rapport d'enquête concernant l’organisation des élections en France — Comptes rendus des auditions

M. le président Thomas Cazenave. Vous expliquez très clairement que le vote électronique est utile pour remplacer des procédures défaillantes ou très risquées. Or, parmi les modalités de l’acte de vote, il en est une qui ne fonctionne pas très bien, compte tenu du coût que représente la démarche : je veux parler du vote par procuration. Avez-vous cherché à améliorer le dispositif employé pour ce vote ? Les solutions techniques sur lesquelles vous avez travaillé offrent-elles des moyens simples pour fluidifier le processus, notamment en limitant les étapes nécessaires à la validation des procurations ?

Mme Véronique Cortier. C’est un problème très peu étudié sur le plan académique. Je n’ai pas de réponse précise à vous apporter. Cela touche à l’authentification, qui est un problème difficile dans le cadre du vote électronique. En France, généralement, un matériel spécifique est fourni pour chaque élection : on reçoit par courrier, par mail ou par SMS des identifiants et un mot de passe pour voter. C’est une authentification très faible dans la mesure où une personne qui intercepte le message peut se substituer à l’électeur. Ce dernier peut aussi donner ses identifiants – ce qui est une forme de procuration non officielle –, les vendre ou les perdre.

En Estonie, une carte d’identité nationale permet un meilleur niveau d’authentification, car elle contient une puce nécessaire au vote. On pourrait probablement simplifier le système de procuration grâce au vote électronique si l’on disposait d’une authentification plus forte, telle que celle existant en Estonie. D’un point de vue pratique, actuellement, on peut seulement donner ses identifiants, mais, en agissant de la sorte, on empêche les autorités de contrôler qu’une même personne n’a pas reçu plus d’une ou deux procurations. Pour donner procuration officiellement, il faut accomplir une démarche particulière, qui n’est pas vraiment faisable en ligne. Pour l’instant, on ne peut pas s’authentifier de manière fluide, mais on peut imaginer que des progrès auront lieu au cours des prochaines années.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Étant député de Brest, j’ai été élu, pour les deux tiers de la circonscription, par des votes effectués sur des machines à voter, lesquelles viennent des Pays-Bas. Je lisais ce matin une étude de l’universitaire Rop Gonggrijp, qui met en doute la fiabilité de ces machines. Cela a conduit les Pays-Bas, en 2009, à retirer l’ensemble des machines, de marque Nedap, qui demeurent pourtant agréées par le ministère de l’intérieur français. La même année, la Cour constitutionnelle allemande a décidé le retrait de l’ensemble des machines à voter en raison de l’absence de vérifiabilité des résultats. Dans notre pays, pourtant, environ 1 million d’électrices et d’électeurs votent de cette façon. Pourquoi la France ne prend-elle pas des mesures similaires à celles qui ont été décidées aux Pays-Bas et en Allemagne, alors qu’elle fait face aux mêmes problèmes et qu’aucune contre-expertise n’a été réalisée ?

Mme Véronique Cortier. Nous ne le savons pas. Nous avons lu les mêmes études que vous. Je le disais, des collègues américains ont mené des attaques contre des machines à voter. La vérifiabilité de ces machines n’a fait l’objet d’aucune amélioration, ce qui s’explique aussi par le fait qu’en France, un moratoire a été décidé. Nous nous demandons également pourquoi elles sont encore utilisées dans notre pays – leur niveau de sécurité étant reconnu comme peu satisfaisant – et à quels problèmes cela répond.

M. Pierrick Gaudry. Peut-être les communes souhaitaient-elles amortir leurs investissements. Cela étant, nous sommes en 2025 : il faudrait se demander quel levier on peut actionner pour que le moratoire se transforme en interdiction. En tout état de cause, cela nous semble une mauvaise idée de continuer à les utiliser.

M. le président Thomas Cazenave. Nous vous remercions pour les éclairages précieux, parfois contre-intuitifs, que vous nous avez apportés.

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Audition, ouverte à la presse, de représentants de l’Association des villes pour le vote électronique (AVVE) : M. Didier Gonzales, président, maire de Villeneuve-le-Roi, M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes, et M. Etienne Béranger, adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux (jeudi 6 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Chers collègues, nous accueillons les représentants de l’Association des villes pour le vote électronique (AVVE) : son président, M. Didier Gonzales, maire de Villeneuve-le-Roi, ainsi que MM. Guillaume Boudy et Etienne Béranger, respectivement maire de Suresnes et adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux.

Votre association, lancée en 2014, a été, selon la présentation que vous en faites en ligne, « créée d’une volonté commune par des villes utilisatrices de machines à voter et celles souhaitant en utiliser ». Vous reviendrez sûrement dans votre propos liminaire sur le contexte qui vous a amené à vous associer. Il sera également important de préciser dans quel sens exact vous employez le terme « vote électronique ».

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle qu’en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Gonzales, Boudy et Béranger prêtent successivement serment.)

M. Didier Gonzales, président de l’AVVE, maire de Villeneuve-le-Roi. Les machines à voter s’inscrivent pleinement dans le cadre de votre commission d’enquête sur les bonnes pratiques et l’amélioration des consultations démocratiques. Une machine à voter s’apparente à la caisse enregistreuse d’un grand magasin. Elle dispose d’une autonomie complète et se distingue du vote par internet. Si elle implique de se rendre dans un bureau de vote pour exprimer son vote, elle se substitue à l’urne et à l’isoloir. Il suffit de faire son choix, de la même façon que l’on sélectionne ses produits sur une caisse enregistreuse : au final, en guise de ticket de caisse, est édité le total des voix obtenues par chaque candidat. Sans être trop technique, je précise qu’il existe, par mesure de sécurité, deux sources de stockage d’informations.

Cet outil est sécurisé et a été validé par le ministère de l’intérieur. Un arrêté ministériel stipule les règles à respecter. Les machines sont scellées de façon à ce que celles-ci, sauf à briser les scellés, ne puissent faire l’objet d’aucune intervention, garantie que le vote par internet n’offre pas. La caisse enregistreuse est ainsi complètement fermée et isolée. En outre, elle est en parfaite autonomie, puisqu’elle dispose de sa propre batterie en cas de rupture d’alimentation électrique.

Le dispositif a été autorisé en 1969. Selon la Cour des comptes, il avait pour objectif la réduction de la fraude et des risques d’erreurs, et la modernisation du vote. Soixante communes sont équipées de machines à voter – des grandes communes d’Île-de-France comme Suresnes, Boulogne-Billancourt, Issy-les-Moulineaux et Villeneuve-le-Roi, des territoires ruraux comme urbains, tous bords politiques confondus –, tandis que 1,5 million d’électeurs les utilisent.

Nous avons créé l’AVVE en 2014, pour partager les bonnes pratiques – quelques ajustements, mineurs, peuvent être nécessaires – et en raison du moratoire instauré depuis 2008, à notre avis par ignorance, sur ce dispositif. Nous considérons comme un gage de qualité le fait qu’aucun incident ne soit à déplorer depuis cette date. Cela prouve la grande robustesse de nos machines.

De notre point de vue, le vote papier, c’est la préhistoire de la consultation : beaucoup d’impressions, des petites enveloppes, un dépouillement quasiment rupestre où les votes exprimés sont comptabilisés sous forme de bâtons, par des personnes de plus en plus difficiles à recruter. L’énorme avantage de la machine à voter est la disparition du dépouillement, donc la rapidité d’exécution. Il s’agit également d’un moyen de lutter contre la fraude – les scrutateurs étant de moins en moins nombreux, l’auto-contrôle dans le cadre de l’équilibre démocratique devient difficile. En outre, les coûts d’organisation sont réduits – disparition des tas de papier, fin des difficultés d’acheminement et de l’insuffisance de bulletins, qu’il faut parfois récupérer dans une autre commune. Enfin à la différence du vote papier, l’accessibilité est parfaite pour les personnes en situation de handicap, grâce aux écouteurs et au braille.

La machine à voter signifie donc plus de modernité et de facilité, ce que le thermomètre que constitue la participation permet de mesurer. L’objectif est en effet d’encourager la participation, notamment des jeunes, et de simplifier les choses. En outre, ce dispositif est particulièrement pertinent à l’heure où l’on cherche à diminuer notre empreinte carbone et à réduire les risques en période de pandémie – la sélection se fait sur écran, sans contact avec qui que ce soit.

M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes. Pour les communes qui ont commencé à pratiquer ce mode de scrutin, un retour en arrière est inimaginable. J’ajouterai un élément important : lorsque les listes sont très nombreuses, certains petits candidats n’ont pas la possibilité de faire parvenir les bulletins ni de les financer, alors que la machine à voter le permet sans aucune difficulté. Ce point est important au regard de la démocratie.

M. Etienne Béranger, adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux. Notre maire, M. André Santini, m’a délégué au sein de l’AVVE pour représenter la ville d’Issy-les-Moulineaux. Quel est le sens de l’utilisation des machines à voter ? Trois acceptions sont possibles : l’orientation, la signification et la sensation. L’orientation consiste à faciliter pour l’électeur un exercice démocratique essentiel. La signification, c’est la simplification du processus, son accélération et une compréhension facilitée. Notre sensation est que les électeurs sont satisfaits de cette nouvelle modalité, tandis que subsiste une incompréhension avec la puissance publique. Nous vous remercions donc de nous entendre aujourd’hui.

M. le président Thomas Cazenave. Ce matin, nous avons auditionné des chercheurs, à qui nous avons demandé quel était le système de vote le plus sûr. Leur réponse a été claire : On ne fait pas mieux qu’une urne, avec du papier. La question de la vérifiabilité présente toujours des risques, même s’ils ne sont pas certains. Persiste ainsi l’idée que la vérifiabilité des machines à voter ne peut être totalement garantie, pire encore qu’il est facile d’instiller un doute et très difficile de le dissiper. Il est en effet plus facile de recompter des bulletins papier que de démontrer physiquement la fiabilité de la machine électronique.

Lors des dernières élections, avez-vous eu connaissance de difficultés concrètes et matérielles dans l’utilisation des machines de vote électronique dans les communes que vous représentez ?

Enfin, quel est l’intérêt de ce dispositif pour une commune ? Au-delà de la facilitation de l’organisation du vote, quel en est le coût ?

M. Antoine Léaument, rapporteur. La machine à voter diffère du vote sur internet, notamment car elle permet de conserver une certaine forme de rituel, en particulier par le fait de se rendre au bureau de vote. Néanmoins, comment l’électeur peut-il avoir la certitude que son vote est bien pris en compte et qu’il n’y a pas de “bidouillage”, la machine produisant un résultat différent du bouton sur lequel il a appuyé ? De quelle preuve, ou du moins de quelle possibilité de vérification dispose l’électeur ?

Par ailleurs, je m’interroge sur les prestataires de ces machines, dans la mesure où existe un risque d’ingérence par des pays tiers. Si les machines proviennent, certes, essentiellement des Pays-Bas, le fait qu’elles soient produites à l’étranger, par des acteurs privés, ne présente-t-il pas un risque ? Une puissance étrangère pourrait en effet essayer de manipuler la machine pour qu’elle influence le résultat d’une élection.

Le stockage des machines – elles ne sont pas utilisées pendant de longues périodes – est également facteur de risque, dans la mesure où des personnes malveillantes ou des puissances étrangères peuvent tenter de les “bidouiller”. L’exemple nous a été donné de hackers américains ayant réussi à mettre le jeu Pac-Man sur des machines à voter, nous conduisant à douter de leur fiabilité.

Dernière question, dans quelle mesure est-il possible de contester le résultat sorti par la machine ?

M. Didier Gonzales. Les machines à voter ont déjà fait la preuve de leur robustesse. Elles ont en effet été mises à rude épreuve, puisque le moratoire, instauré depuis longtemps, interdit le renouvellement du matériel. Leur simplicité contribue d’ailleurs à leur solidité. Je n’ai jamais rencontré, dans ma ville, de problème sur la machine elle-même, seulement une erreur humaine dans son ouverture – il y a un ordre à respecter –, qui s’est produite une fois. Je n’ai pas eu connaissance d’autres difficultés.

Par ailleurs, le coût d’une machine est de l’ordre de 5 000 à 6 000 euros, et incluait à l’époque une aide de l’État à hauteur de 10 %, si ma mémoire est bonne.

Quant aux fraudes, c’est précisément pour lutter contre elles que j’utilise les machines à voter. Le dépouillement papier était en effet à l’origine de nombreuses fraudes, qui remplissent les pages du contentieux électoral. En revanche, avez-vous déjà eu connaissance d’un cas de jurisprudence pour des fraudes impliquant les machines à voter ? Non, car leur dispositif est extrêmement sécurisé, à la différence du vote papier, qui repose entièrement sur la tenue des bureaux de vote. À défaut, aucun contrôle n’est possible. En supprimant l’intervention humaine dans le dépouillement, vous supprimez les risques de fraude. Dans ma ville, certains ont été surpris en train de frauder. C’est ce qui m’a conduit à mettre en places des machines à voter.

J’en viens aux dispositifs de sécurité. Les possibilités de fraude sont considérables avec le vote papier. Ainsi, la technique de « l’enveloppe kangourou » qui est l’une des causes du décalage entre le nombre de signatures sur la liste d’émargement et le nombre d’enveloppes, est très simple : il suffit d’avoir accès aux bulletins et aux enveloppes en mairie, de mettre le bulletin du candidat de son choix dans une enveloppe et de la glisser avec son enveloppe de vote. Je mets quiconque au défi de voir ce qui se passe lorsque cela tombe dans l’urne.

M. le président Thomas Cazenave. Nous l’avons vu faire à l’Assemblée, il n’y a pas si longtemps.

M. Didier Gonzales. L’utilisation de cette technique de fraude est tout simplement impossible sur une machine à voter.

M. le président Thomas Cazenave. À la différence du vote papier, la machine à voter ne permet pas de constater les choses de visu. Dès lors, comment démontrer la parfaite intégrité de l’acte de vote ?

M. Didier Gonzales. Il pourrait y avoir débat s’il n’existait pas une si grande jurisprudence en matière de fraude électorale avec le vote papier : l’utilisation de la machine à voter permet justement de les éviter.

À partir du moment où le compteur de la machine à voter est cohérent avec le cahier d’émargement, vous avez déjà l’assurance qu’il n’y a pas eu de vote supplémentaire introduit.

Quant à savoir si un vote peut être mal comptabilisé, la réponse du ministère de l’intérieur est très claire : la machine est sécurisée – tout comme chez Carrefour, où seule la caissière peut éventuellement se tromper. Des bandes font office de témoins de non-ouverture.

Vous me direz que la machine pourrait avoir été bricolée en sortant d’usine, de telle sorte qu’en appuyant sur une touche, on ne vote pas pour le candidat auquel elle est censée avoir été attribuée… Admettons que cela soit possible ! C’est le sketch de la chauve-souris enragée… Je rappelle que la machine est complètement bloquée par les scellés du ministère de l’intérieur, qui sont vérifiés. Et un ticket est édité, garantissant qu’aucun vote n’a été enregistré au préalable.

En outre, la procédure prévoit qu’au moment de l’installation des machines à voter, on effectue la vérification de toutes les touches, en présence des élus d’opposition – auxquels j’adjoins pour ma part un huissier. Chaque machine est vérifiée. L’erreur étant humaine, il est vrai que l’on pourrait se tromper pendant le paramétrage. À la suite de cela, des scellés sont installés puis la machine est stockée dans un lieu sécurisé. Jusqu’à maintenant, on ne nous en a jamais dérobé.

Le lendemain matin, les machines sont remises en marche devant les élus d’opposition et le bureau. C’est à ce moment-là en effet – et pas à vingt-trois heures ! – que l’on est sûr de pouvoir réaliser l’expertise contradictoire en leur présence. On brise alors les scellés et l’on procède de nouveau à l’édition d’un ticket, démontrant que les touches sont attribuées aux bons votes – sachant qu’un autre ticket est édité à la fin du processus, avec les résultats.

À partir de là, tout a été vérifié. Ceux qui le souhaitent ont pu faire des essais. Si le cahier d’émargement est cohérent avec le nombre votes – ce qui est désormais le cas dans ma commune, mais ne l’était pas auparavant – la seule erreur envisageable pourrait venir de votes déviés, mais en théorie seulement : en pratique, il y a eu une validation des circuits à deux reprises, en présence de l’opposition, et l’on peut s’assurer que les scellés n’ont pas été brisés ! Je veux bien que l’on imagine des choses incroyables, mais revenons un instant au dépouillement des votes papier : une fois que vous avez compté vos bulletins une première fois et que vous les avez rangés en petits tas, ils ne sont pas stockés : ils sont jetés à la corbeille, où ils sont mélangés ! Quelle preuve reste-t-il en cas de contestation ? Aucune !

Le système étant créé par l’homme, on peut évidemment tout imaginer. Mais à l’AVVE, nous sommes prêts à ce l’on ajoute éventuellement d’autres contraintes sur les machines : pas de problèmes pour les cadenasser à triple tour ! Le système a des avantages sur le plan sanitaire, il permet de consommer moins de papier, il est plus rapide, il facilite le dépouillement et permet de lutter contre la fraude : il n’y a pas photo ! Les objections sont liées à des craintes quant à ce qui pourrait éventuellement se produire. Mais avec le vote papier, vous avez l’assurance que cela peut se produire !

M. Étienne Béranger. Je suis tout à fait en phase avec mon collègue. J’invite d’ailleurs les membres de la commission d’enquête à se rendre dimanche dans un bureau de vote de Boulogne-Billancourt, ville équipée de machines à voter, pour observer la façon dont se déroule en pratique l’élection législative partielle qui y est organisée.

À Issy-les-Moulineaux, nous avons quarante-sept bureaux de vote. Le jeudi précédant le scrutin a lieu l’opération de paramétrage des machines à voter. Chez nous aussi, cette opération se tient en présence d’un huissier. Elle nous prend la journée. L’ensemble des candidats sont convoqués, et ils ont aussi la possibilité de se faire représenter. Ils sont libres de faire des remarques, de poser des questions et de demander l’organisation d’un vote fictif.

Nous avons fait le choix de louer nos machines, qui ne sont donc stockées chez nous qu’entre le moment de leur arrivée dans la commune et le vote ; elles sont alors placées dans le centre technique municipal, dans un local sécurisé dont nous sommes très peu nombreux à avoir la clé.

Nous n’avons connu qu’un seul incident, vraiment mineur : à l’occasion d’un scrutin, trois machines n’ont été opérationnelles qu’à huit heures quarante-cinq au lieu de huit heures – sachant qu’il y a des machines de secours. En consultant les procès-verbaux des bureaux de vote de notre commune, vous pourrez lire les remarques de personnes opposées aux machines à voter – il y en a toujours – mais vous constaterez qu’aucune n’est argumentée ni ne relate d’incident.

Pour deux tours de scrutin, la location des machines nous coûte 107 000 euros pour l’ensemble des bureaux.

L’absence de mise en réseau des machines sécurise le dispositif. Plus généralement, je confirme tout ce qu’a indiqué M. Gonzales.

M. Guillaume Boudy. La ville de Suresnes a trente-deux bureaux de vote et deux machines à voter de rechange, acquises pour 4 400 euros TTC chacune. Une formation et une assistance sont proposées pour 4 800 euros par tour de scrutin. Nous avons souscrit un contrat de maintenance et de garantie d’un an, pour 7 500 euros. Le coût annuel s’élève ainsi à 12 288 euros lorsqu’il y a un tour d’élection et à 15 288 euros lorsqu’il y en a deux. Nous faisons également appel à un huissier de justice pour 1 200 euros. Au total, le vote électronique me semble beaucoup plus économique que le vote papier.

Je souscris totalement aux propos de MM. Gonzales et Béranger. J’ajoute qu’il faut être réaliste : la difficulté à trouver des scrutateurs met en danger la fiabilité du scrutin papier et du dépouillement. Et le maintien d’agents jusqu’à onze heures et demie ou minuit représente un coût considérable pour les communes comptant plus de 30 000 électeurs. Ce sont des problèmes que l’on n’a pas avec la machine à voter.

Le coût n’est certes pas neutre pour les petites communes, mais il n’est pas un obstacle ; certaines d’entre elles sont d’ailleurs membres de l’AVVE et utilisatrices du vote électronique. Et tout ce que nous demandons, c’est que celles qui souhaitent mettre en place ce dispositif puissent le faire.

M. le président Thomas Cazenave. Compte tenu de cette démonstration implacable, comment expliquez-vous que le moratoire soit maintenu depuis 2008 et qu’une position conservatrice continue de prévaloir, par-delà les alternances politiques ?

M. Didier Gonzales. Je pourrais plus facilement vous répondre si la décision nous incombait ! C’est assez mystérieux. Chaque nouveau conseiller nommé sur cette question vient nous rendre visite et nous dit qu’il faudrait y réfléchir, mais le sujet ne semble pas considéré comme fondamental par le ministère de l’intérieur. Je crois que la fiabilité et la robustesse des machines plaident contre nous : personne finalement ne s’en préoccupe – même si nous risquons, à mesure que le temps passe, d’avoir effectivement des problèmes.

Vous l’avez compris, nous demandons la levée du moratoire. Il est incroyable qu’on en soit toujours au même point, à l’heure où l’on mesure l’empreinte carbone et où circulent des virus parfois redoutables ! Je vous transmettrai d’ailleurs une plaquette expliquant l’intérêt sanitaire de la machine à voter face aux virus.

Je voudrais aussi souligner que le vote électronique permet de comptabiliser les votes blancs, contrairement au vote papier, et qu’il évite les votes nuls ! L’électeur a le choix entre vote positif et vote blanc – à moins qu’il ne se déplace pas, ce qui est un autre sujet.

J’insiste : telle qu’a été conçue et sécurisée, la machine à voter est sans doute l’une des réponses à la nécessaire modernisation du processus de vote. Tout le monde, aujourd’hui, a en main un smartphone ! Les jeunes, notamment, m’interpellent à ce sujet et ne comprennent pas que l’on puisse maintenir le vote papier.

Nous vous invitons à venir dans l’une de nos communes quand vous le souhaiterez pour assister à une démonstration. Vous constaterez que l’usage de la machine est très simple, comme le montre une photographie que nous allons vous remettre. L’électeur est guidé ; il n’a qu’à sélectionner la touche sous le bulletin qu’il a choisi, puis à valider. Si en plus il y a deux élections en même temps, la machine à voter évite d’avoir à installer deux urnes !

Je voudrais enfin répondre à une objection que vous pourriez nous faire : les machines à voter pourraient être un obstacle au vote et entraîner une moindre participation – ce qui irait à rebours des préoccupations de votre commission. Or ce n’est pas le cas, bien au contraire. En témoigne la participation record enregistrée à Issy-les-Moulineaux qui, contrairement à ce que l’on pourrait croire, ne s’explique pas par la sociologie. J’ai établi en effet une comparaison entre ma commune de Villeneuve-le-Roi et celle de Villeneuve-Saint-Georges, dont le profil est quasiment identique et qui n’est pas équipée de machines ; il en ressort que lors des quatre dernières élections, la participation était systématiquement plus élevée chez nous – de trois points en moyenne au premier tour, et dans une proportion un peu moindre au second tour, davantage mobilisateur.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Je vous remercie, messieurs, de l’enthousiasme dont vous avez fait preuve dans vos présentations ! Je constate que le moratoire empêche de déployer le vote électronique au-delà des soixante-six communes déjà équipées, alors que la population souhaite que le processus de vote évolue.

Existe-t-il un marché concurrentiel pour les machines à voter, ou le même modèle est-il déployé partout ? Subsiste-t-il dans vos bureaux de vote des urnes pour organiser un éventuel vote papier, au cas où une machine tomberait en panne ?

Lorsque l’on vote par internet, à l’occasion des élections dans les chambres d’agriculture par exemple, on reçoit une preuve de son vote avec le nom du candidat que l’on a choisi. Me confirmez-vous que ce n’est pas le cas avec les machines à voter ? L’électeur peut en effet se tromper de bouton.

M. Étienne Béranger. Il y avait naguère trois fournisseurs de machines à voter. Il n’y en a plus qu’un, France Election. Il n’y a plus ni concurrence ni marché. La levée du moratoire permettrait peut-être de relancer un marché et de faire baisser les prix. À Issy-les-Moulineaux, nous avons fait à l’origine le choix de la location pour être certains de disposer de machines dernier cri.

Il est vrai par ailleurs qu’avec une machine à voter, l’électeur ne reçoit pas de preuve de son vote et ne peut donc être certain d’avoir voté pour le candidat qu’il avait choisi. C’est une remarque que l’on nous fait souvent. Mais pour être tout à fait clair, je précise qu’après avoir appuyé sur le bouton correspondant au nom de l’un des candidats, l’électeur peut revenir en arrière s’il estime s’être trompé. Puis, une fois qu’il a validé son vote, celui-ci s’affiche sur la machine. Il y a donc une preuve au moment du vote, mais pas de preuve papier après.

M. Guillaume Boudy. C’est un processus à double clic. L’électeur appuie une première fois sur l’un des boutons, après quoi le nom du candidat qu’il a choisi s’affiche sur un écran. Puis il doit appuyer une seconde fois pour valider. C’est à ce moment-là seulement que l’urne se ferme et que le président du bureau déclare : « a voté ! ».

Mais il n’a pas davantage de preuve avec le vote papier : une fois que l’enveloppe est dans l’urne, l’électeur n’a plus de preuve de son choix.

M. Didier Gonzales. La survenue d’une panne est un cas de figure prévu : nous extrayons alors l’urne de la machine dont le fonctionnement s’est interrompu et la plaçons dans une machine de secours. L’urne conserve en mémoire tous les votes qui ont été enregistrés. Les coupures de courant sont également anticipées : conformément à la réglementation, une batterie est placée au pied de chaque machine.

S’agissant du risque d’erreur, je confirme que, tant que l’électeur n’a pas validé son vote, il peut le modifier autant de fois qu’il le souhaite. Je précise par ailleurs que des touches en braille et un casque audio sont prévus pour les personnes non-voyantes.

Enfin, l’électeur n’a aucune preuve non plus, avec le vote papier, qu’il a voté pour le bon candidat ! Il n’a que son émargement.

Peut-être imaginez-vous, madame la Députée, que le vote pourrait ne pas être correctement enregistré à cause d’un bouton usé, ou mal enfoncé. Sachez que l’urne reste ouverte tant que le processus n’est pas achevé. Elle ne peut être libérée pour l’électeur suivant que par la validation du vote, qui se matérialise par une sonnerie. Ce dispositif garantit aussi que chaque électeur ne puisse voter qu’une seule fois.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). M. le président a parlé de démonstration implacable, mais aucun de nous n’est informaticien. Or lorsque je ne connais pas un sujet, j’ai pour habitude, étant universitaire, de me fier à la communauté scientifique compétente, en l’occurrence celle des informaticiens.

Aux Pays-Bas, Rop Gonggrijp a analysé des machines à voter identiques à celles utilisées à Brest, dans ma circonscription. Il a démontré qu’il était possible de les pirater de différentes façons, de manière indétectable. Des études menées par la suite ont confirmé qu’il était impossible de protéger ces machines contre le piratage, ce qui a conduit les Pays-Bas à retirer l’ensemble des machines à voter ; l’Allemagne a pris depuis une décision similaire. Je suis donc surpris que nous votions à Brest avec des machines que les Néerlandais et les Allemands ont considérées comme inaptes à procéder à des opérations de vote.

Par ailleurs, en raison du moratoire, une partie de nos concitoyens vote avec des machines à voter, alors que le reste utilise le papier, ce qui soulève la question de la rupture d’égalité.

Chantal Enguehard, ingénieure en informatique et enseignante-chercheuse à l’université de Nantes, fait valoir qu’utiliser une machine à voter contrevient au principe républicain selon lequel le vote ne doit pas faire l’objet d’une coercition – d’où la présence d’isoloirs. En effet, contrairement au vote avec des bulletins papier, il est tout à fait possible de filmer l’intégralité de l’opération effectuée sur la machine et d’apporter la preuve de son vote à quelqu’un.

Entre 2007 et 2017, Chantal Enguehard a également accumulé des données agrégées relatives aux écarts entre les listes d’émargement et les votes effectifs lors des scrutins présidentiels. Ces écarts sont plus importants dans les communes utilisant des machines à voter que dans les communes qui n’en utilisent pas. Enfin, aucune étude scientifique ne montre un effet positif du recours aux machines à voter sur la participation.

Au début de nos travaux, nous avons identifié le problème de la faible participation citoyenne aux opérations de vote elles-mêmes – les appareils partisans ayant une part de responsabilité dans cette situation. L’argument portant sur la simplification des opérations n’en est que plus attrayant, puisque l’utilisation des machines à voter nécessite moins de personnes. Le revers de la médaille, c’est la disparition du rituel républicain du dépouillement, au cours duquel le résultat de l’élection émerge progressivement. Lorsque j’étais enfant, j’accompagnais mon père au dépouillement : c’était un moment important, qui contribuait à une forme de socialisation et qui pourrait raviver l’intérêt des citoyens pour le processus même du vote.

Ne prenez aucune de mes remarques personnellement : compte tenu des particularités de ma circonscription en la matière, je me suis beaucoup intéressé au sujet, en particulier au risque de rupture de l’égalité. Il me semble curieux d’avoir été élu pour deux tiers par le biais de machines à voter et pour un tiers par des bulletins papier. Alors que les machines à voter suscitent une opposition, qui reste cependant modeste, le vote par bulletins papier n’en soulève aucune.

Nous devons prendre une décision éclairée ; à titre personnel, je suis favorable à l’interdiction des machines à voter.

M. le président Thomas Cazenave. Effectivement, avez-vous des informations sur le maintien ou le retrait des machines à l’étranger ?

M. Étienne Béranger. Le rapport du gouvernement remis au Parlement en 2021 explique que le gouvernement néerlandais n’avait pas pris les dispositions nécessaires pour surveiller les machines à voter, contrairement à ce qui a été fait en France – comme M. Gonzales l’a détaillé.

Par ailleurs, compte tenu des difficultés rencontrées par de nombreuses villes pour recruter des scrutateurs et des assesseurs, je propose que ces derniers soient désignés par tirage au sort sur les listes électorales. Chaque tiré au sort étant affecté à son propre bureau de vote, cette solution présente l’avantage de la proximité. Il aura bien sûr la possibilité de refuser s’il n’est pas disponible.

Permettez-moi de citer trois scrutins qui auraient pu être simplifiés en recourant aux machines à voter : les élections européennes de juin 2024, auxquelles une trentaine de listes étaient candidates, ce qui implique une grande quantité de papier et des ajustements logistiques, notamment des tables supplémentaires ; le double scrutin des élections départementales et régionales ; les élections législatives anticipées de juin 2024, pour l’organisation desquelles les communes n’ont disposé que de trois semaines – celles qui sont équipées de machines à voter ont travaillé plus sereinement.

M. Didier Gonzales. L’exemple des Pays-Bas est intéressant : un scientifique est en effet parvenu à rompre les scellés et à installer dans la machine un dispositif modifiant les votes, mais après plusieurs semaines de travail dans son garage ! Dans de telles conditions, je ne peux qu’être d’accord avec vous, monsieur le Député, mais reconnaissez qu’elles sont quelque peu anormales !

Je le répète : les scellés sont sécurisés, des tests sont effectués, des huissiers sont convoqués et des tickets d’établissement sont édités. Ce n’est pas la faute de la machine si les autres gagnent !

Je pourrais adhérer à votre raisonnement si les résultats issus des machines à voter différaient de ceux des bulletins papier, mais ce n’est pas le cas : ainsi, à l’occasion des élections présidentielles de 2007, 2012 et 2017, les résultats des machines à voter étaient identiques aux autres. Si les scellés sont correctement sécurisés, vous disposez d’une garantie plus solide que pour les votes par bulletins papier : je peux vous montrer des modes opératoires de bourrage d’urnes auxquels vous ne verrez que du feu !

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). N’ayez crainte, nous avons des assesseurs expérimentés !

M. Guillaume Boudy. Avant d’installer un nouveau dispositif, on précède habituellement à une expérimentation. Or l’expérimentation des machines à voter dure depuis maintenant vingt ans, dans plus de soixante communes de tailles diverses : des millions d’électeurs ont appuyé sur ces fameux boutons, sans provoquer aucun litige. Cela me semble être la meilleure démonstration.

Les villes utilisatrices des machines à voter représentent différentes tendances politiques ; leurs maires sont pourtant unanimes pour en demander le maintien, même après une alternance. En tant que maires, nous témoignons de bonne foi que ce système fonctionne depuis vingt ans ; nous en demandons non seulement le maintien, mais aussi le développement.

M. le président Thomas Cazenave. Vous vantez la robustesse de vos machines, mais elles datent d’une vingtaine d’années. Combien de temps peuvent-elles encore fonctionner ?

Vous avez parlé des Pays-Bas, mais que s’est-il passé en Allemagne ? Pourquoi les machines à voter ont-elles été retirées ?

La sécurisation des machines à voter repose essentiellement sur les scellés : comment en garantir l’inviolabilité ?

Enfin, il existe de nombreux fantasmes quant aux capacités technologiques actuelles, notamment de piratage même à distance : il faut être en mesure de rassurer les électeurs à ce sujet.

M. Didier Gonzales. Encore une fois, la preuve de la fiabilité des machines à voter est apportée par l’absence de résultats discordants. D’ailleurs, comme nous disposons des résultats plus tôt que les autres, nous sommes même sollicités par la presse et la préfecture qui cherchent à connaître la tendance.

Pour savoir combien de temps peuvent encore fonctionner ces machines, il faudrait poser la question au ministère de l’intérieur – et venir ainsi à notre secours ! L’un des objectifs de leur utilisation consiste non seulement à éviter l’utilisation de kilos de papier, mais aussi à rétablir une forme d’égalité pour les petits candidats qui ne peuvent pas éditer leurs bulletins – ou pour éviter des erreurs de routage des bulletins papier.

La machine que je vous ai présentée a connu des évolutions ; les nouveaux modèles présentent un haut niveau de sécurité, tout en étant plus conviviaux, plus efficaces et plus modernes, sans pour autant présenter les failles du vote par internet tel qu’il est pratiqué actuellement. Même si les scellés sont brisés, les tickets imprimés, que je vous ai montrés tout à l’heure, attestent de la régularité du vote.

M. Étienne Béranger. Le rapport sur les machines à voter remis par le gouvernement au Parlement en 2021 évoque les pays européens utilisant ce système, en particulier la situation en Allemagne – en page 21 : « La Cour a sanctionné l’insuffisance des dispositions imposées pour assurer la sécurité du scrutin sans attaquer le principe même d’utilisation de machines à voter. »

M. Guillaume Boudy. Prolonger ce moratoire serait la pire des décisions, parce qu’il a des conséquences sur l’ouverture de nouveaux bureaux de vote : si le corps électoral s’accroît, nous n’avons pas le droit d’ouvrir un bureau de vote équipé d’une machine à voter. À terme, dans les zones à forte croissance démographique, nous risquons d’être confrontés à des situations de blocage : dans la même commune cohabiteront des bureaux de vote équipés de machines à voter et des bureaux fonctionnant avec des bulletins papier.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien, compte tenu du moratoire en cours, vous n’avez pas le droit de remplacer le parc de machines à voter existant. Tout est figé.

M. Didier Gonzales. Exactement.

M. Antoine Léaument, rapporteur. J’aimerais savoir comment fonctionnent ces machines à voter dans le cas particulier des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants : ce sont des scrutins de listes dans lesquels le panachage est possible.

M. Didier Gonzales. Conformément au code électoral, les machines à voter sont installées dans les communes de plus de 3 500 habitants.

En guise de conclusion, permettez-moi de citer le rapport de la Cour des comptes sur l’organisation des élections, publié en 2024 : « S’agissant des seules communes actuellement utilisatrices, il apparaît à la Cour que des solutions intermédiaires, permettant de recourir à du matériel plus moderne et plus sûr, pourraient être envisagées, et seraient en tout état de cause préférables au statu quo actuel. »

M. le président Thomas Cazenave. Nous aurons l’occasion d'interroger le ministre de l’intérieur. Je vous remercie pour ces échanges enrichissants et pour votre enthousiasme.

*

Audition, ouverte à la presse, de Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen, professeurs de science politique, coauteurs de La démocratie de l’abstention (jeudi 6 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen, professeurs de science politique et auteurs de La Démocratie de l’abstention, un classique portant sur une question qui intéresse tout particulièrement cette commission d’enquête, à savoir la participation aux élections. Nous nous penchons, en effet, sur tout ce qui tourne autour du vote – le vote à distance, le vote électronique, le bon déroulement des opérations et, naturellement, l’abstention. C’est à ce sujet que nous avions à cœur de vous entendre.

Avant de vous donner la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen prêtent successivement serment.)

M. Jean-Yves Dormagen, professeur de science politique. Je vous remercie de nous donner l’occasion d’aborder, avec cette audition, des questions sur lesquelles nous travaillons, Céline Braconnier et moi, depuis un peu plus de vingt ans, en particulier celles de l’inscription sur les listes électorales et de la mal-inscription. La Démocratie de l’abstention était, je crois, un des premiers ouvrages à mettre en avant ces enjeux, à l’époque, en milieu populaire. Nous avons constaté depuis lors que la mal-inscription était loin d’être un phénomène cantonné aux grands ensembles ou aux quartiers populaires : elle concerne des pans entiers de la population, sur tout le territoire, y compris dans les mondes ruraux.

Nous observons que la question de la participation, qui nous passionne en tant que chercheurs depuis longtemps, ne perd pas de son importance ou de son acuité, bien au contraire. Il y aurait beaucoup à dire, car c’est un phénomène multidimensionnel qui a un aspect sociologique – il s’inscrit dans ce qu’on appelle des déterminants sociaux –, qui est très fortement lié au contexte politique, à l’offre politique, lesquels jouent un rôle très important en matière de participation, et qui a également une dimension procédurale – c’est sans doute une des raisons pour lesquelles vous avez engagé votre travail : les procédures jouent un rôle qu’il ne faut pas surestimer, mais qui est important.

C’est toujours un honneur et une chance pour des chercheurs de pouvoir exposer à la représentation nationale certains des résultats auxquels ils sont parvenus et certaines des hypothèses sur lesquelles ils travaillent, et ainsi, nous l’espérons, de pouvoir contribuer à une réflexion collective et, pourquoi pas, à une amélioration des procédures. Nous avons eu la chance d’être auditionnés par les parlementaires qui sont à l’origine des dernières grandes réformes au sujet de la participation électorale – la création du répertoire unique et surtout, plus important encore, l’allongement de la période d’inscription sur les listes électorales. Celle-ci a été ramenée à un mois avant l’élection, ou plutôt, traduite en langage administratif, à six semaines, ce qui reste quand même nettement préférable à la situation antérieure.

La situation antérieure était assez particulière puisque la France était, à ma connaissance, le seul pays à imposer à ses citoyens de s’inscrire l’année précédant un scrutin – étant entendu que les scrutins ne sont pas forcément prévisibles. Ainsi, en 1997, lorsque des élections législatives imprévues ont été organisées, des gens qui ne s’étaient pas inscrits ou réinscrits l’année précédente n’ont pas pu voter. Le système d’inscription posait vraiment un ensemble de problèmes.

J’arrêterai là mon propos liminaire parce que nous préférons répondre à vos questions. Nous tenons seulement à insister sur le fait que la France a sans doute encore des procédures un peu plus contraignantes que celles de la plupart de ses voisins, en particulier, mais peut-être pas seulement, du fait du mécanisme de l’inscription sur les listes électorales.

Nous restons en effet, avec les États-Unis, l’une des rares démocraties à imposer cette étape dans la procédure électorale. Dans la plupart des pays européens et des démocraties en général, l’inscription est automatique. En France, sauf pour les jeunes qui accèdent à la majorité et ont fait leur Journée Défense et Citoyenneté, cela reste une démarche spécifique et volontaire – pour ceux, donc, qui n’ont pas bénéficié de l’inscription d’office que je viens d’évoquer et ceux qui doivent se réinscrire après avoir déménagé. Cette étape est, avec d’autres, une spécificité qui produit des effets majeurs ; nous aurons sans doute l’occasion d’y revenir.

Nous sommes ravis, je le répète, que des recherches scientifiques puissent alimenter les travaux de la représentation nationale.

Mme Céline Braconnier, professeure de science politique. Je vous remercie à mon tour de nous avoir sollicités.

Nous travaillons sur les questions de l’abstention, des procédures électorales, de l’inscription et de la mal-inscription parce que nous avons la chance, en France, de disposer de listes d’émargement qui permettent de mesurer d’une façon très objective les comportements électoraux. Le fait de ne pas voter ou de voter n’est ainsi pas seulement l’objet de déclarations dans le cadre de sondages : ce sont aussi des comportements consignés sur des listes. Ces traces objectives nous permettent de mener des études qui prennent un peu de temps mais donnent des résultats d’une grande solidité par rapport à d’autres questions plus compliquées à aborder, en raison de biais déclaratifs notamment qui rendent les résultats un peu plus fragiles. Nous sommes un des rares pays à disposer de telles données sur un temps long, ce qui permet de faire des analyses à la fois sur le court terme et sur le long terme, à l’échelle individuelle et à l’échelle de regroupements – bureaux de vote, commune, département, niveau national. Nous pouvons ainsi changer d’échelle sans que les analyses perdent en solidité. Nous pouvons suivre, par exemple, les comportements en matière électorale au sein des cellules familiales. Cela nous apprend des choses très importantes au sujet de l’entraînement à la participation électorale.

Les travaux dont nous rendons compte ont donc été menés à partir de comportements objectivés dans les listes d’émargement. Nous avons fait, par ailleurs, des études de cas très localisées, dans des configurations socialement très déterminées – des quartiers très populaires ou très bourgeois, par exemple. Nous avons aussi mené des travaux à l’échelle nationale, toujours à partir des listes d’émargement, après nous être aperçus que la mal-inscription était un phénomène très important pour comprendre les logiques de la participation. Pour cela, nous nous sommes rapprochés de collègues de l’Insee, avec lesquels nous avons travaillé à la mise au point d’un instrument de mesure, dans le cadre de leur enquête sur la participation électorale, du phénomène de la mal-inscription à l’échelle nationale. Nous dépassions ainsi les études de cas par lesquelles nous avions compris l’existence du phénomène – nous avions vu qu’il n’était pas propre à certains milieux mais avait l’air d’être assez généralisé, dans des configurations territoriales très contrastées socialement. Le travail réalisé avec l’Insee, qui a été progressivement affiné depuis 2012, nous a permis de mesurer le phénomène au niveau national et de le comprendre beaucoup plus en profondeur, d’en voir les contours de façon beaucoup plus précise.

Outre les travaux statistiques et les travaux qualitatifs, c’est-à-dire les études de cas, nous avons mené des études expérimentales de terrain appelées en anglais field experiments – il n’existe pas d’expression en français parce que ces études sont très rares : nous sommes à peu près les seuls à en faire en matière électorale. Nous avons essayé de mesurer par avance sur le terrain les effets de réformes envisageables sur le plan de la procédure électorale, pour essayer de convaincre les élus de les adopter. C’est ce type d’enquête qui nous a permis, notamment, lors de l’audition qui a précédé la réforme du calendrier de l’inscription sur les listes électorales, de convaincre un certain nombre de responsables politiques de l’intérêt de rapprocher la date de clôture des inscriptions du début des campagnes électorales.

Ces field experiments ont, par exemple, consisté à essayer d’abaisser le coût de la procédure d’inscription électorale, pour mesurer les effets d’une facilitation de l’acte d’inscription. Nous avons mené en 2012, dans des grandes villes françaises, une enquête de porte-à-porte de grande ampleur, auprès de 10 000 personnes, durant laquelle des étudiants et des retraités de la MGEN (Mutuelle générale de l’éducation nationale) sont passés auprès de citoyens, inscrits ou non sur les listes électorales, pour les inciter à s’inscrire et les aider à le faire. Nous avons ensuite mesuré à partir des listes d’émargement, plusieurs années d’affilée, les effets obtenus en comparant le groupe test et un groupe de contrôle sur lequel nous n’étions pas intervenus.

Les résultats ont été très convaincants et très clairs : lorsqu’on abaisse le coût, on produit de l’inscription électorale et de la participation sur le court terme – c’est-à-dire pour les élections qui ont lieu jute après ; l’effet n’est plus du tout le même deux ans plus tard. On a en effet stimulé l’inscription de personnes a priori moins politisées, qui vont voter à l’élection présidentielle, mais aussi, même si c’est un peu moins vrai, aux élections législatives. Nous avons montré d’une façon absolument certaine qu’une interaction, notamment avec les retraités de la MGEN, qui ont été très efficaces, permet de produire de l’inscription et de la participation électorale, et donc que la mal-inscription conduit très clairement à perdre des électeurs.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je tiens à vous remercier de participer à cette audition non seulement en tant que député, mais aussi en tant qu’ancien étudiant en sociologie des institutions politiques qui a été un grand lecteur de vos travaux, puis un utilisateur, pour faire des recommandations, avant la tenue des dernières élections européennes, à Mme Sabrina Agresti-Roubache. Je me suis en effet essentiellement servi de vos travaux car il en existe peu en ce qui concerne la mal-inscription et la non-inscription, et vos travaux sont donc très précieux pour éclairer la représentation nationale.

Il y a deux phénomènes différents, la non-inscription et la mal-inscription. La première est plutôt en baisse – la procédure d’inscription obligatoire sur les listes électorales permet un rattrapage progressif – mais la mal-inscription reste un phénomène assez massif. Vous avez dit qu’elle a des effets en matière de participation : êtes-vous en mesure de les quantifier ? Quelle est la probabilité d’une plus forte abstention quand on est mal inscrit ?

Par ailleurs, est-on capable de déterminer sociologiquement les critères de la mal-inscription ? Concerne-t-elle davantage les milieux populaires ? On sait, par exemple, que les déménagements sont très fréquents dans les quartiers populaires en raison de l’évolution des familles et du logement. On est poussé à s’installer là où on trouve un logement dans ses prix – et l’inscription sur les listes électorales n’est alors pas le plus urgent.

Vous avez évoqué en corollaire une perte de voix. Des études renseignent-elles sur le camp ou la couleur politique vers laquelle se seraient tournés les électeurs mal inscrits, ou abstentionnistes d’ailleurs, s’ils étaient allés voter ? Est-ce plutôt orienté dans une direction politique ou réparti de manière équitable, ce qui serait finalement sans effet sur les résultats ?

