rapport d'enquête afin d’étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 — Rapport

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos du prÉsident
2. Introduction
3. I. La surestimation des recettes est une erreur de politique
4. 1. La politique économique menée depuis 2017 a été présentée comme un levier de l’amélioration des finances publiques
5. 2. L’exécutif s’est illusionné sur la réussite de sa politique
6. a. La politique de l’offre n’a pas eu les résultats attendus
7. b. Parce que les gouvernements ont été aveugles aux véritables effets de leur politique
8. 3. Une tendance collective à s’autopersuader que les recettes allaient suivre
9. II. La surestimation des recettes est une erreur politique
10. 1. Les gouvernements successifs ont été alertés sur l’optimisme de leurs prévisions
11. 2. Au lieu de remettre en cause la politique, les responsables se dédouanent
12. a. La rhétorique du gouvernement empêché
13. i. Le rôle de la conjoncture
14. ii. La composition du Parlement
15. iii. La faute des autres membres du gouvernement
16. b. Sous-traiter l’austérité aux collectivités territoriales : une solution de facilité irréaliste
17. c. La tentative de résumer les écarts à des erreurs techniques de l’administration
18. III. Les écarts aux prévisions ont été aggravés par l’application d’un mauvais remède : l’austérité
19. 1. À force de mal baisser les impôts, les gouvernements ont renoncé à des ressources
20. a. Une aggravation du déficit liée à des pertes de recettes au profit des plus riches
21. b. Un refus ambivalent de recourir au levier fiscal
22. c. Des dépenses nouvelles et nécessaires dont le financement fait défaut en raison du refus d’augmenter les recettes
23. 2. Bien que les anciens membres du gouvernement admettent que le problème est une baisse des recettes, la seule solution proposée est une baisse des dépenses
24. a. Un refus de réduire les dépenses fiscales
25. 3. Sans majorité à l’Assemblée nationale, le gouvernement a occulté, atténué ou au moins retardé les mauvaises nouvelles pour favoriser l’adoption de son budget
26. a. Le refus d’un PLFR
27. b. Rendre le budget le plus acceptable possible
28. Conclusion : Il faut désormais adopter un regard lucide sur les résultats de la politique de l’offre et appliquer enfin les bons remèdes
29. recommandations du président éric coquerel
30. Contribution du rapporteur Éric Ciotti
31. Contribution du rapporteur Mathieu LefÈvre
32. Introduction
33. I. Les annÉes 2023 et 2024 ont donnÉ lieu À des Écarts significatifs entre les prÉvisions et l’exÉcution du solde public et des recettes publiques
34. A. Des Écarts qui rÉsultent principalement d’une hausse des recettes des prÉlÈvements obligatoires plus faible que prÉvu
35. 1. Des moins-values en recettes des prélèvements obligatoires à hauteur de 20,7 milliards d’euros en 2023 et 40,1 milliards d’euros en 2024
36. a. Des recettes de TVA moins élevées qu’attendu en raison d’une décorrélation entre l’évolution de l’impôt et sa base taxable
37. b. L’impôt sur les sociétés : une incertitude intrinsèque à la nature et aux modalités de paiement de l’impôt doublée d’un décrochage du bénéfice fiscal de 2023
38. c. L’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux : les difficultés de prévision de l’évolution de la masse salariale
39. d. La contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité : une erreur de prévision majeure manifeste dès le début de l’année 2023
40. e. Les recettes des droits de mutation à titre onéreux continuellement revues à la baisse, dans un contexte de crise du marché immobilier
41. 2. Des écarts aggravés par un creusement des dépenses publiques en dehors du périmètre des dépenses de l’État
42. a. Les dépenses de l’État : des dépenses pilotables à l’intérieur du périmètre des dépenses de l’État
43. b. Les dépenses des administrations publiques locales : des dépenses très dynamiques en l’absence de mécanisme contraignant de maîtrise des finances locales
44. c. Le dynamisme des dépenses des administrations de sécurité sociale
45. 3. Des effets supplémentaires liés à des raisons comptables ainsi qu’à la révision des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes
46. a. Le passage des comptes nationaux en base 2020 a induit un écart de 4 milliards d’euros en 2023
47. b. La révision des prévisions de croissance du PIB et d’élasticité entraîne une aggravation du déficit de 14 milliards d’euros en 2024
48. B. Des Écarts importants mais pas exceptionnels comparÉs aux pÉriodes antÉrieures et aux autres pays
49. 1. Les écarts à la prévision observés en 2023 et 2024 ne sont pas inédits à l’échelle des quinze dernières années
50. a. Les écarts entre les prévisions et l’exécution du solde public se situent loin des valeurs maximales observées depuis 2008
51. b. Les écarts entre les prévisions et l’exécution des recettes de prélèvements obligatoires sont plus substantiels, surtout en 2024
52. 2. D’autres pays ont connu au même moment des écarts à la prévision similaires
53. a. Le cas du Royaume-Uni : des recettes fiscales sous-estimées de plus de 20 milliards de livres sterling et des dépenses en hausse de 50 milliards de livres
54. b. Le cas de l’Allemagne : une surestimation considérable de la croissance qui a pesé sur les recettes fiscales
55. II. Une dégradation des comptes publics depuis la fin de l’année 2023, un effort en réponse portant majoritairement sur les dépenses de l'État
56. A. Des Écarts À la prÉvision qui s’expliquent en grande partie par des raisons techniques
57. 1. Des prévisions perturbées par un contexte de crise énergétique et inflationniste
58. 2. Des prévisions de finances publiques parfois trop volontaristes, notamment à moyen terme
59. a. Des prévisions officielles souvent plus optimistes que celles du consensus des économistes, mais un écart qui se réduit depuis la création du HCFP
60. b. L’existence d’un biais optimiste des prévisions macroéconomiques et de prélèvements obligatoires n’est pas démontrée pour la période récente
61. c. Toutefois, les prévisions de moyen terme présentées dans le cadre des programmes de stabilité ont été très volontaristes
62. 3. Une élasticité des prélèvements obligatoires au produit intérieur brut difficile à estimer
63. 4. Une coordination parfois insuffisante entre administrations et une certaine retenue face aux prévisions pessimistes
64. a. Une coordination insuffisante entre les administrations a pu participer à des remontées d’informations divergentes aux autorités politiques
65. b. Le suivi moins approfondi des recettes dans la sphère sociale a conduit à ignorer des informations disponibles sur les moins-values de cotisations et contributions sociales
66. c. Des facteurs psychologiques ont pu conduire les administrations à retarder l’annonce de prévisions exceptionnellement pessimistes
67. B. Un effort de plus de 30 milliards d’euros pour tenter de limiter une dégradation du déficit public sans précédent hors période de crise
68. 1. Les premières alertes sous le Gouvernement de Mme Élisabeth Borne
69. a. À l’exception de la CRIM, des prévisions de finances publiques en ligne avec la LFI 2023 jusqu’à la présentation du PLF et du PLFSS pour 2024
70. b. Les premières alertes dans un contexte de dégradation soudaine et simultanée des remontées comptables des principaux impôts de l’État
71. c. Les premières réactions politiques avec un calendrier budgétaire contraint
72. 2. Les mesures prises par le Gouvernement de M. Gabriel Attal
73. a. Une action pour limiter l’aggravation du déficit public
74. b. Le Gouvernement prend des mesures pour limiter l’ampleur du déficit en février 2024 et informe le Parlement sur une nouvelle cible de déficit en avril
75. c. L’absence de projet de loi de finances rectificative
76. 3. L’action du Gouvernement démissionnaire et du Gouvernement de M. Michel Barnier
77. a. Malgré une nouvelle dégradation des comptes publics, un Gouvernement démissionnaire limité à l’expédition des affaires courantes
78. b. L’action du Gouvernement de M. Michel Barnier, sur fond de nouvelle dégradation des prévisions de recettes
79. III. La cohÉrence entre les prÉvisions de finances publiques et l’exÉcution pourrait Être confortÉe par une amÉlioration des mÉthodes de prÉvision, le renforcement de la transparence et des instances de contre-expertise et des efforts de pilotage infra-annuel soutenus
80. A. Pour AmÉliorer la crÉdibilitÉ des hypothÈses prÉsentÉes par le Gouvernement, faire Évoluer les mÉthodes de prÉvision et renforcer la coordination entre administrations
81. 1. Un travail nécessaire sur l’optimisation des modèles de prévision de recettes des prélèvements obligatoires
82. a. Systématiser les retours d’expérience en cas d’écarts importants entre les prévisions et l’exécution
83. b. Accompagner la prévision technique d’un intervalle de confiance permettant d’en estimer le degré de réalisme
84. 2. Améliorer les données à la disposition de l’administration dans le cadre de ses travaux de prévision des recettes de prélèvements obligatoires
85. a. Pour la prévision de recettes de l’impôt sur les sociétés, privilégier les solutions qui n’ajoutent pas de contraintes administratives aux entreprises
86. b. Pour la prévision de recettes de la TVA, mieux anticiper les demandes de remboursement et faire évoluer la méthode d’estimation de la base taxable
87. 3. Améliorer la coopération entre administrations, en particulier dans les champs des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales
88. 4. Le besoin d’une trajectoire de moyen ou long terme à politique inchangée pour clarifier les débats sur les choix de finances publiques
89. B. AmÉliorer l’information et le contrÔle : Un dialogue approfondi autour des finances publiques pour une responsabilitÉ commune dans la construction des textes budgÉtaires
90. 1. Le renforcement du HCFP est nécessaire pour que le Parlement puisse porter une appréciation éclairée sur les textes budgétaires
91. a. Le HCFP doit être doté des moyens, des informations et du temps nécessaire pour exercer un contrôle approfondi des textes budgétaires
92. b. Une extension du mandat et des prérogatives du HCFP permettrait de renforcer la responsabilité du Gouvernement
93. 2. Le renforcement de l’information du Parlement est nécessaire pour lui permettre de participer pleinement à la définition de la trajectoire de finances publiques du Gouvernement
94. 3. Le Parlement doit pouvoir s’appuyer sur un écosystème de prévisionnistes tiers ayant accès à des informations suffisantes pour pouvoir contrôler la cohérence et le réalisme des textes budgétaires
95. a. Le développement d’un écosystème de prévisionnistes tiers permettrait de contre-expertiser les prévisions du Gouvernement et d’éclairer le contrôle du Parlement et du HCFP
96. b. L’émergence de prévisionnistes tiers et la bonne information du Parlement supposent le développement de l’accès à certaines données de l’administration
97. c. Le dialogue entre l’administration, le monde académique et les organismes de conjecture doit être densifié, quitte à s’insérer dans une structure pérenne associée au calendrier budgétaire
98. C. Renforcer le pilotage infra-annuel des finances publiques
99. 1. L’affectation d’éventuels surplus de recettes au désendettement, et non au financement de nouvelles dépenses
100. 2. La régulation infra-annuelle doit reposer sur une maîtrise des dépenses partagée entre l’ensemble des sous-secteurs des administrations publiques
101. a. Face à une dégradation de la situation des finances publiques, le pilotage par la dépense doit demeurer l’option privilégiée
102. b. La maîtrise de la dépense doit reposer sur un effort partagé entre l’État, les collectivités territoriales et la sécurité sociale
103. 3. L’instauration d’une « loi de finances de redressement des comptes publics » pourrait représenter un outil de discipline du Gouvernement et du Parlement
104. 4. Des marges de manœuvre réglementaires élargies pourraient être accordées au Gouvernement, en contrepartie d’un devoir de transparence accru
105. Examen en commission
106. Liste des personnes auditionnÉes
107. Contribution du rapporteur général
108. Introduction
109. Recommandations du rapporteur général charles de courson
110. I. Un cadrage macroÉconomique dÉfectueux
111. A. Une Évaluation erronÉe des composantes du PIB et des contributions À sa croissance
112. 1. Des moteurs de la croissance mal identifiés en 2023
113. 2. Un scénario d’emblée frappé de caducité en 2024
114. B. L’insuffisante anticipation du maintien du taux d’épargne à un niveau élevé
115. II. L’imposition sur le revenu : un manque de fiabilitÉ des sous-jacents macroÉconomiques utilisÉs
116. 1. En 2023 et 2024, les prévisions de recettes de l’impôt sur le revenu (IR) ont été surestimées
117. 2. Ces écarts s’expliquent principalement par un plus faible dynamisme économique, conduisant à surestimer la croissance des salaires
118. 3. Une surévaluation des recettes d’IR qui risque de se reproduire en 2025
119. 4. Une modification de la méthodologie utilisée pour calculer les sous-jacents macroéconomiques des revenus composant l’assiette de l’IR permettrait d’ajuster plus rapidement les prévisions de recettes correspondantes
120. III. les prÉvisions de recettes de l’impÔt sur les sociÉtÉs : des erreurs rÉcurrentes et de grande ampleur dÉcoulant de l’utilisation d’un indicateur inadaptÉ, l’excÉdent brut d’exploitation
121. 1. L’incapacité à prévoir l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises
122. 2. Des erreurs qui découlent d’une méthode de prévision fragile et « hors-sol »
123. 3. Des prévisions qui doivent être davantage fondées sur des informations provisoires transmises par les grandes entreprises au ministère de l’économie et des finances
124. 4. Une prévision du produit de l’IS davantage crédible pour 2025
125. IV. les prÉvisions de recettes de TVA surestimées en raison de l’inadaptation du modÈle ÉconomÉtrique utilisÉ et d’un manque de concertation
126. A. des erreurs importantes
127. 1. Les erreurs commises pour 2023 et 2024
128. 2. Des erreurs qui pourraient se reproduire en 2025, malgré des corrections intervenues en cours d’examen du PLF pour 2025
129. B. des causes qui auraient pu être anticipÉes
130. 1. Une prise en compte insuffisante des remontées mensuelles
131. 2. Les limites d’un modèle économétrique anticipant à tort une diminution du taux d’épargne des ménages
132. 3. Une compréhension insuffisante des déterminants des demandes de remboursements
133. 4. Une mauvaise compréhension du rôle des composantes de la croissance
134. 5. Un manque d’association des parties prenantes
135. 6. Un manque de pluralisme dans l’élaboration des prévisions
136. V. les prÉvisions de recettes de l’accise sur les tabacs : des effets de comportement sous-estimÉs
137. A. des recettes surévaluées
138. B. Des surestimations qui ne tiennent pas compte de l’Évolution du comportement des consommateurs
139. VI. des prÉvisions erronÉes en matiÈre de finances locales tant en recettes qu’en dÉpenses
140. A. Des prÉvisions de recettes fiscales locales approximatives
141. 1. Des recettes de taxe d’habitation sur les résidences secondaires qui croissent plus rapidement que prévu au titre de 2023
142. 2. La sous-estimation chronique des recettes de taxe foncière sur les propriétés bâties ne tenant pas compte de l’augmentation des taux et des bases physiques
143. 3. Une prévision des recettes de DMTO complètement déconnectée des remontées mensuelles
144. 4. La hausse continue et forte de la TEOM paraît correctement prise en compte
145. 5. Une hausse du versement mobilité quelque peu sous-évaluée
146. B. Les dÉpenses des collectivitÉs locales : Des prÉvisions alarmistes en 2024 qui font suite À une sous-estimation rÉcurrente en PLF pour 2023 et 2024
147. 1. Une mise en accusation des collectivités territoriales fondée sur une extrapolation aventureuse et infondée
148. 2. Une hausse des dépenses des collectivités territoriales finalement plus contenue mais toujours supérieure aux prévisions établies de façon normative au moment du PLF
149. 3. Des prévisions de dépenses pour 2025 qui apparaissent déjà très irréalistes
150. VII. Les recettes de sécurité sociale : une surévaluation de plus de 1 %
151. 1. Une surestimation des prévisions de recettes de la sécurité sociale de 1,1 % en 2023 et de 1,3 % en 2024 ()
152. 2. Des écarts qui s’expliquent principalement par la moindre croissance de la masse salariale
153. 3. Une meilleure coopération entre les services administratifs permettrait d’affiner les prévisions de recettes de sécurité sociale
154. Conclusion
155. Contributions DES GROUPES POLITIQuES
156. I. Contribution du groupe Rassemblement national
157. II. Contribution du groupe Ensemble pour la république
158. III. Contribution du groupe La France Insoumise - Nouveau Front populaire
159. IV. Contribution du groupe Droite républicaine
160. V. Contribution du groupe Les Démocrates
161. VI. Contribution du groupe gauche démocrate et républicaine

Avant-propos du prÉsident

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction
2. I. La surestimation des recettes est une erreur de politique
3. 1. La politique économique menée depuis 2017 a été présentée comme un levier de l’amélioration des finances publiques
4. 2. L’exécutif s’est illusionné sur la réussite de sa politique
5. a. La politique de l’offre n’a pas eu les résultats attendus
6. b. Parce que les gouvernements ont été aveugles aux véritables effets de leur politique
7. 3. Une tendance collective à s’autopersuader que les recettes allaient suivre
8. II. La surestimation des recettes est une erreur politique
9. 1. Les gouvernements successifs ont été alertés sur l’optimisme de leurs prévisions
10. 2. Au lieu de remettre en cause la politique, les responsables se dédouanent
11. a. La rhétorique du gouvernement empêché
12. i. Le rôle de la conjoncture
13. ii. La composition du Parlement
14. iii. La faute des autres membres du gouvernement
15. b. Sous-traiter l’austérité aux collectivités territoriales : une solution de facilité irréaliste
16. c. La tentative de résumer les écarts à des erreurs techniques de l’administration
17. III. Les écarts aux prévisions ont été aggravés par l’application d’un mauvais remède : l’austérité
18. 1. À force de mal baisser les impôts, les gouvernements ont renoncé à des ressources
19. a. Une aggravation du déficit liée à des pertes de recettes au profit des plus riches
20. b. Un refus ambivalent de recourir au levier fiscal
21. c. Des dépenses nouvelles et nécessaires dont le financement fait défaut en raison du refus d’augmenter les recettes
22. 2. Bien que les anciens membres du gouvernement admettent que le problème est une baisse des recettes, la seule solution proposée est une baisse des dépenses
23. a. Un refus de réduire les dépenses fiscales
24. 3. Sans majorité à l’Assemblée nationale, le gouvernement a occulté, atténué ou au moins retardé les mauvaises nouvelles pour favoriser l’adoption de son budget
25. a. Le refus d’un PLFR
26. b. Rendre le budget le plus acceptable possible
27. Conclusion : Il faut désormais adopter un regard lucide sur les résultats de la politique de l’offre et appliquer enfin les bons remèdes
28. recommandations du président éric coquerel

Introduction

Depuis la réélection du Président de la République en 2022, aucun budget n’a été voté par l’Assemblée nationale. Ses Premiers ministres successifs ont effectivement dû recourir à l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution pour qu’ils soient « considérés comme adoptés ». Aucun de ces budgets n’a ensuite été exécuté comme prévu.

Il faut attendre le début de l’année 2024 pour que la réalité de la situation budgétaire soit révélée. La chronologie est désormais bien connue.

En février, Bruno Le Maire révise à la baisse les prévisions de croissance pour 2024 et donne enfin raison à l’opposition. Dès l’examen du projet de loi de finances à l’automne 2023, il était évident que les perspectives de croissance étaient surévaluées. Le ministre avait ainsi été alerté par les parlementaires et les prévisions de Bercy avaient été jugées optimistes par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Afin de limiter les effets de cette révision sur le déficit, le Gouvernement décide en parallèle de ponctionner les budgets des ministères de plus de 10 milliards d’euros, comme Bruno Le Maire le proposait dès le 13 décembre 2023 dans une note pour la Première ministre. Deux mois après avoir été imposé à la représentation nationale, le budget est déjà caduc et remodelé sans débat au Parlement puisque le gouvernement refuse de déposer un projet de loi de finances rectificatif.

En mars, ce sont d’autres prévisions qui se révèlent erronées : la presse fait état d’un déficit pour 2023 susceptible d’atteindre 5,6 % du PIB, soit un niveau supérieur de 0,7 point de PIB à la prévision réitérée en décembre 2023 de 4,9 %. Comme nous l’avons appris dans les jours qui ont suivi, les services de Bercy mentionnaient pourtant dès la fin octobre 2023 une chute des recettes fiscales qui risquait de compromettre la prévision de déficit de 4,9 %. Ce risque s’est bien matérialisé puisque le déficit a atteint à 5,5 % du PIB et la moins-value en recettes fiscales plus de 20 milliards d’euros.

De nouveaux écarts aux prévisions, sur le déficit pour 2024 cette fois-ci, ont ensuite été annoncés : la prévision initiale de 4,4 % de PIB a été relevée successivement à 5,1 % en avril, à 5,6 % en juillet puis à 6,3 % en septembre. La dernière prévision s’est établie à 6,1 % en octobre pour un déficit de 5,8 % de PIB, soit un écart de 1,4 point de PIB à la cible initiale qui s’explique majoritairement par un niveau de recettes fiscales inférieur de plus de 40 milliards d’euros à la prévision.

Après deux exercices marqués par autant d’incertitudes, il m’a semblé nécessaire de comprendre les origines de ces écarts de prévisions budgétaires et fiscales. J’ai effectivement considéré qu’il était impossible pour la représentation nationale de prendre des décisions alors que les chiffres pouvaient évoluer si rapidement entre la présentation des informations et la prise de décision.

Il revenait donc à la commission des finances, étant chargée du suivi et du contrôle de l’exécution du budget, de faire la lumière sur les raisons de ces fluctuations. J’ai alors proposé de conférer à la commission des finances les prérogatives d’une commission d’enquête.

Bien sûr, les aléas sont inhérents à l’exercice de prévision. Mais pour les exercices 2023 et 2024, alors que de tels écarts à la prévision et de tels niveaux de déficit n’ont jamais été atteints hors période de crise, il était nécessaire de mettre en évidence les causes profondes des moins-values.

L’ensemble des documents que j’ai pu consulter au titre de mes prérogatives de président de la commission des finances ainsi que les 27 auditions menées dans le cadre de cette commission d’enquête m’ont permis de dresser un constat : les gouvernements successifs ont mal anticipé les conséquences de la politique de l’offre sur les recettes, aggravées par ailleurs par l’inflation et le ralentissement de l’activité mondiale.

Les deux années qui ont suivi le début de la crise sanitaire ont été exceptionnelles. Le point de départ était si bas en 2020 que le rebond a été fort et le niveau des recettes a étonné. Ces résultats ont alors entretenu une illusion sur les réussites de la politique de l’offre. Mais le mirage s’est rapidement dissipé avec la normalisation de l’économie.

D’aucuns aimeraient imputer les écarts à une erreur de l’administration afin d’exclure toute responsabilité des autorités politiques. Pourtant, l’Inspection générale des finances (IGF) nous indique qu’en 2023 presque 80 % de l’écart est extérieur à l’exercice de prévision des recettes fiscales. Alors rien ne sert de recommander l’externalisation de ces prévisions ou uniquement l’évolution des outils d’évaluation des recettes.

Ces écarts révèlent plutôt un aveuglement collectif créé par une vision nuisible de la politique économique et ont été aggravés par la volonté de retarder l’aveu de l’échec. Il est maintenant nécessaire de le reconnaître et de corriger les effets de 8 années de politique de l’offre.

I. La surestimation des recettes est une erreur de politique

1. La politique économique menée depuis 2017 a été présentée comme un levier de l’amélioration des finances publiques

Le Président de la République s’est fait élire en 2017 sur un programme présenté comme salvateur pour le pays : il devait moderniser l’économie et maîtriser les dépenses publiques. Cette ambition a été rappelée aux membres de la commission d’enquête lors de l’audition de Bruno Le Maire. Après plus de sept années à la tête de Bercy, il a eu le sentiment d’avoir œuvré à la transformation profonde de notre modèle économique et social. Pour lui, cette transformation était et demeure « la seule solution durable au problème des déficits et de la dette » ([1]) issus des « erreurs économiques des années passées » ([2]) . La politique économique menée depuis 2017, en stimulant l’activité, était donc censée permettre un rétablissement des comptes publics. Cette foi dans la politique de l’offre est également partagée par Gabriel Attal qui déclarait en 2022 que « si on est capable depuis 2020 de réduire chaque année nos déficits, c'est grâce à l'activité économique très forte liée à nos réformes, qui permet davantage de rentrées fiscales » ([3]).

S’il faut bien reconnaître qu’une transformation a été engagée depuis 2017, celle-ci n’a pas été menée dans un sens favorable à la justice sociale et à la bifurcation écologique. Pire, ces régressions n’ont pas permis de redresser les comptes. La logique et le bon sens commandent donc de conclure à un lien entre la situation des finances publiques et l’échec de la politique économique. Refuser ce constat relève de l’obstination idéologique.

Au cours des auditions, des anciens ministres ont tenté de nier la responsabilité de leur politique. Ils se sont notamment appuyés sur un rapport commandé par le gouvernement à l’Inspection générale des finances. Pourtant, ce rapport indique que l’écart en 2023 s’explique à 78 % par des facteurs externes à la prévision et à seulement 22 % par des facteurs internes. Cette dernière partie de l’écart aurait donc pu être évitée en améliorant techniquement la prévision. Mais les autres 78 % que l’IGF attribue « aux comportements, qui peuvent changer au cours du temps et ne peuvent pas être maîtrisés, ou encore aux données macroéconomiques, c'est-à-dire à des éléments extérieurs à l’exercice de prévision de finances publiques » ([4]) n’étaient pas pour autant inévitables.

Si cette part de l’écart ne peut s’expliquer par des éléments techniques, c’est qu’elle résulte dans une certaine mesure de la politique économique du gouvernement. C’est l’aveu même de Michel Barnier lorsqu’il déclare lors de son audition : « Il y a bien sûr un lien entre les politiques économiques et budgétaires et le niveau de déficit ». Si les résultats de la politique de l’offre avaient été mieux appréhendés, s’ils n’avaient pas été masqués par l’embellissement du bilan économique, les prévisions auraient été moins « optimistes » et plus proches de l’exécuté.

Au lieu de stimuler l’activité et de redresser les finances publiques, les résultats ont été inverses à ceux espérés. Cet échec a d’ailleurs été mentionné par l’économiste Laurent Bach lors de son audition : « Le sujet de l’effet budgétaire de toutes ces baisses d’impôts me concerne en premier lieu, parce que nous avons évalué le nombre de ces baisses. Nous sommes capables d’estimer l’effet budgétaire. Ce dernier, même en prenant en compte les réponses comportementales, est globalement assez négatif, parce que, par exemple, les réformes de la fiscalité du capital n’ont pas eu un impact très fort sur l’investissement. Elles ont eu des impacts plutôt faibles sur la création et sur l’exil fiscal. Il y a tout un ensemble de réponses qui peut-être étaient espérées et que nous n’avons pas trouvées » ([5]). Ce constat d’échec est aussi partagé par l’économiste Éric Heyer, pour qui « les baisses d’impôts, contrairement à l’idée ou au souhait du Président de la République, n’ont pas entrainé exactement ce que l’on souhaitait, c’est-à-dire une accélération du PIB telle que la dépense aurait aussi baissé en points de PIB et donc les déficits se seraient autofinancés » ([6]). Ce dernier conclue par ailleurs que la politique de l’offre menée ces dernières années « ne fonctionne pas beaucoup. Généralement une politique de l’offre a pour ambition de faire augmenter la croissance potentielle de l’économie, donc la productivité du travail. Voir la productivité proche de zéro après cinq ans de politique de l’offre indique que cette idée ne marche pas » ([7]).

Afin d’identifier les causes de déficits supérieurs à ceux initialement envisagés, il faut donc vérifier les résultats réels de la politique économique et donc s’intéresser aux arbitrages politiques qui sous-tendent les écarts aux prévisions.

2. L’exécutif s’est illusionné sur la réussite de sa politique

a. La politique de l’offre n’a pas eu les résultats attendus

Les ministres qui se sont succédé en auditions ont défendu un bilan qui s’apparente à une fable. L’exemple le plus marquant est Bruno Le Maire qui, au cours d’une introduction roborative, a décliné avec satisfaction ce qu’il estime être son bilan : « Nous avons réformé le marché du travail, créé 2,5 millions d’emplois ; nous avons fait venir des investisseurs ; nous avons ouvert des usines ; nous avons baissé les impôts ; nous avons valorisé le travail ; nous avons généré une croissance depuis 2017 supérieure en moyenne à celle des Allemands ou des Britanniques » ([8]). Cependant, ce tableau démontre un aveuglement sur ce que sont les véritables résultats de la politique de l’offre.

● L’activité du pays n’a pas été stimulée par la politique de l’offre. Malgré les centaines de milliards d’euros annuels de transferts de recettes publiques vers le secteur privé, la croissance reste faible et fragile. Il suffit de comparer les taux de croissance observés avant la crise de 2008 à ceux qui ont suivi. Alors que la croissance moyenne s’élève à 2,2 % entre 1996 et 2008, elle n’atteint plus que 1,4 % entre 2010 et 2024 (hors 2020-2021). Avec la succession et l’aggravation des budgets austéritaires, une inversion de cette tendance reste d’autant plus improbable.

● La réindustrialisation du pays n’est qu’un mythe. Un récent rapport de la Cour des comptes a effectivement montré que les progrès étaient très fragiles ([9]). Ainsi, malgré les plans de relance, la production manufacturière en janvier 2025 est inférieure de 3 % à son niveau de janvier 2021 à la sortie de la crise sanitaire ([10]). Cette destruction de l’industrie française se fait au profit du secteur tertiaire. La part de l’emploi industriel dans l’emploi salarié privé recule ainsi de 16,4 % en 2018 à 15,4 % en 2024 ([11]). Les emplois créés sont essentiellement peu qualifiés et à bas coûts pour les employeurs grâce à une succession de mesures d’exonérations de cotisations patronales.

● Le chômage n’appartient pas au passé contrairement à ce qu’aimerait faire croire Bruno Le Maire en mentionnant les deux millions et demi d’emplois créés depuis 2017. Une hausse a bien été mesurée par l’Insee, particulièrement nette à partir de 2021 avec la création de 650 000 emplois. Mais la quantité n’est pas un gage de réussite, en particulier lorsque ces emplois supplémentaires ne permettent pas de créer autant de richesses qu’espéré. Une large partie d’entre eux a été permise par le choix de socialiser les salaires. Parmi les emplois marchands créés depuis 2017, 38 % sont effectivement des emplois d’apprentis massivement subventionnés. Les créations d’emplois reposent également sur une précarisation du travail. Entre 2017 et 2022, le nombre d’auto-entrepreneurs a ainsi augmenté de 700 000 alors même que la catégorie des travailleurs indépendants est la plus précaire : 18,3 % d’entre eux sont des travailleurs pauvres, soit une proportion trois fois plus grande que pour les salariés ([12]). Affirmer en avoir fini avec le chômage alors que le travail ne permet pas à deux millions de travailleurs de dépasser le seuil de pauvreté n’est donc qu’une mystification.

● Il n’y a ni amélioration du pouvoir d’achat, ni lutte contre la pauvreté. Où sont les gains lorsque les salaires du secteur privé restent inférieurs à l’inflation de 0,8 % en 2023 alors qu’ils l’étaient déjà de 1 % en 2022 ? De même, en corrigeant de l’inflation le salaire mensuel de base, les données de la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) indiquent qu’il baisse de presque 3 % entre 2017 et fin 2024. Où est la lutte contre la pauvreté lorsque le taux de pauvreté diminue en Allemagne et en Espagne alors qu’il continue d’augmenter en France pour atteindre 15,4 % en 2023 contre 13,6 % en 2015 ?

Si le redressement des finances publiques était conditionné à la réussite de la politique économique, les déficits ne pouvaient donc que s’aggraver.

b. Parce que les gouvernements ont été aveugles aux véritables effets de leur politique

Ce refus de reconnaître des résultats catastrophiques est aussi accentué par un aveuglement sur les véritables effets de la politique de l’offre en raison de croyances profondément enracinées sur le bien-fondé des baisses d’impôts.

● Notre économie souffrirait d’une fiscalité trop élevée. Diminuer les impôts permettrait alors de désentraver le potentiel économique du pays et d’augmenter les recettes. Cette idée a notamment été exprimée par Antoine Armand en évoquant le principe de la courbe de Laffer qu’il considère « peu contredit dans la littérature économique » ([13]) : « Nous sommes le pays qui taxe le plus au monde et, quand nous baissons les impôts durablement et efficacement, leur produit augmente, hors perturbation majeure ou erreur de prévision. Je maintiens donc ma position. La France est allée trop loin dans la taxation » ([14]). Pourtant, les niveaux d’imposition des revenus du travail et du capital restent dans la moyenne de ceux des pays comparables ([15]). Si le principe de la courbe de Laffer se vérifiait, la France ne ferait pas moins bien que ces pays.

● Baisser les impôts permettrait d’augmenter les recettes. Gabriel Attal en a ainsi donné un exemple lors de son audition : « Nous avons assumé la baisse de certains [impôts], car elle a eu pour résultat d’augmenter leur assiette. Nous avons ainsi baissé le taux de l’impôt sur les sociétés (IS) de 33 % à 25 %. Cette baisse [a permis aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux entreprises de taille intermédiaire (ETI)] de développer leur activité, d’investir et d’embaucher et nous a permis ainsi de collecter davantage qu’avec un taux à 33 % ([16]) ».

Or, un tel raisonnement ne se vérifie pas sur l’IS puisqu’il n’y a pas eu de réelles augmentations des recettes. Elles ont certes été élevées après 2020 mais sont vite devenues décevantes : 62,1 milliards d’euros en 2022 contre 56,8 milliards d’euros en 2023 et 57,4 milliards d’euros en 2024. Et même ce montant de 62,1 milliards censé valider la politique économique est un trompe-l’œil. Outre les effets de la reprise de l’activité économique liée à la fin de la crise sanitaire, trois facteurs viennent relativiser l’augmentation : le remplacement en 2019 du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) par une baisse pérenne de cotisations patronales qui opère un transfert de recettes de la sécurité sociale vers l’État (le « retour d’IS » avait été estimé à 0,2 point de PIB, soit environ 6 milliards d’euros, lorsque le taux était encore de 33,3 % ([17]) et une évaluation plus récente le chiffre à 2,4 milliards d’euros ([18])), la réduction des impôts de production et l’inflation ([19]). Selon l’économiste Laurent Bach, « la seule combinaison de ces facteurs permet déjà d’expliquer l’ensemble de la hausse observée de l’IS dû par les entreprises entre 2016 et 2022 ». L’augmentation relative des recettes d’IS ne s’explique donc pas par la baisse de son taux. Il n’est par conséquence pas étonnant que le croire ait pu créer une confiance excessive dans la capacité des baisses d’impôts à augmenter les recettes.

● Leurs effets seraient massifs pour nos concitoyens. Cette idée a régulièrement été exprimée lors des auditions. Bruno Le Maire a ainsi avancé que « les baisses d’impôts profit[ai]ent à tout le monde ([20]) » en se référant à la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU). Gabriel Attal a également partagé cette opinion en indiquant que la taxe d’habitation « ne bénéfici[ait] (…) pas aux plus fortunés » ([21]).

Pourtant, les études menées sur le sujet arrivent à une tout autre conclusion. En faisant abstraction d’éventuels changements de comportement liés à une évolution du régime d’imposition, il en ressort que 90 % du bénéfice du PFU est concentré sur les 1 % des Français les plus riches, soit 300 000 ménages. Ces derniers retirent de ce mode d’imposition un gain total de 8 milliards d’euros, ce qui représente un gain fiscal de plus de 30 % du revenu déclaré par unité de consommation ([22]). Quant à la suppression de la taxe d’habitation, elle a surtout eu un effet anti-redistributif puisque le gain a été deux fois plus important pour les 20 % de foyers ayant les revenus les plus élevés ([23]). Croire que ces baisses d’impôts seraient massives pour les ménages et encourageraient la consommation et l’investissement mène ainsi à une surestimation des recettes attendues.

Cette politique en faveur des plus riches, conduisant à une concentration des richesses toujours plus forte, est d’ailleurs « sans doute l’élément central » ([24]) (Éric Heyer) qui explique l’augmentation du taux d’épargne et son maintien à un niveau élevé. Les prévisions de croissance de l’exécutif pour 2023 et 2024 ont intégré l’hypothèse d’une hausse de la consommation liée à une diminution de l’épargne des ménages. Sauf que cette hypothèse n’a pas tenu compte du changement de la structure des épargnants. La plus grande progression des hauts revenus serait en effet le facteur le plus important de la hausse de l’épargne ([25]). Les baisses d’impôts ayant profité aux plus riches, soit ceux qui concentrent la surépargne ([26]), elles ont permis d’augmenter le montant du revenu disponible épargné. Elles ont donc contribué à cette hausse pérenne de l’épargne que les gouvernements successifs n’ont pas été en mesure d’apprécier.

3. Une tendance collective à s’autopersuader que les recettes allaient suivre

Les hypothèses du gouvernement ne se sont pas réalisées

Pour 2023, la prévision de croissance (1 %) s’est révélée proche du taux constaté (0,9 %). Pourtant, en comparaison avec les prévisions produites par d’autres organisations au même moment, celle du gouvernement paraissait élevée puisque l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) envisageait une croissance de 0,6 % et la Banque de France de 0,5 %. Rexecode était particulièrement pessimiste en prévoyant une croissance nulle.

Toutefois, il ne suffit pas de prévoir le bon chiffre de croissance, encore faut-il avoir ses bons déterminants. Dans le cas contraire, cette prévision perd sa valeur.

Une analyse de la direction générale du Trésor a montré que les moteurs de la croissance n’ont pas été ceux qui avaient été anticipés par le gouvernement, ce qui a eu une incidence sur le niveau des recettes fiscales ([27]). Il envisageait effectivement une croissance soutenue par la consommation des ménages, une hypothèse que ne partageait pas la Banque de France ([28]). À raison, puisque la croissance a finalement été portée par le commerce extérieur et la dépense publique. Les dépenses de consommation (+2,0 %) et d’investissement (+3,2 % après +7,1 % en 2023) des administrations ont en effet été bien plus dynamiques que les dépenses de consommation (+0,9 %) et d’investissement (-6,0 %) des ménages ou que les dépenses d’investissement des entreprises (-1,6 %) ([29]). Il est par ailleurs intéressant de noter que le gouvernement envisageait une diminution des dépenses locales (-0,5 % en volume), qui constituent la majorité des dépenses publiques d’investissement, alors qu’elles lui ont permis en partie de tenir son objectif de croissance. Il est vrai que les prévisions de croissance des autres organismes se sont révélées inférieures au taux constaté. Mais si le gouvernement avait retenu leurs hypothèses, comme celles de la Banque de France sur un niveau de la consommation plus faible, l’écart aux prévisions aurait été moindre.

Pour 2024, la prévision du Gouvernement de 1,4 % s’est révélée cette fois-ci supérieure au taux constaté de 1,1 %. Or, cette prévision était supérieure de 0,6 point de PIB à la prévision moyenne de 0,8 % qui faisait consensus chez les économistes. Les prévisions de l’ensemble des organisations internationales étaient de même largement inférieures au taux présenté au Parlement. Comme pour 2023, la croissance avait été surestimée en raison d’une mauvaise appréciation de ses composantes, une nouvelle fois soutenue par la demande publique et la demande étrangère.

Cette illusion sur la réussite de la politique de l’offre a conduit à une surestimation des recettes

L’aveuglement des ministres sur le bienfondé de leur théorie et sur leurs résultats a pu alors induire un manque de recul critique sur les prévisions.

Les résultats exceptionnels de 2022 et leurs conséquences sur les recettes publiques ont retardé la dissipation de l’illusion et ont même conforté les gouvernements successifs dans leurs erreurs. L’activité économique sortant de l’ordinaire a été perçue comme une validation de la politique menée. Ou pour le dire comme François Ecalle, « il est possible que les résultats de 2022 nous aient illusionnés » ([30]). Cette analyse est d’ailleurs partagée par certains anciens responsables : « Il faut reconnaître une tendance collective à s’autopersuader que les recettes supplémentaires constatées en 2021 et en 2022 relevaient d’une dynamique, et que le même phénomène allait se produire en 2023 » ([31]) (Jérôme Fournel).

Cette illusion sur la réussite a notamment été renforcée par le niveau trompeur de l’emploi. Comme l’a révélée l’audition de l’économiste Xavier Ragot qui « pense que l’optimisme sur les recettes fiscales 2023-2024 était peut-être lié à des surprises positives sur le marché de l’emploi. Les créations d’emplois étaient très dynamiques. Il y a pu y avoir l’illusion que cette dynamique du marché de l’emploi était le signe d’un dynamisme de l’économie sous-jacente qui pouvait générer des recettes fiscales. À l’OFCE, nous étions plus pessimistes sur la dynamique de l’emploi parce que nous pensions qu’elle était associée à l’apprentissage, à différents éléments de nature conjoncturelle plutôt que structurelle » ([32]).

