rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Rapport

b. Le Gouvernement prend des mesures pour limiter l’ampleur du déficit en février 2024 et informe le Parlement sur une nouvelle cible de déficit en avril

● Si le Gouvernement n’informe pas le Parlement avant la mi-avril de la caducité de la cible de 4,4 % du déficit, il prend toutefois rapidement des mesures pour limiter le déficit. Dès le 16 février 2024, le déficit attendu s’élève à 5,7 % du PIB en 2024 en excluant les hypothèses favorables de la LPFP. Un effort de 38 milliards d’euros est alors nécessaire pour atteindre cette cible, qui sera ramenée à 15,5 milliards d’euros avec la révision de la cible à 5,1 % de déficit.

Les premières mesures sont adoptées dès janvier avec le relèvement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE). L’arrêté du 25 janvier 2024 ([294]) pris en application des I et II de l’article 92 de la LFI 2024 fixe à 21 €/MWh le tarif normal de l’accise sur l’électricité consommée par les ménages et assimilés, et à 20,50 €/MWh pour les usages PME et haute puissance. Il dégage ainsi 5 milliards d’euros de recettes. Ces mesures ayant été annoncées au moment des débats budgétaires de l’automne 2023, leurs effets sont toutefois déjà intégrés aux prévisions de la note du 16 février 2024.

La majorité de l’effort du Gouvernement repose toutefois sur la maîtrise des dépenses publiques en exécution, essentiellement les dépenses de l’État sur lesquelles il dispose d’outils de pilotages plus directs. Le Gouvernement adopte ainsi le 21 février 2024, un décret d’annulation ([295]), comme l’y autorise l’article 14 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([296]), qui permet une réaction immédiate en annulant des crédits de paiement pour un montant de 10,2 milliards d’euros.

Adoptée dès le début de l’année, cette annulation d’une ampleur inédite a permis en outre d’envoyer un signal clair à l’administration pour la gestion des crédits sur l’ensemble de l’année, comme l’a relevé M. Jérôme Fournel au cours de son audition : « [l]e simple gel des crédits – comme on met des crédits en réserve lors de l’adoption du PLF – n’est pas la meilleure manière de faire comprendre aux ministères qu’il va falloir être très précautionneux dans l’usage des fonds. […] cela laisse espérer un dégel. Au contraire, leur donner dès le début de la gestion le signal qu’ils ne pourront pas compter sur ces crédits supplémentaires les responsabilise, y compris les gestionnaires. Croyez-en un vieux budgétaire, l’effet psychologique n’est pas du tout le même » ([297]).

● L’effort est également dirigé dans une moindre mesure sur les dépenses de la sécurité sociale. Des décrets du 16 février 2024 ([298]) prévoient ainsi le doublement des franchises médicales à compter du 31 mars 2024, pour une économie de 800 millions d’euros par an pour la sécurité sociale. Une réforme de l’assurance chômage est également annoncée le 22 avril 2024 pour un gain alors estimé à 5 milliards d’euros par an en 2025 par le Gouvernement, les nouvelles conditions d’octroi de l’indemnité chômage devant s’appliquer à compter 1er décembre 2024. À la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale, la réforme sera toutefois suspendue par le Premier ministre.

Cette suspension a en effet été présentée par M. Gabriel Attal comme temporaire, un décret prolongeant le régime de l’assurance chômage ([299]) étant adopté afin de laisser le temps à l’Assemblée de se reformer et d’exercer son contrôle sur le texte : « le décret d’application de la réforme devait entrer en vigueur entre les deux tours de l’élection ; à ce moment-là, l’Assemblée ne pouvait pas exercer de contrôle sur l’activité gouvernementale ni évaluer les politiques publiques, puisqu’elle était dissoute. Les mêmes qui, aujourd’hui, disent que nous aurions dû prendre le décret m’auraient reproché d’avoir assumé par un texte réglementaire une réforme d’une telle ampleur sans que le Parlement ne soit en mesure d’exercer son activité de contrôle – à l’époque, rappelons-le, il n’y avait ni questions au Gouvernement, ni questions orales sans débat, ni questions écrites, ni aucune autre activité parlementaire. J’ai considéré que, d’un point de vue démocratique, cette réforme devait s’appliquer alors que l’Assemblée était en activité » ([300]).

● Le 10 avril 2024, au vu de l’ampleur de l’écart à la prévision et de potentiels effets récessifs d’un effort budgétaire trop important, le ministère de l’économie réévalue sa cible de déficit public pour 2024 à 5,1 %.

Pour atteindre cet objectif, et dans la perspective du PLFG 2024 qui devait porter des mesures supplémentaires, un groupe de travail composé de députés de la majorité et conduit par le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, M. Jean René Cazeneuve, est chargé de préciser le projet de taxation des « rentes », inscrit dans le PSTAB 2024, et qui devait rapporter entre 2,5 et 3 milliards d’euros, en ciblant notamment les profits des énergéticiens et les rachats d’actions.

Les collectivités territoriales sont en outre appelées à maintenir leurs dépenses de fonctionnement à « 0,5 point en dessous de l’inflation », pour 2,5 milliards d’euros supplémentaires. Toutefois, en l’absence de mécanisme contraignant, il s’agit là d’un simple encouragement à respecter la trajectoire de fixée par la LPFP.

c. L’absence de projet de loi de finances rectificative

● Malgré les premières mesures prises par le Gouvernement, la question d’un éventuel PLFR a surgi dès le mois de février 2024 et a légitimement continué de se poser jusqu’à l’été. Les écarts à la prévision observés depuis la fin 2023 étaient sans doute de nature à remettre en cause les grandes lignes de l’équilibre budgétaire de la loi de finances pour 2024, ce qui, en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ([302]), pouvait justifier le dépôt d’un PLFR.

Sur ce point, le ministre de l’économie Bruno Le Maire s’est publiquement et explicitement prononcé en faveur d’un PLFR. Il l’a d’ailleurs redit devant la commission : « [d]’un point de vue politique, le PLFR était justifié » ([303]). Dans une note pour le président de la République du 6 février 2024, il recommandait l’annonce d’un PLFR afin de tenir l’objectif de déficit public de 4,4 % du PIB fixé pour 2024. Ce PLFR aurait comporté quatre séries de mesures : l’annulation de 50 % des crédits gelés, 5 milliards d’euros d’économies supplémentaires, la traduction des mesures annoncées pour les agriculteurs concernant l’élevage et la transmission des exploitations ainsi que l’accord entre EDF et l’État sur la régulation des tarifs de l’électricité. Selon la note, ces mesures devaient permettre d’éviter une « dégradation de la note française par Standard & Poor’s le 31 mai 2024, à quelques semaines des élections européennes ».

Il ressort des auditions menées par la commission que la décision de ne pas présenter de PLFR a été prise par le Premier ministre Gabriel Attal, en accord avec le Président de la République. La Constitution du 4 octobre 1958 prévoit, en son article 39, que l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. C’est donc bien au Premier ministre qu’il appartenait d’arbitrer si un PLFR devait être déposé ou ne devait pas l’être.

Il n’en demeure pas moins que, préalablement à cet arbitrage du Premier ministre, et conformément à la pratique des institutions de la Ve République, des échanges ont eu lieu entre le Premier ministre et le Président de la République ainsi que leurs cabinets, comme l’ont confirmé l’ensemble des personnes auditionnées :

– l’ancien Premier ministre, M. Gabriel Attal, a ainsi affirmé : « [j]’assume cette décision car, en vertu de la Constitution, il appartient au seul Premier ministre de présenter un projet de loi devant le Parlement » ;

– M. Bruno Le Maire a rappelé que, « [c]onformément à la Constitution, il revient au [P]remier ministre de décider de la présentation d’un projet de loi de finances rectificative, après avoir rendu un arbitrage avec le président de la République » ;

– M. Emmanuel Moulin, alors directeur de cabinet du Premier ministre a indiqué que « [l]a Constitution prévoit que c’est le premier ministre qui dépose les projets de loi et qui décide. Mais il voit le président de la République toutes les semaines et il y a effectivement eu des réunions sur ce sujet avec ce dernier. C’est normal. […] Des discussions ont eu lieu entre le ministre de l’économie, le ministre délégué chargé des comptes publics et le premier ministre. Puis il y a eu des entretiens entre le président de la République, le premier ministre et ses ministres, ce qui est tout à fait normal. Le premier ministre rencontrait le président de la République à peu près toutes les semaines, en présence du secrétaire général de l’Élysée et de moi-même. Tous les sujets étaient évoqués lors de ces réunions. Le président de la République et le premier ministre étaient sur la même ligne. Cela étant, de la même manière que le premier ministre est celui qui, constitutionnellement, décide de déposer un projet de loi, il fut celui qui a décidé de ne pas déposer de PLFR » ;

– M. Jérôme Fournel, ancien directeur de cabinet du ministre de l’économie et des finances, a confirmé que « nous avons eu à plusieurs reprises des échanges de nature moins institutionnelle avec le directeur de cabinet du premier ministre et avec le secrétaire général de l’Élysée, notamment à propos du PLFR, notamment pour permettre à nos autorités respectives de trancher la question. […] L’arbitrage final a très clairement été rendu par Matignon, mais en ligne avec l’Élysée, considérant que ce n’était pas le bon timing pour un projet de loi de finances rectificative ».

Bien que la commission ait souhaité auditionner le secrétaire général de l’Élysée, M. Alexis Kohler, ce dernier a refusé.

Le rapporteur Éric Ciotti estime que le refus de comparaître du secrétaire général de l’Élysée est regrettable – et cela d’autant plus que son principe avait été, par deux fois, décidé par la commission des finances, à la majorité. L’audition de M. Alexis Kohler entrait tout à fait dans le champ d’investigation de la commission d’enquête. Les auditions de la commission ont montré que le secrétaire général de l’Élysée a participé à des réunions d’arbitrage au plus haut niveau et a procédé lui-même à des arbitrages budgétaires pour les exercices 2023 et 2024, ce qui est normal, mais justifiait d’autant plus une audition pour éclairer la représentation nationale. Elle n’était d’ailleurs interdite par aucun texte ; au contraire, on trouve de multiples précédents d’audition d’un membre du cabinet de la présidence de la République par une commission d’enquête ([304]). En conséquence, le rapporteur réaffirme son soutien à la décision du président de la commission des finances de saisir le procureur de la République à l’encontre de M. Alexis Kohler conformément aux prérogatives qui lui sont conférées par les articles 5 ter et 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Le rapporteur Mathieu Lefèvre considère à l’inverse que l’audition du secrétaire général de l’Élysée, dans le cadre d’une commission d’enquête chargée de contrôler l’action du Gouvernement et de l’administration en matière fiscale et budgétaire, aurait été contraire aux principes constitutionnels de la Ve République. En application de l’article 20 de la Constitution, c’est bien le Gouvernement qui « détermine et conduit la politique de la nation » et qui, pour cela, est seul « responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 » ; c’est d’ailleurs pourquoi tous les premiers ministres et ministres concernés, ainsi que leurs directeurs de cabinet, ont été auditionnés. À l’inverse, l’article 67 consacre le principe d’irresponsabilité du Président de la République pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions, à l’exception d’éventuels manquements à ses devoirs manifestement incompatibles avec l’exercice de son mandat (article 68) ou de condamnation par la Cour pénale internationale (article 53-2). Or, comme l’a rappelé la Présidente de l’Assemblée nationale au Président Coquerel, « les travaux d’enquête doivent […] s’inscrire dans le cadre des normes de droit qui leur sont applicables » ([305]). Une audition de M. Alexis Kohler, envisagée comme un moyen d’atteindre le Président de la République, aurait donc été contraire à la Constitution. Il convient de ce point de vue de souligner que, si des collaborateurs du Président de la République ont pu témoigner par le passé devant une commission d’enquête, ceux-ci l’ont toujours fait soit au titre de fonctions antérieures, soit de façon volontaire et à l’exclusion de toute évocation des conditions de prise de décision du Président de la République.

● En tout état de cause, il convient d’examiner les raisons qui ont présidé à la décision de ne pas présenter de PLFR comme les avantages et les risques de son dépôt.

Comme l’ont souligné plusieurs des personnes auditionnées, si le décret d’annulation du 21 février 2024 était « le plus rapide et le moins risqué politiquement », un PLFR était à l’inverse une voie « aléatoire, lente et comportant un risque. […] Les risques étaient que le PLFR ne soit pas voté, qu’il ait à engager la responsabilité de son Gouvernement, qu’il y ait plus de dépenses après qu’avant ou encore que des augmentations d’impôts soient votées » ([306]).

L’adoption d’un PLFR aurait certes pu permettre d’aller plus loin dans la réduction des dépenses publiques. En effet, le montant des crédits annulés par décret en application des articles 13 et 14 de la LOLF ne pouvant dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances, le décret d’annulation du 21 février 2024, en annulant 10 milliards d’euros sur 12 milliards d’euros possibles, ne laissait guère de marge de manœuvre. Il aurait aussi permis d’engager une discussion sur la maîtrise des dépenses des collectivités territoriales.

Néanmoins, il convient de souligner que le dépôt d’un projet de loi ne préjugeait pas des votes au Parlement. Lors de son audition. M. Gabriel Attal n’a pas caché que cet état de fait avait joué dans sa prise de décision : « [b]eaucoup de responsables politiques affirment qu’il aurait fallu un PLFR mais, compte tenu de leurs déclarations d’alors, tout porte à croire qu’ils auraient saisi l’occasion pour voter, non des économies, mais de nombreuses dépenses supplémentaires ». De plus, le rapporteur Mathieu Lefèvre souligne que, le décret d’annulation de 10 milliards d’euros ayant d’ores et déjà fait l’objet de nombreuses contestations sur les bancs des oppositions parlementaires, il est fort à parier que des économies supplémentaires auraient été contestées.

S’agissant de la possibilité d’augmenter les recettes, le Gouvernement a également craint de déposer un texte « qui donne souvent lieu à des surenchères, notamment fiscales » ([307]). Sur ce point, il faut rappeler, d’une part, que les moins-values observées constituaient non pas une diminution mais une moindre augmentation des recettes par rapport aux années précédentes, et, d’autre part, qu’augmenter les impôts pour les ménages et les entreprises, y compris de façon rétroactive, n’avait rien d’évident et aurait pu avoir un effet récessif sur l’économie, dans un contexte où la France compte parmi les pays où le niveau des prélèvements obligatoires est le plus élevé ([308]).

Le Gouvernement a cependant bien envisagé des augmentations d’impôt ciblées, notamment à travers une taxation des rachats d’actions et, compte tenu du faible rendement de la CRIM, une taxation d’EDF portant sur la puissance installée. Ces deux mesures, inscrites dans le PSTAB d’avril 2024, devaient alors permettre de générer entre 2,5 et 3 milliards d’euros de recettes supplémentaires en 2024.

Ces mesures auraient pu être inscrites de façon rétroactive dans le PLFG pour 2024 ou le PLF pour 2025. C’est ce qu’a souligné M. Emmanuel Moulin : « [à l’époque], nous pensions que nous étions là pour un petit moment et nous savions qu’il y aurait d’autres textes budgétaires dans l’année, avec un PLF pour 2025 et un PLFG. Nous aurions inscrit des dispositions fiscales dans ce PLF avec un petit effet rétroactif et cela aurait permis de suivre les préconisations du ministre de l’économie sans en passer par un PLFR » ([309]).

3. L’action du Gouvernement démissionnaire et du Gouvernement de M. Michel Barnier

La période postérieure à la dissolution a donné lieu à une nouvelle dégradation des comptes publics à laquelle le Gouvernement de M. Gabriel Attal, démissionnaire, ne pouvait plus répondre. L’action de M. Michel Barnier, nommé tardivement Premier ministre et sans majorité à l’Assemblée nationale, n’a permis de limiter le déficit qu’à 5,8 % du PIB en 2024.

a. Malgré une nouvelle dégradation des comptes publics, un Gouvernement démissionnaire limité à l’expédition des affaires courantes

Dans les notes transmises par les administrations aux ministres, on observe à l’été 2024 une nouvelle dégradation de la situation des finances publiques.

D’une part, comme en 2023, de façon aussi surprenante et inexpliquée sur le moment, les recettes publiques s’avèrent inférieures aux prévisions révisées du PSTAB 2024. Comme l’a indiqué M. Jérôme Fournel devant la commission : « [l]es événements de 2023 se sont reproduits en 2024. Dès le 17 juillet, la direction générale du trésor a estimé le déficit à 5,6 % et non plus à 5,1 % comme prévu pour 2024, et potentiellement à 6,2 % pour 2025. […] Cette hausse s’explique par les mêmes phénomènes que ceux observés l’année précédente : divergence entre la croissance bien évaluée à 1,1 %, et des recettes fiscales largement surestimées, avec une élasticité de 0,4 en 2023 et probablement de 0,7 en 2024 » ([310]).

D’autre part, les dépenses publiques, en dehors du périmètre des dépenses de l’État, sont à l’inverse supérieures aux prévisions.

● Une première alerte intervient la veille de la démission du Gouvernement. Une note de la direction du budget du 15 juillet 2024 relative à la prévision d’exécution sur le budget de l’État indique que la prévision d’exécution technique (à politique inchangée) est supérieure de 3,6 milliards d’euros à la prévision sur le périmètre des dépenses de l’État (495,5 milliards d’euros sur l’ensemble de l’année, au lieu des 491,9 milliards d’euros prévus dans la loi de finances initiale).

Ce dépassement est attribué à la consommation de reports de 2023 sur 2024 : + 18,6 milliards d’euros en crédits de paiement, notamment sur les missions Défense, Plan de relance, Économie et Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales. Il résulte aussi de mesures nouvelles par définition non prévues dans la budgétisation initiale : sécurisation des jeux olympiques et paralympiques, situation en Nouvelle-Calédonie, soutien à l’Ukraine, coût des élections législatives (alors évalué à 100 millions d’euros). La note alerte également sur des aléas d’ampleur diverse pouvant générer des surcoûts supplémentaires à hauteur de 1,2 milliard d’euros.

En réaction, la note propose une prévision d’exécution redressée (488 milliards d’euros), intégrant 7,5 milliards d’euros d’économies, qui est conditionnée à la confirmation des annulations et reports de crédits proposés, au refus de toute mesure nouvelle ainsi qu’au maintien d’un pilotage de la dépense resserré sur la fin de l’année. Elle indique néanmoins qu’« aucun besoin urgent de trésorerie qui ne puisse attendre une loi de finances de fin de gestion n’est […] identifié ». Elle précise également que la prévision même redressée s’écarte, pour ce qui concerne le budget de l’État, de la trajectoire sous-jacente au PSTAB (+ 6,1 milliards d’euros).

● Deux jours plus tard, une note de la direction générale du trésor du 17 juillet 2024 présente des projections de finances publiques actualisées dans le cadre des budgets économiques d’été (BEE).

La prévision de solde public à politique inchangée est abaissée à – 5,6 % du PIB en 2024, contre – 5,1 % dans le PSTAB 2024. Cette dégradation de la prévision de solde public de 0,5 point (14,7 milliards d’euros) s’explique par plusieurs facteurs :

– le retrait des mesures d’économies sous-jacentes au PSTAB 2024, en l’absence de mise en œuvre effective au titre de l’année 2024, pour un total de 12,6 milliards d’euros (dont 3 milliards d’euros pour la taxation des rentes, 2 milliards d’euros d’économies envisagées pour les collectivités territoriales, 7 milliards d’euros pour les dépenses de l’État et 0,5 milliard d’euros liés à un dépassement de l’Ondam) ;

– la détérioration des prévisions macroéconomiques, avec une croissance inchangée par rapport au PSTAB (+ 1 %), mais une prévision d’inflation revue à la baisse à 2,1 % (– 0,3 point), qui entraîne une diminution des recettes tirées des prélèvements obligatoires de 2,6 milliards d’euros (notamment sur l’impôt sur les sociétés et la TVA) ;

– la dépense des collectivités locales serait plus élevée que prévu à hauteur de 3,4 milliards d’euros (sans compter la non-matérialisation des 2 milliards d’économies intégrées dans le PSTAB) ;

– la charge de la dette de l’État est légèrement révisée à la baisse (– 0,4 milliard d’euros).

La note précise que les prévisions sont soumises, au-delà des incertitudes sur l’environnement macroéconomique et l’environnement politique ainsi que ses conséquences sur la politique économique, à des aléas importants (arbitrages définitifs sur le budget de l’État, tenue de l’Ondam, rythme des demandes de remboursement par les entreprises de leurs crédits de TVA). Elle indique néanmoins que « des efforts supplémentaires en gestion, et via un PLFR si la situation politique le permet, seraient nécessaires pour enrayer la dérive des comptes en 2024 ».

Le rapporteur Éric Ciotti, souligne que, pour 2025, la note annonce que « compte tenu des hausses de dépenses anticipées (intérêts, retraites, santé, etc.), le respect a minima des nouvelles règles européennes imposera un effort de grande ampleur (plus de 30 milliards d’euros d’économies à documenter d’ici le dépôt du PLF/PLFSS), qui devra être poursuivi résolument les années suivantes (environ 100 milliards d’euros à horizon 2028) ».

● Malgré ces nouvelles alertes, les capacités de réaction du Gouvernement sont, de fait, assez limitées à compter du 7 juillet 2024, une fois l’Assemblée nationale dissoute. Tout au plus le Gouvernement peut-il, le 16 juillet 2024, jour de sa démission, décider d’un surgel de crédits budgétaires par la voix du ministre des comptes publics. Ce surgel atteint 10 milliards d’euros supplémentaires, portant ainsi le montant total des crédits mis en réserve à 16,5 milliards d’euros. En pratique, cela signifiait que les ministères gestionnaires ne pouvaient plus dépenser au-delà du plafond arbitré, les conduisant à revoir leur programmation. Ces gels devaient ensuite conduire à l’annulation de 9 milliards d’euros de crédits à l’occasion du PLFG 2024.

Une fois démissionnaire, le Gouvernement s’est trouvé limité à la seule expédition des affaires courantes, c’est-à-dire à la gestion des affaires ordinaires, qui « ne nécessitent pas d’appréciation politique et qui relèvent de l’activité quotidienne et continue de l’administration », ainsi qu’à celle des affaires urgentes, « pour lesquelles l’urgence justifie une intervention d’un Gouvernement démissionnaire qui, en temps normal, aurait dû s’abstenir » ([311]). Ce régime rendant impossible toute décision discrétionnaire en matière de finances publiques, que ce soit en recettes ou en dépenses, le Gouvernement ne disposait donc d’aucun moyen d’action pour limiter la poursuite de la dégradation des comptes publics.

En conséquence, à compter du 17 juillet 2024, le Gouvernement a dû se contenter de préparer les décisions du Gouvernement qui serait in fine amené à lui succéder. Ainsi, dans les limites des prérogatives d’un Gouvernement démissionnaire, M. Gabriel Attal a préparé les lettres plafond servant de base à la construction du PLF pour 2025, sur la base d’un gel en valeur des dépenses du budget général, soit une économie de l’ordre de 15 milliards d’euros par rapport à la tendance. Cette maquette a servi de base au projet présenté par M. Michel Barnier le 10 octobre en Conseil des ministres.

C’est ce qu’a rappelé M. Emmanuel Moulin devant la commission : « malgré la dissolution, nous avons souhaité préparer un PLF et des éléments d’un PLFSS, pour que le Gouvernement qui succéderait à celui de Gabriel Attal dispose d’une base de travail. C’est ce que nous avons appelé un « budget réversible ». Sur le PLF, nous avons préparé des lettres plafonds que le premier ministre a signées le 20 août pour un budget « zéro valeur » représentant des économies d’à peu près 15 milliards d’euros par rapport au tendanciel. Ces plafonds ont d’ailleurs été repris par le Gouvernement, qui en a assoupli certains. Sur le PLFSS, les revues de dépenses que nous avons faites nous ont permis de préparer de nombreuses économies, dont certaines ont été également reprises par le Gouvernement, notamment en ce qui concerne les indemnités journalières. Sur les collectivités locales, [m]alheureusement, nous sommes désarmés pour en maîtriser l’évolution […], ce qui a beaucoup pesé sur l’évaluation du déficit pour 2024 » ([312]).

b. L’action du Gouvernement de M. Michel Barnier, sur fond de nouvelle dégradation des prévisions de recettes

La nomination de M. Michel Barnier comme Premier ministre a été concomitante d’une dégradation supplémentaire des prévisions de solde public, rendant les objectifs du PSTAB 2024 inatteignables. L’action de ce Gouvernement, qui a privilégié le recours à un PLFG plutôt qu’à un PLFR, s’est traduite par un déficit public atteignant 5,8 % du PIB en 2024.

Des perspectives de finances publiques de nouveau dégradées lors de la nomination de M. Michel Barnier

La nomination de M. Michel Barnier, intervenue le 5 septembre 2024, a été suivie d’une nouvelle dégradation des prévisions de finances publiques rendant caduque la prévision de l’été de la DGT, rendue publique trois jours plus tôt par M. Bruno Le Maire, et qui anticipait un déficit public de – 5,6 % du PIB.

En effet, dans une note du 11 septembre 2024, la DGT prévoit une dégradation du déficit public en 2024 à 6,3 %, soit 22,6 milliards d’euros supplémentaires ([317]). Cette dégradation serait portée en partie par de moindres recettes de prélèvements obligatoires à hauteur de 8,9 milliards d’euros, dont 4,6 milliards d’euros de TVA et 3,2 milliards d’euros d’IR et de prélèvements sociaux, mais serait surtout due à des dépenses des collectivités territoriales en hausse de 12,2 milliards d’euros (dont 6 milliards d’euros en fonctionnement et 6,2 milliards d’euros en investissement) par rapport à la trajectoire du BEE de juillet, qui prévoyait déjà une accélération des dépenses des collectivités territoriales de 3,4 milliards d’euros par rapport au PSTAB 2024. La note précise que « les dépenses de fonctionnement des collectivités locales progresseraient de + 7,0 % en valeur » et que « l’investissement local progresserait de + 14,9 % ». Cette nette dégradation des finances locales s’appuie sur les remontées comptables du mois de juillet, présentant « une dynamique […] nettement supérieure aux prévisions des budgets primitifs votés par les collectivités ».

Dès le mois de septembre, le Gouvernement a fait le choix de la transparence sur les perspectives des finances publiques. Ainsi, le 9 septembre 2024, soit deux jours avant la parution de la note de la DGT, MM. Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, ministres démissionnaires, ont indiqué à la commission des finances que « l’actualisation du niveau total des dépenses des collectivités fin juillet a montré un écart supérieur à 16 milliards d’euros par rapport à la trajectoire initiale, ce qui affectera mécaniquement le déficit des collectivités territoriales et le déficit public total » ([318]). Cependant, cette prévision à date a été remise en question par la direction générale des collectivités locales qui, dans une note du 26 septembre 2024, a jugé la tendance issue de l’extrapolation des remontées comptables de juillet « fragile », notamment en raison « des incertitudes pesant sur les recettes globales et les dépenses d’investissement » ([319]). Aussi, en lien avec des remontées comptables au mois d’août en net ralentissement, l’écart sur les dépenses des collectivités a été revu, au moment du dépôt du PLF 2025, à + 9,7 milliards d’euros par rapport à la prévision du PSTAB 2024.

Finalement, selon M. Charles de Courson, rapporteur général de la commission des finances, les remontées comptables des collectivités sur l’ensemble de l’année 2024 présentent des dépenses de fonctionnement en hausse de 4,8 % sur l’année (contre 7 % envisagé en juillet) et des dépenses d’investissement en hausse de 8 % (contre 14,9 % envisagé en juillet), l’écart des dépenses à la prévision du PSTAB 2024 se situant à + 6,6 milliards d’euros. Cette dégradation moins importante que prévu des dépenses des collectivités territoriales témoigne des limites du choix de la transparence et de la communication immédiate sur les prévisions de finances publiques issues de notes internes à l’administration, lorsque des aléas importants en fin de gestion demeurent.

Des marges de manœuvre limitées en fin d’année ayant conduit à écarter un PLFR

● Dans la continuité des débats ayant eu lieu au printemps, à la suite des surgels décidés en juillet et alors que la note de la DGT du 11 septembre 2024 anticipe une dégradation supplémentaire des finances publiques, la question du recours à un PLFR et à des mesures supplémentaires en dépenses et en recettes se pose avec acuité dès la formation du nouveau Gouvernement.

En ce sens, à la suite de la nomination du Gouvernement, M. Michel Barnier organise le 26 septembre 2024 une réunion avec les ministres chargés de l’économie et des finances et des comptes publics, au cours de laquelle il écarte l’option d’un PLFR, pouvant notamment intégrer des mesures fiscales rétroactives, au profit d’un PLFG ne pouvant contenir que des mesures en dépenses. Durant son audition par la commission, Michel Barnier a justifié ce choix par la situation d’instabilité politique inhérente à la XVIIe législature : « [l]a question se pose alors de savoir s’il est opportun de présenter un projet de loi de finances rectificative. Nous avons envisagé la possibilité de prendre en urgence des mesures de frein de la dépense au second semestre. Nous y avons renoncé en raison du contexte politique très particulier de l’Assemblée nationale et faute de temps avant la fin de l’année pour réaliser un effort inédit mais nécessaire de réduction, à tout le moins de moindre accroissement, de la dépense publique, en plus des deux textes budgétaires qu’il fallait présenter, sur lesquels nous préférons nous concentrer » ([320]).

Ces propos ont été corroborés par M. Antoine Armand, alors ministre chargé de l’économie, qui a précisé que « [l]e 26 septembre, lorsque je l’ai vu avec Laurent Saint-Martin, le premier ministre a décidé qu’il n’y aurait pas de PLFR, considérant que la configuration politique rendait difficile l’adoption de la partie recettes d’un tel texte » ([321]). Les mesures de fiscalité rétroactive envisagées au printemps auraient par ailleurs pu être adoptées dans le PLF pour 2025.

● Plus largement, lors de la nomination du Gouvernement Barnier se pose la question de la reprise de certaines mesures envisagées par M. Gabriel Attal visant à freiner la dégradation des finances publiques. M. Gabriel Attal a détaillé à la commission les mesures que son Gouvernement avait envisagées et dont l’« application aurait permis de réaliser des économies supplémentaires d’au moins 10 milliards d’euros – et probablement un peu plus – en 2024 » ([322]) :

– des annulations des crédits à hauteur de 9 milliards d’euros, à la suite des surgels annoncés en juillet : « on comptait, in fine, en annuler près de 9 milliards, ce qui aurait supposé qu’on adresse une notification dès septembre aux ministères. Ces notifications étant arrivées plus tard, à l’automne, seuls 6 milliards – sur les 16 – ont été annulés » ;

– des mesures supplémentaires de freinage de la dépense sociale : « nous avions prévu des économies supplémentaires, de l’ordre de 3 milliards d’euros, dans la sphère sociale, notamment grâce au paquet réglementaire sur lequel nous avions travaillé. […] Il s’agissait de réduire le plafond des indemnités journalières en cas d’arrêt maladie – ces dépenses ayant explosé –, de diminuer un certain nombre d’autres remboursements – voire, pour les tests covid hors prescription médicale, d’y mettre fin –, de réformer l’assurance chômage – même si les bénéfices de cette mesure étaient surtout attendus à partir de 2025 » ;

– des mesures fiscales rétroactives dans le PLF 2025, dans le but « d’obtenir quelque 3 milliards d’euros de recettes supplémentaires sur les rachats d’actions et les superprofits des énergéticiens » suivant les travaux commencés par en avril 2024 dans le cadre du groupe de travail conduit par le rapporteur général de la commission des finances, M. Jean René Cazeneuve.

Ces mesures font toutefois dès septembre l’objet d’un arbitrage défavorable de la part de M. Michel Barnier. Ce dernier a avancé deux arguments à la commission pour rejeter les propositions du Gouvernement précédent :

– d’une part, certains crédits ayant fait l’objet de surgels n’auraient pas pu être annulés. En ce sens, M. Michel Barnier a affirmé que « [c]omme toujours lorsque des annulations substantielles ont déjà eu lieu, seule une partie de ces crédits peut réellement être annulée. Au moment où j’ai pris mes fonctions, c’est-à-dire à l’automne, certains gels portaient sur des lignes de crédits n’offrant pas de véritables marges de manœuvre ». Les rapporteurs estiment pour autant qu’il eût été possible d’annuler davantage de crédits sans porter préjudice à l’action publique en cette fin d’année ;

– d’autre part, les mesures de maîtrise de la dépense sociale n’auraient eu qu’un effet limité en 2024 : « [d]es économies portant sur la sécurité sociale avaient été envisagées avant l’été 2024 par le Gouvernement précédent sans avoir toutefois fait l’objet d’arbitrages définitifs. Il s’agissait d’augmenter le ticket modérateur sur les consultations médicales, de modifier les règles relatives à l’apprentissage et d’abaisser le plafond des indemnités journalières prises en charge par l’assurance maladie. Mon prédécesseur a peut-être une opinion différente sur ce point mais compte tenu du fonctionnement normal de l’État, dont j’ai pu faire l’expérience d’encore plus près lorsque j’étais à Matignon, les délais de mise en œuvre n’auraient pas permis que ces mesures aient des effets en 2024 en étant décidées à l’automne ». Les rapporteurs estiment néanmoins que les effets budgétaires de ces mesures auraient été pleins sur l’année 2025 ainsi que sur les années ultérieures.

Par ailleurs, la proposition de réforme de l’assurance chômage a été écartée par M. Michel Barnier pour privilégier une solution accordée par les partenaires sociaux : « je peux parler de l’assurance chômage. Quand je suis arrivé, [Gabriel Attal] m’a dit que tout était prêt et qu’il n’y avait plus qu’à signer le décret. Après lui avoir demandé pourquoi il ne l’avait pas fait lui-même, je lui ai indiqué que cela appelait des discussions avec les partenaires sociaux. Je crois au dialogue social et la ministre du travail a fait un très bon travail. Bien sûr, cette voie n’engendre pas les mêmes économies mais un dialogue social de qualité a un coût positif, si je puis dire ».

Dans un contexte de nouvelles moins-values en recettes à la fin de l’année, le PLFG 2024 a permis d’atteindre un déficit public de 5,8 % en 2024

● Le PLF pour 2025, déposé le 10 octobre 2024, présente une situation des finances publiques en 2024 moins dégradée que la note de la DGT du 11 septembre 2024, le solde public prévu s’élevant à – 6,1 %, soit – 179,1 milliards d’euros, contre – 184,6 milliards d’euros dans la note de la DGT. Cet écart est essentiellement dû au ralentissement des dépenses des collectivités territoriales dans le second semestre de l’année. L’avis du HCFP relatif aux PLF et PLFSS pour 2025 juge l’ensemble des hypothèses pour l’année 2024 réalistes et cohérentes avec les remontées comptables, bien qu’affectées « d’une incertitude non négligeable » ([323]).

● Le PLFG 2024, déposé le 6 novembre 2024, maintient la cible de déficit public de 6,1 %, soit 178,2 milliards d’euros. Le HCFP considère la prévision de croissance du PIB de 1,1 % « réaliste », la prévision d’inflation de 2,1 % « réaliste, quoiqu’un peu élevée » et la croissance de la masse salariale « cohérente » avec les remontées comptables ([324]). La prévision de prélèvements obligatoires, s’élevant à 1 250,7 milliards d’euros, soit une baisse de 41,5 milliards d’euros par rapport à la prévision du PLF 2024, est jugée « cohérente avec les remontées comptables à fin septembre », tandis que celle des dépenses, en hausse de 15 milliards d’euros par rapport au PLF 2024 et inférieure de 0,3 milliard d’euros à la prévision pour 2024 du PLF 2025, est « plausible » mais entourée d’aléas concernant la dépense locale. Aussi, le déficit budgétaire de l’État prévu par le PLFG 2024 s’élève à 163,2 milliards d’euros, en hausse de 16,7 milliards d’euros par rapport à la LFI 2024.

Le PLFG 2024 vise à limiter la dépense tout en répondant à des besoins de financement de fin d’année. En effet, une note de la direction du budget du 22 septembre 2024 alerte que « des ouvertures de crédits apparaissent nécessaires d’ici la fin de l’année, pour éviter des impasses sur certains programmes (élections législatives, mesures d’urgence pour la Nouvelle-Calédonie, primes accordées aux agents publics mobilisés de manière exceptionnelle dans le cadre des JO, etc.) » ([325]). Ainsi, depuis la promulgation de la LFI 2024, et tenant compte des reports entrants et sortants et du décret d’annulation du 21 février 2024, les crédits relevant du périmètre des dépenses de l’État (PDE) seraient en baisse de 5,5 milliards d’euros, s’établissant à 486,4 milliards d’euros.

SchÉma de fin de gestion en 2024 en crÉdits de paiement

sur le pÉRIMÈtre des dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapport de M. Charles de Courson, rapporteur général de la commission des finances, sur le PLFG 2024.

Dans le champ des missions du budget général relevant du PDE, les annulations nettes de crédits proposées par le PLFG 2024 s’établissent à 1,9 milliard d’euros, et sont composées d’annulations de crédits s’élevant à 5,6 milliards d’euros et d’ouvertures de crédits à hauteur de 3,7 milliards d’euros. Cependant, en dehors du seul champ du PDE, les missions du budget général affichent une hausse des crédits par rapport à la LFI 2024 de 5 milliards d’euros. Cette hausse est principalement due aux ouvertures supplémentaires de crédits de la mission Remboursements et dégrèvements à hauteur de 7,7 milliards d’euros, liées à des remboursements d’IS et d’IR plus importants et des remboursements de TVA plus faibles.