Les types de scrutin ont-ils des effets particuliers ? Le scrutin électronique ou à distance par exemple favorise-t-il davantage la participation que le scrutin à l’urne, comme il existe en France ? Existe-t-il des spécificités françaises en matière d’abstention ?

Enfin, avez-vous déjà des éléments au sujet des élections législatives anticipées de 2024, consécutives à la dissolution ? En l’occurrence, les élections ont eu lieu trois semaines plus tard : on était donc hors délai pour se réinscrire sur les listes électorales. Des enquêtes montrent-elles que des gens auraient voulu voter mais n’ont pas pu le faire pour cette raison ?

Mme Céline Braconnier. Oui, nous avons étudié les effets de la mal-inscription sur la participation, notamment dans le cadre de notre association avec les agents de l’Insee qui travaillent sur les listes d’émargement. Ils prennent de gros échantillons représentatifs de la population française, qui vont, en fonction des années et des séquences électorales, jusqu’à presque 40 000 individus – l’échantillon était de 25 000 personnes en 2022.

Nous avons montré que l’effet de la mal-inscription sur la participation était extrêmement important : elle produit de l’abstention constante. Quand on est mal inscrit, on a entre deux et trois fois plus de chances d’être abstentionniste de façon constante que lorsqu’on est bien inscrit. Le taux d’abstention constante des mal-inscrits est compris entre un quart et un tiers.

On est plus ou moins mal inscrit : il y a des degrés, notamment en fonction de l’éloignement entre le lieu de résidence et le lieu de vote. À peu près la moitié des mal-inscrits, cela a été montré cette année grâce aux données de l’Insee, habitent à moins de 17 kilomètres de leur lieu de vote. Mais même si les distances sont faibles, nous savons grâce à d’autres études, notamment menées dans des quartiers populaires, qu’elles peuvent être dissuasives : moins on est politisé, plus le vote est coûteux et plus l’obstacle matériel peut être rédhibitoire en matière de participation.

Le taux d’abstention varie en fonction des degrés d’éloignement. À peu près un quart des mal-inscrits se trouvent à plus de 91 kilomètres, je crois, de leur lieu de vote. On rencontre un phénomène spécifique à Paris, où plus de la moitié des mal-inscrits se trouvent à plus de 200 kilomètres de leur lieu de vote : cela correspond à un élément particulier de la sociologie parisienne, à savoir l’importance des résidences secondaires.

La sociologie de la mal-inscription est très variée. Elle est assez différente de la sociologie de la non-inscription en ce qu’elle est directement liée à la mobilité résidentielle. Or cette dernière n’est pas propre à une catégorie sociale, même s’il existe au sein des différentes catégories sociales différents types de mobilités : ces dernières peuvent être plus ou moins contraintes, en lien avec le travail ou les études par exemple.

La mal-inscription produit de l’abstention constante. C’est notamment un des facteurs explicatifs de l’abstention à l’élection présidentielle. Plus la participation à un scrutin est élevée, moins elle est inégalitaire et plus la part de la mal-inscription dans l’abstention est forte. Les chances d’être un abstentionniste constant sont trois fois plus importantes quand on est mal inscrit.

La sociologie de la mal-inscription est, je l’ai dit, assez contrastée. Elle correspond essentiellement à la mobilité : on est mal inscrit quand on a déménagé. Les 7,7 millions de mal-inscrits enregistrés en 2022 – ils sont sans doute un peu plus nombreux aujourd’hui – représentaient 16 % des inscrits. Ils sont un peu plus de deux fois plus que les non-inscrits – il est également important d’avoir cette proportion en tête. Sur ces 7,7 millions de personnes, 1,7 million avaient déménagé l’année précédente et n’avaient pas fait de démarches pour se réinscrire. Il y a un ensemble d’éléments qui permet de valider l’idée que la mal-inscription est avant tout un effet de la mobilité résidentielle.

La procédure d’inscription sur les listes électorales est très ancienne et correspond à une époque où la mobilité était beaucoup moins forte. Celle-ci est désormais nourrie par différents facteurs, tels que les études et le travail. Environ la moitié des mal-inscrits ont moins de 35 ans, répartis équitablement entre les deux premières tranches de la jeunesse. Les étudiants sont très représentés dans cette catégorie, de même que les jeunes cadres qui déménagent pour leur travail ou quittent les centres-villes une fois qu’ils ont un deuxième enfant, et qui ne se réinscrivent pas tout de suite sur les listes électorales. Certes ils procrastinent, mais il y a aussi une méconnaissance de l’étape de l’inscription sur les listes qui a sans doute été accentuée par l’inscription d’office à 18 ans. Cette mesure a bien sûr permis de réduire les non-inscriptions, même s’il en reste parmi les jeunes, mais elle a aussi mécaniquement produit de la mal-inscription quelques années plus tard : ne s’étant pas déplacés pour s’inscrire la première fois, les jeunes, lorsqu’ils deviennent autonomes, ne le font pas pour une réinscription.

Pour des jeunes assez peu politisés, l’idée d’aller se réinscrire sur des listes électorales lorsqu’ils déménagent n’a tout simplement pas de sens. Ils ne réagissent pas aux affiches officielles incitant à l’inscription avant les échéances électorales, à moins que leurs parents connaissent ces procédures dont il n’est d’ailleurs pas question à l’école – laquelle n’est plus le lieu de préparation aux premières expériences électorales qu’elle était. Même les discours civiques entendus dans les médias, surtout avant des élections présidentielles, sont source de confusion : il est fréquent de voir des gens arriver au bureau de vote de leur quartier sans s’être inscrits, parce qu’ils ont entendu à la radio qu’il n’y avait « pas besoin de la carte électorale ».

L’inscription est une étape purement administrative, qui n’a guère de sens politique. La réduction du délai à six semaines avant l’échéance – ce qui est toujours mieux que plusieurs mois à l’avance – ne s’est pas accompagnée d’une campagne massive en faveur de l’inscription. Dans les familles peu politisées où l’on ne s’intéresse à une élection que quelques jours avant le vote, cette réforme n’a donc produit aucun effet.

Je vais laisser Jean-Yves Dormagen poursuivre sur la sociologie de la mal-inscription. Les jeunes sont particulièrement nombreux parmi les mal-inscrits, ce qui est à relier à l’abstention, mais la mal-inscription possède d’autres caractéristiques.

M. Jean-Yves Dormagen. La mal-inscription est effectivement essentiellement liée à l’âge, et il est important de se rendre compte des proportions : en gros, la moitié de la jeunesse n’est pas en situation de voter sur son lieu d’habitation, si l’on inclut la petite partie de jeunes non-inscrits qui n’ont pas bénéficié de l’inscription automatique à 18 ans. Plus de 40 % des 25-30 ans sont mal inscrits, dans une situation qui rend le vote très compliqué. Les étudiants sont particulièrement concernés : ils sont une minorité à pouvoir voter dans la ville où ils résident, ce qui a des effets spectaculaires sur la composition du corps électoral. Pour les élections municipales par exemple, il faut savoir que, dans les villes et les grandes métropoles, les étudiants représentent entre 3 % et 4 % des votants alors qu’ils constituent environ le quart des habitants. Ils disparaissent quasiment du corps électoral, ce qui entraîne des effets de toutes sortes.

Quels en sont les effets politiques ? À ma connaissance, aucune étude scientifique convaincante n’a été réalisée sur le sujet. Il est assez difficile de mesurer précisément les effets de l’abstention. C’est pour la recherche un thème qui n’a pas encore été exploré de manière très rigoureuse et qui mérite vraiment que l’on y travaille. Cela étant, l’identification des mal-inscrits permet de produire des hypothèses raisonnables : les partis et les forces politiques les plus défavorisés par cette situation sont ceux dont les électeurs sont les plus jeunes, avec une forte composante étudiante. On peut donc penser que la mal-inscription nuit davantage aux partis de gauche qu’aux partis à l’électorat plus âgé. En outre, les enquêtes d’opinion et les études de votes montrent que les clivages selon l’âge sont plus marqués que par le passé, du fait de la polarisation de la société française. La distribution du vote selon l’âge est sans doute plus marquée qu’elle ne l’a jamais été.

Pourquoi est-ce si important, la mal-inscription ? L’expérimentation que nous avons réalisée il y a un peu plus de dix ans a démontré de manière scientifique que toute élévation du coût du vote et de la procédure produit des effets qui diffèrent en fonction des groupes et des profils sociaux, mais aussi selon le type d’élection. Plus une élection est mobilisatrice, plus le niveau d’intensité du scrutin est fort, et moins ces effets sont prononcés. Pour le dire de manière plus directe, les étudiants mal inscrits font souvent l’effort de se déplacer ou de faire une procuration pour une élection présidentielle ; mais dès que l’intensité de l’élection se réduit, ce sont les premiers à s’abstenir.

L’un des grands sujets aujourd’hui, s’agissant de participation et de diagnostic démocratique, est cet écart que l’on enregistre entre l’élection présidentielle et les élections législatives. À l’exception du dernier scrutin, qui ne s’est pas tenu dans le prolongement d’une élection présidentielle, cet écart est devenu spectaculaire : en à peine six semaines, le taux de participation baisse de 30 % à 40 %, passant de 80 % à moins de 50 %. Cet écart est principalement nourri par la démobilisation de la jeunesse, alors qu’on ne constate pas de grande démobilisation électorale chez les seniors entre les deux tours de la présidentielle et les deux tours des législatives. Or la démobilisation spectaculaire des jeunes tient en partie à la mal-inscription. Lors d’une élection présidentielle, les écarts entre les plus jeunes et les plus âgés sont de quelques points. Aux élections législatives, on atteint 40 points de différentiel : seulement 15 % à 20 % des jeunes votent, contre 60 %, voire 70 % des seniors.

Le corps électoral est donc complètement déformé. Quand on étudie les logiques de participation et de choix électoraux, compte tenu de ce que l’on sait du profil et de la structure des électorats, on se dit que cette déformation radicale ne peut pas ne pas avoir d’influence sur les rapports de force – ce que vous savez aussi en tant qu’acteurs politiques. La mal-inscription génère de l’abstention ; l’abstention est socialement très différenciée ; les électorats sont eux-mêmes socialement différenciés : quand vous tirez les conséquences logiques de ces constats, vous arrivez à la conclusion que l’abstention produit des effets sur les rapports de force politiques. C’est quasi certain, même si peu d’études disponibles tranchent ce débat de manière empirique et fondée et que cela reste un sujet à approfondir.

M. le président Thomas Cazenave. La mal-inscription produit des effets pérennes sur l’abstention, disiez-vous, madame Braconnier. Mais le fait d’être mal inscrit n’est-il pas déjà le signe d’une mise à distance de la politique, dont la manifestation ultime serait l’abstention ? Le fait générateur ne serait pas la procédure, mais le sentiment de ne pas être pleinement concerné par les prochaines échéances électorales ; mal-inscription et abstention seraient liées par cette distance à la politique. Vos études vont-elles dans ce sens-là ?

Vos analyses sur le coût du vote vous conduisent-elles à la conclusion qu’il faut en venir à un vote sans coût, dont la forme ultime est le vote immédiat, par le biais d’internet ou de son téléphone, depuis son domicile ? La distance serait réduite à zéro, le vote serait instantané. Mais comment cette théorie se concilie-t-elle avec le fait que, comme des chercheurs nous l’ont dit lors de précédentes auditions, le recours au vote par internet reste sans effet sur le taux de participation ?

Monsieur Dormagen, vous avez insisté sur la dimension procédurale de la question. Hors la mal-inscription et la non-inscription, y a-t-il d’autres éléments dans cette dimension procédurale qui vous semblent peser sur la participation ?

Enfin, les sondages récurrents peuvent-ils avoir un effet sur la participation, en conduisant l’électeur à se dire que l’élection est jouée et qu’il n’est pas bien utile de se rendre aux urnes ? Ce champ vous semble-t-il devoir être exploré, compte tenu du caractère multidimensionnel de l’abstention que vous évoquiez dans votre propos liminaire ?

Mme Céline Braconnier. L’abstention étant vraiment multifactorielle, aucune mesure législative ne pourrait, à elle seule, produire une hausse importante de la participation. Il faut toutefois souligner que si aucun type de scrutin n’échappe à la hausse de l’abstention, l’élection présidentielle reste très massivement mobilisatrice – c’est l’une des spécificités françaises. Les abstentionnistes de tous les autres scrutins, qui sont de plus en plus nombreux, restent très majoritairement des électeurs à la présidentielle.

À l’échelle individuelle, les taux d’abstention en France ne représentent donc que très marginalement une rupture vis-à-vis du vote. On insiste à raison sur la défiance particulière des citoyens français à l’égard de leurs institutions et des professionnels de la politique, et sur les multiples formes de désenchantement, aussi réelles que mesurables, qu’ils expriment, mais il faut aussi noter que ce n’est pas incompatible avec une forme de participation devenue très majoritairement intermittente. Même si l’on perd quelques points à chaque élection présidentielle depuis 2007, la participation continue d’être très élevée. L’élection présidentielle se situe dans la moyenne enregistrée aux législatives dans les pays limitrophes. En ce qui nous concerne, le maintien dans la civilisation électorale passe par la présidentielle et non par les législatives.

Puisque l’abstention est multifactorielle, on ne peut pas incriminer seulement la procédure – l’inscription électorale en particulier. Comme vous le soulignez à juste titre, il existe un lien très fort entre la participation électorale et le niveau de politisation. Mais n’oublions pas de préciser que ce niveau est lui-même directement lié à certains facteurs sociodémographiques tels que l’âge, le niveau de vie ou la catégorie socioprofessionnelle. Les abstentionnistes constants, les abstentionnistes intermittents qui votent le moins et les non-inscrits présentent les mêmes caractéristiques sociales. Plus vous êtes en difficulté économique, jeune, dépourvu de diplôme et isolé, plus vous avez de chances d’être non-inscrit ou de vous abstenir.

Ces déterminants sociaux sont le facteur dominant de la politisation, mais il faut aussi compter avec la force propre des procédures électorales. En l’occurrence, celle de notre procédure d’inscription est assez facile à mesurer. Il suffit, puisque nous sommes l’une des rares grandes démocraties au monde à imposer à ses citoyens de s’inscrire sur une liste pour pouvoir exercer son devoir civique, d’évaluer l’effet de la suppression de cette étape. Nous avons ainsi, lors d’une expérimentation récente, demandé à des facteurs de La Poste d’aider les gens à remplir les formulaires d’inscription à leur domicile : nous avons pu constater un effet important sur les réinscriptions après un déménagement. Sans cela, ces personnes auraient mis trois ou quatre ans de plus à faire la démarche. L’aide du postier n’a pas modifié fondamentalement leur rapport à la politique mais elle a supprimé une barrière matérielle qui aurait pu les empêcher de se rendre aux urnes le cas échéant, notamment en cas d’élection impromptue comme en 2024.

Le niveau de l’inscription témoigne bien sûr d’un rapport au vote. Quand on demande aux étudiants qui remplissent nos amphis – y compris en sciences politiques ! – de lever la main pour savoir s’ils sont inscrits, je ne vous dis pas le résultat… D’ailleurs, nous avons été auditionnés par différentes personnalités politiques, jusqu’au sommet de l’État, et c’est en songeant à la situation de leurs propres enfants que nos interlocuteurs ont réalisé l’importance de la mal-inscription.

Bien sûr, moins on est politisé, plus la mal-inscription produit des effets. Les étudiants très politisés dont les parents votent font des procurations quand ils sont mal inscrits. Pour l’élection présidentielle de 2022, il y a eu 11 % de vote par procuration pour les 18-25 ans, alors que la moyenne se situe à 5 %. On ne retrouve pas de tels taux pour les législatives.

La procuration est donc un moyen de contrer la mal-inscription. Mais à quoi sert de maintenir cette procédure d’inscription, qui tient à l’écart aussi bien des étudiants que de jeunes cadres qui viennent de déménager pour leur travail, quel que soit leur rapport à la politique ? Pourquoi compliquer la possibilité qu’ils aillent voter si une élection survient ? Cette procédure complètement inadaptée à notre société de la mobilité produit un effet d’éviction, qui est encore renforcé par la complexité de la procédure de procuration.

Vous avez raison, être mal inscrit indique une distance vis-à-vis de la politique, mais une démocratie n’aurait-elle pas intérêt à faire en sorte que le plus grand nombre de citoyens soient en situation d’aller voter facilement ? Si un citoyen peu politisé, qui ne se déplacera de toute façon pas pour des élections régionales ou européennes, est bien inscrit, il sera en mesure d’aller voter pour l’élection présidentielle si une campagne électorale de forte intensité vient compenser sa distance à la politique. S’il est mal inscrit, il sera moins susceptible d’être entraîné dans la dynamique de campagne, d’être stimulé par ses proches.

Je parle des familles car les partis politiques sont assez peu présents sur le terrain, faute d’un nombre suffisant de militants pour encadrer et produire des effets de mobilisation électorale. Ce sont donc les familles qui entraînent au vote. L’élection présidentielle est la seule qui suscite aussi des échanges politiques avec les amis, les collègues de bureau et autres, ce qui stimule la participation. Mais ces effets d’entraînement ne peuvent jouer que sur des gens qui peuvent voter facilement.

Jusqu’à quel niveau abaisser le coût du vote ? À titre personnel, je ne comprends pas pourquoi on maintiendrait des coûts que l’on peut facilement supprimer. En les éliminant, on stimulerait la participation – ce qui ne signifie pas qu’on stimulerait une politisation investie : il resterait aux candidats la charge de parvenir à mobiliser, à produire du vote heureux.

En effet, la différence de participation entre les élections présidentielles et législatives n’est pas le fait de gens très politisés. Beaucoup sont assez peu politiquement investis, voire empreints de défiance. Il est d’ailleurs fréquent que les électeurs disent que là, ils se sont fait avoir mais qu’ils n’iront pas voter la prochaine fois – la plupart d’entre eux y retournant quand même, ce qui rend peu fiables les enquêtes déclaratives concernant la participation. Cela étant, leur nombre diminue tout de même à chaque fois : l’abstention constante atteint désormais 16 % alors qu’elle se situait aux alentours de 10 % dans les années 2000.

Il faut donc abaisser autant que possible le coût du vote, tout en sachant que cela ne changera pas le rapport à la politique. Celui-ci ne dépend pas des procédures, mais des forces et de l’offre politiques, de la capacité de l’école à socialiser et à préparer à des pratiques civiques, etc. Comment abaisser ce coût ? Disons-le clairement, nous sommes pour la suppression de la procédure d’inscription, étape complètement incompréhensible pour les citoyens. Cela permettrait à tout le monde d’être atteint par les campagnes électorales et les candidats.

Comment faire pour supprimer cette inscription ? Comme dans tous les pays autour de nous. Chez la plupart de nos voisins, la déclaration de changement de domicile est obligatoire, ce que nous n’avons pas en France. Mais depuis le temps que nous faisons des expérimentations, nous avons réfléchi à diverses solutions. L’une d’elles consisterait à associer l’inscription automatique à une procédure inhérente à tout déménagement, par exemple l’abonnement à l’électricité. On pourrait être prévenu qu’on est inscrit d’office sur les listes de la commune, tout en ayant la possibilité de refuser, parce que le code électoral énonce très clairement que l’inscription est volontaire. Cela paraît assez simple et peu coûteux et, comme nous avons été beaucoup consultés sur le sujet au cours des dernières années, nous ne comprenons pas pour quelles raisons cette évolution n’a pas lieu.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Pour ma part, j’avais pensé à une inscription automatique liée aux impôts – ce qui ne fonctionne pas forcément pour les étudiants. Dans votre modèle, qui procède à l’inscription in fine ? Est-ce la commune, une fois que l’opérateur d’électricité ou de téléphonie lui a transmis les informations ?

Mme Céline Braconnier. Oui, voilà.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Dans ce cas, il faut ajouter une opération de vérification d’identité à la facture d’électricité. Cela peut poser un problème pour les étrangers en situation irrégulière qui souhaitent avoir de l’électricité dans leur logement. Il faut donc veiller aux effets de bord, mais je suis complètement d’accord avec vous : nous devons trouver un système d’inscription automatique.

Mme Céline Braconnier. Nous n’avons pas creusé cette question, mais rien n’empêche d’étudier en détail ce qui se pratique dans des pays voisins où chaque déménagement occasionne une déclaration domiciliaire. Cela ne semble pas être un obstacle rédhibitoire.

M. Jean-Yves Dormagen. La question du coût du vote est très importante. C’est au cours de nos années d’exploration de la cité des Cosmonautes, en Seine-Saint-Denis, que nous avons pris conscience du problème majeur de la mal-inscription. La moitié des habitants y avaient un problème d’inscription, mais ceux qui étaient bien inscrits avaient voté assez massivement lors du fameux scrutin du 21 avril 2002 : ils s’étaient déplacés à plus de 80 % tandis que le taux de participation du bureau était de 59 %, preuve que l’abstention était essentiellement nourrie par la mal-inscription.

On aurait certes pu nous objecter à l’époque que nous prenions le problème à l’envers et que les bien inscrits étaient justement ceux qui désiraient voter, tandis que les mal inscrits se désintéressaient des scrutins. Une expérimentation de 2012 a permis d’affiner l’analyse.

Les résultats de cette expérimentation étaient indiscutables tant ils étaient puissants. Elle était de très grande ampleur : 200 mobilisateurs, 45 000 personnes et une cinquantaine de bureaux de vote concernés, 200 000 votes contrôlés sur liste d’émargement. Elle a été élaborée en partenariat avec le Massachusetts Institute of Technology (MIT) et Esther Duflo, et a donné lieu à un article dans American Political Science Review, validé scientifiquement par les meilleurs spécialistes américains. Nous avons démarché les personnes à leur domicile, leur avons fait signer une procuration, avons constitué leur dossier d’inscription et l’avons déposé nous-mêmes en mairie. Une large partie d’entre elles ne se seraient pas inscrites spontanément – cela aussi, nous l’avons mesuré. Or elles ont voté à 80 % à l’élection présidentielle.

La facilitation de la procédure a donc produit des votants. Ce public a certes été un peu plus abstentionniste que la moyenne aux législatives – étant un peu moins politisé et un peu moins intéressé par les élections – mais la démarche a quand même produit des votants supplémentaires. D’autres expériences américaines ont démontré qu’abaisser le coût du vote favorisait la participation. Si l’on souhaite que le maximum de citoyens votent, il faut limiter les procédures. Ce n’est pas vraiment surprenant, mais c’est maintenant démontré.

Il ne faut pas oublier que les inscrits ne représentent pas la totalité du corps électoral, et que notre mode de comptage de la participation dissimule la non-inscription. Après avoir longtemps culminé à 10 %, celle-ci est désormais d’environ 6 %. Aux 30 % ou 40 % d’abstentionnistes doivent donc être ajoutés les 6 %, 8 % ou 10 % de non-inscrits. La sociologie de la non-inscription est encore plus claire que celle de la mal-inscription : c’est le fait des catégories les plus populaires et précaires.

Il vous a été dit, lors des auditions précédentes, que le vote en ligne n’augmentait pas la participation. Je suis un peu surpris et j’aimerais savoir sur quelle situation empirique et quelles données cette affirmation se fonde. En Estonie, où le vote dématérialisé en ligne a été introduit en 2005, la participation a augmenté, puis s’est stabilisée à un niveau supérieur à celui des années 1990. Cet État échappe à la poussée abstentionniste constatée dans d’autres pays de l’Est. Cela étant, si l’on raisonne de manière rigoureuse, il est difficile d’isoler l’effet du vote électronique parmi les multiples facteurs qui déterminent la participation. Le contexte et l’offre politiques restent des déterminants puissants.

Il est important de dire que la progression de l’abstention n’est pas inéluctable. La participation progresse ainsi aux États-Unis depuis plusieurs scrutins. Elle a légèrement baissé pour la récente réélection de Donald Trump, mais elle se maintient à un niveau élevé par rapport aux années 1980 et 1990. Elle avait atteint des niveaux records lors du précédent scrutin. Rappelons qu’aux États-Unis, il n’y a guère que cinq ou six États où le vote compte, et que la participation y est comparable, voire supérieure à celle d’une élection présidentielle française. Dans les État qui ne présentent pas d’enjeu électoral – et où il n’y a même pas de sondages, tant le résultat est connu d’avance – le taux de participation est bien différent.

Certains pays européens affichent eux aussi des courbes de participation plutôt ascendantes.

Mme Céline Braconnier. La Suède, la Norvège et le Danemark ont un taux de participation stable et très élevé, de l’ordre de 80 % ou 85 % aux élections législatives. Ces pays proposent des modalités de vote diverses, ce qui leur permet de mobiliser différentes catégories de population. Selon qu’on habite dans un endroit très isolé ou pas, qu’on est jeune et à l’aise avec les outils informatiques ou pas, on peut soit voter à distance, soit se déplacer. Tous ces pays permettent le vote à distance, mais pas nécessairement par voie électronique, pour des raisons de sécurité – à titre personnel, je n’ai pas d’avis sur le vote électronique : j’ai vu des pays revenir en arrière pour des motifs sécuritaires. Il existe aussi le vote par correspondance, qui est interdit en France depuis 1975, sauf pour les expatriés et, depuis 2019, pour les détenus, qui devaient jusque-là voter par procuration. Soit dit en passant, l’introduction du vote par correspondance a multiplié par dix le taux de participation dans les prisons, à effet immédiat.

J’ai été auditionnée à deux reprises pendant la pandémie de covid sur les procédures électorales. De nombreux pays s’interrogeaient alors sur les conséquences d’éventuelles modifications des procédures pour des raisons sanitaires. La France est l’un des seuls à ne pas avoir saisi cette occasion pour diversifier ses modalités de vote. Là où le vote par correspondance existe depuis très longtemps, il est de plus en plus utilisé, notamment depuis la pandémie. En Allemagne, où il est permis depuis 1957, un quart des électeurs ont voté par correspondance aux dernières élections fédérales. Les Espagnols y ont également largement recouru lors des élections anticipées de 2023. Les procédures électorales doivent suivre les évolutions de la société, à condition d’être sécurisées et d’inspirer confiance.

M. le président Thomas Cazenave. Vous êtes donc favorable au vote par internet à distance, qui est de nature, selon vous, à renforcer la participation ?

Mme Céline Braconnier. Oui, à condition qu’il soit sécurisé.

M. le président Thomas Cazenave. Avez-vous connaissance d’études qui démontreraient que ce type de vote n’a pas d’effet sur la participation ? Nous avons besoin d’être éclairés sur ce sujet, car nous avons entendu des opinions contrastées.

M. Jean-Yves Dormagen. L’un des enjeux est celui de l’empowerment, de l’autonomisation. Le fait de supprimer des démarches d’inscription qui réclament un certain engagement pourrait-il, paradoxalement, démobiliser les électeurs ? Nous n’avons pas pu le mesurer. Notre expérimentation de 2012 présentait une grande rigueur scientifique, avec des groupes tests, des groupes de contrôle, etc. Nous avions informé certains groupes qu’ils devaient s’inscrire, en les laissant faire la démarche, et en avions inscrit d’autres nous-mêmes. Or les premiers n’ont pas davantage voté que les seconds.

Je ne suis pas spécialiste de ce pays, mais je crois savoir que 55 % des Estoniens ont voté en ligne aux dernières élections législatives. Si ce chiffre est juste, cela prouve que les citoyens s’emparent du vote en ligne, comme du vote par correspondance. Les États-Unis ont multiplié les modalités de vote – dans certains États, on peut voter dans les supermarchés en faisant ses courses – et là aussi, les citoyens s’en emparent. Il reste toutefois difficile d’en mesurer les conséquences sur la participation globale.

S’agissant de votre question sur les sondages, étant président d’un institut d’études d’opinion, Cluster17, je vous réponds en tant que juge et partie. Il me semble qu’ils renvoient à une question plus large : qu’est-ce qui fait voter ? J’y répondrai par une lapalissade, qu’il faut toutefois prendre au sérieux. Ce qui fait voter, c’est la manière dont les citoyens perçoivent le vote et l’élection. Votent-ils parce qu’ils y voient un sens, une nécessité, une urgence, parce qu’on les y incite ou que d’autres, autour d’eux, y trouvent du sens et les convainquent de le faire ? Dans tout cela, la relation avec la politique est déterminante.

L’habitude joue également sur la participation, comme sur le reste – j’ai l’habitude ou pas de manger japonais, d’aller à la piscine, de donner mon sang. De nombreuses études en psychologie sociale montrent que quand on a donné son sang une fois, il y a de fortes probabilités qu’on recommence : on voit une affiche appelant au don et cela déclenche un comportement. Quand vous n’avez jamais donné votre sang, en revanche, vous avez une certaine appréhension. Le vote est certes moins angoissant, mais il répond aussi à une habitude sociale – il explique probablement un tiers du taux de participation. Dans certains milieux, en particulier chez les seniors, on ne se pose pas la question : on va voter. Bref, le noyau dur des électeurs est constitué de personnes très politisées ou très habituées, ou les deux. Il faut donc aider les gens à prendre l’habitude de voter.

Pourquoi a-t-on le sentiment qu’une élection est importante, qu’il s’y joue quelque chose, que l’avenir du pays est en jeu ? Lors des dernières législatives, certains électeurs ont eu le sentiment que le choix était plus important que d’habitude, parce qu’un parti qui n’avait jamais gouverné pouvait accéder au pouvoir. En l’occurrence, les sondages laissaient penser que ce scénario était possible, ce qui a produit de la mobilisation. De même aux États-Unis, les sondages donnant un candidat républicain très clivant au coude à coude avec une candidate démocrate ont incité des électeurs à aller voter ; le scrutin s’annonçant très serré, ils ont eu conscience que leur voix compterait, en particulier dans les États clés.

Mais les mêmes sondages peuvent avoir un effet démobilisateur quand ils donnent le sentiment que l’élection est jouée d’avance. Cet effet n’est généralement pas direct : il y a beaucoup moins de personnes qu’on ne le croit qui décortiquent les enquêtes. Les sondages participent néanmoins du récit global, parce qu’ils nourrissent et structurent les commentaires et les analyses. Ils donnent une clé de lecture de l’élection. Pour prendre la dernière présidentielle française, il est probable – mais non vérifiable scientifiquement – que la nette avance prêtée à Emmanuel Macron sur la candidate du Rassemblement national ait facilité l’abstention d’un certain nombre d’électeurs, qui n’avaient pas de préférence très marquée et se disaient que le président serait de toute façon réélu. De ce point de vue, les sondages ont peut-être un petit effet abstentionniste.

N’accordons pas aux sondages plus d’importance qu’ils n’en ont. Ce qui est certain, c’est qu’ils contribuent puissamment à la scénarisation de l’élection et à la perspective d’un résultat serré ou non, ce qui est l’une des dimensions de la mobilisation. Ils ont donc un effet sur la perception globale de l’enjeu électoral plus qu’un effet direct sur le public.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Prenons l’exemple du premier tour de l’élection présidentielle de 2022. Les tout derniers sondages accordaient à Jean-Luc Mélenchon 16 % à 18 % des suffrages, très loin des 21,95 % qu’il a recueillis. Or cela s’est joué à 400 000 voix. Il était annoncé avec cinq, six, voire dix points d’écart par rapport à Emmanuel Macron ou Marine Le Pen, alors que cette dernière ne l’a finalement devancé que d’un point. On peut se demander si cela n’a pas démobilisé un électorat qui est par ailleurs enclin à la mal-inscription et à l’abstention. Ces mêmes sondages ont d’ailleurs pu avoir des effets sur d’autres personnalités de gauche, données moins aptes que Jean-Luc Mélenchon à accéder au second tour. Certains chercheurs comme Alain Garrigou préconisent d’interdire les sondages, parce qu’ils inciteraient à voter de manière stratégique plutôt que par conviction politique. Avez-vous décortiqué ces sujets ?

Vous avez très justement établi un parallèle entre la participation électorale et le don du sang. Étant moi-même donneur, voici le type de messages que je reçois régulièrement sur mon téléphone : « Les malades ont besoin de vous, venez donner votre sang à Saint-Michel-sur-Orge lundi 6 janvier, prenez vite un rendez-vous » ; « Don de sang, faites un cadeau utile et précieux » ; « Nouveaux rendez-vous disponibles, venez donner votre sang à Saint-Michel-sur-Orge » ; « Urgent, les stocks sont critiques, venez donner votre sang à Saint-Michel-sur-Orge ». Je suis relancé continuellement. Quand mon agenda le permet, j’y vais. Les mêmes mécanismes ne pourraient-ils pas être envisagés pour inciter soit à s’inscrire sur les listes électorales, soit à voter ?

M. Jean-Yves Dormagen. Plus on rappelle aux citoyens la manière dont sont organisées les élections, plus on les incite à vérifier qu’ils sont inscrits et à voter, plus on produit de la mobilisation. Si l’objectif est d’avoir un corps électoral mobilisé qui se rapproche de la réalité du pays, cela ne peut avoir que des effets positifs.

S’agissant des sondages, vous posez des questions presque philosophiques. Vaut-il mieux ne pas connaître les rapports de force électoraux quand on vote ? Pour ma part, je préfère savoir quels candidats ont le plus de chance de se qualifier pour le second tour, mais j’entends que d’autres pensent le contraire.

Dans la vie sociale, les élections se démarquent des autres pratiques de choix. On peut opter pour un téléphone à 100 ou à 1 000 euros, pour un Samsung ou un Apple, selon divers critères, et on coexiste avec des personnes qui font des choix différents. C’est vrai dans de nombreux domaines et, quand on est libéral, on trouve que c’est une bonne chose. L’élection est à part, car nous avons tous le même président, les mêmes députés, le même Parlement ; nous sommes tous soumis aux mêmes lois et aux mêmes politiques publiques.

Je suis étonné que l’on puisse imaginer que la méconnaissance des rapports de force électoraux favorise un vote éclairé. En votant à l’aveugle pour un candidat plutôt que l’autre, sachant qu’il y en a plusieurs relativement proches au premier tour, on risque de perdre sa voix et de le regretter. D’ailleurs, le 21 avril 2002, de nombreux électeurs de gauche ont reproché aux sondages de ne pas les avoir prévenus : s’ils avaient su que le second tour opposerait Jacques Chirac et Jean-Marie Le Pen, ils auraient voté autrement. Dans les enquêtes effectuées quelques semaines plus tard pour éclairer les résultats, Lionel Jospin arrivait au second tour : certaines personnes interrogées, gênées du choix qu’elles avaient fait, préféraient déclarer avoir voté pour ce dernier. On fait donc aux sondages des reproches contradictoires.

Plus problématique encore, il est possible que des sondages exacts au moment où ils sont faits produisent un démenti dans les urnes. Si Lionel Jospin n’a pas franchi le premier tour, c’est probablement parce que pendant des mois, voire des années, les médias – en particulier les grands journaux télévisés – ont présenté des sondages qui l’opposaient à Jacques Chirac au second tour. L’élection était scénarisée autour de ce duel inéluctable. Si les sondages avaient donné Lionel Jospin troisième derrière Jean-Marie Le Pen, il aurait probablement accédé au second tour, donnant tort à ces mêmes sondages.

On ne peut pas à la fois penser que les sondages produisent des effets et vouloir qu’ils soient validés par les urnes ; s’ils produisent des effets, ils sont de nature à modifier les comportements. En 1995, les sondages plaçaient Jacques Chirac et Édouard Balladur au second tour, éliminant Lionel Jospin : les électeurs de gauche, dans un réflexe de vote utile, ont alors placé Lionel Jospin en tête du premier tour ; on ne peut pas en inférer que les sondages précédents étaient faux. Et si, en 2022, pour reprendre votre hypothèse, Jean-Luc Mélenchon avait été estimé à égalité avec Marine Le Pen ou un point derrière, il l’aurait peut-être devancée d’un point dans les urnes, démentant les sondages… ou alors cela aurait pu provoquer un vote utile à droite en faveur de Marine Le Pen, de la part de l’électorat d’Éric Zemmour.

On ne peut donc pas considérer que, quelques jours avant l’élection, les sondages puissent donner un résultat exact. Si les électeurs se déterminent largement en fonction des commentaires médiatiques qui en sont faits – ce qui explique d’ailleurs les fortes évolutions des sondages dans les derniers jours –, le résultat final est inéluctablement en décalage.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Les sondages influencent indéniablement une part non négligeable des électeurs, qui se déterminent au vu des rapports de force annoncés afin de ne pas « perdre » leur voix, pour reprendre votre expression. Mais si les sondages n’existaient pas et que l’on ne connaissait pas le positionnement respectif des candidats au premier tour, les programmes deviendraient le seul critère de choix, plutôt qu’un pari dans une course de petits chevaux. Cela serait probablement plus incitatif pour aller voter. Et de toute façon, on n’a plus que deux options entre lesquelles trancher au deuxième tour.

Je vois un danger dans l’influence des sociétés privées de sondage, qui ne sont pas à l’abri de manipulations, par exemple dans la composition des panels. En décembre 2024, un sondage annonçait que la confiance en Emmanuel Macron progressait de onze points dans l’électorat de La France insoumise. Je ne connais aucun de nos sympathisants qui ait redoublé de confiance dans le Président de la République au moment où nous censurions le gouvernement de Michel Barnier ! On peut donc se demander qui sont les gens qui se disent Insoumis – ou électeurs d’Emmanuel Macron, ou de Marine Le Pen… – dans les sondages. C’est un enjeu démocratique.

M. Jean-Yves Dormagen. C’est effectivement un enjeu démocratique. Les instituts de sondage sont des acteurs de la démocratie au même titre que les médias. Ils ne jouent pas tout à fait le même rôle, mais participent du même enjeu et endossent la même responsabilité. À l’échelle mondiale, on constate d’ailleurs que les sondages font partie des activités des sociétés libres et sont consubstantiels aux démocraties. La liberté de sonder est fondamentale en démocratie, et les sondages sont potentiellement des outils de contre-pouvoir.

Avant que n’existent les sondages, certains individus monopolisaient l’opinion publique, considérant qu’ils l’incarnaient et qu’ils avaient le pouvoir de la faire parler. Les sondages, avec leurs limites et leurs défauts, donnent la parole aux citoyens. Sans eux, qui déciderait de la hiérarchie des candidats à l’élection présidentielle ? Êtes-vous certain que vous y gagneriez, monsieur Léaument ? Votre candidat a bénéficié des sondages. Il s’est imposé deux fois comme celui qui incarnait le vote utile à gauche, parce que des personnes sondées ont fait part de leur intention de voter pour lui. Une part importante des électeurs ont choisi un vote utile en faveur de Jean-Luc Mélenchon sur la base de ces sondages. Serait-il préférable qu’en l’absence d’enquêtes d’opinion, des acteurs s’autorisent à déclarer qui fait la meilleure campagne à gauche ou à droite, qui est le meilleur représentant du centre ? Serait-ce plus démocratique, et cela améliorerait-il la qualité du système politique français ? Je ne le crois pas. Je ne conduis pas des sondages uniquement parce que je préside une société dont c’est le métier, mais aussi parce que je crois profondément qu’ils sont une des composantes de la démocratie et un moyen d’expression de l’opinion publique.

*

Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de l’intérieur : Mme Fabienne Balussou, directrice du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES), Mme Sylvie Calvès, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique, M. Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques, M. Christophe Kirgo et Mme Mariam Pontoni, adjoints au chef du bureau des élections politiques (mercredi 12 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous avons aujourd’hui le plaisir d’accueillir les représentants du ministère de l’intérieur, plus précisément de la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES). Sont présents madame la préfète Fabienne Balussou, directrice, secrétaire générale adjointe du ministère de l’intérieur, madame Sylvie Calvès, son adjointe, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique, monsieur Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques, ainsi que monsieur Christophe Kirgo et madame Mariam Pontoni.

Le ministère de l’intérieur étant responsable de l’organisation des élections en France, cette audition s’inscrit parfaitement dans l’objet de notre commission d’enquête. Nous aborderons de nombreux sujets, celui du cadre général de l’organisation des élections au niveau central comme local, du répertoire électoral unique, de la distribution de la propagande électorale, de la réglementation applicable à la sécurisation des procédures de vote, et notamment la question des machines à voter, qui a fait l’objet de nos dernières auditions.

Je propose de donner la parole à madame la directrice pour une intervention liminaire, fondée sur le questionnaire qui vous a été adressé par monsieur le rapporteur. Nous engagerons ensuite un échange.

Avant de commencer, je vous rappelle que, conformément à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Fabienne Balussou et Sylvie Calvès, MM. Alex Gadré et Christophe Kirgo et Mme Mariam Pontoni prêtent successivement serment.)

Mme Fabienne Balussou, directrice du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES). L’organisation des élections politiques, confiée au ministère de l’intérieur depuis le milieu du XIXe siècle, est une mission fondamentale pour notre démocratie et à laquelle nous consacrons toute notre énergie et nos ressources. Le bureau des élections politiques, composé d’une vingtaine de personnes, pilote l’organisation des élections au sein du secrétariat général du ministère. Ses responsabilités couvrent la production de textes juridiques, les opérations logistiques liées à la propagande électorale, le pilotage des démarches en ligne pour les électeurs, la centralisation des résultats et le remboursement des comptes de campagne. Cette approche intégrée assure une grande réactivité dans la conduite d’opérations complexes et imbriquées.

Le bureau des élections collabore avec la direction de la transformation numérique et la direction de la communication du ministère de l’intérieur, ainsi qu’avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et le ministère des outre-mer. Il coordonne également l’action des responsables des élections dans les 106 préfectures et hauts-commissariats, représentant environ 390 personnes, qui travaillent en lien avec les communes et leurs 70 000 bureaux de vote. Dans le cadre des élections, les maires agissent en effet en tant qu’agents de l’État.

La pertinence de cette organisation a été démontrée lors des élections législatives de 2024, organisées en seulement vingt-quatre jours. Pour garantir le bon déroulement des scrutins, le ministère émet des circulaires détaillées et fournit un accompagnement juridique et organisationnel aux communes et préfectures. En parallèle, nous procédons systématiquement à des retours d’expérience pour améliorer continuellement notre dispositif et identifier d’éventuelles pistes d’évolution du cadre juridique. Compte tenu de l’importance du processus électoral pour le fonctionnement démocratique et de l’évolution de la société, il est en effet nécessaire de réinterroger les procédures en place, tout en conservant les principes fondamentaux de notre système, qui fondent sa légitimité.

Les quatre principes qui guident notre action sont les suivants :

Premier principe, la transparence, qui s’applique aux listes électorales, aux conditions de candidature et au processus de dépouillement et de remontée des résultats.

Deuxième principe, la simplicité pour l’électeur : le système de vote est conçu pour être facilement compréhensible et utilisable par tous les citoyens. Cette simplicité permet une remontée rapide des résultats et garantit le caractère auditable de l’ensemble des opérations électorales

Troisième principe, l’égalité et la liberté de candidature : tous les candidats ont accès aux mêmes informations et peuvent solliciter l’aide des autorités compétentes.

Enfin, quatrième principe, l’encadrement juridique : le système électoral est soumis au contrôle du juge, permettant aux électeurs et aux candidats un recours effectif. En cas de dysfonctionnement ayant altéré la sincérité du scrutin, le juge peut annuler un scrutin et les électeurs se prononcent alors à nouveau.

Ces principes contribuent à la robustesse de notre système électoral et à la confiance qu’il inspire aux citoyens, comme l’a souligné la Cour des comptes dans un récent rapport.

L’organisation s’appuie sur une certaine permanence mais laisse Cependant, des évolutions sont mises en œuvre pour faciliter l’exercice du suffrage par nos concitoyens.

La création du répertoire électoral unique (REU) en 2018 a permis de fiabiliser et de simplifier la gestion des listes électorales. La date limite d’inscription avant un scrutin a été réduite à six semaines. La demande d’inscription sur les listes électorales peut désormais se réaliser entièrement en ligne. Un module « Interroger sa situation électorale » a été développé. Ces changements ont entraîné une augmentation significative du nombre d’inscriptions sur les listes électorales, notamment chez les jeunes. Ainsi, en 2024, selon l’Insee, 99 % des jeunes de moins de 30 ans et 95 % des Français en âge de voter étaient inscrits, contre respectivement 88 % et 85 % en 2018.

S’agissant des procurations, en quatre ans, nous sommes passés d’une procédure majoritairement papier à une démarche pouvant être effectuée à 100 % en ligne pour les détenteurs de l’identité numérique certifiée France Identité. L’interconnexion avec le REU a permis de déterritorialiser les procurations, autorisant un électeur à donner procuration à un électeur inscrit dans une autre commune. En 2024, 75 % des électeurs ayant fait une procuration ont utilisé cette téléprocédure, pour un total de 4,4 millions de procurations établies.

Enfin, le ministère a entièrement refondu son système de centralisation des résultats en 2023, ce qui a permis une remontée sécurisée et rapide des résultats, lesquels sont directement transmis à la presse et publiés sans délai sur le site du ministère.

Le ministère s’engage depuis plusieurs années à réduire la mal-inscription. Nous menons des actions spécifiques, notamment une communication sur les réseaux sociaux avant chaque élection pour promouvoir l’inscription, en ciblant principalement les jeunes. En 2024, nous avons renforcé nos démarches proactives. Nous avons envoyé un courrier à 150 000 personnes ayant récemment déménagé pour les inviter à actualiser leur inscription. Nous avons formé 800 conseillers France Services à la détection des mal-inscrits et non-inscrits et diffusé des supports de communication dans les 2 900 guichets de France Services. Nous avons également communiqué sur les réseaux sociaux et le site service-public.fr, acheté des espaces publicitaires en ligne et collaboré avec des partenaires institutionnels comme les impôts ou la sécurité sociale, pour faciliter l’inscription lors des changements d’adresse.

Concernant l’acheminement de la propagande électorale, nous avons tiré les leçons de des dysfonctionnements constatés en 2021, lors d’un double scrutin incluant une semaine d’écart seulement entre les deux tours, Nous avons ainsi conclu un marché pérenne avec La Poste et conçu un plan d’organisation robuste. Cela a permis de mener avec succès les opérations de propagande lors des sept tours de scrutin suivants, y compris dans des délais très contraints en 2024. Chaque préfecture dispose désormais d’un plan de secours et les externalisations des mises sous pli ne sont accordées que par dérogation, après une analyse rigoureuse des garanties proposées par le prestataire choisi par la préfecture. Cette organisation, bien que sollicitant fortement les services de l’État, garantit l’égalité d’information des électeurs.

