rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 (n°325). — Commentaires d'articles et annexes

SOMMAIRE

Pages

1. Commentaire des articles
2. Article liminaire Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2024 et 2025
3. PREMIÈRE PARTIE Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2024
4. Article 1er Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d’équilibre et des objectifs de dépenses pour 2024
5. Article 2 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que de ses sous-objectifs
6. DEUXIÈME PARTIE DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2025
7. TITRE Ier dispositions relatives aux recettes, au recouvrement et à la trésorerie
8. Article 3 Alignement de l’effort contributif des non-salariés agricoles sur celui des travailleurs indépendants dans le cadre de la réforme du mode de calcul de la pension de retraite de base
9. Article 4 Pérennisation du dispositif d’exonération de cotisations patronales lié à l’emploi des travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi et relèvement du plafond d’exonération totale de 1,20 Smic à 1,25 Smic
10. Article 5 Cumul de l’exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille
11. Article 6 Réforme des allégements généraux de cotisations patronales
12. Article 7 Rationalisation des exonérations de cotisations sociales pour les contrats d’apprentissage, les entreprises d’armement maritime, les jeunes entreprises innovantes et les jeunes entreprises de croissance
13. Article 8 Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale
14. Article 9 Clarifier les modalités d’appel et de calcul des clauses de sauvegarde M et Z
15. TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
16. Article 10 Compensation par l’État des pertes de recettes pour la sécurité sociale
17. Article 11 Approbation, pour l’année 2025, des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse
18. Article 12 Objectif d’amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes du Fonds de réserve pour les retraites et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2025
19. Article 13 Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes et allongement de la durée des ressources non permanentes auxquelles l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut recourir
20. Article 14 Approbation de l’annexe pluriannuelle dite « annexe A »
21. TROISIÈME PARTIE DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L’EXERCICE 2025
22. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
23. Article 15 Régulation des dépenses dans le champ conventionnel
24. Article 16 Extension du champ de l’accompagnement à la pertinence des prescriptions
25. Article 17 Améliorer l’efficience des dépenses de transports de patients
26. Article 18 Plafonnement des rémunérations des personnels non médicaux exerçant en intérim
27. Article 19 Lutter contre les pénuries de produits de santé
28. Article 20 Pertinence des dispositifs médicaux numériques pris en charge par l’assurance maladie
29. Article 21 Modification des paramètres de l’expérimentation relative au modèle de financement des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
30. Article 22 Aligner le mode de calcul de la pension de retraite de base des non-salariés agricoles sur le régime général
31. Article 23 Décalage de la revalorisation des prestations d’assurance vieillesse au 1er juillet
32. Article 24 Améliorer l’indemnisation en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle et mieux prendre en compte le préjudice personnel
33. TITRE II DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
34. Article 25 Dotations des branches maladie et autonomie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé, de la branche autonomie aux agences régionales de santé, de la branche maladie à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales et de la branche accidents du travail et maladies professionnelles au fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert de compensation de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles et dépenses engendrées par les dispositifs de prise en compte de la pénibilité
35. Article 26 Objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
36. Article 27 Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que de ses sous-objectifs pour 2025
37. Article 28 Objectif de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
38. Article 29 Objectif de dépenses de la branche vieillesse pour 2025
39. Article 30 Objectif de dépenses de la branche famille
40. Article 31 Objectifs de dépenses de la branche autonomie
41. Article 32 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires (Fonds de solidarité vieillesse)
42. annexes
43. Annexe n° 1 : Liste des personnes entendues par le rapporteur général et les rapporteurs
44. Annexe n° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi
45. Annexe n° 3 : Liens vers les enregistrements vidéo de l’examen du projet de loi par la commission

Commentaire des articles

Article liminaire Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2024 et 2025

Un solde positif sur un pÉrimÈtre plus large que celui des rÉgimes faisant l’objet de la loi de financement

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 est le troisième à comporter un article liminaire (A) ; ce dernier porte sur un agrégat distinct de celui des Robss, du FSV et de certains autres satellites que retiennent les autres dispositions du texte (B).

Un enrichissement rÉcent

Antérieurement à la mise en œuvre de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, le deuxième alinéa du II de l’article L.O 111-3 du code de la sécurité sociale et le premier alinéa de l’article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) disposaient que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale (LFRSS), à l’instar des lois de finances de l’année ou rectificatives (LFR) mais à la différence des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) de l’année, « compren[ai]ent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année [...], l’état des prévisions de solde structurel et [...] effectif de l’ensemble des administrations publiques [...] ».

Cette mise de l’article liminaire des LFRSS à la maille de toutes les administrations publiques (APU) était motivée par le fait qu’il était envisageable qu’un tel véhicule rectificatif soit le seul à être présenté par le Gouvernement et qu’il importait d’informer le législateur financier sur les comptes publics dans leur totalité. Il en est allé ainsi des deux LFRSS déposées et adoptées avant l’application de la réforme organique ([1]).

Entré en vigueur le 1er septembre 2022, le nouvel article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale prévoit que « dans son article liminaire, la loi de financement de l’année présente, pour l’exercice en cours et pour l’année à venir, l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale ». Cela rapproche la LFSS de la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss) créée par la même révision organique, mais la distingue des lois de finances de toute forme, ainsi que des LFRSS, dont l’article liminaire demeure afférent à toutes les APU, conformément à l’article 1er H de la LOLF ([2]).

Cette novation vise au premier chef à améliorer l’information du Parlement en lui présentant une image fidèle des comptes des Asso qui, bien qu’ils relèvent des finances sociales, ne sont pas compris dans le domaine des LFSS.

Un champ issu de la comptabilitÉ europÉenne

Les Asso sont l’un des trois sous-secteurs du système européen des comptes nationaux (SEC) établi par la direction générale des statistiques de la Commission européenne (Eurostat), avec celui des APU centrales (Apuc), lequel regroupe l’État et les organismes divers d’administration centrale (Odac), et celui des APU locales, correspondant aux collectivités territoriales et à leurs établissements.

● Depuis 2010, les Asso sont définies au paragraphe 20.67 de la nomenclature du SEC comme « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes », étant entendu que « si un régime de sécurité sociale ne répond pas aux critères requis pour être qualifié d’unité institutionnelle, il est classé avec son unité mère dans l’un des autres sous-secteurs des APU » et que « si les hôpitaux publics fournissent un service non marchand à la communauté [...] et sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale, ils sont classés dans le sous-secteur de la sécurité sociale ».

Elles regroupent deux catégories :

– les régimes de sécurité sociale, qui « couvrent l’ensemble de la collectivité ou d’importantes parties de celle-ci et qui sont imposés, contrôlés et financés par les APU » et ne constituent donc que le volet public de l’assurance sociale – soit les « régimes dans lesquels les participants sont obligés de souscrire une assurance, ou incités à le faire, par un tiers en vue de se prémunir contre certains risques sociaux ou certaines situations qui peuvent affecter négativement leur bien-être ou celui des personnes à leur charge » –, au sein desquels la nomenclature française distingue trente-deux Robss, ainsi que les régimes de retraite complémentaire obligatoires, comme l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Agirc-Arrco) pour les salariés du secteur privé et l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec) pour une large partie des agents publics non titulaires) et également l’assurance chômage, gérée par l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic) ;

– les organismes dépendant des assurances sociales (Odass), comprenant les hôpitaux publics et des satellites très variés d’un pays à l’autre, avec en France, par exemple, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), les fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV), de réserve pour les retraites (FRR), d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva) ou de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante (FCAATA).

À ce titre, les Asso dépassent le champ d’action des LFSS. Depuis 1996, il comprend les Robss et les organismes concourant à leur financement ; s’y sont ajoutés, depuis 2005, les organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ([3]) ainsi que les organismes chargés de l’amortissement de leur dette.

Dès lors, l’agrégat des Asso est d’abord comptable : ses données sont produites par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) au moment de l’établissement des comptes de la Nation.

● À l’inverse, outre qu’il résulte d’un choix du législateur organique, habilité par le vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution ([4]) à prévoir les conditions dans lesquelles et les réserves sous lesquelles les LFSS « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses », l’échelon des Robss répond à une logique institutionnelle, dont les états sont arrêtés lors de la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS).

Comprenant les régimes auxquels les assurés doivent obligatoirement être affiliés pour la couverture des risques sociaux auxquels ils peuvent être confrontés, les Robss excluent par nature :

– les régimes complémentaires légalement obligatoires, qui régissent principalement la couverture du risque vieillesse en plus des régimes de base ;

– les régimes qui ne sont pas considérés comme intégrés dans le champ de la sécurité sociale, comme le régime d’assurance chômage ;

– les régimes facultatifs de couverture des risques sociaux.

Les régimes de retraite obligatoires de l’État entrent bien dans le champ des Robss, mais pas dans celui des Asso, du fait que ces dernières ne comprennent pas les systèmes en vertu desquels l’employeur verse lui-même les prestations aux personnes qu’il emploie.

DiffÉrences de champs entre les comptes de la protection sociale,

ceux des ASSO et ceux de la sécurité sociale

Note : Agence de garantie des salaires (AGS) ; revenu de solidarité active (RSA) ; allocation aux adultes handicapés (AAH).

Source : bilan des relations financières entre l’État et la sécurité sociale (octobre 2024) ([5]).

● Dans la triple mesure où les sommes amorties par la Cades sont enregistrées comme une recette des Asso (cf. infra le commentaire de l’article 12), où les régimes de retraite complémentaires sont, nonobstant des disparités de l’un à l’autre, en excédent global et qu’il en va de même de l’assurance chômage, leur inclusion dans l’article liminaire conduit à ce qu’il affiche selon les années un équilibre ou un excédent, alors que les Robss et le FSV sont en déficit.

Sur le fondement du 8° de l’article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale, le PLFSS est désormais accompagné d’une annexe « présentant les perspectives d’évolution des recettes, des dépenses et du solde du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires pour l’année en cours et l’année à venir ainsi que l’impact sur ces perspectives des mesures nouvelles envisagées et précisant le nombre de leurs cotisants actifs et, pour chacun des régimes de retraite complémentaire, le nombre de retraités titulaires de droits propres ».

● D’après l’annexe 8 du PLFSS, les régimes de retraite complémentaire verraient leur excédent passer de 7,5 milliards d’euros en 2024 à 5,9 milliards d’euros en 2025 car les prestations ralentiraient moins vite que la masse salariale.

Évolution des charges, des produits et du rÉsultat des rÉgimes de retraite complÉmentaire lÉgalement obligatoires de 2021 À 2025 (p)

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

L’excédent de l’Agirc-Arrco atteindrait 6,1 milliards d’euros en 2023, puis 5,1 milliards d’euros en 2024 et 3,8 milliards d’euros en 2025.

Le Conseil d’orientation des retraites (COR), dans son rapport annuel de juin 2024, explique par ailleurs que :

– d’une part, « les régimes complémentaires des salariés du privé, des contractuels de la fonction publique et des indépendants ont enregistré un excédent de 5,5 milliards d’euros en 2023, dont 4,3 milliards d’euros pour l’Agirc-Arrco » ;

– d’autre part, « au 31 décembre 2023, la valeur de marché de l’ensemble des actifs admis en représentation des réserves sein des régimes de retraite par répartition représente 199,2 milliards d’euros soit 7,5 % du PIB ; 90 % de ces réserves sont détenues par les régimes complémentaires, dont près de 51 % par l’Agirc-Arrco », à savoir 101,7 milliards d’euros.

● Le résultat financier de l’assurance chômage serait positif à moyen terme, ses dépenses croissant moins vite que ses recettes de 2022 à 2024 puis ces premières baissant à compter de l’année en cours – toutes choses égales par ailleurs tant des réformes ou des retournements de conjoncture n’appelant pas de commentaire dans le présent rapport sont susceptibles d’intervenir.

Si l’Unedic projette un excédent de 3,6 milliards d’euros en 2024 puis de 6,6 milliards d’euros en 2025, le Gouvernement envisage dans l’annexe 8 du PLFSS que ces résultats soient de 0,6 milliard d’euros puis de 3,5 milliards d’euros : on lit dans cette dernière que « sous l’hypothèse que les acquis des réformes de 2019 à 2021 [...] soient maintenus », l’amélioration « serait portée principalement par [...] la montée en charge de la contra-cyclicité [...] ; [...] la masse salariale [ferait] plus que compenser les prélèvements sur les recettes en 2025 » ([6]).

Solde de l’assurance chômage de 2008 à 2027 (P) – d’AprÈs le rÉgime

(en milliards d’euros)

Source : prévisions financières de l’Unedic (juin 2024).

Solde de l’assurance chômage de 2000 à 2025 (P) – d’AprÈs le Gouvernement

(en milliards d’euros)

Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale – calculs de la direction générale du Trésor.

Un rÉsultat pratiquement À l’Équilibre en 2024 ; Le retour d’un excÉdent en 2025

En 2023, les Asso ont enregistré un excédent de 13,2 milliards d’euros, soit 0,5 point de PIB. L’article liminaire du PLFSS 2025 indique que le solde des Asso serait quasiment à l’équilibre en 2024, avec des recettes de 775,7 milliards d’euros et des dépenses de 776,4 milliards d’euros, et positif en 2025 à hauteur de 0,2 point de PIB, les recettes atteignant 800,6 et les dépenses 795 milliards d’euros.

RECETTES, DÉPENSES et solde des ASSO POUR 2023 À 2025 (P)

(en milliards d’euros ; en points de PIB)

Sources : projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023 ; comptes de l’Insee pour les administrations publiques en 2023 (juin 2024) ; rapports sur la dette des APU et sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières (RESF) de la Nation ([7]); calculs en valeur de la commission des affaires sociales.

Seront abordés le contexte économique dans lequel ces données s’inscrivent et l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) à leur propos (A), puis leurs points saillants pour ce qui touche aux finances sociales (B).

Une croissance timide mais des prix moins sous tension

Le rapporteur général constate que le paysage économique sous-jacent aux projets de textes financiers de l’automne 2024 n’est que faiblement porteur.

Ainsi, la croissance du PIB n’atteindrait que 1,1 % pour l’exercice en cours comme pour celui à venir, tandis que l’exécutif projetait il y a un an qu’elle serait de 1,4 % puis 1,7 %. Elle n’équivaudrait toujours pas à son niveau potentiel estimé à 1,35 %, preuve que l’écart de production (« output gap ») n’est pas comblé.

Aux yeux du rapporteur général, l’effet de la crise sanitaire puis de la guerre en Ukraine sur les chaînes de valeur, singulièrement dans l’énergie, ne saurait plus être invoqué comme justification majeure, de sorte que des changements profonds dans le modèle productif français doivent être menés.

En 2024, l’orientation de la consommation des ménages et de la formation brute de capital fixe (FBCF) des sociétés non financières (SNF) est fragile, comme devrait l’être en 2025 celle de la masse salariale, principal déterminant des recettes sociales, et des investissements des APU. Le commerce extérieur présenterait toutefois une balance favorable.

S’agissant de l’inflation ([8]), son taux retrouverait d’ici à la bascule entre 2024 et 2025 un niveau proche de la cible de 2 % du Système européen de banques centrales (SEBC). Pour heureuse qu’elle soit en ce qui concerne le pouvoir d’achat des particuliers et les marges des entreprises, cette normalisation aura une incidence ambivalente sur les comptes des Asso :

– certes, elle freine tant les revalorisations légales de certaines prestations ou celles de la rémunération des personnels de santé ;

– mais elle ralentit aussi l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont 28,14 % du produit serait affecté à la sécurité sociale en 2025 ;

– ses effets sur les conditions d’émission de titres par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), la Cades et les régimes tiers aux Robss vont dépendre de ce qui prévaudra entre le retour de la politique monétaire à un épisode moins conventionnel, avec une baisse des taux, et l’appréciation des marchés sur la signature propre des emprunteurs publics français, moins encourageante.

● Saisi sur le fondement du IV de l’article 61 de la loi organique relative aux lois de finances, le HCFP a estimé dans son avis ([9]) que :

– « les prévisions de croissance, de masse salariale et d’inflation du Gouvernement pour 2024 sont réalistes » ;

– « le scénario macroéconomique pour 2025 est dans l’ensemble fragile », avec une prévision « un peu élevée » pour la croissance, « optimiste au regard des indications données par les enquêtes de conjoncture disponibles » pour la variation des échanges internationaux et domestiques ou de l’épargne, « un peu optimiste » pour la masse salariale et « un peu élevée » pour l’indice des prix.

L’estimation de masse salariale de l’exécutif repose sur la combinaison d’une hausse des effectifs salariés marchands de 0,3 % en 2024 puis de 0,1 %, que le HCFP ne commente pas, et du salaire moyen par tête de 2,8 % puis de 2,7 %, qu’il juge « plausible » pour la première année et « élevée, [mais] pas hors d’atteinte » pour la seconde, compte tenu des annonces sur l’apprentissage.

Enfin, le rapporteur général salue le fait que contrairement à une tendance des années précédentes, les hypothèses du Gouvernement sont assez en ligne avec celles des instituts comme le Consensus forecast, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ou le Centre de recherche pour l’expansion de l’économie et le développement des entreprises (Rexecode).

Principales hypothÈses macroÉconomiques

successivement retenues par le Gouvernement pour 2024

(en pourcentage)

Principales hypothÈses macroÉconomiques

successivement retenues par le Gouvernement pour 2025

(en pourcentage)

Note : la masse salariale est celle des branches marchandes non agricoles (BMNA).

Source : RESF joints aux PLF pour 2024 et 2025 ; programme de stabilité pour les années 2024 à 2027.

Des perspectives plus solides pour les comptes des ASSO que pour ceux des autres sous-secteurs

Tant le PLF que le PLFSS traduisent une dégradation du solde public pour la deuxième année consécutive : après 4,8 points de PIB en 2022 et 5,5 points en 2023, il représenterait 6,1 points en 2024. Le ramener à 5,0 points en 2025 (5,2 points d’après les textes déposés mais ce premier niveau suivant l’ambition clairement affichée mais, de l’avis du rapporteur général, trop peu documentée par les ministres compétents) impliquerait un ajustement plus massif que suivant la loi de programmation en vigueur ([10]).

Le solde des Asso ayant été rappelé supra, le déficit des Apuc passerait de 5,4 points de PIB en 2024 à 4,7 points de PIB en 2025 et celui des Apul resterait sable à hauteur de 0,7 point de PIB pour les deux exercices considérés.

Appelé à apprécier le « réalisme » des prévisions de recettes et de dépenses sous-jacentes au PLFSS, le Haut Conseil relève le manque d’information à son attention comme à celle du Parlement quant au « détail des économies attendues sur le budget de l’État et de l’assurance maladie ».

Le rapporteur général déplore de son côté le considérable amaigrissement des informations contenues dans le RESF joint au PLF et l’absence de transmission des deux rapports prévus par l’article 24 de la LPFP ([11]).

● Les recettes des Asso croîtraient de 27,2 milliards d’euros (3,6 %) entre 2023 et 2024 puis de 24,9 milliards d’euros (3,2 %) entre 2024 et 2025.

S’agissant des produits affectés aux organismes de sécurité sociale, le HCFP fait valoir que pour 2024, « la revalorisation du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) en novembre, qui entraînera une hausse des allègements de cotisations sur les deux derniers mois de l’année et n’a pas été prise en compte dans la prévision [de l’exécutif] constitue un aléa baissier », tandis qu’en sens inverse, pour 2025, « la réduction prévue des allègements généraux de cotisations sociales pourrait commencer à peser sur l’emploi et conduire à un redressement des gains de productivité plus marqué que prévu par le Gouvernement ».

● Les dépenses des Asso croîtraient de 41,1 milliards d’euros (5,6 %) entre 2023 et 2024 puis de 18,6 milliards d’euros (2,4 %) entre 2024 et 2025.

Le HCFP souligne aussi que les dépenses publiques hors crédits d’impôt sont évaluées à la hausse de 20,4 milliards d’euros pour 2024 comparativement au programme de stabilité (PSTAB) transmis à la Commission européenne : « cette révision est liée, pour plus de la moitié, aux dépenses des collectivités territoriales » et « la deuxième moitié tient essentiellement aux dépenses de l’État », alors que la contribution des Asso serait « plus marginale », avec un certain « dynamisme des soins de ville et notamment des indemnités journalières ».

En sens inverse, il note que l’évolution de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) serait contenue à 2,8 % en 2025, après 3,3 % en 2024, car « des économies de l’ordre de 4,9 milliards d’euros seraient mises en œuvre par rapport à une évolution tendancielle évaluée à 4,7 %, soutenue par la nouvelle convention médicale de juin 2024 fixant à 30 euros à partir du 1er décembre 2024 le tarif de consultation médicale ainsi que par la hausse de 4 % des taux de cotisation à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) des employeurs de la fonction publique hospitalière ».

Il s’agirait néanmoins pour le HCFP de « mesures non spécifiées à ce stade », concernant l’efficience des tarifs en ville (cf. infra le commentaire des articles 15 à 17 et 19 et 20), ainsi que du report de l’indexation des pensions de retraite à partir de juillet 2025 (cf. infra le commentaire de l’article 23) et de gains dans le secteur de l’assurance chômage.

La contribution des Asso à l’économie de 60,6 milliards d’euros que le Gouvernement vise en 2025 par rapport au tendanciel serait de 14,8 milliards d’euros, soit un peu moins d’un quart du total.

Mesures d’effort par rapport au niveau tendanciel du solde public en 2025

(en milliards d’euros)

Source : RESF joint au PLF pour 2025.

*

PREMIÈRE PARTIE Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2024

Article 1er Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d’équilibre et des objectifs de dépenses pour 2024

Une dégradation particulièrement spectaculaire du déficit des comptes sociaux en cours d’exercice principalement du fait de recettes moins élevées qu’attendu

Le déficit des comptes sociaux est très largement supérieur aux prévisions de la dernière loi de financement

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoyait un déficit des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) de 10,5 milliards d’euros, en dégradation d’1,8 milliard d’euros par rapport à la prévision pour l’exercice 2023.

Aux termes du 1° du I du présent article, la prévision de déficit est considérablement dégradée puisqu’il s’élèverait à 18 milliards d’euros, soit 7,5 milliards d’euros de plus qu’en loi de financement pour 2024.

Le tableau suivant compare les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des Robss et du FSV établies au présent article 1er avec celles arrêtées par la loi de financement pour 2024.

Comparaison des prévisions du PLFSS 2025 avec celles de la LFSS 2024

(en milliards d’euros)

Note : en raison de l’arrondi, le solde indiqué peut être différent de la somme des éléments qui le composent.

Source : commission des affaires sociales à partir des données de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Un effondrement des recettes lié à des estimations trop optimistes sur leur élasticité à la croissance

Le montant des recettes est inférieur d’environ 6,6 milliards d’euros selon l’annexe 3 et de 6,2 milliards d’euros si l’on compare les tableaux inscrits aux articles 1er de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Cette dégradation s’explique en premier lieu par un effet de base lié à un montant de recettes constaté en 2023 inférieur aux prévisions rectifiées de la loi de financement pour 2024. Ces prévisions se reportent logiquement sur l’année 2025.

Le principal facteur explicatif de la dégradation des recettes est toutefois à chercher dans l’évolution des recettes fiscales, lesquelles sont inférieures de 4,5 milliards d’euros à la prévision inscrite en loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, dont 2,5 milliards d’euros de TVA en moins. Cela se reflète d’ailleurs dans la répartition par branche puisque ce sont les prévisions de recettes de la branche maladie, laquelle est davantage financée par l’impôt, qui se trouvent particulièrement dégradées.

Les écarts constatés sur les revenus d’activité s’élèveraient à 2,4 milliards d’euros de moindres recettes. Les produits des recettes portant sur le revenu des travailleurs indépendants seraient inférieurs de 1,7 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de financement pour 2024 avec un effet de base de 1,1 milliard d’euros au titre de l’année 2023.

S’agissant du secteur privé, l’on constaterait 1,5 milliard d’euros de manque à gagner par rapport aux prévisions de la dernière loi de financement. La révision du cadrage macroéconomique, notamment de la masse salariale du secteur privé (attendue à + 3,2 % selon l’hypothèse du présent projet de loi contre + 3,8 % en loi de financement pour 2024) expliquerait une perte d’1,8 milliard d’euros de recettes attendues qui serait partiellement compensée par la révision du coût des allégements généraux provoqué par un dynamisme du salaire moyen par tête (SMPT) plus vif que celui du Smic.

Un surcroît de dépenses presque exclusivement imputable à la branche maladie

Le présent article fait état d’une prévision de dépenses augmentée de 1,4 milliard d’euros. L’intégralité de cet écart à la prévision est imputable aux dépenses d’assurance maladie. Selon le rapport à la Commission des comptes d’octobre 2024 ([12]), les dépenses de prestations maladie enregistreraient ainsi une croissance soutenue de + 4,1 %. La décomposition du surcroît de dépenses fait apparaître :

– un dépassement de l’Ondam adopté en loi de financement pour 2024 à hauteur de 1,3 milliard d’euros dont le détail est précisé au commentaire de l’article 2 ;

– un surplus de dépenses hors Ondam de 300 millions d’euros.

Les autres facteurs améliorent le solde de 300 millions d’euros.

Contribution aux écarts à la LFSS 2024

(en milliards d’euros)

Source : annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

L’année 2024 marque ainsi la fin du redressement des comptes sociaux post-crise sanitaire

Les recettes se tassent dans le sillage d’une activité qui peine à repartir à la hausse et d’une inflation qui ralentit

● Les ressources nettes des régimes de base et du FSV se sont élevées à 600 milliards d’euros en 2023, soit une augmentation de 4,8 % par rapport à 2022. Cette hausse dynamique reflétait notamment la persistance d’un niveau d’inflation encore élevé (+ 4,8 % en moyenne annuelle hors tabac).

En 2024, la dynamique des recettes ralentirait (+ 4,2 %) sous le double effet d’une croissance peu dynamique (+ 1,1 % en volume) et de la normalisation de l’inflation (2 %). Plusieurs effets favorables sont néanmoins attendus sur les recettes :

– un accroissement de la contribution des recettes du secteur privé (+ 1,9 point) ;

– une augmentation de la contribution des autres assiettes (+ 1,6 point) ;

– un effet à la hausse des mesures adoptées en lois financières par rapport aux années passées (+ 0,7 point).

● Les recettes de cotisations sociales augmenteraient de 4 % sous l’effet principal de l’évolution des cotisations du secteur privé qui progresseraient plus vite que la masse salariale privée soumise à cotisations (+ 3,2 % en moyenne annuelle). Cet écart positif pour les recettes de la sécurité sociale s’explique en grande partie par la fin de la phase de forte hausse des allégements généraux de cotisations consécutives aux évolutions du Smic intervenues ces dernières années. La hausse du montant des allégements généraux s’établirait en effet à 0,8 % contre 10,1 % en 2023. Ce seul ralentissement de la dynamique des allégements généraux expliquerait 0,8 point de la hausse des cotisations du secteur privé.

Le coût des exonérations de cotisations relatives aux réductions de cotisations maladie et famille des salariés (« bandeaux maladie et famille ») est atténué à hauteur de 300 millions d’euros par le « gel des points de sortie » de ces bandeaux à hauteur respectivement de 2,5 et 3,5 Smic applicable au 31 décembre 2023 ([13]). La revalorisation indiciaire de 1,5 % intervenue en juillet 2023 qui produit ses effets en année pleine et l’attribution de 5 points d’indice à l’ensemble des agents publics au 1er janvier 2024 tirent les cotisations du secteur public à la hausse (+ 3,4 %).

● S’agissant des ressources fiscales, la hausse serait de 4,4 %, un niveau plus élevé qu’en 2023. Cette hausse s’explique toutefois partiellement par la réaffectation de 0,15 point de CSG à la branche autonomie en provenance de la Cades. Cet effet de périmètre accroît à lui seul de 2,6 milliards d’euros les recettes de la CSG affectées aux régimes de base de la sécurité sociale. Contrepartie de la forte hausse des dépenses de prestations légales (cf. infra), les recettes de la CSG portant sur les revenus de remplacement sont en nette augmentation (+ 5,3 % contre + 4,7 % en 2023), davantage que celles de la CSG portant sur les revenus d’activité (+ 3,1 % contre + 4,5 % en 2023).

Les autres impôts et taxes connaissent une hausse plus mesurée de 2,9 %. Hors mesures nouvelles sur 2024, leur évolution spontanée ralentirait à 2,3 %, notamment du fait d’une inflation moins élevée qu’en 2023. La hausse de la TVA serait deux fois moins importante qu’en 2023 (+ 1,6 % contre + 3,2 %) sous l’effet du ralentissement des emplois taxables qui constituent sa base ([14]).

Les dépenses rebondiraient en 2024 sous l’effet principal des revalorisations des prestations liées au décalage de l’effet de l’inflation

● En 2024, les dépenses s’accroîtraient de 5,3 %. C’est une accélération de plus de 2 points par rapport à l’année précédente (+ 3,1 %), certes marquée par la quasi-extinction des dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire. Le dynamisme des dépenses serait essentiellement porté par l’évolution des prestations légales (+ 5,4 % sur une assiette représentant 93 % de l’ensemble des dépenses).

La croissance spontanée des dépenses en volume demeurerait le principal contributeur à la hausse des prestations légales (3,1 points), notamment du fait de la prise en compte dans l’Ondam des mesures liées aux négociations conventionnelles. La part des revalorisations légales s’accroîtrait toutefois sensiblement par rapport à l’année 2023 puisqu’elles contribueraient à 2,8 points à cette hausse. L’accélération de « l’effet revalorisation », alors que l’inflation en moyenne annuelle est attendue à la baisse en 2024 (2 %), s’explique par les règles d’indexation des prestations sociales qui répercute l’effet de l’inflation avec un décalage d’un an ([15]).

Pour la première fois depuis 2020, les mesures nouvelles contribueraient à réduire la croissance des prestations légales, à une hauteur toutefois restreinte (– 0,4 %). Elles recouvrent principalement les économies de 3,5 milliards d’euros intégrées à l’Ondam en loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

Décomposition de la croissance des prestations légales par effet

(en points)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2024.

Les autres dépenses hors prestations légales, qui représentent un peu plus de 6 % du total, augmenteraient de 3,3 % sous l’effet :

– des dépenses relevant de l’Ondam au titre du Fonds d’intervention régional pour le financement de la permanence des soins en établissement de santé ;

– des transferts versés aux départements par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) soutenus par une dotation exceptionnelle de 150 millions d’euros visant à améliorer le taux de couverture des concours qu’elle apporte aux dépenses d’allocation personnalisée d’autonomie et par la montée en charge de mesures votées dans les lois de financement antérieures.