● Tout au long de la procédure budgétaire, le Gouvernement réagit aux dernières remontées comptables faisant état d’une potentielle dégradation des finances publiques pour l’année 2024 en tenant le Parlement largement informé :

– d’une part, M. Laurent Saint-Martin, alors ministre chargé des comptes publics, a témoigné devant la commission que « lorsque je suis informé, le 14 novembre 2024, du dérapage de 1,2 milliard d’euros de nos dépenses de sécurité sociale, je prends sur-le-champ attache avec les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat pour signaler cet écart. Afin de prendre immédiatement des mesures correctives, le Gouvernement actualise en conséquence les trajectoires des finances publiques dans le PLFSS et le PLF en cours d’examen. De plus, il prend des mesures pour limiter l’impact sur les finances publiques en 2024 et 2025, notamment la modification de la clause de sauvegarde » ([326]) ;

– d’autre part, le 28 novembre 2024, une note de la DGFIP fait état d’encaissements de TVA inférieurs de – 1,4 milliard d’euros en comptabilité budgétaire et de – 1 milliard d’euros en comptabilité nationale par rapport à la prévision du PLFG 2024 ([327]). En réponse à cette note, M. Laurent Saint-Martin a « tenu à ce que les textes financiers soient actualisés en cours d’examen jusqu’au dernier moment, à partir des informations disponibles ». Ainsi, « l’article d’équilibre du PLFG adopté au Sénat a été mis à jour postérieurement à la commission mixte paritaire (CMP) du 3 décembre 2024. Cette actualisation visait notamment à tenir compte d’une nouvelle information sur les recettes de TVA pour 2024, accusant une baisse de 1,4 milliard d’euros ».

● Enfin, le déficit public de l’année 2024 se situe à 5,8 %, soit une dégradation de 1,4 point par rapport à la LFI 2024. Cette baisse par rapport au déficit prévu en LFG 2024 s’explique principalement par trois facteurs :

– des dépenses des administrations publiques centrales (APUC) en recul de 3 milliards d’euros. Ce recul est dû à une sous-exécution du budget de l’État par rapport à la LFG ;

– des dépenses des APUL en baisse de 7,3 milliards d’euros, les dépenses des collectivités territoriales s’étant révélées inférieures de 3,1 milliards d’euros aux prévisions du PLF 2025 ;

– un solde des ASSO en amélioration de 1,9 milliard d’euros, porté par des recettes supérieures à la prévision de fin d’année.

III. La cohÉrence entre les prÉvisions de finances publiques et l’exÉcution pourrait Être confortÉe par une amÉlioration des mÉthodes de prÉvision, le renforcement de la transparence et des instances de contre-expertise et des efforts de pilotage infra-annuel soutenus

Dans la continuité du rapport de la mission d’information du Sénat relative à la dégradation des finances publiques ([328]) et du rapport de l’IGF de juillet 2024 ([329]), qui formulait de premières recommandations pour améliorer les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, le Gouvernement de M. Michel Barnier a confié à un comité scientifique, composé de neuf économistes et experts des finances publiques, le soin d’analyser les difficultés de prévision rencontrées en 2023 et 2024 et d’envisager des pistes de progrès. Le comité scientifique, mis en place au mois de novembre 2024, a rendu de premières conclusions qui ont été publiées par le Gouvernement en février 2025 ([330]).

Par ailleurs, le Gouvernement de M. François Bayrou a présenté, le 3 mars 2025, un plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques, qui ne reprend qu’une partie des recommandations formulées par le Sénat, l’IGF et le comité scientifique. Les rapporteurs estiment que des améliorations supplémentaires sont possibles, tant du point de vue de l’évolution des modèles de prévision et de la coordination entre les administrations que du renforcement de l’information et du contrôle des prévisions présentées par le Gouvernement.

A. Pour AmÉliorer la crÉdibilitÉ des hypothÈses prÉsentÉes par le Gouvernement, faire Évoluer les mÉthodes de prÉvision et renforcer la coordination entre administrations

La question de l’amélioration des méthodes et outils de prévision se pose, en particulier en ce qui concerne la prévision des recettes de prélèvements obligatoires. Selon l’IGF, cela passe notamment par « une amélioration du fonctionnement entre les directions concernées […], notamment dans le suivi des remontées comptables par rapport à la prévision, à l’échelle de l’ensemble des PO ».

1. Un travail nécessaire sur l’optimisation des modèles de prévision de recettes des prélèvements obligatoires

Les auditions menées par la commission ont mis en évidence l’importance des retours d’expérience en cas d’écarts à la prévision significatifs et permis de débattre de l’utilité d’accompagner les prévisions techniques de l’administration d’intervalles de confiance permettant de mieux apprécier les arbitrages rendus.

a. Systématiser les retours d’expérience en cas d’écarts importants entre les prévisions et l’exécution

Pour améliorer les méthodes et outils des prévisions de recettes des prélèvements obligatoires, le rapport de l’IGF de juillet 2024 recommande de systématiser les retours d’expérience sur les écarts entre les prévisions et l’exécution, en insistant sur la nécessité d’une « information publique » ainsi que sur « l’adoption d’une méthode permanente et d’une classification des sources d’écart ».

Les rapporteurs approuvent cette proposition : les retours d’expérience de l’administration gagneraient à être systématiquement réalisés et publiés, surtout en cas d’écarts importants, de façon à informer à la fois le Parlement et les organismes de prévision extérieurs au ministère de l’économie et des finances sur les difficultés rencontrées.

Dans la mesure où, comme les évolutions infra-annuelles évoquées dans le présent rapport l’ont fait apparaître, les écarts peuvent parfois s’accentuer ou à l’inverse se résorber en cours d’année, une telle publication n’aurait de sens qu’une fois l’exécution pleinement constatée, c’est-à-dire lors du dépôt du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

Il convient de noter que la direction générale du trésor a réalisé ce retour d’expérience pour 2023 et 2024 en publiant, en décembre ([331]) puis janvier ([332]), des notes Trésor-Éco revenant sur les écarts entre réalisation et prévisions. En outre, le plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques présenté par le Gouvernement le 3 mars 2025 prévoit qu’un retour d’expérience sur les écarts aux prévisions avec l’année précédente sera systématiquement présenté en parallèle du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes. Le rapporteur Mathieu Lefèvre salue cette avancée. Les rapporteurs seront attentifs à la qualité des éléments ainsi présentés par le Gouvernement.

b. Accompagner la prévision technique d’un intervalle de confiance permettant d’en estimer le degré de réalisme

Le rapport de l’IGF propose aussi l’utilisation d’intervalles de confiance pour juger du degré de réalisme des prévisions. Un outil de ce type peut être tout d’abord utilisé par l’administration vis-à-vis du Gouvernement : « à partir de la production d’une prévision technique centrée, identifiée comme la plus probable au sein d’un intervalle de confiance, les autorités ministérielles pourraient choisir de se positionner au sein de l’intervalle pour retenir la prévision publique ». Selon les membres de l’IGF auditionnés, « [u]n tel mécanisme dispenserait la direction générale du trésor d’intérioriser la contrainte et clarifierait les rôles entre le technicien et le politique, celui-ci pouvant croire en sa politique et retenir des hypothèses plus risquées » ([333]).

L’utilisation d’intervalles de confiance supposerait que le ministère de l’économie et des finances se dote d’outils adaptés. Il s’agirait notamment de « faire évoluer les outils de modélisation, avec pour objectif de générer et d’afficher de l’incertitude », comme cela existe dans les prévisions macroéconomiques d’autres acteurs (Insee, FMI, Banque de France) ou dans certaines prévisions de finances publiques réalisées par d’autres organismes à l’étranger. L’IGF invite ainsi à « conduire un travail méthodologique pour aboutir à la génération d’incertitudes associées à la prévision, dans un premier temps les incertitudes dues à la macroéconomie et dans un second temps les incertitudes dues au modèle de prévision ».

Les intervalles de confiance peuvent ensuite être utilisés par le Gouvernement vis-à-vis du Parlement pour accompagner la présentation de ses prévisions macroéconomiques et de finances publiques. Le plan d’action présenté par le Gouvernement a fait un pas en ce sens en prévoyant l’ajout systématique, dans le rapport économique, social et financier (RESF), annexé chaque année au PLF, d’un « focus » sur les incertitudes entourant les prévisions de déficit.

Si la définition d’intervalles de confiance dans les rapports entre l’administration et le Gouvernement apparait nécessaire, les rapporteurs sont plus réservés sur la portée qu’aura leur utilisation dans les documents budgétaires. S’ils permettront de mieux informer le Parlement sur ce qui relève de la prévision technique et ce qui relève de l’opportunité politique, les comparaisons internationales montrent que les intervalles de confiance ont peu d’effet dans le débat public. M. Olivier Garnier, directeur des études économiques de la Banque de France, constatait ainsi que « l’expérience commune montre que, du point de vue de la communication, cela ne fonctionne pas. Pour ses prévisions d’inflation, la Banque d’Angleterre a l’habitude de produire des fan charts – des graphiques indiquant les probabilités avec un dégradé de couleur : personne n’y fait attention, ni les analystes, ni la presse ! Tous ne retiennent que l’hypothèse centrale » ([334]). Par ailleurs, la publication d’un intervalle de confiance ne sera que d’une utilité toute relative en cas de crise exceptionnelle, par définition difficile à anticiper.

2. Améliorer les données à la disposition de l’administration dans le cadre de ses travaux de prévision des recettes de prélèvements obligatoires

Les travaux conduits par la commission ont mis en évidence que les écarts à la prévision avaient été sous-estimés par rapport aux informations disponibles ou qu’il aurait été possible d’obtenir à l’automne 2023. Plusieurs pistes d’amélioration ont été identifiées à partir de ces constats pour les principaux impôts concernés et dans la coordination générale des administrations.

a. Pour la prévision de recettes de l’impôt sur les sociétés, privilégier les solutions qui n’ajoutent pas de contraintes administratives aux entreprises

● S’agissant des recettes de l’IS, le rapport de l’IGF a mis en évidence le poids de certains secteurs, en particulier le secteur énergétique et les services immobiliers, dans la décorrélation entre l’excédent brut d’exploitation et le bénéfice fiscal en 2023. En conséquence, il recommande de « procéder à des analyses par branche et des principales entreprises contributrices en amont de l’estimation du bénéfice fiscal pour l’année en cours, pour corriger l’indicateur de l’excédent brut d’exploitation d’éventuelles déformations dues à un secteur économique ou une entreprise en particulier ».

Lors de leur audition, les membres de l’IGF ont confirmé que « [la direction générale du trésor] s’appuie d’ordinaire assez peu sur les données sectorielles : [elle] privilégie des modèles de microsimulation ou des méthodes économétriques, qui, au reste, sont habituellement plus fiables qu’une approche par entreprise, dans la mesure où il est assez rare qu’un seul acteur pèse si lourdement dans l’évolution de l’excédent brut d’exploitation global. C’est donc plutôt l’habitude et la nature des modèles utilisés qui peut expliquer que [la hausse de l’excédent brut d’exploitation d’EDF en 2023] n’ait pas été prise en compte. Nous n’avons en tout cas pas démontré que cette information aurait été portée à la connaissance des prévisionnistes et volontairement exclue des calculs » ([335]).

Sur ce point, le rapport du comité scientifique recommande d’« identifier quelques entreprises importantes, soit parce que contribuant beaucoup à l’IS, soit car représentatives, afin de suivre plus précisément les origines des variations d’acompte d’IS », en cherchant notamment à « mieux tenir compte des non-linéarités les plus aisément prévisibles comme les déficits reportables ».

Les rapporteurs approuvent naturellement cette proposition. Un recours plus systématique aux informations sur l’évolution de l’excédent brut d’exploitation par secteur détaillées dans les comptes trimestriels de l’Insee est susceptible d’améliorer les prévisions de recettes de l’impôt sur les sociétés et d’éviter que des difficultés de même nature se reproduisent. Ils notent que, selon les auteurs du rapport de l’IGF auditionnés, « [l]a direction générale du trésor a intégré [cette] suggestion de procéder à des analyses par branche pour l’évaluation de l’IS. La prévision du produit de l’IS pour l’année suivante prendra en compte les informations relatives aux branches ».

● S’agissant de la possibilité de ne pas tenir compte du cinquième acompte net de l’autolimitation dans les prévisions de recettes de l’IS, proposée par le Sénat, les rapporteurs notent que la plupart des personnes auditionnées se sont montrées réservées. M. Bertrand Dumont a qualifié une telle hypothèse d’« exagérément conservatrice » ([336]). M. Jérôme Fournel et Mme Amélie Verdier ont quant à eux insisté sur un risque d’insincérité de la prévision : « il me semble que le cadre juridique nous interdit une telle liberté, car nous sommes contraints d’élaborer des prévisions sincères » ([337]) ; « je ne crois pas qu’il faille ne pas tenir compte d’une recette de manière systématique. Cela introduirait un biais d’insincérité. On peut en revanche faire en sorte qu’une prévision de croissance soit toujours très prudente par rapport au consensus des économistes » ([338]).

Mme Mélanie Joder a quant à elle évoqué une éventuelle évolution de la législation visant à réduire la fragilité de la prévision inhérente au cinquième acompte : « [t]ant que la législation restera inchangée, l’incertitude sur l’impact du cinquième acompte sera très forte jusqu’au début de l’année suivante. C’est inhérent à la mécanique de cet impôt. Faut-il le faire évoluer ? La décision ne m’appartient pas, mais c’est effectivement une option. Il serait également possible, sans le faire évoluer, de renforcer les obligations déclaratives des entreprises suffisamment en amont. D’un autre côté, cela créerait des contraintes supplémentaires. Il faudrait vraiment peser les avantages et les inconvénients » ([339]).

● Plusieurs des personnes entendues par la commission ont par ailleurs évoqué la possibilité de faire remonter de nouvelles informations permettant d’améliorer la prévision des recettes de l’IS. Il s’agit aussi d’une des propositions du comité scientifique, qui consisterait à « demander, pour un sous-ensemble d’entreprises, une prévision de leur bénéfice fiscal en France (pas leur bénéfice mondial consolidé) avec les deux derniers acomptes (septembre et décembre) en leur faisant comprendre que cette prévision ne les engage en rien du point de vue fiscal pour ce qui est de l’acompte de septembre ».

Lors de son audition, M. François Ecalle a expliqué que « nous nous sommes demandé, au sein du comité d’experts, s’il ne faudrait pas demander aux entreprises de communiquer, chaque été, au moment de la préparation du projet de loi de finances, des informations sur ce qu’elles pensent que sera leur bénéfice fiscal pour l’année en cours. Mais, ce faisant, nous leur imposerions une obligation supplémentaire. Or on considère souvent que les entreprises sont déjà très réglementées et ont beaucoup d’informations à fournir » ([340]).

La Cour des comptes a formulé une proposition similaire qui vise à conduire une étude rétrospective, sans doute à l’aide d’un échantillon d’entreprises, afin de comprendre leur comportement d’ajustement de leurs acomptes d’impôt sur les sociétés et de mieux les anticiper dans les prochaines prévisions ([341]).

Les rapporteurs soulignent qu’instaurer des remontées d’informations obligatoires et systématiques reviendrait à créer des contraintes administratives supplémentaires pour les entreprises concernées. Dès lors, il convient de peser les avantages et les inconvénients des différentes solutions envisageables, notamment au regard de la capacité prédictive des informations in fine recueillies.

Dans le cadre de son plan d’action du 3 mars 2025, le Gouvernement a finalement annoncé le lancement d’une concertation auprès des grandes entreprises soumises au cinquième acompte de l’IS afin d’améliorer la prévisibilité du bénéfice fiscal de l’année en cours, par exemple au moment du versement des acomptes de septembre et décembre, notamment en vue de l’examen du PLF par le Parlement.

b. Pour la prévision de recettes de la TVA, mieux anticiper les demandes de remboursement et faire évoluer la méthode d’estimation de la base taxable

De la même manière, il semble possible et souhaitable d’enrichir le modèle de prévision des recettes de TVA par des informations supplémentaires.

● Les écarts à la prévision observés en 2023 et 2024 ont tout d’abord mis en évidence la nécessité de mieux suivre les demandes de remboursement de crédits de TVA, notamment pour comprendre comment le stock varie en fonction de l’évolution des taux d’intérêt réels. Sur ce point, le rapport du comité d’expert propose de « [s]uivre régulièrement, à partir des déclarations CA3 et CA3G, le stock agrégé de créances TVA exigibles par les entreprises et l’évolution du taux de remboursement de ces créances ».

Dans son article sur les recettes de la TVA, M. Laurent Bach, économiste à l’Institut des politiques publiques, revient sur les détails de cette proposition : « [d]ans la plupart des cas, l’état de ces créances est fourni mensuellement à la direction générale des finances publiques (DGFIP) par chaque entreprise dans le formulaire CA3. Depuis cette année, la DGFIP prête attention à cette information dans ses publications statistiques sur le sujet et construit une mesure agrégée du stock agrégé de créances TVA en fin d’année. Pour identifier un effet fiscal de ces remboursements, il faut toutefois aller plus loin et mesurer ces créances de manière régulière, ce qui permettrait de mieux prévoir les vagues de remboursements à venir. Cet exercice pourrait enfin se faire à une échelle individuelle pour savoir quelles sont les entreprises qui contribuent le plus à ces dynamiques de remboursement volatiles : s’agit-il de seulement quelques entreprises ou au contraire d’un très grand nombre ? Les entreprises en question ont-elles une solidité financière suffisante pour se voir imposer des conditions de remboursement moins souples qu’aujourd’hui ? » ([342]).

Les rapporteurs notent que, dans le cadre de la présentation de son plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques, le Gouvernement a annoncé le lancement d’une mission d’audit visant à mieux expliquer le comportement des entreprises dans le dépôt de leurs demandes de remboursement de crédits de TVA. Ils recommandent au Gouvernement de s’appuyer sur cet audit pour préciser les moyens de renforcer – de façon régulière et pérenne – le suivi des demandes de remboursement de crédits de TVA, afin de mieux prévoir les volumes de remboursements à venir.

● Par ailleurs, le comité d’expert recommande d’« [i]ntégrer dans le modèle de TVA théorique de la DGT un rôle pour la valeur des importations, qui font déjà l’objet de prévisions macro par ailleurs et qui contribuent fortement à la variation des assiettes taxables en cas d’inflation/désinflation importée ». Selon M. Laurent Bach, il faudrait pour cela « estimer le contenu en importations des différents emplois de produits (consommations finale et intermédiaire, investissement) suivant qu’ils sont ou non taxables à la TVA. Cela permettrait ensuite d’introduire spécifiquement dans la formule d’emplois taxables du Trésor un terme additionnel de prévision des importations. À plus long terme, on pourrait envisager d’estimer le modèle TVA à partir d’informations plus riches sur les liens entre branches et produits que le tableau entrées-sorties fourni par l’Insee. La mise en place prochaine de la facturation électronique pour les transactions entre entreprises pourrait en fournir l’occasion » ([343]).

Lors de son audition par la commission, M. François Ecalle s’est accordé sur la possibilité d’améliorer les emplois taxables à la TVA : « [p]our prévoir les recettes, on utilise […] un agrégat tiré de la comptabilité nationale, les « emplois taxables », dans lesquels on trouve grosso modo 60 % de consommation des ménages, 20 % d’investissement en logement, les derniers 20 % correspondant aux rémanences de TVA. Ce que montre Laurent Bach, c’est que la croissance des emplois taxables ne colle plus bien, ces trois ou quatre dernières années, avec celle de la TVA. Il faudrait donc réexaminer la corrélation entre cet agrégat et la TVA. Il faut peut-être changer la formule des emplois taxables – pour passer à 65 % de consommation des ménages, par exemple » ([344]). Il s’est toutefois montré plus réservé quant à la question de savoir si d’autres agrégats sont mieux corrélés avec la TVA, notamment les importations.

Les rapporteurs invitent à élargir le champ de la mission d’audit sur les recettes de la TVA annoncée par le Gouvernement à une étude sur l’opportunité de faire évoluer la formule de calcul des emplois taxables à la TVA, si nécessaire en y intégrant un terme additionnel relatif à la prévision des importations.

3. Améliorer la coopération entre administrations, en particulier dans les champs des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales

Le rapport de l’IGF a mis en évidence l’absence de prise en compte dans les prévisions de certaines informations pourtant disponibles en raison d’un manque de coordination entre les différentes administrations et souligné les marges de manœuvre existantes dans le suivi des recettes et des dépenses relevant du champ des ASSO et des APUL.

● En conséquence, le rapport de l’Inspection recommande de remettre en place des réunions de recettes mensuelles concernant le périmètre de l’État (DGT, DB, DGFIP) afin de favoriser le partage et la comparaison des informations sur les remontées comptables.

L’Inspection propose également d’étendre ce modèle à des réunions mensuelles inter-administrations pour les administrations de sécurité sociale, en incluant la DSS : « [p]our ce qui concerne l’État, on a trouvé beaucoup plus de données consolidées sur l’historique de l’écart de prévision et la décomposition des écarts. C’est moins le cas pour les administrations de sécurité sociale, dont le suivi est éclaté entre la direction de la sécurité sociale (DSS) et la direction générale du trésor. Nous recommandons un meilleur suivi de la part de ces administrations et l’établissement de profils de prévision infra-annuels, lesquels n’existent pas pour les cotisations sociales. L’écart de prévision est très faible par rapport au volume des cotisations sociales, mais il se chiffre tout de même en milliards d’euros, que l’on retrouve dans les écarts de prévision de recettes et du déficit. Cette question doit être mieux suivie, par exemple par la tenue de réunions mensuelles entre les équipes, afin de suivre les variables macroéconomiques et d’anticiper leur impact sur l’atterrissage de fin d’année » ([345]).

Cela rejoint l’une des propositions du comité scientifique qui estime, concernant les cotisations de sécurité sociale, qu’« [u]ne meilleure coordination entre la DGT, la DSS et l’ACOSS permettrait d’obtenir une estimation plus rapide dans l’année de la prévision de salaires et des cotisations sociales, prenant en considération l’effet des allègements de charges ». Cela permettrait notamment de mieux tenir compte des informations disponibles sur l’évolution de la masse salariale et des remontées comptables mensuelles publiées par la Caisse nationale des Urssaf et d’établir des profils de prévision infra-annuels qui n’existent pas aujourd’hui.

Les rapporteurs soutiennent ces propositions visant à renforcer la coordination entre administrations et les partages d’informations. Ils notent que ces préoccupations sont partagées par la direction générale du trésor, ainsi que l’a indiqué M. Bertrand Dumont : « [u]ne des recommandations du rapport de l’IGF est une meilleure coordination des directions de Bercy. Nous la partageons pleinement et des travaux ont déjà été engagés » ([346]).

Concernant le champ des administrations de sécurité sociale, il convient de noter, en outre, que le plan d’action du Gouvernement inclut un travail pour mieux exploiter et valoriser les données budgétaires et comptables des établissements de santé, visant à améliorer le suivi infra-annuel de l’exécution de la dépense hospitalière. Le rapporteur Mathieu Lefèvre salue cette avancée.

En outre, le rapporteur Mathieu Lefèvre souhaite tirer toutes les conséquences du besoin d’une meilleure articulation entre les administrations chargées du suivi des dépenses de l’État et des organismes de sécurité sociale en privilégiant une fusion de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale. En effet, une telle fusion, au sein d’une future direction générale des comptes publics, favoriserait une vision consolidée sur le suivi de l’exécution des recettes et des dépenses sur le périmètre de l’État et de la sécurité sociale. Celle-ci serait mieux en mesure d’anticiper un écart aux prévisions de recettes ou de dépenses et de proposer des mesures de correction en gestion.

● S’agissant plus spécifiquement des collectivités territoriales, les auditions de la commission ont mis en évidence le besoin d’améliorer les prévisions de dépenses des collectivités territoriales. Comme l’a indiqué M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques : « [t]ant qu’on demandera aux collectivités locales de faire des efforts sans en avoir débattu avec elles et sans qu’ils soient adaptés à leurs possibilités, on continuera d’afficher des chiffres qui ne veulent pas dire grand-chose » ([347]).

Selon la directrice générale des collectivités locales, Mme Cécile Raquin, « [u]ne voie d’amélioration […] – qui avait commencé à être suivie, sous l’impulsion des ministres, en 2023 et 2024 – consisterait à mieux expliquer les sous-jacents de la prévision, à partager avec les collectivités locales les motivations de la prévision et à s’accorder avec les représentants des collectivités, dans toute la mesure du possible, sur la bonne trajectoire » ([348]). M. François Ecalle a quant à lui invité à « chercher, avec des méthodes statistiques, les principaux déterminants du produit des impôts locaux et des dépenses des collectivités locales, et examiner plus souvent les méthodes utilisées dans les autres pays » ([349]).

Sur ce point, le comité scientifique recommande d’« améliorer la prévision des dépenses inscrite dans le RESF pour l’année n+1 en tenant compte du niveau de trésorerie accumulée et des recettes fiscales locales, en prêtant plus d’attention à l’analyse des budgets et en interrogeant un échantillon de collectivités », de « réviser l’estimation des dépenses et/ou recettes APUL entre le RESF à l’automne et le PSMT au printemps, lorsque des informations tangibles suggèrent de le faire » et d’« actualiser la prévision de dépenses à partir des remontées comptables des premiers mois de l’année ».

Les rapporteurs soutiennent ces mesures et proposent également que les prévisions de recettes et de dépenses des collectivités territoriales soient détaillées pour chaque strate de collectivités (régions, départements, bloc communal) afin de clarifier les objectifs et les efforts à réaliser dans le cadre de la nécessaire maîtrise des finances publiques.

Le plan d’action du Gouvernement annonce une meilleure exploitation des remontées comptables des dépenses des collectivités territoriales, en fonctionnement comme en investissement, pour améliorer le suivi de l’exécution en cours d’année, détecter des écarts en recettes et dépenses et ajuster en temps utile la prévision. Le rapporteur Mathieu Lefèvre salue cette évolution.

● Outre le renforcement de la coopération entre administrations, les rapporteurs recommandent également d’engager une réflexion visant à mieux articuler les calendriers administratifs et parlementaires, afin que les partages d’information n’aient pas uniquement lieu entre administrations mais aussi avec les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

4. Le besoin d’une trajectoire de moyen ou long terme à politique inchangée pour clarifier les débats sur les choix de finances publiques

Prenant l’exemple de la CRIM, le rapport de l’IGF met en évidence les difficultés de prévision spécifiques aux mesures nouvelles, en préconisant de renforcer l’information sur le chiffrage initial proposé : « la mesure a été ajoutée par amendement au cours du débat parlementaire et n’a donc pas fait l’objet d’une évaluation chiffrée dans les documents annexés au PLF 2023. Cependant, la mission estime que dans un contexte de nouvel impôt devant rapporter une dizaine de milliards d’euros, il est souhaitable de produire une information publique sur le détail du chiffrage initial de la mesure et son mode de calcul, ce qui permet en outre de faciliter a posteriori l’explication de l’écart de prévision » ([350]).

Le comité scientifique formule également des recommandations en ce sens. Son rapport appelle ainsi à clarifier la définition de la notion de mesure nouvelle et à améliorer la qualité des études d’impact portant sur des mesures nouvelles, notamment en y intégrant des travaux d’évaluation établis en lien avec le monde académique.

En outre, afin de mieux distinguer les prévisions portant sur des mesures nouvelles et les prévisions à mesures inchangées, le rapport du comité scientifique recommande, d’une part, de « [g]arantir la publication par l’administration d’informations dans le PSMT sur la trajectoire pluriannuelle de dépenses et recettes, en distinguant bien les trajectoires spontanées et avec mesures nouvelles de ces dernières » et, d’autre part, de « publier une trajectoire spontanée des finances publiques au-delà de l’horizon du PSMT – de 5 à 30 ans, voire plus – [qui] permettrait d’ancrer les ajustements nécessaires, au-delà des fluctuations conjoncturelles ».

Ces recommandations rejoignent un certain nombre de propositions émises lors des auditions menées par la commission. M. François Ecalle a recommandé que soient à nouveau publiées les prévisions de moyen terme à politique inchangée, c’est-à-dire ne tenant compte que des mesures déjà votées, réalisées par la direction générale du trésor et la direction du budget. Leur diffusion ne poserait pas de difficultés particulières, ces prévisions étant d’ailleurs publiques jusqu’au début des années 1990. Leur publication aiderait à remettre en perspective les prévisions de moyen terme officielles inscrites dans les lois de programmation ou le PSMT. Toutefois, afin de minimiser la tentation pour le Gouvernement d’appliquer un quelconque « normage » à cette prévision à politique inchangée, sa publication pourrait, selon M. François Ecalle, se faire sous le contrôle d’un tiers de confiance, qui pourrait être le HCFP. Cela supposerait de donner au HCFP accès à de plus amples informations que celles qu’il peut aujourd’hui consulter.

Lors de son audition, M. Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), a également insisté sur le besoin d’une prévision de long terme : « [j]e pense qu’il y a un autre horizon crucial pour comprendre la dynamique des prévisions, à 10 ans, à 20 ans, de la projection des finances publiques à législation inchangée. Aux États-Unis, le Congressional Budget Office (CBO) fait une prévision de la dette à 10-20 ans et donne un cadrage autour duquel il est possible d’apprécier les divergences de court terme, afin de savoir si l’on parle de fluctuations autour d’une tendance ou si une nouvelle tendance se dessine. Je trouve qu’en France, dans la prévision des finances publiques, on manque de cet horizon très long, qui doit être élaboré par un institut, qui cadre les fluctuations de court terme. Cet horizon long est fractionné dans différentes projections de notre système fiscal (les retraites, la démographie, l’éducation). C’est un biais singulier par rapport aux autres pays » ([351]). Selon lui, une telle mission devrait moins incomber au HCFP, qui « a déjà bien à faire pour analyser les prévisions de court terme du Gouvernement », qu’à France Stratégie, organisme placé auprès du Premier ministre chargé de concourir à la détermination des grandes orientations pour l’avenir de la nation à moyen et long terme.

M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode, a quant à lui insisté sur la nécessité de distinguer les mesures déjà votées et les mesures nouvelles, surtout lorsque ces dernières sont « non documentées » : « quand l’on dit qu’une mesure est « non documentée », cela veut dire que c’est un pari ou une intention. Certes, on peut considérer que le Gouvernement est de bonne foi et qu’il souhaite vraiment le faire, mais cela ne garantit pas que cela soit fait. Par conséquent, il serait important, pour les futures prévisions, d’essayer de distinguer ce qui relève de l’intention du Gouvernement, exprimée dans le cadre d’une vision stratégique, et ce qui relève d’une prévision, qui permet d’évaluer ce qui est vraisemblable, réaliste » ([352]). Selon lui, « [s]’il fallait définir une bonne prévision, nous pourrions avoir quelques bases. Un premier point serait d’éviter tout volontarisme. […] Enfin, un dernier point est d’éviter tout ce qui relève de l’intention, du non documenté ».

Les rapporteurs considèrent que la publication de prévisions à moyen terme de recettes et de dépenses à politique inchangée serait de nature à clarifier les débats sur les finances publiques. De telles publications contribueraient notamment à mettre en évidence l’ampleur des éventuels efforts reposant sur des mesures nouvelles, même lorsque le Gouvernement n’a pas encore précisé ces dernières.

Il convient de souligner que ces propositions n’ont été que partiellement intégrées au plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques présenté le 3 mars 2025 :

– d’une part, le Gouvernement a annoncé son intention de détailler et préciser la méthodologie utilisée pour définir l’évolution tendancielle des dépenses et des recettes publiques. Il s’agit d’éviter des divergences d’appréciation similaires à celles du PLF 2025, le Gouvernement ayant communiqué sur un effort à hauteur de deux tiers en moindres dépenses et d’un tiers en recettes fiscales supplémentaires, le HCFP ayant à l’inverse affirmé que 70 % des mesures consistaient en des hausses de prélèvements obligatoires ;

– d’autre part, le Gouvernement a fait savoir qu’il souhaitait créer une mission associant la Cour des comptes et France Stratégie chargée de travailler sur les perspectives à long terme des finances publiques, afin d’anticiper les défis structurels auxquels la France doit faire face dans les vingt-cinq prochaines années (vieillissement de la population, baisse de la productivité, transition écologique, effets de l’intelligence artificielle, besoins dans la défense, etc.).

Selon les rapporteurs, la convergence méthodologique entre le Gouvernement et le HCFP sur la définition de l’évolution tendancielle des recettes et des dépenses est en effet souhaitable. Néanmoins, il convient de rappeler que, pour la bonne information du Parlement, la présentation du PLF ne doit pas uniquement se faire par rapport à une évolution tendancielle, nécessairement soumise à des débats méthodologiques, mais aussi par rapport au niveau des recettes et des dépenses des années précédentes.

Enfin, il convient d’améliorer le chiffrage des mesures nouvelles, surtout lorsque leur rendement peut être affecté par des arbitrages de niveau réglementaire. En conséquence, les rapporteurs proposent que lorsque le Gouvernement introduit une nouvelle mesure fiscale par amendement à un texte, les textes réglementaires permettant de mettre en œuvre cette mesure soient transmis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat avant leur publication, et assortis de justifications sur les conséquences de ces mesures d’application, en particulier sur le rendement de l’imposition.

B. AmÉliorer l’information et le contrÔle : Un dialogue approfondi autour des finances publiques pour une responsabilitÉ commune dans la construction des textes budgÉtaires

L’analyse des causes des écarts de prévision pour 2023 et 2024 a permis de faire apparaître un certain nombre d’insuffisances dans les pouvoirs et les moyens attribués au HCFP et au Parlement qui fragilisent le contrôle exercé sur les prévisions budgétaires et financières. Le Haut Conseil comme les assemblées devraient en outre pouvoir s’appuyer sur une contre-expertise solide en matière fiscale, ce qui nécessite de faire émerger un écosystème de prévisionnistes tiers ayant accès à des informations suffisantes pour pouvoir contrôler la cohérence et le réalisme des textes budgétaires.

1. Le renforcement du HCFP est nécessaire pour que le Parlement puisse porter une appréciation éclairée sur les textes budgétaires

Les rapporteurs estiment tout d’abord nécessaire de renforcer les moyens de contre-expertise et les informations dont dispose le HCFP pour contrôler les textes budgétaires qui lui sont soumis.

a. Le HCFP doit être doté des moyens, des informations et du temps nécessaire pour exercer un contrôle approfondi des textes budgétaires

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), organisme indépendant du Gouvernement et du Parlement, a été créé précisément pour contrôler les prévisions macroéconomiques et de finances publiques présentées dans le cadre des projets de loi de finances et projets de loi de programmation des finances publiques. Toutefois, la plupart des personnes auditionnées par la commission, en particulier les membres ou anciens membres du HCFP, ont déploré les contraintes pesant sur l’institution dans l’exercice de ses missions de contrôle.

● En premier lieu, les délais dans lesquels s’exerce le contrôle du HCFP sont insuffisants pour permettre le traitement de l’information économique et financière qui lui est transmise.

M. Jean-Luc Tavernier, directeur de l’Insee, expliquait ainsi devant la commission : « [j]’observe que notre mandat a été élargi mais que les délais de saisine sont vraiment très courts. En outre, il est difficile d’anticiper quand interviendra une saisine. Je ne saurais vous dire quand nous serons saisis de la révision des hypothèses de croissance du PLF pour 2025. Il est donc difficile de s’organiser. On n’est pas toujours disponible et il est de ce fait difficile de travailler de manière véritablement collégiale au sein du HCFP. Nous avons seulement cinq jours pour répondre et nous ne pouvons pas les programmer à l’avance. C’est une véritable difficulté » ([353]). M. Pierre Moscovici a également évoqué au cours de son audition le caractère insuffisant de ces délais ([354]), de même que le comité scientifique chargé par le Gouvernement de contribuer à l’amélioration des prévisions budgétaires qui défend que : « sa fonction doit être consolidée par un délai suffisant pour répondre à la saisine » ([355]). Cette situation est rendue plus problématique encore par les moyens humains limités dont dispose le HCFP, soit huit emplois à temps plein pour le secrétariat permanent ([356]).

Ces délais contraints tiennent en partie à la dépendance du HCFP vis-à-vis de la saisine du Gouvernement, qui intervient à l’occasion du dépôt d’un texte budgétaire. Elle lui interdit de fait de préparer en amont l’analyse des textes budgétaires. L’introduction d’un pouvoir d’instruction autonome permettrait au HCFP de préparer les saisines.

Cette possibilité fait partie des recommandations formulées par le comité scientifique. Elle a en outre été fortement appuyée par M. Pierre Moscovici au cours de son audition : « Il est indispensable […] que le Gouvernement réponde à ses demandes d’information même en l’absence de saisine. Il faut supprimer l’interdiction d’autosaisine du HCFP » ([357]). M. François Ecalle ([358]), président de Fipeco, et M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode, ont de la même façon soutenu que le HCFP « pourrait s’autosaisir, ce qui n’est pas le cas, et ce qui semble une exception française » ([359]).

Cette option n’a pas été reprise par le Gouvernement qui s’est simplement engagé à ce que le HCFP soit systématiquement saisi, à la fois sur les prévisions macroéconomiques et sur celles relatives aux finances publiques, dans le cadre du rapport d’avancement annuel résultant du suivi de la trajectoire du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT).