Plus de 70 000 bureaux de vote sont ouverts simultanément lors de chaque scrutin, assurant un maillage dense et un accès aisé pour tous les citoyens. Les membres des bureaux de vote peuvent bénéficier de formations en lien avec le Centre national de la fonction publique territoriale et s’appuyer sur un guide du bureau de vote, actualisé en 2024, de même que sur l’accompagnement permanent des préfectures le jour du scrutin. Les dysfonctionnements, bien que possibles, restent ponctuels et peuvent être soumis à l’appréciation du juge électoral.

Pour conclure, l’organisation des élections sur la période 2017-2023 a fait l’objet d’une enquête de la Cour des comptes, dont les conclusions publiées en septembre dernier démontrent la robustesse du système électoral français et des dispositions prises par le ministère de l’intérieur pour garantir l’exercice du droit de vote de chaque électeur.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Il est possible de radier des électeurs des listes électorales dans la période de six semaines au cours de laquelle il est impossible de se réinscrire pour une élection nationale. Considérez-vous que c’est normal ou qu’une modification législative serait nécessaire ? Cette situation peut en effet empêcher des citoyens de participer à des élections nationales s’ils sont radiés d’une liste sans être inscrits ailleurs.

Estimez-vous que cette durée de six semaines est suffisante ? Par exemple, lors d’une dissolution de l’Assemblée nationale, nous n’avons que trois semaines pour organiser les élections législatives, ce qui ne permet pas aux citoyens de se réinscrire s’ils constatent qu’ils sont mal inscrits ou non inscrits.

Concernant les mesures que vous mettez en place pour faciliter l’inscription, et sachant que la mal-inscription est un phénomène massif, j’avais adressé une série de propositions à la ministre Sabrina Agresti-Roubache en mars 2024. Je voudrais savoir si elle vous en a fait part. Ces propositions incluaient de mener des campagnes d’inscription dans les universités et les IUT, où la mal-inscription est fréquente ; d’ajouter des questions sur la situation électorale dans le cadre de la déclaration de revenus ; d’organiser des campagnes d’affichage, notamment sur les réseaux sociaux ; d’envisager l’information par SMS, qui a un taux d’ouverture élevé. Réfléchissez-vous à l’utilisation des SMS comme outil d’information sur l’inscription électorale ? Vous avez mentionné des partenariats avec les réseaux sociaux. Pouvez-vous nous en dire plus ?

J’aimerais avoir votre avis sur des propositions à plus long terme, notamment l’idée d’une inscription automatique sur les listes électorales. La France est en effet l’un des rares pays où une démarche volontaire est nécessaire pour s’inscrire ou mettre à jour son inscription. Avez-vous envisagé la possibilité d’une inscription automatique sur les listes électorales et ses éventuelles limites ?

Par ailleurs, concernant l’outil de vérification de l’inscription sur les listes électorales, j’avais précédemment interrogé monsieur Darmanin lors d’une séance de questions au Gouvernement. Cet outil était très utilisé, notamment par les personnes faisant du porte-à-porte pour vérifier l’inscription des citoyens et les encourager à s’inscrire si nécessaire. Cependant, l’ajout de l’étape France Connect a rendu cette pratique inefficace, les personnes étant réticentes à partager leurs codes France Connect. La justification donnée était le risque potentiel d’accès à l’adresse des personnes via leur inscription électorale. Or les informations disponibles se limitent généralement à la ville et au bureau de vote, ce qui ne permet pas de déterminer si la personne est correctement inscrite. Pensez-vous qu’il soit vraiment nécessaire de maintenir France Connect pour cet outil, sachant que cela entrave les campagnes d’inscription sur les listes électorales ?

Mme Mariam Pontoni, adjointe au chef du bureau des élections politiques. Concernant les radiations des listes électorales, la législation actuelle confère le pouvoir de radiation pour perte d’attache communale aux maires. Cette procédure est aujourd’hui moins utilisée en raison de la radiation automatique lors de l’inscription dans une autre commune. Néanmoins, ce pouvoir subsiste pour le maire et est encadré par des dispositions légales strictes. Pour procéder à une radiation, le maire doit s’appuyer sur des preuves tangibles démontrant que la personne ne réside plus à l’adresse indiquée, comme le retour d’une carte électorale ou d’un pli électoral pour non-distribution. Une procédure contradictoire est ensuite menée par le maire avant toute décision de radiation. À chaque étape, l’électeur peut faire appel, d’abord auprès de la commission de contrôle des listes électorales, puis devant le tribunal judiciaire si nécessaire. En cas de non-respect de la procédure contradictoire, l’électeur peut saisir directement le tribunal judiciaire.

Il est vrai que dans les six semaines précédant un scrutin, une personne radiée ne peut pas se réinscrire ailleurs, ce qui peut poser problème si elle a effectivement déménagé. Nous ne disposons pas actuellement de données précises sur le nombre de radiations pour perte d’attache communale effectuées durant cette période. Ce sujet, soulevé par la Cour des comptes, est en cours d’examen au ministère. Deux questions principales se posent : d’une part, quantifier le nombre de radiations pour évaluer l’ampleur du problème et, d’autre part, étudier la possibilité d’une dérogation permettant la réinscription de l’électeur dans ce cas spécifique durant les six semaines précédant le scrutin.

Ce délai de six semaines représente le minimum nécessaire pour l’organisation des communes. Les inscriptions sont possibles jusqu’au sixième vendredi précédant le scrutin ; s’ensuit le traitement des dossiers par les communes, particulièrement chargé durant la dernière semaine. La commission de contrôle des listes électorales se réunit ensuite entre le vingt-quatrième et le vingtième jour avant le scrutin, période durant laquelle toutes les radiations et inscriptions sont rendues publiques. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs souligné, dans sa décision du 20 juin 2024 relative aux élections législatives anticipées, que ce délai de six semaines représentait un minimum pour l’organisation du scrutin, d’autant plus que dans la plupart des communes, les services chargés des inscriptions gèrent également l’organisation des élections.

Mme Fabienne Balussou. Concernant la problématique de la mal-inscription évoquée par monsieur le rapporteur, il est important de clarifier ce que recouvre ce terme. Selon l’étude de l’Insee de 2024, sur les 7,7 millions de personnes inscrites hors de leur commune de résidence principale en 2022, on distingue plusieurs catégories : 2,2 millions de jeunes de moins de 26 ans, qui ont légalement la possibilité d’être inscrits chez leurs parents ; 1,7 million de personnes ayant récemment déménagé et potentiellement en cours de réinscription ; 3,7 millions de personnes sans caractéristiques particulières, sachant que certains électeurs, même au-delà de 26 ans, peuvent légitimement rester inscrits sur le lieu de leur résidence secondaire s’ils y ont des intérêts avérés. Les non-inscrits sont estimés à environ 2,9 millions d’électeurs.

Face à ces constats, nous avons réfléchi à des moyens visant à redynamiser l’inscription sur les listes électorales et à encourager la mise à jour en cas de déménagement, d’où les démarches proactives mentionnées précédemment.

Concernant votre suggestion d’utiliser les SMS, dont nous n’avons pas été spécifiquement saisis, elle soulève des questions liées à la disponibilité des numéros de téléphone et à l’alimentation du REU. Des réflexions sont néanmoins en cours sur ce point. Quant à l’inscription automatique, elle nécessiterait une refonte importante du système actuel, dans lequel le maire joue un rôle central pour gérer les inscriptions sur la liste électorale. Bien que nous ayons déjà un système d’inscription d’office pour les jeunes lors de leur première inscription, une automatisation plus poussée soulèverait des questions culturelles et pratiques propres à la France.

Pour mettre en place un tel système, il faudrait pouvoir connaître précisément l’adresse et la nationalité de chaque électeur à tout moment. Deux modèles existent ainsi chez nos voisins européens : premier modèle, le registre de population, contenant au minimum le nom, le prénom, la filiation, l’adresse, le lieu et la date de naissance, la nationalité et éventuellement des informations sur la propriété. Un tel registre n’existe pas en France, notamment pour des raisons culturelles et historiques. Second modèle, la déclaration obligatoire de résidence auprès de la mairie, comme en Allemagne ou en Suisse. L’adoption de l’une ou l’autre de ces options nécessiterait un changement significatif des pratiques actuelles en France.

M. le président Thomas Cazenave. Tout d’abord, concernant l’objet de notre commission d’enquête sur la bonne tenue des élections, pouvez-vous nous indiquer le nombre d’irrégularités constatées et consignées par le ministère de l’intérieur lors des dernières élections législatives ? Comment ont-elles évolué ces dernières années et décennies ? Au-delà des irrégularités, avez-vous un recensement des difficultés rencontrées dans la tenue des bureaux de vote, incluant les dégradations de matériel, l’arrachage d’affiches, etc. ? Pouvez-vous nous décrire le déroulement des dernières élections et son évolution, en abordant à la fois les irrégularités et les difficultés rencontrées ?

Vous avez ensuite indiqué ne pas disposer de chiffres concernant les radiations pour perte d’attache communale. Est-il possible d’obtenir ces données, notamment pour les six semaines précédant le scrutin ? Si oui, pouvez-vous en donner une analyse territoriale ? Certaines communes se caractérisent-elles par une pratique plus importante de ces radiations, particulièrement lors des dernières élections ?

Pourriez-vous revenir sur la décision de geler les machines à voter ? Les maires qui les utilisent et l’association des maires qui en défendent la promotion se retrouvent dans une situation délicate. Quelle est la position du ministère de l’Intérieur à ce sujet ? Pourquoi maintenir ce moratoire plutôt que de lever ce gel ?

Vous avez indiqué que les procurations seraient 100 % dématérialisées en 2024. Cependant, il me semble qu’il subsiste toujours un acte matériel dans l’usage de la procuration, notamment celui de se rendre au commissariat. Pouvez-vous préciser ce point ? Pourriez-vous également revenir sur l’utilisation de l’identité forte et expliquer en quoi cela permettrait une dématérialisation complète et favoriserait l’utilisation des procurations ?

Étudiez-vous l’impact des réseaux sociaux sur la bonne tenue des élections ? Ce sujet, évoqué avec l’Arcom, est-il une préoccupation pour le ministère de l’intérieur, notamment en ce qui concerne les risques d’ingérence étrangère et de manipulation de l’opinion ?

Enfin, au-delà de la bonne tenue des élections, les travaux de cette commission d’enquête ont soulevé la question de la participation électorale. Quelles sont les réflexions du ministère de l’intérieur pour favoriser le retour aux urnes ? Envisagez-vous des mesures pour faciliter le vote à distance, le vote sur plusieurs jours ou même le vote obligatoire ?

Mme Sylvie Calvès, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique. En ce qui concerne les dysfonctionnements dans les scrutins, la meilleure source d’information réside dans les décisions prises par les juges sur les contentieux dont ils sont saisis. Pour les dernières élections législatives, nous avons eu 84 contentieux, dont 16 sont encore en cours d’examen devant le Conseil constitutionnel. Depuis 1959, nous comptons seulement 77 annulations d’élections. Ces chiffres concernent les irrégularités majeures portées devant le juge.

Il faut également noter que les électeurs ont la possibilité de signaler des irrégularités observées lors du déroulement des votes sur les procès-verbaux. Ces observations sont analysées à chaque niveau de recensement des votes et annexées aux différents procès-verbaux. Enfin, tout électeur peut contester le résultat des élections, et il appartient alors au juge d’apprécier la validité de ces contestations.

Mme Fabienne Balussou. Le moratoire sur les machines à voter est en place depuis 2008. Cette décision a gelé la possibilité pour les communes de se doter de nouvelles machines à voter, bien que celles qui en disposaient déjà puissent continuer à les utiliser. Ce moratoire a été instauré en raison des risques potentiels en termes de sécurité informatique, soulevés notamment par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI).

En décembre 2021, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport sur les possibilités de recourir à des machines à voter intégrant des dispositifs de sécurisation, fondées sur les préconisations de l’ANSSI. L’une des pistes envisagées était l’utilisation de machines permettant l’édition d’un bulletin papier pour vérification et audit du vote, pratique déjà en place dans d’autres pays comme la Belgique. En 2023, mes services et des équipes de l’ANSSI ont rencontré l’association des villes pour le vote électronique ainsi que l’entreprise France Élections pour discuter des enjeux techniques. Le sujet reste à l’étude.

Mme Mariam Pontoni. Concernant les procurations, depuis 2024, nous avons effectivement mis en place une procédure 100 % dématérialisée. Le contrôle au commissariat ou en brigade de gendarmerie a été remplacé par un contrôle via France Identité pour les utilisateurs disposant du niveau certifié, ce qui nécessite une carte d’identité au nouveau format, l’application France Identité et une vérification biométrique en mairie. Cette procédure a été très appréciée lors des élections européennes et législatives, puisqu’elle permet aux électeurs de valider leur procuration en quelques minutes depuis chez eux. Ce niveau certifié est conforme aux règlements européens en matière de vérification d’identité pour les démarches sensibles.

S’agissant des radiations pour perte d’attache communale dans les six semaines précédant le scrutin, nous pourrions obtenir les chiffres auprès de l’INSEE et nous sommes en train de regarder comment. Nous ferons le maximum.

M. Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques. En réponse à votre interrogation sur le dispositif de prévention des ingérences étrangères et de régulation des réseaux sociaux, le ministère de l’intérieur est pleinement investi dans le cadre d’un écosystème interministériel assez dense et complexe, en lien avec l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), qui est la première concernée, en application, en particulier, des dispositions de la loi visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique (SREN), dans un certain nombre de dispositifs qui permettent d’imposer des obligations renforcées à l’attention des réseaux sociaux et des plateformes numériques, dans l’objectif notamment de prévenir des ingérences étrangères. La mission principale du bureau des élections politiques consiste à superviser l’ensemble des opérations électorales, dans le cadre d’une circulaire de sécurisation des opérations de vote, et à sensibiliser les préfets à la lutte contre les ingérences et aux dispositifs de signalement qui s’appuient sur Viginum, service créé en 2017 afin de prévenir et faire connaître toute tentative d’ingérence, et notamment de campagne de désinformation. Son travail est extrêmement dense. Pour la régulation des réseaux sociaux, en cas d’imputation pénale, le dispositif Pharos est intégré au ministère de l’intérieur. Dans les faits, le bureau des élections relaie ce dispositif et est intégré à cet écosystème de veille, lequel relève en premier lieu de l’Arcom, de Viginum et de Pharos.

Mme Fabienne Balussou. Vous nous interrogez sur les réflexions qui pourraient être conduites sur la façon de favoriser davantage encore les inscriptions et la participation des concitoyens au scrutin. Mon propos liminaire cherchait à vous démontrer que nous avons conduit un certain nombre de réflexions et introduit un certain nombre de démarches de façon proactive pour favoriser la sensibilisation aux inscriptions sur liste électorale. À ce stade, et je parle sous contrôle de mes équipes, nous n’avons pas investigué le champ que vous nous avez décrit des modalités nouvelles que pourraient être le vote sur plusieurs jours ou d’autres aspects de mobilisation autour du scrutin, le vote par Internet étant une modalité qui existe, pour les Français de l’étranger, et qui est pilotée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

M. le président Thomas Cazenave. Il n’existe donc pas de travaux ni d’études au ministère de l’intérieur sur l’opportunité de changer les modalités de vote, par exemple en étendant le vote à distance sur le territoire national, en envisageant un vote sur plusieurs jours et autres questions ?

Mme Fabienne Balussou. Depuis que je suis en poste à la DMATES, c’est-à-dire depuis le mois d’août 2023, ce ne sont pas des questions sur lesquelles nous avons été amenés à travailler. Sur le vote par Internet, nous avons été saisis par le ministère des affaires étrangères, mais la réflexion n’a pas prospéré et nous n’avons pas engagé de démarche particulière en lien avec nos autorités.

Mme Mariam Pontoni. Nous avons pu en échange également avec d’autres pays pour déterminer si le changement de modalité de vote peut augmenter ou non la participation. Mes collègues canadiens notamment m’ont expliqué que ce sont toujours les mêmes personnes qui votent et qu’ils n’arrivent pas à enrayer la baisse de la participation.

Le vote par Internet est en place pour les Français l’étranger pour répondre à leurs caractéristiques très spécifiques. Dans cette mesure, nous considérons que faciliter au maximum leur vote a du sens. Les Français résidant sur le territoire national sont dans une autre situation, puisqu’il existe 70 000 bureaux de vote et que ce maillage est justement conçu pour qu’un bureau de vote soit à côté de chaque électeur. Par ailleurs, le vote par Internet peut présenter un risque de contentieux en cas de dysfonctionnement. Les études menées dans les autres pays montrent ainsi que le vote par Internet a tendance à faire baisser la confiance dans le vote. En effet, il est possible de demander de recompter les résultats sortis des urnes, mais pas en cas de vote par Internet.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Le ministère de l’intérieur estime donc que le vote sur Internet créerait plus de difficultés que de bénéfice. J’ai été interpellé par ce que vous avez dit : « Nous avons été saisis par le ministère des affaires étrangères. » Est-ce pour des raisons techniques, parce que des problèmes se sont posés, notamment pour accéder au site Internet lors des élections de 2022 ? Avez-vous été saisis sur la possibilité d’une extension de ce vote sur Internet ? Par ailleurs, puisque vous avez parlé des risques en termes de rapport des citoyens au vote par Internet et au vote papier, n’existe-t-il pas un risque de manipulation des résultats et d’ingérence étrangère, certaines personnes pouvant par exemple essayer de “hacker” le serveur qui donne les résultats ? On sait par exemple que les Suisses, qui utilisent le vote par Internet, mettent en place des programmes de “bug bounty” afin de déceler les bugs dans leur système. Réfléchissez-vous à ce sujet ?

M. Alex Gadré. Il est important de rappeler que le vote par Internet est principalement piloté par le ministère des affaires étrangères, qui est responsable de l’organisation des opérations électorales pour les Français établis hors de France. Notre implication fait suite aux annonces du ministre Jean-Noël Barrot lors de la conférence des ambassadeurs, évoquant des réflexions sur l’extension du vote par Internet pour certains scrutins.

Il convient de souligner que ce système présente des vulnérabilités notamment face aux risques de piratage et aux problèmes de performance, comme l’ont démontré les annulations survenues lors du précédent scrutin. La vigilance doit être renforcée, particulièrement si on envisage d’étendre ce dispositif aux scrutins à circonscription nationale. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel pourrait être amené à invalider l’ensemble de l’élection en cas d’irrégularité.

Le vote papier bénéficie d’un haut niveau de confiance de la part des électeurs français. Ce système est généralement peu contesté devant les juridictions, hormis quelques cas liés à la comptabilisation des procès-verbaux. Sa robustesse, sa transparence et la possibilité de contrôle précis par les électeurs et le juge en font un dispositif particulièrement fiable.

M. le président Thomas Cazenave. Avez-vous des informations sur les difficultés rencontrées lors des opérations de vote, au-delà des décisions de justice ? Le ministère de l’intérieur dispose-t-il d’un système pour agréger toutes les difficultés constatées lors de la tenue des élections ? Ces données pourraient être utiles pour éclairer les travaux de la commission d’enquête sur le bon déroulement des élections.

Mme Sylvie Calvès. Nous ne disposons pas d’un recensement global des difficultés rencontrées. Notre suivi se concentre sur les aspects liés à l’organisation des scrutins, notamment la distribution de la propagande électorale. Nous suivons par exemple le nombre de plis non distribués. Cependant, nous ne centralisons pas les informations concernant les incidents qui pourraient survenir au sein des bureaux de vote.

M. Alex Gadré, rapporteur. Il existe deux catégories principales de dysfonctionnements et d’irrégularités. Pour chaque élection, une commission de contrôle et de recensement des votes est mise en place en préfecture. Présidée par un magistrat indépendant, elle vérifie tous les procès-verbaux et les compare aux données remontées dans le système d’information. Ces procès-verbaux sont centralisés en préfecture et connus du ministère de l’intérieur. Il est important de noter que toutes les irrégularités ne conduisent pas nécessairement à l’annulation de l’élection. Par exemple, lors des dernières législatives, sur 84 requêtes introduites devant le Conseil constitutionnel, plus des deux tiers ont été rejetées, 16 étant encore en cours d’examen.

Par ailleurs, concernant les dispositifs directement pilotés par le ministère de l’intérieur, nous assurons un suivi précis, notamment sur la distribution de la propagande. Nous surveillons attentivement le taux de plis non distribués, fixé par nos marchés. Grâce à l’organisation mise en place suite à l’affaire Adrexo, les préfectures peuvent aujourd’hui contrôler et intervenir efficacement en cas de dysfonctionnement.

M. Kévin Pfeffer (RN). Bien que la distribution de la propagande électorale se soit effectivement améliorée depuis les problèmes de 2021, des difficultés persistent pour les candidats et les partis. Les délais de livraison imposés sont de plus en plus courts, parfois plus de dix jours avant le scrutin, ce qui pose problème notamment pour les seconds tours. La décentralisation des décisions entraîne en outre des disparités entre les départements concernant les dates de livraison. De plus, la multiplication des points de livraison complique la logistique. Le ministère est-il conscient de ces problématiques ? Quelles solutions envisagez-vous ? Une uniformisation des consignes données par les préfectures serait souhaitable.

Par ailleurs, la composition et le fonctionnement des commissions de propagande semblent obsolètes. Ne faudrait-il pas faire évoluer le code électoral pour mieux l’adapter à la réalité actuelle de l’organisation des élections ?

Enfin, concernant le serpent de mer de la dématérialisation de la propagande électorale, quelles sont les réflexions actuelles de vos services ? Bien que nous y soyons généralement opposés, estimant que la réception physique de la propagande contribue à la mobilisation des électeurs, la question pourrait se poser pour les Français de l’étranger. En effet, la distribution est souvent aléatoire et tardive, et le coût estimé à 3,5 millions d’euros pourrait représenter une source d’économie.

M. Christophe Kirgo, adjoint au chef de bureau des élections politiques. Tout d’abord, sur les délais d’impression de la propagande et sa validation par la commission de propagande, il est important de comprendre les contraintes temporelles, particulièrement en cas de dissolution. Le délai constitutionnel de vingt jours pour organiser l’élection impose un processus serré. Ce dernier se déroule ainsi : après l’impression par les candidats, la mise sous pli est effectuée soit en régie dans les préfectures, soit par un routeur externe spécialisé dans le courrier industriel. Cette opération est complexe et chronophage, nécessitant généralement une semaine à dix jours, selon le volume des plis. Pour les élections européennes, par exemple, avec une moyenne de vingt-sept documents par pli, le temps de traitement est considérablement plus long. L’acheminement doit être finalisé le mercredi précédant le scrutin pour le premier tour et le jeudi pour le second tour, conformément au code électoral. Ces délais contraints imposent une coordination précise entre l’impression, la mise sous pli et la distribution. Pour faciliter ce processus, le bureau des élections politiques communique en amont aux candidats via un mémento. Nous centralisons également les informations sur les lieux de livraison et les quantités maximales de propagande à imprimer.

Concernant les commissions de propagande, il est possible de solliciter un avis préalable du président de la commission avant sa tenue officielle. Cet avis usuel est ensuite confirmé dans le procès-verbal de la commission départementale de propagande. La composition de la commission, présidée par un magistrat et incluant un fonctionnaire désigné par le préfet ainsi qu’un représentant de l’opérateur postal, garantit son indépendance, son impartialité et son expertise. Cette commission joue un double rôle : juridique pour la validation des documents, et logistique pour coordonner l’ensemble du processus.

Les règles juridiques pour l’impression des documents sont relativement simples. Pour les circulaires, il s’agit principalement d’éviter l’utilisation des couleurs du drapeau national et d’un emblème national. Pour les bulletins de vote, les règles varient selon les élections mais se limitent généralement à l’inclusion des noms des candidats, et éventuellement de leurs remplaçants pour les élections législatives.

Enfin, la tenue des commissions de propagande est conditionnée par la clôture des candidatures. Il est donc impossible de les organiser avant la fin de cette période. Le bureau des élections recommande une date pour l’ensemble des préfectures, tout en permettant une certaine flexibilité pour s’adapter aux contraintes locales, notamment géographiques, afin d’assurer une distribution équitable à tous les électeurs.

Mme Fabienne Balussou. Depuis le bureau des élections politiques et la DMATES, nous n’avons pas une vision fine de l’organisation territoriale. Nous accordons une grande importance à ce que les préfets conservent la responsabilité de définir les détails des opérations, car ils connaissent mieux que nous les réalités du terrain et les difficultés spécifiques que peuvent rencontrer les acteurs locaux.

M. Vincent Caure (EPR). En tant qu’élu de la circonscription de l’Europe du nord, je souhaite apporter un éclairage sur le vote des Français de l’étranger. Je sais que notre commission prévoit une audition dédiée à ce sujet. J’entends les risques d’ingérence et les difficultés évoquées, qui sont particulièrement pertinents dans le contexte mondial actuel. Cependant, je voudrais insister sur l’importance de faciliter l’accès au vote pour nos concitoyens à l’étranger, malgré les difficultés initiales inhérentes à toute nouvelle modalité de scrutin. Concernant la flexibilité, les contraintes de déplacement existent également pour les élections présidentielles ou européennes sur le territoire national. Je m’interroge donc sur les obstacles potentiels et les pistes envisageables pour étendre le vote à distance. Serait-il possible d’envisager une extension, peut-être pas pour un scrutin à circonscription unique pour les Français de l’étranger, mais pour les circonscriptions sur le territoire national ?

Par ailleurs, je suis favorable à la modernisation de l’envoi de la propagande électorale pour les Français de l’étranger. Les risques juridiques évoqués pour le vote en ligne doivent également être pris en compte lorsque la propagande électorale arrive altérée ou en retard, ce qui peut induire en erreur les électeurs éloignés des sources d’information.

Enfin, serait-il envisageable, peut-être uniquement pour les Français de l’étranger, d’opter pour un envoi dématérialisé de la propagande électorale, en utilisant la liste électorale consulaire déjà largement exploitée ? Je poserai également cette question à l’administration du ministère des affaires étrangères.

Mme Fabienne Balussou. Effectivement, comme vous l’avez souligné, nous sommes sur un domaine qui relève principalement du Quai d’Orsay et non du ministère de l’intérieur. Comme l’a expliqué le chef du bureau des élections, nous sommes une force concourante mais pas décisionnaire dans l’organisation du vote pour les Français de l’étranger. Néanmoins, nous pouvons vous apporter des éclairages complémentaires sur certains points que vous avez soulevés.

M. Alex Gadré. Le vote par Internet soulève deux enjeux principaux, en dehors du cadre juridique que nous avons longuement abordé. Premièrement, il y a le risque d’ingérence et les enjeux de sécurité des systèmes d’information. Le ministère de l’intérieur maintient ses réserves traditionnelles à ce sujet. Deuxièmement, concernant l’avantage en termes de flexibilité et de disponibilité, permettez-moi de rappeler deux points. D’une part, les chiffres sont éloquents : lors du dernier scrutin, nous avons constaté un taux de recours élevé au vote par Internet chez les Français de l’étranger, atteignant environ 75 %. Cependant, nous savons que cela a peu d’influence marginale sur la participation électorale. La grande majorité des électeurs qui utilisent le vote par Internet auraient voté de toute façon, ce n’est donc pas nécessairement un facteur incitatif. D’autre part, un point fondamental auquel le ministère est très attaché : ce que l’on peut gagner en flexibilité, on le perd en rituel républicain. La symbolique du vote, consubstantielle à la démocratie française depuis plus de 150 ans, est très importante. Le fait de se rendre au bureau de vote avec sa carte d’électeur ou sa carte nationale d’identité, de faire son choix dans le secret de l’isoloir, de glisser son bulletin dans l’urne, d’être appelé, de signer la liste d’émargement et d’entendre « A voté » constitue un ensemble de gestes qui forment un rituel républicain fort auquel le ministère est attaché, nonobstant la position qui sera celle du ministère des affaires étrangères en la matière.

M. Jean-Victor Castor (Gauche démocrate et républicaine). La taille de nos territoires dans les outre-mer pose des défis considérables. Par exemple, la Polynésie a une superficie équivalente à celle de l’Europe, ce qui complique grandement la campagne électorale et la distribution du matériel de vote. Je suis particulièrement sensible aux questions liées à la taille, à l’isolement et à l’enclavement de nos territoires, tant en termes de mobilité que d’insuffisance du maillage numérique. Paradoxalement, en Guyane, d’où partent les satellites, à peine 20 % du territoire est couvert par le réseau numérique.

Permettez-moi d’illustrer ces difficultés par un exemple concret. Dans ma circonscription, qui partage 700 kilomètres de frontière avec le Brésil, nous avons rencontré un problème dans la commune de Camopi. À 10 heures du matin, il n’y avait plus de bulletins à mon nom dans le bureau de vote. Il a fallu interpeller le préfet, qui a d’abord demandé au maire de faire des photocopies, ce que j’ai contesté, puis a réquisitionné un hélicoptère pour acheminer des bulletins. Il faut savoir que Camopi comprend non seulement le bourg principal, mais aussi un bureau de vote à Trois-Sauts, qui peut être à trois ou quatre jours de trajet en saison sèche. Ces conditions particulières nécessitent une approche spécifique, peut-être similaire à celle des circonscriptions de l’étranger. Il est crucial d’adapter les procédures à tous les niveaux, dès l’inscription des candidats.

L’isolement et l’enclavement posent également des problèmes pour la campagne électorale. Dans les communes situées le long des fleuves, la préfecture ne met pas de pirogues à disposition des candidats. Il n’y a pas de transports en commun. Cela favorise les candidats les plus fortunés qui peuvent payer des transporteurs pour amener des électeurs, souvent avec leurs bulletins de vote déjà en main. Cette pratique est connue et perdure depuis des décennies sans que personne n’intervienne.

Concernant la propagande audiovisuelle e, nous rencontrons un problème majeur. La propagande nationale fait référence à un vote le dimanche alors que, dans certains territoires comme la Guadeloupe, nous votons le samedi. Cela crée une confusion chez les électeurs, ce qui explique en partie les faibles taux de participation, souvent autour de 25 à 30 %.

J’aurais souhaité que les maires de l’Association des communes et collectivités d’Outre-mer (ACCD’OM) soient auditionnés pour qu’ils puissent exposer les difficultés qu’ils rencontrent dans l’organisation des élections sur nos territoires.

Les procurations posent également problème. Les procurations papier, envoyées par La Poste, n’arrivent presque jamais à temps.

Tous ces éléments démontrent que les conditions d’organisation des élections dans nos territoires ne garantissent pas un fonctionnement véritablement démocratique, que ce soit pour la mise en place des candidatures, la propagande, ou même parfois le dépouillement. Les mairies peinent à trouver du personnel pour le jour du scrutin, et les candidats ont du mal à mobiliser suffisamment de personnes pour participer au dépouillement en raison de l’éloignement et des coûts associés.

M. le président Thomas Cazenave. Nous allons examiner avec le rapporteur la possibilité d’organiser une audition qui permettrait de bien comprendre les spécificités et les contraintes de l’organisation des élections dans ces territoires.

Mme Fabienne Balussou. Je tiens à préciser que nous travaillons en étroite collaboration avec le ministère des outre-mer pour la préparation des scrutins et l’élaboration des textes encadrant les campagnes électorales. Pour les scrutins nationaux, nous prenons en compte les spécificités juridiques et organisationnelles des outre-mer. Le ministère des outre-mer est d’ailleurs pilote dans l’organisation des scrutins territoriaux, et nous agissons en tant que force concourante. Je voulais vous assurer que nous sommes pleinement conscients de la spécificité de l’organisation des élections dans les territoires ultramarins.

M. Christophe Kirgo. Concernant les spécificités de l’envoi de propagande électorale pour les outre-mer, le ministère de l’intérieur adapte les modalités d’envoi des bulletins de vote et de la propagande électorale aux territoires ultramarins. Nous avons mis en place des procédures spécifiques pour de nombreux départements d’outre-mer. Les partis politiques peuvent faire appel à des imprimeurs locaux, ce qui permet d’imprimer la propagande sur place et facilite l’acheminement. Pour la Polynésie française, qui représente un cas particulier, nous effectuons des largages aériens sur les territoires les plus reculés afin de garantir l’accès au vote dans tous les bureaux.

L’objectif de l’organisation des élections est d’adapter à la fois les pratiques organisationnelles et le droit aux spécificités des territoires ultramarins, en tenant compte de leurs situations particulières pour assurer un scrutin sincère dans l’ensemble de ces territoires.

Concernant les dysfonctionnements constatés en outre-mer lors des dernières élections, nous n’avons pas relevé de problèmes significatifs. Les taux de plis non distribués sont relativement proches de ceux constatés en métropole. Pour les bureaux de vote particulièrement isolés, des moyens exceptionnels sont déployés, comme l’acheminement par hélicoptère d’un bureau de vote en Guyane, une situation qui a été dûment consignée et gérée de manière transparente.

Sur le plan logistique, La Poste dispose d’une organisation territoriale spécifique et n’hésite pas à déployer des renforts, notamment de son personnel de direction, dans les départements ultramarins pour piloter les opérations dans les situations particulièrement complexes. Au niveau central, le bureau des élections politiques assure une veille continue, jour et nuit, pour gérer les enjeux liés aux décalages horaires. Nous recevons des informations en temps réel, ce qui nous permet de pallier les éventuels dysfonctionnements pour les départements d’outre-mer, notamment sur les aspects matériels.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Tout d’abord, concernant la vérification de l’inscription sur les listes électorales, il semble que l’utilisation de France Connect soit désormais nécessaire. Cette procédure pourrait être perçue comme une complexification par rapport au système précédent. J’aimerais avoir plus d’informations à ce sujet.

Ensuite, concernant la possibilité d’étaler le vote sur plusieurs jours, j’avais personnellement évoqué une autre idée : faire des jours d’élection des jours fériés. Cette proposition est fondée sur le constat que de nombreux électeurs travaillent le dimanche et n’osent pas toujours demander une autorisation à leur employeur pour aller voter, malgré ce que permet la loi. En Bolivie, où j’ai mené une partie de mes recherches doctorales, le vote est obligatoire, le vote blanc est reconnu et les jours d’élection sont fériés. Ces dispositions ont conduit à une augmentation considérable de la participation électorale.

Enfin, je souhaite aborder la question des machines à voter. Dans ma circonscription, deux tiers des électeurs votent avec ces machines. Nous avons auditionné l’association des maires qui défend cette méthode, ainsi que des informaticiens qui ont soulevé des problèmes de fiabilité et de risques de piratage. Plus fondamentalement, ces machines posent un problème de vérification des votes, laquelle vérification, par nature, n’est pas possible avec ce système. Étant donné que le moratoire sur les machines à voter existe depuis 2008 et que cette situation crée une disparité entre les électeurs, je m’interroge : si les craintes exprimées par la littérature scientifique sont toujours d’actualité, pourquoi ne sommes-nous pas déjà revenus au vote papier ? Ce dernier permet, par sa forme, l’exercice d’un rituel républicain important.

Mme Mariam Pontoni. Concernant France Connect, nous avons pris cette décision suite à un signalement de la CNIL. Une requête massive avait en effet été envoyée par un individu violent recherchant son ex-conjointe, ce qui a mis en lumière un problème de protection des données personnelles contenues dans les listes électorales. Pour résoudre ce problème, nous avons décidé de permettre à la seule personne concernée d’avoir accès à ses informations personnelles via France Connect ou un via compte service public, qui est facile à créer. Cette évolution, mise en place en 2024, a été saluée par la Cour des comptes et devrait être maintenue pour des raisons de sécurité des personnes.

Quant à l’idée de faire du jour d’élection un jour férié, il faut noter que le vote a historiquement lieu le dimanche précisément parce que c’est un jour non travaillé. En France, l’expérience montre que les jours fériés ou les ponts ont tendance à faire baisser la participation électorale. Nous ne sommes pas certains qu’un jour férié augmenterait la participation, mais c’est un sujet qui n’a pas été étudié en profondeur.

Mme Fabienne Balussou. La question des machines à voter est toujours à l’étude. L’ANSSI n’a pas totalement exclu leur utilisation, mais a émis des recommandations spécifiques. Ces recommandations visent à garantir la vérification et le caractère auditable du vote, notamment par l’impression d’un bulletin en parallèle du vote électronique. Ce système est déjà en place dans d’autres pays comme la Belgique et l’Inde, ce qui laisse la porte ouverte à son adoption en France. Il faut noter que les communes utilisant actuellement ces machines y sont très attachées, ce qui se traduit par des interpellations régulières du ministre de l’intérieur. Le ministère reste engagé dans un dialogue continu avec les élus sur ce sujet, d’où la poursuite des discussions et des études.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Concernant le recensement des incidents dans les bureaux de vote, il est important de noter que des perturbations volontaires du dépouillement nécessitant l’intervention de la police se produisent parfois. Ces incidents, consignés dans les documents officiels, devraient être remontés au niveau national pour en évaluer la fréquence. Cela permettrait de mieux comprendre les difficultés auxquelles sont confrontés les bénévoles dans les bureaux de vote.

Au sujet de la propagande électorale, bien que le système actuel avec La Poste soit plus simple qu’avec Adrexo, des problèmes persistent. J’ai l’exemple, dans ma circonscription, d’une commune nouvelle à cheval sur deux départements, où des erreurs d’envoi ont créé une confusion totale, des documents inadaptés ayant été envoyés en direction de deux circonscriptions ayant la même numérotation, dans deux départements distincts.

Cette situation soulève la question de l’efficacité du système actuel d’envoi de propagande électorale. L’envoi massif de documents papier, souvent ignorés par les électeurs, semble désuet. Cet envoi de surcroît est particulièrement coûteux, notamment dans les outre-mer. Ne pourrions-nous envisager un système mixte, alliant numérique et papier, pour réduire les coûts et l’impact environnemental tout en maintenant l’accessibilité pour tous ?

Enfin, concernant les recommandations de la Cour des comptes sur l’intégration des dépenses de campagne officielle dans les comptes de campagne, je m’interroge sur la faisabilité et la pertinence de cette mesure, étant donné la complexité actuelle de la gestion des dépenses de campagne.

M. Vincent Caure (EPR). Considérant les défis logistiques et les coûts importants liés à l’organisation des élections dans ces territoires, ne serait-il pas envisageable d’étendre le vote en ligne à nos concitoyens du Pacifique ou d’autres territoires ultramarins ? Cette option pourrait faciliter l’organisation des élections, augmenter la participation et réduire les coûts, notamment ceux liés au transport aérien du matériel. Les communes du Sud-Guyane, par exemple, pourraient constituer un territoire d’expérimentation intéressant pour ce dispositif.

M. Kévin Pfeffer (RN). Vous n’avez pas répondu à ma question précédente concernant les projets du ministère quant à la possible dématérialisation de la propagande électorale. Concernant l’utilisation de France Connect, j’ai effectué un test qui démontre que le système ne remplit pas son objectif de protection des données personnelles. En me connectant avec mon compte France Connect, j’ai pu non seulement consulter ma situation, mais aussi celle de n’importe qui d’autre, y compris celle de mon père. Bien que cela puisse permettre une traçabilité des consultations, cela soulève des questions importantes sur la protection de la vie privée.

M. Antoine Léaument, rapporteur. J’ai constaté, lors de mes démarches d’aide à l’inscription, que l’outil en ligne n’accepte pas les photos supérieures à 2 mégaoctets. Cela pose problème, car les téléphones portables actuels produisent des images plus lourdes, et il est difficile de les compresser sur le moment. Une modification de cette limite serait utile pour faciliter le processus d’inscription.

Concernant les réseaux sociaux, au-delà des ingérences étrangères, la question des fake news et de la manipulation de l’information par l’intelligence artificielle générative se pose. Cette technologie permet de créer des vidéos et des images falsifiées, pouvant faire croire qu’un candidat a dit quelque chose qu’il n’a pas dit en réalité. Avez-vous mis en place des outils pour contrer ce phénomène ? Envisagez-vous, notamment dans le cadre d’une élection présidentielle, des capacités d’intervention sur les réseaux sociaux pour faire retirer des contenus véhiculant de fausses informations, par exemple à la demande d’un candidat ? Ces questions font-elles partie de vos réflexions actuelles ? Des cas de manœuvres visant des candidats ont été observés dans des pays étrangers, ce qui est préoccupant.

Bien que l’Arcom soit le régulateur, elle semble ne pas disposer de pouvoir de sanction direct, celui-ci relevant désormais du niveau européen. Ne serait-il pas judicieux de lui confier un rôle de sanction autonome, si cela est envisageable ? Par ailleurs, au-delà des ingérences étrangères, un nouveau risque émerge : celui des ingérences capitalistes dans les élections. Certains milliardaires, qu’ils soient classés à droite, à l’extrême-droite ou au centre de l’échiquier politique, ont exprimé leur volonté de participer aux élections. Avez-vous les moyens d’étudier et de contrer cette influence potentielle des pouvoirs capitalistes ? Enfin, des révélations récentes concernant monsieur Boyard font état d’une campagne de diffamation qui aurait été orchestrée par le directeur de Canal Plus. C’est particulièrement inquiétant, d’autant plus que monsieur Boyard a été candidat à deux élections depuis le début de cette opération. Cette problématique, compte tenu de la puissance financière croissante de certains milliardaires, fait-elle partie des enjeux que vous surveillez ?

Mme Fabienne Balussou. Les incidents sont effectivement consignés dans les procès-verbaux et conservés en cas de contentieux. Cependant, nous ne disposons pas d’un suivi historique permettant une vision globale de la situation. Je précise cela sous le contrôle de mes collègues du bureau des élections. Nous manquons d’outils de pilotage qui permettraient, depuis Paris, d’avoir une vision d’ensemble synthétique de tous les incidents signalés dans les bureaux de vote et rapportés aux préfectures.

Mme Sylvie Calvès. L’envoi de la propagande électorale aux électeurs est une tradition française. La modifier impliquerait un changement significatif des habitudes des électeurs et des candidats, nécessitant un arbitrage politique important. Il convient toutefois de rappeler que le coût de l’envoi de la propagande électorale représente entre 50 et 65 % du coût total d’une élection. Par exemple, pour les élections législatives de 2022, cela a coûté 95 millions d’euros. Sur le cycle électoral 2019-2022, le coût total s’est élevé à 566 millions d’euros. Ces sommes considérables soulèvent des questions. L’impact environnemental est également majeur : pour le premier tour de l’élection présidentielle de 2022, plus de 1 milliard de pages ont été imprimées.

La dématérialisation de la propagande serait techniquement possible. Le ministère de l’intérieur a d’ailleurs mis en place l’application Programme candidat, qui contient tous les programmes et circulaires des candidats. Plusieurs options pourraient être envisagées, allant d’une dématérialisation totale à des dispositifs hybrides, comme l’envoi d’une lettre informative aux électeurs ou la possibilité pour eux de choisir de recevoir ou non la propagande électorale. Toute modification nécessiterait des changements législatifs, réglementaires et informatiques, ainsi que des études d’impact approfondies.

Concernant l’intégration des dépenses de la campagne officielle dans les dépenses électorales, la situation actuelle est complexe pour les candidats. Les dépenses de campagne sont gérées par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, tandis que le remboursement de la propagande électorale est effectué par le ministère de l’intérieur. Un avis du Conseil d’État de 2023 a ajouté à cette complexité en stipulant que le mandataire du candidat doit désormais gérer à la fois les dépenses de campagne et celles liées à la propagande électorale.

Des réflexions sont en cours pour intégrer les dépenses de propagande électorale dans les comptes de campagne. Cela pourrait impliquer une augmentation du plafond global des dépenses de campagne ou la création d’un double plafond. Ces changements nécessiteraient une expertise approfondie, notamment en ce qui concerne le calendrier des remboursements, actuellement différent pour la propagande électorale et les dépenses de campagne.

Mme Fabienne Balussou. Concernant l’extension du vote en ligne aux zones Pacifique et Sud-Guyane, je renvoie aux éléments évoqués précédemment sur la portée du vote en ligne. À ce stade, nous n’avons pas engagé de réflexion approfondie sur ce sujet. Je considère plutôt cela comme une proposition ou une piste d’étude. De même, la possibilité d’augmenter le poids des fichiers joints, notamment pour les photos lors de l’inscription en ligne sur les sites électoraux, est notée. Monsieur le président, si vous en êtes d’accord, nous considérerons ces deux aspects comme des propositions à étudier.

M. Alex Gadré. Il est important de rappeler le rôle central de l’Arcom dans le dispositif. Concernant l’élection présidentielle, la Commission de contrôle de la campagne en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP) joue aussi un rôle crucial. Présidée par le vice-président du Conseil d’État, elle est composée de membres de la Cour de cassation, de la Cour des comptes et du Conseil d’État. Cette commission supervise l’ensemble des opérations et met traditionnellement en place une cellule de veille sur les questions liées aux réseaux sociaux. Il est essentiel de souligner que le ministère de l’intérieur, et notamment le bureau des élections, n’a pas vocation à intervenir dans ce cadre.

Je souhaite également attirer l’attention sur un autre dispositif issu de la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information. Il s’agit de la procédure de référé prévue à l’article L. 163-2 du code électoral. Cette procédure permet, dans les trois mois précédant toute élection générale, de saisir le juge en cas d’allégations ou d’imputations inexactes, potentiellement des fake news, qu’elles soient ou non générées par l’intelligence artificielle. L’intelligence artificielle bouleversera probablement notre rapport à l’information et la caractérisation des faits. Cette procédure relève du juge, puisqu’elle fait intervenir le tribunal judiciaire, lequel statue dans un délai de 48 heures. Bien que peu utilisée jusqu’à présent, elle a été récemment complétée par la loi dite « SREN » et permet aux candidats comme aux participants de la campagne de s’en saisir sous le contrôle du juge des référés.

Mme Fabienne Balussou. Sur les pouvoirs de sanction de l’Arcom, nous ne disposons pas d’éléments techniques nous permettant d’apporter un éclairage particulier sur ce volet.

M. le président Thomas Cazenave. Je pense que le rapporteur attendait des informations sur les ingérences économiques. Ces éléments figureront peut-être dans le questionnaire écrit que vous nous adresserez.

Mme Fabienne Balussou. Concernant les ingérences, c’est plutôt l’Arcom qui est pilote, et la CNCCEP. Le ministère de l’intérieur, et particulièrement le bureau des élections, n’est pas directement concerné par ce champ d’action.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie vivement pour cette audition de grande qualité et vos réponses précises, qui seront complétées par vos réponses écrites.