La situation des organismes « satellites » de la sécurité sociale en 2024

Le Fonds de solidarité vieillesse

Le 2° du présent article porte rectification du tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base. Seul le FSV est concerné par cette disposition.

Le solde du FSV s’établirait à 0,8 milliard d’euros en 2024, une prévision conforme à celle inscrite en loi de financement pour 2024, en baisse de 300 millions d’euros par rapport à 2023.

Les dépenses du FSV atteindraient 20,6 milliards d’euros, soit 1,3 milliard d’euros de plus qu’en 2023, ce qui représente une hausse de 6,8 %. Cette évolution des charges est principalement liée à trois facteurs :

– une légère hausse des effectifs de chômeurs décomptés dans les prises en charge du FSV (+ 41 700 chômeurs, en hausse de 1,1 %) contribuant à accroître les prises en charge de cotisations chômage (12,6 milliards d’euros). Ce facteur explique 3,3 points de la hausse des charges du FSV ;

– une forte progression des prises en charge de cotisations maladie, invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles (2,4 milliards d’euros) contribuant pour 2,2 points à l’évolution des charges ;

– une accélération de la dynamique des coûts liés au financement de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, laquelle a fait l’objet d’une revalorisation au 1er janvier 2024 au même titre que les pensions de vieillesse. Le montant des dépenses du FSV à ce titre s’élèverait à 4,8 milliards d’euros, en hausse de 9,8 % par rapport à 2023.

Les recettes du FSV sont constituées de CSG portant sur les revenus du capital (12,5 milliards d’euros) et de remplacement (9,1 milliards d’euros). La progression de ces deux produits resterait dynamique à hauteur de + 3,6 % pour le premier et de + 6,4 % pour le second. Au total, les recettes du FSV augmenteraient de près d’un milliard d’euros.

Le fonds de réserve pour les retraites

Le FRR ne bénéficie d’aucune affectation de recettes depuis que la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites l’a transformé en fonds fermé. Le 3° confirme cet état de fait en prévoyant que les recettes de cet établissement public sont nulles.

En application du I de l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, le FRR a désormais pour fonction de verser à la Cades une dotation annuelle pour participer au remboursement de la dette sociale. Entre 2011 et 2024, ce montant avait été fixé à 2,1 milliards d’euros par an, soit un total de 29,4 milliards d’euros. À compter de 2025, en application de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, le versement à la Cades sera réduit à 1,45 milliard d’euros par an et consacré à l’amortissement de la dette afférente aux déficits de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et du FSV. Ce versement prendra fin à l’expiration des réserves du fonds et, en tout état de cause, au terme de l’apurement de cette dette.

Fin juin 2024, après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché (hors provisions) du portefeuille du FRR s’élevait à 19,7 milliards d’euros.

La caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 4° prévoit un objectif d’amortissement de 15,99 milliards d’euros, conforme à l’objectif fixé en loi de financement pour 2024 (16 milliards d’euros).

Fin 2024, la Cades devrait avoir amorti 258,6 milliards d’euros de dette, soit 65,2 % des 396,5 milliards d’euros de dette sociale transférée à la même date.

En septembre de l’année 2024, la Cades aura mené sa dernière opération de reprise de dette du programme de 136 milliards d’euros prévu par les lois du 7 août 2020 relatives à la gestion de la dette sociale et à l’autonomie ([16]).

Dans l’état actuel des conditions de refinancement, en l’absence de nouvelle reprise de dette, les prévisions de la Cades lui permettent d’estimer qu’elle sera en mesure d’amortir l’ensemble de sa dette en 2032.

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Article 2 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que de ses sous-objectifs

L’article 2, que l’article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale fait figurer parmi les dispositions obligatoires de la loi de financement de la sécurité sociale ([17]), rectifie l’objectif national d’assurance maladie (Ondam) et ses six sous-objectifs pour l’année en cours.

Pour mémoire ([18]), l’Ondam retrace surtout des prestations légales, dont l’essentiel des indemnités journalières versées aux assurés, et des dotations aux établissements de santé et médico-sociaux (ESMS), couvrant ainsi des dépenses retracées dans les comptes des branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), et autonomie.

Il paraît utile de revenir sur l’Ondam du dernier exercice clos (I) ([19]). Le niveau (II) et les motifs (III) de la révision de l’objectif pour l’exercice en cours par la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 seront ensuite présentés.

l’objectif national d’assurance maladie pour 2023

Le dernier projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale fait état d’un Ondam exécuté à hauteur de 247,8 milliards d’euros en 2023 avec les charges liées à l’épidémie de covid-19 ou de 246,8 milliards d’euros hors ces dernières. Il avait été fixé à 244,1 milliards d’euros dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, puis actualisé à 244,8 milliards d’euros au titre de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour la même année, et enfin une nouvelle fois modifié à 247,6 milliards d’euros aux termes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

Sur la base dudit projet de loi d’approbation des comptes, l’augmentation de 0,7 milliard d’euros relativement au constat pour 2022 (+ 0,3 %) résulte de deux mouvements inverses :

– une contraction de 10,6 milliards d’euros des charges afférentes à la crise sanitaire, passant de 11,7 milliards d’euros à 1,1 milliard d’euros ;

– une hausse de 11,4 milliards d’euros des dépenses pérennes (+ 4,8 % quand la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 envisageait seulement + 3,5 %).

Comparativement à la prévision initiale, le dépassement de 2,7 milliards d’euros (+ 1,5 %) s’explique pour plus de la moitié par la hausse de la rémunération des personnels effectuant des heures de garde la nuit et en fin de semaine ainsi que par la revalorisation du point d’indice dans la fonction publique ([20]).

Le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2024 propose un rehaussement marginal du montant de l’Ondam au titre de 2023, soit 247,9 milliards d’euros. La hausse tient essentiellement aux dépenses des hôpitaux et du sous-objectif concernant les autres prises en charge, avec respectivement 85 millions d’euros et 65 millions d’euros. Il faut aussi relever une révision baissière de 35 millions d’euros pour les soins de ville.

Ainsi, en prenant pour référence l’Ondam fixé pour la toute première fois par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, le dépassement atteint 3,9 milliards d’euros.

Variation de l’Ondam pour 2023

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2024).

Un objectif pour 2024 EN HAUSSE DE 0,5 % par rapport à celui fixÉ par la loi de financement pour l’annÉe en cours

L’article 2 porte l’Ondam à 256,1 milliards d’euros en 2024, dont :

– 109,5 milliards d’euros et 105,5 milliards d’euros pour les sous-objectifs des dépenses de soins de ville et des établissements de santé, qui correspondent à 84 % du total ;

– 31,3 milliards d’euros pour l’objectif général de dépenses (OGD) réunissant les deux sous-objectifs concernant les ESMS où résident des personnes âgées ou handicapées, soit 12,2 % de l’ensemble ;

– 9,9 milliards d’euros pour les deux dernières enveloppes, ne comptant donc que pour 3,9 % de l’objectif agrégé.

L’Ondam rectifié pour 2024 est ainsi en hausse de 8,2 milliards d’euros par rapport au constat pour 2023 (+ 3,3 %) et de 1,2 milliard d’euros (+ 0,47 %) par rapport à l’objectif de 254,9 milliards d’euros déterminé à l’article 105 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

Il convient de rappeler que le 2 du C du III du rapport annexé à la loi de programmation en vigueur avait envisagé, sans valeur contraignante, une hausse de l’Ondam de 3,2 % entre 2022 et 2023 ([21]).

Alors qu’il avait été respecté de 2010 à 2019, l’Ondam dépasserait donc sa cible pour la cinquième année consécutive.

Consommation de l’Ondam de 2004 À 2024 en valeur et en volume

par rapport À l’exercice précédent

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

Note : en abscisses figure le niveau de dépenses constaté en milliards d’euros et en ordonnées le taux d’évolution associé ; la taille de la bulle représente l’ampleur du dépassement (en rouge) ou de la sous-exécution (en vert).

Source : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2024).

En comparaison avec les chiffres de la dernière loi de financement de la sécurité sociale, la sur-exécution prévisionnelle de l’Ondam en 2024 s’expliquerait à hauteur de 1,1 milliard d’euros, soit presque intégralement, par des dépenses pour les soins de ville. En leur sein, 0,3 milliard d’euros sont en lien avec la crise sanitaire, dépenses qui atteindraient au total 0,5 milliard d’euros en raison notamment, d’après le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, du recours croissant au médicament Paxlovid et d’une nouvelle provision pour la campagne vaccinale prévue cet automne.

Les dépenses au titre du « Ségur de la santé » reculeraient de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2023 pour s’élever à 13 milliards d’euros en 2024.

Les surcoûts exceptionnels liés à l’inflation, qui se montaient à 7,4 milliards d’euros en 2023, se résorberaient à 1,2 milliard d’euros en 2024. Un peu moins d’un tiers de cette somme tient à la transmission aux indemnités journalières du dynamisme des salaires d’activité ou du salaire minimum, un peu moins de la moitié aux revalorisations des rémunérations dans la fonction publique hospitalière ou plus largement dans les emplois publics de la sphère médico-sociale, et le surplus à l’application de conventions.

DÉcomposition du dÉpassement de l’Ondam pour 2024 par rapport

À la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 (premières colonnes)

et par rapport au constat pour 2023 (deux dernières colonnes)

(en milliards d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2024).

Si la convergence est désormais presque parfaite entre la courbe de l’Ondam intégrant l’effort causé par le covid-19 et celle excluant ce facteur, confirmant le caractère désormais endémique de la pathologie, les trajectoires diffèrent toujours nettement selon que l’on y intègre les paramètres du « Ségur » et de l’inflation.

Évolution de l’Ondam de 2017 À 2024 selon le pÉrimÈtre retenu

Note : les montants sont présentés à champ courant mais les évolutions sont présentées à champ constant.

Source : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale (octobre 2024).

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DEUXIÈME PARTIE DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L’EXERCICE 2025

TITRE Ier dispositions relatives aux recettes, au recouvrement et à la trésorerie

Article 3 Alignement de l’effort contributif des non-salariés agricoles sur celui des travailleurs indépendants dans le cadre de la réforme du mode de calcul de la pension de retraite de base

L’État du droit : Les règles relatives aux cotisations des non-salariés agricoles sont complexes et se traduisent par de moindres droits à la retraite

Les non-salariés agricoles relèvent de plusieurs statuts du point de vue de leur protection sociale

L’affiliation au régime de protection sociale des non-salariés agricoles répond à des règles spécifiques

● Les règles d’assujettissement au régime de protection sociale des non-salariés des professions agricoles sont fixées aux articles L. 722-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. À la différence des salariés et des travailleurs indépendants, l’affiliation au régime des non-salariés agricoles dépend de l’activité exercée par l’assuré, laquelle doit être de nature « agricole ». Entrent par exemple dans cette catégorie les activités de culture et élevage, les travaux agricoles, les travaux forestiers, la conchyliculture ou la pisciculture ([22]).

L’affiliation dépend également de « l’importance » de l’activité agricole qui est appréciée au regard de l’activité minimale d’assujettissement (AMA) ([23]). En application de l’article L. 722-5 du code rural et de la pêche maritime, le critère lié à l’activité minimale d’assujettissement est satisfait lorsqu’est remplie l’une des conditions suivantes :

1° La superficie mise en valeur par l’exploitant est au moins égale à la surface minimale d’assujettissement, laquelle varie selon plusieurs critères tels que les régions naturelles, les territoires infra-départementaux et les types de production ([24]) ;

2° Lorsque l’activité ne peut être appréciée selon la superficie, le temps de travail nécessaire à la conduite de l’activité est au moins égal à 1 200 heures par an ;

3° Lorsque les revenus professionnels constitutifs de l’assiette de cotisations sont au moins égaux à l’assiette forfaitaire applicable aux exploitants nouvellement installés pour leurs cotisations d’assurance vieillesse individuelle (AVI – cf. infra) ([25]).

● Certaines règles spécifiques s’appliquent également dans certains cas. Par exemple, en cas de co-exploitation ou d’exploitation sous forme sociétaire, les membres ou associés participant aux travaux sont considérés comme chefs d’exploitation lorsque l’activité minimale de l’exploitation répond aux critères fixés aux 1° ou 2° présentés ci-dessus ([26]).

Les non-salariés agricoles se répartissent dans différents statuts

● Toutes les personnes assujetties au régime des non-salariés agricoles ne relèvent toutefois pas du même statut. L’on distingue ainsi trois catégories d’assurés ([27]) :

– le chef d’exploitation ou d’entreprise agricole ;

– le conjoint collaborateur d’exploitation ou d’entreprise agricole. Ce statut comprend les personnes mariées, pacsées ou vivant en concubinage avec un chef d’exploitation ou d’entreprise agricole et qui exerce une activité professionnelle régulière sur l’exploitation ou au sein de l’entreprise sans être rémunérées ([28]) ;

– l’aide familial agricole ([29]). Ce statut comprend les personnes âgées d’au moins 16 ans qui ont la qualité d’ascendants, de descendants, de frères, de sœurs ou d’alliés au même degré du chef d’exploitation ou de son conjoint, vivent sur l’exploitation et participent à sa mise en valeur sans être salarié.

Afin de renforcer la protection sociale des conjoints collaborateurs et des aides familiaux agricoles, le législateur a progressivement réduit la durée maximale pendant laquelle une personne peut bénéficier de ce statut. Depuis 2005 pour les aides familiaux ([30]) et depuis 2022 pour les conjoints collaborateurs ([31]), ce statut ne peut ainsi être conservé plus de cinq ans. À l’issue de cette période, le conjoint ou l’aide familial doit choisir s’il souhaite adopter le statut de chef d’exploitation ou d’entreprise agricole ou celui de salarié agricole. Dans le premier cas, il reste assujetti au régime des non-salariés agricoles tandis que, dans le second, il devient affilié au régime des salariés agricoles, aligné avec le régime général.

En 2022, le régime de base des non-salariés agricoles comptait 448 000 actifs dont 426 000 chefs d’exploitation, 20 000 conjoints collaborateurs et 2 800 aides familiaux ([32]).

L’effort contributif des non-salariés agricoles ainsi que leur niveau de couverture du risque vieillesse varient selon leur statut

L’effort contributif des non-salariés agricole dépend de leur statut

● Les cotisations dont sont redevables les non-salariés agricoles dépendent de leur statut et du caractère principal ou secondaire de leur activité. S’agissant des cotisations d’assurance vieillesse, ces différences s’expliquent en partie par la couverture inégale dont bénéficient les agriculteurs en matière de protection contre le risque vieillesse. Le régime de retraite de base des non-salariés agricoles est construit sur deux étages ([33]) : l’un forfaitaire – l’assurance vieillesse individuelle (AVI) – et l’autre proportionnel – l’assurance vieillesse agricole (AVA). Seule la retraite proportionnelle fait intervenir le revenu des agriculteurs dans son calcul, la retraite forfaitaire étant uniquement modulée en fonction de la durée d’assurance dans le régime des non-salariés agricoles. Or, les non-salariés agricoles ne sont pas tous couverts par la retraite forfaitaire puisque seuls les agriculteurs exerçant à titre principal ou exclusif sont redevables de la cotisation d’assurance vieillesse individuelle ([34]).

Il existe ainsi quatre types de cotisations d’assurance vieillesse au régime des non-salariés agricoles ([35]) :

– une cotisation plafonnée due pour chaque non-salarié agricole exerçant son activité à titre principal et qui correspond à la couverture de l’assurance vieillesse individuelle. Son taux est fixé à 3,32 % et l’assiette minimale correspond à 800 fois le Smic horaire agricole en vigueur le 1er janvier de l’année considérée, soit 9 320 euros en 2024 ([36]) ;

– une cotisation plafonnée due par le chef d’exploitation ou d’entreprise agricole pour lui-même au titre de l’assurance vieillesse agricole. Cette cotisation est calculée au taux de 11,55 % ([37]). Elle s’applique sur la base d’une assiette minimale de 600 fois le Smic horaire agricole pour les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole (6 990 euros en 2024) ([38]). Cette cotisation correspond à la couverture d’une partie de l’assurance vieillesse agricole ;

– une cotisation forfaitaire due par le chef d’exploitation ou d’entreprise agricole pour chaque aide familial ou conjoint collaborateur de son exploitation. Le taux de cette cotisation est le même que celui de la cotisation plafonnée due au titre de l’assurance vieillesse agricole des chefs d’exploitation (11,55 %) ([39]), mais elle s’applique sur une assiette forfaitaire de 400 fois le Smic horaire agricole, soit 4 660 euros en 2024 ([40]) ;

– une cotisation déplafonnée due uniquement par le chef d’exploitation ou d’entreprise agricole en son nom. Son taux, fixé à 2,24 % depuis 2017, passera à 2,36 % au 1er janvier 2026 en application de l’article 5 du décret du 5 juillet 2024 fixant les modalités de calcul des cotisations contributions sociales des travailleurs indépendants.

Tandis que les deux premières cotisations s’appliquent aux revenus pris dans la limite du plafond annuel de la sécurité sociale, la dernière cotisation s’applique sur la totalité du revenu du chef d’exploitation ou d’entreprise agricole.

● En l’état actuel du droit, les règles de cotisations d’assurance vieillesse applicables aux non-salariés agricoles à compter du 1er janvier 2026 seraient donc les suivantes :

Taux de cotisations des non-salariés agricoles et des travailleurs indépendants du régime général

(a) Taux applicable à compter du 1er janvier 2026 en application de l’article 5 du décret n° 2024-688 du 5 juillet 2024 fixant les modalités de calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants.

(b) Taux applicable à compter du 1er janvier 2025 en application de l’article 3 du décret n° 2024-688 précité.

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Le tableau ci-dessus illustre d’une part la complexité du régime de cotisations sociales des agriculteurs par rapport à celui des travailleurs indépendants. Il montre d’autre part à quel point l’effort contributif des non-salariés agricoles varie selon leur statut. Compte tenu du fonctionnement de ce régime à points, il en résulte de fortes inégalités de droits à la retraite entre chefs d’exploitation, conjoints collaborateurs et aides familiaux.

Les règles de cotisation des non-salariés agricoles présentent plusieurs spécificités par rapport à celles applicables dans d’autres régimes

Premièrement, le calcul de leurs cotisations peut se faire sur une assiette triennale. L’assuré qui opte pour un tel choix paie donc des cotisations sur la base des revenus professionnels des trois années passées, ce qui lui permet de lisser des variations annuelles de revenus sur une période plus longue.

Deuxièmement, à l’instar des travailleurs indépendants, les cotisations des non-salariés agricoles sont calculées sur la base d’une assiette minimale dont le montant est fixé par décret ([41]). Le montant de cette assiette forfaitaire minimale varie selon le statut du non-salarié agricole et le caractère principal ou accessoire de son activité agricole (cf. infra). En d’autres termes, même lorsqu’un agriculteur ne produit aucun revenu sur une année donnée, il est redevable d’un montant de cotisations calculé sur la base de l’assiette minimale qui lui est applicable, ce qui lui permet d’acquérir des droits à la retraite.

Troisièmement, leurs cotisations sont annualisées, c’est-à-dire que les non-salariés agricoles sont redevables de la totalité des cotisations dues pour une année civile dès lors qu’ils sont en activité au 1er janvier de l’année considérée, y compris lorsque le chef d’exploitation ou d’entreprise agricole cesse son activité en cours d’année ([42]). Seul les cas de décès du chef d’exploitation ou d’entreprise agricole peuvent entraîner un calcul des cotisations au prorata de la période de l’année comprise entre le 1er janvier et la date du décès. La conséquence de cette annualisation est que les non-salariés agricoles valident automatiquement quatre trimestres par an, ce qui leur assure une garantie supplémentaire pour leurs droits à la retraite.

Le droit proposé : En lien avec la réforme du mode de calcul des retraites agricoles, L’effort contributif des non-salariés agricoles serait progressivement aligné sur celui des travailleurs indépendants et les règles applicables en fonction des statuts seraient simplifiées

L’article 22 du présent projet de loi de financement modifie les règles de calcul de la pension de base des exploitants agricoles afin de permettre un calcul sur la base des vingt-cinq meilleures années de revenu. Conformément aux préconisations du rapport rendu par l’Inspection générale des affaires sociales et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, le présent article tire les conséquences de cette réforme sur l’architecture des cotisations dues par les non-salariés agricoles en la faisant converger vers celle applicable aux travailleurs indépendants non agricoles.

Les cotisations d’assurance vieillesse de base seraient réorganisées en même temps que les assiettes minimales seraient harmonisées

● D’une part, le 5° du I réorganise les cotisations dues par les non-salariés agricoles pour n’en retenir que deux :

– une cotisation due par les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole, qu’ils exercent leur activité à titre principal ou secondaire, dont une partie porterait sur les revenus retenus dans la limite du plafond de la sécurité sociale (cotisation plafonnée) et une autre partie porterait sur l’ensemble des revenus (cotisation déplafonnée). Les taux applicables aux deux parties de cette cotisation seraient fixés, à terme, par référence à ceux applicables aux travailleurs indépendants ([43]). Cette cotisation correspondrait à la fusion des cotisations dues au titre de l’assurance vieillesse individuelle et de l’assurance vieillesse agricole, la distinction n’ayant plus de sens dans la mesure où la pension de retraite de base des exploitants agricoles serait désormais organisée autour d’une unique prestation ;

– une cotisation due par les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole au titre de chaque aide familial agricole et chaque conjoint collaborateur, qu’ils exercent leur activité à titre principal ou secondaire.

Aussi, la seule distinction qui serait faite entre les non-salariés agricoles relèverait de leur statut et non du caractère accessoire ou non de leur activité ce qui contribuera à une simplification bienvenue.

● La nouvelle rédaction de l’article L. 731-42 du code rural et de la pêche maritime maintient le principe d’une assiette minimale pour les cotisations des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole et d’une assiette forfaitaire pour les aides familiaux et les conjoints collaborateurs.

L’assiette minimale unique des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole correspondrait à l’actuelle assiette minimale de la cotisation d’assurance vieillesse agricole, soit 600 fois le Smic horaire agricole. Elle resterait donc supérieure à l’assiette minimale des travailleurs indépendants, laquelle est fixée à 450 fois le Smic horaire ([44]). L’assiette forfaitaire des aides familiaux et conjoints collaborateurs serait quant à elle augmentée à 600 fois le Smic horaire, ce qui a pour effet d’augmenter leur effort contributif et de renforcer les droits qu’ils se constituent pour leurs retraites. Ces modifications relèvent du domaine réglementaire et ne sont donc pas prévues expressément par l’article 3.

Le maintien de la référence aux articles L. 731-15, L. 731-16 et L. 731-22 du code rural et de la pêche maritime permet également de conserver certaines spécificités applicables aux cotisations des non-salariés agricoles, en particulier de la possibilité d’opter pour l’assiette triennale. De la même manière, le principe d’annualisation des cotisations ne serait pas modifié afin de favoriser la création de droits.

Le taux de cotisation de l’ensemble des non-salariés agricoles serait progressivement aligné sur celui des travailleurs indépendants du régime général

Les taux de cotisations d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles seraient rehaussés

● La nouvelle rédaction de l’article L. 731-42 du code rural et de la pêche maritime prévoit que les taux applicables aux cotisations plafonnée et déplafonnée dues par les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole soient fixés par référence à ceux applicables aux travailleurs indépendants (huitième alinéa de l’article 3). Concrètement, ces taux seraient ainsi portés respectivement à 17,87 % et 0,72 %.

Il convient de relever qu’en application de la réforme de l’assiette sociale des travailleurs indépendants prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, le taux de cotisation déplafonnée des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole a déjà fait l’objet d’une hausse de 0,12 point qui doit s’appliquer au 1er janvier 2026 ([45]).

Le taux de cotisation des aides familiaux et conjoints collaborateurs serait quant à lui relevé à un niveau égal à la somme des taux de cotisations plafonnée et déplafonnée des chefs d’exploitation et d’entreprise agricole.

L’ampleur du relèvement de l’effort contributif dépendrait donc du statut des assurés :

– les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole à titre exclusif ou principal verraient leur taux de cotisation augmenter de 0,64 point par rapport au droit existant ;

– les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole à titre secondaire, qui ne sont pas redevables de la cotisation au titre de l’assurance vieillesse individuelle, verraient leur taux de cotisation augmenter de 3,96 points ;

– les aides familiaux et conjoints collaborateurs exerçant à titre exclusif ou principal, qui ne paient pas actuellement la cotisation déplafonnée au titre de l’AVA, verraient leur taux de cotisation augmenter de 3 points ;

– les aides familiaux et conjoints collaborateurs exerçant à titre secondaire, qui ne sont pas redevables de la cotisation au titre de l’assurance vieillesse individuelle ni de la cotisation déplafonnée au titre de l’assurance vieillesse agricole verraient leur taux de cotisation augmenter de 6,32 points.

Le rapporteur général regrette que l’annexe 9 ne présente pas l’impact de ces hausses sur le niveau des cotisations payées par les non-salariés agricoles.

L’impact financier de cette mesure serait relativement limité à l’échelle des Robss puisqu’il serait de 38 millions d’euros par an en 2029. La moitié de cet effort supplémentaire serait portée par les non-salariés agricoles exerçant à titre secondaire alors qu’ils ne représentent que 12 % de la population affiliée au régime. Si cet effort peut paraître conséquent en première analyse, il conduira toutefois ces personnes à constituer davantage de droits à la retraite. Elles pourront en outre bénéficier de l’ouverture du droit aux minima de pensions du régime agricole – de base comme complémentaire – prévue à l’article 22.

● L’augmentation du taux de cotisation des chefs d’exploitation et d’entreprise agricole exerçant leur activité à titre principal serait effective le 1er janvier 2026, de façon concomitante à l’entrée en vigueur de la réforme des retraites agricoles ([46]). Compte tenu de l’ampleur de la hausse de l’effort contributif que cette mesure représente pour les chefs d’exploitation et d’entreprise exerçant à titre secondaire et pour les aides familiaux et conjoints collaborateurs, l’alignement des taux sur ceux applicables aux travailleurs indépendants se ferait progressivement. C’est ainsi que le III du présent article prévoit que les taux des cotisations de ces non-salariés agricoles dues pour les périodes comprises entre le 1er janvier 2026 et le 31 décembre 2028 seraient fixés par décret « de manière à résorber progressivement, chaque année, les écarts » avec le taux de cotisation des travailleurs indépendants.

La trajectoire de hausse des taux de cotisation est décrite à l’annexe 9 du projet de loi de financement. La mesure s’appliquera donc pleinement aux cotisations dues au titre des périodes courant à compter du 1er janvier 2029.

Trajectoire d’évolution progressive des taux de cotisations

des non-salariés agricoles

Source : annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime seraient toilettées

● Le 1° du I opère un toilettage à l’article L. 731-10 du code rural et de la pêche maritime, qui porte sur la compétence des caisses de mutualité sociale agricole pour le recouvrement des cotisations sociales des exploitants agricoles, afin de supprimer la mention selon laquelle le taux des cotisations des exploitants agricoles est fixé par décret et celle précisant que le taux de la cotisation de prestations familiales est fixé en application de l’article L. 242-12 du code de la sécurité sociale ([47]). Les dispositions relatives aux modalités de fixation du taux desdites cotisations sont ainsi déplacées aux articles relatifs à chacune de ces cotisations (cf. infra).

Le 2° du I supprime la précision inscrite à l’article L. 731-11 du code rural et de la pêche maritime selon laquelle les cotisations relatives à l’assurance vieillesse dues par les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole exerçant à titre principal ne peuvent être inférieures à un minimum défini par décret. Cette mention deviendrait en effet superfétatoire puisqu’elle serait désormais inscrite à l’article L. 731-42 du même code.

Le 3° du I aligne le taux de cotisations d’allocations familiales des non-salariés agricoles sur celui applicable aux cotisations dues par les travailleurs indépendants ([48]). Cette modification est purement légistique puisque la méthode de calcul du taux de cotisations d’allocations familiales des non-salariés agricoles est déjà identique à celle des travailleurs indépendants.

Le 4° du I précise que le taux des cotisations maladie dues par les retraités en application de l’article L. 731-37 du code rural et de la pêche maritime est fixé par décret.

Les règles actuelles continueraient de s’appliquer aux agriculteurs ultramarins le temps que la réforme de leur assiette de cotisations n’est pas entrée en vigueur

L’article 3 prévoit le maintien des règles de cotisations des non-salariés agricoles résidant en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin à titre transitoire (6° à 8° du I).

Selon les informations annexées au projet de loi de financement, les nouvelles règles de cotisations s’appliqueraient en même temps qu’entrerait en vigueur la réforme de l’assiette sociale des agriculteurs ultramarins, laquelle est sensiblement différente de celle des non-salariés agricoles de l’Hexagone puisque basée sur la superficie pondérée de l’exploitation ([49]).

Pour ce faire, le II de l’article 3 complète l’habilitation à procéder à la réforme de l’assiette sociale des agriculteurs ultramarins par ordonnance prévue à l’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

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Article 4 Pérennisation du dispositif d’exonération de cotisations patronales lié à l’emploi des travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi et relèvement du plafond d’exonération totale de 1,20 Smic à 1,25 Smic

Le droit existant

Instituée il y a près de trente ans, l’exonération pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi (TO-DE) – l’usage faisant que le dispositif lui-même ait pris le nom de ces salariés – contribue à la compétitivité des exploitations agricoles (A) de manière plus favorable que les allégements généraux (B). Elle s’est récemment vue borner, mais son extinction a plusieurs fois été prolongée (C).

Une exonÉration ciblÉe pour l’embauche de saisonniers

L’encadrement du TO-DE est cohérent par rapport au soutien envers la production agricole primaire, affectée par la concurrence internationale.

● Le premier alinéa du I de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime pose le principe suivant lequel « les employeurs relevant du régime de protection sociale des professions agricoles sont exonérés des cotisations [à leur charge] pour les travailleurs occasionnels qu’ils emploient ».