Cet engagement mériterait toutefois d’être consacré dans la loi organique et étendu afin de permettre au HCFP de contrôler la cohérence des prévisions du Gouvernement y compris en l’absence de dépôt d’un texte budgétaire.

Les rapporteurs notent également que la mission d’information du Sénat sur la dégradation des finances publiques ([360]) propose, compte tenu de l’écart temporel existant entre l’élaboration du budget (fin août) et la promulgation de la loi de finances (fin décembre), que le HCFP rende un second avis sur le PLF et le PLFSS au cours du mois de novembre, qui s’appuierait sur la présentation par le Gouvernement d’un document actualisant les hypothèses macroéconomiques pour l’année en cours et celle à venir. Ils estiment cette proposition pertinente, même si elle alourdirait la charge de travail des directions chargées des prévisions.

● En second lieu, le HCFP n’a qu’un accès limité à l’information économique et budgétaire produite par l’administration.

L’article 61 de la LOLF dispose en principe que « [l]e Gouvernement répond aux demandes d’information que lui adresse le Haut Conseil dans le cadre de la préparation de ses avis ». Néanmoins, en 2024, le HCFP n’a pas toujours été en mesure de se prononcer sur les prévisions présentées, notamment lors du PSTAB d’avril 2024. Il avait alors qualifié la documentation de « lacunaire » ([361]) et les informations transmises d’« insuffisantes » ([362]), notamment en ce qui concerne les efforts de maîtrise de la dépense publique envisagés.

Cette difficulté n’est toutefois pas propre au PSTAB 2024, le HCFP ayant longuement déploré l’insuffisance des informations transmises par le Gouvernement de M. Michel Barnier après sa saisine pour le PSMT 2025-2029 : « [l]e Haut Conseil regrette toutefois que les informations transmises dans ce cadre soient insuffisantes pour lui permettre d’apprécier le réalisme de la trajectoire pluriannuelle inscrite dans ce PSMT. En particulier, le Gouvernement n’a pas détaillé la composition de la croissance au-delà de 2025 ni ses hypothèses sur le revenu des ménages et des entreprises. Il n’a pas non plus communiqué au Haut Conseil les réformes et investissements que la France s’engagerait à mettre en œuvre pour bénéficier d’une extension de 4 à 7 ans de la période d’ajustement budgétaire, ni indiqué la manière dont la France entend réduire son déficit public à l’horizon du plan. Ces éléments sont pourtant indispensables au Haut Conseil pour apprécier le réalisme de la trajectoire. Dans ces conditions, il est difficile pour le Haut Conseil de remplir pleinement sa mission d’information auprès du Parlement et des citoyens sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement » ([363]).

M. Pierre Moscovici a précisé au cours de son audition que ces insuffisances dans la transmission des informations étaient intervenues malgré les relances du HCFP : « [le Gouvernement avait] indiqué que les informations demandées ne permettraient pas au HCFP de rendre un avis éclairé sur la cohérence de l’article liminaire et sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses – ce qui revenait à nous dire « Circulez, il n’y a rien à voir » ; j’ai peu apprécié. J’ai donc écrit aux ministres Antoine Armand et Laurent Saint-Martin. En effet, ils avaient apprécié à la place du HCFP la pertinence des informations qu’il est susceptible d’utiliser pour ses avis, ce qui, à mes yeux, n’est pas acceptable. Dans notre avis, nous avons indiqué ne pas avoir eu les informations nécessaires pour apprécier une grande partie des prévisions du PSMT » ([364]). La LOLF prévoit pourtant que le Gouvernement est tenu de répondre aux demandes d’information que lui adresse le Haut Conseil dans la préparation de ses avis ([365]).

Afin de prévenir ces difficultés, une transmission systématique au HCFP des notes des services chargés des prévisions et de leur actualisation aux ministres paraît s’imposer. Elle permettrait à la fois un contrôle plus approfondi des hypothèses sous-jacentes aux textes budgétaires et un renforcement de la crédibilité des textes une fois ceux-ci adoptés. Cette recommandation est de fait largement consensuelle parmi les personnes auditionnées par la commission. Elle est également soutenue par la mission d’information du Sénat et par le comité scientifique.

b. Une extension du mandat et des prérogatives du HCFP permettrait de renforcer la responsabilité du Gouvernement

● La capacité du HCFP à exercer un contrôle effectif sur les textes budgétaires est limitée par une insuffisante gradation de ses prérogatives qu’il conviendrait d’étendre.

S’agissant des prévisions en matière financière, la LOLF donne pour fonction essentielle au HCFP de produire des avis sur les principaux textes budgétaires. C’est via ceux-ci que le HCFP peut jouer un rôle important dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de la sincérité des textes financiers. En effet, pour apprécier celle-ci, le Conseil constitutionnel effectue son contrôle « notamment en prenant en compte cet avis » ([366]), ce qui permet au HCFP, au moins en théorie, d’influer significativement sur la censure d’un texte.

La sincérité des textes financiers fait toutefois l’objet d’une définition restrictive par le Conseil constitutionnel. Elle « se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances » et « s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ([367]). De surcroît, qualifier un texte financier d’insincère aurait pour effet la censure de ce texte, ce qui aurait pour conséquence de priver temporairement le pays d’un budget. Par conséquent, bien qu’elle soit théoriquement envisageable pour le Conseil constitutionnel et le HCFP, M. Pierre Moscovici fait remarquer que « l’arme de l’insincérité […], comme la vraie arme atomique, est faite pour ne pas qu’on s’en serve afin d’éviter toute conséquence dramatique » ([368]).

En dehors de cette participation indirecte au contrôle de la sincérité budgétaire, la capacité du HCFP à sanctionner des textes budgétaires manquant de cohérence ou trop optimistes est limitée. Le président du HCFP résume ainsi les options disponibles au HCFP pour signaler de telles insuffisances : « [n]ous n’avons que deux solutions sur lesquelles vous m’avez interrogé de manière récurrente. Soit nous qualifions le budget d’insincère, ce qui reviendrait en quelque sorte à utiliser l’arme nucléaire, c’est-à-dire à provoquer de facto l’inconstitutionnalité du PLF ; soit nous recourons à l’utilisation qualitative d’une sémantique délicate que vous connaissez bien, sous la forme d’une gradation d’adjectifs – « crédibles », « réalistes », « plausibles », « atteignables », « optimistes », « élevés » jusqu’à « irréalistes » et, pourquoi pas, « incohérents ». Mais une fois cela écrit, il ne se passe pas grand-chose. En clair, entre le nucléaire et la sémantique, il faut trouver une troisième voie » ([369]).

● Plusieurs options ont été portées à l’attention des membres de la commission au cours des auditions pour élargir les prérogatives du HCFP et ainsi ouvrir une telle « troisième voie ».

La première hypothèse, minimaliste, serait d’étendre le mandat du HCFP pour le doter d’un pouvoir d’approbation conditionnel des prévisions qui lui sont soumises. Un Gouvernement qui présenterait des prévisions techniquement incohérentes ou excessivement optimistes, sans être insincères, pourrait soit modifier ses prévisions pour tenir compte de l’avis du HCFP soit les conserver à condition dans ce cas de fournir les explications nécessaires pour justifier les biais évoqués par le HCFP. On parlerait ici d’une procédure de comply or explain, comme cela existe au Royaume-Uni.

La seconde hypothèse serait de rendre contraignants les avis du HCFP sur les prévisions qui lui sont soumises. En cas de scénario macroéconomique ou financier techniquement incohérent ou excessivement optimiste, le Gouvernement serait ainsi contraint de revoir ses prévisions. Ce système existe notamment au Portugal.

Ce système d’avis conforme pose toutefois des difficultés similaires à la censure de l’insincérité, comme l’a relevé M. François Ecalle à l’occasion de son audition par la commission : « [d]emander au HCFP d’approuver ou de ne pas approuver soulève les mêmes questions qu’en 2013 : que se passera-t-il s’il n’approuve pas ? En effet, s’il ne conclura pas à l’insincérité, synonyme de volonté de tromperie, il pourrait ne pas approuver les prévisions pour des raisons purement techniques. Dès lors, que fera le Conseil constitutionnel ? Sans doute considérera-t-il qu’il ne lui revient pas de valider les prévisions réalisées par le Gouvernement et approuvées par le Parlement lors du vote de la loi de finances » ([370]).

Une troisième hypothèse, plus ambitieuse, serait d’externaliser les prévisions de recettes publiques auprès d’un organisme indépendant du Gouvernement, comme cela existe par exemple au Royaume-Uni avec l’Office for budget responsibility (voir infra le 2 du B du I du présent rapport). Dans le cas français, l’élaboration des prévisions serait logiquement confiée au HCFP qui verrait ses moyens humains et matériels accrus pour assurer ces nouvelles missions.

Le rapporteur Mathieu Lefèvre estime que l’externalisation des prévisions de recettes publiques permettrait de prévenir les soupçons de biais, optimistes ou pessimistes, qui tendent à apparaître en présence d’aléas inattendus. Les prévisions de recettes seraient ainsi inattaquables politiquement, recentrant le débat public sur les enjeux structurels de finances publiques et sur l’amélioration des modèles de prévisions en période de crise.

L’externalisation permettrait en outre de prévenir un certain nombre d’effets délétères pesant sur l’activité des administrations qui ont été identifiés par la commission d’enquête au cours de ses travaux. Lorsqu’elles sont soumises à des suspicions de biais à chaque annonce majeure, les administrations confrontées à des situations statistiquement anormales tendent à faire preuve d’une prudence excessive dans l’information des autorités politiques. A contrario, l’autonomie du HCFP le préserve de pareils facteurs psychologiques. Il serait donc en situation d’informer le Gouvernement et le Parlement d’un éventuel écart à la prévision dès qu’il lui apparaîtrait que les données sont suffisamment consolidées. L’externalisation résoudrait en outre les difficultés du HCFP à gérer les délais qui lui sont donnés pour l’examen des textes financiers et renforcerait la crédibilité des prévisions françaises vis-à-vis des autorités européennes.

Dans cette hypothèse, le rapporteur Lefèvre estime que le dispositif du comply or explain pourrait n’être mis en place que s’agissant des prévisions macroéconomiques produites par le gouvernement. Le HCFP en contrôlerait ainsi la cohérence, avant de produire les prévisions de recettes fiscales associées qui constitueraient la base des textes financiers dans une logique d’échange transparent avec le Parlement.

Le rapporteur Éric Ciotti estime au contraire que les auditions ont fait ressortir l’absence de pertinence d’une externalisation des prévisions, qu’elles soient macroéconomiques ou fiscales.

Les prévisions ne sont pas en effet nécessairement meilleures dans les pays où elles sont externalisées auprès d’un organisme indépendant. M. François Ecalle l’a souligné au cours de son audition : « [p]roduire – comme le fait, au Royaume-Uni, l’Office for budget responsibility (OBR) – est plus compliqué qu’on ne le pense ; les résultats ne sont pas forcément meilleurs » ([371]).

En effet, les organismes indépendants peuvent avoir des difficultés pour accéder à certaines informations à la disposition de l’administration, ce qui affaiblit la qualité de leurs productions. C’est ce qu’a indiqué M. Laurent Bach : « l’externalisation britannique à l’Office for budget responsibility (OBR) […] n’a pas véritablement augmenté la qualité des prévisions. De plus, l’externalisation suppose un accès plus compliqué aux données fiscales. Par exemple, l’OBR n’a pas le droit d’utiliser de données individuelles fiscales, parce que le secret fiscal britannique lui interdit. Par conséquent, cet organisme doit réaliser des prévisions sans données individuelles, alors qu’en France, évidemment, le Trésor a accès à certaines données individuelles, ce qui lui permet d’être plus précis, notamment pour la mesure de l’impact des mesures nouvelles » ([372]).

Le rapporteur Éric Ciotti tient en outre à souligner que toutes les personnes interrogées sur le sujet ont mis en garde contre une éventuelle dispersion des ressources et des compétences du ministère de l’économie et des finances :

– M. Emmanuel Moulin, ancien directeur général du trésor, a insisté sur le risque de doublons : « il me semble dangereux d’externaliser une partie de la prévision pour l’exercice des missions du ministre parce qu’il a lui-même besoin d’avoir une prévision auprès de lui. De toute façon, cela n’exempterait pas le Trésor de faire des prévisions économiques ; il y aurait donc un risque de doublon, alors que vous cherchez plutôt à réduire le nombre d’institutions publiques » ([373]) ;

– selon M. François Ecalle, « [c]e serait une mauvaise idée que d’éclater l’écosystème des prévisionnistes du ministère des finances – direction du trésor, direction du budget, DSS, DGFIP. […] Si [le] partage d’informations [entre administrations] n’a jamais été parfait, il serait sans doute pire si les prévisions de finances publiques étaient réalisées par un organisme tiers – je ne le conseillerai donc pas. […] Les équipes chargées des prévisions sont très professionnelles et il ne serait pas facile de les remplacer ou de les transférer à l’extérieur du ministère » ([374]) ;

– ce point de vue était partagé par M. Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques : « [j]e pense qu’il est difficile d’envisager de fractionner les compétences de prévision de la direction générale du trésor. L’idée d’enlever des compétences à la direction générale du trésor pour les mettre dans un autre institut, afin de renforcer l’analyse, ne me semble pas une très bonne idée » ([375]) ;

– enfin, le rapport du comité scientifique affirme qu’« [i]l ne faut pas réduire les compétences en prévision des administrations qui en ont aujourd’hui la charge ; le fractionnement des compétences en différentes institutions, à ressources constantes, ne permet pas d’augmenter la qualité des prévisions ».

2. Le renforcement de l’information du Parlement est nécessaire pour lui permettre de participer pleinement à la définition de la trajectoire de finances publiques du Gouvernement

● L’analyse des notes techniques des administrations relatives aux prévisions macroéconomiques et de finances publiques entre décembre 2023 et avril 2024 a permis aux rapporteurs d’identifier un certain nombre d’informations qui auraient dû être portées à la connaissance du Parlement de façon plus précoce. En conséquence, les rapporteurs recommandent que les notes d’alerte rédigées par les services à l’attention des ministres soient transmises aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Néanmoins, ces notes présentant une sensibilité plus importante que les données pour lesquelles la commission recommande une publicité plus large, une attention particulière doit être portée à ce qu’elles ne soient pas détournées de leur vocation d’éclairage technique au profit d’une instrumentalisation politique. Dans le cas contraire, M. François Ecalle soulignait que « [s]i l’on obligeait l’administration à fournir ces prévisions techniques, elle vous dirait qu’elles n’existent pas ; elle vous remettrait des prévisions qui ressemblent étrangement aux prévisions officielles. Les prévisions techniques figureraient sur des notes sans en-tête, non signées, que l’on appelle des notes blanches, lesquelles constituent des documents de travail dépourvus de toute signification » ([376]). Les rapporteurs proposent donc que les notes ne soient transmises qu’au président et au rapporteur général de la commission des finances de chacune de deux assemblées, qui pourraient en user sans les divulguer dans le cadre de leurs prérogatives de contrôle.

Lors de son audition par la commission, M. Bruno Le Maire s’est montré favorable à cette position, également défendue par le Sénat : « [o]n pourrait imaginer que les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances du Sénat et de l’Assemblée nationale soient destinataires de ces notes. J’y suis favorable, mais cela implique que chacun prenne ses responsabilités et sache utiliser à bon escient les informations transmises : si, chaque fois qu’une note alerte sur le fait qu’on n’est peut-être pas en ligne avec les prévisions et que la situation peut déraper, le pilote panique et exige une correction du budget, nous irons droit dans le mur. Néanmoins, un tel système aurait le mérite de partager l’information et de permettre un dialogue plus approfondi entre le Gouvernement et les parlementaires sur le pilotage des finances publiques » ([377]).

Le plan d’action du Gouvernement prévoit quant à lui la mise en place d’un comité d’alerte des finances publiques. Composé de membres du Gouvernement, de représentants des commissions des finances et des affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat, du Premier président de la Cour des comptes, de représentants des associations d’élus locaux ou encore des directeurs des caisses de la sécurité sociale, il se réunirait trois fois par an – en avril, juin et octobre – pour examiner les risques d’écart aux prévisions des dépenses et recettes publiques sous-jacentes aux prévisions initiales du PLF et du PLFSS ainsi que les éventuelles mesures correctives à envisager.

Les rapporteurs saluent cette avancée qui va dans le sens d’une approche transversale des trois grands champs de la dépense publique (État, sécurité sociale, collectivités territoriales). La transmission des notes techniques des administrations relatives aux prévisions macroéconomiques et de finances publiques n’en demeure pas moins nécessaire et complémentaire. Les dérapages de 2023 et 2024 révèlent que c’est notamment dans les « creux » du calendrier budgétaire que le risque de réaction trop tardive est le plus important, soit entre octobre et avril où le comité d’alerte ne se réunirait pas.

3. Le Parlement doit pouvoir s’appuyer sur un écosystème de prévisionnistes tiers ayant accès à des informations suffisantes pour pouvoir contrôler la cohérence et le réalisme des textes budgétaires

Le HCFP et le Parlement bénéficieraient grandement du développement de tout l’écosystème des prévisionnistes dont les productions sont nécessaires pour permettre au débat public de s’appuyer sur des contre-expertises solides.

a. Le développement d’un écosystème de prévisionnistes tiers permettrait de contre-expertiser les prévisions du Gouvernement et d’éclairer le contrôle du Parlement et du HCFP

Les auditions conduites ont permis de faire apparaître l’utilité d’un écosystème de prévisionnistes tiers aux administrations avec lequel celles-ci pourraient confronter leurs prévisions, et sur lequel le HCFP et le Parlement pourraient s’appuyer pour juger des prévisions du Gouvernement.

De tels organismes existent déjà très largement s’agissant des prévisions économiques. Le HCFP, qui ne dispose pas de capacité de prévision propre, peut ainsi s’appuyer dans la préparation de ses avis sur les prévisions établies par l’OCDE, la Commission européenne, le FMI, l’Insee, l’OFCE, la Banque de France, Rexecode et le consensus des économistes (« consensus forecasts »).

Tel n’est pas le cas s’agissant des prévisions de recettes. M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France, soulignait ainsi qu’« il n’existe pas véritablement de communauté d’experts en matière de prévisions fiscales – en particulier parce que peu de gens disposent des compétences et des données pour les établir. Il manque quelque chose qui soit capable de remettre en question les projections du ministère de l’économie et des finances en matière de recettes » ([378]). Si la qualité des travaux produits par les administrations a été unanimement reconnue par les intervenants, l’insuffisance des contre-expertises proposées pénalise la capacité du HCFP à analyser les textes budgétaires qui lui sont soumis. M. Jean Luc Tavernier, directeur de l’Insee, estimait qu’« il faudrait sans doute que certains laboratoires académiques ou certaines organisations soient incités – éventuellement en les finançant – à travailler sur les prévisions de finances publiques. On peut étendre le rôle du HCFP, mais cela sera sans effet s’il ne peut pas comparer les prévisions faites par les services du Trésor avec celles d’autres intervenants » ([379]).

M. Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques, a quant à lui insisté sur le besoin de renforcer l’écosystème des prévisionnistes : « je pense qu’il faut envisager un écosystème des prévisionnistes. Le Haut Conseil des finances publiques ne va pas faire de prévision. Il prend les analyses des prévisionnistes et les compare. Il faut donc se demander comment renforcer le travail des prévisionnistes qui interviennent en dehors du HCFP » ([380]).

Le développement d’un tel écosystème suppose toutefois la mise à disposition des organismes de prévisions des données existantes, un dialogue et une coordination entre ces organismes et l’administration pour orienter leurs travaux ainsi qu’un financement pérenne.

b. L’émergence de prévisionnistes tiers et la bonne information du Parlement supposent le développement de l’accès à certaines données de l’administration

Outre la nécessaire transmission de certaines données plus sensibles sous des formes sécurisées au Parlement et au HCFP, les rapporteurs estiment que certaines données produites par l’administration pourraient être rendues publiques, afin de renforcer l’écosystème de prévisionnistes extérieurs au ministère de l’économie et des finances.

● S’il existe déjà un certain nombre d’organismes qui produisent des prévisions macroéconomiques concurrentes des prévisions du Gouvernement, tel n’est pas le cas des prévisions de finances publiques, et notamment de recettes des prélèvements obligatoires. Ainsi que l’a souligné M. Laurent Bach, économiste à l’Institut des politiques publiques, la « diversité des estimations existe déjà s’agissant des prévisions macroéconomiques […]. Cependant, ce n’est pas encore le cas s’agissant de la prévision des dépenses et recettes à macroéconomie donnée, pour laquelle l’administration est seule, tant il faut maîtriser la mécanique des recettes fiscales et les données attenantes. Les méthodes à utiliser pour la macroéconomie d’un côté et les finances publiques de l’autre sont en effet bien différentes » ([381]).

Or, selon lui, le développement d’organismes pouvant réaliser des prévisions de recettes publiques n’est possible que si des personnes extérieures au ministère de l’économie et des finances sont en mesure de savoir comment fonctionnent les modèles de prévision et sur quels agrégats macroéconomiques ils reposent : « [l]e problème, de mon point de vue, est surtout qu’il reste difficile de comprendre, à partir des seuls documents budgétaires, comment ces prévisions de recettes sont faites, et comment les méthodes et les sources utilisées s’ajustent d’une année sur l’autre. Je pense que pour comprendre à temps, il aurait fallu scruter plus d’informations comptables des entreprises, dont beaucoup sont rapidement livrées à l’administration fiscale. […] C’est pour cette raison qu’il faudrait, à l’avenir, que l’administration ne soit pas seule à travailler sur ces sujets et que des équipes de chercheurs puissent fournir une prévision alternative des éléments du budget les plus incertains, à scénario macroéconomique donné ». De la même manière, M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode, relevait qu’« [o]n peut aussi accroître l’implication des organismes extérieurs pour apporter une expertise. Cela demande deux choses : un accès aux données et des moyens » ([382]).

La mise à disposition par l’administration de certaines des données dont elle dispose est donc une condition indispensable au renforcement de l’écosystème des prévisionnistes : « [e]n réalité, notamment du point de vue des recettes ou même de certaines dépenses, nous pourrions faire une prévision alternative de certains éléments que, pour l’instant, seul le Gouvernement produit et sur lesquels les incertitudes sont nombreuses, comme l’évolution du bénéfice fiscal, l’évolution de l’assiette de la TVA ou les comportements de remboursement. À l’IPP, nous avons une vue très concrète, mais jusque-là, nous ne l’avons pas fait, car nous n’avions pas de contrat. Nous avons des contrats sur certaines évaluations très ponctuelles qui nous permettent d’accéder aux données du Trésor, mais qui ne suffisent pas pour nous mobiliser, pour utiliser ces données à l’effet de produire une prévision simultanée de certains éléments particulièrement incertains du budget » ([383]).

La direction du budget s’est montrée favorable à une telle évolution en faveur d’une transparence accrue afin de favoriser le développement des travaux universitaire en la matière : « [n]ous serons aussi très attentifs à toutes les propositions qui permettront d’améliorer la transparence et la contestabilité de nos prévisions. Il faut accepter de rendre publiques nos données, ou en tout cas certaines d’entre elles, afin que le monde universitaire, le monde de la recherche, notamment, puisse travailler sur elles et qu’un dialogue soit possible avec ces acteurs – pour l’instant, il n’est objectivement pas très fourni. Des améliorations sont possibles dans ce domaine » ([384]).

● Le champ des données devant être publiées par les administrations reste toutefois à délimiter. Certains documents présentant par exemple aux ministres différents scénarios associés à des options politiques, l’exécutif pourrait légitimement vouloir conserver la maîtrise de la temporalité de ses annonces. Plusieurs séries de données et documents actuellement non publiés et ne posant pas ces difficultés sont toutefois apparues au cours des auditions comme susceptibles de renforcer les contre-expertises indépendantes.

Sur ce point, M. François Ecalle, lors de son audition par la commission, a relevé que « nous n’avons aucune série de croissance des impôts à législation constante […]. C’est là un problème sur lequel il faudrait se pencher ». Il a ainsi recommandé de « construire des séries longues de recettes à législation constante pour les principaux prélèvements obligatoires [permettant de] chercher quels agrégats macroéconomiques sont les mieux corrélés avec ces recettes » ([385]).

Cette position rejoint l’une des propositions du comité d’expert chargé par le Gouvernement de contribuer à l’amélioration des prévisions budgétaires, consistant à « [p]ublier des séries longues de recettes à législation constante […] permettant aux chercheurs et à l’administration de voir avec quels agrégats macroéconomiques elles sont les mieux corrélées et quelles sont les élasticités de chacun de ces impôts à ces agrégats représentatifs de leur assiette ».

Dans le cadre de son plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques présenté le 3 mars 2025, le Gouvernement a annoncé la mise en place d’une base de données en série longue sur les prévisions de finances publiques, constituée à partir des prévisions sous-jacentes aux PLF. Les situations mensuelles budgétaires et les situations mensuelles de recettes passées seraient également rendues disponibles en libre accès.

Le rapport du comité scientifique fournit une liste détaillée d’informations supplémentaires qui permettraient au Parlement ainsi qu’aux organismes tiers de mieux apprécier la cohérence des documents annexés aux textes financiers : « [f]ournir suffisamment d’éléments chiffrés dans les documents budgétaires pour permettre la réalisation de tests de cohérence sur les grandes masses et la reproduction de certains éléments bien précis de la prévision. Cela implique notamment la diffusion des éléments de prévision suivants : croissance du bénéfice fiscal SNF versus SF, évolution des emplois taxables repartis entre grands agrégats de comptabilité nationale, propension à autolimiter [les] paiements [d’]IS et accélérer [les] remboursements [de] TVA, prévisions impôt par impôt en comptabilité nationale, clés de passage entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale, transferts de recettes de l’État (type TVA) aux autres secteurs en comptabilités nationale et budgétaire ».

Les rapporteurs estiment que la publication de telles données pourrait en effet permettre à des organismes de prévision extérieurs à l’administration d’étudier les écarts de prévision sur de longues périodes et de réaliser un contrôle de cohérence des prévisions présentées par le Gouvernement.

● Les rapporteurs estiment qu’il conviendrait également de rationaliser la publication des prévisions de recettes des principaux prélèvements obligatoires. À titre d’exemple, si les documents annexés au PLF permettent de connaître les prévisions et l’exécution des recettes de TVA en comptabilité budgétaire, ces mêmes informations en comptabilité nationale ne sont pas publiées. De la même manière, les documents publics comprennent le plus souvent les chiffres associés au PLF initial, mais ne tiennent pas compte des modifications intervenues au cours des débats parlementaires. Sur ce dernier point, il paraît nécessaire de rendre publique une version actualisée des estimations des recettes figurant dans le tome 1 de l’annexe Voies et moyens associée au PLF après l’adoption définitive de la loi de finances.

Cette recommandation, également formulée par la Cour des comptes ([386]), a été approuvée par Mme Mélanie Joder, directrice du budget, au cours de son audition : « [n]ous pensons que ces travaux doivent se poursuivre, notamment pour enrichir la partie méthodologique de l’annexe Voies et moyens et, le cas échéant, l’actualiser lors de la publication de la loi de finances initiale s’il y a eu des mouvements importants au cours du débat parlementaire. Par ailleurs, nous pouvons continuer de progresser s’agissant de la mise en ligne de nos données – nous en publions beaucoup en source ouverte – afin de favoriser les travaux des chercheurs, donc la possibilité de contester nos prévisions » ([387]).

Compte tenu des nombreux débats portant sur la qualité des prévisions à moyen terme, les rapporteurs recommandent également une publication des hypothèses sous-jacentes au PSMT concernant les prévisions de recettes fiscales, impôt par impôt, ainsi que celles des recettes non fiscales. En outre, les documents fournis à l’occasion de la présentation du PSMT au Parlement pourraient détailler toutes les évolutions de prévisions pour l’année en cours par rapport aux chiffres retenus dans la dernière loi de finances adoptée. Cette recommandation a également été formulée par la mission d’information du Sénat et par le comité scientifique, qui conseille d’« augmenter l’information publiée dans le RESF et le PSMT […] à commencer par les prévisions de recettes impôt par impôt en comptabilité nationale » ([388]).

c. Le dialogue entre l’administration, le monde académique et les organismes de conjecture doit être densifié, quitte à s’insérer dans une structure pérenne associée au calendrier budgétaire

Le principe d’une association plus étroite entre l’administration, le monde académique et les organismes de conjecture apparaît comme une nécessité.

Le comité scientifique chargé par le Gouvernement de contribuer à l’amélioration des prévisions budgétaires recommande ainsi d’approfondir le dialogue entre les administrations et les chercheurs. Il relève que « ces derniers ne savent pas bien ce qui aide la DGT pour ses prévisions. À titre d’exemple, le Trésor britannique publie une liste des questions de recherche qu’il suit avec particulièrement d’attention. Par ailleurs, des rendez-vous réguliers pourraient avoir lieu avec d’autres administrations que la DGT qui contribuent à la prévision » ([389]).

Un modèle plus ambitieux a également été évoqué par M. Xavier Ragot, président de l’OFCE, qui a proposé la tenue de réunions trimestrielles d’information sur la dynamique des recettes fiscales permettant aux prévisionnistes un suivi régulier : « Bercy pourrait faire un point avec tous les conjoncturistes de la place pour réactualiser la dynamique des recettes publiques, les dépenses des collectivités locales, les recettes de TVA, les recettes d’IS et la dynamique des cotisations en lien avec la direction de la sécurité sociale, pour que tous les acteurs disposent de l’information, de manière transparente, au moins en juillet. J’évoque le mois de juillet afin que ce point ait lieu avant le PLF et avant la réunion cruciale de septembre, où est arrêté le cadrage « macroéconomique » qui servira de base au débat parlementaire. Il est crucial que des informations soient transmises au mois de juillet » ([390]). Outre l’amélioration de la qualité des prévisions, il s’agit également de décharger l’administration d’une partie de la pression qui pèse sur elle, et peut l’inciter à la prudence face à des situations statistiquement exceptionnelles ou en cas de fort volontarisme politique. M. Jean-Luc Tavernier, de même que M. Pierre Moscovici, ont estimé qu’« [u]ne telle évolution serait salutaire y compris pour Bercy, car il n’est pas bon d’être seul et de supporter seul la responsabilité des erreurs » ([391]).

Le Gouvernement a à cet égard formulé une piste intéressante au travers de son plan d’action pour améliorer le pilotage des finances publiques. Un cercle des prévisionnistes des finances publiques (membres académiques et institutionnels du comité scientifique et leurs institutions de rattachement – IPP, OFCE, Banque de France, Insee, OCDE, Rexecode – le secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale ainsi qu’un représentant du secrétariat permanent du HCFP) doit être créé sur le modèle de l’Observatoire français des comptes nationaux (OFCN) qui existe déjà pour les prévisions macroéconomiques ([392]). Il se réunira au printemps pour revenir sur l’exécution et à l’été pour discuter des hypothèses de prévision mobilisées en vue du PLF.

Les rapporteurs notent que l’OFCN est avant tout un lieu d’échange et de discussion, dont les publications annuelles, au calendrier décalé (celle correspondant à la rencontre de fin novembre 2024 est effective le 12 mars 2025), connaissent une audience très limitée dans le débat public. L’Observatoire n’a d’ailleurs pas été évoqué par les intervenants au cours des auditions. Par conséquent, si le principe de telles rencontres n’est pas inintéressant, les rapporteurs estiment toutefois nécessaire de garantir que les échanges aient une régularité et une densité suffisantes pour aboutir à une publication significative. Le cercle des prévisionnistes doit être le pivot autour duquel se forme une solide contre-expertise de la part d’organismes tiers sur lequel le Parlement pourra s’appuyer dans son contrôle.

Une telle collaboration suppose en outre une réflexion sur les financements destinés aux organismes tiers pour leur permettre d’assurer ces missions. Le rapport Tavernier-Véron de 2023 constatait que l’État était « le seul acteur financier significatif » ([393]) dans l’écosystème de l’évaluation des politiques publiques. La réorientation d’une part de l’activité des organismes indépendants vers les prévisions de recettes fiscales suppose donc un effort de financement pérenne de sa part.

Le rapport du comité scientifique chargé par le Gouvernement de contribuer à l’amélioration des prévisions budgétaires va aussi dans ce sens : « [l]’accroissement des efforts de prévision à déployer doit se faire en intéressant les laboratoires et organismes (comme IPP, OFCE et autres) à travailler la prévision sur des éléments difficiles à prévoir : TVA, IS, dépenses des collectivités locales, comme mentionné par le rapport Tavernier-Véron, qui propose des évolutions des financements associés » ([394]).

Le rapport Tavernier-Véron propose l’instauration d’un financement socle et pluriannuel, sur les modèles allemand et britannique, qui pourrait être complété par des appels à projets spécifiques. Associé à un cahier des charges précis, et à une évaluation régulière, le rapport estime qu’entre deux et quatre millions d’euros suffiraient à assurer le financement d’au moins trois établissements ou fédérations d’établissements universitaires.

C. Renforcer le pilotage infra-annuel des finances publiques

Malgré les difficultés liées à la prévision de recettes des prélèvements obligatoires, les rapporteurs rappellent que, compte tenu du niveau des dépenses publiques, le pilotage par la dépense doit demeurer l’option privilégiée pour redresser les finances publiques, en veillant toutefois à répartir les efforts de manière plus équilibrée entre l’État, les administrations de sécurité sociale et les collectivités territoriales. Pour cela, ils proposent de doter le Gouvernement d’outils supplémentaires.

1. L’affectation d’éventuels surplus de recettes au désendettement, et non au financement de nouvelles dépenses

Si les exercices 2023 et 2024 ont été marqués par un niveau de recettes publiques nettement inférieur à la prévision, les années 2021 et 2022 ont montré qu’à l’inverse les recettes publiques pouvaient parfois se révéler supérieures au niveau anticipé.

Or la maîtrise des comptes publics se joue tout aussi bien dans la première situation que dans la seconde. Lorsque les recettes publiques sont supérieures à la prévision, les surplus de recettes doivent être, dans leur totalité, utilisés pour la réduction du déficit budgétaire, et non pour le financement de nouvelles dépenses. Il n’y a pas de « cagnotte », et toutes les largesses consenties à court terme créent des dépenses qui tendent à devenir pérennes et, ce faisant, accroissent les futurs efforts de redressement des comptes publics.

En cohérence avec l’article 34 de la LOLF – qui prévoit que la première partie du PLF « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l’État » –, les rapporteurs estiment que, tant que le déficit public demeure supérieur à un niveau qui, à terme, est susceptible de menacer la soutenabilité de la dette publique, la loi de finances doit prévoir que les éventuels surplus de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la loi de finances seront utilisés pour la réduction du déficit. Toutefois, la commission n’a pas souhaité soutenir cette proposition des rapporteurs.

2. La régulation infra-annuelle doit reposer sur une maîtrise des dépenses partagée entre l’ensemble des sous-secteurs des administrations publiques

En réponse à une dégradation de la conjoncture macroéconomique ou de la situation des finances publiques, seule la maîtrise de la dépense peut permettre un redressement pérenne des finances publiques sur le long terme. Celle-ci ne doit pas uniquement reposer sur les dépenses pilotables de l’État, mais doit être partagée avec les collectivités territoriales et le secteur social afin de garantir son efficacité.

a. Face à une dégradation de la situation des finances publiques, le pilotage par la dépense doit demeurer l’option privilégiée

En 2023 et 2024, le pilotage resserré de la dépense de l’État a permis de limiter la dégradation des comptes publics. Mme Mélanie Joder, directrice du budget, a rappelé que les « mesures prises en gestion depuis deux ans ont permis d’intervenir de façon assez rapide et efficace pour freiner la dépense sur le champ de l’État » ([395]). La souplesse dans la gestion du budget de l’État est notamment permise par la possibilité d’annuler des crédits par voie réglementaire dans la limite de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances ([396]), et par la mise en réserve de crédits dès le début de l’exécution budgétaire.

Lorsqu’un risque de dégradation importante de l’environnement macroéconomique et des finances publiques se matérialise, à l’image de la trajectoire de l’année 2024, des annulations supplémentaires de crédits, au-delà de la limite de 1,5 % des crédits ouverts, ou des mesures en recettes peuvent être décidées par une loi de finances rectificative. Cependant, les rapporteurs estiment que les mesures de freinage supplémentaire des dépenses se révèlent à la fois plus efficaces et plus souhaitables pour garantir une maîtrise pérenne des finances publiques que les mesures en recettes, pour deux raisons :

– d’une part, les mesures en recettes adoptées en cours d’année face à une dégradation de la trajectoire des finances publiques se veulent exceptionnelles, comme le montre l’exemple du projet de taxation des rentes à hauteur de 3 milliards d’euros envisagé au moment de la publication du PSTAB 2024 par le Gouvernement de M. Gabriel Attal. Ces mesures, par leur caractère exceptionnel, ne permettent pas un redressement de long terme des finances publiques, puisque le besoin de financement couvert par la recette nouvelle n’est en réalité que reporté à l’année suivante ;

– d’autre part, les mesures de limitation des dépenses permettent, lors de l’élaboration de la loi de finances de l’année suivante, d’utiliser pour base un montant plus faible de crédits. Le freinage de la dépense entraîne ainsi un effet base positif sur la dépense sur le long terme, renforçant la soutenabilité du redressement des finances publiques.