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Audition, ouverte à la presse, de Mme Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (DINUM), M. Florian Delezenne, chef du département opérateur des produits interministériels, Mme Linda Debernardi, cheffe du pôle Fédération d’identité des citoyens-FranceConnect (mercredi 12 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons madame Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (Dinum), ainsi que monsieur Florian Delezenne, chef du département opérateur de produits interministériels, et madame Linda Debernardi, cheffe du pôle Fédération d’identité des citoyens. Je rappelle que la direction interministérielle du numérique est un service rattaché au Premier ministre qui a pour objectif et pour mission d’élaborer la stratégie numérique de l’État et de piloter sa mise en œuvre, et que c’est la Dinum. qui a développé le service FranceConnect, que nous avons eu l’occasion d’évoquer dans les auditions précédentes, notamment au sujet de l’inscription sur les listes électorales.

Si le vote renvoie à un acte et à un rite républicain un peu immuable, avec l’isoloir, l’urne et les bulletins papier, la dimension numérique a pris une part importante dans l’acte de vote et dans l’organisation des élections. Nous évoquions dans l’audition précédente le vote des Français de l’étranger. Un certain nombre de sujets ont trait à la dimension numérique : la sécurisation du vote à distance, les machines à voter, la simplification des procédures, l’inscription sur les listes ou encore les procurations avec identité forte.

Je vais vous passer la parole pour une intervention liminaire, avant un moment d’échange avec le rapporteur et les députés présents, mais auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Stéphanie Schaer, M. Florian Delezenne et Mme Linda Debernardi prêtent serment)

Mme Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (Dinum). La Dinum est un service du Premier ministre dont les missions sont fixées par le décret du 25 octobre 2019, modifié par celui du 22 avril 2023. J’en ai pris la direction depuis le mois de septembre 2022. Tour de contrôle du numérique public, en quelque sorte, elle a pour mission d’élaborer la stratégie numérique de l’État, telle qu’adoptée au printemps 2023 dans sa dernière version, et de piloter la mise en œuvre de cette stratégie. Par rapport au sujet qui nous intéresse aujourd’hui, elle opère au moyen d’un dispositif nommé FranceConnect, qui est un levier de simplification pour l’authentification des usagers dans l’accès à leurs démarches en ligne, démarche proposée par la sphère publique. C’est une solution aujourd’hui bien établie, puisqu’elle est utilisée par 43 millions de Français, à qui elle permet de se connecter à 1 500 services en ligne. Elle fonctionne comme une fédération d’identités numériques qui permet aux citoyens de disposer d’un système simple d’authentification à un grand nombre de services en ligne, à partir d’un choix de fournisseurs d’identité qui restent limités et qui sont proposés par la Dinum dans ce cadre.

Le principe est simple. Un site en ligne de l’administration met en place le bouton FranceConnect. Au lieu de créer un compte spécifique pour chaque service en ligne, le citoyen peut utiliser l’une des identités qu’il a déjà, par exemple, celle des impôts ou celle d’Ameli, sans avoir à recréer chaque fois un compte et un mot de passe supplémentaires.

Sur le sujet plus spécifique des élections, FranceConnect est mobilisée dans trois démarches, dont deux sont portées par la direction de l’information légale et administrative (Dila) au sein de service-public.fr. Il s’agit de l’inscription sur les listes électorales et de la vérification de la situation électorale. La démarche portée directement par le ministère de l’intérieur permet d’accéder aux formulaires de procuration de vote. À cet égard également, FranceConnect permet d’accéder aux formulaires nécessaires.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Le ministère de l’intérieur a déjà répondu à ma question portant sur la connexion à l’outil lors de la vérification de l’inscription sur les listes électorales. Je vous la repose quand même parce que, désormais, il est obligatoire d’utiliser l’outil FranceConnect. Un utilisateur cherchant son ex-conjointe a ainsi réussi à trouver dans quelle ville son ex-conjointe était inscrite sur la liste électorale. Heureusement, une interruption en cours de route a empêché qu’il la localise. Il s’agit donc de protéger les personnes qui seraient visées par une tentative de recherche du lieu où elles habitent. Néanmoins, une difficulté se pose : cet outil était très utilisé par les personnes aidant à l’inscription sur les listes électorales, or de ce fait cela est devenu beaucoup moins facile pour eux. Auparavant, il était ainsi possible de vérifier directement ce qu’il en était pour les personnes souhaitant savoir si elles étaient inscrites sur les listes électorales. Si elles ne l’étaient pas, il suffisait ensuite d’embrayer sur une inscription sur les listes électorales. Ce n’est plus possible aujourd’hui pour les associations, les partis politiques, ni pour tous ceux qui, d’une manière ou d’une autre, essaient d’encourager à cette inscription sur les listes électorales, sauf si la personne accepte d’entrer ses identifiants ou de se connecter sur son téléphone avec FranceConnect. Cette disposition ajoute une difficulté, parce que, dans ces opérations d’inscription sur les listes électorales, les personnes disposent de peu de temps et, parfois, on les dérange chez elles. N’existerait-il pas une manière d’empêcher des requêtes multiples pour essayer de trouver où habite une personne sans qu’il soit nécessaire de passer par FranceConnect, ce qui permettrait de continuer les campagnes d’inscription sur les listes électorales, qui sont très utiles ?

Par ailleurs, je crois que vous avez utilisé FranceConnect assez récemment pour les élections professionnelles. Avez-vous des retours sur le sujet ou pas ? Savez-vous combien de personnes ont utilisé l’outil ? Cela a-t-il permis une augmentation de la participation aux élections professionnelles ?

Dernière question : un certain nombre de dysfonctionnements ont affecté le vote des Français de l’étranger. Il semble que vous développiez un outil interne. Est-ce le cas ? Travaillez-vous sur un outil interne plutôt de passer par un prestataire de service ? Pourquoi passer par un prestataire de service si on est capable de gérer en interne un système électoral ?

Mme Stéphanie Schaer. Concernant l’utilisation de FranceConnect pour la vérification de la situation électorale, il est important de rappeler que cet outil est toujours proposé comme une option parmi d’autres pour vérifier l’identité. Dans le cas présent, l’alternative est le compte servicepublic.fr. FranceConnect a été conçu comme un outil de simplification pour faciliter l’accès aux démarches en ligne en utilisant une identité unique. La confiance des Français envers cet outil est en progression, puisqu’elle a atteint 79 % à la fin de l’année 2024, soit une augmentation de cinq points par rapport à l’année précédente.

Quant aux élections professionnelles de l’automne dernier, la Dinum a été sollicitée par le ministère du travail pour permettre l’utilisation de FranceConnect. Cette demande émanait de l’ensemble des parties prenantes, y compris les organisations syndicales et patronales, pour compléter la démarche courrier. Un arrêté a été pris pour autoriser son utilisation dans ce cadre. Cependant, l’impact a été limité, peu de connexions ayant été enregistrées pendant la période des élections.

Enfin, concernant le développement d’un dispositif de vote en ligne, notamment pour les Français de l’étranger, la Dinum n’a actuellement aucun projet en cours.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Ma question initiale portait sur l’évolution du système de vérification de l’inscription sur les listes électorales. Auparavant, cette vérification ne nécessitait pas de connexion ; il suffisait d’entrer simplement les prénoms, le nom, la date de naissance et la ville de résidence. L’introduction de la connexion via servicepublic.fr ou FranceConnect a complexifié le processus, suscitant parfois la méfiance des utilisateurs. Je m’interroge sur la possibilité de mener une réflexion pour trouver un équilibre entre sécurité et accessibilité. L’enjeu démocratique de pouvoir consulter les listes électorales, notamment lors des campagnes d’inscription, est crucial. Ne pourrait-on pas envisager un système qui maintienne l’ouverture de l’outil tout en renforçant la sécurité, sachant que les listes électorales sont par nature consultables pendant et après le scrutin ?

Mme Stéphanie Schaer. La décision concernant cette démarche spécifique ne relève pas directement de la Dinum. Notre responsabilité est en revanche de proposer le système le plus simple possible pour vérifier l’identité des utilisateurs. Dans ce cas précis, le porteur de la démarche a jugé nécessaire de vérifier l’identité des personnes. FranceConnect est actuellement le système le plus simple pour effectuer cette vérification, avec une authentification de niveau faible. Nous accompagnons cette démarche comme nous le faisons pour d’autres services en ligne nécessitant une vérification d’identité similaire.

M. le président Thomas Cazenave. Quel bilan tirez-vous de la dématérialisation complète des procurations utilisant une identité forte, notamment en termes de volume de procurations réalisées par cette procédure entièrement dématérialisée ? Cette simplification pourrait en effet contribuer à augmenter la participation électorale, ce qui est l’un des sujets de notre commission d’enquête.

En tant que direction du numérique de l’État chargée des enjeux de simplification et d’expérience utilisateur, quel regard portez-vous sur l’enjeu de la modernisation des procédures de vote ? Bien que cela dépasse peut-être votre périmètre actuel, avez-vous réfléchi à l’utilisation du potentiel du numérique pour simplifier davantage le processus de vote ? Le vote à distance, tel que pratiqué par les Français de l’étranger, pourrait-il être une piste à explorer pour s’adapter aux nouvelles attentes et aux nouveaux usages ?

Mme Stéphanie Schaer. Concernant le bilan de la mise en place de la procuration 100 % en ligne à l’été 2024, je ne dispose pas des chiffres complets sur les procurations finalisées, car le système utilisé n’est pas FranceConnect, mais l’identité numérique proposée par le ministère de l’intérieur, qui requiert un niveau d’authentification élevé. Le ministère de l’intérieur pourrait fournir ces données.

Cependant, nous disposons de chiffres sur les connexions au formulaire via FranceConnect. En 2024, nous avons enregistré 6,6 millions de connexions, principalement entre mai et juillet. À titre de comparaison, en 2022, il y a eu 4,6 millions de connexions, surtout en avril, mai et juin. Ces chiffres montrent une utilisation accrue lors des années électorales.

M. le président Thomas Cazenave. Donc 6,6 millions de connexions pour consulter le formulaire de procuration ?

Mme Stéphanie Schaer. Pour commencer le formulaire, en effet.

M. le président Thomas Cazenave. Ce chiffre est bien supérieur au nombre final de procurations établies. J’avais compris de notre précédente audition que l’accès à la procuration entièrement dématérialisée nécessitait de passer par FranceConnect. Ce n’est pas le cas ?

Mme Stéphanie Schaer. En réalité, le processus se déroule en deux étapes. Initialement, on s’identifie avec FranceConnect pour accéder au formulaire. Ensuite, une étape de sécurisation supplémentaire requiert l’utilisation de l’identité numérique certifiée fournie par France identité numérique. C’est d’ailleurs la seule procédure qui nécessite actuellement ce niveau d’authentification.

M. le président Thomas Cazenave. Il existe donc deux portes distinctes, si je comprends bien.

Mme Stéphanie Schaer. Le bouton FranceConnect existait déjà en 2022, mais il n’était pas possible de finaliser la procédure en ligne. L’expérimentation actuelle permet d’aller jusqu’au bout de la démarche en ligne, avec la sécurité supplémentaire apportée par France identité numérique.

M. Antoine Léaument, rapporteur. S’agit-il de 6,6 millions de connexions uniques ?

Mme Stéphanie Schaer. Oui.

Concernant la deuxième question, la Dinum est à la disposition de toutes les administrations qui réfléchissent à la simplification de leurs procédures dans le cadre des politiques publiques. Nous ne décidons pas de l’opportunité de dématérialiser ou d’orienter les démarches dans une direction particulière. Nous mettons toujours à disposition nos ressources et outils interministériels pour accompagner l’ensemble des ministères dans toutes leurs politiques publiques.

Permettez-moi d’apporter une correction concernant les 6,6 millions de connexions : après vérification, il s’agit en fait du nombre total de connexions, ce qui peut inclure plusieurs connexions par personne.

M. le président Thomas Cazenave. Pour le bilan des procurations dématérialisées à 100 %, c’est bien au ministère de l’intérieur qu’il faut demander ces chiffres, car il a accès à l’étape finale du processus. Concernant ma deuxième question, si je la reformule, avez-vous été sollicités ces dernières années pour repenser le processus de vote, y compris dans sa dimension dématérialisée ? Avez-vous été saisis de ce type de chantier ?

Mme Stéphanie Schaer. Pas récemment.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Je souhaite une précision concernant l’accès aux informations sur l’inscription électorale et la possibilité qu’un tiers sollicite ces informations. Le système est-il sécurisé pour garantir que seule la personne concernée puisse effectuer cette démarche, comme c’est le cas lors d’une inscription en mairie ? Si on peut inciter les personnes à s’inscrire, il ne devrait pas être possible de les inscrire à leur place. Il y a un risque si quelqu’un inscrit une autre personne sous pression ou sous influence. Le système est-il bloqué pour l’éviter ? Existe-t-il des sécurités liées à l’identité individuelle ?

Mme Stéphanie Schaer. Grâce au service FranceConnect, la Dinum fournit une solution pour cette démarche, garantissant que seule la personne authentifiée par son identité est légitime pour vérifier sa situation par rapport à son inscription sur les listes électorales. C’est le choix qui a été fait par le porteur de la démarche : seule la personne concernée peut vérifier son statut d’inscription, et aucune autre. La Dinum apporte cette solution via le service FranceConnect, qui est également utilisé pour d’autres démarches.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez répondu à l’essentiel de mes questions. En réalité, je pensais que vous aviez été saisis de la demande de modifier un outil. C’était une des questions centrales que nous souhaitions poser, mais qui dépendent en fait du donneur d’ordre. Donc, si je comprends bien, j’ai fait le tour de mes questions.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour votre disponibilité et pour les réponses que vous avez apportées à nos questions.

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Audition, ouverte à la presse, de Mme Anne Duclos-Grisier, directrice de l’information légale et administrative (DILA), Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique et Mme Karine Letrouit, responsable du département des systèmes d’information de l’administration numérique

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons trois représentantes de la direction de l’information légale et administrative (Dila) : Mme Anne Duclos-Grisier, directrice, Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique et Mme Karine Letrouit, responsable du département des systèmes d’information de l’administration numérique.

Sa mission, qui consiste à diffuser l’information légale, notamment le Journal officiel, ainsi qu’une information administrative de nature plus pratique, relative aux droits et obligations du citoyen ou aux diverses démarches administratives à accomplir, place la Dila au cœur de la relation entre l’État et les citoyens. La Dila a aussi pour mission de faciliter et de simplifier l’accès des citoyens à la vie publique et aux débats qui s’y tiennent.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Anne Duclos-Grisier, Florence Martini et Karine Letrouit prêtent successivement serment.)

Mme Anne Duclos-Grisier, directrice de l’information légale et administrative. La Dila, qui est un service du Premier ministre rattaché au secrétariat général du gouvernement, a été créée par décret le 11 janvier 2010. Elle est issue de la fusion de la direction des Journaux officiels et de la direction de La Documentation française.

La Dila exerce quatre grandes missions. Les deux premières sont des missions d’information légale : garantir l’accès au droit grâce à la publication du Journal officiel et à la consolidation des textes normatifs qui sont publiés sur Légifrance, site géré par la Dila ; et garantir la transparence de la vie associative, économique et financière par la publication d’annonces ou d’informations légales, comme les annonces de marchés publics ou les annonces civiles et commerciales.

Nos deux autres missions sont directement liées aux élections. L’information administrative, d’abord : le site service-public.fr permet aux citoyens de connaître leurs droits et obligations, et facilite leurs démarches. Nous fournissons des renseignements administratifs par e-mail, téléphone et, dans une moindre mesure, par les réseaux sociaux. Nous donnons également accès à des démarches en ligne.

L’information citoyenne, ensuite : l’objectif est de favoriser l’accès des citoyens à la vie et au débat publics grâce à deux outils principaux : le site vie-publique.fr et les éditions de La Documentation française, qui continuent à publier des ouvrages et des documents pour le compte des autres administrations. La Dila a la particularité de constituer un budget annexe du PLF qui s’établit à 149 millions d’euros pour 2025. En 2024, les recettes se sont élevées à 195 millions d’euros. Au 31 décembre 2024, plus de 600 personnes – pour près de 450 ETP – participaient à la conduite de nos missions.

En 2024, nos sites internet ont enregistré 903 millions de visites, soit 10 % de plus qu’en 2023, sachant que cette progression est constante et rapide depuis plusieurs années.

Certaines de nos bases de données juridiques disposent d’API (interface de programmation d’application). Leur utilisation est de plus en plus fréquente ; l’année dernière, plus de 200 millions d’appels d’API ont été recensés sur Légifrance.

Avec 675 millions de visites – soit une progression de 11,5 % par rapport à 2023 –, service-public.fr est le site le plus consulté, suivi de Légifrance, avec 183 millions de visites et de vie-publique.fr avec 29 millions de visites.

Autre activité importante : la réponse directe aux usagers – chaque année, nous recevons quelque 130 000 e-mails et le centre d’appel interministériel de Metz, dont le personnel est mis à disposition par les ministères, répond à environ 240 000 appels téléphoniques. Pour élargir notre public, nous communiquons aussi sur les réseaux sociaux.

Le site service-public.fr donne accès à environ 3 000 fiches qui décrivent les droits et les obligations des citoyens ainsi qu’à des fiches pratiques présentant les démarches administratives. Des points d’actualité sont publiés pour appeler l’attention des usagers sur certaines évolutions législatives et réglementaires. Un annuaire de l’administration est également accessible.

Les fiches publiées sur le site vie-publique.fr constituent un corpus d’information citoyenne très riche sur le fonctionnement des institutions et les grandes politiques publiques. Des brèves d’actualité régulières les complètent, notamment lors des élections, et sont reprises dans la lettre d’actualités de service-public.fr, qui compte plus de 1 million d’abonnés.

Sur l’un et l’autre site, les données sont sourcées et présentées de manière neutre et objective. Le site donne accès à la grande majorité des rapports publics, qui alimentent le site, aux discours publics, au catalogue de La Documentation française et à un panorama des lois qui permet d’expliquer dans un langage simple le contenu des projets et propositions de loi et leur évolution au cours des discussions parlementaires.

S’agissant des élections politiques, le site service-public.fr contient des fiches explicatives et donne accès à certaines démarches – inscription sur les listes électorales, vérification du bureau de vote, demande de procuration. Notre objectif est de proposer des fiches dont le contenu est aussi clair et simple que possible. Pour ce faire, nous essayons de nous mettre à la place de l’usager en réalisant des tests constants. L’utilisateur a la possibilité de personnaliser les informations qu’il consulte, de faire ses démarches en ligne – qu’elles soient gérées par la Dila ou d’autres ministères – avec, si nécessaire, un accompagnement par e-mail ou téléphone grâce à la rubrique « Qui peut m’aider ».

À la suite de la création du répertoire électoral unique, un téléservice permet depuis 2019 de renseigner l’usager sur sa situation électorale et de localiser un bureau de vote mais aussi – nouveautés plus récentes – de retrouver les procurations en cours ainsi qu’un numéro d’électeur. Quant à la démarche d’inscription sur les listes électorales (DILE), elle peut se faire en ligne depuis 2009 mais ce n’est qu’avec la création du répertoire électoral unique qu’elle est devenue accessible aux citoyens de toutes les communes, qui ne sont plus tenus de s’abonner à notre bouquet de services. Cette démarche a pris de l’ampleur : en 2020, moins de 40 % des inscriptions se sont effectuées en ligne, contre près des deux tiers lors de la dernière élection présidentielle – soit 2,4 millions d’inscriptions. En 2024, autre année électorale, plus de 2,1 millions de démarches ont été accomplies, contre 630 000 en 2023, année sans élection. En raison de son caractère sensible et de son utilisation croissante, nous avons complètement revu la procédure en 2021 pour la sécuriser en vue des élections de 2022.

Nous gérons également l’inscription consulaire au registre des Français établis hors de France pour leur permettre de voter à l’étranger, de recevoir la propagande des candidats sur leur adresse électronique et de modifier leurs coordonnées. En revanche, l’application de vote relève du ministère des affaires étrangères.

Le recensement citoyen obligatoire peut aussi se faire en ligne, bien qu’il faille parfois récupérer l’attestation en mairie.

Le site vie-publique.fr contient lui aussi de nombreuses fiches et brèves d’actualité relatives aux élections – par exemple sur le fonctionnement des institutions, le rôle du député ou encore le but, le déroulement et les résultats des différents scrutins.

La Documentation française publie plusieurs ouvrages intéressant les élections, comme Le président de la République en 30 questions, en édition de poche, et surtout Jeune et citoyen, le guide de mes premières démarches, un fascicule comprenant des fiches simples et pédagogiques qui visent à accompagner les jeunes de 16 à 25 ans vers la citoyenneté et l’autonomie administrative, ainsi que des QR codes renvoyant aux informations plus complètes qui figurent sur nos sites. Nous avons testé la diffusion de cet ouvrage au sein du réseau Info Jeunes et dans le cadre du service national universel.

Enfin, à l’occasion des élections, nous envoyons aux organes de presse un flash mail précisant le contenu de nos sites, qu’ils utilisent beaucoup.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Jouez-vous un rôle dans la diffusion de la propagande électorale officielle ?

Comment faites-vous connaître vos outils d’incitation à s’inscrire sur les listes électorales ?

Quel a été l’impact de la dissolution sur la fréquentation des sites internet de la Dila ? Certaines pages ont-elles connu un sursaut d’intérêt ?

Vous présentez l’activité parlementaire. Jouez-vous un rôle dans la lutte contre la désinformation qui la menace ?

Vous présentez, dites-vous, des informations fiables de manière neutre et objective ; je suis d’accord, et c’est assez rare pour être souligné. Comment parvenez-vous à garantir cette neutralité sans que transparaissent les opinions de vos rédacteurs ?

S’agissant des API, qui fait les requêtes ?

Enfin, l’outil de vérification des inscriptions sur les listes électorales a été modifié pour protéger les données relatives à la vie privée. Cela se comprend : il faut éviter tout détournement malveillant de son utilisation. Il se pose néanmoins un problème démocratique : les partis et associations ne parviennent plus, par exemple lors d’un porte-à-porte, à aider les citoyens à vérifier qu’ils sont bien inscrits. Serait-il possible de modifier cet outil afin qu’il indique simplement si l’inscription est faite ou non tout en protégeant les données personnelles, notamment le lieu de résidence ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Nous ne jouons aucun rôle en matière de propagande électorale.

Nous avons beaucoup simplifié la démarche d’inscription en ligne sur les listes électorales ; elle est très bien notée. Nous avons aussi facilité l’accès à la procédure de changement d’adresse en cas de déménagement. L’objectif est que les électeurs ne s’inscrivent pas à la dernière minute pour éviter une saturation des systèmes d’information. Lors de l’élection présidentielle, plus de 320 000 démarches ont été accomplies le dernier jour.

La dissolution a entraîné un surcroît de fréquentation de nos sites. En juin, le site vie-publique.fr a enregistré 3,9 millions de visites, contre une moyenne mensuelle de 2,4 millions pendant l’année. La fiche sur la dissolution de l’Assemblée nationale a reçu 320 000 visites tandis que celle sur les différences entre le vote nul et le vote blanc a été consultée à 111 000 reprises en juin et autant en juillet.

Douze des vingt fiches les plus consultées du site service-public.fr concernent les élections. La fiche sur le vote par procuration a recueilli 4,2 millions de visites au mois de juin contre 657 000 au mois de mai 2024, la fiche « Élections politiques, déroulement du scrutin », 869 000, et la fiche « Quelles sont les dates des prochaines élections ? », 708 000 – bref, la hausse a été nette.

Nous ne jouons pas de rôle direct dans la lutte contre la désinformation, si ce n’est en mettant en avant notre propre information. Je me réjouis que vous ayez constaté que les informations publiées étaient fiables et équilibrées ; nous y sommes très attentifs. Florence Martini, rédactrice en chef du site vie-publique.fr, peut vous expliquer comment elle garantit cette neutralité au quotidien.

Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique. Notre mission est de donner à chacun les moyens d’exercer pleinement une citoyenneté éclairée. Il ne nous appartient pas de dire ce qu’il faut penser mais de proposer des instruments pour que chacun puisse construire sa propre opinion. Nous ne sommes pas journalistes, nous ne signons pas nos articles, nous écrivons au nom de la Dila. Nous sommes complètement détachés du texte que nous rédigeons, nous présentons une information aussi factuelle et neutre que possible, dans un style froid et sans fioritures qui bannit l’emploi des adjectifs et des adverbes ; aucun rédacteur ne doit pouvoir être identifié. Nous nous appuyons systématiquement sur des sources publiques – rapports et statistiques, code électoral. Une fois rédigés, les textes sont relus puis validés par la rédaction en chef. Enfin, notre charte éditoriale établit des critères formels très contraignants qui encadrent le choix des sujets et celui des sources.

Mme Anne Duclos-Grisier. Les API de Légifrance et de l’annuaire des services publics sont les plus utilisées. Toutes nos autres données ne sont pas couvertes mais même ainsi, elles sont publiques et peuvent être consultées, les API n’étant qu’un outil de récupération qui sert principalement aux entités publiques – l’Assemblée et le Sénat puisent sans doute dans celle de Légifrance pour alimenter leurs propres systèmes d’information – mais aussi aux moteurs de recherche et à des acteurs privés, par exemple dans le domaine juridique.

Compte tenu du nombre croissant de données auxquelles il donne accès, nous avons en effet équipé le téléservice d’interrogation de la situation électorale (ISE) d’un système d’authentification, à la demande du ministère de l’intérieur et après une alerte de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) sur la protection des données personnelles. La connexion se fait soit par FranceConnect – qui permet d’accéder à toutes les données disponibles, y compris les procurations – soit par des identifiants Service Public, peut-être plus simples à créer. Le développement rapide de FranceConnect devrait faciliter les choses, notamment pour les aidants comme Emmaüs Connect qui proposent une assistance aux démarches en ligne.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Pour faciliter le travail des aidants, pensez-vous envisageable de dissocier la simple confirmation d’inscription sur les listes électorales des autres données personnelles, plus confidentielles ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Le but de l’ISE est le plus souvent d’identifier un bureau de vote. Cette piste n’a donc pas été étudiée mais il faudrait interroger le ministère de l’intérieur sur son opportunité.

M. le président Thomas Cazenave. Combien de sollicitations – par voie numérique, téléphonique ou autre – vos services ont-ils reçues en lien avec les élections ?

Certaines démarches en ligne essentielles à la bonne tenue des élections relèvent de votre direction. Avez-vous subi des attaques ou des tentatives de compromission visant les systèmes d’information qui assurent la sécurité des listes électorales ?

Enfin, la Dila a réussi à se métamorphoser entièrement : autrefois productrice de nombreux documents physiques comme le Journal officiel, elle s’est muée en plateforme numérique qui affiche de spectaculaires statistiques de consultation. Or la question de la dématérialisation se pose aussi pour la propagande électorale. Même si vous n’en êtes pas directement chargée, que pensez-vous de ce chantier, à la lumière de votre expérience ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Peu avant la clôture de la période d’inscription sur les listes électorales et lors des week-ends d’élection, nous prévoyons systématiquement une astreinte pour répondre plus vite aux demandes. Nos statistiques ne permettent pas de ventiler précisément les requêtes en fonction de leur objet mais voici quelques données partielles : le centre d’appel interministériel traite environ un millier d’appels au moment des élections, et nous recevons 2 500 à 3 500 messages concernant les démarches d’inscription sur les listes électorales – un nombre en forte baisse depuis l’amélioration de la procédure en ligne. Nous recevons aussi des questions plus générales sur les élections, mais je n’ai pas de données chiffrées.

Nos sites subissent des attaques constantes mais n’ont jamais été compromis. Aucune attaque majeure susceptible de mettre nos services en danger n’a été constatée pendant les élections. La refonte de la démarche d’inscription en ligne sur les listes électorales visait non seulement à anticiper la charge liée à l’élection présidentielle mais aussi à sécuriser la procédure dans un contexte de menace étatique forte. Nous l’avons donc isolée du reste de nos sites en imposant un niveau de protection plus élevé et en prévoyant un plan de reprise d’activité. Ce travail s’est fait en lien avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi). En tout état de cause, la sécurité est une préoccupation constante, nos systèmes d’information étant par nature sensibles.

Je peux difficilement vous répondre sur la dématérialisation de la propagande électorale, d’autant plus que les enjeux ne sont pas seulement techniques. Nous publions sur vie-publique.fr une brève informant de sa mise en ligne. Plus généralement, nous nous efforçons certes d’améliorer les démarches en ligne mais il ne faut pas négliger les personnes qui sont encore éloignées du numérique, surtout quand l’enjeu démocratique est fort.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). La Dila a en effet pris le virage numérique avec succès mais comment pourrait-on encore informer davantage nos concitoyens ? Je tiens des bureaux de vote depuis longtemps et je ne cesse pas de m’étonner de la méconnaissance des procédures ; j’ai notamment en mémoire l’année où les élections départementales et régionales furent concomitantes, ce qui a suscité beaucoup de confusion. Au reste, si l’information en ligne peut encore se développer, quelque 20 % des citoyens demeurent éloignés du numérique ; il faut donc conserver des canaux physiques.

Les Français établis hors de France doivent-ils obligatoirement s’inscrire sur les listes électorales par le site dédié de la Dila ou existe-t-il d’autres voies ?

Votre budget est excédentaire – ce qui, par les temps qui courent, n’est pas anodin. D’où proviennent vos recettes ?

Enfin, le fascicule Jeune et citoyen, le guide de mes premières démarches ne pourrait-il pas être distribué à l’occasion de la remise officielle des cartes d’électeur qui se fait dans certaines mairies ?

Mme Anne Duclos-Grisier. La plupart des informations sont désormais dématérialisées ; le tout est de faire en sorte que chacun puisse y avoir accès – ce qui n’est pas simple. Les sites service-public.fr et vie-publique.fr sont très bien référencés sur les moteurs de recherche, notamment le plus utilisé d’entre eux ; c’est le résultat d’un travail approfondi de libellé des fiches, d’indexation et d’adaptation aux algorithmes de recherche. De même, nous préparons nos bases de données à produire de bons résultats lorsqu’elles seront interrogées par des plateformes d’intelligence artificielle. C’est un chantier permanent, tant les technologies évoluent. Quant à l’information générale sur les élections, nous nous employons à la diffuser aussi largement que possible, y compris sur les réseaux sociaux pour toucher les jeunes, qui consultent peu les sites internet. Là encore, c’est un chantier de longue haleine.

Nos recettes proviennent principalement de la publication des annonces légales, qu’elles soient civiles ou commerciales. Leur coût est modique mais leur nombre très élevé. Toutefois, nous ne pouvons évidemment pas consommer ces recettes en toute liberté : nos dépenses sont plafonnées.

Comme je le disais, le guide Jeune et citoyen a été diffusé à titre expérimental en 2024 en lien avec le réseau Info Jeunes et dans le cadre du SNU, et il est également vendu en librairie, mais nous souhaitons en effet nouer des partenariats – par exemple avec les communes qui le souhaitent – pour faciliter son déploiement.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Sur quels réseaux sociaux êtes-vous présents ? En avez-vous ciblé certains plus que d’autres ? Quels moyens humains et budgétaires y consacrez-vous, notamment en publicité ?

Constatez-vous une hausse de la fréquentation des pages du site Légifrance en lien avec des projets ou propositions de loi en cours d’examen au Parlement ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Les sites service-public.fr et vie-publique.fr sont présents sur X, LinkedIn, Instagram et Facebook, ainsi que sur YouTube ; tous comptes cumulés, nous avons environ 300 000 abonnés. Nous n’utilisons donc pas tous les réseaux sociaux, où nous pourrions être plus présents : c’est un canal de communication encore en cours de développement et nous avons conclu plusieurs partenariats en ce sens, par exemple avec HugoDécrypte, Camille Décode, Inès et le droit ou encore Datagora, mais nous ne pouvons pas y consacrer des moyens humains très importants. En revanche, nous disposons d’un studio graphique interne grâce auquel nous produisons nos propres vidéos en adaptant leur contenu et leur format à chaque réseau – étant précisé que la publication sur les réseaux sociaux, du fait de leur immédiateté, constitue un enjeu en matière de contrôle et d’impact.

Quant à la consultation du site Légifrance, je ne dispose pas de données assez fines pour établir que tel ou tel texte donne lieu à un surcroît de fréquentation. Pendant la période du covid, nous avons néanmoins constaté que les ordonnances relatives à la crise sanitaire étaient massivement consultées.

M. le président Thomas Cazenave. Votre transformation numérique fait de la Dila une vitrine des données publiques. Comment entendez-vous le rester face aux nouvelles technologies d’intelligence artificielle ? Les moteurs de recherche classiques renvoient vers vos sites mais ce ne sera pas le cas des outils d’IA générative. Comment préserver le caractère sourcé, neutre, fiable et objectif de votre information ? Peut-on envisager une plateforme spécifique, au-delà de la seule production de contenus ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Dans ce domaine, notre réflexion est en cours et je n’ai pas encore toutes les réponses. Les évolutions sont très rapides ; j’ignore ce qu’il en sera dans deux ans. L’arrivée de l’IA nous incite à nous considérer comme un producteur de bases de données davantage que de sites internet. Les fiches du site service-public.fr, par exemple, sont en réalité des bases de données d’où il est possible d’extraire des informations fiables et bien écrites. À l’instar du travail de référencement que nous avons fait pour figurer en bonne place dans les moteurs de recherche, nous étudions comment produire les meilleurs résultats sur les plateformes d’IA – à cette différence près qu’elles ne sourcent pas les informations.

Quant à développer un système propre, nous sommes en train d’élaborer un outil – un RAG, génération augmentée par récupération – qui permettra de répondre aux usagers de service-public.fr en puisant dans le corpus de fiches de ce seul site. C’est un projet complexe que nous n’utilisons encore qu’en interne. Le taux de réponses pertinentes n’est pas suffisant pour pouvoir se passer d’une intervention humaine et proposer cet outil aux usagers – ne serait-ce qu’en raison de son coût, notamment environnemental : nous n’aurions pas les moyens de répondre aux requêtes si tous nos usagers y avaient recours. À ce stade, cet outil nous sert surtout à étoffer nos compétences internes pour nous maintenir au niveau des évolutions technologiques en cours.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Utilisez-vous l’IA générative pour résumer des textes et rapports volumineux, à divers degrés de contraction, ou continuez-vous de le faire de façon artisanale ?

Mme Anne Duclos-Grisier. De façon artisanale pour l’essentiel. Compte tenu du caractère sensible de nombreuses données de l’État, c’est la direction interministérielle du numérique (Dinum) qui prépare pour les administrations un outil sécurisé et simple à utiliser.

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Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Wahl, président directeur général du groupe La Poste, et M. Philippe Dorge, directeur général adjoint (jeudi 20 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous souhaitons la bienvenue à M. Philippe Wahl, président du groupe La Poste, et à M. Philippe Dorge, directeur général adjoint en charge de la branche services-courrier-colis.

Je n’ai pas besoin de présenter le groupe La Poste, même si le rôle important qu’elle joue lors des périodes électorales n’est pas forcément bien connu de tous.

Messieurs, nous sommes heureux de pouvoir échanger avec vous afin que vous nous apportiez toutes les informations nécessaires sur votre place dans le dispositif électoral. Je pense que nous reviendrons également sur les dysfonctionnements observés lors des élections de 2021 dans les opérations d’acheminement de la propagande électorale, dysfonctionnements dont je précise que vous n’avez pas été les acteurs.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Philippe Wahl et M. Philippe Dorge prêtent successivement serment.)

M. Philippe Wahl, président du groupe La Poste. C’est un grand honneur pour nous d’être entendus par votre commission d’enquête.

La mission de La Poste est de distribuer des plis et des colis et, depuis l’évolution stratégique de l’entreprise, de fournir des services à tous, sur l’ensemble du territoire. Elle l’assume grâce à un réseau de factrices et de facteurs qui ont une bonne connaissance du territoire ; ceux-ci se déplacent à l’aide des moyens de locomotion traditionnels, mais aussi de pirogues, en Guyane, sur l’Oyapock et le Maroni, et d’hélicoptères à La Réunion, notamment pour acheminer le courrier dans les îlets du Cirque de Mafate !

Ce réseau fait de La Poste un partenaire naturel et historique de l’État dans les opérations électorales, lesquelles font l’objet de deux grands marchés publics nationaux, qui portent respectivement sur l’acheminement et la distribution de la propagande électorale au domicile de chaque électeur, qu’il réside en France – 47,9 millions de personnes – ou à l’étranger – 1,7 million de personnes –, et sur l’acheminement des bulletins de vote vers les mairies. À ces deux grands marchés nationaux s’ajoutent des marchés publics locaux relevant du ministère de l’intérieur pour la mise sous pli de la propagande électorale, la mise en colis des bulletins de vote, l’acheminement des volets de procuration, celui des cartes électorales, l’envoi des procès-verbaux et des listes d’émargement, la mise à jour des listes électorales et le recyclage des matériels de vote. Nous pouvons également organiser le vote par internet, comme nous le faisons avec le ministère des affaires étrangères pour les Français de l’étranger.

Nos plus de 60 000 salariés, notamment nos factrices et nos facteurs, sont très fiers de participer à cette opération essentielle de la vie démocratique. Nous verrons du reste qu’ils ont su se mobiliser dans des conditions très difficiles lors d’opérations électorales récentes.

M. Philippe Dorge, directeur général adjoint en charge de la branche services-courrier-colis. Cinq marchés se sont succédé depuis 2005. Les trois premiers ont été remportés par La Poste. Pour le quatrième, qui couvrait la période 2021-2024, nous avions remporté huit lots géographiques sur quinze – ceux sur lesquels notre concurrent ne s’était pas positionné. Toutefois, dès le premier tour des élections départementales et régionales de juin 2021, notre concurrent a essuyé un échec opérationnel et nous avons été appelés en urgence, le mercredi précédant le scrutin du second tour, pour reprendre la distribution des 3,8 millions de plis correspondant aux sept lots géographiques qui lui avaient été attribués.

Cette distribution sans préavis a été un véritable défi que La Poste, les factrices et les facteurs ont relevé avec succès. Les 50 000 postiers mobilisés – contre 36 000 au premier tour – ont fait preuve d’une grande agilité. Certains d’entre eux ont été déployés chez les routeurs, qui préparent les plis électoraux, et la supervision a été renforcée : elle s’exerçait deux fois par jour, avec le ministère de l’intérieur et localement avec les préfectures. Le samedi 26 juin 2021, veille du scrutin du second tour, nous avons organisé de façon exceptionnelle 19 760 tournées d’après-midi et 2 970 tournées de fin d’après-midi, si bien qu’à dix-neuf heures, nous avions distribué la propagande électorale relevant des lots qui ne nous avaient pas été attribués initialement. Le résultat fut à la mesure de l’effort consenti : le taux de distribution de la propagande électorale fut de 100 % pour les élections départementales et de 99,7 % pour les régionales.

Le contrat avec le concurrent ayant été résilié par le ministère de l’intérieur, celui-ci a organisé une nouvelle consultation pour la période résiduelle et a notifié la reprise de ces lots à La Poste le 24 février 2022.

Nous avons ensuite réalisé les opérations logistiques des élections présidentielles et législatives de 2022, puis des élections européennes et, ce qui n’était pas prévu, législatives de 2024. Pour ces dernières, la mobilisation des postiers fut d’autant plus forte que, début juillet, les congés d’été avaient débuté. Nous avons d’ailleurs embauché environ 560 renforts. Le ministère de l’intérieur s’est dit satisfait des opérations réalisées pour chacun de ces scrutins, le taux de distribution de la propagande électorale approchant 100 %.

Nous tirons trois leçons de ces différentes opérations. D’abord, lorsqu’une semaine seulement sépare les deux tours et que les commissions électorales ne peuvent se réunir que le mardi, le routage se fait immédiatement après l’impression et la distribution par les facteurs est très contrainte : elle a souvent lieu le vendredi et le samedi.

Ensuite, la qualité de la mise sous pli par les routeurs est déterminante. Un standard a donc été défini pour l’ordonnancement et le taux de remplissage des cassettes. Cette opération décisive pour assurer la distribution dans un temps très contraint est d’ailleurs supervisée par des postiers, en lien avec les préfectures.

Enfin, la réduction du nombre de plis non distribuables est un enjeu pour les différentes parties ; elle dépend notamment de la mise à jour des listes électorales. Dès lors que, chaque année, 10 % des Français déménagent, les communes réalisent un travail constant en amont des scrutins et transfèrent ces données vers le répertoire électoral unique.

M. Philippe Wahl. Nous savons que vous réfléchissez à l’évolution des modes d’élection. En tant qu’opérateur, nous savons organiser les opérations physiques – nous l’avons montré –, le vote par correspondance et le vote numérique. Grâce à la solution Voxaly, développée par une de ses filiales, La Poste est en effet le leader français en la matière. Elle a ainsi organisé les récentes élections syndicales pour les petites et moyennes entreprises, celles des grands ministères ainsi que celle de son propre comité social et économique (CSE).

Bien entendu, nous n’avons pas à nous prononcer sur le fond, mais nous pouvons vous dire qu’il ne serait pas possible, par exemple, d’organiser un vote par correspondance pour une élection dont les deux tours se dérouleraient à une semaine d’intervalle.

Enfin, nous tenons à votre disposition le nombre des plis qui n’ont pas été distribuables, et nous pourrons vous indiquer la manière dont les processus électoraux peuvent être améliorés.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Merci pour la qualité de votre présentation, et pour les services que La Poste rend à notre pays au quotidien et lors des opérations électorales.

Vous avez dit avoir eu recours à 560 renforts pour les élections législatives qui ont suivi la dissolution. S’agissait-il de personnes que vous avez embauchées ponctuellement, dans le cadre de contrats à durée déterminée, ou de salariés qui ont interrompu leurs vacances ? Vous avez salué à juste titre le travail des factrices et des facteurs, qui connaissent le terrain et sont capables d’acheminer le courrier même en l’absence de boîte aux lettres. On se doute qu’il n’en va pas de même pour les renforts extérieurs. Peut-être est-ce, du reste, la raison de l’échec de l’entreprise Adrexo.

À ce propos, comment expliquez-vous les dysfonctionnements observés en 2021 ? Sont-ils dus à un manque de connaissance du terrain, à la précipitation ? L’entreprise avait-elle l’expérience suffisante pour organiser une telle opération ? La supervision de l’État a-t-elle été défaillante ?

La mission de distribution de plis électoraux peut-elle s’inscrire dans une logique de marché ou relève-t-elle avant tout du service public ?

Enfin, compte tenu de votre connaissance du terrain, ne pourrait-on pas envisager que La Poste informe les services publics des changements d’adresse des électeurs et facilite ainsi la réinscription sur les listes électorales, faisant par là-même baisser la mal-inscription ?

M. Philippe Dorge. En ce qui concerne la charge de travail liée aux différents scrutins, la contribution aux opérations électorales participe du métier de La Poste. Nous avons défini une courbe d’apprentissage, différents standards. Nous formons des équipes de supervision au niveau national, avec le ministère de l’intérieur, et dans les dé »partements : un postier référent est présent dans chaque préfecture avec une équipe d’experts des transports, de l’ordonnancement des flux, du reporting… Ce savoir-faire s’appuie sur des systèmes d’information que nous avons améliorés au fil du temps. Je pense à notre outil e-bordereau, qui permet au facteur qui revient d’une tournée de distribution électorale de déclarer ce qui a été distribué et ce qui ne l’a pas été, de sorte que nous pouvons identifier, au jour le jour, les plis non distribuables par commune.

Le métier de la distribution du courrier adressé n’a rien à voir avec celui de la distribution toutes boîtes du courrier non adressé : il faut connaître les personnes, leur nom, les membres du foyer et trouver l’adresse, ce qui est parfois difficile, notamment dans les grands ensembles ou dans les zones rurales.

Lorsque le scrutin n’est pas prévu, nous faisons face avec beaucoup d’agilité. Je peux vous dire que dès l’annonce de la dissolution, les postiers ont commencé à réfléchir aux préparatifs à organiser le lundi matin. Nous avons désigné très rapidement nos équipes projet au niveau national et local et préparé les plans de production ainsi que les tableaux de service pour couvrir l’ensemble des tournées. Nous avons proposé à ceux des facteurs qui étaient en congé d’interrompre leurs vacances moyennant le versement d’une prime – ils ont été assez nombreux à accepter – et nous avons embauché des renforts sur 560 tournées. Nous en avons l’habitude puisque, chaque été, nous engageons des intérimaires ou des personnes en CDD, qui, pour certains, reviennent d’année en année. Le taux de réussite a été bon.

Il ne m’appartient de commenter ce qui s’est passé chez notre concurrent mais, en creux, les compétences nécessaires à ce type d’opérations lui ont probablement manqué. La préparation et l’anticipation sont indispensables. Encore une fois, la distribution du courrier adressé est un métier : il faut s’accorder sur des standards très clairs avec les routeurs et les préparateurs, que nous connaissons, et élaborer des plans de tri. Plus les cassettes de courrier sont organisées par tournée et, si possible, dans l’ordre des tournées, plus la distribution est aisée. Une réunion nationale regroupant l’ensemble des parties prenantes est organisée par le ministère de l’intérieur, puis des réunions locales se tiennent sur le même modèle dans les préfectures, afin de faciliter la synergie. Bien entendu, notre concurrent participait également à ces réunions. C’est donc la maîtrise du métier qui a fait la différence.

Enfin, notre base dite des nouveaux voisins, qui recense les changements d’adresse, est à la disposition des communes. Par ailleurs, au-delà de la gestion au fil de l’eau que j’ai évoquée, nous remettons aux communes, à la fin de chaque scrutin, les plis non distribuables et nous analysons, sous la supervision des préfectures, les raisons pour lesquelles ils n’ont pas été distribués. En moyenne, à chaque élection, 7 % à 8 % des plis ne sont pas distribués, soit, dans 87 % des cas, parce que la personne n’habite plus à l’adresse indiquée, soit, dans les autres cas, parce que nous n’avons pas trouvé l’adresse. Nous revenons vers les communes dont le taux de plis non distribuables est un peu plus élevé que les autres pour leur proposer un service de mise à jour dont le tarif est très accessible.

M. Philippe Wahl. La mise en concurrence des opérateurs ne nous pose pas de problème. Du reste, je dois dire que nous ne sommes pas demandeurs de nouvelles missions de service public car, chaque fois que vous nous en confiez une, nous perdons au moins 100 millions d’euros. De fait, nos quatre missions de service public sont sous-compensées, pour un total supérieur à 1 milliard d’euros. Nous préférons donc accomplir cette tâche sans qu’elle nous soit assignée comme une mission de service public !

