rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (n°2520). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

SOMMAIRE

Pages

1. Action extérieure de l’état M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial
2. I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde
3. II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence
4. III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires
5. ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT M. Charles de Courson, rapporteur spécial
6. I. le programme 354 administration territoriale de l’État
7. II. le programme 232 vie politique
8. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur
9. Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural M. Pascal Lecamp, rapporteur spécial
10. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
11. A. Un deuxiÈme record d’exÉcution consÉcutif
12. 1. Un dépassement de 22 % de la prévision initiale
13. 2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion
14. B. Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt
15. 1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles
16. 2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation
17. 3. Des dépenses fiscales équivalentes à 58,8 % des crédits de la mission
18. 4. Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles
19. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation
20. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
21. E. Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail
22. F. Programme 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges
23. II. Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural
24. A. Un dixiÈme exercice consÉcutif excÉdentaire
25. B. Programme 775 DÉveloppement et transfert
26. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation
27. Liste des personnes auditionnÉes
28. Aide publique au développement ; PrÊts à des États étrangers M. Marc Le Fur, rapporteur spécial
29. I. LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
30. A. Champ et pÉrimÈtre de la mission
31. B. L’exÉcution 2023 des crÉdits de la mission s’inscrit dans la dynamique de hausse depuis 2017, lÉgÈrement attÉnuÉe par les mesures de rÉgulation budgÉtaire
32. 1. Les crédits de la mission ont été largement exécutés en 2023 malgré une légère dégradation des taux d’exécution
33. 2. Les crédits mis en réserve ont été intégralement restitués
34. 3. Une exécution caractérisée par d’importants mouvements budgétaires liés au volume significatif des nouvelles dépenses
35. 4. Une baisse des enveloppes en 2023 consécutive aux arbitrages politiques du Gouvernement
36. 5. Une exécution qui s’est principalement heurtée aux évolutions du contexte géopolitique, singulièrement au Sahel
37. 6. Une exécution quasi parfaite des dépenses de personnel
38. II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS
39. A. Champ et pÉrimÈtre du compte de concours financiers
40. B. L’exÉcution 2023 du compte de concours financiers se caractÉrise par une forte sous-exÉcution des dÉpenses et un montant trÈs supÉrieur aux prÉvisions des recettes
41. 1. Une baisse des dépenses liée à une sous-consommation des crédits par rapport à la prévision
42. 2. Un montant très supérieur aux prévisions des recettes
43. ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation M. Bryan Masson, rapporteur spécial
44. I. le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation
45. II. le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale
46. compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale
47. I. une situation financiÈre consolidée depuis la suppression de la Contribution À l’audiovisuel public
48. II. une nÉcessitÉ absolue de rÉformer rapidement la lOLF afin de doter les sociÉtÉs de l’audiovisuel public d’un mode de financement pÉrenne et garant de leur indÉpendance
49. COHÉSION DES TERRITOIRES LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE M. François Jolivet, rapporteur spécial
50. I. Programme 177 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle POUR SOUTENIR l’hÉbergement d’urgence
51. II. Programme 109 : une mobilisation des aides au logement conforme aux prÉvisions de la loi de finances initiale
52. III. Programme 135 : une exÉcution marquÉe par les diffIcultÉs du logement social dans un contexte de crise
53. COHÉSION DES TERRITOIRES POLITIQUE DES TERRITOIRES M. Nicolas Sansu, rapporteur spécial
54. I. Programme 112 : Une gestion peu lisible entre le fonds d’amÉnagement du territoire et l’Agence nationale de la coHÉsion des territoires
55. II. Programme 147 : Une sous-budgEtisation chronique et insincÈre du dispositif des adultes relais
56. III. Programme 162 : un outil efficace en faveur des territoires et de l’action publique locale
57. conseil et contrÔle de l’État M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial
58. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
59. II. Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
60. III. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental
61. CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial
62. I. l’exÉcution du programme 131 crÉation s’est caractÉrisÉe par une exÉcution très proche des crÉdits ouverts par la loi de finances alors que les dÉpenses fiscales rattachÉes à ce programme ont été infÉrieures de 13 % aux prÉvisions
63. A. L’exÉcution des crédits
64. B. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 131
65. II. l’exÉcution du programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture s’est caractérisÉe par une exÉcution très proche des crÉdits ouverts par la loi de finances
66. III. l’exÉcution du programme 361 Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture s’est caractérisÉe par une sur-exÉcution de 3 % en AE et de 4 % en CP par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances
67. CULTURE : PATRIMOINES M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial
68. I. l’exÉcution du programme 175 PATRIMOINES s’est caractÉrisÉe par une sur-consommation supÉrieure à 100 millions d’euros (+ 9 %) par rapport aux crÉdits ouverts en loi de finances initiale
69. II. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme ont ÉtÉ supÉrieures de 19 millions d’euros (+ 9 % environ) aux prÉvisions
70. DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR M. Christophe Plassard, rapporteur spécial
71. I. une exÉcution marquÉe par des rÉaffectations de crÉdits importantes
72. A. Des crÉdits initiaux en nette augmentation
73. B. Des ouvertures complÉmentaires en cours d’exÉcution
74. C. Une exÉcution proche de la prÉvision
75. D. Des indicateurs de soutenabilitÉ à surveiller
76. II. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
77. A. Une exécution globalement très proche de la prévision
78. B. Les services de renseignement confrontÉs à des surcoÛts liÉs à l’inflation
79. C. Une sous-consommation des crédits prévus pour la prospective
80. D. Des fonds de soutien à l’innovation utiles mais insuffisants
81. E. Une levÉe partielle de la rÉserve de prÉcaution des opÉrateurs
82. III. Le Programme 146 Équipement des forces
83. A. Un niveau de commandes supÉrieur de 28 % à celui de 2022
84. B. Une sur-exécution de 5,6 % des crédits de paiement, portés par des livraisons d’équipements dynamiques
85. dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE M. Emeric Salmon, rapporteur spécial
86. I. Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces
87. II. Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense
88. DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial
89. I. La mission Direction de l’action du gouvernement
90. A. Une hausse des crÉdits À maîtriser
91. B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET une MASSE SALARIALE en progression
92. C. Des indicateurs de performance montrAnt un taux d’exÉcution des lois inacceptable
93. II. Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
94. A. Un budget stable
95. B. Un rÉsultat demeurant excÉdentaire
96. C. Des actions à mener pour remédier aux insatisfactions des utilisateurs du site Legifrance.fr
97. Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Infrastructures et services de transports ; ContrÔle et exploitation aÉriens Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale
98. I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports
99. A. Une surconsommation massive en raison des spÉcificitÉs du programme
100. B. le difficile suivi parlementaire des crÉdits relatifs aux transports
101. 1. Prévisions budgétaires infidèles et complexités structurelles
102. 2. Une évolution bienvenue de la documentation budgétaire
103. C. Une analyse de la rapporteure spÉciale confirmÉe : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux
104. II. Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : une nouvelle sous-estimation modÉrÉe des recettes qui n’entache pas la sincÉritÉ du budget annexe
105. ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE M. David Amiel et M. Emmanuel Lacresse, rapporteurs spéciaux
106. I. Les programmes 174 Énergie, climat et aprÈs-mines et 345 service public de l’Énergie
107. 1. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des annulations élevées en cours de gestion afin de répondre à la sous-consommation de crédits malgré le dynamisme des aides aux véhicules propres
108. 2. Le programme 345 Service public de l’énergie : une exécution 2023 marquée par des charges de service public de l’énergie négatives qui ont permis de couvrir une partie du coût élevé des mesures exceptionnelles
109. II. Le compte d’affectation spÉciale Financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale
110. 1. Le programme 793 Électrification rurale : une sous-consommation des crédits de paiement ouverts associée à des pénalités en légère augmentation
111. 2. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : une sous-consommation des crédits récurrente qui interroge sur le montant élevé des reports
112. ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; PRÉVENTION DES RISQUES ; EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE ; DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ET FONDS D'ACCÉLÉRATION DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DANS LES TERRITOIRES Mme Alma Dufour et M. Sébastien Rome, rapporteurs spéciaux
113. I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversitÉ
114. II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie
115. III. Le programme 181 PrÉvention des risques
116. IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
117. V. Le programme 380 Fonds d'accÉlÉration de la transition Écologique dans les territoires
118. Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : AFFAIRES MARITIMES Mme Christine Decodts, rapporteure spéciale
119. I. Une sur-exÉcution par rapport À la loi de finances initiale en raison de fonds de concours significatifs
120. A. Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture : des fonds de concours exceptionnels
121. B. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports : des fonds de concours structurellement importants mais pas intÉgralement consommés
122. 1. Des fonds de concours importants
123. 2. Une exécution partielle qui appelle à la vigilance
124. II. Une dÉpense fiscale coÛteuse mais nécessaire : la taxation au tonnage
125. économie : commerce extérieur M. Franck Allisio, rapporteur spécial
126. I. L’ExÉcution des crÉdits versÉs À Business France et Bpi France Assurance export est conforme À la prÉvision
127. A. 182 millions ont ÉtÉ versÉs aux opÉrateurs chargÉs du DÉveloppement international des entreprises
128. B. Les subventions accordÉes À ces opérateurs sont en hausse substantielle
129. II. Les garanties publiques À l’expoRt ont donnÉ lieu À moins de dÉcaissements que prÉvu
130. A. le COÛT des garanties publiques À l’export est plus faible que prÉvu
131. B. le compte de commerce 915 soutien au commerce extÉrieur tÉmoigne d’une reprise des exportations
132. III. De façon plus rÉsiduelle, des crÉdits des missions Plan de relance, aide publique au dÉveloppement et action extÉrieure de l’État soutiennent l’export
133. A. La faible consommation des crÉdits du Fonds d’Études et d’aide au secteur privÉ inscrits dans la mission plan de relance a permis de financer la campagne de promotion de la « marque France »
134. B. Des fonds d’Aide publique au dÉveloppement permettent de soutenir les entreprises qui s’engagent sur des projets d’infrastructures
135. C. La mission Action extÉrieure de l’État comporte des crÉdits soutenant l’internationalisation des entreprises
136. Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation ; Plan France TrÈs haut dÉbit ; Financement des opÉrations patrimoniales envisagÉes en 2023 sur le compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État Compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs M. Xavier Roseren, rapporteur spécial
137. I. une consommation en forte baisse en l’absence d’exÉcution des crÉdits du programme 367
138. A. des Évolutions en gestion marquÉes par d’importants reports et annulations
139. B. des taux d’exÉcution trÈs variables selon les programmes
140. C. Des dÉpenses fiscales À Évaluer
141. II. Analyse par programmes
142. A. Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations
143. 1. L’action 23 Industrie et services
144. 2. L’action 04 Développement des postes, des télécommunications et du numérique
145. B. Le programme 343 Plan France trÈs haut dÉbit
146. C. Le programme 367 Financement des opÉrations patrimoniales envisagÉes en 2023 sur le compte d'affectation spÉciale Participations financiÈres de l'État (CAS PFE)
147. III. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs
148. A. Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social
149. B. Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté
150. C. Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid 19
151. Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgies Économiques ; accords monÉtaires internationaux M. Michel Sala, rapporteur spécial
152. I. Le programme 220 Statistiques et Études Économiques
153. II. Le programme 305 StratÉgies Économiques
154. Économie : tourisme Mme Émilie Bonnivard, rapporteure spéciale
155. I. Le programme 134 porte les CRÉDITS ALLOUÉS À ATOUT France ainsi que des CRÉDITS D’INGÉNIERIE touristique du plan Destination France
156. A. Les CRÉDITS du plan Destination France n’ont pas ÉtÉ totalement consommÉs
157. B. La subvention pour charges de service public VERSÉE À ATOUT FRANCE EST AMPUTÉE des droits de visa
158. II. Le dÉcaissement des crédits destination France se poursuit
159. A. La mission ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉS DURABLES finance la transition vers le tourisme durable
160. B. La mission cohÉsion des territoires finance des dispositifs d’ingÉnierie touristique dans les territoires
161. C. D’autres missions ont portÉ des crÉdits plus rÉsiduels Participant du soutien au tourisme
162. III. Le plan Avenir montagnes
163. Engagements financiers de l’État M. Kevin Mauvieux, rapporteur spécial
164. I. Deux programmes sont À l’origine de plus de 96 % des dÉpenses de la mission
165. A. La charge de la dette de l’État s’est ÉlevÉe À un niveau supÉrieur À la prÉvision initiale
166. B. Alors qu’il ne devrait pas Être assimilÉ À une charge budgÉtaire, l’amortissement de la dette de l’État liÉe à la crise sanitaire a donné lieu À d’importants dÉcaissements
167. II. Trois programmes comptent pour une part plus marginale des crÉdits de la mission
168. A. une nouvelle surestimation des appels en garantie de l’État en loi de finances initiale
169. B. Les dÉpenses ÉlevÉes du programme 145 Épargne ont nÉcessitÉ la mobilisation de la dotation pour dÉpenses accidentelles et imprÉvisibles
170. C. Le fonds de soutien relatif aux emprunts « toxiques » est en cours d’extinction
171. III. Deux programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2023
172. ENSEIGNEMENT SCOLAIRE M. Robin Reda, rapporteur spécial
173. I. Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ
174. II. Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ
175. III. Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve
176. IV. Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs
177. V. Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale
178. VI. Le programme 143 Enseignement technique agricole
179. gestion des finances publiques M. Louis Margueritte, rapporteur spécial
180. I. Le programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
181. II. LE Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres
182. III. LE Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges
183. COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT M. Mohamed Laqhila, rapporteur spécial
184. I. Les recettes du CAS, globalement conformes aux prÉvisions, enregistrent une forte hausse conjoncturelle liÉe À la cession de biens exceptionnels et À des redevances et loyers particulièrement dynamiques
185. II. La consommation des autorisations d’engagement du CAS a ÉtÉ inférieure aux prÉvisions, contrairement À celle des crÉdits de paiEment
186. III. Les mouvements de crÉdits font apparaÎtre des reports importants obÉissant À des règles dÉrogatoires s’agissant des cas, ainsi qu’une annulation de 300 millions d’euros
187. IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION Mme Stella Dupont et M. Mathieu Lefèvre, rapporteurs spéciaux
188. I. l’exÉcution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE s’est caractÉrisÉe par une sur-exÉcution de 6 % en autorisations d’engagement et une sous-exécution de 2 % en crÉdits de paiement par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances
189. II. l’exÉcution du programme 303 immigration et asile s’est caractérisée par une sur-exÉcution de 4 % en autorisations d’engagement et de 18 % en crÉdits de paiement par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances
190. Investir pour la France de 2030 M. Damien Maudet, rapporteur spécial
191. I. les programmes support du PIA 3
192. A. Le programme 421 Soutien des progrÈs de l’enseignement et de la recherche
193. B. Le programme 422 Valorisation de la recherche
194. C. Le programme 423 AccÉlÉration de la modernisation des entreprises
195. II. Les programmes support de France 2030
196. A. le programme 424 Financement des investissements STRATÉGIQUES
197. B. Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation
198. III. un manque d’information persistant de la reprÉsentation nationale
199. Justice M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial
200. I. Le programme 166 : justice judiciaire
201. II. le programme 107 : administration pÉnitentiaire
202. III. Le programme 182 : protection judiciaire de la jeunesse
203. IV. le programme 101 : accÈs au droit et à la justice
204. V. le programme 310 : conduite et pilotage de la justice
205. VI. Le programme 335 : Conseil supÉrieur de la magistrature
206. MÉdias, livre et industries culturelles M. Denis Masseglia, rapporteur spécial
207. I. Programme 180 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle en faveur des Éditeurs de presse
208. II. Programme 334 : Un financement des opÉrateurs en hausse pour leur permettre de faire face à la hausse des coûts
209. OUTRE-MER M. Christian Baptiste et Mme Karine Lebon, rapporteurs spéciaux
210. I. les caractÉristiques gÉnÉrales de l’exÉcution 2023
211. A. une progression des crÉdits de la mission outre-mer par rapport à 2022, tant en programmation qu’en exÉcution
212. B. D’importantes ouvertures de crÉdits en fin de gestion suivies d’une Étonnante situation de sous-consommation des crÉdits en fin d’exercice
213. C. prÉsentation des emplois
214. D. prÉsentation des activitÉs de l’opÉrateur de la mission, LADOM
215. II. Les points d’attention relevÉs par les rapporteurs spÉciaux
216. A. l’enjeu d’un meilleur calibrage des exonÉrations de charges patronales
217. B. La poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer
218. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT
219. COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : prÊts et aVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS M. Philippe Brun, rapporteur spécial
220. I. le compte d’affectation spÉciale participations financiÈres de l’État
221. A. Les recettes du CAS PFE
222. B. Les dÉpenses du CAS PFE
223. C. l’Équilibre du compte
224. II. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À divers services de l’État ou organismes gÉrant des services publics
225. PLAN DE RELANCE M. Frédéric Cabrolier, rapporteur spécial
226. I. Le programme 362 Écologie
227. II. Le programme 363 CompÉtitivitÉ
228. III. Le programme 364 CohÉsion
229. POUVOIRS PUBLICS Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale
230. I. la prÉsidence de la rÉpublique
231. II. l’assemblÉe nationale et le SÉnat
232. 1. Les dépenses d’investissement
233. 2. Les dépenses de fonctionnement
234. III. le conseil constitutionnel
235. IV. la cour de justice de la rÉpublique
236. RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR enseignement supÉrieur et vie Étudiante M. Charles Sitzensthul, rapporteur spécial
237. I. L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2023
238. A. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire
239. B. LE programme 231 VIE Étudiante
240. II. La compensation des mesures salariales et des surcoÛts ÉnergÉtiques aux opÉrateurs, points de vigilance de l’exÉcution 2023
241. recherche et enseignement supérieur recherche MM. Mickaël Bouloux et Jean-Marc Tellier, rapporteurs spéciaux
242. I. une exÉcution conforme au montant total des crÉdits disponibles
243. A. Analyse gÉnÉrale
244. 1. Une exécution fidèle
245. 2. Des crédits consommés en hausse
246. 3. Un point de vigilance pour l’avenir : l’impact des annulations de crédits
247. B. Analyse par programme
248. 1. Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : un report d’autorisations d’engagement habituel mais discutable
249. 2. Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : une exécution conforme qui ne doit pas masquer des choix critiquables
250. a. Une exécution fidèle
251. b. Un choix regrettable : la préférence du Gouvernement pour la recherche sur projets
252. 3. Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables : des mouvements réglementaires importants
253. 4. Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : une utilisation de la réserve de précaution discutable
254. 5. Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une exécution conforme
255. 6. Le programme 193 Recherche spatiale : une utilisation de la réserve problématique
256. II. Le crÉdit d’impôt en faveur des dÉpenses de recherche : une dÉpense fiscale toujours plus coÛteuse
257. rÉgimes sociaux et de retraite ; pensions M. Benoît Mournet, rapporteur spécial
258. SynthÈse
259. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
260. 1. Des dépenses toujours très dynamiques
261. 2. Des recettes concentrées à plus de 85 % sur la contribution de l’État
262. 3. Un solde annuel négatif pour la deuxième année consécutive
263. 4. Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2023
264. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
265. 1. Un niveau d’exécution moins élevé qu’anticipé en raison d’erreurs dans la prévision
266. 2. Des incertitudes sur le périmètre de la mission dans le cadre du nouveau schéma de financement des régimes spéciaux
267. Relations avec les collectivitÉs territoriales ; avances aux collectivitÉs territoriales Mme Marina Ferrari et M. Joël Giraud, rapporteurs spéciaux
268. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
269. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
270. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
271. II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE dÉficitaire
272. remboursements et dÉgrÈvements Mme Christine Pires-Beaune, rapporteure spéciale
273. I. le programme 200 remboursements et dÉgrÈvements d’impÔts d’Ètat
274. II. le programme 201 remboursements et dÉgrÈvements d’impÔts locaux
275. Santé Mme Véronique Louwagie, rapporteure spéciale
276. I. l’exÉcution du programme 183 protection maladie s’est caractÉrisÉe par une sous-exÉcution de 5,5 % ; cette sous-exÉcution masquant un nombre record de bÉnÉficiaires de l’aide mÉdicale de l’État
277. 1. L’exécution des crédits
278. 2. Les dépenses fiscales
279. II. l’exÉcution du programme 204 PrÉvention, sÉcuritÉ sanitaire et offre de soins s’est caractÉrisÉe par une sur-exÉcution supÉrieure À 50 % en raison de la constitution de stocks face aux risques nuclÉaires, radiologiques, biologiques et chimiques
280. 1. L’exécution des crédits
281. 2. Les dépenses fiscales
282. III. l’exÉcution du programme 379 Compensation À la sÉcuritÉ sociale du coÛt des dons de vaccins à des pays tiers s’est caractÉrisÉe par une sur-exÉcution de 10 % en raison de la compensation À la sÉcuritÉ sociale du coÛt des dons de vaccins À des pays tiers
283. SÉcuritÉs : police nationale ; gendarmerie nationale ; sÉcuritÉ et Éducation routiÈres ; ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers Mme Nadia Hai, rapporteure spéciale
284. I. Les moyens des forces de sÉcuritÉ intÉrieure (programmes 152 gendarmerie nationale et 176 police nationale)
285. A. Les dÉpenses de personnel et les emplois
286. B. Les crÉdits hors dépenses de personnel
287. II. Les moyens de la sÉcuritÉ routiÈre
288. A. le programme 207 SÉcuritÉ et Éducation routiÈres
289. B. Le compte d’affectation spÉciale ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers
290. 1. Des recettes et des dépenses en hausse
291. 2. Le besoin de simplification de l’architecture du CAS
292. SÉCURITÉS : SÉCURITÉ CIVILE M. Florian Chauche, rapporteur spécial
293. I. une exÉcution budgÉtaire marquÉe par un niveau de crises toujours haut, un renouvellement des moyens aÉriens plus lent que prÉvu et un haut niveau d’inflation
294. A. Les dÉpenses de personnel
295. B. Les dÉpenses d’investissement
296. C. Les dÉpenses de fonctionnement
297. D. Les dÉpenses d’intervention
298. II. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DÉGRADÉS ET DEVENUS obsolÈtes
299. A. Repenser les indicateurs relatifs aux feux de forÊt
300. B. L’interrogation portant sur le changement de stratÉgie quant au dÉploiement du systÈme NEXSIS 18-112
301. SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES Mme Perrine Goulet, rapporteure spéciale
302. I. DES DÉPENSES se maintenant À un niveau ÉlevÉ aprÈs les fortes augmentations des derniÈres annÉes
303. A. Le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes
304. B. Le programme 157 Handicap et dÉpendance des personnes
305. C. Le programme 137 ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes
306. D. Le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
307. II. Des dÉpenses de personnel et de gestion de la masse salariale stabilisÉes
308. III. DES DÉPENSES fiscales onÉreuses voire inefficaces
309. SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE M. Benjamin Dirx, rapporteur spécial
310. I. Une consommation croissante malgrÉ des sous-exÉcutions
311. A. Une consommation qui poursuit sa progression
312. B. Des Évolutions en gestion diffÉrentes selon les programmes
313. C. une sous-exÉcution sur le programme 219 qui s’explique par un dÉcalage de la subvention À l’ANS pour le plan « 5 000 Équipements sportifs de proximitÉ »
314. D. Des dÉpenses fiscales croissantes À mieux Évaluer
315. II. ANALYSE PAR PROGRAMMES
316. A. Le programme 219 Sport
317. 1. Un volume de crédits ouverts liés à d’importants reports, notamment en autorisations d’engagement
318. 2. Une priorité donnée au sport pour le plus grand nombre
319. B. Le programme 350 Jeux olympiques et paralympiques 2024
320. C. LE programme 163 Jeunesse et vie associative
321. TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUEs ; CRÉDITS NON RÉPARTIS Mme Sophie Errante, rapporteure spéciale
322. I. Une consommation des crÉdits du programme 551 proche de la prÉvision initiale
323. II. Des crÉdits du programme 552 très peu utilisÉs malgrÉ une dotation exceptionnellement ÉlevÉe en loi de finances pour 2023
324. Travail et emploi M. Dominique Da Silva, rapporteur spécial
325. I. DES DÉPENSES de la mission stabilisÉes À un niveau dÉpassant 20 milliards d’euros
326. II. analyse de l’exécution budgétaire par programme
327. A. Le programme 102 : une sous exÉcution marquÉe rÉsultant de l’amÉlioration de la situation Économique
328. B. le programme 103 : des dÉpenses ÉlevÉes mieux anticipÉes
329. C. Le programme 111 : une sous-consommation chronique devant conduire À une MEILLEURE PROGRAMMATION budgÉtaire
330. D. le programme 155 : des effectifs se stabilisant
331. III. Des dÉpenses fiscales en hausse atteignant prÈs de dix milliards d’euros

Action extérieure de l’état M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde
2. II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence
3. III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

La mission Action extérieure de l’État, relevant du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui regroupe les crédits destinés à permettre à notre pays d’intervenir dans les relations internationales, qu’il s’agisse de sa contribution financière aux organisations multilatérales ou des moyens matériels et humains de son réseau d’ambassades et de représentations permanentes ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne principalement l’enseignement français à l’étranger mais aussi les différents acteurs des réseaux d’action culturelle et de coopération scientifique ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui assure le fonctionnement du service public dédié à nos compatriotes dans le monde au travers de son réseau consulaire.

En 2023, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 3,16 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,11 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est proche du montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([1]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 98 % pour les AE et à 96,8 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits ouverts au cours de l’année 2023, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 96,2 % et à 96,6 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) demande l’annulation de 74,44 millions d’euros en AE et de 72,69 millions d’euros en CP, soit 2,3 % des crédits ouverts.

état des crédits disponibles de la mission action extérieure de l’état en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

EXécution des crédits de la mission action extérieure de l’état en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Initialement doté de 2,08 milliards d’euros en AE et en CP par la loi de finances pour 2023, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,02 et 1,98 milliards d’euros, soit un taux de consommation relativement proche du montant de la LFI (97,1 % pour les AE et 95,2 % pour les CP).

L’écart de 100,48 millions d’euros (– 4,8 %) entre les dépenses constatées et les CP ouverts en LFI résulte principalement d’une sous-consommation des crédits destinés aux contributions européennes et internationales de la France.

La participation française à la Facilité européenne pour la paix (FEP) a été moitié moins élevée que prévue. Seulement 34,72 millions d’euros de crédits ont été consommés à ce titre au lieu de 67,83 millions d’euros, « les appels pour contribuer aux mesures d’assistance non létales du pilier 2 [de la FEP] ont été moins importants qu’anticipés » d’après le MEAE. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes rappelle « l’imprévisibilité des appels de fonds de ce mécanisme européen, dont la budgétisation, au printemps de l’année N-1, est complexe » ([2]). Le rapporteur spécial observe que cette sous-consommation a permis de redéployer des crédits pour l’évacuation de ressortissants français au Soudan au printemps 2023, au Niger à l’été et en Israël à l’automne ainsi que pour le financement d’opérations immobilières, preuve s’il en est que la gestion de crise et la logistique du MEAE étaient sous-budgétées.

Quant au retrait de la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), il a également entraîné une sous-consommation de 27,48 millions d’euros des crédits destinés aux contributions internationales de la France.

En ce qui concerne les emplois, la LFI 2023 prévoyait la rémunération de 8 122 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 59,6 % du plafond d’emplois ministériel. La réalisation s’est avérée proche de la prévision dans la mesure où seulement 64 ETPT supplémentaires ont été rémunérés en 2023 (+ 0,8 %).

La Cour des comptes recommande d’« anticiper la hausse du schéma d’emplois dans les prochaines années en établissant un schéma pluriannuel d’affectations de renforts de la mission Action extérieure de l’État ». Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2024, le rapporteur spécial regrettait aussi qu’aucune indication précise n’était donnée au Parlement quant à « l’augmentation sur quatre ans des effectifs du ministère de 700 ETP » annoncée par le Président de la République en conclusion des États généraux de la diplomatie le 16 mars 2023. Il s’était également étonné que la hausse de 110 ETP prévue en 2024 n’était pas précisément documentée.

exécution des crédits de paiement du programme 105 action de la France en europe et dans le monde en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde a été assez peu affecté par des mouvements de crédits en gestion. Leur solde est de 56,17 millions d’euros en AE et – 0,59 million d’euros en CP, la différence entre les deux s’expliquant par le nombre de reports de 2022 et par le niveau des annulations en loi de finances de fin de gestion (LFG) ([3]). Le programme a en effet bénéficié du report de 73,24 millions d’euros d’AE non engagées et de 26,43 millions d’euros de CP non consommés en 2022. Quant à la LFG, elle a annulé 55 millions d’euros de crédits en AE et 65 millions d’euros en CP correspondant à la partie de la réserve de précaution qui n’a pas été dégelée.

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde a également bénéficié de 30,06 millions d’euros de fonds de concours (FDC) et d’attribution de produits (ADP) en AE et en CP dont les principaux relèvent du produit des recettes perçues au titre de la location d’immeubles diplomatiques et consulaires à l’étranger (12,99 millions d’euros), de la participation de tiers étrangers (dont les institutions de l’Union européenne) aux dépenses de coopération militaire et de sécurité de la France (8,04 millions d’euros), des contributions au financement des dépenses de représentation des postes à l’étranger (5,38 millions d’euros) ou encore de la valorisation du patrimoine immatériel du MEAE à l’étranger (1,73 million d’euros).

En 2024, le programme bénéficiera du report de 48,18 millions d’euros d’AE non engagées et de 32,75 millions d’euros de CP non exécutés en 2023, principalement au titre des crédits affectés mais non engagés, des restes à payer et des FDC et ADP non utilisés.

Le PLRG 2023 demande donc l’annulation de 68 millions d’euros d’AE et de 67,14 millions d’euros de CP, soit 3,2 % des crédits ouverts sur l’ensemble de l’année.

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

La LFI a doté ce programme de 743,76 millions d’euros en AE et en CP. Ils ont été exécutés à hauteur de respectivement 742,43 millions d’euros et 740,71 millions d’euros, soit un taux de consommation des crédits de 99,8 % en AE et de 99,6 % en CP.

En 2023, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a directement rémunéré 764 ETPT, autrement dit 3,5 % de moins que ce qui avait été prévu en LFI. Si ce contingent ne représente que 5,8 % du plafond d’emplois du MEAE, il faut noter que les trois opérateurs du programme ont quant à eux rémunéré 5 714 ETPT sous plafond de la loi de finances :

– 5 352 ETPT par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), correspondant à un taux de réalisation de 95,5 % ;

– 219 ETPT par Campus France (96,1 %) ;

– 143 ETPT par l’Institut français (100 %).

exécution des crédits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence n’a pratiquement pas été affecté par des mouvements de crédits en cours de gestion. Leur solde ne s’établit en effet qu’à 0,2 % des crédits initiaux. La LFG n’a pas par ailleurs demandé l’annulation que de 15,9 millions d’euros en AE et en CP correspondant à la partie de la réserve de précaution non mobilisée.