Si les entreprises éligibles au TO-DE correspondent à la plupart de celles affiliées à la Mutualité sociale agricole (MSA), en sont exclus, sur le fondement du V du même article ou celui de renvois à l’article L. 722-1 du même code : les coopératives d’utilisation de matériel agricole (CUMA), les coopératives de transformation, de conditionnement et de commercialisation, les entreprises paysagistes, les structures exerçant des activités de tourisme à la ferme, les entreprises de services (caisses de MSA, groupements professionnels agricoles, chambres d’agriculture, etc.), les artisans ruraux, les entreprises de travail temporaire (ETT) ou temporaire d’insertion (ETTI) et les entreprises de travaux agricoles, ruraux et forestiers (ETARF).

● Le troisième alinéa du I de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime définit les contrats de travail dont les travailleurs occasionnels peuvent être signataires, à savoir :

– les contrats à durée déterminée (CDD) saisonniers, c’est-à-dire ceux « dont les tâches sont appelées à se répéter chaque année selon une périodicité à peu près fixe, en fonction du rythme des saisons ou des modes de vie collectifs ou emplois pour lesquels, dans certains secteurs d’activité définis par décret ou par convention ou accord collectif de travail étendu, il est d’usage constant de ne pas recourir au contrat de travail à durée indéterminée en raison de la nature de l’activité exercée et du caractère par nature temporaire de ces emplois » ([50]) ;

– les contrats conclus pour les vendanges ([51]) ;

– les CDD d’usage et les CDD d’insertion (CDDI) conclus par une entreprise d’insertion ou par une association intermédiaire ;

– les contrats d’initiative pour l’emploi (CIE) conclus notamment dans le cadre du contrat unique d’insertion (CUI).

● Le II du même article précise que les demandeurs d’emploi inscrits auprès de l’opérateur France travail ([52]) depuis au moins quatre mois, ou depuis au moins un mois si cette inscription fait suite à un licenciement, sont assimilés à des travailleurs occasionnels s’ils sont recrutés par un groupement d’employeurs composé exclusivement de membres exerçant les activités éligibles.

Aux termes du troisième alinéa du I dudit article, les tâches des deux types de salariés doivent être « temporaires » et liées soit au « cycle de la production animale et végétale », soit aux « activités de transformation, de conditionnement et de commercialisation de produits agricoles lorsque ces activités, accomplies sous l’autorité d’un exploitant agricole », à la condition dans ce cas qu’elles « constituent le prolongement direct de l’acte de production ».

● Le dernier alinéa de l’article D. 741-58 du même code fixe la durée maximale d’exonération à cent dix-neuf jours ouvrés, consécutifs ou non, par année civile pour un même salarié.

● Aux yeux du rapporteur général, le TO-DE est primordial car le secteur agricole, au sein duquel en tout premier lieu la viticulture, l’arboriculture et le maraîchage, connaît au cours de périodes ramassées des besoins de main-d’œuvre considérables, ce qui le rend vulnérable à la concurrence des pays voisins.

En moyenne, 73 000 employeurs de la production y ont recours, soit près de la moitié d’entre eux, ce qui représente 900 000 contrats pour une masse salariale de 1,8 milliard d’euros et un volume de 150 millions d’heures, soit 25 % du temps d’emploi dans la production agricole primaire. Le ministère chargé de l’agriculture se donne même, à en croire l’indicateur de performance figurant dans les annexes du projet de loi de finances (PLF), le taux de 31 % pour objectif.

L’exonération dite TO-DE réduit l’incitation de l’emploi illégal, ce qui permet aux saisonniers, en même temps, de voir leur salaire augmenter sans que cela pèse sur leur employeur et de se constituer davantage de droits sociaux.

Un soutien plus important que les allÉgements gÉnÉraux

Aux termes des quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, l’exonération dite TO-DE suit un barème dégressif linéaire, dont la formule figure à l’article D. 741-60 du même code, étant entendu qu’elle est « totale pour une rémunération mensuelle inférieure ou égale au salaire minimum de croissance majoré de 20 % » puis qu’elle « devient nulle pour une rémunération mensuelle égale ou supérieure au salaire minimum de croissance majoré de 60 % ».

L’exonération est le plus souvent totale. En effet le salaire moyen des saisonniers agricoles était de 1,14 fois le Smic en 2021. Comme le souligne l’annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à ce niveau, le TO-DE réduit les cotisations de 33 points de plus que les allégements généraux (100 % contre 67 %).

● En cas de dépassement, pour chaque salarié, du plafond de cent dix-neuf jours, la seconde phrase du VI de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime indique que l’employeur peut demander à la MSA de renoncer au TO-DE pour se voir appliquer la réduction dégressive prévue à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Il est souvent fait référence à cette disposition en tant que bascule de droit dans les allégements généraux.

● La seconde phrase du VII de l’article L. 741-16 prévoit que le bénéfice du TO-DE n’est pas cumulable avec une autre exonération de cotisations patronales ou une minoration de taux ou d’assiettes, sauf la déduction forfaitaire spécifique (DFS) prévue à l’article L. 241-18 du code de la sécurité sociale.

Une mesure rÉguliÈrement prolongÉE

Trouvant ses origines il y a plus de cinquante ans (1), le TO-DE devait cesser d’exister à la fin de 2020. Mais ce terme a déjà été repoussé (2).

Un allégement ancien

Le dernier alinéa de l’article 1031 de l’ancien deuxième code rural ([53]) prévoyait déjà, depuis l’entrée en vigueur de l’article 4 de la loi n° 72-965 du 25 octobre 1972 relative à l’assurance des travailleurs de l’agriculture contre les accidents du travail et les maladies professionnels, que « le ministre de l’agriculture fixe par arrêté le taux des cotisations forfaitaires pour certaines catégories de travailleurs occasionnels [...] ».

Le principe d’une baisse des taux a été substitué à celui d’un montant forfaitaire par l’article 62 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l’agriculture, aux termes duquel « lorsqu’ils embauchent des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d’emploi inscrits à ce titre à l’Agence nationale pour l’emploi pendant une durée minimale fixée par décret, en vue d’exercer [certaines] activités [...], les chefs d’exploitation et d’entreprise agricoles [...] versent des cotisations d’assurances sociales et d’accidents du travail calculées en application de taux réduits ».

Devenu l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime sur le fondement de l’article 1er et de l’annexe I de l’ordonnance n° 2000-550 du 15 juin 2000 ([54]), l’article 1031 de l’ancien code rural a été abrogé par le 2° du I de l’article 6 de la même ordonnance.

L’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime a depuis lors toujours fait référence à une exonération en fonction de seuils et pour des publics qui ont varié, ainsi que le résume le tableau suivant.

Historique des modificationS de l’assiette de l’exonÉration dite TO-DE

de 2000 À 2019

Source : tome II du rapport n° 339 de Mme Stéphanie Rist, rapporteure générale, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

Un bornage en 2019, puis des prorogations

Dans le cadre de la transformation du crédit d’impôt sur les sociétés pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit de taxe sur les salaires (CITS) en une hausse des allégements généraux sur les bas salaires – de quatre points pour ceux inférieurs ou égaux au montant du Smic – et une pérennisation des allégements sur les salaires intermédiaires – de six points pour les salaires inférieurs ou égaux à 2,5 fois le Smic –, l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoyait la suppression immédiate du TO-DE.

Néanmoins, les travaux parlementaires avaient prévu un dispositif transitoire pour deux années supplémentaires. Au lieu d’une exonération totale jusqu’à 1,25 fois le Smic puis dégressive jusqu’à s’annuler à 1,5 fois le Smic, l’allégement devenait total jusqu’à 1,2 fois le Smic puis décroissait jusqu’à 1,6 fois le Smic (seuil de passage dans les allégements généraux).

Compte tenu de la crise pandémique, l’article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 avait ensuite prorogé cet allégement jusqu’à la fin de l’année 2023.

Dans sa version déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 prévoyait le maintien de ce dispositif pour une année supplémentaire afin de répondre aux difficultés causées par la guerre en Ukraine.

En première lecture, le texte sur lequel le Gouvernement avait engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution avait intégré l’amendement, adopté par la commission des affaires sociales, repoussant la validité du TO-DE à la fin de l’année 2025 ([56]).

Le dispositif proposÉ

Une baisse supplémentaire du coût du travail en agriculture sera permise par la hausse du seuil de rémunération sous lequel aucune cotisation n’est due (A) et par la pérennisation du TO-DE, qui se serait normalement éteint dans un an (B).

Une hausse du plafond d’exonÉration

Le I de l’article 4 modifie le cinquième alinéa du I de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime pour faire passer de 20 % à 25 % le taux de majoration du Smic en deçà duquel l’exonération dite TO-DE est totale.

Cette évolution sera applicable aux cotisations dues au titre des périodes d’emploi courant à compter du 1er mai 2024.

Une pÉrennisation au delà de 2025

Le II de l’article 4 abroge le 4° du III de l’article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, qui avait prévu l’abrogation de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, initialement à compter du 1er janvier 2021, puis 2023 et enfin 2026.

L’incidence financiÈre

Modéré à court terme mais appelé à progresser nettement (1), le coût de la suppression du bornage du TO-DE et de son rehaussement sera compensé à la sécurité sociale par l’État (2).

Une montée en charge échelonnée

Nul pour la sécurité sociale du fait de sa prise en charge par le ministère de l’agriculture, le coût du dispositif serait limité pendant deux exercices d’après l’annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, puis de plus de 600 millions d’euros dès 2026.

Dans un premier temps, l’effet serait celui du rehaussement du plafond d’exonération totale à 1,25 fois le Smic, applicable aux prélèvements dus pour les périodes d’emploi débutant au 1er mai 2024. L’estimation est de 14 millions d’euros en 2024 puis 18 millions d’euros en 2025, le chiffre en année pleine ne dépassant que peu celui pour huit mois seulement, dans la mesure où l’embauche de saisonniers agricoles a très majoritairement lieu du printemps à l’automne, pour des raisons évidentes.

L’incidence serait de 624 millions d’euros en 2026, moment auquel l’exonération devait intégralement disparaître, puis 636 millions d’euros en 2027 et 648 millions d’euros en 2028, dans la mesure où se cumuleraient le passage au nouveau plafond (18 millions d’euros) et la pérennisation elle-même du TO-DE (surplus), sous l’hypothèse générale d’un recours croissant.

Un effort assumé par l’État

L’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale pose le principe suivant lequel l’État attribue des recettes fiscales ou des crédits aux organismes de sécurité sociale afin de compenser toute mesure de réduction ou d’exonération instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Veil ([57]), toute mesure soit de réduction ou d’exonération de contributions, soit de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite « Douste-Blazy » ([58]) ou toute mesure de transferts de charges.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale pour 2023, les effets du TO-DE – dont environ les deux tiers pour la MSA et le dernier pour l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (Agirc-Arrco), le Fonds national d’aide au logement (Fnal) et l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic), association paritaire gérant l’assurance chômage –, sont intégralement neutralisés par des crédits de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales du budget général de l’État :

– la part de l’exonération dont le périmètre est le même que celui des allégements généraux, antérieurement couverte par l’affectation aux régimes concernés d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), est l’unique objet de son programme 381 Allègements du coût du travail en agriculture, soit 433 millions d’euros pour l’exercice clos ([59]) puis une prévision de 423 millions d’euros pour celui en cours ;

– la part correspondant au surplus du TO-DE comparativement aux allégements généraux, donc au plateau d’exonération totale jusqu’à 1,20 fois le Smic, constitue l’essentiel des charges de l’action 25 Protection sociale du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt et a mobilisé 134 millions d’euros l’année passée, montant qui devrait s’élever à 155 millions d’euros cette année.

Le rapporteur spécial de la commission des finances a préconisé sous la XVIème législature de rassembler les deux lignes dans le programme 149, notant que « la distinction [a] pour seules conséquences de complexifier le travail des gestionnaires et de méconnaître le cadre organique » ([60]). Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la même mission, annexée au rapport sur le budget de l’État (RBDE) pour 2023, la Cour des comptes déplorait une « absence de ligne de partage » entre les deux unités de compensation du TO-DE, sans « aucun élément éclairant apporté par le ministère ».

Le projet annuel de performance (PAP) de la mission Agriculture, joint au projet de loi de finances pour 2025, mentionne ainsi 448,5 millions d’euros sur le programme 381 et 163,5 millions d’euros au titre du TO-DE sur l’action 25 du programme 149, soit une dépense de l’État de 612 millions d’euros en 2025 compensant à la perte de recettes sinon accusée par les régimes sociaux, ce qui correspond au coût en rythme de croisière augmenté de 18 millions d’euros.

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Article 5 Cumul de l’exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille

Le droit existant : LES JEUNES AGRICULTEURS sont Éligibles À PLUSIEURS dispositifs de rÉduction des taux DE COTISATIONS SOCIALES DISTINCTs ET NON CUMULABLES

Les jeunes agriculteurs bÉnÉficient d’une exonÉration spÉcifique ou de rÉductions de taux de cotisations famille et maladie

Une exonération ciblée applicable aux jeunes agriculteurs

● Depuis 1985 ([61]), les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole âgés de 18 à 40 ans bénéficient d’une exonération partielle des cotisations des branches maladie, vieillesse et famille dont ils sont redevables pour eux-mêmes ([62]).

La période d’application de ce dispositif est de cinq ans à compter de la première année civile au titre de laquelle ces cotisations sont dues ([63]). Le taux d’exonération décroît tout au long de cette période : il est ainsi de 65 % la première année, puis de 55 % la deuxième, de 35 % la troisième, de 25 % la quatrième et enfin de 15 % la dernière ([64]).

Le bénéfice de cette exonération est suspendu en cas de cessation temporaire d’activité et rétabli lorsque la durée de cette interruption n’excède pas trente-six mois ([65]).

Le montant de cette exonération ne peut excéder un plafond égal au produit du taux des cotisations entrant dans le champ d’application de celle-ci par le taux d’exonération applicable à l’année d’exploitation considérée et une fraction du plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), laquelle est égale à 40 % de ce dernier ([66]).

Le tableau ci-dessous présente les montants maximums des réductions de cotisations dues au titre de l’année 2024.

Taux et montant maximum de l’exonÉration applicable aux jeunes agriculteurs - 2024

Source : Mutualité sociale agricole (MSA), janvier 2024.

● En 2023, 45 687 déclarants bénéficiaient de ce dispositif et les pertes de recettes liées à ce dernier atteignaient 45,2 millions d’euros ([67]). La mise en place de cette exonération étant antérieure à l’entrée en vigueur de la règle selon laquelle toute nouvelle mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale par le budget de l’État ([68]), son coût n’est pas compensé ([69]).

Évolution du coÛt et du nombre de bÉnÉficiaires

de l’exonÉration « jeunes agriculteurs »

Source : annexe 2 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023, p. 197.

La réduction du taux des cotisations famille et maladie

Des réductions dégressives de cotisations sociales ont par ailleurs été instituées au profit de l’ensemble des travailleurs indépendants. Celles-ci correspondent à deux dispositifs juridiquement distincts qui portent respectivement sur les cotisations d’allocations familiales et les cotisations d’assurance maladie et maternité.

● La réduction du taux des cotisations famille, bénéficie aux travailleurs indépendants dont les revenus d’activité sont inférieurs à 140 % de la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), lequel s’élève à 46 368 euros depuis le 1er janvier 2024 ([70]).

Cette exonération a été créée par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 dans le cadre du « pacte de responsabilité et de solidarité » sous la forme d’une réduction de cotisations d’allocations familiales ne pouvant excéder 3,1 points ([71]). Celle-ci constituait le pendant, pour cette catégorie d’actifs, de l’exonération proportionnelle des cotisations employeurs d’allocations familiales instituée au profit des salariés (dite « bandeau famille »).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a ensuite relevé de 3,1 points à 5,25 points le plafond de la réduction de taux permise par cette exonération ([72]). L’objet de cette disposition était de compenser le relèvement du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) de 1,7 point prévu par la même loi de financement en neutralisant l’incidence de celle-ci sur l’effort contributif des travailleurs indépendants.

L’exonération est totale jusqu’à 110 % du Pass, soit environ 51 000 euros en 2024. Elle est ensuite dégressive, le taux de cotisation augmentant de façon linéaire en fonction du revenu jusqu’à 140 % du Pass, soit environ 64 900 euros en 2024. Les travailleurs indépendants dont le revenu dépasse cette dernière borne sont redevables des cotisations d’allocations familiales au taux de 3,15 % ([73]). Les non-salariés agricoles entrent dans le champ d’application de ce barème au même titre que les autres travailleurs indépendants ([74]).

Évolution du taux des cotisations d’allocations familiales des travailleurs indÉpendants agricoles et non agricoles

Source : annexe 2 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023, p. 76.

● Il est important de noter que le bénéfice de cette réduction de cotisations ne peut être cumulé avec aucun autre dispositif de réduction ou d’abattement applicable à celles-ci, à l’exception de l’aide aux créateurs et repreneurs d’entreprise (Acre) et de la réduction des cotisations d’assurance maladie et maternité décrite ci-après ([75]). Ainsi, cette réduction de taux n’est pas cumulable avec l’exonération spécifique dont bénéficient les jeunes agriculteurs.

● Les travailleurs indépendants bénéficient également, en fonction de leurs revenus, d’une réduction du taux des cotisations maladie et maternité dont ils sont redevables. Pour les cotisations dues au titre des périodes courant jusqu’au 31 décembre 2024, cette réduction s’applique aux travailleurs indépendants dont le revenu net annuel est inférieur à 110 % du Pass. Le niveau de cette exonération varie selon le statut professionnel ([76]). Ainsi, depuis le 1er janvier 2022 ([77]), les personnes exerçant une profession libérale et les non-salariés agricoles dont les revenus sont inférieurs à 40 % du Pass sont exonérés de cotisations maladie-maternité.

Au-delà de ce seuil, le taux de cotisation fait l’objet d’une réduction dégressive jusqu’à 110 % du Pass. Il est ainsi compris :

– entre 0 % et 4 % pour les revenus compris entre 40 % du Pass, soit environ 18 500 euros, et 60 % du Pass, soit environ 27 800 euros ;

– entre 4 % et 6,5 % pour les revenus compris entre 60 % du Pass, soit environ 27 800 euros, et 110 % du Pass, soit environ 51 000 euros.

À compter du 1er janvier 2025, un nouveau barème de cotisations d’assurance maladie s’appliquera à l’ensemble des travailleurs indépendants non agricoles, et sera ensuite étendu aux non-salariés agricoles à partir du 1er janvier 2026 ([78]). La révision du barème des cotisations maladie tire les conséquences de la réforme de l’assiette sociale des travailleurs indépendants introduite par l’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ([79]), laquelle se traduit à la fois par une baisse du montant dû au titre des contributions sociales et par une augmentation des taux des cotisations vieillesse et maladie. Le barème des cotisations famille reste en revanche inchangé, ce qui explique la stabilité du dispositif de réduction de taux applicable à celles-ci.

Aussi, les travailleurs indépendants dont le montant annuel de l’assiette des cotisations n’excède pas trois fois le Pass bénéficieront d’une réduction du taux de la cotisation maladie et maternité selon un barème progressif. Ce taux sera nul pour les travailleurs indépendants dont l’assiette de cotisations est inférieure à 20 % du Pass et augmentera ensuite jusqu’à 300 % du Pass, niveau au-delà duquel s’appliquera le taux de base de 8,50 % ([80]).

taux des cotisations d’assurance maladie dues par les professionnels libÉraux (jusqu’au 31 dÉcembre 2024) et les exploitants agricoles

(jusqu’au 31 dÉcembre 2025)

Source : annexe 2 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023, p. 72.

À l’instar de la réduction du taux des cotisations famille, l’exonération partielle des cotisations maladie n’est cumulable qu’avec celle-ci et avec l’aide aux créateurs et aux repreneurs d’entreprise ([81]).

Depuis 2022, Les jeunes agriculteurs jouissent d’un droit d’option entre l’exonÉration spÉcifique dont ils bÉnÉficient et les rÉductions de cotisations instituÉes au profit de l’ensemble des travailleurs indÉpendants

La diminution du taux d’exonération tout au long de la période de mise en œuvre de ce dispositif peut conduire à ce que celui-ci se révèle, notamment à compter de la quatrième année d’exploitation, moins avantageux que les réductions de taux de droit commun, à rebours de l’objectif qui sous-tendait l’instauration de cette exonération ciblée.

Aussi, la loi du 18 août 2022 précitée a permis aux jeunes agriculteurs d’opter pour le régime qui leur est le plus favorable.

● Si les jeunes agriculteurs ne peuvent bénéficier à la fois de l’exonération spécifique et des réductions de cotisations de droit commun, il leur est loisible, depuis le 1er janvier 2022, d’opter pour le régime qui leur est le plus favorable ([82]). Pour exercer ce droit d’option, les bénéficiaires de l’exonération spécifique doivent déposer une demande auprès de la caisse de mutualité sociale agricole dont ils relèvent, au plus tard le 30 juin de l’année à partir de laquelle ils souhaitent en bénéficier. L’exercice de ce droit d’option vaut renonciation totale et irrévocable à l’exonération spécifique ([83]).

Ce droit d’option permet aux jeunes agriculteurs de bénéficier, durant les cinq années suivant leur installation, d’une réduction de cotisations au moins aussi élevée que les autres travailleurs indépendants. Il ne remet cependant pas en cause l’interdiction de cumuler le bénéfice de l’exonération spécifique et des réductions de taux de droit commun.

Le dispositif proposÉ : permettre aux jeunes agriculteurs de cumuler le bÉnÉfice de l’exonÉration « Ja » et des rÉductions de taux de droit commun

● Conformément à l’engagement pris par le Gouvernement le 21 février dernier, le présent article permet aux jeunes agriculteurs de bénéficier à la fois de l’exonération spécifique instituée à leur avantage et des réductions de taux établies au profit de l’ensemble des travailleurs indépendants.

Dans cette perspective, le I ajoute l’exonération « jeunes agriculteurs » à la liste des réductions et des abattements de cotisations dont le bénéfice peut être cumulé, d’une part, avec la réduction du taux des cotisations d’assurance maladie prévue à l’article L. 613-1 du code de la sécurité sociale (1° du I) et, d’autre part, avec celle du taux des cotisations d’allocations familiales instituée par l’article L. 621-3 du même code (2° du I).

Le II tire les conséquences de cette modification en supprimant l’option introduite par la loi du 16 août 2022 précitée, laquelle serait dorénavant sans objet. D’une part, le 1° supprime le deuxième alinéa de l’article L. 731-13 du code rural et de la pêche maritime qui définit cette faculté et précise ses conditions d’exercice. D’autre part, le 2° tire les conséquences de cette modification au dernier alinéa du même article, en supprimant la mention de cette option.

Aussi le cumul du bénéfice de ces dispositifs s’applique-t-il aux cotisations dues à compter du 1er janvier 2025.

● Cette mesure entraînerait des pertes de recettes estimées à environ 25 millions d’euros en 2024, celles-ci étant compensées par la minoration de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la sécurité sociale qui ferait l’objet d’une rétrocession à l’État au titre de la compensation des pertes de recettes d’impôt sur les sociétés qu’entraînerait la réforme des allégements généraux de cotisations prévue par l’article 6 ([84]).

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Article 6 Réforme des allégements généraux de cotisations patronales

L’État du droit : conçus en faveur de l’emploi et de la compétitivité des entreprises, les allÉgements généraux engendrent un coût croissant et des effets ambigus sur les salaires

Trois dispositifs généraux de réduction des taux de cotisations sociales employeurs limitent le niveau des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises :

– la réduction dégressive portant sur les salaires jusqu’à 1,6 Smic, dite « allégement Fillon » ;

– la réduction de 6 points de cotisations maladie portant sur les salaires jusqu’à 2,5 Smic en vigueur au 31 décembre 2023 ([85]), dite « bandeau maladie » ;

– la réduction d’1,8 point de cotisations familiales portant sur les salaires jusqu’à 3,5 Smic en vigueur au 31 décembre 2023, dite « bandeau famille ».

Ces dispositifs se distinguent à la fois par leur régime juridique et par leurs fonctions économiques et sociales respectives (A). Les effets économiques et sociaux des allégements généraux ont donné lieu à des évaluations divergentes, qui dépassent l’objet du présent commentaire ([86]). Au cours des dernières années, dans le contexte du choc inflationniste engagé en 2021, les travaux d’évaluation de ces dispositifs ont particulièrement porté, d’une part, sur leur coût croissant pour les finances publiques (B) et, d’autre part, sur leur incidence sur la progression des salaires (C).

Le soutien à l’emploi et à la compétitivité des entreprises a suscité depuis trente ans trois dispositifs de réduction des taux des cotisations à la charge des employeurs

La réduction générale des cotisations patronales, un instrument de lutte contre le chômage des personnes peu qualifiées portant sur la plupart des cotisations et contributions dues par l’employeur

● La réduction générale des cotisations patronales résulte d’un ensemble de dispositifs visant à favoriser l’emploi des travailleurs rémunérés au voisinage du Smic ([87]).

Dans un premier temps, la loi du 27 juillet 1993 ([88]) a supprimé les cotisations d’allocations familiales dues au titre des salaires compris entre 1 et 1,1 Smic et les a réduites de moitié pour ceux compris entre 1,1 et 1,2 Smic.

Ce texte a constitué le premier jalon d’une législation qui a progressivement élargi et approfondi le champ des réductions et exonérations de cotisations sociales. S’agissant de la réduction générale des cotisations patronales proprement dite, les principales étapes sont les suivantes :

– création de la « ristourne Juppé » en 1995 ([89]), instaurant une réduction dégressive des cotisations sociales patronales à hauteur de 12,8 points pour les salaires s’échelonnant jusqu’à 1,2 Smic. Dès le 1er octobre 1995, ce dispositif a été fusionné avec l’allégement créé en 1993 afin de porter le taux maximal d’exonération à 18,2 % pour les salaires inférieurs à 1,33 Smic, puis 1,3 Smic ([90]) ;

– accompagnement de la réduction du temps de travail dans les entreprises en 2000, avec un dispositif additionnel d’exonération dont le taux maximal est de 26 %, applicable à des rémunérations allant jusqu’à 1,8 Smic ([91]) ;

– harmonisation en 2003 des dispositifs préexistants dans le cadre d’un allégement unique, applicable à l’ensemble des entreprises, entraînant une réduction de 26 points de cotisations pour les rémunérations inférieures à 1,6 Smic. Le nouveau dispositif, dit « allégements Fillon », constitue la réduction générale des cotisations patronales que le présent article tend à réformer ([92]) ;

– élargissement en 2014, dans le cadre du « pacte de responsabilité et de solidarité », du champ des cotisations concernées par l’exonération, portant le coefficient maximal d’exonération à la somme des taux des cotisations maladie, vieillesse, famille, AT-MP (pour la part hors accidentalité), de la contribution au Fonds national d’aide au logement (FNAL) et de la contribution solidarité autonomie (CSA), dans le cadre des allégements généraux dits « zéro charge Urssaf au niveau du Smic » ([93]) ;

– nouvelle extension en 2019 de cette réduction générale aux cotisations de retraite complémentaire et aux contributions patronales d’assurance chômage, dans le cadre de la transformation du crédit d’impôt pour l’emploi et la compétitivité (CICE) en allégements de « charges sociales » ([94]). Ce nouvel élargissement du périmètre de la réduction générale conduit à relever le taux d’exonération au niveau du Smic à environ 40 %, de sorte que le taux effectif de cotisation n’est plus que de 6,9 % à ce niveau de rémunération.

● Aussi, depuis la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en allégements de cotisations sociales intervenue en 2019, la réduction générale porte sur :

– les cotisations d’assurances sociales, qui comprennent les cotisations d’assurance maladie, maternité, invalidité et décès ainsi que les cotisations d’assurance vieillesse de base ([95]) ;

– les cotisations d’assurance vieillesse de base ([96]) ;

– les cotisations d’allocations familiales ;

– les cotisations d’accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), pour lesquelles l’exonération ne peut cependant être totale et s’applique dans le respect d’un taux minimal défini par voie réglementaire ([97]). Depuis le 1er janvier 2024, ce taux s’élève à 0,46 % ([98]) ;

– les contributions au Fonds national d’aide au logement (Fnal) ;

– les cotisations aux régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires ;

– les cotisations d’assurance chômage ([99]).

● L’assiette de la réduction générale correspond à celle des cotisations et des contributions sociales ([100]).

Outre les exemptions de droit commun, deux spécificités de l’assiette de calcul de la réduction générale doivent être particulièrement signalées :

– d’une part, en vertu du quatrième alinéa du III de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, l’assiette de calcul des allégements généraux est constituée de la rémunération après application des déductions forfaitaires au titre de la prise en charge des frais professionnels ;

– d’autre part, la prime de partage de la valeur (PPV) est également exclue de cette assiette en vertu d’une interprétation constante de la législation la concernant, laquelle ne prévoit pourtant pas expressément cette exclusion ([101]).

Notons enfin que la réduction ne s’applique pas aux revenus d’activité versés par les particuliers employeurs ni aux salaires des apprentis embauchés par des personnes morales de droit public.

● Le montant de la réduction, calculé pour chaque année civile, est égal au produit des revenus d’activité et d’un coefficient dont la valeur décroît à mesure que la rémunération augmente. Celui-ci est en effet fonction du rapport entre les revenus d’activité et le Smic calculé pour un an.

La valeur maximale du coefficient est fixée par décret, à hauteur des taux des cotisations et contributions comprises dans le périmètre de la réduction. Celui-ci est fixé à 0,3194 ou à 0,3234 selon le taux auquel l’employeur est redevable de la contribution au Fnal ([102]).

Le point de sortie du dispositif, soit la rémunération à compter de laquelle la réduction cesse de s’appliquer, est fixé à 1,6 fois le Smic en vigueur, soit environ 2 825 euros bruts au 1er janvier 2024 ([103]).

Source : Bulletin officiel de la sécurité sociale, « Allègements généraux », § 380-390, version mise à jour le 25 septembre 2024.

Cette réduction générale, concentrée sur les bas salaires, porte sur des cotisations et des contributions qui dépassent le seul champ des Robss. Depuis les années 2010, elle s’accompagne de deux dispositifs complémentaires, plus ciblés en ce qui concerne les cotisations concernées mais plus larges s’agissant de l’échelle de rémunérations.

Les réductions proportionnelles des taux des cotisations maladie et famille

L’exonération de cotisations d’assurance maladie, ou « bandeau maladie »

Cette exonération est l’héritière du dispositif du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), mis en place en 2012 ([104]). Ce crédit d’impôt correspondait à 4 % – puis 6 % à compter du 1er janvier 2014 – de la somme des rémunérations dont le montant était inférieur à 2,5 Smic versées par une entreprise.