M. le président Thomas Cazenave. Des alertes ont-elles été lancées, avant la décision de notification du marché, sur les risques que pouvait représenter le choix de l’opérateur Adrexo, au regard des compétences spécifiques que requiert la distribution du courrier adressé ?

Monsieur Wahl, pouvez-vous revenir sur le rôle de La Poste dans les opérations de vote des Français de l’étranger ?

Monsieur Dorge, quelles garanties avez-vous que les plis ont été correctement distribués et non pas déposés en tas au-dessus des boîtes aux lettres, par exemple ?

S’agissant des plis non distribuables, existe-t-il des points noirs territoriaux ?

Enfin, comment envisagez-vous la mission de La Poste dans l’hypothèse où nous nous orienterions vers une dématérialisation totale ou partielle de la propagande électorale ?

M. Philippe Wahl. Quand un opérateur historique est mis en concurrence avec d’autres entreprises, il y a un biais : on peut craindre que vos arguments n’aient pour but que de protéger votre position d’ancien monopole.

Au moment de la discussion, nous avons appelé l’attention du ministère de l’intérieur sur deux points – mais nous n’étions pas objectifs, bien sûr. D’abord, le poids du critère de prix était très lourd : cela ouvre la porte à une manœuvre simple, qui est de baisser les prix pour gagner ; pour notre part, nous n’envisagions pas de faire de grands profits sur cette opération, rassurez-vous – nous n’en avons pas fait – mais nous voulions éviter de perdre de l’argent. Ensuite, Philippe Dorge et Yannick Imbert, directeur des affaires territoriales et publiques du groupe La Poste, ont souligné que la distribution de courrier adressé est un métier complètement différent de celui de la distribution de courrier non adressé, et qu’il fallait vérifier que l’organisation des entreprises permettrait de mener la mission à bien.

Je dois dire que nous-mêmes ne nous attendions pas à une si pauvre performance de notre concurrent.

Les alertes ont été données très vite, dès avant le premier tour : des élus nous ont appelés pour nous reprocher la très faible qualité de la prestation – dont nous avons vite découvert qu’il s’agissait de celle de notre concurrent. Après le premier tour, il s’est passé des choses encore moins sympathiques : de la propagande électorale a été déversée dans des endroits qui n’étaient pas exactement les boîtes aux lettres des électeurs.

M. Philippe Dorge. Depuis, le critère prix, qui était passé de 50 % à 60 % en 2021, a été placé à 30 %.

S’agissant des près de 1,4 million d’électeurs résidant à l’étranger, nous avons un contrat avec le ministère des affaires étrangères. Nous envoyons de la propagande électorale papier avant le vote électronique par correspondance : nous l’avons fait pour les élections européennes, et seulement pour le premier tour des législatives, car il n’y a qu’une semaine entre les deux tours, et ce délai était insuffisant. C’est La Poste qui, dans le cadre de ses contrats avec les postes de l’Union postale universelle, adresse ces courriers de propagande.

Depuis 2009, grâce à notre filiale Docaposte, nous avons mis en place une solution de vote par correspondance électronique, Voxaly. Nous disposons du plus haut niveau de confiance numérique, conforme aux exigences du règlement européen « eIDAS » et de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Nous travaillons avec la direction du numérique du ministère des affaires étrangères et avec le CNRS. Ce système a été utilisé par 22 % des Français de l’étranger, soit plus de 300 000 personnes.

Quant à la mesure de la qualité de service, j’ai déjà cité l’application e-bordereau ; mais il est vrai qu’il s’agit d’une autodéclaration. C’est une vérification de premier niveau, qui peut être discutée avec les communes. C’est surtout le client qui dit si nous avons bien effectué notre travail : en l’occurrence, d’abord le ministère de l’intérieur, avec qui nous avons passé le contrat, mais aussi les élus locaux, dont on a vu en 2021 qu’ils étaient très réactifs sur ces sujets. Nous mesurons, je le redis, un taux de distribution qui tangente les 100 % – pour ce qui est des plis distribuables.

Les inégalités territoriales dans la répartition des plis non distribuables existent. Certaines sont structurelles : outre les déménagements que j’ai déjà cités, l’implantation des populations peut changer. La qualité de l’adresse est un sujet fondamental, en milieu rural mais aussi dans certains quartiers périphériques nouveaux, par exemple. Tout cela combiné à la mise à jour des bases électorales, c’est un vrai défi. C’est sur la base du taux de plis non distribuables du scrutin précédent que nous pouvons constater des écarts importants pour certaines communes et leur proposer un travail commun – c’est le maire qui, en tant qu’officier d’état civil, est chargé de la mise à jour des listes électorales ; les données sont ensuite transmises au répertoire électoral unique afin d’éviter les doubles inscriptions. Nous le faisons depuis 2022, ce qui nous a permis de diminuer ce taux de façon sensible en 2024.

M. Philippe Wahl. Quant à la dématérialisation, tout dépendra de la façon dont vous décidez de la calibrer. Nous savons faire de la livraison à domicile, physique, comme du vote par correspondance et du numérique : nous saurons faire de l’hybride.

Nous savons ce que les élections physiques nous rapportent ; nous gagnons de l’argent. Nous préférons des élections qui nous rapportent plus à des élections qui nous rapportent moins, je veux l’avoir dit. Mais nous adapterons notre offre à votre demande : l’organisation des élections, quelle qu’en soit la forme, continue d’intéresser les postières et les postiers, comme le groupe La Poste.

Grâce à nos factrices et nos facteurs, à nos milliers de postières et de postiers dans tous les bureaux de poste, nous sommes très sensibles au fait qu’une partie de la population ne saura pas accéder à l’information par la voie numérique. Ce n’est pas là un propos général sur l’illectronisme, mais la leçon de l’expérience de nos dizaines de milliers de salariés, confrontés soit au domicile de nos clients, soit dans les bureaux de poste, à des gens – de toutes catégories sociales et de tous âges – qui demandent leur aide pour accéder à des informations numériques.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Ayant été pour moi-même peu satisfaite des services d’Adrexo, je me suis inquiétée lorsqu’ils ont été choisis et je l’avais fait savoir au ministère de l’intérieur. Merci d’avoir réagi de façon rapide et efficace.

La propagande électorale est volumineuse, elle coûte cher et sa distribution est compliquée. Elle est aussi relativement inutile, beaucoup de ces papiers passant directement à la poubelle… Une distribution de la propagande au format numérique est-elle envisageable ? Avez-vous accès à des adresses mail ou à des numéros de téléphone portable ?

Il y a une rotation croissante des facteurs au sein de La Poste. Ils connaissent moins qu’avant les adresses et leurs particularités, et la distribution a perdu en efficacité : dans les immeubles, on trouve parfois des plis au-dessus des boîtes aux lettres plutôt que dedans. Est-ce un aspect dont vous vous préoccupez ?

M. Philippe Wahl. Si vous décidiez de passer au tout-numérique, nous nous adapterions. Je ne sais pas quelle serait la différence de coût, mais je peux vous dire que l’impact écologique ne serait pas favorable. La filière papier a beaucoup avancé dans le retraitement du matériau : le papier peut être retraité sept fois ; l’une de nos missions, je vous l’ai dit, est de récupérer le matériel électoral usagé. En revanche, le numérique exigera des data centers, qui consomment beaucoup d’électricité.

J’ajoute que nous ne disposons pas des 50 millions d’adresses électroniques ou de numéros de téléphone. Cela se constituerait s’il le fallait, mais je ne sais pas si cela pourrait être fait dès la première élection : il y aurait un gros risque que beaucoup de gens – sûrement plus de 1 million – ne reçoivent rien.

Nous pensons aussi possible d’investir – cela coûte de l’argent – pour améliorer considérablement le registre électoral unique, en revoyant les bases d’adressage.

Vous abordez la question de la qualité du service. Les factrices et les facteurs sont moins stables, c’est la réalité : nous sommes passés de 18 milliards de lettres en 2008 à 5,5 milliards cette année et ce choc énorme nous a obligés à une réorganisation des tournées, en concertation avec les factrices et les facteurs comme avec les organisations syndicales. Mais on ne peut pas nier que, par rapport à quelqu’un qui gardait la même tournée pendant vingt ans, c’est une perturbation. Là encore, la mise à jour des bases d’adressage améliorerait la situation.

Il vous revient de fixer le cadre ; il ne serait pas mauvais que nous en parlions avant que la décision soit prise, afin que nous puissions vous faire part d’éventuelles observations très concrètes – je citais tout à l’heure l’exemple d’un vote par correspondance pour une élection à deux tours séparés d’une seule semaine, dont nous savons par avance que cela ne marche pas.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Si le moratoire sur les machines à voter était levé, La Poste serait-elle à même de participer à l’organisation de ce type de vote ?

M. Philippe Dorge. Oui. Nous saurions notamment les disposer dans nos infrastructures.

En ce qui concerne la stabilité, nous avons beaucoup de départs à la retraite : cette année, nous avons recruté en CDI près de 5 000 facteurs. Ce sont autant de gens qu’il faut former à ce qui est un vrai métier. Il est aussi important que l’adressage, l’accessibilité soient bons, notamment dans les grands ensembles.

S’agissant du numérique, au-delà du fait que 20 % de Français ont un problème avec la communication électronique, il y a une question d’économie de l’attention : des études montrent qu’il faut sept stimulations numériques pour obtenir la même attention qu’avec un papier.

M. Antoine Léaument, rapporteur. L’application e-bordereau pourrait-elle servir de base pour un travail de mise à jour des adresses avec les services municipaux ? Cela pourrait être une piste pour retrouver les gens qui n’ont pas pu recevoir les plis.

Vous dites avoir alerté le ministère de l’intérieur au moment de la mise en concurrence. Par quel canal sont passées ces alertes ?

M. Philippe Wahl. Plus que d’alertes – nous acceptons la compétition –, il s’agissait de remarques verbales : nous avons signalé que le critère de prix donnait un avantage à un concurrent qui ne serait pas raisonnable sur la qualité de sa prestation ; nous avons aussi conseillé à nos interlocuteurs de bien vérifier que notre concurrent connaissait vraiment le métier du courrier adressé – différent de celui du courrier non adressé, que nous connaissons aussi puisque nous avions une filiale qui était leur concurrent direct. Ces remarques n’ont pas été notariées : nous étions déçus de ne pas remporter tout le marché, mais encore une fois nous n’avons jamais pensé que la prestation serait aussi perfectible.

M. Antoine Léaument, rapporteur. À quels individus étaient adressées ces remarques orales ?

M. Philippe Wahl. C’était lors de la discussion avec le ministère, au cabinet, je pense.

M. Philippe Dorge. Pour ce marché, nous avons obtenu 557 points sur le critère prix, contre 600 pour notre concurrent ; nous avions fait nos meilleurs efforts, puisque nous avions, de mémoire, baissé de 4 % nos tarifs par rapport au précédent contrat. Mais nous avons eu aussi une moins bonne note sur le critère technique : 304 points contre 347 pour notre concurrent. Je vous assure que nous avons défendu au maximum nos efforts sur les deux critères, en soulignant la difficulté du métier du courrier adressé par exemple, lors de la soumission, qui se fait à l’oral.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous souvenez-vous à qui précisément ?

M. Philippe Dorge. À la direction des achats du ministère de l’intérieur, je crois.

M. Philippe Wahl. Sur le fond, c’est du déclaratif, et c’est sans doute pour cette raison que la commission d’achat a mieux noté notre concurrent. Je me mets à leur place : il n’est pas toujours facile de dire si les gens sont réellement capables de faire ce qu’ils promettent.

M. Philippe Dorge. S’agissant de l’exploitation des plis non distribuables, nous le faisons en proposant notre aide aux maires, mais nous pourrions envisager de le faire à une plus grande échelle. Les problèmes étaient particulièrement forts dans une soixantaine de communes. C’est l’Insee qui gère le répertoire électoral unique : il faudrait peut-être travailler aussi à ce niveau.

M. le président Thomas Cazenave. Nous avons entendu votre message au sujet des missions de service public, mais quelle est la rentabilité des opérations électorales pour La Poste ?

S’agissant du vote électronique, le vote des Français de l’étranger a-t-il fait l’objet d’attaques, avez-vous connaissance de compromissions ? Pouvez-vous nous assurer que l’utilisation de cet outil n’a présenté aucune difficulté, qu’il est fiable ?

L’outil e-bordereau est certainement utile, mais il est déclaratif. Avez-vous par exemple construit un panel de foyers que vous appelez pour savoir s’ils ont effectivement reçu la propagande, afin de vérifier que les taux déclarés sont conformes à la réalité ?

M. Philippe Dorge. Il est difficile de prévoir la rentabilité de tels contrats. Nous sommes rémunérés au kilo, et il n’est pas aisé d’estimer précisément par avance le nombre de plis, par exemple. Nous essayons de couvrir à tout le moins nos coûts, ce qui n’est pas le cas à chaque scrutin : en 2021, nous avions baissé nos tarifs, je l’ai dit, et nos marges ont été négatives. Nous cherchons une marge nette de l’ordre de 4 % à 5 %.

S’agissant de Voxaly, Docaposte vous renseignera mieux que moi. La sécurité du vote est un enjeu essentiel.

M. Philippe Wahl. Le vote électronique par correspondance concerne aujourd’hui un peu moins de 2 millions de personnes, réparties sur la totalité du globe : le piratage n’est pas très facile. Si le dispositif était généralisé, on peut être à peu près certain que les attaques et les tentatives de pénétration le seraient aussi ! Il faudrait un volet de lutte contre la cybercriminalité tout à fait particulier – ce qui aurait un coût.

M. Philippe Dorge. Le e-bordereau est en effet autodéclaratif. On pourrait imaginer des panels ; mais les meilleurs panélistes, ce sont les élus locaux, qui sont informés par leurs électeurs et nous contactent très rapidement.

M. Philippe Wahl. C’est la raison pour laquelle La Poste organise un petit-déjeuner parlementaire mensuel, qui permet de traiter les critiques et les difficultés, voire aussi de recevoir les compliments.

M. le président Thomas Cazenave. Sur cette invitation à nous retrouver, je vous remercie de votre disponibilité et de la précision de vos réponses. J’en profite pour saluer l’engagement de tous les employés de La Poste dans leur mission de service public.

*

Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de l’Europe et des affaires étrangères : Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, M. François Penguilly, chef du service des Français à l’étranger, et M. Gérard Fromageot, chef du bureau des élections et du droit électoral (jeudi 20 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. La direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE) du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) pilote un réseau de plus de 200 services consulaires, qui permettent aux 2,5 millions de Français résidant à l’étranger de bénéficier de notre service public et de pouvoir voter.

Cette audition s’inscrit dans le prolongement de celle que nous avons eue la semaine passée avec les représentants du ministère de l’intérieur. L’organisation des élections pour nos concitoyens qui vivent à l’étranger répond en effet à des spécificités sur lesquelles nous aurons l’occasion de revenir. Nous essaierons également de voir ensemble si cette organisation particulière peut nous aider à réfléchir à des évolutions plus générales – je pense notamment au vote électronique.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Pauline Carmona, M. François Penguilly et M. Gérard Fromageot prêtent successivement serment.)

Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire. Je précise en préambule que le questionnaire complété qui nous a été transmis en amont de l’audition vous sera transmis postérieurement à celle-ci, dans les meilleurs délais.

La DFAE est chargée d’une mission de service public auprès de nos compatriotes résidant à l’étranger – 1,7 million de personnes sont inscrites au registre des Français établis hors de France –, qu’elle exerce au travers d’un réseau de 208 services consulaires dans près de 150 pays. Elle supervise la délivrance des titres d’identité et de voyage, l’état civil, la protection consulaire, l’action sociale ainsi que l’organisation des élections.

Notre tâche est de veiller au bon déroulement des scrutins – élections présidentielles, législatives, sénatoriales et européennes ; référendums ; élections des conseillers des Français de l’étranger et des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger –, y compris en assurant la mise en œuvre du vote par internet lorsque celui-ci est autorisé. Concrètement, l’organisation recouvre la fixation du calendrier, la publication des textes réglementaires, la programmation budgétaire, des instructions à nos postes, le découpage électoral, les opérations de vote et la comptabilisation des résultats.

Nous travaillons en étroite liaison avec le ministère de l’intérieur – en l’occurrence, le bureau des élections politiques, qui dépend de la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES). Nous nous appuyons également sur plusieurs services du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, en particulier la direction du numérique pour le vote par internet et le service de la valise diplomatique pour l’acheminement du matériel électoral.

Nous travaillons également avec des titulaires de marchés publics : l’entreprise Koba, chargée du conditionnement du matériel électoral et de la mise sous pli de la propagande électorale ; La Poste, chargée de l’envoi postal de la propagande électorale aux électeurs ; divers prestataires du service de la valise diplomatique pour l’organisation des transports. Enfin, l’organisation du vote par internet fait appel à des partenaires institutionnels – l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et le ministère de l’intérieur – et privés comme Voxaly Docaposte pour la solution de vote.

L’éloignement et la dispersion géographique des électeurs constituent la première des spécificités de l’organisation d’élections pour les Français de l’étranger. Même si nous faisons en sorte d’avoir un dispositif de bureaux de vote le plus étoffé possible, nous ne sommes pas en mesure de couvrir l’ensemble des pays. Certains électeurs résidant dans des zones éloignées, difficiles d’accès ou dans des circonscriptions étendues doivent parcourir plusieurs centaines de kilomètres pour aller voter. Les services de l’État accordent une attention particulière à la définition et à l’organisation du dispositif de bureaux de vote. À titre d’exemple, lors des élections législatives de 2024, 599 bureaux ont été ouverts dans 352 sites.

Cette difficulté liée à l’éloignement crée des contraintes particulières pour l’envoi de la propagande électorale. Celle-ci arrive en effet rarement dans les temps, en particulier dans un calendrier resserré comme celui que nous avons connu à l’été 2024. L’entreprise Koba nous avait prévenus dès le début qu’elle ne serait pas en mesure de traiter la totalité de la mise sous pli. À la suite des nombreuses défaillances constatées, nous avons été amenés, avec l’accord de la commission de propagande, à établir des priorités pour le premier tour, c’est-à-dire à privilégier les circonscriptions les plus proches de la France en espérant que la propagande serait acheminée à temps ; dans les faits, cela n’a pas vraiment été le cas. Pour le deuxième tour, nous avons obtenu l’accord de la commission pour ne pas en envoyer du tout car nous savions qu’elle n’avait aucune chance d’arriver en raison du délai d’une semaine entre les deux tours. Cela nous a permis d’économiser 1,9 million d’euros, sans parler du coût environnemental ainsi évité.

Parmi les pistes d’amélioration, la dématérialisation de la propagande électorale fait partie de nos objectifs prioritaires, d’autant plus que l’outil existe : les circulaires des candidats figurent toutes sur le portail de vote par internet. Nous sommes donc très favorables à son autorisation pour tous types d’élections, comme elle l’est déjà pour les élections des conseillers des Français de l’étranger.

La question ne se pose pas dans les mêmes termes pour l’acheminement du matériel électoral puisque nous fonctionnons avec la valise diplomatique. Nous avons rencontré quelques difficultés avec la compagnie Air France, qui a débarqué des valises contenant des bulletins de vote. Même si nous avons dû gérer des situations de crise un peu compliquées, la quasi-totalité des envois a pu être acheminée par la valise. Dans le cas où un poste ne recevait pas les bulletins de vote, nous lui donnions instruction de les imprimer. Pour nous, le vrai sujet est donc celui de la propagande électorale.

Une autre modalité de vote existe pour les élections législatives des Français de l’étranger : le vote par correspondance. Toutefois, le décret de convocation des législatives anticipées de 2024 l’avait exclu. Cette spécificité du système électoral pour les Français de l’étranger pose une difficulté : elle est très peu choisie par les électeurs – moins de 0,1 % d’entre eux y ont eu recours en 2022. De plus, ce système est très complexe à mettre en œuvre, beaucoup d’électeurs se trompant dans l’ordre des enveloppes. Surtout, il se heurte à des contraintes d’acheminement telles que les bulletins arrivent trop tard et sont invalidés. Même si elle demeure marginale, cette modalité de vote est complexe et a un coût ; elle rentre de ce fait dans nos objectifs de simplification.

L’organisation au sein de l’administration centrale pour le suivi du déroulement des opérations de vote et du dépouillement s’adapte au décalage horaire lié à la présence de bureaux de vote sur tous les continents. Une permanence électorale est ouverte à partir du samedi à douze heures – le scrutin commence le samedi dans le territoire américain – pour aider nos postes et répondre à toutes les questions qui peuvent se présenter dans chacun des bureaux de vote. La permanence se poursuit jusqu’au dimanche dans la nuit et s’achève avec la remontée du dernier procès-verbal du dernier bureau de vote, en l’occurrence celui de Dublin pour les législatives.

Autre spécificité, la possibilité de voter par internet est offerte pour deux scrutins : les élections des conseillers des Français de l’étranger et les législatives. Cette modalité rencontre un engouement de plus en plus important puisque, pour les législatives anticipées de 2024, nous avons battu de nouveaux records : 75 % des électeurs y ont eu recours, avec 416 000 électeurs au premier tour et 460 000 au second tour. Cela répond à une très forte demande. Du reste, dans la demi-heure qui a suivi l’annonce de la dissolution, le 9 juin, j’ai reçu un appel de la présidente de l’Assemblée des Français de l’étranger, Mme Hélène Degryse, me demandant si le vote par internet serait bien autorisé pour les législatives anticipées. Le cabinet du ministre délégué, M. Franck Riester, était également assailli de demandes en ce sens. Cette modalité de vote est vraiment entrée dans les mœurs car elle répond à une appétence de nos compatriotes de l’étranger.

Le système fonctionne, même s’il se heurte à une certaine complexité – et non défaillance – technique liée au système d’identification des électeurs, qui repose sur deux clés : un identifiant qu’ils reçoivent par mail, ce qui pose très peu de difficultés, et un mot de passe qu’ils reçoivent par SMS. Les problèmes techniques rencontrés lors des législatives de 2022 nous ont conduits à apporter de nombreuses améliorations au système. Toutefois, tant que l’envoi par SMS sera nécessaire pour l’identification des électeurs, nous ne réglerons pas complètement la question car cela impose de passer par des opérateurs locaux pour relayer les SMS dans chaque pays. Or la réglementation dans ces pays peut avoir changé, raison pour laquelle nous avions prévu d’effectuer un test grandeur nature, à l’été 2024, pour vérifier l’état de la réglementation. Cela n’a pas été possible et c’est en constatant que des SMS n’arrivaient pas dans certains pays – Singapour, Royaume-Uni – que nous nous sommes rendu compte qu’il fallait demander un nouvel accord aux autorités de tutelle locales. Nous avons aussi rencontré des obstacles techniques, par exemple un opérateur téléphonique qui ne reçoit pas les SMS depuis l’étranger.

Nous travaillons à une solution qui permettrait à terme de ne plus dépendre des envois par SMS. Cela passe par le recours à l’identité numérique souveraine, qui sera déployée à l’étranger dans le courant de ce semestre. Les consulats seront habilités à certifier l’identité numérique souveraine portée par la carte nationale d’identité. Nous avons demandé à Voxaly Docaposte de travailler à une nouvelle solution de vote par internet. Elle devra être utilisée pour les élections des conseillers des Français de l’étranger de 2026 et intègrera la possibilité de s’authentifier via l’identité numérique souveraine. Lorsque tous les Français de l’étranger en seront dotés, nous pourrons éviter de recourir au SMS.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez rappelé les chiffres concernant le vote par internet des Français de l’étranger – 460 000 au second tour de 2024 sur 1,7 million de personnes inscrites. Sachant que 75 % du vote passe par internet, cela signifie que près de 1 million de personnes ne participent pas aux élections, sous aucune forme – papier, internet ou par correspondance quand cela est possible. Menez-vous des campagnes d’information en amont des élections pour lutter contre l’abstention ?

Concernant les élections de 2022, vous avez évoqué des difficultés techniques. Étaient-elles dues à une saturation du nombre de visites ? On imagine assez facilement que si l’on envoie un SMS pour indiquer que le vote est ouvert, tout le monde se connecte en même temps, ce qui peut provoquer des problèmes. De même, si l’on n’envoie pas les SMS à tout le monde en même temps, certains peuvent dire qu’ils l’ont reçu trop tard alors qu’ils étaient disponibles pour voter à l’ouverture du scrutin. Pourriez-vous détailler ces différents problèmes afin d’éclairer notre commission ?

Par ailleurs, toutes les élections organisées en deux tours prévoient une semaine entre les deux tours, à l’exception de l’élection présidentielle pour laquelle le délai est de quinze jours. Serait-il utile de prévoir un écart de deux semaines pour toutes les élections, afin de permettre une meilleure information des Français de l’étranger ?

Enfin, pourriez-vous nous donner des détails concernant l’histoire des valises débarquées par Air France ? Je m’inquiète un peu du fait que l’on perde des valises qui contiennent des bulletins de vote.

Mme Pauline Carmona. On ne les perd pas : elles sont sur le tarmac et on les retrouve. Mais cela nous a beaucoup énervés.

La participation des Français de l’étranger aux élections présidentielles et législatives est en hausse régulière. Lors du second tour des législatives, elle s’est établie à 16 % en 2017, 24 % en 2022 et 37,69 % en 2024. La participation est très inférieure pour le scrutin européen, avec 11 % en 2014, 18 % en 2019 et 17,34 % en 2024 – ce sont toutefois des chiffres à prendre avec précaution car de nombreux Français résidant dans les pays de l’Union européenne votent localement.

Nous menons des actions concrètes pour inciter les Français de l’étranger à participer davantage aux scrutins. Lors de leur organisation, un courriel de convocation, qui comporte la date du scrutin et toutes les informations utiles concernant les conditions de vote, est envoyé à chaque électeur inscrit sur la liste électorale consulaire. Des publications régulières paraissent également sur le site France Diplomatie et sur les sites des postes, avec des vidéos, des articles et des infographies. Le bureau des élections coordonne toute la communication faite par nos postes pour leur fournir un contenu harmonisé. Nous faisons également des campagnes de communication en amont des scrutins par le biais des réseaux sociaux, ainsi que dans des interviews à différents médias en ligne des Français de l’étranger, comme lepetitjournal.com et lesfrancais.press. Nous sommes ouverts à toutes les bonnes idées.

Pour les législatives anticipées de 2024, nous avons constaté que le vote par internet avait contribué à augmenter la participation. On le voit notamment dans les commentaires portés sur le procès-verbal du bureau de vote électronique. Des jeunes qui ne votaient pas ont trouvé tellement simple de voter par internet en cinq minutes qu’ils l’ont fait. Avec 416 000 votants au premier tour et 460 000 au second, nous avons eu un très fort taux de participation.

Les difficultés du vote par internet en 2022, qui ont conduit à l’annulation du scrutin dans trois circonscriptions, étaient principalement liées, dans la deuxième et la neuvième, à un problème de réception des mots de passe par SMS. Dans la deuxième circonscription, le Conseil constitutionnel a constaté que : « à l’ouverture de la période de vote, seuls 11 % des messages téléphoniques contenant les mots de passe […] avaient été effectivement délivrés aux électeurs. Ce taux n’a atteint que 38 % à l’issue du premier tour, selon le procès-verbal du bureau de vote électronique relatif au second tour. » Dans la neuvième circonscription, le taux de réception n’a pas dépassé les 38 % non plus. Aussi, un trop grand nombre d’électeurs qui souhaitaient voter par internet n’avaient pas pu le faire.

Cela nous a conduits, dans le cadre des élections partielles organisées en 2023, à prendre plusieurs mesures, qui ont été reconduites en 2024. Les données des électeurs – adresse mail et numéro de téléphone – ont été fiabilisées, à la suite d’une grande campagne de communication. Nous avons mis en place une assistance en ligne renforcée, activée une semaine avant le début des opérations de vote, pour sensibiliser les électeurs et appeler leur attention sur de possibles difficultés de réception. Nous avons également activé pendant la durée des élections une assistance téléphonique qui permettait le réassort, soit de renvoyer un mot de passe à un électeur qui ne l’avait pas encore reçu. Dans ses décisions de validation des résultats des trois scrutins de 2023, le Conseil constitutionnel mentionne expressément ces mesures d’amélioration et d’accompagnement.

Il faut par ailleurs relever que le portail de vote par internet est ouvert dans la semaine qui précède le week-end électoral. Quelqu’un qui n’a pas pu voter par internet est donc toujours en mesure de se rendre au bureau de vote ou de faire une procuration.

Le problème de saturation du portail ne s’est pas posé en 2022 ni en 2023 mais pour les législatives anticipées de 2024. En effet, un très grand nombre de personnes se sont connectées dès les premières minutes. Si le vote par internet suscite un véritable engouement, il faut également se rappeler que les délais étaient réduits. Alors que le portail est habituellement ouvert pendant cinq jours, il ne l’était que quarante-huit heures pour le premier tour et trente-six heures pour le second. Nous avons été confrontés à un fort afflux qui a posé des difficultés techniques, résolues par notre direction du numérique – tout est hébergé sur les serveurs du ministère. Cela est relaté très précisément dans le procès-verbal du bureau de vote électronique.

Nous avons reçu trois alertes relatives aux capacités infrastructurelles du système. La première a eu lieu le 25 juin, très peu de temps après l’ouverture du bureau de vote. Il s’agissait d’un ralentissement et de difficultés d’accès au portail de vote, ce qui a conduit notre direction du numérique à augmenter les capacités du serveur, interrompant l’accès au portail pendant vingt-neuf minutes. Une deuxième alerte a concerné l’accumulation des bulletins de vote, sans avoir d’impact sur l’ouverture du portail, puisque les opérations de vote étaient terminées. Nous avons dû augmenter la mémoire des serveurs. Cela n’a eu aucun effet sur l’intégrité du vote ; ces interventions ont été menées sous la supervision très étroite de l’ANSSI et d’auditeurs indépendants.

Enfin, la troisième alerte, qui a eu un impact sur le portail, a eu lieu le 3 juillet, à quatorze heures, soit deux heures après l’ouverture du portail pour le deuxième tour. La plateforme s’est engorgée assez vite, ce qui a conduit à redémarrer les services, avec une interruption du portail pendant dix minutes. Nous ne nous attendions pas à une telle participation. Nous avons eu peu de temps pour nous préparer, puisque le portail du premier tour a ouvert quinze jours après l’annonce des élections. Le fait de tout avoir sur nos serveurs et de disposer d’une direction du numérique très professionnelle et réactive a permis de trouver des solutions. Cette expérience nous sera utile pour les prochains scrutins.

En 2024, la succession de deux week-ends électoraux a accentué les difficultés que je mentionnais sur l’envoi de la propagande, en la rendant impossible.

Pour ce qui est des valises, nous avons été consternés. Nous avons dû faire intervenir le directeur de la sécurité diplomatique du ministère et avons même eu recours au cabinet du ministre délégué pour faire passer des messages.

M. Gérard Fromageot, chef du bureau des élections et du droit électoral. Alors que des réservations avaient été faites pour ces valises contenant le matériel électoral à destination de nos postes diplomatiques et consulaires, au dernier moment, la compagnie ne les a pas embarquées. Nous avons dû batailler pour réserver de nouveaux vols. Or, pour certaines destinations, comme Luanda, nous ne disposions pas d’un vol tous les jours. Heureusement, quasiment tous les cas ont pu être résolus, parfois in extremis. Cela reste tout de même un sujet d’inquiétude.

M. le président Thomas Cazenave. Pensez-vous que le vote électronique fait venir de nouveaux électeurs ou qu’il s’agit plutôt d’un changement de pratique électorale ?

M. Vincent Caure (EPR). Je tiens d’abord à saluer la manière dont nous travaillons et avons travaillé avec Mme la directrice et ses services, tout au long de l’année comme dans le cadre ponctuel des dernières élections.

Les gens s’habituent au vote en ligne, si bien que la participation augmente. Si certains qui seraient allés aux urnes font le choix du vote en ligne, d’autres n’y seraient pas allés, notamment à cause de l’engorgement des bureaux de vote, comme à Londres. Les députés de l’étranger y gagnent en légitimité, avec un taux de participation qui dépasse les 50 %.

Considérez-vous qu’il existe des marges pour élargir le champ du vote en ligne aux élections européennes et présidentielles pour les Français de l’étranger ? Échangez-vous avec d’autres ministères sur des expérimentations en ce sens ?

Mme Pauline Carmona. Je vous remercie pour vos mots sympathiques qui sont très appréciés !

À la demande du ministre Jean-Noël Barrot, nous avons engagé un échange sur l’élargissement du vote par internet à d’autres scrutins avec l’administration du ministère de l’intérieur, qui a émis deux très fortes réserves. La première concerne la sécurité de l’élection, surtout présidentielle, et les risques d’une annulation en cas de faille. Nous avons suggéré de créer une circonscription spécifique pour les Français de l’étranger – les annulations en 2022 n’ont pas empêché la démocratie française de continuer de fonctionner. Le ministère nous a objecté que cela entraînerait une inégalité devant les modes de scrutin, puisque, pour l’élection de la même personne, les Français de France ne pourraient voter qu’à l’urne ou par procuration, quand les Français de l’étranger auraient une modalité supplémentaire.

S’agissant des élections sénatoriales, que vous n’avez pas mentionnées, il y a des circonscriptions pour les Français de l’étranger.

M. Gérard Fromageot. N’oublions pas non plus le risque assez fort de contentieux. Imaginons que 300 000 Français de l’étranger votent par internet et que leur vote soit remis en cause en raison d’une cyberattaque. Si l’écart de voix entre deux candidats est inférieur à ce nombre, cela poserait un gros problème et conduirait à une annulation totale de l’élection.

M. Vincent Caure (EPR). Vous qui êtes en contact avec les postes et l’ensemble du réseau diplomatique, considérez-vous que l’introduction du vote en ligne à partir des législatives de 2012 a permis à des Français de voter ou que l’effet de substitution prime ?

Mme Pauline Carmona. Ma seule expérience, depuis que j’ai pris mes fonctions en 2023, est celle des législatives anticipées de 2024. Assez empiriquement, d’après des témoignages d’amis ou d’enfants d’amis, je crois que cela a amené des gens qui ne votent pas d’habitude, plutôt jeunes, à voter, pas nécessairement parce qu’ils habitent très loin d’un bureau de vote, mais parce qu’ils n’avaient pas envie de se déplacer et de prendre deux heures pour aller voter au consulat. Il y avait aussi des gens en vacances qui n’avaient pas fait de procuration – des amis qui habitent au Luxembourg étaient ainsi ravis de voter par internet en Grèce.

M. François Penguilly, chef du service des Français à l’étranger. Peut-être faut-il faire une distinction sur l’effet du vote par internet (VPI) en fonction des scrutins. L’effet bénéfique du VPI sur le taux de participation est davantage visible lors des élections législatives que lors des élections des conseillers des Français de l’étranger, où l’effet de substitution est plus important.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour toutes vos réponses.

*

Audition, ouverte à la presse, d’anciens représentants des personnels de la société Milee (ex-Adrexo) (mercredi 5 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous recevons cet après-midi M. Philippe Viroulet et M. Glyn Evans, anciens employés de l’entreprise Milee, auparavant Adrexo. Vous y avez notamment exercé des responsabilités syndicales, respectivement pour la Confédération Autonome du Travail (CAT) et pour la Confédération Générale du Travail (CGT). La situation est particulière puisque l’entreprise Milee a été placée en liquidation judiciaire l’année dernière, entraînant un important plan de licenciement d’environ 10 000 personnes. Nous vous sommes reconnaissants de venir témoigner aujourd’hui.

Notre commission d’enquête, constituée il y a plusieurs mois, a pour objectif d’examiner les conditions d’organisation des élections dans notre pays et d’analyser les dysfonctionnements constatés, notamment dans la diffusion et l’acheminement de la propagande électorale. C’est dans ce cadre que le rapporteur a souhaité vous auditionner, compte tenu des difficultés d’acheminement rencontrées en 2021 par l’ex-entreprise Adrexo.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Philippe Viroulet et M. Glyn Evans prêtent serment.)

M. Philippe Viroulet. Je représente aujourd’hui la CAT, qui était le premier syndicat de l’entreprise avec environ 2 000 adhérents. Je tiens à vous remercier de nous permettre de nous exprimer et de vous préoccuper de l’impact de ces opérations de propagande électorale sur les salariés des entreprises de distribution.

Je souhaite souligner que la société Adrexo, devenue Milee, a été liquidée le 9 septembre dernier. Un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) était en cours depuis quelques mois, concernant 5 000 salariés, mais n’a pas été mené à terme et les 10 000 salariés restants ont été licenciés par le liquidateur judiciaire. Je précise qu’à l’époque de la distribution de la propagande électorale pour les élections régionales et départementales, l’entreprise comptait environ 18 000 salariés. Entre ce moment et celui où a été envisagé le premier PSE, quelques semaines avant la mise en redressement judiciaire en mai, environ 8 000 salariés avaient déjà été perdus sans aucun plan social. Si cette réduction semblait être le fruit d’une évaporation naturelle, elle contournait en réalité les règles de gestion des licenciements économiques puisque l’entreprise avait décidé de réduire sa masse salariale sans financer de PSE.

Bien que certains de ces 8 000 départs soient dus au turnover naturel de ce métier, des opérations de pression et de modification des caractéristiques du contrat de travail et des conditions de travail ont également conduit de nombreux salariés à prendre la décision de quitter l’entreprise. Celle-ci est parvenue à mettre en marche sa stratégie visant à éviter le financement d’un plan social puisque le PSE, qui n’a pas été mené à terme, a finalement été entièrement financé par l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) puis par France Travail. L’entreprise n’a jamais investi dans les ruptures de contrat de travail et les salariés sont partis avec le minimum légal, sans aucune négociation possible en cas de liquidation judiciaire. Bien que cette dernière ne soit pas directement liée à l’arrêt de l’activité de distribution électorale, celle-ci y a contribué par suite du fiasco des élections régionales.

Si ce marché a été proposé à Adrexo et si l’entreprise a été retenue, c’est en partie grâce à sa licence postale obtenue auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) en 2006. L’entreprise cherchait depuis longtemps à diversifier ses activités dans la distribution de courrier afin de compenser la baisse de l’activité publicitaire due à l’augmentation du prix du papier et aux préoccupations écologiques. L’activité de distribution de courrier était censée compenser progressivement ce déclin et des centaines de clients étaient intéressés par Adrexo car, jusqu’alors, La Poste était le seul opérateur capable de distribuer du courrier à grande échelle. Les grands diffuseurs de courrier souhaitaient recourir à un concurrent afin de créer une pression sur les prix, La Poste augmentant chaque année ses tarifs sans discussion possible. L’objectif d’un cadre concurrentiel était donc d’obtenir des tarifs plus avantageux, notamment dans les zones urbaines, et d’équilibrer la distribution du courrier entre deux opérateurs.

M. Glyn Evans. L’attribution du marché de distribution des professions de foi à l’entreprise Adrexo semblait initialement une opportunité inespérée, qui permettait notamment de compenser la baisse d’activité liée à la distribution d’imprimés publicitaires durant la période du covid. Malheureusement, la direction de l’entreprise, fidèle à elle-même, n’a su ni anticiper ni préparer adéquatement ses distributeurs à cette nouvelle mission. La gestion des ressources humaines et de la masse salariale s’est révélée calamiteuse, avec un recours massif à l’intérim pour un travail nécessitant pourtant une certaine expertise. Cette décision hasardeuse a conduit à un échec retentissant et préjudiciable à la réputation déjà fragile de l’entreprise. Le recrutement d’intérimaires, sans formation ni expérience dans ce domaine, était voué à l’échec. La formation dispensée, limitée à une demi-heure, se résumait à un tutoriel succinct sur l’utilisation de l’appareil de mesure du travail, appelé badgeuse. Aucune préparation sérieuse n’a été effectuée concernant l’élaboration des plans de distribution ou la planification du travail. Il aurait été plus judicieux d’affecter la distribution des professions de foi au personnel titulaire de l’entreprise, qui connaissait bien les secteurs et aurait donc pu assurer une performance optimale. Les intérimaires auraient pu être affectés à la distribution de publicités, moins contraignante et moins stratégique. La non-distribution d’un document officiel est une faute grave, contrairement à l’absence de distribution d’une publicité. Les performances du personnel Adrexo se situaient autour de 90 % de distribution, tandis que celles des intérimaires oscillaient entre 50 et 60 %. Cette situation a inéluctablement conduit au scandale national que nous connaissons. En outre, la rémunération dans le cadre de ce projet était plus avantageuse, avec le paiement des heures réelles et des kilomètres parcourus, ce qui aurait pu améliorer la situation financière de nombreux salariés, si le travail avait été correctement planifié.

Le défi que représentait la distribution de la propagande aurait pu et aurait dû se dérouler sans incident si la mesure du travail avait été anticipée. Or, comme à l’accoutumée, tout a été conçu dans la précipitation et sans aucune concertation avec les partenaires de l’entreprise. Nous déplorons notamment le manque de professionnalisme du secteur cartographique, qui aurait nécessité un renfort conséquent pour éviter de fournir des plans incomplets aux distributeurs. J’ai personnellement vécu une expérience difficile lors d’un renfort sur la région de Tours, où j’ai dû distribuer 6 000 enveloppes avec seulement deux rues indiquées sur un plan, terminant ma tournée à minuit avec plus de 2 000 enveloppes non distribuées.

J’accuse les dirigeants d’Adrexo d’avoir fait preuve d’une désinvolture coupable au détriment du personnel qui s’est toujours montré impliqué et dévoué pour mener à bien une mission impossible. Les dirigeants et actionnaires n’ont vu dans cette opération qu’une opportunité financière, négligeant la mise en place des moyens nécessaires à la réussite de la mission. Avec un budget de 400 millions d’euros, cette opportunité aurait pu sauver l’entreprise.

Malgré des initiatives porteuses d’espoir telles que le magazine « 150 euros », les courriers adressés, les colis et les livraisons de courses à domicile, la gestion défaillante et cupide a conduit à une situation désastreuse. Depuis fin 2003 en effet, l’entreprise s’est rendue coupable de retards de paiement récurrents, de mesures restrictives telles que la diminution arbitraire des secteurs ou la revente des publicités non distribuées au recyclage plutôt que de fournir des heures aux salariés, d’imposer aux salariés des écrêtages, des refus de leur feuille de route, le non-paiement des heures réelles ou des kilomètres, au mépris total du code du travail. Cet esclavagisme moderne était pleinement assumé par des individus dépourvus de toute humanité envers leurs collaborateurs, pourtant investis.

La situation s’est aggravée avec l’annonce d’un PSE prévoyant le licenciement de 5 000 salariés, suivie d’une cessation de paiement. Malgré l’octroi d’un redressement judiciaire et d’une continuation d’activité en dépit des pertes qui nous menaient vers une fin inexorable, l’entreprise a finalement été liquidée le 9 septembre dernier. Pour beaucoup, cette date marque la fin du cauchemar et le retour de la confiance dans les esprits. Pourtant, cette liquidation a entraîné le licenciement de 10 000 salariés, dans une indifférence médiatique regrettable. Nous sommes aujourd’hui les victimes innocentes de cette société, dont le présent et l’avenir sont devenus invivables. Dans la continuité de la liquidation, deux cabinets ont été désignés pour traiter les 10 000 dossiers de licenciement, une tâche colossale qui ne pourra être menée à bien dans un délai raisonnable, alors que la ministre du travail nous avait assuré que tout serait réglé au 31 octobre. Le directeur de France Travail s’était également engagé à supprimer les carences à titre exceptionnel compte tenu de la gravité de la situation. Aucune de ces promesses n’a été tenue, ce qui est extrêmement grave et nuit à notre image car nous avons relayé ces informations au sein de nos réseaux, pensant qu’une parole de ministre avait du poids.

Pour conclure, il est scandaleux que 30 000 citoyens, en comptant les familles, aient été impactés par cette injustice, par des agios, des expulsions, des dépressions ou des tentatives de suicide. Il est à la fois anormal et insupportable que des gens désespérés ne soient plus capables de nourrir leurs enfants alors que des dirigeants qui se sont octroyé d’importants dividendes, malgré un déficit abyssal, n’aient ni à rendre des comptes ni à justifier leur attitude méprisante. À mon sens, cette histoire est un énorme gâchis.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie tous les deux pour ce propos introductif, chargé d’une émotion tout à fait compréhensible.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je tiens tout d’abord à vous remercier pour votre présence et votre témoignage devant cette commission d’enquête. Au nom de mon groupe parlementaire, et probablement au-delà, je voudrais souligner à quel point nous sommes conscients de l’impact dévastateur du chômage sur les individus et les familles, qui va parfois jusqu’à menacer des vies. Vous avez évoqué la question du suicide, un sujet malheureusement récurrent en cas de chômage.

La violence sociale qui s’exprime envers les salariés, parfois licenciés du jour au lendemain comme chez Adrexo, est trop souvent invisibilisée dans certains médias, qui préfèrent évoquer les chiffres plutôt que les êtres humains. J’espère que votre témoignage extrêmement poignant permettra de donner de l’audience à cette réalité devant la représentation nationale. Vous pouvez compter sur moi pour relayer vos propos et la souffrance qu’ils représentent et je vous remercie d’avoir eu le courage de venir témoigner.

Nous avons souhaité vous entendre pour obtenir des éléments sur cette entreprise Adrexo/Milee, qui change constamment de nom, donnant ainsi l’impression de chercher à récupérer de l’argent sans se soucier de l’efficacité des missions ou du respect dû aux salariés. Votre témoignage est crucial pour recueillir la parole des salariés.

J’ai cru comprendre, à travers vos propos, que le fiasco de 2021 était prévisible et que vous aviez même alerté la direction sans être écoutés. Pourriez-vous nous détailler, aussi précisément que possible, les alertes que vous avez fournies aux dirigeants de l’entreprise ? Ces informations pourraient nous être utiles pour les interroger ultérieurement.

J’ai par ailleurs été surpris par l’audition du groupe La Poste il y a deux semaines, au cours de laquelle il nous a été indiqué que, lors de l’examen de son offre par la commission d’appel d’offres, Adrexo avait obtenu plus de points non seulement pour le prix mais aussi sur la technicité. Cela me semble en contradiction avec vos propos sur le recours prévu à des intérimaires moins expérimentés. Avez-vous connaissance d’éléments ou de pistes que nous pourrions explorer à ce sujet ?