En tout état de cause, la France étant le pays où le niveau des prélèvements obligatoires est le plus élevé de l’Union européenne ([397]), les marges de manœuvre en recettes sont nécessairement limitées, et une augmentation massive des recettes publiques serait non seulement irréaliste mais en aucun cas souhaitable. Elle pourrait avoir des effets récessifs majeurs sur l’économie. Il est donc impératif de réaliser un effort sur certaines dépenses, sauf à reporter encore davantage nos factures sur les générations suivantes, lesquelles auront en outre à faire face aux conséquences du changement climatique et au renforcement des tensions géopolitiques.

En conséquence, les rapporteurs plaident pour privilégier, en cas de dégradation de la conjoncture macroéconomique, du dynamisme de la dépense ou des remontées comptables des recettes en cours d’année, des mesures de maîtrise de la dépense, plus à même de répondre efficacement au besoin de redressement des comptes publics. Toutefois, la commission n’a pas souhaité soutenir cette proposition des rapporteurs.

b. La maîtrise de la dépense doit reposer sur un effort partagé entre l’État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale

En 2023 et 2024, l’essentiel de l’effort de maîtrise de la dépense a été réalisé par l’État pour essayer de limiter la dégradation des comptes publics. Or, comme l’a souligné M. Bertrand Dumont, directeur général du trésor, « [s]i nous voulons engager un effort véritable de maîtrise de nos finances publiques, plus particulièrement de notre endettement, les trois composantes de la dépense publique [ – État, collectivités territoriales, sécurité sociale – ] devront y contribuer » ([398]). C’est également ce qu’a affirmé M. François Ecalle : « l’État ne contrôle pas certaines dépenses, notamment celles des collectivités locales. Si ce risque en termes de prévisions pourrait être compensé par des efforts plus importants de l’État, ceux-ci risqueraient d’être excessifs. L’État doit donc inciter plus fortement les collectivités locales à contribuer au redressement des comptes publics » ([399]).

Cette contribution passe en priorité par l’association des collectivités territoriales à la maîtrise de la dépense. Les prévisions d’évolution de la dépense locale ne peuvent pas se fonder sur des objectifs volontaristes dépourvus de moyens de contrainte. Comme l’a précisé M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, « [l]e problème vient de ce que l’on a donné aux collectivités locales des impératifs très ambitieux, voire irréalistes, en l’absence de tout mécanisme de contrainte ou de régulation. Or il faut soit leur fixer des normes qu’elles peuvent tenir, soit construire avec elles un dialogue permettant de réduire effectivement la dépense locale. Dans le cas contraire, les chiffres qui vous seront transmis seront toujours créatifs, voire déclamatoires, et ne seront que difficilement suivis d’effets » ([400]).

M. Bruno Le Maire, ministre chargé de l’économie et des finances jusqu’en septembre 2024, a privilégié la démarche partenariale avec les collectivités territoriales pour les faire contribuer au redressement des finances publiques : « [p]lutôt que de choisir la voie de la coercition des collectivités, j’ai instauré un Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL), dont je pense qu’il est extrêmement utile pour travailler en bonne intelligence avec les collectivités sur leurs dépenses et leurs recettes. Je souhaite qu’il soit le plus actif possible ».

Les rapporteurs soulignent la nécessité de construire, à partir de discussions avec les élus locaux, un mécanisme assurant une participation effective des collectivités territoriales à la réduction du déficit public. Ce mécanisme pourrait également intégrer des clauses infra-annuelles de régulation de la dépense locale en réponse à une dégradation soudaine des recettes ou de la conjoncture macroéconomique. Toutefois, la commission n’a pas souhaité soutenir cette proposition des rapporteurs.

En ce qui concerne la sphère sociale, si la majorité des dépenses sont des dépenses de guichet à enveloppe ouverte, des améliorations pourraient être proposées afin de garantir une meilleure anticipation des risques pesant sur la dépense des administrations de sécurité sociale (ASSO). D’une part, des instances inspirées du comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie pourraient être instituées dans le champ des autres composantes du secteur social afin d’anticiper et de rendre publics les risques de dépassement des prévisions des dépenses. D’autre part, dès le début de l’année, les instances de gouvernance des différents champs des ASSO pourraient présenter des mesures pouvant être adoptées durant l’année dans le cas où des risques pesant sur le dynamisme des dépenses sociales se matérialiseraient.

La démarche de pilotage des dépenses des différents sous-secteurs des administrations publiques ne peut pas faire abstraction des nécessaires économies structurelles réinterrogeant l’efficacité et l’efficience de la dépense publique. En ce sens, l’outil des revues de dépenses mérite d’être renforcé et pérennisé. M. Pierre Moscovici a souligné que « les revues de dépenses doivent devenir un exercice récurrent et véritablement utile pour faire des économies structurelles en dépenses […], les économies indispensables à la réduction du déficit public doivent être prioritairement obtenues par des réformes structurelles des politiques publiques, ciblant les dépenses peu efficaces et peu efficientes » ([401]).

Mme Mélanie Joder a quant à elle confirmé que cette approche, lancée en 2023, est privilégiée dans l’administration : « [n]ous sommes persuadés, à la direction du budget, que ce n’est qu’en réalisant des économies structurelles que nous arriverons à limiter durablement le niveau de la dépense. C’est pourquoi nous sommes très favorables aux revues de dépenses, relancées en 2023 par le Gouvernement. Elles permettent d’analyser et de réinterroger finement des couches un peu plus anciennes de la dépense pour remettre en cause des éléments qui ne sont plus nécessairement aussi utiles qu’ils pouvaient l’être par le passé » ([402]).

Les rapporteurs ne peuvent que souscrire à cette démarche, qui gagnerait à être pérennisée et déclinée spécifiquement à chaque sous-secteur des administrations publiques, en particulier les administrations publiques locales, en associant toutes les parties prenantes via des instances de dialogue comme le HCFPL.

3. L’instauration d’une « loi de finances de redressement des comptes publics » pourrait représenter un outil de discipline du Gouvernement et du Parlement

Les mesures de pilotage infra-annuel les plus conséquentes devraient continuer à faire l’objet d’une autorisation parlementaire. À cette fin, le rapporteur Mathieu Lefèvre propose la création d’un nouveau type de loi de finances, appelée par exemple « loi de finances de redressement des comptes publics », qui pourrait constituer un signal fort. Cette nouvelle loi de finances pourrait être adoptée en cours d’année, en réponse à une dégradation sévère de la trajectoire des finances publiques, et aurait pour seul objectif le rétablissement des finances publiques, avec des mesures en recettes et en dépenses au-delà des limites réglementaires fixées par la LOLF. Aussi, elle se différencierait des lois de finances rectificatives (LFR) sur deux points :

– aucune mesure tendant à diminuer les ressources publiques, même gagée, ne pourrait être contenue dans une loi de finances de redressement des comptes publics ;

– aucune mesure tendant à augmenter des crédits budgétaires, même compensée par la baisse des crédits d’un autre programme de la même mission budgétaire, ne pourrait être contenue dans une telle loi.

L’absence de mesures tendant à diminuer les ressources publiques ou à augmenter les crédits budgétaires garantirait un examen rapide aux projets de loi de finances de redressement des comptes publics, soulignant l’urgence associée à un tel texte législatif. Surtout, une telle loi disciplinerait à la fois le Gouvernement et le Parlement, garantissant un travail de concert de l’exécutif et du législatif en faveur d’un rétablissement d’une trajectoire de finances publiques soutenable.

4. Des marges de manœuvre réglementaires élargies pourraient être accordées au Gouvernement, en contrepartie d’un devoir de transparence accru

L’article 14 de la LOLF permet l’annulation de crédits par décret dans la limite de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année. Toute annulation de crédits supérieure à ce plafond nécessite ainsi une autorisation parlementaire, sous la forme d’une loi de finances rectificative ou d’une loi de finances de fin de gestion.

Cependant, selon le rapporteur Mathieu Lefèvre, la spécificité d’une dégradation soudaine de la situation des finances publiques, comme celle vécue à partir de la fin de l’année 2023, pourrait justifier l’accroissement des marges de manœuvre réglementaires du Gouvernement lui permettant d’annuler des crédits au-delà de la limite de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale. Cet assouplissement du cadre organique devrait toutefois être assorti de garanties sur la sincérité des mouvements réglementaires, qui pourraient se traduire par une double condition :

– l’annulation de crédits dépassant la limite de 1,5 % des crédits ouverts ne pourrait être décidée que si le niveau de recettes fiscales nettes de l’État prévues pour l’année était inférieur d’un certain seuil, par exemple 2 %, à la prévision de la loi de finances. Le franchissement de ce seuil devrait être notifié au HCFP, qui disposerait d’un avis conforme sur la sincérité des prévisions sous-tendant la demande d’annulation de crédits ;

– l’annulation de crédits devrait faire l’objet d’une justification détaillée devant les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, précisant notamment les politiques publiques spécifiques concernées par les annulations de crédits. Ces annulations seraient dans tous les cas limitées à 3 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Examen en commission

La commission examine le rapport en conclusion des travaux menés pour étudier et rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 (article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) (MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, rapporteurs)

M. le président Éric Coquerel. Nous examinons, à huis clos, le projet de rapport de MM. Éric Ciotti et Mathieu Lefèvre, qui conclut les travaux pour lesquels notre commission s’est vue octroyer les prérogatives d’une commission d’enquête pour une durée de six mois. Cette période s’achève le lundi 21 avril. Le projet de rapport a été ouvert à la consultation des membres de la commission depuis vendredi dernier 4 avril au matin.

J’ai souhaité rédiger une contribution, en ma qualité de président de la commission ; M. le rapporteur général Charles de Courson a fait de même – sa contribution reprend les conclusions qu’il nous a présentées le 26 mars. Chacun des groupes peut encore annexer des contributions écrites, pour peu qu’elles n’excèdent pas une dizaine de pages par groupe et qu’elles soient adressées au secrétariat de la commission d’ici la fin de la semaine.

Afin de dissiper d’emblée toute ambiguïté, je précise que, conformément à l’usage en matière de commissions d’enquête, nous n’allons ni discuter ni voter sur ces différentes annexes au rapport de la commission d’enquête. Notre débat ne porte que sur le projet de rapport stricto sensu.

Nous voterons pour autoriser, ou pas, la publication du projet de rapport. Aux termes de l’article 144-2 du règlement, si jamais notre commission refusait la publication, l’ensemble des documents relatifs à ce travail serait remis par mes soins à la présidente de l’Assemblée et il ne serait possible ni de les publier ni d’en débattre.

Merci, messieurs les rapporteurs. Je me réjouis du fait que vous ayez réussi à mener un travail commun.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Cette commission d’enquête est le fruit de deux volontés qui se sont rencontrées : celle de mon groupe et celle de la commission des finances elle-même. C’était une commission à trois voix, celles des deux rapporteurs auxquelles j’ajoute la vôtre, monsieur le président. L’exercice n’était pas aisé, mais nous nous sommes efforcés d’établir les faits de façon objective avant de tirer des conclusions, dont vous verrez qu’elles divergent largement.

Nous nous sommes trouvés face à une forme d’irresponsabilité collective, qui est d’abord celle des Gouvernements Borne et Attal. Nous n’avons pas entendu beaucoup de modestie face à l’ampleur considérable du dérapage, qui s’élève à plus de 50 milliards d’euros – rappelons qu’en 2024, le déficit public s’est élevé à 5,8 % du PIB alors que la prévision en loi de finances initiale était de 4,4 %. Dans notre histoire récente, nous n’avions connu de tels écarts que lors de crises exceptionnelles, que ce soit celle de 2009 ou celle du covid.

Les ministres ont refusé d’endosser la responsabilité des prévisions réalisées par leurs administrations. C’est pourtant le rôle même d’un membre de l’exécutif : challenger les prévisions des administrations, arbitrer, mais aussi assumer ces décisions. L’article 20 de la Constitution est clair : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l’administration. »

Les personnes auditionnées par la commission ont été claires sur ce point : M. Emmanuel Moulin, ancien directeur général du Trésor et ancien directeur de cabinet de M. Gabriel Attal, a ainsi affirmé que « les services font des propositions […] et c’est le ministre qui choisit ». De même, M. Jérôme Fournel, ancien directeur de cabinet de M. Bruno Le Maire puis de M. Michel Barnier, a précisé que « les cabinets reconnaissent la compétence technique des administrations, mais celles-ci acceptent de voir leurs choix remis en cause ».

Je voudrais aussi insister sur l’ampleur de la dissimulation que les travaux de notre commission ont fait apparaître. Malgré les alertes des administrations émises dès le 7 décembre 2023 dans une note conjointe du directeur général du trésor et du directeur général du budget, les Gouvernements Borne et Attal ont sciemment refusé de communiquer à la représentation nationale la réalité dramatique de la situation budgétaire.

Le 13 décembre 2023, la Première ministre est informée du fait que « la moins-value de recettes fiscales prévue pour 2023 aura une répercussion sur 2024 ». Pourtant, les parlementaires sont laissés dans l’ignorance. Le 16 février 2024, les ministres Bruno Le Maire et Thomas Cazenave connaissent l’ampleur de la dégradation du solde public en 2023, et savent ce qu’il pourrait en être en 2024 : les déficits sont alors évalués à 5,6 % et 5,7 % respectivement. Deux jours plus tard, le ministre de l’économie annonce au « 20 heures » de TF1 maintenir un objectif de déficit de 4,4 %, alors qu’il ne peut ignorer le caractère totalement irréaliste de ce chiffre. Le 6 mars 2024, les mêmes ministres dissimulent devant la commission des finances de l’Assemblée nationale la situation réelle des finances publiques, en indiquant « qu’il est trop tôt pour évaluer les recettes de l’État en 2024 ». Les parlementaires ne connaîtront l’étendue du déficit public de 2023 que le 26 mars 2024, soit plus de trois mois après les premières alertes. L’information du Parlement sur le déficit public de 2024 n’interviendra que le 10 avril 2024, parce qu’il est alors nécessaire de remettre le programme de stabilité 2024-2027 à la Commission européenne. À cette date, l’objectif de déficit public est relevé à 5,1 %, loin des estimations de la direction générale du Trésor de 5,7 % et de l’exécution de 5,8 %.

Je considère que le Gouvernement de l’époque a volontairement dissimulé des informations connues des ministres, partiellement à partir de décembre 2023 et complètement à partir de la mi-février 2024.

Je veux souligner l’inaction des Gouvernements successifs. Au premier semestre 2024, il aurait fallu pour réagir un projet de loi de finances rectificative (PLFR) : son absence montre l’inaction et l’irresponsabilité, grave et coûteuse, du Gouvernement. M. Le Maire a évoqué cette piste dès le mois de février 2024 ; elle a été proposée au Président de la République ; mais elle a été écartée, pour des raisons de calendrier électoral, puisque les élections européennes approchaient. M. Le Maire a clairement indiqué que M. Attal avait rejeté cette option, et j’ai la conviction personnelle qu’un arbitrage a été fait au plus haut sommet de l’État. Je regrette que le refus de se présenter devant nous du secrétaire général de l’Élysée n’ait pas permis à la commission de faire la lumière sur le cheminement complet qui a conduit à cette inaction. On a laissé sciemment la situation se dégrader.

L’irresponsabilité du Gouvernement s’est accentuée avec la dissolution, qui a constitué l’excuse parfaite pour ne pas assumer la paternité de la dégradation des finances publiques, et pour faire porter à une potentielle nouvelle majorité la responsabilité de défendre un projet de loi de finances pour 2025 qui aurait dû comporter des mesures particulièrement impopulaires.

Je souligne aussi le caractère dépassé de la tentative permanente de faire porter la responsabilité de ces dérapages aux collectivités locales. On a essayé de les habiller en bouc émissaire parfait alors qu’elles ont l’obligation légale de voter un budget en équilibre réel.

Au total, le dérapage des finances publiques en 2024 représente près de 50 milliards d’euros, qui sont venus accroître le montant déjà gigantesque de la dette. Au taux actuel des obligations assimilables du Trésor à dix ans, cela représente un coût supérieur à 1 milliard d’euros annuel supplémentaire.

J’éprouve une certaine amertume vis-à-vis des réponses convenues et très largement concertées que nous avons entendues. Elles traduisent, je le redis, une irresponsabilité collective. Celle-ci doit être dénoncée et devra nous servir de leçon pour éviter la réitération de dérives aussi graves.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Je commencerai par vous adresser des remerciements, monsieur le président : le sujet méritait que la commission des finances se constitue en commission d’enquête, et je salue la façon dont vous avez mené ses travaux. Je salue également mon collègue rapporteur : si nos analyses divergent, nous partageons le constat, comme le montre le projet de rapport.

Il y a trois façons de voir les choses : un procès économique de la politique menée par la précédente majorité ; un procès politique en dissimulation, que rien ne corrobore à mon sens dans les auditions que nous avons menées ; une volonté de mettre les choses à plat, à froid, sans illusion rétrospective, avec le souci de trouver des solutions pour l’avenir.

Dans le fond, les premiers perdants de cette situation, ce sont nous, les parlementaires, et à travers nous les Français. Il nous a été difficile de suivre la situation des finances publiques.

Le Gouvernement a vu augmenter des dépenses qu’il ne peut pas piloter en cours d’année – dépenses des administrations de sécurité sociale et des administrations locales. Il a pu agir, en revanche, sur les dépenses de l’État : celles-ci sont d’ailleurs inférieures en valeur en 2024 à ce qu’elles étaient en 2023, pour la première fois depuis onze ans.

Il y a eu un accident en matière de recettes : elles ont été inférieures de 60 milliards d’euros à ce qui était envisagé. J’ai écouté avec attention le rapporteur général, qui est une voix neutre dans cette commission : il nous a dit que les ministres n’avaient pas mis les mains dans le cambouis. Il le déplore, je le constate, mais cela implique que l’erreur de prévision ne peut être imputée au Gouvernement.

Il ne s’agit nullement de mettre en cause les administrations de notre pays, qui mènent un travail remarquable. Mais dans un monde où l’inflation monte à 6 % puis décélère brutalement, dans un monde où les modèles économiques ont été bouleversés par les chocs exogènes, il devenait beaucoup plus difficile d’effectuer des prévisions de recettes. Je pense – cette recommandation n’est pas partagée par mon corapporteur – qu’il faut confier la prévision de recettes à un organisme indépendant, ou à tout le moins s’engager dans la procédure comply or explain : le Gouvernement devrait s’expliquer sur les divergences qu’il aurait avec le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Si nous reprenons le fil de ces deux dernières années, on verra que le Gouvernement a engagé la sortie progressive des dispositifs exceptionnels mis en place pour gérer la crise sanitaire et énergétique. Ces mesures ont toutes été contestées par les oppositions ; hier encore, le relèvement de l’accise sur l’électricité constituait pour le Rassemblement national un motif de censure. Sans la dégradation des recettes, elles auraient pourtant permis d’atteindre les 4,4 % de déficit en 2025 et 3 % en 2027.

L’accident en matière de recettes n’est inédit ni dans le temps – nous avons notamment connu la même chose en 2008 –, ni dans l’espace – le Royaume-Uni et l’Allemagne ont aussi vu manquer des points de PIB.

Enfin, la dépense des collectivités locales a effectivement été supérieure en 2023 et 2024 aux prévisions initiales du Gouvernement. Je ne parle pas de dérapage et je ne dis pas que ces dépenses étaient inutiles, mais elles ont bel et bien existé.

Face à cet accident technique, le Gouvernement a pris des mesures qu’aucune des notes que nous avons reçues ne qualifie de tardives. La première alerte consolidée intervient le 7 décembre 2023, au moment où les textes budgétaires sont quasiment terminés, et elle n’est pas conclusive. Les Gouvernements d’Élisabeth Borne et de Gabriel Attal ont pris des mesures pour limiter les dépenses, pour 30 milliards d’euros environ : annulation de crédits ; mises en réserve ; sortie du bouclier tarifaire sur l’énergie ; doublement des franchises médicales. Elles ont toutes été contestées par les oppositions.

Le Gouvernement d’alors et notre majorité ont assumé de faire porter l’effort majoritairement sur les dépenses. C’est là qu’est notre plus grande divergence politique, notamment avec vous, monsieur le président. Nous n’avons en effet pas souhaité augmenter massivement les impôts payés par les Français et par leurs entreprises. Cela n’a pas empêché que soient prises des mesures impopulaires à la veille d’échéances électorales majeures : celles que j’ai citées l’étaient.

Le débat sur la présentation ou non d’un projet de loi de finances rectificative est moins important que ce que certains voudraient croire. Qu’aurait-il permis, sinon une augmentation de la fiscalité ? Il n’aurait pas servi à aller plus loin sur l’effort en dépenses. Hormis l’ancienne majorité, tous les groupes avaient critiqué le décret d’annulation ; il y a fort à parier que le Parlement n’aurait pas souhaité aller plus loin.

Peut-être aurions-nous pu envisager une fiscalité rétroactive en matière de rachat d’actions ou de contribution sur les rentes inframarginales, mais cela n’aurait rapporté qu’environ 3 milliards d’euros.

J’observe que la politique du Gouvernement a fonctionné, puisque la dépense de l’État a été tenue : elle a été exécutée à un niveau inférieur de 7 milliards d’euros à la loi de finances initiale, et le déficit s’est réduit de plus de 10 milliards d’euros en exécution par rapport à la loi de finances initiale. J’observe également qu’après la dissolution, faute de majorité parlementaire, il devenait impossible de maintenir les réformes structurelles prévues. Je regrette que la réforme de l’assurance chômage ait été suspendue : son impact aurait été minime en 2024, mais pas en 2025.

Si le Gouvernement n’avait pas agi, y compris, je le redis, en prenant des mesures impopulaires alors que nous étions à la veille d’élections importantes, le déficit aurait été supérieur de plus de 1 point de PIB à ce qu’il est aujourd’hui.

Nous pourrons détailler tout à l’heure ce qui s’est passé impôt par impôt, car il me semble que c’est l’échelle à laquelle on comprend ce qui s’est passé.

J’en viens aux préconisations. Au-delà de l’externalisation que je citais tout à l’heure, je propose l’instauration d’une loi de finances de redressement des comptes publics, qui n’aurait pour finalité que de procéder au redressement des comptes publics en cas de dérapage majeur. Je propose également que les annulations de crédits par le Gouvernement soient facilitées, le Parlement exerçant en contrepartie un rôle de contrôle accru. Le Gouvernement pourrait ainsi plus rapidement annuler des crédits en cours d’année. Je propose également l’affectation d’éventuels surplus de recettes au désendettement : en 2021 et en 2022, personne n’a demandé de commission d’enquête sur les bonnes nouvelles en matière de finances publiques.

Il me paraît enfin nécessaire de procéder à des ajustements dans la machinerie budgétaire : la fusion, à terme, de la direction du budget et de la direction de la sécurité sociale permettrait ainsi une unification du pilotage des comptes publics. Ce que nous avons observé quant au suivi de la masse salariale plaide en ce sens.

M. le président Éric Coquerel. Nous avons parfois éprouvé une certaine déception vis-à-vis de ces auditions, mais elles ont eu un véritable effet hors de ces murs, et nous pouvons nous en féliciter. Entendre en quelques mois à la fois l’administration, les responsables politiques et des institutions extérieures est assez inédit, et nos travaux ont suscité un véritable intérêt. Or il me semble important de faire la pédagogie de notre travail.

Nous avons abordé ces auditions depuis des perspectives différentes ; j’en vois trois principales, qui ne sont d’ailleurs pas exclusives les uns des autres. Certains considèrent que le problème est avant tout technique et conjoncturel, et qu’il faut réformer la tuyauterie. D’autres mettent l’accent sur la dissimulation d’informations par le Gouvernement. On peut enfin, et c’est mon cas, adopter une analyse politique – ce n’est en rien un procès, monsieur Lefèvre. La note de l’Inspection générale des finances (IGF) indique qu’en 2023, plus de 70 % de l’écart résultait de facteurs externes à l’exercice de prévision des recettes fiscales : si on la suit, on ne peut pas penser que l’écart serait explicable très principalement par les erreurs des prévisions.

C’est donc autre chose qu’il faut interroger. Je crois surtout qu’il y a eu un aveuglement sur les effets de la politique économique menée, notamment en matière de recettes. M. Jérôme Fournel le dit très bien : « [i]l faut reconnaître une tendance collective à s’autopersuader que les recettes supplémentaires constatées en 2021 et en 2022 relevaient d’une dynamique, et que le même phénomène allait se produire en 2023 ». L’interprétation du rebond post-covid comme le résultat d’une politique économique qui baissait les impôts pour produire des recettes a influé sur les prévisions établies tant en 2023 qu’en 2024. La politique de l’offre devait, selon M. Bruno Le Maire, réindustrialiser, faire disparaître le chômage et augmenter le pouvoir d’achat : rien de tout cela ne résiste à l’analyse.

L’audition de M. Gabriel Attal a été symptomatique. Il a dit, ce qui me semble vrai, que le creusement des déficits vient moins de la hausse des dépenses publiques – qui n’augmentent pas depuis 2017 par rapport au PIB – que de la baisse des recettes. Celle-ci s’élève en effet à 3 points de PIB depuis 2017.

Mais sa réaction a consisté à chercher sans relâche les moyens de baisser les dépenses publiques. Cela revient à proposer à un malade qui consulte pour un mal de ventre un traitement pour sa jambe. Par ailleurs, la baisse des dépenses publiques accroît l’effet récessif en matière de croissance.

La deuxième explication tient à la responsabilité des politiques. Selon M. Pierre Moscovici, l’hubris du politique influe sur le travail des services. On ne saurait mieux dire.

Je fais remarquer aux contempteurs des services l’écart considérable entre ce que ceux-ci produisent et ce que disent les politiques. Les graphiques présentés aux pages 124 et 126 du rapport montrent que les déclarations publiques du Gouvernement ne reflètent absolument pas les notes du Trésor qui font état d’une dégradation du solde public, en 2023 et en 2024.

Ce phénomène est, de mon point de vue, lié à la situation politique particulière et à la difficulté à faire adopter un budget sans majorité. Ces paramètres ont conduit le Gouvernement, d’une part, à retenir l’hypothèse mieux-disante des analyses des services – une note du Trésor indique ainsi que l’on s’est écarté de l’estimation considérée par la DGFIP comme centrale sur la base de l’analyse des données relatives aux acomptes de fin d’année, « on » désignant les politiques – ; d’autre part, à ne pas tirer les conséquences devant l’Assemblée des évolutions dont il commençait à être informé, autrement dit à présenter un budget erroné. Cela pose un problème démocratique. Je fais ici référence à la fameuse note que Mme Élisabeth Borne reçoit de M. Bruno Le Maire le 13 décembre 2023, note reprenant celle du Trésor et dans laquelle sont annoncées des moins-values de recettes qui se chiffrent en milliards et la nécessité d’annuler 10 milliards d’euros de crédits dès le début de l’année 2024. Mme Élisabeth Borne affirme qu’elle ne regarde pas la note ce jour-là – je veux bien la croire, elle le déclare sous serment. Elle engage la responsabilité du Gouvernement le 14 décembre et la motion de censure est discutée le 16 décembre. Dans son discours ce jour-là, on ne trouve nul indice des évolutions qui contredisent le budget en passe d’être adopté. Nous n’avons été informés du décalage qu’à partir du moment où M. le rapporteur général Jean-François Husson, lors d’un contrôle sur place à Bercy, a pris connaissance de la note du Trésor, qui révèle les informations dont le Gouvernement disposait.

Le troisième point que je voulais évoquer est ce que j’appellerai le « mystère des collectivités territoriales ».

À la fin de l’été 2024, pour expliquer le déficit, qui est estimé alors à 6,1 %, le Gouvernement met en avant 16 milliards d’euros de dépenses imputables aux collectivités territoriales. Or la directrice générale des collectivités territoriales (DGCL) nous a dit qu’elle avait souligné les limites de la méthodologie et mis en garde contre toute extrapolation des données à mi-année.

On nous a expliqué que la note de décembre 2023 n’avait pas été rendue publique car elle restait une hypothèse. Dès lors, pourquoi la note de septembre 2024 est-elle présentée comme une vérité pour justifier le déficit, d’autant que sa méthodologie est jugée problématique par la DGCL ? Le déficit sera finalement ramené de 6,1 % à 5,8 % car les 16 milliards n’étaient qu’un prétexte.

Ce procédé m’interroge car il inaugure une phase de dramatisation des déficits annoncés pour justifier des mesures de redressement lors du changement de Gouvernement. Pourtant, MM. Bruno Le Maire et Thomas Cazenave indiquent qu’il était encore possible d’annuler purement et simplement les 16 milliards d’euros de crédits qui avaient été gelés pour ralentir le déficit. M. Michel Barnier a répondu que tout cela était irréaliste. Pourquoi décide-t-on à un moment donné d’aggraver les prévisions ?

En ce qui concerne les recommandations, je demanderai un vote dissocié sur les recommandations nos 22, 23 et 24, qui impliquent toutes une baisse des dépenses publiques.

Pour ma part, je recommande d’en finir avec la politique de l’offre. Ensuite, je défends, de manière un peu provocatrice, je l’admets, l’interdiction du recours au 49.3 sur le budget pour redonner du poids à l’Assemblée nationale. Je suis favorable à un abaissement de 1,5 % à 0,5 % du seuil en deçà duquel les annulations de crédit peuvent être décidées sans PLFR ainsi qu’à un avis conforme des commissions des finances sur les décrets d’annulation. Je suis opposé à l’externalisation des prévisions budgétaires. Le politique doit assumer les prévisions sur lesquelles sont fondés les projets de loi de finances. En revanche, je plaide pour un renforcement des moyens d’expertise. D’autres organismes pourraient être sollicités pour concurrencer les services de Bercy et aider le Parlement à contrôler l’exécution du budget. Enfin, je suis favorable à la transmission aux commissions des finances des notes aux ministres relatives aux prévisions macroéconomiques et aux finances publiques par les services de Bercy.

M. Charles de Courson, rapporteur général. Les travaux de notre commission devaient à répondre à quatre questions. Le rapport ne le fait que partiellement.

En premier lieu, comment sont élaborées les prévisions de recettes ? Je vous renvoie à ma contribution, qui je l’espère, vous éclairera. Les prévisions techniques montrent, s’agissant de la TVA, une erreur complète d’analyse économique. Certes, le taux de croissance en 2023 et 2024 est assez proche des prévisions. En revanche, la composition de la croissance a été complètement différente, notamment la consommation des ménages. On constate des écarts de 1 % à 2 % entre les prévisions et l’exécution, et cela continue en 2025, si ce n’est que le Gouvernement a déposé un amendement pour réduire de 10 milliards d’euros les recettes de TVA escomptées, ce qui montre, qu’il était parfaitement possible en décembre 2023 d’ajuster les recettes dans l’article d’équilibre.

Ma contribution examine les erreurs tant sur la TVA que sur l’impôt sur les sociétés – le fait de l’indexer sur l’excédent brut d’exploitation (EBE) est un non-sens économique – ou sur l’impôt sur le revenu – pourquoi ne pas s’appuyer davantage sur les remontées mensuelles des Urssaf ? Je préconise de changer les méthodes de prévision.

En deuxième lieu, qui est responsable du dérapage des recettes et du solde ? Les collectivités locales, non ; je le démontre dans ma contribution. M. Cazenave a prétendu que les collectivités locales étaient à l’origine de 16 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, extrapolant, contre l’avis des services, les chiffres de juillet 2024. Le dérapage, qui sera finalement entre 6 et 7 milliards d’euros, est calculé par rapport à des prévisions complètement farfelues puisque les Gouvernements successifs, quels qu’ils soient, n’ont pas prise sur les dépenses des collectivités locales ; ils peuvent éventuellement réduire leurs recettes dès lors qu’une part croissante d’entre elles provient de dotations de l’État.

Ensuite, la faute a été imputée aux services. En tant qu’ancien magistrat de la Cour des comptes, ayant passé quelques années à la direction du budget et été membre d’un cabinet ministériel, je vous l’assure, on ne peut pas dire une chose pareille !

Un ministre est venu nous expliquer qu’il n’avait pas à mettre les mains dans le cambouis. Mais quand vous êtes ministre, vous êtes responsable de vos services. Vous n’êtes pas obligés de suivre leurs préconisations sinon vous n’êtes qu’un porte-flingue et c’en est fini de la démocratie. Cela accrédite la théorie de l’« État profond » selon laquelle les ministres sont des pantins entre les mains des services – c’est hélas parfois exact. En démocratie, c’est le ministre, voire le Premier ministre qui est responsable du dérapage des recettes.

En troisième lieu, quels sont les outils de régulation ? Un Gouvernement peut présenter un projet de loi de finances rectificative pour augmenter les recettes ou les diminuer selon les situations. Cette option a été écartée. Il s’agissait d’une décision politique. Une loi de finances rectificative aurait obligé à réévaluer les recettes, donc à avouer, avant les élections européennes, l’existence d’un dérapage.

Le Gouvernement a donc joué sur les dépenses. La réduction des dépenses a été de l’ordre de 20 à 25 milliards d’euros pour les dépenses de l’État, mais elle a été marginale pour les dépenses de la sécurité sociale et nulle pour celles des collectivités locales, faute d’outils en la matière. Le rapport aurait pu développer davantage ce constat essentiel selon lequel le principal levier dont on dispose aujourd’hui concerne les dépenses de l’État.

Enfin, y a-t-il eu dissimulation ou plus précisément révélation différée de la vérité sur les comptes de l’État au Parlement ? C’est incontestable.

À partir de novembre 2023, puis tout au long de 2024, toutes les preuves figurent dans le rapport de ce que les services informent les ministres, le Premier ministre et même le Président de la République de la situation. Pourtant la révélation est différée. Mais les faits ont la tête dure.

En ce qui concerne les recommandations, le rôle de la direction générale du Trésor est central. J’ai reçu de l’ancienne directrice du budget, Mme Isabelle Bouillot, une très intéressante lettre dans laquelle elle met en cause le monopole de la direction générale du Trésor. À l’époque où elle exerçait ses fonctions, la direction de la prévision, la direction générale du Trésor, la direction du budget et la direction de la sécurité sociale discutaient des prévisions. Aujourd’hui, la direction générale du Trésor a un monopole et, on le sait, tout monopole est dangereux.

Quelles sont les solutions pour en sortir ? Je ne crois guère à l’externalisation, proposée par notre collègue Lefèvre, parce qu’elle suppose de transférer d’importants moyens et de faire appel à plusieurs prévisionnistes. Je plaide pour une plus grande implication du HCFP par le biais d’un mécanisme comply or explain, qui imposerait au Gouvernement de rectifier ses prévisions jugées trop optimistes par le HCFP ou, à défaut, d’expliquer pourquoi il refuse de le faire.

Il faut mettre fin au monopole du Trésor et reprendre les conférences réunissant la direction du budget, la direction générale du trésor et la direction de la sécurité sociale, qui ont été supprimées à partir de la crise du covid.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. J’entends le procès en dissimulation, mais c’est un faux procès puisqu’aucun document parmi ceux qui nous ont été transmis ne recommande aux ministres de s’exprimer immédiatement sur une dégradation établie et évidente du déficit.

Monsieur le rapporteur général, selon vous, le Gouvernement n’a pas présenté de PLFR pour ne pas avoir à révéler les chiffres des recettes. Mais les chiffres sur le déficit public ont été actualisés, avec le concours de l’Insee, en mars 2024. Si PLFR il devait y avoir, il aurait été ultérieur.

Le débat sur la manière de résoudre la crise ou de ne pas le faire – on aurait pu imaginer de laisser dériver les finances publiques – est légitime. Mais qu’aurait apporté un PLFR ? Il n’aurait manifestement pas permis d’aller plus loin en matière de dépenses. S’agissant des recettes, le Gouvernement et la majorité ont assumé de ne pas faire peser sur les Français ni sur les entreprises l’ajustement budgétaire. C’était un choix politique.

En ce qui concerne les collectivités, je ne qualifie pas les 20 milliards d’euros d’écart à la prévision de dérapage. Je ne dis pas que les collectivités ont fait n’importe quoi qu’elles sont irresponsables. Les chiffres sont les suivants : dans l’écart à la prévision, 60 milliards d’euros de recettes manquent à l’appel et les dépenses des collectivités territoriales ont augmenté de 20 milliards d’euros en cumulé.

Quant au pilotage, monsieur le rapporteur général, vous avez raison, certains ministres ne mettent pas les mains dans le cambouis, vous le déplorez, moi je le constate.

Vos recommandations sont évidemment les bienvenues. Vous soulignez, à juste titre, les problèmes dans la composition de la croissance et la transposition du scénario macroéconomique aux recettes. Vos remarques sur l’EBE ainsi que sur les comportements des ménages et des entreprises figurent dans le rapport. Nous devons, en effet, mieux les appréhender mais ne faisons pas croire aux Français ni à la représentation nationale que les ministres seraient venus dans un bureau de la direction de la législation fiscale pour dire : « je veux tant de recettes pour combler mon déficit public ». Cela ne fonctionne pas comme cela.

M. Éric Ciotti, rapporteur. Je partage nombre d’analyses du rapporteur général.

Le diagnostic sur le pseudo-dérapage des dépenses des collectivités locales est totalement erroné. Ce dérapage n’a pas été constaté par rapport à un chiffre établi mais par rapport à une prévision totalement irréaliste, voire fantaisiste, qui n’a fait l’objet d’aucune concertation avec les associations représentatives des élus – ni l’AMF, ni l’ADF, ni l’ARF. Ces dernières l’ont toutes souligné, elles ont eu la surprise de découvrir une trajectoire de baisse des dépenses de 0,5 %, qui était totalement irréaliste. Ce dérapage a été inventé.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Claire Marais-Beuil (RN). Je serai très brève.