Il convient de rappeler que plus des deux tiers des crédits du programme sont en réalité alloués à des opérateurs sous la forme de transferts ou de subventions pour charges de service public, ce qui participe à la faiblesse des mouvements en cours de gestion.

Cette caractéristique ainsi que le fait que la réalisation ait été quasi-conforme à la prévision explique que seulement 0,42 million d’euros d’AE non engagées et de 2,05 millions d’euros de CP non dépensés ont pu être reportés sur 2024. Le PLRG 2023 demande donc l’annulation de moins de 3 millions d’euros en AE et en CP, soit moins de 0,4 % des crédits ouverts au cours de l’année.

III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 389,99 millions d’euros en AE et à 390,90 millions d’euros en CP. La consommation atteint ainsi 99,6 % et 99,9 % respectivement des crédits votés en LFI, soit 391,64 millions d’euros en AE et 391,41 millions d’euros en CP.

La LFI prévoyait la rémunération de 3 259 ETPT par le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, soit 23,9 % du plafond d’emplois ministériel. Le taux de réalisation s’est élevé à 97,1 % avec 3 164 ETPT.

Le rapporteur spécial se réjouit que la subvention de l’État à la Caisse des Français de l’étranger (CFE), au titre de sa participation au financement du dispositif de la « catégorie aidée » ([4]), ait presque doublé par rapport à ce que prévoyait la LFI, en passant de 380 000 euros à 700 000 euros. Toutefois, il rappelle que ce montant demeure très nettement en-deçà des besoins, le coût pour la CFE de la catégorie aidée s’élevant à 4,35 millions d’euros.

exécution des crédits de paiement du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 101 Français à l’étranger et affaires consulaires a été très peu affecté par des mouvements de crédits en cours de gestion (+ 0,7 % des AE initiales et + 1 % des CP).

Comme pour les deux autres programmes de la mission Action extérieure de l’État, la LFG n’a annulé qu’une partie de la réserve de précaution non dégelée, soit 2 millions d’euros en AE et en CP.

Du fait du montant quasi identique de la réalisation par rapport à la prévision, seulement 0,77 million d’euros d’AE non engagées et de 1,74 million d’euros de CP non consommés ont pu être reportés sur l’exercice suivant. En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de moins de 1 % des crédits ouverts sur l’année, soit 3,79 millions d’euros en AE et 2,76 millions d’euros en CP.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT M. Charles de Courson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 354 administration territoriale de l’État
2. II. le programme 232 vie politique
3. III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur et des outre-mer. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGC-D) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère – notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2023, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 4,68 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,61 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les dépenses exécutées sont à peine supérieures au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([5]), le taux de consommation des CP s’établissant à 101 %. En revanche, les dépenses engagées sont sensiblement inférieures, la consommation des AE étant de 96,3 %. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2023, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 90,9 % et à 94,7 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) demande l’annulation de 240,08 millions d’euros d’AE et de 122,14 millions d’euros de CP.

état des crÉdits disponibles de la mission administration gÉNÉrale

et territoriale de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

EXÉcution des crÉdits de la mission administration gÉNÉrale et territoriale de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

I. le programme 354 administration territoriale de l’État

Initialement doté de 2,79 milliards d’euros en AE et de 2,58 milliards d’euros en CP par la loi de finances pour 2023, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,67 et 2,61 milliards d’euros, soit un écart de – 4,4 % pour les AE et de + 1,1 % pour les CP. Le rapporteur spécial observe que la sous-consommation d’AE concerne essentiellement les dépenses immobilières des préfectures. Seulement 370,26 millions d’euros de dépenses ont été engagées en 2023 sur les 527,74 millions d’euros prévus en raison d’une mauvaise évaluation des besoins et du report de certaines opérations. À ce titre, la Cour des comptes relève « une réelle fragilité du ministère de l’intérieur et des outre-mer à mener à bien ses opérations immobilières » ([6]).

En ce qui concerne les emplois, 29 298 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avaient été alloués au programme 354 Administration territoriale de l’État. Sur l’année 2023, 29 423 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution très proche de la prévision (100,4 %). Le dépassement du plafond a été permis par la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([7]) afin de permettre la réalisation du plan d’engagement national pour les titres d’identité. Le rapporteur spécial avait consacré ses travaux du précédent Printemps de l’évaluation aux retards de délivrance des cartes nationales d’identité et des passeports. Il constatait que ces dysfonctionnements avaient des causes structurelles liées à la conception même de la chaîne de délivrance et ne résultaient pas seulement des répercussions de la crise sanitaire.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Le programme 354 Administration territoriale de l’État a été relativement peu affecté par des mouvements de crédits en gestion, les ouvertures en cours d’exercice ne représentant qu’une hausse de 3,6 % du montant fixé en LFI.

Il a bénéficié du report de 32,01 millions d’euros d’AE et de 20,69 millions de CP non consommés en 2022, correspondant principalement, outre les AE non engagées (13,9 millions d’euros), à divers fonds de concours au titre de l’année passée. Pour l’année 2023, les fonds de concours et les attributions de produits se sont élevés à 46,3 millions, dont la majeure partie correspond à la redevance d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules (CIV), transférée à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), unique opérateur du programme, à hauteur de 33,42 millions d’euros.

Quant aux autres mouvements réglementaires (décrets de transfert, décrets de virement, arrêté de répartition…), leur impact sur les crédits initiaux a été inférieur à 1 %.

Enfin, la LFG a ouvert 5 millions d’euros de crédits supplémentaires (AE et CP) au titre des mouvements de fin d’exercice liés à un surcroît d’activité en cours d’année.

47,98 millions d’euros d’AE et 21,49 millions d’euros de CP ont été reportés sur l’année 2024. En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de 176,38 millions d’euros d’AE non engagées et de 41,95 millions d’euros de CP non exécutés, soit respectivement 6,1 % et 1,6 % des crédits ouverts pour l’année 2023.

II. le programme 232 vie politique

La LFI a doté ce programme de 113,36 millions d’euros en AE et de 119,61 millions d’euros en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 146,51 millions d’euros en AE et de 159,34 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 129,2 % et de 133,2 %.

L’écart par rapport à la LFI doit être relativisé dans la mesure où le programme a bénéficié d’importants reports de crédits non consommés en 2022 – 65,14 millions d’euros d’AE et 65,61 millions d’euros de CP – afin de couvrir les dernières charges liées aux remboursements des dépenses de campagne de l’élection présidentielle des 10 et 24 avril 2022 (41,27 millions d’euros) et des élections législatives des 12 et 19 juin 2022 (30,66 millions d’euros). Aucune autre élection nationale au suffrage direct n’a eu lieu en 2023. Les seuls scrutins organisés ont été les élections territoriales en Polynésie française les 16 et 30 avril, les élections sénatoriales le 24 septembre ainsi que sept élections législatives partielles.

À ce propos, le rapporteur spécial rappelle que l’optimisation des délais de remboursement des candidats est un objectif assigné au programme 232 Vie politique depuis l’adoption d’un amendement dont il était l’auteur lors de l’examen du PLF pour 2023 ([8]).

Au sujet de l’organisation des élections, le dernier rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État indiquait que les dépenses afférentes à la propagande électorale étaient « cotées défavorablement sur l’objectif de gestion des déchets du fait de l’utilisation massive et non optimisée de papier » et que l’envoi des professions de foi avait « un impact environnemental défavorable en termes d’émission de gaz à effets de serre et de polluants atmosphériques ». Quant à la Cour des comptes, elle observe que « le contexte de hausse des coûts […] va affecter durablement et significativement l’organisation et le financement des élections ». Ainsi, le rapporteur spécial ne peut que réitérer son appel à réformer en profondeur la diffusion de la propagande électorale.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 55 ETPT, le plafond d’emplois a été légèrement sous-consommé (53 ETPT) en répercussion d’un renouvellement conséquent des effectifs qui a entraîné des vacances de postes en cours de gestion.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 232 vie politique en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

En dehors des reports de 2022, les autres mouvements réglementaires ont été très faibles (moins de 0,5 %). Le programme ne bénéficie par ailleurs d’aucun fonds de concours, ni d’attribution de produits.

Les crédits de la LFI et les reports de 2022 ont largement suffi à couvrir les charges du programme en 2023. C’est la raison pour laquelle la LFG a annulé 6,02 millions d’euros de crédits en AE et 9,52 millions d’euros en CP.

Aucun scrutin majeur, en termes de coût, n’ayant été organisé en 2023, les reports sur l’année 2024 sont relativement limités en comparaison des années précédentes : 8,52 millions d’euros en AE et 9,38 millions d’euros en CP.

En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de 17,11 millions d’euros d’AE non engagées et de 6,58 millions d’euros de CP non dépensés, correspondant à respectivement 9,9 % et 3,8 % du total des crédits ouverts en 2023.

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 1,86 milliard d’euros en AE et à 1,85 milliard d’euros en CP. Les dépenses constatées ont été légèrement inférieures au montant de la LFI, le taux de consommation des CP s’élevant à 98,7 %. Cette exécution en-deçà de la prévision a été plus marquée pour l’engagement de dépenses (95,2 % pour les AE).

Cet écart résulte principalement d’une sous-consommation des crédits prévus pour les dépenses immobilières de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et des outre-mer (– 28,5 % en AE et – 19,2 % en CP par rapport à la prévision). Un « déficit chronique de conducteur d’opération et de spécialistes internes » ([9]) a conduit à un ralentissement de l’activité et à l’obligation de mettre en place des prestations extérieures qui rallongent les délais et repoussent les travaux. Le ministère estime que ces reports de dépenses d’investissement ont entraîné à eux seuls une sous-consommation de près de 78 millions d’euros d’AE. Le rapporteur spécial constate que les difficultés à mener à bien les opérations immobilières ne se limitent pas au réseau des préfectures (cf. plus haut) mais concernent aussi l’administration centrale.

Il faut également relever une surconsommation des crédits destinés à l’action 06 Affaires juridiques et contentieuses du programme (+ 47 % en AE et en CP par rapport à la prévision). Le ministère indique que « l’exercice 2023 a été marqué par une forte augmentation des dépenses, tout particulièrement d’exécution des décisions de justice en matière de contentieux des étrangers et de l’indemnisation amiable des refus de concours de la force publique, plaçant certaines UO [unités opérationnelles] en situation de cessation de paiement dès l’été ». Une partie des crédits non consommés au titre des affaires immobilières ont d’ailleurs été redéployés vers cette action.

Concernant les emplois, la réalisation a été très proche de la prévision dans la mesure où 11 111 ETPT ont été consommés sur un plafond de 11 095 ETPT (100,1 %).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE l’intÉrieur en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a connu des mouvements de crédits non négligeables en cours de gestion. Le solde des ouvertures et des annulations représente une hausse des dotations initiales de 6,5 % pour les AE et de 8,3 % pour les CP.

Les reports de crédits de 2022 représentent l’essentiel de ces apports en cours de gestion (96,43 millions d’euros en AE et 120,28 millions d’euros en CP). Outre les AE affectées mais non engagées (65,82 millions d’euros), ils concernent essentiellement des restes à payer dont les plus importants ont pour objet le projet Réseau radio du futur (RRF), à hauteur de 54,28 millions d’euros.

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a été bénéficiaire de 21,57 millions d’euros de fonds de concours et d’attributions de produits dont le plus important relève de la contribution des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) aux frais de fonctionnement des infrastructures de transmission du service Antarès (14,58 millions d’euros).

Quant aux autres mouvements réglementaires (décrets de transfert et de virement et arrêtés de répartition), leur impact s’est limité moins de 0,2 % des crédits initiaux.

Enfin, la LFG a ouvert 10 millions d’euros de crédits supplémentaires (AE et CP) au titre de mouvements de fin de gestion.

Les reports sur l’année 2024 correspondent à environ 8,3 % des AE disponibles non engagées et à 5,3 % des CP non dépensés. En conséquence, le PLRG 2023 demande respectivement l’annulation de 46,6 millions d’euros et de 73,61 millions d’euros.

Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural M. Pascal Lecamp, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales
2. A. Un deuxiÈme record d’exÉcution consÉcutif
3. 1. Un dépassement de 22 % de la prévision initiale
4. 2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion
5. B. Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt
6. 1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles
7. 2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation
8. 3. Des dépenses fiscales équivalentes à 58,8 % des crédits de la mission
9. 4. Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles
10. C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation
11. D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
12. E. Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail
13. F. Programme 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges
14. II. Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural
15. A. Un dixiÈme exercice consÉcutif excÉdentaire
16. B. Programme 775 DÉveloppement et transfert
17. C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation
18. Liste des personnes auditionnÉes

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) était composée durant l’exercice 2023 des trois programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et des deux nouveaux programmes 381 Allègements du coût du travail en agriculture et 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges – l’un créé dès le dépôt du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et l’autre créé au cours de son examen parlementaire.

Même additionnée à celle du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (cf. infra), cette enveloppe ne constitue qu’une part minoritaire des concours publics à l’agriculture : s’y ajoutent ceux de l’Union européenne (UE), pour 9,38 milliards d’euros, ceux portés par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), pour 1,96 milliard d’euros, et les aides des régions, pour environ 400 millions d’euros.

A. Un deuxiÈme record d’exÉcution consÉcutif

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLRG) pour 2023 fait apparaître une mobilisation de 4,7 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,71 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Sont reportés 295,3 millions d’euros en AE et 313,6 millions d’euros en CP sur 2024 ; il est proposé d’annuler 129,4 millions d’euros en AE et 97,8 millions d’euros en CP.

La consommation atteint (en CP) 122 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI) et 91,8 % des sommes ouvertes au long de l’exercice.

ExÉcution DES CRÉDITS de paiement DE LA MISSION AAFAR de 2012 À 2023

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement (LR) pour 2012 à 2020 ; PLR pour 2021 à 2023.

Le décaissement de 4,71 milliards d’euros en CP est plus important que les points hauts de 2017 puis de 2022 ; il se situe 29,1 % au-dessus de la moyenne des onze exercices clos depuis 2012 (soit 3,65 milliards d’euros).

Passage du PLF au PLRG pour 2023

À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (milieu)

et comparaison entre la LFI et le PLR par titres (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au PLRG pour 2023 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2023.

1. Un dépassement de 22 % de la prévision initiale

La LFI pour 2023 avait doté la mission AAFAR de 3,88 milliards d’euros en AE et 3,86 milliards d’euros en CP, soit un surcroît de 16 millions d’euros avec les ouvertures sollicitées par le PLF correspondant.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

La consommation est donc de 121 % en AE et 122 % en CP pour 2023, contre (en CP) 118,5 % pour 2021 puis 155,4 % pour 2022, alors que les trois exercices précédents avaient été marqués par des dépenses très proches de la programmation, soit 100,3 % en 2018, puis 100,7 % en 2019 et 98,3 % en 2020.

2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 5,13 milliards d’euros en AE et en CP, soit une augmentation d’un peu moins d’un tiers par rapport à la LFI.

Sur cette base, ont été consommés 91,6 % des AE et 91,8 % des CP.

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire, qui comptent pour 34,2 % de l’écart : fonds de concours et attributions de produits de 21,2 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 251,7 millions d’euros en AE et 337,5 millions d’euros en CP à partir de l’exercice 2022 ; virements de 10,2 millions d’euros en AE et en CP ; transferts de 41,1 millions d’euros en AE et 65,4 millions d’euros en CP.

Le surplus des moyens supplémentaires, soit 65,8 %, a été apporté dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion (LFG) de décembre 2023. Elle s’est traduite par des abondements nets de 923,5 millions d’euros en AE et 836,1 millions d’euros en CP, les programmes 149 et 206 étant fortement créditeurs (respectivement 574,5 et 275,8 millions d’euros), le programme 381 l’étant marginalement (6 millions d’euros), le programme 382 n’étant pas affecté et le programme 215 étant le seul débiteur (20,2 millions d’euros).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2023

par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

B. Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 61 % de la mission, en baisse d’une dizaine de points par rapport à 2022.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 135,9 % des AE et 138,4 % des CP votés en 2023, contre 186,1 % en 2022. La prise en compte des mouvements en gestion fait apparaître une exécution de 96,1 % en AE et 95,9 % en CP : une large majorité des ouvertures de crédits faites par voie réglementaire (82,5 %) et législative (68,7 %) a été réalisée à son profit et sa réserve de précaution a été dégelée (79,9 millions d’euros).

● D’une part, la consommation des actions 24 et 26 est inférieure à ce qui avait été programmé, pour une moindre dépense de 84,7 millions d’euros.

Outre divers mouvements modestes, la majeure fraction de l’écart tient :

– aux mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et aux aides pour la conversion vers l’agriculture biologique, avec 72,8 millions d’euros contre une prévision de 105,7 millions d’euros ;

– aux indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), pour 361,9 millions d’euros au lieu de 384,5 millions d’euros ;

– aux soutiens à l’économie pastorale et montagnarde, soit 11,7 millions d’euros alors qu’étaient prévus 16,6 millions d’euros.

En outre, si la dotation relative à ses missions d’intérêt général (MIG) atteint 42,5 millions d’euros contre une programmation de 32,4 millions d’euros, le versement compensateur de l’Office national des forêts (ONF) représente 147,9 millions d’euros, tandis que la LFI avait anticipé 179,9 millions d’euros.

● D’autre part, l’exécution des actions 21, 22, 23, 25 et 27 dépasse la LFI, pour un surcroît de 891,2 millions d’euros.

Le décaissement de 21,3 millions d’euros sur l’action 21 s’explique par l’effort en faveur des exploitations ultramarines, pour 212,5 millions d’euros au lieu d’une prévision de 191,8 millions d’euros, avec pour la première année une compensation des surcoûts de la production de canne à sucre en comparaison avec la betterave cultivée dans l’hexagone.

Quasiment les trois quarts de cette différence tiennent à la principale enveloppe consacrée à la gestion des crises, soit l’action 22, laquelle affiche une sur-exécution de 646,1 millions d’euros, financée pour 574,5 millions d’euros par les ouvertures de la LFG et pour le surplus par des crédits dégelés.

Si son taux de consommation de 346,2 % est important, il est sans commune mesure avec ceux de 14 645,7 % en 2021 puis 13 443,4 % en 2022, que le rapporteur général avait à juste titre qualifiés de « spectaculaires ».

Le rapporteur spécial y voit cette année à la fois la réactivité de l’État face aux difficultés rencontrées sur les fronts de l’influenza aviaire, du gel et des marchés viticole ou biologique, ainsi que la fiabilisation engagée avec la loi du 2 mars 2022 d’orientation relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture ([10]), qu’il étudie dans son rapport d’information.

Pour les indemnités économiques liées à l’influenza aviaire (son volet sanitaire relève du programme 206), l’année 2023 a vu le programme 149 mobiliser 643,2 millions d’euros, dont un peu moins de la moitié pour des reliquats de la saison 2021-2022 et un peu plus pour la suivante. Les deux tiers de cette charge ont été couverts par la LFG.

Aides de crise (hors covid-19) assumÉes par le PROGRAMME 149 de 2021 À 2023

(en millions d’euros)

Source : NEB de la Cour des comptes pour 2023.

L’action 23 enregistre une consommation dépassant la prévision à hauteur de 118,2 millions d’euros : une fois neutralisées certaines économies de faible ampleur, cela tient à la dépense de 129,5 millions d’euros pour le pacte en faveur de la biosécurité et du bien-être dans les élevages, financée par un transfert depuis le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance.

L’action 25 connaît un dépassement purement technique de 6 millions d’euros ; elle est abordée infra en même temps que le programme 381.

La surexécution de 85,7 millions d’euros concernant l’action 27 tient, une fois prise en compte la mise en réserve sur la subvention de sept opérateurs, au surplus de 106,6 millions d’euros imputé sur la provision pour aléas (PPA), qui a mobilisé 213,6 millions d’euros : non seulement la ligne n’a pas suffi à payer les refus d’apurement qui étaient estimés à 77,1 millions d’euros, mais elle n’a pas non plus pu participer au financement des aides conjoncturelles évoquées supra.

Évolution de la mobilisation de la provision pour alÉas de 2019 À 2024 (p)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances joints aux PLR pour 2018 à 2023 et les réponses du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire aux questionnaires du rapporteur spécial.

2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation

Le programme 149 gère huit des dix opérateurs de la mission.

Avec 2,32 milliards d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (451 millions d’euros), dotations en fonds propres et subventions pour charges d’investissement (37,54 millions d’euros) et transferts (1,83 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 79,7 % du programme. Ce niveau est comparable à celui exécuté en 2022 (+ 3,4 %), mais dépasse de 65 % la prévision pour 2023 : la différence de 912,6 millions d’euros s’explique essentiellement (100,1 %) par l’attribution à l’Établissement national pour les produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) des 913,8 millions d’euros nécessaires au décaissement des aides de crise dont la gestion lui a été confiée, ce que compense le solde de mouvements plus limités.

Il faut ajouter à ce montant 56,2 millions d’euros de taxes affectées – dont plus des deux tiers pour l’Office national des forêts (ONF) –, ce qui correspond à un montant supérieur de 16,1 % à celui de 2022 et de 253,9 % à la prévision. Ce taux très important tient à l’inscription d’une recette fiscale nulle dans le budget initial de l’ONF. Le rapporteur spécial s’est assuré auprès de l’établissement, de sa tutelle et de la Cour des comptes qu’il s’agit simplement d’une erreur.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 461 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour une autorisation de 12 076 ETPT et ont connu un schéma de – 128 équivalents temps plein (ETP) au lieu de – 55 ETP, compte tenu de ce que le ministère qualifie de « difficultés de recrutement qui deviennent récurrentes » chez l’Agence de services et de paiement (ASP), le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et l’ONF.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du PROG. 149 en 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

En outre, plusieurs établissements ou associations rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant de 18,8 millions d’euros en CP ([11]).

3. Des dépenses fiscales équivalentes à 58,8 % des crédits de la mission

Toutes les dépenses fiscales de la mission AAFAR relèvent du programme 149, pour un effort de 2,77 milliards d’euros en 2023. Ce total doit être mis en perspective avec celui des crédits consommés de la mission (4,71 milliards d’euros) et fait apparaître une grande hétérogénéité.

● Vingt-six « niches » portent sur des impôts d’État, pour un montant arrêté à 2,66 milliards d’euros (soit 20,8 % de plus qu’estimé, ce pour quoi ni la documentation budgétaire ni les interlocuteurs du rapporteur spécial ne fournissent d’explication, ce qu’il déplore, rejoignant sur ce point la Cour des comptes) :

– 64,7 % de l’ensemble, soit 1,7 milliard d’euros, correspondent aux taux réduits de la fraction de l’accise perçue dans l’hexagone sur les fiouls lourds, gazoles, gaz de pétrole liquéfiés et gaz naturels combustibles consommés pour les travaux agricoles et forestiers ;

– parmi les suivantes, l’ordre de grandeur est de 650 millions d’euros pour les dix allègements concernant les bénéfices, qu’ils soient traités à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à celui sur les revenus (IR) ;

– une perte de 79 millions d’euros est accusée au titre des trois taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

– deux demeurent affichées comme « non-chiffrables » et deux comme d’un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros.

L’exercice 2023 est le deuxième au cours duquel les crédits d’impôt en faveur de la substitution au glyphosate et de la certification de haute valeur environnementale (HVE) ont une incidence, respectivement de 139 et 42 millions d’euros, alors que les projections n’étaient que de 85 et 10 millions d’euros

● Six dépenses fiscales diminuent le rendement de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB), impôt local, pour 113 millions d’euros (soit un niveau inférieur de 1,7 % à la prévision).

L’État compense ces pertes de recettes auprès des collectivités concernées.

4. Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles

Pour ce qui concerne les huit indicateurs de performance du programme, le rapporteur spécial note que :

– comme pour l’exercice précédent, la part de la surface agricole utile consacrée en 2023 à la production biologique n’a pas encore été publiée par l’agence compétente, étant rappelé que la cible est de 13,1 % ;

– après un taux de 19,6 % en 2022, le ratio entre les aides publiques et l’excédent brut d’exploitation (EBE) remonte à 22,9 % en 2023, tout en restant inférieur au seuil de 25 % constituant le plafond envisagé ;

– les autres items affichent des résultats satisfaisants.

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 804,7 millions d’euros en AE et 770,3 millions d’euros en CP, sa consommation dépasse d’un cinquième la prévision et marque une hausse de 0,9 % en AE et une baisse de 2,7 % en CP par rapport à 2022.

Alors que les emplois de la DGPE (programme 149) sont inscrits sur le programme 215, ceux de la DGAL ne sont pas séparés du programme 206. La rémunération de ses 5 022 ETPT et les contributions ou cotisations de sécurité sociale y afférentes (titre 2) comptent pour 43,8 % de ses crédits.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Une fois prises en compte les ouvertures en gestion – 12,9 millions d’euros de fonds de concours (majoritairement européens) et attributions de produits, 34,2 millions d’euros de reports et 10,7 millions d’euros de solde des virements et des transferts, ainsi que 275,8 millions d’euros dans la LFG –, le taux de consommation s’établit à 79,8 % en AE et 78 % en CP. La réserve de précaution du programme 206, soit 14,2 millions d’euros, a été totalement dégelée.

Les actions 1, 4, 5, 6 et 7 affichent une sous-exécution totale de 36,1 millions d’euros. Un peu moins des deux tiers de l’écart sont imputables à l’action 6, au titre de laquelle les dépenses de personnel ont été inférieures de 6,5 % à la prévision.

La forte sollicitation des actions 2 et 3 a engendré une charge dépassant de 151,7 millions d’euros la LFI.

En effet, 175 millions d’euros ont été dépensés pour le double épisode d’influenza aviaire, dont :

– 129,1 millions d’euros au titre de l’abattage de volailles, de l’indemnisation des propriétaires puis de la désinfection des foyers ;

– 37,9 millions d’euros pour les visites d’agents de la DGAL ;

– 8 millions d’euros pour la vaccination d’environ 64 millions de canards, prise en charge à 85 % par l’État (soit moins d’un dixième des 95,6 millions d’euros ouverts par la LFG pour 2023, le surplus étant reporté sur 2024).

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([12]). Sur les 118,1 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2023, la contribution du MASA est de 69,9 millions d’euros (+ 6,5 % par rapport à 2022), ce à quoi s’ajoutent 24,3 millions d’euros de taxes affectées (+ 8,6 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant d’autres unités de la mission AAFAR ([13]) et onze extérieurs à elle ([14]), pour 20 millions d’euros en CP (+ 32,1 %).

Les six indicateurs de performance ont des résultats stables ou positifs, avec une amélioration considérable dans la réalisation des exercices de préparation conjoints entre la DGAL et la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l’intérieur et des outre-mer, dont le taux passe de 25 % à 55 % entre 2022 et 2023, même si la marche vers les 80 % prévus en 2024 pourrait être compromise par les jeux Olympiques et Paralympiques.

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Son exécution de 86,1 % en AE et 88,5 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 84,2 % en AE et 88,8 % en CP après prise en compte des mouvements en gestion (fonds de concours et attributions de produits pour 8,3 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 22,1 millions d’euros en AE et 10,9 millions d’euros en CP ; virements et transferts négatifs pour 1 million d’euros en AE et en CP ; annulations à hauteur de 13,9 millions d’euros en AE et 20,2 millions d’euros en CP via la LFG, soit 1 million d’euros de plus que la réserve de précaution). La dépense correspond à un recul de 1,5 % en AE et à un surcroît de 0,2 % en CP en comparaison avec 2022.

La sous-consommation du titre 2 à hauteur de 71,1 millions d’euros explique 91,6 % de l’écart par rapport à la prévision. Le plafond d’emplois, prévu à 6 584 ETPT, est exécuté à hauteur de 6 372 ETPT, ce qui s’explique par le non-renouvellement ou le départ de postes vers les régions du fait des transferts de compétences liés à la réforme de la politique agricole commune (PAC), par la création des secrétariats généraux communs dans les préfectures, ainsi que par le retard de la mise en place d’une indemnité pour les fonctionnaires et du nouveau référentiel pour le salaire des contractuels.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié de subventions à hauteur de 1,3 million d’euros en 2023. La baisse de 16,3 % par rapport à 2022 se justifie, d’après le secrétariat général, par le « versement en 2022, en avance de phase sur l’exercice suivant, d’une subvention de 200 000 euros, destinée à assurer une formation dans le cadre de la création d’une police unique de la sécurité sanitaire des aliments ». Les ETPT pris en charge par le programme 215 et ceux sous plafond s’élèvent respectivement à 44 et 4. Ont aussi été soutenus, malgré leur rattachement à d’autres programmes, FranceAgriMer et plusieurs établissements de recherche, pour 1,3 million d’euros.

Sur les cinq indicateurs de performance, le rapporteur note que le taux d’utilisation des téléprocédures progresse de 78 % à 81,8 % de 2022 à 2023 mais reste inférieur à la cible de 86,8 % et que le taux de dématérialisation des enquêtes dans les exploitations agricoles et forestières continue à baisser, passant de 42 % en 2021 à 36,5 % en 2022 puis 34 % en 2023, contre une ambition de 48 %. Selon le ministère, les réflexions déjà amorcées il y a deux ans avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) se poursuivent. Concernant les projets immobiliers, le taux d’écart calendaire se dégrade à 37 %, soit plus de deux fois la cible et douze points au-dessus du résultat de l’exercice précédent. Le RAP indique que cela « s’explique par une mise à jour du planning des travaux […], notamment dû à la complexité des déménagements ».

E. Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail

Antérieurement absent de la maquette, le programme 381 a été créé par le Gouvernement au dépôt du PLF pour 2023.

Il vient compenser aux organismes sociaux les trois quarts de la perte de recettes causée par l’application de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, lequel dispose que les entreprises de la production agricole recrutant, pour 119 jours ouvrés par an et par salarié au plus, des travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi (TO-DE), sont exonérées des cotisations sociales suivant un barème dégressif, à savoir total jusqu’à 1,2 fois le montant du salaire minimum de croissance (SMIC) puis décroissant jusqu’à 1,6 fois le SMIC ([15]).

En effet, l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale prévoit que, sauf dans des cas dérogatoires excédant l’objet du présent rapport, l’État attribue des recettes fiscales ou des crédits aux organismes de sécurité sociale afin de compenser toute mesure de réduction ou d’exonération instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Veil ([16]), toute mesure soit de réduction ou d’exonération de contributions, soit de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Douste-Blazy ([17]) ou toute mesure de transferts de charges.

Les effets du TO-DE, représentant 567 millions d’euros en 2023 (contre 561 millions d’euros en 2022) – dont les deux tiers pour la Mutualité sociale agricole (MSA) et le dernier tiers pour l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) et l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC), association paritaire gérant l’assurance chômage –, sont donc neutralisés par un double mouvement :

– la part de l’exonération dont le périmètre est le même que celui des allègements généraux, antérieurement couverte par l’affectation aux régimes concernés d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repasse depuis 2023 par des dépenses ([18]), soit 433 millions d’euros sur le programme 381 ;

– la part correspondant au surplus du TO-DE comparativement aux allègements généraux, c’est-à-dire au plateau d’exonération totale jusqu’à 1,2 fois le SMIC ([19]), a mobilisé 134 millions d’euros sur l’action 25 Protection sociale du programme 149, soit le même montant qu’en 2022.