Concernant la formation, apparemment très sommaire, j’ai compris qu’elle concernait uniquement les intérimaires. Pourriez-vous nous en dire davantage sur ce point ?

J’ai été frappé par le souci citoyen dont vous avez fait preuve dans l’exercice de votre métier, notamment lorsque vous évoquiez ces journées de vingt et une heures pour tenter de distribuer tous les plis. Les dirigeants vous avaient-ils donné pour consigne de ne pas faire remonter les dysfonctionnements constatés ?

Par ailleurs, les sommes importantes distribuées à Adrexo dans le cadre de cette mission ont-elles permis de rémunérer correctement les salariés ?

Enfin, avez-vous pu prendre connaissance du reportage de Blast sur le sujet de la gestion du chômage partiel par Adrexo ? En tant que salariés de l’entreprise, disposez-vous d’éléments à communiquer à la représentation nationale sur ce point ?

M. Philippe Viroulet. Concernant l’attribution du marché, nous avons rapidement posé des questions organisationnelles à la direction. Les instances représentatives étaient en effet très inquiètes après l’annonce d’une gestion exclusive de ce marché par des intérimaires, alors que nous peinions déjà à distribuer correctement les courriers des diffuseurs privés depuis 2006. Si, initialement, l’entreprise ne souhaitait pas faire participer les 18 000 à 20 000 salariés permanents, il est rapidement devenu évident, à l’approche de l’opération, que cette stratégie était irréalisable. Les sociétés d’intérim en ligne sélectionnées, bien connues des nouveaux actionnaires, peinaient à recruter 20 000 intérimaires et il a donc été fait appel à des agences d’intérim classiques, ce qui a donné de meilleurs résultats. La direction a également proposé aux permanents de prêter main-forte, y compris en les déplaçant dans d’autres régions. Tout cela a été réalisé dans l’urgence, dans les trois à quatre semaines précédant le début de l’opération.

L’attribution du marché nous a été présentée comme une opportunité de sauver l’entreprise face aux perspectives alarmantes du marché de l’imprimé publicitaire, puisque les grands distributeurs tels que Leclerc ou Casino réduisaient leurs volumes et menaçaient ainsi la rentabilité de notre activité. La direction nous a également expliqué que l’État, qui venait déjà depuis longtemps en aide à l’entreprise à travers des baisses de cotisations, un effacement de dette Urssaf et d’autres facilités, préférait nous donner du travail plutôt que de l’argent à fonds perdus. Ce marché, sur une durée significative, devait ainsi donner un nouvel élan à notre activité et prouver notre capacité à distribuer du courrier pour potentiellement pouvoir nous développer sur ce marché.

M. Glyn Evans. Je précise que, si le personnel titulaire d’Adrexo effectuait la mission, il était payé sur l’intégralité de ses heures travaillées, contrairement à ce qu’il touchait pour la distribution de publicités. Tous les trajets étaient comptabilisés au kilomètre près, ce qui représentait une amélioration significative pour eux. Les intérimaires représentaient un coût plus important pour un résultat qui n’était pas optimal. Si nous avions eu recours au personnel existant, qui était d’environ 10 000 à 12 000 personnes à ce moment-là, nous n’aurions pas eu besoin de ces 20 000 intérimaires. Malheureusement, beaucoup de documents distribués par les intérimaires finissaient dans les poubelles ou sur le bord des routes. Des camions entiers remplis de professions de foi, certains de trente-cinq tonnes, ont même été interceptés.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez indiqué que les documents non distribués étaient payés par les commanditaires. En plus de cela, confirmez-vous que des bénéfices étaient générés sur le recyclage ?

M. Glyn Evans. En effet, car les commanditaires payaient pour un chiffre de 100 000 alors que seuls 45 000 ou 50 000 étaient distribués. Les 50 000 autres partaient au recyclage, représentant ainsi une opération rentable au lieu de fournir du travail. C’est pourquoi nous avons réduit les secteurs et diminué les zones de distribution sans en informer les clients concernés. À la suite de cela, des contrôles ont été effectués mais ces écarts ont été mis sur le compte d’erreurs. Nous continuions cependant à distribuer des courriers dans ces zones qui n’étaient plus attribuées, ce qui constitue une gestion pour le moins particulière.

Concernant les courriers adressés, il m’est arrivé de distribuer sept programmes télévisés vendus 80 centimes chacun, parcourant soixante kilomètres pour un chiffre d’affaires de 5,60 euros. Pendant ce temps, je touchais pratiquement trois heures de travail auxquelles s’ajoutaient 70 kilomètres à 50 centimes du kilomètre. En tant qu’ancien chef d’entreprise, je ne comprends pas comment une entreprise peut assurer sa pérennité avec de telles méthodes. Ces pratiques sont d’autant plus choquantes au regard des dividendes qui sont servis avant que les agents ne soient payés. Si les responsables font perdre 80 millions à l’entreprise mais se versent 70 millions d’euros de dividendes, l’opération est parfaite.

M. Philippe Viroulet. Lors de la présentation de ce marché, il était naturel d’établir une comparaison entre les effectifs mobilisés par La Poste et ceux dont nous disposions. Pour un volume similaire de documents et dans les mêmes régions, La Poste faisait appel à environ 60 000 à 65 000 facteurs à l’échelle nationale, dont 30 000 à 35 000 sur les zones qui nous avaient été attribuées. Dès le départ, l’objectif fixé par Adrexo de recruter 20 000 intérimaires s’est révélé largement insuffisant. Nous avons immédiatement relevé cette lacune, d’autant que les intérimaires, sans que cela leur soit imputable, se retrouvaient dans des conditions de travail particulièrement difficiles. Sur la base d’une formation de seulement trente minutes et d’un recrutement exclusivement en ligne, ils devaient gérer un véhicule chargé de plis électoraux tout en s’appuyant sur des plans bien souvent incomplets, notamment en milieu rural. Dans un tel contexte, il était peu surprenant qu’un grand nombre d’entre eux abandonnent rapidement, faute de se sentir en mesure d’accomplir leur mission.

Ceux qui persévéraient finissaient par prendre leurs marques, mais dans des délais bien plus longs que ceux d’un distributeur expérimenté. Il faut en général quatre à six tournées pour maîtriser correctement la distribution, un temps d’adaptation dont ces intérimaires ne disposaient pas. Par ailleurs, l’objectif des 20 000 recrutements n’a jamais été atteint et, même s’il l’avait été, il n’aurait pas suffi à pallier les difficultés rencontrées.

Dès les premiers signaux d’alerte, nos élus au CSE ont dénoncé ces dysfonctionnements. Les réponses obtenues se résumaient à l’assurance que la situation était maîtrisée et que tout irait bien. Malgré nos mises en garde, aucune correction n’a été apportée.

L’acheminement des plis électoraux constituait un autre point critique, déjà soulevé lors de la précédente commission d’enquête. Nos camions étaient dotés d’un système de traçabilité permettant de suivre chaque caisse, mais le temps nécessaire à cette procédure retardait considérablement les opérations. Alors que nous étions encore en train de scanner les caisses chez les routeurs, les camions de La Poste, eux, avaient déjà pris la route. Bien que cette méthode ait pu sembler plus efficace sur le plan du suivi logistique, elle perturbait considérablement l’organisation générale, une problématique que nous avions également signalée.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous a-t-on demandé de faire remonter les alertes et les dysfonctionnements de manière objective ?

M. Glyn Evans. Ayant été concerné par trois centres, je peux témoigner du fait que les cartons s’amoncelaient dans le dépôt sans véritable remontée d’information.

M. Philippe Viroulet. La consigne qui nous était donnée, notamment lors des visites des préfets dans les centres, était de présenter la situation sous son meilleur jour. En surface, tout semblait en ordre : les documents étaient soigneusement classés dans des bacs, les locaux paraissaient propres et l’on pouvait observer des intérimaires venant charger des dossiers avant de repartir. À première vue, rien ne laissait présager un dysfonctionnement. Pourtant, le problème était bien réel. Si une partie des documents était effectivement traitée, une autre était mise de côté. Ces dossiers étaient d’abord envoyés vers des agences extérieures aux régions concernées par le marché, afin de passer inaperçus, avant d’être expédiés en Belgique, où se trouvait le centre de tri. Nous avons recensé environ 130 camions de 44 tonnes à l’échelle des régions concernées, un chiffre qui reste probablement inférieur à la réalité. Finalement, ces documents ont été recyclés sur la plateforme de la société qui rachetait le papier.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Savez-vous approximativement combien rapporte un camion de documents recyclés ?

M. Glyn Evans. D’après les prix que j’ai consultés il y a environ un an, cela correspond environ à 800 euros la tonne.

M. Philippe Viroulet. Bien que nous ne puissions pas vous communiquer le prix exact, les volumes étaient impressionnants, comme en témoigne l’absence de plis dans les boîtes aux lettres. Ce point a été largement abordé lors de la première commission d’enquête.

Concernant votre question sur le chômage partiel, celui-ci est davantage lié à la période covid qu’à la campagne de distribution de la propagande électorale. Il ne concernait pas les salariés de la distribution qui ne travaillaient pas. En revanche, tous les services supports ainsi que de nombreux cadres dirigeants étaient officiellement déclarés sur une répartition de 20/80, alors qu’ils travaillaient en réalité à plein temps. Ces éléments ont été révélés par Blast et confirmés il y a quelques semaines par un jugement du conseil des prud’hommes d’Aix-en-Provence, qui a condamné la société Hopps, holding d’Adrexo, dans le cas d’un salarié du service support et informatique qui avait été déclaré en chômage partiel alors qu’il exerçait en réalité une activité à temps complet. Et ce cas est loin d’être isolé.

M. le président Thomas Cazenave. Je souhaite aborder plusieurs points centrés sur les difficultés liées à la propagande électorale. Premièrement, pensez-vous que ce marché a été conçu sur mesure, compte tenu de la mobilisation des soutiens pour une entreprise déjà en difficulté, avant même les problèmes rencontrés lors de la distribution ? Cette situation a-t-elle finalement entraîné la liquidation ?

Deuxièmement, la non-distribution représentait-elle selon vous un acte délibéré de gestion ? Les responsables savaient-ils dès le départ que l’ensemble des plis ne serait pas livré, envisageant ainsi une forme de double dividende ?

Troisièmement, face à la non-distribution des plis et compte tenu de l’enjeu fondamental pour le bon déroulement des élections, quelles alertes ont été lancées ? Dans la chaîne hiérarchique, qui a été informé des importantes difficultés rencontrées lors de la distribution ? À qui ces alertes ont-elles été adressées ?

Enfin, pensez-vous qu’il soit nécessaire que nous entendions également les dirigeants de l’époque pour compléter notre compréhension de la situation ? Bien que vous représentiez la voix des salariés, certaines réponses pourraient être apportées par d’autres intervenants.

M. Philippe Viroulet. Je ne peux pas affirmer que ce marché ait été spécialement conçu pour Adrexo. Il s’agissait, semble-t-il, de la première fois qu’il était divisé en régions, ce qui permettait à d’autres entreprises que La Poste de concourir sur des volumes plus accessibles. L’objectif était probablement d’encourager une véritable concurrence et la société Adrexo s’est naturellement positionnée en raison de l’adéquation avec son activité.

La direction nous a présenté ce marché comme une opportunité pour l’entreprise de se redresser durablement en s’appuyant sur une activité réelle, plutôt qu’en recevant des financements sans contrepartie.

Concernant la non-distribution, je ne pense pas qu’elle ait été prévue dès le départ. L’entreprise avait d’ailleurs sollicité une avance sur le paiement afin de financer les investissements importants en matériel nécessaires pour mener à bien l’opération. Ces équipements ont par la suite bénéficié à l’exploitation courante de l’entreprise. Il ne me semble donc pas qu’il y ait eu une intention délibérée de ne distribuer qu’une partie des documents et de recycler le reste.

M. Glyn Evans. Mon analyse diffère, notamment concernant le second tour.

M. Philippe Viroulet. Après l’échec du premier tour, des mesures auraient dû être mises en place pour éviter que la situation ne se répète. Même si les délais étaient sans doute trop serrés, reconduire le même dispositif laissait présager des difficultés similaires.

Quant aux alertes, la chaîne hiérarchique était régulièrement informée de la situation sur le terrain, que ce soit en matière de recrutement, de mise en œuvre de la distribution ou de suivi de l’avancement des secteurs. Ces informations étaient supposées être transmises au ministère, ce qui pourrait expliquer les déplacements des préfets et les contrôles effectués sur place. À l’échelle locale, nous avons remonté toutes les informations sans chercher à les dissimuler. Une forte inquiétude régnait d’ailleurs parmi les salariés permanents et les cadres chargés de l’organisation. Des initiatives ont même été prises au niveau régional, comme le recours aux clubs de football pour recruter des jeunes en intérim. Chaque cadre régional a déployé tous les efforts possibles pour assurer le bon déroulement de l’opération.

M. Glyn Evans. Je tiens à préciser que la situation n’était pas identique dans tous les centres, certains n’étant pas concernés par la propagande électorale. Nous distribuions sur les départements limitrophes. Nous n’avons pas rencontré de problèmes majeurs car nous avons principalement fait travailler les permanents. La qualité de la distribution s’en est ressentie positivement car nous n’avons pas connu de difficultés particulières.

M. le président Thomas Cazenave. Selon vous, quelle part de la distribution à l’échelle d’Adrexo n’a finalement pas été effectuée ? Ce chiffre a-t-il été consolidé ?

M. Philippe Viroulet. Il nous est difficile d’apporter une réponse précise, car nous ne disposons pas d’une vision nationale. Les chiffres avancés par le ministère, établis sur la base d’une étude de terrain, semblent cependant assez justes. La situation variait considérablement selon les territoires. Par exemple, en Indre-et-Loire, la majorité des secteurs ont pu être couverts, d’autant plus que, pour le second tour, nous avons bénéficié du soutien de La Poste qui a pris en charge une partie de nos secteurs. Les petites communes, où nous assurions déjà la distribution publicitaire, ont posé moins de difficultés que certaines zones urbaines telles que Tours.

Concernant le suivi des alertes, un centre de surveillance devait initialement être mis en place au siège de l’entreprise à Aix-en-Provence. Ce dispositif devait permettre de suivre l’avancement de la distribution grâce aux données remontées quotidiennement par les badgeuses et de réagir en cas de problème. Ce projet a toutefois été abandonné en raison de contraintes opérationnelles. Prenons l’exemple d’un intérimaire chargé de distribuer dans un village : s’il revenait deux heures plus tard en ayant couvert seulement 20 à 30 % de sa tournée, il lui était souvent difficile de préciser exactement les rues déjà traitées. Sans plan annoté, il devenait impossible d’envoyer un second distributeur sans risquer de doubler certaines zones.

Quant à la manière dont ce marché a été accueilli, nous avons d’abord perçu positivement l’opportunité offerte à l’entreprise de se positionner sur cette activité, en adéquation avec son développement futur. Toutefois, en tant que spécialistes de la distribution, habitués à traiter des envois de masse comme ceux des annuaires Pages Jaunes, nous avons été étonnés par le choix d’une distribution nominative, alors même que le contenu des enveloppes était identique pour tous les destinataires d’une même zone. Ce mode de distribution a généré des difficultés supplémentaires, notamment dans les cas de boîtes aux lettres sans nom ou d’immeubles où les noms et numéros d’appartement ne sont pas toujours indiqués. Nous avons regretté l’absence d’une approche plus adaptée, qui aurait pu privilégier soit une distribution sur liste, soit une diffusion en tout-boîte. Cette dernière option aurait également permis de toucher les personnes non inscrites sur les listes électorales.

M. Glyn Evans. Une distribution en tout-boîte aurait impliqué un volume beaucoup plus important, de l’ordre de centaines de milliers, voire de millions d’envois, ce qui n’était pas matériellement réalisable en seulement deux ou trois jours. Personnellement, je distribuais environ 15 000 à 20 000 plis par jour sur ces trois jours, en travaillant dix heures quotidiennement, ce qui représentait déjà un maximum.

Nous savons que certains secteurs n’ont pas du tout été couverts, notamment au sein de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nos chiffres indiquent 27,42 % de non-distribution, ce taux étant cohérent avec les éléments que vous avez mentionnés.

Il faut souligner la spécificité du marché électoral, qui présente deux contraintes majeures empêchant une distribution en tout-boîte comme les militants politiques peuvent le faire habituellement. Premièrement, nous disposons d’un nombre fixe de citoyens inscrits sur les listes électorales, correspondant à un nombre précis de plis. Les remboursements de l’État associés aux campagnes électorales sont basés sur ce nombre fixe, ce qui nous empêche de le dépasser. Deuxièmement, comme vous l’avez mentionné, certaines personnes ne sont pas inscrites sur les listes électorales mais résident néanmoins dans ces zones. Cette situation complexifie davantage la distribution. Le deuxième élément concerne le caractère nominatif de l’envoi, qui permet de s’assurer que la personne inscrite sur les listes électorales a bien reçu son courrier. En cas de non-réception, cela permet d’identifier les personnes qui ne sont plus à l’adresse indiquée et d’entreprendre les actions nécessaires.

Ma dernière question concerne l’aspect financier et la destination des fonds engagés. Vous mentionnez des sommes considérables et des marchés d’une valeur importante et avez également indiqué que, sur des années où l’entreprise réalisait 80 millions d’euros de bénéfices, 70 millions d’euros de dividendes étaient versés. Ces chiffres me choquent car il semble que l’argent ait profité à quelques-uns tandis que les salariés se retrouvent sans emploi. Qu’en est-il du côté des dirigeants de cette entreprise ? Des suites judiciaires sont-elles en cours ?

M. Glyn Evans. Lors de notre rencontre avec la ministre du travail à Saint-Ouen, nous avons soulevé la question des éventuels détournements de fonds et irrégularités fiscales, sur lesquels je n’ai aucun élément, ainsi que de la disparition de certaines sommes. La réponse qui nous a été apportée évoquait de simples jeux d’écriture comptable, une explication pour le moins intrigante. La ministre s’était engagée à solliciter une enquête auprès de Bercy sur la gestion financière du groupe Hopps dans son ensemble, incluant toutes ses filiales. Il est en effet aisé de faire circuler des fonds entre plusieurs entreprises appartenant à un même consortium et c’est précisément dans ces transferts que des mouvements financiers suspects ont été constatés, même si je n’en ai ni les tenants ni les aboutissants.

M. Philippe Viroulet. Il est essentiel de comprendre l’histoire récente de cette entreprise pour saisir l’ampleur des enjeux financiers. En 2017, elle a été rachetée par des actionnaires américains à un prix négatif : en plus de n’avoir rien déboursé pour l’acquérir, ils ont perçu 67 millions d’euros pour en prendre le contrôle, alors qu’elle était déjà en difficulté. À cela s’est ajoutée la valorisation de la mobilité du siège, initialement estimée à 10 millions d’euros et qui a finalement dépassé les 20 millions. Ces actionnaires sont donc repartis sans investir dans l’entreprise tout en bénéficiant de cette somme conséquente. Une partie de ces fonds, à hauteur d’environ 6,5 millions d’euros, a été transférée vers Colis Privé, une entreprise qui a ensuite été intégrée au groupe Hopps, la holding mise en place pour superviser l’ensemble des fililales.

En 2021, Colis Privé a été vendu pour 670 millions d’euros, dont la moitié a été reversée à Adrexo, qui en détenait 50 % des parts. Depuis 2017, les montants perçus par l’entreprise ont donc été considérables. Pourtant, en raison de graves difficultés économiques, elle a dû contracter d’importants emprunts avant la cession de Colis Privé.

Si les 50 millions d’euros issus du marché représentent une somme significative, ils doivent toutefois être mis en regard avec les 670 millions de la vente de Colis Privé, dont une partie substantielle est revenue à Adrexo. Cette situation soulève des interrogations quant à la gestion et à la liquidation de l’entreprise qui, malgré ces entrées massives d’argent, n’a jamais ajusté son modèle économique pour atteindre la rentabilité. Depuis 2017, et même avant, l’entreprise n’a jamais été à l’équilibre, ce que son ancien propriétaire justifiait par une rentabilité structurellement négative. Cette absence de redressement, malgré les ressources disponibles, interpelle sur la stratégie adoptée et les choix financiers opérés.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Souhaitez-vous apporter d’autres éléments ?

M. Glyn Evans. Je souhaite en effet soulever plusieurs points supplémentaires. L’entreprise s’est toujours retranchée derrière des événements tels que les gilets jaunes, le covid ou la guerre en Ukraine pour justifier ses errements et ses dépenses inconsidérées, bien que seul le covid ait réellement eu un impact sur la distribution des publicités. Par ailleurs, il était question que l’expérimentation Oui Pub débute en 2025. En tant que membres de l’Assemblée nationale, détenez-vous des informations sur ce sujet ?

M. le président Thomas Cazenave. Les travaux de la commission d’enquête se concentrent sur le bon déroulement des élections, et plus spécifiquement sur la distribution de la propagande électorale. Bien que l’ex-Adrexo fasse partie de ce contexte, l’objet de la commission n’est pas de traiter cette entreprise de manière exclusive mais plutôt d’examiner les opérations électorales dans leur ensemble. Le rapporteur a souligné que les difficultés liées à l’adressage de la propagande ont constitué un obstacle majeur à une organisation efficace des élections, c’est pourquoi cette question est au cœur de notre enquête. Certains éléments du modèle économique d’Adrexo dépassent néanmoins le cadre de notre enquête, qui se concentre avant tout sur l’organisation des élections et sur les enseignements à en tirer. Des mesures ont d’ailleurs déjà été prises, notamment avec La Poste, qui a repris l’intégralité du marché.

Vos remarques soulèvent des points intéressants, tels que la pertinence des adresses nominatives sur des plis identiques, qui s’accompagnent de plusieurs réflexions sur les pratiques et leur impact sur la distribution.

Quant à votre question sur Oui Pub, je n’ai pas de réponse précise à vous fournir mais le rapporteur, qui maîtrise bien ces enjeux, peut certainement vous éclairer davantage sur ce point.

M. Glyn Evans. L’enquête sur les dirigeants met en lumière des faits troublants.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Comme l’a rappelé le président, notre commission d’enquête porte effectivement sur l’organisation des élections. Cependant, en vous convoquant et en vous donnant la parole sur ce sujet, vous apportez des éléments qui pourraient légitimement être signalés à la justice. Il est également de notre responsabilité, si nous avons des doutes sur des éléments que vous signalez et qui pourraient être contraires à la loi, de les porter à la connaissance de la justice. J’ai noté plusieurs points qui me semblent effectivement troublants.

M. Philippe Viroulet. Pour conclure, la CAT va déposer une plainte devant le tribunal de commerce d’Aix-en-Provence, qui est en cours de rédaction. Nous avons créé un collectif d’anciens salariés qui représentera environ 650 participants dans ce dossier. Nous avons également engagé environ 500 procédures devant le conseil de prud’hommes d’Aix-en-Provence pour contester les licenciements, en raison précisément des fautes de gestion que nous avons constatées.

Sur le plan pénal, notre plainte met en évidence un certain nombre de faits d’abus de biens sociaux et de fautes de gestion. Il ne s’agit pas de simples erreurs mais de fautes qui ont appauvri l’entreprise, probablement dans le but d’enrichir d’autres filiales et de conduire l’entreprise à la liquidation, sachant que le marché publicitaire déclinait et qu’aucun autre marché, pas même celui de la propagande électorale, ne pouvait soutenir l’activité de l’entreprise.

M. le président Thomas Cazenave. Nous vous remercions d’avoir apporté des précisions sur ce qu’il faut bien appeler un fiasco dans la distribution de la propagande électorale, avec hélas les conséquences que vous avez décrites lors de votre propos liminaire.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Vincent Strubel, directeur général de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) (mercredi 5 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous recevons aujourd’hui M. Vincent Strubel, directeur général de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). L’ANSSI, créée en 2009, est un service du Premier ministre rattaché au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). En tant qu’autorité nationale en matière de cybersécurité et de cyberdéfense, son action s’articule autour de quatre missions principales : défendre, connaître, partager et accompagner.

Votre positionnement interministériel vous permet de collaborer avec tous les acteurs publics concernés par ces enjeux. Dans le cadre de notre commission d’enquête sur l’organisation des élections en France, il nous semblait essentiel de vous entendre, notamment sur les aspects numériques liés au vote à distance, au vote par internet et aux machines à voter. Dans un contexte où les risques d’intrusion et de manipulation semblent s’accroître, la fiabilité de nos outils électoraux est primordiale pour garantir le bon déroulement des scrutins.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Vincent Strubel prête serment.)

M. Vincent Strubel, directeur général de l’ANSSI. Je commencerai mon propos liminaire par un bref rappel du rôle de l’ANSSI avant de me concentrer sur notre intervention dans le domaine des élections, en accordant une attention particulière à la dimension électronique que vous avez soulignée.

La France a opté pour un modèle particulier en matière de cybersécurité avec la création de l’ANSSI en 2009. Notre agence, interministérielle, est placée sous l’autorité du Premier ministre, ce qui nous permet d’intervenir dans tous les domaines en tant qu’arbitre impartial. Contrairement à ce qui a été mis en place dans d’autres pays, l’ANSSI est spécialisée et ne s’occupe que de cybersécurité dans son volet défensif, sans être un service de renseignement ou d’enquête. Cette spécialisation a été maintenue lors de l’émergence des problématiques de manipulation de l’information. Une agence sœur, le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), a été créée afin de détecter les phénomènes d’ingérence étrangère par le biais de manipulation de l’information, un domaine connexe mais distinct de nos missions centrées sur les intrusions informatiques.

Les missions de l’ANSSI, qui compte aujourd’hui environ 650 agents, peuvent être déclinées en trois axes principaux. Il s’agit tout d’abord de la coordination des réponses aux cyberattaques, qui inclut la détection des attaques sur les systèmes d’information de l’État, la connaissance de la menace pour permettre l’anticipation et la remédiation pour mettre fin aux attaques et prévenir leur récurrence. Il s’agit ensuite de la sécurisation de l’État et de ses activités d’importance vitale, à travers la prescription de règles, l’injonction vis-à-vis des ministères ou des administrations et un rôle de régulation qui s’étend aux opérateurs d’importance vitale, y compris sous statut privé. Ce rôle devrait s’élargir avec la transposition de la directive NIS2, actuellement en examen au Parlement. Nous sommes enfin chargés de la promotion générale de la cybersécurité au profit de l’ensemble de la Nation, non pas dans une logique coercitive, mais pour permettre aux entités souhaitant se protéger d’en avoir les moyens. Cela passe par des actions dans les domaines de la formation, de la structuration de l’offre privée, du conseil et de la coordination des politiques publiques.

Ces missions doivent nous permettre de faire face à trois types de menaces principales, au premier rang desquelles la criminalité organisée, qui cherche à générer des profits par l’extorsion de rançons, le vol de données et leur monnayage. Vient ensuite la menace étatique, qui se traduit par de l’espionnage mais également par des risques de sabotage, de destruction d’infrastructures ou de déstabilisation. La dernière menace, davantage protéiforme, émane d’activistes de différentes natures qui utilisent des actions moins techniques, mais à forte visibilité, telles que la saturation de sites web, pour faire passer leurs messages.

Bien que la classification en trois catégories, à savoir le crime organisé, les États et les activistes, soit logique, elle masque une certaine porosité entre ces acteurs. Les États réutilisent parfois les outils des cybercriminels, voire se font passer pour des groupes criminels organisés, et inversement. Les activistes, généralement engagés pour une cause, peuvent également agir en faveur de certains États.

Nous observons en outre une massification de la menace. Autrefois centrée sur quelques acteurs stratégiques et principalement liée à l’espionnage, elle touche désormais un large éventail d’entités, y compris des PME, des collectivités et des associations, qui peuvent être victimes du crime organisé cherchant à extorquer des rançons.

Un autre phénomène récent est la généralisation des tentatives de déstabilisation. Au-delà de l’espionnage et des attaques discrètes, nous observons des actions visant à saturer des sites web et des ressources informatiques ainsi que des actes de sabotage ou de destruction d’infrastructures, y compris physiques. Cette réalité, déjà connue dans des régions telles que l’Ukraine, est également susceptible de toucher la partie occidentale de l’Europe. Le « hack and leak », qui consiste à voler des données puis à les publier, parfois avec des modifications subtiles, est utilisé pour perturber le débat public, nuire à l’image d’une entité ou déstabiliser de manière générale.

Cette pratique menace également le processus démocratique et les scrutins électoraux. Ce phénomène a été particulièrement mis en lumière lors de l’élection présidentielle américaine de 2016, lorsque l’équipe de campagne d’Hillary Clinton a subi un vol de données suivi de leur publication progressive. La campagne présidentielle française de 2017 en a également fait les frais, bien que l’impact ait été limité. Les partis politiques sont également victimes de vols de données et d’attaques par déni de service et le processus électoral peut être affecté indirectement par les effets de bord de cyberattaques. Par exemple, une attaque par rançongiciel paralysant une mairie au moment d’un scrutin pourrait nuire à la tenue d’un scrutin, même si cela n’était pas l’objectif initial des attaquants.

Face à ces menaces, l’ANSSI a adopté un rôle particulier dans le cadre des élections, notamment pour ce qui concerne le vote électronique. Cela s’inscrit dans une extension naturelle de notre mission classique car le processus électoral, même traditionnel, repose sur des systèmes d’information critiques de l’État, notamment au sein du ministère de l’intérieur pour la gestion des listes électorales et la collecte des résultats. Notre démarche d’accompagnement consiste à assister les choix techniques dans leur conception, à auditer et tester la sécurité des systèmes et à en assurer la supervision pour détecter d’éventuelles attaques. C’est le cas par exemple du système d’information « Élection 2 », utilisé pour les scrutins nationaux et européens, qui fait l’objet d’un suivi étroit en collaboration avec la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES) du ministère de l’intérieur.

Depuis 2017, nous avons mis en place un mode de fonctionnement particulier lors des scrutins qui consiste à sensibiliser les partis politiques et les équipes de campagne à la menace et à leur proposer une offre de services. Si l’ANSSI, en tant que service du Premier ministre, ne peut imposer des mesures de sécurité aux partis politiques, elle est à leur disposition pour les aider à sécuriser leurs infrastructures, notamment celles mises en place dans le cadre d’une campagne électorale.

Nous disposons d’un dispositif renforcé d’astreinte, de détection et d’analyse de la menace durant les périodes de scrutin et nous nous mettons alors à la disposition, selon les casn du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État ou de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP). Notre rôle est de notifier et de rendre compte immédiatement de tout incident de cybersécurité susceptible d’avoir un impact sur le scrutin, que ce soit en touchant un parti politique, une équipe de campagne, un système lié au vote ou une collectivité dont l’attaque pourrait empêcher le bon déroulement du vote. Nous fournissons toutes ces informations au juge de l’élection et sommes à sa disposition pour analyser tout incident et mesurer son impact éventuel sur la sincérité du scrutin.

Cette démarche s’inscrit dans un contexte international. En lien avec nos partenaires européens, nous participons au réseau CyCLONe, qui regroupe les directeurs des agences nationales de cybersécurité des pays partenaires européens et qui a mis en place un groupe de travail spécifique pour les élections européennes. En 2024, l’ANSSI a par ailleurs participé à une initiative avec nos partenaires européens visant à favoriser les échanges d’informations, les contacts en cas de crise et la synchronisation sur la perception de la menace. Ce modèle, qui a fait ses preuves, n’est pas limité aux crises affectant les scrutins électoraux. Il permet de synchroniser nos réponses à l’échelle européenne sans empiéter sur les compétences propres des États membres, particulièrement dans le cadre des scrutins européens qui nous concernent tous. Nous l’utilisons également pour les scrutins nationaux, partageant des demandes d’information et d’assistance sur l’analyse de menaces particulières. Dans ce cadre, nous avons élaboré des guides communs, notamment un compendium sur la cybersécurité des élections, disponible sur le site de la Commission européenne. Ce document a été préparé par les agences nationales de cybersécurité des États membres en prévision du scrutin européen.

Concernant le vote électronique, il convient de distinguer le vote en mairie sur une machine à voter et le vote par internet sur les terminaux personnels des électeurs, notamment pour les Français de l’étranger. La réalité incontournable qui s’impose est que le vote électronique sera toujours, par nature, moins sécurisé que le vote à l’urne. Plusieurs raisons expliquent cela. Premièrement, l’introduction d’une dépendance numérique implique qu’il ne puisse exister une sécurité de 100 %. Qu’il s’agisse d’une machine électronique pour voter ou, à plus forte raison, des terminaux personnels des électeurs, des vulnérabilités existent et ne peuvent être totalement contrôlées. Deuxièmement, l’intégrité, le secret et la liberté attendus lors d’un scrutin sont difficiles à obtenir simultanément sur le plan informatique. Bien que chacune de ces propriétés puisse être garantie individuellement, leur combinaison représente un défi technologique majeur, nécessitant des solutions de pointe, notamment en matière de cryptographie. Troisièmement, et il s’agit du point de fragilité le plus important, se pose la question de l’intelligibilité. Contrairement au vote traditionnel, dont les mécanismes de sécurité sont facilement compréhensibles par tous, l’évaluation critique des systèmes de vote électronique requiert des connaissances scientifiques pointues, hors de portée du citoyen moyen. Cela soulève une limite fondamentale, celle de la confiance dans le vote, qui repose désormais sur un panel d’experts et non plus sur le citoyen lui-même.

Ces facteurs engendrent plusieurs risques spécifiques au scrutin électronique : le risque de détournement pour modifier les résultats, le risque d’atteinte au secret du vote, le risque de coercition, particulièrement pour le vote sur terminaux personnels et, sans doute le plus préoccupant, le risque de déstabilisation et d’atteinte à la confiance dans le processus démocratique. Ce dernier point est particulièrement sensible face à des attaquants dont l’objectif pourrait être de décrédibiliser le processus démocratique. Une simple revendication d’attaque, même infondée, pourrait porter une atteinte significative à la confiance des citoyens, compte tenu de la complexité technique du système.

Ces risques doivent néanmoins être mis en balance avec les bénéfices attendus. Le vote par internet, par exemple, représente souvent la seule option viable pour les Français résidant loin des bureaux de vote à l’étranger. Il apparaît comme une alternative préférable au vote par correspondance, qui n’offre pas non plus de grandes garanties en termes de confiance et de secret. L’évaluation du risque doit également prendre en compte l’impact potentiel d’un dysfonctionnement, en considérant le nombre d’électeurs participant au scrutin et la nature de celui-ci. L’usage des machines à voter en France se trouve dans une situation particulière. Le moratoire instauré il y a quelques années visait à limiter l’impact potentiel d’un dysfonctionnement en restreignant le nombre d’électeurs utilisant ce mode de scrutin. Le choix des scrutins éligibles au vote par internet pour les Français de l’étranger n’est pas anodin non plus. Réserver cette modalité aux scrutins à plusieurs circonscriptions limite les conséquences d’éventuels problèmes. L’étendre à des circonscriptions uniques, comme pour les élections européennes ou présidentielles, aurait des implications bien plus importantes, compte tenu du nombre d’électeurs.

Face à ces risques, l’ANSSI agit de plusieurs manières. Nous avons élaboré en octobre 2021 des recommandations sur la sécurité des machines à voter, qui ont été publiées par le ministère de l’intérieur. Nous apportons également une assistance technique, particulièrement pour le vote par internet des Français de l’étranger, grâce à une coopération qui dure depuis dix ans. L’ANSSI a accompagné le déploiement de trois solutions successives, dont la plus récente, développée par Voxaly-Docapost, a été utilisée avec succès pour les élections législatives anticipées de 2024. Je tiens à souligner la réussite remarquable de cette mise en œuvre, malgré des délais très courts, notamment grâce aux équipes du Quai d’Orsay et à tous les contributeurs.

Notre rôle dans le vote par internet des Français de l’étranger inclut également la participation au bureau de vote électronique. Cette instance, chargée de superviser le processus, réunit des représentants des ministères concernés, des élus consulaires et des experts indépendants. L’ANSSI participe à la supervision des opérations, notamment le descellement des urnes, et explicite les éventuels risques ou incidents.

Concernant la sécurité, je peux affirmer qu’aucune attaque majeure n’a été constatée lors des scrutins par internet pour les Français de l’étranger. Les vulnérabilités identifiées en amont, principalement par des travaux de recherche et des lanceurs d’alerte, ont permis d’effectuer les corrections nécessaires. Les incidents rencontrés étaient principalement liés à l’acheminement des SMS, qui reste le point faible de la solution en l’absence d’une identité électronique forte, l’envoi massif de SMS à travers le monde posant des défis logistiques.

Je dois enfin évoquer la situation particulière de 2017. La décision difficile d’annuler le vote par internet des Français de l’étranger a été prise en raison d’une refonte tardive de la plateforme, imposée par des évolutions technologiques externes, ne permettant pas de garantir la sécurité nécessaire. Cette expérience a été riche en enseignements et a conduit à des améliorations significatives. Nous disposons aujourd’hui d’une plateforme de vote par internet qui fonctionne bien, comme l’ont démontré les récentes élections anticipées. Cependant, la prudence reste de mise quant à son extension à d’autres modalités ou scrutins, que ce soit pour les électeurs du territoire national ou pour d’autres types d’élections concernant les Français de l’étranger.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je tiens tout d’abord à souligner la qualité du travail effectué par l’ANSSI au quotidien, qui ne se limite pas au cadre des élections. Je vous prie de transmettre les remerciements de la représentation nationale à vos équipes.

Concernant les élections politiques, au-delà des sujets déjà évoqués sur le scrutin électronique, quelles sont les menaces potentielles qui pèsent sur les scrutins traditionnels, notamment lors de la remontée des résultats ? J’identifie deux points de vulnérabilité. Premièrement, le répertoire électoral unique. Une puissance étrangère ou des acteurs malveillants pourraient tenter de perturber les informations qu’il contient, non pas nécessairement pour empêcher la tenue du vote mais pour compliquer l’organisation des élections et jeter ainsi le doute sur la sincérité du scrutin. Nous savons qu’aux États-Unis, par exemple, la contestation des résultats est allée jusqu’à l’envahissement du Congrès. Deuxièmement, la transmission des résultats. Vous avez évoqué deux risques principaux : la modification effective des résultats et la création d’une fausse impression de modification pour semer le doute et la désinformation. Pourriez-vous développer davantage ces aspects ?

Par ailleurs, sans compromettre la sécurité nationale, pouvez-vous nous donner des exemples de tentatives d’ingérence dans nos processus électoraux ? Vous avez brièvement mentionné des risques concernant les Français de l’étranger en 2017. Pouvez-vous préciser la nature de ces risques ?

Enfin, le sujet de l’utilisation des réseaux sociaux pour manipuler l’information ou discréditer les résultats électoraux relève-t-il de vos missions ou de celles de Viginum ?

M. Vincent Strubel. La supervision des réseaux sociaux n’est pas du ressort de l’ANSSI mais de Viginum. La mission consiste à détecter non pas les fausses informations en tant que telles, mais leur amplification artificielle. Nous travaillons cependant en étroite collaboration avec eux, notamment face à des attaquants qui peuvent mener des intrusions concrètes dans les systèmes d’information ou revendiquer des attaques de manière exagérée ou totalement fantaisiste. Pour illustrer ce point, prenons l’exemple des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, dont l’ANSSI était chargée d’assurer la cybersécurité. Nous avons fait face à des attaques d’activistes qui ont prétendu avoir pollué la Seine par une cyberattaque. Bien que la tentative technique ait échoué, ils ont cherché à déstabiliser l’organisation des JO en faisant croire au succès de l’opération. Notre approche préventive a non seulement consisté à s’assurer que de telles attaques n’étaient pas possibles, mais également à travailler avec les médias et toutes les parties prenantes pour partager rapidement les faits démontrant la fausseté de ces allégations.

Concernant le processus électoral en France, il est beaucoup plus facile de mettre en doute la sincérité du scrutin que de le perturber réellement. Notre organisation des scrutins est relativement résiliente et robuste en termes de garanties de sécurité et de détection des problèmes. Cette situation est d’autant plus vraie que nous faisons face à des adversaires qui contestent systématiquement notre modèle démocratique et qui auraient tout intérêt à le discréditer sans nécessairement le perturber concrètement. Truquer une élection par une cyberattaque dans notre modèle est extrêmement complexe. Cependant, le simple fait de laisser planer le doute sur la sincérité d’un scrutin présidentiel en raison d’une cyberattaque supposée pourrait causer une grave atteinte à la confiance que portent les citoyens au processus démocratique, indépendamment de la validation du scrutin par le Conseil constitutionnel.

Le scrutin à l’urne est plutôt robuste, avec des dépendances numériques limitées. Le répertoire électoral unique, que vous avez mentionné, est relativement simple à surveiller et à protéger. Sa centralisation facilite sa protection en permettant de concentrer les efforts. La collecte des résultats par le biais de systèmes numériques simples ne pose pas de défis particuliers en termes de sécurisation et peut être aisément supervisée. De plus, un éventuel trucage de cette remontée électronique des résultats serait détectable in fine, puisque nous conservons toujours une trace papier. Nous conservons la capacité de vérifier les résultats de manière traditionnelle, avec un papier et un crayon, en s’assurant que les votes remontés correspondent bien à ceux déposés dans l’urne, grâce à une traçabilité intégrale du scrutin. Si la sécurisation de ce processus n’est donc pas particulièrement complexe, garantir sa sécurité et sa transparence l’est davantage et il est important que nous puissions nous exprimer devant la représentation nationale pour expliquer ces aspects.

Concernant des exemples de tentatives de déstabilisation, nous pouvons citer la campagne électorale américaine de 2016, marquée par un vol de données et leur divulgation progressive. Cette opération très organisée visait à déstabiliser une candidate. En 2017, une tentative similaire a eu lieu en France avec les MacronLeaks, mais avec moins de succès en raison d’un périmètre plus restreint et de sa proximité avec le scrutin.

Aujourd’hui, ce sont probablement les partis politiques et les campagnes électorales qui représentent le maillon le plus faible en termes de cybersécurité. Ces structures, souvent comparables d’un point de vue numérique à des PME ou des start-ups, ne disposent pas de systèmes d’information aussi développés que ceux du ministère de l’intérieur, supervisés par l’ANSSI. Bien que nous proposions une offre de services pour aider les partis politiques, nous ne pouvons pas leur imposer ces mesures.

Concernant l’incident de 2017 sur la plateforme de vote par internet des Français de l’étranger, il s’agissait essentiellement d’une surchauffe. La plateforme utilisait une technologie Java, qui a été interdite par les navigateurs peu avant le scrutin. Cela a nécessité un redéveloppement urgent de la plateforme. Dans les dernières semaines, les équipes de développement étaient surchargées et la correction d’un problème en créait souvent de nouveaux. En raison de ces limites internes et circonstancielles, nous n’avons pas pu atteindre un niveau de sécurité satisfaisant dans les délais impartis.

M. le président Thomas Cazenave. Je souhaite revenir sur la question des machines à voter. Si je comprends bien, toute utilisation d’un élément numérique implique un risque. Pouvez-vous préciser les difficultés liées à ces machines ? Il semble que la situation soit problématique puisque certaines communes utilisent des équipements vieillissants. Bien qu’un moratoire ait été instauré, les communes utilisatrices ne souhaitent pas revenir en arrière mais ce statu quo ne pourra pas durer indéfiniment. Quelle est votre recommandation pour sortir de cette impasse ? Le fait que ces machines ne soient connectées à rien limiterait prétendument les risques d’intrusion. Est-ce vraiment le cas ? Pourriez-vous détailler les risques liés aux machines à voter dans le cadre actuel et comment envisagez-vous l’évolution de ce moratoire ? Quelles solutions pourrions-nous envisager ?

M. Vincent Strubel. C’est une vaste question !Tout d’abord, il faut comprendre qu’aucun système informatique n’est totalement isolé. Les machines à voter, bien que peu connectées, le sont à certains moments. En amont, lors du processus de développement et d’intégration des composants logiciels, il existe des points de connexion. Ces machines comportent un système d’exploitation, divers logiciels, probablement un navigateur, autant d’éléments qui peuvent potentiellement être compromis. De plus, même si ces machines sont scellées entre deux scrutins, elles doivent être reconfigurées pour chaque élection. Cela implique souvent l’utilisation d’une clé USB, qui crée un autre point de vulnérabilité. Bien que la France ne soit pas nécessairement concernée, dans d’autres pays, des chercheurs ont démontré qu’il était possible de compromettre certaines machines à voter simplement en branchant une clé USB. Ces systèmes ne fonctionnent donc pas en totale autarcie et il existe des vecteurs potentiels de compromission à différentes étapes : par les électeurs, lors de la configuration du vote ou encore au moment de la collecte des résultats. Bien qu’elles ne soient normalement pas connectées à internet, les machines à voter restent des systèmes d’information complexes et potentiellement attaquables.

Dans ce contexte, le moratoire prononcé il y a quelques années était probablement la moins mauvaise des décisions, puisqu’il visait à freiner un déploiement accéléré de ces machines alors que les risques étaient mal maîtrisés. Cependant, le maintien du statu quo montre aujourd’hui ses limites, car les machines vieillissent sans évoluer et sans que la question soit réglée. Ces dernières années, l’ANSSI a élaboré des recommandations concernant ces machines, visant à améliorer leur sécurité, à limiter les risques de cyberattaques et à garantir la transparence du scrutin. Ces recommandations, qui ont été transmises au ministère de l’intérieur et aux parlementaires en 2021, se heurtent toutefois à la réalité car les machines actuellement en service ne sont pas nécessairement conformes à ces nouvelles exigences.

Un point crucial de nos recommandations est l’introduction systématique d’une trace papier du vote. Cela implique la matérialisation du choix de l’électeur sur un bulletin papier, qui serait ensuite réinjecté dans la machine pour le décompte électronique. Cette approche permettrait de conserver les avantages de la tabulation automatique tout en offrant la possibilité d’une vérification manuelle en cas de doute.

D’autres améliorations, bien que plus complexes à mettre en œuvre, sont également nécessaires. Il s’agit notamment de l’audit systématique du code source des machines à voter et de la mise en place de processus d’intégrité renforcés. Ces derniers devraient inclure des vérifications de l’intégrité du logiciel, en particulier lors de la configuration des machines, pour s’assurer qu’aucune modification non autorisée n’a été effectuée. Il est par ailleurs nécessaire d’intégrer un mécanisme de mise à jour sécurisé. Les machines à voter, comme tout système informatique complexe, reposent sur divers composants logiciels susceptibles de présenter des vulnérabilités ou des bugs. L’absence d’un processus de mise à jour pourrait conduire à des situations de vulnérabilité à long terme.