Ce crédit d’impôt a été transformé, à compter du 1er janvier 2019, en réduction pérenne de cotisations sociales d’assurance maladie. Il s’agit d’une réduction proportionnelle du taux de la cotisation d’assurance maladie de 6 points pour les rémunérations annuelles qui n’excèdent pas 2,5 Smic, couramment retenue sous le terme de « bandeau maladie ». À ces échelles de rémunération, le taux de cotisations d’assurance maladie passe donc de 13 % à 7 %.

L’exonération de cotisations d’allocations familiales, ou « bandeau famille »

Dans la perspective là-encore d’une amélioration du taux d’emploi, le « Pacte de responsabilité et de solidarité » de 2014 a conduit à la création d’une autre exonération générale de cotisations sociales. Il s’agit d’une réduction du taux de cotisations d’allocations familiales pour les salariés dont la rémunération annuelle n’excède pas 3,5 Smic, ou « bandeau famille », applicable depuis le 1er avril 2016 ([105]). Concrètement, il s’agit d’une réduction proportionnelle du taux de la cotisation d’allocations familiales de 1,8 point, qui passe, pour ces niveaux de rémunération, de 5,25 % à 3,45 %.

Les champs d’application des réductions proportionnelles des taux des cotisations d’assurance maladie et d’allocations familiales sont alignés, sauf exception, sur celui de la réduction générale dégressive ([106]).

● La superposition de ces dispositifs donne à l’évolution du taux d’exonération des cotisations employeur en fonction de la rémunération la forme suivante :

AllÉgements généraux de cotisations et de contributions patronales – taux d’exonération en fonction de la rémunération exprimée en multiples du SMIC

Source : annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 27.

● L’accumulation des dispositifs a entraîné une diminution du taux effectif de cotisation au niveau du Smic, lequel s’établit à 6,9 % en 2024.

évolution du taux effectif des cotisations sociales au niveau du smic

Source : annexe 2 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2023, p. 27.

Des dispositifs dont le coût pour les finances publiques augmente rapidement

Un coût croissant dans le contexte inflationniste engagé en 2021

● Compte tenu de la revalorisation du Smic en fonction de l’inflation, celui-ci a connu au cours des dernières années une croissance soutenue et parfois supérieure à celle du salaire moyen. Le niveau annuel moyen du Smic a augmenté de 5,2 % entre 2021 et 2022 puis de 5,4 % entre 2022 et 2023, tandis que le salaire moyen par tête enregistrait une hausse de 5,2 % puis de 4,3 % respectivement ([107]). La forte augmentation du salaire minimum a entraîné :

– d’une part, un tassement des rémunérations à des niveaux proches du Smic ;

– d’autre part, compte tenu de l’indexation des allégements généraux sur la valeur de celui-ci, l’élargissement de leur champ d’application à des salaires plus élevés en valeur absolue, un même niveau de rémunération donnant lieu chaque année à un montant supérieur d’allégement à mesure qu’il représente un multiple du Smic de plus en plus petit. À titre d’exemple, en 2019, pour une rémunération de 2 000 euros bruts qui équivalait à 1,31 fois le Smic, le niveau des allégements généraux était de 220 euros. En 2024, la même rémunération, qui ne représente plus que 1,13 fois le Smic, donne lieu à 443 euros d’allégements, soit un montant plus de deux fois supérieur ([108]).

Aussi, alors même le coût des allégements généraux a régulièrement augmenté depuis 2011, la croissance de celui-ci a été particulièrement dynamique au cours des trois dernières années (entre 8,8 % et 15 % par an).

En 2023, dans le champ des administrations de sécurité sociale – lequel comprend les réductions de cotisations à l’Unedic et l’Agirc-Arrco –, le montant des allégements généraux atteignait 72,5 milliards d’euros, soit environ 40 % des cotisations du secteur privé. Ce montant atteindrait 78,4 milliards d’euros en 2024.

AllÉgements généraux et part dans le montant total des cotisations du secteur privé depuis 2005 (et à titre d’information, CICE et CITS

au titre des salaires versés de 2013 à 2018)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, mai 2024, p. 140.

● Dans le champ des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ce coût atteignait 65,4 milliards d’euros.

Évolution du coût des allÉgements généraux dans le champ des régimes de base

Source : annexe 9 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 27.

Un effort de maîtrise du coût des allégements généraux a commencé avec la dernière loi de financement

● La forte augmentation du coût des allégements généraux explique que les controverses récurrentes portant sur leurs effets économiques se soient accompagnées d’une prise en compte croissante de leur incidence budgétaire ([109]).

Aussi, en réponse à une initiative parlementaire ([110]), la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 a, dans un objectif de maîtrise du coût de ces dispositifs, réformé les modalités de définition du point de sortie des deux réductions proportionnelles.

Depuis le 1er janvier, le niveau de rémunération à partir duquel elles cessent de s’appliquer est fixé par voie réglementaire au sein d’un intervalle compris :

– s’agissant du bandeau famille, entre 3,5 fois le Smic en vigueur au 31 décembre 2023 et 3,5 fois le Smic de l’année en cours, sans que le point de sortie puisse être inférieur à 3 fois le Smic en vigueur ;

– dans le cas du bandeau maladie, entre 2,5 fois le Smic en vigueur au 31 décembre 2023 et 2,5 fois le Smic de l’année en cours, ce montant ne pouvant être inférieur à 2 fois le Smic en vigueur.

Les points de sortie des deux dispositifs ont été gelés à leur niveau de la fin de l’année 2023. En 2024, la valeur du point de sortie du bandeau maladie est égale à 2,46 fois le Smic. La rémunération à partir de laquelle le bandeau famille cesse de s’appliquer équivaut à 3,44 Smic. Ce mécanisme de gel permet une économie estimée à 0,5 milliard d’euros pour sa première année de mise en œuvre.

● En l’absence de réforme des allégements généraux, les points de sortie exprimés en multiples du Smic de l’année en cours et les économies correspondantes évolueraient de la manière suivante :

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 28.

Une probable contribution des allÉgements généraux à la concentration des salaires à des niveaux proches du Smic

La forte dégressivité de la réduction générale des cotisations et les effets de seuil autour des points de sortie des bandeaux maladie et famille se traduisent à certains niveaux de salaires par des taux marginaux de prélèvement élevés, susceptibles d’entretenir des effets de « trappes à bas salaires ».

Ces effets sont renforcés une fois prise en compte l’incidence d’une augmentation du revenu sur l’éligibilité à certaines prestations attribuées sous condition de ressources – telles que les aides au logement, la prime d’activité ou les allocations familiales – et sur le montant de l’impôt sur le revenu.

Le coût élevé des allégements généraux et leur probable contribution à la stagnation des salaires ont justifié, à l’issue de la conférence sociale d’octobre 2023, qu’une mission portant sur l’articulation entre les salaires, le coût du travail et la prime d’activité soit confiée à MM. Antoine Bozio et Étienne Wasmer, dont le rapport a récemment été publié ([111]). À titre illustratif, ces économistes ont déterminé qu’une hausse du coût de l’emploi de près de 600 euros est nécessaire pour augmenter de 100 euros la rémunération d’un salarié rémunéré 1,23 Smic, soit 2 170 euros bruts par mois environ.

Variation du coût pour l’employeur d’une augmentation du revenu disponible de 100 € en 2023

Source : Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2 octobre 2024, p. 125.

Le droit proposé : LES TROIS DISPOSITIFS D’ALLÉGEMENT REMPLACÉS PAR UNE EXONÉRATION DÉGRESSIVE UNIQUE au POINT DE SORTIE FIXÉ à 3 SMIC

● La réforme proposée repose sur la suppression des bandeaux famille et maladie ainsi que sur l’extension de la réduction générale de cotisations de 1,6 à 3 Smic :

– dès 2024, la valeur du Smic pris en compte pour la définition du point de sortie de la réduction générale de cotisations serait gelée à celle du Smic en vigueur au 1er janvier 2024 afin de neutraliser l’effet de sa revalorisation anticipée, qui interviendra le 1er novembre prochain, sur la valeur de ce point de sortie. Par ailleurs, l’assiette de la rémunération prise en compte pour le calcul du montant de l’exonération sera élargie (A) ;

– en 2025, le taux d’exonération au niveau du Smic serait réduit de 2 points au moyen d’une augmentation du taux des cotisations vieillesse de base. Le point de sortie du bandeau maladie serait abaissé de 2,5 fois le Smic en vigueur au 31 décembre 2023 à 2,2 fois le Smic, tandis que celui du bandeau famille serait diminué de 3,5 fois le Smic en vigueur à la fin de 2023, à 3,2 fois le Smic de l’année en cours (B) ;

– en 2026, le taux des cotisations vieillesse au niveau du Smic serait à nouveau relevé de 2 points, de sorte que le taux d’exonération à ce niveau de rémunération ne serait plus que de 36,1 % au lieu de 40,1 % ([112]). Les bandeaux maladie et famille seraient supprimés tandis que le point de sortie de la réduction générale serait relevé de 1,6 fois le Smic à 3 fois le Smic (C).

Le taux de cotisation dépasserait son niveau actuel pour les rémunérations comprises entre 1 et 1,3 Smic, puis diminuerait jusqu’à 1,8 Smic avant d’augmenter à nouveau au-delà de ce montant.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de financement habilite le Gouvernement à adapter par ordonnance le régime de certaines exonérations ciblées qui, si elles concernent des secteurs économiques ou des territoires distincts, ont pour point commun de se cumuler avec les bandeaux famille et maladie mais pas avec la réduction générale des cotisations patronales (D).

Enfin, par une disposition indépendante de la réforme des allégements généraux proprement dite, l’article précise les modalités de publication de la doctrine formulée par l’administration concernant les règles de taux et d’assiette des cotisations et des contributions sociales, et complète la liste des organismes chargés du recouvrement auxquels cette doctrine peut être opposée par les cotisants (E).

De premières mesures de maîtrise du coût des allÉgements généraux en 2024

En vertu d’un objectif de maîtrise du coût des allégements généraux, leur assiette (1) et le point de sortie de la réduction générale (2) connaîtraient de premiers ajustements dès cette année.

L’élargissement de l’assiette de la rémunération prise en compte pour le calcul des allégements généraux

En premier lieu, le présent article élargit l’assiette de la rémunération prise en compte pour l’application des allégements généraux de cotisations sociales.

● Le a et le c du 2° du I incluent expressément le montant de la prime de partage de la valeur (PPV) à cette assiette, dont il était jusqu’alors exclu « par tolérance doctrinale » ([113]). Cette précision s’apparente à une simple réaffirmation du droit en vigueur dans la mesure où cet accessoire de la rémunération n’est pas exclu de l’assiette de calcul des réductions de cotisations, définie par l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

Cette modification des règles de calcul des allégements généraux conduit à majorer la rémunération prise en compte ce qui, compte tenu du caractère dégressif de la réduction générale et du bornage des bandeaux famille et maladie, a pour effet de réduire le montant de l’exonération.

Le II précise que cette disposition s’applique aux primes versées à compter du 10 octobre 2024, soit la date du dépôt du présent projet de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale.

● Par ailleurs, la nouvelle rédaction du quatrième alinéa du III de l’article L. 243-1 du code de la sécurité sociale introduite par le c du 2° du I supprime la précision selon laquelle l’assiette de calcul des allégements généraux est constituée de la rémunération après application de la déduction forfaitaire spécifique pour frais professionnels (DFS). Ainsi, le calcul de cette réduction s’effectuera, pour les rémunérations de l’année 2024, sur la base des rémunérations effectivement dues aux salariés, sans tenir compte de cette déduction.

La neutralisation de l’effet de la revalorisation anticipée du Smic au 1er novembre sur la valeur du point de sortie de la réduction générale

● En outre, le troisième alinéa du 1° du I, qui modifie le second alinéa du I de l’article L. 243-1 du code de la sécurité sociale, renvoie à un décret la définition du niveau de rémunération à partir duquel la réduction générale cesse de s’appliquer.

Selon un dispositif analogue à celui introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 afin de geler la valeur du point de sortie des bandeaux famille et maladie, cet alinéa prévoit que la réduction générale s’applique aux rémunérations inférieures à un montant compris entre 1,6 fois le Smic en vigueur au 1er janvier 2024 et 1,6 fois le Smic de l’année en cours.

En pratique, ce renvoi à un acte réglementaire permettra au Gouvernement de geler la valeur du point de sortie à celle du Smic en vigueur au 1er janvier 2024, de sorte que la revalorisation anticipée de 2 % du salaire minimum prévue en novembre en sera exclue.

Cette mesure équivaut à une diminution de la valeur de ce point exprimée en multiples du Smic. Ainsi, à compter du 1er novembre et jusqu’à la revalorisation légale du salaire minimum au 1er janvier prochain, le point de sortie serait égal à 1,57 fois le Smic en vigueur. Son montant diminuerait en valeur relative au gré des revalorisations du salaire minimum.

● Sous l’effet de la modification de l’assiette des allégements et du gel du point de sortie de la réduction générale, le coefficient de dégressivité applicable à chaque niveau de rémunération serait déterminé en appliquant la formule suivante :

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025. La valeur « T » est égale au taux maximal d’exonération, qui serait maintenu à son niveau actuel jusqu’au 31 décembre prochain avant de diminuer sous l’effet de la hausse de deux points du taux des cotisations d’assurance vieillesse de base décrite infra.

● L’incidence financière totale pour l’année 2024 des modifications apportées aux règles de calcul des allégements généraux est estimée à 600 millions d’euros dans le champ des administrations de sécurité sociale.

Le cumul du bénéfice de la réduction générale avec la déduction forfaitaire de cotisations patronales dues au titre de la rémunération des heures supplémentaires par les entreprises de moins de 250 salariés

● Le 3° du I précise que le bénéfice de la réduction générale peut être cumulé avec les déductions forfaitaires applicables aux cotisations patronales dues par les entreprises comptant de 20 à 250 salariés au titre :

– d’une part, de la rémunération des heures supplémentaires effectuées par ceux-ci ;

– d’autre part, des jours de repos auxquels renoncent les salariés relevant d’une convention de forfait en jours sur l’année.

Ce cumul est déjà mis en œuvre, l’article L. 241-18-1 du code de la sécurité sociale disposant que ces déductions « sont cumulables avec des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite du montant des cotisations patronales de sécurité sociale et des contributions patronales recouvrées suivant les mêmes règles, restant dues par l’employeur au titre de l’ensemble de la rémunération du salarié concerné ». Le présent article se borne donc à opérer une coordination déjà prévue dans le cas des déductions forfaitaires applicables aux entreprises de moins de 20 salariés.

La refonte des dispositifs s’achèverait en 2026 après une première étape au 1er janvier 2025

En 2025, le point de sortie des deux réductions proportionnelles serait abaissé tandis que le taux maximal d’exonération diminuerait de deux points

Le raccourcissement des bandeaux maladie et famille

La réforme proposée repose sur une extinction progressive des deux bandeaux et, parallèlement, sur le relèvement du point de sortie de la réduction générale. Elle prévoit la convergence des niveaux de rémunération à compter desquels ceux-ci cessent de s’appliquer.

Aussi, en application du 1° du III, le point de sortie du bandeau maladie serait abaissé le 1er janvier prochain de 2,5 à 2,2 Smic et celui du bandeau famille serait réduit de 3,5 à 3,2 Smic.

Dans les deux cas, cette modification s’appliquerait à la fois aux bornes inférieure et supérieure de la valeur du point de sortie de chaque dispositif prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

La diminution du taux maximal d’exonération au profit d’une hausse du taux des cotisations vieillesse de base

Afin de réduire la dégressivité du taux et du montant des allégements de cotisations, le taux des cotisations d’assurance vieillesse serait relevé de deux points au 1er janvier 2025.

Si l’article ne modifie pas la répartition des compétences entre le pouvoir réglementaire et le législateur pour la définition de ce taux ([114]), le c du 1° du III limite le niveau de l’exonération qui peut être appliqué aux cotisations vieillesse. Il prévoit ainsi que cette réduction ne peut excéder le taux des cotisations vieillesse diminué de deux points.

En pratique, le taux des cotisations vieillesse au niveau du Smic serait relevé de deux points au 1er janvier prochain, de sorte que le taux d’exonération ne serait alors plus que de 38,10 % pour les entreprises de moins de cinquante salariés et de 37,70 % pour les autres entreprises.

Taux d’exonération en fonction de la rémunération exprimée en multiples de Smic en 2025

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 29

Montant des allÉgements généraux par niveau de rémunération exprimé en multiples du SMIC en 2024 et en 2025

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 27.

La suppression des réductions proportionnelles et la refonte de la réduction générale s’achèveraient au 1er janvier 2026

● Le 2° du III parachève la fusion des trois dispositifs d’allégement :

– d’une part, il supprime, à compter du 1er janvier 2026, le bandeau famille et le bandeau maladie en abrogeant les articles L. 241-2-1 et L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale qui instituent respectivement ces deux exonérations (a) ;

– d’autre part, il relève, à compter de la même date, la valeur du point de sortie de la réduction générale de 1,6 fois le Smic à 3 fois le Smic (b).

La rédaction de l’article implique que ce relèvement s’appliquera à la fois aux limites supérieure et inférieure de la valeur du point de sortie de la réduction générale fixées par le I de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant du I du présent article. Cette valeur serait donc comprise entre 3 fois le Smic en vigueur au 1er janvier 2024 et 3 fois le Smic de l’année en cours, ce qui permettrait au pouvoir réglementaire de définir un point de sortie inférieur à ce dernier montant.

Les formules de calcul du taux d’exonération présentées dans l’annexe 9 mentionnent uniquement le Smic de l’année en cours, ce qui suggère que le Gouvernement n’envisage pas à ce stade de fixer le point de sortie du dispositif en deçà de ce niveau.

Ce taux serait défini pour chaque niveau de rémunération en appliquant la formule suivante :

La valeur « T » correspond ici à la valeur maximale du coefficient de dégressivité, qui s’élèverait en 2026 à 0,3570 ou 0,3610 en fonction de la taille de l’entreprise.

● Par ailleurs, le b du 2° du III relève de deux à quatre points le taux minimum des cotisations vieillesse à la charge de l’employeur, conformément à l’intention exprimée par le Gouvernement d’affecter aux régimes de retraite de base le surcroît de recettes lié à la diminution du taux maximal d’exonération.

La modification de ce taux, de la valeur du point de sortie et de la pente de la courbe des allégements généraux donnent à la fonction de calcul du taux d’exonération la représentation graphique suivante.

La réduction générale dégressive des cotisations à compter de 2026

taux d’exonération en fonction de la rémunération exprimée en multiples du SMIC

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 30.

La disparition des réductions proportionnelles a également pour effet de conforter la dégressivité de la réduction générale de cotisation en montant. Aussi, le montant du bénéfice retiré de ces dispositifs serait désormais décroissant avec le revenu pour l’ensemble des niveaux de rémunération entrant dans leur champ d’application, ce qu’illustre le graphique ci-dessous.

Montant des allÉgements généraux par niveau de rémunération exprimé en multiples du SMIC en 2024 et en 2026

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 30.

La réforme réduirait le taux marginal de prélèvement à certains niveaux de salaire mais ses effets sur l’emploi sont difficiles à anticiper

● La modification de la formule de calcul de la réduction générale pour tenir compte de la hausse du taux de cotisation au niveau du salaire minimum et du relèvement du point de sortie des allégements entraîne des effets différents selon le niveau de rémunération.

Aussi, d’après les indications présentées dans l’annexe 9, la réforme aboutirait :

– à une baisse du taux d’exonération pour les rémunérations comprises entre 1 et 1,3 Smic ;

– à une augmentation de ce taux pour les rémunérations supérieures à 1,3 Smic et inférieures à 1,8 Smic ;

– à une diminution du taux d’exonération pour les rémunérations excédant 1,8 Smic.

Le taux marginal de prélèvement, donc le coût pour l’employeur d’une augmentation du salaire net, serait lissé tout au long de l’échelle des salaires entrant dans le champ actuel des allégements de cotisation.

Ce coût serait inférieur à son niveau actuel pour les rémunérations inférieures à 1,6 Smic et, dans une proportion encore supérieure, au niveau des points de sortie du bandeau famille et du bandeau maladie.

Coût pour l’employeur d’une augmentation du salaire net de 100 euros

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 33. Cette estimation ne tient pas compte de la variation des revenus sur l’éligibilité à certaines prestations dégressives, telles que la prime d’activité ou les aides au logement. Le rapport Bozio-Wasmer a évalué le coût pour l’employeur d’une hausse du niveau de vie du salarié en fonction de sa rémunération.

● Par rapport à l’évolution tendancielle du coût des allégements généraux, la réforme entraînerait un surcroît de recettes de 0,6 milliard d’euros en 2024 et de 5,1 milliards d’euros en 2025. Ce dernier montant serait diminué d’un milliard d’euros dans le cadre de la rétrocession à l’État d’une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) compensant l’effet retour de la hausse du taux de cotisation sur le rendement de l’impôt sur les sociétés. L’incidence financière nette dans le champ des régimes de base serait ainsi de 4 milliards d’euros environ en 2025, et représenterait donc le tiers de l’ajustement budgétaire prévu par le présent projet de loi de financement. En particulier, le choix de faire porter l’augmentation du taux de cotisation sur les cotisations d’assurance vieillesse permettra de limiter la dégradation du solde de cette branche à hauteur de 2,7 milliards d’euros en 2024.

● Le dispositif proposé présente d’évidentes analogies avec le scénario central de réforme des allégements généraux élaboré par MM. Antoine Bozio et Étienne Wasmer, qui envisageaient également de supprimer les deux réductions proportionnelles, de diminuer le niveau maximal d’exonération – donc d’accroître le taux de prélèvement au niveau du Smic – et de modifier la formule de calcul de la réduction générale afin d’en diminuer la dégressivité de façon à lisser le taux d’exonération tout au long de l’échelle des salaires.

Toutefois, la réforme opérée par le présent article répond à un objectif de réduction du coût des allégements par rapport à son évolution tendancielle, tandis que le scénario privilégié par les deux économistes était conçu pour être neutre sur l’incidence financière du dispositif. À l’inverse, les modifications du barème des exonérations de cotisations sociales instruites par ceux-ci poursuivaient l’objectif d’en « baisser la pente », c’est-à-dire de réduire « les taux marginaux d’imposition en cas d’augmentation du salaire brut dans le but d’amplifier les incitations à la dynamique salariale à budget constant » ([115]).

De surcroît, le point de sortie retenu par le projet de loi de financement correspond à un niveau de rémunération plus élevé que celui prévu par ce scénario.

Taux d’exonération en fonction du salaire brut (exprimé en fraction de Smic) – scénario central du rapport Bozio-Wasmer

Source : Antoine Bozio et Etienne Wasmer, rapport précité, p. 30.

Comparaison entre les dispositifs en vigueur, la réforme proposée et le « scénario central » présenté dans le rapport « Bozio-Wasmer »

Source : commission des affaires sociales sur la base du rapport précité d’Antoine Bozio et d’Étienne Wasmer et de l’annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

● Si votre rapporteur souscrit à l’objectif du Gouvernement de maîtriser le coût des allégements généraux et d’accroître les incitations à la progression des salaires, il note que le dispositif proposé n’est pas assorti d’une évaluation de ses effets sur l’emploi.

L’annexe 9 se borne à constater que « si plusieurs études semblaient considérer une forte élasticité [de l’emploi à son prix] essentiellement au niveau du Smic, des travaux récents et qui n’ont pu être intégrés dans les modélisations gouvernementales indiquent plutôt que les emplois à bas salaires sont en réalité moins exposés à la concurrence internationale », de sorte que cette élasticité serait moindre qu’anticipée ([116]). À titre de comparaison, le scénario central présenté dans le rapport Bozio-Wasmer – qui prévoyait aussi une baisse de quatre points du taux d’exonération au niveau du Smic et une diminution moyenne de ce taux d’environ 2 points pour les salaires compris entre 1 et 1,2 Smic – aurait entraîné la destruction d’environ 29 000 équivalents temps plein (ETP) à ces niveaux de rémunération. Toutefois, le renforcement des exonérations entre 1,2 et 1,9 Smic aurait plus que compensé ces destructions en permettant la création de 37 600 emplois supplémentaires, malgré la hausse du taux de cotisation au-delà de 1,9 Smic.

Aussi, le rapporteur général insiste sur l’absolue nécessité que les effets économiques de cette réforme sur l’emploi et la dynamique des salaires soient précisément évalués tout au long de sa mise en œuvre.

Le Gouvernement serait habilité à modifier par ordonnance les règles d’exonérations affectées par la réforme

Plusieurs dispositifs d’exonération se rapportent aux allégements généraux par leur régime juridique ou par leur fonction économique

La réforme des allégements généraux entraînerait des conséquences pour plusieurs réductions dégressives de cotisations patronales portant sur des secteurs économiques ou des territoires particuliers.

Des dispositifs cumulables avec les réductions proportionnelles mais pas avec la réduction générale des cotisations patronales

Ceux-ci ont pour point commun d’être cumulables avec le bandeau famille et le bandeau maladie mais pas avec la réduction générale des cotisations patronales. Conformément à l’objet des exonérations ciblées, ces dispositifs visent à réduire le coût de l’emploi d’un salarié dans des proportions plus importantes que les allégements généraux. L’avantage différentiel procuré par ces exonérations correspond à la différence entre le montant de la réduction qu’elles procurent et celui des mesures générales.

● Sont ainsi concernées :

– l’exonération pour l’emploi de travailleurs occasionnels agricoles et assimilés, dite « TO-DE » ([117]) ;

– les exonérations applicables aux entreprises de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de La Réunion, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, dites « Lodeom » ([118]) ;

– les exonérations en faveur de l’aide à domicile des publics fragiles ([119]), qui s’appliquent aux cotisations dues au titre de la rémunération des personnes employées par certains particuliers ou par une association ou une entreprise pour accompagner ceux-ci ;

– les exonérations propres à certaines zones soumises à des régimes sociaux ou fiscaux dérogatoires. Relèvent de cette catégorie les zones « France ruralités revitalisation » (ZFRR), les zones de revitalisation rurale (ZRR) ([120]), les bassins d’emploi à redynamiser (BER) et les zones franches urbaines (ZFU) ([121]).

Ces deux dernières catégories d’exonérations se distinguent des dispositifs Lodeom et TO-DE en ce qu’elles donnent lieu à des taux d’exonération qui, au voisinage du Smic, sont moins élevés que ceux résultant de la réduction générale.

Comparaison des réductions de cotisations et de contributions patronales spécifiques (hors Outre-mer)

Source : rapport Bozio-Wasmer, p. 233, et direction de la sécurité sociale.

● Ces dispositifs se distinguent tant par le nombre de salariés et d’établissements concernés que par leur coût.

Principales caractéristiques des exonérations spécifiques

comparables aux allÉgements généraux

Source : rapport Bozio-Wasmer, p. 234. La version d’origine de ce tableau comporte un recensement des travaux d’évaluation dont a fait l’objet chacun de ces dispositifs.

Sans modification de leur régime, les dispositifs Lodeom et TO-DE verraient diminuer le niveau maximal de l’exonération qu’ils procurent

Dans le cas du dispositif Lodeom applicable en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, le taux d’exonération ne peut, pour une rémunération égale au salaire minimum de croissance, excéder la somme des taux des cotisations entrant dans le champ d’application de la réduction générale ([122]).

De manière analogue, le champ d’application de l’exonération TO-DE est identique à celui la réduction générale en vertu d’un renvoi du I de l’article L. 741-13 du code rural et de la pêche maritime au I de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Aussi, la baisse du taux maximal d’exonération auquel donne lieu la réduction générale entraînerait une diminution équivalente de ce taux pour ces exonérations.

Le maintien de l’avantage différentiel procuré par ces exonérations entraînerait une hausse des crédits consacrés à leur compensation

Compte tenu de la suppression des bandeaux famille et maladie et de l’augmentation du taux des cotisations d’assurance vieillesse, le maintien d’un taux d’exonération au moins égal à son niveau actuel nécessiterait, pour chacun des dispositifs précités, une réduction de cotisations plus importante. Aussi, le coût de ces exonérations étant compensé par des crédits budgétaires, leur renforcement impliquerait d’accroître le montant des crédits budgétaires consacrés à leur compensation, sauf à réformer les modalités de cette dernière.

Le Gouvernement serait habilité à modifier ces exonérations selon une rédaction large qui autoriserait des ajustements significatifs

● Le V habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance les règles applicables aux exonérations ciblées dont le bénéfice est cumulable avec celui des bandeaux famille et maladie mais pas avec celui de la réduction générale des cotisations patronales. Plus précisément, l’habilitation porte sur la modification des « règles de calcul et de déclaration » de ces dispositifs en vue de « tenir compte des conséquences sur l’emploi de ces règles ainsi que des évolutions rendues nécessaires par [la réforme des allégements généraux] afin de respecter les crédits votés [dans la] loi de finances pour l’année 2025 ».

La justification du recours à cette habilitation par rapport à l’introduction des dispositions dans le prochain de loi réside dans la nécessité de mener « une phase d’instruction spécifique ainsi que de concertations avec les secteurs professionnels et les territoires concernés » ([123]).

Ces modifications pourraient s’appliquer aux revenus versés à compter du 1er janvier 2025, ce qui impliquerait que des régularisations soient réalisées en cours d’exercice pour tenir compte des changements intervenus entre cette date et l’entrée en vigueur des nouvelles règles.

L’ajustement de dispositions autorisant les cotisants à se prévaloir de la doctrine sur les cotisations et les contributions sociales

Le IV précise les modalités de publication de la doctrine formulée par l’administration concernant la législation en matière de cotisations et de contributions sociales ainsi que la liste des organismes auxquels celle-ci peut être opposée.

Les cotisants peuvent se prévaloir de l’interprétation du droit en vigueur formulée par l’administration

Les cotisants peuvent se prévaloir de l’interprétation de la législation relative aux cotisations et contributions sociales admise par une circulaire ou une instruction du ministre chargé de la sécurité sociale, à condition que celle-ci ait été publiée au Bulletin officiel d’un ministère diffusé sous forme électronique ou qu’elle fasse l’objet d’une publication dans les conditions prévues par le code des relations entre le public et l’administration.