Au moment où l’activité économique a retrouvé un rythme plus normal, la surestimation du rendement des impôts n’a plus été compensée par l’accélération de l’économie post-crise. Les exceptions conjoncturelles ont cessé de dissimuler les baisses structurelles de recettes.

II. La surestimation des recettes est une erreur politique

1. Les gouvernements successifs ont été alertés sur l’optimisme de leurs prévisions

Les anciens membres de l’exécutif ont nié le caractère optimiste de leurs prévisions de croissance. À la fois lors de l’examen des textes et des auditions, ils se sont appuyés sur les avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) pour démontrer leur bonne foi.

Bruno Le Maire a par exemple rappelé que « toutes les prévisions de croissance ont été validées par le HCFP, qui les jugeait plausibles. D’ailleurs, dans son avis de décembre 2023, le Conseil constitutionnel a rejeté le grief d’insincérité du budget, en particulier des prévisions de croissance » ([33]). Élisabeth Borne en a fait de même : « J’ai reçu l’avis du HCFP du 27 octobre 2023, qui estimait que la prévision du gouvernement d’un solde public pour 2023 de 4,9 points de PIB, « inchangée par rapport à l’estimation associée au PLF (projet de loi de finances) pour 2024, [était] plausible. » et que « les risques qui subsist[ai]ent pour la fin de l’année, tant sur la prévision des dépenses que sur celle des recettes, sembl[ai]ent relativement équilibrés » ([34]).

Il est vrai que le HCFP n’a pas considéré ces budgets insincères. Les conséquences constitutionnelles auraient été trop importantes. Comme l’a signalé Pierre Moscovici, mentionner l’insincérité « reviendrait en quelque sorte à utiliser l’arme nucléaire, c’est-à-dire à provoquer de facto l’inconstitutionnalité du PLF » ([35]). Mais il ne faut pas pour autant conclure que le choix d’une « sémantique délicate » ([36]) était une validation des prévisions du gouvernement, en particulier à partir de l’automne 2023.

Il s’agit au contraire d’alertes dont l’appréciation ne laisse guère de place au doute. L’avis du HCFP du 22 septembre 2023 sur le projet de loi de finances pour 2024 indiquait ainsi que « la prévision de déficit public pour 2024 (4,4 points de PIB) conjugue principalement des hypothèses favorables et paraît optimiste. La prévision de prélèvements obligatoires est en effet tirée vers le haut par la prévision de croissance élevée de l’activité et, au-delà, par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts » ([37]).

Pierre Moscovici l’a largement rappelé lors de son audition : « Il est impossible – j’y insiste – de prétendre en toute conscience que personne ne connaissait la fragilité répétée des prévisions durant cette période. En effet, le HCFP a systématiquement appelé à la prudence, à partir de l’automne 2023, sur de nombreuses hypothèses relatives aux exercices 2023 et 2024 » ou encore « j’en profite d’ailleurs pour souligner que, contrairement à ce qui a été indiqué à plusieurs reprises devant votre commission, y compris par l’ancien ministre Bruno Le Maire, le HCFP n’a ni validé les prévisions de croissance du gouvernement pour 2024 ni, a fortiori, considéré qu’elles étaient plausibles dans son avis sur le PLF pour 2024. Il a même été plus loin, en donnant l’alerte quant à l’optimisme exagéré du gouvernement pour la totalité des postes de demande – consommation, investissement et exportations. Or la prévision de l’évolution de ces agrégats est cruciale pour prévoir les rentrées fiscales. Une prévision macroéconomique trop optimiste engendre mécaniquement des biais sur la prévision du déficit » ([38]).

Par ailleurs, la défense des ministres sur la supposée validation des prévisions par le HCFP est audacieuse. Malgré l’expertise et les compétences de ses membres, le Haut Conseil n’accèdent pas à toutes les informations qui lui permettraient d’évaluer le plus précisément possible les hypothèses macroéconomiques du gouvernement : « Le HCFP ne dispose pas de toutes les informations nécessaires pour contre-expertiser les prévisions du gouvernement et formuler des avis pleinement éclairés à leur sujet. La Lolf prévoit que le gouvernement répond aux demandes d’information que lui adresse le HCFP dans le cadre de la préparation de ses avis. Les directives européennes rappellent la nécessité d’assurer aux institutions budgétaires indépendantes un accès adéquat et en temps utile à l’information nécessaire pour leur permettre d’accomplir leurs missions. Je dois regretter devant vous que tel ne soit pas toujours le cas » ([39]). Ce qui pourrait expliquer certaines informations contradictoires entre les prévisions du gouvernement et les avis du HCFP. Il est effectivement étonnant de lire dans l’avis du HCFP relatif au Pstab de 2023 que le gouvernement envisageait une diminution du taux des prélèvements obligatoires en 2023 en raison d’un « net ralentissement de l’impôt sur les sociétés » ([40]) alors que le Gouvernement rehaussait au même moment sa prévision du rendement de l’IS de 12 milliards d’euros. Les auditions n’ont malheureusement pas permis d’expliquer les raisons de cette contradiction.

Outre les simples refus opposés au HCFP, les membres de la commission d’enquête ont également appris que les ministres pouvaient juger à la place du Haut Conseil la pertinence de lui transmettre certains documents : « [Le gouvernement] nous a cependant indiqué que les informations demandées ne permettraient pas au HCFP de rendre un avis éclairé sur la cohérence de l’article liminaire et sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses – ce qui revenait à nous dire « Circulez, il n’y a rien à voir » ; j’ai peu apprécié. J’ai donc écrit aux ministres Antoine Armand et Laurent Saint-Martin. En effet, ils avaient apprécié à la place du HCFP la pertinence des informations qu’il est susceptible d’utiliser pour ses avis, ce qui, à mes yeux, n’est pas acceptable » ([41]) (Pierre Moscovici).

Les alertes du HCFP permettaient donc d’envisager des écarts aux prévisions, même s’il faut reconnaître que leur ampleur ne pouvait pas être évaluée lors de leur publication. Mais les gouvernements n’ont pas été disposés à les prendre en compte.

À titre d’exemple, alors que l’évaluation de la croissance de la masse salariale avait été jugée « un peu élevée » dans l’avis du HCFP sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023, les prévisions d’évolution de certains prélèvements obligatoires dont l’assiette repose sur les revenus salariaux n’ont pas été révisées. De même, lorsque les écarts ont été révélés au grand jour au début de l’année 2024, le gouvernement ne pouvait nier sa tendance à l’optimisme et aurait pu faire preuve d’un peu plus de prudence. Pourtant, il a continué à afficher des prévisions excessivement surévaluées en avril 2024 lors de la présentation du programme de stabilité pour les années 2024 à 2027. Alors que ce document décrivait une trajectoire avec un retour du déficit public sous les 3 % de PIB à partir de 2027, « le Haut Conseil s’est un peu fâché » ([42]) en recourant à des termes inédits. Outre le manque de crédibilité, qui s’était déjà retrouvé dans ses avis, il a considéré cette fois-ci que la trajectoire manquait de cohérence puisqu’elle ne prenait pas en compte les effets de l’austérité sur la croissance économique.

L’hubris du politique

Certaines auditions ont permis de mettre à jour des fonctionnements qui peuvent expliquer cet optimisme induit par ce que Pierre Moscovici a qualifié d’hubris du politique : « L’indépendance des prévisions en France doit être mieux garantie. Il faut les libérer de tout volontarisme excessif du gouvernement – quel qu’il soit. J’espère que votre commission d’enquête aboutira aux mêmes conclusions. Il faut rendre à l’administration sa capacité à travailler de façon sereine et objective. Dans l’Union européenne, c’est le rôle des institutions budgétaires indépendantes, donc du HCFP en France, que de garantir la qualité des prévisions et de les tenir éloignées de l’hubris du politique » ([43]).

Contrairement à ce qui a pu parfois être avancé, il n’existe pas de barrière étanche entre l’évaluation des recettes et la décision politique, ce qui peut nuire à l’indépendance des prévisions. La prévision du niveau de croissance, après avoir été préparée par l’administration, est ainsi arbitrée par le gouvernement, après consultation de l’Élysée, alors qu’il s’agit d’une composante essentielle de la prévision de recettes. Lorsque le politique arbitre sur le taux de croissance, il arbitre sur le niveau des recettes. De même, déterminer les composantes de la croissance n’est pas un choix neutre. Estimer que les baisses d’impôts vont conduire à une augmentation de l’investissement des entreprises, que la consommation va être dynamique malgré la baisse des salaires réels ou encore que les mesures d’économies ne vont pas dégrader la croissance, tout cela est alimenté par la croyance que la politique économique fonctionne.

De même, la détermination du niveau de déficit revêt une dimension politique. Car afin de respecter les engagements européens, le déficit public peut être non seulement une conséquence de la prévision mais aussi une de ses composantes dans le cadre du pilotage par le déficit. Chaque année, l’exécutif présente ainsi des trajectoires optimistes dans le Pstab afin de convaincre les institutions européennes qu’il est possible d’atteindre sous quatre ou cinq ans l’objectif de 3 % de déficit public. Mais dans ces documents, plus les exercices sont éloignés dans le temps et moins les prévisions sont plausibles. À tel point que le HCFP a considéré que les prévisions de croissance et de déficit à moyen terme manquaient de cohérence et, comme l’a mentionné Pierre Moscovici pour 2027, que « les fonctionnaires étaient gênés de nous présenter de telles prévisions auxquelles ils ne pouvaient croire » ([44]).

Le niveau de déficit a également une incidence sur l’évaluation de la situation du pays par les agences de notation, donc sur une éventuelle sanction de la politique menée. Alors mieux vaut afficher le plus longtemps possible des objectifs ambitieux et raffermir ses illusions. Au printemps 2024, Bruno Le Maire a ainsi proposé au Président de la République de conserver une cible de -4,9 % alors que le Premier ministre, plus prudent, privilégiait « une cible à 5,0 % pour limiter les risques de déception en 2025 » après avoir indiqué qu’« un chiffre au-dessus des 5 % de déficit en 2024 serait immédiatement sanctionné par une dégradation de notre notation par les principales agences de notation » ([45]).

Le gouvernement se fixe ainsi une cible de déficit et intègre dans sa prévision des hypothèses de recettes et de dépenses censées permettre de l’atteindre, parfois parce qu’il s’illusionne naïvement sur les effets de sa politique, et d’autres fois parce qu’il cherche consciemment à afficher une intention. Des hypothèses optimistes, en d’autres termes des augmentations de recettes ou des diminutions de dépenses pour respecter une trajectoire de déficit, peuvent ainsi être délibérément intégrées. La lecture des notes des services de Bercy le révèle clairement. Dans le compte du 13 septembre 2023, on peut lire par exemple que des hypothèses sont prises pour « remonter le taux de PO comme arbitré » ou encore dans celui du 18 octobre 2023, que le Trésor proposait de « s’écarter du consensus inter directionnel sur les prévisions de recettes, en prenant en compte une augmentation des recettes de + 0,6 milliard d’euros de TVA dans le PLFG 2023, au regard d’une légère surprise positive en août qui semble relativement défendable vis-à-vis du HCFP ».

Les documents préparatoires au Pstab de 2024 qui ont été fournis aux rapporteurs de la commission d’enquête évoquent également l’intégration d’« hypothèses favorables » qui conduisent à rehausser le niveau attendu des prélèvements obligatoires ([46]).

Au cours des auditions, deux exemples ont particulièrement retenu l’attention de la commission.

Le premier est celui de la contribution sur la rente inframaginale (Crim), ou taxe sur les énergéticiens, sur laquelle Pierre Moscovici est revenu : « Un décalage très important a été constaté entre le chiffrage initial de la Crim et son rendement effectif. Il s’explique en partie par l’hypothèse de prix qui avait été retenue lors de l’élaboration du projet de loi de finances pour 2023, à savoir 517 euros par mégawattheure. Comme nous l’indiquons en page 74 de notre rapport sur la prévision des recettes fiscales de l’État entre 2014 et 2023, cette hypothèse correspondait « à une demande du cabinet du ministre chargé des finances publiques formulée le 8 novembre 2022 pour garantir la cohérence avec les autres chiffrages relatifs au PLF 2023 » – voilà ce à quoi je fais référence quand je parle de travail sous pression (…). Retenir une estimation de prix en début d’automne dans le cadre de l’élaboration du PLF était un exercice délicat. Il s’agissait en partie d’un choix politique, permettant d’afficher un niveau de soutien aux consommateurs et de taxation de la rente plus ou moins élevé » ([47]) .

Le deuxième exemple est celui du rendement prévisionnel de l’impôt sur les sociétés. La surestimation évoquée précédemment s’explique par un relèvement en mars 2023 de la prévision du bénéfice fiscal pour 2022 et 2023 qui « s’écarte de l’estimation considérée par la DGFIP comme centrale sur la base de l’analyse des données acomptes de fin d’année » ([48]). En conséquence, « mise à part la prévision d’impôt sur les sociétés pour cette raison, la prise en compte du scénario macroéconomique arbitré pour le Pstab (…) est globalement consensuelle » ([49]). Or, l’hypothèse de travail du Trésor de déduire une augmentation du bénéfice fiscal en se fondant sur le niveau de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des entreprises ne s’est pas vérifiée puisque son augmentation était principalement due aux résultats d’EDF dont le bénéfice fiscal a été réduit par le report de ses déficits passés. Les auditions n’ont malheureusement pas permis d’éclaircir les raisons du choix d’intégrer une hypothèse non consensuelle qui a conduit à surévaluer sensiblement le rendement de l’IS.

Interrogé sur la possibilité que les interventions politiques aillent jusqu’à tordre des prévisions économiques, François Ecalle ne l’a pas exclu : « Oui. Mes souvenirs sont très anciens mais les choses n’ont pas dû beaucoup changer. Nous présentions nos prévisions techniques au cabinet du ministre, lequel nous faisait part – de façon très informelle – de son choix de chiffrage pour le taux de croissance ou le déficit public lorsque venait le moment de la prévision officielle. Il nous revenait alors de publier les comptes correspondants » ([50]). De même, l’Inspection générale des finances n’a pas pu exclure cette intervention, qu’elle soit directe ou indirecte : « Nous avons rencontré des difficultés à traiter cette question. De nombreux échanges sont informels et nous n’avons pas lu de comptes rendus de réunions dans lesquels figurent des demandes explicites des cabinets à l’administration pour faire évoluer les prévisions. La cible de déficit découle des prévisions, mais elle résulte également d’un choix politique et la maîtrise du déficit est un sujet débattu. Certaines hypothèses favorables figuraient dans la prévision technique de la direction générale du Trésor, preuve que l’exercice avait intériorisé la contrainte du déficit » ([51]). Les auditions ont effectivement révélé que cette influence des ministres pouvait être indirecte puisque l’administration intègre la contrainte : « Si l’administration se sent sous la pression d’un ministre optimiste ou exagérément volontariste, elle anticipera ses demandes » ([52]) (Pierre Moscovici). Cette pression est d’autant plus facilement ressentie que les directeurs d’administrations centrales sont eux-mêmes convaincus du bienfondé de la politique de l’offre, comme le montrent les responsabilités qui leur sont confiées par la suite au sein des cabinets du ministre chargé de l’économie ou du Premier ministre, voire à l’Élysée.

Dans tous les cas, la présentation de prévisions manquant de crédibilité ne semble pas poser de grandes difficultés à l’exécutif, comme le révèle une note de Bruno Le Maire au Président de la République : « Pour crédibiliser la présentation du Pstab, il est indispensable que certains de ces objets d’économies soient présentés simultanément. Sans quoi nous risquons de nous faire accuser de cacher notre copie et des économies douloureuses pour le lendemain des élections européennes » ([53]), et plus loin : « Il me semble donc impossible de présenter le Pstab sans annoncer une LFR. Faute de LFR, nous ouvrirons immédiatement un contentieux avec toutes les oppositions, qui feront bloc contre nous et nous accuserons d’insincérité » ([54]). L’effort demandé par Bruno Le Maire était certes plus important que celui finalement affiché dans le Pstab puisqu’il proposait au Président de la République de présenter une prévision de déficit de 4,9 % et non de 5,1 % comme retenu. Mais l’effort restait conséquent et le gouvernement n’ayant pas déposé de PLFR, il semble donc que l’exécutif ait accepté de présenter des prévisions sans les rendre crédibles.

2. Au lieu de remettre en cause la politique, les responsables se dédouanent

Face au constat de recettes excessivement surévaluées, plusieurs justifications des écarts ont été avancées devant les membres de la commission d’enquête afin de démontrer que les prévisions n’étaient pas délibérément optimistes.

a. La rhétorique du gouvernement empêché

i. Le rôle de la conjoncture

La première de ces justifications est celle de l’accident économique : les prévisions auraient été percutées par le contexte international et la crise énergétique, des événements dont les répercussions n’étaient pas prévisibles.

Certes, en débutant son audition par la défense de son bilan comme indiqué précédemment, Bruno Le Maire reconnaît que l’importance du déficit s’explique par des raisons politiques. Mais il a tenté de se justifier en ces termes : « Les écarts résultent de la conjoncture, alors que l’impossibilité d’avoir des comptes publics à l’équilibre au cours des cinquante dernières années relève de la politique économique » ([55]). Le directeur général du Trésor a également invoqué cet argument : « Cette forte volatilité macroéconomique, conjuguée au fonctionnement complexe de certains impôts, a eu également un impact sur le comportement des agents qui a été rendu plus difficilement anticipable, ce qui explique la moins bonne prévisibilité des recettes fiscales » ([56]). Personne ne le nie. Mais la conjoncture ne suffit pas à expliquer l’écart. La dégradation du contexte économique a plutôt agi comme un révélateur des fragilités de l’économie française.

Pour éviter d’évoquer ces difficultés structurelles, les exemples de l’Allemagne et du Royaume-Uni ont pu être mobilisés par certains responsables auditionnés pour montrer que la France n’avait pas fait pire que ses voisins et que le contexte économique avait également entrainé des écarts aux prévisions importants : « Presque tous les pays sont dans le même cas que la France. Le déficit public britannique a été de 4,5 % en 2024, alors qu’il était estimé à 3,1 % en mars. L’Allemagne, pays très soucieux de ses finances publiques, affiche un écart de 0,8 point par rapport à son programme de stabilité, ce qui correspond à près de 30 milliards d’euros » ([57]) (Jérôme Fournel).

Cependant, les auditions des ministre-conseillers pour les affaires économiques et chefs des services économiques régional de Berlin et de Londres ont montré que les écarts résultaient plutôt de choix politiques. En Allemagne, le niveau de l’activité économique, qui s’explique par la structure de l’économie particulièrement exposée aux crises internationale et énergétique, a induit une moins-value de recettes en 2024 seulement. Les moindres rentrées fiscales en 2023 proviennent effectivement de l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, intervenue fin 2022, qui n’avait pas été prise en compte dans les prévisions initiales ([58]), soit 20 milliards d’euros. Quant au Royaume-Uni, les écarts observés sont positifs : les rentrées fiscales ont été plus importantes qu’estimées initialement en raison, certes de prévisions plus pessimistes sur la TVA, mais surtout en raison du gel des seuils du barème de l’impôt sur le revenu et du relèvement du taux de l’impôt sur les sociétés en avril 2023.

L’explication des écarts de prévision par des facteurs extérieurs n’est donc pas suffisante. Il apparaît bien qu’il faut inclure les choix politiques comme une variable de l’équation à part entière.

ii. La composition du Parlement

La deuxième justification avancée, notamment lors de l’audition de Bruno Le Maire, est la responsabilité du Parlement et donc, incidemment, des députées et députés membres de la commission d’enquête à qui certains auditionnés ont voulu faire endosser la responsabilité des écarts : « Cette assemblée, à de si rares exceptions près, ne veut pas réduire les dépenses publiques ; cette assemblée ne veut pas réduire la dette ; cette assemblée ne veut pas de plan sérieux de rétablissement des comptes publics. Cette assemblée taxe, dépense, censure. Elle vote toutes les dépenses nouvelles – manière un peu baroque de redresser les comptes ; elle supprime toutes les économies – manière un peu surréaliste de maîtriser les déficits. Elle a depuis longtemps perdu le sens des réalités économiques et budgétaires » ([59]).

Mais Bruno Le Maire n’a pas semblé tenir compte des propositions de la représentation nationale. Lors des dialogues de Bercy organisés en 2023 ou des revues de dépenses, des propositions de réductions de dépenses fiscales avaient été proposées, tout comme des augmentations de recettes. Mais aucune de ces propositions n’a été reprise par le gouvernement. De même, l’Assemblée nationale, dans la configuration issue de la dissolution, a adopté au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2025 des dizaines de milliards d’euros de recettes supplémentaires par rapport au texte déposé par le gouvernement Barnier. Le Parlement était donc au contraire disposé à redresser les comptes publics.

iii. La faute des autres membres du gouvernement

La solidarité gouvernementale, voire intergouvernementale, a parfois faibli et les ministres qui se sont succédé en audition ont finalement pointé le rôle de leurs prédécesseurs ou successeurs pour expliquer l’ampleur de la dégradation du déficit public. Le gouvernement Attal affirme ainsi avoir pris au cours de l’été toutes les dispositions nécessaires pour contenir le déficit à 5,6 %. Bruno Le Maire est même allé jusqu’à affirmer qu’un déficit de 6,1 % était le choix du gouvernement suivant. En d’autres termes, il a refusé de reconnaître une quelconque responsabilité, alors qu’à son départ le déficit était déjà supérieur de 1,2 point de PIB au chiffrage initial. Interrogé sur le réalisme des mesures proposées par l’équipe précédente, Michel Barnier a néanmoins refusé cette version : « Les efforts imaginés pour réduire ce déficit ne m’apparaissaient en effet pas réalistes ou, pour dire les choses autrement, pas tous possibles à mettre en œuvre » ([60]).

La séparation des compétences des ministres chargé de l’économie et des comptes publics, et le rattachement de ce dernier au Premier ministre, a également permis à Antoine Armand d’éviter de se prononcer sur le réalisme des mesures laissées par Gabriel Attal et Bruno Le Maire à leurs successeurs : « Cette question relève du ministre en charge des comptes publics qui, lui, est destinataire du suivi de la dépense et peut dire dans quelle mesure le déficit sera réduit au cours des deux mois et demi qui restent » ([61]). Appartenant au même groupe politique que les anciens ministres, il lui était sûrement plus difficile de répondre aussi directement qu’a pu le faire son ancien Premier ministre.

b. Sous-traiter l’austérité aux collectivités territoriales : une solution de facilité irréaliste

Mais un des argumentaires les plus audacieux utilisés pour éviter d’endosser la responsabilité des écarts reste le prétendu « dérapage » des finances locales.

À la fin de l’été 2024, les ministres démissionnaires chargés de l’économie et des comptes publics sont effectivement venus informer les membres de la commission des finances que le niveau des dépenses locales pourrait dégrader les comptes 2024 de 16 milliards d’euros.

Notons d’abord que ce chiffre était largement exagéré. Comme l’a révélé la directrice générale des collectivités locales au cours de son audition, confirmant un courrier qu’elle avait adressé à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation le 26 septembre 2024, ce montant de 16 milliards d’euros avait été estimé en extrapolant les dépenses locales à mi-année. Cependant, alors qu’il existe des écarts importants entre l’exécution à mi-année et l’exécution finale, les ministres ont omis de mentionner les réserves méthodologiques qui entouraient leur chiffrage. Pour cette raison, ce montant était largement surévalué. Selon des données non-définitives, il est actuellement évalué à 7,2 milliards d’euros.

Par ailleurs, ces 16 milliards correspondent aux dépenses supplémentaires des collectivités locales par rapport au montant de dépenses que le gouvernement avait intégré dans sa trajectoire de finances publiques. Or, il avait envisagé une diminution de la dépense locale de 0,5 % en volume alors que cette hypothèse n’était ni réaliste au regard de l’évolution de leurs charges ni souhaitable.

D’une part, elle était irréaliste parce que des dépenses ont été imposées aux élus locaux. Certaines d’entre elles résultent de mesures légitimes mais mises en œuvre par l’État sans compensation, comme la revalorisation d’aides sociales, la hausse de la valeur du point d’indice, les mesures pour les bas salaires, la prime de pouvoir d’achat ou la revalorisation de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA). Dans le même temps, le coût des achats de biens et de services a augmenté en raison de l’inflation. Comme l’a rappelé André Laignel, « l’objectif n’était donc aucunement atteignable » ([62]).

D’autre part, cette hypothèse n’était pas souhaitable car, représentant 70 % de l’investissement public, l’activité économique aurait été largement ralentie, ce qui aurait encore augmenté les écarts aux prévisions. Il aurait par ailleurs été dommageable de se passer de dépenses d’investissement nécessaires à la bifurcation écologique. Telle est l’idée qu’a aussi lancée Michel Barnier en soulignant que leur niveau de dépenses « est même plutôt un bon signal qu’elles jouent leur rôle pour améliorer la vie des Français, dans le cadre de la décentralisation actuelle et future. Les besoins en équipements publics sont très importants et le resteront à l’avenir, notamment pour la prévention des risques. On ne peut pas leur reprocher ces investissements » ([63]).

La réduction des dépenses des collectivités ne relevait donc pas d’une prévision, comme peuvent l’être le niveau du rendement d’un impôt en fonction d’hypothèses macroéconomiques ou le niveau d’une dépense évaluée en fonction de critères démographiques par exemple. La diminution des dépenses locales relevait du vœu. Cette hypothèse s’appuyait ainsi sur des « économies non-documentées », selon le terme consacré, et permettait au gouvernement de présenter une trajectoire avec un retour à un déficit public sous les 3 % de PIB sans prévoir de réelles mesures difficiles à assumer. Dès lors, indiquer que le niveau des dépenses des collectivités explique l’écart entre le déficit prévisionnel et exécuté s’avère fallacieux.

c. La tentative de résumer les écarts à des erreurs techniques de l’administration

Enfin, cette stratégie de déresponsabilisation politique s’est appuyée sur l’argument péremptoire d’une suite d’erreurs techniques.

L’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB a régulièrement été invoquée à cette fin : « Je vous remercie d’avoir souligné que c’est bien la faible élasticité des recettes à la croissance anticipée qui explique la baisse des recettes constatée en 2023 et 2024 » (Gabriel Attal) ([64]). L’élasticité a été présentée comme une simple constante de l’équation, comme une donnée imposée dont l’administration doit tenir compte pour évaluer un niveau de recettes prévisionnel. Pourtant, « le Trésor ne fixe pas une élasticité a priori. Les prévisions de recettes sont déduites d’un premier scénario macroéconomique et confrontées à l’augmentation du PIB en valeur. La prévision d’élasticité est un output, pas un input » (Emmanuel Moulin) ([65]). Il s’agit donc d’une mesure qui révèle des mécanismes économiques sur lesquels la politique a des effets. Le niveau de l’élasticité importe donc peu : seules comptent les causes de ses variations.

Mais l’élasticité n’est pas indépendante des arbitrages du gouvernement et ses variations sont provoquées par la politique économique menée. L’élasticité étant unitaire en moyenne, le gouvernement a pu anticiper, après des valeurs supérieures à 1 en 2021 et 2022, un retour à la moyenne moins rapide que ce qui a finalement été observé. Pour autant, cela n’exclut pas son rôle dans l’origine de cette faible élasticité. Comme il a été mentionné supra, l’écart aux prévisions pour les recettes s’explique notamment par les composantes de la croissance. Si la dynamique des recettes n’a pas suivi celle de la croissance, c’est parce que ses composantes impliquaient moins de recettes (commerce extérieur, consommation de biens soumis à des taux de TVA réduits, etc.). Or, la politique économique explique en partie les moteurs de la croissance observée en 2023 et 2024. Il est par ailleurs frappant que ce lien n’ait pas été mentionné lorsque l’élasticité était inférieure à 1 alors que, lorsqu’elle était supérieure, son niveau a pu être considéré par le gouvernement comme une validation de sa politique : « Lorsque les recettes ont été plus importantes que ce qui était attendu en 2022, nous nous sommes dit que c’était grâce à la baisse des taux d’imposition » ([66]).

III. Les écarts aux prévisions ont été aggravés par l’application d’un mauvais remède : l’austérité

1. À force de mal baisser les impôts, les gouvernements ont renoncé à des ressources

a. Une aggravation du déficit liée à des pertes de recettes au profit des plus riches

Depuis sept ans, les gouvernements se sont démenés pour réduire le niveau des prélèvements. Après avoir tari les sources de recettes, un dérapage des comptes publics était difficile à éviter. Alors que le niveau des dépenses reste stable depuis 2017, les recettes ont chuté. Pour cette raison, comme l’a souligné l’économiste Éric Heyer lors d’une audition en commission des finances, « le déficit d’aujourd’hui s’explique non pas par une explosion de la dépense publique » ([67]) , puisqu’elle reste stable depuis 2017, mais par les recettes publiques qui ont baissé : « elles sont passées de 54 points de PIB à 51,3 points de PIB » ([68]) . Un graphique produit par l’OFCE avec les données de l’Insee permet de visualiser le creusement de cet écart entre le niveau des dépenses et des recettes :

évolution des dépenses et des recettes publiques en France, en points de PIB

Source : OFCE d’après données Insee

La Cour des comptes arrive d’ailleurs à la même conclusion : « Le dérapage du déficit depuis deux ans (…) révèle le plein effet de la poursuite jusqu’en 2023 de baisses de prélèvements obligatoires non financées » ([69]). Ces baisses correspondent notamment à la suppression de l’impôt sur la solidarité financière, de la taxe d’habitation et de la contribution à l’audiovisuel public, à la limitation de la fiscalité sur le capital avec la création du PFU, à la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés de 33 % à 25 % ou encore à la suppression progressive de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Ce ne sont pas n’importe quels impôts qui ont été supprimés, mais ceux qui s’appliquent aux plus riches. Depuis 2017, ce sont ainsi chaque année 62 milliards de pertes qui ont réduit la part des recettes publiques. Selon un rapport de l’association ATTAC et du CADTM, les pertes cumulées s’élèvent à presque 310 milliards d’euros depuis 2018 ([70]).

Les effets des baisses d’impôts sur les finances publiques ne sont pas forcément négatifs. Si ces baisses améliorent la justice du système fiscal, elles doivent même être encouragées. Cependant, la politique menée ces années passées n’a pas poursuivi cet objectif. Comme cela a été rappelé plus haut, les baisses ont effectivement bénéficié aux plus riches, alors que le système fiscal français était déjà loin d’être le plus progressif de l’aveu même de ceux qui ont voté ces baisses, sans avoir pour autant attiré suffisamment de capitaux pour stimuler l’activité et créé un effet de ruissellement. Les gouvernements successifs ont donc mal baissé les impôts, avec les conséquences qui ont occupé la commission d’enquête. Dès lors, la solution la plus évidente ne serait-elle pas de revenir sur ces baisses et de faire contribuer ceux qui ont le devoir civique de payer un minimum d’impôt, si ce n’est leur juste part ?

b. Un refus ambivalent de recourir au levier fiscal

L’examen du projet de loi de finances pour 2025 a montré que la composition de l’Assemblée nationale issue de la dissolution était prête à revenir sur les baisses d’impôts et à renforcer la justice fiscale. Mais cette position ne fait pas consensus et n’emporte notamment pas l’adhésion de Bruno Le Maire qui a fait de son audition par la commission d’enquête une plaidoirie de la politique de l’offre : « Au Nouveau Front populaire, on aime jouer avec le feu, donc on multiplie les taxes, les impôts, les prélèvements de toutes sortes, dans un pays qui détient déjà le triste record de la pression fiscale en Europe. On fait croire que seuls les riches seront taxés mais on prévoit une augmentation de 1 point des charges sur tous les salaires, même les plus modestes. On invente le travail qui paye moins, le travail qui ne paye plus » ([71]). Cette diatribe était étonnante puisque cette description erronée du programme du NFP décrit plutôt la politique des gouvernements dont il était membre. Non contents d’avoir asséché les recettes publiques, ils ont aussi augmenté fortement les cotisations sur les salaires en reculant de deux ans l’âge de départ à la retraite.

Il faut reconnaître que le levier fiscal est une solution qui a parfois été mise en œuvre ces deux dernières années mais, comme pour les baisses d’impôts, de manière injuste en prévoyant des hausses ou globales, ou temporaires.

Outre la réforme des retraites, les gouvernements successifs se sont notamment appuyés sur la fiscalité énergétique. Le relèvement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité a ainsi induit un prélèvement de près de 6 milliards d’euros par an sur la population alors que, dans son ensemble, elle n’a pas profité des baisses d’impôts ayant conduit au dérapage. Le gouvernement de François Bayrou a également poursuivi cette logique de « pas de hausses d’impôts, mais uniquement pour les plus riches ». Même si le projet a été amoindri par les débats parlementaires, les factures d’énergies devraient encore augmenter d’au moins 3 milliards supplémentaires en 2025.

Et lorsqu’il est question d’imposer les plus riches et leurs profits exceptionnels, il ne s’agit que de mesures temporaires incapables de redresser les finances publiques. La Cour des comptes pointe d’ailleurs les limites importantes du caractère temporaire de ces hausses d’impôts : « De surcroît, près de la moitié des hausses de prélèvements inscrites en loi de finances pour 2025 est présentée comme temporaire, ce qui reporte sur les années suivantes l’effort structurel de redressement des finances publiques » ([72]).

Enfin et fort heureusement, certaines mesures ont été abandonnées avant qu’il ne soit trop tard. Non contents de demander du travail supplémentaire pour bénéficier du droit à la retraite, le gouvernement Bayrou est même allé jusqu’à évoquer des journées de travail gratuit. Après avoir inventé le travail qui paye moins, il proposait le travail qui ne paye plus du tout annoncé par Bruno Le Maire.

c. Des dépenses nouvelles et nécessaires dont le financement fait défaut en raison du refus d’augmenter les recettes

L’audition du directeur de la sécurité sociale a été l’occasion d’évoquer un exemple qui illustre comment la politique de l’offre creuse le déficit.

En plein cœur de la crise sanitaire, il est apparu nécessaire de revaloriser la rémunération des soignants. Ce constat s’est traduit par le Ségur de la santé et plus de 10 milliards d’euros de hausses de salaires nécessaires. Cependant, cette augmentation pérenne des dépenses de l’Assurance maladie n’a pas été financée : « en septembre 2020 (…) ajouter une hausse de recettes aurait été politiquement très compliqué. En revanche, à partir de 2022, quand la trajectoire s’est stabilisée, j’ai souvent dit à la ministre qu’il fallait avoir en tête que nous avions décidé plus de 10 milliards de hausses de salaires non financées » ([73]) . À aucun moment les gouvernements successifs n’ont envisagé de financer cette mesure, acceptant de dégrader structurellement les comptes sociaux.

2. Bien que les anciens membres du gouvernement admettent que le problème est une baisse des recettes, la seule solution proposée est une baisse des dépenses

La baisse des dépenses comme seule option proposée

À chaque annonce d’aggravation du déficit, la réponse a toujours été la même : toujours plus d’austérité. Au lieu de prescrire le traitement adapté, les gouvernements successifs ont choisi le mauvais remède. Pourtant, l’origine du mal est connue, même par les anciens ministres.

Comme l’ont rappelé Thomas Cazenave et Gabriel Attal, « il n’y a pas eu de dérapages des dépenses de l’État » ([74]) . Mais naturellement, les dépenses n’étant pas la cause du déficit, les gouvernements successifs n’ont pas été en mesure de redresser les comptes publics.

Lors de son audition, Gabriel Attal a ainsi pu lister l’ensemble des mesures envisagées pour compenser les pertes de recettes. Son gouvernement semble avoir pioché dans le musée des horreurs des coupes budgétaires : annuler 10 milliards de crédits dès février, identifier 10 milliards d’économies supplémentaires en y intégrant les collectivités locales et la sphère sociale, doubler les franchises sur les médicaments, réduire des droits à l’assurance chômage, rédiger des lettres plafonds prévoyant 15 milliards de baisses de dépenses, diminuer les financements des opérateurs et donc les moyens accordés à des missions de services publics essentielles, diminuer les indemnités des arrêts maladies, augmenter le nombre de jours de carence.

La chronologie des mesures a d’ailleurs été rappelée par l’ancien Premier ministre : « Je souhaite résumer la chronologie des économies décidées lors de mon passage à Matignon, car elles ont été un marqueur de mon action. J’ai eu le sentiment de consacrer l’essentiel de mon temps et de mon énergie à faire des économies : janvier, fin du bouclier tarifaire sur l’électricité, 6 milliards d’euros de recettes supplémentaires ; février, annulation de 10 milliards d’euros de crédits budgétaires ; mars, doublement des franchises médicales ; avril, lancement d’une mission pour identifier plus de 3 milliards d’euros de recettes nouvelles ; mai, annonce de la réforme de l’assurance chômage, 5 milliards d’euros ; juin, préparation de 10 milliards d’euros d’économies supplémentaires, principalement dans la sphère sociale ; juillet, surgel de 16 milliards d’euros de crédits avant leur annulation en fin d’année ; août, préparation du budget réversible avec 15 milliards d’euros d’économies nouvelles pour 2025 » ([75]).

Il est évident que revenir sur la politique de baisses d’impôts aurait été un aveu de l’échec de la politique de l’offre. Mais il apparaît contradictoire de répéter sans cesse que les dépenses de l’État n’ont pas dérapé tout en prévoyant, pour rétablir les comptes, 10 puis 16 puis 40 milliards d’euros d’économies.

De même, pourquoi est-il impossible d’admettre que la politique de l’offre est un échec lorsque les recettes ont tellement baissé qu’elles ne permettent même plus de couvrir des dépenses déjà réduites à leur strict minimum ? Tout simplement parce que l’austérité n’est pas imposée comme un palliatif à l’inefficacité de la politique de l’offre : elle lui est consubstantielle. En détruisant petit à petit l’État social, elle favorise d’autant plus la marchandisation de la société et accentue les inégalités de revenus. Comme l’a rappelé l’économiste Éric Heyer, « la dépense publique va plutôt vers les ménages des déciles du bas et les prélèvements obligatoires touchent plutôt les ménages des déciles du haut. Si vous faites peser le retour à l’équilibre via la dépense publique, vous avez une probabilité plus forte de faire payer un peu plus les ménages du décile du bas que du haut » ([76]).

a. Un refus de réduire les dépenses fiscales

Le secteur privé, lui, échappe à l’austérité. Il en demeure même à bonne distance puisque des pans entiers de l’économie sont sous perfusion d’argent public au point de ne plus pouvoir s’en passer. Aurélien Rousseau l’a d’ailleurs rappelé en audition : « Mon sentiment est que les acteurs économiques, à commencer par les entreprises, ont fait de ces dépenses publiques des données de base pour la prévision de leur rentabilité. Dès lors, l’État et les autorités politiques ont été coincés : toute mesure de dégrafage de ces aides et exonérations serait perçue comme un signal de désamour » ([77]). Le message est clair : lorsqu’on commence à verser une aide publique ou qu’on octroie un avantage fiscal à une entreprise, la logique libérale commande de ne jamais y mettre un terme, fût-ce au prix des comptes publics.

Chaque année, ce sont plus de 200 milliards qui sont ainsi versés aux entreprises ([78]), sans conditions. Lorsque les gouvernements successifs ont consulté les parlementaires sur les projets de budget au cours des dialogues de Bercy ou revues des dépenses, des réductions des aides aux entreprises ont été proposées. Le 17 novembre 2023, j’avais ainsi proposé à Élisabeth Borne de supprimer progressivement les allégements de cotisations sociales issus de la transformation du CICE (10 milliards d’euros) ou encore de remodeler le crédit d’impôt recherche (1 milliard d’euros), dont le coût s’établit désormais à 7,7 milliards d’euros sans que son efficacité soit réellement démontrée. S’ajoutaient à ces mesures 14,3 milliards d’économies liées à la suppression de dépenses fiscales et sociales. Ce sont effectivement ces dizaines de milliards que l’État abandonne chaque année alors que les recettes publiques sont toujours plus maigres.

Même en cours d’année, une solution qui est d’usage courant était disponible : corriger le budget. Mais en refusant de présenter un projet de loi de finances rectificative, le gouvernement a fermé la porte à une révision à la baisse de ces aides, il a fermé la porte à davantage de recettes et il a ainsi accepté le dérapage budgétaire.