Pour ce qui est des collectivités locales, ce que vous appelez un dérapage est tout simplement de la bonne gestion. Il ne leur aura été donné aucune consigne. On ne peut pas reprocher à une collectivité d’équilibrer ses recettes et ses dépenses.

J’espère que toutes les recommandations pourront être appliquées car il est à craindre que le scénario que nous avons vécu ne se reproduise compte tenu de la conjoncture économique internationale. Il est indispensable que nous disposions de toutes les données, avec précision et rapidité, pour pouvoir décider de réviser ou non le budget de l’État.

M. David Amiel (EPR). Je tiens à saluer la qualité du travail des rapporteurs et des auditions. Cette commission d’enquête était indispensable, le rapport le montre.

Le premier mérite de ce travail transpartisan est de montrer que le dérapage des finances publiques par rapport aux prévisions a été technique. Le redressement qui s’est ensuivi a quant à lui été politique. Les mesures d’ajustement peuvent prêter à discussion et il est logique, monsieur le président, que vous privilégiez les mesures touchant aux recettes. C’est dans le droit fil du débat de politique économique qui nous oppose régulièrement ici.

Le rapport établit très clairement que les causes du dérapage étaient techniques. Les ministres n’ont pas choisi les paramètres, notamment ceux relatifs à l’élasticité, qui expliquent, pour une large part, l’écart aux prévisions – les auditions en attestent. Le dérapage n’est pas lié à une surestimation des effets de la politique de l’offre puisque, si cela avait été le cas, les prévisions de croissance auraient également été erronées. La question de savoir si la politique de l’offre stimule la croissance ou pas reste posée mais ce n’est pas celle qui nous occupe ici.

Le rapport démontre que le problème tient à l’élasticité à croissance donnée. La composition de la croissance a le paradoxe d’avoir été plutôt défavorable aux finances publiques mais d’être plutôt une bonne nouvelle en elle-même : c’est le commerce extérieur, donc la compétitivité retrouvée qui a tiré la croissance ces derniers mois.

Je suis frappé que les divergences portent plutôt sur le calendrier de la communication. Qu’elle intervienne en décembre ou en février n’aurait rien changé à l’état des finances publiques puisque les mesures de redressement ont été prises par le Gouvernement dès le début de l’année 2024, et elles ont été d’une ampleur conséquente. Le PLFR n’aurait pas apporté de plus-value, si ce n’est des mesures fiscales supplémentaires, que le rapporteur Ciotti n’appelle pas de ses vœux.

Des mesures de redressement supplémentaires auraient pu être prises tout au long de l’année 2024, notamment à l’automne. Dans le débat qui a eu lieu sur le projet de loi de finances pour 2025, nous avons milité pour la mise en œuvre rétroactive de plusieurs mesures fiscales telles que la taxe sur le rachat d’actions ainsi que pour l’adoption de mesures d’économies supplémentaires par voie réglementaire, qui auraient eu des effets dès l’année 2024 et auraient sans doute facilité la marche pour 2025. Le débat se poursuivra certainement dans les prochains mois.

Nous voterons évidemment en faveur de la publication du rapport. Nous approuvons l’immense majorité des recommandations, qui sont logiquement techniques, en écho aux causes identifiées de l’écart de prévision.

La principale leçon est la nécessité d’ouvrir la boîte noire de la prévision, de la confronter à des regards extérieurs parce que personne, ni à la direction générale du Trésor, ni dans les organismes extérieurs, ni au HCFP n’a le monopole de la bonne méthode.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Je serai bref puisqu’il n’est pas utile de reprendre tous les débats qui ont animé la commission d’enquête.

Nous avons été frappés de constater à quel point celles et ceux qui étaient en fonction à ce moment-là ont refusé de prendre acte de leurs responsabilités et ont tenté de s’en défausser, prétextant qu’ils n’étaient pas au courant ou pas suffisamment, que c’était trop tard, ou que la politique du Gouvernement n’avait rien à y voir.

Quoi qu’en dise M. Amiel, quand bien même le problème aurait été technique, rien n’empêchait qu’il fasse l’objet d’un débat démocratique. Un PLFR aurait dû être déposé pour que le Parlement soit saisi de ce sujet d’importance. Nous sommes censés vivre dans une démocratie.

Cela a été dit, le dérapage est lié aux recettes. Vous estimez qu’il est dû à une erreur technique de prévision. Nous considérons que le problème est politique puisque vous refusez de chercher de nouvelles recettes.

Alors que tout le monde s’accorde pour incriminer les recettes, plusieurs recommandations concernent les dépenses, le président Coquerel les a citées : la recommandation n° 24 qui impose aux collectivités territoriales de contribuer au redressement des finances publiques ; la recommandation n° 23 qui préconise de favoriser les mesures de freinage de la dépense ; la recommandation n° 22 qui prescrit d’affecter tout surplus de recettes fiscales à la réduction du déficit et non au financement de nouvelles dépenses. J’ajoute la recommandation n° 25, qui propose de créer un comité d’alerte sur les risques de dépassement des prévisions de dépenses sociales.

Puisque le problème tient aux recettes, on aurait pu imaginer la création d’un comité d’alerte lorsque les dépenses fiscales liées aux crédits d’impôt s’envolent, ce qui nous éviterait les projets de loi de finances de fin de gestion comme celui de l’année dernière, dans lequel l’un des seuls postes qui augmente de manière très importante est celui des remboursements et dégrèvements, qui sont des cadeaux fiscaux faits aux entreprises.

M. Nicolas Ray (DR). Ce travail était important et les recommandations qui en résultent le sont tout autant pour éviter que le scénario que nous avons vécu ne se reproduise.

Oui, le politique ne doit pas se défausser sur les services, sur l’administration. Cela ne correspond pas à l’esprit de nos institutions. Le politique peut corriger les choses, il doit le faire et assumer les décisions, comme le font les élus locaux vis-à-vis de leur administration locale.

En ce qui concerne les causes du dérapage, les dépenses des collectivités locales ont été sous-évaluées par le Gouvernement. Il fallait prendre en compte le fait qu’en milieu de mandat municipal, les dépenses des collectivités allaient inéluctablement augmenter. Les collectivités sont globalement bien gérées, il n’y a pas de dérapage des finances locales compte tenu des règles sévères auxquelles elles sont soumises pour établir leur budget et emprunter.

Les prévisions en matière de recettes en 2023 et 2024 étaient surréalistes. Les hausses espérées pour l’impôt sur les sociétés et la TVA étaient bien trop optimistes. Nous l’avons payé par la suite.

Les efforts en matière de redressement ont été à la fois tardifs et insuffisants pour corriger la trajectoire. Pour résumer, un PLFR aurait été plus utile qu’une dissolution pour redresser les comptes du pays.

Quant aux recommandations, nombre d’entre elles sont intéressantes, notamment pour améliorer nos méthodes de prévision et revoir les sous-jacents. En tant que commissaires aux finances, nous devons pouvoir obtenir des précisions sur les prévisions de croissance et de recettes fiscales. Les informations données par les ministres doivent être beaucoup plus détaillées.

Bien sûr, il faut sortir du monopole de la direction générale du Trésor et confronter ses prévisions avec celles d’autres organismes. Il faut enfin renforcer le pilotage infra-annuel pour pouvoir enrayer des dérapages avant la fin de l’année.

Je note la proposition de M. Mathieu Lefèvre d’une loi de redressement. Mme Amélie de Montchalin l’a dit, ce qui dissuade de présenter un PLFR, c’est la crainte d’entrer dans un nouveau tunnel très long, avec des amendements qui partent dans tous les sens, sur les crédits comme sur les recettes. Un nouvel outil à la main du Parlement pour redresser nos comptes publics pourrait être intéressant.

Mme Christine Arrighi (EcoS). Notre commission d’enquête a permis de mettre en lumière non seulement des dysfonctionnements techniques et des choix politiques, assumés ou tus, mais aussi l’incapacité structurelle d’intégrer pleinement l’incertitude dans notre fabrique budgétaire.

Les erreurs de prévision ne sont pas toujours des fautes techniques ; elles ne sont pas non plus uniquement la conséquence de modèles imparfaits ou d’une conjoncture volatile. Elles peuvent être également le fruit d’un usage politique de la prévision, c’est-à-dire de la volonté de présenter des trajectoires optimistes au détriment de la sincérité, de la transparence et du débat démocratique.

La sous-estimation chronique de certaines dépenses et les surestimations répétées de certaines recettes – je pense à celles de l’impôt sur les sociétés et, plus encore, aux cadeaux fiscaux dont a pâti le produit de la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité – ne relèvent pas du hasard. Elles soulèvent la question de savoir qui assume la responsabilité politique de ces choix, car ceux-ci ont un coût, lequel pèse sur celles et ceux qui n’ont d’autres richesses que celle de la solidarité nationale et les services publics.

N’oublions pas, en effet, que ces écarts ont des conséquences très concrètes – gel de crédits, dégradation du service public, pression accrue sur les collectivités locales, perte de confiance démocratique – tandis que les décisions fiscales favorables aux grandes entreprises et aux plus riches sont rarement remises en question. Il faut mettre fin à cette asymétrie de la rigueur !

Il ne suffit plus d’ajuster les modèles ; il faut restaurer la sincérité budgétaire, garantir l’information du Parlement et des citoyens, et veiller à ce que la gestion des comptes publics ne sacrifie ni la justice sociale ni les engagements écologiques.

Oui, nos prévisions doivent être améliorées, et elles peuvent l’être grâce à différentes recommandations contenues dans le rapport, qu’il s’agisse du renforcement de la transparence et du dialogue avec le monde universitaire, de l’accroissement du soutien aux instituts de conjoncture, de l’amélioration de la remontée infra-annuelle des données ou de la révision des outils.

Toutefois, l’amélioration technique ne peut se limiter à des ajustements internes. C’est pourquoi le groupe EcoS défend une recommandation complémentaire, à savoir la réalisation par la commission des finances d’un benchmark international des pratiques de prévision. En effet, de nombreux pays – Allemagne, Canada, Pays-Bas – ont opté pour des dispositifs plus transparents ou plus collaboratifs. Le benchmark que nous appelons de nos vœux permettrait de situer objectivement la France dans les standards internationaux, d’identifier des innovations utiles et de nourrir une modernisation concertée de nos méthodes.

L’erreur est inhérente à l’exercice de la prévision. Mais nos auditions ont montré que cette dernière est parfois utilisée comme un moyen de s’assurer un confort politique. Ainsi, une prévision de croissance légèrement surévaluée permet de maintenir artificiellement un solde, quitte à le réviser brutalement une fois les échéances passées. C’est cette culture du volontarisme institutionnalisé que nous devons remettre en question, non pas pour dépolitiser la prévision – ce serait une illusion technocratique –, mais pour mieux la protéger des usages démagogiques et la replacer dans un cadre démocratique et responsable.

Le rapport ouvre une réflexion indispensable sur l’articulation entre expertise, incertitude et responsabilité démocratique. Il nous revient de tirer les leçons des écarts observés ces deux dernières années et de bâtir une culture budgétaire plus humble et, surtout, plus démocratique. Ne soyons pas naïfs s’agissant de la technique et soyons encore plus exigeants quant à la sincérité !

Mme Marina Ferrari (Dem). Notre commission d’enquête nous a permis de « mettre les mains dans le meccano » et d’identifier plusieurs difficultés.

Premièrement, nos processus sont trop rigides : nos modèles de prévision ne sont plus adaptés. Deuxièmement, la temporalité est mauvaise : depuis la crise du covid-19, les réunions mensuelles ne sont plus automatiques alors que l’instabilité actuelle exige que nous suivions au plus près l’activité économique. Enfin, le manque criant de coordination entre les différentes administrations nuit à la pertinence des échanges d’informations.

Aussi est-il nécessaire de supprimer le cloisonnement entre l’administration et l’économie réelle, afin de mieux comprendre les mécanismes à l’œuvre ; entre les dépenses sociales, dont on peine à appréhender l’évolution, et les autres types de dépenses ; enfin, entre le Gouvernement et le Parlement, qui doit exercer davantage son pouvoir de contrôle.

Parmi les pistes intéressantes que trace le rapport, je relève la recommandation de créer un financement socle qui nous permette d’entretenir, à terme, un pôle de recherche.

Il s’agit désormais de se demander comment faire face à l’imprévisibilité, d’autant que les chocs économiques que nous subissons se succèdent toujours plus rapidement et nous obligent à adapter nos modèles afin d’être davantage réactifs. À cet égard, notre rapporteur général a fait plusieurs propositions intéressantes ; je pense notamment à celle qui consiste à associer la grande et la moyenne distributions.

Le groupe Démocrate se prononcera donc en faveur de l’adoption du rapport, y compris de ses recommandations nos 22, 23 et 24.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des autres députés.

M. Charles Sitzenstuhl (EPR). La création de cette commission d’enquête était une bonne idée : le Parlement ne doit jamais s’excuser de remplir sa mission constitutionnelle de contrôle du pouvoir exécutif.

Le rapport rétablit les faits – je dirais même : la vérité. Les difficultés que nos finances publiques ont connues en 2023 et en 2024 sont le fait, d’abord, de fortes perturbations macroéconomiques mondiales, ensuite, de problèmes majeurs d’évaluation par l’administration des recettes fiscales liées notamment à l’impôt sur le revenu, à l’impôt sur les sociétés et à la TVA, comme notre rapporteur général – dont on ne peut pas dire qu’il est un franc soutien des majorités qui se sont succédé depuis 2017 – l’a d’ailleurs relevé dans sa contribution.

Le rapport et notre rapporteur général l’attestent, les ministres ne sont, en aucune manière, intervenus dans les évaluations fiscales. Cela contredit donc la fable, colportée par les oppositions, d’un tripatouillage, d’une dissimulation ou d’une insincérité budgétaire. J’ajoute – même si je sais le peu de considération que certains d’entre nous ont pour cette instance – que le Conseil constitutionnel a validé les lois de finances pour 2023 et 2024, lesquelles sont donc exemptes de toute insincérité budgétaire.

Je m’étonne que la tonalité de l’intervention de M. Ciotti ait été différente de celle du rapport. Mais peut-être s’est-il senti obligé d’en rajouter à l’oral, après avoir constaté qu’il n’y avait au fond rien de répréhensible à reprocher à Mme Borne ni à MM. Attal, Le Maire et Cazenave. Ils ont fait leur travail du mieux qu’ils pouvaient, dans un contexte compliqué et sur le fondement de données défectueuses.

En conclusion, je souhaite donc la publication du rapport, qui rétablit les faits.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Je me réjouis d’avoir entendu des interventions très intéressantes. Même si elles ont souvent vocation à affirmer des divergences et à renforcer l’originalité de certaines positions, nous en tirerons globalement des éléments positifs. J’espère que nous profiterons de ces travaux et que se prolongera, d’une manière ou d’une autre, une réflexion transpartisane productive.

M. Jean-Pierre Bataille (LIOT). Je n’avais pas prévu d’intervenir car, appartenant au même groupe que Charles de Courson, je suis forcément influencé par ses analyses très pertinentes. Mais j’ai été sensible à la diversité des points de vue ; j’apprécie beaucoup ce type d’échanges. Sans doute la vérité se situe-t-elle entre les visions respectives de nos deux rapporteurs.

En tant qu’ardent défenseur des collectivités territoriales, je n’ai guère apprécié le procès d’intention qui leur a été fait. Cependant, il me manque des précisions sur un point. Quelle est la part de l’augmentation de leurs dépenses de fonctionnement liée aux décisions prises dans les lois de finances pour 2023 et 2024 – je pense notamment à l’augmentation du point d’indice ? Si la prévision n’a pas tenu compte, pour la fixation des objectifs de dépenses de fonctionnement des collectivités, de cette charge supplémentaire qui leur a été imposée, on ne peut que juger une telle imprévoyance insupportable.

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Madame Marais-Beuil, vous avez indiqué que le prochain budget devrait être modifié en cas de retournement de la conjoncture. C’est bien la preuve que, lorsque de telles modifications résultent d’événements extérieurs, elles sont dénuées d’intention politique.

Monsieur Amiel, je suis en parfait accord avec vous : le plan élaboré par Mme Amélie de Montchalin pour ouvrir la boîte noire des finances publiques contribue parfaitement à l’information du Parlement.

Monsieur Le Coq, il est faux de dire qu’aucune recommandation ne concerne les recettes. En effet, nous proposons que, les bonnes années, les excédents de recettes soient gelés.

Mme Marianne Maximi (LFI-NFP). Vous nous faites rire !

M. Mathieu Lefèvre, rapporteur. Vous pouvez en rire, mais, en 2021 et 2022, cette mesure aurait peut-être permis d’atténuer la dégradation des déficits publics au cours des années ultérieures.

Monsieur Ray, je vous remercie d’apporter votre soutien à ma proposition d’instaurer une loi de redressement des comptes, laquelle suppose la création d’une nouvelle catégorie de lois de finances, en loi organique. J’ai bon espoir que notre commission la soutiendra.

Madame Arrighi, notre rapport comporte des éléments de comparaison internationale ; ils auraient pu, c’est vrai, être plus fournis. Néanmoins, on peut en conclure que l’externalisation complète de la prévision, comme c’est le cas en Grande-Bretagne, n’exclut pas les erreurs et les fautes. Elle n’est pas un gage de certitude dans un monde aussi volatil que le nôtre.

Madame Ferrari, le décloisonnement me paraît en effet indispensable. Je crois beaucoup en ma proposition de n’avoir qu’une seule direction de pilotage des comptes publics : c’est un outil indispensable au ministre du budget.

Enfin, monsieur Bataille, certaines dépenses sont, c’est vrai, imposées aux collectivités. Toutefois, ces dernières années, toutes les augmentations de dépenses qui ont excédé les prévisions n’étaient pas dues au Gouvernement. Mais peut-être aurions-nous dû aller plus loin dans cet effort de partage.

M. Éric Ciotti, rapporteur. On ne peut pas conclure de ce rapport que nous sommes face à de simples erreurs techniques liées à la dégradation de la conjoncture.

Si M. Sitzenstuhl estime qu’en laissant un tel déficit, les ministres ont fait au mieux, nous n’avons pas la même conception du bien commun et de l’intérêt du pays. Je considère, pour ma part, que ce résultat est très grave et porteur de périls majeurs pour le présent et les générations futures, qui auront à rembourser une dette colossale, qu’il a contribué à accroître de 1 200 milliards d’euros depuis 2017. Il est facile de s’abriter derrière des considérations techniques.

Dès lors que Mathieu Lefèvre et moi ne tirions pas les mêmes conclusions de cette enquête, nous pouvions, soit nous ne pas publier de rapport, soit, et c’est ce que nous avons fait, rédiger deux contributions différentes. En tout cas, je ne partage en rien l’approche de MM. Sitzenstuhl et Amiel. Je comprends qu’ils veuillent minorer les responsabilités des ministres qu’ils soutiennent et dont ils se font en quelque sorte les porte-parole. Mais, d’abord, ce ne sont pas uniquement des problèmes techniques qui sont à l’origine des dérapages constatés. Ensuite, je considère que certains éléments ont été dissimulés au Parlement, notamment à notre commission. Enfin, j’estime que le calendrier politique est à la fois la cause et la conséquence de ces dissimulations, que ce soit pour éviter des décisions douloureuses à la veille des élections européennes ou pour légitimer la dissolution.

M. le président Éric Coquerel. J’en viens à la procédure d’adoption du rapport.

Je vous rappelle que les recommandations figurant dans le rapport d’une commission d’enquête n’engagent pas que le ou les rapporteurs : elles sont formulées au nom de la commission d’enquête.

Je constate qu’il n’y a pas d’autres demandes de vote disjoint que celle que j’ai annoncée sur les propositions de recommandation nos 22, 23 et 24.

Je vais donc mettre aux voix ces propositions de recommandation.

La commission rejette successivement les propositions de recommandation nos 22, 23 et 24.

Puis elle adopte le projet de rapport ainsi modifié et autorise sa publication.

M. le président Éric Coquerel. Vous devez remettre aux agents l’exemplaire du rapport dont vous avez disposé pendant le temps de la réunion. En effet, il convient de respecter un délai de cinq jours francs pendant lesquels l’Assemblée nationale pourrait être saisie par des députés d’une opposition à sa publication, laquelle serait débattue en séance publique, conformément à ce que prévoit l’article 144-2 du règlement de notre assemblée. Ce n’est qu’à l’issue de ce délai, c’est-à-dire le 15 avril, en l’absence d’opposition, que le rapport sera publié et inclura en annexe l’ensemble des contributions qui auront été communiquées au secrétariat de la commission d’ici à la fin de la semaine.

J’appelle votre attention sur le fait que, mardi, nous entendrons le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ainsi que la ministre chargée des comptes publics précisément sur le plan d’action pour améliorer le suivi et la transparence des prévisions de finances publiques. Nous pourrons à cette occasion évoquer le contenu du rapport afin d’avoir une discussion intéressante.

Liste des personnes auditionnÉes

(par ordre chronologique)

– Mme Mélanie Joder, directrice du budget ;

– M. Jérôme Fournel, ancien directeur général des finances publiques ;

– M. Franck Von Lennep, ancien directeur de la sécurité sociale ;

– M. Bertrand Dumont, directeur général du trésor ;

– M. Pierre Pribile, directeur de la sécurité sociale ;

– M. Emmanuel Moulin, ancien directeur général du trésor ;

– Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques ;

– M. Bruno Le Maire, ancien ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ;

– Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales ;

– M. Thomas Cazenave, ancien ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics ;

– M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’Insee ;

– M. Hippolyte d’Albis, Mme Émilie Maysonnave et M. Paul-Armand Veillon, auteurs du rapport de l’Inspection générale des finances sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires de juillet 2024 ;

– M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques ;

– M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France ;

– M. François Écalle, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes et président de Fipeco ;

– M. Laurent Bach, économiste à l’Institut des politiques publiques, M. Xavier Ragot, président de l’Observatoire français des conjonctures économiques et M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode ;

– M. Gabriel Attal, ancien Premier ministre ;

– M. Michel Barnier, ancien Premier ministre ;

– M. Aurélien Rousseau, ancien directeur de cabinet de Mme Élisabeth Borne, ancienne Première ministre ;

– M. Pierre Chabrol, ministre-conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Londres ;

– M. Antoine Armand, ancien ministre de l’économie, des finances et de l’industrie ;

– M. Laurent Saint-Martin, ancien ministre chargé du budget et des comptes publics ;

– Mme Claire Thirriot–Kwant, ministre-conseillère pour les affaires économiques et cheffe du service économique régional de Berlin ;

– Mme Élisabeth Borne, ancienne Première ministre ;

– M. André Laignel, premier vice-président délégué de l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité ;

– M. François Sauvadet, président de l’association des Départements de France, M. Jean Léonce Dupont, vice-président délégué, M. Jean Luc Chenut, président du département d’Ille-et-Vilaine, et M. Nicolas Fricotaux, président du département de l’Aisne ;

– M. Michel Neugnot, premier vice-président de la Région Bourgogne-Franche-Comté, représentant de l’association des Régions de France

Contribution du rapporteur général

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction
2. Recommandations du rapporteur général charles de courson
3. I. Un cadrage macroÉconomique dÉfectueux
4. A. Une Évaluation erronÉe des composantes du PIB et des contributions À sa croissance
5. 1. Des moteurs de la croissance mal identifiés en 2023
6. 2. Un scénario d’emblée frappé de caducité en 2024
7. B. L’insuffisante anticipation du maintien du taux d’épargne à un niveau élevé
8. II. L’imposition sur le revenu : un manque de fiabilitÉ des sous-jacents macroÉconomiques utilisÉs
9. 1. En 2023 et 2024, les prévisions de recettes de l’impôt sur le revenu (IR) ont été surestimées
10. 2. Ces écarts s’expliquent principalement par un plus faible dynamisme économique, conduisant à surestimer la croissance des salaires
11. 3. Une surévaluation des recettes d’IR qui risque de se reproduire en 2025
12. 4. Une modification de la méthodologie utilisée pour calculer les sous-jacents macroéconomiques des revenus composant l’assiette de l’IR permettrait d’ajuster plus rapidement les prévisions de recettes correspondantes
13. III. les prÉvisions de recettes de l’impÔt sur les sociÉtÉs : des erreurs rÉcurrentes et de grande ampleur dÉcoulant de l’utilisation d’un indicateur inadaptÉ, l’excÉdent brut d’exploitation
14. 1. L’incapacité à prévoir l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises
15. 2. Des erreurs qui découlent d’une méthode de prévision fragile et « hors-sol »
16. 3. Des prévisions qui doivent être davantage fondées sur des informations provisoires transmises par les grandes entreprises au ministère de l’économie et des finances
17. 4. Une prévision du produit de l’IS davantage crédible pour 2025
18. IV. les prÉvisions de recettes de TVA surestimées en raison de l’inadaptation du modÈle ÉconomÉtrique utilisÉ et d’un manque de concertation
19. A. des erreurs importantes
20. 1. Les erreurs commises pour 2023 et 2024
21. 2. Des erreurs qui pourraient se reproduire en 2025, malgré des corrections intervenues en cours d’examen du PLF pour 2025
22. B. des causes qui auraient pu être anticipÉes
23. 1. Une prise en compte insuffisante des remontées mensuelles
24. 2. Les limites d’un modèle économétrique anticipant à tort une diminution du taux d’épargne des ménages
25. 3. Une compréhension insuffisante des déterminants des demandes de remboursements
26. 4. Une mauvaise compréhension du rôle des composantes de la croissance
27. 5. Un manque d’association des parties prenantes
28. 6. Un manque de pluralisme dans l’élaboration des prévisions
29. V. les prÉvisions de recettes de l’accise sur les tabacs : des effets de comportement sous-estimÉs
30. A. des recettes surévaluées
31. B. Des surestimations qui ne tiennent pas compte de l’Évolution du comportement des consommateurs
32. VI. des prÉvisions erronÉes en matiÈre de finances locales tant en recettes qu’en dÉpenses
33. A. Des prÉvisions de recettes fiscales locales approximatives
34. 1. Des recettes de taxe d’habitation sur les résidences secondaires qui croissent plus rapidement que prévu au titre de 2023
35. 2. La sous-estimation chronique des recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties ne tenant pas compte de l’augmentation des taux et des bases physiques
36. 3. Une prévision des recettes de DMTO complètement déconnectée des remontées mensuelles
37. 4. La hausse continue et forte de la TEOM paraît correctement prise en compte
38. 5. Une hausse du versement mobilité quelque peu sous-évaluée
39. B. Les dÉpenses des collectivitÉs locales : Des prÉvisions alarmistes en 2024 qui font suite À une sous-estimation rÉcurrente en PLF pour 2023 et 2024
40. 1. Une mise en accusation des collectivités territoriales fondée sur une extrapolation aventureuse et infondée
41. 2. Une hausse des dépenses des collectivités territoriales finalement plus contenue mais toujours supérieure aux prévisions établies de façon normative au moment du PLF
42. 3. Des prévisions de dépenses pour 2025 qui apparaissent déjà très irréalistes
43. VII. Les recettes de sécurité sociale : une surévaluation de plus de 1 %
44. 1. Une surestimation des prévisions de recettes de la sécurité sociale de 1,1 % en 2023 et de 1,3 % en 2024 ()
45. 2. Des écarts qui s’expliquent principalement par la moindre croissance de la masse salariale
46. 3. Une meilleure coopération entre les services administratifs permettrait d’affiner les prévisions de recettes de sécurité sociale
47. Conclusion

Introduction

Usant des pouvoirs de contrôle que lui confère l’article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([403]), le rapporteur général a pu prendre connaissance des prévisions de recettes des années 2023, 2024 et 2025. Il s’est rendu à la direction générale du Trésor le 9 décembre 2024 avant d’adresser des questionnaires complémentaires à cette même direction.

Années noires pour les finances publiques, les exercices 2023 et 2024 se sont caractérisés par des recettes fiscales très inférieures aux prévisions des lois de finances. Le rapporteur général craint que l’exercice 2025 ne donne matière à constater des écarts significatifs.

En 2023, les recettes fiscales nettes du budget général, d’un montant de 322,9 milliards d’euros, ont été inférieures de 2,2 % à leur niveau de l’année 2022 (330,3 milliards d’euros). Elles se sont révélées être en retrait de 5,3 milliards d’euros, soit 1,6 %, par rapport à la prévision de la loi de finances initiale (328,2 milliards d’euros). L’écart est plus important encore par rapport aux prévisions de la loi de finances de fin de gestion (330,6 milliards d’euros), puisqu’il atteint 7,7 milliards d’euros, soit 2,3 %.

En 2024, les mêmes recettes devraient atteindre 325,7 milliards d’euros ([404]), soit une hausse de 0,9 % par rapport aux recettes fiscales effectives de l’exercice précédent. Quoiqu’il excède de 2,4 milliards d’euros, soit 0,7 %, la prévision de la loi de finances de fin de gestion, ce montant se situe en retrait de 22,8 milliards d’euros, soit 6,5 %, par rapport à la prévision initiale (348,5 milliards d’euros).

Faisant peser un risque sur la crédibilité de notre pays et compromettant la possibilité même du pilotage de nos finances publiques, la défaillance de la prévision procède de difficultés inhérentes à la méthodologie spécifique retenue pour chaque prélèvement obligatoire. Force est cependant de relever que la qualité des prévisions relatives aux différentes recettes se trouve d’emblée compromise par les défaillances de la prévision macroéconomique. Celles-ci seront donc analysées préalablement aux limites des prévisions des principaux prélèvements obligatoires.

Le rapporteur général n’a pas analysé les écarts en matière de dépenses publiques de l’État et de la sécurité sociale mais a élargi ses recherches aux dépenses publiques locales.

Recommandations du rapporteur général charles de courson

I. Un cadrage macroÉconomique dÉfectueux

Un biais optimiste a présidé à la détermination des hypothèses retenues, pour l’année 2023, au titre de certaines composantes du produit intérieur brut (PIB) et de leurs contributions respectives à une croissance, qui aura finalement plus procédé du commerce extérieur que d’une reprise de la consommation. Dès lors, le fait que le niveau global de la croissance finalement constatée du PIB ait pu se révéler proche de la prévision initiale ne saurait attester de la fiabilité de la prévision macroéconomique. En 2024, les erreurs commises quant aux contributions à la croissance se sont doublées d’une substantielle révision à la baisse du niveau global de celle-ci (A). Les défaillances de la prévision semblent notamment tenir à une insuffisante anticipation du maintien de l’épargne à un niveau élevé (B).

A. Une Évaluation erronÉe des composantes du PIB et des contributions À sa croissance

C’est au prix de plusieurs erreurs relatives aux composantes du PIB et de leur contribution à la croissance de celui-ci, erreurs dont les effets respectifs s’annulent en partie, que le niveau global de cette croissance, atteignant 0,9 % ([405]) s’est révélé proche de la prévision initiale de 1 %. Dès lors, il serait excessif de prétendre, à la suite de l’inspection générale de finances, que « le scénario macroéconomique prévu par le gouvernement pour 2023 est proche de l’exécution » ([406]).

1. Des moteurs de la croissance mal identifiés en 2023

Selon les hypothèses sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2023, la consommation privée devait croître de 1,4 % ; celle-ci aura connu une progression moitié moindre de 0,7 %. L’atonie de la demande aura en outre conduit à une hausse des importations de 0,3 %, très inférieure à la prévision initiale de 2,5 %. L’écart entre les exportations réalisées et leur prévision étant bien moindre, puisqu’elles auront crû de 2,1 % au lieu de 2,7 %, c’est le commerce extérieur qui se trouve avoir pris le relais de la demande intérieure et de la consommation comme moteur de la croissance du PIB. Sa contribution à celle-ci s’élève à 0,6 point, alors qu’elle devait être nulle aux termes des prévisions sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2023.

À l’inverse, alors que, selon le scénario macroéconomique sous-jacent au projet de loi de finances pour 2023, la demande intérieure privée, hors stocks, et la demande publique devaient expliquer en totalité la croissance, elles n’y auront contribué qu’à hauteur de 0,7 point, et même de 0,3 point si l’on tient compte de la variation des stocks, qui apporte pour sa part une contribution négative de 0,4 point.

L’évolution spontanée des recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) étant tributaire de l’évolution de la consommation intérieure et de l’investissement, que le commerce extérieur se révèle finalement, à rebours de la prévision initiale, le principal moteur de la croissance du PIB ne pouvait que fragiliser d’emblée toute prévision des recettes de TVA. De fait, les recettes totales nettes de TVA se sont élevées à 205 milliards d’euros en 2023 en comptabilité nationale, soit une moins-value de 4,3 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision publique présentée dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion pour l’année 2023 et de 7,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

Évolution en 2023 des composantes du pib et contributions À la croissance

De la prévision à la réalisation

(en %, par rapport à 2022)

(en points de PIB)

Source : direction générale du Trésor.

2. Un scénario d’emblée frappé de caducité en 2024

Les prévisions macroéconomiques du Gouvernement relatives à l’année 2024 se singularisent par leur révision précoce et substantielle, qui impliquait l’impossibilité que se vérifient les prévisions de recettes du projet de loi de finances. En effet, dès le mois de février 2024, l’hypothèse d’une croissance de 1,4 % a été révisée de 0,4 point à la baisse, avant d’être rehaussée de 0,1 point lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2024, pour s’établir à 1,1 %, la croissance effective se révélant conforme à cette dernière hypothèse. Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques, « la contribution du commerce extérieur à la croissance du PIB (0,9 point) aura encore été supérieure à celle de la demande finale hors stocks (0,7 point), la variation des stocks apportant une contribution négative à hauteur de 0,5 point de PIB » ([407]).

Une nouvelle fois, le scénario initial présentait, en ce qui concerne un certain nombre d’agrégats, un biais optimiste que n’avait pas manqué de relever le Haut Conseil des finances publiques. Auditionné par la commission des finances de l’Assemblée nationale dans le cadre de la présente commission d’enquête le 21 janvier dernier, le président du Haut Conseil des finances publiques l’a rappelé :

« J’en profite d’ailleurs pour souligner que, contrairement à ce qui a été indiqué à plusieurs reprises devant votre commission, y compris par l’ancien ministre Bruno Le Maire, le HCFP n’a ni validé les prévisions de croissance du gouvernement pour 2024 ni, a fortiori, considéré qu’elles étaient plausibles dans son avis sur le PLF pour 2024. Il a même été plus loin, en donnant l’alerte quant à l’optimisme exagéré du Gouvernement pour la totalité des postes de demande – consommation, investissement et exportations. Or la prévision de l’évolution de ces agrégats est cruciale pour prévoir les rentrées fiscales. » ([408])

Le HCFP indiquait effectivement, dès le mois de septembre 2023 ([409]) que les prévisions de recettes du Gouvernement pour 2024 « sembl[aient] un peu surestimées », notamment car elles étaient « tirées vers le haut par la prévision de croissance élevée de l’activité », « supérieure à celle du consensus des économistes (+ 0,8 %) et des organismes qu’il a[vait] auditionnés ». Le Gouvernement était notamment plus optimiste que ces organismes « pour la totalité des postes de demande ».

De même le président du HCFP a-t-il relevé que la révision à la baisse de la croissance par rapport à la prévision initiale optimiste avait contribué pour 0,2 point à la révision à la hausse de la prévision de déficit public de l’année 2024.

Évolution en 2024 des composantes du pib et contributions À la croissance

De la prévision à la réalisation

(en %, par rapport à 2023)

(en points de PIB)

Source : commission des finances d’après les avis du Haut Conseil des finances publiques et l’Insee (publication du 28 février 2025).

Il convient de noter que, rapportant l’évolution spontanée des recettes à celle du PIB nominal, l’élasticité n’est pas un instrument pertinent pour la prévision. Elle n’est pas une hypothèse préalable ni un paramètre permettant le calcul d’une estimation de recettes ; au contraire, calculée a posteriori, elle résulte des prévisions détaillées par impôt. L’écart entre l’élasticité observée et l’élasticité anticipée confirme d’ailleurs qu’il ne serait pas pertinent d’arrêter une hypothèse de rendement en appliquant une élasticité prédéfinie, fût-elle conforme à une moyenne historique, au rendement de l’année antérieure. Le tableau ci-après retrace, à titre d’exemple, les évolutions de l’élasticité de la TVA.

élasticité de la Taxe sur la valeur ajoutée

* : Les données affichées ici correspondent aux prévisions pour 2024 sous-jacentes à la loi de finances pour 2025. Elles ne constituent pas des données d’exécution. Les données observées en comptabilité nationale en droits constatés seront connues une fois le compte des administrations publiques publié par l’Insee.

Source : direction générale du Trésor.

B. L’insuffisante anticipation du maintien du taux d’épargne à un niveau élevé

La surestimation des postes de demande par les prévisions du Gouvernement témoigne d’une insuffisante anticipation du maintien de l’épargne à un niveau élevé. Or le même phénomène est pourtant constaté dans l’ensemble de la zone euro – quoiqu’il soit plus prononcé en France –, ce qui suggère fortement qu’il présente un caractère structurel.

évolution du Taux d’Épargne des mÉnages

en France et dans la zone euro

(en % du revenu disponible brut)

Source : commission des finances, d’après l’INSEE

Alors que le taux d’épargne des ménages s’établissait en moyenne, au cours de la décennie précédant la pandémie de covid-19, légèrement en deçà de 15 % (14,7 %), il a connu une forte augmentation pendant la crise sanitaire. En 2023, il demeurait à 16,9 % du revenu disponible brut des ménages, niveau certes inférieur à celui de l’année 2020 (20,4 %) mais supérieur de 0,1 point à celui de l’année 2022 (16,8 %). En 2024, il s’établirait, selon les prévisions gouvernementales sous-jacentes au projet de loi de finances pour 2025 à 18,2 %.