Cette interprétation est opposable aux organismes appartenant au réseau des Urssaf, à la caisse nationale de ce réseau et aux caisses générales de sécurité sociale. Aussi, ces organismes ne peuvent demander une rectification ou, lors d’un contrôle, procéder à un redressement de cotisations et contributions sociales, pour la période pendant laquelle le cotisant a appliqué l’interprétation alors en vigueur, en soutenant une interprétation différente de celle admise par l’administration ([124]).

L’élargissement du périmètre des organismes et des actes entrant dans le champ d’application de l’article

Aux termes du II de l’article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale, ces règles ne sont opposables aux organismes chargés de la gestion d’un régime de retraite complémentaire légalement obligatoire qu’à condition qu’elles soient susceptibles d’avoir une incidence sur le calcul du plafond ou les allégements portant sur les cotisations dues par l’employeur au titre de ces régimes.

Or, en l’état du droit, la caisse de retraite complémentaire des agents contractuels de la fonction publique – ou Ircantec – n’est pas expressément comprise dans le champ d’application de cette disposition en l’absence de renvoi à l’article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale.

Aussi, le c du 1° précise que les cotisants peuvent se prévaloir de la doctrine administrative dans leurs rapports avec l’ensemble des organismes chargés du recouvrement dans le champ d’application de la mesure, tandis que le 2° du IV complète la liste des organismes chargés de la gestion d’un régime de retraite complémentaire légalement obligatoire entrant dans le champ d’application du II afin d’y inclure l’Ircantec.

La mention, au même c du 1°, des organismes chargés du recouvrement permet aussi d’inclure dans le champ d’application de l’article L. 243-6-2 les cotisations et les contributions de sécurité sociale calculées sur le fondement des règles du régime général mais recouvrées par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA).

Le Bulletin officiel de la sécurité sociale trouverait un nouveau fondement législatif

Le 3° du IV précise les modalités de publication des instructions et circulaires relatives à la législation applicable en matière de cotisations et de contributions sociales, affectées à un organisme de sécurité sociale ou recouvrées par un organisme chargé du recouvrement. Il inscrit dans la loi l’intitulé et l’objet du Bulletin officiel de la sécurité sociale qui, depuis 2021, présente l’ensemble de la doctrine administrative applicable en matière de cotisations et contributions sociales. La nouvelle rédaction du III de l’article L. 242-3-2 du code de la sécurité sociale indique également que ce site internet présente non seulement les règles applicables aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale, mais encore celles des autres contributions recouvrées par les mêmes organismes ainsi que celles affectées aux régimes de retraite complémentaire légalement obligatoire.

Le b du 1° du même IV supprime quant à lui la restriction selon laquelle seule les instructions et circulaires du ministre chargé de la sécurité sociale entrent dans le champ d’application de l’article, et y inclut les actes de même nature pris par d’autres ministres.

*

Article 7 Rationalisation des exonérations de cotisations sociales pour les contrats d’apprentissage, les entreprises d’armement maritime, les jeunes entreprises innovantes et les jeunes entreprises de croissance

Le droit existant

La rémunération des apprentis est exclue de l’assiette des contributions sociales et fait l’objet d’une exonération partielle de cotisations salariales

Une exemption d’assiette des contributions sociales portant sur l’ensemble de la rémunération des apprentis

● Le contrat d’apprentissage est un contrat de travail de type particulier conclu entre un apprenti ou son représentant légal et un employeur. Outre le versement d’un salaire, ce dernier est tenu de prodiguer une formation professionnelle complète à l’apprenti, celle-ci étant dispensée pour partie en entreprise et pour partie dans un centre de formation d’apprentis (CFA) ou dans une section d’apprentissage d’un établissement d’enseignement ([125]).

Bien qu’elle soit constitutive de revenus d’activités, la rémunération des apprentis a toujours été exclue de l’assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ([126]).

Cette mesure est antérieure à 1994, de sorte que les pertes de recettes qu’elle entraîne pour la sécurité sociale ne sont pas compensées.

● En outre, la part de la rémunération des apprentis qui n’excède pas 0,79 fois le Smic – soit 1 395 euros bruts par mois en 2024 – est exonérée de la totalité des cotisations salariales légales et conventionnelles ([127]). Avant l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, cette exonération s’appliquait à l’ensemble de ces revenus ([128]).

Le coût de cette exonération est compensé à la sécurité sociale par des dotations de la mission Travail et emploi du budget général de l’État.

Des pertes de recettes croissantes dans un contexte de forte augmentation du nombre d’apprentis

● Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([129]), l’élargissement des conditions d’accès au contrat d’apprentissage et le renforcement du soutien accordé aux employeurs pour l’embauche d’un apprenti ont entraîné un recours accru à ce dispositif. Le nombre des entrées en apprentissage est passé de 321 000 en 2018 à 852 000 en 2023.

Si l’augmentation du nombre d’apprentis concerne l’ensemble des niveaux de formation, elle est particulièrement marquée dans l’enseignement supérieur, au sein duquel le nombre d’entrées en apprentissage a plus que quadruplé entre 2018 et 2022, période au cours de laquelle il est passé de 123 000 à 522 000.

Nombre des entrées en apprentissage selon le niveau d’études

Source : : IGF et Igas, Revue des dépenses publiques d’apprentissage et de formation professionnelle, p. 4. Données de la Dares.

Les dépenses publiques en faveur de l’apprentissage ont ainsi fortement progressé et sont passées de 6,1 milliards d’euros en 2018 à 13,9 milliards d’euros en 2022 ([130]).

Au sein de cet ensemble, le montant des exonérations de cotisations sociales liées à l’apprentissage s’élevait à 1,5 milliard d’euros en 2023 et celui des pertes de recettes de contributions sociales était estimé à 1,2 milliard d’euros, à l’issue d’une période marquée par la forte progression de l’assiette de ces régimes dérogatoires ([131]).

Évolution des montants de cotisations exonérées et de leurs assiettes

de 2018 à 2023

Source : IGF et Igas, Revue des dépenses publiques d’apprentissage et de formation professionnelle, p. 14. Données de l’Acoss.

● La politique de soutien à l’apprentissage et à la formation professionnelle a été évaluée dans le cadre des revues de dépenses conduites à compter du printemps 2024. Au regard notamment des conclusions du rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas), et dans un contexte de forte augmentation des moyens de cette politique, la pertinence des exonérations de cotisations et de contributions sociales dont bénéficient les apprentis doit être interrogée :

– d’une part, leur contribution à l’augmentation du nombre d’apprentis est difficile à apprécier dans la mesure où ces dispositifs sont antérieurs à la loi du 5 septembre 2018 précitée, dont l’entrée en vigueur a donné à l’apprentissage un essor décisif ;

– d’autre part, les apprentis constituent des droits sociaux de nature contributive sans concourir au financement de ces derniers. Les allocations d’assurance chômage versées à d’anciens apprentis à l’expiration de leur contrat d’apprentissage atteignaient 770 millions d’euros en 2023 ([132]). À titre de comparaison, ce montant n’était que de 375 millions d’euros en 2021. Or, du fait de l’exemption d’assiette des contributions sociales dont ils bénéficient, les apprentis font l’acquisition de droits à l’assurance chômage sans contribuer au financement de ce régime en s’acquittant de la CSG sur leurs revenus d’activité.

Le rapport précité des inspections générales des finances et des affaires sociales préconisait ainsi d’assujettir la rémunération des apprentis à la CRDS et réduire le niveau de rémunération à compter duquel ceux-ci sont redevables de cotisations salariales en l’abaissant de 0,79 Smic à 0,5 Smic, soit 694 euros nets en 2024. La mission avait estimé qu’un apprenti percevant le salaire mensuel moyen, soit 1 042 euros, verrait son revenu disponible diminuer de 19 euros en raison d’un abaissement du seuil d’exonération des cotisations salariales, tandis que la perte de revenu induite par l’assujettissement de l’ensemble de ses revenus à la CRDS s’élèverait à 5 euros ([133]).

Une exonération de cotisations employeurs a été instituée au profit des entreprises d’armement maritime pour soutenir la compétitivité du pavillon français

Une exonération de cotisations employeur d’allocations familiales et de contributions à l’assurance chômage, d’abord réservée aux navires de passagers, a été étendue en 2016 aux autres navires de commerce

● Depuis 2005 ([134]), les entreprises d’armement maritime dont les équipages sont affiliés au régime spécial de retraite des marins bénéficient d’une exonération de cotisations sociales employeur maladie et vieillesse, dites « charges Enim » ([135]).

Les navires de passagers bénéficiaient initialement d’un périmètre d’exonération plus large, car ils faisaient aussi l’objet d’exonérations de cotisations employeur d’allocations familiales et d’assurance chômage, dites « charges non-Enim » ([136]). Puis, la loi du 16 juin 2016 pour l’économie bleue a étendu le champ d’application de ce dispositif, qui s’applique désormais indifféremment aux navires de passagers, de transport et de services maritimes ([137]).

Cette exonération s’applique à ces navires de commerce dès lors qu’ils sont :

– dirigés et contrôlés à partir d’un établissement stable situé sur le territoire français, battant pavillon français ou d’un autre État membre de l’Union européenne, d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse ;

– affectés à des activités de transport ou à des activités de services maritimes soumises aux orientations de l’Union européenne sur les aides d’État au transport maritime ([138]), soumises à titre principal à une concurrence internationale. Cette dernière condition est appréciée par les services de l’État, qui établissent la liste des entreprises entrant dans le champ d’application du dispositif et accordent le bénéfice de cette exonération ([139]).

En outre, le bénéfice de cette exonération est conditionné au fait qu’au moins un quart des membres de l’équipage sont des ressortissants de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

● L’exonération au titre de la concurrence internationale concernait en 2021 382 navires et environ 10 000 marins, soit près d’un tiers de l’effectif affilié à l’Enim, pour un déficit de cotisations estimé à 47 millions d’euros ([140]). Les dépenses de soutien à la flotte de transport de passagers représentaient 64 % du montant total de ces exonérations, soit 29,6 millions d’euros, tandis que la flotte de service et de travaux maritimes représentait 22 % du coût total du dispositif, soit 10,1 millions d’euros. Le transport de marchandises représentait 10 % de ce coût, soit 4,5 millions d’euros, et la plaisance professionnelle le reliquat.

Le bénéfice de cette mesure est cumulable avec la réduction générale des cotisations patronales.

Un élargissement aux effets limités sur la compétitivité des entreprises concernées

● Dans un rapport récent portant sur l’Enim, la Cour des comptes a jugé le dispositif de soutien aux navires exposés à la concurrence internationale « mal calibré » ([141]). Elle note en particulier que, s’agissant du transport de marchandises ou des flottes de travaux, « [l’incidence] de l’exonération apparaît limité[e] voire inexistant[e], au regard de la très faible part représentée par les salaires dans les coûts d’exploitation de ces navires » ([142]). L’évaluation préalable du présent article fournie par le Gouvernement souligne d’autre part que les marins employés sur des navires de fret de service perçoivent des rémunérations comprises entre 2,5 et 4 fois le Smic, soit des niveaux auxquels la concurrence internationale repose sur d’autres composantes de la compétitivité que les différences de coût du travail, telles que le niveau de qualification des salariés ou le savoir-faire propre à certaines entreprises ([143]).

Notons également que ces cotisations s’appliquent, dans le secteur du commerce, à une assiette forfaitaire très inférieure aux rémunérations brutes des salariés, ce qui limite la contribution de ces dispositifs à la réduction du taux effectif de cotisations ([144]).

D’une façon générale, la Cour des comptes a dressé un bilan contrasté des effets des exonérations de cotisations sociales relevant du régime de protection sociale des marins, qui l’a conduite à dénoncer la « prolifération » de ces dispositifs ([145]).

L’exonération de cotisations patronales au profit de certaines jeunes entreprises

Depuis 2024, le dispositif social et fiscal de soutien aux jeunes entreprises s’applique à trois catégories d’établissements

Les jeunes entreprises innovantes (JEI), les jeunes entreprises de croissance (JEC) et les jeunes entreprises universitaires (JEU) sont de petites et moyennes entreprises (PME) caractérisées par une activité importante de recherche et développement et qui bénéficient de dispositifs sociaux et fiscaux dérogatoires.

● Depuis les modifications apportées à ce dispositif par la loi de finances pour 2024 ([146]), est qualifiée de jeune entreprise innovante (JEI) une entreprise qui, à la clôture de son exercice ([147]) :

– emploie moins de 250 personnes ;

– réalise un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros ou enregistre un bilan inférieur à 43 millions d’euros ;

– a été créée depuis moins de huit ans ;

– a réalisé des dépenses de recherche représentant au moins 15 % de ses charges fiscalement déductibles au titre de cet exercice ;

– est détenue directement ou indirectement à 50 % au moins par des personnes physiques ou par des sociétés d’investissement (sociétés de capital-risque, fonds communs de placement à risque, fonds professionnels de capital investissement, sociétés financières d’innovation), des associations reconnues d’utilité publique à caractère scientifique, des établissements publics de recherche ou une société elle-même qualifiée de jeune entreprise innovante ;

– n’a pas été créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension d’activités préexistantes ou d’une reprise de telles activités.

● Créées en 2008, les jeunes entreprises universitaires constituent une catégorie particulière de JEI. Elles présentent la particularité de n’être pas soumises à la condition relative à la part des dépenses de recherche et développement. En contrepartie, pour être éligible à ce statut, une entreprise doit :

– être détenue à hauteur de 10 % au moins par des étudiants, des personnes titulaires depuis moins de cinq ans d’un diplôme conférant le grade de master ou d’un doctorat, ou des personnes affectées à des activités d’enseignement ou de recherche ;

– avoir pour activité principale la valorisation de travaux de recherche auxquels ses dirigeants ou ses associés ont participé au sein d’un établissement d’enseignement supérieur.

● La loi de finances pour 2024 a créé la catégorie des jeunes entreprises de croissance (JEC) ([148]). Celles-ci remplissent les mêmes conditions que les JEI sauf en ce qui concerne la part des dépenses de recherche et développement dans leur bilan, laquelle est comprise entre 5 % et 15 % ([149]). Pour être qualifiée de JEC au cours d’un exercice déterminé, une entreprise doit de surcroît satisfaire plusieurs critères de performance économique définis par voie réglementaire :

– son effectif doit avoir augmenté d’au moins 100 % et d’au moins dix salariés, par rapport à celui constaté à la clôture de l’antépénultième exercice ;

– le montant de ses dépenses de recherche au cours de cet exercice doit être au moins égal à celui de l’exercice précédent ([150]).

● Ces entreprises bénéficient de dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires.

En premier lieu, en application de l’article 44 sexies A du code général des impôts, les jeunes entreprises innovantes créées avant le 31 décembre 2023 sont exonérées d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés pour leur premier exercice bénéficiaire et se voient appliquer un abattement de 50 % sur les bénéfices qu’elles dégagent lors de l’exercice suivant cette période d’exonération. Sur délibération, les communes et leurs groupements peuvent également, en application des articles 1466 D et 1383 D du code général des collectivités territoriales, exonérer pour une durée de sept ans les JEI créées avant le 31 décembre 2025 de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

La composante fiscale du dispositif JEI a été réformée par la loi de finances pour 2024. Aussi, l’exonération d’impôt sur le revenu et d’impôt sur les sociétés ne s’applique plus aux entreprises créées à compter du 1er janvier 2024. En revanche, la souscription au capital de ces entreprises ouvre désormais droit à une réduction de l’impôt sur le revenu au titre de la « réduction Madelin » ([151]). Cette modification du régime de soutien aux jeunes entreprises procédait notamment du constat de la faible pertinence de l’exonération d’imposition sur les bénéfices compte tenu du résultat déficitaire de la majorité d’entre elles ([152]).

D’autre part, en application de l’article 131 de la loi de finances pour 2004, les revenus d’activité versés aux salariés des jeunes entreprises innovantes et aux mandataires sociaux participant à titre principal aux projets de recherche sont exonérés de cotisations à la charge de l’employeur, dans la double limite de la part des cotisations dues pour la part de rémunération inférieure à 4,5 fois le Smic – soit 7 947 euros bruts par mois en 2024 – et d’un montant égal à cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 231 840 euros la même année ([153]).

Une exonération qui procure un avantage différentiel important par rapport aux dispositifs de droit commun

● La composante sociale du dispositif de soutien à ces entreprises présente la particularité de donner lieu à un montant d’exonération bien plus important que les allégements généraux tout en s’appliquant à une échelle de rémunérations plus étendue.

À titre illustratif, pour un salarié dont la rémunération est égale 1,3 fois le Smic, l’exonération JEI diminue le coût du travail de 2 143 euros en 2024, soit un montant plus de deux fois supérieur au montant de l’exonération procurée par la réduction générale. Le point de sortie de cette exonération est de surcroît plus élevé que celui des allégements généraux et, à plus forte raison, de celui de la réduction générale des cotisations patronales : il s’établit à 4,5 Smic, soit 7 947 euros bruts par mois en 2024, contre 3,5 Smic pour le « bandeau famille », soit 6 181 bruts, et 1,6 Smic pour la réduction générale, soit 2 825 euros bruts.

Montant annuel de l’exonération « JEI » selon le niveau de rémunération exprimé en multiple de SMIC – 2023

Source : annexe 2 du Placss 2023, p. 166.

● Par ailleurs, l’augmentation du nombre d’établissements et de salariés concernés a entraîné une hausse du coût de cette exonération. Aussi, en 2023, celle-ci concernait plus de 20 000 salariés, contre 18 700 en 2018 et 14 700 en 2015, et son coût atteignait 267 millions d’euros, contre 204 millions d’euros en 2018 et 167 millions d’euros en 2015 ([154]). La création d’une nouvelle catégorie d’entreprises éligibles à ce dispositif en 2024 est de surcroît de nature à augmenter encore ces pertes de recettes.

Le dispositif proposé : restreindre le champ d’application de ces exonérations afin d’en réduire le coût

La part de la rémunération des apprentis qui dépasse la moitié du Smic serait assujettie aux contributions sociales

Le I prévoit l’assujettissement de la rémunération des apprentis à la CSG et à la CRDS :

– le 1° complète le II de l’article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale, qui définit l’assiette de la CSG portant sur les revenus d’activité, afin d’y inclure cette rémunération pour la part excédant 50 % du Smic. Le renvoi à cette disposition qui figure à l’article 14 de l’ordonnance du 24 janvier 1996 précitée a pour conséquence d’assujettir d’un même mouvement ces revenus à la CRDS ;

– le 2° tire les conséquences du 1° en supprimant la disposition du III dudit article L. 136-1-1 qui exclut la rémunération des apprentis de l’assiette des contributions sociales sur les revenus d’activité.

En outre, d’après l’annexe 9, le Gouvernement prévoit de réduire par décret le niveau de rémunération à partir duquel l’exonération de cotisations salariales cesse de s’appliquer. Ce niveau serait abaissé de 0,79 Smic à 0,5 Smic, ce qui est conforme aux préconisations des corps d’inspection, lesquels avaient estimé que cette modification entraînerait l’assujettissement aux cotisations d’environ 19 % de la masse salariale totale des apprentis ([155]). Aussi, cette mesure entraînerait des recettes supplémentaires de 300 millions d’euros pour les régimes de base.

D’après le barème fixant le niveau minimal de la rémunération des apprentis en fonction de l’âge et de l’année d’exécution du contrat ([156]), seraient concernés par ces deux mesures :

– les jeunes âgés de 16 à 17 ans pendant la troisième année d’apprentissage ;

– les jeunes âgés de 18 à 20 ans durant la deuxième ou la troisième année d’apprentissage ;

– les apprentis âgés d’au moins 21 ans.

Les exonérations « non-Enim » pour les navires soumis à la concurrence internationale seraient recentrées sur les navires de transport de passagers

Le II limite aux équipages des navires de transport de passagers le champ d’application des exonérations d’allocations familiales et d’assurance chômage dont bénéficient les entreprises d’armement maritime.

La mesure proposée rétablit donc cette exonération dans sa forme antérieure à la loi du 20 juin 2016 précitée. Le Gouvernement estime qu’elle permettrait de concentrer les effets de la mesure sur les équipages dont la rémunération est proche de celle des niveaux concernés par les exonérations générales, sans dégrader la compétitivité des armateurs français qui, dans le cas des navires de transport et de service, repose sur la composante hors prix.

Le rendement de cette suppression est évalué à 20 millions d’euros.

La composante sociale du dispositif de soutien aux jeunes entreprises cesserait de s’appliquer aux JEI et aux JEC

Le III modifie l’article 131 de la loi de finances pour 2004 afin de restreindre le champ d’application de l’exonération prévue par celui-ci aux seules jeunes entreprises universitaires (JEU), pour une économie estimée à 300 millions d’euros.

Outre l’écart significatif entre l’avantage procuré par cette exonération et celui résultant l’application du droit commun, l’évaluation préalable de l’article fait état d’un objectif de recentrage du soutien à ces PME sur des mesures tendant à favoriser l’investissement – telles que l’intégration des trois catégories de jeunes entreprises au champ d’application de la « réduction Madelin ».

*

Article 8 Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale

L’article 8 aménage la « tuyauterie » interne aux branches de la sécurité sociale. Pour l’exercice 2025, les transferts prévus se partagent en trois catégories principales, selon qu’ils tirent les conséquences des mesures relatives aux réformes des exonérations de cotisations sociales prévues dans le présent projet de loi de financement, qu’ils adaptent des dispositions issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ou qu’ils constituent des mesures nouvelles par eux-mêmes. Comme de coutume, les transferts financiers entre les branches de sécurité sociale passent principalement par une modification de la clef de répartition de la taxe sur les salaires.

Les transferts opérés afin de tenir compte des mesures prévues dans le présent projet de loi de financement relatives aux exonérations de cotisations sociales

Les transferts liés aux gains générés par la réforme des allégements généraux de cotisations sociales (famille-maladie) et à la compensation, pour l’État, des pertes d’impôts sur les sociétés qu’elle provoque (vieillesse-maladie)

● L’article 6 du présent projet de loi de financement réforme les dispositifs d’allégements généraux de cotisations. Cette réforme, dont l’achèvement est prévu en 2026, engendrerait des effets financiers dès 2025 à hauteur de 5,1 milliards d’euros de gains bruts pour la sécurité sociale. La hausse des cotisations qui résulterait de cette réforme diminuerait toutefois les bénéfices des sociétés, provoquant ainsi 1 milliard d’euros de pertes d’impôt sur les sociétés pour l’État. Le gain net pour les administrations publiques serait donc d’environ 4,1 milliards d’euros. Le présent article tire deux conséquences de cette réforme pour la répartition des économies qu’elle engendre.

D’une part, comme le précise l’annexe 9 du projet de loi de financement, il est prévu de compenser intégralement à l’État la perte de recettes d’impôt sur les sociétés de sorte que le gain net pour la sécurité sociale s’établirait à environ 4,1 milliards d’euros pour 2025. Cette compensation passe par une diminution de la part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la sécurité sociale ([157]). Dans la mesure où la part de TVA affectée par l’État aux organismes de sécurité sociale est exclusivement affectée à la Caisse nationale de l’assurance maladie ([158]), cette seule opération diminuerait ses ressources d’1 milliard d’euros.

Afin de limiter l’impact de cette rétrocession sur le solde de la branche maladie, il est proposé que la branche vieillesse y contribue à hauteur de 534 millions d’euros. Ce montant correspondrait à un transfert de 3 points de taxe sur les salaires de la branche vieillesse à la branche maladie.

D’autre part, la réforme des allégements généraux de cotisations sociales génère spontanément des recettes supplémentaires :

– pour la branche vieillesse (2,7 milliards d’euros), liées au fait que la réforme rétablit deux points de cotisations d’assurance vieillesse sur les bas salaires ;

– pour les branches maladie (2,2 milliards d’euros) et famille (300 millions d’euros), liées à la diminution des points de sortie des dispositifs de réduction des cotisations maladie et familles (dits « bandeaux maladie et famille ») à respectivement 2,2 Smic et 3,2 Smic ([159]).

Dans la mesure où la branche famille est déjà excédentaire, le présent article transfère à la branche maladie les économies générées à hauteur de 266 millions d’euros. Ce transfert serait effectué par l’affectation d’une part de taxe sur les salaires correspondant à 1,49 point de celle-ci.

Le transfert au titre de la compensation par l’État des pertes de recettes engendrées par le cumul de l’exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations familiales (maladie-famille)

● L’article 5 ouvre la possibilité pour les jeunes agriculteurs de cumuler le dispositif ciblé d’exonération partielle dégressive dont leurs cotisations font l’objet avec les dispositifs de réduction des taux de cotisations d’allocations familiales et d’assurance maladie dont bénéficient les travailleurs indépendants ([160]).

Cette mesure a pour effet de réduire les recettes des branches famille et maladie de 25 millions d’euros. Cette perte est compensée par l’affectation d’une part de TVA correspondant à 0,01 point de son rendement total ([161]).

● Afin que la branche famille puisse bénéficier d’une partie de cette compensation, l’article 8 procède à un transfert de 11,1 millions d’euros en provenance de la branche maladie, ce qui correspond à 0,06 point de taxe sur les salaires.

Les transferts opérés afin d’adapter les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024

L’article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoyait plusieurs mesures ayant un effet sur les transferts financiers entre les branches de la sécurité sociale d’une part et entre les régimes obligatoires de base et l’Unedic d’autre part ([162]). L’article 15 organisait quant à lui la réforme du schéma de financement du système de retraite en transférant notamment à la Caisse nationale d’assurance vieillesse le rôle « d’équilibreur en dernier ressort » que l’État assumait alors au profit des régimes spéciaux en cours d’extinction. Le présent article apporte des adaptations à ces mesures.

La prolongation du transfert de l’État à la branche vieillesse au titre du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d’État (maladie-vieillesse)

● Le report de l’âge de départ à la retraite et l’accélération du relèvement de la durée d’assurance requise pour le bénéfice d’une pension à taux plein résultant de l’article 10 de la loi de financement rectificative pour 2023 entraînent un gain estimé à 1,1 milliard d’euros en 2030 pour le régime de la fonction publique d’État ([163]). Le solde du service des retraites de l’État (SRE) étant nul par construction dans la mesure où l’État verse une dotation permettant l’équilibre, ce gain se traduira par une diminution de cette dotation, votée chaque année en loi de finances. Ce sera donc une moindre dépense pour l’État ([164]).

Or, comme le rappelle l’annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, la réforme des retraites prévoyait d’affecter la totalité des économies au redressement financier du système de retraite. Il en va ainsi naturellement de celles bénéficiant aux régimes de la fonction publique. Les trajectoires financières présentées dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 intégraient donc un transfert financier de l’État vers la branche vieillesse pour tenir compte des effets de la réforme sur le régime de la fonction publique d’État.

● Les lois financières pour l’exercice 2024 ont prévu un transfert à hauteur de 194 millions d’euros :

– de l’État à la Caisse nationale de l’assurance maladie par l’affectation d’une part de TVA supplémentaire représentant 0,09 point de son rendement total ([165]) ;

– de la Caisse nationale de l’assurance maladie vers la Caisse nationale d’assurance vieillesse par l’affection d’un montant de taxe sur les salaires représentant 1,08 point de son rendement total ([166]).

Selon les données de l’annexe 9, la montée en charge de la réforme entraînerait une économie de 263 millions d’euros pour l’année 2025. Compte tenu des 194 millions d’euros déjà transférés l’année dernière, il est nécessaire d’augmenter le transfert de 69 millions d’euros.

En application de l’article 38 du projet de loi de finances, la part de TVA affectée à la Cnam serait augmentée de 0,03 point. Afin que ces recettes supplémentaires soient réinvesties dans le système de retraite, le présent article transfère 0,39 point de taxe sur les salaires de la branche maladie à la branche vieillesse.

Le rapporteur général note toutefois que les économies attendues de 263 millions d’euros sont inférieures de 70 millions d’euros à celles inscrites dans la trajectoire intégrée aux annexes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

suivi des écarts du rendement de la réforme des retraites

pour le régime de la fonction publique de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des affaires sociales à partir des données annexées à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

L’adaptation des modalités de plafonnement de la compensation par l’Acoss à l’Unedic du coût de la réduction générale de cotisations sur les bas salaires (Acoss-Unedic)

● Le 7° bis de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale confie à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) la mission de compenser la perte de recettes résultant, pour l’Unedic, des exonérations de contributions d’assurance chômage liées aux allégements généraux sur les bas salaires ([167]). Jusqu’en 2024, la compensation s’effectuait « à l’euro près », ce qui impliquait que l’Urssaf versât à l’Unedic un montant correspondant à l’ensemble des contributions d’assurance chômage qu’elle recouvrait, mais également celles recouvrées par d’autres organismes :

– par les caisses de mutualité sociale agricole lorsqu’elles sont dues au titre des salariés agricoles ([168]) ;

– par Pôle emploi lorsqu’elles sont dues au titre des salariés expatriés, des travailleurs indépendants, des marins ([169]) et des intermittents du spectacle ([170]) ;

– par la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon ([171]) ;

– par la caisse de sécurité sociale de Mayotte ([172]).

● Afin de mener à bien cette mission, l’Acoss bénéficie de l’affectation de 5,18 points de TVA qu’elle répartit entre l’Agirc-Arrco et l’Unedic au titre de la compensation des exonérations de cotisations de retraite complémentaire et de contributions d’assurance chômage ([173]).

Si l’on constate un écart entre le montant des cotisations effectivement recouvrées et celui de la compensation affectée à l’Unedic, un mécanisme de régularisation permet de le corriger ultérieurement de telle sorte que les conséquences d’un sous-calibrage de la part de TVA affectée pèsent sur l’Acoss et non sur l’Unedic.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ([174]), cette compensation est toutefois minorée d’un montant forfaitaire fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget. La chronique de ces minorations de compensation est fixée dans un arrêté du 27 décembre 2023 ([175]). Le tableau suivant la rappelle et suit les écarts avec le document de cadrage qui avait été adressé aux partenaires sociaux chargés de la gestion de l’assurance chômage avant la mise en place de cette réforme.

Montant repris par l’État au titre de la compensation partielle de la réduction dégressive sur les cotisations d’assurance chômage

(en milliards d’euros)

Source : commission des affaires sociales à partir de l’arrêté du 27 décembre 2023 et du document de cadrage envoyé aux partenaires sociaux chargés de négocier les règles de l’assurance chômage.