3. Sans majorité à l’Assemblée nationale, le gouvernement a occulté, atténué ou au moins retardé les mauvaises nouvelles pour favoriser l’adoption de son budget

a. Le refus d’un PLFR

Lorsque la dégradation des prévisions a été rendue publique au début de l’année 2024, le gouvernement de Gabriel Attal a souhaité combler le déficit en modifiant le budget imposé par Élisabeth Borne deux mois auparavant. Le montant inédit de l’annulation des crédits à hauteur de 10 milliards d’euros restait sous la limite d’environ 12 milliards d’euros prévue par la loi organique relative aux lois de finances. Mais le redressement des comptes était d’une telle ampleur que le Parlement aurait dû se prononcer sur les mesures à mettre en œuvre.

La question de la présentation d’un projet de loi de finances rectificative, que j’appelais de mes vœux, s’est posée au sein de l’exécutif. Il ressort des auditions que cette option a été écartée à l’issue d’un arbitrage dans lequel le Président de la République a joué un rôle. Pour Bruno Le Maire, le dépôt d’un nouveau texte était judicieux : « Oui, il était souhaitable de déposer un projet de loi de finances rectificative, et c’est l’option pour laquelle je me suis battu, oralement et par écrit – je tiens évidemment à la disposition de la commission des finances toutes les notes que j’ai rédigées en ce sens. Je continue de penser que ce texte était nécessaire, non pas tant pour augmenter les recettes de 2 ou 3 milliards, mais avant tout parce qu’il aurait eu l’immense mérite de remettre la question de l’équilibre des finances publiques, absolument fondamentale, au cœur du débat politique – c’est-à-dire, par définition, au cœur des travaux du Parlement » ([79]). C’est d’ailleurs la recommandation qu’il a adressée au Président de la République dans une note datée du 6 février 2024 transmise aux co-rapporteurs de la commission d’enquête. Mais d’autres recommandaient le recours à des outils réglementaires, option qui a finalement été retenue par le Président de la République et le Premier ministre comme l’a indiqué Gabriel Attal : « Le Président de la République et moi-même avons pris la décision ensemble » ([80]).

L’enjambement du Parlement a été justifié par différents arguments à la crédibilité variable : l’encombrement du calendrier législatif n’aurait pas permis l’examen d’un PLFR sans renoncer à d’autres textes importants, les parlementaires auraient voté une augmentation des dépenses publiques ou, pire pour le gouvernement, des hausses de recettes auraient été proposées. Mais il semble que la raison principale semble être celle du contexte. Directeur de cabinet du ministre chargé de l’économie et des finances lorsque cette décision a été prise, Jérôme Fournel a ainsi précisé : « Le gouvernement a finalement renoncé à un PLFR, considérant que le moment n’était pas idéal. Ensuite, à quelques semaines des élections européennes, le gouvernement n’avait pas spécialement envie de lancer un objet de cette nature, qui donne souvent lieu à des surenchères, notamment fiscales » ([81]) . L’ancien directeur de cabinet de Gabriel Attal, Emmanuel Moulin, est même allé un peu plus loin : « Les risques étaient que le PLFR ne soit pas voté, [que le Premier ministre] ait à engager la responsabilité de son gouvernement » ([82]). Comme l’a noté Michel Barnier, le contexte de ces élections ne facilitait effectivement pas la présentation d’un texte budgétaire : « Habituellement, c’est plutôt en juin qu’est adopté un PLFR et, si besoin, à l’automne. Je ne veux pas chercher d’excuses à M. Attal, mais le mois de juin a été une période particulière, avec les élections européennes… » ([83]). Effectivement, le risque de la censure du gouvernement était suffisamment important pour éviter de le prendre à quelques semaines des élections européennes. La note de Bruno Le Maire pour le Président de la République d’avril 2024 le confirme en creux : « Je mesure le risque de motion de censure qui s’attache à ce texte. Je comprends les interrogations manifestées par le Premier ministre. Je crois cependant que nous pouvons réduire largement ce risque et reprendre la main (1) en présentant la LFR au Conseil des ministres du 22 mai pour un examen en commission des finances à partir du 10 juin, après les élections européennes (2) en reprenant une grande partie des mesures d’économies proposées par les LR (3) en étant précis sur notre calendrier et nos intentions » ([84]).

Outre l’absence de temps suffisant pour se consacrer à l’exercice, l’examen d’un nouveau budget risquait donc d’acter l’échec de la politique menée depuis 2017, voire la chute du gouvernement au moment même où la population se rendait aux urnes.

b. Rendre le budget le plus acceptable possible

En l’absence de majorité absolue, le vote du budget est un exercice délicat pour un gouvernement. Mieux vaut donc éviter l’examen d’un PLFR lorsque le risque de censure est important. Mais encore faut-il déjà résister à l’exercice obligatoire du vote du budget.

En 2024, différents arguments ont été avancés pour tenter d’empêcher la censure. L’examen du projet de loi de finances pour 2025 a été l’occasion de déclarations alarmistes afin de dissuader les oppositions de censurer : 18 millions de personnes devaient voir leur impôt sur le revenu augmenter, les fonctionnaires ne devaient plus être payés, les cartes Vitale devaient cesser de fonctionner et les retraites ne devaient plus être versées. La censure du gouvernement de Michel Barnier a cependant montré le caractère mensonger et calomnieux de ces menaces.

Les travaux de la commission d’enquête permettent aussi de s’interroger sur le rôle de l’optimisme des prévisions afin de favoriser l’adoption d’un texte. Pour parvenir à un projet de budget le moins inacceptable possible, il ne peut être exclu que des hypothèses volontaristes sont intégrées quitte à prévoir ensuite rapidement des mesures de régulation budgétaire. Le rendement réel de la Crim conduit effectivement à s’interroger quant aux intentions du gouvernement lorsqu’il a affiché une prévision de recettes aussi importante lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2024. Les rentrées fiscales (1,7 milliard d’euros) ont-elles été en deçà des prévisions (jusqu’à 12 milliards d’euros) parce que le prix de l’électricité a été bien moins élevé que ce qui pouvait être imaginé – l’exercice était certes difficile mais l’évaluation retenue correspondait au pic des prix enregistré à l’été 2022 – ou le gouvernement était-il réticent à augmenter véritablement la fiscalité des entreprises ? Pierre Moscovici a livré des indices en audition : « Retenir une estimation de prix en début d’automne dans le cadre de l’élaboration du PLF était un exercice délicat. Il s’agissait en partie d’un choix politique, permettant d’afficher un niveau de soutien aux consommateurs et de taxation de la rente plus ou moins élevé » ([85]). Par ailleurs, la moins-value ne s’explique pas uniquement par le retour rapide du prix de l’électricité à un niveau plus habituel. Le gouvernement a effectivement souhaité, comme la souligné la Cour des comptes ([86]) , qu’EDF échappe à cette contribution alors que l’entreprise devait être la principale contributrice.

Pour présenter un budget sous un jour le moins désavantageux possible, le gouvernement peut également sciemment manquer de réactivité pour communiquer sur les mauvaises nouvelles. Le graphique présenté dans ce rapport de la commission d’enquête permet de visualiser aisément ce décalage entre la dégradation de la prévision portée à la connaissance du gouvernement et la communication publique de cette dégradation. Il est d’ailleurs intéressant de noter que le choix de rendre publiques des prévisions « entourées d’aléas » dépend du récit que les ministres veulent diffuser. Ils n’ont effectivement eu aucune difficulté à évoquer une supposée augmentation des dépenses des collectivités territoriales supérieure de 16 milliards d’euros à leur objectif irréaliste malgré les réserves méthodologiques soulignées par leur administration. En revanche, la représentation nationale a pris connaissance de la dégradation des déficits des exercices 2023 et 2024 des mois après les alertes des services de Bercy. Sans revenir dans le détail sur la chronologie des notes de l’administration, les premières alertes remontent au 12 juin 2023 ([87]) pour les moins-values sur les recettes et au 11 juillet 2023 ([88]) pour la dégradation du déficit à -5,2 % du PIB (contre une prévision de 4,9 %).

Le 7 décembre 2023 ([89]), le risque que le déficit atteigne -5,2 % s’était suffisamment précisé pour que les ministres de Bercy en informent la Première ministre. Ils lui ont ainsi indiqué que les recettes fiscales « devraient être inférieures à ce que nous avions prévu » ([90]) . Les ministres lui ont alors proposé – dès ce moment-là – de « se préparer à annuler, début 2024, tout ou partie des 10 milliards de crédits mis en réserve dans la loi de finances 2024, possiblement en parallèle de notre communication sur le déficit de l’État pour 2023 ».

Ces informations n’ont évidemment pas été partagées à la représentation nationale. Après avoir pris connaissance de cette note le 15 décembre 2023, la Première ministre a engagé sur le budget la responsabilité de son gouvernement dans des conditions pour le moins sélectives dans la mesure où elle n’évoquait à aucun moment la véritable situation des finances publiques dont elle avait pourtant parfaitement conscience. Les députés ont ainsi dû se prononcer sur un budget 2024 déjà caduc. Interrogée sur cette asymétrie d’informations, Élisabeth Borne a indiqué aux membres de la commission d’enquête estimer qu’il ne s’agissait pas d’informations nécessaires à la décision des parlementaires : « Je ne sais pas si le fait que le gouvernement puisse se préparer à annuler 10 milliards de crédits mis en réserve, c’est-à-dire non affectés à des dépenses, est une information que les députés auraient pu entendre au moment où, en tant que Première ministre, j’engage la responsabilité du gouvernement, en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Vous savez que ce ne sont pas des moments de débat entre le gouvernement et le Parlement » ([91]). Chacun pourra apprécier son point de vue. De même, sur les moins-values, alors que ses ministres lui recommandaient de communiquer sur le risque de dégradation des finances publiques, elle a décidé de ne pas tenir compte de leur avis : « On voit mal comment il aurait été possible de communiquer auprès du grand public concernant un risque sur les recettes sans pouvoir l’évaluer » ([92]). Pourtant, comme le montre ce rapport, les alertes des services de l’État ne portaient pas sur de simples hypothèses de moins-values mais bien sur des données chiffrées qui avaient conduit à des alertes successives. Le sens des responsabilités supposait de les prendre au sérieux, le bon sens démocratique commandait d’en rendre compte.

Conclusion : Il faut désormais adopter un regard lucide sur les résultats de la politique de l’offre et appliquer enfin les bons remèdes

Invoquer la situation du Royaume-Uni et de l’Allemagne afin de relativiser l’ampleur des moins-values observées en France n’est pas valable. Toutefois, un enseignement peut en être tiré.

En Allemagne, les débats ne se concentrent pas sur les raisons techniques des écarts entre les recettes prévisionnelles et recouvrées mais « sur la réponse à apporter à cette situation conjoncturelle dégradée et aux problèmes structurels révélés par la crise ([93]) », soit un niveau largement insuffisant de l’investissement dans les infrastructures, dans la recherche et dans l’éducation, c’est-à-dire dans les prérequis d’une croissance solide.

Nos débats sur les raisons techniques de la dégradation de nos finances publiques ratent effectivement l’enjeu le plus important : il doit être mis fin à la politique de l’offre qui a fragilisé notre économie, menace la cohésion sociale et nous éloigne de la bifurcation écologique.

Voici la seule leçon à tirer de cette comparaison.

recommandations du président éric coquerel

Contribution du rapporteur Éric Ciotti

Malgré des alertes nombreuses et précoces, les Gouvernements de Mme Élisabeth Borne, de M. Gabriel Attal et de M. Michel Barnier ont été constants dans l’irresponsabilité, en ne prenant aucune mesure d’ampleur pour corriger l’aggravation des déficits publics. Le Gouvernement de M. Attal, en particulier, qui en avait informé le Président de la République, a refusé de présenter un projet de loi de finances rectificatif au printemps, afin d’éviter l’adoption de dispositions impopulaires avant les élections européennes. Les six mois d’inaction gouvernementale conduiront le Président, face à la gravité d’une situation budgétaire qui se dégrade mois après mois, à la dissolution. Les tentatives de déresponsabilisation auxquelles se prêtent le socle minoritaire ne sont pas pertinentes : les alertes ont été données et c’est au niveau ministériel que l’inaction a prévalu.

● L’écart entre les prévisions et le déficit du solde public effectif en 2024 est principalement le résultat de renoncements politiques successifs qui ont contribué à précipiter la dissolution de l’Assemblée nationale.

Une première alerte précise dès le 7 décembre 2023 est gardée sous silence. Comme le rappelle le rapport, la première grande alerte conjointe de la direction générale du trésor et de la direction du budget parvient dès le 7 décembre 2023 auprès des ministres Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, respectivement ministres de l’économie et des comptes publics ; dès le 13 décembre, la Première ministre est informée que « la moins-value de recettes fiscales prévue pour 2023 aura une répercussion sur 2024 également ».

Or, l’écart qui sera constaté finalement repose majoritairement sur de moindres recettes. Pourtant, comme l’indique le rapport, le « Gouvernement choisit de maintenir une communication limitant l’ampleur de la dégradation des finances publiques ». Ainsi, la réaction du Gouvernement de Mme Élisabeth Borne et plus encore celle de M. Gabriel Attal, à compter du 9 janvier 2024, se caractérise par une forme d’inertie et d’opacité.

● Des arbitrages politiques dès les prévisions auraient été possibles mais n’ont pas été mis en œuvre.

Ainsi que l’ont prouvé les nombreuses auditions, « les services font des propositions […] et c’est le ministre qui choisit », selon les termes mêmes d’Emmanuel Moulin, ancien directeur de cabinet du Premier ministre Gabriel Attal.

M. Jérôme Fournel, ancien directeur de cabinet de M. Bruno Le Maire, est même plus précis : « les cabinets reconnaissent la compétence technique des administrations, mais celles-ci acceptent de voir leurs choix remis en cause ».

● Une suite de dissimulations et de dénis a eu lieu toute la fin de l’hiver et au printemps 2023-2024, malgré les alertes répétées.

À compter de la première alerte de décembre 2023, une déresponsabilisation générale affecte la communication et l’action du Gouvernement pendant tout le premier semestre 2024.

Certes, le Premier ministre change d’Élisabeth Borne à Gabriel Attal le 9 janvier 2024, mais les deux ministres les plus informés et les plus à même de proposer des mesures correctives, à savoir les ministres de l’économie et des comptes publics, demeurent en poste et restent inactifs.

Malgré les constats des administrations, le Gouvernement se livre à un exercice de dissimulation vis-à-vis de la représentation nationale. Le 16 février 2024, il a connaissance de la gravité de la situation, une gravité étayée et quantifiée.

Le 16 février 2024, le ministre de l’économie a une connaissance complète des principaux facteurs de dégradation du solde public en 2024 et de leur ampleur. En effet, à partir de la présentation des budgets économiques d’hiver, le solde public est alors estimé à – 5,7 % du PIB en 2024 contre – 4,4 % prévus en LPFP (– 1,3 point de PIB).

Pourtant, le 18 février 2024, lorsque M. Bruno Le Maire intervient au journal de 20 heures de TF1, il n’annonce que la révision des prévisions de croissance pour 2024, en omettant les autres facteurs de dégradation du solde public pour 2024, surtout les effets attendus des moins-values en recettes 2023 sur l‘année suivante et maintient l’objectif de – 4,4 % de déficit en 2024.

Cette dissimulation est à nouveau à l’œuvre le 6 mars 2024, à l’occasion de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale avec M. Thomas Cazenave : M. Bruno Le Maire n’évoque pas les faveurs de dégradation du solde public et, interrogé sur le niveau des recettes désormais prévu en 2024, il estime « qu’il est trop tôt pour évaluer les recettes de l’État en 2024 ».

La Cour des comptes se plaint également de ne pas avoir été destinataire de la note du 7 décembre : ainsi, Pierre Moscovici, s’exprimant à propos de la préparation du rapport annuel publié le 12 mars, affirme que « la réponse du ministre début mars évitait de donner des chiffres de déficit public en 2023 et en 2024. L’administration n’a pas été transparente avec la Cour sur la période allant de décembre 2023 à mars 2024 ».

Le 26 mars 2024, plus de trois mois après la première alerte du 7 décembre des directions du trésor et du budget et plus d’un mois après les premières estimations concernant le déficit pour 2024, le ministre Bruno Le Maire, interrogé par Public Sénat, affirme que la dégradation des recettes en 2023 est un « événement exceptionnel ».

Le 9 avril, c’est conjointement que le Premier ministre Gabriel Attal et le ministre des finances Bruno Le Maire, lors de la séance des questions au Gouvernement, ne se prononcent pas sur l’ampleur du déficit attendu en 2024.

Près de deux mois après avoir pris connaissance de la véritable trajectoire du déficit, le Gouvernement dissimule toujours une partie essentielle de l’information à la représentation nationale, à la Cour des comptes et aux citoyens.

Une légère mise à jour des données due à l’obligation de remise du programme de stabilité pour 2024 à la Commission européenne seulement le 10 avril 2024.

Ce n’est que le lendemain, le 10 avril, soit plus de quatre mois après l’alerte du 7 décembre 2023 et près de deux mois après avoir pris connaissance de la véritable trajectoire du déficit public, et contraint par l’obligation de la remise du programme de stabilité pour 2024 à la Commission européenne que le ministère de l’économie relève l’objectif de déficit public à 5,1 %.

Le Gouvernement a ainsi volontairement dissimulé les informations, connues des ministres partiellement à partir de décembre 2023 et complètement à partir de mi-février 2024, qui auraient permis au Parlement et à la Cour des comptes de prendre conscience de la gravité de la situation des comptes publics entre début décembre 2023 et la mi-avril 2024.

De nombreux indicateurs auraient dû pousser les membres du Gouvernement à agir ; aucun prétexte « d’urgence » n’aurait dû empêcher de donner l’alerte. Dès les premiers signaux d’alerte connus, il aurait fallu qu’il y ait eu un état des lieux de la dégradation des finances publiques.

● L’action du Gouvernement de M. Gabriel Attal entame une véritable fuite en avant qui a largement contribué à la dégradation supplémentaire des finances publiques en 2024. Il se limite à des mesures internes ; tardives et incapables de répondre à la gravité budgétaire, elles s’accompagnent à nouveau d’une dissimulation des informations vis-à-vis de la représentation nationale et des citoyens et de l’absence de budget modificatif.

Les mesures du Gouvernement de M. Attal se limitent aux actions sur lesquels il peut avoir une action directe, sans en référer à l’Assemblée, en l’occurrence au périmètre des dépenses de l’État et à la marge sur les dépenses de la Sécurité sociale et de l’assurance-chômage. Or, ces mesures sont à la fois limitées à cause du périmètre restreint, pour des raisons de plafond (1,5 % maximum des crédits ouverts) et l’impossibilité d’agir réellement sur les recettes.

Cette volonté de dissimulation du Gouvernement est directement liée au contexte politique du printemps 2024 : l’approche des élections européennes a incité le Gouvernement à temporiser, en repoussant tout débat sur la nécessité d’un éventuel projet de loi de finances rectificative (PLFR). Un PLFR aurait pourtant permis de porter les mesures d’économies nécessaires pour éviter le dérapage catastrophique des comptes publics en 2024.

Or, dès février 2024, la question d’un projet de loi rectificatif se pose ; M. Bruno Le Maire, interrogé rétrospectivement, juge que cela aurait été justifié. Dans une note pour le président de la République du 6 février 2024, il recommandait « l’annonce d’un PLFR afin de tenir l’objectif de déficit public de 4,4 % du PIB fixé pour 2024 ».

Le refus d’agir avant les élections européennes des 8 et 9 juin 2024 rend la situation budgétaire intenable, ce qui aboutit à la dissolution.

● La dissolution a constitué l’aboutissement de la fuite en avant du Gouvernement de M. Attal, en offrant l’excuse parfaite pour retarder l’adoption de mesures de redressement des comptes publics et la transparence vis-à-vis du Parlement sur la dégradation supplémentaire des finances publiques.

En ce sens, la suspension de la réforme de l’assurance chômage, pourtant prévue comme mesure d’économie pour l’année 2024, répondait à une logique purement électoraliste. Durant l’été, le long interrègne jusqu’à la nomination de M. Michel Barnier en septembre a favorisé la dérive des finances publiques, empêchant la mise en place de toute mesure.

Un refus de PLFR dont était informé le Président de la République ; le refus d’audition du secrétaire général de l’Élysée n’a pas permis à la commission de faire la lumière sur le cheminement qui a conduit à ce refus. Si la responsabilité de présenter un PLFR, au regard de la Constitution, incombe au Premier ministre, le cheminement de la prise de décision et le rôle du Président de la République aurait pu être déterminé par l’audition du secrétaire général de l’Élysée. Ce dernier a refusé de se faire auditionner.

Le refus de comparaître du secrétaire général de l’Élysée est regrettable.

La conséquence est donc l’absence de dépôt de PLFR devant le Parlement, à quelques semaines des élections européennes.

En définitive, entre le 7 décembre 2023, date de la première alerte de l’administration, et le 8 juin 2024, soit six mois, une déresponsabilisation générale frappe les gouvernements successifs, qui se traduit par l’absence de mesures correctives à la hauteur de l’enjeu.

Par refus d’assumer des décisions difficiles et impopulaires, à la veille des élections européennes, tous les ministres responsables ont maintenu une communication déficiente et une inaction dévastatrice pour les comptes publics, le Président de la République étant informé de cette situation.

Toutes les informations concernant l’aggravation du déficit public étaient donc largement connues en juin 2024 ; la dissolution décidée par le Président de la République peut dès lors s’expliquer par la volonté de l’exécutif d’avoir à présenter un PLF 2025 contenant des dispositions correctrices extrêmement impopulaires et politiquement inacceptables.

● Après la dissolution, le Gouvernement de M. Michel Barnier continue à ne pas prendre les mesures pourtant nécessaires.

Cette dérive continue après la dissolution : le Gouvernement de M. Michel Barnier aurait pu prendre des mesures énergiques et faire adopter un budget modificatif en urgence ; il n’en fait rien. En particulier, il ne reprend pas des mesures d’économies en dépenses en 2024 et en 2025, qui auraient permis d’amorcer le redressement des finances publiques. Ce Gouvernement a privilégié des hausses d’impôts, dans un pays exsangue en raison d’une pression fiscale asphyxiante.

De décembre 2023 à décembre 2024, une longue chaîne d’irresponsabilités successives a conduit à ne rien changer à la dérive, pourtant documentée et quantifiée, entre les prévisions de déficit public et le résultat effectif.

● Les reports de responsabilité du Gouvernement, notamment sur les collectivités territoriales, sont inacceptables.

Les collectivités territoriales, qui ont été désignées comme en partie responsables de l’aggravation du déficit public, votent leurs budgets en équilibre et qu’il est donc malhonnête intellectuellement de vouloir se décharger d’une partie de la responsabilité de la dérive des comptes publics sur ces dernières.

L'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que le budget d’une collectivité territoriale est voté en équilibre réel, ce qui introduit une triple obligation, pour tous les budgets (budget principal et budgets annexes) tout au long d’un exercice (budget primitif, budget supplémentaire et délibération modificative).

Il est donc faux de pointer du doigt les dépenses supplémentaires des collectivités locales. Se décharger sur un organisme indépendant revient à défausser le Gouvernement de sa responsabilité

● Il serait inutile de confier la prévision des recettes à un organisme indépendant. Quel que soit l’organisme en charge de cette mission – le Haut Conseil des finances publiques ou la Cour des comptes – il restera sous-informé sur l’état des comptes publics si les ministères pratiquent la rétention d’information, comme cela a été le cas en 2023-2024.

Ainsi, la Cour des comptes a alerté sur le manque d’informations transmises par les ministères sur la situation des comptes publics lors des auditions parlementaires du début d’année et ensuite par la publication du rapport annuel du 12 mars 2024 : M. Pierre Moscovici, à propos du déficit, regrette que « la réponse du ministre début mars (ait évité) de donner des chiffres de déficit public en 2023 et en 2024 ».

Le Premier président de la Cour des comptes ajoute même que « la désormais fameuse note datée du 7 décembre 2023 (n’a) pas été communiquée à cette occasion ». Or, cette note, rédigée par la Direction générale du Trésor et de la Direction du Budget, adressée aux ministres des finances et du budget, porte précisément sur les moins-values en recettes.

Par conséquent, non seulement il est absurde de proposer de confier au Haut Conseil des finances Publics la question de l’évaluation des recettes dès lors que la Cour des comptes, auquel il appartient et qui a le même président, ne reçoit pas elle-même les notes des directions relatives aux recettes

Mais, de plus, le blocage étant intervenu au niveau ministériel, cela démontre une nouvelle fois que l’erreur est politique.

● Les comparaisons avec des exemples étrangers ne sont pas pertinentes.

Il ne faut pas non plus prendre pour exemple les erreurs des gouvernements étrangers, puisque les alertes émanant des directions concernées ont bien été émises en temps et en heure. Prendre pour exemple le Royaume-Uni et l’Allemagne n’est qu’une autre tentative de déresponsabiliser les gouvernements français successifs.

● Afin d’améliorer les prévisions de finances publiques, de nouvelles règles budgétaires pourraient être adoptées :

– inscription d’une règle d’or budgétaire dans la Constitution, imposant que les déficits structurels de l’État restant inférieurs à 0,35 % du PIB ;

– toute nouvelle dette ne pourra être contractée que pour financer des dépenses d’investissement ou de défense nationale, excluant ainsi les dépenses courantes.

Contribution du rapporteur Mathieu LefÈvre

Déficits publics 2023-2024 : un mauvais procès politique, une véritable défaillance technique

La dégradation des prévisions de finances publiques entre 2023 (déficit public de 4,4 % du PIB envisagé en loi de finances pour 2024 contre 5,8 % en exécution) est un événement technique qui a eu des incidences politiques majeures. Il est pleinement du rôle du Parlement de chercher à comprendre ces écarts afin que ceux-ci ne se reproduisent plus ou, du moins, que l’on parvienne à en limiter l’ampleur. Celui-ci doit en revanche le faire dans une démarche qui n’est ni politique, ni politicienne. De ce point de vue, rien, dans les auditions qu’a menées la commission, ne conduit à lire dans cet écart soit une faute politique, soit une faute économique. Il est en revanche avéré que les gouvernements successifs ont dû faire face à une défaillance technique lourde qui les a conduits à prendre des mesures difficiles et contestées par les oppositions afin d’en limiter l’impact sur le déficit public.

● La détermination du Gouvernement à rétablir les finances publiques à la sortie de la crise du covid-19 ne peut pas être remise en cause.

Le Gouvernement a, dès 2023 avec le Gouvernement d’Élisabeth Borne, pris les mesures nécessaires pour sortir des dispositifs exceptionnels de gestion de la crise du covid-19. Le ministre chargé des finances Bruno Le Maire a en particulier alerté, dès août 2021, sur la nécessité de sortir de la politique du « quoi qu’il en coûte ». Les auditions ont ainsi mis en évidence que les mesures nécessaires ont été prises depuis cette date pour sortir des dispositifs exceptionnels – notamment le retrait des mesures en faveur des entreprises et la sortie progressive du bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité. Toutes ces mesures ont été contestées par les oppositions. Hier encore, l’augmentation de l’accise sur l’électricité pour revenir au niveau d’avant-crise était un motif de censure pour le Rassemblement national.

Le projet de loi de finances pour 2024, présenté en octobre 2023, confirmait cette volonté en prévoyant la sortie définitive des dispositifs de crise. L’application rigoureuse de ces mesures et la réalisation des recettes fiscales attendues auraient permis d’atteindre les déficits publics attendus à 4,4 % en 2024 et à 3 % en 2027. Le ministre chargé des finances et le Gouvernement ont tenu une ligne constante de responsabilité sur les comptes. Ils ont pris les décisions difficiles qui s’imposaient pour tenir ces objectifs dans un contexte de recettes fortement dégradé et d’opposition au Parlement.

● L’erreur d’évaluation des recettes est imputable aux administrations centrales dans un contexte de perturbation des modèles de prévision et exige une refonte en profondeur du dispositif d’évaluation des recettes fiscales.

La commission a pu établir que les administrations centrales ont commis une erreur d’évaluation de plus de 50 milliards d’euros sur les recettes entre 2023 et 2024. Cette erreur n’est pas liée à un quelconque défaut de compétence de leur part, mais due à la perturbation des modèles macroéconomiques à la suite des chocs exogènes qu’a connus notre pays comme d’autres économies comparables (crises sanitaire et énergétique) ainsi qu’à la réponse publique massive qui y a été apportée (« quoi qu’il en coûte ») ([94]). Preuve en est, celle-ci n’est ni inédite dans le temps (ampleur équivalente en 2008), ni dans l’espace (écarts similaires en Allemagne et au Royaume-Uni). Celle-ci intervient par ailleurs après deux années où les recettes fiscales perçues ont été largement supérieures à la prévision et pour lesquelles aucun groupe parlementaire n’a, étrangement, réclamé de commission d’enquête.

Les auditions l’ont montré : l’évaluation des recettes est de la seule compétence des administrations. Elle ne fait l’objet d’aucun arbitrage politique, contrairement aux perspectives de croissance ou de déficit public. Le rapporteur général de la commission des finances est d’ailleurs parvenu à cette même conclusion à l’issue de ses propres auditions, indiquant que « les ministres n’ont pas mis les mains dans le cambouis » ou encore n’avoir trouvé « aucune influence des ministres sur les recettes fiscales » ([95]). Ce dernier indique également, comme le rapporteur, que « ces erreurs répétées sont liées au système d’évaluation » ([96]). Par conséquent, la responsabilité directe du Gouvernement ne saurait être engagée. Elle appelle, en revanche, une refonte en profondeur des mécanismes d’évaluation des recettes.

Notons, enfin, que ce dérapage a été accentué par les dépenses des collectivités territoriales, supérieures de 20 milliards d’euros à ce qui était prévu.

● Face à cet accident imprévu et majeur sur les recettes, le Gouvernement a pris en temps et en heure toutes les mesures de redressement nécessaires.

Face à ces difficultés techniques que personne – pas même le Haut Conseil des finances publiques – n’avait anticipées à un tel niveau, la commission a pu établir que, de décembre 2023 au printemps 2024, une série de mesures de redressement radical et sans précédent (près de 30 milliards d’euros) ont été prises par les Gouvernements successifs d’Élisabeth Borne et de Gabriel Attal (10 milliards d’euros d’annulations de crédits, 16 milliards d’euros de mises en réserve, sortie du bouclier tarifaire sur l’énergie et doublement des franchises médicales notamment). Toutes ces mesures, sans exception, ont été contestées par les oppositions parlementaires d’alors. Si leurs options politiques avaient été suivies, la dégradation du déficit public n’aurait pas été enrayée comme elle l’a été, elle aurait été constatée.

Le Gouvernement et la majorité d’alors assument que ces mesures aient porté essentiellement sur des réductions de dépenses : il eût été inconcevable et contre-productif d’augmenter massivement les impôts des Français comme de leurs entreprises dans le pays qui a le taux de prélèvements obligatoires le plus élevé au monde. Le Gouvernement assume également de n’avoir pas présenté de projet de loi de finances rectificative au printemps 2024, refusant là encore de faire payer la facture aux Français sous forme d’impôts nouveaux. Personne n’imagine en effet que les oppositions parlementaires eussent souhaité aller plus loin en matière de réduction de dépenses alors que celles-ci venaient toutes de s’opposer au décret d’annulation de crédits inédit de 10 milliards d’euros.

Cette politique a fonctionné, puisque la dépense de l’État a été tenue (exécutée à un niveau inférieur de 7 milliards d’euros en-dessous de la loi de finances initiale) tandis que le déficit de l’État s’est réduit de plus de 10 milliards d’euros en exécution par rapport à la prévision. L’État a ainsi moins dépensé d’une année sur l’autre entre 2023 et 2024 : c’est la première fois que cela se produit depuis 2011.

Après la dissolution de l’Assemblée nationale, faute de majorité parlementaire, il devenait impossible de maintenir les réformes structurelles prévues (augmentation de la franchise sur les consultations médicales, réforme des indemnités journalières sur les arrêts maladie de courte durée). Le rapporteur regrette toutefois que la réforme de l’assurance-chômage n’ait pu être relancée dès 2024 dans sa version de juillet dernier, ce qui aurait permis de produire des effets financiers – certes mineurs en fin d’année, mais majeurs dès 2025.

En conclusion, le Gouvernement et sa majorité d’alors n’ont jamais dévié de leur ligne de rétablissement des comptes publics. Celui-ci a pris les mesures nécessaires et contestées face à un accident technique majeur qui ne peut pas lui être directement imputé. La question est donc de savoir quel aurait été le niveau du déficit public en 2024 si l’on avait suivi les oppositions d’alors qui refusaient tout effort supplémentaire ?

Cet accident appelle une refonte complète des dispositifs d’évaluation des recettes fiscales en France sur le modèle des États-Unis ou du Royaume-Uni. C’est la raison pour laquelle le rapporteur propose de renverser la charge de la preuve en confiant intégralement l’évaluation des recettes fiscales au Haut Conseil des finances publiques – organisme indépendant – tout en renforçant ses moyens à cette fin, comme cela existe au Royaume-Uni.

La prévision est un art difficile dans le contexte macroéconomique de crises successives et plurielles que nous connaissons. Puisqu’il est contesté dans sa forme actuelle, confions-le à un tiers indépendant.

Introduction

Les exercices 2023 et 2024 ont été marqués par un niveau de déficit public nettement supérieur aux prévisions des lois de finances pour 2023 ([97]) et 2024 ([98]). Attendu à – 4,4 % du produit intérieur brut (PIB), le déficit public s’élève finalement à – 5,8 % en 2024, soit un écart de 1,4 point de PIB. Cette dégradation importante du solde public a remis en cause la trajectoire de maîtrise des finances publiques visant à limiter le déficit en-dessous de 3 % du PIB à moyen terme et à enrayer l’augmentation de la dette publique. Elle s’avère d’autant plus problématique qu’elle n’avait pas été anticipée par les administrations.

Face à cette crise des finances publiques, il était nécessaire que la commission des finances se dote des prérogatives d’une commission d’enquête, en application des articles 5 ter et 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ([99]). Cette initiative fait suite à la commission d’enquête visant à établir les raisons de la très forte croissance de la dette française depuis 2017, créée par l’Assemblée nationale en mai 2024 mais qui n’avait pu aboutir en raison de la dissolution.

Elle succède également aux travaux menés sur le même sujet par la mission d’information du Sénat sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, qui a rendu un rapport en juin 2024 ([100]), actualisé en novembre ([101]). La commission d’enquête a également pu s’appuyer sur les travaux de l’Inspection générale des finances ([102]), de la Cour des comptes ([103]), de la direction générale du trésor (DGT) et du comité scientifique mis en place en novembre 2024 pour contribuer à l’amélioration des prévisions fiscales et budgétaires ([104]).

Pendant six mois, la commission d’enquête a recherché et étudié les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires en 2023 et 2024, tant dans le champ des administrations publiques centrales (APUC) que des administrations publiques locales (APUL) et des administrations de sécurité sociale (ASSO). Les conclusions du présent rapport s’appuient sur les vingt-sept auditions menées par la commission des finances dans son format de commission d’enquête.

Les rapporteurs ont également fait usage de leurs pouvoirs spéciaux et se sont vu communiquer plusieurs centaines de documents rédigés par l’administration en 2023 et 2024 relatifs aux prévisions fiscales et budgétaires ainsi qu’à la préparation des projets de loi de finances (PLF), projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), projets de loi de finances de fin de gestion (PLFG) et programmes de stabilité (PSTAB) ou plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT).

Les années 2023 et 2024 ont donné lieu à des écarts significatifs entre les prévisions et l’exécution du solde public et des recettes publiques. La cohérence entre les prévisions de finances publiques et l’exécution pourrait être confortée par une amélioration des méthodes de prévision, le renforcement de la transparence et des instances de contre-expertise et des efforts de pilotage infra-annuel soutenus. Au terme de leur analyse, les rapporteurs proposent vingt-trois recommandations communes visant à éviter que des écarts à la prévision aussi importants que ceux de 2023 et 2024 ne se reproduisent à l’avenir.

La première évaluation des comptes nationaux des administrations publiques pour l’exercice 2024, publiée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) le 27 mars 2025, n’a pu être que partiellement intégrée au rapport, les chiffres actualisés n’ayant été rendus disponibles que quelques jours avant l’adoption du présent rapport.

I. Les annÉes 2023 et 2024 ont donnÉ lieu À des Écarts significatifs entre les prÉvisions et l’exÉcution du solde public et des recettes publiques

La France connaît depuis la fin 2023 une crise de ses finances publiques, qui se matérialise par des écarts importants entre les prévisions du Gouvernement et l’exécution. L’aggravation du déficit public résulte principalement d’un niveau de recettes des prélèvements obligatoires inférieur à celui qui avait été anticipé, et qui justifiait naturellement que la commission des finances se dote des prérogatives d’une commission d’enquête. Si les écarts à la prévision sont significatifs, ils ne sont toutefois pas exceptionnels comparés aux périodes de crise antérieures. D’autres pays européens ont par ailleurs connu au même moment des difficultés similaires.

A. Des Écarts qui rÉsultent principalement d’une hausse des recettes des prÉlÈvements obligatoires plus faible que prÉvu

En 2023, le déficit public s’est établi à – 5,5 % du PIB, contre une prévision de – 5,0 % dans la loi de finances initiale (LFI) et – 4,9 % dans la loi de finances de fin de gestion (LFG), soit un écart de respectivement 0,5 et 0,6 point de PIB.

DÉcomposition de l’Écart entre la prÉvision

et l’exÉcution du DÉficit public en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de la direction générale du trésor.

L’écart résulte principalement d’un niveau de recettes des prélèvements obligatoires inférieur de 20,7 milliards d’euros à celui qui avait été anticipé. Il procède également, dans une moindre mesure, d’un niveau de dépenses supérieur à la prévision en ce qui concerne les collectivités territoriales (+ 4,3 milliards d’euros) et les administrations de sécurité sociale (+ 1,1 milliard d’euros) ainsi que d’une révision comptable liée à un changement de base des comptes nationaux par l’Insee (dont l’effet sur le solde d’élève à 4 milliards d’euros).

Ces facteurs d’aggravation du déficit public ont toutefois été partiellement compensés par de moindres dépenses des administrations publiques centrales, notamment sur le périmètre des dépenses de l’État (– 7,3 milliards d’euros) ainsi que par des recettes hors prélèvements obligatoires supérieures à la prévision (+ 4,6 milliards d’euros).

En 2024, le solde public s’est élevé à – 5,8 % du PIB, contre une prévision initiale de – 4,4 % dans le PLF déposé en septembre 2024, révisée à – 5,1 % dans le PSTAB d’avril 2024 puis à – 6,1 % dans la LFG 2024. L’écart à l’exécution s’élève donc à respectivement – 1,4 point de PIB par rapport au PLF 2024, – 0,7 point par rapport au PSTAB 2024 et + 0,3 point par rapport à la LFG.

DÉcomposition de l’Écart entre la prÉvision

et l’exÉcution du dÉficit public en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données de la direction générale du trésor.

Par rapport à la prévision initiale pour 2024 ([105]), la reprise en base de l’exécution 2023 et la prise en compte d’autres effets liés aux données passées entraînent une dégradation du solde de 31,6 milliards d’euros, aggravée par la révision à la baisse de la croissance du PIB en 2024 (7,2 milliards d’euros) et de l’hypothèse d’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB (6,8 milliards d’euros).

En outre, le creusement du déficit public résulte pour une part non négligeable de dépenses des collectivités territoriales nettement supérieures à la prévision initiale (– 13,4 milliards d’euros sur le solde). Le rapporteur Éric Ciotti souligne néanmoins que la prévision initiale était irréaliste (voir infra le b du 2 du A du I et le c du 2 du A du II du présent rapport). On observe également des dépenses supplémentaires dans le champ des administrations de sécurité sociale (– 3,5 milliards d’euros sur le solde).

Ces effets sont partiellement compensés par des recettes supplémentaires résultant de mesures nouvelles adoptées dans la loi de finances pour 2024 (+ 5,5 milliards d’euros sur le solde) ainsi que par de moindres dépenses des administrations publiques centrales, en particulier sur le périmètre des dépenses de l’État (+ 3,8 milliards d’euros sur le solde).

En définitive, les comptes nationaux des administrations publiques publiés par l’Insee le 27 mars 2025 qui retracent l’exécution définitive de l’année 2024, présentent un solde public de – 169,6 milliards d’euros, soit – 5,8 %, en amélioration de 9,5 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances pour 2025. Les développements suivants s’appuient toutefois sur la dernière prévision associée à la LFI 2025.