Par ailleurs, des indicateurs et certaines sources semblent insuffisamment exploités par la direction générale du Trésor. Ainsi, une meilleure exploitation des informations dont dispose le secteur de la grande distribution, au plus près du consommateur, aurait sans doute permis de mieux anticiper l’atonie de la demande. De même, les résultats, depuis 2020, de l’enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE auprès des ménages semblent révéler clairement une modification structurelle des comportements d’épargne qui contrevient à l’hypothèse d’un reflux progressif du taux d’épargne aux alentours du niveau antérieur à la crise sanitaire, soit environ 15 %. En effet, non seulement le solde d’opinions favorables des ménages interrogés sur l’opportunité d’épargner est positif sans interruption depuis 2019, mais il se situe depuis l’été 2020 au-dessus de sa moyenne de long terme (2019-2025), qui est de 19 points. Au mois d’octobre 2024, le Haut Conseil des finances publiques avait ainsi noté :

« La prévision du Gouvernement suppose, au motif d’une baisse de l’inflation perçue par les ménages, un repli de leur taux d’épargne, favorable aux dépenses de consommation en 2025 : ce repli du taux d’épargne, déjà attendu par le Gouvernement pour 2024, est possible en 2025, mais les indicateurs avancés, comme la part des ménages estimant qu’il est opportun d’épargner à son plus haut niveau historique en septembre, ne l’annoncent pas. » ([410])

L’indicateur précité établit même au mois de février 2025 un nouveau record historique en atteignant 43 points.

L’opportunitÉ d’Épargner selon les mÉnages français

Source : INSEE

Dès lors, l’hypothèse du Gouvernement, maintenue lors de l’actualisation au mois de janvier dernier du scénario macroéconomique sous-jacent au projet de loi de finances pour 2025, selon laquelle la consommation des ménages serait le principal moteur de la croissance mérite d’être considérée avec circonspection. Le Gouvernement paraît en revanche fondé à faire l’hypothèse d’un maintien du taux d’épargne au niveau historiquement élevé de 18 %, alors qu’il anticipait un reflux à 17,6 % à l’automne.

II. L’imposition sur le revenu : un manque de fiabilitÉ des sous-jacents macroÉconomiques utilisÉs

1. En 2023 et 2024, les prévisions de recettes de l’impôt sur le revenu (IR) ont été surestimées

Alors que le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 estimait à 90,7 milliards d’euros les recettes d’IR pour l’année 2023, le PLF pour 2025 fait état de recettes effectives de 88,6 milliards d’euros, représentant une surévaluation de 2,1 milliards d’euros.

Pour l’exercice 2024, le PLF pour 2024 prévoyait des recettes d’IR de 94,1 milliards d’euros, marquant une hausse de 7,2 milliards d’euros par rapport aux prévisions de recettes de 2023 inscrites dans le PLF pour 2023 (+ 7,7 %) ; une hausse particulièrement importante alors que les premiers signes d’un moindre dynamisme économique et d’une plus faible inflation étaient déjà perceptibles ([411]). Cette prévision s’est également révélée surestimée, conduisant à un réajustement en PLF pour 2025 à 88,1 milliards d’euros, soit une révision à la baisse de 6 milliards d’euros. Au total, les recettes d’IR en 2024 devraient être inférieures à celles perçues en 2023 (88,6 milliards d’euros).

Évolution des prÉvisions du produit de l’IR

(en milliards d’euros)

Source : projets de loi de finances pour 2024 et 2025.

2. Ces écarts s’expliquent principalement par un plus faible dynamisme économique, conduisant à surestimer la croissance des salaires

Les écarts observés dans les prévisions de recettes de l’IR en 2023 et 2024 résultent principalement d’une révision des sous-jacents macroéconomiques et des remontées comptables liés aux revenus perçus l’année précédant l’imposition.

Ainsi, l’évolution moins rapide que prévu de la masse salariale a eu un effet majeur sur les recettes d’IR en 2023 et en 2024. Un écart d’un point sur l’évolution des salaires brut conduit mécaniquement à un écart d’un milliard d’euros au titre du prélèvement à la source de l’IR ([412]). Pour l’exercice 2024, sur les 6 milliards d’euros de moins-value entre les prévisions de recettes d’IR inscrites en PLF pour 2024 et celles révisées en PLF pour 2025, 3,6 milliards d’euros s’expliquent par une réévaluation de la masse salariale compte tenu des remontées comptables. Plus précisément :

– 2,7 milliards d’euros sont imputables à une moindre croissance des revenus réels et des plus-values mobilières en 2023 ;

– 0,5 milliard d’euros résulte de la baisse des taux du barème du prélèvement à la source pour certains contribuables, ajustés en septembre 2024 sur le fondement de la déclaration des revenus 2023 ;

– 0,4 milliard d’euros provient de la hausse des recouvrements pour émissions antérieures, en lien avec les ajustements comptables.

Enfin, la prévision erronée des recettes d’IR 2023 conduit mécaniquement à un ajustement plus important des prévisions pour celles de l’exercice 2024. Ainsi, une moins-value de 2,1 milliards d’euros en 2024 résulte directement de la reprise en base négative de la surévaluation observée entre les PLF pour 2024 et 2025.

Ainsi, la révision des prévisions de recettes d’IR n’intervient que tardivement, une fois les revenus effectivement perçus connus et le niveau définitif de recettes de l’exercice précédent établi.

3. Une surévaluation des recettes d’IR qui risque de se reproduire en 2025

Les recettes d’IR 2025 prévues par le PLF pour 2025 déposé en octobre dernier apparaissent une nouvelle fois élevées au regard du faible dynamisme économique. Elles sont estimées à 93,8 milliards d’euros, soit une hausse de 5,7 milliards d’euros par rapport aux recettes prévues pour 2024 (+ 6,5 %). De surcroît, à la différence de l’IS et de la TVA, dont les prévisions ont été revues à la baisse lors de l’examen du PLF pour 2025, celles de l’IR ont, au contraire, été rehaussées à 94,5 milliards d’euros par un amendement du Gouvernement à l’article d’équilibre lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire sur le PLF pour 2025 ([413]), portant ainsi l’écart avec 2024 à 6,4 milliards d’euros (+ 7,3 %).

Ces prévisions peuvent soulever un certain scepticisme au regard des surestimations constatées les deux années précédentes. La même mécanique semble engagée, cette progression étant censée résulter notamment d’une hausse de 5,1 milliards d’euros de la masse salariale en 2025 ([414]). Or, cette hypothèse apparaît fragilisée par une inflation faible, une hausse du nombre de demandeurs d’emploi et une consommation des ménages encore fragile. De plus, le réajustement des recettes d’IR en 2024 devrait entraîner une reprise en base négative, sur le modèle de celle effectuée dans le PLF pour 2025 pour l’exercice 2024.

4. Une modification de la méthodologie utilisée pour calculer les sous-jacents macroéconomiques des revenus composant l’assiette de l’IR permettrait d’ajuster plus rapidement les prévisions de recettes correspondantes

La prévision de recettes d’IR repose sur une estimation des différents types de revenus, chacun étant associé à un sous-jacent macroéconomique spécifique.

Sous-jacents macroÉconomiques utilisÉs par revenus catÉgoriels

Source : direction générale du Trésor.

● Certains revenus, comme ceux issus de l’immobilier ou du capital, sont relativement stables dans le temps, fondés sur des sous-jacents macroéconomiques pertinents, tel que l’indice de référence des loyers s’agissant des revenus fonciers. Toutefois, les sous-jacents macroéconomiques de certaines autres catégories de revenus apparaissent inadaptés, pouvant conduire à des prévisions erronées, tels que :

– les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), dont le sous-jacent économique est l’excédent brut d’exploitation (EBE) des sociétés non financières et des entreprises individuelles, un indicateur qui pose les mêmes difficultés que celles rencontrées pour les prévisions de recettes de l’impôt sur les sociétés (IS) ([415]). L’abandon de ce sous-jacent au profit d’une nouvelle méthode de calcul s’avère donc nécessaire. Une réflexion pourrait être menée autour de l’utilisation du résultat brut d’exploitation par secteurs d’activités ou des recettes déclarées aux organismes fiscaux et sociaux ajustées selon les données macroéconomiques disponibles ;

– les bénéfices non commerciaux (BNC), qui sont évalués sur le fondement de l’indice des prix à la consommation (IPC) appliqué au secteur de la santé, interrogent quant à la fiabilité de leur prévision. En effet, les BNC ne recouvrent pas seulement les professions médicales en activité libérale, mais aussi les titulaires de charges (avocats, notaires, huissiers, greffiers des tribunaux de commerce), les particuliers bénéficiant de droits d’auteur ainsi que les gérants de société soumis à l’IR. Un élargissement du sous-jacent macroéconomique utilisé apparaît donc nécessaire. Il pourrait ainsi s’agir d’utiliser l’indice du chiffre d’affaires des professions libérales publié chaque année par l’INSEE ou de s’appuyer sur les déclarations fiscales des indépendants des années précédentes pondérées en fonction des tendances macroéconomiques récemment observées ;

– les bénéfices agricoles, qui sont calculés sur le fondement du produit intérieur brut (PIB) en valeur, un choix questionnant la justesse des prévisions de ce revenu. Les indicateurs dont dispose le ministère de l’Agriculture sur l’évolution du revenu agricole apparaissent davantage pertinents.

● Il reste que ces revenus ne constituent qu’une part limitée du produit total de l’IR, la majorité provenant des traitements et salaires ([416]) dont l’évolution est estimée à partir de la masse salariale totale hors primes exceptionnelles. Dès lors, une surestimation de cette dernière entraîne des écarts significatifs dans les prévisions de recettes, comme ce fut le cas en 2023 et plus encore en 2024.

Il apparaît donc souhaitable d’adapter plus rapidement les prévisions de masse salariale en s’appuyant sur les premières remontées d’informations disponibles.

Une approche plus réactive pourrait consister à ajuster les prévisions d’évolution de la masse salariale en fonction des recettes de cotisations sociales collectées chaque mois par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) ([417]). Une concertation avec les URSSAF, en coordination avec la direction de la sécurité sociale (DSS) permettrait de définir une méthodologie transposant ces données à l’assiette de l’IR afin d’actualiser les prévisions de recettes mensuellement.

Concernant les travailleurs indépendants, il pourrait être envisagé un ajustement trimestriel basé sur l’évolution de leurs cotisations retraites, en lien avec les caisses de retraite.

III. les prÉvisions de recettes de l’impÔt sur les sociÉtÉs : des erreurs rÉcurrentes et de grande ampleur dÉcoulant de l’utilisation d’un indicateur inadaptÉ, l’excÉdent brut d’exploitation

1. L’incapacité à prévoir l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises

Les recettes de l’impôt sur les sociétés (IS) ont été fortement surestimées à plusieurs reprises :

– une première fois au cours de l’exercice 2023, où le produit de l’IS s’est établi à un niveau inférieur de 4,5 milliards d’euros par rapport à la prévision figurant dans le PLF pour 2024 (soit un écart de 7,3 % par rapport à cette même prévision) ;

– une seconde fois au cours de l’exercice 2024, lors duquel l’écart entre la prévision initiale du PLF pour 2024 et la prévision actualisée figurant dans le PLF pour 2025 a atteint un niveau inédit de 14,5 milliards d’euros (ce qui correspond à un écart de 20,1 %).

Évolution des prÉvisions du produit de l’IS

(en milliards d’euros)

Source : Direction générale du Trésor.

Ces écarts trouvent leur origine dans les grandes difficultés rencontrées pour estimer l’évolution du bénéfice fiscal (BFI) des sociétés pour les années 2022 (BFI 2022), 2023 (BFI 2023) et 2024 (BFI 2024).

Le BFI 2022, initialement estimé à + 4 % par rapport au BFI 2021 par la direction générale du Trésor (DGT) dans le cadre des budgets économiques d’hiver (BEH) 2023, a été révisé à la hausse dès le PSTAB 2023 pour être porté à + 7 %. Il a été revu à la baisse à l’été 2023 (+ 2 %) avant de finalement s’établir à + 3,5 %, selon les données retenues dans le cadre du PLF pour 2024 et des budgets économiques d’hiver (BEH) 2024.

Le BFI 2023 avait été initialement estimé à + 8 % lors du PLF pour 2023 avant d’être porté à + 14 % lors de l’examen PLF pour 2024. L’estimation du BFI 2023 a ensuite été ramenée à + 2 % lors des BEH 2024, avant d’être encore une fois minorée de manière définitive à + 1 % à l’été 2024, à la suite de la réception du solde de l’impôt sur les sociétés.

Le BFI 2024 était estimé à + 4 % lors de l’examen du PLF pour 2024 : cette estimation a ensuite été progressivement minorée pour atteindre – 2 % lors de l’examen du PLF pour 2025.

Évolution des estimations du bÉnÉfice fiscal des sociÉtÉs

Source : Rapporteur général, d’après les données de la direction générale du Trésor.

La mauvaise estimation du BFI 2023 explique la majorité de l’erreur de prévision du produit de l’IS en 2023. C’est en effet lors de la perception du 5ème acompte en décembre 2023 – versé en fonction des anticipations que font les entreprises de leurs bénéfices pour l’année en cours ([418]) – que les recettes d’IS se sont révélées bien inférieures à la prévision.

Pour l’année 2024, la mauvaise estimation du BFI 2023 explique également plus de 85 % des écarts par rapport à la prévision initiale.

Ventilation de la rÉvision de prÉvision du produit de l’iS pour l’annÉe 2024

Source : Rapporteur général, d’après les données de la direction générale du Trésor.

2. Des erreurs qui découlent d’une méthode de prévision fragile et « hors-sol »

La volatilité et l’imprécision des prévisions portant sur l’assiette de l’IS résultent de deux types de difficultés.

● La première, qui concerne principalement l’année 2023, a trait à l’insuffisante justification des hypothèses macroéconomiques retenues pour bâtir les prévisions figurant dans le PSTAB. Ce fut particulièrement le cas pour les prévisions du produit de l’IS figurant dans le PSTAB 2023, qui ont été majorées de 12,1 milliards d’euros par rapport aux hypothèses de la loi de finances pour 2023. Cette majoration s’explique, selon la DGT, par une révision du BFI 2022 et du BFI 2023 de + 3 points par rapport aux estimations qui avaient été réalisées seulement deux mois plus tôt dans le cadre des BEH 2023.

Interrogée par le rapporteur général sur les raisons qui avaient conduit à réaliser cet ajustement, la DGT n’a pas fourni d’explication satisfaisante, se contentant d’affirmer que le BFI avait été révisé à la hausse « notamment en raison de l’augmentation de l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières (0 % à 1,5 %) ».

Alors que la LFI pour 2023 proposait une estimation qui s’est finalement révélée proche de l’exécution, l’optimisme du Gouvernement à l’occasion de la publication du PSTAB 2023 explique en grande partie la « mauvaise surprise » portant sur les recettes d’IS plus faibles qu’attendu en fin d’année 2023.

Évolution des prÉvisions d’IS pour l’annÉe 2023 et exÉcution

Source : documents budgétaires.

● La seconde difficulté revêt un caractère plus structurel et découle d’importantes faiblesses méthodologiques.

L’évolution du bénéfice fiscal et la projection des encaissements d’IS sont déterminées, selon la DGT, « en fonction d’indicateurs macroéconomiques ». En réalité, ces prévisions sont réalisées en partant de manière quasi exclusive des hypothèses d’évolution, d’une part, de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des sociétés financières et, d’autre part, de l’EBE des sociétés non financières.

Pour 2024, la DGT a indiqué au rapporteur qu’une part importante des erreurs de prévision était imputable à la situation fiscale d’EDF et de CMA CGM. Les bons résultats de ces deux entreprises en 2023 ont en effet tiré vers le haut l’EBE des sociétés non financières ; leurs profits ont toutefois été relativement peu taxés pour deux raisons distinctes :

– EDF, qui avait enregistré un déficit de plus de 30 milliards d’euros en 2022, dispose d’importantes capacités de reports lui permettant de diminuer son assiette imposable ([420]). En 2023 et malgré un profit atteignant près de 10 milliards d’euros, 1,79 milliard d’euros ont ainsi pu être déduits de son bénéfice fiscal ([421]) (ce qui, toutes choses égales par ailleurs, représente un montant d’IS dû inférieur d’environ 550 millions d’euros au montant qui aurait été exigible en l’absence de déficits reportables) ;

– CMA CGM bénéficie du régime d’imposition dérogatoire de la taxe au tonnage ([422]), lui permettant de déterminer de manière forfaitaire une partie de son résultat en fonction du tonnage net de sa flotte de navires armés au commerce. Ainsi, en dépit d’un résultat avant impôt de plus de 4 milliards d’euros au titre de l’année 2023, CMA CGM ne s’est acquitté que d’environ 100 millions d’euros d’impôt sur les bénéfices ([423]).

S’il est regrettable que ces deux cas particuliers n’aient pas été pris en compte pour ajuster les prévisions d’évolution du bénéfice fiscal, ils ne permettent pas d’expliquer à eux seuls le « dérapage » des recettes d’IS en 2024. L’application du régime de taxation au tonnage et les reports de déficit d’EDF sont tout au plus à l’origine d’1,5 milliard d’euros de moindres recettes en 2024 par rapport aux prévisions du PLF pour 2024.

Le rapporteur général considère que la surestimation des recettes de l’impôt sur les sociétés n’est pas un accident ponctuel qui résulterait de la mauvaise appréciation de la situation individuelle de quelques entreprises. Cette erreur traduit plutôt un défaut structurel du modèle de prévision de la DGT, qui repose sur un indicateur insuffisamment précis pour anticiper l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises.

En effet, l’EBE est un solde qui est du point de vue comptable relativement éloigné du bénéfice fiscal. Pour passer de l’EBE au bénéfice fiscal, il faut tenir compte du résultat financier, puis du résultat exceptionnel et enfin des divers retraitements extracomptables (déductions et réintégrations fiscales) prévus par le code général des impôts.

Sur le plan empirique, ce lien distendu s’observe aisément en comparant l’évolution de l’EBE (reconstitué à partir des liasses fiscales ou issues des comptes nationaux) et celle du bénéfice des sociétés non financières. Le BFI est ainsi beaucoup plus volatil que l’EBE calculé par l’Insee. Il n’est de surcroît pas rare que ces deux soldes n’évoluent pas dans le même sens (notamment en 2016 et surtout en 2023, année au cours de laquelle la croissance de l’EBE a accéléré tandis que la croissance du BFI a continué à ralentir).

Chronique de l’évolution du BFI issu des liasses, de l’EBE de l’Insee

et d’un ebe reconstruit à partir des liasses fiscales entre 2010 et 2023

Source : Direction générale du Trésor.

L’EBE est en outre un indicateur qui ne permet pas de bien saisir la situation des sociétés financières, car l’activité des banques s’analyse, du point de vue comptable, sous l’angle du produit net bancaire ou du résultat brut d’exploitation (cf. supra), tandis que celle des sociétés d’assurance est retracée dans plusieurs comptes permettant de distinguer leurs activités d’assurance vie et d’assurance non vie.

Les prévisions du BFI 2023 pour les sociétés financières ont ainsi été largement révisées entre le PLF pour 2024 (+ 6 %) et le PLF pour 2025 (-15 %), en raison d’une mauvaise anticipation des effets produits par la remontée des taux d’intérêt sur le résultat des banques au niveau national.

3. Des prévisions qui doivent être davantage fondées sur des informations provisoires transmises par les grandes entreprises au ministère de l’économie et des finances

Pour tirer les leçons des difficultés rencontrées en 2024, la DGT a indiqué au rapporteur général qu’elle conduira davantage d’analyses branche par branche lors de ses exercices de prévision ultérieurs. Le rapporteur considère qu’il est nécessaire de procéder à un ajustement méthodologique plus significatif et de se détacher davantage de l’EBE afin de réduire les marges d’erreurs des prévisionnistes.

Il serait ainsi tout à fait envisageable d’exiger des grandes entreprises ([424]) – qui représentent environ un tiers du produit de l’IS – de transmettre au ministère de l’économie une information périodique sur leurs résultats au niveau national ainsi que leurs anticipations concernant l’évolution de leur bénéfice. Ces éléments seraient de nature à compléter les analyses macroéconomiques réalisées par la DGT et à fiabiliser les projections servant à estimer le produit de l’IS ([425]).

La transmission de telles données – qui n’auraient pas vocation à être rendues publiques – ne poserait a priori pas de grandes difficultés dans la mesure où la plupart des grandes entreprises publient déjà de leur propre initiative leurs résultats trimestriels consolidés au niveau mondial. En outre, les sociétés cotées ont quant à elles l’obligation de transmettre à l’Autorité des marchés financiers un rapport semestriel sur leurs comptes consolidés ([426]).

Le comité scientifique installé le 14 novembre 2024 par le Gouvernement a d’ailleurs formulé des recommandations qui rejoignent celle du rapporteur général : ce comité préconise ainsi d’identifier quelques entreprises importantes pour suivre plus précisément les variations d’acomptes d’IS et, pour un sous-ensemble d’entreprises, de demander une prévision de leur bénéfice fiscal en France avec les deux derniers acomptes.

4. Une prévision du produit de l’IS davantage crédible pour 2025

Les prévisions du produit de l’IS pour l’exercice 2025 ont dès la publication du PLF pour 2025 semblé plus raisonnables que celles pour les deux années précédentes figurant dans le PLF pour 2024. Le Gouvernement semble avoir pris acte de la stagnation voire de la légère baisse du bénéfice fiscal en estimant que les recettes d’IS s’élèveraient à 56,2 milliards d’euros ([427]), soit un niveau proche des dernières prévisions pour 2024 (57,7 milliards d’euros) ou de l’exécution 2023 (56,8 milliards d’euros) – ce chiffre de 56,2 milliards d’euros n’incluant pas par ailleurs le produit de la surtaxe d’IS instaurée par le PLF pour 2025, qui est estimé à 8 milliards d’euros.

Ces prévisions ont été révisées lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire au début du mois de février 2025, pour tenir compte de l’évolution des hypothèses macroéconomiques retenues, notamment la baisse de la prévision de croissance. L’amendement déposé par le Gouvernement à l’article d’équilibre ([428]) a ainsi minoré les recettes d’IS de 3,2 milliards d’euros, pour ramener le produit prévisionnel de l’IS pour 2025 à 53 milliards d’euros ([429]). Le rapporteur général considère que cette prévision est très prudente et cohérente avec la tendance à l’œuvre depuis le début de l’année 2023.

IV. les prÉvisions de recettes de TVA surestimées en raison de l’inadaptation du modÈle ÉconomÉtrique utilisÉ et d’un manque de concertation

S’agissant des évaluations de recettes fiscales, des erreurs très importantes ont été commises sur la prévision de TVA, et ce de manière répétée. Pourtant, il s’agit d’une recette qui se caractérise traditionnellement par « son dynamisme et sa bonne prévisibilité » ([430]) : son taux d’exécution par rapport aux prévisions de loi de finances initiale a été, chaque année, supérieur à 98 % entre 2015 et 2019.

A. des erreurs importantes

1. Les erreurs commises pour 2023 et 2024

Le tableau ci-dessous reprend les prévisions de recettes de TVA nettes réalisées dans le cadre des PLF pour 2024 et 2025, en comptabilité nationale, concernant les années 2023 et 2024.

Évolution des prÉvisions du produit de la TVA

(en milliards d’euros)

Source : direction générale du Trésor.

Les erreurs commises ont été importantes et se sont répétées :

– pour 2023, le produit prévu pour la TVA nette était de 212,3 milliards d’euros en LFI pour 2023, révisé à 208,7 milliards d’euros en PLF pour 2024, puis à 205 milliards d’euros en PLF pour 2025. Cela représente, entre la LFI pour 2023 et le PLF pour 2025, un écart de plus de 7 milliards d’euros, soit 3,4 % ;

– pour 2024, l’erreur a été plus importante, et sur une durée moindre : le montant de 218,9 milliards d’euros prévu en PLF pour 2024 a été abaissé à 207,6 milliards d’euros en PLF pour 2025, soit un écart de 11,3 milliards d’euros, c’est-à-dire plus de 5 %.

2. Des erreurs qui pourraient se reproduire en 2025, malgré des corrections intervenues en cours d’examen du PLF pour 2025

De plus, il est à craindre que l’administration n’ait, à nouveau, péché par excès d’optimisme dans ses prévisions figurant en PLF pour 2025.

En effet, s’agissant de la TVA nette revenant à l’État, celui-ci indiquait qu’elle devrait passer de 96,1 milliards en 2024 à 106,2 milliards d’euros en 2025 ([431]), c’est-à-dire une hausse de plus de 10 milliards d’euros, soit de 10,5 %, qui ne semble pas réaliste.

Il faut rappeler que la prévision des recettes totales de la TVA nette était, en comptabilité budgétaire, de 216,2 milliards d’euros en PLF pour 2025, soit une hausse de 2,9 % par rapport à 2024 ; dans la mesure où les contributions à la sécurité sociale – de 57,5 milliards d’euros – et aux collectivités territoriales – de 52,5 milliards d’euros – sont gelées en 2025, la totalité de la hausse de ces recettes devait revenir à l’État.

Au demeurant, l’amendement ([432]) du Gouvernement à l’article d’équilibre adopté par le Sénat en première lecture du PLF pour 2025 a ensuite intégré une actualisation des prévisions de TVA, entraînant une diminution des recettes de 1,2 milliard d’euros, en raison de la reprise en base de calcul pour 2025 des remontées comptables constatées à fin septembre 2024.

Puis, lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire sur le PLF pour 2025 le 3 février dernier, la prévision de recettes de TVA nette revenant à l’État pour l’année 2025 a été à nouveau revue à la baisse par un amendement du Gouvernement ([433]) ; elle a ainsi été ramenée à 101,4 milliards d’euros, soit 4,8 milliards d’euros de moins que la prévision figurant dans le PLF pour 2025 déposé en octobre, mais 5,3 milliards d’euros de plus qu’en 2024, correspondant à une hausse de 2,2 % de la TVA totale. Or la forte décélération de l’inflation et la faible propension à consommer pourraient entraîner une croissance encore plus faible de la TVA.

B. des causes qui auraient pu être anticipÉes

Plusieurs éléments auraient dû conduire l’administration à anticiper ces évolutions.

1. Une prise en compte insuffisante des remontées mensuelles

Tout d’abord, l’administration dispose de remontées très régulières sur le produit de la TVA au fil de l’année :

– des données hebdomadaires sont élaborées au sein du ministère ;

– des données mensuelles sont publiées dans le cadre de la situation mensuelle de l’État, disponible sur internet ([434]).

Le graphique suivant indique l’évolution mensuelle de la part des recettes nettes de TVA revenant à l’État en 2022, 2023 et 2024.

Cumul mensuel de la part État des recettes nettes de TVA de 2022 À 2024

(en millions d’euros)

Source : Rapporteur général, d’après les données de la direction générale des finances publiques.

L’examen de ces données met en évidence que les résultats décevants de la TVA auraient pu être anticipés, en 2023 comme en 2024, dès le mois de juin.

2. Les limites d’un modèle économétrique anticipant à tort une diminution du taux d’épargne des ménages

Toutefois, ces erreurs trouvent leur source principale dans le modèle économétrique utilisé par la direction générale du Trésor pour élaborer ses prévisions. Ce modèle, dénommé « Opale », est un modèle keynésien, fondé sur l’hypothèse d’une stabilité des comportements économiques.

Or les économistes ont relevé que la consommation des ménages n’avait pas autant rebondi que ce que l’on aurait pu attendre au vu notamment de l’évolution du pouvoir d’achat après la crise du Covid. Il semble, en particulier, que la hausse de l’inflation à partir de 2022 a entraîné un changement du comportement des ménages, qui ont conservé une propension à l’épargne supérieure aux anticipations, entraînant une relative stagnation de la consommation.

Aussi, contrairement aux prévisions du modèle utilisé par la direction générale du Trésor, l’épargne des ménages est demeurée à un niveau élevé, entre 17 % et 18 %, contre 14,5 % en 2019 : pour l’année 2023, alors que le PLF pour 2023 anticipait une baisse de cette épargne de 0,4 %, elle a finalement augmenté de 0,1 % ([435]). En 2024, le taux d’épargne des ménages a encore augmenté, atteignant 18,0 % du revenu brut disponible au deuxième trimestre 2024, alors qu’il était de 16,9 % au deuxième trimestre 2023 ([436]).

À l’inverse, la consommation privée a été bien moins dynamique qu’attendu :

– en 2023, elle a augmenté de 0,7 % en volume, alors que le PLF pour 2023 avait prévu une hausse de 1,4 % ;

– en 2024, alors que le PLF pour 2024 avait prévu une hausse de la consommation privée de 1,8 % en 2024, celle-ci a été révisée à 0,7 % en PLF pour 2025.

Ce changement de comportement par rapport aux tendances antérieures n’a pas été anticipé ni, en conséquence, modélisé.

Pourtant, cela aurait été possible, puisque les versions du modèle antérieures à 2017 incluaient bien une corrélation entre l’inflation et l’épargne des ménages ; mais cette corrélation a ensuite été jugée non pertinente. Un document intitulé « La maquette de prévision Opale 2017 » le démontre, puisqu’il précise : « la variable d’inflation ne joue plus sur le niveau du taux d’épargne de long terme, contrairement à la spécification retenue dans la précédente version du modèle Opale. Les effets d’encaisse réelle, par lesquels, toutes choses égales par ailleurs, les ménages épargnaient davantage pour compenser une hausse de l’inflation, n’apparaissent plus pertinents. Il est en effet possible que le comportement des ménages ait effectivement évolué sur ce point par rapport aux années 1980, qui ne figurent plus dans la période d’estimation, étant donné les évolutions majeures de la politique monétaire et des anticipations d’inflation depuis cette époque » ([437]).

On ne peut que déplorer que le retour massif de l’inflation en 2022 n’ait pas conduit à réintégrer cette corrélation dans le modèle.

À ce sujet, le rapporteur général relève que la méthode utilisée pour établir les recettes prévisionnelles de TVA présente probablement une complexité excessive. En effet, selon les informations qui lui ont été communiquées, la direction générale du Trésor procède de la manière suivante :

– elle réalise, en premier lieu, à une ventilation de l’assiette de la TVA par emploi (consommation des ménages, consommation intermédiaire, investissement) et par secteur institutionnel (ménages, entreprises, administrations publiques) et identifie les contributions respectives de chacun aux recettes de TVA ;

– ensuite, elle estime la croissance des emplois taxables et identifie d’éventuelles déformations de la composition de la consommation des ménages, en particulier entre des biens et des services assujettis à des taux de TVA différents ;

– enfin, elle tient compte des recouvrements et des dépôts de demandes de remboursement effectuées afin d’affiner sa prévision.

Le rapporteur général souligne que cette méthode, complexe, présente de nombreuses étapes, ce qui multiplie les approximations et les risques d’erreur. S’appuyer sur l’évolution de la seule consommation des ménages s’avérerait certainement une méthode moins risquée.

3. Une compréhension insuffisante des déterminants des demandes de remboursements

Un autre facteur d’erreurs dans les prévisions de recettes de TVA provient de la mauvaise compréhension des déterminants des demandes de remboursements. En effet, les entreprises soumises à la TVA déclarent l’impôt qu’elles perçoivent sur leurs clients et peuvent, en contrepartie, déduire de la TVA qu’elles ont collectée celle qu’elles ont payée sur les achats réalisés pour les besoins de leur activité. Lorsque le montant de la TVA à déduire est supérieur au montant de la TVA collectée, l’entreprise bénéficie d’un crédit de TVA, qu’elle peut choisir de reporter ou de se faire rembourser par l’administration fiscale.

Depuis 2015, et en particulier avec la crise sanitaire, beaucoup d’entreprises ont, en effet, accumulé une trésorerie confortable, ce qui a peut-être entraîné une hausse du stock de crédits de TVA et une lenteur dans la mobilisation de ceux-ci.

stock des crÉdits de TVA reportÉs

(moyenne mobile sur trois mois, en milliards d’euros)

Source : direction générale des finances publiques.

Sur ce sujet, il conviendrait de réviser une hypothèse utilisée par l’administration, qui établit un lien entre les demandes de remboursement et le niveau des taux d’intérêt, la hausse des taux d’intérêt augmentant le coût d’opportunité, pour les entreprises, de différer la mobilisation de leurs créances de TVA. En effet, cette hypothèse n’a pas été vérifiée en 2024, année durant laquelle les dépôts de demandes de remboursement sont restés stables alors que les taux d’intérêt diminuaient.

Le 3 mars dernier, le ministre de l’Économie et la ministre des comptes publics ont annoncé le lancement d’une mission d’audit pour mieux comprendre le comportement des entreprises dans le dépôt des demandes de remboursement de TVA. Cette mission devra étudier sérieusement les facteurs influençant le dépôt de ces demandes et déterminer le poids exact du niveau des taux d’intérêt.

De plus, il conviendrait que le ministère reprenne à son compte la recommandation formulée par le comité scientifique installé le 14 novembre 2024, qui soulignait la nécessité de suivre régulièrement, à partir des déclarations de TVA, le stock agrégé de créances de TVA exigibles par les entreprises et l’évolution de leur taux de remboursement.

4. Une mauvaise compréhension du rôle des composantes de la croissance

Afin d’expliquer les écarts entre les prévisions de recettes de TVA et les recettes effectives, la direction générale du Trésor a invoqué un effet lié à la composition de la croissance. Selon elle, ces écarts s’expliqueraient, en partie, par la hausse des exportations.

Pourtant, s’il est vrai que les exportations sont bien exonérées de TVA, il n’existe aucune relation entre la hausse des exportations et la baisse de la consommation des ménages : ce n’est pas parce que l’on exporte plus, que l’on consomme moins.

5. Un manque d’association des parties prenantes

De plus, pour mieux anticiper les recettes de TVA, le Gouvernement devrait se rapprocher des réseaux commerciaux de distribution, qui peuvent fournir des aperçus essentiels sur l’évolution de la consommation, et des organismes spécialisés dans la consommation des ménages, comme Nielsen. Afin d’obtenir une prévision aussi exacte que possible, ces évaluations pourraient être fournies par la grande distribution mais aussi par les réseaux de moyenne distribution.

6. Un manque de pluralisme dans l’élaboration des prévisions

De manière générale, il faut favoriser un réel pluralisme dans les prévisions de recettes, en associant des prévisionnistes du secteur public et du secteur privé. Dans le secteur public, cela concerne les estimations réalisées par les autres directions concernées – en particulier la direction générale des finances publiques et la direction de la sécurité sociale –, mais aussi l’INSEE et France Stratégie. Dans le secteur privé, des échanges devraient être prévus avec les organisations patronales, la grande distribution, le secteur bancaire, qui peuvent fournir des éléments de tendance, mais aussi des organismes tels que Coe Rexecode et l’OFCE.

V. les prÉvisions de recettes de l’accise sur les tabacs : des effets de comportement sous-estimÉs

A. des recettes surévaluées

Le produit de l’accise sur le tabac est systématiquement surestimé, année après année. L’évolution des estimations réalisées en PLFSS pour 2024 et en PLFSS pour 2025 pour les années 2023 et 2024, reproduite dans le tableau ci-dessous, en donne une illustration.

Évolution des prévisions du produit de l’accise sur les tabacs

(en milliards d’euros)

Source : documents annexés aux PLFSS

Pour 2023, la prévision de 14,4 milliards d’euros inscrite en PLFSS pour 2023 a été révisée à 13,7 milliards d’euros en PLFSS pour 2024 puis 13,6 milliards d’euros en PLFSS pour 2025, soit une surestimation de 800 millions d’euros (5,6 %), entre le PLFSS pour 2023 et le PLFSS pour 2025.

Pour 2024, la prévision de 13,9 milliards d’euros inscrite en PLFSS pour 2024 a été abaissée à 13,2 milliards d’euros en PLFSS pour 2025, soit une erreur de 700 millions d’euros, c’est-à-dire 5,0 % du produit anticipé.

Ces baisses de recettes interviennent alors même que l’accise sur les tabacs a été alourdie à deux reprises, à savoir le 1er mars 2023 et le 1er janvier 2024, conformément aux dispositions votées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ([438]).

Pour 2025, le PLFSS pour 2025 a prévu des recettes de 13,1 milliards d’euros, soit une baisse très légère de 0,8 %. Au vu de la tendance observée les deux années précédentes, il est très probable que cette prévision devra être revue à la baisse.

B. Des surestimations qui ne tiennent pas compte de l’Évolution du comportement des consommateurs

Tout d’abord, les évaluations de recettes sont réalisées à consommation constante, ce qui n’est déjà pas pertinent puisque les hausses régulières de l’accise sont censées faire baisser la consommation.

De plus, ce que l’on constate n’est pas une baisse de la consommation. Après une baisse entre 2014 et 2019, la prévalence du tabagisme s’est stabilisée en 2020. Si une nouvelle baisse est intervenue entre 2021 et 2022, elle ne s’est pas prolongée en 2023 ([439]).

En revanche, on constate une baisse de la consommation légale. La hausse des taxes entraîne en fait un déplacement de la consommation du marché légal vers le marché parallèle. Une étude d’Ernst&Young de novembre 2024, commandée par Philip Morris International et Japan Tobacco International, indiquait ainsi que la part du marché parallèle était passée de 23 % à 38 % entre 2019 et 2023.