En contrepartie, la part de TVA affectée à l’Acoss est réduite d’un montant fixé par la loi de finances de l’année à l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale. En 2024, la part de TVA affectée par l’État à l’Acoss s’élèvera ainsi finalement à 5,18 points de TVA dont sont déduits 2,6 milliards d’euros. Pour l’année 2025, le projet de loi de finances prévoit de porter cette minoration à 3,35 milliards d’euros. Ce montant pourra être réutilisé au titre des politiques de soutien à l’emploi menés par l’État.

Cette mesure est justifiée par la situation excédentaire du régime d’assurance chômage, lequel a particulièrement bénéficié de la hausse du taux d’emploi et de la diminution du taux de chômage tendanciellement observées ces dernières années ainsi que des réformes portant sur l’indemnisation des chômeurs.

Selon l’annexe 8, le solde de l’Unedic s’élèverait à 0,6 milliard d’euros en 2024, après reprise d’une partie des excédents. Malgré l’augmentation des reprises à horizon 2027, le solde resterait durablement excédentaire. Il serait de 3,5 milliards d’euros en 2025 en tenant compte de la moindre compensation de 3,35 milliards d’euros. Cette trajectoire financière devrait permettre de poursuivre l’apurement progressif de la dette de l’assurance chômage qui passerait de 59,3 milliards d’euros en 2023 à 58,7 milliards d’euros en 2024, puis 55,2 milliards d’euros en 2025.

● Toutefois, lorsque ce dispositif de compensation minorée a été mis en place, aucune conséquence n’a été tirée sur le mécanisme de reversement à l’Unedic des cotisations que le réseau des Urssaf prélève pour son compte ([176]). Plus précisément, l’assiette de cotisations à laquelle est appliqué le taux forfaitaire fixé au regard du risque de non-recouvrement comprend l’ensemble des cotisations d’assurance chômage légalement dues par les assurés sans prendre en compte le fait qu’une partie d’entre elles ne seraient jamais reversées à l’Unedic du fait de la sous-compensation des pertes de recettes liées au dispositif des allégements généraux.

Autrement dit, la retenue effectuée par l’Acoss pour tenir compte du risque de non-recouvrement s’applique à une assiette plus élevée que celle des cotisations effectivement dues à l’Unedic ce qui contribue à réduire davantage le montant des cotisations que cette dernière perçoit.

Le IV du présent article corrige cet effet en précisant au 7° bis de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale que les sommes excédant le montant de la compensation ne pourront se voir appliquer le taux lié au risque de non-recouvrement.

Cette précision diminuerait les recettes des branches de la sécurité sociale d’environ 39 millions d’euros en 2024 et 45 millions d’euros en 2025 ([179]). Il s’agit essentiellement d’une mesure paramétrique visant à recentrer le mécanisme de retenue pour risque de non-recouvrement sur son objectif originel en supprimant les effets de bord liés aux nouvelles modalités de compensation du coût des allégements généraux de cotisations pour l’Unedic.

L’attribution à la Caisse nationale d’assurance vieillesse des réserves des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP au titre de sa mission d’équilibrage financier de ces régimes

● Tirant les conséquences de la fermeture de plusieurs régimes spéciaux consécutive à la réforme des retraites d’avril 2023, l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 a procédé à l’intégration financière, au sein de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, de l’ensemble des régimes spéciaux en cours d’extinction en même temps qu’il lui a confié un rôle « d’équilibreur en dernier ressort » desdits régimes.

Comme le précisait l’annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, le schéma de financement retenu pour ces régimes spéciaux prévoit une mobilisation des ressources selon l’ordre de priorité suivant :

– en premier lieu, seront affectées prioritairement au financement du régime spécial intégré les cotisations et contributions sociales dont il bénéficie ;

– en deuxième lieu, et si cette première source de financement ne suffit pas à assurer l’équilibre du régime, ses réserves financières seront mobilisées ;

– en dernier lieu, le régime intégré bénéficiera d’une dotation d’équilibre de la Cnav, en application de l’article L. 134-3 du code de la sécurité sociale.

● À compter du 1er janvier 2025, la Cnav aura donc la responsabilité d’équilibrer les régimes spéciaux de retraite des agents de la SNCF et de la RATP dans la mesure où les réserves de ces régimes ne suffisent pas à assurer leur équilibre financier. Afin de compenser le coût pour le régime général d’assurance vieillesse, le programme 198 de la mission Régimes sociaux et de retraite du projet de loi de finances pour 2025 prévoit d’affecter un montant correspondant aux besoins de financement de ce régime desquels seraient déduits :

– les montants qui auraient été versés à ces régimes au titre de la compensation démographique avant leur intégration au régime général (et qui s’imputent sur le montant versé par ledit régime général aux autres régimes d’assurance vieillesse) ;

– le montant des cotisations dues par les personnes embauchées à la RATP et à la SNCF ([180]) depuis la fermeture du régime, lesquelles sont dorénavant affiliées au régime général et intègrent donc l’effectif cotisant de ce régime.

Selon le programme annuel de performance de la mission Régimes sociaux et de retraite du projet de loi de finances pour 2025, le montant de la compensation versée par l’État à la Caisse nationale d’assurance vieillesse s’élèverait à 3,3 milliards d’euros au titre du régime de retraite du personnel de la SNCF et à 902 millions au titre du régime de retraite du personnel de la RATP ([181]).

● Dans ce contexte, l’article 8 prévoit deux mesures :

– d’une part, le III complète l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale pour ajouter au nombre des ressources permettant la couverture des charges de l’assurance vieillesse et de l’assurance veuvage du régime général les sommes versées par l’État pour équilibrer les régimes de retraite de la RATP et de la SNCF ;

– d’autre part, dans un souci de simplification, le V organise la reprise par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des fonds propres disponibles des régimes de la RATP et de la SNCF constatés à la clôture de l’exercice 2024. Il renvoie à un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget la responsabilité de fixer les modalités de cette reprise et des actifs correspondants. Par construction, cette reprise ne pourra intervenir qu’une fois les comptes 2024 définitivement clos. L’arrêté ne pourra être ainsi pris qu’au début de l’année 2025, la reprise devant en tout état de cause être effectuée au plus tard le 30 juin 2025.

L’attribution des excédents du Fonds de solidarité vieillesse à la Caisse nationale d’assurance vieillesse

● Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a été institué par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale. C’est un établissement public de l’État à caractère administratif dont les missions sont définies aux articles L. 135-1 et L. 135-5 du code de la sécurité sociale.

Le FSV a pour objet de financer les régimes de retraite au titre de certains avantages de vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale. Il a notamment pour mission de prendre en charge les validations de trimestres d’assurance au titre du chômage, de l’activité partielle, des arrêts de travail, du volontariat du service civique, des périodes d’apprentissage et de stage de la formation professionnelle.

Il assure le financement de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) versée par les régimes de retraite de base et la gestion du service chargé de payer l’ASPA aux personnes qui ne sont affiliées à aucun régime de retraite (SASPA).

Longtemps déficitaire, le FSV se caractérise depuis 2022 par une situation structurellement excédentaire. En effet, les dépenses du FSV sont principalement constituées des prises en charge de cotisations au titre du chômage. En 2023, ce poste de dépenses représentait 12 milliards d’euros, soit près de 63 % de ses charges nettes (19,3 milliards d’euros) ([182]). Le résultat du FSV est donc très dépendant du taux d’emploi et du niveau de chômage.

Dans la mesure où le scénario macroéconomique sous-jacent aux textes budgétaires pour l’exercice 2025 prévoit une amélioration du taux d’emploi à horizon 2028, l’annexe A du présent projet de loi de financement projette les excédents du FSV à un niveau proche de 1 milliard d’euros jusqu’en 2026 avant de fortement augmenter en 2027 (+ 1,9 milliard d’euros) et en 2028 (+ 3,1 milliards d’euros).

● Dans ce contexte, le II du présent article crée un article L. 135-4 dans le code de la sécurité sociale afin de prévoir que le résultat excédentaire du FSV constaté à la clôture d’un exercice puisse être transféré à la Caisse nationale d’assurance vieillesse à hauteur d’un montant fixé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. L’article renvoie au même arrêté la compétence de fixer les modalités de versement des sommes correspondantes

Le montant correspondant serait inscrit en fonds propres dans les comptes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse ce qui aurait pour conséquence de réduire son report à nouveau négatif en même temps que le report à nouveau positif du FSV.

Impact financier global et récapitulation des instruments de transferts

Le projet de loi de finances pour 2025 adapte la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale.

● Selon l’annexe 3 du présent projet de loi de financement, les mesures de transferts de recettes entre l’État et la sécurité sociale contribueraient à détériorer le solde des régimes de base de 916 millions d’euros.

Les mouvements concernant la part de TVA affectée à la sécurité sociale sont résumés dans le tableau ci-dessous.

Résumé des transferts de TVA

(a) Le montant de transferts financiers intégrés dans la fraction correspond à –0,42 point de TVA selon le calcul du rapporteur général, soit 0,01 point de plus que celui inscrit dans le projet de loi de finances pour 2025 (soit environ 22 millions d’euros). Cela peut toutefois s’expliquer par des jeux d’arrondis.

(b) Exprimer l’équivalent en points de TVA des transferts hors fraction et, par conséquent, de la somme totale des transferts a une visée pédagogique puisqu’elle ne se traduit pas par une diminution de la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale en application de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Source : commission des affaires sociales à partir de l’évaluation préalable de l’article 32 du projet de loi de finances pour 2024.

Ce transfert correspond, pour 2025, à 0,42 point de TVA, ce qui présente un delta de 0,01 point de TVA par rapport au transfert inscrit à l’article 38 du projet de loi de finances (– 0,43 point).

● La part de TVA juridiquement affectée à la sécurité sociale s’élèverait donc à 28,14 %, ce qui correspond à environ 60,8 milliards d’euros, desquels il faut déduire les 3,35 milliards d’euros de minoration de la compensation de la réduction dégressive pour l’Unedic. Ces 3,35 milliards d’euros ne s’imputent toutefois pas sur le solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale puisque l’Urssaf Caisse nationale ne joue, en la matière, qu’un rôle d’intermédiaire entre l’État et l’Unedic.

2.Les transferts interbranches ou interrégimes

Au total, les transferts financiers interbranches comptent ainsi :

– un mouvement de 266 millions de la branche famille vers la branche maladie au titre de la réaffectation d’une partie des gains nets spontanés générés par la réforme des allégements généraux de cotisation sur la branche famille (article 6) ;

– un mouvement de 534 millions d’euros de la branche vieillesse vers la branche maladie pour répartir le coût lié à la rétrocession à l’État à hauteur de 1 milliard d’euros d’une partie des gains générés par la réforme des allégements généraux au titre des pertes d’impôts sur les sociétés (article 6) ;

– un mouvement de 11,1 millions d’euros de la branche maladie vers la branche famille au titre de la compensation versée par l’État de l’autorisation du cumul de l’exonération partielle de cotisations dont bénéficient les jeunes agriculteurs avec les mesures de réduction des cotisations familiales et d’assurance maladie prévues pour les travailleurs indépendants (article 7) ;

– un mouvement de 69 millions d’euros de la branche maladie vers la branche vieillesse au titre du réinvestissement des gains supplémentaires générés par la réforme des retraites sur le régime de la fonction publique de l’État en 2025.

3.La modification de la clef de répartition de la taxe sur les salaires « factorise » ces mouvements entre branches

Le 1° du I modifie la clef de répartition de la taxe sur les salaires afin de répercuter la majeure partie des transferts :

– la part affectée à la branche vieillesse diminuerait de 2,61 points passant de 55,37 % à 52,96 % ;

– la part affectée à la branche famille diminuerait de 1,49 point passant de 15,80 % à 14,31 % ;

– la part affectée à la branche maladie serait en hausse de 4,10 points passant de 25,19 % à 22,99 % ;

– la part affectée à la branche autonomie serait stable à 5,08 %.

Le rapporteur général relève que la clef de répartition inscrite à l’article 8 ne correspond pas exactement aux transferts rendus nécessaires par les mesures listées à l’annexe 9. Selon ses calculs, il existe un écart de 0,06 point entre les fractions de taxe sur les salaires affectées à la branche maladie (à son profit) et à la branche famille (à son détriment) telles qu’elles résultent de l’article 8 et les fractions qui devraient résulter des transferts cités au présent commentaire.

Cet écart correspond exactement au montant de transfert permettant l’affectation à la branche famille d’une partie de la compensation versée par l’État au titre du cumul de l’exonération « jeunes agriculteurs » avec les réductions de cotisations maladie et famille. Ce transfert, pourtant documenté, n’a semble-t-il pas été répercuté dans le dispositif de l’article.

Le rapporteur général déposera donc un amendement en ce sens en prévision de l’examen en séance publique afin de corriger cette erreur matérielle.

impact financier des mesures de transfert (en droits constatés)

(en millions d’euros)

Source : annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

*

Article 9 Clarifier les modalités d’appel et de calcul des clauses de sauvegarde M et Z

le droit en vigueur : conçu comme un mÉcanisme de rÉgulation subsidiaire, le dÉclenchement de La clause de sauvegarde se systÉmatise, exPliquant les rÉcentes rÉformes visant À simplifier et sÉcuriser son appel

La clause de sauvegarde du mÉdicament et des dispositifs mÉdicaux : des mÉcanismes de rÉgulation subsidiaires devenus essentiels dans le pilotage de l’ondam

La clause de sauvegarde est un outil de régulation macroéconomique subsidiaire visant à réguler la dépense de médicament, qui a été transposé plus récemment au secteur des dispositifs médicaux

● La clause de sauvegarde du médicament est un levier fiscal de régulation et de maîtrise des dépenses d’assurance maladie, instauré par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 1999 ([183]), qui repose sur le principe suivant : lorsque le total des dépenses annuelles de médicaments dépasse un seuil déterminé en LFSS, les entreprises du secteur sont collectivement redevables d’une contribution appelée « contribution M » ([184]), versée à l’assurance maladie et destinée à compenser le dépassement du seuil de dépenses de médicaments autorisé par le législateur. Depuis la LFSS 2019 ([185]), ce seuil est déterminé par référence à un montant exprimé en valeur, « le montant M », qui se substitue à un seuil exprimé en taux d’accroissement de la dépense, le « taux L », qui s’appliquait d’une part aux dépenses de ville et d’autre part à celles de l’hôpital. L’assiette de la clause a été progressivement élargie à l’ensemble des médicaments pris en charge, entièrement ou partiellement, par l’assurance maladie.

● La clause de sauvegarde des dispositifs médicaux a été créée par la LFSS 2020. Répondant au même objectif que la clause de sauvegarde du médicament, elle met à la charge des entreprises exploitantes de dispositifs médicaux inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) une contribution appelée « contribution Z », dès lors que le montant remboursé par l’assurance maladie au cours de l’année civile, minoré des remises conventionnelles, est supérieur à un seuil exprimé en valeur – « le montant Z » - déterminé chaque année en LFSS ([186]).

● Ces deux contributions ont donc la particularité de se déclencher sur la base d’une assiette collective, tandis que la contribution de chaque entreprise redevable dépend de la part que celle-ci représente dans l’assiette globale (concernant les médicaments comme les dispositifs médicaux), ainsi que de l’évolution de cette part au regard de l’exercice précédent s’agissant de la seule clause de sauvegarde du médicament. La clause de sauvegarde du médicament incite donc les industries à se saisir des outils de régulation infra-annuels existants en concluant des accords portant sur le prix des médicaments avec les autorités de régulation soit au moment de leur mise sur le marché, soit lors de leur inscription au remboursement. À défaut, elles risquent collectivement de dépasser le seuil de déclenchement, et d’être individuellement redevables d’une imposition considérée comme dissuasive, au regard de son rendement croissant et de l’imprévisibilité de sa répartition entre les entreprises redevables. Les nombreuses réformes intervenues depuis 2015 n’ont pas remis en cause ses principes essentiels, validés par le Conseil constitutionnel tant au regard des principes d’égalité devant les charges publiques que de liberté contractuelle ([187]).

Le déclenchement systématique de la clause de sauvegarde du médicament et son rendement exponentiel en font un outil essentiel de régulation de l’Ondam

La clause de sauvegarde du médicament était conçue à l’origine comme une corde de rappel budgétaire, dont l’éventuel déclenchement visait à garantir en dernier recours le respect de la trajectoire de dépenses, déterminée chaque année par l’Ondam. En effet, la régulation des dépenses de médicaments doit reposer prioritairement sur les outils de régulation infra-annuels, de nature principalement conventionnelle, entre le Comité économique des produits de santé (Ceps) et les entreprises du secteur pharmaceutique, régies par un accord-cadre entre Les entreprises du médicament (Leem) et le Ceps.

● Le déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament, qui repose sur l’évolution du chiffre d’affaires, tend à se systématiser depuis 2018, en cohérence avec la forte progression du chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, dynamisé par la part croissante des médicaments innovants dans le portefeuille des entreprises. Ces produits sont commercialisés à un prix très onéreux et présentent une rentabilité bien supérieure aux médicaments les plus anciens, aussi appelés médicaments « matures ». Cette évolution de la structure du marché des médicaments induit une polarisation entre les médicaments anciens, d’usage courant, associés à une faible rentabilité et les médicaments innovants associés à une très forte rentabilité. Dès lors, le caractère collectif du déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament est régulièrement critiqué par les entreprises commercialisant des médicaments peu onéreux, comme les médicaments génériques. Lors de son audition, le Générique même médicament (Gemme) ([188]) a sensibilisé votre rapporteur à l’impact délétère du caractère collectif de l’appel de la contribution M sur le modèle économique de l’industrie du générique, qui se caractérise par une profitabilité très faible :

« Les médicaments génériques et biosimilaires ont permis d’importants gains d’efficience, le coût médian d’un comprimé est de 10 centimes d’euros, soit 170 euros par patient et par année, ce qui équivaut au prix journalier d’un traitement innovant. La clause de sauvegarde induit un transfert de charge des médicaments innovants vers les génériques. En 2021, notre industrie disposait d’un très léger bénéfice de 0,3 %, mais l’appel de la clause de sauvegarde a eu pour effet de clôturer les exercices 2021, 2022 et 2023 en déficit. » (Audition du Gemme, propos de M. Sébastien Trinquard, directeur général).

En dépit d’un relèvement significatif du seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament depuis l’instauration du montant M, son rendement est croissant, en faisant un outil essentiel au respect de la trajectoire de l’Ondam.

La contribution au titre de la clause de sauvegarde du mÉdicament se systÉmatise et son rendement est croissant

Source : LFSS 2015 à 2024 et rapport de la commission d’enquête du Sénat sur la pénurie de médicaments.

Forte hausse du rendement de la clause de sauvegarde du mÉdicament

Source : commission d’enquête du Sénat sur la pénurie de médicaments.

● Inversement, depuis sa création par la LFSS 2020, la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux n’a jamais été déclenchée ; son rendement est donc nul à ce jour. Pour 2023 comme les années précédentes, le Gouvernement n’anticipe aucun produit et le montant Z pour 2024 initialement fixé à 2,21 milliards d’euros en LFSS 2023, a été rehaussé à 2,31 milliards en LFSS 2024.

LA clause de sauvegarde des dispositifs médicaux n’a jamais ÉTÉ dÉCLENCHÉe

Source : LFSS 2020 à 2024.

jugÉes trop complexes et insuffisamment prÉvisibles, les rÈgles de calcul et d’appel de la contribution M ont ÉtÉ harmonisÉes avec celles de la contribution Z en loi de financement pour 2024

Les modalités de calcul et d’appel de la contribution M sont bien plus complexes que celles de la contribution Z

La détermination de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament obéit à des règles plus complexes que la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux

● Jusqu’en 2026, l’assiette prise en compte pour la détermination du déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament porte sur le chiffre d’affaires hors taxes (CAHT) réalisé au cours de l’année civile à laquelle se rapporte le seuil de déclenchement (le montant M), minoré des remises d’accès dérogatoire et des remises conventionnelles spécifiques à certains produits.

Le chiffre d’affaires retenu est celui se rapportant aux médicaments délivrés en officine, ceux délivrés par les pharmacies hospitalières au titre de leur activité de rétrocession ([192]) ou encore ceux délivrés au titre de la liste en sus, y compris dans le cadre d’un accès dérogatoire ([193]).

Le périmètre auquel se rapporte le chiffre d’affaires retenu dans l’assiette de calcul de la clause de sauvegarde a été progressivement élargi et comprend ([194]) :

– les médicaments remboursables dispensés en officines ([195]) ;

– les médicaments pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation – autrement appelés médicaments de la « liste en sus » ([196]) et les médicaments vendus au détail par les pharmacies à usage intérieur des établissements de santé, inscrit sur la « liste rétrocession » ([197]) ;

– les médicaments bénéficiant d’une autorisation temporaire d’utilisation (ATU), soit au titre de l’accès compassionnel ([198]), soit à celui de l’accès précoce ([199]);

– les préparations de thérapie génique et de thérapie cellulaire xénogénique bénéficiant d’une autorisation d’importation et prises en charge par l’assurance maladie ([200]) ;

– les médicaments bénéficiant du dispositif de prise en charge d’accès direct prévu à l’article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ([201]) ;

– à compter du 1er janvier 2024, les médicaments acquis par Santé publique France pour faire face aux menaces sanitaires graves ([202]), ainsi que les médicaments en fin de prise en charge au titre de l’accès précoce et bénéficiant d’une prise en charge dérogatoire et temporaire ([203]).

Source : ministère de la santé.

● Les remises conventionnelles désignent des baisses de prix consenties par les exploitants au moment de la négociation du prix des médicaments, lorsque ces derniers sont admis au remboursement par les organismes d’assurance maladie. Il peut également s’agir de remises légales imposées, en contrepartie de la liberté des prix accordée pendant une période d’accès dérogatoire, que le médicament visé soit ensuite admis ou non au remboursement.

● Un barème progressif est ensuite appliqué de la manière suivante au chiffre d’affaires hors taxes net des remises : la part inférieure à 1,005 fois le montant M est soumise à un taux de prélèvement de 50 % ; la part comprise entre 1,005 et 1,01 fois à un taux de 60 % ; la part supérieure à 1,01 fois le montant M, enfin, est soumise à un taux de 70 % ([204]).

● Depuis l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, la contribution due collectivement par les entreprises du secteur est répartie à concurrence de 70 % de son montant entre les entreprises redevables au prorata de leur chiffre d’affaires respectif, et à concurrence de 30 % selon la progression du chiffre d’affaires de chacune par rapport à l’année précédente ([205]). Jusqu’en 2026, le montant de la contribution due par chaque entreprise est plafonné à 10 % du chiffre d’affaires de chaque entreprise retenu pour le calcul de l’assiette, pour garantir que le montant appelé ne dépasse pas la capacité contributive de chaque entreprise ([206]). Les entreprises créées depuis moins d’un an ne sont pas redevables de la part de la contribution répartie en fonction de la progression du chiffre d’affaires, sauf si la création résulte de la scission ou de la fusion d’une entreprise ou d’un groupe.

● Par ailleurs, un mécanisme d’abattement est également prévu pour inciter les entreprises à recourir aux outils de régulation conventionnels par des conventions de remises de prix ou des baisses de prix net. Les entreprises qui ont conclu avec le Ceps une convention en cours de validité au 31 décembre de l’année au titre de laquelle la contribution est due, portant sur 90 % au moins du chiffre d’affaires retenu pour le calcul de l’assiette, peuvent signer un accord avec le Ceps prévoyant le versement de tout ou partie de leur contribution sous forme de remises de prix.

Lorsque ce versement représente au moins 95 % du montant de la contribution due, l’entreprise est exonérée de cette dernière, ce qui représente un abattement pouvant atteindre 5 % du montant de la contribution.

Si l’entreprise redevable de la contribution a, par convention avec le Ceps, consenti une baisse du prix net d’une ou plusieurs spécialités qu’elle exploite, prenant effet au cours de l’année au titre de laquelle la contribution est due, ce taux peut être abaissé entre 80 % et 95 % ([207]), générant ainsi un abattement pouvant atteindre jusqu’à 20 % du montant de la contribution due par l’entreprise. Le montant de l’abattement consenti dépend de l’ampleur des économies générées pour les dépenses d’assurance maladie grâce à ces baisses de prix. Ainsi, le versement de la contribution sous forme de convention de baisses de prix est libératoire lorsqu’il atteint :

– 90 % de la contribution due par l’entreprise si les économies générées sont inférieures ou égales à 0,70 % du chiffre d’affaires, soit un abattement de 10 % ;

– 85 % de la contribution due par l’entreprise si les économies générées sont comprises entre 0,70 % et 3 % du chiffre d’affaires, soit un abattement de 15 % ;

– 80 % de la contribution due par l’entreprise si les économies générées sont supérieures à 3 % du chiffre d’affaires, soit un abattement de 20 % ([208]).

● À l’inverse, les modalités de détermination de la contribution Z au titre de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux sont régies par des règles plus simples ([209]). La clause de sauvegarde des dispositifs médicaux obéit à la même logique que la clause de sauvegarde du médicament mais elle s’en distingue par plusieurs aspects :

– l’assiette porte sur le montant remboursé par l’assurance maladie et non sur le chiffre d’affaires déclaré au titre des médicaments remboursables ;

– le périmètre est plus restreint car il ne porte que sur les produits inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation ainsi que, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, sur les produits et prestations bénéficiant d’une prise en charge transitoire du fait de leur caractère innovant et dans l’attente de leur inscription sur la LPPR ([210]). Les dispositifs médicaux dispensés par un distributeur détaillant (pharmacien d’officine ou prestataire de santé) et ceux pris en charge en établissement de santé dans le cadre d’une hospitalisation en sont donc exclus ;

– la répartition de la contribution entre les entreprises redevables s’effectue au prorata du montant remboursé en année N, sans que le taux d’évolution des montants remboursés au regard des années précédentes soit pris en compte.

Le montant de la contribution Z, due au titre des dispositifs médicaux, est égal à 90 % de la différence entre le montant remboursé par l’assurance maladie, réduit des remises, et le montant Z, depuis l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ([211]). La contribution due par chaque exploitant est déterminée au prorata du montant remboursé par l’assurance maladie au titre des produits et prestations qu’il exploite. Elle ne peut excéder 10 % de ce montant remboursé ([212]).

La complexité du régime applicable à la clause de sauvegarde du médicament fragilise la procédure de recouvrement de la contribution M

● Dans la mesure où l’assiette repose sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, sa détermination suppose nécessairement la mise en place d’un processus déclaratif particulièrement complexe, dont les modalités sont prévues à l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale.

Les entreprises sont ainsi tenues, jusqu’en 2026, de déclarer aux Urssaf dont elles relèvent le montant du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année au titre de laquelle la contribution est due – année N – avant le 1er avril de l’année suivante – année N+1.

Les Urssaf transmettent ensuite les chiffres d’affaires déclarés au Ceps, qui s’assure de l’exactitude des données. Le Ceps communique aux Urssaf, avant le 15 juillet de l’année N+1, les éventuelles différences qu’il a constatées dans les déclarations de chiffre d’affaires ainsi que le montant des remises venant en déduction de l’assiette.

En cas d’écart, les entreprises disposent d’un délai de quinze jours pour rectifier la déclaration qu’elles ont transmis.

La notification des montants dus par chaque entreprise est effectuée par les Urssaf le 1er octobre de l’année N+1. Les entreprises disposent alors d’un mois pour procéder au versement de la contribution qui doit intervenir au plus tard le 1er novembre.

Calendrier de dÉtermination du montant M jusqu’au versement de la contribution M

Source : rapport à la Première ministre de la mission sur la régulation des produits de santé.

● Or, dans la mesure où le déclenchement de la clause de sauvegarde repose sur l’assiette agrégée des chiffres d’affaires des entreprises pharmaceutiques, la moindre erreur ou le moindre retard dans la déclaration individuelle d’une entreprise met en péril le respect du calendrier de l’ensemble du dispositif. Il en découle plusieurs écueils :

– les Urssaf soulèvent régulièrement des difficultés dans le processus de recouvrement, lesquelles se traduisent par des aménagements de calendrier et des régularisations tardives. La date limite de déclaration, fixée légalement au 1er avril, a été repoussée à plusieurs reprises, ce qui conduit à décaler d’autant la date limite de paiement, laquelle n’a pu intervenir qu’au premier trimestre 2023 s’agissant de la contribution M due au titre de l’exercice 2021 ([213]) ;

– un manque de prévisibilité pour les entreprises redevables, susceptibles de créer des aléas de gestion d’autant plus important que le montant de la contribution a fortement progressé ces dernières années.

● En conséquence, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 a instauré un mécanisme de sanction à l’encontre des entreprises qui ne respecteraient pas les dates limites de déclaration et de rectification sous la forme d’une majoration forfaitaire pour déclaration tardive.

Cette majoration forfaitaire est égale à 0,05 % du chiffre d’affaires hors taxes total déclaré par l’entreprise, par période de quinze jours de retard. Elle est néanmoins plafonnée à 100 000 euros ([214]).

● Indépendamment des difficultés liées au processus déclaratif, force est de constater que la détermination de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament répond à des règles d’une complexité redoutable. Cette complexité est par ailleurs exacerbée par la multiplication des réformes relatives à cette clause, laquelle fait l’objet de modifications quasi annuelles au détriment de la stabilité juridique et de la prévisibilité de ses conséquences pour les acteurs économiques.

Une importante réforme du dispositif a été permise par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, afin de simplifier et sécuriser le calcul et le versement de la contribution M, à partir de l’exercice 2026.

Les modalités de calcul et d’appel des contributions M et Z ont été harmonisées en loi de financement pour 2024, pour simplifier et sécuriser leur recouvrement

Actuellement, le seuil de déclenchement des contributions M et Z ne repose pas sur le même indicateur puisque le chiffre d’affaires net des remises est pris en compte pour le déclenchement de la clause de sauvegarde du médicament, alors que seul le montant net remboursé par l’assurance maladie est pris en compte pour le déclenchement de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux.

● La loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 a harmonisé les règles de calcul de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament avec celle relative aux dispositifs médicaux, en veillant à ne pas affecter le rendement attendu de la contribution M ([215]). La contribution M sera exprimée en montants remboursés par l’assurance maladie à compter du 1er janvier 2026 ([216]). Cette réforme permettra de simplifier le calcul et l’appel de la contribution M, qui ne reposera plus sur la procédure de déclaration de leur chiffre d’affaires par les entreprises. Cette procédure est unanimement décrite comme lourde et à l’origine de retards de déclaration et d’appel de la contribution. Contrairement au chiffre d’affaires, l’information relative aux montants remboursés par l’assurance maladie est disponible directement auprès de la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam) et de l’Agence technique d’information sur l’hospitalisation (Atih), ce qui permet de s’affranchir de la procédure de déclaration pour le calcul de la contribution M et de sécuriser ainsi son calendrier d’appel et de versement.