1. Des moins-values en recettes des prélèvements obligatoires à hauteur de 20,7 milliards d’euros en 2023 et 40,1 milliards d’euros en 2024

Les écarts entre les prévisions et l’exécution du solde public observés ces deux dernières années résultent principalement de recettes des prélèvements obligatoires inférieures au niveau attendu :

– en 2023, les moins-values en recettes ont atteint 20,7 milliards d’euros, soit 1,7 % du produit des prélèvements obligatoires estimé dans la LFI ;

– en 2024, selon les dernières prévisions, elles pourraient atteindre 40,1 milliards d’euros, dont 20,7 milliards d’euros liés à la reprise en base de l’exécution 2023, 10,9 milliards d’euros tenant à la prise en compte en 2024 d’autres données antérieures et 14 milliards d’euros liés à la révision des hypothèses macroéconomiques initialement prévues, ces effets étant partiellement compensés par 5,5 milliards d’euros de recettes tirées de mesures nouvelles.

Ces moins-values en recettes ne signifient pas que le produit des prélèvements obligatoires est en baisse par rapport aux années précédentes. Les recettes publiques continuent d’augmenter, mais à un rythme inférieur à celui qui était prévu.

Évolution des recettes des prÉlÈvements obligatoires

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2025.

Les écarts à la prévision ont en particulier concerné la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l’impôt sur les sociétés (IS), l’impôt sur le revenu (IR), les cotisations sociales et les prélèvements sociaux, notamment la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (CRIM) et les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

En 2023, les écarts les plus importants par rapport à la LFI se concentrent sur la CRIM (– 8 milliards d’euros en comptabilité nationale ([107])), la TVA (– 7,3 milliards d’euros) et les DMTO (– 2,7 milliards d’euros). Toutefois, on constate également des écarts substantiels par rapport à la loi de finances de fin de gestion (LFG), notamment pour les cotisations sociales (– 6,9 milliards d’euros) et l’IS (– 4,5 milliards d’euros).

Les principaux Écarts en recettes observÉs en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances.

En 2024, les plus grands écarts par rapport à la prévision initiale touchent l’IS (– 14,6 milliards d’euros), la TVA (– 13,7 milliards d’euros), les cotisations sociales (– 6,4 milliards d’euros) ainsi que l’IR (– 5,4 milliards d’euros).

Les principaux Écarts en recettes observÉs en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances.

a. Des recettes de TVA moins élevées qu’attendu en raison d’une décorrélation entre l’évolution de l’impôt et sa base taxable

Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ont été surestimées à la fois en 2023 et 2024. Même si, comme le rappelle la Cour des comptes, « [l]es écarts de prévision relatifs à la TVA sont d’une ampleur modeste au regard du montant total de l’impôt » ([108]), les écarts à la prévision sont néanmoins plus importants que les années précédentes. Ils sont d’autant plus surprenants que la TVA est normalement un impôt dont les recettes sont relativement simples à prévoir.

● En 2023, les recettes de la TVA totale nette, incluant la part reversée à l’État ainsi que les transferts aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales et à l’audiovisuel public, se sont révélées inférieures aux prévisions de la LFI 2023 de 4,8 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et de 7,3 milliards d’euros en comptabilité nationale. Même par rapport aux prévisions associées à la LFG 2023, pourtant promulguée le 30 novembre 2023, les écarts sont significatifs, avec une moins-value de 2,4 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et de 4,3 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Évolution des prÉvisions de recettes de la TVA en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances (en comptabilité budgétaire).

Si la prévision s’est améliorée entre la LFI et la LFG pour ce qui concerne la TVA totale nette et les transferts de TVA, elle s’est dégradée pour la TVA nette de l’État. Selon l’IGF, la prévision du projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) « s’est appuyée sur les remontées comptables à fin août pour réviser à la hausse la prévision de TVA de 0,6 Md€ entre le PLF pour 2024 et le PLFG pour 2023. Ce choix, s’écartant du consensus inter-administrations d’août 2023, peut être qualifié d’hypothèse favorable » ([109]).

En 2024, l’écart entre les prévisions de recettes initiales et les dernières prévisions actualisées de TVA totale nette atteint 10 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et, selon les données transmises aux rapporteurs par le ministère de l’économie et des finances, environ 13,7 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Évolution des prÉvisions de recettes de la TVA en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances (en comptabilité budgétaire).

L’écart par rapport à la prévision initiale est particulièrement important. Il résulte non seulement d’une reprise en base du niveau de recettes de la TVA en 2023 (de l’ordre de 3,7 milliards d’euros) et des effets liés à la révision à la baisse de la prévision de croissance du PIB (1,2 milliard d’euros), mais aussi de révisions supplémentaires liées aux remontées comptables constatées au cours de l’année (6,9 milliards d’euros) ([110]).

● L’écart entre les prévisions et l’exécution des recettes de TVA peut tout d’abord s’expliquer par une erreur dans la prévision des emplois taxables à la TVA – qui repose sur des prévisions de consommation et d’investissement hors taxe sous-jacentes au scénario macroéconomique – lesquels ont sur la période considérée moins augmenté que prévu.

Cette moindre progression des emplois taxables à la TVA est elle-même la conséquence d’erreurs dans la prévision de croissance du PIB. La composition de la croissance a en effet été davantage portée par les exportations et la demande publique, et moins par les importations du fait d’une hausse modérée de la demande intérieure, ce qui n’était pas favorable à l’évolution des recettes fiscales. En outre, le ralentissement plus rapide qu’attendu de l’inflation, dont la prévision avait pourtant été qualifiée de « plausible » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ([111]), a également contribué à freiner les recettes de TVA.

Cette explication doit toutefois être nuancée. D’une part, elle vaut uniquement pour 2024. Ainsi, en 2023, les emplois taxables ont progressé de 5,8 % contre une prévision de 4,9 % – ce qui rend d’autant plus inattendue la moins-value sur les recettes de TVA. À l’inverse, pour 2024, on observe bien une évolution des emplois taxables abaissée à + 1,9 % contre + 3,8 % dans la prévision initiale. Le HCFP avait d’ailleurs qualifié d’hypothèse favorable la prévision d’une augmentation des recettes de la TVA supérieure à celle de leur base taxable annoncée par le Gouvernement (1).

Comparaison entre les prÉvisions et la rÉalisation des recettes de TVA

Source : commission des finances.

D’autre part, M. Laurent Bach, économiste à l’Institut des politiques publiques, estime que les erreurs dans la prévision de l’évolution des emplois taxables n’expliquent qu’une portion congrue de la moins-value en recettes : « [l]’erreur de prévision macroéconomique sur les emplois taxables à la TVA pour 2024 est de 1,9 point, soit moins de la moitié de l’erreur totale sur la TVA. […] [Elle] n’est pas exceptionnelle à l’échelle des 15 dernières années. Elle hérite des difficultés à prévoir l’évolution du PIB et de ses grandes composantes, difficultés amplement partagées par les nombreux autres organismes qui produisent des prévisions macroéconomiques pour la France » ([112]).

● Les écarts entre les prévisions et l’exécution des recettes de la TVA tiennent ensuite à une décorrélation entre l’évolution des emplois taxables et celle des recettes de TVA. Ainsi que l’explique M. Laurent Bach : « [t]out se passe comme si la conjoncture post-covid avait déréglé le modèle TVA, et cela explique plus de la moitié de l’erreur de prévision faite sur les recettes de cet impôt pour 2024 ».

Cette décorrélation pourrait résulter de ce que la direction générale du trésor nomme des « effets de structure », c’est-à-dire de déformations de la structure de la consommation des ménages entre les produits taxés au taux normal de TVA et ceux taxés aux taux réduits. Depuis 2020, l’assiette de la TVA se serait ainsi déformée en faveur d’achats en décroissance en 2023 et 2024, sans que ces déformations soient intégrées dans les modèles de prévision.

Comparaison des taux d’erreur de prÉvision sur la croissance spontanÉe des recettes de TVA et sur les emplois taxables À la TVA

Source : M. Laurent Bach, « À la recherche de la TVA perdue », Institut des politiques publiques, janvier 2025.

Cette hypothèse, avancée devant la commission tant par les directeurs généraux du trésor successifs ([113]) que par la directrice générale des finances publiques ([114]), est également défendue par M. Laurent Bach : « [l]orsque la valeur relative des emplois de produits générant de la TVA et de ceux qui en génèrent peu ou pas est quelque peu modifiée, la répartition de l’assiette entre grands agrégats macroéconomiques estimée par le modèle TVA devient incorrecte. L’erreur de prévision ainsi générée peut être significative à la hausse comme à la baisse. Or la période 2020-2024 est riche de candidats potentiels à une mutation rapide de la valeur relative des emplois de produits : confinement, crise énergétique, hausse des prix du fret, etc. Il suffit pour dérégler le lien entre emplois taxables et recettes que la part de la consommation des ménages qui figure dans l’assiette TVA ait été plus exposée à ces chocs que la consommation exonérée de TVA (loyers, assurance, santé) » ([115]).

En outre, la décorrélation entre l’évolution des emplois taxables et celle des recettes de TVA s’explique par des remboursements de crédits de TVA plus dynamiques que prévu. Le comportement des entreprises en matière de demande de remboursement des crédits de TVA varie d’un exercice à l’autre et ses effets sur les recettes peuvent aussi être amplifiés par le rythme de traitement des demandes de remboursements par l’administration. Or, dans un contexte de remontée des taux d’intérêt et de hausse des charges d’intérêts, les entreprises peuvent être incitées à mobiliser davantage les leviers de trésorerie dont elles disposent, notamment les remboursements de crédits de TVA. Cet effet comportemental, lié à la conjoncture économique, n’était pas pris en compte dans les modèles de prévision.

Ce phénomène a été observé progressivement à compter de l’été 2023, mais il a tardé à se matérialiser dans les comptes budgétaires en raison des délais de traitement des demandes par l’administration. En définitive, le montant des remboursements a atteint 77,6 milliards d’euros (en comptabilité budgétaire) pour 2023, soit 6,4 milliards d’euros de plus que dans la prévision initiale. En 2024, les demandes de remboursements des entreprises se sont maintenues à un niveau élevé (79,6 milliards d’euros selon la dernière prévision disponible).

Cette interprétation avancée par la plupart des personnes auditionnées par la commission a été confirmée par M. Laurent Bach, dans un contexte de sortie de la crise liée à l’épidémie de covid : « [d]ans un premier temps, le rebond post-confinement de 2021 et l’inflation de 2022 ont généré une exceptionnelle croissance des recettes de TVA, menant à une accumulation rapide de créances TVA et des recettes de trésorerie proches du milliard d’euros en 2021 et 2022. Cela ne dure toutefois que tant que le rythme de croissance de l’impôt dû sous-jacent se maintient. Or depuis, la croissance de l’impôt dû s’est rapprochée de son étiage habituel ; il était donc naturel d’observer en 2023 des remboursements croissant bien plus vite que les paiements, donc des recettes de trésorerie plus faibles expliquant près d’un quart de l’erreur de prévision faite sur la TVA pour cette année-là. Pour 2024 la croissance des recettes totales a ralenti encore légèrement, donc les recettes de trésorerie risquent de diminuer encore un peu, même si les entreprises ne revendiquent pas plus vite leurs crédits de TVA » ([116]).

b. L’impôt sur les sociétés : une incertitude intrinsèque à la nature et aux modalités de paiement de l’impôt doublée d’un décrochage du bénéfice fiscal de 2023

Le produit net de l’impôt sur les sociétés (IS) s’est élevé à 56,8 milliards d’euros en 2023, en baisse de – 4,5 milliards d’euros (– 7,3 %) par rapport à la prévision de la LFG pour 2023, et devrait s’établir à 57,4 milliards d’euros en 2024, soit une baisse de – 14,8 milliards d’euros (– 20,5 %) par rapport à la prévision de la LFI pour 2024. Alors que l’IS représente moins de 5 % des prélèvements obligatoires, les écarts de recettes d’IS par rapport aux prévisions en 2023 et 2024 représentent respectivement 20 % et 37 % des écarts constatés sur l’ensemble des prélèvements obligatoires.

L’importance des écarts à la prévision de recettes d’IS en 2023 et 2024 réside dans la volatilité de cet impôt, intrinsèque à son assiette, le bénéfice fiscal, les indicateurs macroéconomiques mobilisés pour estimer son rendement, et les modalités de versement de l’impôt. Plus particulièrement, la décorrélation non anticipée entre l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises et de leur excédent brut d’exploitation (EBE) en 2023 a conduit à une dégradation marquée des recettes d’IS à la fin de l’année 2023 par rapport aux prévisions de la LFG pour 2023, qui s’est poursuivie et accentuée tout au long de l’année 2024.

L’impôt sur les sociétés, un impôt au rendement volatil estimé à travers des variables macroéconomiques

● L’IS présente un rendement volatil qui, après une période de baisse au début des années 2010 provoquée notamment par le poids du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), a tendu à remonter de 2018 à 2022 malgré la baisse de son taux mais stagne en 2023 et 2024.

Rendement de l’impÔt sur les sociÉtÉs net budgÉtaire

(en milliards d’euros)

* Rendement provisoire de l’IS net budgétaire pour 2024.

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires et la Cour des comptes.

● La volatilité du rendement de l’IS découle de « la volatilité du bénéfice des entreprises sur lequel est assis l’IS » ([117]). En effet, le bénéfice fiscal, défini par l’article 38 du code général des impôts comme « le bénéfice net, déterminé d’après les résultats d’ensemble des opérations de toute nature effectuées par les entreprises, y compris notamment les cessions d’éléments quelconques de l’actif », au cours de chaque exercice d’imposition, est fortement corrélé à l’évolution du PIB en valeur et en volume, qui reflète le dynamisme de l’activité des entreprises.

La comparaison de l’évolution du PIB et du bénéfice fiscal entre 2014 et 2023 confirme la surréaction de ce dernier à l’évolution du PIB : en moyenne, l’évolution annuelle du bénéfice fiscal est 2,4 fois plus dynamique que celle du PIB en valeur, et 3,4 fois plus dynamique que celle du PIB en volume. Si, dans un contexte de forte inflation, l’évolution du bénéfice fiscal présente une élasticité faible par rapport à l’évolution du PIB en valeur dans les années 2022 et 2023 (de respectivement 0,3 et 0,12), son élasticité par rapport à l’évolution du PIB en volume demeure proche de l’unité (0,8 en 2022 et 0,9 en 2023). Ce même constat ressort de l’audition de M. Bertrand Dumont, actuel directeur général du trésor, qui a indiqué que « [l]’impôt sur les sociétés est l’impôt le plus difficile à modéliser. À cause des fortes variations du bénéfice fiscal net des entreprises, il est plus volatil que la croissance » ([118]).

Évolution du PIB en valeur et du bÉnÉfice fiscal entre 2014 et 2023

Source : commission des finances d’après Eurostat (PIB en valeur) et les documents budgétaires (bénéfice fiscal).

● Le bénéfice fiscal de l’exercice n ne peut être définitivement connu qu’après évaluation des liasses des comptes déposés par les entreprises, en mai de l’année n+1. Le bénéfice fiscal ne fait pas l’objet d’une prévision propre dans le cadre du scénario macroéconomique de la direction générale du trésor, mais est estimé à partir de la prévision d’excédent brut d’exploitation des entreprises. Cette grandeur, définie par l’Insee comme « le solde du compte d’exploitation, pour les unités de production », est « égal[e] à la valeur ajoutée, diminuée de la rémunération des salariés, des autres impôts sur la production et augmentée des subventions d’exploitation ».

Aussi, l’excédent brut d’exploitation exprime la capacité pour une entreprise de dégager des ressources de trésorerie tirées de son exploitation. Si, de ce fait, cette grandeur présente un lien avec le bénéfice fiscal de l’entreprise, il ne constitue pas le seul solde intermédiaire de gestion mesurant la capacité contributive des entreprises. En ce sens, M. Laurent Bach, économiste à l’Institut des politiques publiques, a souligné « la faible corrélation entre l’excédent brut d’exploitation et le bénéfice fiscal, sauf en période de crise majeure » ([119]).

Source : MM. Éric Coquerel et Jean-René Cazeneuve, rapport d’information n° 1538 sur les différentiels de fiscalité entre entreprises, juillet 2023.

Une imprévisibilité du rendement de l’impôt sur les sociétés accrue par ses modalités de versement

Les modalités de paiement de l’IS, prévues à l’article 1668 du code général des impôts, contribuent à la volatilité et à l’imprévisibilité du rendement de l’impôt.

Calendrier de paiement et principaux alÉas d’estimation de l’IS budgÉtaire

Source : commission des finances.

● En effet, l’impôt dû au titre d’un exercice n est payé au moyen de quatre acomptes trimestriels versés au plus tard les 15 mars, 15 juin, 15 septembre et 15 décembre de l’année n. La liquidation de l’impôt dû au titre de l’exercice n donne lieu, lorsque le solde d’IS est positif, à un complément d’impôt acquitté au plus tard le 15 mai de l’année n+1. Lorsque ce solde est négatif, l’excédent d’impôt donne lieu à un remboursement dans les trente jours suivant le dépôt du relevé de solde. Les acomptes d’IS sont assis sur le dernier résultat connu, c’est-à-dire le résultat de l’exercice n-2 pour l’acompte de mars, et le résultat de l’exercice n-1 pour les acomptes de juin, septembre et décembre.

● Cependant, plusieurs aménagements aux modalités de paiement de l’IS conduisent à réduire la prévisibilité du rendement de cet impôt. Ces aménagements visent, comme l’a rappelé Mme Amélie Verdier, actuelle directrice générale des finances publiques, à « donner aux entreprises une grande latitude dans le versement d’acomptes à l’administration des finances publiques. […] Les entreprises peuvent souvent déterminer elles-mêmes l’exercice pendant lequel elles s’acquittent de l’IS » ([120]). D’une part, des dispositifs de report en arrière et en avant de l’IS permettent aux entreprises de ne pas se voir pénalisées par des résultats fiscaux volatiles :

– l’article 220 quinquies du code général des impôts permet aux entreprises qui subissent un résultat négatif de reporter ce déficit sur l’impôt dû au titre du bénéfice de l’exercice précédent (report en arrière ou carry-back), dans la limite du montant le plus faible entre le bénéfice déclaré au titre de l’exercice précédent et un montant d’un million d’euros. Ce report se traduit par une créance qui permet de payer l’IS dû au titre des exercices des cinq années suivantes, ou d’un remboursement au terme de ces cinq années ;

– l’article 209 du même code permet aux entreprises ayant un résultat négatif de reporter le déficit sur les exercices postérieurs (report en avant ou carry-forward). Le résultat négatif constitue alors une charge de l’exercice suivant, étant déduit du bénéfice dans la limite d’un montant d’un million d’euros majoré de 50 % du bénéfice fiscal dépassant ce montant. Les résultats déficitaires peuvent être reportés sans limite de temps.

● D’autre part, les modalités de paiement de l’IS comportent deux éléments de contemporanéité entre l’exercice fiscal de l’année n et l’impôt effectivement payé durant l’année n. En ce sens, Mme Amélie Verdier a précisé que l’IS est « [l’impôt] qui réagit le plus à la conjoncture, ce qu’a démontré l’effondrement de ses recettes lors de la crise financière de 2008 ou, mais dans une moindre mesure, lors de la crise de la covid-19. Il a en fait été conçu pour servir d’amortisseur automatique des fluctuations cycliques et refléter les résultats économiques des entreprises » ([121]). Si ces dispositifs rendent l’ajustement de l’IS à la conjoncture macroéconomique plus rapide, ils fragilisent également la prévisibilité de l’impôt :

– les entreprises peuvent autolimiter le montant de leurs acomptes si elles estiment que leur IS dû au titre de l’exercice n est inférieur au montant des acomptes déjà versés en année n. Ce dispositif permet aux entreprises de lisser leurs paiements d’IS lorsqu’elles anticipent une dégradation de leur bénéfice fiscal de l’exercice n ;

– surtout, les entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires égal ou supérieur à 250 millions d’euros sont tenues de payer un « cinquième acompte » qui vise à rapprocher le montant total des acomptes versés en année n de l’impôt exigible au titre de l’exercice n. Ce cinquième acompte, introduit par la loi de finances rectificative (LFR) pour 2005 ([122]), est une composante du quatrième acompte, et à la différence des acomptes précédents, n’est pas assis sur le dernier résultat connu mais sur l’impôt dû au titre de l’exercice en cours et estimé par le redevable. Le cinquième acompte doit permettre que la somme des acomptes payés durant l’année n soit au moins égale à 95 % de l’impôt dû au titre de l’exercice de la même année pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires compris entre 250 millions d’euros et 1 milliard d’euros, et à 98 % de l’impôt dû pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 1 milliard d’euros.

Aussi, l’existence du cinquième acompte entraîne, selon les propos de M. Jérôme Fournel, directeur général des finances publiques entre mai 2019 et janvier 2024, « une quasi-contemporanéité de l’information sur les recettes pour les très grandes entreprises » ([123]). Cette contemporanéité provoquée par l’existence du cinquième acompte, couplée aux possibilités pour les entreprises d’autolimiter leurs acomptes, soumet toutefois la prévision de recettes d’IS de l’année en cours à un aléa important dont l’ampleur n’est connue qu’au 15 décembre.

DerniÈre prÉvision et montant perçu du cinquiÈme acompte d’ImpÔt sur les sociÉtÉs net de l’autolimitation entre 2016 et 2023

Source : commission des finances d’après la direction générale des finances publiques.

L’écart entre la prévision du cinquième acompte effectuée lors de la présentation du PLF de l’année n+1 et de la LFG de l’année n et le montant effectivement perçu représente à lui seul 76 % de l’écart entre la dernière prévision d’IS pour l’année n et l’exécution. Cet écart, qui s’est accru depuis 2020, témoigne des difficultés à anticiper le bénéfice fiscal des entreprises qui se sont accentuées depuis les crises sanitaire et énergétique.

Moyenne des Écarts entre la derniÈre prÉvision

du cinquiÈme acompte d’IS de l’annÉe N et l’exÉcution de 2016 À 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après la direction générale des finances publiques.

Si la moyenne arithmétique des écarts entre la dernière prévision et l’exécution du cinquième acompte d’IS témoigne d’une absence de biais optimiste ou pessimiste quant au montant de cet acompte, avec une surestimation moyenne du cinquième acompte de 0,2 milliard d’euros entre 2016 et 2019, les écarts annuels moyens et la dispersion des écarts constatés depuis 2020 sont en forte augmentation : en valeur absolue, les écarts annuels entre la prévision du cinquième acompte d’IS de la LFG de l’année n et le montant effectivement perçu s’élèvent à 5,6 milliards d’euros entre 2020 et 2023, et la dispersion moyenne des écarts s’établit à 4,6 milliards d’euros sur la même période. En ce sens, le cinquième acompte de l’année 2023 se caractérise par une surestimation de 5,4 milliards d’euros du montant du cinquième acompte d’IS net de l’autolimitation.

Un décrochage du rendement de l’IS par rapport aux prévisions en 2023 et 2024 majoritairement provoqué par une décorrélation du bénéfice fiscal par rapport à l’excédent brut d’exploitation

Évolution de la prÉvision du rendement de l’IS net budgÉtaire en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

● Si le rendement de l’IS net budgétaire en 2023, qui s’est élevé à 56,8 milliards d’euros est assez proche de l’estimation réalisée en LFI 2023 (+ 1,5 milliard d’euros), il se situe en net recul par rapport aux dernières estimations de la LFG pour 2023, et a fortiori par rapport à celles du PSTAB 2023-2027. Cette dégradation du rendement de l’IS en fin d’année est due à une révision à la baisse du bénéfice fiscal de 2022, et de celui de 2023.

Évolution des indicateurs de prÉvision de l’IS relatifs À l’annÉe 2023

Note : SNF : sociétés non financières ; BEH : budget économique d’hiver ; BEE : budget économique d’été.

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires et la direction générale du trésor.

En effet, jusqu’à la présentation du PSTAB en avril 2023, les prévisions de rendement d’IS de l’année 2023 ont été fortement revues à la hausse de 12,1 milliards d’euros, sous une double impulsion :

– la prévision d’évolution du bénéfice fiscal en 2023 s’est révélée ab initio très supérieure à la dynamique effectivement observée, avec un bénéfice fiscal en hausse de 1 % contre une prévision en LFI 2023 de 8 %. Cette surévaluation du bénéfice fiscal de l’année n de 7 points en début d’exercice est plus importante que la moyenne sur la période 2019-2023 (surévaluation de 3,9 points), mais cet écart n’est toutefois pas supérieur à la moyenne des écarts en valeur absolue, à la hausse ou à la baisse, sur la même période (écart moyen de ± 9,7 points). Ces écarts importants sont dus aux aléas entourant la prévision réalisée en n–1, notamment les composantes et le dynamisme de la croissance de l’année n, ainsi que l’effet du bénéfice fiscal n–1, non connu au moment de la première estimation du bénéfice fiscal de l’année n, sur ce dernier.

Cependant, l’estimation d’évolution du bénéfice fiscal en 2023 a été revue à la hausse au moment du PSTAB 2023, de 8 % à 11 %, en raison notamment d’une réévaluation de la progression de l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières de 6,1 % à 9,9 %. Cette estimation a permis d’augmenter la prévision d’IS net d’environ un milliard d’euros ;

– surtout, la prévision du bénéfice fiscal de 2022 a été fortement révisée à la hausse lors du budget économique d’hiver (BEH) de février 2023 puis lors du PSTAB 2023. En effet, à la suite de l’encaissement du cinquième acompte d’IS de 2022, supérieur de 2 milliards d’euros à la prévision de la LFI 2023, la prévision d’évolution du bénéfice fiscal en 2022 a été réévaluée à + 4 % (soit + 7 points de pourcentage) par la DGFIP ([124]) et intégrée au scénario du BEH 2023, entraînant un surcroît de recettes d’IS de 3,6 milliards d’euros sur le solde d’IS de 2022 et de 3,7 milliards d’euros sur les acomptes d’IS de 2023, assis sur le bénéfice fiscal 2022.

Cependant, la prévision d’évolution du bénéfice fiscal de 2022 a de nouveau été réévaluée à + 7 % en vue du PSTAB d’avril 2023, procurant 3,6 milliards d’euros de recettes supplémentaires d’IS. La justification sous-tendant cette révision du bénéfice fiscal de 2022 entre le BEH 2023 et le PSTAB 2023 demeure inexpliquée. En effet, le rapport de l’IGF de juillet 2024 relatif aux prévisions de recettes des prélèvements obligatoires indique qu’« au PSTAB 2023-2027, le bénéfice fiscal a été révisé en hausse à + 7 % par la DG Trésor sans que cette hypothèse soit justifiée par des données macroéconomiques ou comptables. Cette prévision s’éloignait, par ailleurs, de la dernière estimation de la DGFIP qui prévoyait une hausse du bénéfice fiscal de 4 % » ([125]).

De même, la révision à la hausse du rendement de l’IS dans le PSTAB 2023 contraste avec l’avis du HCFP relatif au PSTAB, qui précise que « [l]a baisse du taux de prélèvements obligatoires [en 2023] traduit une évolution spontanée, c’est-à-dire à législation constante, très inférieure à celle du PIB en valeur […] que le Gouvernement justifie notamment par un net ralentissement de l’impôt sur les sociétés » ([126]). À la suite du dépôt des comptes des entreprises en mai 2023, la prévision d’évolution du bénéfice fiscal pour 2022 a été revue à la baisse à + 2 %. Elle s’établira définitivement à 3,5 %.

● L’écart entre la prévision d’IS retenue en LFG pour 2023 et le rendement effectif de l’impôt est dû à une décorrélation du bénéfice fiscal par rapport à l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières. En effet, la LFG pour 2023 a retenu une prévision de rendement d’IS de 61,3 milliards d’euros, en progression de 6 milliards d’euros par rapport à la prévision LFI 2023. Cette prévision s’est avérée supérieure de 4,5 milliards d’euros au rendement net de l’IS en 2023 : cet écart est entièrement expliqué par un montant du cinquième acompte net de l’autolimitation de – 2,4 milliards d’euros, soit une moins-value de – 5,4 milliards d’euros par rapport à la prévision. Dans son avis relatif au PLFG 2023, le HCFP a souligné, sans évoquer un éventuel caractère optimiste de la prévision d’IS, que « les aléas portant sur cette prévision sont importants, du fait du rendement, par nature incertain, du « cinquième acompte » versé en décembre » ([127]).

La surestimation du montant du cinquième acompte d’IS a été provoquée par un écart majeur entre la prévision de croissance du bénéfice fiscal pour 2023 en LFG 2023 de 14 % et la dynamique observée de 1 %. Cette évolution a été décrite par M. Jérôme Fournel comme n’étant « pas […] cohérente avec la macroéconomie : malgré une augmentation de 13 % des excédents bruts d’exploitation, les recettes de l’impôt sur les sociétés stagnent » ([128]) . En effet, l’estimation d’évolution du bénéfice fiscal de 2023 reposait sur un dynamisme de l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières estimé à 11,3 % au moment de l’adoption de la LFG 2023, et finalement établi à 13,9 %. Si entre 2019 et 2022 l’évolution du bénéfice fiscal a été fortement corrélée à celle de l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières, le bénéfice fiscal connaît un net décrochage en 2023 par rapport à l’excédent brut d’exploitation de ces sociétés.

Comparaison de l’Évolution de l’EBE des sociÉtÉs non financiÈres

et du bÉnÉfice fiscal entre 2010 et 2023

Source : commission des finances d’après l’Insee (EBE des SNF) et Tome 1 des Voies et moyens annexé au PLF.

Cette décorrélation entre le bénéfice fiscal et l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières en 2023 s’explique par la composition de l’évolution de l’excédent brut d’exploitation. M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’Insee, a souligné que « l’effet de surprise concernant l’IS perçu au titre de l’année 2023 n’est pas tant lié à l’évolution d’indicateurs macroéconomiques tels que l’EBE qu’au passage de l’EBE au bénéfice fiscal, où il peut se produire beaucoup de mouvements en termes de déficits reportables, de provisions, etc. » ([129]).

Le passage de l’excédent brut d’exploitation au bénéfice fiscal a notamment été perturbé par le poids de l’évolution de l’excédent brut d’exploitation de certains secteurs économiques. Le rapport de l’IGF précité souligne le poids du secteur énergétique et du secteur des services immobiliers dans la décorrélation entre l’excédent brut d’exploitation et le bénéfice fiscal en 2023 :

– d’une part, M. Paul-Armand Veillon, co-auteur du rapport, a indiqué que « la crise énergétique a entraîné une forte hausse de l’excédent brut d’exploitation d’EDF, laquelle explique la moitié de la hausse de l’EBE global en 2023. En 2022, à l’inverse, EDF avait connu un déficit très important. Le choc énergétique a donc été à l’origine de la difficulté de la prévision » ([130]).

En ce sens, le rapport de l’IGF précise que « la hausse de l’EBE de 84 milliards d’euros s’explique pour moitié par l’augmentation de l’EBE d’EDF de 45 milliards d’euros. Or, il était prévisible que l’impôt sur les sociétés associé à cette entreprise serait proche de zéro au regard du déficit enregistré en 2022 et des publications financières infra-annuelles » ([131]) ;

– d’autre part, ce rapport met en évidence que la hausse de l’excédent brut d’exploitation « s’explique également par une augmentation dans le secteur des services immobiliers de 29 milliards d’euros » ([132]). La neutralisation de ces effets porterait l’évolution de l’excédent brut d’exploitation en 2023 à 1 %.

Par ailleurs, le faible dynamisme du secteur financier, qui représente environ 15 % des sociétés déclarantes d’IS, a amplifié la surestimation du bénéfice fiscal de 2023. Ce faible dynamisme est lié au contexte de hausse des taux d’intérêt en 2023.

En ce sens, M. Emmanuel Moulin, directeur général du trésor jusqu’en janvier 2024, a précisé que « la situation du secteur financier s’est révélée lors du versement du cinquième acompte, et ce phénomène pouvait assez difficilement être anticipé. Ce secteur rapporte son EBE de manière globale, y compris celui résultant de ses nombreuses activités internationales. Mais la situation domestique du secteur financier a été affectée par une question de gestion de l’actif et du passif. Lorsque les taux d’intérêt augmentent, le coût de la ressource s’accroît mais, comme l’actif est composé essentiellement de prêts immobiliers à taux fixes, cela entraîne une dégradation des profits des établissements financiers. Nous n’avions pas perçu cette dernière lorsque nous avons fait les prévisions » ([133]). L’évolution de leur bénéfice fiscal en 2023 s’est établie à – 15 %.

● En 2024, les recettes nettes d’IS budgétaire devraient s’établir à 57,4 milliards d’euros, en moins-value de 14,6 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI 2024, soit – 20,2 %.

Évolution de la prÉvision du rendement de l’IS net budgÉtaire en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires et la Cour des comptes.

Cette moins-value a été majoritairement provoquée par les effets de la surévaluation de l’évolution du bénéfice fiscal de 2023, et dans une moindre mesure, par la dégradation des prévisions du bénéfice fiscal de 2024.

Évolution des indicateurs de prÉvision de l’IS relatifs À l’annÉe 2024

* La prévision correspond à l’exécution provisoire en février 2025.

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires, la direction générale du trésor et la Cour des comptes.

Le net ralentissement du bénéfice fiscal en 2023 par rapport aux prévisions, identifié à partir du cinquième acompte de l’année et estimé à + 2 % à partir du budget économique d’hiver de 2024, entraîne une révision de la prévision de l’IS net fixée à 60,9 milliards d’euros, soit une baisse de 11,1 milliards d’euros, qui est retenue lors de la présentation du PSTAB 2024.

À la suite du dépôt des comptes des entreprises, en mai 2024, et suivant les remontées comptables de juin, la croissance du bénéfice fiscal en 2023 a été révisée à 1 %, entraînant des moindres recettes d’IS de – 1,4 milliard d’euros en 2024, réparties en parts égales entre l’effet sur le solde 2023 et l’effet sur les acomptes 2024 ([134]). Au total, l’écart à la prévision de croissance du bénéfice fiscal de 2023 a provoqué une moins-value de 12,5 milliards d’euros des recettes nettes d’IS en 2024.

La prévision d’évolution du bénéfice fiscal de 2024 explique le reste de l’écart de prévision des recettes d’IS en 2024. En effet, le budget économique d’été de juillet 2024 a retenu une croissance négative du bénéfice fiscal de – 1 % (contre un bénéfice fiscal en hausse de + 4 % dans le PSTAB 2024), expliquée par « une contraction significative du secteur financier français en raison des répercussions de la forte hausse des taux directeurs » ([135]), et entraînant des moindres recettes nettes d’IS de 1,4 milliard d’euros en 2024. La dynamique du bénéfice fiscal en 2024 a de nouveau été revue à la baisse à – 1,9 % lors de la présentation du PLF pour 2025, répondant à un ralentissement de l’excédent brut d’exploitation des sociétés non financières. Les recettes d’IS net en 2024, prévues à 57,7 milliards d’euros par la LFG pour 2024, s’établiraient finalement à 57,4 milliards d’euros selon la Cour des comptes ([136]).

c. L’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux : les difficultés de prévision de l’évolution de la masse salariale

● L’impôt sur le revenu (IR) ainsi que les cotisations sociales et les prélèvements sociaux ont subi, en 2023 et 2024, des écarts négatifs aux prévisions liés au ralentissement de la masse salariale.

Évolution des recettes de l’impÔt sur le revenu, des cotisations sociales et des prÉlÈvements sociaux en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires, l’Inspection générale des finances et la Cour des comptes.

En 2023, si les recettes nettes d’impôt sur le revenu s’établissent en hausse de 1,3 milliard d’euros par rapport à la prévision de la LFI pour 2023, l’écart par rapport à la prévision du PLFG pour 2023 est négatif, atteignant – 1,4 milliard d’euros, soit – 1,6 %. De même, les recettes de cotisations sociales se situent en deçà des prévisions du PLFG de 6,9 milliards d’euros (soit une baisse de – 1,7 %), dont 4,9 milliards d’euros hors effet de changement de base de l’Insee (voir infra), et les prélèvements sociaux ont connu une moins-value de – 0,7 milliard d’euros. Ces écarts marqués aux prévisions de la fin de l’année 2023 traduisent un ralentissement non anticipé de la masse salariale dans la seconde moitié de l’année 2023.

Le ralentissement de la masse salariale est aussi principalement à l’origine des écarts aux prévisions de l’année 2024 : la moins-value sur les recettes d’IR se situe à – 6,1 milliards d’euros par rapport à la prévision du PLF pour 2024, soit – 6,5 %, tandis que les cotisations sociales sont en recul de – 3,9 milliards d’euros, soit – 0,9 %, et les prélèvements sociaux de – 2,1 milliards d’euros, soit – 1,2 %.

Évolution des recettes de l’impÔt sur le revenu, des cotisations sociales et des prÉlÈvements sociaux en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires, l’Inspection générale des finances et la Cour des comptes.

Aussi, les écarts entre les recettes d’IR, de cotisations sociales et de prélèvements sociaux de 2023 et 2024 et les prévisions du PLFG pour 2023 et du PLF pour 2024 sont les plus importants depuis 2014 hors crise sanitaire. Toutefois, si les écarts aux prévisions sur ces prélèvements représentent, du fait de leur poids au sein des prélèvements obligatoires (54,7 % des prélèvements obligatoires en 2023 et 55,1 % en 2024), 31 % des moins-values de recettes en 2023 et 30 % en 2024, ces prélèvements sont peu volatils, car leur principal déterminant, la masse salariale, est étroitement lié à l’évolution de la croissance en valeur.

● La construction de la prévision de recettes de l’impôt sur le revenu, des prélèvements sociaux et des cotisations sociales dépend des modalités de versement de ces prélèvements et des sous-jacents économiques à ceux-ci.

L’IR perçu au cours de l’année n dépend de versements d’origines diverses selon le type de revenu catégoriel, ce dernier étant estimé via des variables macroéconomiques.

Les modalités de versement de l’IR sont complétées par des régularisations de l’impôt dû à l’été de l’année n+1, pour les prélèvements non libératoires (prélèvement à la source et acomptes), qui donnent lieu à des remboursements au bénéfice des contribuables lorsque le prélèvement à la source excède l’impôt effectivement dû, ou en cas d’erreur. Les crédits d’impôt sur le revenu peuvent également donner lieu à des paiements et à des versements d’acomptes.

En outre, alors que l’assiette de l’IR est assise sur les revenus de l’année n, les taux d’IR dépendent des revenus de l’année n-2 (jusqu’à l’été de l’année n) et de ceux de l’année n-1 (à partir de la régularisation de l’été de l’année n). Par ailleurs, le barème de taux de l’IR est traditionnellement revalorisé suivant l’évolution de l’inflation, et non pas l’évolution de la masse salariale. Si ces variables peuvent entraîner des aléas dans la prévision de recettes d’IR, cette prévision est essentiellement déterminée par l’évolution de la masse salariale.

Sous-jacent macroÉconomique et modalitÉs de versement de l’impÔt

sur le revenu par revenu catÉgoriel

Source : communication de M. Charles de Courson, rapporteur général, à la commission des finances et Cour des comptes.

Ces constats ont été confirmés par Mme Amélie Verdier, actuelle directrice générale des finances publiques, qui a affirmé que « l’impôt sur le revenu possède une dynamique relativement proche de celle de la croissance nominale de l’année précédente, puisqu’il est assis sur les revenus perçus lors de celle-ci. Toutefois, de nombreux facteurs peuvent provoquer un écart à la tendance, qu’il soit positif ou négatif, ne serait-ce que parce que l’indexation des tranches du barème ne coïncide pas toujours avec l’inflation constatée ex post, que des remboursements et crédits d’impôt peuvent s’appliquer du fait de changements législatifs ou de changements de comportements – nous établissons d’ailleurs des prévisions de comportements – ou que l’impôt sur le revenu peut être conjugalisé. Pour toutes ces raisons, la prévision des recettes de l’impôt sur le revenu n’est fiable qu’à la toute fin de l’année en cours ; elle est affinée à partir de l’été, après les premières émissions, et des ajustements de taux de prélèvement peuvent avoir lieu en septembre. Nous observons alors l’effet des remboursements et crédits d’impôt déclarés par les contribuables : le plus souvent incitatifs ou rendus possibles par la situation du contribuable, ils ne sont pas liés à une dynamique macroéconomique » ([137]).