Comme le rapporteur spécial l’a plusieurs fois souligné, cette mesure soutient la compétitivité des exploitations agricoles dans des branches qui, ayant des besoins de main-d’œuvre massifs et concentrés sur de brèves périodes, sont exposées à la concurrence étrangère ou au risque du travail non déclaré. La DGPE estime que le TO-DE permet de retrouver des salaires nets comparables à ceux observés en Allemagne ou dans les pays d’Europe du Nord.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 381 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Le calcul de la créance des organismes sociaux a nécessité le dégel des 25,6 millions d’euros mis en réserve et l’abondement de 6 millions d’euros par la LFG. Sur cette base, le taux d’exécution est donc de 100 %.

Le rapporteur spécial relève que la NEB de la Cour des comptes reprend la préconisation qu’il a plusieurs fois faite, y compris par le dépôt d’amendements, tenant à supprimer le programme 381 et intégrer ses crédits à l’action 25 du programme 149, la distinction ayant pour seules conséquences de complexifier le travail des gestionnaires et de méconnaître le cadre organique. La Cour déplore une « absence de ligne de partage » entre les deux unités de compensation du TO-DE, sans « aucun élément éclairant apporté par le ministère ».

F. Programme 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges

Créé par la LFI pour 2023 par la voie d’un amendement à l’Assemblée nationale, retenu lors de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, le programme 382 finance le retrait d’animaux maltraités (frais de capture au sens de l’article L. 214-24 du code rural et de la pêche maritime, de transport, de soins vétérinaires, d’hébergement, etc.). Il n’aura existé de manière autonome qu’en 2023 car si le PLF pour 2024 comportait à nouveau un programme 382, le Gouvernement a retenu au moment de l’engagement de sa responsabilité sur le même fondement constitutionnel un amendement n° II-1081 du rapporteur spécial pour le supprimer et intégrer ses crédits à la sous-action Protection des animaux de l’action 2 du programme 206, aux fins de rassembler les sommes concourant au bien-être animal et d’éviter à la DGAL de mettre en œuvre l’ensemble des prescriptions comptables pour une unité aussi modestement dimensionnée.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 382 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Le RAP indique que la signature d’une convention était pressentie avec l’Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (OABA) et la Fondation Brigitte Bardot mais que « cette dernière n’a pas fourni dans les délais impartis les rapports financiers » nécessaires – la régularisation aurait lieu en 2024.

Ainsi, les dépenses se répartissent entre 175 588 euros pour les services déconcentrés et 150 000 euros au profit de l’OABA.

II. Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([20]) Développement agricole et rural (CAS DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts.

Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour les années 2022 à 2027, lequel vise à rendre l’agriculture moins dépendante des intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A. Un dixiÈme exercice consÉcutif excÉdentaire

En 2023, le CAS enregistre 154,9 millions d’euros de recettes, soit 23 % de plus que les 126 millions prévus par la LFI (+ 7,1 % par rapport à 2022). Ses 141,8 millions d’euros de dépenses en CP sont supérieurs de 12,5 % à la prévision (+ 0,5 %). Il en résulte un excédent de 13,2 millions d’euros en 2023.

Sont annulés 3 millions d’euros d’AE et 85 centimes d’euros de CP.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2023 par rapport aux ouvertures

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

S’agissant des seuls CP, ont été reportés 101,2 millions d’euros depuis l’exercice 2022, puis un arrêté pris le 27 décembre 2023 a ouvert 28,4 millions d’euros – les deuxième et troisième alinéas du II de l’article 21 de la LOLF disposent que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes […] » et que « si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations […], des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté » –, lesquels ont nécessairement fait partie des 113,8 millions d’euros reportés sur l’exercice 2024.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante […] pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte », le solde cumulé du compte atteint 134,3 millions d’euros à la fin de 2023 :

– sa hausse de 13,2 millions d’euros en 2023 est 2,6 fois supérieure à sa variation annuelle moyenne, qui est de 5,2 millions d’euros depuis 2007 ;

– son montant correspond maintenant à 106,6 % du plafond prévisionnel et à 86,6 % du produit réel de la taxe.

Évolution du solde du CAS DAR de 2006 À 2023

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les LR pour 2006 à 2020 et les RAP annexés aux PLR pour 2021 à 2023.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère avec force son opinion suivant laquelle le CAS DAR serait « inadapté » à raison de ses violations des principes d’annualité et d’universalité, mais aussi de ses coûts de gestion et de la « récurrence » de la plupart de ses subventions, et devrait donc être réintégré au budget général. La Cour regrette une nouvelle fois que le total des crédits reportés car non consommés et le solde affichent d’année en année un écart, désormais de 20,4 millions d’euros : déjà évoquées lors de l’examen du PLR pour 2022, « les analyses effectuées par le MASA, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et l’inspection générale des finances (IGF) », pas plus que le « groupe de travail avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) mis en place en juillet 2023 pour fiabiliser les montants libres d’emploi », n’ont donné de résultat probant sur l’origine de cette difficulté. Par ailleurs, le ministère a sollicité l’ouverture de la différence dans la LFG pour 2023, mais « la demande n’a pas été suivie d’effets car trop tardive ».

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales.

Le RAP détaille ainsi sa consommation en 2023 : 40,2 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture (+ 2 %) ; 8,9 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur réseau (– 4,3 %) ; 8 millions d’euros pour un programme de génétique animale (– 3,6 %) ; 5,4 millions d’euros pour financer les groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE) à labelliser (– 1,8 %) ; 2,8 millions d’euros pour un projet ad hoc sur le changement climatique.

Ces sommes ont été versées à 77 % par l’ASP et FranceAgriMer.

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Sous la responsabilité de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme 776 tend à mener des expérimentations pour renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole.

Trois grands postes correspondent à 99,7 % des dépenses : 37,3 millions d’euros pour les cinq études des instituts techniques agricoles (ITA) et de l’Association de coordination technique agricole (ACTA), concernant par exemple l’élevage, la numérisation et le changement climatique ; 25,2 millions d’euros pour une douzaine d’appels à projets nationaux, notamment relatifs à la lutte contre le dépérissement du vignoble ou la jaunisse de la betterave sucrière et à l’élaboration de références technico-économiques ; 15,4 millions d’euros au titre de dispositifs engagés jusqu’en 2022 ; le reliquat de 1,6 million d’euros est une série de subventions modestes.

La part des décaissements effectuée par FranceAgriMer est de 33,8 %.

Liste des personnes auditionnÉes

Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire

– Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises : MM. Philippe Duclaud, directeur général, Rémi Masson, sous-directeur de la gouvernance et du pilotage, Yannick Forlot, adjoint au sous-directeur, et Mme Noélie Tapko, adjointe à la cheffe du bureau du budget et des établissements publics

– Direction générale de l’alimentation : Mmes Maud Faipoux, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts, directrice générale, M. Philippe Sappey, ingénieur des ponts, des eaux et des forêts, sous-directeur du pilotage, des ressources et des services, Mmes Fanny Dufumier, adjointe au sous-directeur, et Clémence Bourely, inspectrice en chef de santé publique vétérinaire, cheffe du bureau du pilotage budgétaire

– Secrétariat général : Mme Cécile Bigot-Dekeyzer, ingénieure en chef des ponts, des eaux et des forêts, secrétaire générale, et M. Sébastien Colliat, chef du service des affaires financières, sociales et logistiques

Cour des comptes

Mme Catherine Périn, conseillère maître, présidente de section (deuxième chambre), M. Hervé Boullanger, conseiller maître, Mme Magali Reghezza-Zitt, conseillère référendaire en service extraordinaire

Aide publique au développement ; PrÊts à des États étrangers M. Marc Le Fur, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
2. A. Champ et pÉrimÈtre de la mission
3. B. L’exÉcution 2023 des crÉdits de la mission s’inscrit dans la dynamique de hausse depuis 2017, lÉgÈrement attÉnuÉe par les mesures de rÉgulation budgÉtaire
4. 1. Les crédits de la mission ont été largement exécutés en 2023 malgré une légère dégradation des taux d’exécution
5. 2. Les crédits mis en réserve ont été intégralement restitués
6. 3. Une exécution caractérisée par d’importants mouvements budgétaires liés au volume significatif des nouvelles dépenses
7. 4. Une baisse des enveloppes en 2023 consécutive aux arbitrages politiques du Gouvernement
8. 5. Une exécution qui s’est principalement heurtée aux évolutions du contexte géopolitique, singulièrement au Sahel
9. 6. Une exécution quasi parfaite des dépenses de personnel
10. II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS
11. A. Champ et pÉrimÈtre du compte de concours financiers
12. B. L’exÉcution 2023 du compte de concours financiers se caractÉrise par une forte sous-exÉcution des dÉpenses et un montant trÈs supÉrieur aux prÉvisions des recettes
13. 1. Une baisse des dépenses liée à une sous-consommation des crédits par rapport à la prévision
14. 2. Un montant très supérieur aux prévisions des recettes

LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Champ et pÉrimÈtre de la mission

Dotée d’un budget de 5,9 milliards d’euros en 2023 en crédits de paiement par la loi de finances initiale pour 2023, la mission Aide publique au développement ([21]) poursuit sa forte croissance depuis 2017. Elle recouvre quatre programmes, qui relèvent de deux ministères :

– le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, géré par le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), qui regroupe les moyens d’intervention en dons, dont l’aide-projet du MEAE et de l’Agence française de développement (AFD), ainsi que l’aide humanitaire. Cette aide prend la forme d’une coopération bilatérale, multilatérale ou européenne ;

– le programme 110 Aide économique et financière au développement, géré par la direction générale du Trésor (DGT) du ministère chargé de l’économie et des finances, qui rassemble les contributions financières à l’APD, via les institutions multilatérales de développement ou l’aide bilatérale. Une partie des crédits de ce programme finance les annulations de la dette des pays pauvres ;

– le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, créé par la loi de finances initiale pour 2021, qui abonde l’agence en capital afin de respecter le cadre prudentiel applicable aux sociétés de financement ;

– et le programme 370 Restitution des biens mal acquis ([22]), créé par la loi de finances pour 2022 pour restituer aux pays d’origine les recettes liées aux confiscations judiciaires des « biens mal acquis » en France par des ressortissants étrangers.

Outre les quatre programmes budgétaires précités, deux ressources extrabudgétaires complètent les moyens de la mission :

– la taxe de solidarité sur les billets d’avion, instaurée en 2006, à hauteur de 210 millions d’euros ;

– et la taxe sur les transactions financières, instaurée en 2012, pour 528 millions d’euros.

Ces deux taxes alimentent le Fonds de solidarité pour le développement, qui finance des dépenses multilatérales en matière de santé et de climat.

L’exÉcution 2023 des crÉdits de la mission s’inscrit dans la dynamique de hausse depuis 2017, lÉgÈrement attÉnuÉe par les mesures de rÉgulation budgÉtaire

Les crédits de la mission ont été largement exécutés en 2023 malgré une légère dégradation des taux d’exécution

En 2023, la mission a été exécutée à hauteur de 85,1 % des crédits ouverts en LFI en AE (contre 91,7 % en 2022) et 94,16 % en CP (contre 99,5 % en 2022). L’exécution est conforme à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, qui fixait un plafond de dépense de 5,9 milliards d’euros en CP en 2023 pour la mission ([23]). L’écart entre le plafond et l’exécution est de l’ordre de 6 %. Le graphique ci-dessous retrace l’évolution des CP de la LFI jusqu’à l’exécution.

Le tableau ci-après présente l’exécution générale de la mission sur 2023 de manière plus détaillée :

Source : Cour des comptes

Sur le programme 110 Aide économique et financière au développement, les crédits non consommés au 31 décembre 2023 s’élèvent à 866 millions d’euros en AE et 85,37 millions d’euros en CP. Sur ce volume de crédits non consommés au 31 décembre 2023, 155,22 millions d’euros en AE et 52,19 millions d’euros en CP ont été demandés en report sur 2024. Le taux d’exécution du programme en CP (96,35 %) reste plutôt satisfaisant, surtout en prenant en compte la hausse de l’enveloppe du programme. En revanche, le taux d’exécution du programme en AE s’est dégradé par rapport à l’année 2022, pour atteindre 81,8 %, ce qui n’est pas satisfaisant et qui est inquiétant pour l’avenir.

Sur le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, les crédits non consommés (hors titre 2) s’élèvent à 50,6 millions d’euros en AE et 10,2 millions d’euros en CP, soit respectivement 1,4 % et 0,3 % des crédits disponibles.

Les crédits du programme 365 relatifs au renforcement des fonds propres de l’AFD ont été intégralement consommés, tandis que les crédits du programme 370 Restitution des « biens mal acquis » étaient nuls.

Les crédits mis en réserve ont été intégralement restitués

S’agissant du programme 110, toute la réserve de précaution a été dégelée en fin de gestion, et 76,85 millions d’euros de crédits de paiement supplémentaires ont été ouverts par la LFG pour 2023 pour tenir compte des besoins du programme, liés à l’abondement du compte de réserve de l’AFD. Le solde des AE gelées a été annulé et la LFG pour 2023 a également annulé 31,27 millions d’euros en AE.

S’agissant du programme 209, la LFG pour 2023 a annulé 267,7 millions d’euros en AE et 274,5 millions d’euros en CP, correspondant à la restitution intégrale de la réserve de précaution initiale de 5 % et du surgel de 1 % arrêté en LFI pour 2023.

Le programme 365, quant à lui, n’a pas l’objet de mise en réserve.

Une exécution caractérisée par d’importants mouvements budgétaires liés au volume significatif des nouvelles dépenses

L’exécution des crédits des deux principaux programmes de la mission, à savoir les programmes 110 et 209 ([24]), a été marquée par des mouvements budgétaires significatifs.

S’agissant du programme 110, les crédits exécutés ont été sous-consommés à hauteur de 22,6 % en AE et de 3,65 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Le programme a bénéficié, en 2023, de reports de crédits de 2022 à hauteur de 16,1 millions d’euros en AE et de 34,4 millions d’euros en CP. S’agissant du programme 209, les crédits exécutés ont été sous-consommés à hauteur de 8,2 % en AE et de 7,6 % en CP, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Mais si les programmes 110 et 209 financent régulièrement des dépenses imprévues, l’année 2023 a été marquée par le volume significatif de ces nouvelles dépenses par rapport à 2022, principalement sur le programme 209. En effet, le programme 209 a financé des dépenses nouvelles ([25]) à hauteur de 134 millions d’euros en CP, résultat notamment d’engagements multilatéraux annoncés après le dépôt du projet de loi de finances pour 2023 sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, le programme 110 a financé des dépenses nouvelles ([26]) à hauteur de 20,4 millions d’euros, dont une partie sur l’enveloppe dédiée aux « réponses aux crises », qui n’apparaissait pas comme telle dans le PAP annexé au PLF pour 2023 mais comme une nouvelle contribution au Fonds fiduciaire de la Banque mondiale pour le Liban, qui ne s’est finalement pas matérialisé.

Une baisse des enveloppes en 2023 consécutive aux arbitrages politiques du Gouvernement

En outre, l’exécution des crédits en 2023 a été marquée par des arbitrages politiques qui ont revu à la baisse certaines enveloppes. Le Gouvernement a en effet pris la décision de moins contribuer à la reconstitution du Fonds vert pour le climat par rapport au plafond inscrit dans la LFI pour 2023, pour un total de 513 millions d’euros d’économies en AE (13,4 % des AE votées en LFI) et 130,9 millions d’euros en CP (5,6 % des CP votés en LFI) sur le programme 110. D’autres crédits ont également été revus à la baisse dans le cadre du programme 209.

Une exécution qui s’est principalement heurtée aux évolutions du contexte géopolitique, singulièrement au Sahel

Surtout, l’exécution a été marquée par l’impact des crises, en particulier sur le programme 110. À la différence des années précédentes, les crises survenues au cours de l’année 2023 ont eu peu d’effets sur le programme 209, du fait de l’augmentation de la provision pour crises majeures, tandis que ces crises ont eu un impact plus fort sur l’exécution du programme 110. Le graphique ci-dessous présente l’utilisation de la provision pour crises en 2023 sur le programme 209 :

En effet, la dégradation de la situation politique, économique et financière des pays sahéliens a conduit à une forte hausse du coût du provisionnement du risque, qui a eu des impacts budgétaires sur l’État. En particulier, les sanctions financières et commerciales des organisations régionales vis-à-vis du Niger ont généré des impayés du pays vis-à-vis des bailleurs internationaux dont l’AFD, qui ont eux-mêmes entrainé une forte hausse des besoins de provisionnement sur ce pays.

En réponse à ces crises, des mesures de régulation budgétaire ont été prises, principalement par redéploiement des crédits depuis des lignes en sous-consommation puis, pour le programme 110, par le dégel de la réserve et l’ouverture de crédits supplémentaires. Cette régulation budgétaire a également permis de diminuer, voire de neutraliser, l’impact des gels, en ajustant le taux de mise en réserve en fonction des lignes budgétaires, afin de préserver les dépenses contraintes, qui constituent l’essentiel des dépenses de la mission ([27]).

Une exécution quasi parfaite des dépenses de personnel

S’agissant des dépenses de personnel, seul le programme 209 en comporte. En 2023, celles-ci ont atteint 157,4 millions d’euros en AE comme en CP, soit un niveau comparable à celui de 2022 ; les crédits ouverts en LFI ont été consommés à hauteur de 97,5 %.

Le plafond d’emplois du MEAE s’élevait à 13 635 ETPT en LFI pour 2023. Pour la première fois depuis 2019, le plafond d’emplois a été sous-exécuté en gestion de -2 ETPT en 2023.

LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Champ et pÉrimÈtre du compte de concours financiers

Le compte de concours financiers ([28]) (CCF) Prêts à des États étrangers retrace les opérations budgétaires liées aux prêts accordés par le Trésor ou par l’AFD. Ces prêts peuvent être liés à l’APD ou s’inscrire dans le cadre du soutien à l’export ou de l’aide financière accordée à des États européens. Le CCF Prêts à des États étrangers comprend quatre programmes :

– le programme 851 Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France, qui vise à soutenir les projets participant au développement de pays étrangers en faisant appel à des biens ou des services produits en France ([29]) ;

– le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France, qui retrace la mise en œuvre des accords de consolidation des dettes négociées dans le cadre du Club de Paris ([30]) ;

– le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers, qui retrace l’octroi à l’AFD de prêts très préférentiels permettant à l’Agence d’y adosser des prêts concessionnels ([31]) ;

– et le programme 854 Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro, créé afin de permettre à la France de contribuer au premier plan européen d’assistance financière à la Grèce entre 2010 et 2011 ([32]).

L’exÉcution 2023 du compte de concours financiers se caractÉrise par une forte sous-exÉcution des dÉpenses et un montant trÈs supÉrieur aux prÉvisions des recettes

Pour la troisième année consécutive, le CCF Prêts à des États étrangers présente un excédent à l’issue de l’exercice 2023, à hauteur de 1,107 milliard d’euros, alors que la LFI pour 2023 prévoyait un déficit de 470 millions d’euros. Le graphique ci-dessous présente l’exécution des crédits du CCF en recettes et en dépenses :

Ce résultat s’explique par deux raisons principales :

– une forte sous-exécution des dépenses, singulièrement au niveau des programmes 851 et 852 ;

– et un montant très supérieur aux prévisions des recettes, en raison de recettes exceptionnelles sur le programme 854.

Une baisse des dépenses liée à une sous-consommation des crédits par rapport à la prévision

En dépenses, les crédits consommés sont en forte baisse, en raison d’une nette sous-consommation des crédits des programmes 851 et 852 par rapport à la prévision.

S’agissant du programme 851, en 2023, un montant d’un milliard d’euros en AE a été ouvert, en baisse de 33 % par rapport à 2022, pour le financement de projets d’infrastructure en Afrique et en Asie. Or, les montants finalement engagés se sont élevés au total à 225 millions d’euros, soit 22 % de l’enveloppe totale en AE. Les CP n’ont été, quant à eux, exécutés qu’à hauteur de 60 %.

S’agissant du programme 852, si le besoin de crédits avait été estimé en LFI à 217,1 millions d’euros, seulement 2 % des crédits ont finalement été consommés ([33]). Plusieurs projets, là encore dans des pays d’Afrique et d’Asie, pourtant budgétés, n’ont finalement pas abouti à la suite de retards, voire de reports, parfois sine die, des négociations relatives à la conduite desdits projets.

Un montant très supérieur aux prévisions des recettes

Le montant des recettes du CCF s’élève à 1,648 milliard d’euros, soit un montant très supérieur au montant évalué en LFI.

Cela s’explique essentiellement par les recettes exceptionnelles sur le programme 854, à la suite d’un remboursement anticipé de la Grèce annoncé en septembre 2023, à hauteur de 1 140,5 millions d’euros. Après validation des États créanciers, ce remboursement anticipé a été notifié en novembre 2023.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation M. Bryan Masson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la nation
2. II. le programme 158 indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation comprend deux programmes relevant respectivement du ministre des armées et du Premier ministre :

– le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation, placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, qui regroupe principalement les crédits destinés au versement des pensions militaires d’invalidité, de l’allocation de reconnaissance du combattant et des droits connexes à ces prestations mais aussi les moyens alloués aux politiques de mémoire, à la journée Défense et Citoyenneté et au service militaire volontaire ;

– le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du Gouvernement, qui rassemble trois dispositifs de réparation en faveur des orphelins de déportés et de victimes d’actes de barbarie sous l’Occupation allemande ainsi que de personnes spoliées du fait des législations antisémites du régime de Vichy.

En 2023, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 1,94 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,95 milliard d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est à peine supérieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([34]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 100,8 % pour les AE et à 100,9 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2023, l’exécution des AE et des CP s’élève à 99,5 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2023 (PLRG 2023) demande l’annulation de 2,02 millions d’euros d’AE et de 0,07 million d’euros de CP.

État des crÉdits disponibles de la mission anciens combattants, mÉmoire et liens avec la nation en 2023

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

EXÉcution des crédits de la mission anciens combattants, mÉmoire et liens avec la nation en 2023

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

I. le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

Initialement doté de 1,83 milliard d’euros en AE et de 1,84 milliard d’euros en CP par la loi de finances pour 2023, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 1,86 et 1,87 milliard d’euros, soit un taux de consommation très légèrement supérieur au montant de la LFI (+ 1,3 % pour les AE et + 1,4 % pour les CP). Le rapporteur spécial observe que la gestion des moyens s’est donc déroulée conformément à la prévision. D’après lui, quelques aléas doivent néanmoins être relevés même s’ils sont minimes au regard du montant de l’ensemble des crédits.

La revalorisation de 3,85 % du point de la pension militaire d’invalidité (PMI) au 1er janvier 2023 a eu une incidence sur l’administration de la dette viagère, qui correspond aux crédits destinés au paiement des PMI et des allocations de reconnaissance du combattant (ARC) ([35]), ces dernières étant également indexées sur le point de PMI. Cette mesure a engendré un surcoût de 38,1 millions d’euros.

Le rapporteur spécial rappelle que cette revalorisation demeure modeste au regard de l’inflation. Par ailleurs, il observe que la surconsommation des crédits destinés à la dette viagère s’est finalement limitée à 1,2 % (14,58 millions d’euros) grâce à la mobilisation du solde cumulé sur le programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, à partir duquel sont versées les PMI et les ARC, ainsi qu’aux moindres dépenses au titre de la majoration des rentes mutualistes.

Il faut également noter une surconsommation des crédits destinés à la gestion des droits liés aux PMI de 10,38 millions d’euros (+ 9,5 %) essentiellement en raison d’un remboursement plus important que prévu à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) au titre de la section « invalides de guerre » du régime général.

À l’inverse, les crédits destinés à l’action 08 Liens armées-jeunesse présentent une sous-consommation importante de 19,4 millions d’euros (– 64,6 %) du fait du report du rattachement de fonds de concours au titre de la contribution du Fonds social européen (FSE) au financement du service militaire volontaire (SMV), consécutif au retard de l’entrée en vigueur de la nouvelle convention 2022-2024.

De manière habituelle, le programme ne rémunère directement aucun emploi. En revanche, ses trois opérateurs disposaient d’un plafond de 1 201 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2023 qui se décompose de la manière suivante :

– 775 ETPT pour l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG), qui ont été consommés à hauteur de 98,7 % ;

– 410 ETPT pour l’Institution nationale des Invalides (INI), exécutés à 94,6 % ;

– 16 ETPT pour le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », tous consommés.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 169 reconnaissance et rÉParation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation a été peu affecté par des mouvements de crédits en gestion, les ouvertures en cours d’exercice ne représentant qu’une hausse de moins de 2 %. En dehors des reports de crédits, le programme n’a d’ailleurs pas été concerné par des mouvements réglementaires.

Des fonds de concours (FDC) ont permis d’abonder les crédits du programme à hauteur de 9,48 millions d’euros en AE et en CP. Ces ressources supplémentaires étaient principalement composées de subventions au titre du Fonds social européen (8,2 millions d’euros), le reste étant essentiellement constitué de financements alloués par des régions ou des fractions de taxe d’apprentissage. Les FDC ont d’ailleurs représenté la quasi-totalité des 9,2 millions d’euros d’AE et des 11,4 millions d’euros de CP reportés de 2022 vers 2023.

La loi de finances de fin de gestion (LFG) ([36]) a ouvert 14 millions d’euros de crédits supplémentaires en AE et en CP pour tenir compte de la correction à la hausse de la revalorisation du point de la PMI au 1er janvier 2023 par un arrêté du 24 mars 2023 (hausse de 0,25 % qui complétait une première hausse de 3,6 % décidée en décembre 2022 ([37])).

Enfin, sur l’année 2024, 6,73 millions d’euros en AE et 8,27 millions d’euros en CP ont été reportés. Ils correspondent à des fonds de concours (cf. supra) non utilisés. En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de 1,97 million d’euros d’AE non engagées et de seulement 11 000 euros de CP non exécutés.

II. le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La LFI a doté ce programme de 91,55 millions d’euros en AE et en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 82,22 millions d’euros en AE et de 82,13 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 89,8 % et 89,7 %.

Les dépenses de ce programme sont liées à l’évolution du nombre de personnes indemnisées au titre des trois dispositifs de réparation suivants :

– l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur sous l’Occupation (– 4,9 millions d’euros par rapport à la prévision) ;

– la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (– 2,4 millions d’euros) ;

– l’aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie (– 1,9 million d’euros).

Le rapporteur spécial constate que ces écarts sont dus à la difficulté d’estimer le nombre de bénéficiaires avec précision. En effet, la prévision est élaborée à un moment où le résultat des campagnes de certification de vie au titre de l’année en cours ne sont pas encore disponibles et elle s’effectue à partir de tables de mortalité statistiques dont la fiabilité est relative.

Ce programme dispose d’un plafond d’emplois pour rémunérer les agents de la commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS). En 2023, 16,5 ETPT ont été consommés sur les 19 ETPT autorisés en LFI.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

En cours de gestion, le programme a été affecté par des mouvements de crédits. Le solde des ouvertures et des annulations s’est élevé à – 7,3 millions d’euros en AE et à – 7,22 millions d’euros en CP, soit une baisse de respectivement 7,97 % et de 7,89 %.

Ils résultent principalement des 9,96 millions d’euros de crédits annulés par la LFG suite à une réévaluation à la baisse des montants des dispositifs d’indemnisation du programme qui avaient par ailleurs bénéficié de 2,7 millions d’euros de reports de 2022 vers 2023.

Sur l’exercice 2024, 1,97 million d’euros d’AE et 2,14 millions d’euros de CP ont toutefois été reportés afin de prendre en charge des dossiers d’indemnisation de spoliations par la CIVS dont l’exécution n’a pas été possible en 2023.

En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de moins de 57 000 euros d’AE et de CP.

compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. une situation financiÈre consolidÉe depuis la suppression de la Contribution À l’audiovisuel public
2. II. une nÉcessitÉ absolue de rÉformer rapidement la lOLF afin de doter les sociÉtÉs de l’audiovisuel public d’un mode de financement pÉrenne et garant de leur indÉpendance

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public est un concours financier qui permettait jusqu’en 2022 de retracer les conditions d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) aux structures de l’audiovisuel public. Depuis 2022, la CAP est supprimée et les recettes du compte sont désormais assurées par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les dépenses sont constituées de six programmes correspondant aux cinq sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde) et à l’Institut national de l’audiovisuel (INA).

L’année 2023 marque à cet égard une rupture par rapport à la trajectoire précédente, avec une hausse des dotations de + 111,8 millions d’euros en exécution par rapport à 2022, qui s’explique pour deux tiers par la compensation des effets fiscaux de la réforme du financement de l’audiovisuel public et pour un tiers par le contexte inflationniste qui touche les comptes des différentes entités.

exÉcution du compte de concours financiers

avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros TTC)

Source : rapports annuels de performances.

Comme c’est le cas depuis plusieurs années, les crédits accordés aux organismes de l’audiovisuel public n’ont fait l’objet d’aucun gel. Toutefois, une légère sous-exécution des crédits 2023 est observée, ces derniers ayant fait l’objet d’ajustements en loi de finances de fin de gestion pour 2023 à hauteur de – 18,9 millions. Cette sous-exécution résulte :

– de l’annulation de crédits destinés à Arte France, à hauteur de 26,7 millions d’euros. Pour mémoire, il avait été initialement anticipé que la suppression de la CAP entraînerait une perte par Arte France de son droit de déduction de la TVA, effet appelé à être compensé par l’État et qui avait été intégré au montant de dotation publique allouée à l’entreprise en 2022 et en 2023. Cet effet ne se matérialisant finalement pas, le niveau de dotation 2023 d’Arte France a été ajusté à la baisse en loi de finances de fin de gestion ;

– de l’allocation de crédits supplémentaires à l’INA à hauteur de 6,3 millions d’euros destinés notamment à reconstituer son fonds de roulement dans le contexte d’une crise de liquidités affectant l’établissement ;

– de l’allocation de crédits supplémentaires à France Médias Monde à hauteur de 1,54 million d’euros, la perte par l’entreprise de son droit à déduction de la TVA ayant été sous-évaluée en 2022 et conformément à l’engagement pris par le Gouvernement de compenser à l’euro près les effets fiscaux induits par la suppression de la CAP.

La gestion 2023 des crÉdits de paiement du compte de concours

financiers AvanceS À l’audiovisuel public

(AE=CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

Par ailleurs, votre rapporteure spéciale souligne de nouveau ses fortes attentes quant à la pérennité du mode de financement des sociétés de l’audiovisuel public dans un contexte de disparition programmée de l’actuelle affectation de TVA en l’absence de réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle rappelle l’impérieuse nécessité de consolider rapidement un mode de financement pérenne de l’audiovisuel public avant la présentation du projet de loi de finances pour 2025.