La politique menée est donc inefficace sur le plan de la santé publique et négative pour les finances publiques.

VI. des prÉvisions erronÉes en matiÈre de finances locales tant en recettes qu’en dÉpenses

A. Des prÉvisions de recettes fiscales locales approximatives

Le rapporteur a pu prendre connaissance des prévisions de fiscalité locale établies par la direction générale du Trésor (DGT) pour les années 2023, 2024 et 2025 à l’occasion des projets de loi de finances de chacun de ces exercices. Celles-ci sont retracées dans le tableau ci-après.

prÉvisions de recettes de fiscalitÉ locale Établies À l’occasion des projets de loi de finances pour 2023, 2024 et 2025 (*)

(en milliards d’euros)

(*) Données présentées en comptabilité nationale à l’exception de la TEOM.

Source : Réponse au questionnaire de la direction générale du Trésor.

Le rapporteur général regrette que ces prévisions de recettes ne soient pas annexées aux projets de loi de finances à l’instar des prévisions de recettes de l’État qui font l’objet d’un rapport dédié ([440]).

Ce suivi permettrait un meilleur contrôle des finances locales par les parlementaires sans que cela ne nécessite un travail approfondi de la part des administrations puisque, selon la DGT, « toutes les recettes de fiscalité locale font l’objet d’une prévision individuelle ».

Ces informations pourraient, le cas échéant, figurer dans le rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances de l’année, prévu par l’article 52 de la LOLF.

Si l’on prend dans leur totalité les prévisions de recettes des impôts locaux figurant dans le tableau précédent (hors TVA transférée) au titre des années 2023 et 2024, celles-ci s’avèrent proches des réalisations faites au moment du PLF pour 2025.

Ainsi, au titre de 2023, la somme des recettes fiscales de ce tableau prévues au moment du PLF pour 2023 équivalait à 113,1 milliards d’euros et celle anticipée au PLF pour 2025 s’établissait à 115,4 milliards d’euros, soit une différence d’environ 2 %.

De même, au titre de 2024, la somme des recettes fiscales prévues au moment du PLF pour 2024 équivalait à 118,6 milliards d’euros et celle anticipée au PLF pour 2025 s’établissait à 119,2 milliards d’euros, soit une différence de seulement 0,5 %.

L’apparente justesse de ces prévisions globales résulte en réalité d’une compensation des sous-estimations de certaines recettes fiscales par des surestimations du produit d’autres impôts locaux.

1. Des recettes de taxe d’habitation sur les résidences secondaires qui croissent plus rapidement que prévu au titre de 2023

Alors que la DGT anticipait des recettes de taxe d’habitation (TH) de 3,4 milliards d’euros environ au moment du PLF pour 2023, cette estimation a été revue à la hausse au moment du PLF pour 2025 à 4,2 milliards d’euros, soit une hausse non négligeable de 23,5 %.

L’essentiel des recettes de cet impôt résulte de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS, 96 % des recettes de TH perçues par les collectivités territoriales ([441])), le reste relevant de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV).

Le différentiel très important constaté au titre de la seule année 2023 s’explique vraisemblablement par les erreurs massives de liquidation de ces deux impôts liées aux dysfonctionnements dans la mise en œuvre du logiciel Gérer mes biens immobiliers (GMBI) destiné à moderniser le recouvrement de certains impôts locaux. Les dégrèvements consentis par l’État au titre de l’année 2023 se sont ainsi élevés au 4 octobre 2024 à 1,05 milliard d’euros pour la THRS et la THLV ([442]). Le coût a été entièrement supporté par l’État et les collectivités territoriales ont pu bénéficier des recettes supplémentaires imprévues.

2. La sous-estimation chronique des recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties ne tenant pas compte de l’augmentation des taux et des bases physiques

Le tableau précédent fait état de prévisions de recettes de taxe foncière sous-évaluées en 2023 comme en 2024. En effet, les recettes de TFPB anticipées par la DGT pour les années 2023 et 2024 s’élevaient respectivement à 39,5 milliards d’euros dans le PLF pour 2023 et à 42,4 milliards d’euros dans le PLF pour 2024. Les recettes effectives s’établiraient finalement à des montants respectifs de 41,8 milliards d’euros et 44 milliards d’euros selon les estimations formulées à l’occasion du PLF pour 2025.

Dès lors, selon les chiffres de la DGT, l’écart de recettes de TFPB aux prévisions s’élève à 2,3 milliards d’euros pour la taxe foncière 2023 et à 1,6 milliard d’euros pour la taxe foncière 2024, soit une différence de l’ordre de 5,8 % pour l’exercice 2023 et de 3,8 % pour l’exercice 2024.

L’importance de ces écarts ne peut que surprendre tant l’évolution des recettes de TFPB repose sur des éléments facilement identifiables :

– la revalorisation annuelle des valeurs locatives (VL) ;

– l’évolution des taux d’imposition ;

– l’évolution du nombre de locaux.

Selon la direction générale des finances publiques (DGFiP) ([443]), la hausse des recettes de TFPB en 2023 était ainsi due à la revalorisation des VL pour 60 % de cette hausse, à l’évolution des taux pour 30 % et à celle du nombre de locaux pour 10 %.

Chacun de ces facteurs d’évolution repose sur des données bien identifiées dont il est anormal qu’elles produisent des prévisions aussi éloignées du produit effectif.

Ainsi, la revalorisation annuelle des valeurs locatives s’opère sur la base de l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) de l’année N-1 en ce qui concerne les locaux d’habitation et les locaux industriels ([444]) et sur des grilles tarifaires pour les locaux professionnels.

De même, si l’évolution des taux de TFPB demeure de la compétence des exécutifs locaux – dans la limite des règles de liaison des taux de la fiscalité locale –, celle-ci s’opère dans des proportions semblables d’une année à l’autre. À titre d’exemple, 82 % des communes ont reconduit leurs taux communaux de TFPB en 2024, une proportion similaire aux années précédentes : 84,7 % en 2023, 83 % en 2022, 84,6 % en 2021 ([445]). Cette régularité s’observe également pour les taux intercommunaux de TFPB.

Enfin, la construction de locaux est un facteur d’évolution facilement prévisible qui peut s’appuyer sur la délivrance des autorisations d’urbanisme.

Les prévisions de recettes de TFPB de la DGT pour 2025 apparaissent en revanche plus réalistes, en s’inscrivant en hausse de près de 4 % par rapport à 2024.

3. Une prévision des recettes de DMTO complètement déconnectée des remontées mensuelles

À la différence du produit de TFPB, les recettes de DMTO font, elles, l’objet de sous-estimations, qui s’avèrent difficilement compréhensibles.

Les recettes de DMTO anticipées par la DGT pour les années 2023 et 2024 s’élevaient respectivement à 18,8 milliards d’euros dans le PLF pour 2023 et à 18 milliards d’euros dans le PLF pour 2024. Les recettes effectives s’établiraient finalement à des montants respectifs de 16,9 milliards d’euros et 14,8 milliards d’euros selon les estimations formulées à l’occasion du PLF pour 2025.

Selon les chiffres de la DGT, l’écart de recettes de DMTO aux prévisions s’élève donc à 1,9 milliard d’euros pour 2023 et à 3,2 milliards d’euros pour 2024, soit une différence de l’ordre de 10 % pour l’exercice 2023 et de 18 % pour l’exercice 2024.

Alors que les acteurs du secteur du logement et que les élus locaux alertaient dès le premier semestre 2023 sur la baisse constatée des recettes de DMTO, il apparaît difficilement compréhensible que les prévisions liées au PLF pour 2024 aient anticipé une stagnation du montant des DMTO entre 2023 et 2024 à 18 milliards d’euros.

Surtout, les départements et les chambres des notaires effectuent des relevés mensuels des montants de DMTO perçus dans chaque département qu’il suffit d’agréger. L’existence de données collectées régulièrement sur le terrain rend particulièrement incompréhensible l’existence de telles erreurs de prévisions en matière de recettes de DMTO.

Il convient dès lors de renforcer les prévisions de recettes de DMTO en s’appuyant sur les données mensuelles produites par les chambres départementales des notaires.

La prévision pour 2025 d’une hausse des recettes de DMTO de l’ordre de 7 % n’apparaît en revanche pas déraisonnable compte tenu des mesures figurant dans la loi de finances pour 2025 en faveur de la construction ([446]) ainsi que la possibilité offerte aux départements d’augmenter leur taux de DMTO de 0,5 point ([447]). Cependant, l’interruption de la baisse des taux d’intérêt pourrait limiter cette reprise

4. La hausse continue et forte de la TEOM paraît correctement prise en compte

Les données transmises par la DGT illustrent avec acuité la hausse continue des recettes de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) dont le produit s’établirait à 8,6 milliards d’euros en 2023, puis 9,1 milliards d’euros en 2024 et 9,5 milliards d’euros en 2025, soit une hausse de 10,5 % en deux ans.

En la matière, les prévisions de la DGT sont cohérentes avec l’exécution. Ce dynamisme s’explique notamment par l’indexation des bases, car l’assiette de la TEOM est celle du foncier bâti, c’est-à-dire le revenu net égal à la moitié de la valeur locative cadastrale de la propriété.

Toutefois, bien que le montant de la TEOM ne dépende pas du service rendu à chaque contribuable, le taux de TEOM doit être fixé de telle manière qu’il ne procure pas des recettes disproportionnées par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité locale pour assurer le service public de collecte et de traitement des déchets. Le Conseil d’État a rappelé ces exigences dans plusieurs décisions ([448]), la jurisprudence ayant ainsi établi une autorisation de disproportion de 15 % entre les recettes de TEOM et les dépenses éligibles.

5. Une hausse du versement mobilité quelque peu sous-évaluée

Les prévisions de recettes de la DGT tendent à sous-estimer légèrement les recettes du versement mobilité (VM) qui s’avèrent particulièrement dynamiques (+ 8 % environ en 2024).

Ainsi, les prévisions de recettes de VM de la DGT au titre de l’année 2023 se sont révélées supérieures de 3,7 % au moment du PLF pour 2025 par rapport aux prévisions du PLF pour 2023.

Cette différence de prévisions s’est établie à 1,7 % pour les recettes de VM au titre de l’année 2024.

B. Les dÉpenses des collectivitÉs locales : Des prÉvisions alarmistes en 2024 qui font suite À une sous-estimation rÉcurrente en PLF pour 2023 et 2024

1. Une mise en accusation des collectivités territoriales fondée sur une extrapolation aventureuse et infondée

Dans leur lettre en date du 2 septembre 2024, MM. Le Maire et Cazenave, alors respectivement ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et ministre délégué chargé des comptes publics, ont anticipé une dégradation des dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités de 16 milliards d’euros en 2024 par rapport à la trajectoire du Programme de Stabilité (PSTAB) 2024-2027 présenté en avril 2024.

En effet, le cabinet du ministre des comptes publics indiquait en septembre 2024 que « dans les remontées comptables à fin juillet [2024], les dépenses de fonctionnement [des collectivités territoriales] croissent de + 7,0 %, ce qui représente 11 milliards d’euros d’écart (sous l’hypothèse que le taux de croissance annuel ne s’écarte pas des observations à date de fin juillet, qui en constituent une bonne prévision mais restent entourées d’aléas) ».

Ces mêmes remontées comptables de fin juillet 2024 auraient indiqué un accroissement des dépenses d’investissement des collectivités de 14,9 %, soit 5 milliards d’euros de plus que la trajectoire établie par le PSTAB.

Se fondant sur ces données à mi-année, les ministres ont extrapolé les tendances de juillet et les ont appliquées à l’ensemble de l’année 2024. Les prévisions de dépenses des collectivités territoriales en 2024 ont donc été fondées sur le postulat inexact d’une dynamique constante des dépenses de fonctionnement et d’investissement sur le reste de l’année. Dans chacun des bulletins mensuels que publie la Direction générale des finances publiques (DGFiP) relatif à la situation mensuelle comptable des collectivités locales (SMCL), il est pourtant indiqué explicitement que la SMCL « est, comme toute situation provisoire en cours d'année, fortement marquée par des rythmes d’enregistrements en comptabilité qui peuvent varier d’une année sur l’autre et en fonction des pratiques locales ». Ces bulletins invitent ainsi à interpréter les résultats en cours d’année « avec prudence » en attendant que la situation soit « définitivement stabilisée » avec des données ultérieures ([449]).

S’affranchissant de ces règles de prudence, le cabinet ministériel est ainsi parvenu au tableau ci-après :

HypothÈse d’Évolution des dÉpenses des collectivitÉs territoriales en 2024

(en milliards d’euros et en pourcentages)

Source : Communication du cabinet du ministre des comptes publics de septembre 2024.

C’est ainsi que MM. les ministres ont pu aboutir au chiffre de 16 milliards d’euros de dépenses supplémentaires largement repris par la suite.

Il convient par ailleurs de noter que ce « dérapage » de 16 milliards d’euros correspond à un écart par rapport à la prévision du PSTAB qui se fonde elle-même sur une trajectoire totalement irréaliste des dépenses de fonctionnement de – 0,5 % en volume prévue par l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027 ([450]).

Cet objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement de – 0,5 % en volume ne se base sur aucune hypothèse économique fondée et apparaît, de ce point de vue, avoir été fixé de façon tout à fait arbitraire. Par ailleurs, il n’est assorti d’aucun mécanisme contraignant, rendant vaines les tentatives gouvernementales d’orienter les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.

2. Une hausse des dépenses des collectivités territoriales finalement plus contenue mais toujours supérieure aux prévisions établies de façon normative au moment du PLF

Sur sa demande, la DGT a pu fournir au rapporteur l’évolution des dépenses des collectivités territoriales sur le fondement des remontées mensuelles dont elle dispose.

Évolution des prÉvisions des dÉpenses des collectivitÉs territoriales en 2024 sur la base des remontÉes mensuelles

(en pourcentages)

(*) Hors remboursements d’emprunt.

Source : Réponse de la direction générale du Trésor au questionnaire.

Ce tableau met ainsi en évidence que la communication des prévisions des dépenses des collectivités territoriales a eu lieu au moment même où les remontées mensuelles marquaient l’écart le plus important aux prévisions du PSTAB. Ainsi, les remontées de fin décembre font apparaître une différence de près de 10 milliards d’euros par rapport aux prévisions de fin juillet, le « dérapage » constaté ne s’établissant pas à 16 milliards d’euros mais plutôt à 6,6 milliards d’euros selon les remontées de fin décembre.

À l’aune de ces constats, le rapporteur général déplore l’absence de prise en compte de l’évolution infra-annuelle des dépenses des collectivités territoriales dans les prévisions et souligne l’importance de la communication des remontées mensuelles des dépenses des collectivités territoriales comme des organismes divers d’administration locale (ODAL) ([453]).

L’affirmation d’une prévision de « dérapage » de 16 milliards d’euros des dépenses des collectivités territoriales pour 2024 sur la base des remontées de fin juillet semble traduire une situation de navigation à vue des prévisions en matière de dépenses locales.

Cette impression est d’ailleurs confirmée par l’écart des prévisions des dépenses locales au titre de l’année 2023 comparé à l’exécution.

Évolution des prÉvisions des dÉpenses des collectivitÉs territoriales entre 2022 et 2023

(en pourcentages par rapport à 2022)

(*) Provisoire Insee.

Source : Réponse au questionnaire de la direction générale du Trésor.

Les prévisions de dépenses des collectivités territoriales figurant dans le PLF pour 2023 apparaissent nettement sous-évaluées par rapport à l’exécution, tant au niveau des dépenses de fonctionnement (+ 5 milliards d’euros environ) que des dépenses d’investissement (+ 4 milliards d’euros environ). Ainsi l’écart total s’est élevé à environ 9 milliards d’euros.

De même, si la communication des remontées de juillet 2024 sur les dépenses locales de 2024 était particulièrement pessimiste, les prévisions antérieures au moment du PLF pour 2024 se sont avérées aussi optimistes que pour l’exercice 2023. Les remontées de fin décembre 2024 affichent ainsi un écart de près de 6,3 milliards d’euros de la dépense locale par rapport aux prévisions de la DGT au moment du PLF pour 2024.

Ces sous-estimations chroniques des dépenses des collectivités locales au moment de l’élaboration du PLF conduisent à penser que la dépense locale est utilisée comme « variable d’ajustement » du solde public afin que ce dernier apparaisse artificiellement amélioré.

3. Des prévisions de dépenses pour 2025 qui apparaissent déjà très irréalistes

Alors que les prévisions de dépenses des collectivités territoriales pour les années 2023 et 2024 étaient particulièrement optimistes au moment de l’élaboration des PLF pour 2023 et 2024, celles concernant l’exercice 2025 apparaissent déjà tout autant irréalistes.

En effet, la DGT anticipait au moment de l’élaboration du PLF pour 2025 une évolution des dépenses des collectivités territoriales de 2,5 % pour 2025, portée par une hausse de 1,0 % des dépenses de fonctionnement en valeur – soit une baisse en volume – et une augmentation de 6,9 % des dépenses d’investissement.

Cette très faible augmentation des dépenses de fonctionnement tenait compte des mesures figurant dans le texte du PLF pour 2025 déposé par le Gouvernement. Ainsi, sont prises en compte des mesures finalement non adoptées comme la baisse du taux de compensation du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) évaluée à 800 millions d’euros ou le fonds de réserve (FDR) de 3 milliards d’euros transformé en un dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (« Dilico ») dont le montant s’élève à 1 milliard d’euros.

La DGT n’a pas fourni de prévisions actualisées des dépenses des collectivités territoriales pour 2025 qui tiennent compte de la loi de finances initiale pour 2025. Dès lors, il est possible d’affirmer que les prévisions de dépenses des collectivités locales pour l’exercice 2025 actuellement en vigueur sont déjà largement sous-estimées.

Une hausse modérée de 3 à 4 % des dépenses de fonctionnement paraîtrait déjà très optimiste. Quant aux dépenses d’investissement, une augmentation autour de 6 à 7 % tenant compte de la fin du cycle électoral du bloc communal n’est pas déraisonnable. Ainsi, l’aggravation des dépenses des collectivités territoriales par rapport aux prévisions gouvernementales irréalistes serait, au maximum, de 6 milliards d’euros pour les dépenses de fonctionnement et nulle pour les dépenses d’investissement.

VII. Les recettes de sécurité sociale : une surévaluation de plus de 1 %

1. Une surestimation des prévisions de recettes de la sécurité sociale de 1,1 % en 2023 et de 1,3 % en 2024 ([454])

En 2023, les prévisions de recettes de cotisations des administrations de sécurité sociale (ASSO) hors sinistralité ([455]) ont été réévaluées à la baisse. Alors que le PLF pour 2024 estimait ces recettes à 410,2 milliards d’euros, le PLF pour 2025 les ramène à 405,3 milliards d’euros, soit une moins-value de 4,8 milliards d’euros. Cette surestimation concerne également les prélèvements sociaux sur les revenus d’activité et de remplacement ([456]) ainsi que ceux sur les revenus du capital ([457]), dont les prévisions ont été revues à la baisse de respectivement 1,4 milliard et 0,4 milliard d’euros.

Des écarts similaires se retrouvent en 2024. Les cotisations sociales ASSO hors sinistralité, initialement prévues à 426,3 milliards d’euros en PLF pour 2024, sont réajustées à 421,4 milliards d’euros en PLF pour 2025, marquant une diminution de 4,9 milliards d’euros. De même, les prélèvements sociaux sur les revenus d’activité et de remplacement ainsi que ceux sur le capital affichent des moins-values respectives de 1,5 milliard et 1,2 milliard d’euros.

Évolution des prÉvisions des recettes de la sÉcurité sociale

(en milliards d’euros)

Source : direction générale du Trésor.

2. Des écarts qui s’expliquent principalement par la moindre croissance de la masse salariale

En 2023, la révision à la baisse des prévisions de croissance de la masse salariale explique 3,9 milliards d’euros de la moins-value totale de 4,8 milliards d’euros de recettes de cotisations ASSO hors sinistralité. Plus précisément, la révision de la masse salariale des branches marchandes non agricoles conduit à une baisse de 3 milliards d’euros, tandis que celle du secteur public justifie une diminution de 0,9 milliard d’euros. Ce phénomène se reproduit en 2024, avec l’effet cumulé de la reprise en base des corrections effectuées pour les recettes 2023 et d’un nouvel affaiblissement de la croissance de la masse salariale cette année-là.

L’évolution de la masse salariale affecte également les écarts de prévisions des prélèvements sociaux sur les revenus d’activité et de remplacement. Par exemple, en 2023, la révision à la baisse de 1,4 milliard d’euros s’explique à hauteur de 1,1 milliard d’euros par une croissance moindre de la masse salariale et à hauteur de 0,3 milliard d’euros par une activité baissière des travailleurs indépendants.

Enfin, la diminution des recettes des prélèvements sociaux sur le capital trouve principalement son origine dans la contraction du marché immobilier en 2023 et 2024.

3. Une meilleure coopération entre les services administratifs permettrait d’affiner les prévisions de recettes de sécurité sociale

Des écarts notables peuvent être observés entre les prévisions effectuées par la direction de la sécurité sociale (DSS) à l’annexe 3 des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et celles précitées de la direction générale du Trésor (DGT). Ainsi, pour l’exercice 2024, l’écart entre les PLFSS 2024 et 2025 s’élève à – 0,4 milliard d’euros pour la cotisation sociale généralisée (CSG) sur les revenus du capital et celle sur les jeux, tandis que la DGT évalue à 1,2 milliard d’euros la baisse des prélèvements sociaux sur le capital.

Ces divergences résultent principalement d’une différence de périmètre : les prévisions de la DSS se limitent aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) et au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), tandis que celles de la DGT couvrent l’ensemble des ASSO.

Néanmoins, un meilleur partage d’informations entre ces services permettrait d’affiner les prévisions. Par exemple, la DGT dispose de données plus précises sur certaines cotisations, notamment celles de l’Agirc-Arrco, dont les moindres recettes en 2024 contribuent à hauteur de 0,8 milliard d’euros à la révision des cotisations ASSO hors sinistralité. En mettant ces informations à disposition de la DSS, les prévisions de recettes de cotisations sociales au sous-jacent macroéconomique similaire pourraient être ajustées plus rapidement et avec une meilleure fiabilité.

Conclusion

Les sous-évaluations considérables des recettes de l’État en 2023 et 2024 s’expliquent par le recours à des méthodes d’estimation peu adaptées aux changements de comportements des acteurs économiques. Une modification des outils d’évaluation et une plus grande diversité dans les sources chargées de ces estimations amélioreraient la qualité de ces prévisions.

Les sous-estimations bien plus modestes des prévisions sur les recettes des ASSO, à l’exception des recettes liées au tabac, pourraient être réduites par une meilleure association des administrations en charge de la protection sociale.

Enfin, en matière de collectivités territoriales, on constate une sous-estimation systématique de la croissance des dépenses de fonctionnement dans les prévisions gouvernementales sans véritable concertation avec les représentants de ces collectivités, et l’absence de prise en compte des coûts supplémentaires des décisions prises par l’État. Pour les prévisions de recettes fiscales de chaque impôt local, des sous-estimations compensent partiellement les surestimations, pour aboutir globalement à une sous-évaluation : s’ajoutant à des prévisions totalement irréalistes de dépenses et à la surestimation de ces dernières en cours d’année, cela a abouti à faire croire à un niveau de dérapage des finances locales plus de trois fois supérieur à la réalité en 2024.

Le début de l’exercice 2025 laisse craindre de nouvelles déconvenues. D’une part, le scénario macroéconomique sur lequel reposait le projet de loi de finances a été révisé dès le mois de janvier par le Gouvernement, celui-ci retenant finalement l’hypothèse d’une stabilité du taux d’épargne et une prévision de croissance du PIB limitée à 0,9 %. Or, si le Gouvernement ne fait ainsi que se rallier aux anticipations qui étaient celles de la Banque de France au moment du dépôt du projet de loi de finances, force est de relever que celle-ci a elle-même abaissé à 0,7 % sa propre prévision. Plus concrètement, la direction générale du Trésor elle-même estimait dès le mois de février qu’un aléa d’un montant de 5 milliards d’euros pesait déjà sur les recettes fiscales. Parvenir à des prévisions macroéconomiques et de finances publiques fiables, reposant sur des hypothèses dont le volontarisme est tempéré par la rigueur méthodologique, paraît plus nécessaire que jamais.

Contributions DES GROUPES POLITIQuES

I. Contribution du groupe Rassemblement national

INTRODUCTION

La France connaît un déficit public systématique depuis 50 années, qui s’est très fortement aggravé dernièrement, engendrant une dette devenue massive et structurelle. Le Rassemblement National est le seul parti français qui n’est pas responsable d’un centime de cette gigantesque dette publique accumulée par la France du fait de la mauvaise gestion des gouvernements successifs.

Emmanuel Macron a davantage fait augmenter la dette publique française sous son premier quinquennat que François Hollande et Nicolas Sarkozy réunis. La situation a même empiré depuis le début du second quinquennat.

Depuis juin 2022 et pour la première fois, le Rassemblement National dispose d’un groupe politique à l’Assemblée nationale lui ayant permis d’être présent en commission des finances et d’y assurer les pouvoirs d’un groupe d’opposition. De ce fait, depuis le premier examen du budget rectificatif de 2022, le groupe RN a alerté sur la situation réelle des finances publiques, et en particulier en pointant le décalage entre les prétentions des résultats de la politique économique menée par François Hollande et Emmanuel Macron depuis 2012, et ses effets sur les comptes publics.

Si la baisse du chômage, la réindustrialisation et la santé économique de manière générale étaient au niveau annoncé par le Gouvernement, les caisses de l’État, des collectivités et de la Sécurité sociale seraient pleines. Or, force est de constater que ce n’est pas le cas et que ça ne l’a jamais été.

Les écarts, d’une part entre les recettes et les dépenses, et d’autre part entre les prévisions et la réalisation, sont devenus tout simplement insoutenables pour les budgets 2024 et 2025, s’apparentant désormais un véritable mensonge d’État. En conséquence, une motion de censure avait été déposée par le groupe RN sous la 16ème législature, le 31 mai 2025. Aucun groupe, en particulier la droite, ne l’avait votée.

D’abord, cette motion de censure alerte sur le risque de dérapage budgétaire : « Les prévisions de déficit pour l’année 2024 (5,1 % du PIB) apparaissent insincères, compte-tenu de la faiblesse des rentrées fiscales constatées en début d’année 2024. Or, d’une part, le déficit en 2023 est apparu volontairement sous-évalué (prévision à 4,9 % du PIB pour une exécution à 5,5 %), et, d’autre part, les prévisions de croissance pour 2024, selon le Haut Conseil des Finances Publiques, sont optimistes. ».

Ensuite, cette motion de censure montre également l’inquiétude du groupe RN au sujet de l’explosion des dépenses publiques et de la dette publique : « Ajouter à ces éléments, la dette publique (3 100 milliards € fin 2023) a atteint un seuil d’alerte nécessitant une réaction du Gouvernement. Or, il n’apparaît pas responsable d’attendre, comme le fait le Gouvernement, soit une hypothétique accélération de la croissance sans tenir compte du niveau global de dépenses publiques, soit de miser sur des annonces d’augmentation de la fiscalité voire d’austérité après les élections européennes. »

Lors de la campagne des législatives anticipées de juillet 2024, le RN a indiqué aux Français qu’il fallait présenter un plan d’économies budgétaires de plusieurs milliards d’euros pour entamer ne serait-ce qu’un redressement des finances publiques. Jordan Bardella, sous les quolibets de nos adversaires politiques – pourtant responsables de la situation catastrophique dans laquelle nous nous trouvons – et leurs relais médiatiques complaisants, avait proposé un grand audit capable de faire la lumière sur tant de mensonges.

Aucun autre parti politique n’a parlé de la situation des finances publiques pendant cette campagne des législatives. Aussi, le RN a accueilli avec beaucoup d’enthousiasme la proposition d’Éric Ciotti, président du groupe UDR, d’utiliser leur droit de tirage pour constituer une commission d’enquête pour faire la lumière sur les raisons des dérapages budgétaires des gouvernements précédents. Hélas, terrifiés à l’idée que l’opposition nationale puisse librement enquêter sur leur bilan catastrophique, leurs manipulations et leurs mensonges, les députés macronistes, la droite ralliée à Emmanuel Macron, et les gauches, se sont unies pour confisquer cette commission d’enquête en la confiant à l’ensemble de la commission des finances.

Afin de sceller cette lamentable alliance, les gauches ont de toute évidence dû accepter que l’intitulé de la commission d’enquête soit formulé de telle sorte qu’elle puisse servir de prétexte aux responsables politiques, et surtout aux hauts fonctionnaires, pour ne répondre que partiellement aux questions les plus sensibles visant à établir la vérité.

Le groupe Rassemblement National a souligné que l’intitulé de la commission d’enquête était trop restrictif, et n’avait pas permis de faire toute la lumière sur le dérapage des finances publiques.

Jean-Philippe Tanguy avait alerté à l’occasion des discussions préalables à l’ouverture de la commission d’enquête (Compte-rendu de commission du 16 octobre 2024), aussi bien concernant le titre de la commission d’enquête : « nous craignons qu’elle n’érige des limites conceptuelles extrêmement dommageables à la qualité de l’enquête. Les personnes interrogées pourront multiplier les circonvolutions. Quand on demande l’avis des gens responsables de la catastrophe, on imagine bien qu’ils chercheront à limiter la portée de l’investigation ! Plus la solution sera simple et ouverte, plus les travaux pourront aller loin. » ; qu’à propos des bornes chronologiques, que nous avons jugées trop restrictives : « Pour notre part, nous ne souhaitons pas circonscrire cette commission d’enquête, dans la mesure où les années antérieures sont forcément susceptibles d’apporter des explications. Pour avoir participé à plusieurs commissions d’enquête, j’ai constaté que toute restriction de leur objet permettait aux personnes auditionnées de ne pas répondre et de prétendre qu’une partie de la vérité relève d’une autre période, entretenant ainsi la confusion. Plus le champ de nos investigations sera large, plus nous approcherons la vérité. Il reviendra au président et aux rapporteurs de cadrer les travaux pour que le champ de la commission reste raisonnable. Mais trop restreindre ce champ serait créer volontairement une porte de sortie pour les personnes auditionnées. ».

Force est de constater que l’ensemble des responsables politiques et des hauts fonctionnaires ont bel et bien utilisé l’argument de l’intitulé de la commission d’enquête pour ne pas répondre aux questions posées par les députés, et ainsi ne pas éclairer la représentation nationale sur les raisons de l’explosion des dépenses publiques.

D’une manière générale, le groupe RN déplore que le président de la commission d’enquête, à l’instar de la quasi-totalité des présidents de commissions permanentes, spéciales ou d’enquête, laissent les personnes auditionnées sous serment ne pas répondre aux questions, ou du moins, ne déploient pas toute l’autorité nécessaire pour les forcer à répondre y compris, si l’audition devait durer le temps qu’elle doit durer. Entre autres manœuvres, il est inacceptable que d’anciens ministres, des responsables d’administrations centrales, ou tout autre personnalité devant rendre des comptes à la représentation nationale, jouent la montre ou utilisent des artifices misérables pour ne pas répondre à des questions oubliant visiblement que ces moments sont filmés, et peuvent être visionnés par la population entière qui ne manque pas de constater cette irresponsabilité organisée.

Au terme de cette commission, et malgré les efforts remarquables d’Éric Ciotti, co-rapporteur, les gauches d’une part, et les macronistes et les LR ralliés à Macron d’autre part, n’ont eu de cesse de manipuler les travaux de la commission, pour les premiers, afin de nourrir leurs thèses idéologiques, et pour les autres, afin de se déresponsabiliser de leur bilan.

Grâce aux résultats des travaux, il est pourtant factuellement évident que le dérapage des finances publiques est dû à une absence totale de maîtrise de la hausse des dépenses publiques, puis une véritable explosion en dehors de toute crise ou justification extérieure. Cet état de fait est attesté par l’ensemble des rapports de la Cour des comptes entre 2017 et 2025.

Les commentaires sur l’irrationnelle baisse des recettes en faveur de la clientèle oligarchique d’Emmanuel Macron, sont tout à fait justifiés, mais ces cadeaux fiscaux s’ajoutent à l’absence de contrôle des dépenses, ils n’en sont pas la cause. L’inversion, par les forces de gauche, de cet état de fait sert un agenda idéologique très éloigné de l’établissement de la vérité sur nos comptes publics.

En revanche, les biais, les manœuvres, et les questions de toute évidence téléphonées du rapporteur Mathieu Lefèvre, ainsi que des rares députés du socle commun à avoir osé participer à cette mascarade, visaient évidemment à poursuivre de la manière la plus condamnable qui soit le mensonge d’État organisé par Emmanuel Macron, pour maquiller sa responsabilité dans l’effondrement des comptes publics.

Le fait que la macronie accuse l’administration française d’être à l’origine de ce dérapage budgétaire est insupportable car profondément irresponsable et hypocrite. Si les forces politiques au pouvoir estiment que les hauts fonctionnaires français ont fauté, où sont donc les procédures disciplinaires à la hauteur de milliards d’argent public concernés ? Si ces fonctionnaires avaient pu fauter, ce qui n’est pas le cas, à quoi servent les ministres, les secrétaires d’État, et leurs cabinets ?

En arrivant à la conclusion qu’ils ne sont responsables de rien, les macronistes confessent par lâcheté, soit leur totale incompétence, soit la plus coûteuse des inutilités de la Vème République ; l’honnêteté impose de dire que l’un n’empêche pas l’autre.

Au regard du processus budgétaire, des élections européennes puis des élections législatives anticipées, il est évident que le Gouvernement et ses soutiens parlementaires ont volontairement dissimulé la vérité des comptes publics pour ne pas assumer leur bilan et ses conséquences devant les électeurs.

Nous partageons également les analyses du co-rapporteur Éric Ciotti, qui explique qu’une des causes essentielles de la dissolution brutale d’Emmanuel Macron consistait à ne pas devoir assumer avec sa majorité parlementaire une censure budgétaire consécutive à ses mensonges à l’automne 2024. De fait, une dissolution imposée par une telle censure aurait conduit à une véritable déroute électorale, et à la victoire du Rassemblement National.

Les dépenses publiques françaises sont complètement à la dérive

Une hausse incontrôlée des dépenses publiques de longue date, aggravée depuis la crise Covid, mais qui repose en grande partie sur des choix discrétionnaires

Les dépenses publiques en France ont atteint des niveaux dangereusement élevés, dans toutes les composantes de la dépense publique (État, collectivités locales et Sécurité sociale).

Depuis 2020, la hausse des dépenses publiques en France est incontrôlée, augmentant de 280 Mds € entre 2019 et 2023, soit 16,2 % de l’ensemble.

Source : Données Insee retraitées par le groupe RN

*Donnée provisoire calculée à partir de la croissance des dépenses publiques Insee ([458])

Interrogé par Jean-Philippe Tanguy, Gabriel Attal, en audition dans le cadre de la commission d’enquête le 4 février 2025, a refusé de répondre à propos de la dérive des finances locales et sociales, ne se sentant responsable que des comptes de l’État. Jean-Philippe Tanguy a indiqué à Gabriel Attal, qui persistait à ne répondre qu’à propos des dépenses de l’État, et refusait d’assumer ses décisions ou ses absences de décisions sur les autres dépenses : « Vous reconnaissez qu’en tant que Premier ministre de la France, vous n’avez pas autorité sur toutes les dépenses. ».

En outre, la situation s’est récemment aggravée. La Cour des comptes note dans son rapport de février 2025 « En 2024, les dépenses publiques atteindraient 1 652 Md€, en hausse en valeur de 3,8 %, soit une progression identique à celle enregistrée en 2023 (+3,8 %) mais dans un contexte de repli marqué de l’inflation. ». En effet, les dépenses de 2024 augmentent, en volume, de 1,7 % par rapport à 2023.

Cette forte hausse des dépenses publiques est due en particulier :

● (1) À la hausse des dépenses des collectivités locales, qui atteindrait, selon la Cour des comptes, 327 Mds € en 2024, en progression de 5,8 % en valeur (après 7,3 % en 2023) et de 3,6 % en volume ;

● (2) À la très forte hausse des dépenses sociales, qui atteindraient 756 Mds € en 2024 soit une progression de 5,3 % en valeur (après 4,8 % en 2023) et de 3,1 % en volume par rapport à 2023, soit un rythme très supérieur à celui du PIB, et contribueraient donc significativement au creusement du déficit public en 2024.

Les dépenses publiques d’administration centrales

Source : Données Insee retraitées par le groupe RN

Après une légère diminution entre 2017 et 2019, les dépenses de l’administration publique centrale, qui incluent à la fois les dépenses de l’État et des organismes divers d'administration centrale (ODAC - regroupant des organismes auxquels l'État a donné une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national), ont augmenté depuis 2017 de 118,3 Mds €.

Depuis 2021, ces dépenses continuent de croître mais n’accélèrent plus.

Les dépenses publiques d’administration locales

Source : Données Insee retraitées par le groupe RN

Les dépenses des collectivités territoriales ont été contenues, en valeur, entre 2013 et 2017 puis ont très fortement augmenté depuis (+ 47 Mds € en 2017 et 2023).

Les dépenses des collectivités territoriales ont proportionnellement augmenté davantage que les dépenses des administrations centrales. En effet, les dépenses locales représentaient 17,7 % des dépenses publiques en 2017, et 18,4 % en 2023.