Les prévisions des recettes de cotisations sociales et de prélèvements sociaux sont également déterminées par l’évolution de la masse salariale, mais d’autres variables influent sur leur niveau :

– les prélèvements sociaux sont majoritairement assis sur les revenus d’activité et de remplacement (88 % du rendement de la CSG) mais reposent également sur les revenus du capital, et accessoirement sur d’autres assiettes (par exemple la CSG sur le produit des jeux) ;

– les cotisations sociales dépendent de l’évolution de la masse salariale, mais la décomposition de celle-ci peut fortement altérer l’évolution du rendement des cotisations. En effet, M. Franck von Lennep, directeur de la sécurité sociale jusqu’en avril 2024, a précisé que « si la masse salariale constitue l’assiette [des cotisations sociales], les recettes ne sont pas exactement proportionnelles à son évolution, car il y a d’autres paramètres à prendre en compte. Il faut estimer la répartition entre masse salariale plafonnée et masse salariale déplafonnée, car les cotisations de la sécurité sociale ne sont pas les mêmes au-dessus et en dessous du plafond. Et[…] il faut aussi bâtir des hypothèses sur l’évolution différenciée des salaires suivant leur niveau », les allègements de cotisations sociales étant déterminés par rapport au SMIC ([138]).

● Les écarts constatés entre les prévisions d’IR, de prélèvements sociaux et de cotisations sociales sont principalement dus à un ralentissement de la masse salariale plus rapide qu’anticipé en 2023.

Évolution de la masse salariale et du salaire moyen par tÊte

des branches marchandes non agricoles en 2023

(en %)

BMNA : branches marchandes non agricoles ; SMPT : salaire moyen par tête.

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires et la direction générale du trésor.

En effet, l’évolution de la masse salariale des branches marchandes non agricoles (BMNA), qui dépend de celle de l’emploi et du salaire moyen par tête (SMPT) des BMNA, est un facteur déterminant dans l’évolution du rendement de l’IR, des cotisations sociales et des prélèvements sociaux. Aussi, alors que les prévisions d’évolution de la masse salariale et du SMPT des BMNA en 2023 ont été fortement revues à la hausse, en lien avec une croissance du PIB en valeur plus importante liée à la persistance de l’inflation et un rattrapage des salaires par rapport à l’inflation subie depuis 2022, la décélération de la masse salariale à partir de la deuxième moitié de l’année n’a pas été anticipée, sa dynamique s’étant révélée – 1,2 point en deçà de l’estimation du PLFG pour 2023.

Ce ralentissement avait été identifié par le HCFP dans son avis relatif au PLFG pour 2023, où il jugeait la prévision de croissance de la masse salariale « un peu élevée » ([139]). Le Haut Conseil s’est appuyé sur les remontées mensuelles de l’Urssaf de juillet et août 2023, qui « témoign[aient] d’un net ralentissement » de la masse salariale et a émis l’hypothèse d’une croissance de 6 % de celle-ci (contre 6,5 % dans le PLFG pour 2023). Selon l’IGF, la non-exploitation de ces données aurait entraîné une surestimation de 2,1 milliards d’euros des cotisations et prélèvements sociaux assis sur l’activité lors du dépôt du PLFG pour 2023.

PrÉvisions et exÉcution des recettes d’impÔt sur le revenu net en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Ainsi, alors que la prévision d’IR net avait été réévaluée de 87,3 milliards d’euros dans la LFI 2023 à 90 milliards d’euros dans la LFG 2023, le ralentissement de la masse salariale a provoqué une moins-value de – 1,4 milliard d’euros à la dernière prévision.

PrÉvision et exÉcution des recettes de Contribution sociale gÉnÉralisÉe et de cotisations sociales relevant du pÉrimÈtre des LFSS en 2023

(en milliards d’euros)

CCSS : commission des comptes de la sécurité sociale.

Source : commission des finances d’après la direction de la sécurité sociale.

De même, si les prévisions de recettes de CSG et de cotisations sociales relevant du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ont été fortement revues à la hausse à l’occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2024, du fait de l’actualisation de la prévision d’évolution de la masse salariale, les recettes effectivement perçues se sont révélées en deçà des prévisions de – 2,2 milliards d’euros pour les cotisations relevant du périmètre des LFSS et de – 0,3 milliard d’euros pour la CSG assise sur les revenus d’activité. Ce dernier écart est toutefois compensé par le dynamisme de la CSG assise sur les revenus de remplacement et du capital.

Ces écarts témoignent des difficultés de prévoir l’effet de l’inflation sur la distribution de la masse salariale et sur la hausse relative des différents niveaux de salaire. En effet, M. Franck von Lennep, ancien directeur de la sécurité sociale, a affirmé que « l’inflation a évidemment eu en 2022 et 2023 des conséquences très directes sur notre capacité à évaluer précisément les recettes et les dépenses. […] Dans le cadre de nos prévisions concernant l’évolution des cotisations sociales, par exemple, nous avions des simulations et des hypothèses à faire au sujet du poids des allègements généraux de cotisations. Ils ne peuvent se calculer selon l’évolution moyenne de la masse salariale, mais en fonction de l’évolution de chaque niveau de salaire, les allègements généraux étant décroissants. La manière dont l’inflation touche l’évolution des salaires, bas et médians, a donc une traduction très directe sur le calcul des allègements généraux » ([140]).

M. von Lennep a ajouté que la moins-value sur les cotisations sociales connue en 2023 a été atténuée par une hypothèse d’évolution des allègements généraux supérieure à l’évolution effectivement constatée, expliquant que l’hypothèse relative aux allègements généraux « que nous avions retenue en septembre 2023 était d’ailleurs assez dynamique, car nous avions constaté que le niveau du smic était lui-même plus dynamique que le reste des salaires. Il s’est d’ailleurs avéré, lors de l’arrêté des comptes, que nous avions surévalué les allègements généraux, car nous avions surévalué la masse salariale. Celle-ci a finalement progressé de 5,7 %, au lieu de 6,3 %, mais il y a aussi eu moins d’allègements généraux que prévu ».

● En 2024, les recettes d’IR, de prélèvements sociaux et de cotisations sociales ont également pâti d’un moindre dynamisme de la masse salariale ainsi que de l’effet base de 2023.

Évolution de la masse salariale et du salaire moyen par tÊte

des branches marchandes non agricoles en 2024

(en %)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires et la direction générale du trésor.

L’impôt sur le revenu a connu une moins-value de – 6,1 milliards d’euros entre la prévision retenue au PLF pour 2024 et l’exécution.

PrÉvisions et exÉcution des recettes d’impÔt sur le revenu net en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

Cet écart est constitué à 2,1 milliards d’euros de l’effet base 2023, égal à la moins-value enregistrée par l’IR 2023 entre la prévision du PLF pour 2024 et l’exécution 2023. Les 4 milliards d’euros d’écart supplémentaires pour les recettes d’IR 2024 sont essentiellement dus à l’évolution des sous-jacents de l’IR en 2023. En ce sens, M. Charles de Courson, rapporteur général de la commission des finances, a indiqué que « [p]our l’exercice 2024, sur les 6 milliards d’euros de moins-value entre les prévisions de recettes d’IR inscrites en PLF pour 2024 et celles révisées en PLF pour 2025, 3,6 milliards d’euros s’expliquent par une réévaluation de la masse salariale compte tenu des remontées comptables. Plus précisément :

« – 2,7 milliards d’euros sont imputables à une moindre croissance des revenus réels et des plus-values mobilières en 2023 ;

« – 0,5 milliard d’euros résulte de la baisse des taux du barème du prélèvement à la source pour certains contribuables, ajustés en septembre 2024 sur le fondement de la déclaration des revenus 2023 ;

« – 0,4 milliard d’euros provient de la hausse des recouvrements pour émissions antérieures, en lien avec les ajustements comptables » ([141]).

Évolution des prÉvisions de recettes de CSG et de cotisations sociales relevant du pÉrimÈtre des LFSS en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après la direction de la sécurité sociale.

Les recettes de cotisations sociales, relevant du périmètre des LFSS, et de CSG connaissent également des écarts négatifs entre la prévision initiale et la prévision actualisée du PLFSS pour 2025, respectivement de – 1 milliard d’euros et de – 1,1 milliard d’euros.

Les moins-values sur les prélèvements assis sur les revenus d’activité s’expliquent en partie par la reprise en base des recettes 2023 et par le moindre dynamisme de la masse salariale.

d. La contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité : une erreur de prévision majeure manifeste dès le début de l’année 2023

La contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (CRIM), impôt créé dans la loi de finances pour 2023 dont les recettes se sont révélées nettement inférieures aux prévisions, reflète toutes les difficultés liées à l’estimation des effets des mesures nouvelles introduites en cours de débat.

Un dispositif de taxation exceptionnelle de la rente des producteurs d’électricité

La CRIM est une taxation temporaire qui vise à réduire les potentielles marges exceptionnelles réalisées par les producteurs d’électricité bénéficiant de coûts marginaux de production stables dans un contexte d’augmentation des prix de l’électricité. Elle prend la forme d’une taxation à 90 % des marges excédant un seuil forfaitaire.

Introduite par un amendement du Gouvernement au PLF pour 2023 ([142]), la CRIM met en œuvre les dispositions des articles 6 et 7 du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022. Elle vise les producteurs d’électricité qui ont bénéficié de la hausse des prix de l’électricité entre le 1er juillet 2022 et le 31 décembre 2023 selon trois périodes de taxation :

– du 1er juillet 2022 au 30 novembre 2023 (P1) ;

– du 1er décembre 2022 au 30 juin 2023 (P2) ;

– du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2023 (P3).

La CRIM a par la suite été prorogée par la LFI 2024 avec un taux de taxation de 50 % des rentes infra marginales et une revalorisation des seuils de prix de 5 % afin de prendre en compte les effets de l’inflation.

Une moins-value de – 86,2 % par rapport à la prévision de la LFI 2023

Les prévisions de recettes de la CRIM ont été formées par le Gouvernement à partir de deux sources principales :

– EDF a réalisé l’estimation initiale de sa propre contribution pour un montant de 5 milliards d’euros ;

– la Commission de régulation de l’énergie a réalisé l’estimation pour le périmètre des énergies renouvelables, hors « gros hydraulique », pour un montant de 8,8 milliards d’euros.

Le premier amendement du Gouvernement du 19 octobre 2022, réalisé à partir de ces prévisions, chiffrait les prévisions de recettes à 7 milliards d’euros. Lors du débat parlementaire, le 17 novembre 2022, le Gouvernement a rehaussé ce chiffre de 5,3 milliards d’euros compte tenu « de nouvelles informations disponibles à date, entrainant une hausse de la contribution » ([143]). Le chiffrage du rendement de la CRIM retenu dans le cadre de la LFI 2023 a donc finalement été de 12,3 milliards d’euros, un chiffre inférieur à la somme des estimations réalisées par EDF et la Commission de régulation de l’énergie.

Ce chiffrage a toutefois été revu à la baisse tout au long de l’année 2023. Le PSTAB 2023 envisage ainsi un rendement de 4,6 milliards d’euros dès février 2023. La prévision est abaissée à 3,7 milliards d’euros dans le PLF pour 2024 en octobre 2023 puis à 2,8 milliards d’euros dans le PLFG pour 2023 en novembre 2023. Le rendement finalement constaté en 2023 s’est élevé à 600 millions d’euros en comptabilité budgétaire.

Ce rendement ne prenant en compte que les paiements au titre de la période P1 et les acomptes pour les périodes P2 et P3, des recettes supplémentaires ont été perçues en juillet 2024 au titre de l’année 2023 portant le rendement total de la CRIM au titre des années 2022 et 2023 à 1,7 milliard d’euros. La moins-value constatée s’élève ainsi à 10,6 milliards d’euros (– 86,2 %) par rapport à la LFI 2023 et à 1,7 milliard d’euros par rapport à la LFG pour 2023 (– 50 %).

Estimations successives des recettes de la CRIM

Source : Cour des comptes, La prévision des recettes fiscales de l’État entre 2014 et 2023, décembre 2024, page 84.

La Cour des comptes ([144]) comme l’IGF ([145]) ont toutefois souligné que l’évolution des recettes de la part des énergies renouvelables suggérait des comportements de sous-déclaration de la part de certains acteurs, notamment ceux ayant effectué des résiliations anticipées de contrats de soutien. La réalisation de contrôles de ces déclarations est donc susceptible de révéler des recettes supplémentaires.

Par ailleurs, comme l’a noté M. Jérôme Fournel, ancien directeur général des finances publiques, au cours de son audition « ces recettes [de la CRIM] sont inversement corrélées aux dépenses induites par les mesures de compensation prises par les États européens face à l’augmentation des prix de l’énergie ». Les conséquences de la moins-value en recettes de la CRIM ont donc pu être partiellement compensées par une baisse du coût des mesures de soutien aux ménages et aux entreprises avec la baisse des prix de l’énergie.

Évolution des prÉvisions de rendement de la CRIM au cours de l’annÉe 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires

Un chiffrage fondé sur des hypothèses maximalistes des prix de l’électricité

Comme le note la Cour des comptes ([146]), « [l]e chiffrage est intervenu à partir d’hypothèses de prix de l’électricité correspondant aux cotations de prix de gros sur les périodes de juillet-août 2022, périodes pendant lesquelles ceux-ci ont atteint leur maximum, soit 517 € ». Ce prix de 517 euros correspond à une hypothèse imposée par le Gouvernement dans sa demande à la Commission de régulation de l’énergie. Celle-ci retenait toutefois dans son propre chiffrage une hypothèse proche d’environ 500 euros / mégawattheure (MWh) en moyenne sur l’année 2023, tout en indiquant « aux administrations que les chiffrages reposaient sur un certain nombre d’hypothèses et que l’estimation du rendement devrait être affinée au cours de l’exercice budgétaire ».

Évolution des hypothÈses de prix de l’ÉlectricitÉ

sur le marchÉ spot au cours de l’annÉe 2023

(en euros/MWh)

Source : Commission des finances d’après Cour des comptes, La prévision des recettes fiscales de l’état entre 2014 et 2023, décembre 2024.

La moins-value de la CRIM s’explique donc essentiellement par la surestimation dans les prévisions initiales des prix de l’électricité envisagés en 2023. Celles-ci apparaissent cohérentes avec le niveau des prix observés sur le marché à terme, censé refléter les tendances du marché, qui atteignaient alors environ 700 euros en raison de la forte volatilité des prix et de la maintenance de nombreuses centrales nucléaires gérées par EDF ([147]).

Une modification des modalités de calcul et de paiement initiales ayant réduit le rendement de la contribution

Pour chaque période assujettie, la contribution correspond à la fraction des revenus de marché de l’exploitant excédant un seuil forfaitaire différent en fonction de la technologie de production après un abattement de 10 %. Les installations dont la production d’électricité fait l’objet de prix régulés indépendants de l’évolution du marché ne sont pas soumises à la taxation ([148]).

Ces modalités de calcul initiales ont toutefois été précisées par plusieurs évolutions législatives et règlementaires. La Cour des comptes ([149]) identifie trois ajustements des modalités de calcul de la CRIM par rapport aux prévisions qui ont eu pour conséquence de réduire son produit : l’introduction du foisonnement, le lissage de la contribution et l’évolution des modalités de calcul de l’acompte.

Le foisonnement a été introduit par un amendement du Gouvernement le 17 novembre 2022 durant l’examen du PLF au Sénat. Il modifie les modalités de calcul de la CRIM en permettant une compensation entre les pertes et les gains des différentes filières au sein d’une même personnalité morale. Ce faisant, il conduit logiquement à une minoration des recettes de la CRIM. La Cour des comptes estime donc que « l’absence d’ajustement des prévisions de rendement de la CRI après le vote de l’amendement introduisant le foisonnement a été en partie à l’origine de la moins-value constatée en exécution ».

Quant au lissage de la contribution et aux modalités d’acompte, ils résultent de deux modifications du dispositif initialement envisagé introduites par voie réglementaire ([150]) :

– la possibilité de reporter 80 % des pertes constatées lors de la période 1 sur les périodes 2 et 3. Quoiqu’anticipée pour EDF, cette disposition a conduit à un report des pertes de l’entreprise durant la période P1 sur les périodes suivantes. La contribution d’EDF a de ce fait été pratiquement nulle ;

– l’évolution des modalités de calcul de l’acompte finalement calculé sur la base de 80 % du produit réalisé par référence au prix spot. Les estimations de la Commission de régulation de l’énergie reposaient sur mix de ventes à terme et de ventes au prix spot. La Cour des comptes estime qu’« [i]l en est résulté une minoration possible des acomptes versés en 2023, avec un report de fait sur le solde acquitté en juillet 2024 » ([151]).

Il convient de noter qu’EDF, contrairement à la Commission de régulation de l’énergie, avait intégré une partie de ces ajustements à ses prévisions en prévoyant une règle de report de 85 % des pertes de la période 1 sur les périodes 2 et 3 et en appliquant un foisonnement. Toutefois, comme le note la Cour des comptes, la Commission de régulation de l’énergie avait pris la précaution d’informer les administrations par mail, le 6 décembre 2022, du « caractère très approximatif des hypothèses […] de [son] chiffrage » et notamment « de la taxation à la maille de l’installation et non de l’ensemble des installations d’un producteur relevant d’un même seuil (alors que des foisonnements seraient possibles en pratique) ».

e. Les recettes des droits de mutation à titre onéreux continuellement revues à la baisse, dans un contexte de crise du marché immobilier

Les recettes des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) se sont révélées inférieures à la prévision initiale à la fois pour l’année 2023 (– 2,7 milliards d’euros en comptabilité nationale) et pour 2024 (– 2,4 milliards d’euros dans la dernière prévision associée à la loi des finances pour 2025).

Évolution des DMTO en ressources des collectivitÉs locales

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee et du ministère de l’économie et des finances.

Les recettes des DMTO ont atteint un point haut en 2022 mais la seconde moitié de l’année 2022 laissait déjà présager une évolution négative du marché immobilier dans un contexte de remontée de l’inflation, d’accroissement des coûts de construction et d’augmentation des taux d’intérêt. Si le Gouvernement a bien anticipé la diminution du produit de ces taxes, il a néanmoins sous-estimé l’ampleur du retournement qui s’est produit en 2023 puis 2024.

Les associations d’élus locaux, comme elles l’ont indiqué à la commission, ont alerté sur l’optimisme des prévisions associées aux projets de loi de finances pour 2023 et pour 2024. Ainsi, M. Jean-Léonce Dupont, vice-président délégué de l’association des Départements de France a affirmé que « [d]ès le second semestre 2022, nous savions que la courbe des recettes des DMTO s’inversait. Au cours d[‘une] réunion […] au premier semestre 2023, les services de Bercy évoquaient une baisse de ces recettes de 6 %. Nous avons indiqué qu’elle serait au moins de 15 %, mais il n’en a absolument pas été tenu compte. La baisse a finalement été encore plus marquée. » ([152]). Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, a confirmé que « [l]’ensemble des départements avaient également prévu cette évolution, comme l’attestent leurs budgets primitifs, qui reposaient sur des prévisions très prudentes » ([153]).

Le Haut Conseil des finances publiques avait lui aussi qualifié d’hypothèse favorable les prévisions présentées par le Gouvernement. Dans son avis sur le PLF pour 2023, il estime que « la baisse prévue des DMTO (- 3,7 %) paraît justifiée par le ralentissement en cours des transactions immobilières et pourrait même être plus forte, en réponse au net durcissement attendu des conditions de financement » ([154]). Dans son avis sur le PLF pour 2024, il allait plus loin en indiquant que « la stabilité des recettes prévues de DMTO paraît optimiste compte tenu de la tendance actuelle de baisse des prix et des volumes de transactions immobilières » ([155]).

Évolution des prÉvisions de recettes des DMTO en 2023

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances.

Si l’on ne peut nier un certain volontarisme dans les prévisions de recettes des DMTO, il est en revanche inexact d’affirmer que le Gouvernement n’a pas réagi aux alertes qui lui étaient adressées. En 2023 comme en 2024, à l’exception notable du PSTAB 2023, les prévisions ont été continuellement révisées à la baisse, au fur et à mesure que les remontées comptables se révélaient inférieures aux anticipations.

Évolution des prÉvisions de recettes des DMTO en 2024

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances.

Le rapport de l’IGF confirme lui aussi la thèse d’une hypothèse favorable dans la prévision du produit des DMTO lors des budgets économiques d’été de 2024, évaluée à 1,1 milliard d’euros, « avec un scénario immobilier optimiste, s’écartant des prévisions des autres prévisionnistes ». Il ajoute cependant que « la prévision a été révisée conformément aux remontées pour le PLFG : la prévision était donc non-biaisée à cette échéance » ([156]).

2. Des écarts aggravés par un creusement des dépenses publiques en dehors du périmètre des dépenses de l’État

Les dépenses publiques des sous-secteurs d’administration publique (administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale) ont connu des évolutions contrastées en 2023 et 2024 : alors que la dépense de l’État reste maîtrisée, particulièrement à l’intérieur du périmètre des dépenses de l’État (PDE), la dépense locale et la dépense sociale sont dépourvues de moyens de pilotage infra-annuels.

Le rapporteur Éric Ciotti déplore le caractère lacunaire et indigent des réponses apportées par la direction générale du trésor au questionnaire des rapporteurs, qui empêche de mener une analyse détaillée de l’évolution des dépenses par sous-secteurs d’administration publique.

a. Les dépenses de l’État : des dépenses pilotables à l’intérieur du périmètre des dépenses de l’État

● Le périmètre des dépenses de l’État (PDE), agrégat qui regroupe les dépenses pilotables du budget de l’État, a été maîtrisé en 2023 et en 2024.

En 2023, la prévision des dépenses du PDE du PLF 2023 a été fortement affectée par l’adoption, durant le débat budgétaire, de dispositifs de soutien aux ménages, aux entreprises et aux collectivités, se traduisant par une hausse des crédits budgétaires de 13,5 milliards d’euros et du PSR-CT de 1,9 milliard d’euros. Aussi, la prévision des dépenses du périmètre des dépenses de l’État s’est élevée à 496,1 milliards d’euros en LFI 2023.

PrÉvisions et exÉcution du pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État en 2023

(en milliards d’euros)

Source : documents budgétaires.

L’exécution du PDE en 2023 s’est élevée à 489,1 milliards d’euros, soit une sous-exécution de 7 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI 2023. La maîtrise du PDE a été permise en cours d’année par l’annulation de 5 milliards d’euros de crédits de paiement en septembre ([157]) et par des annulations supplémentaires de 5,2 milliards d’euros dans le PLFG 2023, compensant les ouvertures réalisées en cours d’année. Par ailleurs, le poids des reports entrants de 2022 vers 2023 sur le PDE s’élevant à 20,9 milliards d’euros a été atténué par des reports sortants de 2023 vers 2024 de 18,6 milliards d’euros. Le montant des reports vers 2024, supérieur de 4,2 milliards d’euros à la prévision du PLFG 2023, témoigne de la sous-exécution du PDE en fin d’année, après adoption de la LFG 2023, pour faire face à la dégradation des recettes en fin d’année 2023.

PrÉvisions du pÉrimÈtre des dÉpenses de l’État en 2024

(en milliards d’euros)

Source : documents budgétaires et direction générale du trésor.

En 2024, la tenue du PDE a été permise par l’annulation de 9,4 milliards d’euros de crédits de paiement dans le PDE en février 2024 ([158]), ainsi que par des annulations nettes des ouvertures de 1,9 milliard d’euros dans le PLFG 2024. Ces mouvements, ainsi que les reports sortants de 2024 vers 2025 s’établissant à 13,1 milliards d’euros, ont permis de compenser l’effet haussier sur le PDE des reports entrants de 2023 vers 2024, de 18,6 milliards d’euros. Pour la première fois depuis 2011, les dépenses du budget général ont été inférieures en valeur à celles de l’année précédente.

● En dehors du champ du PDE, la dépense de l’État demeure toutefois difficilement pilotable.

PrÉvisions et exÉcution des crÉdits du budget gÉnÉral de l’État en 2023

(en milliards d’euros, en crédits de paiement)

Source : documents budgétaires.

En dehors du PDE, les autres dépenses de l’État ne sont pas pilotables et dépendent des variables macroéconomiques, telles que l’inflation ou le niveau des taux d’intérêt, qui influent sur le poids de la charge de la dette, mais aussi des mécanismes de paiement de l’impôt, qui déterminent le niveau des dépenses de la mission Remboursements et dégrèvements. Ainsi, les crédits du budget général en 2023 se sont élevés à 591,9 milliards d’euros contre une prévision de 577 milliards d’euros en LFI 2023, en raison de la hausse de la charge de la dette provoquée par l’accélération de l’inflation et de la hausse des demandes de remboursement des impôts d’État (voir supra).

PrÉvisions des crÉdits du budget gÉnÉral de l’État en 2024

(en milliards d’euros, en crédits de paiement)

Source : documents budgétaires.

De même, en 2024, malgré la maîtrise du PDE, les dépenses du budget général de l’État seraient en hausse de 5 milliards d’euros par rapport aux crédits ouverts en LFI 2024, en raison du dynamisme des remboursements et dégrèvements d’impôt.

b. Les dépenses des administrations publiques locales : des dépenses très dynamiques en l’absence de mécanisme contraignant de maîtrise des finances locales

● Alors que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([159]) présentait un objectif très ambitieux de maîtrise des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) des collectivités territoriales, qui verraient leurs DRF diminuer annuellement de – 0,5 % en volume, l’absence de mécanisme contraignant de maîtrise de la dépense locale dans la LPFP a rendu cet objectif inatteignable.

Objectif d’Évolution annuelle des dÉpenses rÉelles de fonctionnement des collectivitÉs territoriales de l’articlE 17 de la LPFP 2023-2027

(en %)

Source : LPFP 2023-2027.

En effet, l’article 17 de la LPFP 2023-2027 prévoit un objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à l’exception des dépenses liées à l’action sociale des départements (revenu de solidarité active, allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation du handicap, aide sociale à l’enfance). L’objectif d’évolution annuelle de – 0,5 % en valeur des DRF des collectivités territoriales et des EPCI posé par la LPFP est particulièrement ambitieux, la LPFP 2018-2022 s’étant contentée d’un objectif d’évolution annuelle des DRF de + 1,2 % en valeur, dans un contexte d’inflation faible. Cet objectif devait être assorti d’un mécanisme de contractualisation, prévu à l’article 23 du PLPFP 2023-2027, mais ce dernier n’a pas été conservé dans le texte adopté par le Parlement. Aussi, dès l’adoption définitive du PLPFP 2023-2027 par l’Assemblée nationale le 17 octobre 2023, l’objectif de maîtrise de la dépense locale paraissait difficilement atteignable.

● En l’absence de mécanisme contraignant de maîtrise des dépenses locales, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) se sont caractérisées par leur dynamisme en 2023 et en 2024. Malgré ce dynamisme, les prévisions issues de la LPFP 2023-2027 ont été maintenues jusqu’à l’été 2024.

Évolution des prÉvisions des principaux indicateurs de solde

et de dÉpenses des APUL en 2023

Source : commission des finances, d’après la Cour des comptes, la communication de M. Charles de Courson, rapporteur général, à la commission des finances, et la direction générale du trésor.

Au cours de l’année 2023, la hausse des prévisions d’inflation par rapport à la LFI 2023 a conduit à revoir progressivement à la hausse les prévisions des dépenses des APUL et des collectivités territoriales, sans remettre toutefois en cause l’objectif d’évolution annuelle de – 0,5 % en valeur des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités. Aussi, les dépenses des APUL se sont révélées supérieures de 3,6 milliards d’euros à la prévision de la LFG 2023, dégradant le solde des APUL de 1,9 milliard d’euros. Plus particulièrement, le dynamisme des dépenses de fonctionnement (+ 5,9 % contre une prévision de + 4,8 % en LFG 2023) et d’investissement (+ 10,9 % contre une prévision de + 8,3 %) a été sous-estimé.

Évolution des prÉvisions des principaux indicateurs de solde et de dÉpenses des APUL en 2024

Note : les dépenses des APUL issues des lois de finances sont arrondies au milliard près.

Source : commission des finances d’après la Cour des comptes, la communication de M. Charles de Courson, rapporteur général, à la commission des finances, la direction générale du trésor et l’Insee.

En 2024, la prévision du niveau de dépenses des APUL a connu une réévaluation continue, reflétant le dynamisme des dépenses du secteur local et l’irréalisme de la prévision issue de la LPFP 2023-2027. En effet, la hausse de la prévision des dépenses des APUL de 322 milliards d’euros en LFI 2024 à 334 milliards d’euros en LFI 2025, découle majoritairement d’une révision à la hausse de 10,1 milliards d’euros de la prévision de dépenses des collectivités territoriales. Cette dernière est principalement portée par le dynamisme des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités : l’écart entre la prévision initiale pour 2024 et la prévision révisée de la LFI 2025 est de 8,6 milliards d’euros, et correspond à une hausse des dépenses réelles de fonctionnement de 5 % en valeur (contre 2 % dans la LFI 2024) et de 3 % en volume (contre – 0,5 % dans la LFI 2024).

En ce sens, le dynamisme présenté par les dépenses des collectivités dès la fin de l’année 2023 interroge sur le maintien, lors du PSTAB 2024 d’une prévision de baisse de 0,5 % en volume du niveau de DRF des collectivités, alors même qu’aucun mécanisme contraignant de maîtrise de la dépense locale n’existait à cette date. Le Haut conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis sur le PSTAB 2024, indique qu’« en l’absence de mécanisme contraignant, [l’ajustement prévu sur les dépenses des collectivités territoriales] est loin d’être acquis » ([160]). Le maintien de cette prévision jusqu’à l’été semble lié à l’espérance d’un partage de l’effort entre administrations publiques sans outil de pilotage, comme témoigne Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales, qui a affirmé à la commission que « [l]es anticipations [de dépenses des collectivités] finalement retenues reposaient sur deux éléments : les prévisions, d’une part, et un choix politique à l’occasion de la LPFP, d’autre part. Ce dernier consistait à demander aux collectivités locales de faire progresser leurs dépenses au même rythme que celui de l’inflation en 2023, puis de les faire évoluer à 0,5 point en deçà de l’inflation lors des années suivantes. Ce n’était pas seulement une prévision. C’était aussi le choix d’un certain niveau de dépenses des collectivités territoriales. Le projet de LPFP comprenait d’ailleurs un article 23 qui prévoyait un mécanisme de correction destiné à s’assurer que les collectivités territoriales respecteraient l’objectif fixé. Cela montre bien que, pour les concepteurs de la LPFP, cet objectif ne serait pas atteint spontanément et qu’il fallait un dispositif de maîtrise des dépenses de fonctionnement pour y arriver » ([161]). En l’absence de mécanisme contraignant de maîtrise de la dépense locale, l’objectif affiché par la LPFP 2023-2027 pouvait difficilement être atteint, sauf à considérer que les collectivités locales eussent fait le choix d’assumer d’elles-mêmes la documentation de cet effort.

Toutefois, le dynamisme des dépenses des collectivités territoriales en 2024 s’est avéré inférieur aux remontées comptables de la fin du mois de juillet retracées dans la note de la direction générale du trésor du 11 septembre 2024 ([162]) : ces dernières prévoyaient une hausse des dépenses des collectivités de 16,1 milliards d’euros par rapport au PSTAB, mais le ralentissement de la dépense locale en fin d’année devrait permettre de limiter leur hausse à 6,5 milliards d’euros par rapport à la prévision d’avril 2024. De même, la dépense totale des APUL s’élèverait finalement à 329,7 milliards d’euros en 2024 selon les comptes nationaux de l’Insee, soit une hausse de 7,7 milliards d’euros par rapport à la prévision de la LFI 2024, mais en recul de 4,3 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision de la LFI 2025.

c. Le dynamisme des dépenses des administrations de sécurité sociale

Les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) sont par nature peu pilotables, car constituées majoritairement de dépenses de guichet à enveloppe ouverte, telles que les prestations sociales. Aussi, tout dynamisme non anticipé des dépenses du champ des ASSO est difficilement maîtrisable en cours d’année. M. Franck von Lennep, directeur de la sécurité sociale jusqu’en avril 2024, a en effet indiqué à la commission que « [s]’il y a un peu de dépenses de guichet du côté de l’État où elles ne sont qu’une minorité, c’est le contraire pour ce qui concerne la sécurité sociale. Il existe quelques enveloppes fermées, mais la grande majorité des dépenses sont de guichet, avec la complexité en matière de prévision et surtout la difficulté de pilotage au niveau infra-annuel que cela implique » ([163]).

PrÉvisions et exÉcution de solde, recettes et dÉpenses des ASSO en 2023

(en milliards d’euros)

FSV : Fonds de solidarité vieillesse ; Cades : Caisse d’amortissement de la dette sociale ; FRR : Fonds de réserve pour les retraites ; ODASS : organismes dépendant des assurances sociales.

Note : le total de recettes et de dépenses des ASSO est retraité des flux entre ses composantes.

Source : rapports du rapporteur général de la commission des finances sur les PLF 2023, 2024 et 2025.

En 2023, l’écart entre la prévision du solde des ASSO du PLF 2024 d’octobre 2023 et l’exécution résulte du dynamisme de la dépense (+ 7,4 milliards d’euros) face à des recettes en baisse (– 1,9 milliard d’euros). L’évolution du solde des organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) témoigne du dynamisme des dépenses et des recettes des hôpitaux, affectés par la hausse des prix de l’électricité et des mesures d’attractivité sur les rémunérations des personnels hospitaliers (+ 1 milliard d’euros) et sur l’investissement des hôpitaux (+ 1 milliard d’euros). En dehors du solde des ODASS, les autres composantes des ASSO subissent principalement la dégradation des recettes intervenue en fin d’année 2023, en lien avec le ralentissement de la masse salariale et des remontées comptables de TVA (voir supra).

PrÉvisions et exÉcution de solde, recettes et dÉpenses

du pÉrimÈtre des LFSS en 2023

(en milliards d’euros)

ROBSS : régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ; AT-MP : accidents du travail-maladies professionnelles ; Ondam : objectif national de dépenses d’assurance maladie.

Source : commission des finances d’après les LFSS 2023, 2024 et 2025.

L’évolution du solde du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) en 2023 témoigne du dynamisme des dépenses de la branche maladie et de la branche vieillesse. En effet, comme le souligne M. von Lennep, en dehors de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) voté annuellement en LFSS, et de certaines enveloppes fermées, les dépenses sociales ne sont pas pilotables. Il a précisé que « depuis 2010, 0,3 % du montant total de l’Ondam est mis en réserve en début d’année, soit entre 700 et 800 millions. Ces crédits mis en réserve concernent essentiellement l’hôpital, mais aussi le secteur médico-social et quelques enveloppes fermées. Ils ne portent quasiment pas sur la médecine de ville, car on ne peut pas décider en fin d’année de ne plus rembourser les soins prodigués par les médecins ou les médicaments prescrits. Les factures continuent à arriver à l’assurance maladie et on ne peut pas y faire grand-chose. Les leviers qui permettent de réguler la dépense sont, d’une part, les enveloppes fermées et, d’autre part, les montants mis en réserve en début d’année ». En 2023, l’Ondam a connu une hausse de 3,8 milliards d’euros, principalement due à des revalorisations et à d’autres charges induites par la hausse de l’inflation.

Au-delà de l’Ondam, les autres dépenses des branches de la sécurité sociale sont difficilement pilotables en cours d’année, comme l’a rappelé M. von Lennep : « Je distingue entre les dépenses de l’assurance maladie – donc l’Ondam – et les autres. En effet, je pense qu’il n’y a jamais eu de régulation infra-annuelle des dépenses de la branche vieillesse, des prestations familiales ou de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). L’Ondam représente 250 milliards et il est suivi de très près. C’est dans ce domaine qu’on dispose de quelques leviers. Les autres dépenses sont des prestations et il n’est pas possible de les réguler, à moins de modifier les règles en cours d’année. Cela serait compliqué car, pour la plupart d’entre elles, il faudrait modifier la loi. Par ailleurs, cela serait évidemment politiquement délicat ».

Ces dépenses étant essentiellement des dépenses de guichet, ni des gels de crédits ni des mises en réserve ne sont possibles, et seules des réformes structurelles peuvent limiter leur dynamisme : aussi, M. von Lennep rappelle qu’« il est certes possible de piloter les dépenses de guichet, on le voit pour celles de l’assurance maladie, mais cela demande souvent des choix politiques qui ne peuvent se traduire par des décrets d’annulation mais par des mesures concrètes qu’il n’est pas toujours très facile de prendre ».

PrÉvisions de solde, recettes et dÉpenses des ASSO en 2024

(en milliards d’euros)

Source : rapport du rapporteur général de la commission des finances sur les PLF et direction générale du trésor.

En 2024, la dégradation du solde des ASSO par rapport à la prévision du PLF 2024 (– 17,9 milliards d’euros entre le PLF 2024 et le PLF 2025 et – 16 milliards d’euros entre le PLF 2024 et l’exécution) est essentiellement due au dynamisme des dépenses (+ 15,1 milliards d’euros entre la prévision initiale et le PLF 2025, et + 15,5 milliards d’euros à l’exécution), notamment dans le champ du régime général et du FSV (+ 5,8 milliards d’euros). La dégradation du solde des régimes complémentaires, marqué par une forte baisse des recettes, serait liée au ralentissement de la masse salariale et au dynamisme des dépenses de l’Agirc-Arrco à la suite de l’accord national interprofessionnel d’octobre 2023. Par ailleurs, le dynamisme des dépenses de l’Unédic (+ 2,7 milliards d’euros entre la prévision pour 2024 du PLF 2024 et celle du PLF 2025) découle d’une prévision d’évolution du marché de l’emploi déconnectée des sous-jacents macroéconomiques, et reposant, selon les termes de la direction générale du trésor, sur « des hypothèses fortes avec un taux de chômage à 5,4 % à horizon 2027 » ([164]). L’absence de mise en œuvre de la réforme de l’assurance-chômage prévue en juillet 2024 a également eu un effet en ce sens.

PrÉvisions de solde, recettes et dÉpenses du pÉrimÈtre des LFSS en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les LFSS 2024 et 2025 et la direction de la sécurité sociale.

Dans le périmètre des LFSS, la dégradation du solde en 2024 s’explique par des moins-values en recettes (voir supra), tandis que les dépenses demeureraient globalement conformes à la prévision initiale. M. Pierre Pribile, actuel directeur de la sécurité sociale, a expliqué les causes de la révision à la hausse de l’Ondam à hauteur de 2 milliards d’euros en 2024 : « Nous avons procédé, en deux temps, à une actualisation de l’[Ondam] pour 2024. Dans le cadre du PLFSS initial, le niveau de l’Ondam a été rehaussé de 1,2 milliard d’euros, essentiellement pour des dépenses de soins de ville ou liées au covid – tests, médicaments –, pour 300 millions d’euros. Le reste s’explique par une dynamique plus élevée que celle envisagée concernant les arrêts de travail – les indemnités journalières –, les dispositifs médicaux ou encore les consultations de spécialistes en ville. Nous connaissions pour partie ces éléments dès le mois de juillet. […] Pendant l’été, la dynamique des dépenses hospitalières s’est avérée être plus importante qu’escompté. […] [C]ela a contribué à aggraver le décalage, d’où la rectification d’1,2 milliard d’euros dès le dépôt du PLFSS pour 2025. Au cours de l’examen du texte, le poste des médicaments, que nous avons déjà évoqué, a également alourdi la facture. Au final, l’Ondam a dû être rectifié de 2 milliards d’euros – 800 millions [d’euros] après application de la clause de sauvegarde, plus 1,2 milliard [d’euros] » ([165]).

3. Des effets supplémentaires liés à des raisons comptables ainsi qu’à la révision des hypothèses macroéconomiques sous-jacentes

Outre les moins-values en recettes et les dépenses supplémentaires, les écarts entre les prévisions et l’exécution du solde public en 2023 et 2024 s’expliquent aussi par des raisons diverses, notamment liées au retraitement des comptes de la Nation par l’Insee et aux divergences par rapport au scénario macroéconomique initialement envisagé.

a. Le passage des comptes nationaux en base 2020 a induit un écart de 4 milliards d’euros en 2023

Une partie non négligeable de l’écart à la prévision observé en 2023 résulte du passage des comptes nationaux de la base 2014 à la base 2020, qui représente 0,14 point de PIB, soit environ 4 milliards d’euros. En neutralisant cette révision purement comptable, l’écart à la prévision est donc moindre qu’il n’y paraît.

Les changements de base sont effectués à intervalles réguliers par l’Insee, comme par ses homologues dans les autres pays européens. Ils consistent notamment en un passage en revue des sources et en l’actualisation des choix de méthodes, en liaison avec les recommandations d’Eurostat et la mise à jour des normes de comptabilité nationale. Ils ont notamment pour effet de modifier le périmètre des administrations publiques et les règles d’imputation de la dépense sur une année.