● Le passage de l’assiette de calcul de la contribution d’un montant exprimé en chiffre d’affaires à un montant exprimé en dépenses remboursées induit une diminution de l’assiette de la contribution. En effet, les dépenses remboursées sont un sous-ensemble du chiffre d’affaires des entreprises. Le barème applicable à la contribution M a donc été rehaussé afin de préserver le rendement de la contribution. À compter du 1er janvier 2026, le barème progressif – variant actuellement de 50 % à 70 %, selon l’ampleur du dépassement du montant M – sera remplacé par un taux forfaitaire de 90 %. Le montant de la contribution M sera donc égal à 90 % de la différence entre le montant des remboursements nets effectués par l’assurance maladie au titre des produits concernés et le montant M ([217]). La répartition de la contribution entre les entreprises redevables sera toujours répartie pour 70 % au prorata de leur part dans la dépense constatée, et pour 30 % en fonction de la progression de leur montant remboursé par rapport à l’année précédente ([218]).

S’agissant de la contribution Z, en cas de dépassement du montant Z, le montant global dû correspondait jusqu’en 2023 à l’intégralité du dépassement dès le premier euro. La LFSS 2024 réduit ce taux à 90 % à compter de la contribution due au titre de l’année 2024 ([219]).

● Par ailleurs, à compter de l’entrée en vigueur de la réforme de la contribution M, le plafonnement de la contribution due par chaque entreprise s’élèvera à 12 % du montant remboursé attribuable à chaque entreprise pharmaceutique, en remplacement du taux actuel de 10 % du chiffre d’affaires retenu pour le calcul de l’assiette ([220]).

● De plus, la contribution M due par chaque entreprise redevable au titre de l’exercice 2024 pour les produits génériques et des spécialités de référence sera plafonnée à 2 % du chiffre d’affaires réalisé ([221]). Cette mesure est motivée par la nécessité de tenir compte du faible niveau de rentabilité des produits génériques, et spécialités de référence, dont le modèle économique est affaibli par la nature collective de la clause de sauvegarde du médicament. Ce plafonnement spécifique vise expressément la contribution due au titre de l’exercice 2024.

● Le calendrier de versement de la contribution Z a été harmonisé avec celui de la contribution M à compter du 1er janvier 2024, le versement de la contribution Z est donc reporté du 1er juillet de l’année N+1 au 1er novembre de l’année N+1 ([222]).

Du fait de l’harmonisation des assiettes des contributions M et Z à compter du 1er janvier 2026, le processus déclaratif se déroulera selon les étapes suivantes, avec une centralisation des informations au niveau de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ([223]) :

– la Cnam, l’Atih et l’Agence nationale de santé publique communiqueront à l’Acoss avant le 15 juillet de l’année N+1 le montant total remboursé par l’assurance maladie afférent aux médicaments que chaque entreprise aura distribué au cours de l’année civile précédente ;

– le Ceps communiquera à l’Acoss le montant des remises dues par chaque entreprise au titre de l’année civile précédente, avant le 15 juillet de l’année N+1 ;

– l’Acoss communiquera sans délai aux entreprises redevables concernées la liste des médicaments pris en compte dans le calcul du montant total remboursé par l’assurance maladie au titre des médicaments qu’elles exploitent.

LE droit proposÉ : L’article 9 prÉcise les conditions de mise en œuvre de la rÉforme introduite en Loi de financement pour 2024

L’article 9 PRÉcise lA mise en œuvre de la rÉforme de l’assiette et du calendrier d’appel de la contribution M et adapte l’assiette de la contribution Z

L’article 9 précise le régime des inclusions et exonérations d’assiette et de versement de la contribution M ainsi que la répartition de certaines dépenses entre les entreprises à compter de 2026

Le I de l’article 9 propose de préciser les dépenses incluses ou exonérées de l’assiette de calcul de la contribution M à compter de l’exercice 2025 pour le premier appel de la clause de sauvegarde exprimée en montants remboursés à compter de l’entrée en vigueur de la réforme en 2026.

Déduction de l’écart médicament indemnisable et de l’écart rétrocession indemnisable de l’assiette de calcul de la contribution M

Le a du 1° du I complète la liste des dépenses qui seront déductibles de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament calculée en montants remboursés à partir de 2026, en modifiant le I de l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

Le 1° propose ainsi de déduire les montants correspondant à l’écart médicament indemnisable et à l’écart rétrocession indemnisable de l’assiette de calcul de la contribution due à compter de l’entrée en vigueur de la réforme en 2026, portant sur l’exercice 2025.

L’écart médicament indemnisable, défini au III de l’article L. 162-16-6 du code de la sécurité sociale, et l’écart rétrocession indemnisable, défini au III de l’article L. 162-16-5, sont deux mécanismes d’indemnisation des établissements de santé en cas de d’écart entre le prix d’achat de la spécialité par l’établissement et le tarif négocié nationalement par le Ceps. Lorsque le prix d’achat de la spécialité négocié par l’établissement est inférieur au tarif national, les établissements bénéficient d’une indemnisation équivalente à la moitié de la différence de prix entre le tarif national et le prix d’achat. L’écart médicament indemnisable et l’écart rétrocession indemnisable permettent de limiter le sur-remboursement aux établissements par l’assurance maladie, tout en incitant financièrement les établissements à négocier leurs approvisionnements. La possibilité pour les entreprises de déduire ces montants de l’assiette de la clause incite les entreprises à proposer des tarifs attractifs aux établissements et est ainsi est conforme à l’objectif de maîtrise de la dépense d’assurance maladie.

Précisions relatives aux médicaments inclus dans le calcul de l’assiette de la contribution M

Le b du 1° du I complète les dispositions du II de l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale relatif aux médicaments inclus dans le calcul de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament. L’assiette de la contribution n’étant plus exprimée en chiffre d’affaires mais en dépenses remboursées à compter de l’entrée en vigueur, le b précise que sont incluses dans l’assiette de calcul de la contribution M : les dépenses de l’assurance maladie au titre des indications inscrites sur la liste en sus des établissements de médecine chirurgie obstétrique (MCO) et de services médicaux de réadaptation (SMR) ainsi que les dépenses de spécialités prises en charge hors de leur autorisation de mise sur le marché (AMM) et celles prises en charge au titre du dispositif dit « AMM miroir » de spécialités utilisées en association. À cette fin il est proposé :

– au 1° du II de l’article L. 138-10, de remplacer la référence aux médicaments « inscrits » sur les listes prévues aux deux premiers alinéas de l’article L. 162-17 ([224]), par la référence aux médicaments « pris en charge ou remboursés au titre de leur inscription » sur lesdites listes ;

– au 2° du II du même article, de préciser que sont inclus les médicaments ou certaines de leurs indications seulement figurent sur la liste prévue à l’article L. 162- 22-7 ([225]) ou sur la liste prévue à l’article L. 162-23-6 ([226]) ;

– de créer un 2° bis, complétant la liste des médicaments inclus dans le calcul de la clause, par les médicaments ou certaines de leurs indications seulement qui ont pris en charge par l’assurance maladie au titre de l’article L. 162-18-1 ([227]) ;

– de créer un 2° ter, complétant la liste des médicaments inclus dans le calcul de la clause, par les médicaments prescrits en application de l’article L. 5121- 12-1-2 ([228]) du code de la santé publique et pris en charge par l’assurance maladie.

Exonération en cas de contribution négative

Le 2° du I précise les conditions d’exonération du versement de la contribution M, pour les entreprises dont la contribution serait négative. Selon la fiche d’évaluation préalable de l’article, ce cas de figure recouvre des « situations rares mais théoriquement possibles » ([229]) notamment s’agissant d’une spécialité faisant l’objet d’importantes remises conventionnelles et présentant un faible taux de prise en charge par l’assurance maladie. Cette disposition précise le régime applicable aux entreprises en pareille situation, et interdit implicitement le report d’une contribution M négative d’un exercice à l’autre.

Ainsi, le 1° du a du 2° du I propose de substituer au III de l’article L. 138- 12, dans sa rédaction issue de l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, un nouveau III qui :

– supprime l’alinéa précisant que le montant de la contribution est minoré des remises versées au titre de l’article L. 138-13 ;

– précise que dans le cas où le montant remboursé retenu pour le calcul de l’assiette de la contribution M est inférieur au montant des remises déductibles de l’assiette, alors le montant de la contribution due par l’entreprise est nul.

Précisions relatives au régime applicable en cas de fusion ou scission d’entreprise en cours d’année

● Le 2° du a du 2° du I, relatif aux entreprises créées depuis moins d’un an et à l’exception de celles dont la création résulte de la fusion ou de la scission d’une entreprise ou d’un groupe, reprend les dispositions figurant au III de l’article L. 138- 12 qui prévoient l’exonération de la part de la contribution M calculée au prorata de la progression du chiffre d’affaires par rapport à l’exercice précédent. La mesure figurait déjà au III de l’article dans sa version issue de la LFSS 2024 ; elle est simplement complétée par la référence à l’article L. 138-14, qui dispose qu’en cas de fusion ou de scission d’entreprise, le champ des éléments pris en compte pour le calcul de la contribution s’effectue à périmètre constant, par opposition au périmètre courant.

Précisions relatives à l’imputation des dépenses remboursées entre deux entreprises en cas de changement d’exploitant en cours d’année

● Le b du 2° du I complète les dispositions de l’article L. 138-12 par un nouveau IV précisant la date de référence prise en compte pour la répartition entre deux entreprises des dépenses remboursées relatives à un médicament inclus dans le périmètre de la clause de sauvegarde, en cas de changement d’exploitant en cours d’année. Le nouvel alinéa IV propose de retenir la date d’entrée en vigueur de l’arrêté déterminant le changement d’exploitant publié au Journal officiel comme date de référence pour le calcul des montants remboursés par l’assurance maladie imputés à chaque entreprise, au titre de la spécialité concernée.

Plafonnement du montant de la contribution due par chaque entreprise

● Le b du 2° du I complète les dispositions de l’article L. 138-12 par un nouveau V, reprenant les dispositions qui figuraient au dernier alinéa du III de l’article, dans sa version issue de l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024. Cet alinéa prévoit de plafonner le montant de la contribution due par chaque entreprise à 12 % du montant total remboursé par l’assurance maladie au titre des médicaments que celle-ci exploite, importe, ou distribue, pour garantir que le montant de la contribution due par chaque entreprise n’excède pas ses capacités contributives.

L’article 9 adapte la procédure d’appel de la clause de sauvegarde aux modifications induites par la réforme de 2024

● Le Ceps notifie aux entreprises le montant de la remise exonératoire dont elles sont redevables.

Le 3° du I complète les dispositions de l’article L. 138-13 du code de la sécurité sociale, relatif au versement de remises exonératoires, par un nouvel alinéa précisant que le Ceps notifie à chaque entreprise le montant de la remise exonératoire dont elle est redevable dans le délai prévu par le II de l’article L. 138- 15, qui dispose que cette notification est adressée « au plus tard le 1er octobre de l’année suivant l’année au titre de laquelle la contribution est due ».

● Le calendrier d’appel de la contribution M est légèrement modifié.

Le a du 4° du I complète les dispositions du premier alinéa de l’article L. 138- 15, relatif au calendrier d’appel de la contribution M :

– la date avant laquelle la Cnam et l’Atih sont réputées avoir transmis à l’Acoss les informations relatives au montant des dépenses remboursées est avancée du 15 juillet au 15 juin de l’année N+1. La transmission des informations relatives au montant des dépenses remboursées en N-1 aux entreprises pharmaceutiques au titre des médicaments exploités constitue la première étape de la procédure de calcul de la contribution sous l’empire de la réforme. Dès lors, anticiper cette étape d’un mois n’impose aucune contrainte supplémentaire aux entreprises et vise à assurer une plus grande fiabilité du calendrier de versement de la contribution à l’automne ;

– est instaurée une présomption d’acceptation par les entreprises de la liste des médicaments pris en compte dans le calcul de l’assiette, transmise « sans délai » par l’Acoss, dès lors que celles-ci n’ont pas fait de demande de rectification « dans un délai de vingt jours » ;

– la date avant laquelle le Ceps doit communiquer à l’Acoss le montant des remises versées par chaque entreprise est repoussée du 15 juillet au 31 juillet.

Le b du 4° du I propose une réécriture du IV de l’article L. 138-15, relatif à la majoration forfaitaire sanctionnant les entreprises en cas de retard de déclaration, qui est rendu obsolète par la réforme de l’assiette de la clause de sauvegarde et la suppression de la procédure de déclaration du chiffre d’affaires par les entreprises. Il est proposé de substituer aux trois alinéas du IV relatifs à la majoration forfaitaire pour retard de déclaration un alinéa précisant qu’en cas de retard de transmission par la Cnam et l’Atih à l’Acoss des données relatives aux dépenses remboursées prévue au plus tard le 15 juin, la notification par les Urssaf du montant dû par chaque entreprise – prévue au plus tard le 1er octobre au II – est retardée à due concurrence, et la date de versement de la contribution – prévue au plus tard le 1er novembre au III – est reportée un mois après cette notification.

L’article 9 exclut la taxe sur la valeur ajoutée de l’assiette de calcul de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux

Le 6° du I de l’article complète les dispositions de l’article L. 138-19-8 du code de la sécurité sociale en vigueur relatif à la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux, pour exclure la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de l’assiette de calcul de la clause.

Le 7° du I de l’article propose la même précision au premier alinéa de l’article L. 138-19-9 en vigueur, relatif à l’assiette de la contribution Z, appelée en cas de dépassement du seuil de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux.

Cette précision répond à une demande exprimée par les industriels du secteur, au motif que le taux de TVA est très variable selon les modalités d’inscription des dispositifs médicaux (entre 5,5 % et 20 %), ce qui fragilise la capacité des entreprises à provisionner de manière fiable le montant de la contribution Z en cas de déclenchement de la clause. Cette clarification est d’autant plus nécessaire que la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux, qui n’a jamais été déclenchée depuis sa création, pourrait l’être pour la première fois en 2025.

L’article propose plusieurs adaptations légistiques

● Le a du 4° du I complète les dispositions du premier alinéa de l’article L. 138- 15 relatif au calendrier d’appel de la contribution M et procède à plusieurs modifications d’ordre formel, visant à améliorer la qualité rédactionnelle des dispositions de l’article :

– au premier et au troisième alinéa de l’article L. 138-15, dans sa rédaction issue de l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, les mots « entreprise redevable » sont remplacés par le mot « assujetti », sans que cette modification emporte de conséquence juridique ;

– les dispositions figurant au deuxième et troisième alinéas de l’article, dans sa rédaction issue de l’article 28 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, sont interverties. Le deuxième alinéa est relatif à la communication par le Ceps à l’Acoss du montant des remises versées par chaque entreprise redevable et le troisième alinéa est relatif à la communication par l’Acoss aux entreprises pharmaceutiques de la liste des médicaments pris en compte dans le calcul de l’assiette. L’actuelle présentation conduit à présenter au deuxième alinéa une étape de la procédure postérieure à celle présentée dans le troisième alinéa, ce qui justifie la proposition de nouvel ordonnancement ;

● Le 5° du I abroge la section 3, contenant les articles L. 138-19-1 à L. 138-19-7 du code de la sécurité sociale. Cette abrogation porte sur des dispositions obsolètes relatives à la clause W ([230]) qui avait été conçue comme un mécanisme de régulation des dépenses liées à l’arrivée sur le marché de traitement innovant et très onéreux contre le virus de l’hépatite C. Ces dispositions ne sont plus appliquées depuis 2018, l’arrivée sur le marché des médicaments de produits très innovants et plus onéreux ayant rendu obsolète ce levier de régulation.

L’article fixe les montants M et Z pour 2025 et prÉvoit certaines dispositions transitoires visant À sÉcuriser le premier appel de la contribution M rÉformÉe en 2026

La fixation du montant M pour 2025 et les mesures transitoires pour 2025

● Comme chaque année en loi de financement de la sécurité sociale, l’article relatif à la clause de sauvegarde fixe le montant M pour l’année à venir. Le III établit ainsi le montant M pour 2025 à 23,3 milliards d’euros ([231]), soit une diminution par rapport au montant M pour 2024, en cohérence avec l’entrée en vigueur de la réforme de l’assiette qui sera exprimée en montants remboursés à partir l’exercice 2025, pour la contribution appelée en 2026.

Selon la fiche d’évaluation préalable de l’article en annexe 9 du PLFSS, le montant M pour l’année 2025, permettra de stabiliser le rendement de la clause de sauvegarde par rapport aux déclenchements attendus pour les années 2023 et 2024, conformément aux recommandations de la mission dite « Borne » sur la « régulation des produits de santé ».

● Pour la contribution M due en 2026 au titre de l’année 2025 certaines dépenses sont exclues à titre transitoire pour l’année 2025 par le IV de l’article 9, afin d’éviter un effet inflationniste résultant du seul changement de méthode de calcul de l’assiette, pour le premier appel de la contribution sous l’empire de la réforme de l’assiette.

– Les dépenses liées aux spécialités acquises par Santé publique France étant incluses dans l’assiette de calcul de la clause pour la première fois en 2026 au titre de l’exercice 2025, la part de la contribution M liée à l’accroissement annuel des dépenses remboursées au titre de ces spécialités serait nécessairement maximale la première année d’appel. Le 1° du IV propose donc pour l’exercice 2025 de calculer la part de la contribution liée à la croissance annuelle du montant des dépenses remboursées ([232]) relatives aux spécialités acquises par Santé publique France en comparant le montant de ces dépenses en 2025 par rapport à leur montant en 2024.

– Le 2° du IV propose, s’agissant du calcul de la part de la contribution M liée à la croissance annuelle des dépenses remboursées relatives aux spécialités dispensées en rétrocession au titre des accès compassionnels, de retenir par défaut le montant remboursé de l’année 2025 pour l’exercice 2024, lorsque les montants remboursés au titre de 2024 ne sont pas connus. Cette mesure revient en pratique à neutraliser la part de la contribution M liée à la croissance annuelle des dépenses remboursées au titre de ces spécialités entre 2024 et 2025 : si les valeurs sont identiques, l’accroissement sera nul.

– Le 3° du IV propose en outre d’exclure de l’assiette de la contribution due au titre de l’année 2025, les spécialités importées dans le cadre de ruptures ou de tensions d’approvisionnement au titre de la rétrocession en application de l’article L. 5124-13 du code de la santé publique. Cette mesure est une disposition temporaire dans l’attente de la création de codes de suivi individuels par l’assurance maladie, permettant de répartir entre les entreprises les dépenses remboursées afférentes à ces spécialités.

La fixation du montant Z pour 2024

● Le II fixe le montant Z pour 2025 à 2,27 milliards d’euros, en diminution par rapport au montant fixé en 2023, en cohérence avec la réduction de l’assiette de la contribution qui sera induite par l’exonération de la TVA de l’assiette de calcul, prévue au 6° et au 7° du I de l’article.

*

TITRE II CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 10 Compensation par l’État des pertes de recettes pour la sécurité sociale

le droit en vigueur : Les exonérations de cotisations et exemptions d’assiette font l’objet d’une compensation

Conformément aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale ([233]), l’approbation du montant de la compensation mentionnée à l’annexe dédiée aux exonérations de cotisations sociales recensant l’intégralité des niches sociales et évaluant leurs coûts est obligatoire ([234]). Elle fait l’objet d’un article de la partie de la loi de financement comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir. Le présent article pourvoit à cette obligation pour l’exercice 2025.

Le champ d’application de l’annexe 4 – ancienne annexe 5 – englobe ce qui est désormais communément appelé les « niches sociales » :

– les exemptions d’assiette, qu’elles soient totales ou partielles. Ces exemptions permettent de déduire certains éléments de l’assiette des rémunérations prises en compte dans le calcul du montant des cotisations ;

– les exonérations de cotisations sociales. Elles prennent principalement la forme de réduction des taux de cotisations sociales, mais peuvent aussi aboutir à l’absence de paiement d’une partie des cotisations de sécurité sociale ;

– les exonérations de toute autre recette contribuant au financement des régimes obligatoires de base, y compris lorsqu’elles portent sur des recettes fiscales affectées à la sécurité sociale (C3S, taxe de solidarité additionnelle...).

Le montant des « niches sociales » connaît une évolution dynamique liée à des facteurs multiples

Le coût des niches sociales connaît une progression fort dynamique

En raison de la dynamique des allégements généraux de cotisations, le montant des « niches sociales » a encore fortement progressé, passant de 78,5 milliards d’euros en 2022 à 90,1 milliards d’euros en 2023 sur le champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss), soit une hausse de près de 15 % ([235]).

Rapport des exonérations aux cotisations de sécurité sociale

dues aux urssaf par les employeurs

Champ : total des encaissements perçus en Urssaf (y compris Fonds national d’aide au logement et Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) sauf les cotisations des travailleurs indépendants (sur l’ensemble de la chronique) et hors Unedic uniquement pour la période 2010-2018.

Source : annexe 2 du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2023, p. 28.

Après une période exceptionnelle marquée par la mise en place de dispositifs ciblés en réponse à la crise sanitaire, la répartition des différents types d’exonérations au sein de cette enveloppe globale reprend un profil plus habituel dans lequel les allégements généraux occupent une part quasi hégémonique. D’un montant de 65,4 milliards d’euros en 2023, ils représentent en effet 87 % du montant total des exonérations sur le champ Robss et près de 78 % du montant total des exonérations et exemptions d’assiette. Ces dispositifs ont encore crû en 2023 à un rythme proche de celui constaté les années précédentes, leur coût ayant augmenté de 9,7 % contre 12 % en 2022.

Les exonérations ciblées compensées apparaissent globalement stables : sur le champ des Robss, elles se sont élevées à 6,5 milliards d’euros en 2023 contre 6,2 milliards d’euros en 2022.

Portée par les allégements généraux, la dynamique des exonérations est accentuée depuis 2021 par le choc inflationniste

● La dynamique des exonérations de cotisations sociales, portée par les allégements généraux, est tirée par la conjoncture économique.

Le montant des exonérations de cotisations sociales évolue naturellement à la hausse avec la croissance de la masse salariale sur laquelle ces cotisations sont assises. Pour autant, au cours des dernières années, l’augmentation du montant de ces exonérations a largement dépassé celle de la masse salariale soumise à cotisation ([240]).

Une obligation de compensation qui fait l’objet d’une information du Parlement

Une obligation de compensation encadrée par des dispositions organiques

● La création des allégements généraux sur les bas salaires à l’initiative du gouvernement d’Édouard Balladur au début des années 1990 s’est très vite accompagnée d’une obligation de compensation par l’État des pertes de recettes induites par ces dispositifs de soutien à l’emploi pour la sécurité sociale.

Depuis la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite « loi Veil », les exonérations et réductions de cotisations sociales font l’objet d’une obligation de compensation intégrale par l’État. Cette règle, inscrite à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, a depuis été régulièrement renforcée et s’applique également aux exemptions d’assiette depuis 2004 ([241]). Matériellement, la règle instaurée par la « loi Veil » se traduit par une compensation à la sécurité sociale « à l’euro près » par l’affectation de crédits budgétaires votés chaque année en loi de finances.

● Toutefois, le législateur financier social peut déroger à cette règle de compensation des exonérations de cotisations sociales par affectation de crédits budgétaires, soit qu’il choisisse de renoncer à toute compensation, soit qu’il décide de compenser la perte de recettes pour la sécurité sociale d’une autre manière ([242]).

D’après l’annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, 48 mesures de réduction ou d’exonération ont ainsi fait l’objet d’une disposition expresse de non-compensation, la dernière d’entre elles ayant été instituée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. C’est ainsi que, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, l’article L. 131-7 précité précise les dérogations au principe qu’il pose. Il dispose ainsi aujourd’hui, au 1° du II, que l’obligation de compensation des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations sociales ne s’applique aux allégements généraux de cotisations.

Compte tenu de ce mouvement, l’obligation de compensation « juridique », qui emporte inclusion de ces dispositifs dans le périmètre du présent article, ne concerne guère plus que les exonérations ciblées, dont le montant s’était élevé à 6,5 milliards d’euros en 2023 ([243]).

● Pour autant, il convient de relever que l’existence d’une disposition juridique expresse de non-compensation en application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ne signifie pas nécessairement l’absence de compensation financière.

Ainsi, depuis 2006, les allégements généraux font l’objet d’une compensation par l’affectation de recettes fiscales. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ([244]) a par ailleurs rationalisé les transferts de compensation des allégements généraux par l’instauration d’un mécanisme de compensation « pour solde de tout compte ». Les dernières extensions de périmètre des allégements généraux – notamment aux cotisations de retraite complémentaire et aux contributions d’assurance chômage – n’ont pas fait exception à ce cadre juridique dérogatoire et se sont logiquement accompagnées d’une augmentation des recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectées par l’État à la sécurité sociale.

Aussi convient-il de distinguer les exonérations compensées en application du principe de la « loi Veil » de celles qui, par dérogation à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, sont compensées financièrement par d’autres mécanismes.

● Il résulte de cette situation que les modalités parfois contingentes de l’application du principe de compensation des exonérations sociales ont pu nuire à la lisibilité des relations financières entre l’État et la sécurité sociale. Malgré de récentes évolutions positives, le citoyen intéressé par le suivi des modalités de compensation des exonérations doit aujourd’hui encore s’armer de patience et de persévérance pour relier une recette fiscale affectée à l’exonération de cotisation qu’elle vient compenser.

Le rapport remis au Parlement en octobre 2018 par MM. Christian Charpy et Julien Dubertret en application de l’article 27 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([245]) proposait de « remettre à plat » ces relations autour de deux principes :

– le partage du coût associé aux mesures générales de baisse de prélèvements obligatoires entre l’État et la sécurité sociale ;

– le maintien de la règle de compensation par crédits budgétaires pour les exonérations ciblées.

Par ailleurs, le rapport proposait d’unifier les flux de transferts financiers de l’État vers la sécurité sociale autour de la TVA affectée et d’abandonner le système dit du « panier fiscal », c’est-à-dire de l’ensemble des multiples taxes affectées à la sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sociales.

Les conclusions du rapport ont trouvé à s’appliquer dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([246]) qui a acté la non compensation de certains dispositifs d’exonérations non ciblées, en particulier l’exonération de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires ([247]), pour un montant de 2,6 milliards d’euros en 2022.

Coût des exonérations non-compensées (2022)

Source : annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, p. 48.

En parallèle, la loi de finances pour 2019 a opéré un transfert de TVA massif à la sécurité sociale de près de 32,5 milliards d’euros en contrepartie de la bascule du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en allégement pérenne de cotisations sociales, et de la récupération d’une partie des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ([248]).

Le contrôle du Parlement et la transparence sur l’application de ces compensations se sont améliorés

● La multiplication du recours aux « niches sociales » a conduit le législateur organique à ménager un cadre permettant un contrôle attentif du Parlement quant à leur coût, leur utilisation, leur efficacité et leurs modalités de compensation. Deux dispositions participent traditionnellement de cette information :

– l’obligation d’approuver, en loi de financement, le montant des compensations par l’État des exonérations, exemptions d’assiettes et réductions de taux aux organismes de sécurité sociale au sens large ([249]) ;

– la fourniture d’une annexe présentant l’ensemble des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l’assiette ou d’abattement sur l’assiette de ces cotisations et contributions, ainsi que celles envisagées pour l’année à venir, et évaluant l’impact financier de l’ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu.

● L’information présentée dans cette annexe s’est continûment enrichie au fur et à mesure de l’extension du champ et de l’accroissement du montant de ces niches sociales. Les dernières évolutions majeures visant à un contrôle plus efficace de ces niches résultent de la révision du cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale à l’initiative du précédent rapporteur général des projets de loi de financement de la sécurité sociale ([250]).

Du point de vue de l’information du Parlement, la création d’une nouvelle catégorie de loi de financement de la sécurité sociale – la loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale – s’est accompagnée d’une exigence accrue en termes d’évaluation de l’efficacité des niches sociales. En application des dispositions organiques, le projet de loi annuel d’approbation des comptes de la sécurité sociale comporte ainsi une annexe – annexe 2 – présentant une telle évaluation pour au moins le tiers des niches sociales ([251]).

Enfin, s’agissant du contrôle des niches sociales, le nouveau cadre organique prévient leur prolifération en confiant aux lois de financement le monopole de la création ou de la modification des exonérations établies pour une durée égale ou supérieure à trois ans ([252]), lequel s’ajoute au monopole déjà établi en matière d’exonération non compensée.

Le droit proposé : l’approbation de la compensation des exonérations pour 2025 à hauteur de 6,45 milliards d’euros

En application des dispositions organiques, le présent article approuve le montant des exonérations compensées aux organismes de base de la sécurité sociale, tel qu’inscrit dans l’annexe 4, et fixé à 6,45 milliards d’euros en 2025.

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Article 11 Approbation, pour l’année 2025, des tableaux d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse

Les modalités d’approbation des comptes pour l’année à venir sont établies à l’article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale.

L’article 11 satisfait ces obligations en portant approbation des tableaux d’équilibre établis pour chaque branche des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (Robss) ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes, c’est-à-dire exclusivement le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

L’exercice 2025 : Une légère amélioration des comptes sociaux après un exercice 2024 particulièrement dégradé

Une prévision proche des exercices précédents malgré un effet de base massif au titre de l’exercice 2024

Le solde pour 2025 serait légèrement dégradé par rapport aux prévisions antérieures

Le tableau suivant compare les données du tableau d’équilibre pour 2025 avec les prévisions de la loi de financement rectificative pour 2023 et de la loi de financement pour 2024, telles qu’elles figuraient dans leur annexe A :

Comparaison de la prévision pour 2025 avec les prévisions

des deux exercices antérieurs

(en milliards d’euros)

(*) Indépendamment des transferts entre branches.

Note : en raison d’arrondis, le solde inscrit dans le tableau peut ne pas correspondre à la différence entre les recettes et les dépenses.