I. une situation financiÈre consolidée depuis la suppression de la Contribution À l’audiovisuel public

Dans le cadre du projet de transformation de l’audiovisuel public engagé en 2018, une diminution globale des dotations publiques de la mission était prévue sur la période 2018-2022, à hauteur de 190 millions d’euros (baisse constatée en 2022 par rapport à 2018). La baisse des dotations s’est poursuivie sur la période conformément à la trajectoire d’économies qui a néanmoins été atténuée par le plan de relance dont les crédits ont visé à permettre aux entreprises audiovisuelles publiques de faire face aux conséquences de la crise sanitaire sur leurs comptes et à contribuer à la résilience du secteur culturel.

Évolution des dotations initiales des entitÉs

de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : notes d’exécution budgétaire.

Après une trajectoire de réduction des crédits alloués à l’audiovisuel public (– 193,4 millions d’euros entre 2018 et 2022), les dotations initiales repartent donc à la hausse dès l’exercice 2023, cet abondement de crédits étant en partie dû à la compensation des effets fiscaux de la réforme du financement de l’audiovisuel public et à celle des effets de l’inflation.

En effet, d’une part, en 2023 et 2024, les recettes du compte de concours financiers étant uniquement composées d’une fraction de TVA, l’État s’est engagé à compenser les effets fiscaux induits par la suppression de la CAP (assujettissement à la taxe sur les salaires de toutes les entreprises, perte de droit à déduction de TVA pour France Médias Monde et l’INA), soit une hausse de + 78,6 millions d’euros en 2023 et de + 120,2 millions d’euros en 2024. D’autre part, 35,8 millions d’euros d’abondement viennent compenser dès l’exercice 2023 les effets de l’inflation.

Par ailleurs, dans le cadre de la loi de finances pour 2024, un programme 848 Programme incitatif de transformation a été ajouté au périmètre du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public et qui complète la dotation socle dont bénéficient les différentes entités subventionnées. Pour l’exercice 2024 et après décret portant annulation de crédits, cet abondement est de 49 millions d’euros. Ce programme budgétaire retrace les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public pour la mise en œuvre de projets de transformation prioritaires ayant vocation à accroître la visibilité et l’impact des offres proposées par le secteur en matière de proximité, de numérique et d’information.

La description précise des projets financés par ce programme de transformation, leurs modalités opérationnelles de déploiement et les financements qu’ils mobilisent devront normalement être précisés dans les contrats d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2024-2028 qui associeront à chaque projet des objectifs, des indicateurs et des jalons infra-annuels permettant de suivre leur déploiement. Votre rapporteure spéciale a réalisé une évaluation spécifique de la mise en œuvre de ce nouveau programme dans le cadre du printemps de l’évaluation 2024.

II. une nÉcessitÉ absolue de rÉformer rapidement la lOLF afin de doter les sociÉtÉs de l’audiovisuel public d’un mode de financement pÉrenne et garant de leur indÉpendance

La loi de finances rectificative pour 2022 ([38]) a acté, d’une part, la disparition dès le 1er janvier 2022 de la CAP, adossée à la taxe d’habitation, elle-même supprimée en 2023 et, d’autre part, le maintien des recettes du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public grâce à l’affectation d’une fraction du produit de la TVA, qui induit des effets fiscaux importants.

En effet, l’affectation d’une fraction de TVA en lieu et place de la CAP induit plusieurs effets fiscaux, à compter de l’entrée en vigueur de la loi de finances rectificative :

– la fin de la collecte de la TVA au taux réduit de 2,10 % qui s’appliquait à la CAP versée aux opérateurs ([39]) ;

– la perte du droit à déduction intégrale de TVA dont bénéficiaient France Médias Monde, Arte France et l’INA.

Il induit également à compter de 2023 un assujettissement à la taxe sur les salaires en application de l’article 231 du code général des impôts, qui dispose que la taxe est due par les employeurs établis en France qui ne sont pas soumis à la TVA sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédant celle du paiement des rémunérations.

Dès 2022, la suppression de la CAP s’est accompagnée de mécanismes de compensations des effets induits par la réforme, afin de préserver les moyens permettant aux six entités concernées (France Télévisions, Radio France, Arte France, France Médias Monde, Institut national de l’audiovisuel, TV5 Monde) de faire face à leurs engagements et à leurs besoins.

Toutefois, la réforme du financement l’audiovisuel public est restée à ce jour inachevée, la loi de finances rectificative pour 2022 ne prévoyant aucune modalité de financement au-delà du 31 décembre 2024. En effet, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([40]), telle que modifiée par la réforme de 2021 ([41]) qui entrera en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2025, dispose qu’à partir du 1er janvier 2025, l’affectation à un tiers d’une imposition de toute nature « ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ». En l’état actuel de la LOLF, l’absence de lien entre la TVA et la mission de l’audiovisuel public rend dès lors impossible le maintien de l’affectation d’une fraction de la TVA à l’audiovisuel public à partir de 2025.

Dans ce contexte, plusieurs pistes ont été envisagées :

– une modification de la LOLF :

● soit en modifiant l’article 2 de la loi afin de permettre à l’audiovisuel public de bénéficier de l’affectation d’une imposition sans que cette dernière ait un lien direct avec les missions de service public confiées au secteur ;

● soit en modifiant l’article 6 de la loi afin de permettre à l’audiovisuel public d’être bénéficiaire d’un prélèvement sur recettes (affectation d’un montant déterminé de recettes de l’État vers une catégorie particulière de dépenses) au même titre que les collectivités territoriales et l’Union européenne ;

– une budgétisation du financement de l’audiovisuel public, éventuellement assortie de garanties (absence de mise en réserve des crédits, versement intégral des dotations au mois de janvier).

Votre rapporteure spéciale estime qu’une budgétisation du financement de l’audiovisuel public porterait tout particulièrement un risque « réputationnel » au sein même du secteur audiovisuel (organismes de gestion collective, producteurs audiovisuels, syndicats et responsables de l’audiovisuel public) tout comme à l’étranger, où les perceptions de financement sont différentes : le renouvellement en octobre 2023 de la licence de diffusion de Radio France internationale sur la bande FM à Berlin pour 7 ans par la Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MAAB), alors que celle-ci avait été remise en cause au moment où était envisagée la budgétisation à l’été 2022, démontre que l’affectation d’une quote-part de TVA a été un atout de taille pour justifier l’indépendance de l’audiovisuel public français par rapport au pouvoir exécutif. De même, les velléités du réseau social X en avril 2023 de labelliser les médias européens de l’audiovisuel public « média d’État » lorsque ces derniers étaient financés sur crédits budgétaires, prouvent l’existence d’un risque « réputationnel » avéré.

Par ailleurs, le risque de régulation budgétaire infra-annuelle, nuisible à la prévisibilité des entreprises, est réel en cas de budgétisation. L’annulation en 2024 par décret et en cours d’année d’une partie des crédits du programme de transformation apparaît pour certains acteurs du secteur comme une illustration concrète des risques que peut représenter pour l’audiovisuel public la budgétisation de son financement. À l’inverse, la modalité actuelle d’affectation d’une fraction de TVA à l’audiovisuel public a permis une surveillance accrue du Parlement sur le financement total alloué à l’audiovisuel public (première partie du projet de loi de finances) et sur la ventilation effective par société (seconde partie du projet de loi de finances). Cette situation serait similaire en cas de création d’un prélèvement sur recettes (PSR) dédié.

Votre rapporteure spéciale estime qu’il est nécessaire d’engager la révision de la LOLF au plus vite, finalisée avant le vote du prochain projet de loi de finances, afin de pérenniser un mode de financement stable de l’audiovisuel public. Le statu quo ne constitue pas une option juridiquement viable, dans la mesure où l’absence de décision aurait comme conséquence une budgétisation immédiate.

Elle préconise en conséquence l’inscription et l’examen avant septembre 2024 de la proposition de loi organique présentée par M. Quentin Bataillon et M. Jean-Jacques Gaultier relative à l’extension des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des organismes du secteur audiovisuel public ([42]). Cette dernière modifie l’article 6 de la LOLF afin d’étendre la possibilité d’instituer un prélèvement sur les recettes de l’État au profit des organismes de l’audiovisuel public.

COHÉSION DES TERRITOIRES LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE M. François Jolivet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Programme 177 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle POUR SOUTENIR l’hÉbergement d’urgence
2. II. Programme 109 : une mobilisation des aides au logement conforme aux prÉvisions de la loi de finances initiale
3. III. Programme 135 : une exÉcution marquÉe par les diffIcultÉs du logement social dans un contexte de crise

Le rapport spécial Logement et hébergement d’urgence regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables qui porte notamment les dépenses d’hébergement d’urgence, la mise en œuvre du « logement d’abord » pour accélérer l’accès au logement des ménages sans domicile et les dépenses de veille sociale ;

– le programme 109 Aide à l’accès au logement qui contribue au financement des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat qui porte à titre principal sur le fonds national des aides à la pierre (FNAP).

L’exécution budgétaire atteint 17,76 milliards d’euros en AE et 17,46 milliards d’euros en CP en 2023, contre 17,02 milliards d’euros en AE et 16,86 milliards d’euros en CP en 2022.

exÉcution 2023 des crÉdits des

programmes 177, 109 et 135

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2023 aux crédits ouverts en 2023.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2023 est marquée par des reports et des mouvements réglementaires de crédits relativement importants, à hauteur de plus de 915 millions d’euros d’AE et de 1 279 millions d’euros de CP. Ces mouvements résultent en grande partie, d’une part, de l’ouverture en loi de finances de fin de gestion pour 2023 ([43]) de 219 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 177 pour porter le nombre de places d’hébergement d’urgence à 203 000 et, d’autre part, du versement de 715 millions d’euros en AE et 350 millions d’euros en CP de fonds de concours et du report de 152 millions d’euros en AE et 596 millions d’euros en CP pour assurer le financement du FNAP.

La gestion 2023 des crÉdits

des programmes 177, 109 et 135

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

I. Programme 177 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle POUR SOUTENIR l’hÉbergement d’urgence

Le programme 177, qui finance à titre principal l’hébergement d’urgence, a reçu des compléments de financement à la suite de nouvelles orientations politiques, par la loi de fin de gestion pour 2023, qui a levé 171 millions d’euros de réserve de précaution et alloué 219 millions d’euros supplémentaires, afin de porter le nombre de places à 203 000 au lieu de 190 000.

Dans le détail, le programme 177 a ainsi bénéficié :

– d’un report de crédits d’un montant de 51,55 millions d’euros en AE et 54,15 millions d’euros en CP, principalement pour le marché d’hébergements d’urgence avec accompagnement social (HUAS) et les dispositifs de soutien aux réfugiés ukrainiens (100 millions d’euros avaient été ouverts en 2022) ;

– de transferts de crédits à hauteur de 4,2 millions d’euros en AE et en CP pour le financement du volet d’accompagnement au logement des contrats engagement jeune pour les jeunes en rupture ;

– de l’ouverture en loi de finances de fin de gestion pour 2023 de 218,74 millions d’euros en AE et en CP pour l’augmentation du parc d’hébergements d’urgence à 203 000 places (119,7 millions d’euros), l’ouverture de 1 000 nouvelles places dédiées à l’hébergement des femmes victimes de violence (3,5 millions d’euros), les opérations de « desserrement » des centres d’hébergement en Île-de-France (39,8 millions d’euros) et les dispositifs de soutien aux réfugiés ukrainiens (55,7 millions d’euros) ;

– du dégel intégral de la réserve de précaution à hauteur de 171 millions d’euros afin de financer la hausse du nombre de places en hébergement d’urgence.

L’exécution 2023 du programme a ainsi été marquée par l’augmentation du nombre de places d’hébergement d’urgence, conséquence d’une année caractérisée par l’inflation et la crise du logement qui touchent les personnes les plus modestes et les font basculer dans la grande précarité. Aussi, l’objectif initial de 190 000 places d’hébergement d’urgence en loi de finances initiale s’est rapidement révélé insuffisant, rendant nécessaire de réajuster ce volume de places pour le porter à 203 000, soit un niveau plus élevé que celui, historique, de 200 000 places en 2021.

Le rapporteur spécial se félicite que ce montant historiquement élevé de 203 000 places en hébergement d’urgence soit reconduit à l’identique dans la loi de finances pour 2024.

Par ailleurs, le programme assure le financement des mesures d’accompagnement des réfugiés ukrainiens. Depuis le début de la guerre en Ukraine, près de 29 000 bénéficiaires de la protection temporaire accordée par la France ont pu accéder à un logement pour un total de 117,1 millions d’euros sur le programme 177 en 2022, puis en 2023.

II. Programme 109 : une mobilisation des aides au logement conforme aux prÉvisions de la loi de finances initiale

Le programme 109, qui constitue principalement la contribution de l’État au financement du FNAL, est composé de dépenses de guichet, versées aux personnes en fonction de critères (conditions liées au logement, à la composition familiale et aux ressources). Les dépenses du FNAL augmentent tendanciellement de 1,6 % en 2023, ce qui représente 212 millions d’euros supplémentaires. Cette augmentation des dépenses du FNAL est liée au tendanciel, à l’évolution du taux de chômage, ainsi qu’à la revalorisation des paramètres du barème, et pour les recettes du FNAL, à l’évolution de la masse salariale. L’exécution 2023 n’a donné lieu à aucun acte de gestion (en dehors du gel et du surgel) et reste conforme aux prévisions réalisées en loi de finances initiale, avec un taux d’exécution de 100 % sur le programme.

Le rapporteur spécial alerte toutefois sur l’inadéquation grandissante du forfait charges retenu dans le calcul des aides au logement et conçu pour aider les locataires à payer une partie de leurs charges locatives (eau, électricité, chauffage). Ce dernier semble désormais déconnecté des réalités économiques des ménages : fixé à 58,08 euros mensuels en 2023 pour une personne seule ou un couple sans enfant, ce montant peine à couvrir les charges locatives réelles qui ont explosé, notamment à cause de la crise énergétique. Selon l’Association nationale de défense des consommateurs et usagers – consommation, logement et cadre de vie (CLCV), le forfait charges couvrait 42 % des 125 euros de charges locatives mensuelles moyennes en 2013 pour un appartement de 50 m², il n’en couvre plus que 28 % en 2023. L’association réclame ainsi de porter le montant du forfait à 100 euros et une indexation sur l’inflation.

III. Programme 135 : une exÉcution marquÉe par les diffIcultÉs du logement social dans un contexte de crise

La part des crédits ouverts après l’adoption de la loi de finances initiale est importante pour le programme 135 en raison des fonds de concours du FNAP et de leurs reports, qui ont atteint en CP un montant approchant un milliard d’euros. Ainsi, la moitié des crédits disponibles a été ouverte en cours d’année sans présentation en loi de finances initiale (47 % en AE et 58 % en CP). Dans le détail, l’exécution du programme 135 a donné lieu :

– au report de crédits de 2022 sur 2023 à hauteur de 142,2 millions d’euros de CP principalement au titre de dépenses relevant du plan de relance pour la rénovation énergétique, mais surtout du report de fonds de concours du FNAP à hauteur de 152 millions d’euros en AE et 596 millions d’euros en CP ;

– à des attributions de produits et à des fonds de concours à hauteur de 715 millions d’euros en AE et 349 millions d’euros en CP au titre du FNAP ;

– au dégel d’une partie de la réserve de précaution en loi de finances de fin de gestion pour 2023 à hauteur de 28 millions d’euros en AE et 11 millions d’euros en CP pour apporter un complément de crédits aux contentieux et aux commissions dites DALO – droit au logement opposable (7 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP), pour abonder le financement d’opérations sur les quartiers liés aux gares du Grand Paris Express (5 millions d’euros en AE et 2 millions d’euros en CP) et pour abonder l’engagement pour le renouveau du bassin minier (16 millions d’euros en AE et 3 millions d’euros en CP).

Ces difficultés résultent comme chaque année des mouvements de crédits liés au fonctionnement du FNAP. Ce dernier est un établissement public dont l’objet est de verser des fonds de concours au budget de l’État, pour financer les subventions à la construction de logements sociaux. Deux fonds de concours sont mobilisés :

– le fonds de concours 479 Opérations nouvelles qui finance les subventions pour la construction de logements neufs et des actions complémentaires (démolitions et, pour 2023, subventions à la rénovation des logements sociaux) ;

– le fonds de concours 480 PLAI adaptés et intermédiation locative en communes carencées, alimenté par les communes carencées au regard de la loi dite « SRU », qui finance des opérations de logements très sociaux (comme le dispositif de prêt locatif aidé d’intégration adapté).

Or, le nombre de logements agréés, déjà nettement inférieur aux objectifs les années précédentes, atteint en 2023 un niveau particulièrement bas de 82 184 agréments, inférieur à celui de l’année 2020, marquée par la crise sanitaire, avec 87 501 agréments. Il ne réalise que 75 % de son objectif pour 2023, qui était fixé à 110 000 logements, et marque une baisse de 14 % par rapport à l’année 2022, durant laquelle 95 679 logements ont été agréés.

Dans ce contexte, le programme 135 voit son taux de consommation s’établir à 92 % des AE et 59 % des CP en 2023, soit la consommation la plus faible de la mission Cohésion des territoires. Devant le faible niveau de réalisation des objectifs, le ministre chargé du logement a émis le 20 novembre 2023 une circulaire pour accélérer la consommation des crédits, prévoyant deux mesures :

– la majoration des montants forfaitaires de subventions pour les logements sociaux neufs, dans la limite de leur doublement, pour les projets très sociaux et pour les opérations en zone tendue dont le financement n’était « pas encore stabilisé » ;

– l’extension de la mesure de soutien à la rénovation énergétique aux logements classés E, alors qu’elle était auparavant réservée aux logements F et G.

Le rapporteur spécial souligne que si ces mesures ont permis d’engager des autorisations et des projets, elles n’ont pas permis de traiter les difficultés de la crise et ni de livrer des logements sociaux neufs, conduisant à une consommation faible des CP.

En effet, le rapporteur spécial regrette l’insuffisante réaction des pouvoirs publics face à une crise inédite de la production de logements neufs depuis vingt ans. Il s’inquiète des conséquences économiques, sociales et politiques de l’effondrement des mises en chantier et des logements livrés. Il insiste sur le fait que la trajectoire du parc social est intimement liée à celle du parc privé – car plus d’un logement social sur deux est construit dans une opération mixte.

Il déplore l’absence persistante d’outils de pilotage de production de l’offre de logements sociaux et cela, alors même que l’Assemblée nationale a adopté, à son initiative, une résolution en juin 2018 demandant au Gouvernement de mieux recenser les logements sociaux effectivement livrés ([44]). Ce pilotage à l’aveugle empêche de connaître précisément l’état du parc social en 2023 et limite l’efficacité de la politique du logement. Progresser sur ces éléments d’information est une impérieuse nécessité démocratique.

Des mesures structurelles devront – ENFIN – être mises en œuvre rapidement dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables ([45]).

COHÉSION DES TERRITOIRES POLITIQUE DES TERRITOIRES M. Nicolas Sansu, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Programme 112 : Une gestion peu lisible entre le fonds d’amÉnagement du territoire et l’Agence nationale de la coHÉsion des territoires
2. II. Programme 147 : Une sous-budgÉtisation chronique et insincÈre du dispositif des adultes relais
3. III. Programme 162 : un outil efficace en faveur des territoires et de l’action publique locale

Le rapport spécial Politique des territoires regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire porte les crédits de différents dispositifs contractualisés avec les collectivités territoriales, de programmes nationaux et les subventions pour charges de service public d’opérateurs œuvrant pour l’aménagement du territoire, en particulier celle de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;

– le programme 147 Politique de la ville mobilise les crédits spécifiques accordés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ainsi que la contribution financière de l’État aux actions de l’Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) ;

– le programme 162 Interventions territoriales de l’État regroupe les crédits d’actions territorialisées et interministérielles. Les crédits sont mis à disposition des préfets de région sous la forme d’une enveloppe globale en vue de simplifier leur mise en œuvre sur des thématiques et des territoires spécifiques.

L’exécution budgétaire a atteint 1,08 milliard d’euros en AE et 1,05 milliard d’euros en CP en 2023, contre 1,26 milliard d’euros en AE et 1,02 milliard d’euros en CP en 2022.

exÉcution 2023 des crÉdits des

programmes 112, 147 et 162

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2023 aux crédits ouverts en 2023.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2023 a été marquée par des reports et des mouvements réglementaires de crédits importants, en particulier sur les programmes 112 et 162, ce qui génère des reports d’un montant significatif en CP. En effet, l’exécution des CP est particulièrement faible sur ces deux programmes (87 % pour le programme 112 et 62 % pour le programme 162), en raison de la nature de ces dépenses fortement tournées sur le soutien aux projets d’investissement portés par les collectivités territoriales.

La gestion 2023 des crÉdits de paiement

des programmes 112, 147 et 162

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

I. Programme 112 : Une gestion peu lisible entre le fonds d’amÉnagement du territoire et l’Agence nationale de la coHÉsion des territoires

Le programme 112 est consacré à l’appui de l’État aux dynamiques territoriales et aux collectivités, en particulier en soutien des actions réalisées par l’ANCT. Il se caractérise par des modalités de gestion complexes entre le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) et la subvention pour charge de service public de l’ANCT.

L’exécution s’est traduite par un taux de consommation des crédits plus important qu’en 2022 : 96 % en AE et 87 % en CP en 2023 contre 81 % en AE et 77 % en CP en 2022. Dans le détail, l’exécution du programme 112 a donné lieu :

– au report des crédits et des fonds de concours de 2022 à un niveau élevé à hauteur de 51,55 millions d’euros en AE et 54,15 millions d’euros en CP du fait d’une ouverture tardive en loi de finances rectificative pour 2022 ([46]) pour assurer le financement de France Services et du plan Destination France ;

– à des attributions de produits de fonds de concours à hauteur de 31,42 millions d’euros en AE et en CP au titre de la participation d’opérateurs nationaux aux structures France Services (19,21 millions d’euros) et au financement des chefs de projets du programme « Petites villes de demain » (12,20 millions d’euros) ;

– à des transferts et des virements de crédits à hauteur de 13,14 millions d’euros en AE et 56,97 millions d’euros en CP, principalement pour le financement des actions intégrées dans les contrats de plan État-régions (CPER) (43,84 millions d’euros) et les contributions des autres ministères au fonds national France Services (11,44 millions d’euros).

Le total des crédits affectés au programme 112 en fin de gestion est de 415 millions d’euros en AE et de 390 millions d’euros en CP, soit un écart de 26 % en AE et de 48 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (LFI). Ces écarts importants résultent, d’une part, d’un différentiel d’appréciation entre administrations sur les crédits nécessaires au stade du projet de loi de finances pour couvrir les engagements contractuels de l’État au titre des contrats de plan État-régions et, d’autre part, sur la mise en œuvre des premiers engagements de France Ruralités à destination des communes rurales, avec notamment un quadruplement des crédits affectés aux associations (+ 306 % de consommation en AE).

Le Rapporteur spécial s’étonne de l’importance de cet écart entre loi de finances initiale et exécution budgétaire, et estime impératif que les engagements financiers pris par l’État dans le cadre des dispositifs contractuels – CPER, contrats de relance et de transition écologique (CRTE) – fassent l’objet d’une budgétisation sincère, intégrale et systématique dès la loi de finances initiale.

Au-delà du financement des projets de territoire des collectivités territoriales, le programme 112 finance directement de nombreux dispositifs dont le pilotage ou l’animation est confié à l’ANCT (France Services, Action Cœur de Ville, Petites villes de demain, France Ruralités, Territoires d’industrie, etc.), sans que les fonds transitent nécessairement par son budget, et qui mobilisent par ailleurs des fonds provenant d’autres programmes du budget de l’État, d’opérateurs et de partenaires. La Cour des comptes ([47]) comme le Rapporteur spécial estiment que cette organisation, si elle conduit à maintenir une forme de contrôle des engagements financiers de l’ANCT, ne permet pas de disposer d’un pilotage consolidé et transparent des dépenses liées à ces dispositifs.

Le Rapporteur spécial préconise dès lors de procéder à une refonte du FNADT pour en préciser la vocation, la doctrine d’emploi et les ambitions, tout en refondant les relations financières entre l’agence et ses principaux ministères contributeurs et en demandant à l’ANCT de davantage rendre compte des moyens consacrés à chacun de ces programmes nationaux.

II. Programme 147 : Une sous-budgEtisation chronique et insincÈre du dispositif des adultes relais

En 2023, les crédits du programme 147 sont intégralement consommés, avec un taux d’exécution de 100 % en AE et 99 % en CP. Le programme a fait l’objet d’un seul mouvement de gestion significatif, avec un transfert habituel de crédits vers les ministères contributeurs des délégués du préfet pour un montant total de 15,19 millions d’euros. Il a bénéficié d’un dégel partiel de sa réserve de précaution à hauteur de 20 millions d’euros en AE et en CP pour financer plusieurs mesures d’urgence en réponse aux émeutes de l’été 2023.

En effet, à la suite des violences urbaines de l’été 2023, le programme 147 a été sollicité pour financer des mesures ciblées, notamment 12,5 millions d’euros pour les « bataillons de la prévention », 4 millions d’euros pour les « quartiers d’été », 1,7 million d’euros pour le financement de divers dispositifs complémentaires et 0,5 million d’euros pour la mise en place expérimentale de la force d’action républicaine (FAR).

Le programme 147 intègre aussi en 2023 un renforcement du dispositif des « adultes-relais ». Ce dernier permet à des demandeurs d’emploi issus des quartiers prioritaires de la politique de la ville d’assurer des missions de médiation dans des domaines diversifiés (dans les espaces publics, dans le champ scolaire, pour l’accès aux droits et aux services, pour la vie de quartier, etc.). La Cour des comptes estime toutefois, comme le Rapporteur spécial, que les moyens destinés au dispositif « adulte-relais » sont inférieurs à ce qui serait nécessaire pour financer la cible annoncée de 6 514 postes en 2024. Ce dispositif a été doté en 2023 de 98 millions d’euros de crédits (dont 5 millions d’euros en mesure nouvelle) qui ont été consommés à hauteur de 93,1 millions d’euros (après mise en réserve de 5 %, soit 4,9 millions d’euros). La LFI pour 2024 a prévu la reconduction des crédits à 98 millions d’euros, alors qu’au 30 novembre 2023, seulement 4 846 conventions avaient été signées entre l’État et un employeur d’un poste d’adulte-relais.

Aussi, le Rapporteur spécial estime que l’objectif affiché de 6 514 postes d’adultes relais ouverts en 2024 est insincère en l’absence des crédits suffisants et au regard de l’expérience qui découle de l’exécution 2023.

III. Programme 162 : un outil efficace en faveur des territoires et de l’action publique locale

Le programme 162 porte des actions régionales ou interrégionales de nature interministérielle et territorialisée. Il est composé de huit actions, placées sous la responsabilité des préfets de région, et intègre depuis 2023 une nouvelle action : le plan Sargasses 2, doté de 39,5 millions d’euros sur cinq ans, dont 5 millions d’euros en 2023. Ce dernier fait l’objet, avec le plan Chlordécone IV, d’un examen spécifique dans le cadre du « printemps de l’évaluation » par le Rapporteur spécial.

Par rapport à 2022, la consommation des crédits est moins élevée, en AE (82 % en 2023 contre 96 % en 2022) et en CP (62 % en 2023 contre 77 % en 2022), en raison notamment de la non-consommation de crédits provenant de transferts de fonds de concours, comme les 20,3 millions d’euros en CP provenant du Plan de relance (programme 364 Cohésion) et alloués au plan d’investissements pour la Corse.

Dans le détail, l’exécution du programme 162 a donné lieu :

– au report des crédits et des fonds de concours de 2022 à hauteur de 12,05 millions d’euros en AE et 38,52 millions d’euros en CP principalement pour les actions sur le plan d’investissements pour la Corse et le plan de transformation de la Guyane ;

– à des attributions de produits de fonds de concours à hauteur de 40,7 millions d’euros en AE et 112,43 millions d’euros en CP en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), de l’Office français de la biodiversité (OFB) et de l’Agence pour la transition écologique (ADEME), afin de financer les actions pour le plan d’investissements pour la Corse et le plan de transformation de la Guyane ;

– à des transferts et des virements de crédits à hauteur de 8,18 millions d’euros en AE et 29,13 millions d’euros en CP au bénéfice du financement des différentes actions du programme.

Malgré les retards constatés dans la livraison des projets sur la Corse et la Guyane, expliquant l’essentiel des sous-exécutions constatées, le Rapporteur spécial estime que le programme est un outil utile et pertinent à la main des préfets. Il permet, sur une politique publique, de redonner au niveau local la capacité à agir, en lien avec les élus locaux, dans le respect du principe de différenciation.

conseil et contrÔle de l’État M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
2. II. Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
3. III. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

La mission Conseil et contrôle de l’État regroupe trois programmes, examinés par ordre d’importance budgétaire :

– le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, qui regroupe les moyens alloués aux 52 juridictions administratives non spécialisées ainsi qu’à plusieurs juridictions administratives spécialisées, telles que la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ;

– le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, relatif aux ressources de la Cour des comptes, des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi qu’aux institutions associées à la Cour des comptes ([48]) ;

– le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, qui vise à procurer audit Conseil les ressources nécessaires à l’exercice des compétences que lui reconnaissent les articles 69 à 71 de la Constitution.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2023 avait doté la mission Conseil et contrôle de l’État de 904,5 millions d’euros en AE et de 817,6 millions d’euros en CP, sans modification par rapport aux ouvertures sollicitées par le projet de loi de finances (PLF) correspondant.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la mission Conseil et contrÔle de l’État en 2023 par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) de l’année 2023 fait apparaître une mobilisation de 805,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 793,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Sont reportés 70,6 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP sur 2024, et il est proposé d’annuler 19,7 millions d’euros en AE et 21,3 millions d’euros en CP.

La consommation d’AE et de CP représente respectivement 89,1 % et 97 % de l’autorisation donnée par la LFI, contre 89,9 % et 96,5 % des crédits ouverts au long de l’exercice. Le taux d’exécution des crédits ouverts en LFI, qui s’élevait à 116,6 % en AE et 100 % en CP en 2022, se dégrade. Le rapporteur ne peut que rejoindre la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire, qui relève que « l’exercice 2023 ne fait pas ressortir de dérives des dépenses par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale ».

Les CP exécutés progressent de 5,5 % entre 2022 et 2023, dans la continuité de l’augmentation sensible constatée en 2022 (+ 6,9 %). L’exécution de 805,83 millions d’euros en AE est inférieure à 2022 (– 3,2 %), année marquée par la progression significative des AE exécutées (+ 17,4 %). Comme les années précédentes, l’évolution des crédits du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives explique la plus grande part de cette trajectoire.