Plus de la moitié de l’effet dû au passage en base 2020 est due à la sortie de l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) du périmètre des administrations publiques. En base 2014, l’ERAFP était classifié comme une administration de sécurité sociale. En base 2020, il est considéré comme un fonds de pension et donc catégorisé dans le sous-secteur des sociétés d’assurance et des fonds de pension. Or, en 2023, l’ERAFP était excédentaire de 2,6 milliards d’euros ; en phase de constitution de réserves, il reçoit davantage de cotisations qu’il ne verse de prestations. Son reclassement a donc dégradé d’autant le solde public.

Effet sur le solde public du passage des comptes nationaux de l’Insee

en base 2020

Source : réponses écrites de l’Insee aux rapporteurs de l’enquête.

Parmi les autres changements méthodologiques ayant contribué à la hausse du solde public, on peut aussi relever :

– l’enregistrement des consommations intermédiaires de l’État en comptabilité nationale, selon le principe des droits constatés, et non plus en comptabilité budgétaire, qui a entraîné un surcroît de dépenses de 1,1 milliard d’euros, notamment au titre de dépenses militaires payées en 2024 ;

– le décalage de la date d’enregistrement des crédits d’impôt, qui a entraîné un écart de 1 milliard d’euros. En base 2020 les crédits d’impôt sont enregistrés au moment où les opérations qui ouvrent le droit ont lieu, alors qu’en base 2014 ils étaient comptabilisés au moment de la liquidation de l’impôt donc l’année suivante ;

– l’enregistrement des abandons de créance des collectivités locales en dépense, et non plus en « autres changements de volume », qui a généré un surcroît de dépense d’environ 0,5 milliard d’euros.

À l’inverse, le passage de la base 2014 à la base 2020 a également induit des modifications ayant un effet positif sur le solde public, qui n’ont toutefois que partiellement compensé les effets haussiers. Il s’agit notamment de l’enregistrement sur une base pluriannuelle, et non plus annuelle, des provisions pour risque du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages et du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme ainsi que des versements aux banques multilatérales de développement, qui ont généré une diminution de la dépense d’environ 1 milliard d’euros.

b. La révision des prévisions de croissance du PIB et d’élasticité entraîne une aggravation du déficit de 14 milliards d’euros en 2024

La prévision de croissance pour 2023 était fixée à + 1,0 %. Son niveau s’est révélé assez proche de l’exécution, qui s’est établie à + 0,9 %. Néanmoins, la composition de la croissance a été sensiblement différente de la prévision initiale.

● En effet, la croissance en 2023 a été plus que prévu portée par les exportations et la demande publique. Si la croissance des exportations n’a pas été aussi forte qu’initialement anticipée (+ 2,1 % au lieu de + 2,7 %), elle a contribué à la croissance à hauteur de 60 % (au lieu d’une contribution nulle). La demande publique a quant à elle progressé de + 1,2 % (au lieu de + 1 %) et contribué à la croissance deux fois plus que prévu (40 % au lieu de 20 %).

Composition de la croissance du PIB en 2023

Source : données du ministère de l’économie et des finances.

À l’inverse, la croissance a été moins tirée par les importations que dans la prévision initiale, notamment du fait d’une hausse modérée de la demande intérieure (+ 0,7 % au lieu de + 1,4 % initialement envisagé) et du maintien du taux d’épargne à un niveau élevé. Si l’investissement des entreprises a mieux résisté qu’attendu, l’investissement des ménages a quant à lui diminué.

● En 2024, la prévision de croissance de + 1,4 % prévue dans la LFI a quant à elle dû être révisée. Abaissée à + 1 % dans le PSTAB d’avril 2024, elle a été rehaussée à + 1,1 % dans la prévision associée au PLF pour 2025. En parallèle, la prévision d’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB, initialement estimée à 1,1, a également été revue à 0,8 puis 0,7 (voir infra le 3 du A du II du présent rapport).

La révision de l’hypothèse de croissance du PIB a aggravé le déficit public pour 2024 à hauteur de 7,2 milliards d’euros, tandis que la révision de l’hypothèse d’élasticité a creusé le solde de 6,8 milliards d’euros supplémentaires, soit un effet total de la révision de l’hypothèse de croissance sur le déficit de 14 milliards d’euros.

Composition de la croissance du PIB en 2024

* Demande intérieure privée hors stocks et demande publique.

Source : données du ministère de l’économie et des finances.

Outre le niveau de la croissance du PIB en 2024, la composition de la croissance s’est une nouvelle fois avérée différente de la prévision initiale. La consommation privée a augmenté deux fois moins rapidement que prévu (+ 0,9 % au lieu de + 1,8 % initialement anticipé) et sa contribution à la croissance s’est révélée négligeable. Les importations ont quant à elles reculé de 1,4 % (contre une croissance de 3,1 % envisagée dans le PLF pour 2024).

Si les exportations ont une nouvelle fois moins augmenté que dans la prévision (+ 1,1 % au lieu de + 3,5 %), elles ont contribué à la croissance du PIB à hauteur de 90 % (contre une prévision de 10 %). De même, le dynamisme de la consommation publique a soutenu la croissance à hauteur de 60 %.

B. Des Écarts importants mais pas exceptionnels comparÉs aux pÉriodes antÉrieures et aux autres pays

Si les écarts entre les prévisions et l’exécution tant du solde public que des recettes des prélèvements obligatoires en 2023 et 2024 s’avèrent significatifs, l’analyse montre qu’ils ne sont pas sans précédent si on les compare aux difficultés de prévision rencontrées lors des exercices précédents ou dans des pays similaires.

1. Les écarts à la prévision observés en 2023 et 2024 ne sont pas inédits à l’échelle des quinze dernières années

Les écarts de 2023 et 2024 entre les prévisions et l’exécution du solde public, en particulier en ce qui concerne les recettes des prélèvements obligatoires, ne sont pas inédits si on les réinscrit dans une longue période.

Ils reflètent l’incertitude inhérente à tout processus de prévision. Ainsi que l’ont expliqué les membres de l’IGF auditionnés par la commission, « [l]’écart est inhérent à tout exercice de prévision : par définition, une prévision ne tombe jamais juste. C’est d’ailleurs pourquoi nous préférons le terme « écart » au mot « erreur » – car l’erreur est évitable » ([166]). On peut noter qu’un récent rapport du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a également tenu bon de rappeler cet état de fait : « [c]ompte tenu de la difficulté à anticiper le comportement des ménages et des entreprises et des évènements inattendus pouvant se produire après qu’une prévision a été effectuée, des écarts entre les prévisions et leur réalisation sont inévitables » ([167]).

a. Les écarts entre les prévisions et l’exécution du solde public se situent loin des valeurs maximales observées depuis 2008

Les écarts entre les prévisions et l’exécution du solde public en 2023 et 2024 ne sont pas sans précédent. Depuis 2008, on compte ainsi de nombreux cas où les écarts à la prévision ont été sensiblement importants, à la hausse comme à la baisse.

Il convient tout d’abord de souligner que, au sortir de la crise du covid, le solde public a été nettement meilleur que prévu. Ainsi, en 2021, le solde exécuté se situe deux points de PIB au-dessus de la prévision initiale (– 6,5 % du PIB au lieu de – 8,5 %). De même, en 2022, le solde présenté dans le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022 s’affichait 0,3 point de PIB au-dessus de la prévision (– 4,7 % du PIB au lieu de – 5,0 %).

En comparant l’exécution à la prévision initiale sur une série plus longue, on constate que des écarts similaires à ceux de 2023 (0,5 point de PIB) et de 2024 (1,4 point) ont eu lieu pas moins de respectivement huit et trois fois sur les quinze années précédentes. Durant cette période, le déficit public a été supérieur à la prévision huit fois et inférieur à la prévision sept fois.

Écart entre la prÉvision initiale et l’ExÉcution du solde public

(en point de PIB)

Source : commission des finances d’après l’Insee, les lois de finances pour l’année n ainsi que les projets de loi et lois de règlement du budget et d’approbation des comptes pour l’année n.

Outre la prévision initiale, on peut également comparer l’exécution du solde public à la dernière prévision révisée. De ce point de vue, si l’écart entre la prévision de – 4,9 % du PIB proposée dans la LFG pour 2023, adoptée fin novembre, et les 5,5 % du PIB finalement réalisés apparaît comme particulièrement grand, cet écart doit néanmoins être relativisé : un écart à la baisse n’est pas inédit (cinq fois depuis 2008), et des écarts à la hausse ont parfois atteint des niveaux de plus de 0,6 point de PIB (quatre fois depuis 2008).

Écart entre la derniÈre prÉvision rÉvisÉe et l’ExÉcution du solde public

(en point de PIB)

Source : commission des finances d’après l’Insee, les lois de finances pour l’année n+1 ainsi que les projets de loi et lois de règlement du budget et d’approbation des comptes pour l’année n.

La dernière prévision révisée pour 2024 est quant à elle légèrement pessimiste (+ 0,3 point de PIB par rapport à l’exécution), se situant dans la moyenne des écarts depuis 2008.

b. Les écarts entre les prévisions et l’exécution des recettes de prélèvements obligatoires sont plus substantiels, surtout en 2024

S’agissant du caractère inédit des écarts à la prévision des recettes des prélèvements obligatoires, le rapport de l’IGF de juillet 2024 conclut que « [l]’écart de prévision de recettes de 2023, replacé dans une série longue, apparaît substantiel [d’autant plus que la prévision est proche dans le temps de l’exécution] mais pas exceptionnel » ([168]).

Pour soutenir cette affirmation, ses auteurs indiquent que « [l]’écart de prévision sur l’année 2023 est substantiel car il faut remonter à la dernière crise économique d’ampleur (hors covid-19), 2008, pour avoir un écart du même ordre de grandeur et dans le même sens (- 1,31 pp d’écart de prévision du taux de croissance spontanée). En valeur absolue, l’écart pour 2023 est comparable à plusieurs autres années de la série : 2021, 2020, 2017, 2009, 2008. Hormis 2017, il s’agit d’années marquées par des crises : crise financière et économique en 2008 et 2009 ou encore crise économique et sanitaire liée à la covid-19 en 2020 et 2021. L’année 2023 peut être perçue comme une année de crise, mais moindre que celles précédemment citées, en raison de la forte inflation qui est réapparue en 2022 et 2023. En outre, la Commission européenne a maintenu la clause dérogatoire générale, qui suspend temporairement les règles du Pacte de stabilité et de croissance, jusqu’au 31 décembre 2023, ce qui illustre que, selon l’institution, la crise perdurait en 2023 ».

Évolution des Écarts de prÉvision des taux de croissance

effective et spontanÉe des PrÉlÈvements obligatoires

Source : Inspection générale des finances, « Les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires », juillet 2024.

Le rapport précise cependant que « [l]’écart de prévision sur l’année 2023 se distingue par le sens de l’écart, à savoir négatif » mais rappelle qu’il « intervient après quatre ans d’écart positif sur le taux de croissance spontanée des prélèvements obligatoires, ce qui n’avait pas engendré le même traitement politique et médiatique que la moins-value réalisée en 2023 ».

Un certain nombre de personnes auditionnées par la commission se sont accordées pour dire que les écarts de 2023 et 2024 avaient suscité davantage de réactions en grande partie parce qu’ils étaient négatifs.

Ainsi, Mme Mélanie Joder, directrice du budget, a indiqué que les écarts de 2023 et 2024 font suite « à plusieurs années d’écart à la hausse, avec une plus-value à hauteur de 18 milliards [d’euros] en 2021 et de 7,5 milliards [d’euros] en 2022. Sur une période plus longue de dix ans, soit depuis 2014, l’écart constaté est un encaissement supplémentaire de recettes sauf pour deux années, l’année 2016 et l’année 2023, avec un écart moyen de 5,3 milliards [d’euros] en valeur absolue. C’est pourquoi plusieurs observateurs, notamment la Cour des comptes, ont observé qu’il n’y a pas de biais systématique dans l’exercice de prévision, mais beaucoup de sous-estimations et de sur-estimations, comme dans tout exercice de prévision. Le HCFP a d’ailleurs affirmé dans son avis d’octobre 2023 que la prévision en matière de prélèvements obligatoires était globalement plausible » ([169]).

M. Emmanuel Moulin, ancien directeur général du trésor, a également souligné qu’« on a souvent considéré que la direction générale du trésor était trop pessimiste sur l’évaluation des recettes fiscales » ([170]) (voir infra le c du 4 du A du II du présent rapport).

2. D’autres pays ont connu au même moment des écarts à la prévision similaires

Au-delà de la France, d’autres pays européens ([171]) ont connu des variations et écarts significatifs entre les prévisions et l’exécution des dépenses et la perception de recettes en 2023 et en 2024. Si certaines causes, liées au contexte économique mondial, telles que les crises sanitaires et énergétiques, sont communes à tous les pays, d’autres sont propres à chaque pays. Par ailleurs, les mêmes causes n’ont pas eu des effets dans les mêmes proportions sur les prévisions pour chacun des pays, en raison de cadres institutionnels et de choix des gouvernements différents. Le Royaume-Uni et l’Allemagne fournissent deux exemples intéressants de grandes économies ayant connu des écarts à la prévision importants au cours des dernières années.

a. Le cas du Royaume-Uni : des recettes fiscales sous-estimées de plus de 20 milliards de livres sterling et des dépenses en hausse de 50 milliards de livres

Au Royaume-Uni, du fait de prévisions de croissance moindres que celles finalement observées, les recettes fiscales ont été sous-estimées de 20 milliards de livres sterling pour l’exercice 2023-2024 (l’exercice budgétaire britannique court d’avril à mars). Concrètement, les produits de l’impôt sur le revenu ont été supérieurs aux prévisions, l’impôt sur les sociétés a généré 14,5 % de plus que prévu et la TVA a été sous-estimée de 4 %.

Croissance au Royaume-Uni en 2023 et 2024

(en % du PIB)

Source : direction générale du trésor, service économique régional de Londres, d’après les données de la Banque d’Angleterre.

Dans le même temps, les dépenses ont été plus élevées que prévu, notamment en raison de l’indexation des prestations sociales et des salaires des agents publics sur l’inflation et d’une hausse du coût de la dette publique en raison de taux d’intérêt plus élevés qu’anticipés. Le déficit public initialement anticipé à 5,5 % du PIB en novembre 2022 pour l’exercice 2023-2024 a donc baissé à 4,2 % en mars 2024 avant d’être réévalué à 4,8 % en décembre dernier.

Évolution de la prÉvision de dÉficit du Royaume-Uni

pour l’exercice budgÉtaire 2023-2024

(en % du PIB)

Source : direction générale du trésor, service économique régional de Londres, d’après l’OBR et l’Office national des statistiques.

Pour l’exercice 2024-2025, le déficit public estimé a été réévalué de − 3,1 % à − 4,5 % du PIB, soit une révision de 1,4 point ([172]). Cet écart s’explique par une hausse des dépenses de + 49,8 milliards de livres par rapport à la prévision initiale, tenant pour moitié aux dépenses nouvelles introduites à l’automne par le Gouvernement travailliste et pour une autre moitié à des écarts de prévisions par rapport à ce qui avait été affiché au budget de printemps. Le Gouvernement de M. Rishi Sunak n’avait en effet pas transmis à l’Office for Budget Responsibility (OBR) ([173]) l’information que des dépenses, pour un montant de 22 milliards de livres sterling (environ 26,2 milliards d’euros), avaient déjà été engagées. Ces dépenses sont toutefois partiellement compensées par une hausse des recettes fiscales de + 9,6 milliards d’euros.

Les écarts de prévisions tiennent donc pour une part importante à des décisions politiques nouvelles et à la rétention d’information par le précédent Gouvernement conservateur que l’OBR ne pouvait pas anticiper. Une part de l’écart s’explique également par les mauvaises anticipations d’évolution de la productivité par l’OBR. Comme l’a rappelé M. Pierre Chabrol, ministre-conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Londres, au cours de son audition, « [a]lors que celle-ci progressait de 2 % par an avant la crise financière de 2008, son augmentation moyenne ne s’élève plus qu’à 0,5 %. Or l’OBR, depuis 2010, a systématiquement surestimé la croissance de la productivité du pays, atténuant assez considérablement sa capacité à apprécier l’ampleur du déficit » ([174]).

L’OBR a en outre identifié plusieurs facteurs, en partie communs avec la situation française, ayant contribué à perturber ses prévisions. En premier lieu, l’inflation dans un contexte de relance post-crise covid-19 a été particulièrement élevée et persistante. Elle a notamment atteint un pic à 11,1 % en octobre 2022. Si l’inflation a entraîné une augmentation des recettes du fait du gel des seuils des tranches d’imposition (effet dit de « fiscal drag »), la revalorisation des salaires du secteur public (mesure annoncée par le Gouvernement travailliste en juillet 2024) a entraîné une augmentation des dépenses de 13 milliards de livres sterling. Surtout, la charge de la dette a crû de 15,9 milliards de livres − soit environ 40 % de la hausse du déficit – en raison de la persistance de l’inflation et de l’absence consécutive de baisse des taux directeurs par la Banque d’Angleterre. En second lieu, la crise énergétique en 2022 et en 2023 et l’augmentation des prix de l’énergie découlant de celle-ci ont contribué à compliquer les prévisions.

M. Pierre Chabrol, ministre-conseiller pour les affaires économiques et chef du service économique régional de Londres, a cependant souligné la spécificité du contexte au Royaume-Uni, qui a eu un impact réel sur l’élaboration des prévisions budgétaires : « [i]l est très incertain depuis une décennie, aussi bien en raison de décisions politiques internes que de chocs économiques externes, qu’il s’agisse du référendum sur le Brexit en juin 2016, de la sortie effective de l’Union européenne le 1er janvier 2020, de l’épisode du minibudget de Liz Truss en septembre 2022, ou encore des conséquences économiques de la pandémie et de l’invasion de l’Ukraine par la Russie » ([175]).

Évolution de la prÉvision de dÉficit du Royaume-Uni

pour l’exercice budgÉtaire 2024-2025

(en % du PIB)

Source : direction générale du trésor, service économique régional de Londres.

b. Le cas de l’Allemagne : une surestimation considérable de la croissance qui a pesé sur les recettes fiscales

En Allemagne, les prévisions sont établies de façon collégiale entre le ministère de l’économie, le ministère des finances, des instituts de recherche économique, la Bundesbank, l’Office fédéral des statistiques et le Conseil des sages, les ministères des finances des Länder et l’Association des communes. Les prévisions fiscales sont établies en avril et octobre. Toutefois, les prévisions budgétaires finales intègrent souvent des estimations plus anciennes. En 2023 et en 2024, l’établissement des prévisions a connu des ajustements pour faire face aux incertitudes conjoncturelles.

En 2023, le déficit public allemand estimé initialement à – 2 % du PIB dans la prévision du budget 2023 avait été réévalué à – 4,25 % dans le PSTAB 2023 avant de finalement s’établir à – 2,6 %. La prévision initiale de croissance réelle pour 2023 de 2,5 % du PIB s’était dans le même temps effondrée à – 0,3 %, plongeant le pays en récession.

PrÉvisions du Gouvernement allemand pour 2023

et comparaison À l’exÉcutÉ

PPB : projet de plan budgétaire. Les prévisions de PPB allemands sont traditionnellement arrondies au quart de point.

Source : direction générale du trésor, service économique régional de Berlin.

En 2024, la prévision du PSTAB 2024 en avril estimait le déficit public à − 1,75 % du PIB. La prévision de déficit public allemand avait ensuite été abaissée à – 2,5 % dans la prévision d’octobre 2024 du projet de budget pour 2025, soit un écart de 0,75 point de PIB. Cette actualisation ne tient toutefois pas compte de la révision à la baisse du scénario macroéconomique (– 0,3 % de croissance en 2024, au lieu de + 0,2 % anticipé), qui devrait conduire à dégrader la prévision de recettes (de 8,7 milliards d’euros soit 0,2 % du PIB, d’après la communication ministérielle) ([176]).

PrÉvisions du Gouvernement allemand pour 2024

et comparaison À l’exÉcutÉ

PPB : projet de plan budgétaire. Les prévisions de PPB allemands sont traditionnellement arrondies au quart de point.

Exécuté : calcul SER sur la base des chiffres d’exécution provisoire publiés par Destatis le 15 janvier 2025.

Source : direction générale du trésor, service économique régional de Berlin.

L’erreur dans les prévisions de croissance du PIB a engendré de moindres recettes fiscales en matière d’impôt sur le revenu, d’impôt sur les sociétés et de TVA. L’élasticité des recettes fiscales s’est en outre révélée inférieure aux attentes, par contraste avec la période post-covid-19 où elle était plus forte. Cette dégradation a été amplifiée par certaines mesures fiscales. Alors que l’inflation avait atteint 8,7 % en 2022, le Gouvernement a attendu fin décembre 2023 pour procéder à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, générant une moins-value de 20 milliards d’euros par rapport aux prévisions.

Dans le même temps, le contexte économique et géopolitique a entraîné des dépenses plus élevées que prévu pour déployer des mesures de soutien aux ménages et aux entreprises, notamment afin de stabiliser les prix de l’énergie, pour financer le secteur militaire, après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, ainsi que des dispositifs sociaux liés à l’accueil d’un peu plus d’un million de réfugiés ukrainiens. L’inflation a par ailleurs entraîné la dégradation de la situation des communes et des Länder du fait d’une augmentation des coûts de fonctionnement des collectivités locales sans que celles-ci bénéficient de compensations financières.

Par ailleurs, comme le soulignait Mme Claire Thirriot-Kwant, ministre-conseillère pour les affaires économiques et cheffe du service économique régional de Berlin au cours de son audition, « les prévisions intermédiaires pendant ces deux années ont varié de manière inexpliquée, ce qui montre toute la difficulté de l’exercice de prévision en période d’incertitudes conjoncturelles » ([177]).

Comme dans le cas du Royaume-Uni et de la France, quoiqu’avec des variations très importantes dans les modalités, le contexte macroéconomique a donc participé à fortement perturber les modèles de prévision. Comme le notait M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France, « il est clair que ce problème de prévision n’est pas spécifique à la France. Nous discutons avec les autres membres de l’Eurosystème, qui sont tous confrontés aux mêmes problèmes – prévisions macroéconomiques et des recettes, chiffrage de la consommation et de l’épargne. L’Allemagne a aussi connu des problèmes s’agissant de la TVA. Nous confrontons nos expériences. Ces problèmes se retrouvent partout, particulièrement dans la période que nous venons de traverser » ([178]).

II. Une dégradation des comptes publics depuis la fin de l’année 2023, un effort en réponse portant majoritairement sur les dépenses de l'État

Face aux écarts à la prévision observés en 2023 et 2024, le Gouvernement a pris des mesures pour endiguer la dégradation des comptes publics.

A. Des Écarts À la prÉvision qui s’expliquent en grande partie par des raisons techniques

Les auditions menées par la commission ont montré que les écarts entre les prévisions et l’exécution du solde public, et en particulier des prélèvements obligatoires, résultaient pour une part non négligeable d’un dérèglement des modèles dans un contexte de crises répétées, de biais dans l’établissement de certaines prévisions de moyen terme ainsi que, dans une moindre mesure, de raisons tenant aux comportements des administrations chargées de la prévision.

1. Des prévisions perturbées par un contexte de crise énergétique et inflationniste

● L’ensemble des personnes entendues par la commission des finances dans le cadre de ses prérogatives de commission d’enquête se sont accordées pour dire que les écarts à la prévision résultaient en grande partie d’une conjoncture économique déréglée par les crises. La crise énergétique liée à l’agression de l’Ukraine par la Russie et la crise inflationniste sont venues s’ajouter à un environnement macroéconomique encore perturbé par les suites de la crise du covid-19, et ont eu des effets perturbateurs sur les prévisions de finances publiques. La forte volatilité des prix et la remontée des taux d’intérêt ont ainsi pesé sur le comportement des acteurs économiques, notamment sur leurs décisions de consommation et d’investissement, qui ont été plus difficiles à anticiper.

M. Emmanuel Moulin, directeur général du trésor entre novembre 2020 et janvier 2024, a tenu à insister sur le caractère exceptionnel des exercices 2022 et 2023 : « [e]n 2022 et en 2023, nous avons subi deux nouvelles crises, dont l’ampleur a été masquée par la violence de celle subie en 2020. De fait, les crises énergétiques de 2022 et inflationniste de 2023 étaient sans précédent depuis la fin des années 1970. En 2022, le prix du gaz a été multiplié par cinq, à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. En 2023, nous avons connu un pic d’inflation à plus de 7 %, au plus haut depuis 1984. Nous avons traversé cette période dans un contexte macroéconomique très heurté et affecté par une très grande volatilité » ([179]).

M. Bertrand Dumont, actuel directeur général du trésor, a lui aussi rappelé que le cadre macroéconomique de 2023 était « inédit » : « [s]i les années 2021 et 2022 ont été marquées par la crise covid et par une très forte volatilité tant en matière d’exécution budgétaire que de produit intérieur brut, 2023 reste une année exceptionnelle, traitée comme telle par la Commission européenne, en raison de la crise géopolitique très grave que vous connaissez et d’une crise énergétique exceptionnelle. Celle-ci a été marquée par un problème de production en France dans les mois précédents et par un dérèglement des marchés mondiaux et européens de l’électricité et des hydrocarbures. Cela a déclenché une inflation à des niveaux inédits depuis une trentaine d’années. Cette forte volatilité macroéconomique, conjuguée au fonctionnement complexe de certains impôts, a eu également un impact sur le comportement des agents qui a été rendu plus difficilement anticipable, ce qui explique la moins bonne prévisibilité des recettes fiscales » ([180]).

Il a également insisté sur le fait que ce contexte de crise demeurait largement ignoré : « nous avons collectivement tendance à sous-estimer la dimension critique de l’année 2023. En effet, nous avons vécu une crise d’inflation qui s’est notamment traduite par une crise énergétique : cela a profondément modifié le comportement des agents. La direction générale du trésor et l’ensemble des observateurs ont sans doute sous-estimé à quel point le niveau d’inflation, inédit depuis plus de trente ans, pèserait sur leurs décisions de consommation et d’investissement. Cette année était donc hors norme sur le plan macroéconomique ; même si cela était moins immédiatement visible que lors du covid, l’incidence était comparable ».

Le rapport de l’IGF de juillet 2024 portait un constat similaire : l’écart à la prévision observé en 2023 « s’inscrit dans un contexte macroéconomique se caractérisant par une inflation élevée, en lien avec la crise énergétique inédite de 2022, et par un net ralentissement de la croissance de la masse salariale au dernier quadrimestre » ([181]). De la même manière, les deux notes d’analyse des prévisions économiques du Gouvernement pour 2023 et 2024 récemment publiées par la direction générale du trésor rendent compte des incertitudes liées aux « aléas majeurs » que constituaient les « conséquences de la guerre d’agression russe en Ukraine, notamment sur l’approvisionnement énergétique » et « l’effet du resserrement monétaire en réponse à la forte hausse de l’inflation » ([182]) ; les prévisions économiques et de finances publiques pour 2023 et 2024 ont ainsi « été réalisées dans un contexte incertain, marqué par la forte volatilité des prix de l’énergie, un niveau d’inflation particulièrement élevé et un resserrement historique de la politique monétaire » ([183]).

Les représentants du ministère de l’économie et des finances n’ont pas été les seuls à souligner ce contexte de crise. Ainsi, M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France, a insisté sur le niveau inhabituel d’inflation observé depuis 2022 : « [l’inflation] a effectivement atteint un niveau inhabituel pendant la période. Cela n’a pas été aussi inhabituel que la pandémie l’a été en son temps, certes, mais nous n’avions pas connu un tel niveau d’inflation depuis les années 1980 » ([184]). M. Laurent Bach, économiste à l’Institut des politiques publiques, a quant à lui confirmé que « le gros de l’erreur vient de l’inadaptation des modèles de prévision de chaque impôt à la situation nouvelle, issue de la sortie des confinements, de la crise énergétique et du retournement des taux d’intérêt. Il faut bien dire que l’on n’avait encore jamais vu le bénéfice fiscal croître de plus de 40 points en un an, ni de taux de croissance de l’assiette de TVA à deux chiffres. Sont survenues de ce fait de nombreuses surprises de prévision, positives dans un premier temps, puis très négatives ces derniers temps » ([185]).

Le dérèglement des modèles lié à la conjoncture économique a en outre affecté l’ensemble des secteurs, y compris les administrations de sécurité sociale. Ainsi, selon M. Franck Von Lennep, directeur de la sécurité sociale entre juin 2020 et avril 2024, « [l]’année 2023 a encore été une année très particulière pour l’ensemble des prévisions, y compris du côté de la DSS. L’inflation a évidemment eu en 2022 et 2023 des conséquences très directes sur notre capacité à évaluer précisément les recettes et les dépenses. C’est vrai des dépenses dans le champ de l’Ondam, qui est une norme en valeur susceptible d’être affectée par l’inflation » ([186]). Il a notamment présenté les conséquences négatives que la crise liée au covid-19 a pu avoir sur le suivi des recettes tirées des cotisations de sécurité sociale : « [a]près la crise liée au covid, par exemple, beaucoup de travailleurs indépendants et d’entreprises ont mis en œuvre des plans d’apurement visant à rééchelonner le paiement des cotisations sur plusieurs mois, voire plusieurs années : les recettes rentrent mais on peut difficilement les modéliser, en particulier s’agissant des travailleurs indépendants. Beaucoup de cotisations suspendues en 2020 ont été payées avec retard. Ces dernières années, ce phénomène a brouillé le suivi des recettes en provoquant ce qu’on appelle du bruit statistique ».

Outre les personnes entendues par la commission, le contexte de crise et ses effets sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques ont également été mis en avant dans le rapport du comité scientifique mis en place en novembre 2024, qui, dès ses premières lignes, indique que « [l]a conjoncture depuis 2019 a été marquée par des chocs à la fois nouveaux et de très grande ampleur, ce qui est un défi pour tout instrument de prévision » ([187]).

● On peut relever au moins quatre cas dans lesquels le comportement des agents – privés comme publics – a été difficile à anticiper.

Il s’agit, premièrement, du maintien à un niveau élevé du taux d’épargne des ménages. Comme l’a expliqué M. Bertrand Dumont lors de son audition : « [n]ous nous attendions à un rebond de la consommation, soutenue par la baisse des taux d’intérêt qui favorise l’endettement des ménages et des entreprises pour mener de nouveaux projets. Nous avons au contraire constaté, malgré une progression du pouvoir d’achat en 2023 et 2024, le maintien d’un taux d’épargne historiquement élevé. Avant la crise du covid, il était de 14 % alors qu’il est aujourd’hui de 18 %. À la différence des ménages américains, qui ont massivement utilisé le surcroît d’épargne et de pouvoir d’achat dont ils ont bénéficié lors de la période du covid, les ménages français ont très fortement thésaurisé et continuent de le faire. Nous avions anticipé une évolution positive de la consommation au deuxième semestre 2024. Nous n’étions pas les seuls puisque l’Insee a procédé à une forte révision de la composante consommation dans les déterminants de la croissance entre juillet et octobre » ([188]).

Sur ce point, M. Olivier Garnier, directeur des études économiques à la Banque de France, a indiqué à la commission qu’« [i]l n’était pas aberrant d’imaginer que le surplus d’épargne accumulé par les ménages pendant la période du covid serait consommé. Cela s’est d’ailleurs vérifié aux États-Unis, mais pas en France, ni chez la plupart de nos grands partenaires européens. Ce phénomène était d’autant plus difficile à anticiper que le contexte, je le répète, était inédit : dans ma longue carrière d’économiste, je n’avais jamais vécu un arrêt total de l’économie et une consommation nulle comme nous l’avons vu pendant le covid. […] L’évolution du taux d’épargne a surpris tout le monde, moi le premier. Tout d’abord, comme je l’ai dit, on pouvait légitimement penser que le surplus d’épargne accumulé pendant le covid serait consommé, ou au moins que l’on reviendrait progressivement au niveau d’épargne pré-covid. Il y a bien eu une baisse du taux d’épargne après le covid, et Bercy a tablé sur le fait qu’elle se poursuivrait, mais en 2023 et 2024 le taux d’épargne est reparti à la hausse. Il atteint désormais 18 %, 3,5 points au-dessus de son niveau pré-covid » ([189]).

Deuxièmement, l’évolution des taux d’intérêt a modifié le comportement des ménages et des entreprises, selon des dynamiques qui n’étaient pas évidentes à prévoir ex ante. Ainsi que l’a exposé M. Bertrand Dumont : « nous sommes passés d’une politique monétaire très longue de taux zéro à une hausse très forte des taux en réponse à la poussée inflationniste, qui a profondément affecté le comportement des acteurs. Ce changement explique sans doute notre difficulté à complètement anticiper les comportements des ménages et des entreprises et les dynamiques économiques ».

Comme indiqué précédemment (voir supra le a du 1 A du II du présent rapport), la remontée des taux d’intérêt a notamment entraîné de la part des entreprises un comportement d’optimisation de leur trésorerie les incitant à accroître leurs demandes de remboursement des crédits de TVA. M. Emmanuel Moulin a ainsi indiqué à la commission que « lorsque les taux d’intérêt sont proches de 0 %, les acteurs économiques n’ont pas nécessairement intérêt à récupérer la TVA immédiatement ; il vaut mieux la laisser à l’État. Il peut donc y avoir une décorrélation des comportements. Nous l’avons constaté en 2023, avec le pic inflationniste et l’augmentation des taux : les entreprises ont été plus promptes à demander les remboursements » ([190]). M. Jérôme Fournel et Mme Amélie Verdier, l’ancien directeur général et l’actuelle directrice générale des finances publiques, ont également mis en avant ce phénomène ([191]).

Un troisième effet lié au contexte de crise a trait aux effets de la crise du covid sur les dépenses d’investissement des collectivités territoriales qui ont été décalées par rapport au cycle électoral observé habituellement. C’est notamment ce qu’a indiqué Mme Cécile Raquin, directrice générale des collectivités locales : « [l]e cycle électoral a été marqué, en son début, par une très forte progression de l’investissement, à un niveau que l’on n’avait pas connu depuis les mandats communaux de la période 2002-2007. Elle a été nourrie par le décalage lié à l’arrêt des investissements en 2020. Ceux-ci ont connu une très forte reprise en 2021 et en 2022. On ne retrouve pas cette linéarité au cours des cycles précédents. Le fort soutien de l’État, par le biais du plan de relance, a fortement stimulé l’investissement local lors de la reprise de cycle, à la sortie du covid. La poursuite de ce soutien par la DSIL, la DETR et le fonds Vert a encouragé les élus à conserver ce niveau. En sortie de crise, en 2022 et en 2023, les collectivités présentaient un niveau d’épargne brute tout à fait satisfaisant qui leur a permis – c’est particulièrement le cas pour le bloc communal – de soutenir un fort niveau d’investissement local sans accroître la dette » ([192]).

Quatrièmement, la crise énergétique a rendu très peu prévisible l’évolution des prix de l’électricité, fragilisant ainsi les prévisions de certains prélèvements obligatoires, à commencer par la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (CRIM). Comme l’a indiqué M. Bertrand Dumont : « [n]ous avions en effet retenu à l’été 2023, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2024, des hypothèses très supérieures aux prix finalement constatés. Certains experts jugeaient que les prix de l’électricité resteraient durablement à un niveau très élevé et il existait des doutes sur le bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz, avec, potentiellement, des effets macroéconomiques très importants » ([193]).

À cet égard, il convient de souligner que personne n’avait anticipé l’évolution des prix de l’électricité, comme l’a notamment rappelé M. Emmanuel Moulin : « la direction générale du trésor ne fait pas de prévisions relatives au prix de l’électricité, pas plus qu’elle n’en fait pour le prix du pétrole ou les taux d’intérêt. Nous estimons que la meilleure prévision est celle du marché. En l’espèce, nous avions logiquement retenu les taux forward, lesquels ne prévoyaient absolument pas un reflux du prix de l’électricité. En conséquence, les recettes issues de la Crim ont été bien moins importantes – tandis que le coût du bouclier a, lui aussi, été moins élevé. Au fond, avec ces instruments nouvellement créés, la position de l’État était ouverte sur les prix des matières premières, que nous ne maîtrisons absolument pas, ce qui rend les prévisions extrêmement compliquées » ([194]).

En tout état de cause, comme l’a indiqué le rapport de l’IGF ([195]), les modèles de prévision ont nécessairement plus de difficulté à prévoir les ruptures de tendance et les situations exceptionnelles. S’il y a bien eu des erreurs dans les prévisions macroéconomiques et de finances publiques pour 2023 et 2024, force est de constater, au regard du contexte de crise traversé, que celles-ci auraient pu être d’une tout autre ampleur.

2. Des prévisions de finances publiques parfois trop volontaristes, notamment à moyen terme

Durant les auditions menées par la commission, les gouvernements qui se sont succédé depuis 2022 ont tous été accusés d’avoir présenté des prévisions volontaristes – voire irréalistes – ce qui aurait conduit aux écarts à la prévision observés en 2023 et 2024. On trouve derrière ces accusations l’idée selon laquelle le pouvoir politique en place aurait refusé de suivre les prévisions techniques présentées par son administration, en ne retenant pour certains paramètres que les hypothèses les plus favorables.

Il convient de souligner, à titre liminaire, que les auditions de la commission ont largement circonscrit le rôle du pouvoir politique dans la détermination des prévisions macroéconomique et de finances publiques.

Comme l’a expliqué M. Emmanuel Moulin, « il y a évidemment une interaction entre la décision politique et la prévision » : les prévisions « sont présentées au cabinet du ministre. Celui-ci pose bien entendu des questions sur la manière dont a été évalué le produit de tel ou tel impôt ». De telles discussions ont notamment lieu pour la prévision de croissance : « [l]es services font des propositions de taux de croissance et c’est le ministre qui choisit celui qui est retenu. Cela rétroagit sur l’ensemble des prévisions, en particulier sur celles qui concernent les recettes ». Néanmoins, ainsi qu’il l’a affirmé sous serment, « je n’ai jamais vu un ministre demander de changer un chiffre qui lui était présenté et je ne l’ai jamais fait en tant que directeur de cabinet » ([196]).

M. Bertrand Dumont a confirmé que les prévisions présentées dans le cadre des textes financiers soumis au Parlement étaient établies suivant une méthode rigoureuse : « vous m’interrogez sur les recettes, pour savoir si on nous demande parfois de faire de la rétro-ingénierie, si j’ose dire : on nous dirait qu’il faut obtenir tel rendement pour que nous construisions une hypothèse crédible en ce sens. Ma première réponse est non. Les choses ne se passent pas comme ça. Nous établissons une prévision macroéconomique, qui concerne les différents aspects de la croissance française, la consommation, les exports, la situation des entreprises ; nous en déduisons ensuite l’évolution des recettes. L’ensemble sert tout au long de l’année de fondement technique aux prévisions et aux notes transmises aux membres du Gouvernement. […] Nous n’avons jamais biaisé nos prévisions » ([197]).

Mme Amélie Verdier, directrice générale des finances publiques, a également expliqué qu’il n’était pas dans l’intérêt de l’administration de se montrer trop optimiste ou trop pessimiste : « [n]otre rôle est de préparer des prévisions et il revient aux ministres de présenter leurs choix. Quitte à le dire trivialement, nous n’avons d’ailleurs pas intérêt à nous montrer trop optimistes : en effet, des observateurs se prononcent sur nos prévisions et nous devons rendre compte de l’exécution budgétaire. Tout au long de l’année 2024, les débats internes à la DGFIP ou menés entre administrations ont conclu à la nécessité de faire attention à deux risques, celui de se montrer trop optimistes au regard d’une conjoncture économique que nous n’appréhendions manifestement pas parfaitement – nous peinons à comprendre pourquoi, alors que la croissance se tient, les recettes de TVA sont moindres que prévu – et celui de noircir excessivement le tableau » ([198]).

S’agissant d’un biais systématiquement optimiste dans les prévisions du Gouvernement, si l’on ne peut nier que les prévisions officielles sont souvent plus volontaristes que celles du consensus des économistes, on ne trouve que peu de traces d’un optimisme démesuré dans les prévisions présentées ces dernières années, en dehors toutefois des prévisions de moyen terme qui font l’objet d’un processus de prévision particulier.

a. Des prévisions officielles souvent plus optimistes que celles du consensus des économistes, mais un écart qui se réduit depuis la création du HCFP

Il convient de reconnaître que les prévisions macroéconomiques présentées par le Gouvernement sont souvent moins pessimistes que les prévisions présentées en parallèle par d’autres organismes de prévision, à commencer par la Banque de France, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et les institutions internationales.