La mise en œuvre de ces recommandations nécessiterait des modifications substantielles des machines à voter actuellement disponibles sur le marché. Je n’ai pas à me prononcer sur le processus décisionnel qui pourrait mener à un changement des règles en matière de machines à voter ou à la levée du moratoire, mais il est clair que des améliorations significatives sont nécessaires et qu’elles ne peuvent être simplement décrétées, car elles impliquent des évolutions technologiques importantes.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien votre raisonnement, il serait envisageable de maintenir en conditions opérationnelles et de continuer à sécuriser le parc existant de machines à voter. Dans cette optique, rien n’empêcherait alors de poursuivre le déploiement de ces machines dans les communes qui en sont dotées, ce qui permettrait de sortir du statu quo actuel.

Pour résumer ce que vous avez exposé, il semble qu’en l’état actuel certaines conditions ne soient pas entièrement réunies, notamment en ce qui concerne la maintenance. Cependant, si ces conditions étaient satisfaites, il serait alors acceptable de poursuivre l’utilisation des machines à voter existantes et potentiellement d’envisager leur déploiement dans de nouvelles communes intéressées. Est-ce bien le point de vue que vous défendez ?

M. Vincent Strubel. Tout en précisant que je ne suis pas nécessairement légitime pour trancher ce débat qui dépasse largement les questions de cybersécurité, je confirme qu’il est effectivement nécessaire de sortir tôt ou tard de la situation actuelle, qui n’est ni satisfaisante ni soutenable sur le long terme.

Deux options raisonnables peuvent être envisagées pour sortir de cette impasse, avec toutes les précautions qui s’imposent : renoncer de manière générale aux machines à voter et conserver uniquement le vote à l’urne traditionnel ou ouvrir la possibilité d’utiliser les machines à voter, mais avec des conditions et des exigences techniques clairement définies, offrant la meilleure protection possible. Nous devons néanmoins garder à l’esprit que, même avec toutes les mesures techniques envisageables, nous n’atteindrons jamais le même niveau de sécurité ni d’intelligibilité qu’avec le vote à l’urne traditionnel.

Le choix doit être fait en considérant les bénéfices attendus. Déployer des machines à voter vise à obtenir un avantage par rapport au vote à l’urne traditionnel mais l’évaluation de ces bénéfices dépasse mon domaine de compétence.

M. le président Thomas Cazenave. Dans le cadre de vos responsabilités, avez-vous eu connaissance de machines à voter ayant posé des difficultés ? Avez-vous été saisi de cas concrets soulevant des doutes légitimes ou avérés sur l’intégrité de ces machines ?

M. Vincent Strubel. À l’étranger, les exemples de dysfonctionnements et de vulnérabilités liés aux machines à voter sont nombreux et ont été illustrés dans des travaux de recherche, sans qu’une cyberattaque soit nécessairement impliquée.

Concernant les machines à voter utilisées en France, je m’exprime avec prudence, d’une part parce que je pense que les défauts constatés ont été corrigés et, d’autre part, pour éviter de susciter de doutes injustifiés sur leur fiabilité actuelle. Il faut rappeler que le moratoire prononcé à l’époque faisait suite à l’identification d’un certain nombre de limites en matière de sécurité des machines à voter telles qu’elles étaient alors mises en œuvre. Cette situation a conduit non seulement à des correctifs mais également à une décision de prudence compte tenu des faiblesses identifiées.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien, dans les années récentes, vous n’avez pas été saisi de cas de doutes concernant les machines actuellement en service, qui présenteraient des risques ou des failles susceptibles de jeter le doute sur l’intégrité du scrutin.

M. Vincent Strubel. Je n’ai effectivement pas connaissance de telles situations.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Deux interrogations supplémentaires méritent d’être soulevées. Premièrement, s’agissant de la faille centrale que vous avez évoquée, le facteur humain apparaît comme un risque majeur. Récemment, plusieurs députés et sénateurs ont été victimes d’une campagne d’hameçonnage, révélant ainsi une possible insuffisance de formation, y compris parmi les détenteurs de responsabilités politiques. Dans mes fonctions antérieures, lorsque j’avais la charge de la communication numérique d’un candidat à l’élection présidentielle, nous avions collaboré avec vos services afin de sécuriser l’accès aux réseaux sociaux. Il est apparu qu’une formation, même minimale, permettait de déjouer des attaques qui, bien qu’efficaces, restent relativement simples à contrer.

Pensez-vous qu’il serait pertinent d’instaurer des formations obligatoires en cybersécurité à l’intention de certains responsables publics, notamment les parlementaires ? Une telle mesure pourrait-elle contribuer à renforcer la sûreté de l’État en prévenant des failles exploitables ? Je mesure la complexité d’un tel dispositif, notamment la nécessité de concilier la confiance envers les services étatiques chargés de la sécurité avec la réticence que pourrait susciter l’idée qu’une agence gouvernementale puisse avoir accès aux données sensibles d’un parti politique.

Vous semblez par ailleurs considérer que l’un des principaux risques pesant sur les élections réside dans la vulnérabilité des partis politiques eux-mêmes, certains faisant preuve d’un manque de compétences techniques ou d’intérêt pour la sécurisation de leurs données.

Ma seconde question porte sur le vote électronique à distance. Vous avez mentionné les enjeux liés à la sécurité des appareils. Supposons qu’à l’issue des travaux de cette commission d’enquête, il soit décidé que le vote à distance constitue une solution efficace pour favoriser la participation électorale, en particulier celle des jeunes. Dans cette hypothèse, une cyberattaque menée au moyen d’une application ludique virale, massivement téléchargée sur les téléphones, pourrait-elle représenter une menace sérieuse pour l’intégrité du scrutin ? Une telle application pourrait-elle intégrer un outil permettant d’altérer le vote des citoyens, ou ce scénario relève-t-il de la pure fiction ?

M. Vincent Strubel. Dans le cas d’un scrutin à distance, c’est l’ordinateur ou le téléphone de l’électeur qui vote. Bien que ces appareils votent en principe conformément à la décision de l’électeur, il est difficile de le garantir car cela dépend de la sécurité et de l’intégrité du terminal. Rien ne peut être imposé en la matière et il serait impensable d’exiger que les électeurs votent uniquement avec certains modèles de smartphones réputés plus sécurisés. Cette garantie n’existera jamais, ni pour les téléphones ni pour les ordinateurs.

Le scénario que vous évoquez, qui consisterait à duper les électeurs pour qu’ils installent une application truquée capable de manipuler les téléphones, est probablement le plus crédible. Cependant, une telle attaque à grande échelle, visant les téléphones de tous les électeurs Français à l’étranger, reste complexe à mettre en œuvre. Elle pourrait avoir pour but de copier le vote exprimé, violant ainsi le secret du vote, ou de le modifier. Bien que difficile, cela n’est pas impossible. Bien qu’il soit plus aisé de semer le doute sur la fiabilité du vote que de réellement truquer une élection, cela peut suffire à ébranler la confiance dans le processus électoral.

Concernant la sensibilisation, aucune action n’est de trop. Nous devons toutefois admettre que même les personnes les plus sensibilisées, y compris le directeur général de l’ANSSI, peuvent commettre des erreurs telles que cliquer sur un lien malveillant. La sécurité ne peut donc reposer uniquement sur la sensibilisation, bien que celle-ci reste importante. La sensibilisation des personnes exposées, dont font partie les parlementaires, est effectivement cruciale. Quant à rendre cette formation obligatoire, cela soulève des questions de séparation des pouvoirs et ne relève pas de mon domaine de compétences. L’ANSSI propose déjà des sessions de sensibilisation aux parlementaires des deux chambres, soit directement, soit par le biais des services de l’Assemblée nationale ou du Sénat formés par l’ANSSI.

Le principal enjeu de formation que j’identifie est la faible compréhension générale des enjeux numériques, qu’il s’agisse de manipulation de l’information ou de cyberattaques. Cette méconnaissance constitue un facteur de fragilité de nos sociétés face à des menaces hybrides. Le manque de compréhension du numérique ou de la nature d’une cyberattaque facilite la tâche des attaquants, en particulier lorsqu’ils cherchent à déformer la réalité ou à faire croire à des attaques plus importantes qu’elles ne le sont en réalité.

Pour illustrer ce point, prenons l’exemple des attaques par déni de service subies par les sites web du Sénat et de l’Assemblée nationale. Ces attaques, qui consistent à saturer un site web pour le rendre inaccessible pendant quelques heures, ont parfois été présentées dans la presse comme des cyberattaques russes paralysant l’Assemblée nationale ou le Sénat. Cette description est largement exagérée et inexacte. Ces incidents, bien que gênants, prennent naturellement fin après un certain temps. Pourtant, leur perception et leur traitement médiatique peuvent amplifier considérablement leur impact réel. Dans le cas évoqué, l’intervention d’activistes pro-russes ne signifiait pas nécessairement une implication de l’État russe. En outre, le fonctionnement n’a pas été paralysé, les travaux essentiels se sont poursuivis et le site web du Sénat est resté accessible. À ma connaissance, aucune donnée n’a été volée. La tendance de notre société à dramatiser des événements mineurs constitue un facteur de fragilité.

Consciente que la formation peut jouer un rôle crucial dans la lutte contre ces phénomènes, l’ANSSI travaille depuis un certain temps sur cet axe. Nous développons des formations de spécialistes en cybersécurité pour répondre aux besoins du secteur et collaborons également avec l’éducation nationale, notamment via le programme PICS, pour intégrer ces notions dans le cursus des collégiens et des lycéens. C’est à ce stade que nous formons les futurs citoyens et que nous pouvons leur présenter les métiers de la cybersécurité, un domaine où les opportunités sont nombreuses et qui manque de personnels qualifiés. L’objectif est également de transmettre une compréhension de ces enjeux, afin que les citoyens de demain disposent des outils nécessaires pour faire face à ces défis, ce qui nous aidera collectivement à lutter contre ce type de menaces.

Concernant notre rôle auprès des partis politiques, il est important de rappeler que l’ANSSI n’est pas une autorité indépendante. Nous sommes donc extrêmement prudents dans notre offre de services aux partis politiques, tout en restant disponibles pour apporter l’aide nécessaire. Dans notre offre, nous rappelons également que l’ANSSI n’est pas le seul acteur capable d’apporter une assistance en matière de cybersécurité. La France bénéficie en effet d’un écosystème de prestataires privés qui a été structuré ces dernières années grâce à des certifications délivrées par l’ANSSI. Ces certifications attestent de la confiance qui peut être accordée à ces prestataires et à leurs compétences. Ils peuvent réaliser des audits, fournir des conseils et constituent notre dernier ajout au portefeuille de prestataires qualifiés. Cette recommandation fait partie des premières orientations proposées à un parti politique sollicitant de l’aide, qu’il se considère comme une cible potentielle de cyberattaques ou qu’il cherche simplement à renforcer sa cybersécurité. Dans ce cadre, plusieurs options lui sont présentées : une assistance directe peut être apportée si le parti le souhaite et un catalogue de solutions recommandées est également mis à disposition. D’autres solutions, non spécifiquement recommandées par l’État, restent accessibles en toute liberté de choix. L’objectif est d’accompagner ces acteurs dans leur recherche d’assistance, y compris auprès d’autres organismes, en tenant compte du fait que l’intervention d’un service de l’exécutif auprès d’un parti politique s’accompagne nécessairement de certaines considérations.

L’ANSSI repose sur deux piliers indispensables à la poursuite de ses missions, qui sont son expertise et la confiance des bénéficiaires. Nous sommes extrêmement attentifs à ces aspects dans l’ensemble de nos missions. Lorsque nous traitons une cyberattaque, nous appliquons une forme stricte de secret professionnel et ne divulguons jamais d’informations car cela serait contraire à notre éthique.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Ma dernière question se situe à l’intersection de vos missions et de celles de Viginum, tout en touchant également au domaine de la presse. L’un des principaux risques que j’identifie pour les prochaines échéances électorales, en particulier l’élection présidentielle à venir, réside dans une manipulation de l’information à la fois polymorphe et sophistiquée. Avec l’émergence de logiciels de plus en plus performants, il ne s’agit plus seulement de diffuser de fausses informations mais de générer de faux contenus, tels que les deepfakes. Ces technologies permettent de produire des contenus factices, y compris des mises en scène dans lesquelles un candidat ou une candidate pourrait tenir des propos à l’opposé de ses positions habituelles, voire appeler à voter en faveur d’un adversaire. Une telle vidéo relayée massivement sur les réseaux sociaux sèmerait la confusion parmi les électeurs. La meilleure réponse résiderait certes dans la formation du public et dans sa capacité, a priori spontanée, à identifier qu’un candidat ne peut pas, du jour au lendemain, renier l’ensemble de ses déclarations. Toutefois, une manipulation informationnelle d’ampleur, associée par exemple au piratage du site d’un média au moment opportun pour en renforcer l’apparente véracité, pourrait faire peser un risque considérable sur la sincérité du scrutin.

Dans une situation aussi critique, puisque nous sommes ici dans un scénario de crise majeure, les services de l’ANSSI et de Viginum disposent-ils de moyens d’action permettant de faire supprimer, de manière rapide et massive, ces contenus frauduleux sur les réseaux sociaux ? Vous avez évoqué le rôle de « cyberpompiers » : seriez-vous en mesure d’intervenir contre des contenus manifestement fallacieux, potentiellement publiés par des comptes affiliés à des puissances étrangères cherchant à déstabiliser l’élection ?

Par ailleurs, afin d’éviter toute dérive arbitraire, envisagez-vous un dispositif de collaboration avec les équipes des candidats à l’élection présidentielle ? L’objectif serait qu’ils puissent bénéficier d’un canal direct avec vos services afin de signaler des contenus frauduleux, en demandant par exemple la suppression immédiate d’une vidéo qui ne proviendrait pas du candidat et constituerait une menace pour l’intégrité du scrutin. Une telle approche a-t-elle déjà été envisagée ? Lors des deux précédentes élections présidentielles, période durant laquelle je travaillais auprès d’un candidat, j’ai acquis la conviction que la meilleure manière de garantir la sincérité du scrutin sur cet enjeu spécifique serait d’accorder aux candidats une capacité de signalement rapide et efficace des contenus qui leur sont frauduleusement attribués. De plus, une démarche collégiale favoriserait, selon moi, la confiance des acteurs politiques dans l’outil et l’infrastructure mis en place. Une telle solution vous semble-t-elle réaliste ou envisageable ?

M. Vincent Strubel. Il m’est difficile de ne pas réagir à la question des opportunités offertes par l’intelligence artificielle, tant en matière de génération de contenus que dans le domaine des cyberattaques. Je demeure convaincu que l’IA ne permet pas de réaliser l’impossible, mais qu’elle simplifie considérablement des tâches qui, auparavant, requéraient un haut niveau d’expertise. Par exemple, la falsification d’une photographie ou d’une vidéo était déjà envisageable avant l’émergence de l’IA mais nécessitait des compétences techniques avancées. Désormais, ces pratiques sont largement démocratisées, offrant à des acteurs malveillants moins expérimentés des moyens d’action jusque-là hors de leur portée. S’agissant des cyberattaques, l’IA ne constitue pas en soi un facteur de rupture mais agit plutôt comme un levier, facilitant à la fois le travail des attaquants et celui des défenseurs.

S’agissant du retrait de contenus frauduleux, il convient d’aborder cette question avec prudence, car elle ne relève pas des missions de l’ANSSI, ni de celles de Viginum. Notre rôle se limite à la détection, l’analyse et l’explication des manipulations de l’information, sans pouvoir d’intervention directe. Dans le cas que vous évoquez, des procédures légales existent déjà pour demander le retrait de contenus litigieux, celles-ci étant généralement encadrées par un magistrat. Dans le cadre d’une procédure électorale, cette compétence reviendrait, selon toute vraisemblance, au juge de l’élection.

Même en cas d’attaque d’ampleur survenant dans les derniers instants d’un scrutin et susceptible d’en altérer le résultat, l’intégrité ou la sincérité, notre première réponse, conformément à l’organisation mise en place depuis 2017, consisterait à saisir le juge de l’élection. C’est à lui qu’il appartiendrait d’évaluer l’impact d’un tel événement et de déterminer les mesures à adopter, celles-ci pouvant, dans des cas extrêmes, aller jusqu’à l’invalidation du scrutin. Il est essentiel de préserver la séparation des pouvoirs et de veiller à ce que l’exécutif n’outrepasse pas son rôle dans l’organisation du processus électoral.

M. Antoine Léaument, rapporteur. J’ai effectivement évoqué le risque d’arbitraire inhérent à ce type de décision. La difficulté majeure de ces contenus réside dans leur viralité exceptionnelle. Le temps que le juge de l’élection prenne une décision de suppression, l’information aura déjà largement circulé. Cet enjeu crucial, qui reste en suspens, est particulièrement préoccupant dans la perspective de la prochaine élection présidentielle.

J’ai eu l’occasion de rencontrer un candidat à une élection présidentielle en Bolivie qui a été victime d’une fausse vidéo diffusée principalement sur des messageries telles que WhatsApp. Il a perdu l’élection avec seulement deux points d’écart, ce qui soulève des questions sur la sincérité du scrutin. Ma question porte donc sur l’existence de telles capacités techniques pour effectuer un retrait massif de contenus si une décision de justice l’ordonnait.

M. Vincent Strubel. Si les mécanismes de retrait des contenus existent et sont prévus par la loi, la mise en œuvre dans le cadre d’un scrutin soulève une difficulté fondamentale de notre métier : il est toujours plus compliqué de défendre que d’attaquer. Un défenseur agissant dans la légalité et le respect de principes fondamentaux est en effet soumis à des contraintes que l’attaquant ne subit pas.

Or, face à un enjeu aussi capital que celui de l’intégrité électorale, il existe peut-être des aspects à repenser concernant les capacités d’intervention du juge de l’élection. Je peux imaginer un scénario de cyberattaque impliquant des échanges entre un parti politique ciblé, l’ANSSI et le juge de l’élection. Bien que cette intermédiation soit probablement plus complexe à mettre en œuvre, l’impact de l’inaction sur la confiance dans l’élection serait plus néfaste.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour cet échange passionnant sur ce sujet important qui faisait partie des interrogations de notre commission d’enquête.

*

Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Sueur, ancien ministre, ancien sénateur, co-rapporteur en 2010, avec M. Hugues Portelli, d’une mission d’information du Sénat sur le thème : “Sondages et Démocratie : pour une législation respectueuse de la sincérité du débat politique” (mercredi 12 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous entamons aujourd’hui la séquence de nos travaux consacrée aux sondages en accueillant M. Jean-Pierre Sueur, ancien ministre, ancien député, ancien maire d’Orléans, ancien sénateur et membre éminent de la commission des lois du Sénat, qu’il a présidée de 2011 à 2014.

Vous avez été en 2010 co-rapporteur, avec M. Hugues Portelli, d’une mission d’information sur la place des sondages dans notre système démocratique, qui appelait à une législation plus respectueuse du débat politique et qui a trouvé une traduction législative en 2016.

Echanger avec vous constitue donc une bonne entrée en matière s’agissant du rôle des sondages, de la législation qui les encadre et des adaptations rendues nécessaires par les évolutions des technologies et de la société.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Pierre Sueur prête serment.)

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis honoré que vous m’accueilliez pour présenter le travail que j’ai accompli avec Hugues Portelli. Comme vous l’avez rappelé, tous deux préoccupés par la question des sondages, nous lui avons consacré en 2010 un rapport, devenu quelques jours plus tard une proposition de loi – nous avions anticipé cette séquence rapide afin d’agir en toute indépendance, sans laisser le temps à nos amis sondeurs d’allumer des contre-feux.

Ce texte, présenté par mon collègue et dont j’étais le rapporteur, a été adopté à l’unanimité par le Sénat en 2011. Il a fallu cinq ans pour qu’il arrive devant l’Assemblée nationale, malgré mes multiples démarches auprès de la présidence de la République, des premiers ministres successifs, des ministres et des députés pour l’inscrire plus rapidement à l’ordre du jour. Ce délai tenait probablement aux liens entre les sondeurs et ce que j’appellerai d’un terme impropre la classe politique.

J’ai pris pour porte d’entrée la proposition de loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections, déposée fin 2015. Comme je l’ai souvent fait au cours des dix ans que j’ai passés à l’Assemblée nationale et des vingt-deux ans que j’ai passés au Sénat, j’ai pris le risque de déposer un amendement reprenant l’essentiel de la proposition de loi qui me tenait à cœur. Passerait-il ? Le suspense fut insoutenable, puisque l’Assemblée nationale s’y est opposée jusqu’à l’ultime lecture. Au dernier moment, René Dosière a réussi à convaincre ses collègues de l’adopter. Le Conseil constitutionnel n’y a pas mis d’obstacle. J’avais pourtant quelques craintes, vu l’évolution de sa jurisprudence s’agissant de l’article 45 de la Constitution, article dont je suis un grand adversaire. Alors que je n’en avais jamais entendu parler durant les vingt premières années de ma vie parlementaire, l’on a commencé à le brandir pour déclarer irrecevable tout amendement jugé trop éloigné du texte. L’article 45 prévoit pourtant que même les amendements ayant un lien indirect avec le texte sont recevables. Je n’en ai pas fait les frais en l’espèce, mais cet obstacle se présente fréquemment. Sachant qu’il n’est pas simple pour un parlementaire de faire aboutir une proposition de loi, la possibilité de la faire passer par des amendements est précieuse. À l’époque, le gouvernement s’en est remis à la sagesse des deux assemblées – je tiens à souligner que Manuel Valls a joué un rôle important en la matière.

Les sondages façonnent l’opinion, et l’opinion est une construction. L’acte politique, auquel nous sommes tous attachés, ne consiste pas à se demander tous les matins comment se conformer à l’idée que les Français se font de tel ou tel sujet au vu des sondages. Cela ne produit que des réponses stéréotypées qui vident la politique de son intérêt. La question que nous devons nous poser chaque matin est la suivante : qu’est-ce que je crois juste, indépendamment des sondages d’opinion ?

La loi de 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d’opinion était déficiente, et les sondages manquaient cruellement de transparence. Nous avons commencé par définir notre objet dans la loi : « Un sondage est, quelle que soit sa dénomination, une enquête statistique visant à donner une indication quantitative, à une date déterminée, des opinions, souhaits, attitudes ou comportements d’une population par l’interrogation d’un échantillon. »

Nous avons par ailleurs imposé que la première publication ou diffusion de tout sondage soit accompagnée d’une série d’informations : nom de l’organisme l’ayant réalisé ; nom du commanditaire et nom de l’acheteur s’il est différent – qui commande, qui paie, qui publie ; nombre de personnes interrogées ; dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ; texte des questions posées ; mention précisant que tout sondage est affecté de marges d’erreur ; marge d’erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ; mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice prévue à l’article 3 de la loi. Ces obligations ont peiné à se faire admettre et restent bafouées.

Il faut savoir qu’un sondage effectué auprès de 1 000 personnes présente une marge d’erreur de plus ou moins 2,5 points – étant précisé que l’incertitude régresse aux valeurs extrêmes. Ce n’est pas sans conséquences quand un candidat à l’élection présidentielle est crédité de 49 % d’intentions de vote et son concurrent de 51 %. En 2002, les enquêtes d’opinion plaçaient Lionel Jospin devant Jean-Marie Le Pen, et tout le monde ou presque y croyait dur comme fer. Seules certaines rédactions se sont alertées tardivement d’un possible renversement. Le scrutin a confirmé le résultat des sondages tel qu’il aurait dû être présenté, c’est-à-dire avec une marge d’erreur de 2,5 points. Si l’on entend s’adresser à des citoyens adultes, capables de comprendre, on doit leur expliquer que les sondages n’identifient que des écarts. Évidemment, il n’est pas très vendeur pour un quotidien d’annoncer que tel candidat emporte la préférence de 48 % à 52 % des Français… Il nous paraissait quoi qu’il en soit essentiel que les sondages mentionnent leur marge d’erreur.

Dans notre grande naïveté, nous n’avions imposé la publication de ces informations que lors de la première publication ou diffusion. Les instituts ont recouru à un subterfuge consistant à mettre en ligne les sondages en bonne et due forme sur un site internet quelconque, pour être dispensés de produire les mentions légales dans les publications grand public ultérieures. Ce point pourrait être amélioré dans les lois futures.

La loi prévoyait par ailleurs que les informations suivantes soient publiées sur le site de la Commission des sondages : objet du sondage ; méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, choix et composition de l’échantillon – aléatoire ou par quota ; conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ; proportion de personnes n’ayant pas répondu à l’ensemble du sondage et à chacune des questions ; le cas échéant, nature et valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ; le cas échéant, critères de redressement des résultats bruts du sondage. Inutile de dire que cette disposition est peu ou mal appliquée.

Les sondeurs, que j’ai souvent réunis, ont affirmé en chœur qu’ils adoptaient une méthode par quota – et non pas aléatoire comme les Anglo-Saxons – qui ne leur permettait pas de calculer les marges d’erreur. Les statisticiens que j’ai interrogés les ont unanimement contredits : on peut mesurer la marge d’erreur dès lors qu’on la calcule sur un échantillon identique à celui qui aurait été utilisé dans la méthode aléatoire.

J’ajoute que les résultats communiqués par les médias ne correspondent généralement pas aux chiffres bruts, mais aux chiffres redressés. Puisque je plaide pour la transparence intégrale de ces outils qui jouent un rôle dans la démocratie, la formation de l’opinion et le vote, j’ai demandé que les critères de redressement soient précisés. Il suffit de consulter le site de la Commission des sondages pour constater l’hypocrisie avec laquelle cette obligation est appliquée : une simple ligne signale que l’enquête a fait l’objet d’un redressement « compte tenu du contexte » …

Les sondeurs m’ont soutenu que le redressement était leur affaire : « Quand vous allez au restaurant, vous ne demandez pas la recette au chef ! » Ils prétendent exercer une activité scientifique, gage de crédibilité. Je leur ai rétorqué que lorsque je réalisais des travaux de sciences humaines et sociales comportant des statistiques, je communiquais tous mes chiffres et précisais la méthode employée. Ajoutons qu’un restaurateur n’a pas l’ambition de faire de la science ! Je demande donc que tout soit mis sur la table, car un redressement n’a rien d’anodin. Il fut un temps, par exemple, où les personnes interrogées n’avouaient pas leur intention de voter pour Jean-Marie Le Pen ; les résultats étaient donc redressés au vu des élections précédentes. Quand Marine Le Pen est entrée dans la course, les critères de redressement qui valaient pour son père ont été maintenus. La situation était-elle vraiment comparable ? Dans certains cas, aussi, les instituts ne veulent pas publier des résultats qui s’éloignent trop de ceux de leurs confrères. Bref, il y a un certain flou. Il me paraît nécessaire que tout soit rendu public : les résultats bruts, les résultats publiés, les raisons du redressement et la nature des questions. Bien souvent, les questions d’ordre politique sont posées dans des sondages omnibus couvrant une multitude de sujets, ce qui peut introduire un biais. Surtout, la nature des questions et l’ordre dans lequel elles sont posées influencent les réponses, par effet de halo : la question précédente oriente la suivante.

La Commission des sondages ne s’est malheureusement pas montrée aussi vigilante que nous l’aurions souhaité. J’ai beaucoup travaillé avec Alain Garrigou, qui y a siégé et a mis en évidence ses divers manques et défaillances. Je regrette qu’elle fasse peu usage des pouvoirs importants qui lui sont octroyés, notamment celui de publier des remarques mettant en cause les conditions de réalisation de certains sondages.

Notre proposition de loi comportait une disposition – qui n’a malheureusement pas été reprise dans la loi de 2016 – relative à la gratification des personnes interrogées. Il me semble que dans une société démocratique, républicaine, accepter de répondre à un sondage est une attitude citoyenne. Je ne confonds naturellement pas l’électeur avec le sondé. L’électeur fait un choix républicain après mûre réflexion, selon ses convictions ; le sondé est un individu passif dont on prend la température ; mais il accepte ainsi de participer à un processus qui peut avoir un effet sur le champ politique. Aussi notre rapport et notre proposition de loi préconisaient-ils d’interdire toute gratification. C’était manifestement trop demander : la loi s’est contentée d’exiger que les sondeurs précisent la nature et le montant des gratifications.

La composition de la Commission des sondages – laquelle a perdu son statut d’autorité administrative indépendante en 2017 – a aussi son importance. J’étais consterné qu’on ne prévoie d’y nommer quasiment que des juristes, alors que la complexité du sujet impose que des mathématiciens, des statisticiens et des spécialistes des sondages y siègent également. J’ai péniblement réussi à introduire trois personnalités qualifiées en matière de sondages aux côtés des deux membres du Conseil d’État, des deux membres de la Cour de cassation et des deux membres de la Cour des comptes. Elles sont désignées respectivement par le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale. C’est tout ce que j’ai pu faire, et je vous implore d’aller au-delà. Les sondages sont un sujet très technique qui requiert une maîtrise des statistiques.

La multiplication des sondages par internet change la donne, même si les constats que je vous ai livrés restent valables. D’aucuns prétendent que les enquêtes en ligne ne comportent pas de marge d’erreur ; c’est faux. Quel que soit le mode d’administration des questions, la marge d’erreur reste d’environ 2 % pour 1 000 personnes interrogées. Le problème est que les sondeurs ne sont plus maîtres de l’échantillon. Ils sollicitent de grandes entreprises spécialisées dans la fabrication de bases d’adresses e-mail auxquelles les individus s’inscrivent contre une gratification – généralement des points donnant droit à des appareils ménagers, des voyages… C’est totalement malsain. Ces entreprises et les sondeurs estiment que la gratification est nécessaire pour recueillir suffisamment de réponses. Le brillant article de Luc Bronner paru dans Le Monde, « Dans la fabrique opaque des sondages », montre qu’une même personne peut s’abonner à une dizaine de fichiers, si bien que l’on aboutit à une sorte de salmigondis, de purée, plutôt qu’à des panels. Les sondeurs prélèvent 1 000 e-mails dans cette grande base, mais nous ne savons ni comment ils choisissent ce sous-ensemble, ni comment ils composent leur échantillon. Ils affirment que cette sélection est aléatoire, mais le problème est que la base de données initiale ne l’est pas : elle est constituée de personnes qui ont voulu obtenir une gratification. Sont-elles représentatives de la population française ? J’en doute. Précision étonnante, les personnes qui mettent plus de trente secondes à répondre aux questions sont rayées des fichiers.

Ainsi, différents biais font peser des doutes sur la transparence de la fabrication de l’échantillon global.

La méthode des quotas est pertinente, bien qu’elle présente quelques défauts : dans la journée, on contacte des étudiants, des vacataires ou des demandeurs d’emploi qui sont chez eux et il faut parfois patienter jusqu’au soir pour trouver une ménagère de 65 ans ou une agricultrice de 35 ans afin de remplir les quotas. Il me semble difficile d’appliquer la méthode des quotas à partir de la base indistincte des adresses e-mail collectées sur internet.

Cette nouvelle façon de faire des sondages n’invalide en rien la volonté de transparence qui était celle des parlementaires lorsqu’ils ont adopté cette loi exigeante – notamment grâce à l’intervention de René Dosière –, laquelle doit être appliquée plus strictement. À cet effet, il me paraît sain d’engager une nouvelle réflexion tenant compte du phénomène des sondages par internet et rendant la composition de la Commission des sondages plus adéquate à son objet – sans que cela porte atteinte à ses membres actuels.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je vous remercie pour ce propos liminaire passionnant, dans lequel j’ai retrouvé des éléments qui ont incité cette commission d’enquête à se pencher sur les sondages. Ainsi, vous avez évoqué l’impact qu’ont pu avoir les sondages sur l’élection présidentielle de 2002 ; leurs conséquences sur celle de 2022 est à l’origine de notre réflexion : l’un des candidats apparaissait dans certains sondages 6 à 8 points au-dessous de son résultat final, ce qui a pu avoir des effets sur la participation. Vous avez également ouvert des pistes de réflexion nouvelles, en particulier concernant les entreprises utilisant des bases de données d’adresses e-mail.

Vous dites que la politique perd de son intérêt quand les décisions sont prises en fonction des sondages, et que l’un des objectifs du moment électoral consiste à choisir ce que l’on croit juste. J’aime beaucoup cette formule, « ce que l’on croit juste » – et non pas seulement ce qu’on croit possible. Pensez-vous que les sondages puissent avoir un impact notable sur les décisions électorales des citoyens ? Pensez-vous qu’il serait judicieux de les interdire avant une élection, pendant une période plus ou moins longue ? Pensez-vous, comme certains, qu’il faille complètement les interdire pour laisser les électeurs se concentrer sur le fond ?

Venons-en aux marges d’erreur. Considérez-vous qu’il est normal que des instituts de sondage publient des données selon la classe d’âge ou l’orientation politique des participants, issues d’échantillons plus larges et sans préciser les marges d’erreur propres à ces catégorisations ? Prenons l’exemple d’un sondage effectué selon la méthode des quotas auprès de 1 000 personnes, parmi lesquelles 130 ont entre 18 et 24 ans. Peut-on sérieusement analyser l’opinion de la moitié de ces 130 personnes compte tenu de la faiblesse de cet échantillon, prélevé dans un échantillon qui, lui-même, présente une marge d’erreur ?

Les moyens dont dispose la commission des sondages, en particulier humains, soulèvent des interrogations : si mes informations sont exactes, une seule personne y travaille à temps plein. Estimez-vous ces moyens suffisants pour que la commission exerce son contrôle ou faut-il les augmenter ?

Tout en reconnaissant que les sondages peuvent avoir une influence sur le vote, vous promouvez leur transparence et recommandez de faire confiance aux citoyens. Mais est-ce encore possible lorsque des milliardaires possèdent à la fois des journaux, des chaînes de télévision et des instituts de sondage ? Ne pensez-vous pas qu’une situation où la même entité est à la fois le commanditaire, le producteur et le commentateur d’un sondage présente un risque de manipulation de l’information ? Je fais évidemment allusion au groupe Bolloré.

M. Jean-Pierre Sueur. L’interdiction, je n’y crois pas. La publication des sondages électoraux est interdite en France le jour du scrutin et la veille, mais pas en Suisse ou en Belgique. Cette situation est un peu ridicule, puisque les instituts continuent à faire des sondages de sortie des urnes, qui sont publiés dans des journaux étrangers et accessibles en France à une élite politico-médiatique. Une interdiction temporaire est donc utopique et une interdiction totale serait probablement inconstitutionnelle, puisque contraire à la liberté d’expression.

Je souscris à vos propos relatifs aux marges d’erreur. Sur un échantillon de 1 000 personnes, la marge d’erreur sera de l’ordre de 2,5 points ; sur un panel de 600, elle sera de 3 à 3,5 points. Certains sondages à bas prix sont aussi des sondages à bas revenu intellectuel. Cela a un sens d’indiquer la marge d’erreur de l’ensemble de l’échantillon, mais ça n’en a aucun si 130 personnes en sont extraites ; un si petit échantillon ne permet pas de prédire quoi que ce soit de sérieux.

La Commission des sondages est une sorte d’annexe du Conseil d’État : elle y est hébergée et un conseiller d’État, M. Guyomar, a été mis à sa disposition – il a dû être remplacé depuis, tout comme sa présidente bénévole. Il est absolument indispensable que cette commission soit indépendante et dispose de locaux et d’un financement propres. De plus, je le répète, je suis favorable à la modification de sa composition : les compétences attendues de personnes amenées à statuer sur des outils mathématiques et statistiques complexes doivent être clairement établies.

En ce qui concerne M. Bolloré, il importe de respecter tout à la fois la liberté d’expression et la transparence : ce n’est pas parce que des liens existent entre tel institut de sondage et telle publication qu’un sondage doit produire des résultats confortant les opinions politiques dominantes au sein de la rédaction. Il est impossible d’interdire à un journal de publier des sondages, mais on doit veiller à faire clairement savoir qui en est le commanditaire et qui le financeur. Je pense notamment à un sondage qui avait été financé par une haute autorité et publié par un journal ayant un certain écho.

On peut imaginer légiférer pour interdire à une entité possédant un organe de presse d’acquérir un institut de sondage, mais ce serait arbitraire. La seule solution consiste à lutter pour plus de transparence, en modifiant la composition de la Commission des sondages, en étant intransigeant quant aux informations accompagnant le sondage et quant à celles communiquées à la Commission des sondages et accessibles à tous. C’est grâce à la transparence que nous progresserons.

M. le président Thomas Cazenave. De manière générale, et avec le recul, diriez-vous que la pratique des sondages entache le résultat des élections et que cela constitue un biais ? Estimez-vous que ce biais représente une menace pour la démocratie ?

Vous avez souligné que la communication relative aux sondages manque de transparence, malgré la loi. Avez-vous constaté des différences dans les pratiques sondagières ? Y a-t-il de bons et de mauvais élèves en la matière, dont les pratiques sont plus ou moins risquées ?

Enfin, vous nous avez alertés au sujet des biais des sondages effectués par internet, qui semblent moins fiables que ceux réalisés par téléphone. Quelle place les premiers occupent-ils dans le secteur des sondages politiques ? Présentent-ils les mêmes risques que ceux qui avaient motivé les évolutions législatives découlant de votre mission ?

M. Jean-Pierre Sueur. Oui, les sondages ont un effet sur le résultat des élections, même s’il est difficile de le mesurer scientifiquement. Lors de la dernière élection présidentielle, les médias publiaient jusqu’à trois sondages par jour et en parlaient presque autant que de l’élection elle-même. Cela ressemble à la course de petits chevaux évoquée en son temps par Michel Rocard : on cherche à savoir qui est devant et qui est derrière, alors qu’il faudrait plutôt se demander pour qui et pour quoi on vote.

Les sondages peuvent avoir un effet d’attraction lorsqu’ils sont favorables et de répulsion lorsqu’ils sont défavorables. Avant l’élection présidentielle de 1995, quelques grands esprits ont considéré que tout était joué entre Jacques Chirac et Édouard Balladur, mais rien n’est joué d’avance. Par conséquent, puisqu’on ne peut interdire les sondages et que leurs effets sont réels, la seule réponse possible est la transparence.

La Commission des sondages devrait exercer beaucoup plus souvent son pouvoir de signalement des erreurs et des malfaçons. Dans de nombreuses situations, la loi n’est pas respecté ; cela devrait faire l’objet des sanctions prévues, qui s’accompagnent d’amendes considérables.

Oui, certains instituts de sondage sont plus fiables que d’autres – qui finissent d’ailleurs par disparaître. La différence était encore plus nette à l’époque où les sondages étaient effectués par téléphone selon la méthode des quotas : il était alors possible de comparer les productions des uns et des autres et de les confronter à la réalité.

Il y a aussi là quelque chose d’un peu mythique. Dans toutes les civilisations, on s’est intéressé aux gens qui disent l’avenir. De grands hommes politiques allaient consulter des cartomanciennes… On aime savoir ce qui va se passer, et ce goût joue un rôle en la matière.

Mais, parmi les patrons des instituts et les scientifiques qui y travaillent, il y a des personnes très rigoureuses et d’autres qui le sont moins. Le redressement peut avoir l’air d’être fait au doigt mouillé, « compte tenu de ceci, de cela… ». Il faudrait spécifier, sans se contenter d’écrire « compte tenu du contexte », qu’une fois pris en considération le résultat de telle élection, de telle autre et la prédiction que l’on peut faire quant à la stabilité de l’électorat, on a décidé d’ajouter 2 points à tel ou tel candidat. Il suffit de le dire et la transparence est assurée.

Enfin, le nombre de sondages par internet augmente – malheureusement – énormément et ce mode de sondage, qui n’existait pas à l’époque où j’ai travaillé sur le sujet, se généralise, pour une raison très simple : si on veut obtenir un échantillon représentatif de 1 000 personnes en utilisant la méthode des quotas, il faut passer des milliers de coups de téléphone, alors que, pour un sondage par internet, on a seulement besoin de prévoir une gratification et d’acheter un échantillon à l’une des deux entreprises leaders de ce marché, Dynata et Bilendi. Il serait intéressant pour vous d’entendre les personnes qui réalisent ces sondages pour comprendre leur fonctionnement et leur articulation avec ces vendeurs d’adresses e-mail. Comment, sur des millions de profils, trouve-t-on les 1 000 qui vont composer l’échantillon représentatif, et selon quels critères ? Cette nouveauté n’invalide rien de ce qui existe, mais mérite d’être regardée de près.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Y a-t-il une grande différence entre ces sondages et ceux qui étaient réalisés par téléphone ? La difficulté à définir l’échantillon et à se le procurer n’est-elle pas la même ?

Les sondages par internet devraient-ils être plus strictement encadrés dans la loi, pour davantage de transparence quant à la méthode et pour faire respecter des principes déontologiques comme l’interdiction pour le sondeur d’avoir un lien avec le pourvoyeur de la gratification ?

La plupart des électeurs se déterminent très tardivement. Étant donné l’influence que les sondages peuvent avoir sur le vote, la question du délai pendant lequel leur diffusion n’est plus autorisée se pose.

Quant au risque de conflit d’intérêts, donc de manque de loyauté et de transparence, au sein d’un groupe comme Bolloré, ne justifierait-il pas un déport comme il en existe pour les députés ou les membres d’une association ?

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis entièrement d’accord avec vos propos.

En ce qui concerne les sondages par internet, il serait très utile de préciser la loi au sujet de la manière dont l’échantillon est sélectionné, dont les adresses servant à le constituer sont acquises. À cet égard, la suppression de la gratification sera la question qui fâche : sans gratification, plus d’échantillon, m’ont dit les sondeurs. Autrement dit, la gratification joue un rôle dans le choix que fait un citoyen de s’inscrire à un panel. Dans notre proposition de loi, nous avions interdit toute gratification, mais, à cette époque, il n’y avait pas ou peu de sondages par internet.

On ne peut pas interdire les sondages et il est difficile de les interdire dans un certain délai, pour les raisons que j’ai expliquées – ou alors il faudrait aussi les interdire dans les pays voisins, ce qui n’est pas possible. La seule possibilité est de tenir bon concernant tous les critères de transparence. À cet égard, il y a d’immenses progrès à faire pour que la loi soit appliquée.

Le risque de conflit d’intérêts est patent. Tout le système médiatique français repose sur des entités possédées par de puissants chefs d’entreprise. Il y a eu au fil du temps, ici, à l’Assemblée nationale, énormément de tentatives pour garantir l’indépendance des médias. Des journalistes ont courageusement créé des sociétés de rédacteurs, qui peuvent jouer un rôle important dans la vie des journaux.

L’interdiction de posséder un institut de sondage si on est déjà propriétaire d’un média risquerait d’être inconstitutionnelle. Mais si les résultats d’un sondage correspondent parfaitement aux attentes et à l’idéologie du propriétaire des médias qui le diffusent, c’est étrange et il y a un problème. C’est comme quand, au gouvernement puis au Sénat, je m’occupais de droit funéraire et que je voyais dans une revue une publicité pour une entreprise de pompes funèbres en face d’un article sur la même entreprise… C’était un peu gros !

Il faut une grande indépendance des instituts de sondage comme des médias. Comment ? Par des règles, par la loi, dans le respect de la liberté d’entreprendre et du principe de concurrence. Il faut débusquer les faux sondages. Rien n’est plus facile que de biaiser les sondages. Il faut donc une éthique, dont la Commission des sondages doit être la gardienne. Elle peut beaucoup à condition d’intégrer les compétences nécessaires et d’avoir le désir de faire évoluer les choses. Ce ne serait pas une bonne chose qu’elle soit trop liée aux instituts de sondage.

M. le président Thomas Cazenave. Pour surmonter les problèmes de redressement et de marge d’erreur, ne faudrait-il pas être plus prescriptif quant à la manière de communiquer les résultats ? Par exemple, imposer de communiquer un intervalle au lieu d’un chiffre ? Cela relèverait de la régulation plutôt que de l’interdiction et cela rendrait la communication plus transparente. L’avez-vous envisagé lors de vos travaux ?

M. Jean-Pierre Sueur. Vous prêchez la vertu et vous avez tout à fait raison ; le seul problème, c’est d’y arriver. La loi impose de publier les marges d’erreur et les journaux le font désormais ; à la télévision ou à la radio, c’est déjà plus aléatoire et, comme je l’ai expliqué, c’est bien commode de publier une première fois le sondage dans une revue ou sur un site confidentiel. Ce serait pédagogique de préciser la marge d’erreur et ça se fait en quelques mots, mais, à la télé ou à la radio, chaque mot pèse. Et puis imaginez qu’au soir du second tour de la présidentielle, Le Parisien titre « M. X/Mme Y entre 49 et 51 %, son adversaire entre 51,5 et 49,2 % » ! Mais si la Commission des sondages était un gendarme plus rigoureux, elle pourrait obtenir des résultats.

La loi interdit aussi de faire des sondages sur le second tour avant le premier. Cela n’aurait aucune pertinence et ce serait biaisé, puisque l’on ne sait pas qui sera présent au second tour.

Tout cela demande de la vertu, laquelle est nécessaire à la République. Je vous félicite de continuer ce travail, salutaire pour notre démocratie.

Je n’ai pas de recette miracle. Je le répète, il faut appliquer au mieux tous les critères de transparence. S’agissant des sondages par internet, l’expérience en grandeur réelle menée par Luc Bronner m’a édifié ; elle en montrait vraiment le caractère biaisé. Comment le grand échantillon est-il composé à partir de cette soupe de millions d’adresses e-mail ? Comment extrait-on ses composantes, selon quel critère ? Dans quelle mesure est-il représentatif de la population française ? Si on adopte la méthode anglo-saxonne, aléatoire, alors il faut qu’elle le soit vraiment, qu’on n’ait pas demandé qui est candidat pour être sondé – et pour gagner un fer à repasser ou des couverts en acier inoxydable.

Si nous allions jusqu’au bout de la démarche, ce serait très moral mais les instituts protesteraient. La méthode des quotas, selon laquelle on passe des appels téléphoniques jusqu’à avoir rempli toutes ses cases, est plus fiable, mais c’est l’articulation de cette dernière et de l’utilisation d’internet qui est problématique : comment trouver des quotas dans cette masse aléatoire fournie par les sociétés collectant les données ? Il se peut même que ce qu’on aura extrait ne permette pas de remplir les quotas.