Passage du PLF au PLRG pour 2023 À l’Échelle de la mission

Conseil et contrÔle de l’État

(en CP ; en millions d’euros)

Passage du PLF au PLRG pour 2023 pour les programmes de la mission

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

I. LE PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Placé sous la responsabilité du vice-président du Conseil d’État, le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives est le premier programme de la mission Conseil et contrôle de l’État par le montant de ses crédits. Il a consommé 64,1 % des AE et 63,2 % des CP de celle-ci en 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 165 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● L’exercice 2023 est marqué par une sous-consommation importante des AE disponibles. Les montants exécutés en 2023 s’élèvent à 516,2 millions d’euros, contre une prévision de 611,9 millions d’euros dans la LFI. Le taux d’exécution s’établit par conséquent à 84,4 % des AE ouvertes par la LFI, en net recul par rapport à 2022 (125,2 %). Cet écart d’exécution s’explique principalement par le stock des AE affectées non engagées sur des opérations d’investissement, dont 20,3 millions d’euros pour le relogement sur le site Voltaire des services du Conseil d’État, par une évolution des conditions de renouvellement du bail du site Richelieu et par une progression des crédits de masse salariale inférieure aux prévisions initiales.

Le taux d’exécution des CP s’élève à 95,5 % en 2023, contre 98,99 % en 2022. Les montants exécutés en CP atteignent 501,3 millions d’euros, contre 525 millions d’euros ouverts par la LFI. La sous-consommation des CP concerne principalement les dépenses de fonctionnement, les frais de justice constatés en 2023 (12,05 millions d’euros) ayant notamment été inférieurs aux montants prévisionnels (19,7 millions d’euros) figurant dans le projet annuel de performances (PAP).

Sont reportés 64,8 millions d’euros en AE et 5,9 millions d’euros en CP sur 2024, le PLRG pour 2023 prévoyant l’annulation de 11,9 millions d’euros en AE et de 14 millions d’euros en CP. Le report des AE affectées non engagées, qui s’élèvent à 52,3 millions d’euros au 31 décembre 2023, doit en particulier permettre de financer les travaux de relogement du site de Richelieu (20,3 millions d’euros), la réhabilitation du tribunal administratif de Nîmes (4,2 millions d’euros) et le développement de portails d’applications pour le contentieux administratif (12,4 millions d’euros).

● En 2023, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel progressent de 5,4 % par rapport à l’exécution 2022, pour s’établir à 406,7 millions d’euros en AE et en CP, hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Cette progression s’explique notamment par les revalorisations du point d’indice (+ 5,1 millions d’euros) et diverses mesures catégorielles (+ 2,4 millions d’euros), ainsi que par les créations d’emplois (+ 3,9 millions d’euros). Le schéma d’emplois s’établit à 38 équivalents temps pleins (ETP) sous l’effet du recrutement d’agents de greffe et de magistrats administratifs, soit 3 ETP en dessous de l’autorisation de la LFI.

● Dans un contexte d’accroissement de l’activité juridictionnelle, le rapporteur spécial salue les créations d’emplois au bénéfice du programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives. Si le nombre de dossiers enregistrés progresse entre 2022 et 2023, de 1,8 % pour le Conseil d’État à 6,7 % pour les tribunaux administratifs, l’ensemble des juridictions sont parvenues à stabiliser ou réduire leur délai moyen constaté de jugement des affaires. À titre d’exemple, la CNDA a réduit de 13 jours le délai moyen constaté, à 6 mois et 3 jours, alors même que le nombre de recours a augmenté de 5 % par rapport à 2022, à 64 685. Outre le renforcement des effectifs, la mobilisation de moyens importants pour le projet de relogement de la CNDA et du tribunal administratif de Montreuil contribue à améliorer les conditions de traitement des affaires devant le juge administratif. Cette opération a bénéficié de 15,2 millions d’euros de dépenses d’investissement en 2023.

II. Le ProgRAmme 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

En 2023, 243,7 millions d’euros en AE et 246 millions d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 98,5 % en AE et de 99,4 % en CP par rapport à la prévision de la LFI. Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, est légèrement sous-exécuté en 2023, après la sur-exécution limitée de l’exercice 2022 – dont les taux d’exécution s’élevaient à 103 % en AE et 102,5 % en CP des crédits ouverts par la LFI.

Sont reportés 5,7 millions d’euros en AE et 1 million d’euros en CP sur 2024, dont près de 0,2 million d’euros en AE et 0,3 million d’euros en CP de reports de fonds de concours. Il est proposé d’annuler 5,3 millions d’euros d’AE et 4,9 millions d’euros de CP dans le cadre du présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 164 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

● Les crédits exécutés en 2023 progressent de 10,5 millions d’euros en AE (+ 4,5 %) et de 13 millions d’euros en CP (+ 5,6 %) par rapport à l’exécution 2022. Cette trajectoire est principalement due à l’augmentation de 5,3 % des dépenses de personnel, qui s’établissent à 214,5 millions d’euros en AE et CP. Le reclassement indiciaire et statutaire des magistrats dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, qui a induit un coût de 0,9 million d’euros hors CAS Pensions en 2023, et les mesures générales de revalorisation des agents publics, dont l’augmentation de 1,5 % du point d’indice à partir du 1er juillet 2023 (+ 1,2 million d’euros), sont les principaux facteurs explicatifs.

L’exécution 2023 du programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières est marquée par la forte augmentation des recettes encaissées au titre des attributions de produits. Elles s’élèvent à 4,7 millions d’euros en hors titre 2, contre 2,2 millions d’euros en 2022. La Cour des comptes réalise notamment une prestation de commissariat aux comptes au profit de l’Organisation des Nations unions (ONU), dans le cadre du mandat d’audit externe qui lui a été confié sur la période 2022-2028. Celui-ci fait l’objet d’une rémunération de 4 millions d’euros par an.

● Le rapporteur spécial relève que la sous-exécution du schéma d’emplois, marqué par la sortie nette de 9 ETP, est liée en partie à la non mise en place de la commission d’évaluation de l’aide publique au développement (CEAPD). Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières avait bénéficié en 2022 d’un transfert de 1,5 million d’euros depuis le programme 110 Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement. Les dépenses liées au fonctionnement de la CEAPD devaient s’élever à 3,5 millions d’euros, dont 2 millions d’euros de titre 2. Or les conditions de création et de composition de la CEAPD, dont l’article 12 de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales prévoyait qu’elle soit « placée auprès de la Cour des comptes », ont été contestées. Le rattachement de la CEAPD a finalement été transféré au ministère chargé des affaires étrangères, son secrétariat devant désormais être assuré par la direction générale chargée du développement international ([49]). La loi de finances de fin de gestion pour 2023 a annulé les crédits hors titre 2 initialement prévus pour le financement de la CEAPD, soit 1,5 million d’euros.

● Enfin, l’exécution 2023 correspond à la première année d’intégration des crédits du Haut Conseil des finances publiques dans le programme 164 Cour des comptes et juridictions financières. Les crédits de masse salariale de l’institution budgétaire indépendante sont portés par une action ad hoc, l’action n° 28 Gouvernance des finances publiques. Cette dernière est exécutée à hauteur de 1,3 million d’euros en AE et en CP, conformément à la prévision de la LFI.

Le rapporteur spécial accueille favorablement la rationalisation de la maquette budgétaire du programme 164 Cour des comptes et juridictions financières, alors qu’il soulignait dès le début de la XVe législature que l’enveloppe habituellement modeste et sous-consommée finançant le Haut Conseil des finances publiques « ne peut que raviver les interrogations quant à la pertinence de son maintien et ne peut qu’encourager son rattachement au programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières » ([50]).

III. Le programme 126 Conseil Économique, social et environnemental

L’activité du Conseil économique, social et environnemental (CESE) en 2023 est marquée par la réforme de l’institution ([51]), qui a orienté ses missions vers l’expression et la participation citoyennes tout en réduisant d’un tiers le nombre de ses membres.

● En raison du régime comptable et administratif spécifique, dérogatoire aux règles de la comptabilité publique, du CESE ([52]), celui-ci ne dispose pas d’un comptable public et ses dépenses ne sont pas retracées dans le système d’information budgétaire et comptable de l’État Chorus. Le CESE bénéficie d’une large autonomie dans l’utilisation de ses crédits, qui sont intégralement consommés dès le début de l’exercice au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et ce quel que soit leur niveau réel d’exécution. La Cour des comptes rappelle utilement que ces spécificités empêchent la direction du budget de disposer « d’une vision exacte de la réalité des dépenses exécutées ».

Le rapporteur spécial s’interroge sur la fiabilité et la cohérence de l’information figurant dans la documentation budgétaire relative au programme 126 Conseil économique, social et environnemental. Il constate que les tableaux synthétiques figurant dans le rapport annuel de performances (RAP) ainsi que ceux figurant dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes présentent des résultats d’exécution concordants, contrairement à l’année précédente. En revanche, le niveau et la composition des dépenses réelles du CESE ne sont pas présentés par action, contrairement au RAP relatif à l’exécution 2022. Par ailleurs, les fortes sous-exécution de l’action n° 4 Travaux consultatifs (70,6 %) et sur-exécution de l’action n° 5 Fonctions supports à l’institution (179,9 %), si elles s’équilibrent globalement, ne sont pas justifiées. Le CESE a indiqué au rapporteur spécial que ces difficultés résultaient du caractère récent de la maquette budgétaire du CESE, organisée en trois actions jusqu’en 2022. L’imputation de certaines dépenses a ainsi dû être ajustée par rapport aux prévisions figurant dans le PAP annexé au PLF pour 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 126 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

En 2023, près de 46 millions d’euros en AE et CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 101,9 % par rapport à la prévision de la LFI. Les crédits exécutés en 2023 progressent de 3,2 millions en AE (+ 7,5 %) et de 1,8 million d’euros en CP (+ 4,1 %).

● Les dépenses de personnel du CESE s’établissent à 35,9 millions d’euros en AE et en CP en 2023. Elles progressent de 1,2 % par rapport à l’exécution 2022, en raison principalement des mesures générales de revalorisation des agents publics (+ 0,2 million d’euros) et de la réalisation du schéma d’emplois (+ 0,2 million d’euros), qui a permis le recrutement de 7 ETP pour répondre aux besoins de l’institution à l’issue de la réforme organique de 2021 (création d’une direction de la participation citoyenne, recrutement d’agents aux profils spécialisés).

● Les dépenses de fonctionnement du CESE s’établissent à 10,1 millions d’euros en AE et en CP en 2023, en forte augmentation par rapport à l’exécution 2022 (+ 38,5 %). Cette progression est principalement due à l’organisation de la convention citoyenne sur la fin de vie, dont les sessions de travail se sont déroulées de décembre 2022 à avril 2023, pour un coût total de 5,1 millions d’euros ([53]).

● Le rapporteur spécial signale que l’attribution de produits publiée au Journal officiel le 26 décembre 2023, d’un montant de 2,4 millions d’euros, n’a pas été rattachée à l’exercice 2023 et n’a fait l’objet d’un report en 2024 qu’à hauteur de 0,3 million d’euros, en raison de la règle de plafonnement à 3 % des reports généraux ([54]). Ces ressources propres sont issues de la valorisation du Palais d’Iéna et du mécénat. Elles permettent de financer le programme d’investissement de l’institution, aucun crédit de titre 5 ne lui étant alloué en loi de finances depuis 2018. Le CESE estime que le non-versement de l’attribution de produits, utilisée pour financer « l’entretien lourd et les travaux de modernisation du palais d’Iéna », grèverait la capacité d’investissement de l’institution.

Il a été indiqué au rapporteur spécial que le reliquat de l’attribution de produits n’ayant pu être reporté sera ouvert en gestion 2024 par l’intermédiaire de la loi de finances de fin de gestion. Le rapporteur spécial, qui invite le CESE à poursuivre sa politique de développement des ressources propres, sera vigilant quant à l’attribution de moyens adaptés au programme d’investissement de l’institution. Il rappelle également que le CESE a accumulé d’importantes réserves, estimées à 19 millions d’euros au 31 décembre 2022, du fait de ses excédents de gestion annuels.

CULTURE : CrÉation ; Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture M. Alexandre Holroyd, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exÉcution du programme 131 crÉation s’est caractÉrisÉe par une exÉcution très proche des crÉdits ouverts par la loi de finances alors que les dÉpenses fiscales rattachÉes à ce programme ont été infÉrieures de 13 % aux prÉvisions
2. A. L’exécution des crédits
3. B. Les dépenses fiscales rattachÉes au programme 131
4. II. l’exÉcution du programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture s’est caractÉrisÉe par une exÉcution très proche des crÉdits ouverts par la loi de finances
5. III. l’exÉcution du programme 361 Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture s’est caractÉrisÉe par une sur-exÉcution de 3 % en AE et de 4 % en CP par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances

Au sein de la mission Culture, les programmes 131 Création, 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture et 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture soutiennent les politiques publiques conduites en faveur de la création artistique dans le spectacle vivant (musique, théâtre, danse, etc.) et les arts visuels (programme 131), les fonctions de soutien du ministère de la culture (programme 224) et les actions de démocratisation et d’éducation artistique et culturelle (incluant le pass culture) ainsi que les établissements d’enseignement supérieur culturel (programme 361).

En 2023, les crédits de ces trois programmes ont été exécutés à hauteur de 2 641,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 653,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

– supérieurs de 14,7 millions d’euros en AE (+ 0,6 %) et de 35,7 millions d’euros en CP (+ 1,4 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

– inférieurs de 42,4 millions d’euros en AE (– 1,6 %) et de 14,3 millions d’euros en CP (– 0,5 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

Montant des crÉdits des programmes 131, 224 et 361

ouverts et consommÉs en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. l’exÉcution du programme 131 crÉation s’est caractÉrisÉe par une exÉcution très proche des crÉdits ouverts par la loi de finances alors que les dÉpenses fiscales rattachÉes à ce programme ont été infÉrieures de 13 % aux prÉvisions

A. L’exÉcution des crédits

L’exécution des crédits de paiement du programme 131 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 131 en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

– Le programme 131 était doté de 1 010,9 millions d’euros en AE et de 1 006,2 millions d’euros en CP par la loi n° 2022-1 726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 (LFI). En cours d’exercice, cette dotation initiale a été diminuée de 4,3 millions d’euros en AE et relevée de 5,7 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 1 006,6 millions d’euros en AE et à 1 011,9 millions d’euros en CP.

– Le programme 131 a été exécuté à hauteur de 1 002,9 millions d’euros en AE et de 1 010,4 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de 7,9 millions d’euros en AE et de 5,8 millions d’euros en CP par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. L’écart entre la prévision et la réalisation est inférieur à 1 % en AE comme en CP. L’exécution est donc très proche des crédits ouverts par la loi de finances et de l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et en cours d’exercice.

L’exécution budgétaire action par action en CP est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 131 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

– Cette consommation budgétaire se distingue par la sous-exécution de l’action 1 Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant (– 27,4 millions d’euros en CP) et la sur-exécution de l’action 6 Soutien à l’emploi et structurations des professions (+ 23,5 millions d’euros en CP).

– La sous-exécution de l’action 1 s’explique principalement par des dépenses d’investissement et d’opérations financières moins importantes que prévu (54,1 millions d’euros ouverts, 37,1 millions d’euros exécutés) et par un redéploiement de 10 millions d’euros vers les crédits de l’action 06 Soutien à l’emploi et structurations des professions. À l’inverse, le ministère de la culture a soutenu les structures labellisées et les réseaux culturels pour un montant de 233,9 millions d’euros, supérieur de 8 millions d’euros aux prévisions (225,8 millions d’euros ouverts).

– La sur-exécution de l’action 6 s’explique par le relèvement des crédits dédiés au fonds national pour l’emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS) en raison de la poursuite des répercussions de la crise sanitaire sur ce fonds. La Cour des comptes relève ainsi que le renforcement de ce fonds durant cette période a eu « des effets de traîne en 2023 » ([56]).

– La prévision d’emplois des 15 opérateurs sous plafond associés au programme 131 ([57]) a été globalement respectée même si certains écarts limités sont observés :

ExÉcution de la prÉvision d’emplois des 15 opÉrateurs sous plafond

associÉs au programme 131

Source : Rapport annuel de performances.

Si les variations observées sont réparties de manière relativement homogène entre les différents opérateurs, le rapport annuel de performances n’apporte aucun élément expliquant le fort écart observé entre la prévision (0) et la réalisation (349) des emplois hors plafond. Interrogée sur ce point, la direction générale de la création artistique (DGCA) a indiqué que la mention initiale (0) était erronée.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 2,52 millions d’euros en AE et d’un montant résiduel en CP. Interrogée sur ce point, la DGCA a répondu que ce montant « correspond à des AE de 2023 qui n’ont pas été consommées sur le P 131 au 31/12/2023 et qui n’ont pas donné lieu à un report de crédits par la [direction du Budget] DB sur l’exercice 2024 ».

B. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 131

En 2023, sur les vingt-quatre dépenses fiscales sur impôts d’État rattachées à la mission Culture, douze étaient rattachées au programme 131 pour un coût estimé à 564 millions d’euros.

coÛt estimÉ des dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 131

Chiffrage 2023

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Le coût estimé des dépenses fiscales rattachées au programme 131 a été inférieur de 83 millions aux prévisions (– 12,8 %). Sur ce point, la Cour des comptes observe qu’« au-delà des effets de la crise sanitaire sur les recettes et les dépenses fiscales, cette baisse s’explique en réalité par une approche estimative de la direction de la législation fiscale (DLF) quant aux moindres recettes encaissées. La fiabilisation des dépenses fiscales n’intervient qu’en exercice N– 2 » et « un travail de fiabilisation des chiffrages est néanmoins engagé, qui se traduit par cette diminution des dépenses fiscales » ([58]).

II. l’exÉcution du programme 224 Soutien aux politiques du ministÈre de la culture s’est caractérisÉe par une exÉcution très proche des crÉdits ouverts par la loi de finances

L’exécution des crédits de paiement du programme 224 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 224

SOUTIEN AUX POLITIQUES DU MINISTÈRE DE LA CULTURE en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 224 était doté de 814,1 millions d’euros en AE et de 812,1 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été relevée de 9,1 millions d’euros en AE et de 9,4 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 823,2 millions d’euros en AE et à 821,5 millions d’euros en CP.

Le programme 224 a été exécuté à hauteur de 811,1 millions d’euros en AE et de 809,8 millions d’euros en CP soit un montant inférieur de 3 millions d’euros en AE et de 2,3 millions d’euros en CP par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. L’écart entre la prévision et la réalisation est inférieur à 0,5 % en AE comme en CP. Comme pour le programme 131, l’exécution est donc très proche des crédits ouverts par la loi de finances initiale et de l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et en cours d’exercice.

L’exécution budgétaire action par action en CP est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 224 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

En matière de prévision d’emplois :

– Le programme 224 supporte les dépenses de personnel de l’ensemble des services nationaux et déconcentrés du ministère de la culture. En 2023, comme le souligne le rapport annuel de performances, « le plafond d’emplois de 9 111 ETPT fixé en LFI 2023 a été révisé en gestion à 9 126 ETPT, par la loi n° 2022-1 726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023. […] Ce plafond a été respecté, avec une consommation à hauteur de 8 959 ETPT, soit 98,3 % du plafond fixé en LFI » ([59]). L’écart observé (– 152 ETPT par rapport à la prévision initiale) résulte de vacances d’emplois ;

– Le plafond d’emplois de l’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la Culture (unique opérateur rattaché au programme) a été légèrement sous exécuté (129 ETPT prévus, 125 ETPT exécutés).

– Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 10,87 millions d’euros en AE et de 10,26 millions d’euros en CP. Interrogé sur ce point par le rapporteur spécial, le secrétariat général du ministère de la culture a répondu que ces montants correspondaient à des rémunérations non versées pour cause de vacances d’emplois.

III. l’exÉcution du programme 361 Transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture s’est caractérisÉe par une sur-exÉcution de 3 % en AE et de 4 % en CP par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances

L’exécution des crédits de paiement du programme 361 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 361

TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 361 était doté de 802,1 millions d’euros en AE et de 799,6 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été relevée de 52,3 millions d’euros en AE et de 34,9 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 854,4 millions d’euros en AE et à 834,5 millions d’euros en CP.

Le programme 361 a été exécuté à hauteur de 827,8 millions d’euros en AE et de 833,4 millions d’euros en CP. Cette exécution est supérieure de 25,7 millions d’euros en AE et de 33,8 millions d’euros en CP aux crédits ouverts par la loi de finances initiale. L’écart entre la prévision et la réalisation est ainsi d’environ + 3 % en AE et + 4 % en CP. L’exécution est en revanche inférieure de 26,6 millions d’euros en AE et de 1,1 million d’euros en CP à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et en cours d’exercice.

L’exécution budgétaire action par action en CP est la suivante :

exÉcution 2023 DES CRÉDITS du programme 361 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Le dépassement des crédits observé par rapport à la prévision tient à la sur-consommation d’environ 10 % des crédits de l’action 2 Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle. Cette sur-exécution est principalement imputable, d’une part, au financement de la part individuelle du pass culture (208,5 millions d’euros ouverts en AE et en CP, 240,1 millions d’euros consommés) - que la Cour des comptes qualifie « d’aléas de gestion » ([60]) - et, d’autre part, au financement des crédits d’éducation artistique et culturelle (100 millions d’euros ouverts en AE et en CP, 122 millions d’euros consommés en AE et 124 millions d’euros consommés en CP). Cette sur-exécution n’a été que partiellement compensée par la sous-consommation des crédits en faveur de la participation de tous à la vie culturelle (72,9 millions d’euros ouverts en AE et 71 millions d’euros en CP, 58 millions d’euros consommés en AE et en CP).

La prévision d’emplois des 38 opérateurs sous plafond associés au programme 361 ([61]) a été sous-exécutée pour les ETPT sous plafond et (pour un volume d’emplois plus limité) surexécutée pour les ETPT hors plafond :

ExÉcution de la prÉvision d’emplois des 38 opÉrateurs

sous plafond associÉs au programme 361

Source : Rapport annuel de performances.

S’agissant des emplois hors plafond, l’écart observé concerne essentiellement les écoles nationales supérieures d’architecture (+ 66 ETPT) pour lesquelles le ministère accorde une attention particulière et, dans une moindre mesure, Universcience (+ 17 ETPT).

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 7,1 millions d’euros en AE et de 0,9 million d’euros en CP. Interrogée sur ce point, la délégation générale à la transmission, aux territoires et à la démocratie culturelle a répondu que les crédits annulés correspondaient au montant agrégé de diverses opérations sur l’ensemble des budgets opérationnels de programme du programme 361 qui n’ont pu être exécutés avant la fin de gestion (à hauteur de 0,9 million d’euros en AE et en CP) ainsi qu’à des décalages d’échéanciers d’investissements (à hauteur de 6,2 millions d’euros en AE).

CULTURE : PATRIMOINES M. Philippe Lottiaux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exÉcution du programme 175 PATRIMOINES s’est caractÉrisÉe par une sur-consommation supÉrieure à 100 millions d’euros (+ 9 %) par rapport aux crÉdits ouverts en loi de finances initiale
2. II. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme ont ÉtÉ supÉrieures de 19 millions d’euros (+ 9 % environ) aux prÉvisions

Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines soutient les politiques publiques conduites en faveur des monuments historiques, des musées de France, des Archives nationales et de différents acteurs de l’archéologie.

En 2023, les crédits du programme 175 ont été exécutés à hauteur de 1 213,87 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1 212,09 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

– supérieurs de 102,19 millions d’euros en AE (+ 9,2 %) et de 102,07 millions d’euros en CP (+ 10,2 %) aux crédits ouverts par la loi de finances en raison notamment de l’importance des fonds de concours et des attributions de produits (162,27 millions d’euros en AE et 165,14 millions d’euros en CP) et des mouvements de gestion budgétaire (93,31 millions d’euros en AE et 68,21 millions d’euros en CP) enregistrés ;

– inférieurs de 153,82 millions d’euros en AE (– 11,2 %) et de 115,06 millions d’euros en CP (– 8,7 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

Montant des crÉdits du programme 175 ouverts et consommÉs en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. l’exÉcution du programme 175 PATRIMOINES s’est caractÉrisÉe par une sur-consommation supÉrieure à 100 millions d’euros (+ 9 %) par rapport aux crÉdits ouverts en loi de finances initiale

L’exécution des crédits de paiement du programme 175 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution 2023 des crÉdits de paiement du programme 175 Patrimoines

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

– Le programme 175 était doté de 1 111,68 millions d’euros en AE et de 1 100,02 millions d’euros en CP par la loi de finances initiale pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été complétée par des ouvertures nettes de crédits à hauteur de 256,01 millions d’euros en AE et de 227,13 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 1 367,69 millions d’euros en AE et à 1 327,15 millions d’euros en CP.

– Le programme 175 a été exécuté à hauteur de 1 213,87 millions d’euros en AE et de 1 212,09 millions d’euros en CP. L’écart entre la prévision initiale et la réalisation est d’environ 9 % en AE (+ 102,19 millions d’euros) comme en CP (+ 112,07 millions d’euros). L’exécution est en revanche inférieure de 153,82 millions d’euros en AE (– 11,2%) et de 115,06 millions d’euros en CP (– 8,7 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

– Le rapporteur spécial souligne la part élevée enregistrée en 2023 par les fonds de concours et les mouvements de gestion budgétaire dont le cumul a représenté sur l’ensemble du programme 255,58 millions d’euros en AE et 233,35 millions d’euros en CP, soit des niveaux sensiblement supérieurs à ceux observés avant la crise sanitaire (152,15 millions d’euros en AE et 15,4 millions d’euros en CP en 2019) et au sortir de celle-ci (154,41 millions d’euros en AE et 113,2 millions d’euros en CP en 2022). Le chantier de conservation et de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris explique une partie importante de ces mouvements.

L’exécution budgétaire action par action en CP est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 175 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

– L’essentiel de la surexécution observée se concentre sur l’action 1 Monuments historiques et patrimoine monumental où elle s’élève à 107,2 millions d’euros et résulte, pour l’essentiel, des versements effectués par voie de fonds de concours en faveur de l’établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris à hauteur de 103,2 millions d’euros et d’un versement de 2,8 millions d’euros au centre des monuments nationaux au titre de la préparation de la panthéonisation de Missak et Mélinée Manouchian ([64]). Hors fonds de concours, l’exécution budgétaire est proche des prévisions initiales.

L’exécution de cette action appelle trois autres observations :

– Le chantier de Notre-Dame de Paris a connu un fort accroissement de sa consommation budgétaire. En 2023, l’établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris a consommé 113,68 millions d’euros (en AE comme en CP) contre 63,43 millions d’euros (en AE et en CP) en 2022.

– Les crédits en faveur des monuments historiques appartenant aux « grands projets » (restauration du Grand palais, château de Versailles, aménagement de la cité internationale de la langue française à Villers-Cotterêts, etc.) ont été sur-exécutés à hauteur de 23 millions d’euros (40,5 millions d’euros ouverts et 63,5 millions d’euros exécutés) en raison notamment d’abondements en faveur de la cité internationale de la langue française (+ 16 millions d’euros) et du château de Versailles (+ 4,4 millions d’euros) ;

– À l’inverse, l’exécution des crédits soutenant les dépenses d’investissement en faveur des monuments historiques appartenant à l’État et des monuments historiques n’appartenant pas à l’État est inférieure d’environ 20 % à la prévision initiale (258,13 millions d’euros de crédits ouverts, 200,2 millions d’euros de crédits exécutés, soit – 22,4 %). Cette situation, déjà relevée en 2022, n’est pas satisfaisante au regard des besoins majeurs observés pour le patrimoine local appartenant aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés. Le rapporteur spécial rappelle ainsi que, selon un État sanitaire des immeubles inscrits et classés au titre des monuments historiques publié en mars 2019 par le ministère de la Culture, plus de 20 % des monuments historiques sont « en péril » ou en « mauvais » état ([65]).

– La prévision d’emplois des 18 opérateurs sous plafond associés au programme 175 ([66]) a été globalement respectée même si certains écarts limités sont observés :

ExÉcution de la prÉvision d’emplois des 18 opÉrateurs

sous plafond associÉs au progamme 175

Source : rapport annuel de performances.

Les variations observées sont réparties de manière relativement homogène entre les différents opérateurs. Seules deux situations attirent l’attention :

– L’institut national de recherches archéologiques préventives a recruté 60 emplois hors plafond alors que la prévision initiale était de zéro. Selon le rapport annuel de performances « l’établissement a bénéficié en gestion d’une autorisation supplémentaire […] pour faire face au volume prévisible de fouilles » ([67]) ;

– En sens inverse, la Réunion des musées nationaux – Grand palais a connu un déficit de 58 ETPT pour les emplois sous plafond (prévision de 890 ETPT sous plafond, réalisation de 832 ETPT) et une sur-exécution de 31 ETPT hors plafond (prévision de 61 ETPT hors plafond, réalisation de 92 ETPT). Interrogée par le rapporteur spécial, cette institution a indiqué que la sous-exécution des emplois sous plafond tient à des vacances de postes tandis que la sur-exécution des emplois hors plafond s’explique par l’activité soutenue du Grand Palais Éphémère.

– Comme le souligne la Cour des comptes, le niveau des restes à payer du programme 175 ([68]) demeure à un niveau élevé (758,45 millions d’euros). La Cour « déplore que le ministère ne cherche pas à résorber de façon plus diligente le stock de restes à payer du programme » alors même qu’il « s’expose à un risque de demandes de crédits de paiement dans les années futures très supérieures à ses disponibilités ». Si la Cour relève que « le ministère a mis en place un comité des investissements semestriel, qui s’est réuni pour la première fois en décembre 2022, et dont la mission est de faire une revue systématique des autorisations d’engagement des années antérieures » ([69]) ; une inquiétude demeure.

– Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés du programme 175 à hauteur de 18,14 millions d’euros en AE et d’un montant résiduel en CP. Interrogée sur ce point par le rapporteur spécial, la direction générale de l’architecture et des patrimoines du ministère de la culture a précisé que ces montants « correspondent au reliquat de crédits disponibles sur crédits ouverts en 2023, à savoir 154 M€ en AE et 115 M€ en CP, minoré des reports de crédits 2023 sur 2024 obtenus (cf l’arrêté du 2 février 2024, l’arrêté du 13 février 2024 et l’arrêté du 13 mars 2024), à savoir 136 M€ en AE et 115 M€ en CP au total ».

II. Les dÉpenses fiscales rattachÉes au programme ont ÉtÉ supÉrieures de 19 millions d’euros (+ 9 % environ) aux prÉvisions

En 2023, sur les vingt-quatre dépenses fiscales sur impôts d’État rattachées à la mission Culture, douze étaient rattachées au programme 175 pour un coût estimé à 237 millions d’euros.

coÛt estimÉ des dÉpenses fiscales rattachÉes au programme 175

Chiffrage 2023

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Le coût estimé des dépenses fiscales associées au programme 175 est supérieur de 19 millions d’euros aux prévisions initiales et présente le niveau le plus élevé observé sur les deux dernières législatures (le précédent point haut étant de 211 millions d’euros en 2020). Les dépassements les plus importants des prévisions initiales (+ 6 millions d’euros chacun) concernent, d’une part, la réduction d’impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de trésors nationaux et, d’autre part, la déduction du revenu global des charges foncières supportées par les propriétaires d’immeubles classés au titre des monuments historiques ou labellisés fondation du patrimoine.