L’augmentation incontrôlée des dépenses des collectivités locales est due à deux facteurs. D’une part, une politique de décentralisation mal réfléchie a artificiellement augmenté les responsabilités des collectivités territoriales, en créant des doublons entre l’État central, l’État déconcentré, des organismes indépendants et les différents échelons de collectivités territoriales.

Cette politique a fortement pesé sur les dépenses de fonctionnement des collectivités, qui ont augmenté de 21 % depuis la loi NOTRe de 2015. Cette hausse incontrôlée des dépenses des collectivités locales est notamment visible dans les embauches de la fonction publique territoriale.

D’autre part, au cours des auditions menées en commission des finances, les intervenants responsables de collectivités territoriales, ont indiqué ne plus pouvoir maîtriser leurs dépenses d’intervention, et en particulier les dépenses sociales.

Par exemple, le RSA a été revalorisé de 1,7 % le 1er avril 2025. Cette revalorisation est décidée au niveau national mais pèse directement sur les dépenses des conseils départementaux : +158 m € de dépenses en 2025, après une hausse de plus de 500 m € en 2024. En réaction, 72 conseils départementaux ont menacé de ne pas appliquer la hausse.

L’équilibre des finances locales a été complètement déstructuré par la politique d’Emmanuel Macron. En effet, ce dernier a choisi de limiter la responsabilité fiscale et donc budgétaire des collectivités territoriales en supprimant la taxe d’habitation. D’une part, Emmanuel Macron a privé les communes et les EPCI d’une source majeure de financement, non compensée par une baisse de dépenses. La suppression de la taxe d’habitation a donc été financée par une aggravation du déficit de l’État. D’autre part, cette suppression a été faite au mépris du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales, inscrit à l’article 72-2 de la Constitution.

Les dépenses d’administration de sécurité sociale

Source : Données Insee retraitées par le groupe RN

Les dépenses d’administration de sécurité sociale ont augmenté sans discontinuer depuis 2017. En valeur, l’augmentation est de 114 Mds € entre 2017 et 2023. Leur part dans les dépenses publiques est restée stable, entre 42,3 % et 42,9 %.

Comparaisons européennes

La France se distingue en Europe à la fois par un niveau de dépenses publiques et de déficit public particulièrement élevés.

En 2022, les dépenses publiques en France s’élevaient à 58,3 % du PIB, contre une moyenne de 49,6 % dans l’Union européenne, ce qui place la France nettement au-dessus de ses partenaires européens.

Dans presque toutes les grandes fonctions de l’action publique, la part des dépenses rapportée au PIB est plus élevée en France qu’au sein de l’Union européenne, à l’exception notable des secteurs des transports, de la sécurité intérieure et de la justice.

La France souffre de certains postes de dépenses particulièrement importants mais impossibles à contenir car ils constituent de véritables tabous dans le débat public que seul le Rassemblement National parvient à briser, comme l’immigration, thème sur lequel nous reviendrons par la suite.

L’augmentation des dépenses publiques en France depuis 2020 est d’autant plus grave, qu’elle ne résulte que partiellement des réponses aux crises, et que celles-ci devraient s’estomper d’elles-mêmes

Une partie de l’augmentation des dépenses publiques depuis 2020 s’explique par la réponse aux crises (sanitaire et énergétique).

Néanmoins, les crédits dédiés à la réponse aux crises n’expliquent qu’une partie de la hausse des dépenses publiques. Le reste dépend donc de choix discrétionnaires non liés aux crises. Par exemple, en 2022, seul un quart de l’augmentation de la dépense publique par rapport à 2019 s’explique par des dépenses d’urgence : 55,3 Mds € sont dédiés aux réponses aux crises, sur un total d’augmentation des dépenses publiques par rapport au niveau d’avant crise (2019) de 220,9 Mds €.

Une analyse de l'OFCE ([459]) indique que, sur les 12,6 points de PIB d'augmentation de la dette publique en France entre 2016 et 2023, environ 6 points de PIB sont attribuables à des mesures budgétaires structurelles non liées aux crises sanitaire et énergétique.

En outre, il convient également de rappeler que les dépenses de réponse aux crises sanitaire et énergétique auraient dû s’éteindre d’elles-mêmes.

À cet égard, la Cour des comptes note : « Le contexte était favorable en 2024 à une modération automatique des dépenses publiques compte tenu de l’extinction des mesures exceptionnelles. En effet, les dépenses d’urgence et de soutien face aux crises sanitaire et inflationniste ont été ramenées à 9,9 Md€ en 2024, essentiellement constituées des dépenses résiduelles de relance, qui ont ralenti après les points hauts de 2021-2022. »

Chaque année depuis 2021, les dépenses publiques devraient baisser automatiquement d’environ 1 point de PIB. De ce fait, il est très préoccupant que les gouvernements successifs depuis 2021 ne parviennent pas à réduire les dépenses publiques.

Enfin, l’arrivée d’Emmanuel Macron au pouvoir a marqué une forte augmentation des dépenses structurelles et en particulier des dépenses de personnel.

Entre l’arrivée d’Emmanuel Macron à l’Élysée et la fin de l’année 2022, les effectifs de la fonction publique ont connu une augmentation nette de 178 000 agents, portant le total à 5,7 millions de fonctionnaires. Dans le détail, cette progression se répartit comme suit :

● 96 000 agents supplémentaires pour la fonction publique d’État ;

● 45 000 pour la fonction publique territoriale ;

● 38 000 pour la fonction publique hospitalière.

Si le recrutement de fonctionnaires dans certains pans de la fonction publique (police, hôpital, éducation nationale, etc) est nécessaire, la croissance des effectifs de la fonction publique doit se ressentir sur la qualité du service public. Or, nos concitoyens constatent tous les jours que le service public français est de moins en moins performant, malgré ces recrutements massifs. Ce paradoxe s’explique par le fait que les recrutements sont réalisés pour partie sur des postes qui ne sont pas au contact des usagers. Pour être tenable, le recrutement de fonctionnaires assurant un service public de qualité doit être compensé par une baisse de la bureaucratie.

Lorsqu’ils sont interrogés sur ce bilan, les ministres d’Emmanuel Macron refusent de répondre, et utilisent des inversions accusatoires pour se dédouaner. Ils tentent de mettre les parlementaires, pourtant garants du contrôle de l’exécution budgétaire, devant le fait accompli, expliquant que cette politique est la seule possible. Ce comportement est inacceptable, et mène nécessairement à une dérive des finances publiques, et à la dégradation de la qualité des services publics.

De surcroît, cette évolution marque un contraste frappant avec les engagements initiaux du chef de l’État. Lors de sa campagne présidentielle de 2017, Emmanuel Macron avait en effet promis une réduction de 120 000 postes dans la fonction publique, dont 50 000 au sein de l’État. Ces objectifs n’ont non seulement pas été atteints, mais c’est un mouvement inverse qui s’est opéré, témoignant d’une perte totale de contrôle de la situation.

L’explosion du montant des reports de crédits

Aux dépenses très élevées prévues en loi de finances initiale s’ajoutent en cours d’année des reports de crédits non consommés de l’exercice précédent.

Limitée à une moyenne de 2,3 Mds € entre 2010 et 2020, la pratique des reports de crédits est soudainement devenue hors de contrôle à partir de 2021, avec 36,7 Mds €.

Si cette situation pouvait s’expliquer par les événements du Covid, elle s’est en réalité durablement installée avec encore 16,1 Mds € de report de crédits en 2024, sans la moindre justification autre que le maquillage des comptes.

De facto, les crédits reportés ont graduellement diminué depuis 2021, mais demeurent à un niveau très supérieur aux niveaux d’avant-crise (18,8 Mds € en 2023, et 16,1 Mds € en 2024).

Au-delà des choix discrétionnaires d’augmentation des dépenses publiques, les gouvernements et les administrations successifs n’avaient pas anticipé la hausse des taux, menant nécessairement à une explosion de la charge d’intérêt

Entre 2006 et 2012 (début de la politique d’assouplissement quantitatif de la Banque centrale européenne), la charge des intérêts payés par les administrations publiques françaises était comprise entre 50 et 60 Mds €.

La politique de la BCE a permis de faire très fortement chuter les taux d’intérêt souverains, permettant de diminuer la charge d’intérêt alors même que la dette augmentait, jusqu’à atteindre le point bas de 29,7 Mds € en 2020.

Cette politique était anormale, et a priori contraires aux traités européens – elle est d’ailleurs désignée comme une politique « non conventionnelle ». Elle était, par essence, temporaire, exorbitante et exceptionnelle. Dès lors, les conséquences économiques, fiscales et budgétaires d’une telle politique auraient dû faire l’objet d’une planification et d’un pilotage de la part des politiques et des administrations à la hauteur de l’enjeu, à savoir plusieurs dizaines de milliards d’euros chaque année.

Exemple parmi tant d’autres pendant les auditions, l’incapacité des responsables politiques et administratifs à quantifier l’effet budgétaire de la politique de la BCE prouve à elle seule le degré d’impréparation, d’irresponsabilité et d’inconséquence de nos responsables politiques sur ce dossier vital. Comment est-il possible qu’une situation aussi exceptionnelle ait pu être traitée avec autant d’inconséquence et d’incompétence pendant plusieurs années ?

Pire, les auditions ont révélé que les personnes interrogées ne comprenaient pas les enjeux liés à la hausse des taux d’intérêt, et ne mesuraient pas le séisme que cet évènement constituait pour nos finances publiques.

C’est notamment le cas de l’ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne, Aurélien Rousseau, interrogé le 6 février 2025 dans le cadre de la présente commission d’enquête, qui s’est perdu dans des circonvolutions sur les taux variables et les taux fixes, avouant en creux qu’il n’avait pas de doctrine sur l’évolution des taux souverains. Alors qu’il était interrogé sur la préparation du Gouvernement Borne à la hausse des taux souverains, Aurélien Rousseau a conclu son intervention par « Est-ce que c’est un truc où il y a marqué plan, avec un tampon marqué plan, j’en sais rien, je ne crois pas. ».

Pour comprendre le niveau d’inconséquence de cette déclaration, rappelons que sous le Gouvernement d’Élisabeth Borne, dont il était directeur de cabinet, la charge d’intérêt est passée de 50,9 à 58,8 Mds €, soit une augmentation de 8 Mds €, presque autant que le budget de la mission Justice (8,8 Mds € en 2022). Trouverait-on normal que le directeur de cabinet de la Première ministre traite avec autant d’indifférence le budget de la Justice ?

Source : Données Insee retraitées par le groupe RN

La politique d’assouplissement quantitatif de la BCE a permis d’économiser entre 2013 et 2022, plus de 216 Mds €, soit en moyenne, 21,6 Mds € chaque année.

Détails du calcul :

● La moyenne annuelle de la charge totale d’intérêts de la dette des administrations publiques entre 2007 et 2012 est de 53,8 Mds €. En comparant la charge d’intérêts réellement payée par la France à une charge hypothétique correspondant à cette moyenne augmentée de 3 % annuels (effet inflation + augmentation de la dette), nous trouvons l’écart de 216 Mds € sur 10 ans.

L’effet de la politique monétaire européenne aurait dû permettre à François Hollande puis Emmanuel Macron de faire des réformes structurelles pour contenir la dépense publique, de désendetter la France et de réaliser des investissements d’avenir, par exemple dans les infrastructures, la défense ou l’outil productif.

Or, les gouvernements français n’ont pas su tirer profit de ces conditions de financement exceptionnelles. La France n’a donc pas été préparée au choc que constitue la hausse des taux. À l’occasion des auditions dans le cadre de la commission d’enquête sur le dérapage budgétaire, les différents intervenants interrogés par les députés du groupe Rassemblement National ont indiqué qu’aucun plan n’avait été préparé pour faire face à la hausse des taux.

Le sujet de la fin de la politique d’assouplissement quantitatif de la BCE n’a fait l’objet que de questions du groupe RN. Rappelons pourtant que la charge d’intérêt de l’État était en 2012 le 2ème budget de l’État (hors remboursements et dégrèvements), et aurait dû devenir en 2018 le 1er budget de l’État sans l’intervention de la BCE. Ce poste a vocation à redevenir le 1er budget de l’État à horizon 2029.

La hausse des taux est déjà massive.

Plus grave pour l’avenir, la hausse des taux pourrait perdurer et faire de la charge d’intérêts de la dette le premier poste de dépenses publiques.

Le Sénat indique, dans un rapport annexé au PLF 2025 : « D'ici la fin de la décennie, la charge de la dette de l'État pourrait ainsi représenter 2,7 % du PIB, contre 1,4 % en 2023. Quant à la charge de la dette de l'ensemble des administrations publiques, celle-ci atteindrait 3,1 % du PIB, contre 1,9 % en 2023. »

La réduction des dépenses publiques est rendue impossible du fait d’un manque de courage politique, mais aussi de la persistance de deux tabous : l’UE et l’immigration

Les dépenses publiques dédiées à l’Union européenne

En 2025, le montant des prélèvements sur recettes accordés par la France au profit de l’Union européenne dans la loi de finances initiale est de 23,1 Mds €. Le montant versé par la France représente 18,5 % des contributions des États membres. La France est ainsi le deuxième contributeur au budget de l’UE derrière l’Allemagne (23,6 % des contributions nationales) et devant l’Italie (12,8 %).

La contribution de la France au budget de l’UE a fortement augmenté (+23,6 % entre 2017 et 2025), et constitue désormais un budget à part entière de l’État, deux fois plus élevé que les crédits accordés à la mission « Justice ».

Or, ces dépenses constituent un véritable tabou. Le groupe RN à l’Assemblée nationale est parvenu à faire voter, en première lecture, durant l’examen du PLF 2025, un rabot sur cette contribution – dont la France est le seul grand pays contributeur net à ne pas bénéficier. Ce rabot n’a pas été retenu dans la version finale du texte.

Le groupe Rassemblement National alerte une nouvelle fois sur le caractère certain des prochains dérapages de la contribution de la France à l’Union européenne. L’argent du remboursement des centaines de milliards dépensés dans le plan de relance n’a pas été provisionné. Pour la France, les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne devraient augmenter de 6 milliards d’euros l’an prochain, et de 8 milliards d’euros l’année suivante.

Le coût de l’immigration

Le coût total de l’immigration est difficile à estimer. Il faut en étudier précisément les sous-composantes concernant les différentes administrations (État, collectivités territoriales et sécurité sociale), et en fonction des différents dispositifs.

Concernant par exemple l’aide médicale aux clandestins. Le rapport Louwagie de 2023 estime que le coût des soins dispensés aux étrangers en situation irrégulière s’élève, au minimum, à 1,7 Md € en 2022.

L’IFRAP a estimé dans un rapport de janvier 2025 le coût de l’immigration du fait de la précarité et de la pauvreté des personnes immigrées. Les immigrés directs et indirects (descendant d’immigrés de 1ère génération) sont plus touchés par la précarité et le chômage que le reste de la population, entraînant un surcoût évalué à 19,4 Mds €, dont 3,2 Mds liés aux allocations chômage et 16,2 Mds € aux autres prestations sociales. Par ailleurs, les immigrés pauvres sont nettement surreprésentés parmi les personnes en situation de pauvreté, représentant 4 millions des 9,5 millions de pauvres recensés en France, soit 42 % du total ([460]).

En raison de cette précarisation accrue, leur recours plus important aux aides sociales, aux soins et aux prestations diverses génère un surcoût direct estimé à 10,8 Mds € pour les finances publiques, par rapport à une situation où leur niveau de vie serait équivalent à celui du reste de la population.

La politique migratoire est un tabou très coûteux pour les finances publiques. Tous les amendements proposés par le RN pour réduire le coût de l’immigration pour les finances publiques (PLF et PLFSS) ont été rejetés par la gauche et la majorité macroniste et LR.

Le coût gigantesque des énergies intermittentes

Les subventions aux énergies renouvelables sont des dépenses structurelles dans la mesure où l’État s’est engagé contractuellement auprès des exploitants d’énergies intermittentes à garantir un niveau de prix de l’électricité.

Actuellement, grâce à un effet conjoncturel de hausse des prix de l’électricité sur le marché européen, les subventions publiques aux énergies intermittentes prévues dans le budget diminuent temporairement. Néanmoins, les administrations en charge de la conception du budget savent que, soit les dépenses budgétaires dédiées à ces énergies vont augmenter mécaniquement avec la baisse des prix de l’électricité, soit que ces prix vont s’installer durablement à un prix très élevé, ce qui aurait des conséquences économiques, fiscales et budgétaires considérables, qui n’ont pas davantage été prévues.

L’évolution des crédits du programme 174 est la suivante :

● En 2023 (LFI 2023), 7,8 Mds € d’autorisations d’engagement (AE) ;

● En 2024 (LFI 2024), 5,8 Mds € d’AE ;

● En 2025 (PLF 2025), 2,4 Mds € d’AE.

L’évolution récente de ces crédits aurait donc dû permettre aux gouvernements Borne et Attal de faire des économies budgétaires notables en 2023 et 2024, événement dont ils n’ont pas su tirer profit.

Lors de l’audition du 6 février 2025, réalisée dans le cadre de la présente commission d’enquête, Aurélien Rousseau, ancien directeur de cabinet d’Élisabeth Borne lorsqu’elle était Première ministre, a confondu les crédits budgétaires exceptionnels dédiés au bouclier tarifaire, avec ceux, structurels, dédiés à la garantie des prix de l’électricité pour les énergies intermittentes. Il est très grave qu’un responsable politico-administratif comme Monsieur Rousseau ait une compréhension très insuffisante de crédits représentant plusieurs milliards d’euros d’argent public.

La présente contribution ne tient pas à accabler en particulier Monsieur Rousseau. Au moins avait-il l’honnêteté de répondre directement aux questions des parlementaires, alors que Gabriel Attal, Élisabeth Borne, Michel Barnier, et pire, l’ensemble des hauts fonctionnaires auditionnés n’a fait preuve que de circonvolutions et de mauvaise foi pour ne pas répondre aux questions. Pire encore, Bruno Le Maire a mis en place une stratégie tout au long de son audition consistant à reprocher aux oppositions la politique de la majorité.

À cette masse de dépenses publiques s’ajoute le coût pour l’économie, publique comme privée, des normes

La croissance exponentielle des normes en France

Ce graphique illustre le fait que le nombre de mots par code a explosé depuis 2002, et donc que les administrations, les entreprises et les ménages français font face à une inflation normative très importante.

Dans une étude de 2022, la Fondation iFRAP estime le coût de la charge administrative due au poids des normes à 75 à 87 Mds € pour les entreprises, et 12 à 25 Mds € pour les collectivités, les services publics et les particuliers.

Le coût de certains dispositifs pour l’économie est très important

Par exemple, le dispositif français des CEE (certificats d’économie d’énergie) est très coûteux pour les ménages et les entreprises, et inefficace d’un point de vue environnemental. La Cour des comptes indique dans un rapport de 2024 dédié aux CEE, et réalisé à la demande du RN : « Au vu des défauts et anomalies relevés par la Cour, la suppression du dispositif des CEE pourrait être envisagée. », et estime le coût des CEE pour l’économie française à 6 Mds € par an.

La situation de nos finances publiques est tellement mensongère et hors de contrôle, qu’il est nécessaire d’effectuer sans cesse des corrections

Le groupe Rassemblement National partage également les analyses du co-rapporteur Éric Ciotti, qui explique qu’une des causes essentielles de la dissolution brutale décidée par Emmanuel Macron consistait à ne pas devoir assumer avec sa majorité parlementaire une censure budgétaire consécutive à ses mensonges à l’automne 2024.

Ex ante, pour faire face à ces dépenses, il a été nécessaire de corriger les anticipations de recettes

Pour faire face à des dépenses publiques trop élevées inscrites dans les textes financiers, il a été nécessaire de surévaluer artificiellement les recettes issues des prélèvements obligatoires pour ne pas trop dégrader le déficit public.

Les Gouvernements qui n’ont pas eu le courage de mettre en œuvre les réformes nécessaires à la réduction des dépenses publiques, ont donc surévalué les recettes afin de faire croire qu’il n’y a pas d’aggravation du déficit public.

Cette surestimation a permis de présenter un équilibre budgétaire plus soutenable en théorie, en masquant temporairement l’écart croissant entre dépenses et ressources réelles. Le PLF 2024 prévoyait ainsi des recettes de prélèvements obligatoires à hauteur de 1 290,2 Mds €, un chiffre manifestement optimiste au regard des PO en 2023, et de l’élasticité des PO au PIB.

Or, en cours d’exécution budgétaire, la réalité économique a rapidement contredit ces prévisions. La croissance en valeur s’est révélée plus faible que prévu (3,2 % au lieu de 4,0 %), et l’élasticité des prélèvements a été revue à la baisse (0,7 contre 1,1).

Par exemple, les recettes d’impôt sur les sociétés ont été en-dessous des prévisions de 10,2 Mds €, et celles de TVA de 9,8 Mds €, illustrant à quel point les prévisions initiales reposaient sur des hypothèses économiques fragiles, que le Haut Conseil des finances publiques avait pourtant déjà jugées trop optimistes.

Ce désajustement a directement contribué à la dérive du déficit public.

En réalité, c’est donc un enchaînement de trois erreurs politiques qui explique ce dérapage : d’abord (i) la décision de fixer le niveau des dépenses publiques à un niveau manifestement excessif et difficilement soutenable ; ensuite (ii), la construction de recettes exagérées pour équilibrer les comptes ; enfin (iii), le réajustement brutal de ces recettes à la baisse, une fois confrontées aux données économiques réelles.

Cet enchaînement, fondé sur une illusion budgétaire, a conduit à aggraver le déficit au lieu de le résorber, en fragilisant un peu plus la crédibilité des finances publiques.

Ex post, la nécessité de corriger les dépenses en cours d’année

Pour contenir en cours d’année l’explosion du déficit public, il a été nécessaire en 2023 et 2024 de geler, puis d’annuler des crédits par voie réglementaire :

● Décret n° 2023-883 du 18 septembre 2023 qui annule 4,8 Mds € d’autorisations d’engagement et 5 Mds € de crédits de paiement pour l’exercice 2023 ;

● Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 qui annule 10 Mds € d’autorisations d’engagement et 10,2 Mds € de crédits de paiement pour l’exercice 2024.

Ces méthodes ne sont cependant pas efficaces pour lutter contre la dérive des finances publiques dans la mesure où elles ne peuvent concerner que le périmètre des dépenses de l’État, et non les dépenses des collectivités territoriales ou de sécurité sociale, qui sont celles qui augmentent le plus.

Le choix d’utiliser la voie réglementaire pour tenter de contenir en cours d’année l’explosion des finances publiques pose un problème démocratique. En effet, il est la conséquence du refus de Gabriel Attal de déposer un nouveau projet de loi de finances rectificatif, ce qui aurait contribué à révéler la situation budgétaire catastrophique dans laquelle il a laissé la France.

Cette situation est aggravée par les mensonges des gouvernements d’Emmanuel Macron, qui ont choisi de masquer le véritable état de nos finances publiques

Les gouvernements successifs d’Emmanuel Macron depuis 2017 n’ont pas pris la mesure de l’état de nos finances publiques, et ont régulièrement menti quant à une hypothétique réussite de la trajectoire de baisse des dépenses publiques.

● Bruno Le Maire :

– Déclaration sur Europe 1 le 12/09/2018 :

« Quand vous regardez d’où nous venons, le quinquennat d’Emmanuel Macron marque une vraie rupture dans la gestion des finances publiques. Il met fin à 10 années de dérive de nos finances publiques. »

– Déclaration en hémicycle le 15/10/2018 :

« Il n’y a pas de croissance durable sans finances publiques bien tenues. On ne peut pas bâtir la prospérité sur toujours plus de dépenses et d'impôts. Nous devons construire une prospérité fondée sur le succès de nos entreprises, la compétitivité et l’innovation. »

– Publication sur X du 27/09/2022 :

« Nous savons exactement où nous voulons aller avec le #PLF2023.

Nous avons présenté un budget qui tient l'équilibre entre la protection de nos compatriotes et des entreprises, et le rétablissement des finances publiques. »

● Élisabeth Borne :

– En hémicycle le 19/10/2022 :

« Engager la responsabilité de mon Gouvernement, c'est nous assurer d’avoir un budget, un budget cohérent et fidèle à nos engagements : ni hausse d’impôts, ni hausse de déficit. »

– Publication sur X le 16/11/2023 :

« Réduire notre déficit et investir dans l’avenir : voilà ce que prévoit la loi de programmation des finances publiques définitivement adoptée hier soir. Avec ce texte, nous nous dotons d’une trajectoire budgétaire cohérente et nécessaire, sans hausse d’impôts pour les Français. »

● Gabriel Attal :

– Déclaration après le Conseil des ministres du 30/03/2022 :

« Hier, l’INSEE a une nouvelle fois revu à la baisse le déficit public pour 2021. Preuve de l’efficacité de notre réponse à la crise économique, et confirmation que nous sommes sur la bonne voie pour le redressement de nos comptes publics. »

– Sur France 5 le 28/09/2022 :

« Nous réduisons le déficit : il est passé de 8,9 % en 2020, à 6,5 % en 2021, puis 5 % cette année. Plutôt qu’une austérité brutale qui plomberait notre pays, nous assumons de dépenser de manière maîtrisée : la part de nos dépenses dans la richesse nationale diminue. »

De même, si la politique économique d’Emmanuel Macron et de son ancien ministre de l’Économie Bruno Le Maire produisait réellement les résultats qu’ils vantent à l’envie — baisse historique du chômage, créations d’emplois record, réindustrialisation en marche — alors les caisses de l’État, et plus encore celles de la Sécurité sociale, devraient logiquement se remplir. Car le plein emploi, s’il était véritablement atteint ou même approché, signifierait mécaniquement plus de cotisations sociales, plus d’impôts prélevés sur les revenus du travail, et donc une amélioration sensible des finances publiques.

Or, c’est tout le contraire que l’on observe : les déficits publics explosent et les comptes sociaux sont dramatiquement dans le rouge, justifiant la casse de notre modèle social. Ce paradoxe criant dévoile une réalité que le gouvernement s’acharne à maquiller : ces chiffres prétendument triomphants sont des artifices, des constructions statistiques qui masquent la précarisation de l’emploi, l’explosion des contrats courts et des contrats d’apprentissage, et la poursuite d’un phénomène massif de désindustrialisation menant à des fermetures d’usines et des destructions d’emplois à forte valeur ajoutée. Derrière la communication, il n’y a pas de réindustrialisation d’ampleur, mais des effets d’annonce, des relocalisations marginales, souvent subventionnées à coups de milliards sans retour sur investissement pour les contribuables.

Ce sont ces mensonges d’État qui expliquent pourquoi, malgré les fanfaronnades des ministres, nos finances publiques sont dans un état calamiteux.

Des réformes structurelles d’ampleur, nécessaires de longue date mais jamais mises en place, doivent être déployées

La Cour des comptes s’inquiète systématiquement dans ses rapports de l’absence de réforme structurelle, et alerte sur la nécessité absolue de réaliser de telles réformes

Rapport public annuel de 2017 ([461])

● La Cour des comptes indique « Ramener le solde public près de l’équilibre projeté en 2020 est conditionné par un effort inédit sur les dépenses » ;

● « La charge d’intérêts risquant de ne plus constituer, comme dans le passé, un facteur d’allègement du poids de la dépense publique, l’effort à mener pour atteindre l’objectif de réduction du déficit public inscrit dans la trajectoire de finances publiques devra donc porter sur les dépenses hors charges d’intérêts : celles-ci ne devront plus croître en volume, voire devront baisser, alors qu’elles ont encore crû de plus de 1 % depuis 2010, malgré un infléchissement sensible par rapport aux années 2000. »

● « Or, le projet de loi de finances pour 2017 n’est porteur d’aucune économie structurelle. Au contraire, les seules mesures prises ayant un impact au-delà de 2017 devraient accroître les dépenses. »

Rapport public annuel de 2018 ([462])

● « Des déficits effectif et structurel plus élevés que dans la quasi-totalité des autres pays européens »

● « En 2018, le Gouvernement prévoit une amélioration très faible du solde public. Même si on corrige de l’impact des dépenses ponctuelles que constituent les remboursements de la taxe à 3 % sur les dividendes, l’amélioration prévue reste modeste (0,3 point de PIB) et pour une large part conjoncturelle. »

Rapport public annuel de 2019 ([463])

● « La dette publique rapportée au PIB progresserait encore légèrement, à la différence des autres pays européens »

● « En 2019, un déficit effectif supérieur à 3 points de PIB, des prévisions de finances publiques particulièrement fragiles. »

● « Une nette dégradation du solde et de la dette publics qui met en évidence la fragilité du redressement de nos finances publiques. »

● « Dans ces conditions, la Cour estime indispensable que le Gouvernement présente, dès que possible, des projets de lois financières rectificatives, pour l’État et la sécurité sociale, intégrant de manière exhaustive et sincère l’ensemble des mesures annoncées ainsi que les conséquences de l’évolution de la situation macroéconomique. Au-delà, il devra actualiser la trajectoire de finances publiques présentée dans la loi de programmation de janvier 2018. Cette trajectoire devrait servir de base à un redressement en profondeur de nos finances publiques, plus que jamais nécessaire, les événements récents ayant démontré l’insuffisance et la grande fragilité du redressement opéré jusqu’à présent. Une réduction soutenue des déficits effectif et structurel est impérative de manière à amorcer enfin la décrue du ratio de dette publique au PIB et à retrouver des marges de manœuvre budgétaires permettant, notamment, de faire face à un retournement conjoncturel ou à une situation de crise. Compte tenu du niveau élevé des prélèvements obligatoires, un tel assainissement, a fortiori si on veut l’accompagner d’une baisse de prélèvements obligatoires, passe nécessairement par une maîtrise accrue des dépenses publiques. »

Rapport public annuel de 2020 ([464])

● « Une position de la France qui s’est dégradée relativement à ses partenaires. »

● « Un ajustement structurel interrompu et une dette qui ne reflue pas. »

● « Un redressement des finances publiques retardé, une stratégie de moyen terme à redéfinir »

● « La hausse de la dépense publique est restée globalement modérée en 2019, après avoir été bien contenue en 2018. Mais ce résultat a été facilité par la forte diminution des charges d’intérêts, dont le Gouvernement n’a pas la maîtrise directe. En 2020, des risques existent sur la tenue des objectifs. Au-delà de l’année 2020, les leviers que le Gouvernement entend mobiliser pour maîtriser la dépense et financer les baisses d’impôts déjà annoncées, tout en réduisant le déficit, ne sont pas identifiés. »

Rapport public annuel de 2021

● Rapport public très différent du fait de la crise Covid.

Rapport public annuel de 2022 ([465])

● « Le niveau des mesures de soutien et de relance résiduelles en 2022 (1,1 point de PIB) n’expliquerait ainsi qu’en partie la hausse de près de deux points de PIB de la dépense publique entre 2019 et 2022. »

● « Hors dépenses de soutien et de relance, la dépense publique (hors crédits d’impôt) progresserait, en volume, de manière soutenue en 2021 et 2022 (+ 2,2 % et + 1,1 %) selon la LFR 2 pour 2021 et le PLF révisé pour 2022. »

● « Comme l’a souligné la Cour dans son rapport de juin 2021 intitulé Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise, il sera essentiel de faire preuve de sélectivité dans le choix des dépenses, d’engager des réformes ambitieuses dans certains secteurs clés pour infléchir durablement le rythme de la dépense et de faire du renforcement de l’efficience de la dépense publique une priorité de premier rang. »

Rapport public annuel de 2023 ([466])

● « Il est donc indispensable de mettre en place une stratégie qui combine redressement résolu des finances publiques et préservation du potentiel de croissance à moyen terme, conformément aux deux objectifs que se donne la réforme attendue de la gouvernance macroéconomique européenne. L’aboutissement rapide en 2023 de cette réforme est crucial pour qu’elle puisse s’appliquer une fois la clause de sauvegarde levée, ce qui est prévu à ce stade au 1er janvier 2024. »

● « La situation actuelle des finances publiques ne permet plus de repousser à nouveau le nécessaire retour à une trajectoire de finances publiques soutenable et durable. Il sera donc essentiel à l’avenir de faire preuve de sélectivité dans les dépenses comme dans les baisses discrétionnaires de prélèvements obligatoires, d’engager des réformes ambitieuses dans certains secteurs clés pour infléchir durablement le rythme de la dépense, sans repousser les efforts à la fin de la période de programmation, et de faire du renforcement de son efficience une priorité de premier rang. »

Rapport public annuel de 2024 ([467])

● « La trajectoire de dépense affichée par le Gouvernement implique ainsi sur les trois dernières années de la période de programmation un très net infléchissement, qui n’a pas d’exemple dans l’histoire récente et supposerait d’engager de l’ordre de 50 Md€ d’économies entre 2025 et 2027, s’ajoutant aux 10 Md€ de réduction des dépenses de l’État annoncée en février 2024. Un tel effort est d’autant plus difficile à mettre en œuvre que la hausse des charges d’intérêts et de nombreuses lois de programmation sectorielle (Défense, Justice, Intérieur, Recherche) orientent déjà la dépense publique à la hausse, et que la transition écologique devrait mobiliser un volume croissant de financements, privés comme publics. »

● « La situation des finances publiques de la France restera ainsi en 2024, comme en 2023, parmi les plus dégradées de la zone euro et risque d’exposer la France à des discussions difficiles avec la Commission et ses partenaires européens, que ce soit dans le cadre des règles budgétaires actuelles ou des nouvelles règles en cours de discussion. »

● « Il est essentiel de faire preuve de sélectivité dans les dépenses et de compenser tout surcroît de dépense ou toute baisse d’impôt par des économies ou des hausses de recettes. Il sera aussi crucial d’engager des réformes ambitieuses dans certains secteurs clés pour infléchir durablement le rythme de la dépense et de faire du renforcement de la qualité de la dépense une priorité de premier rang. »

Rapport public thématique dédié à « La situation des finances publiques début 2025 » ([468])

● « La séquence 2023-2024 est particulièrement préoccupante. Alors que la France n’a pas été en récession, alors que sa croissance économique n’a pas connu d’accident majeur, alors que les cicatrices des années 2020-2022 se sont résorbées et que le reflux des dépenses de crise augurait d’un repli mécanique de sa dépense publique, alors qu’elle était à l’aube d’une trajectoire pluriannuelle ayant valeur d’engagement national, alors que tous ses grands partenaires européens parvenaient à réduire leurs déficits et la dette héritée des années covid, la France, seule en Europe, a encore dégradé ses finances publiques. »

● « Il est à ce titre particulièrement inquiétant de constater qu’en 2024, la dépense publique « ordinaire » a augmenté plus rapidement que n’ont reflué ces mesures de soutien. »

● « L’effort de réduction du déficit public de 6,0 à 5,4 points en 2025, soit -0,5 point 34, repose exclusivement sur des hausses importantes de prélèvements obligatoires, alors que la progression du cœur de la dépense publique (hors charges d’intérêts et mesures exceptionnelles) resterait proche de sa tendance d’avant-crise. »

● « Ensuite, cette trajectoire de finances publiques suppose des ajustements très importants, qui n’ont jamais été accomplis avec une pareille constance dans le passé. Or, ces efforts sont très peu documentés. En particulier, aucune hypothèse de répartition entre maîtrise de la dépense publique et hausses de prélèvements obligatoires n’est précisée. L’impact conjoncturel de ces ajustements sur la croissance n’est pas non plus renseigné. En supposant que l’intégralité de l’effort porte sur la dépense publique à partir de 2026, la trajectoire du PSMT implique que la dépense primaire hors mesures exceptionnelles diminuerait en moyenne de 0,4 % par an en volume sur la période 2026-2031. »

Des réformes structurelles doivent donc être mises en œuvre de toute urgence

Face à l’aggravation du déficit public, la nécessité de réaliser des économies importantes, et donc des réformes structurelles urgentes, s’impose.

Une note interne de la DG Trésor, révélée en mars 2025 par L’Opinion, souligne l’urgence de trouver 5 Mds € d’économies, en particulier dans les budgets des opérateurs d’administration centrale et locale, afin de maintenir le déficit public à 5,4 % du PIB cette année. La même note alerte sur l’effort colossal à venir : revenir à un déficit de 3 % en 2029 impliquerait de générer chaque année 100 Mds € d’économies à cet horizon.

Dans ce contexte, le Gouvernement a annoncé, le 19 mars, un gel de crédits d’un montant total de 9,1 Mds € afin de limiter tout nouveau dérapage budgétaire. Ce gel se décompose en 8 Mds € pour les crédits de l’État, demandés à l’ensemble des ministères, et en 1,1 Md € pour l’Assurance maladie.

Par ailleurs, les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les données macroéconomiques de 2025 apparaissent fragiles. Le Gouvernement table sur une croissance de 0,9 % et une inflation de 1,4 %, des estimations que la Banque de France révise à la baisse, respectivement à 0,7 % et 1,3 %. Selon François Ecalle, expert en finances publiques (Fipeco), une croissance inférieure de seulement 0,2 point se traduirait par une dégradation du déficit de 0,1 point de PIB, soit environ 3 Mds € supplémentaires à compenser.

Malgré l’ampleur des ajustements nécessaires, les annonces gouvernementales sont inexistantes en matière de pistes d’économies réelles. Parmi les orientations évoquées par Amélie de Montchalin et Éric Lombard, figure notamment la volonté d’aplanir certaines niches fiscales, en supprimant celles qui bénéficient à un nombre restreint de ménages.