● Les avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) pour les exercices 2023 et 2024 laissent ainsi entrevoir des hypothèses volontaristes retenues par le Gouvernement :

– dans son avis sur le PLF pour 2023 ([199]), le HCFP estime ainsi que la prévision de croissance du Gouvernement (+ 1,0 %) est « supérieure à celle de la majorité des prévisionnistes » et qu’elle s’avère « un peu élevée » du fait de plusieurs hypothèses fragiles (hausse de la consommation, baisse du taux d’épargne, stabilisation de l’investissement, dans un contexte d’incertitude élevée liée à la guerre en Ukraine). Il indique cependant que « les prévisions d’inflation (+ 4,2 %) et de masse salariale dans les branches marchandes (+ 5,0 %) sont quant à elles plausibles » ;

– plus encore, dans son avis sur le PLF pour 2024 ([200]), le HCFP « estime que la prévision de croissance (+ 1,4 %), supérieure à celles du consensus des économistes (+ 0,8 %) […] est élevée. Pour la totalité des postes de demande (consommation, investissement, exportations), le Gouvernement est plus optimiste que ces organismes ». Quant à la prévision d’inflation pour 2024 (+ 2,6 %), si elle est « plausible », elle s’avère toutefois « affectée d’un risque de dépassement » ;

– en définitive, la prévision de déficit public pour 2024 « conjugue principalement des hypothèses favorables et paraît optimiste. La prévision de prélèvements obligatoires est en effet tirée vers le haut par la prévision de croissance élevée de l’activité et, au-delà, par des hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts (croissance de la TVA supérieure à celle de sa base taxable, arrêt de la baisse des DMTO). De plus, les dépenses risquent de s’avérer plus élevées que prévu, notamment s’agissant du coût des dispositifs énergétiques et des dépenses de santé (Ondam) ».

Lors de son audition par la commission, M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes et président du HCFP, a tenu à rappeler les alertes lancées par le Haut Conseil : « nous avons alerté ici même sur le caractère optimiste de la quasi-totalité des postes de prévisions du Gouvernement pour l’année 2024. À l’évidence, la prévision de croissance était nettement trop optimiste : elle s’établissait à 1,4 %, soit 0,6 point de plus – c’est considérable – que la prévision moyenne de 0,8 % qui faisait consensus chez les économistes. Tous les organismes de prévision et toutes les organisations internationales avaient alors établi des prévisions de croissance largement inférieures à celle du Gouvernement. […] Une prévision macroéconomique trop optimiste engendre mécaniquement des biais sur la prévision du déficit. Dès son avis du 22 septembre 2023 sur le PLF, le HCFP avait donc alerté sur l’optimisme de la prévision de déficit public pour 2024 en des termes on ne peut plus clairs » ([201]).

Il convient toutefois de noter, comme l’a indiqué M. Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’Insee et membre du HCFP, que malgré ces remarques concernant l’optimisme des prévisions de prélèvements obligatoires, « aucun membre du Haut Conseil n’imaginait, à cette date, un écart de 50 milliards d’euros [en 2024] – en tout cas, cela ne se lit pas dans l’avis » ([202]).

En tout état de cause, le HCFP n’a jamais qualifié les prévisions du Gouvernement d’irréalistes, et encore moins d’insincères. Comme l’a indiqué M. Emmanuel Moulin, le HCFP « a noté que [la prévision] était peut-être dans la fourchette haute des prévisions sans être décalée » ([203]). M. Bertrand Dumont a quant à lui ajouté que le HCFP a toujours jugé les prévisions « optimistes » mais « vraisemblables » ([204]).

● Une analyse des services du HCFP ([205]), portant sur la période 2004-2023, abonde également dans le sens d’un biais légèrement optimiste du Gouvernement. Elle révèle que :

– les prévisions de croissance du Gouvernement « sont en moyenne un peu optimistes par rapport à celles du consensus des économistes » (+ 0,2 point de PIB en moyenne) et qu’elles le sont « encore davantage par rapport à leur réalisation » (+ 1,05 point en moyenne ou + 1,35 point en enlevant les années de crise 2009, 2020 et 2021), ce qui désigne un « biais optimiste » ;

– de la même manière, les prévisions de consommation des ménages et d’investissement des entreprises présentées lors du PLF « ont été, en moyenne, plus optimistes et moins précises au cours des vingt dernières années que celles de l’activité dans son ensemble », en particulier en ce qui concerne les prévisions de consommation des ménages et leur réalisation en 2022 et 2023 ;

– s’agissant de l’inflation, les prévisions du Gouvernement « se situent en moyenne légèrement inférieures à leur réalisation (– 0,1 point de pourcentage) » mais « en moyenne au niveau de leur réalisation » si l’on ne tient pas compte des années de crise 2009, 2020 et 2021.

L’étude fait néanmoins remarquer que, depuis la création du HCFP, en 2013, les prévisions du Gouvernement « ont été globalement un peu plus prudentes, en particulier avant le déclenchement de la crise sanitaire ».

b. L’existence d’un biais optimiste des prévisions macroéconomiques et de prélèvements obligatoires n’est pas démontrée pour la période récente

● L’existence d’un biais optimiste dans les prévisions du Gouvernement pour la période récente est contestable, tout au moins pour la période 2021-2023.

Ainsi, pour les années 2021 et 2022, les prévisions présentées par le Gouvernement se sont avérées plus pessimistes que leur réalisation, avec un déficit public inférieur à la cible initiale (à hauteur de + 1,7 point de PIB en 2021 et + 0,3 point en 2022) et des recettes publiques largement supérieures au niveau attendu (compte tenu d’une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB particulièrement élevée de 1,2 en 2021 et 1,5 en 2022).

En outre, pour l’année 2023, malgré la moins-value importante constatée en recettes, le taux de croissance exécuté (+ 0,9 %) est finalement assez proche de la prévision initiale (+ 1 %), initialement jugée « un peu élevée » par le HCFP. Il est vrai, comme indiqué précédemment, que la composition de la croissance est sensiblement différente de celle qui avait été anticipée (voir supra le b du 3 du A du I du présent rapport). Il est donc difficile d’affirmer que la prévision initiale était optimale ; le Gouvernement ne peut toutefois pas être accusé d’avoir été particulièrement volontariste.

Évolution des prÉvisions de croissance du consensus des Économistes

Source : direction générale du trésor, « Retour sur les prévisions économiques du Gouvernement pour 2023 et 2024 », Trésor-Éco, n° 355, décembre 2024.

Quant à l’écart entre les prévisions du Gouvernement et celles du consensus des prévisionnistes, celui-ci s’est progressivement réduit, les secondes ayant convergé vers les premières.

S’agissant de la prévision d’inflation, le profil prévu dans la prévision associée au PLF pour 2023 s’est confirmé, avec un pic d’inflation en début d’année suivi d’un reflux progressif sur le reste de l’année, en raison notamment d’une diminution des prix de l’énergie puis de l’alimentation. En outre, si le taux d’inflation sur l’ensemble de l’année (+ 4,9 %) a été plus élevé que la prévision initiale (+ 4,2 %), cette dernière en était plus proche que celle du consensus (+ 3,6 %).

● Pour l’année 2024, la prévision de croissance du Gouvernement était en effet un peu plus volontariste.

Dans le PLF pour 2024, le Gouvernement présentait une prévision de croissance de + 1,4 % (révisée à la baisse par rapport à la prévision de + 1,6 % du PSTAB d’avril 2023). Le HCFP, dans son avis, l’avait jugée « élevée » ; elle était en effet supérieure de 0,6 point aux prévisions du consensus des économistes (+ 0,8 %). Toutefois, comme l’a fait remarquer M. Emmanuel Moulin, directeur général du trésor au moment de l’établissement des prévisions associées au PLF pour 2024, ce chiffre n’était pas très éloigné de ceux avancés par la Commission européenne et par l’OCDE à la même époque : « [l]a prévision pour le PLF 2024 se fait au cours de l’été 2023, vers la fin du mois d’août. Lors de l’élaboration du projet de loi de finances, la prévision de croissance est proche de celle des institutions internationales, qui nous servent, en quelque sorte, de benchmark. La Commission européenne et l’OCDE prévoient une croissance de 1,2 % et le Fonds monétaire international (FMI) de 1,3 %. Notre prévision n’est donc pas absolument hors des clous » ([206]).

Au demeurant, la prévision de croissance pour 2024 a été révisée dès le 13 février 2024, quelques jours seulement après la finalisation du budget économique d’hiver, à un niveau ne pouvant pas être qualifié de particulièrement optimiste, comme l’explique M. Emmanuel Moulin, entretemps devenu directeur de cabinet du Premier ministre : « nous avons révisé la prévision de croissance à 1 % – nous avons finalement été assez prudents, puisque l’acquis de croissance à la fin du troisième trimestre 2024 est d’ores et déjà de 1,1 % ».

En définitive, le taux de croissance du PIB en 2024 a été relevé à + 1,1 % dans la prévision associée au PLF pour 2025 et devrait atteindre ce niveau selon les dernières prévisions de l’Insee. Ce chiffre se situe donc à la moyenne des prévisions initiales du Gouvernement et de celles du consensus des économistes ; les premières se seront trompées de 0,3 point à la hausse, les secondes de 0,3 point à la baisse. Par rapport à la prévision initiale, la croissance aura été davantage portée par le commerce extérieur et la demande publique, et moins par la demande intérieure privée, ce qui aura logiquement pesé sur les recettes publiques.

Le taux d’inflation, quant à lui, aura été plus faible que prévu – s’élevant à + 2,0 % en 2024 d’après les dernières données de l’Insee –, ce qui aura eu un effet défavorable sur le niveau des recettes fiscales. Il convient toutefois de souligner que la prévision initiale du Gouvernement (+ 2,6 %) avait été jugée « plausible » par le HCFP. Selon la direction générale du trésor, ce sont « les prix alimentaires qui ont ralenti plus nettement que prévu ; les prix des services ont également été un peu moins dynamiques, en particulier en raison de la baisse des prix des télécommunications » ([207]).

c. Toutefois, les prévisions de moyen terme présentées dans le cadre des programmes de stabilité ont été très volontaristes

Si l’existence d’un biais optimiste pour les prévisions macroéconomiques et de prélèvements obligatoires n’est pas démontrée, tel n’est pas le cas de certaines des prévisions de finances publiques à moyen terme (à un horizon de quatre ou cinq ans), présentées dans le cadre du programme de stabilité (PSTAB), désormais dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), ou dans les lois de programmation des finances publiques. Ces prévisions sont élaborées selon une procédure distincte de la prévision à court terme (pour l’année en cours ou la suivante) ; on dit d’elles qu’elles sont « normées » ou « stylisées ».

● Lors de son audition par la commission, M. François Ecalle a ainsi indiqué que « [l]e degré d’implication du pouvoir politique diffère toutefois selon l’horizon des prévisions. Les prévisions à moyen terme – les programmes de stabilité, les lois de programmation –, au-delà de l’année n+1, ont toujours été complètement normées, le but étant d’afficher un objectif de déficit public : jusqu’à il y a quelques années, il s’agissait de le ramener à zéro ; désormais, l’ambition est un peu moindre et vise un seuil juste un peu en dessous de 3 % du PIB. Le programme de stabilité et la loi de programmation sont ensuite construits pour y parvenir, ce qui est totalement politique. À l’approche de la fin de l’année en cours, alors que l’Insee va rendre son verdict au mois de mars de l’année suivante, l’intérêt politique à normer les prévisions est bien moindre – le politique intervient donc bien moins, alors qu’il le fait beaucoup s’agissant de l’année en cours » ([208]).

Les prévisions de moyen terme sont donc calibrées pour afficher une trajectoire permettant de ramener le solde public en dessous des 3 % du PIB à un horizon de trois à cinq ans : « [c]omment construit-on un programme de stabilité ou une loi de programmation des finances publiques ? Vous commencez par les recettes. Vous prenez une croissance potentielle un peu optimiste – mais pas trop, il ne faut pas que ce soit trop voyant ; une croissance du PIB en volume qui lui permet de rejoindre son potentiel ; une croissance des prix qui se stabilise au niveau cible de la Banque centrale européenne, c’est-à-dire un peu en dessous des 2 %. Vous obtenez ainsi une croissance du PIB en valeur. En appliquant une élasticité de 1, vous obtenez l’évolution des recettes. Ensuite, vous passez aux dépenses, dont vous calculez la croissance pour qu’elle vous permette d’atteindre votre objectif de déficit… Et si jamais le résultat est vraiment irréaliste, vous pouvez ajouter un soupçon de mesures fiscales nouvelles que vous ne documentez pas, et qui vous permettront de remonter un peu le taux des prélèvements obligatoires. Bref, il n’y a rien derrière, c’est purement normatif ! […] Cela donne une prévision de moyen terme qui n’a jamais été respectée, et qui est à mon sens purement politique ».

Aussi est-il peu étonnant que le HCFP, dans ses avis sur le PSTAB 2023 ([209]) et le PSMT 2024 ([210]), ait estimé que les prévisions du Gouvernement étaient « optimistes » tant s’agissant du scénario de croissance que des prévisions de finances publiques et critiqué les mesures de maîtrise des finances publiques « non documentées ».

Lors de son audition par la commission ([211]), M. Pierre Moscovici, président du HCFP, a rappelé que, dans son avis sur le PSTAB de 2024, le Haut Conseil « a utilisé des termes très forts, voire inédits pour lui, en soulignant que la nouvelle trajectoire du programme de stabilité « [manquait] de crédibilité », ce qu’il avait déjà dit, et de « cohérence » – ce qu’il n’avait jamais dit. De crédibilité, d’une part, car l’ajustement structurel présenté était « considérable sur deux ans », que « sa documentation [était] lacunaire ». Le HCFP a signalé de nouveau qu’« en l’absence de mécanisme contraignant », le montant de la contribution des collectivités à cet ajustement n’était pas réaliste. De cohérence, d’autre part, car la mise en œuvre de l’ajustement prévu aurait pesé au moins à court terme sur la croissance – en cas de prélèvement important sur la croissance, il est compliqué qu’elle augmente. Le RSPFP paru au mois de juillet faisait exactement le même constat. Les prévisions du Gouvernement en matière de croissance et de déficit en 2027 étaient inexactes – notre raisonnement était imparable et les fonctionnaires étaient gênés de nous présenter de telles prévisions auxquelles ils ne pouvaient croire ».

Il a également ajouté qu’« il n’est pas sérieux de transmettre à la Commission européenne des trajectoires pluriannuelles reposant sur des sous-jacents macroéconomiques optimistes et déjà caducs avant même le début de leur mise en œuvre. Il n’est pas sérieux de prendre des engagements sur la maîtrise des dépenses sans se donner les moyens de les tenir. La crédibilité de notre pays exige de revenir à une approche plus vertueuse, c’est-à-dire plus proche de la vérité ».

● Concernant les prévisions de prélèvements obligatoires, les PSTAB de 2023 et 2024 présentent certaines prévisions étonnantes, qui s’écartent sensiblement de la prévision initiale et qui sont contredites dès la prévision actualisée de fin d’année. C’est notamment le cas de la prévision des recettes de l’IS dans le PSTAB 2023, supérieure de 22 % à la prévision initiale et révisée à la baisse de plus de 6 milliards d’euros dès la LFG 2023. Les sous-jacents de la hausse de cette prévision dans le PSTAB 2023 demeurent inexpliqués par le rapport de l’IGF (voir supra le b du 1 A du I du présent rapport).

Les auditions n’ont guère permis d’éclaircir ce point. M. Emmanuel Moulin, directeur général du trésor au printemps 2023, a expliqué la hausse passagère des prévisions de recettes de l’IS prévue dans le PSTAB 2023 par un début d’exercice « assez dynamique » suivi d’un retournement de la conjoncture et la croissance « devenue quasiment atone au deuxième semestre » ([212]). M. Jérôme Fournel, directeur général des finances publiques, a quant à lui indiqué que « dans le courant de l’année 2023, on tablait sur une hausse de 13 % de l’excédent brut d’exploitation, et, étant donné la manière dont les modèles sont construits, cette augmentation très significative de la richesse produite aurait dû se répercuter sur les recettes de l’IS. […] Il faut reconnaître une tendance collective à s’autopersuader que les recettes supplémentaires constatées en 2021 et en 2022 relevaient d’une dynamique, et que le même phénomène allait se produire en 2023. Or ce fut l’année du retournement » ([213]).

Évolution des prÉvisions de l’impÔt des sociÉtÉs en 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances.

De la même manière, la prévision des recettes de la contribution sur les rentes inframarginales (CRIM) de la production d’énergie du PSTAB 2024 (2,1 milliards d’euros) s’écarte à la fois de la prévision associée à la LFI 2024 (0,5 milliard d’euros) et de celle de la LFG pour 2024 (0,1 milliard d’euros). Cela est d’autant plus étonnant que l’écart à la prévision avait été particulièrement important en 2023, ce qui aurait dû appeler le ministère de l’économie et des finances à davantage de prudence.

Évolution des prÉvisions de la CRIM en 2024

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les données du ministère de l’économie et des finances.

On peut regretter que les prévisions de prélèvements obligatoires associées au PSTAB et désormais au PSMT ne soient pas détaillées impôt par impôt. La publication de chiffres globaux empêche en effet le HCFP, le Parlement et les organismes de prévision extérieurs au ministère de l’économie et des finances de contre-expertiser les annonces présentées par le Gouvernement.

● Plus encore, la prévision de dépenses des collectivités territoriales présentée dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ([214]) et dans le PSTAB 2023, puis reprise dans la loi de finances pour 2024 et le PSTAB 2024, a assurément manqué de réalisme. Elle consistait en une diminution de 0,5 % par an en volume des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales, qui a donc été largement dépassée de l’ordre de 8 milliards d’euros en 2024.

Cet objectif était initialement associé à un mécanisme contraignant, qui imposait, en cas de dépassement de la cible, un dialogue entre les préfets et les collectivités responsables du dépassement devant aboutir à un accord de retour à la trajectoire assorti de reprises financières en cas de nouveau dépassement. Cette disposition a finalement été retirée du texte. Le rapporteur Mathieu Lefèvre considère qu’il s’agit là de l’un des éléments majeurs d’écart à la cible.

Il convient néanmoins de relever que le HCFP, dans ses avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques ([215]) ainsi que sur le PLF pour 2024 ([216]), avait souligné que les mesures d’économies attendues des administrations publiques locales n’étaient pas suffisamment précisées et que l’hypothèse d’un fort ralentissement de leurs dépenses de fonctionnement lui paraissait « fragile » en l’absence d’auto-saisine des collectivités locales de cet enjeu.

Lors de son audition par la commission, le président du HCFP a estimé qu’« en 2024 bien plus encore qu’en 2023, la dépense publique est apparue hors de contrôle. Ce n’est pas très surprenant : comme la Cour et le HCFP l’avaient signalé, les objectifs de maîtrise de la dépense n’étaient pas documentés – j’y insiste – et, pour les collectivités locales, ne faisaient l’objet d’aucun mécanisme contraignant de régulation. Lors des auditions qu’il avait menées, le HCFP avait demandé aux représentants du Gouvernement comment ils diminueraient la dépense publique de 0,5 point de PIB alors qu’aucune contrainte n’était prévue. Dans ces conditions, nous n’avons pas cru à ces chiffres » ([217]).

En outre, selon l’association des Départements de France, l’objectif paraissait « assez peu réaliste […], non pas au titre de l’absence de mécanisme de contrôle et de sanction, mais en raison de la dynamique spontanée des dépenses sociales (avant retraitement des dépenses d’allocations individuelles de solidarité et d’aide sociale à l’enfance prévu dans la loi) ainsi que de l’imposition de nouvelles dépenses décidées par l’État et pourtant prises en compte dans le périmètre d’évolution des dépenses. En d’autres termes, l’État nous demande de réduire nos dépenses tout en contribuant à leur augmentation » ([218]). Il est vrai que, les dépenses contraintes représentant près de 70 % des dépenses des départements, il était difficile d’envisager une diminution globale des dépenses pour cet échelon.

M. François Ecalle a lui aussi confirmé que les prévisions de dépenses des collectivités territoriales différaient à l’évidence des prévisions techniques : « [l]es années 2023 et 2024 sont clairement marquées par les dépenses des collectivités locales, pour lesquelles la prévision figurant dans le programme de stabilité d’avril 2024 ne correspondait pas à la prévision technique. Pour ces années, je ne suis pas capable d’établir la part qui relève du biais optimiste des ministres et celle qui correspond à des erreurs techniques, même si je pense que cette dernière – en ce qu’elle se rapproche du verdict – est beaucoup plus importante » ([219]).

M. Olivier Redoules, directeur des études de Rexecode, a affirmé que les cibles officielles relevaient davantage de l’intention que de la prévision : « [u]ne partie importante de la surprise vient du fait qu’une partie de la prévision relevait plus de l’intention que de la prévision, et était pour partie performative. Rien ne forçait les collectivités locales à faire les efforts anticipés par le Gouvernement. Elles ne les ont d’ailleurs pas faits. Il y a donc eu un mélange qui se voit davantage traditionnellement sur les programmations de moyen terme, notamment les programmes de stabilité ou des lois de programmation de finances publiques » ([220]).

Si le Gouvernement n’a pas tenu compte des alertes du HCFP et des associations d’élus locaux, ni lors de l’adoption de la loi de programmation des finances publiques ni lors de l’examen du PLF pour 2024, la direction générale du trésor, lors de son audition par la commission, a convenu que la prévision de dépenses des collectivités territoriales avait été « imprudente » ([221]).

3. Une élasticité des prélèvements obligatoires au produit intérieur brut difficile à estimer

Ce ne sont donc pas fondamentalement les prévisions macroéconomiques présentées par le Gouvernement qui sont remises en cause – même si le rapporteur Éric Ciotti estime que ce constat ne vaut pas pour l’année 2024 –, mais la façon dont les finances publiques, et notamment les recettes publiques, ont réagi par rapport à l’activité économique.

Si le produit des prélèvements obligatoires (PO), hors mesures nouvelles, et le produit intérieur brut (PIB) peuvent évoluer de façon distincte d’une année à l’autre, ils évoluent de concert en moyenne sur plusieurs années. On dit que l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est unitaire (1 euro de PIB supplémentaire génère 1 euro de recettes supplémentaire).

Cette mécanique, simple en apparence, est toutefois difficile à prévoir précisément à court terme. Lorsque l’élasticité s’est écartée sur une année de sa moyenne unitaire, il n’est pas toujours évident d’affirmer sur quelle période un rééquilibrage en sens inverse doit s’opérer, ni avec quelle intensité ou rapidité. Par ailleurs, l’élasticité ne fait pas directement l’objet d’une prévision. Comme l’a indiqué M. Emmanuel Moulin à la commission : dans les modèles, l’élasticité est un « output », pas un « input ». Elle est calculée « comme la résultante des prévisions de PIB nominal d’une part et des prévisions de recettes de PO d’autre part, ces dernières étant réalisées impôt par impôt sur la base des déterminants et mécaniques propres à chaque impôt » ([222]).

Or, la crise du covid-19 suivie par la crise énergétique et la crise inflationniste ont affecté le profil de l’élasticité : elle a d’abord atteint un niveau plus élevé que celui qui était attendu, puis ce fut l’inverse. C’est ce qu’a rappelé M. Bertrand Dumont à la commission : « [d]e façon générale, sur une longue période, les recettes publiques évoluent en lien avec le PIB […] il y a une équivalence entre le rythme de progression de la richesse et celui des prélèvements obligatoires – ce point est bien documenté, notamment par le Haut Conseil des finances publiques. Cette mécanique bien huilée a été profondément remise en cause par la crise covid et par la crise inflationniste de l’année 2023. En 2022, les recettes ont progressé beaucoup plus vite que la richesse, avec une élasticité de 1,5 – 1 euro de richesse produite en plus permet de collecter 1,50 euro supplémentaire de taxes. Après ce moment de fort dynamisme, nous attendions un contrecoup en 2023 ; or celui-ci a été nettement plus important qu’anticipé. Alors que le projet de loi de finances prévoyait 0,6, il s’est établi à 0,4, ce qui est exceptionnel » ([223]).

Du point de vue de la prévision, il convient de souligner que, après deux années marquées par une élasticité historiquement élevée de 1,2 en 2021 puis 1,5 en 2022 – au cours desquelles l’administration avait pu être jugée trop pessimiste – le Gouvernement avait anticipé le retournement de l’élasticité en 2023, en la fixant à un niveau de 0,6. Comme le souligne la direction générale du trésor, « [l]a présentation d’une hypothèse d’élasticité infra-unitaire est notable car il est rare de déroger dès avant le début de l’année en question à l’hypothèse d’une élasticité proche de l’unité » ([224]). On peut également noter que le recul de l’élasticité en 2023 était en outre déjà anticipé à 0,5 dès le PSTAB de juillet 2022.

En définitive, l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB a atteint 0,4 en 2023. L’ampleur de son recul a donc bien été sous-estimée ; mais il est difficile d’en faire reproche au Gouvernement ou à son administration. Sur ce point, M. Emmanuel Moulin a rejeté l’hypothèse d’une prévision trop optimiste : « [i]l se trouve que, cette année-là, le résultat a finalement été pire, puisque l’élasticité a été de 0,4. Je ne pense donc pas qu’on puisse dire que nous avons été excessivement optimistes en 2023. Il faut se rappeler que nous avions été très pessimistes en 2021 et en 2022. Nous avions expliqué au ministre que l’élasticité serait proche de l’unité mais, de façon un peu surprenante, elle a finalement été de 1,5. Nous avons donc retenu le chiffre de 0,6 en 2023 car il correspondait au point bas que nous étions en mesure de justifier » ([225]).

Le rapport de la mission d’information du Sénat reconnaît d’ailleurs que la normalisation de l’année 2023 était « sans doute difficile à apprécier précisément » ([226]). Il ajoute qu’« [il] serait […] excessif de dire que, en la matière, [le Gouvernement] a péché par imprudence, car la prévision initiale d’élasticité de 0,6 était déjà inférieure à toutes celles qui avaient été enregistrées depuis 2012, excepté en 2013. Il n’est toutefois pas exact d’indiquer que l’élasticité rencontrée en 2023 était inédite » ([227]).

Il convient de souligner que les modèles ont nécessairement plus de difficulté à prévoir les ruptures de tendance et les plus gros écarts à la moyenne. Le rapport de l’IGF confirme ainsi l’hypothèse selon laquelle « les élasticités des années 2022 et 2023 […] seraient extrêmes (respectivement forte et faible) et d’autant plus difficiles à prévoir [et qu’]il y aurait un effet de retour à la moyenne de l’élasticité prévue […] la prévision a tendance à être plus proche de l’élasticité unitaire que l’observation : on observe dans la prévision une « force de rappel » vers la moyenne […] Cet effet est mis en évidence pour l’exercice 2023 : l’élasticité prévue est de 0,59 et l’élasticité observée atteint 0,42, illustrant ainsi la tendance au retour à la moyenne dans la prévision et la difficulté à prévoir les épisodes extrêmes » tels que ceux de 2022 et 2023 ([228]).

Quant à l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB pour l’année 2024, comme l’a expliqué M. Emmanuel Moulin : « nous avions prévu une élasticité de 1,1 en suivant le raisonnement selon lequel elle reviendrait vers sa norme, c’est-à-dire l’unité. Notre calcul, qui a consisté à prendre la moyenne des élasticités – très heurtées – de 2021 à 2024, donnait à peu près une élasticité unitaire pour 2024. Cette prévision s’est révélée effectivement un peu optimiste. Des éléments de contexte et de conjoncture font que l’on se retrouve avec une élasticité plus faible que prévu. Cette dernière a été révisée à 0,8 en avril ». Elle a été ramenée à 0,7 dans la prévision associée au PLF pour 2025, ce qui paraît désormais cohérent ([229]).

Les raisons qui expliquent pourquoi l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB s’est révélée plus faible que prévu en 2023 et 2024 tiennent à divers facteurs, notamment une masse salariale révisée à la baisse en fin d’année et des remboursements de crédits de TVA plus dynamiques qu’attendu. Comme l’a exposé M. Bertrand Dumont : « le ralentissement des salaires, plus fort qu’anticipé à la fin de 2023, a eu des conséquences mécaniques sur les recettes fiscales qui en découlent – cotisations sociales, CSG, impôt sur le revenu – et sur l’inflation, qui a significativement reflué. C’est une bonne nouvelle pour l’économie française mais cela a néanmoins un impact négatif sur les recettes en valeur – quand l’inflation diminue, le PIB en valeur évolue moins vite et la collecte de TVA rapporte moins d’euros. Enfin, le comportement des agents joue un rôle important, avec une surprise à la baisse sur les recettes d’impôt sur les sociétés à la fin de l’année 2023 » ([230]).

4. Une coordination parfois insuffisante entre administrations et une certaine retenue face aux prévisions pessimistes

Outre les effets liés aux crises ainsi qu’à d’éventuels biais du Gouvernement, les écarts à la prévision entre 2023 et 2024 peuvent également s’expliquer, dans une moindre mesure, par une coordination parfois insuffisante entre les administrations chargées de la prévision, ainsi que par une retenue des directions techniques dans l’annonce de prévisions négatives.

a. Une coordination insuffisante entre les administrations a pu participer à des remontées d’informations divergentes aux autorités politiques

La coordination des administrations constitue l’une des causes identifiées par la mission de l’IGF ([231]) pour expliquer les écarts à la prévision internes, et donc potentiellement évitables, pour 2023.

De manière générale, la production des prévisions de recettes par les administrations est fondée sur la construction d’un consensus. Toutefois, l’insuffisance des échanges inter-administrations en dehors des grandes étapes du calendrier budgétaire a pu participer à une mauvaise perception de la situation des finances publiques.

L’organisation de la production des prévisions de recettes suit le calendrier des textes budgétaires. Elle se décompose selon un cycle de quatre réunions auxquelles participent la direction du budget (DB), la direction générale des finances publiques (DGFIP), la direction générale du trésor (DGT), et ponctuellement la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et la direction de la législation fiscale (DLF) :

– en février ou mars de l’année n, des prévisions de recettes pour l’année n et les années suivantes sont établies en vue du PSTAB (ou désormais du PSMT ou du rapport annuel d’avancement relatif au PSMT) qui doit être adopté et présenté au Conseil européen avant le 30 avril ;

– en juin ou juillet, les prévisions de recettes en année n et n+1 sont actualisées dans le cadre de la préparation du PLF de l’année n+1 ;

– à la fin du mois d’août, les prévisions pour l’année n sont actualisées et celles pour le PLF de l’année n+1 sont arrêtées en vue de sa transmission au HCFP ;

– en octobre, les prévisions pour l’année n sont actualisées dans le cadre de la préparation du PLFG de l’année n.

Des réunions supplémentaires peuvent avoir lieu, notamment lorsque des lois de finances rectificatives sont présentées au Parlement ou en cours d’examen parlementaire du PLF, et des échanges techniques préparent chaque étape du cycle budgétaire. L’évolution des prévisions macroéconomiques de la DGT et des rentrées fiscales constatées par la DGFIP et la DGDDI sont analysées. La DB joue un rôle de synthèse dans les échanges, et transmet à leur issue une note aux cabinets des ministres. L’ensemble de ces réunions techniques doivent permettre un renforcement progressif de la fiabilité des prévisions de recettes au cours de l’année.

Ce calendrier est toutefois relativement récent, lié à la distension des relations entre les administrations depuis la crise sanitaire. Les membres de la mission de l’IGF soutenaient ainsi au cours de leur audition que « [l]’échange d’informations s’est quelque peu dégradé depuis la crise du covid : les directions tenaient auparavant des réunions mensuelles de suivi des prévisions, mais ces rencontres n’ont jamais repris après la crise sanitaire. Il n’y a désormais plus que quatre réunions annuelles, destinées à fonder, entre les administrations, le consensus que nous décrivons dans notre rapport » ([235]).

Il apparaît toutefois que la périodicité de ces réunions laisse des « creux » au cours de l’année, où la synthèse inter-administrations des informations disponibles n’est plus systématique. S’agissant des recettes de l’État, l’impôt sur le revenu a ainsi pu faire l’objet de remontées différentes aux ministres selon les administrations à l’automne 2023. Comme le relève la mission de l’IGF dans son rapport, « la note du 7 décembre commune DG Trésor et DB sur l’actualisation du déficit 2023 n’anticipe qu’une baisse de - 0,5 Md€ de l’IR alors que la DGFIP anticipe – 1 Md€ le 8 décembre » ([236]).

De là émerge le constat de la nécessité d’une remise en place des réunions de recettes mensuelles entre la DB, la DGFIP et la DGT afin de partager l’information sur les remontées comptables et les comparer aux profils de prévision. Cette recommandation est d’ailleurs partagée par l’administration comme ont pu le faire valoir les membres de la mission au cours de leur audition : « [l]es directions étaient arrivées d’elles-mêmes à la conclusion de la nécessité de réorganiser ces réunions – recommandation qui figurait dans notre rapport » ([237]).

b. Le suivi moins approfondi des recettes dans la sphère sociale a conduit à ignorer des informations disponibles sur les moins-values de cotisations et contributions sociales

Le rapport de l’IGF ([238]) identifie environ 2 milliards d’euros de moins-values dans la sphère sociale qui n’ont pas été signalés par les administrations en novembre et décembre 2023. Sur les 21,1 milliards d’euros d’écarts à la prévision entre le PLFG 2023 et l’exécution, la mission estime que 7,8 milliards d’euros étaient identifiables au 20 novembre 2023 et 10,3 milliards d’euros au 12 décembre 2023. Cependant, seuls 3,7 milliards d’euros d’écarts avaient été identifiés par les administrations et remontés aux ministres au 20 novembre (sous-estimation de 4,1 milliards d’euros, et 6,6 milliards d’euros au 12 décembre (sous-estimation de 3,7 milliards d’euros). Ces sous-estimations tiennent à la non-exploitation d’informations pourtant disponibles sur l’IS (2 milliards d’euros) et les cotisations et contributions sociales (2,1 milliards d’euros en novembre et 1,7 milliard d’euros en décembre). C’est pour ces dernières qu’il apparaît qu’une coordination insuffisante entre les administrations a participé à un suivi lacunaire des données.

Dans son avis sur le PLFG pour 2023 ([239]), le HCFP, avait en effet émis une alerte sur les prévisions de cotisations et de prélèvements sociaux à partir des remontées de l’Urssaf : « [l]e Gouvernement maintient sa prévision d’une progression de la masse salariale des branches marchandes non agricoles de 6,5 % en 2023. Cette prévision apparaît désormais un peu élevée au vu des données mensuelles de l’Urssaf de juillet et d’août, qui témoignent d’un net ralentissement (+ 5,4 % en glissement annuel en juillet et août 2023, contre + 6,6 % au premier semestre). Si ce ralentissement se confirmait sur la fin de l’année, la progression de la masse salariale des branches marchandes non agricoles se situerait plutôt autour de 6,0 % en 2023 ». Ces données comptables n’ont pourtant pas été prises en compte dans les notes de la DGT.

Au cours de leur audition, les membres de l’IGF ont pu développer les causes de cette absence de prise en compte des alertes du HCFP : « nous formulons l’hypothèse que le moindre dynamisme de la masse salariale est intervenu à une période où il n’y avait pas de suivi particulier lié à l’établissement d’une prévision dans le champ de la sécurité sociale […]. Une première prévision est établie en septembre, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et une seconde en fin d’année. En l’occurrence, on se trouvait entre les deux » ([240]).

Le champ des administrations de sécurité sociale apparaît de manière plus générale comme faisant l’objet d’un suivi moins régulier que l’État. Ainsi que l’ont affirmé les membres de l’IGF : « nous avons constaté […] que le champ des administrations de sécurité sociale pourrait être mieux suivi. En effet, pour ce qui concerne l’État, on a trouvé beaucoup plus de données consolidées sur l’historique de l’écart de prévision et la décomposition des écarts. C’est moins le cas pour les administrations de sécurité sociale, dont le suivi est éclaté entre la direction de la sécurité sociale ».

INFORMATIONS CONNUES SUR LES MOINS-VALUES DES RECETTES

PAR RAPPORT AU PLFG 2023 EN NOVEMBRE ET DÉCEMBRE 2023

(en milliards d’euros)

Source : Inspection générale des finances, « Les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires », juillet 2024.

c. Des facteurs psychologiques ont pu conduire les administrations à retarder l’annonce de prévisions exceptionnellement pessimistes

À l’occasion des auditions conduites par la commission, plusieurs personnes auditionnées ont fait valoir qu’un certain nombre de facteurs psychologiques ont pu conduire les administrations à atténuer le pessimisme de leurs prévisions ou à retarder la recommandation de les publier.

Prenant pour exemple la dégradation du déficit des collectivités territoriales, M. François Ecalle relève ainsi que « si l’on en croit la prévision actuelle, nous allons constater pour 2024 un déficit des administrations publiques locales en points de PIB qui est inédit depuis trente ou quarante ans. Je redis que les prévisionnistes ont toujours un peu de mal à annoncer des nouvelles quand elles sont à la fois mauvaises et inédites. Si j’avais été en poste à la direction du trésor l’année dernière, j’aurais hésité à afficher un déficit des administrations publiques locales jamais atteint depuis trente ou quarante ans. Il y a une forme de retenue : l’intervention du politique n’est pas nécessaire pour que les prévisionnistes renoncent à afficher des chiffres qui sont la conclusion de leur raisonnement, mais qui paraissent extraordinaires » ([241]). Les notes adressées aux ministres recommandent ainsi jusqu’au 16 février 2024 ([242]) de ne pas communiquer de chiffre précis de déficit public pour 2023, jusqu’à ce que la remontée progressive des données permette de dissiper des aléas jugés trop significatifs.

Cet effet a pu jouer de manière plus marquée s’agissant de prévisions pour lesquelles l’administration avait au cours des années précédentes été relativement pessimiste et qui lui avaient valu des critiques. Tel est le cas notamment de l’élasticité des recettes. À cet égard, M. Emmanuel Moulin, directeur général du trésor jusqu’au 10 janvier 2024, fait valoir qu’« [i]l faut se rappeler que nous avions été très pessimistes en 2021 et en 2022. Nous avions expliqué au ministre que l’élasticité serait proche de l’unité mais, de façon un peu surprenante, elle a finalement été de 1,5. Nous avons donc retenu le chiffre de 0,6 en 2023 car il correspondait au point bas que nous étions en mesure de justifier ».

L’intériorisation par les services des besoins des autorités politiques, indépendamment de toute intervention politique, a également été évoquée par M. Pierre Moscovici comme un facteur susceptible d’atténuer le pessimisme des prévisions : « [l]a prévision de croissance est in fine arrêtée par le ministre après avoir été préparée par l’administration. Si l’administration se sent sous la pression d’un ministre optimiste ou exagérément volontariste, elle anticipera ses demandes. […] Ils travaillent sous la pression du temps et de la volonté politique, non de pressions comprises comme des démarches perverses ou simplement désagréables » ([243]).

Cette retenue de l’administration a également été constatée par l’IGF : « la mission a pu relever que des hypothèses favorables ont été intégrées dans les prévisions techniques (par exemple sur les DMTO au BEE 2024), afin de faciliter le respect des cibles de déficit. Dans les documents transmis aux cabinets ministériels, les prévisions centrées et les hypothèses favorables ne sont pas toujours clairement distinguées » ([244]).

B. Un effort de plus de 30 milliards d’euros pour tenter de limiter une dégradation du déficit public sans précédent hors période de crise

Les premières alertes des administrations, jugées trop incertaines, ne donnent pas lieu à réaction avant janvier et février 2024. Le Gouvernement prend alors de premières mesures, essentiellement des mesures d’économies sur le périmètre de l’État, mais sans rendre les alertes publiques.

1. Les premières alertes sous le Gouvernement de Mme Élisabeth Borne

Les premières alertes concernant une dégradation des principales recettes fiscales de l’État ont lieu dans les derniers mois de l’année 2023. Jusqu’à la présentation du PLF pour 2024, en septembre, les encaissements des principaux impôts étaient conformes aux prévisions, à l’exception de la contribution sur la rente inframarginale de production d’électricité (CRIM). À partir de cette date, une dégradation progressive des rentrées fiscales de l’impôt sur le revenu (IR), de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’impôt sur les sociétés (IS) ainsi qu’un ralentissement de la masse salariale ont donné lieu à des alertes des directions du ministère de l’économie et des finances et du Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Dans un contexte de forte incertitude sur la fin de gestion de 2023, ces alertes – au terme desquelles il n’était pas recommandé ni d’agir, ni de communiquer – n’ont pas été suivies d’une rectification des principaux textes financiers en passe d’être adoptés définitivement.

a. À l’exception de la CRIM, des prévisions de finances publiques en ligne avec la LFI 2023 jusqu’à la présentation du PLF et du PLFSS pour 2024

Jusqu’à l’automne 2023, les remontées de recettes fiscales s’avèrent plutôt rassurantes et ne donnent pas lieu à des alertes particulières de la part des administrations. Si le rendement prévu de la CRIM pour 2023 est divisé par trois entre le PLF 2023 et 2024 et si certains risques sur la croissance et l’IS sont identifiés à la fin de l’été, le solde public semble alors maîtrisé par un pilotage efficace en gestion.