Dans le premier cas, cette évolution s’explique probablement par la prise en compte fiscale de la dépense de mécénat ayant permis l’entrée dans les collections du musée d’Orsay en 2023 du chef-d’œuvre de Gustave Caillebotte Partie de bateau ou (Canotier au chapeau haut de forme) précédemment classé trésor national. Dans le second cas, cette évolution reflète probablement un surcroît d’investissement des propriétaires d’immeubles classés au titre des monuments historiques ou labellisés par la fondation du patrimoine.

Dans son analyse de l’exécution budgétaire 2023, la Cour des comptes « regrette que le travail d’analyse des effets sectoriels de la dépense fiscale et de son articulation à la dépense budgétaire ne soit que peu mené de façon interministérielle, ce qui n’entraîne au final que très peu d’évolutions » dans l’organisation des dépenses fiscales ([70]). Le rapporteur spécial partage ce constat et, comme l’an passé, déplore que le nombre de bénéficiaires des dépenses fiscales ne soit connu que pour quatre des douze des dépenses fiscales associées au programme 175 ([71]) et reste inconnu pour huit d’entre elles dont la principale dépense fiscale d’un coût de 95 millions d’euros (la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droit de mutation à titre gratuit d’euros) ([72]).

*

DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR M. Christophe Plassard, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une exÉcution marquÉe par des rÉaffectations de crÉdits importantes
2. A. Des crÉdits initiaux en nette augmentation
3. B. Des ouvertures complÉmentaires en cours d’exÉcution
4. C. Une exÉcution proche de la prÉvision
5. D. Des indicateurs de soutenabilitÉ à surveiller
6. II. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense
7. A. Une exÉcution globalement très proche de la prÉvision
8. B. Les services de renseignement confrontÉs à des surcoÛts liÉs à l’inflation.
9. C. Une sous-consommation des crÉdits prÉvus pour la prospective
10. D. Des fonds de soutien à l’innovation utiles mais insuffisants
11. E. Une levÉe partielle de la rÉserve de prÉcaution des opÉrateurs
12. III. Le Programme 146 Équipement des forces
13. A. Un niveau de commandes supÉrieur de 28 % à celui de 2022
14. B. Une sur-exÉcution de 5,6 % des crÉdits de paiement, portÉs par des livraisons d’Équipements dynamiques

I. une exÉcution marquÉe par des rÉaffectations de crÉdits importantes

L’exécution 2023 s’est déroulée conformément au cadre défini dans la loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2019-2025 ([73]). En parallèle, la LPM pour la période 2024-2030 ([74]), examinée au premier semestre de l’année 2023, a confirmé et amplifié l’effort financier soutenu visant à permettre aux armées de s’adapter à un contexte stratégique dégradé et incertain, tout en décidant de certaines réorientations, qui ont conduit à des ajustements de la prévision initiale pour 2023.

A. Des crÉdits initiaux en nette augmentation

La loi de finances pour 2023 ([75]) a fixé les crédits de la mission Défense à 62 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 53,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Hors contribution au CAS Pensions, les CP s’élevaient à 43,94 milliards d’euros, conformément à la LPM pour 2019-2025, soit une hausse de 3 milliards d’euros par rapport à 2022.

exÉcution des crÉdits de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

B. Des ouvertures complÉmentaires en cours d’exÉcution

En outre, la mission a bénéficié d’ouvertures complémentaires, à hauteur de 33,7 milliards d’euros en AE et 3,7 milliards d’euros en CP. Outre les fonds de concours et attributions de produits (1,08 milliard d’euros en CP) ainsi que les transferts et virements de crédits (59,5 millions d’euros en CP), ces ressources proviennent :

– de report de crédits pour 4,16 milliards d’euros en AE et 262,8 millions d’euros en CP. Environ 200 millions d’euros correspondent à l’abondement du fonds de soutien à l’Ukraine (programme 146) voté dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022 ([76]) et quasi intégralement reporté sur 2024. Les reports d’AE résultent de difficultés dans la préparation des marchés de maintenance (programme 178) ;

– des AE affectées sur une tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE), à hauteur de 25,9 milliards d’euros. Ces affectations, qui dérogent au principe d’annualité des crédits, permettent de matérialiser la décision de réserver un montant déterminé d’AE destinées à la réalisation d’une opération d’investissement dont l’engagement n’est pas immédiatement possible ainsi que le report autant de fois que nécessaire de ces AE jusqu’à la réalisation de l’opération ;

– de crédits ouverts par la loi de finances de finances de fin de gestion ([77]), à hauteur de 2,6 milliards d’euros en AE et 2,3 milliards d’euros en CP. Ces crédits, – dont une partie, annoncée par le ministre des armées ([78]), a été consommée dès le début de l’exercice 2023 – ont permis de traiter des surcoûts liés à l’inflation et d’anticiper des commandes de matériels, soit pour traiter des besoins urgents (soutien à l’Ukraine, sécurité des jeux olympiques), soit pour tenir compte des réorientations décidées dans le cadre de la LPM 2024-2030. Ces commandes ont été compensées par une annulation partielle de la réserve de précaution.

Évolution des dépenses au titre de la loi de finances de fin de gestion

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 de la mission Défense, avril 2024.

Le rapporteur spécial s’étonne du peu d’information fournie par le ministère des armées lors de l’examen du projet de loi de finances de fin de gestion et regrette qu’il lui faille attendre les travaux de la Cour des comptes ([79]) pour obtenir le détail de crédits votés cinq mois plus tôt.

S’agissant du fonds de soutien à l’Ukraine, le rapporteur spécial constate que l’abondement initial ait été réalisé dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022 alors même que le projet de loi de finances pour 2023 était en cours de discussion. Le ministère des armées estime qu’un tel schéma permet l’engagement au plus tôt, dès la fin de l’année, d’une partie des ressources. Seuls 100 millions d’euros, soit la moitié de la somme, ont été engagés dès la fin 2022.

Cette pratique, qui contrevient au principe d’annualité des crédits et nuit à la lisibilité de la dépense, a été reconduite à l’automne dernier. Sur les 2,3 milliards d’euros de CP ouverts dans la loi de finances de fin de gestion, 1,6 milliard d’euros (incluant les 200 millions d’euros du fonds de soutien à l’Ukraine) ont été immédiatement gelés et reportés sur 2024.

C. Une exÉcution proche de la prÉvision

Les AE exécutées atteignent 61,1 milliards d’euros, soit un taux de consommation de 98,64 % des crédits prévus dans la loi de finances. Les CP consommés s’élèvent à 54,8 milliards d’euros et excèdent de 3,2 % les crédits initiaux (contre + 4,4 % en 2022). L’exécution du programme 146, qui représente environ 30 % des crédits de la mission, explique en grande partie ces résultats, compte tenu des aléas industriels et techniques qui accompagnent les grands programmes d’armement et des anticipations de commandes décidées en cours de gestion.

exÉcution des crÉdits de paiement de la mission DÉfense

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

D. Des indicateurs de soutenabilitÉ à surveiller

S’agissant des contraintes budgétaires qui pèsent sur la mission Défense, les trois principaux indicateurs que sont les restes à payer ([80]), le report de charges ([81]) et les AEANE se dégradent en 2023. Comme le souligne la Cour des comptes : « [c]ette évolution pèse de manière croissante sur les capacités de la mission Défense à absorber de nouveaux chocs sans renoncement majeur dans ses dépenses » ([82]).

● Le montant des restes à payer de la mission s’élève à 97 milliards d’euros au 31 décembre 2023. Ils augmentent de 6,4 milliards d’euros (+ 7 %) par rapport à la fin de l’année précédente, une dynamique qui résulte notamment des anticipations de commandes effectuées en prévision de la LPM pour 2024-2030. L’augmentation continue des restes à payer, concentrés à 59 % sur le programme 146, n’est pas anormale : elle traduit la montée en puissance des programmes d’armement, qui exigent un niveau élevé d’engagements dans leur phase initiale puis des paiements étalés. Toutefois, elle entraîne un fort niveau de rigidité des paiements. À ce stade, la soutenabilité de la dépense n’est pas remise en cause, tant que des circonstances extérieures, notamment liées à la maîtrise des dépenses publiques, n’entraînent pas une évolution des crédits de paiement moins favorable que celle prévue dans la programmation.

● Le report de charges de la mission s’élève à 6,08 milliards d’euros à la fin de l’exercice 2023, soit 19,8 % des crédits hors titre 2 ouverts dans la loi de finances initiale. Après les efforts de réduction du report de charges, qui avaient permis de le réduire de 16,3 % en 2019 à 13,7 % en 2022, il repart fortement à la hausse, de même que les intérêts moratoires associés ([83]). Cette hausse était attendue, le relâchement du report de charges étant utilisé de manière assumée par le ministère des armées comme un moyen d’atténuer les effets de l’inflation et de réaliser la programmation sans à-coups. Le rapporteur spécial estime qu’il s’agit là d’un instrument utile, à condition de rester dans une proportion soutenable ; 20 % semble constituer un plafond à ne pas dépasser. Il s’étonne toutefois qu’aucune information sur le report de charges ne soit rendue publique et recommande d’en faire mention dans les projets et rapports annuels de performance de la mission Défense.

● Enfin, les AE affectées sur tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE) atteignent un niveau record de 30 milliards d’euros au 31 décembre 2023, en hausse de 16 % par rapport à 2022. Leur seul montant conduit donc à augmenter de 67 % les AE hors titre 2 adoptées dans la loi de finances pour 2024. Elles sont concentrées à 95 % sur le programme 146, caractérisé par une forte pluri-annualité de ses dépenses du fait des lourdes opérations d’investissement réalisées dans le cadre des grands programmes d’armement.

II. Le Programme 144 Environnement et prospective de la politique de DÉfense

En 2023, les dépenses du programme 144 Environnement et prospective de la politique de la défense se sont élevées à 1,9 milliard d’euros en AE et en CP.

exÉcution des crÉdits du programme 144

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

A. Une exécution globalement très proche de la prévision

Le taux de consommation des CP est très proche de la prévision (– 0,4 %) mais plusieurs ajustements ont été opérés par rapport à la programmation initiale. Des surcoûts liés à l’inflation, notamment pour les services de renseignement et les opérateurs du programme, ont conduit à des surconsommations, compensées par une annulation partielle de la réserve de précaution dans la loi de finances de fin de gestion (– 64,5 millions d’euros en AE et – 65 millions d’euros en CP).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 144

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les crédits annulés dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 et ceux reportés sont faibles.

B. Les services de renseignement confrontÉs à des surcoÛts liÉs à l’inflation

Les crédits alloués aux services de renseignement – la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) – présentent une surconsommation à la fois en AE (496,8 millions d’euros exécutés soit + 6,3 %) et en CP (507,9 millions d’euros soit + 6,5 %).

Le programme 144 a bénéficié de ressources supplémentaires issues, d’une part, d’un transfert de 70 millions d’euros des fonds spéciaux du programme 129 Coordination du travail gouvernemental pour le financement d’opérations réalisées par la DGSE et, d’autre part, d’un virement de 10,9 millions d’euros du programme 178 pour le financement de besoins opérationnels en matière de cyberdéfense.

Les services ont aussi été confrontés à des surcoûts liés à l’inflation (hausse des dépenses d’électricité, augmentation des coûts dans le domaine du bâtiment et des travaux publics). Ces surcoûts ont été couverts par des mesures d’économies ainsi que par une levée partielle de la réserve de précaution.

S’agissant du projet de nouveau siège pour la direction centrale de la DGSE, au Fort-neuf de Vincennes, l’attributaire du marché de travaux principal a été retenu, mais les 1,3 milliard d’euros d’AEANE, adoptées en 2022 ([84]) et 2024 ([85]), et affectées sur tranche fonctionnelle, ne seront engagées qu’au moment de la notification du marché.

La DRSD a vu l’achèvement des travaux de gros œuvre du nouveau siège de la direction centrale, au Fort de Vanves, et devrait pouvoir emménager d’ici début 2025. L’année 2023 a également permis le lancement du projet du centre de réponse aux incidents cyber au profit des entreprises de défense (CERT-[ED]). Ces deux projets expliquent le niveau exceptionnellement élevé des CP alloués à la direction (61,8 millions d’euros exécutés contre 18,4 millions d’euros en 2021).

C. Une sous-consommation des crédits prévus pour la prospective

Les crédits prévus pour la prospective de défense ont été sous-exécutés, avec 1,37 milliard d’euros en AE (– 7,8 %) et 1,35 milliard d’euros en CP (– 2,6 %). L’annulation dans la loi de finances de fin de gestion de crédits mis en réserve (– 34 millions d’euros en AE et – 57,6 millions d’euros en CP) a conduit à reporter certains projets d’études menés par la direction générale de l’armement (DGA) et la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS).

Les moyens mobilisés pour les études amont ont atteint 985,2 millions d’euros en AE et 975,9 millions d’euros en CP, en léger retrait par rapport à la prévision, notamment du fait d’un transfert de 15,5 millions d’euros en faveur du programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle pour le financement du plan « NANO 2022 ».

L’agrégat « Espace » est le plus touché par les reports (– 42,7 millions d’euros en AE et – 35,2 millions d’euros), en raison de reconfigurations nécessaires pour prendre en compte les nouvelles orientations de la LPM 2024-2030.

D. Des fonds de soutien à l’innovation utiles mais insuffisants

Les versements au titre des fonds de soutien à l’innovation de défense ont atteint 30 millions d’euros en 2023 :

– 10 millions d’euros pour le fonds Definvest, destiné à soutenir les PME stratégiques pour la défense au moyen de prises de participation minoritaires au capital, notamment pour éviter les tentatives de prédation étrangères. Ce fonds a réalisé sept opérations d’investissement en 2023 (trois entrées au capital de nouvelles entreprises et quatre réinvestissements) ;

– 20 millions d’euros pour le fonds d’innovation de défense, qui a vocation à prendre des participations dans des entreprises innovantes développant des technologies duales et transverses intéressant la défense. Ce fonds a investi dans cinq entreprises en 2023 (quatre entrées au capital de nouvelles entreprises et un réinvestissement).

Ainsi que le rapporteur spécial l’indiquait dans son rapport sur l’économie de guerre ([86]), ces fonds sont indispensables pour soutenir les PME et TPE de la base industrielle et technologique de défense (BITD), confrontées à des difficultés persistantes d’accès aux financements privés. Ils sont toutefois insuffisants à deux titres : d’une part, leur dotation est faible par rapport aux besoins de la BITD ; d’autre part, ils ne couvrent qu’une partie de la série A et de la série B ([87]).

C’est pourquoi le rapporteur spécial recommande de les compléter par un fonds de capital-développement pour les levées de fonds comprises entre 50 millions d’euros et 100 millions d’euros. Il pourrait s’agir d’un fonds en direct géré par Bpifrance ou par une société de gestion privée, ou d’un fonds de fonds, sur le modèle de l’« initiative Tibi » ([88]) de 2020, qui avait permis de réunir 6 milliards d’euros d’engagement des investisseurs institutionnels en faveur du financement de la croissance d’entreprises technologiques.

E. Une levÉe partielle de la rÉserve de prÉcaution des opÉrateurs

Les opérateurs rattachés au programme 144 ont été confrontés à des surcoûts liés à l’inflation ainsi qu’à des mesures non budgétées de revalorisation de leurs personnels, pour lesquels ils ont bénéficié d’une levée complète de la réserve de précaution.

Certains d’entre eux ont également bénéficié d’une ouverture de crédits supplémentaires : les écoles sous tutelle du ministère des armées déléguée à la DGA, au titre de l’évolution du point d’indice, de la prime de pouvoir d’achat et du financement des bourses sur critères sociaux des étudiants ; l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), pour faire face à l’augmentation des coûts de l’énergie ; et l’École polytechnique, pour ses travaux immobiliers.

III. Le Programme 146 Équipement des forces

En 2023, 20,2 milliards d’euros d’AE et 16,2 milliards d’euros de CP ont été consommés sur le programme 146. Les consommations s’écartent des prévisions de la loi de finances initiale de – 13,9 % pour les AE et de + 5,6 % pour les CP.

Les crédits du programme financent de lourdes opérations d’investissement qui sont par nature soumises à des aléas industriels et techniques fréquents. Ainsi, si les principales commandes et livraisons d’équipements prévues en 2023 ont pu être effectuées, une partie d’entre elles ont dû être reportées.

En outre, des commandes de matériels ont été anticipées, soit pour traiter des besoins urgents liés à la guerre en Ukraine et aux jeux olympiques (défense sol-air, lutte anti-drones), soit pour tenir compte des réorientations décidées dans le cadre de la LPM 2024-2030. Ces commandes, partiellement compensées par des annulations de crédits dans la loi de finances de fin de gestion, ont conduit à des ajustements conséquents par rapport à la programmation initiale.

Enfin, l’inflation a occasionné des surcoûts à hauteur de 410 millions d’euros, qui ont été absorbés par le décalage de certaines des opérations initialement prévues.

exÉcution des crÉdits du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Compte tenu des reports de 2023 sur 2024, le niveau des crédits annulés dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 est faible en AE et négligeable en CP.

A. Un niveau de commandes supÉrieur de 28 % à celui de 2022

● Outre les AE ouvertes dans la loi de finances initiale (23,5 milliards d’euros), le programme 146 a également bénéficié de fonds de concours et attributions de produits (+ 204 millions) et de reports d’AE (24,5 milliards).

Parmi ces reports, 24,4 milliards d’euros sont des AE affectées sur tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE). Pour la deuxième année consécutive, elles sont supérieures aux AE ouvertes dans la loi de finances initiales. Cela traduit la forte pluri-annualité des dépenses d’investissement réalisées dans le cadre des grands programmes d’armement.

En outre, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 1,15 milliard d’euros d’AE supplémentaires, qui correspondent :

– pour 705,5 millions d’euros, à de nouvelles commandes, non prévues dans la loi de finances initiale, mais anticipant l’entrée dans la programmation 2024-2030 (+ 1,2 milliard d’euros), compensées en partie par une annulation partielle de la réserve de précaution (– 494,5 millions d’euros) ;

– pour 443,7 millions d’euros, à des surcoûts liés à la situation en Ukraine, dont 200 millions pour le réabondement pour 2024 du fonds de soutien à l’Ukraine.

Le total des AE ouvertes en gestion a donc atteint 49,45 milliards d’euros.

exÉcution des auToRisations d’engagement du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Avec 20,2 milliards d’euros d’AE consommées, l’exercice 2023 a permis au ministère des armées de procéder à un niveau de commandes largement supérieur à celui de 2022 (+ 28 %). Les principales opérations prévues ont été réalisées :

– 42 avions de combat Rafale au standard 4, qui doivent être livrés à compter de 2027 ;

– 109 camions équipés d’un système d’artillerie (Caesar) de nouvelle génération, notamment destinés à remplacer les matériels cédés à l’Ukraine, ainsi que plusieurs dizaines de milliers d’obus de 155 mm ;

– 420 véhicules blindés multi-rôles légers Serval du programme Scorpion ;

– pour la marine : 7 patrouilleurs hauturiers, la modernisation du porte-avions Charles de Gaulle à l’occasion de son troisième arrêt technique majeur et l’achèvement de la rénovation de la troisième frégate de type La Fayette, L’Aconit ;

– 8 hélicoptères NH 90 destinés aux forces spéciales ;

– 1 300 missiles de moyenne portée Akeron MP, dont un premier lot de 200 missiles doit être livré dès 2025 ;

– 329 missiles Mistral 3, dans le cadre d’une acquisition conjointe de systèmes de défense anti-aérienne par la France, la Belgique, Chypre, l’Estonie et la Hongrie ;

– 2 systèmes de missiles MICA VL (vertical launcher) destinés à renforcer rapidement les capacités de défense surface-air de courte portée.

Parmi les opérations non réalisées, il convient de noter le report de la commande de 3 systèmes de drones tactiques, due à des difficultés techniques rencontrées dans la conception et la qualification des vecteurs, ainsi que celle de 70 camions-citernes de nouvelle génération.

● Le montant des AE annulées dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 s’élève à seulement 203 millions d’euros, soit 0,8 % des crédits de la loi de finances initiale.

Pas moins de 29 milliards d’euros d’AE ouvertes en 2023 sont reportées sur l’exercice 2024, dont 28,7 milliards d’AEANE (+ 4,3 milliards d’euros par rapport à la fin 2022). Les principaux programmes d’armement concernés sont notamment les programmes RAFALE, SCAF (système de combat aérien du futur), BARRACUDA (sous-marins nucléaires d’attaque), SNLE 3G (sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de troisième génération), HIL (hélicoptères interarmées), TIGRE (hélicoptères d’attaques) ou encore SCORPION (renouvellement des véhicules blindés de l’armée de terre).

Comptent également parmi les crédits reportés sur 2024 les 200 millions d’euros d’AE de réabondement du fonds de soutien à l’Ukraine.

B. Une sur-exécution de 5,6 % des crédits de paiement, portés par des livraisons d’équipements dynamiques

● Les crédits de paiement consommés sur le programme 146 (16,2 milliards d’euros) excèdent de 5,6 % les crédits de la loi de finances initiale.

Outre les crédits ouverts dans la loi de finances pour 2023 (15,4 milliards d’euros), le programme a également bénéficié :

– de reports de crédits, à hauteur de 212,5 millions d’euros, dont 200 millions pour le fonds de soutien à l’Ukraine, abondé dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022 et intégralement reporté sur 2023 ;

– de fonds de concours et d’attributions de produits à hauteur de 291,5 millions d’euros, notamment issus de prestations payantes fournies par la DGA à des clients extérieurs au ministère des armées ;

– d’une ouverture de 771 millions d’euros dans la loi de finances de fin de gestion, dont 700 millions d’euros pour des anticipations de commandes de matériels couverts par la LPM 2024-2030, 200 millions d’euros visant à limiter la hausse du report de charges, 176,3 millions d’euros de surcoûts liés à la guerre en Ukraine et 200 millions d’euros de réabondement du fonds de soutien à l’Ukraine, en partie compensés par une annulation partielle de la réserve de précaution (– 505,3 millions d’euros).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 146

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

● Le montant des CP annulés dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 est négligeable.

Seuls 412,8 millions d’euros, soit quelque 2,5 % du total des crédits ouverts en gestion, sont reportés sur 2024, dont 200 millions correspondent au réabondement pour 2024 du fonds de soutien à l’Ukraine.

● Les principales livraisons d’équipements prévues dans l’année ont été réalisées :

Des surcoûts par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, principalement dus à des hausses économiques, sont notamment intervenus sur les programmes MRTT (+ 244 millions d’euros), SCORPION (+ 219 millions d’euros), FTI (+ 125 millions d’euros), FLOTLOG (+ 90 millions d’euros) ou encore BARRACUDA (+ 69 millions d’euros).

N’ont pu être réalisées, notamment du fait de retards ou de non-conformités industrielles ou de négociations complexes, les livraisons de 2 avions Rafale, de 4 Mirage 2000D rénovés, de 6 chars Leclerc rénovés, de 2 hélicoptères interarmées ou encore de 5 véhicules destinés aux forces spéciales.

dÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE M. Emeric Salmon, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces
2. II. Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense

Le Programme 178 PrÉparation et emploi des forces

Sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, le programme 178 Préparation et emploi des forces assure la préparation des forces et la conduite des opérations militaires. Il est composé de dix niveaux d’opérations stratégiques (OS), correspondant au financement de l’entretien programmé du matériel (EPM, 41 % des crédits de paiement) des activités opérationnelles (AOP, 16 % des CP), du fonctionnement et des activités spécifiques (FAS, 13 % des CP), des équipements d’accompagnement (EAC, 11 % des CP), des infrastructures de défense (INFRA, 7 % des CP), de la dissuasion (DIS, 6 % des CP), de l’entretien programmé du personnel (EPP, 3 % des CP), des opérations étrangères extérieures (OPEX, 3 % des CP) du renseignement (RENS, CP proches de 0 %) et des surcoûts liés aux missions intérieures (MISSINT, CP proches de 0 %).

Le programme 178 représente 25 % des autorisations d’engagement (15,392 milliards d’euros) et 24 % des crédits de paiement (12,967 milliards d’euros) exécutés sur la mission Défense.

exÉcution des crÉdits du programme 178

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’exécution du programme 178 est supérieure de 7,6 % par rapport au plafond des crédits de paiement prévu en LFI. L’écart se justifie par l’effort d’adaptation des forces armées face à ses nouveaux défis (participation au renforcement de la cohésion de la Nation par la protection de la population, mise en avant de la solidarité stratégique à l’échelle de l’OTAN et préparation d’une armée en mesure de soutenir un affrontement ouvert).

Par exemple, l’écart à la prévision de 22,9 % de l’action 02 Préparation des forces terrestres est justifié par la variation de l’OS d’entretien programmé des matériels afin de couvrir l’effort logistique de déploiement sur le flanc Est de l’Europe, le retrait du Niger et l’anticipation des commandes en matériel pour la nouvelle loi de programmation militaire (LPM)

La sur-exécution de 22,6 % des autorisations d’engagement par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 (LFI) s’explique par la poursuite des négociations pour les contrats de maintenance du matériel des forces armées ([89]).

Le rapporteur spécial s’interroge sur la compatibilité entre les enjeux stratégiques de la participation renforcée de la France sur le flanc Est de l’Europe (mission Lynx dans les pays baltes, opération Eagle en Roumanie, contribution aux missions d’Air Shielding) et le cadre budgétaire qui leur est actuellement réservé. En effet, le coût de ces engagements est prévisible car leur nature est similaire à celle des OPEX. Ainsi, le rapporteur souhaite que ces missions opérationnelles bénéficient d’une provision budgétaire au lieu d’une régularisation en loi de finances de fin de gestion (LFG).

Le rapporteur spécial regrette le manque d’intérêt de la partie « performance » consacrée aux indicateurs de disponibilité technique des matériels, en raison de leur retrait pour des motifs de confidentialité.

ouverture et ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 178

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’ouverture de nouveaux crédits en fin de gestion résulte du soutien à l’Ukraine (677,1 millions d’euros en CP) et de l’inflation des coûts du carburant (257,4 millions d’euros en CP). Le montant des attributions de produits correspond en partie au remboursement des soins assurés par le service de santé des armées (214,9 millions d’euros), en augmentation de 30,7 % par rapport à 2022, notamment en raison de l’accroissement de la consommation de molécules onéreuses.

Le report des CP de 2023 à 2024, à hauteur de près de 10 % des crédits ouverts en LFI, pour un montant de 1 151,7 millions d’euros, est en contradiction avec l’article 176 de la LFI pour 2024, en application de l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances ([90]), qui ouvre la possibilité de déroger au plafond de report de crédits fixé à 3 %, en le portant à 5 % au maximum par programme. Le rapporteur regrette cette contradiction avec les dispositions de la loi de finances pour 2024. Le ministère des armées a été interrogé sur le sujet mais le rapporteur spécial demeure dans l’attente de ses éléments d’explications.

Le rapporteur spécial attire l’attention sur le niveau élevé des restes à payer ([91]), estimé à 31 955 millions d’euros au 31 décembre 2023, en augmentation de 8,4 % par rapport à 2022. Ce niveau se justifie par la poursuite du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques mais il entraîne un risque de rigidité de paiement pour les exercices ultérieurs à 2023. Le rapporteur spécial souhaite que le ministère des armées apporte davantage de précisions budgétaires sur les indicateurs associés aux restes à payer afin de consolider l’information budgétaire.

Les AE affectées sur tranche fonctionnelle mais non engagées (AEANE) sont estimées à près de 3 317 millions d’euros en 2023, contre 4 335 millions d’euros en 2022, soit une diminution considérable de 23,5 %, soulignant les efforts du ministère des armées pour effectuer les paiements correspondant à ses investissements pluriannuels.

Les reports de charges ([92]) à l’échelle de la mission Défense augmentent à nouveau, en passant de 13,7 % d’euros des crédits en 2022 à 19,8 % des crédits en 2023, soit 6,1 milliards d’euros. Le rapporteur spécial estime que les reports de charges, bien que nécessaires afin de limiter les effets de l’inflation sur les dépenses en jouant sur leur contra-cyclicité, pourraient faire l’objet d’une meilleure appréciation de leurs perspectives d’évolution par programme, plutôt qu’à la seule échelle de la mission.

Le rapporteur s’interroge enfin sur la simultanéité du dépôt au Parlement du PLFG pour 2023 et du PLF pour 2024, en procédant à des ouvertures et reports concomitants. Le rapporteur regrette cette pratique qui nuit directement à la lisibilité du débat budgétaire.

Le Programme 212 sOUTIEn de la politique de la dÉfense

Placé sous la responsabilité du secrétaire général de l’administration, le programme n°212 Soutien de la politique de la défense regroupe les crédits de titre 2 pour l’ensemble de la mission Défense et assure le financement des politiques transversales au ministère des armées. Il est composé de quatre niveaux d’opérations stratégiques, correspondant au financement du fonctionnement et des activités spécifiques (52 % des crédits), des infrastructures de défense (37 % des crédits), des équipements d’accompagnement (11 % des crédits) et de la dissuasion (proche de 0%).

Le programme 212 représente 39 % des autorisations d’engagement (23,621 milliards d’euros) et 43 % des crédits de paiement (23,702 milliards d’euros) exécutés sur la mission Défense.

exÉcution des crÉdits du programme 212

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

L’exécution des AE et des CP est légèrement inférieure aux prévisions de la LFI pour 2023. Les revalorisations salariales, des traitements et des points d’indice entraînent un surcoût de 236 millions d’euros. Le montant des indemnités versées aux militaires déployés sur le flanc Est de l’Europe est estimé à 75 millions d’euros. La montée en puissance de la réserve opérationnelle présente un surcoût de 193 millions d’euros, avec le recrutement de près 2 734 réservistes. En revanche, la non-saturation du schéma d’emploi limite les surcoûts en dépenses de personnel, avec une baisse d’environ 289 millions d’euros. Ces évolutions expliquent la légère baisse de consommation des AE et des CP par rapport à la prévision de la LFI pour 2023.

La surconsommation de l’action 04, à hauteur de 6,6 %, s’explique en partie par la mise en œuvre opérationnelle du contrat de concession « Ambition logement » pour le personnel du ministère des armées dans les zones locatives à forte tension immobilière.

ouverture et Exécution des crédits de paiement du programme 212

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les rattachements par attributions de produits et fonds de concours proviennent des remboursements au titre des activités du service de santé des armées (269,5 millions d’euros) et des recettes provenant de services rendus par le ministère de la défense en métropole (20 millions d’euros).

Le rapporteur spécial souligne la légère baisse du niveau des restes à payer, estimé à 4 856 millions d’euros en 2023, contre 4 951 millions d’euros en 2022, soit une diminution de 1,9 %.