Source : loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Cette comparaison constitue un exercice toujours utile, notamment pour se rendre compte du caractère inattendu des variations de recettes comme de dépenses. Entre les prévisions arrêtées en avril 2023 en loi de financement rectificative et celles qui sont examinées en octobre 2024, les recettes « toutes branches + FSV » sont supérieures de 16,3 milliards d’euros. Le constat inverse peut être fait lorsque l’on compare les prévisions arrêtées en décembre 2023 et celles inscrites au présent article : les recettes sont inférieures de 4,1 milliards d’euros par rapport aux prévisions inscrites en loi de financement pour 2024.

La dynamique observée pour les dépenses est la même que pour les recettes, à savoir des prévisions de dépenses bien supérieures qu’anticipées en loi de financement rectificative pour 2023 (+ 8,9 milliards d’euros) mais inférieures à celles inscrites dans la dernière loi de financement (– 3,5 milliards d’euros).

Comme cela est évoqué avec davantage de détail au commentaire de l’article 1er, relatif à la rectification des tableaux d’équilibre pour l’année 2024, les prévisions de recettes et de dépenses pour l’année 2025 sont affectées par un « effet de base » particulièrement fort. Les recettes pour l’exercice 2024 sont ainsi inférieures de 6,2 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la dernière loi de financement tandis que les dépenses sont supérieures 1,4 milliard d’euros.

La combinaison des prévisions de recettes et de dépenses se traduit par un solde en légère dégradation de 0,7 milliard d’euros par rapport à son niveau anticipé dans la dernière loi de financement. Cette baisse masque toutefois un effort important de redressement des comptes sociaux sur l’exercice 2025 lorsque l’on intègre le fait que les Robss et le FSV partent d’un déficit pour 2024 supérieur de 7,5 milliards d’euros par comparaison avec les prévisions initiales.

Les mesures nouvelles pour 2025 ont un effet considérable sur le solde attendu

Comme chaque année, les prévisions pour l’exercice à venir intègrent une actualisation du scénario macro-économique mais également l’effet des mesures nouvelles, qu’elles aient été prévues dans des lois antérieures ou qu’elles le soient dans le présent projet de loi.

Les mesures décrites dans le tableau suivant font l’objet de commentaires détaillés aux articles qui les concernent. Leurs effets financiers sont agrégés s’agissant des mesures en recettes et détaillés par branche s’agissant des mesures en dépenses. Les mesures de transfert entre l’État et les branches y sont retracées tandis que celles entre les branches de la sécurité sociale n’apparaissent pas ([254]).

impact financier des mesures nouvelles en 2024 sur l’ensemble des régimes obligatoires de base et le FSV

(en milliards d’euros)

Source : commission des affaires sociales, à partir de l’annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

S’agissant des mesures nouvelles, le présent projet de loi traduit des ambitions beaucoup plus fortes que les précédentes lois de financement. L’ensemble des mesures conduirait à une amélioration du solde « toutes branches + FSV » de 12,4 milliards d’euros.

● Plus des deux tiers (69 %) de l’impact financier des mesures nouvelles seraient portées par les recettes :

– la principale mesure concerne la réforme des allégements généraux de cotisations sociales (article 6). La diminution de 2 points du montant maximal d’exonération des cotisations d’assurance vieillesse au niveau du Smic et la réduction du point de sortie des dispositifs de réduction proportionnelle des taux de cotisations patronales d’assurance maladie (de 2,4 à 2,2 Smic) et d’allocations familiales (de 3,4 à 3,2 Smic) entraîneraient un gain spontané de 5,1 milliards d’euros pour les branches. Ce gain serait réduit de 1 milliard d’euros du fait d’un ajustement de la fraction de TVA affectée par l’État à la sécurité sociale au titre de la compensation des pertes de recettes d’impôt sur les sociétés qui résulteraient de cette réforme ;

– la hausse de 4 points du taux de cotisation employeur à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) engendrerait des recettes supplémentaires de l’ordre de 2,3 milliards d’euros pour la branche vieillesse. Cette mesure, qui serait renouvelée en 2026 et en 2027, vise à réduire le déficit du régime de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, lequel est attendu à 10 milliards d’euros en 2030, hors mesures nouvelles. Son effet se répercute toutefois sur les dépenses d’assurance maladie puisque les dépenses engagées par les établissements publics de santé au titre des cotisations qu’ils versent à leurs agents se font sous l’enveloppe de l’Ondam hospitalier. Pour 2025, ces dépenses sont estimées à 1,1 milliard d’euros ;

– les autres mesures en recettes permettent une amélioration du solde à hauteur de 1,1 milliard d’euros : 0,3 milliard d’euros issus de la rationalisation des niches sociales applicables aux contrats d’apprentissage, aux entreprises d’armement maritime et aux jeunes entreprises innovantes et de croissance (article 7), ainsi que 0,6 milliard d’euros de mesures qui ne se traduisent pas dans des articles du présent projet de loi mais qui s’appliqueront en 2025, dont 0,3 milliard d’euros au titre de la réintégration des cotisations de retraite dans l’assiette sociale des travailleurs transfrontaliers et autant au titre de la hausse des taux de l’évaluation forfaitaire de l’avantage en nature relative aux véhicules de fonction. Les mesures en recettes intègrent également une affectation de recettes fiscales de 0,3 milliard d’euros pour couvrir le changement de périmètre de l’objectif global de dépenses au titre de la fusion des sections.

● Un peu plus de 30 % des mesures d’économies portent sur les dépenses.

– les mesures sous Ondam contribueraient à réduire son évolution de 1,6 milliard d’euros (dont 500 millions d’euros de mesures de périmètre lié à l’expérimentation du transfert du financement des sections dépendances des Ehpad des départements vers la branche autonomie). La branche maladie verrait ses dépenses diminuer par rapport au tendanciel d’environ 2,6 milliards d’euros, sous l’effet principal de la hausse du ticket modérateur sur les médecins et les sages-femmes de 30 % à 40 % (– 1,1 milliard d’euros) et de la baisse du plafond des indemnités journalières de 1,8 à 1,4 Smic (– 0,6 milliard d’euros) ;

– le décalage de la date de revalorisation des pensions et des autres prestations d’assurance vieillesse (à l’exception du minimum vieillesse et de l’allocation de veuvage) au 1er juillet entraînerait des moindres dépenses estimées à 3,1 milliards d’euros desquels seraient déduits 0,2 milliard d’euros de moindres recettes de CSG au titre des revenus de remplacement (article 23).

Le déficit se réduirait légèrement par rapport à l’exercice 2024

● Le tableau suivant compare cette fois les prévisions pour 2025 aux prévisions pour 2024 rectifiées par l’article 2.

Comparaison de la prévision pour 2025 avec l’exercice précédent

(en milliards d’euros)

Note : en raison d’arrondis, le solde inscrit dans le tableau peut ne pas correspondre à la différence entre les recettes et les dépenses.

Source : loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

Le solde est en légère amélioration de 2 milliards d’euros à la faveur de recettes (+ 3,2 %) qui augmentent plus vite que les dépenses (+ 2,8 %). Les recettes seraient tirées par la hausse de la masse salariale du secteur privé (+ 2,8 %) avec un effet remarquable sur les cotisations qui progresseraient plus vite que la masse salariale (+ 5,1 %) du fait des mesures relatives aux exonérations de cotisations prévues dans le présent projet de loi de financement. Les recettes de CSG ralentiraient toutefois assez nettement (+ 2,3 % contre + 5,8 % en 2024) du fait du contrecoup de l’effet de périmètre lié à l’affectation de 0,15 point de CSG supplémentaire à la branche autonomie en 2024 mais également par le ralentissement de la masse salariale qui atténue la dynamique de la CSG portant sur les revenus d’activité. Le rendement des recettes fiscales s’infléchirait à la baisse (+ 1,1 % contre + 2,8 % en 2024), sous l’effet principal de l’ajustement de la part de TVA affectée à la sécurité sociale ([255]).

● L’analyse branche par branche laisse apparaître des différences notables de trajectoire pour l’exercice 2025.

La branche maladie verrait son solde s’améliorer de 1,2 milliard d’euros sous l’effet de mesures nouvelles améliorant de 5,4 milliards d’euros sa situation financière. La hausse des charges s’établirait à + 2,8 % dont 2,6 % sous Ondam et 4,7 % hors Ondam. La hausse des dépenses (+ 7,2 milliards d’euros) serait plus que compensée par l’accroissement des recettes porté essentiellement par les gains provoqués par la réforme des allégements généraux.

Les cotisations d’assurance maladie du secteur public enregistreraient un ressaut lié au retour au taux applicable en 2023 ([256]) tandis que les recettes de la TVA augmenteraient modérément (+ 1,9 %, un niveau proche de l’inflation) et que les recettes liées à la fiscalité sur le tabac diminueraient légèrement (+ 0,1 %).

La branche vieillesse (+ FSV) est celle qui contribuerait le plus à l’effort de redressement des comptes sociaux (+ 7,9 milliards d’euros de mesures nouvelles). La croissance des prestations légales marquerait un net infléchissement compte tenu d’une forte revalorisation desdites prestations en 2024 et de l’effet du décalage de la date de revalorisation au 1er juillet. Cette seule mesure contribuerait pour 1,4 point au ralentissement observé entre 2025 (+ 2,1 %) et 2024 (+ 6,9 %) sur ce même champ des prestations légales.

La réforme des retraites continuerait de monter en charge avec un effet sur la réduction des prestations de retraites estimé à 1 milliard d’euros par rapport au tendanciel observé hors réforme.

Malgré la refonte des allégements généraux, qui conduirait dès 2025 à la réduction de 2 points de l’exonération des cotisations employeurs d’assurance vieillesse, et la hausse du taux de cotisation à la CNRACL, la croissance des recettes ralentirait de 1 point (+ 3,2 %). L’assiette salariale sous le plafond de la sécurité sociale n’augmenterait que de 2,2 % compte tenu des évolutions de masse salariale déplafonnée et d’un relèvement limité dudit plafond (+ 1,6 %) ([257]).

La branche famille présenterait encore un solde à l’équilibre, en dégradation de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2024. Elle bénéficie à la marge des mesures nouvelles (+ 0,1 milliard d’euros) tandis que ses charges progresseraient modérément (+ 2,5 %), à l’exclusion des charges de prestations extralégales (+ 9,9 %) qui seraient tirées par les dépenses en faveur du service public de la petite enfance portées par le Fonds national d’action sociale (FNAS).

La branche autonomie deviendrait déficitaire en 2025 (– 0,4 milliard d’euros). La dégradation de son solde de 1,3 milliard d’euros serait en partie le fait de mesures nouvelles visant à améliorer l’offre à hauteur de 0,5 milliard d’euros.

La branche AT-MP conserverait un excédent (0,2 milliard d’euros), en baisse de 0,5 milliard d’euros par rapport à 2024. La hausse du transfert qu’elle verse chaque année à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail contribue à hauteur de 0,4 milliard d’euros de dépenses supplémentaires.

Charges et produits nets des régimes de base, par branche, du FSV et de l’ensemble consolidé régimes de base et FSV en 2025

(en milliards d’euros)

Source : annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

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Article 12 Objectif d’amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes du Fonds de réserve pour les retraites et du Fonds de solidarité vieillesse pour 2025

L’article 12 satisfait une obligation organique issue de l’article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale. Aux termes de celui-ci, dans « sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir, la loi de financement de l’année : [...] b) Détermine l’objectif d’amortissement au titre de l’année à venir des organismes chargés de l’amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement et prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ».

L’objectif d’amortissement de la dette sociale en 2024

● Le I fixe l’objectif d’amortissement par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) pour 2025 à 16,28 milliards d’euros. Ce montant est relativement stable au regard de l’objectif pour 2024 rectifié par l’article 1er du présent projet de loi de financement. Il est toutefois en diminution par rapport à l’amortissement de 18,3 milliards d’euros constaté pour l’année 2023 ([258]).

Cette relative diminution de l’objectif d’amortissement de la Cades depuis 2023 s’explique à la fois :

– par une diminution de ses recettes avec l’affectation à la CNSA de 0,15 point de contribution sociale généralisée (CSG) dès 2024, soit 2,6 milliards d’euros, et la réduction de la dotation versée par le Fonds de réserve pour les retraites de 2,1 milliards d’euros à 1,45 milliard d’euros en 2025 ;

– par une situation de taux d’intérêt plus élevés liés, comme le soulignait son président au rapporteur général, à la guerre en Ukraine.

La conjonction de ces facteurs conduit la Cades à réduire le remboursement du capital au profit du paiement des intérêts. La corrélation entre baisse des ressources, augmentation des intérêts et diminution de l’amortissement est évidente.

trajectoire d’amortissement de la dette portée par la Cades jusqu’en 2033

Source : annexe 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

La trajectoire de reprise de dette avait été tracée par la loi du 7 août 2020 ([259]). Elle prévoyait 136 milliards d’euros ([260]) minorés des 20 milliards d’euros dont le transfert a déjà été organisé par le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 ([261]), des 40 milliards repris en application du décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ([262]) et des 40 milliards repris en application du décret n° 2022-23 du 11 janvier 2022 ([263]) et 27,2 milliards d’euros repris en application du décret n° 2023-12 du 11 janvier 2023. Elle s’est achevée en 2024 avec un montant de dette repris de 8,8 milliards d’euros en application du décret n° 2024-176 du 6 mars 2024 ([264]).

Reprise de dette réalisée en 2024 par la Cades

(en euros)

Source : décret n° 2024-176 du 6 mars 2024 précité.

Dans les conditions actuelles et au regard des données fournies par le président du conseil d’administration de la Cades au rapporteur général, la cible d’amortissement pour 2025 semble atteignable. La satisfaction de cet objectif mènerait la Cades en 2025 à un amortissement cumulé de 275 milliards d’euros pour un total de dette reprise de 396,5 milliards d’euros. La situation nette de la Cades, obtenue en faisant la différence entre le total de dette reprise et l’amortissement cumulé, serait alors de – 121,5 milliards d’euros, un montant toujours plus élevé qu’en 2020.

En l’état, les scenarii publiés dans le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2024 font état d’une perspective plutôt optimiste s’agissant de la capacité de la Cades à amortir totalement la dette transférée jusqu’ici à l’horizon 2032. Toutefois, la situation particulièrement dégradée des comptes sociaux est une source de préoccupation pour l’avenir de la Caisse. Dans leur récent rapport relatif à la gestion de la dette sociale, M. Hadrien Clouet et Mme Stéphanie Rist estimaient à près de 34,5 milliards d’euros le montant de la dette portée par l’Acoss au 31 décembre 2024 ([265]). Ce total intégrait non seulement le reliquat des déficits cumulés du régime général sur les années 2020-2023 qui excédaient l’enveloppe de 92 milliards d’euros fixée par la loi du 7 août 2020 et le déficit des régimes de base pour 2024 (dont le montant était attendu à 16,6 milliards d’euros selon les prévisions accessibles à la date de publication du rapport), mais également les 10,6 milliards d’euros représentant la dette cumulée de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) au cours des exercices 2020 à 2024.

Selon le dernier rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale et compte tenu de la dégradation supplémentaire du déficit pour 2024, ce montant pourrait être en réalité plus élevé, à hauteur de 37 milliards d’euros. Ce sont autant de déficits que l’Acoss a la charge de financer sans être suffisamment outillée pour le faire. L’article 13 du présent projet de loi de financement y apporte un début de réponse en relevant le plafond d’autorisation de recours à des ressources non permanentes par l’Acoss à 65 milliards d’euros. Ce seul levier apparaît toutefois limité au regard des besoins de financement auxquels l’Acoss se trouvera confronté à très court terme.

Relayant des inquiétudes de la Cour des comptes et du Haut Conseil du financement de la protection sociale, le rapport de nos collègues Hadrien Clouet et Stéphanie Rist évoquait l’hypothèse formulée par certaines des personnes auditionnées d’une nouvelle reprise de dette. Le montant de dette pouvant être repris par la Cades sans que sa date d’extinction soit reportée correspondrait donc à sa capacité d’amortissement prévisionnelle pour l’année 2033, laquelle dépend de la dynamique de ses recettes et de l’évolution des conditions de taux d’intérêt auxquels elle peut se financer.

Le président de la Cades réagit vivement lorsqu’il fut interrogé sur le sujet lors de son audition par le rapporteur général. Selon lui, aucune reprise de dette ne serait viable si elle ne s’accompagnait pas de la définition d’une trajectoire crédible de redressement des comptes sociaux.

● Or, force est de constater que ce projet de loi de financement en général et son annexe pluriannuelle en particulier ne remplissent pas ce critère. La présidente de la sixième chambre de la Cour des comptes évoquait en mai dernier, devant la commission des affaires sociales, le risque d’atteindre une situation d’impasse de financement à horizon 2027 : « Après 2024, selon les prévisions du Gouvernement, le déficit de la sécurité sociale devrait de nouveau se creuser, atteignant plus de 17 milliards d’euros en 2027. En 2027, nous atteindrions un point de bascule, car le déficit deviendrait supérieur à la capacité d’amortissement de la Cades. La dette sociale recommencerait à croître, sans aucune perspective de retour à l’équilibre, ce qui est totalement inédit » ([266]). Force est de constater que ces craintes se réaliseront dès cette année puisque le déficit serait de 18 milliards d’euros, soit un montant supérieur au déficit prévisionnel en 2027 inscrit en loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

La prorogation de la durée de vie de la Cades, dont l’extinction était initialement prévue au 31 janvier 2009, entraîne le maintien d’impositions affectées à la seule fin d’amortir la dette sociale. Le rapporteur général estime que cette question redevient urgente, quatre ans seulement après le choc de la crise sanitaire. Elle apparaît d’autant plus impérieuse que la date à laquelle devrait intervenir une telle révision approche et qu’il n’est pas certain que les conditions politiques actuelles permettent une prorogation de la durée de vie de la Cades. Cette perspective n’apparaît pas particulièrement souhaitable au rapporteur général, mais elle pourrait devenir très rapidement inévitable.

Les recettes affectÉes au Fonds de rÉserve pour les retraites

Comme pour les exercices précédents depuis 2011, le II affecte un montant nul de recettes au Fonds de réserve pour les retraites, dont la vocation n’est plus d’être alimenté mais de procéder à des décaissements, notamment en faveur de la Cades.

Les mises en rÉserve au Fonds de solidaritÉ vieillesse

Comme pour les exercices précédents depuis 2011, le III prévoit une mise en réserve nulle de recettes au sein du Fonds de solidarité vieillesse. Celui-ci n’a plus vocation à constituer des réserves même s’il a pu exercer cette mission dans le passé.

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Article 13 Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes et allongement de la durée des ressources non permanentes auxquelles l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale peut recourir

Le relèvement de la durée maximale des emprunts souscrits par l’Acoss sécuriserait le financement de celle-ci sans que les modalités de couverture des déficits sociaux ne soient toutefois définies

La couverture des besoins de financement de court terme de la sécurité sociale par l’Acoss est fragilisée par l’accumulation des déficits d’une partie des branches et des régimes

L’Acoss couvre les besoins de trésorerie du régime général et contribue au financement d’autres régimes déficitaires en souscrivant des emprunts de court terme

● En application de l’article L. 225-1 du code de la sécurité sociale, l’Acoss assure la gestion commune de la trésorerie des branches du régime général de sécurité sociale. À ce titre, elle couvre les besoins de financement de court terme desdites branches en souscrivant des emprunts dont la durée ne peut excéder douze mois ([267]). L’Acoss recourt à la fois à des émissions de titres auprès des marchés et à des prêts de la Caisse des dépôts et consignations ainsi que d’établissements bancaires ([268]). Son plafond d’emprunt est défini chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale ([269]).

L’Acoss contribue de surcroît à la couverture des besoins de financement de court terme d’autres régimes, auxquels elle consent des avances et des prêts ([270]). Parmi ceux-ci, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales (CNRACL) revêt une importance particulière par le niveau des déficits qu’elle accumule depuis la dernière reprise de dette dont elle a bénéficié, laquelle est intervenue en 2020 ([271]).

● L’encadrement des capacités d’endettement de l’Agence reflète la séparation entre, d’une part, la couverture des besoins de trésorerie des branches – en raison notamment du décalage entre les dates d’encaissement de leurs recettes et de versement des prestations aux assurés sociaux – et, d’autre part, le comblement de leurs déficits, c’est-à-dire de besoins de financement qui ne sont pas résorbés au cours d’un exercice comptable et sont par conséquent reconduits d’une année à l’autre.

L’Acoss est ainsi conçue pour couvrir les besoins de financement ponctuels inhérents aux particularités de la trésorerie de la sécurité sociale, et non pour gérer durablement des déficits cumulés. La limitation de la maturité des emprunts souscrits par l’Agence constitue ainsi l’une des traductions du principe d’équilibre financier de la sécurité sociale, en vertu duquel les déficits de cette dernière ne devraient revêtir qu’un caractère transitoire, et selon lequel toute dette devrait être remboursée à brève échéance ([272]).

À l’inverse, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) a été créée pour amortir, dans un horizon temporel resserré et au moyen de ressources spécifiques, les déficits cumulés des branches et des régimes de sécurité sociale qui lui sont transférés à l’initiative du législateur. La maturité des emprunts souscrits par la Cades n’est pas limitée, ce qui lui permet de s’endetter à de meilleures conditions auprès des marchés afin de refinancer ces passifs, qu’elle rembourse progressivement selon un calendrier défini par la loi de financement de la sécurité sociale ([273]), dans le respect de la durée d’amortissement prévue par la loi organique ([274]). Le dernier programme de reprise de dette a permis de combler la totalité des déficits des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) constitués entre 2020 et 2022 ainsi qu’une partie des déficits de l’exercice 2023, pour un montant total de 92 milliards d’euros qui correspond au plafond défini par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ([275]).

L’accumulation des déficits du régime général et de la CNRACL pourrait compromettre la capacité de l’Acoss à couvrir leurs besoins de financement

● Depuis 2023, les branches maladie et vieillesse du régime général accumulent des déficits qui, en l’état du droit, ne sont couverts par aucun programme de reprise de dette.

En outre, d’après le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale d’octobre 2024, les déficits du régime de retraite des agents des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière constitués depuis 2020 s’élèveraient à 13,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2024 ([276]).

La somme des déficits du régime général et de la CNRACL s’élèverait ainsi à 37 milliards d’euros à la fin de l’année 2024.

Dans ces conditions, l’Acoss sera conduite au cours des prochaines années à souscrire régulièrement de nouveaux emprunts pour couvrir des besoins de financement croissants, qui excèdent sa fonction normale de gestion de la trésorerie des branches.

● Aussi, les instruments de marché utilisés par l’Agence ne sont pas pleinement adaptés à la couverture de tels déficits. Alors même que l’Acoss peut souscrire des emprunts d’une durée maximale d’un an, la maturité moyenne de ses titres est de trente-six jours ([277]). L’écart entre le plafond légal et la durée effective des emprunts souscrits reflète les caractéristiques des marchés au sein desquels l’Acoss intervient. En effet, celle-ci opère uniquement sur des marchés d’emprunt de court terme où la maturité moyenne des instruments financiers est d’un mois ([278]).

L’Acoss ne peut donc pas optimiser la couverture de ses besoins de financement, ce qui impliquerait qu’elle puisse souscrire à la fois des créances de court terme et des titres d’une durée supérieure. Il n’est de surcroît pas certain que les marchés où celle-ci opère présentent une profondeur suffisante pour répondre en toutes circonstances à l’ensemble de ses besoins de financement, ainsi que l’ont démontré les difficultés rencontrées par l’Acoss en avril 2020, dans les circonstances particulières que chacun connaît.

Le raccourcissement de la durée moyenne des emprunts de l’Acoss reflète également une modification de la répartition de ses financements entre, d’une part, les instruments de marché et, d’autre part, les avances de la Caisse des dépôts et consignations. En effet, dans un souci d’optimisation de ses conditions de financement, l’Acoss se finance désormais presque exclusivement auprès des marchés, les taux proposés par ces derniers se révélant plus avantageux que ceux pratiqués par la Caisse des dépôts. Le recours accru à ce type de financements a cependant conduit l’Acoss à augmenter la part des opérations de très court terme dans son bilan, conformément aux caractéristiques des marchés au sein desquels elle intervient.

L’article prévoit de relever de la durée maximale des emprunts souscrits par l’Acoss pour favoriser le refinancement des déficits de la sécurité sociale

La durée maximale des emprunts souscrits par l’Acoss serait relevée de douze à vingt-quatre mois, mais la durée moyenne des titres serait limitée à un an

● Le II du présent article permet à l’Acoss de souscrire des emprunts d’une durée n’excédant par vingt-quatre mois, et non plus douze mois. La fiche d’évaluation de l’article indique que ce relèvement du plafond de la durée des emprunts contractés par l’Agence lui permettrait d’accéder à de nouveaux marchés, et notamment d’acquérir des titres d’une durée minimale d’un an ([279]), lesquels correspondent à des emprunts de moyen terme. La durée moyenne des créances de l’Acoss serait ainsi portée de trois mois à six mois.

● En outre, la même disposition limite à douze mois la durée moyenne annuelle pondérée des emprunts de l’Acoss. L’introduction de cette limite constitue une novation dans la mesure où la rédaction actuelle de l’article L. 139-3 du code de la sécurité sociale ne prévoit pas de plafond spécifique pour la durée moyenne de ces créances. Cette limitation vise à préserver la perspective d’un remboursement rapide des passifs de l’Acoss afin de prévenir le risque de pérennisation de l’endettement social.

La notion de durée moyenne annuelle pondérée n’est pas définie dans le dispositif de l’article. L’annexe 9 précise néanmoins que celle-ci doit être entendue comme « la durée, exprimée en jours, des emprunts souscrits par l’Acoss en fonction de leur montant. Elle est égale, pour une année civile donnée, à la moyenne des durées moyennes journalières pondérées des emprunts de l’Acoss calculée pour une année glissante. » ([280])

Cette disposition paraît de nature à sécuriser les conditions de financement de l’Acoss mais ne résout pas la question du possible amortissement des déficits cumulés qui pèsent sur sa trésorerie

Si l’incidence financière de la mesure n’est pas évaluée, celle-ci devrait permettre à l’Acoss de diversifier les types de créances auxquelles elle recourt et pourrait ainsi améliorer les conditions de financement des déficits de la sécurité sociale auprès des marchés.

Le rapporteur général note cependant qu’en l’absence de reprise de dette, les déficits des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que ceux de la CNRACL continueront de peser sur la trésorerie de l’Acoss au cours des prochaines années, bien au-delà de 2025.

Les plafonds d’emprunt de l’Acoss et de la CNRACL seraient relevés pour faire face à des déficits croissants

L’Acoss serait autorisée à emprunter 65 milliards d’euros

● Pour faire face aux variations du profil de sa trésorerie et lui permettre de refinancer les déficits du régime général et ceux des autres régimes auxquels elle consent des avances, l’Acoss serait habilitée à souscrire des emprunts d’un encours total de 65 milliards d’euros, contre 45 milliards d’euros les deux années précédentes.

La comparaison de l’évolution prévisionnelle de la trésorerie de l’Acoss en 2024 et en 2025 fait apparaître cette augmentation de son besoin de financement.

profil de trésorerie de l’acoss en 2024 et 2025

Source : annexe 3 du PLFSS 2025, p. 55.

Le plafond d’emprunt de la CNRACL serait de nouveau relevé malgré les effets attendus des mesures de redressement annoncées

● Après une période de redressement favorisée par les mesures mises en place entre 2013 et 2019, la CNRACL est de nouveau déficitaire depuis 2019. Cette situation résulte d’une nouvelle dégradation de sa situation financière.

Aussi, en 2025, le régime connaîtrait un solde moyen de – 9,5 milliards d’euros contre – 7,2 milliards d’euros.

profil de trÉsorerie de la CNRACL en 2024 et 2025

Source : annexe 3 du PLFSS 2025, p. 59.

● Cette situation conduit le régime à solliciter une habilitation à emprunter un encours pouvant atteindre 13,2 milliards d’euros, soit 2,2 milliards d’euros de plus qu’en 2024 et 5,7 milliards d’euros de plus que l’année précédente.

La CANSSM et la CPRP SNCF sont confrontéEs à des problÈmes de trÉsorerie récurrents liÉs À des rÈgles spÉcifiques

● Dès 2008, correspondant à sa première année de fonctionnement après sa création en 2007, la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) a été autorisée par la loi de financement de l’année à recourir à des ressources non permanentes pour couvrir les besoins de trésorerie du régime de retraite.

Au cours de ses premières années de fonctionnement, le profil de trésorerie de la CPRP SNCF était caractérisé par un décalage entre, d’une part, le rythme de versement trimestriel des pensions de retraite aux affiliés au premier jour ouvré du trimestre, et, d’autre part, le rythme des encaissements de cotisations, le 5 de chaque mois, et de la subvention de l’État, nécessitant ainsi un recours à l’emprunt auprès d’établissements bancaires.

Dans un contexte de crise financière et de tensions accrues en matière de trésorerie, le décret n° 2011-1925 du 21 décembre 2011 a fixé un calendrier de versement fractionné des pensions pour 2012, ce dispositif ayant été reconduit de 2013 à 2015.

Depuis le mois de janvier 2016, en application du décret n° 2016-539 du 15 mai 2015, les pensions sont payées mensuellement, ce qui a permis de réduire de près de 50 % le besoin en fonds de roulement moyen.

En outre, conformément au schéma de financement des régimes de retraite mis en extinction instauré par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, l’équilibrage de la CPRP SNCF sera assuré au moyen de dotations de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav), ce qui aura pour effet de réduire les besoins de financement de ce régime par rapport aux exercices précédents.

Aussi, en 2025, le solde moyen de trésorerie sur l’année est prévu à – 122,17 millions d’euros, avec un point bas à – 288,05 millions d’euros, contre – 593,9 millions d’euros pour l’exercice en cours.

Le présent article prévoit ainsi un plafond d’emprunt unique de 300 millions d’euros toute la durée de l’exercice au lieu de deux plafonds s’appliquant à des périodes distinctes de l’année 2024, lesquels étaient respectivement de 595 millions d’euros et de 350 millions d’euros.

profil de trÉsorerie de la CPRP SNCF en 2024 et 2025

Source : annexe 3 du PLFSS 2025, p. 58.

● La Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), chargée d’assurer la gestion commune de la trésorerie des différentes branches du régime minier, fait face à des difficultés de financement depuis qu’elle a commencé d’accumuler des résultats déficitaires. Ces derniers, en conduisant à réduire les réserves de la caisse, ont limité sa capacité à couvrir ses besoins de financement, qui étaient auparavant pris en charge en mobilisant celles-ci.