Des prévisions de recettes de la CRIM manifestement erronées dès le PLF 2023

Le chiffrage de la CRIM s’est fondé sur les hypothèses de prix de gros de l’électricité sur les périodes de juillet et août 2022. C’est à cette période que les prix atteignent leur maximum, soit 517 €/mégawattheure (MWh), dans un contexte de forte volatilité des prix et d’inquiétude sur la capacité du système électrique français à passer l’hiver, aggravée par la maintenance de nombreuses centrales nucléaires gérées par EDF.

Si cette hypothèse n’apparaît pas incohérente au regard des prix constatés sur le marché à date, la Cour des comptes identifie un certain nombre de signes de baisses des cours de l’électricité à l’automne 2022, avant l’adoption de la LFI 2023. Le prix spot mensuel en octobre, au moment du dépôt du PLF 2023, était en effet alors passé sous les 200 €/MWh.

Évolution des prix de gros « pour le lendemain » (prix spot mensuel)

(en euros/MWh)

Source : Cour des comptes d’après la Commission de régulation de l’énergie.

De la même façon, le prix de vente à terme était inférieur près à 500 €/MWh en octobre, le marché anticipant une évolution à la baisse des prix.

Évolution du prix calendaire 2023 moyen mensuel

(en euros/MWh)

Source : Cour des comptes d’après la Commission de régulation de l’énergie.

L’absence de révision des prévisions de recettes de la CRIM a été justifiée par les administrations de deux manières à la Cour des comptes :

– tout d’abord, les prix ont connu une relative hausse à la fin du mois de novembre et au début du mois de décembre 2022 qui aurait rendu difficilement anticipable une baisse durable des prix de l’électricité ;

– ensuite, les hypothèses de prix de l’électricité ont également un impact sur la contribution au service public de l’électricité (CSPE) et les dépenses de soutien aux ménages et aux entreprises. Une révision de la CRIM aurait donc nécessité une révision de l’ensemble de ces recettes et dépenses, afin de maintenir la cohérence des prévisions ; les délais contraints de la discussion budgétaire au Parlement rendaient un tel exercice difficile. M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, a toutefois estimé au cours de son audition par la commission que cette révision des hypothèses avait en outre des conséquences en termes de communication politique qui auraient pu influencer la décision du Gouvernement de ne pas réviser les prévisions, précisant qu’« il s’agissait en partie d’un choix politique, permettant d’afficher un niveau de soutien aux consommateurs et de taxation de la rente plus ou moins élevé » ([245]). Selon le rapporteur Mathieu Lefèvre, ce constat ne saurait être étayé dans les faits.

Un scénario de croissance et de prélèvements obligatoires du PSTAB 2023 n’ayant pas donné lieu à des alertes, malgré le décrochage marqué du rendement de la CRIM

Alors que la prévision de croissance du PIB de 1 % en 2023 retenue dans le PSTAB d’avril 2023 s’éloignait sensiblement de celle du budget économique d’hiver (BEH) de la direction générale du trésor (DGT) du 17 février 2023 ([246]), qui affichait un taux de croissance de 0,6 %, la présentation du PSTAB n’a pas donné lieu à des alertes quant à la trajectoire de court terme des finances publiques.

En effet, dans son avis du 25 avril 2023, si le HCFP « estime que les prévisions de croissance du Gouvernement pour 2023 [1 %] et 2024 [1,6 %] du programme de stabilité […] ne sont pas hors d’atteinte, mais semblent optimistes » ([247]), la croissance en 2023 s’établit à 0,9 %, proche de la prévision du Gouvernement. Cependant, le HCFP n’a pas émis d’observations sur l’évolution des recettes fiscales, jugeant la prévision du taux de prélèvements obligatoires de 44,3 % pour 2023 « un peu basse » dans son ensemble mais n’avait pas accès au détail des prévisions impôt par impôt.

Des risques de dégradation du solde public identifiés à l’été 2023 et conjurés par le pilotage de la dépense

Dans le cadre du budget économique d’été (BEE) du 11 juillet 2023, la DGT a alerté du risque de dégradation du solde public à – 5,2 % en 2023, soit – 0,3 point par rapport à la prévision du PSTAB 2023 ([248]). Dans cette note, la DGT a souligné la « dégradation de l’environnement macroéconomique », révisant sa prévision de croissance du PIB en volume à + 0,8 % en 2023, et à « l’effet sur les recettes d’impôt sur les sociétés de la baisse de 5 points de l’estimation du bénéfice fiscal 2022 ». Ces évolutions et des aléas entourant la prévision auraient entraîné une moins-value de 8 milliards d’euros des prélèvements obligatoires en 2023.

Ces risques ne se sont pas entièrement matérialisés, et ont été conjurés par une maîtrise resserrée de la dépense à l’été 2023. En effet, d’une part, la prévision de croissance du PIB a été revue à la hausse à + 1,0 % par la DGT dans une note du 22 août 2023 ([249]), après la publication par l’Insee de la première estimation des comptes nationaux du deuxième trimestre 2023 témoignant d’une accélération de l’activité.

D’autre part, le décret du 18 septembre 2023 ([250]) a annulé 4,8 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 5 milliards d’euros de crédits de paiement (CP). Ces annulations ont été justifiées par la direction du budget (DB) comme étant « destinées à sécuriser la trajectoire budgétaire votée en loi de finances pour 2023 » ([251]).

Des hypothèses retenues dans le PLF et le PLFSS 2024 en ligne avec les remontées comptables des principaux impôts et validées par le HCFP

Dans son avis relatif au PLF et au PLFSS pour 2024 publié le 22 septembre 2023, le HCFP a validé la prévision de croissance du PIB de 1 % en 2023, la jugeant « plausible » et « proche des autres prévisions disponibles », tout en avertissant que la prévision de croissance de 1,4 % en 2024 demeurait « élevée » ([252]). Le HCFP a également jugé la prévision d’évolution de la masse salariale de + 6,5 % en 2023 « plausible », cette même appréciation ayant été émise à l’égard de la prévision de prélèvements obligatoires pour 2023.

Ces prévisions étaient confortées par des rentrées fiscales des principaux impôts d’État (TVA, IR, IS), conformes aux prévisions. M. Jérôme Fournel, directeur général des finances publiques entre mai 2019 et janvier 2024, a indiqué au cours de son audition par la commission que « jusqu’à l’été 2023, les données reçues par la DGFIP étaient en ligne avec les attentes de recettes. Fin août, les données d’encaissement pour la TVA [nette] de juillet indiquaient même une plus-value de 0,6 milliard d’euros [en comptabilité nationale et de 0,5 milliard d’euros en comptabilité budgétaire] par rapport aux prévisions révisées du projet de loi de finances pour 2024 » ([253]). En ce sens, la note de la DGFIP retraçant les remontées comptables de TVA au 31 août 2023 s’accompagnait d’une mention manuscrite de M. Jérôme Fournel soulignant « des nouvelles plutôt rassurantes sur la TVA » ([254]).

b. Les premières alertes dans un contexte de dégradation soudaine et simultanée des remontées comptables des principaux impôts de l’État

Dès la fin du mois de septembre 2023, un certain nombre de faiblesses dans les prévisions de recettes pour la CRIM et dans la dynamique de la masse salariale étaient visibles. Les premières notes des administrations sur des moins-values significatives de recettes fiscales ne se matérialisent toutefois qu’à partir du mois d’octobre et se confirment sous la forme d’alertes formelles inter-administrations début décembre, après l’adoption de la LFG 2023. Les écarts signalés à la prévision demeurent toutefois largement en deçà de ceux qui seront identifiés quelques mois plus tard.

Une prévision de recettes de la CRIM encore fortement surestimée dans la loi de finances de fin de gestion pour 2023

Après l’évaluation initiale de 12,3 milliards d’euros en LFI 2023, la prévision de recettes budgétaires encaissées de la CRIM en 2023 a été revue à 4,6 milliards d’euros dans le PSTAB 2023 puis à 3,7 milliards d’euros dans le PLF 2024. Le PLFG pour 2023 déposé le 31 octobre 2023 à l’Assemblée nationale retient finalement une prévision de 2,8 milliards d’euros de recettes budgétaires pour 2023. Cette prévision ne prend en compte que les recettes qui devaient être encaissées en 2023, indépendamment du solde de 1,1 milliard d’euros supplémentaires qui sera versé par les entreprises en 2024 au titre de l’année précédente.

Comme le note la Cour des comptes, ces prévisions du PLFG 2023 apparaissent largement supérieures au rendement qui pouvait être anticipé pour la CRIM à cette date. Les versements des entreprises au titre de la période P1 étaient en effet déjà intervenus au plus tard le 25 juillet 2023 et leurs acomptes au titre des périodes P2 et P3 ([255]) devaient intervenir au plus tard le 25 octobre 2023.

Or, les encaissements de CRIM constatés s’élevaient à 557 millions d’euros à la fin du mois de septembre 2023. La Cour des comptes estime donc peu vraisemblable la prévision de 2,8 milliards d’euros retenue par le PLFG 2023, les incertitudes liées au versement des acomptes pour les périodes P2 et P3 s’inscrivant dans un contexte de prix de l’énergie très inférieurs aux prévisions initiales. À la fin du mois d’octobre, le montant recouvré ne s’élèvera encore qu’à 623 millions d’euros, soit un rendement proche du total de 626 millions d’euros perçus sur l’année 2023.

Encaissements totaux DE la CRIM au cours de l’annÉe 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après la Cour des comptes.

Dès le 25 octobre, la prévision de 2,8 milliards d’euros apparaissait donc irréaliste. L’examen du PLFG 2023 s’achevant le 22 novembre, la prévision de 2,8 milliards d’euros aurait pu être revue à la baisse au cours du débat parlementaire.

L’IGF quantifie la part évitable de l’écart de l’exécution par rapport aux prévisions du fait des hypothèses favorables du Gouvernement à 2 milliards d’euros au niveau du PLFG 2023 ([256]). Toutefois, auditionné par la commission M. Hippolyte d’Albis, inspecteur général des finances, estime que « la prudence aurait recommandé de faire une évaluation un peu plus faible. Il se trouve que, compte tenu d’un décalage des paiements, le montant collecté a été un peu plus élevé que les 600 millions d’euros figurant dans le budget. Le biais d’optimisme est donc moindre que ce que l’on a écrit dans le rapport ».

Un ralentissement de la masse salariale en fin d’année mise en évidence par le HCFP

À l’occasion de la présentation du PLFG pour 2023, le HCFP a mis en évidence un « contexte conjoncturel qui […] s’assombrit », marqué notamment par un ralentissement de la masse salariale des branches marchandes non agricoles (BMNA) ([257]). En effet, alors que le PLFG 2023 prévoyait une croissance de la masse salariale des BMNA de 6,3 % en 2023, le HCFP s’est appuyé sur des remontées comptables de la Caisse nationale des Urssaf à la fin septembre 2023 ([258]) « qui témoignent d’un net ralentissement (+ 5,4 % en glissement annuel en juillet et août 2023, contre + 6,6 % au premier semestre) » de la masse salariale des BMNA. Aussi, le HCFP juge la prévision retenue par le PLFG 2023 « un peu élevée compte tenu de son ralentissement au cours de l’été », prévoyant une progression de celle-ci de + 6 % en cas de confirmation du ralentissement de la masse salariale en fin d’année.

Le HCFP a toutefois considéré la prévision de prélèvements obligatoires pour 2023 « globalement plausible », soulignant le caractère trop élevé de la prévision de recettes de cotisations sociales et de prélèvements sociaux, compensé par un rendement des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) sous-estimé. Le rapport de l’IGF sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires ([259]) chiffre la surestimation des recettes de cotisations sociales à 1,6 milliard d’euros et celle des recettes de prélèvements sociaux sur l’activité à 0,5 milliard d’euros à la date de présentation du PLFG 2023, le 31 octobre 2023. Aussi, à cette date, sur la base des informations rendues publiques, la prévision de prélèvements obligatoires aurait pu être révisée à la baisse de – 2,1 milliards d’euros, pouvant entraîner une dégradation de la prévision de solde public de – 0,1 point.

Par ailleurs, si une première note de la DGFIP sur les encaissements d’IR net à la fin septembre témoignait d’une moins-value de 0,7 milliard d’euros par rapport à la prévision du PLF 2024 ([260]), celle-ci a été intégrée à la prévision du PLFG 2023 (la prévision passant de 90,7 milliards d’euros à 90 milliards d’euros), et n’a pas été contestée par le HCFP.

Les premières alertes des directions du ministère de l’économie et des finances motivées par une dégradation des encaissements des principaux impôts

● Les notes de suivi mensuel des encaissements des principales recettes fiscales de l’État (TVA, IR, IS) de la DGFIP, adressées au ministre chargé de l’économie et des finances et au ministre chargé des comptes publics, témoignent d’une dégradation simultanée et progressive des encaissements entourée d’importants aléas à partir du mois d’octobre 2023.

Tout d’abord, une note du 16 octobre 2023 d’analyse de l’acompte d’IS net de septembre fait état de moins-values de 0,7 milliard d’euros ([261]) par rapport à la prévision retenue dans le PLF 2024 et dans le PLFG 2023. La note précise toutefois que « le niveau de l’IS net dépendra fortement du rendement de l’acompte de décembre ».

Surtout, les remontées comptables de TVA nette présentent une tendance nettement plus dégradée. Les encaissements à la fin septembre 2023 présentent une dégradation de – 0,4 milliard d’euros par rapport à la prévision en comptabilité nationale, en raison d’une « dépense de TVA au sens de la comptabilité nationale [qui] excède légèrement la prévision » ([262]). Cette tendance est confirmée par les encaissements d’octobre 2023, avec une dégradation de – 1,1 milliard d’euros des encaissements en comptabilité budgétaire et de – 1,2 milliard d’euros en comptabilité nationale ([263]). Cette note s’accompagne d’une annotation manuscrite du directeur général des finances publiques, M. Jérôme Fournel, alertant les ministres que « [c]e n’est pas une bonne nouvelle… ». Cette note est transmise aux ministres le 27 novembre 2023, soit cinq jours après l’adoption définitive du PLFG 2023.

Enfin, les remontées comptables d’IR à la fin octobre 2023 présentent une moins-value de – 0,3 milliard d’euros par rapport à la prévision du PLFG 2023 et sont accompagnées d’une mention manuscrite de M. Jérôme Fournel indiquant que « ce ralentissement se rajoute aux autres moins-values fiscales » ([264]). La note de suivi des encaissements d’IR n’est transmise aux ministres que le 8 décembre 2023, mais est identifiée par la DGFIP au moins dès le 1er décembre (voir infra).

Le caractère simultané et inédit de la dégradation des différentes rentrées fiscales est confirmé par les auditions menées par la commission. En ce sens, Mme Mélanie Joder, directrice du budget, a rappelé que « la dégradation des recettes fiscales n’a été vraiment constatée qu’en fin d’année. Le décaissement a été relativement soudain. Les tout premiers signaux se sont matérialisés à partir du mois d’octobre, mais ils se sont surtout confirmés en novembre et en décembre » ([265]).

● La concomitance des moins-values enregistrées sur les encaissements de l’IS, de la TVA, de l’IR et de la CRIM a motivé des alertes inter-administrations destinées aux ministres à partir du mois de décembre 2023. Plus particulièrement, une note conjointe de la DGFIP et de la DB, datée du 1er décembre 2023 et annotée « signalé », met en évidence des « données d’exécution à date conduis[ant] à envisager les résultats de certaines recettes avec une prudence accrue » par rapport à la prévision retenue en LFG 2023, ainsi qu’une dégradation du solde budgétaire de l’État ([266]). Cette note projette des moins-values sur la TVA nette (– 1,1 milliard d’euros toutes administrations publiques confondues en comptabilité budgétaire et – 1 milliard d’euros pour la part État), d’IR (– 0,3 milliard d’euros constatés et – 1 milliard d’euros projetés) et de CRIM (– 2 milliards d’euros), partiellement compensées par des plus-values de + 1,1 milliard d’euros sur les DMTG et de + 0,6 milliard d’euros sur la taxe d’habitation sur les résidences secondaires. La note souligne également une « recette finale 2023 d’IS […] incertaine » en raison du cinquième acompte, payé le 15 décembre. Aussi, en incluant la moins-value des encaissements du troisième acompte d’IS, les recettes fiscales de l’État en comptabilité budgétaire sont en recul de – 3,6 milliards d’euros par rapport à la prévision retenue dans la LFG 2023.

Par ailleurs, la note est accompagnée d’une annotation manuscrite de M. Jérôme Fournel, précisant que « les premières remontées sur la TVA de novembre sont encore plus dégradées que pour la TVA d’octobre », et affirmant qu’« une moins-value significative est donc à attendre ». Cette annotation alerte que la poursuite de la dégradation des encaissements en novembre « n’augure pas bien pour la fin de l’année et sur l’IS en décembre ».

● Enfin, une note conjointe de la DGT et de la DB, datée du 7 décembre 2023, révise la prévision de déficit public pour 2023 à 5,2 %, soit une dégradation de 9,2 milliards d’euros du solde public par rapport à la prévision de la LFG 2023 ([267]). Cette note fait état d’une révision à la baisse de – 6,2 milliards d’euros du rendement des prélèvements obligatoires en comptabilité nationale, avec des moins-values sur la CRIM (– 2,7 milliards d’euros), sur la TVA (– 1,9 milliard d’euros), sur la taxe sur les salaires (– 0,6 milliard d’euros), sur l’IR (– 0,5 milliard d’euros) et sur les DMTO (– 0,2 milliard d’euros), partiellement compensées par une plus-value de + 1,4 milliard d’euros sur les DMTG. En comptabilité budgétaire, la moins-value sur les recettes de l’État est estimée à – 3 milliards d’euros.

composantes de la rÉvision du solde public pour 2023 de la note DGT-DB du 7 dÉcembre 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après la direction générale du trésor et la direction du budget.

Par ailleurs, cette note fait état aux ministres, pour la première fois, d’une révision à la hausse des dépenses à hauteur de + 3 milliards d’euros en 2023, composée d’une hausse des dépenses de l’État de 0,5 milliard d’euros et d’un dynamisme des dépenses de fonctionnement (+ 1,5 milliard d’euros) et d’investissement (+ 1 milliard d’euros) des administrations publiques locales (APUL).

Cette note appelle toutefois à la prudence, indiquant que « dans la mesure où la prévision 2023 est encore sujette à de nombreux aléas, il n’est pas recommandé de communiquer » sur la prévision de déficit public. En ce sens, M. Emmanuel Moulin, directeur général du trésor jusqu’en janvier 2024, a précisé que « [l]e 7 décembre, nous ne disposons pas de toutes les informations, loin de là – il manque notamment le cinquième acompte, l’exécution budgétaire, les collectivités locales, la sécurité sociale. Cela fait beaucoup d’incertitudes. J’ai énuméré dans l’annexe de cette note vingt et un aléas, ce qui est significatif » ([268]).

Écart entre la prÉvision du solde budgÉtaire de l’État de la LFG 2023

et les remontÉs comptables des administrations

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après la direction générale des finances publiques, la direction du budget et la direction générale du trésor.

Les premières notes consolidées des administrations alertant de moins-values significatives sur les recettes de manière consolidée ne sont intervenues qu’en décembre 2023, soit après la promulgation de la LFG 2023 : ce phénomène s’explique par l’incertitude inhérente aux remontées comptables. En ce sens, M. Jérôme Fournel a expliqué, au sujet du ralentissement des encaissements de recettes de TVA en septembre 2023, que « cela n’a rien d’exceptionnel ; des variations de cette ampleur se produisent chaque année. Pour qu’un message d’alerte de la DGFIP se transforme en tendance, il faut que l’évolution soit très marquée ou se prolonge sur plusieurs mois » ([269]).

c. Les premières réactions politiques avec un calendrier budgétaire contraint

Conscient à partir du 7 décembre 2023 d’un risque de moins-values fiscales de 8,5 milliards d’euros en 2023 et d’un effet de base sur l’année 2024, le Gouvernement choisit cependant de ne pas amender le PLF 2024 alors en discussion en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale. La représentation nationale n’est par ailleurs pas informée. Les aléas sont alors jugés trop importants, et les délais trop courts pour intégrer ces nouvelles informations dans de nouvelles prévisions de finances publiques.

Les premières réactions politiques en fin de gestion 2023 et pour 2024

● La note inter-administrations du 7 décembre 2023 a provoqué la première réaction de M. Bruno Le Maire, alors ministre chargé de l’économie et des finances. Ce dernier a en effet affirmé que « le 7 décembre, nous parvient la première alerte : la fameuse note du Trésor […] qui indique que les recettes de TVA pourraient être moindres que prévu, et que les dépenses des collectivités territoriales pourraient augmenter. Elle ne fait même pas mention de l’IS, qui a pourtant été l’une des causes principales de la chute des recettes. Elle demande explicitement de ne pas communiquer sur ce sujet, car trop d’incertitudes pèsent sur cette prévision. Je réagis immédiatement : le 12 décembre, avec le ministre des comptes publics, nous convoquons le directeur général du Trésor, le directeur général des finances publiques et la directrice du budget pour réfléchir aux mesures à prendre » ([270]).

Cette réunion est suivie, le 13 décembre 2023, d’une note de M. Bruno Le Maire et M. Thomas Cazenave, alors ministre chargé des comptes publics, à la Première ministre, Mme Élisabeth Borne ([271]). Cette note souligne que les recettes fiscales « devraient être inférieures à ce que nous avions prévu lors de l’adoption du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 », et énumère les principaux constats en recettes de la note du 7 décembre. Elle informe la Première ministre que « les informations actualisées montrent que [l]e déficit pourrait atteindre – 5,2 % du PIB », et propose plusieurs orientations :

– « [p]artager largement le caractère critique de notre situation budgétaire, à la fois au sein du Gouvernement, mais également dans l’opinion publique ». Cette recommandation ne sera pas immédiatement suivie d’effet ;

– l’adoption de mesures dès le PLF 2024, alors en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, notamment à travers « [l’augmentation de] la fiscalité de l’énergie au 1er janvier 2024, par une hausse de la TICGN déjà comptabilisée dans notre trajectoire de finances publiques et de la TICFE ». Cette proposition se traduit par deux amendements du Gouvernement au PLF 2024 déposés le 14 décembre ([272]). Ces amendements ne constituent toutefois pas des mesures supplémentaires de redressement des finances publiques, puisqu’ils reprennent en les modifiant des mesures déjà inscrites dans le PLF initial déposé par le Gouvernement ;

– le pilotage de l’exécution budgétaire de 2024, à travers la limitation du « montant de reports de crédits non consommés de 2023 vers 2024 », et l’annulation de « tout ou partie des 10 milliards d’euros de crédits mis en réserve » dans la LFI 2024. Cette dernière décision traduit la prise de conscience politique que la dégradation des recettes et du solde public à la fin de l’année 2023 entraînerait nécessairement un effet base qui se répercuterait sur l’exercice 2024.

● Les alertes des administrations ont également motivé la mise en place de mesures de maîtrise de la dépense de l’État en fin de gestion 2023. En effet, les dépenses nettes du budget général hors fonds de concours ont été sous-exécutées de 6,4 milliards d’euros par rapport à la LFG 2023. En ce sens, Mme Mélanie Joder a indiqué qu’« au moment où les alertes sur les recettes sont remontées, au début du mois de décembre 2023, vers le 7, les possibilités d’action sur l’année en cours étaient de fait extrêmement réduites. Nous étions à deux semaines, environ, de la date de la fin de gestion pour le budget de l’État : il était quasiment impossible d’intervenir pour freiner la dépense. Nous [avons] néanmoins essay[é] de le faire en pilotant un peu à la baisse certains crédits ministériels, mais nous n’avions plus vraiment de moyens de ralentir davantage la dépense » ([273]).

Le choix de ne pas informer le Parlement dans un contexte d’incertitude sur l’exécution 2023 et sur 2024

● La modification de l’équilibre de la LFG 2023 n’était pas envisageable. En effet, le rapport de l’IGF sur les prévisions de recettes des prélèvements obligatoires ([274]) rappelle que « le dépôt d’un amendement gouvernemental au PLFG 2023 aurait nécessité de rouvrir les prévisions pour 2024 et de réviser le PLF, la LPFP et le PLFSS alors en cours d’examen ». Or, la première alerte inter-administrations relative à la dégradation des encaissements de recettes en 2023 n’est intervenue que le 1er décembre, alors que la LFG 2023 avait été promulguée la veille.

De plus, ce même rapport précise que « les écarts signalés par les administrations en novembre puis en décembre ne justifiaient pas le dépôt d’un amendement et la révision du scénario de finances publiques pour 2023 et 2024, notamment au regard des aléas entourant la prévision et de l’historique de l’écart de prévision qui est en moyenne supérieur à 0,2 point de PIB ».

Cependant, alors que la note précitée du 13 décembre des ministres chargés de l’économie et des finances et du budget invitait la Première ministre à « partager largement le caractère critique de notre situation budgétaire […] dans l’opinion publique », la dégradation du solde public à la fin de l’année 2023 n’a pas fait l’objet d’une communication au Parlement. Si de nombreux aléas demeuraient lors de la transmission de la note inter-administrations du 7 décembre, des notes de suivi des encaissements de TVA et du quatrième acompte d’IS du 21 décembre présentaient, à cette date, une moins-value agrégée de 8,5 milliards d’euros en comptabilité budgétaire sur les recettes fiscales de l’État.

● Le choix de ne pas modifier les textes financiers de 2024 a été justifié par les incertitudes entourant l’effet du ralentissement des rentrées fiscales de 2023 sur celles de 2024. En effet, la révision du PLF et du PLFSS pour 2024 aurait nécessité, selon l’IGF, « de construire un nouveau scénario macroéconomique associé aux prévisions de finances publiques. De telles révisions nécessitent habituellement plusieurs semaines de travail au sein des administrations ».

Les personnes auditionnées par la commission ont rappelé la difficulté éprouvée fin 2023 pour quantifier l’effet base sur 2024 des moindres recettes fiscales de 2023. Plus particulièrement, Mme Mélanie Joder a indiqué que « [n]ous savions qu’une partie de ces [moindres] recettes se reporterait en base sur l’année 2024 sans en avoir encore le chiffrage précis. […] Nous ne disposions pas, au mois de décembre 2023, d’évaluations suffisamment robustes sur l’impact des moindres encaissements en 2024. C’est pour cette raison que le PLF n’a pas été amendé. Nous avions d’ailleurs recommandé au ministre de ne pas tenir compte de cette question à ce stade » ([275]). Elle a également souligné qu’« il était assez évident qu’il y aurait un impact sur 2024 mais, en vue de pouvoir déposer des amendements au PLF pour 2024, il aurait fallu être en mesure de quantifier précisément l’effet. On ne peut pas simplement dire à l’Assemblée ou au Sénat qu’il existe un risque et que l’environnement va évoluer ; encore faut-il être capable de l’évaluer, recette fiscale par recette fiscale. Ce travail sur l’année 2024 n’avait pas encore été conduit par les différentes directions de Bercy et c’est pourquoi le PLF n’a pas été amendé en décembre 2024 ».

Ces propos sont corroborés par ceux de M. Bruno Le Maire, qui a précisé que « selon mes interlocuteurs, il n’était pas possible de modifier le projet de loi de finances […]. La situation étant incertaine, corriger le budget aurait constitué une faute économique et politique, en plus d’être inefficace » ([276]). M. Bruno Le Maire a ainsi rappelé que « le 21 décembre 2023, le Conseil constitutionnel valide le projet de loi de finances pour 2024 et écarte le grief de défaut de sincérité ».

En outre, ces difficultés étaient accentuées par la contrainte du calendrier budgétaire, le PLFSS 2024 et le PLF 2024 ayant été définitivement adoptés à l’Assemblée nationale respectivement le 4 et le 21 décembre. Mme Élisabeth Borne, alors Première ministre, a rappelé qu’« à la mi-décembre 2023, le ministre de l’économie m’a alerté sur les interrogations des services concernant les recettes de 2023 sans que nous disposions encore d’une évaluation précise de l’ampleur du risque. Cette alerte est intervenue après la promulgation de la loi de finances de fin de gestion, le 30 novembre 2023, après le 49.3 pour la lecture définitive du PLFSS pour 2024 et quelques heures avant le déclenchement de l’article 49.3 sur la nouvelle lecture du projet de loi de finances » ([277]).

2. Les mesures prises par le Gouvernement de M. Gabriel Attal

Constitué entre le 9 janvier et le 8 février 2024, le Gouvernement de M. Gabriel Attal, même après sa démission, continue à expédier les affaires courantes jusqu’au 5 septembre 2024. S’il est rapidement informé de la dégradation du solde public 2023 puis 2024, celle-ci n’est cependant pleinement rendue publique qu’en avril 2024. Il prend cependant des mesures en recettes et en dépenses pour limiter le déficit, tout en refusant de déposer un PLFR à l’Assemblée nationale.

a. Une action pour limiter l’aggravation du déficit public

La dégradation du déficit public 2023 sera pleinement rendue publique le 26 mars 2024 à la suite d’une publication de l’Insee et celle du déficit 2024 le 10 avril 2024 avec la présentation du PSTAB 2024. Dans l’intervalle, le Gouvernement adopte une communication centrée sur la dégradation du solde de l’État – la mieux connue à ce stade de l’année – et des prévisions de croissance dont l’impact sur le solde public est limité.

L’ampleur de la dégradation du solde public 2023 établie depuis la mi-février a été pleinement rendue publique au moment de la publication des comptes nationaux des administrations publiques de l’Insee

● Lorsque M. Gabriel Attal est nommé Premier ministre, le 9 janvier 2024 ([278]), la prévision de solde public pour 2023 s’établit à – 5,2 % du PIB, contre – 4,9 % anticipés par le PLFG 2023. Elle connaît ensuite une dégradation en deux temps :

– le 24 janvier 2024, le ministre de l’économie est alerté par une note de la DGT et de la DB sur une nouvelle dégradation de la prévision de solde public pour 2023. Elle passe à – 5,3 % du PIB essentiellement en raison d’une baisse des prévisions sur les prélèvements obligatoires (– 9,9 milliards d’euros) et d’une dégradation du solde des APUL (– 2,5 milliards d’euros). Toutefois, comme dans la note du 7 décembre 2023 qui avait révisé la prévision de déficit à – 5,2 %, les administrations incitent à la prudence : « [d]ans la mesure où la prévision 2023 est encore sujette à de nombreux aléas, il n’est pas recommandé de communiquer sur un chiffre précis de déficit public » ([279]). Suivant la recommandation des administrations, et contre l’avis des ministres de l’économie et des comptes publics, la dégradation des recettes en 2023 n’est que partiellement signalée par le Gouvernement à l’occasion du Conseil des ministres du 24 janvier 2024 qui présente uniquement le solde budgétaire de l’État pour 2023 ([280]) :

– le 16 février 2024, le ministre de l’économie et le ministre des comptes publics sont avertis lors de la présentation des budgets économiques d’hiver (BEH) par la DGT d’une dégradation du solde 2023 à – 5,6 % du PIB. Si « les aléas autour de l’estimation du solde 2023 restent significatifs » ([281]), l’administration ne recommande plus de ne pas rendre publics les chiffres et les principaux facteurs de la dégradation des finances publiques sont identifiés.

Le 6 mars 2024, MM. Bruno Le Maire et Thomas Cazenave sont auditionnés par la commission des finances de l’Assemblée nationale. M. Bruno Le Maire indique alors qu’« [e]n raison de la situation géopolitique et du ralentissement de la croissance début 2024, notre déficit public sera significativement supérieur à 4,9 % en 2023 ». M. Thomas Cazenave précise ensuite l’ampleur du déficit attendu : « [n]ous savons déjà que la cible de déficit à 4,9 % sera nettement dépassée. En 2023, nous avons encaissé 7 milliards d’euros d’impôts de moins que ce que nous avions prévu : 4,4 milliards de moins d’impôts sur les sociétés, 1,4 milliard de moins de TVA, 1,4 milliard de moins d’impôt sur le revenu. Si les recettes de l’État sont inférieures aux prévisions, les dépenses ont en revanche été contenues, avec 6 milliards de moins que ce qui était prévu » ([282]).

Ces chiffres reprennent le seul solde budgétaire de l’État pour 2023 tel qu’il est connu depuis le 19 janvier 2024 ([283]). Ils conduisent à une aggravation du déficit global des administrations publiques de seulement – 2 milliards d’euros, soit environ – 0,1 point de PIB. En effet, si les recettes de l’État supportent une moins-value de – 7,8 milliards d’euros, la sous-exécution des dépenses de 6,4 milliards d’euros limite les effets sur ce périmètre. Or, depuis la note du 24 janvier 2024, les moins-values en recettes sont estimées à – 9,9 milliards d’euros au total si l’on intègre les recettes perçues par l’ensemble des administrations publiques. Après les budgets économiques d’hiver présentés aux ministres le 16 février 2024 ces moins-values sont même estimées à – 0,5 point de PIB en recettes, soit – 13,5 milliards d’euros ([284]). Aggravé par le dérapage du déficit des APUL, l’écart à la prévision s’élève donc à 0,7 point de PIB lorsque les ministres sont auditionnés, et non 0,1 point de PIB.

● Les auditions conduites par la commission ont également montré que la Cour des comptes n’avait pas été informée de la dégradation des prévisions de déficit public pour 2023, et de ses effets attendus sur 2024, avant mars 2024.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, a ainsi détaillé les documents et informations dont la Cour n’a pas pu avoir connaissance durant cette période : « [n]ous n’avons pas disposé des informations dont nous aurions dû disposer. Comme chaque année, la Cour a instruit en fin d’année 2023 et les premiers jours de 2024 ce qui devait devenir le chapitre « Finances publiques » du rapport annuel publié le 12 mars 2024. La désormais fameuse note datée du 7 décembre 2023 n’a pas été communiquée à cette occasion, alors qu’elle annonçait que le déficit public pourrait s’établir à 5,2 % du PIB. Elle montre bien que, début décembre 2023, l’administration ne croyait pas à l’hypothèse de 4,9 % de déficit » ([285]).

Ces informations n’ont également pas été communiquées à l’occasion des auditions et questionnaires réalisés par la Cour fin décembre 2023 et début janvier 2024 : « [l]’instruction du chapitre « Finances publiques » du rapport annuel s’est terminée le 14 décembre 2023. Le rapport a été envoyé à la contradiction le 18 décembre. Parallèlement, un questionnaire d’actualisation a été envoyé le 19 décembre. Une audition avec la directrice du budget s’est tenue, sans réponse écrite, le 11 janvier. Puis une réponse écrite de la direction générale du trésor et de la direction du budget est parvenue à la Cour le 24 janvier, avec les éléments d’actualisation demandés. Cette réponse ne mentionnait pas la dégradation du déficit public mais n’affirmait pas non plus que celui-ci serait de 4,9 points, comme prévu par la loi de finances de fin de gestion. La réponse du ministre début mars évitait de donner des chiffres de déficit public en 2023 et en 2024. L’administration n’a pas été transparente avec la Cour sur la période allant de décembre 2023 à mars 2024 » ([286]).

Finalement, ce n’est que le 26 mars 2024 que le déficit 2023 est officiellement rendu public – comme il est de tradition – avec la publication des premiers résultats des comptes nationaux des administrations publiques par l’Insee qui établissent un déficit public à – 5,5 % du PIB. Cette annonce suit la révélation par le journal Les Échos d’un déficit public de – 5,6 % du PIB en 2023 qui constituait la première annonce publique d’un dérapage majeur des finances publiques. Elle conduit le rapporteur général de la commission des finances du Sénat à procéder à un contrôle sur pièces et sur place à Bercy pour obtenir les documents expliquant cette dégradation.

Évolution de la prÉvision de solde public pour l’annÉe 2023

(en % du PIB)

Source : commission des finances d’après les documents transmis par les administrations.

La publication tardive du solde 2023 a participé à reporter la communication de la dégradation des prévisions pour 2024 jusqu’au PSTAB en avril

● L’ampleur de la dégradation des finances publiques en 2024 a été communiquée par le Gouvernement au Parlement et à l’opinion publique le 26 mars 2024.

Dès le 7 décembre 2023, alors qu’ils sont alertés de la hausse du déficit pour 2023, M. Bruno Le Maire et M. Thomas Cazenave se voient indiquer par leurs services que l’année 2024 en sera affectée ([287]). Ils en informent d’ailleurs la Première ministre dans leur courrier du 13 décembre en lui indiquant que la moins-value de recettes fiscales prévue pour 2023 « aura une répercussion sur 2024 également » ([288]).

À partir de la présentation des budgets économiques d’hiver (BEH) le 16 février 2024, le ministre de l’économie a une connaissance complète des principaux facteurs de dégradation du solde public en 2024 et de leur ampleur. Le solde public est alors estimé à – 5,7 % du PIB en 2024 contre – 4,4 % prévus en LPFP (– 1,3 point de PIB).

Depuis le 19 janvier 2024, le ministre de l’économie a en effet été alerté par une note de la DGT sur la révision de la prévision de croissance du PIB à 0,9 % en 2024 (– 0,5 point) ([289]). Le 18 février 2024, M. Bruno Le Maire intervient au journal de 20 heures de TF1 où il annonce la révision des prévisions de croissance pour 2024 ; l’objectif de – 4,4 % de déficit en 2024 est donc, au moins implicitement, maintenu. Le rapporteur Éric Ciotti souligne que le ministre n’évoque pas les effets attendus des moins-values en recettes 2023 sur l’année suivante, qui devaient nécessairement conduire à une dégradation du déficit en 2024.

Le 6 mars 2024, à l’occasion de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale avec M. Thomas Cazenave, M. Bruno Le Maire explique que « [p]lusieurs éléments concordants ont conduit à une dégradation de la conjoncture budgétaire au cours des premières semaines de l’année 2024 : une situation géopolitique plus tendue, un ralentissement de la croissance économique plus marqué en Chine comme en Allemagne ont eu un retentissement sur la croissance française, donc sur les rentrées fiscales ». Le rapporteur Éric Ciotti souligne que les autres facteurs de dégradation du solde public en 2024 ne sont pas évoqués ; interrogé sur le niveau des recettes désormais prévu en 2024, M. Bruno Le Maire estime qu’« [i]l est trop tôt pour évaluer les recettes de l’État en 2024 » ([290]).

À partir du 26 mars 2024, le déficit pour 2023 à – 5,5 % ayant été rendu public, des interrogations apparaissent sur la crédibilité du maintien de l’objectif de – 4,4 % en 2024. Interrogé par Public Sénat le même jour, M. Le Maire considère cependant la dégradation des recettes en 2023 comme un « évènement exceptionnel », son effet sur 2024 n’étant pas quantifié ni évoqué. La dégradation du scénario macroéconomique (– 0,2 point) et la hausse des dépenses locales de fonctionnement (– 0,1 point) ne devaient pourtant avoir qu’un impact limité sur le déficit public selon les prévisions existantes alors au regard de l’effet massif produit par les conséquences des moins-values de recettes de l’année 2023 sur 2024 du fait de l’effet de base et des mécaniques de l’IS et de l’IR (– 0,7 point) ([291]).

De la même façon, lorsqu’ils sont interrogés sur la situation des finances publiques à l’occasion des questions au Gouvernement du 9 avril 2024, M. Gabriel Attal et M. Bruno Le Maire rappellent les conséquences du ralentissement de la croissance au niveau européen et la « mauvaise surprise » ([292]) des moins-values de 2023 sans se prononcer sur l’ampleur du déficit attendu en 2024.

C’est le 10 avril 2024, à l’occasion de la présentation des grandes lignes du PSTAB 2024 que l’ampleur de la dégradation des prévisions de recettes est rendue publique. Le ministère de l’économie réévalue pour la première fois l’objectif de déficit public pour 2024 à 5,1 % contre 4,4 % prévus dans la LPFP. Le 17 avril 2024, ce nouvel objectif est officiellement intégré au PSTAB 2024.

Évolution de la prÉvision de solde public pour l’annÉe 2024

(en % du PIB)

Source : commission des finances d’après les documents transmis par les administrations.