Le rapporteur spécial a interrogé le ministère des armées sur le niveau anormalement élevé (371,9 millions d’euros en 2023 contre 31,6 millions d’euros en 2022) des annulations prévues par le présent projet de loi, mais sa question est demeurée sans réponse.

L’exercice 2023 est marqué par la régénération du potentiel opérationnel des armées, consacrée notamment par l’exercice Orion, avec la mobilisation d’une division (deux brigades, 2 300 véhicules, 40 hélicoptères de combat), 30 bâtiments de la Marine nationale dont le porte-avions Charles de Gaulle et deux porte-hélicoptères amphibie, 130 aéronefs de l’armée de l’air et de l’espace, ainsi que les soutiens interarmées.

En 2023, comme en 2022, le ministère des armées n’est pas parvenu à réaliser le schéma d’emploi initialement prévu en début d’exécution.

évolution des effectifs depuis 2019 en etp

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

En effet, le ministère des armées dénombre 27 164 nouvelles entrées externes en ETP, 11 165 entrées temporaires, portant le nombre total des entrées à 38 329 ETP pour l’année 2023. Le ministère des armées compte 25 496 sorties définitives, et 15 348 sorties temporaires, incluant les mobilités vers les autres employeurs publics ou les congés de non-activité, portant le nombre total de départs à 40 844 ETP.

Le plafond d’emploi ministériel s’élève ainsi en début de gestion à 264 475 ETP avec un solde négatif de 2 515 ETP.

La décomposition du rapport entre le solde prévu et le solde réalisé en ETP, par rapport aux effectifs totaux, montre que l’armée de terre et l’armée de l’air concentrent le plus de difficultés, avec une diminution de 2,3 % de leurs effectifs (- 2610 ETP exécutés contre - 121 ETP prévus en LFI pour l’armée de terre, - 669 ETP exécutés contre +311 ETP prévus en LFI pour l’armée de l’air). Au contraire, la direction générale de l’armement augmente ses effectifs de 5,6 % (+ 383 ETP exécutés pour + 381 EPT prévus en LFI) ainsi que la direction générale du renseignement extérieur qui bénéficie d’une augmentation de 6 % (+ 357 ETP réalisés pour + 190 ETP prévus en LFI).

Malgré les efforts entrepris par le ministère des armées, le rapporteur spécial s’inquiète de la baisse des effectifs, susceptible de faire peser un risque direct sur l’efficacité de déploiement opérationnel des forces armées, particulièrement en cas de conflit de haute intensité.

En 2023, les mesures catégorielles destinées à renforcer l’attractivité et la fidélisation des militaires présentent un coût global de 155,4 millions d’euros, dont 76,6 millions d’euros pour la mise en œuvre de la 3eme marche de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM). À partir d’octobre 2023, le coût annuel de la revalorisation des militaires est estimé à 351 millions d’euros par an. Le plan catégoriel de 2023 cible les filières en forte tension, en particulier ceux du service de santé des armées, de la maintenance aéronautique et du domaine technique.

Le rapporteur spécial souligne que le coût élevé des mesures catégorielles pour l’ensemble des militaires ne doit pas dissuader le ministère des armées d’accroître ses efforts pour les filières en forte tension.

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ; PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteur spécial

1. SOMMAIRE

Pages

1. I. La mission Direction de l’action du gouvernement
2. A. Une hausse des crÉdits à maîtriser
3. B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET une MASSE SALARIALE en progression
4. C. Des indicateurs de performance montrAnt un taux d’exÉcution des lois inacceptable
5. II. Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
6. A. Un budget stable
7. B. Un rÉsultat demeurant excÉdentaire
8. C. Des actions À mener pour remÉdier aux insatisfactions des utilisateurs du site Legifrance.fr

I. La mission Direction de l’action du gouvernement

En 2023, la mission Direction de l’action du Gouvernement comptait deux programmes :

– le programme 129 Coordination du travail gouvernemental qui retrace les dépenses du Premier ministre et des ministres et secrétariats d’État lui étant rattachés, ainsi que les dépenses des entités placées sous son autorité ; ce programme a représenté plus de 86 % des crédits de la mission en 2023.

– le programme 308 Protection des droits et libertés qui regroupe notamment les crédits de sept autorités administratives indépendantes et d’une autorité publique indépendante, compétentes en matière de protection des droits et libertés.

Le programme 359, qui supportait les crédits de la présidence française de l’Union européenne, a été supprimé en 2023.

A. Une hausse des crÉdits À maîtriser

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) pour 2023 prévoyait des crédits à hauteur de 941,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 929,15 millions d’euros en crédits de paiement (CP), hors fonds de concours et attributions de produits. En y intégrant ces derniers, les mouvements réglementaires et les ouvertures et annulations de la loi de fin de gestion (LFG) pour 2023, le montant total des crédits de la mission s’est élevé à 980,3 millions d’euros en AE et un peu plus d’un milliard d’euros en CP.

En neutralisant les crédits du programme 359 dans la LFI 2022 ([93]), supprimé en 2023, la comparaison 2023/2022 à périmètre constant des crédits inscrits en LFI sur les programmes 129 et 308 montre une augmentation de 13,9 % en AE et de 8,4 % en CP. Le rapporteur spécial insiste à nouveau et en prévision de la prochaine loi de finances, sur la nécessité de maîtriser nos dépenses publiques, et de cesser d’augmenter sans fin les crédits des missions budgétaires.

L’exécution des crédits s’élève à 862,9 millions d’euros en AE et 894,5 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution des crédits ouverts s’élevant à 88 % en AE et à 86,5 % en CP.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution 2023 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

exÉcution des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Pour l’année 2024, le programme 129 bénéficie d’un report de crédits d’un montant global de 81,83 millions d’euros en AE et de 110,04 millions en CP et le programme 308 de 0,2 million d’euros en AE et 0,77 million d’euros en CP. Le rapporteur spécial relève parmi les autres mouvements de crédits réglementaires :

– les décrets de transferts sortants pour -87,26 millions d’euros en AE et – 86,55 millions d’euros en CP, portant essentiellement sur le budget opérationnel de programme (BOP) du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) pour financer des capacités techniques interministérielles (CTIM). Comme l’an passé, le rapporteur spécial constate que le SGDSN exerce une fonction de financeur de projets liés à la sécurité de l’État. Or, ces mouvements ont pour conséquence de faire échapper la gestion de ces crédits au responsable du programme 129, ainsi qu’à majorer initialement, de manière artificielle, les crédits du SGDSN ;

– les décrets de transferts entrants pour 15,64 millions d’euros en AE et 15,46 millions d’euros en CP, correspondant à 8,96 millions d’euros en AE et 8,79 millions d’euros en CP dans le cadre des prestations informatiques de la direction interministérielle du numérique (DINUM) ; 6 millions d’euros en AE et CP sur le BOP Soutien pour le financement des fonds spéciaux ;

– un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour le financement des fonds spéciaux (20 millions d’euros en AE et CP).

La loi de fin de gestion pour 2023 a notamment permis le dégel d’une partie de la réserve de précaution pour 8,56 millions d’euros en AE et 6,13 millions d’euros en CP, l’annulation de la provision d’AE faite pour l’ANSSI de 25 millions d’euros déduite des crédits mis en réserve (– 23,5 millions d’euros en AE), ainsi que l’annulation d’une partie des crédits budgétaires non utilisés pour la présidence française du Conseil de l'Union européenne (PFUE) pour – 0,17 million d’euros en AE et – 0,22 million d’euros en CP.

À l’échelle de la mission, la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (LRGARCA) prévoit l’annulation de 35,35 millions d’euros d’autorisations d’engagement non consommées et non reportées (contre 29,3 millions d’euros pour l’exercice 2022) et près de 29 millions d’euros de crédits non consommés et non reportés (contre 24,5 millions d’euros pour l’exercice 2022).

Le taux d’exécution s’élève à 85 % pour les CP ouverts du programme 129. La Cour des comptes indique dans son analyse de l’exécution budgétaire 2023, que la majeure partie de ces écarts provient de l’absence de consommation des crédits rattachés par voie de fonds de concours de la MILDECA ([95]), à hauteur de 62,2 millions d’euros en AE et 88,27 millions en CP, dont le mécanisme de gestion prévoit une consommation l’année suivante, après le report intégral des crédits. Toutefois, le rapporteur spécial constate qu’en déduisant les crédits précités de la MILDECA de ceux ouverts en 2023, les taux d’exécution du programme 129 atteignent 93,4 % pour les AE et 94,1 % pour les CP.

S’agissant de la MILDECA, le rapporteur spécial relève dans les documents budgétaires que « sur l’exercice 2023, et indépendamment des montants de rattachements significatifs du fonds de concours constatés sur les deux derniers exercices (52,7 millions d’euros en 2021, 45,5 millions d’euros en 2022, 53,8 millions d’euros en 2023), le taux de consommation en CP a rencontré une progression notable passant de 47,5 % en 2022 à 64 % en 2023 ». Elle accueille favorablement cette progression mais invite la mission à poursuivre ses actions d’amélioration du suivi budgétaire, au regard des marges de progression existantes.

Les taux d’exécution des crédits ouverts à destination des autorités administratives et publiques indépendantes de la mission, proches de 100 % sont satisfaisants.

La mission, et plus précisément le programme 129, porte également les crédits ([96]) de trois opérateurs : la Grande chancellerie de la Légion d’honneur (GCLH), l’Observatoire français des drogues et tendances addictives (OFDT) et l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). L’exécution budgétaire 2023 de ces opérateurs est satisfaisante, comme le montre le tableau ci-dessous.

Des crÉdits budgétaires votÉs aux montants ExÉcutÉs en faveur des opÉrateurs de la mission

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les documents budgétaires.

B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET une MASSE SALARIALE en progression

En premier lieu, le rapporteur spécial relève l’augmentation des effectifs de la mission de 11,4 % de 2020 à 2023 et des sous-consommations récurrentes.

Évolution de l’exÉcution du plafond d’emplois de la mission DAG

Source : Cour des comptes.

Évolution du plafond d’emploi de la mission DAG

(en ETPT)

Source : Cour des comptes et SGG.

Évolution du schÉma d’emploi de la mission DAG

(en ETPT)

Source : Cour des comptes et SGG.

Le plafond d’emploi du programme 129 s’élevait ainsi à 3 035 ETPT (après transfert et LFG) pour une consommation de 2 869 ETPT, soit une sous-consommation de 166 ETPT. Le rapporteur spécial relève l’augmentation des effectifs du programme, en particulier de 110 ETP pour renforcer les moyens de diverses structures administratives placées auprès du Premier ministre, et notamment 80 ETPT pour accompagner le changement du Gouvernement intervenu en juillet 2022. Les sous-consommations constatées s’expliquent essentiellement par des vacances frictionnelles des postes liées aux délais de recrutement.

Le schéma d’emplois du programme 129 arbitré en LFI 2023 était de + 134 ETP hors transferts d’emplois entre ministères afin de renforcer les actions en matière de cybersécurité et d’expertise numérique, notamment du SGDSN, de l’ANSSI ([97]) et de l’OSIIC ([98]) pour permettre la montée en charge de VIGINUM ([99]). L’exécution du schéma d’emploi montre une sous-consommation de 44,5 ETPT hors transferts, s’expliquant notamment par la suppression du cabinet de secrétaire d’État chargée de l’Économie sociale et solidaire et de la vie associative lors du remaniement intervenu en juillet 2023 (– 25 ETP) et des vacances de postes.

Le plafond d’emploi exécuté du programme 308 se caractérise par une croissance continue ces dernières années pour atteindre, à périmètre courant, 678 ETPT en 2023 contre 534 ETP en 2017, soit + 27 % en 7 ans. Le schéma d’emploi autorisé pour 2023 s’établit à + 35 ETP, pour une réalisation de 32,3 ETP. Le rapporteur spécial pose à nouveau la question de la croissance perpétuelle des effectifs de ces autorités administratives et de l’intérêt d’instaurer un niveau maximal d’emplois pour ces autorités, figé, afin de stopper leur croissance sans fin.

plafond d’emploi exÉcutÉ 2017-2023 des AAI du programme 308

(en ETPT)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

En deuxième lieu, dans la continuité des constats faits sur l’exécution du plafond et du schéma d’emploi de la mission, le rapporteur spécial relève la sous-consommation des crédits du titre 2 (dépenses de personnel) liée principalement aux difficultés de recrutement dans les délais prévus.

Consommation des crÉdits du titre 2 (dÉpenses de personnel)

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes et SGG.

En dernier lieu, le rapporteur spécial est attentif à la maîtrise de la masse salariale de la mission, qui apparaît en croissance par rapport à 2022 :

Masse salariale de la mission

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes et SGG.

Elle observe que l’augmentation des dépenses de personnel par rapport à l’exercice 2022 se doit essentiellement au schéma d’emploi, décrit ci-dessus. Elle note par ailleurs que ces dépenses ont été affectées par l’augmentation générale de 1,5 % du point d’indice au 1er juillet 2023 (1,2 million d’euros). Elle relève enfin la revalorisation des régimes indemnitaires du SGDSN pour 1,13 million d’euros. Le rapporteur spécial appelle à la modération de ces dépenses de masse salariale l’an prochain et à ce que leur croissance cesse. Si elle appuie la décision de renforcer les moyens humains en matière de sécurité numérique, elle considère que ces efforts pourraient être compensés par une mise à contribution des services pouvant être considérés comme moins prioritaires.

C. Des indicateurs de performance montrAnt un taux d’exÉcution des lois inacceptable

Selon les documents budgétaires, l’indicateur de performance de la mission portant sur le taux d’application des lois de plus de six mois promulguées depuis le début de la législature atteint 70 % ([101]) en 2023 contre 90 % en 2022 et 92 % en 2021. Le Gouvernement explique que les indicateurs 2023 et 2022 ne s’appliquent pas à la même assiette de mesures à prendre, en se référant à la XVe législature alors que l’indicateur 2023 ne couvre que la XVIe législature. Il ajoute qu’il est courant qu’en début de législature le taux d’application soit plus faible qu’à la fin d’une législature. Toutefois, « conscient des efforts à fournir », il indique que des actions ont été menées en septembre 2023 pour qu’un maximum de décrets d’application soit publié avant le 31 décembre 2023.

Le rapporteur spécial s’émeut de ce résultat. En effet, quelles que soient les explications données, un tel taux demeure inacceptable. Pour mémoire, la Première ministre Élisabeth Borne indiquait dans sa circulaire du 27 décembre 2022 relative à l’application des lois que veiller à une rapide et complète application des lois répond à une « exigence de démocratie, de sécurité juridique et de responsabilité politique ». Si la loi ne prévoit pas une entrée en vigueur différée, les mesures réglementaires nécessaires à la pleine application de cette loi doivent être élaborées et publiées dans un délai de six mois après sa promulgation, indique la circulaire. Le rapporteur spécial note que le taux atteint aurait été encore plus faible sans l’action menée au dernier trimestre par la Première ministre. Le rapporteur demande en conséquence à ce qu’une attention particulière soit portée par le Premier ministre à l’application pleine et entière des lois votées dans un délai ne dépassant pas six mois après leur promulgation.

II. Le BUDGET ANNEXE PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Le budget annexe Publications officielles et information administrative fixe les moyens financiers de la direction de l’information légale et administrative (DILA). Il a pour objectif de garantir l’accès au droit des citoyens, de contribuer à la transparence de la vie publique et d’éclairer le débat public.

Il se compose de deux programmes : le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’ensemble des activités « métiers » de la DILA et le programme 624 Pilotage et ressources humaines, qui porte les fonctions support.

A. Un budget stable

Sur l’ensemble de la mission, la loi de finances initiale (LFI) prévoyait pour 2023 un budget de 152 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) contre 149 millions d’euros l’an passé. Les crédits ouverts pour 2023 s’élevaient à 158,23 millions d’euros en AE et 153,04 en CP. La consommation des crédits s’élève à 142 millions d’euros en AE et 142,65 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution des crédits ouverts s’élevant à 89,7 % en AE et à 93,2 % en CP.

Des crÉdits budgÉtaires votÉs aux montants ExÉcutÉs

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution 2023 des crédits de paiement peut être ainsi présentée :

ExÉcution 2023 des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Les écarts en AE s’expliquent notamment par le report d’une tranche fonctionnelle du projet Nouveaux outils de production normative (NOPN), l’arrêt du projet de refonte du système d’information des ressources humaines, la réalisation en interne d’opérations de sécurité informatique et une amélioration de la politique d’achats numériques. La sous-consommation en CP résulte notamment d’économies sur les dépenses de fonctionnement informatiques et sur les annonces légales.

B. Un rÉsultat demeurant excÉdentaire

Par ailleurs, l’analyse du résultat 2023 de la DILA montre un niveau de recette très élevé (184,7 millions d’euros) légèrement en baisse par rapport à 2022 mais supérieur aux estimations de la LFI. Les dépenses demeurent stables, à 142,6 millions d’euros. L’excédent s’élève à 42,1 millions d’euros. Le rapporteur salue ces résultats excédentaires.

Les recettes proviennent essentiellement du BODACC ([102]), pour plus de 100 millions d’euros et du BOAMP ([103]), pour plus de 72 millions d’euros en 2023. La diminution des recettes constatée provient essentiellement des difficultés rencontrées par le BODACC dans le développement, depuis le 1er janvier 2023, du guichet unique des formalités d’entreprises.

Évolution des recettes et excÉdents 2020-2024

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, DILA, documents budgétaires.

C. Des actions à mener pour remédier aux insatisfactions des utilisateurs du site Legifrance.fr

Enfin, l’attention du rapporteur spécial a été attirée par l’analyse de la performance du site Legifrance.fr. En effet, si la fréquentation du site est très satisfaisante, avec plus de 166 millions de visites en 2023, en progression de 10 % par rapport à l’année 2022, elle relève qu’un quart des usagers est insatisfait de ce site, selon une enquête réalisée en décembre 2022. La DILA considère le résultat positif, avec les ¾ des utilisateurs satisfaits, en ajoutant que l’insatisfaction se doit au changement intervenu sur le site. À cet égard, la Cour des comptes ne partage pas cette analyse et propose notamment d’adopter un plan d’action pour réduire cette insatisfaction et de mesurer plus régulièrement l’évolution de ce taux (la prochaine enquête n’est prévue qu’en 2025).

Le rapporteur spécial partage ce dernier avis et considère que l’importance du nombre de personnes insatisfaites par Legifrance.fr justifie que la DILA prenne des mesures pour améliorer la qualité du service rendu aux millions de Français utilisateurs de ce site.

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Infrastructures et services de transports ; ContrÔle et exploitation aÉriens Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports
2. A. Une surconsommation massive en raison des spÉcificitÉs du programme.
3. B. le difficile suivi parlementaire des crÉdits relatifs aux transports
4. 1. Prévisions budgétaires infidèles et complexités structurelles
5. 2. Une évolution bienvenue de la documentation budgétaire
6. C. Une analyse de la rapporteure spÉciale confirmÉe : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux
7. II. Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : une nouvelle sous-estimation modÉrÉe des recettes qui n’entache pas la sincÉritÉ du budget annexe

Les crédits relatifs aux transports se répartissent entre :

– ceux consacrés aux transports terrestres (ferroviaires, routiers, fluviaux et collectifs) au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables du budget général de l’État. Ils sont inscrits sur le programme 203 Infrastructures et services de transports ;

– ceux consacrés au transport aérien, inscrits sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) qui comporte le programme 612 Navigation aérienne, le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile et le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification.

CRÉDITS allouÉs aux transports

(en millions d’euros, en pourcentage)

Source : commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2023.

I. Le programme 203 Infrastructures et services de transports

A. Une surconsommation massive en raison des spÉcificitÉs du programme

La LFI 2023 a doté le programme 203 de 4,14 milliards d’euros en AE et 4,37 milliards d’euros en CP, en hausse de 8 % en AE et 13 % en CP par rapport à la LFI 2022 ([109]).

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 8,11 milliards d’euros et les CP à 8,62 milliards d’euros, en baisse de 25 % en AE et de 1 % en CP par rapport à 2022.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 203 Infrastructures et services de transports

(en millions d’euros)

Source : documentation budgétaire.

Comme chaque année, les crédits consommés sont très supérieurs à ceux prévus par la loi de finances initiale en raison de l’importance considérable des fonds de concours. Ces fonds de concours proviennent de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), de la SNCF (dans le cadre des financements versés à SNCF Réseau pour les travaux sur les infrastructures ferroviaires) et des collectivités territoriales (au titre du cofinancement des opérations d’investissement de l’État, notamment dans les infrastructures routières). Ces fonds de concours sont présentés de manière prévisionnelle dans la documentation budgétaire.

La répartition des crédits par type de mode de transport fait apparaître la prépondérance des investissements dans le secteur ferroviaire, en même temps que le maintien de dépenses élevées en faveur du transport routier.

CrÉdits de paiement consommÉs sur le programme 203 Infrastructures et services de transports par type de transport

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2023.

Les emplois de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) ne sont pas rattachés au programme 203 mais à un autre programme de la mission, le 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables. S’agissant des opérateurs, la baisse des effectifs de Voies navigables de France se poursuit, conformément au COP, les effectifs fin 2023 s’élevant ainsi à 3 811 ETP contre 3 871 fin 2022. La rapporteure spéciale rappelle qu’elle avait été alertée par VNF en octobre 2022 sur « une diminution trop rapide de ses effectifs, qui ne permettrait pas d’assurer ses missions de manière satisfaisante eu égard à la temporalité plus lente des gains de productivité » ([115]), qui sont censés compenser la diminution des effectifs. Cela est d’autant plus regrettable que le transport fluvial est un élément clef de la limitation de l’impact environnemental du transport de marchandises.

B. le difficile suivi parlementaire des crÉdits relatifs aux transports

1. Prévisions budgétaires infidèles et complexités structurelles

On peut constater que les prévisions fournies au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2023 étaient erronées.

Total des crÉdits (budgÉtaires et fonds de concours) du programme 203 Infrastructures et services de transports

(en millions d’euros)

Source : documentation budgétaire.

Étant donné l’ampleur de l’écart entre les prévisions et la réalité, il ne semble pas exagéré de parler d’une exécution infidèle, même s’il faut se réjouir que les crédits consacrés aux transports se soient finalement révélés plus élevés que prévu. La rapporteure spéciale ne manquera pas d’interroger le Gouvernement en commission pour connaître les raisons de ce différentiel.

La rapporteure spéciale renouvelle ses critiques s’agissant de la « complexité spectaculaire, rarement observée sur les autres missions budgétaires » qui caractérise les crédits relatifs aux transports. Elle estime que cette complexité « rend l’appréciation globale des politiques publiques en faveur des transports particulièrement ardue, chronophage et imprécise, même pour le lecteur habitué à la documentation budgétaire » ([116]), et même pour le Parlement dont c’est pourtant la mission. Les chiffres publiés ci-dessus attestent du bien-fondé de ses critiques. Dans une logique de chaînage vertueux, elle propose de « rebudgétiser » sur le programme 203 les crédits actuellement versés par l’AFITF en cours de gestion, ce qui les rendrait plus lisibles et les intégrerait au champ des crédits que le Parlement examine.

La complexité budgétaire extrême est reconnue par la Cour des comptes, qui suggère de « compléter le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance de la mission Écologie, développement et mobilité durables par un état des concours de l’État aux investissements en faveur des transports, qu’ils soient financés par crédits budgétaires, sur crédits de l’AFITF ou par l’intermédiaire de divers fonds et plans » ([117]).

La rapporteure spéciale ajoute que les choix de budgétisation qui ont été faits pour les crédits relatifs aux transports ont comme conséquence une atteinte au principe d’annualité budgétaire, comme le souligne la Cour des comptes : « s’agissant du principe d’annualité, la portée de l’autorisation parlementaire est affaiblie par le recours toujours important aux fonds de concours » ([118]).

2. Une évolution bienvenue de la documentation budgétaire

La rapporteure spéciale constate cependant avec satisfaction que le rapport annuel de performances de la mission Écologie, développement et mobilité durables fournit, pour le programme 203, et contrairement à l’an dernier, un tableau synthétique présentant, pour chaque action, le détail des ressources et du résultat 2023. Ce tableau est suivi d’une brève explication de l’écart entre consommation et prévision.

La rapporteure spéciale se réjouit que ses échanges répétés avec la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités sur la construction de la maquette budgétaire aient conduit celle-ci à procéder à cette amélioration très appréciable. Dans une même logique, elle appelle à :

– pérenniser cette pratique pour les futurs rapports annuels de performances de la mission Écologie, développement et mobilité durables ;

– l’étendre aux rapports annuels de performances des autres missions budgétaires ;

– s’en inspirer pour proposer, dans les futurs projets annuels de performances, de telles explications synthétiques et positionnées de manière lisible au début de chaque sous-section consacrée à une action, afin d’indiquer succinctement les raisons de l’évolution des crédits par rapport à ceux adoptés dans la loi de finances de l’année précédente.

C. Une analyse de la rapporteure spÉciale confirmÉe : le sous-investissement chronique de l’État dans les transports vertueux

Dans l’analyse qu’elle avait faite du projet de loi de finances pour 2023, la rapporteure spéciale avait regretté « un investissement de l’État dans les transports vertueux très en deçà de ce qui est absolument nécessaire pour répondre à l’urgence climatique », déplorant notamment des « investissements très insuffisants dans le ferroviaire » ([119]).

La rapporteure spéciale constate avec regret qu’elle ne s’était pas trompée dans son analyse, comme en attestent les indicateurs de performance pour tous les transports vertueux :

– le taux de disponibilité du réseau fluvial principal (indicateur 2.1) était de 96,3 % en 2023, un niveau inférieur tant à la cible pour cette année (98 %) qu’à la réalisation de l’année 2022 (97,45 %) ;

– s’agissant de la part modale des transports ferroviaire et fluvial dans le transport intérieur terrestre de marchandises, elle s’améliore certes légèrement d’après l’indicateur 3.1 (respectivement 11 % et 2,2 %) mais reste très faible ;

– le pourcentage de ponctualité des trains d’équilibre du territoire (TET), ayant l’État pour autorité organisatrice, chute en 2023 de 72,3 % à 69,7 %, loin là encore de la cible initialement fixée (78 %). À l’inverse, un indicateur est en hausse pour la troisième année consécutive, celui des TET en retard de plus de 30 minutes, qui atteint 10,8 % en 2023, un niveau supérieur tant à celui de 2022 (9,6 %) qu’à la cible initialement fixée (7,7 %).

Ces indicateurs sont extrêmement préoccupants : la situation des transports à faible impact environnemental, au premier rang desquelles celle du ferroviaire, déjà préoccupante, s’aggrave d’année en année. La rapporteure spéciale est consciente des conséquences sociales et environnementales de ces chiffres.

II. Le budget annexe ContrÔle et exploitation aÉriens : une nouvelle sous-estimation modÉrÉe des recettes qui n’entache pas la sincÉritÉ du budget annexe

Le BACEA retrace les moyens de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) pour mettre en œuvre ses missions de sécurité du transport aérien. Il comprend :

– le programme 612 Navigation aérienne, qui finance les activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) pour ses prestations d’opérateur de la navigation aérienne ;

– le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile, qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du BACEA ;

– le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification, qui finance les actions relatives à la régulation économique du secteur et à la lutte contre les émissions polluantes et les nuisances sonores.

Le budget annexe est alimenté par des redevances et des taxes affectées et peut, en outre, recourir à l’emprunt.

Comme l’an dernier ([120]), les recettes constatées (2,35 milliards d’euros) sont légèrement supérieures à celles anticipées en LFI (2,23 milliards d’euros). La documentation budgétaire attribue cet écart à « une reprise du trafic plus rapide qu’anticipée », qui a conduit à un montant global de redevances perçues plus élevé que prévu.

Les crédits consommés étant très proches de ceux anticipés (à l’échelle du BACEA, 101 % en AE et 99 % en CP), une « dynamique de désendettement du BACEA » a pu être « amorcée » d’après la documentation budgétaire, conformément à ce qui avait été indiqué à la rapporteure spéciale au moment de ses travaux sur le projet de loi de finances pour 2023 ([121]). Ainsi, alors que l’encours de dette brute du BACEA atteignait 2,71 milliards d’euros à la fin de l’année 2022 ([122]), la documentation budgétaire indique qu’il a diminué à 2,39 milliards d’euros en 2023. Cet encours de dette reste toujours très supérieur à celui de fin 2019, qui ne dépassait pas 667 millions d’euros, avant que la crise sanitaire n’engendrât un effondrement des recettes des taxes et redevances aériennes, que la DGAC a dû compenser par une augmentation massive de l’emprunt afin de faire face à ses dépenses nécessaires et incompressibles.

La Cour des comptes porte cependant un regard critique sur cette trajectoire de désendettement. Elle estime ainsi que « le retour à une situation nettement favorable [du trafic aérien] devrait conduire la DGAC à renoncer à la facilité du recours à l’emprunt » ; elle l’encourage par conséquent « à se donner une trajectoire de désendettement plus volontariste » ([123]).

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 8,11 milliards d’euros et les CP à 8,62 milliards d’euros, en baisse de 25 % en AE et de 1 % en CP par rapport à 2022. La Cour des comptes note que « l’écart entre exécution et prévision fait ressortir le caractère réaliste de cette dernière » ([124]).

Le plafond d’emplois, fixé à 10 421 ETPT en LFI, a été sous-exécuté en 2023 à 10 215 ETPT, conformément à la volonté de la DGAC de faire décroître ses effectifs grâce aux gains de productivité permis par ses investissements.

ExÉcution des crÉdits de paiement du budget annexe contrÔle et exploitation aÉriens

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

S’il ne s’agit pas de crédits du BACEA, la Cour rappelle ([125]) que l’exonération de taxation du kérosène dont jouissent les compagnies aériennes a eu un coût de 5,12 milliards d’euros en 2023. La rapporteure spéciale déplore que l’État confère de tels avantages fiscaux aux transports les plus polluants, alors que de telles recettes seraient bien utiles pour améliorer la qualité de service du transport ferroviaire.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE M. David Amiel et M. Emmanuel Lacresse, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les programmes 174 Énergie, climat et aprÈs-mines et 345 service public de l’Énergie
2. 1. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des annulations élevées en cours de gestion afin de répondre à la sous-consommation de crédits malgré le dynamisme des aides aux véhicules propres
3. 2. Le programme 345 Service public de l’énergie : une exécution 2023 marquée par des charges de service public de l’énergie négatives qui ont permis de couvrir une partie du coût élevé des mesures exceptionnelles
4. II. Le compte d’affectation spÉciale Financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale
5. 1. Le programme 793 Électrification rurale : une sous-consommation des crédits de paiement ouverts associée à des pénalités en légère augmentation
6. 2. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : une sous-consommation des crédits récurrente qui interroge sur le montant élevé des reports

La mission Écologie, développement et mobilité durables a pour objet la mise en œuvre de la politique de transition énergétique, écologique et environnementale de la France.

Au sein de cette mission, le présent développement expose la nature et l’évolution des crédits accordés au cours de la gestion 2023 aux programmes 174 Énergie, climat et après-mines et 345 Service public de l’énergie, ainsi qu’au compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, tous placés sous la responsabilité de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC).