Donc : transparence, transparence, transparence !

M. le président Thomas Cazenave. Merci beaucoup.

*

Audition commune, ouverte à la presse, de M. Alexandre Dézé, professeur de science politique à l’université de Montpellier, et de M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde (mercredi 12 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Messieurs, vous avez tous deux travaillé sur les sondages : monsieur Bronner, vous avez publié en novembre 2021 dans Le Monde une enquête titrée « Dans la fabrique opaque des sondages » ; monsieur Dézé, vous avez notamment publié en 2022 un livre intitulé Dix leçons sur les sondages politiques. Vos conclusions à tous les deux sont plutôt critiques.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Luc Bronner et M. Alexandre Dézé prêtent successivement serment.)

M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde. Ma démarche est partie d’une curiosité de journaliste. Je lisais, en bas des notices des sondages, qu’ils reposent sur des questionnaires autoadministrés, sur internet, avec parfois la précision de l’utilisation de panels ou d’access panels. Pendant des années, j’ai lu ces études sans aller plus loin, en considérant que je devais me concentrer sur le nombre de répondants, leur profil, les conditions d’administration du sondage, les dates de réalisation, les questions – bref, des critères assez simples. Mais j’ai voulu savoir comment fonctionnaient ces panels et ce que recouvrait l’autoadministration des sondages – une formule qui m’a toujours beaucoup plu.

J’ai commencé par chercher « sondages en ligne » sur Google, puis « sondages rémunérés » puisque cette caractéristique est vite apparue – cette rémunération est très faible, il ne faut pas surestimer la valeur financière de ces réponses. Je me suis inscrit sur un premier site de sondages, sur un deuxième, sur un troisième… Je me suis alors rendu compte qu’il y avait là un matériau journalistique peu exploité, un matériau scientifique peu travaillé aussi, puisque j’ai également consulté les publications scientifiques sur le sujet et les documents publiés par les instituts de sondages : l’opacité de ce domaine est réelle.

Je me suis donc livré à une pratique toujours délicate d’un point de vue journalistique : j’ai inventé des alias, créé de fausses identités, afin de répondre de façon quasi industrielle – si on peut dire cela à l’échelle d’un individu – à des centaines de sondages, pendant plusieurs semaines. Je ne recommande cela à personne, soit dit en passant. Heureusement, cette discipline ne correspond pas à la pratique réelle.

J’ai répondu à des sondages sur des pneus, du chocolat, l’image de Michel-Édouard Leclerc, des sex toys, des croquettes pour chat… Cette liste à la Prévert reflète vraiment ce que proposent les entreprises qui procèdent à des sondages. Elles se font appeler « instituts » de sondages et c’est leur liberté, mais ce sont d’abord des entreprises de marketing. Elles répondent à une demande sociale : tester des messages commerciaux, des packagings, des stratégies commerciales… Je n’ai pas les chiffres, bien sûr, et vous pourrez le vérifier auprès d’elles, mais c’est là l’essentiel de leur activité.

À côté de cela, il y a l’activité des sondages politiques, dont les conséquences en période électorale sont majeures. Entre mes réponses sur les croquettes pour chat et les marques automobiles, j’ai donc commencé à répondre à des sondages sur mes intentions de vote, avec pour choix méthodologique de répondre n’importe quoi, afin de ne surtout pas avoir d’impact, à ma petite échelle – une forme de précaution, mais aussi une façon de montrer que l’on peut répondre de façon parfaitement aléatoire à ces questions. J’ai ainsi répondu à plusieurs dizaines d’enquêtes pour à peu près tous les instituts de sondages présents sur le marché français.

J’en ai tiré quelques constats et quelques interrogations sur la fiabilité de ces outils.

Les répondants choisissent de s’inscrire : c’est une démarche volontaire. Une enquête, scientifique celle-là, réalisée par l’Insee, l’Ined (Institut national d'études démographiques) et Santé publique France, pointe cette fragilité méthodologique majeure des sondages en ligne. Les gens le font pour des raisons de tous ordres : par curiosité personnelle, pour gagner un peu d’argent, pour des raisons politiques peut-être.

Les questions s’enchaînent de façon parfois déroutante : vous connaissez certainement le principe de ce que les sondeurs appellent les « omnibus », c’est-à-dire des sondages dans lesquels se succèdent des questions très diverses, qui vont de votre consommation de camembert à votre besoin éventuel d’un prêt immobilier, pour en arriver à vos opinions politiques et au choix d’un futur président de la République. Il est troublant de voir ensuite l’utilisation qui est faite de ces réponses dans le champ politique.

Les entreprises marketing que sont les instituts de sondages répondent après tout à un besoin social – des entreprises, des médias, des partis politiques, des candidats ; je voudrais donc m’arrêter sur la façon dont les médias font part de ces résultats. Car si je critique la méthode de ces entreprises, je ne suis pas moins réservé sur l’attitude des médias. Nous n’avons pas toujours présenté leur méthodologie avec suffisamment de clarté et nous en faisons, je crois, un usage inconsidéré : nous leur accordons une place démesurée dans ce qu’on peut appeler la fabrique de l’opinion. Pour nous rassurer, nous pourrions rappeler que l’addiction aux sondages des politiques que vous êtes et des gouvernants est tout aussi spectaculaire : il n’est que de voir les budgets du service d’information du gouvernement (SIG) votés ces dernières années et les études, y compris comportementales, que mène cette instance. Ce sont des usages récurrents, pour employer un terme diplomatique. La question de l’addiction aux sondages et de la place de ces études dans le débat public ne me paraît pas devoir être posée aux instituts eux-mêmes : après tout, ils sont sur un marché, ils répondent à une demande, ils ont des commanditaires, des financeurs, des diffuseurs. La question s’adresse à nous, médias, à vous, partis politiques, gouvernants, élus.

Par ailleurs, les sondages proposent une représentation d’une société : au-delà des intentions de vote, ils présentent certains thèmes comme importants aux yeux des Français. Ils ont tendance à résumer la société par une série d’items : la sécurité, l’immigration, le pouvoir d’achat… qui sont des caricatures d’une société.

Les médias devraient donc à mon sens se montrer plus responsables et plus mesurés dans l’usage qu’ils font de ces outils.

M. Alexandre Dézé, professeur de sciences politiques à l’université de Montpellier. Je suis d’autant plus ravi de m’exprimer devant vous que j’ai été privé de parole au cours des deux dernières années, étant sous le poids d’une plainte pour diffamation déposée à mon encontre par l’Ifop parce que j’avais osé critiquer l’un de ses sondages dans les colonnes du Monde. L’Ifop s’est finalement désisté à quarante-huit heures de l’audience : c’était donc bien là ce que l’on appelle une procédure bâillon. Nous pourrons peut-être revenir sur la façon dont certains instituts, ou certains de leurs responsables, traitent les chercheurs qui portent sur l’industrie sondagière un regard qui ne conforte pas la vision dominante.

J’ai commencé à m’intéresser aux sondages politiques quand j’étais étudiant et que je faisais ma thèse à Sciences Po Paris : pour gagner ma vie, j’avais été embauché par l’un de mes professeurs, Jean-Louis Missika, dans son cabinet de conseil, JLM Conseil. Jean-Louis Missika avait notamment dirigé l’institut BVA, et il m’a chargé d’être l’interface entre les clients du cabinet et les instituts de sondages. J’ai ainsi travaillé pour la mairie de Paris, pour le Parti socialiste, pour le Figaro, pour le SIG…

Les sondages sont ensuite devenus pour moi un objet de recherche et le thème de plusieurs de mes enseignements. J’ai même cofondé, avec Jean-Yves Dormagen en particulier, un master centré sur les métiers des études et du conseil : j’ai ainsi formé un certain nombre de sondeurs qui travaillent actuellement dans les instituts. Tous les étudiants connaissent mon regard critique.

L’existence des sondages politiques est aujourd’hui complètement naturalisée, de même que leur finalité : on a l’impression qu’ils sont capables de nous dire ce que pense l’opinion publique, de mesurer les rapports de force politiques, de prédire même l’avenir politique. Et les résultats des enquêtes s’imposent comme des évidences : personne ne prend vraiment le temps de déconstruire la manière dont les résultats des enquêtes sont produits.

Les sociologues cherchent souvent à aller contre le sens commun : j’aimerais donc rappeler ici quelques-uns des problèmes majeurs que pose la production sondagière.

Le premier problème est celui de l’omniprésence, de la surabondance. En France, en moyenne, 1 000 sondages d’opinion sont publiés chaque année et 5 000 à 10 000 sont réalisés sans être publiés. En un demi-siècle, le nombre de sondages réalisés dans le cadre des campagnes présidentielles a été multiplié par 40 : nous sommes passés de 14 sondages en 1965 à 560 en 2017. Même la Commission des sondages parle dans son dernier rapport d’un « champ médiatique saturé ».

On peut aussi noter la place qu’ils ont prise dans la production et l’appréhension du politique. Ils sont au cœur de l’actualité politique ; ils sont devenus indispensables à tous les acteurs politiques. Le SIG dépense des millions pour en commander. On a parfois l’impression que les sondages fabriquent maintenant les candidatures, qu’ils participent à la sélection des candidats. C’est sur les sondages que se fondent les banques pour délivrer des prêts aux acteurs politiques, et l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) pour définir la représentativité des partis et des listes. Notre actuel Premier ministre a proposé que les sondages servent de base aux maires lorsqu’ils accordent leur parrainage. Quand on prend conscience de la façon dont sont produites ces enquêtes, on frémit à l’idée qu’elles aient pris une telle importance !

Les sondages n’ont pourtant jamais présenté autant de faiblesses méthodologiques. Ils ne se sont presque jamais autant trompés. Nous avons tous en tête quelques erreurs historiques – 1995, 2002, le Brexit, les trois dernières élections présidentielles américaines – mais elles sont présentées comme exceptionnelles. En réalité, toutefois, ces erreurs sont constantes. Dans mon livre, j’ai recensé les dernières estimations pour toutes les élections depuis 1995, donc celles censées être les plus fiables : elles sont erronées ou approximatives dans un cas sur deux. Dans quel secteur professionnel tolérerait-on un tel taux d’erreur ? Imaginons un médecin qui pose le bon diagnostic pour un patient sur deux, un boulanger dont une baguette sur deux est comestible… Ce qui est remarquable, dans le secteur de l’industrie sondagière, c’est que ces éléments sont considérés comme sans grande importance.

Et je vous ai cité là le taux d’erreur des sondages réalisés au plus près de l’élection ; or une grande partie des enquêtes est produite bien avant. Depuis 1995, aucune enquête réalisée un an avant le scrutin présidentiel n’a prédit correctement l’ordre d’arrivée du premier tour. À six mois de l’élection présidentielle, les estimations ne sont encore fiables que dans un cas sur huit ; à trois mois, dans un cas sur trois. Or, en 2017, à trois mois du premier tour du scrutin présidentiel, près de 40 % de la production des sondages de la campagne avait déjà été déjà publiée. Bref, la valeur de cette production est quasi nulle. Mais elle contribue à produire des rapports de force complètement virtuels, qui nourrissent un débat interminable et inutile.

Dans son rapport d’activité 2024, la Commission des sondages écrit avoir « fait le constat que la valeur prédictive des sondages avait progressé considérablement lors du passage des enquêtes réalisées par téléphone à celles administrées en ligne ». Je pense que cette assertion est fausse.

La représentativité des échantillons constitue un autre problème. Ils sont construits sur un nombre insuffisant de variables de quotas, et généralement de trop petite taille. Dans le cas d’un sondage sur des intentions de vote, l’échantillon est de 1 000 personnes, mais seules celles qui sont inscrites sur les listes électorales et déclarent une intention d’aller voter ainsi qu’une orientation de vote seront prises en considération : en général, il faut diviser l’échantillon de départ par trois. Pas besoin d’avoir suivi des cours de statistiques pour savoir qu’avec un nombre aussi faible de répondants, on parvient évidemment à des prévisions qui n’ont aucun rapport avec la réalité !

Luc Bronner l’a très bien rappelé : les échantillons en ligne sont très problématiques. On ne devrait simplement pas faire des sondages sur des personnes volontaires, autorecrutées et qui remplissent elles-mêmes leur questionnaire, dans des conditions dont on ignore tout. N’oublions pas non plus qu’il y a 14 millions de personnes en France qui ne sont pas connectées ou qui se connectent très rarement, ou qui souffrent d’illectronisme, c’est-à-dire qu’elles n’arrivent à faire une recherche sur internet : elles sont exclues des enquêtes en ligne.

Tout le monde peut s’inscrire sous n’importe quelle identité – j’ai fait comme Luc Bronner et j’y ai passé du temps. Je me suis appelé John, je remplissais n’importe quoi : j’étais une femme, j’étais ouvrière, j’habitais le Nord, j’étais musulman… Et je répondais à des sondages omnibus, où l’on passe de questions sur l’environnement ou sur l’insécurité à une question sur mon vote si une élection devait se tenir le dimanche suivant – alors que nous sommes trois ou quatre ans avant l’élection. Or on connaît les effets de halo : les questions influencent toutes les réponses proches.

On ne sait rien non plus de la façon dont ces réponses sont contrôlées. Dans les questions politiques, je disais que j’étais d’extrême gauche mais que j’allais voter à l’extrême droite alors qu’il y a dix ans j’avais voté au centre. Qui décide que mes réponses sont cohérentes ? En tant que sociologue, je n’écarterais pas d’emblée l’idée qu’un tel électeur pourrait exister. Qui pose les principes de la cohérence électorale ? Comment ces questions sont-elles concrètement traitées par les sociétés qui s’occupent des access panels ?

Il faut encore évoquer la question des redressements. La loi du 25 avril 2016 contraint les instituts de sondages à publier « s’il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage ». Généralement, il est décidé qu’il n’y a pas lieu de les publier. Les notices publiées sur le site de la Commission des sondages sont souvent très fragmentaires sur ces points. Elles mentionnent le redressement socio-démographique, qui ne nous apprend pas grand’chose : les personnes non diplômées ou sous-diplômées, issues de catégories sociales plutôt basses dans la hiérarchie sociale, ne répondent pas ; en revanche, celles qui ont un capital culturel élevé sur-répondent. Les notices mentionnent les redressements par rapport aux précédentes élections. Mais ce qui nous intéresserait vraiment, on ne le sait pas. Quels sont les coefficients qui sont appliqués ? Quelles sont les colonnes de référence ? Comment s’opèrent concrètement ces redressements ? Pierre Weill, ancien patron de la Sofres, avait été cité il y a quelques années dans Le Monde disant que les redressements relevaient de la recette de cuisine, mais aussi du « pifomètre ». Cette légèreté est incroyable ! Autrement dit, le dernier mot est laissé au responsable de l’institut de sondages : si, manifestement, les redressements ne correspondent pas au rapport de force ressenti, on le modifie.

Je considère enfin que les contrôles auxquels sont soumis les sondages politiques sont insuffisants. La loi est très peu contraignante : les instituts doivent déposer leurs notices à la Commission des sondages, ce qui se fait en ligne, et rendre publiques certaines informations qui ne sont absolument pas cruciales, comme la date et les modalités de réalisation du sondage, la taille de l’échantillon… Il est aussi interdit de publier des sondages la veille d’un scrutin. Et c’est tout ! La loi de 2016 était bienvenue ; il faut rappeler que la proposition de loi issue des travaux d’Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur avait été adoptée à l’unanimité au Sénat en 2011, avant d’être bloquée à l’Assemblée nationale.

Ce travail est important mais des ambiguïtés demeurent. On pourrait ainsi s’attendre à ce que la Commission des sondages s’intéresse à l’intégralité des sondages politiques : il n’en est rien. Elle ne contrôle que les sondages « portant sur des sujets liés, de manière directe ou indirecte, au débat électoral » : beaucoup de sondages politiques très problématiques passent ainsi sous les radars, et ce sont souvent ceux qui structurent le débat. Le satisfecit que s’attribue la Commission dans ses rapports d’activité est stupéfiant !

Un détail ubuesque : la loi contraint les instituts de sondages à publier les marges d’erreur, alors qu’elles ne sont pas calculables avec la méthode d’échantillonnage utilisée par les instituts, c’est-à-dire la méthode des quotas ; elles ne le sont qu’avec la méthode aléatoire. Si le législateur a choisi de passer outre ce que tous les statisticiens savent, c’est parce qu’Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur ont considéré, peut-être à raison, qu’il valait mieux faire figurer des marges d’erreur pour rappeler que les sondages sont des approximations. Mais la loi impose ainsi quelque chose qui est dénué de sens.

Et qui s’intéresse aux marges d’erreur ? Les instituts, depuis la loi organique de 2021, sont obligés d’en faire mention à chaque fois qu’ils publient une enquête. Mais je n’ai jamais lu un seul article qui les expliquait ou les prenait en considération : dans l’économie médiatique actuelle, cela ne marche pas. On ne publie pas un sondage en une accompagné de sa marge d’erreur ! L’effet éditorial serait brisé.

La composition de la Commission des sondages pose problème, comme Alain Garrigou vous l’a dit. À l’heure actuelle, il me semble qu’elle compte deux experts et que, parmi ses membres, deux sont des statisticiens et onze sont issus de la haute fonction publique – de la Cour des comptes, de la Cour de cassation, du Conseil d’État – et ne sont pas des spécialistes des sondages. Hugues Portelli avait dit dans une interview accordée à France Info en 2017 que les membres de la commission étaient tous « incompétents » en matière de sondages. C’est un sénateur qui le dit ! Il serait donc à mon sens temps d’y réfléchir.

Enfin, la Commission travaille a posteriori, c’est-à-dire trop tard.

Je salue votre initiative et vous remercie de m’avoir donné l’occasion de m’exprimer sur ce sujet.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Monsieur Dézé, je vous soutiens, avec mon groupe parlementaire, face aux procédures bâillons si souvent utilisées dans le secteur industriel pour museler ceux qui ont le malheur de déplaire à ceux qui ont de leur côté la puissance de l’argent.

Avec cette commission, La France insoumise voulait aussi poser la question de l’impact des sondages sur les élections. Les scientifiques eux-mêmes ne sont pas unanimes, mais chacun se dit qu’il y a bien un impact.

Cela peut infliencer d’abord les thèmes débattus dans la campagne électorale. En commandant des sondages sur l’insécurité ou sur l’immigration, on crée une ambiance qui n’est pas seulement électorale, mais qui est une ambiance politique globale – surtout quand la même personne possède à la fois le journal qui commande le sondage et la chaîne de télé qui le commente : cela fait beaucoup de conflits d’intérêts !

Cela peut aussi concerner le niveau des intentions de vote. Les instituts de sondages se défendent face aux accusations d’erreur en disant qu’ils publient une photographie de l’opinion qui montre la vérité à un instant “T” – vérité qui n’est pas forcément celle du jour de l’élection. Jean-Luc Mélenchon a fait 6 points de plus au premier tour de l’élection présidentielle que ce que prévoyaient les sondages quarante-huit heures avant : à votre sens, cela entre-t-il dans la logique des marges d’erreur statistiques ? Une progression de 6 points en quarante-huit heures est-elle possible ?

On peut s’interroger aussi sur les élections législatives. Les sondages donnent souvent le Rassemblement national gagnant. Pourtant, il ne gagne pas, et depuis un petit moment – j’ai commencé mon engagement politique par la critique des sondeurs et des médias : j’avais alors parlé de « lepénisation médiatique et sondagière ». On nous disait encore en 2024 que le Rassemblement national était quasi assuré d’obtenir une majorité absolue : ce n’est pas ce qui s’est produit, car il y a des dynamiques propres à la vie politique que les sondages ne peuvent pas prendre en compte.

Considérez-vous que les sondages alimentent le débat de façon démocratique ou bien qu’ils empêchent une partie du débat sur le fond, sur les programmes notamment ?

Enfin, que faire ? Vous avez formulé des propositions quant à la Commission des sondages. Avez-vous d’autres conseils à adresser au législateur, notamment s’agissant des instituts de sondages eux-mêmes ?

M. Luc Bronner. Malgré leurs fragilités et leurs limites, les sondages contribuent au débat public et sont un instrument de mesure parmi d’autres de la température de la société à un moment donné. Il serait donc excessif et contreproductif de chercher à les supprimer. Il convient plutôt de réfléchir à la place qu’on leur accorde, à l’amélioration de leur qualité et de leur utilisation. Alexandre Dézé vous en a brillamment exposé les failles méthodologiques, et vous a rappelé les interrogations – aussi anciennes que les sondages eux-mêmes – suscitées par les redressements. Un sondage brut n’ayant qu’une valeur très relative, les instituts considèrent qu’il faut les redresser au moyen de méthodes qui ne sont pas connues – et c’est là une énorme limite.

Jean-Pierre Sueur et Alain Garrigou vous ont probablement retracé l’histoire des sondages, l’évolution lente qui a conduit des entretiens en face-à-face, puis au téléphone, jusqu’aux panels sur internet. Cette évolution répond à une logique économique – les derniers coûtent beaucoup moins chers en main-d’œuvre que les premiers – mais aussi à un besoin d’efficacité : de nos jours, les gens répondent beaucoup moins au téléphone qu’auparavant. Les sondages en ligne offrent donc l’avantage d’être moins onéreux pour les instituts et les commanditaires, tout en leur permettant de toucher un nouveau public. Autre avantage paradoxal des sondages par internet : les répondants y sont moins sujets à une forme d’autocensure qu’ils peuvent exercer lorsqu’ils sont interrogés en face-à-face ou au téléphone par exemple sur des pratiques sexuelles ou religieuses ou sur des votes considérés comme inacceptables.

En ce qui concerne les panels, leur immense fragilité tient à leur opacité – on ne sait rien sur eux –, renforcée par la diversité des acteurs. Vous avez des instituts de sondage qui se disent propriétaires de leurs panels, c’est-à-dire des centaines de milliers de personnes inscrites sur leur base, dont on ignore le profil et le mode de recrutement, aussi bien que l’utilisation individuelle qui en est faite. Vous avez aussi des entreprises, parfois très florissantes, dont une française, qui sont des prestataires de services : ils livrent des panels à des instituts de sondage.

La constitution de panels est désormais un métier à part entière, et tout métier est a priori respectable. Mais il faut noter l’absence de contrôle de ces panels, de leur composition et de leur évolution : nous sommes aveugles en la matière. Après la campagne pour l’élection présidentielle, la Commission des sondages s’est contentée d’interroger les responsables des instituts. Ils ont répondu que tout allait bien – l’inverse aurait été étonnant ! On n’est pas allé creuser dans la méthodologie profonde des panels en ligne, ce que j’ai fait modestement en créant des identités complètement délirantes : j’ai eu 18 ans, 50 ans, 75 ans ; j’ai habité toute la France ; j’ai professé toutes les religions et toutes les opinions possibles. J’ai contribué à nourrir cette machine.

En premier lieu, il faut donc travailler en profondeur sur les panels et s’attaquer notamment à l’une des causes de la fragilité des sondages : les multirépondants – dont je suis certes un cas très particulier. Des chercheurs de l’Insee, de l’Ined et de Santé publique France ont montré que nombre de ces répondants sont membres de plusieurs panels. Sans être sociologue ou avoir l’expérience d’Alexandre Dézé, je crois pouvoir dire qu’une telle pratique est en dehors des clous sur le plan scientifique.

La deuxième piste d’amélioration concerne les potentiels conflits d’intérêts. Vous évoquiez des sondages commandés par des médias et pouvant être instrumentalisés à des fins politiques. À cet égard, alors qu’une partie du monde médiatique a clairement basculé à l’extrême droite, nous sommes dans une position un peu particulière. Ce premier aspect est bien connu.

Il y en a un second qui l’est moins : on ne sait pas comment les instituts de sondages gèrent ces potentiels conflits d’intérêts. En phase de campagne électorale, ils peuvent être rémunérés par des partis ou des candidats à une élection présidentielle, ce que la Commission nationale des comptes de campagne fait apparaître ultérieurement, puisque tous ces éléments sont publics. Ils peuvent aussi être partenaires de sondages publiés par des médias, y compris Le Monde. Étant à la fois partenaires de médias et conseillers de candidats, ils se retrouvent des deux côtés du champ du débat politique, ce qui me paraît délicat. En outre, ils peuvent avoir répondu à des commandes du SIG et être chargés d’analyser l’état de l’opinion pour l’État et ses différentes administrations. Quand on dirige un institut de sondage, comment gère-t-on ces potentiels conflits d’intérêts entre des commanditaires aux intérêts divergents, voire contradictoires ?

Des améliorations sur différents points ne permettront cependant pas de résoudre la question de la neutralité des sondages qui apparaît en filigrane. Les instituts de sondages prétendent qu’ils ne font que des photographies de l’opinion. Or si les sondages étaient neutres, ils n’auraient pas cette visibilité. Pour moi, il s’agit d’éduquer à la lecture de ces outils, et comment on tempère leur utilisation, car ils ne doivent être que des instruments parmi d’autres dans la fabrique du débat public, ce qui renvoie à nouveau à notre responsabilité de médias.

M. Alexandre Dézé. À entendre les responsables des instituts, les sondages ne seraient qu’une photographie de l’opinion. C’est une expression qui revient souvent. L’un d’eux, également chercheur à Sciences Po, disait : les sondages sont des photos et n’ont pas de caractère prédictif. En réalité, c’est exactement l’inverse : les sondages ne sont pas des photos et ils ont un caractère prédictif. C’est un vrai tour de force d’avoir imposé cette expression « photographie de l’opinion » comme définition dominante du sondage, laissant à penser que l’opinion publique existe ou préexiste et que les instituts n’ont plus qu’à l’enregistrer sous forme de cliché. Or la question de l’existence de l’opinion publique est fortement discutée, notamment par les sociologues. Cette expression est aussi pratique car elle assimile l’outil sondagier à quelque chose d’assez familier : un appareil photo, qui peut parfois dysfonctionner. Ce même responsable d’institut expliquait d’ailleurs qu’une photographie peut ne pas être bonne. Comme le dit l’un de mes collègues sociologues, elle est en effet souvent floue et mal cadrée.

Contrairement à ce que suggère cette idée de photographie de l’opinion, un sondage ne fixe pas le présent. Les sondages les plus importants dans le champ politique, ceux qui portent sur les intentions de vote, produisent une réalité purement artefactuelle. Voici quelques exemples, tirés de mes travaux, que j’ai préparés à votre intention afin de vous montrer à quel point ces sondages construisent une réalité politique en laissant penser qu’il s’agit d’une photographie de l’opinion – ce qui ne correspond absolument à rien.

En 2011, à un an de l’élection présidentielle, Paris Match titre : « Sondage présidentielle 2012. Sauf pour DSK, rien n’est joué. »

En février 2022, à trois mois de l’élection présidentielle, un autre sondage fixe des rapports de force complètement virtuels. Nous sommes alors à un moment où la Commission des sondages estime qu’il sort trois ou quatre sondages par jour : les résultats de ce bombardement d’enquêtes sondagières ne correspondront pas au score final, et les écarts sont vertigineux : 10 points pour Jean-Luc Mélenchon ; presque 9 points pour Valérie Pécresse ; 8,5 points pour Éric Zemmour qui, selon certains instituts, devait figurer au deuxième tour de l’élection présidentielle.

Voyons comment ces instituts créent des scénarios politiques, dessinent un espace, un champ des possibles politiques qui se révèle complètement discordant par rapport à la réalité finale. Lors des élections européennes de 2019, on avait annoncé un niveau record d’abstention, ce qui avait engendré un débat sur la crise de la représentation politique, la désertion civique, l’abandon des urnes par les citoyens. En réalité, lors de ces élections, on a atteint le quatrième meilleur niveau de participation électorale. Comme le montre cette capture d’écran, LCI commentait ainsi la situation : « Élections européennes : la grande surprise de la participation. » Si surprise il y a eu, c’est parce qu’on a cru les résultats de sondages qui, pendant toute la durée de la campagne, avaient annoncé une abstention catastrophique.

La surestimation des intentions de vote pour le FN puis le RN est, d’après mes analyses, l’un des objets politiques les plus rentables d’un point de vue médiatique. C’était vrai du temps de Jean-Marie Le Pen ; ça l’est encore davantage depuis que Marine Le Pen est devenue présidente du parti en 2011. On peut présumer que les instituts sont dans une logique de production spéculative : c’est à celui qui va fixer le niveau des intentions de vote le plus haut, afin de répondre aux attentes des médias, qui vont utiliser les résultats de sondages pour jouer des coups éditoriaux. Pour les élections départementales de 2015, les estimations de quatre instituts concernant les résultats du FN fluctuaient de 28 % à 33 %. L’institut qui prévoyait un score de 33 % a convoqué une conférence de presse dans un hôtel parisien, en présence de Marine Le Pen, pour la féliciter de ces bonnes intentions de vote. On a créé la croyance selon laquelle le FN allait exploser les scores. Or il est arrivé en tête, mais loin des niveaux prévus. Quelle a alors été la tonalité des commentaires ? Pascal Perrineau, pourtant un très bon spécialiste de ce parti, concluait : « Pour le FN, cette élection est un échec. » Or ce n’était un échec qu’au regard des résultats produits par les enquêtes sondagières.

Un même média, France 3, s’est illustré dans le traitement de Thierry Mariani lors des élections régionales de 2021 en Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca). Quelques jours avant le scrutin, il titrait : « Régionales 2021 en Paca : un nouveau sondage confirme la victoire du candidat RN Thierry Mariani dans tous les scénarios. » Au lendemain des élections, changement de ton : « Régionales 2021 : Thierry Mariani ou le naufrage du RN aux portes de la région Paca. » C’est un exemple d’une construction médiatique et sondagière de deux réalités différentes.

Le cas de Zemmour a été exemplaire lors de la campagne présidentielle de 2022. Avec mon collègue Michel Lejeune, j’avais déconstruit cette bulle sondagière dans une tribune parue dans Libération. Donnant l’alerte, nous expliquions pourquoi Éric Zemmour ne pouvait pas récolter entre 17 % et 19 % des suffrages, ce qui avait suscité de vives critiques de la part de certains sondeurs. Nous avions raison : M. Zemmour a recueilli 7 % des voix. Après chaque élection, il faut se souvenir que nous n’avons eu qu’une boussole pour nous repérer pendant la campagne : les sondages qui produisent des réalités complètement dissonantes par rapport à la réalité.

Je rejoins Luc Bronner : même si c’est désormais moins le cas, les sondeurs ont longtemps pratiqué le hold-up dans le domaine du langage, par exemple en se baptisant « institut » ou « laboratoire d’études », ce qui renvoie à des institutions scientifiques. Or ce sont des entreprises commerciales dont le but premier est de faire du chiffre d’affaires, pas de servir la démocratie. Cette offensive rhétorique fut la grande opération des premiers responsables d’instituts comme Gallup, aux États-Unis, pour légitimer la place des sondages dans la vie politique. À une époque où l’on ne sondait guère les électeurs, sinon à travers le vote de paille, l’idée était de présenter les sondages comme un élément du bon fonctionnement de la démocratie, comme des référendums sur échantillons éclairant les citoyens et les aidant à prendre leur décision. Pour ma part, je ne suis pas complètement certain qu’ils jouent ce rôle. La production sondagière est mue par des intérêts financiers, pas par des visées philosophiques. Les entreprises commerciales ne sont pas non plus au service de la science, pas plus que leur démarche ne repose sur la science, ce que Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli ont mis en évidence dans leur rapport de 2011.

Deux conditions doivent être remplies pour que l’on puisse parler de science : la transparence ; le fait que résultats soient vérifiables et reproductibles. Les instituts de sondage sont loin de remplir ces deux conditions. Tant que les responsables de ces instituts se retrancheront derrière le secret de fabrication, on en restera au même stade. Oui, il faut renforcer la législation. Oui, il faut contraindre les instituts à publier vraiment les critères de redressement, pas seulement « s’il y a lieu », pour qu’ils nous expliquent enfin pourquoi il existe de telles discordances entre les sondages sur les intentions de vote et les résultats finaux. Cette discordance est bien liée à un problème de méthode.

M. le président Thomas Cazenave. Vous nous dites que ces sondages omniprésents dans le débat public sont problématiques car ils transforment l’opinion et influent ainsi sur le résultat des élections. Puis vous nous expliquez qu’ils se trompent systématiquement. Si c’est le cas, ils ne transforment donc pas l’opinion. D’un côté, vous montrez à quel point ils ont pris une place importante lors des élections ; de l’autre, vous posez un diagnostic sans concession sur leurs erreurs – signe de leur faible capacité d’influence. Comment résolvez-vous cette équation ?

Vos propos sur la méthodologie, les redressements et les panels ne peuvent que susciter notre intérêt. Cela étant, si je me place du point de vue d’un responsable d’institut de sondages, je m’interroge : quel intérêt a-t-il à se tromper sur la méthode ? Il veut que son entreprise s’installe dans le temps et que ses clients soient satisfaits. Il veut donc que ses estimations soient le plus proche possible des résultats. Quel intérêt un institut de sondages aurait-il à se tromper sur les redressements et à utiliser des panels biaisés ? L’absence de transparence est problématique, je vous l’accorde. Mais n’est-elle pas destinée à protéger une forme de secret de fabrication de modèles sophistiqués ? Il me semble que les sondeurs ont quand même intérêt à corriger les biais et à donner l’image la plus proche possible de la réalité, même s’il y a débat sur l’existence de l’opinion publique. Quel intérêt auraient-ils à élaborer des panels défectueux, à faire de mauvais redressements et à se tromper ?

Vous décrivez un phénomène de sursaturation du débat public par des sondages qui se trompent lamentablement. Malgré cela, les instituts ont toujours des clients. Comment expliquez-vous que l’appétence pour les sondages ne se démente pas, y compris dans le secteur privé ?

M. Luc Bronner. La bulle concernant Éric Zemmour est très intéressante à observer. Pourquoi un institut de sondages décide-t-il un jour de placer Éric Zemmour dans une liste de noms testés ? Certains sondages sont confidentiels ; on ne connaît ni leur destinataire ni leurs résultats, même s’il peut y avoir des fuites. Dans la fabrique de l’opinion, un sondeur décide un jour de tester un nom, en appliquant une méthodologie et des moyens dont on ignore tout, pour des motivations commerciales. Une fois qu’un nom est testé et franchit les 5 % d’intentions de vote, il apparaît dans le débat public. Faites un post mortem – si j’ose dire – de la position d’Éric Zemmour dans les sondages. L’exercice peut répondre indirectement à votre question. De la même façon que les sondages sont autoadministrés, cette activité économique est autogénérée.

Un peu moins sévère qu’Alexandre Dézé, je pense que les sondages ne se trompent pas tout le temps, mais qu’on leur accorde trop d’importance. Éric Zemmour a été l’un des principaux animateurs de la campagne présidentielle. Il a échoué, mais il a peut-être contribué à replacer Marine Le Pen au centre de l’échiquier politique. Les sondages ont une responsabilité dans l’installation d’Éric Zemmour comme personnage public et dans l’importance qu’il a prise au point d’être crédité de 18 % à 19 % d’intentions de vote au premier tour, en novembre 2021, au moment où j’ai publié mon enquête, ce qui lui a valu d’être testé pour le second tour. Quasiment tous les experts politiques savaient pourtant qu’Éric Zemmour n’avait aucune chance de figurer au second tour. Il a néanmoins fait l’objet d’un test qui est devenu un fait politique commenté.

Évidemment, une entreprise ne choisit pas délibérément des instruments de mauvaise qualité. Pour ma part, j’ai travaillé avec des sondeurs, notamment Ipsos, un très bon institut de sondages. Je peux vous dire qu’ils réfléchissent en permanence à la manière d’améliorer leur outil : formulation et ordre des questions, extension de leur panel. Ils essaient de faire le mieux possible leur travail, mais dans un régime économique qui les pousse à faire du low cost et donc à réduire les coûts de tous les côtés. Le système se caractérise par un non-dit explicité dans mon article : les médias payant en général très peu les instituts de sondage, ceux-ci recherchent davantage une visibilité qu’une rémunération immédiate. Signe que les études politiques n’ont pas d’intérêt économique pour les instituts, la plupart de ces sondages sont sponsorisés. Tel ou tel sondage peut ainsi être associé au nom d’une entreprise de téléphonie, de logiciels ou de sécurité. Ces entreprises ne les financent pas par intérêt pour la démocratie, mais pour gagner de la visibilité : le sondage en question sera repris et commenté, associé à chaque fois au nom de l’institut de sondages, du sponsor et du média.

Pourquoi en arrive-t-on à ces outils de qualité médiocre dont je considère qu’ils doivent néanmoins exister ? Il y a besoin d’alimenter une machinerie médiatique et politique qui, à mon avis, fait vivre le débat de façon artificielle pendant des mois. Les instituts de sondages voient arriver des centaines de commandes collectives pour des sondages qui sont de faible qualité, surtout quand ils sont réalisés à partir d’échantillons vraiment réduits. C’est une industrie low cost qui essaie de réduire les coûts et de faire financer de façon indirecte ces opérations aux résultats peu satisfaisants.

À un moment où la vie politique devient hystérique et où les attaques contre l’État de droit et la démocratie se multiplient, la collectivité peut-elle se contenter d’une économie aussi pauvre et produisant un tel effet sur la société ? Cette question n’est pas de la responsabilité des instituts de sondage. C’est à nous, à vous de dire comment on essaie de monter un peu en gamme en matière de fabrique de l’opinion.

Une fois encore, je vous incite à regarder la construction de cette bulle sondagière et médiatique autour d’Éric Zemmour lors de la campagne présidentielle. C’est un cas d’école exceptionnel, qui a eu des conséquences politiques : la bulle a contribué fortement à déplacer le débat vers l’extrême droite et à faire revenir Marine Le Pen vers le centre, dans une position moins extrême que celle qu’elle occupait auparavant. Les thématiques abordées ont fait une place à une théorie raciste et complotiste, le grand remplacement, qui a été reprise ensuite par une partie de l’appareil politique. Si les entreprises du secteur ont bien raison de se défendre, le débat mérite beaucoup plus qu’une réponse corporatiste parce que les sondages produisent des effets majeurs.

M. Alexandre Dézé. Il est hélas impossible de prouver l’existence d’un effet des sondages sur les comportements électoraux : d’un point de vue méthodologique, c’est infaisable. Il faudrait pouvoir isoler l’effet propre des sondages sur la production de comportements électoraux dépendant d’un ensemble très complexe de variables, notamment sociales. Nous n’avons pas les moyens de le faire. Pour que les sondages aient un effet, il faudrait déjà que les individus y prêtent attention. Comment savoir si c’est le cas ? En faisant un sondage… Un institut s’est livré à l’exercice. Deux tiers des sondés ont déclaré ne pas s’intéresser aux sondages.

Cela n’a pas empêché certains intellectuels, sociologues et scientifiques de réfléchir, de spéculer sur les sondages, dont les effets sont souvent décrits a posteriori. Jacques Chirac aurait ainsi bénéficié d’un « effet underdog » en 1995 : une tendance à voler au secours du candidat mal placé. Quant à Emmanuel Macron, il aurait au contraire profité d’un « effet bandwagon » en 2017 : une propension à rejoindre la majorité pour se retrouver dans le camp du vainqueur. Nous n’avons aucun moyen de le vérifier.

Les effets des sondages sont plus mesurables sur les pratiques politiques ou médiatiques. Je n’ai pas dit que les instituts se trompaient de manière systématique, mais une fois sur deux, ce qui pourrait conduire à inverser la question : comment arrivent-ils à prédire correctement les résultats dans un cas sur deux ? Aidés en cela par les sondeurs, nous avons oublié que l’outil sondagier est parfaitement imparfait, caractéristique que les méthodes employées dans les instituts n’ont fait qu’accentuer. Des scientifiques, notamment des statisticiens de l’Insee, regrettent que l’on ne se tourne pas davantage vers une statistique publique plus respectueuse de l’orthodoxie, et l’ont fait savoir dans de nombreux articles et travaux. Les études statistiques de l’Insee, par exemple, n’ont pas grand-chose à voir avec les enquêtes sondagières réalisées par les instituts. On ne peut pas les confondre.

Tout va si vite qu’il est compliqué de faire machine arrière. Les responsables d’instituts appellent à faire preuve de pédagogie. Qu’ils donnent l’exemple et qu’ils nous expliquent, une bonne fois pour toutes, comment ils procèdent. Selon une croyance établie, les sondages sont en mesure de prédire l’avenir. C’est pour cette raison que l’on y recourt, que les acteurs politiques en font une telle consommation. Les sondages pourraient permettre d’y voir un peu plus clair dans ce domaine très complexe qu’est la politique, à condition que l’on cesse de leur attribuer une vocation qu’ils n’ont pas, celle du marc de café. Les débats s’en trouveraient apaisés. Nous en sommes loin car la prédiction est précisément le moteur de l’économie sondagière. Au lendemain d’un scrutin, on assiste d’ailleurs à une lutte entre les instituts pour savoir qui a produit les meilleures prévisions, ce qui entretient la croyance.

Il faudrait réfléchir à l’édification d’une statistique publique qui prendrait en charge ces enquêtes. Nous n’avons pas besoin de 560 sondages pendant une campagne présidentielle. Il vaudrait mieux en faire moins, mais de meilleure qualité. Il faut s’attaquer à l’ubérisation de la production sondagière : réduction des coûts ; course de vitesse dans un système à flux tendu ; volonté de sortir un chiffre qui fera le buzz car il sera ajusté à l’économie médiatique. Si l’on remettait un peu de qualité dans la production sondagière, on gagnerait en sérénité dans le débat.

À raison et avec honnêteté, Luc Bronner souligne le rôle des médias – la pédagogie doit être multidirectionnelle. Prenons un exemple de la logique spéculative de production des sondages autour du RN. Voici ce que l’on pouvait lire à la une de Libération, le 9 janvier 2012 : « 30 % n’exclueraient (sic) pas de voter Le Pen ». Quelques mois après l’élection de Marine Le Pen à la présidence du FN, une concurrence spéculative s’est établie entre instituts et entre médias pour fixer les niveaux d’intentions de vote le plus haut possible, dans l’unique but de faire vendre. Passons sur la belle faute d’orthographe contenue dans le titre – c’est leur punition. D’où vient ce taux de 30 % ? À la lecture de la notice du sondage et des explications fournies en pages intérieures de Libération, on comprend que c’est l’addition de trois blocs : les 8 % de sondés qui auraient répondu qu’ils voteraient « certainement » pour Marine Le Pen ; les 10 % qui auraient répondu « oui, probablement » ; les 12 % qui auraient répondu « non, probablement pas ». On a donc considéré que des personnes déclarant qu’elles ne voteraient probablement pas pour Marine Le Pen avaient autant de chances de le faire que celles qui répondaient qu’elles voteraient certainement pour la candidate du FN.

Dans un autre sondage, on a posé la question suivante à des Français musulmans : « Quand vous pensez aux auteurs de l’attentat de janvier 2015 contre les journalistes de Charlie Hebdo, quelle est votre réaction ? » On y a fait une addition tout aussi improbable que dans le cas précédent, avec l’idée sous-jacente de montrer que les Français musulmans réagissaient d’une manière différente du reste de la population. Sous un diagramme circulaire, on lit la légende suivante : « 18 % des musulmans n’expriment pas de condamnation à l’égard des auteurs des attentats. » Ce pourcentage résulte de l’addition des personnes qui ont coché les cases « Vous ne les condamnez pas » ou « Cela vous laisse indifférent ». Cette fois, on considère que les 13 % d’indifférents partagent à peu près les mêmes vues et opinions que les 5 % qui ne condamnent pas les auteurs de l’attentat de Charlie Hebdo. Dans un autre tableau fourni dans la notice, on voit que ce taux de 5 % ne varie pas quand on ne tient pas compte de la confession des personnes interrogées.

Je pourrais vous donner une liste infinie de sondages problématiques. L’un teste le potentiel électoral de Jean-Marie Bigard et de Michel Onfray. Pourquoi ? On ne sait pas. En voici un que je donne souvent en exercice à mes étudiants : la représentation du sondage laisse croire que les sondés qui sont satisfaits d’Édouard Philippe comme Premier ministre sont aussi nombreux que ceux qui en sont mécontents. C’est loin d’être le cas puisqu’il y a 34 % de satisfaits contre 62 % de mécontents. Celui-là est l’un de mes préférés : on a demandé à des abstentionnistes pour qui ils voteraient s’ils n’étaient pas abstentionnistes. Question totalement ubuesque : autant demander à des personnes végétariennes ce qu’elles mangeraient comme viande si elles n’étaient pas végétariennes ! Vous comprenez pourquoi je considère que la production sondagière est généralement très problématique.

Présidence de M. Pierre-Yves Cadalen, vice-président

M. Pierre-Yves Cadalen, président. En tant que membre de la commission des affaires étrangères, je souhaite évoquer un récent sondage commandé par 20 Minutes à OpinionWay et réalisé sur un échantillon de 314 jeunes de 18 à 30 ans. Ce sondage porte sur le rapport des jeunes à la situation internationale. Les journaux – 20 Minutes, mais aussi Valeurs Actuelles, La Charente libre et Yahoo Actualités – en reprennent la conclusion, à savoir que près de la moitié des jeunes Français sont prêts à s’engager dans le cas où le territoire national serait attaqué. Cela semble une évidence républicaine. Cependant, dans le contexte de l’allocution du président de la République, le sondage a été interprété comme une volonté d’aller au combat, ce qui alimente une ambiance va-t-en-guerre et sert l’idée que la guerre est inéluctable.

Je me suis alors demandé quelle question avait été posée aux sondés. Je ne l’ai pas trouvée : le site d’OpinionWay ne donne qu’un communiqué de presse et rien ne renvoie au sondage dans l’article de 20 Minutes. Ainsi, les journaux, à partir d’un échantillon de 300 personnes, titrent sur les 18-30 ans. Pire encore, si l’on regarde dans le détail ce qui les inquiète, on constate que 85 % – 266 personnes – des sondés sont préoccupés par la situation ukrainienne, 83 % par la politique étrangère de Donald Trump et 62 % par l’instabilité liée à la situation au Moyen-Orient. Or, dans 20 Minutes, cela devient « le conflit au Proche-Orient », ce qui est bien différent puisque la formule exclut la situation en Syrie. La troisième conclusion du sondage est que les jeunes sont favorables à l’augmentation des dépenses militaires. Nous n’avons pas accès aux questions ni aux marges d’erreur ; on sait simplement qu’il a été réalisé selon la méthode des quotas.