I. Les programmes 174 Énergie, climat et aprÈs-mines et 345 service public de l’Énergie

La loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 (LFI pour 2023) a porté le total des crédits des programmes 174 et 345 à 26 792,91 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 26 563,76 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

Pour mémoire, en raison du financement des mesures de soutien aux consommateurs face à l’inflation des prix de l’énergie, le budget du programme 345 a connu une croissance massive de ses crédits, passant de 12,1 milliards d’euros de crédits ouverts en 2022 à 21,0 milliards d’euros en AE et en CP (+ 73,6 %) en LFI pour 2023.

Le programme 174 a connu un niveau d’annulations significatif en fin de gestion 2023, à hauteur de 780,3 millions d’euros en AE et 1 092,3 millions d’euros en CP, soit respectivement 13,5 % et 19,6 % de la prévision initiale.

La consommation sur ces deux programmes s’élève en 2023 à 25 034,24 millions d’euros en AE et à 25 156,94 millions d’euros en CP, soit des taux d’exécution de respectivement 95,0 % en AE et de 96,6 % en CP par rapport au total des crédits ouverts en cours d’exercice.

crÉdits consommÉs sur les programmes 174 et 345 en 2023

(en millions d’euros)

(*) En AE sur le programme 174 : 332,50 millions d’euros reportés de 2022 sur 2023, ouvertures de 0,18 million d’euros de crédits de fonds de concours et de 6,55 millions d’euros de crédits de transfert ; annulations de 780,27 millions d’euros.

En CP sur le programme 174 : 556,85 millions d’euros reportés de 2022 sur 2023, ouvertures de 0,18 million d’euros de crédits de fonds de concours et de 6,45 millions d’euros de crédits de transfert ; annulations de 1 092,32 millions d’euros.

En CP sur le programme 345 : 0,56 million d’euros reportés de 2022 sur 2023.

(**) Par rapport au total des crédits ouverts en cours de gestion 2023.

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

1. Le programme 174 Énergie, climat et après-mines : des annulations élevées en cours de gestion afin de répondre à la sous-consommation de crédits malgré le dynamisme des aides aux véhicules propres

En programmation initiale, les crédits du programme 174 – Énergie, climat et après-mines ont fait l’objet d’une hausse importante par rapport à 2022 (+ 2,17 milliards d’euros en AE et + 2,37 milliards d’euros en CP), due principalement à des dotations plus importantes pour MaPrimeRénov’, les aides à l’acquisition de véhicules propres et l’indemnité carburant.

Consommation 2023 des crÉdits du programme 174

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

L’article 140 de la LFI pour 2023 a prévu une dérogation au plafond du montant des crédits pouvant être reportés de 2022 sur 2023 sur le programme 174 : ainsi, les crédits non utilisés en 2022 (439,0 millions d’euros en AE et 1 196,0 millions d’euros en CP) ont été reportés pour une partie sur 2023, à hauteur de 332,7 millions d’euros en AE et de 556,9 millions d’euros en CP.

4,86 milliards d’euros en AE et 4,99 milliards d’euros en CP ont été consommés sur le programme 174 au cours de la gestion 2023, soit environ la moitié de la consommation de 2022 qui était marquée par de fortes ouvertures liées à la « remise carburant » et aux trois chèques énergie exceptionnels. Malgré un taux de consommation des CP ouverts de 99 %, une forte sous-consommation des crédits des dispositifs MaPrimeRénov’ et de l’indemnité carburant en 2023 est à souligner. Ainsi, la loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2023 a annulé 780,3 millions d’euros en AE et 1 092,3 millions d’euros en CP sur le programme 174, qui correspondent à :

– la réserve de précaution à hauteur de 289,1 millions d’euros en AE et 277,6 millions d’euros en CP, le surgel de 1 % pour 57,8 millions d’euros en AE et 55,5 millions d’euros en CP, ainsi que des reports de 2022 sur 2023 pour 182 millions d’euros en AE et en CP ;

– MaPrimeRénov’ et l’indemnité carburant pour 477 millions d’euros en AE et 803 millions d’euros en CP.

Dans le même temps, la LFG pour 2023 a ouvert 225 millions d’euros en AE et en CP pour les aides à l’acquisition de véhicules propres dont la consommation a été très dynamique.

ExÉcution 2023 des crÉdits de paiement du programme 174

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

Le programme 174 se caractérise par l’importance de ses dispositifs de transferts aux ménages, dont les principaux en 2023 sont MaPrimeRénov’ (1 216,6 millions d’euros de CP consommés), le chèque énergie et les chèques exceptionnels (1 245,3 millions d’euros), l’indemnité carburant (433,4 millions d’euros), le bonus automobile (1 404,5 millions d’euros) et la prime à la conversion (250 millions d’euros).

● Créé par l’article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 et géré par l’Agence nationale de l’habitat (Anah), le dispositif MaPrimeRénov’ est une aide au financement des travaux de rénovation énergétique de l’habitat privé. Le dispositif a connu plusieurs évolutions relatives aux critères d’attribution en 2023, parmi lesquelles la disparition des forfaits « chaudières gaz à très haute performance énergétique » pour les dossiers déposés à partir du 1er janvier 2023.

Les crédits consommés sur le programme 174 au titre du dispositif MaPrimeRénov’ s’élèvent à 2 028 millions d’euros en AE et 1 216,6 millions d’euros en CP, soit un niveau presque identique à celui de 2022. Toutefois, si on ajoute également les crédits du plan de relance alloués à MaPrimeRénov’, portés par le programme 362 Écologie depuis l’exercice 2021, la consommation de CP est en diminution de 28 % (1,5 milliard d’euros en 2023 contre 2,1 milliards d’euros en 2022).

La forte sous-consommation en AE et en CP pour ce dispositif, avec des écarts respectifs de – 34 % et de – 28 % par rapport à la prévision initiale qui ont conduit aux annulations de crédits par la LFG pour 2023, résulte de plusieurs facteurs. Les demandes de paiement ont été plus faibles qu’escomptées, en raison notamment d’un « reste à charge » qui demeure élevé et des difficultés d’accès aux prêts bancaires soulignées dans le rapport réalisé dans le cadre du « Printemps de l’évaluation » 2023 par les rapporteurs spéciaux ([126]). En outre, dans l’objectif de dépenser les crédits mis à disposition de l’Anah au titre du plan de relance, la gestion budgétaire 2023 a sollicité la trésorerie de l’Anah à hauteur de 585,3 millions d’euros.

Le reste à payer au titre de MaPrimeRénov’ demeure élevé (1,23 milliard d’euros) mais en baisse (1,53 milliard d’euros en 2022). Il affecte en 2024 le seul programme 174, puisque tous les crédits du programme 362 ont été consommés au cours de la gestion 2023.

● Le chèque énergie est un titre de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d’acquitter des dépenses d’énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu’ils assument pour en améliorer la qualité environnementale. Il a concerné en 2023 environ 5,6 millions de bénéficiaires.

En plus du chèque énergie classique, quatre chèques exceptionnels ont été distribués depuis 2021 afin de protéger les ménages contre l’inflation du prix des énergies, avec un effet sur l’exercice 2023 : un premier chèque exceptionnel en 2021 à utiliser jusqu’au 31 mars 2023, ainsi qu’un second chèque exceptionnel en 2022, un chèque « fioul » et un chèque « bois » à utiliser jusqu’au 31 mars 2024, qui avaient fait l’objet d’ouvertures importantes de crédits par les deux lois de finances rectificatives pour 2022 ([127]).

Les crédits d’intervention ([128]) prévus en LFI pour 2023 pour le chèque classique s’élevaient à 862,9 millions d’euros en AE et 758,6 millions d’euros en CP. Le taux d’usage provisoire est de 77,8 %, en hausse de 1,5 point par rapport à 2022, avec un reliquat de la campagne de 2023 en 2024 qui devrait être compris entre 6 et 10 %. La consommation du chèque classique, qui se heurte au non-recours, reste élevée en 2023 avec 792 millions d’euros en AE et 642 millions d’euros en CP.

Les prévisions de recours surestimées pour les chèques exceptionnels ont pour conséquence d’importants restes à payer à la fin de l’année 2023, à hauteur de 495 millions d’euros : ils résultent principalement du chèque énergie exceptionnel de 2022 pour 327 millions d’euros et du chèque énergie classique pour 150 millions d’euros.

● La mesure exceptionnelle d’aide à l’acquisition du carburant, ou « indemnité carburant », a été fortement sous-consommée. Une première mesure, dite « remise carburant », avait été mise en place entre le 1er avril et le 31 décembre 2022 afin de soutenir les ménages face à la forte hausse des prix du carburant ([129]). Alors que cette remise était versée par l’Agence de services et de paiement (ASP) aux metteurs à la consommation et bénéficiait à l’ensemble des consommateurs, « l’indemnité carburant » vise les personnes utilisant un véhicule à des fins professionnelles, sous conditions de revenus ([130]). Cette aide d’un montant de 100 euros, instruite par la direction générale des finances publiques (DGFiP), pouvait être demandée jusqu’au 31 mars 2023.

Sur les 700 millions d’euros en AE et en CP prévus en LFI pour 2023, seulement 433,4 millions d’euros en AE et en CP ont été consommés si l’on tient compte d’un rétablissement de crédits de 156 millions d’euros de l’ASP en raison de trop-perçus pour la remise carburant 2022. La forte sous-consommation de l’indemnité carburant, de seulement 39,5 % de l’enveloppe en excluant la restitution de l’ASP, s’explique selon la DGEC par un problème de calibrage du dispositif en raison d’un manque de données permettant de croiser les revenus et la possession d’un véhicule assuré, ainsi que d’un non-recours important pour cette aide quérable et mise en œuvre sur trois mois seulement.

Concernant la remise carburant, seuls les frais de gestion de l’ASP ont été payés en 2023, tous les fonds ouverts pour la remise carburant ayant été consommés et versés à l’ASP en 2022.

● Le programme 174 porte également les crédits de l’action 03 sur les aides à l’acquisition de véhicules propres, qui regroupent principalement le bonus écologique et la prime à la conversion. Ces deux dispositifs, dont les règles ont évolué en 2023 afin de renforcer leur ciblage sur les ménages pour lesquels l’accès à un véhicule électrique est le moins aisé, étaient également abondés jusqu’en 2023 par le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance.

La LFI pour 2023 a alloué 1 296,6 millions d’euros en AE et en CP pour l’action 03, contre 506 millions d’euros en LFI pour 2022. Cette forte hausse s’explique à hauteur de 533 millions d’euros par la fin de l’abondement des dispositifs par le programme 362 en 2023. La LFG pour 2023 a également ouvert 225 millions d’euros supplémentaires en AE et en CP : au total, 1 521 millions d’euros ont donc été ouverts au titre de l’action 03 sur le programme 174 en 2023.

En 2023, les aides à l’acquisition de véhicules propres ont représenté 34 % de la consommation des CP du programme 174, pour une hausse de l’exécution de 31 % par rapport à la prévision initiale. La hausse de la consommation de ces crédits observée lors de la gestion précédente se poursuit : alors que 977,4 millions d’euros en CP avaient été exécutés en 2022 (contre 505 millions d’euros en 2021), la consommation de CP s’élève à 1 697,6 millions d’euros en 2023. Ce montant supérieur au total des ouvertures a été couvert par l’annulation de reports à hauteur de 97 millions d’euros en AE et en CP, par un transfert du programme 362 de 15 millions d’euros en AE et en CP et par le redéploiement de crédits sous-consommés sur MaPrimeRénov’ et les chèques énergie exceptionnels.

L’année 2023 a été marquée par un dynamisme significatif du bonus automobile, avec une consommation de 1 392,8 millions d’euros en AE et en CP. Cette forte sur-exécution s’inscrit dans un contexte de reprise des immatriculations de véhicules neufs par rapport à 2022 (+ 15 % pour les voitures particulières) et de croissance de la part de marché des véhicules électriques dans les ventes neuves (près de 17 % en 2023, contre 13 % l’année précédente). En 2023, le nombre de bonus attribués est en hausse de 9,5 % et s’élève à 357 000, dont 75 % pour des véhicules électriques neufs, contre à 326 000 en 2022.

La consommation des crédits au titre de la prime à la conversion est en légère baisse et s’élève à 250 millions d’euros en AE et en CP, contre 282,3 millions en 2022 en incluant les crédits du programme 362. Le dispositif a connu une diminution de 17,4 % du nombre de bénéficiaires (76 000 primes ont été attribuées en 2023).

● En 2023, le programme 174 a servi de support à 36 dépenses fiscales dont le coût cumulé est estimé à 3 491 millions d’euros, contre 4 531 millions d’euros en 2022. Les principales dépenses fiscales rattachées au programme 174 sont :

– le taux de taxe sur la valeur ajoutée à 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés, pour un montant actualisé de 940 millions d’euros alors que son chiffrage initial était de 2 milliards d’euros, ce qui confirme la surestimation de la dynamique des travaux de rénovation énergétique en 2023 ;

– le tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles, pour 916 millions d’euros, avec une estimation lors du PLF pour 2023 à hauteur de 1 115 millions d’euros ;

– le tarif particulier pour le superéthanol E85, avec 483 millions d’euros pour une prévision de 256 millions d’euros.

2. Le programme 345 Service public de l’énergie : une exécution 2023 marquée par des charges de service public de l’énergie négatives qui ont permis de couvrir une partie du coût élevé des mesures exceptionnelles

La LFI pour 2023 a doté le programme 345 Service public de l’énergie de 21 milliards d’euros en AE et en CP, soit une augmentation très significative de 12,55 milliards d’euros par rapport à la LFI pour 2022. L’arrêté du 2 mars 2023 portant report de crédits a alloué 0,56 million d’euros en CP à ce programme. 20,17 milliards d’euros en AE et en CP ont été exécutés, en hausse de 66 % par rapport à 2022. Ce niveau de dépenses élevé, représentant 96 % des crédits ouverts, a été compensé pour partie par les moindres charges de service public de l’énergie (CSPE) au titre du soutien aux producteurs d’énergie renouvelable.

ExÉcution 2023 des crÉdits de paiement du programme 345

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

● Alors que le niveau des prix de gros de l’électricité et du gaz était bien supérieur en 2022 à celui de 2023, la majorité des charges au titre des dispositifs de protection des consommateurs a été versée durant l’année 2023 en raison du calcul pluriannuel des CSPE prévu par les dispositions du code de l’énergie. Ainsi, 15,2 milliards d’euros en AE et en CP ont été décaissés sur l’action 17 en 2023, soit 75 % des crédits consommés sur le programme 345, contre 4,62 milliards d’euros alloués par cette même action en 2022 aux dispositifs d’avances sur les « boucliers tarifaires » électricité et gaz et la remise carburant. La baisse importante des prix de l’énergie a permis au programme 345 d’être exécuté sans report massif de charges en 2024 et sans ouverture de crédits en 2023.

consommation 2023 des crÉdits du programme 345

(en millions d’euros)

(*) Action créée par le projet de loi de finances pour 2024.

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

65 % des crédits consommés sur l’action 17 ont financé les mesures de soutien aux consommateurs d’électricité ([131]), pour un montant de 9,9 milliards d’euros en AE et CP. 5,4 milliards d’euros en AE et en CP ont été alloués aux mesures de soutien aux consommateurs de gaz ([132]), en nette diminution par rapport à la prévision de la LFI pour 2023 en raison de la forte baisse des prix de gros du gaz au cours de l’exercice. Le montant des crédits consommés sur l’action 17 intègre également le remboursement par l’ASP du trop-perçu sur la remise carburant en 2022, qui donne lieu à des rétablissements de crédits de 102,3 millions d’euros pour l’année 2023.

crÉdits consommÉs en 2023 sur l’action 17 du programme 345

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

Le montant brut des mesures financées par l’action 17, c’est-à-dire leur coût hors déduction des recettes issues des CSPE négatives, a fortement évolué à la baisse en raison de la diminution des prix de gros de l’électricité et du gaz à partir de l’automne 2022. Ainsi, le coût brut des mesures exceptionnelles s’est finalement établi à 26,6 milliards d’euros en 2023 : en intégrant le trop-perçu sur la remise carburant à hauteur de 102 millions d’euros et les CSPE négatives de 11,5 milliards d’euros, le coût net des mesures exceptionnelles est de 15,2 milliards d’euros en 2023.

La baisse du coÛt des mesures exceptionnelles

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

● L’année 2023 est la première année pour laquelle les CSPE sont négatives à un tel niveau : elles ont permis de financer 43,2 % du montant des mesures exceptionnelles de protection des consommateurs sur le gaz et l’électricité en 2023. Ce phénomène s’explique par le contexte de hausse des prix de l’électricité, entraînant une baisse mécanique du soutien budgétaire aux producteurs d’énergie renouvelable en application du système des CSPE.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire du programme 345 en 2023 ([133]), le montant des CSPE négatives, qui s’élève à 11,5 milliards d’euros, résulte d’un traitement individualisé de la situation de chaque opérateur ([134]) et ne correspond donc pas exactement au périmètre des CSPE « historiques » des actions 09 à 15, évaluées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) dans sa délibération du 21 septembre 2023 à 10,6 milliards d’euros.

Ces CSPE négatives concernent les opérateurs de service public placés dans deux types de situations :

– les opérateurs en situation de charges négatives nettes à rembourser à l’État : le programme 345 a ainsi été abondé en 2023 par un rétablissement de crédits de 1,3 milliard d’euros ;

– les opérateurs en situation de charges positives nettes : s’ils devaient rembourser des charges négatives, ils supportaient également des charges positives au titre des mesures exceptionnelles. Les charges négatives en déduction des charges positives sur ces dispositifs se sont élevées à 10,2 milliards d’euros.

Conformément aux articles L. 121-19-1 et L. 121-41 du code de l’énergie, la détermination du montant des CSPE à compenser représente un solde net : les modalités de calcul des CSPE sur trois années glissantes expliquent que seul le solde dû est indiqué dans les documents budgétaires. Comme souligné dans leur rapport publié lors de l’examen du PLF pour 2023 ([135]), les rapporteurs spéciaux regrettent l’absence de lisibilité sur les hypothèses de CSPE négatives dans le PAP du programme 345 annexé au PLF pour 2023.

● L’enveloppe restante de programme 345 a financé les CSPE qui relèvent du périmètre « historique » des actions 09 à 15. Les crédits consommés sur ce périmètre s’élèvent à 5 milliards d’euros, contre 7,52 milliards d’euros en 2022.

Cette baisse de 2,52 milliards d’euros s’explique par un montant moins important des CSPE liées au soutien des énergies renouvelables sur l’action 09 (1,4 milliard d’euros en 2023 contre 4,3 milliards d’euros en 2022), mais qui reste supérieur à la prévision de la LFI pour 2023 qui inscrivait des montants nuls. En effet, la baisse des prix de l’électricité en 2023 s’est traduite par un niveau de soutien plus important qu’attendu dans le contexte d’inflation massive de l’année 2022.

La CRE a ainsi réévalué les montants des CSPE dans sa délibération du 13 juillet 2023 et dans sa version corrective du 21 septembre 2023. Les charges de l’action 09 pour l’année 2023 sont négatives à hauteur de 13,48 milliards d’euros en AE et en CP, avec – 8,59 milliards d’euros pour l’éolien terrestre, – 203 millions d’euros pour l’éolien en mer, – 2,36 milliards d’euros pour le solaire photovoltaïque, – 965 millions d’euros pour les bio-énergies et – 1,37 milliard d’euros pour les autres énergies. Les crédits consommés en 2023 sont toutefois positifs sur l’action 09 en raison du paiement du solde des charges à compenser de 2022 en janvier 2023 et des charges à compenser en 2023 pour les opérateurs dont l’évaluation des charges était positive sur ces sous-actions.

La consommation des crédits de l’action 11 « Soutien dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain », qui finance les charges résultant du soutien à la transition énergétique des ZNI et à la péréquation tarifaire qui permet aux consommateurs de ces territoires de bénéficier de prix de l’électricité comparables à ceux applicables en métropole continentale, est en hausse de 27,8 % par rapport à la prévision initiale et s’élève à 3,17 milliards d’euros en AE en et CP contre 1,85 milliard d’euros en 2022. Les crédits ouverts en 2023 ont permis de payer le solde des charges pour 2022, qui reflètent la forte hausse des prix de l’électricité lors de cette année.

Source : Rapport annuel du CGCSPE n° 5 pour l’exercice 2022, février 2024.

II. Le compte d’affectation spÉciale Financement des aides aux collectivitÉs pour l’Électrification rurale

Le compte d’affectation spéciale Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS FACÉ), introduit en 2012 ([136]), soutient des collectivités territoriales qui, en zone rurale ([137]) et en outre-mer, financent et exercent la maîtrise d’ouvrage de travaux d’électrification en tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE).

Le financement des réseaux de distribution d’électricité repose sur une péréquation assurée selon deux logiques :

– entre abonnés, par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE), qui garantit à tous les usagers un prix d’accès au réseau identique ;

– entre territoires, par le biais du CAS FACÉ, alimenté par un prélèvement sur les recettes des concessionnaires dont le taux est fixé chaque année par un arrêté des ministres chargés du budget et de l’énergie ([138]), qui permet de financer les investissements des AODE rurales.

En application des dispositions de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le CAS retrace en recettes les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution et en dépenses les aides liées au financement d’une partie du coût des travaux de développement et d’adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d’électricité, ainsi que les frais de gestion liés à ces aides.

● La prévision de la LFI pour 2023 dotait le CAS de 360 millions d’euros en AE et en CP, soit un montant identique aux années précédentes. Le montant des AE consommées a représenté 90,7 % des crédits ouverts, en diminution par rapport à 2022 (95,6 %). En outre, 354,17 millions d’euros de CP non consommés ont été reportés de 2023 à 2024 : le montant des reports était de 382,9 millions d’euros en CP de 2022 à 2023, ce qui traduit une sous-consommation persistante des CP ouverts sur le CAS. Hors reports, l’exécution en CP est toutefois plus satisfaisante, puisqu’elle est supérieure de 2 % à la prévision initiale.

exÉcution 2023 du CAS FACÉ

(en millions d’euros)

(*) Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution.

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

● La LFI pour 2023 a reconduit le montant de 377 millions d’euros en recettes au CAS. Le niveau supérieur des recettes par rapport aux dépenses (+ 17 millions d’euros) s’explique par la volonté de poursuivre la démarche d’apurement de restes à payer nés de la reprise d’anciens engagements d’EDF puis de RTE antérieurs à la création du CAS. Le déséquilibre constaté en 2023 est ainsi de 204,6 millions d’euros, en baisse d’environ 36,8 millions d’euros par rapport à 2022. Il résulte de la différence entre les restes à payer, qui s’élèvent à 691,9 millions d’euros, et le solde comptable cumulé du CAS de 487,3 millions d’euros. Cette réduction significative du déséquilibre est due notamment à une forte augmentation des retraits d’engagements en 2023, à hauteur de 21,5 millions d’euros contre 2,3 millions d’euros en 2022.

1. Le programme 793 Électrification rurale : une sous-consommation des crédits de paiement ouverts associée à des pénalités en légère augmentation

Le programme 793 Électrification rurale a pour objet de soutenir les AODE dans leurs travaux sur les ouvrages de distribution. Ses sous-programmes principaux 03 et 11, qui font l’objet d’une répartition départementale, financent le renforcement et la sécurisation des réseaux de fils nus et représentent respectivement 47 % et 25 % des aides allouées par le programme en 2023. L’exécution reste marquée par une importante sous-consommation des CP ouverts, à hauteur de 51,4 %, qui s’inscrit dans la continuité de la gestion 2022 (49,4 %). Il convient toutefois de relever que la consommation des CP ouverts en LFI pour 2023 excède de 3,1 % la prévision, en augmentation de 5,5 % par rapport à 2022.

consommation 2023 des crÉdits du programme 793

(en millions d’euros)

(*) Fusion des actions 6 et 7 à partir de 2021.

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

L’arrêté du 4 avril 2023 relatif à la répartition annuelle des montants d’aides pour l’année 2023 a réservé une enveloppe de 6 millions d’euros sur le programme 793 (contre 5 millions d’euros en 2022) afin de répondre aux besoins identifiés en cours d’année. L’arrêté complémentaire du 17 octobre 2023 a modifié la répartition des crédits ouverts en 2023, c’est-à-dire le cumul des crédits de la LFI pour 2023 et des crédits de reports de l’exercice 2022 : le sous-programme 05 Enfouissement et pose en façade a vu ses crédits augmenter de 41 à 56 millions d’euros, pour une exécution à hauteur de 55 millions d’euros en AE, soit une consommation presque intégrale de l’enveloppe, et de 38 millions d’euros en CP.

exÉcution 2023 des crÉdits de paiement du programme 793

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

Il convient également de mentionner les résultats du mécanisme des pénalités associées aux aides non consommées par les AODE, qui vise à améliorer l’utilisation des aides notifiées par les collectivités ([139]). L’exécution 2023 voit des pénalités en baisse avec un montant de 5 millions d’euros (6,1 millions d’euros en 2022), pour 20 départements (28 en 2022), ainsi que 0,95 million d’euros de pénalités pour non-regroupement, ce qui porte l’ensemble des pénalités à 5,95 millions d’euros sur l’exercice 2023 (contre 7,2 millions d’euros en 2022). Au regard de la sous-consommation de CP sur le programme 793 et de ce montant de pénalités en baisse par rapport à 2022, le système de pénalités semble produire des incitations insuffisantes à la consommation des aides pour les collectivités.

2. Le programme 794 Opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées : une sous-consommation des crédits récurrente qui interroge sur le montant élevé des reports

Le programme 794, qui représente seulement 2,4 % du budget du CAS FACÉ ouvert en LFI pour 2023, soutient des projets situés dans les zones non-interconnectées au réseau métropolitain, notamment dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer, qui ont pour objectif de financer des unités de production décentralisée d’électricité en évitant des extensions trop coûteuses du réseau de distribution. Il finance également des actions en faveur de la transition énergétique dans ces territoires.

consommation 2023 des crÉdits du programme 794

(en millions d’euros)

(*) Engagements antérieurs au 1er janvier 2013.

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

Le montant des AE et CP ouverts en LFI pour 2023 pour le programme 794 est de 8,5 millions d’euros, en augmentation de 2 millions d’euros par rapport à 2022. Le programme 794 reste marqué par une forte sous-consommation de crédits : 58,5 % des CP ont été consommés (44 % en 2022) par rapport à la prévision initiale, mais seulement 12,9 % de l’ensemble des crédits ouverts (8,7 % en 2022). Les AE ouvertes en 2023 sur le programme 794 sont inférieures de moitié aux montants ouverts en 2022 (30,8 millions d’euros), tandis que leur consommation reste inférieure de 19,1 % à la prévision de la LFI pour 2023.

En raison de divers délais et recours liés aux règles d’urbanisme, le taux d’exécution de CP sur le sous-programme 07 Transition énergétique reste très faible : alors que 25 millions d’euros ont été ouverts, seulement 2,56 millions ont été consommés. Le taux d’exécution des AE est en revanche satisfaisant, à hauteur de 99 % des crédits ouverts, soit l’essentiel des AE consommées sur le programme 794.

L’année 2023 confirme la situation structurelle de sous-consommation des crédits du sous-programme 03, en raison principalement de l’absence de projets d’ampleur proposés en outre-mer. Avec les crédits reportés, 5,5 millions d’euros étaient programmés pour l’électrification du cirque de Mafate, à La Réunion : en raison de retards cumulés, des retraits d’engagements juridiques ont même dû être réalisés alors que la consommation en CP progresse modérément par rapport à 2022 (1,99 million d’euros exécutés contre 1,58 million d’euros en 2022).

exÉcution 2023 des crÉdits de paiement du programme 794

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après la documentation budgétaire.

À l’instar du commentaire émis par la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire 2023 du CAS ([140]), il convient de s’interroger sur le montant important des reports sur le programme 794 (32,8 millions d’euros en CP entre 2023 et 2024, après 30 millions d’euros en CP entre 2022 et 2023). En effet, les difficultés persistantes dans la conduite des projets conduisent à une situation structurelle de sous-consommation des crédits ouverts.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ ; PRÉVENTION DES RISQUES ; EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE ; DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ET FONDS D'ACCÉLÉRATION DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE DANS LES TERRITOIRES Mme Alma Dufour et M. Sébastien Rome, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversitÉ
2. II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie
3. Iii. Le programme 181 PrÉvention des risques
4. iV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables
5. V. Le programme 380 Fonds d'accÉlÉration de la transition écologique dans les territoires

La mission Écologie, développement et mobilités durables (EDMD) porte des politiques publiques diverses dans les domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des risques naturels et technologiques. En loi de finances initiale (LFI) pour 2023, elle était dotée de 45,16 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 41,32 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Cette mission budgétaire comprend dix programmes dont cinq sont relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques, le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables et le programme 380 Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires. Les crédits alloués à ces programmes en LFI 2023 se sont élevés à 6,90 milliards d’euros en AE et à 5,41 milliards d’euros en CP, soit 15,26 % des AE et 13 % des CP de la mission en LFI 2023.

PrÉvision et exÉcution 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023.

Au total, pour les cinq programmes relatifs aux politiques de l’écologie et de la prévention des risques, 6,89 milliards d’euros en AE et 5,24 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 100,02 % des AE et près de 97 % des CP ouverts en LFI 2023.

I. Le programme 113 Paysages, eau et biodiversitÉ

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions visant à garantir un usage équilibré de l’eau et à préserver les espaces naturels, la biodiversité terrestre et marine, les paysages et les ressources minérales non énergétiques. En loi de finances initiale pour 2023, il était doté de 274,49 millions d’euros en AE et de 274,51 millions d’euros en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 347,25 millions d’euros en AE et à 357,41 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une augmentation de 26,5 % des AE et de 30 % des CP. Le programme a connu en 2023, plusieurs mouvements crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits du programme 113

CP (en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023

Le mouvement de crédits le plus important a été réalisé par la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023 ([141]). Cette loi a augmenté les crédits du programme de 44,46 millions d’euros en AE et de 41,56 millions d’euros en CP pour permettre la mise en œuvre de travaux de rénovation des réseaux d’eau potable par les collectivités locales via une contractualisation avec les agences de l’eau et l’Office français de la biodiversité pour l’Outre-Mer.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 326,24 millions d’euros d’AE ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de près de 94 % des AE ouvertes. Rapporté aux AE ouverts en LFI, ce taux d’exécution atteint près de 119 %, du fait de l’augmentation des crédits en cours d’exécution. 339,35 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de près de 95 % des CP ouverts. Rapporté aux seuls CP ouverts en LFI, ce taux d’exécution atteint près de 124 %, du fait de l’augmentation des crédits en cours d’exécution.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 12,69 millions d’euros en AE et de 7,72 millions d’euros en CP sur le programme, après que 8,32 millions d’euros d’AE et 10,35 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([142]).

II. Le programme 159 Expertise, information gÉographique et mÉtÉorologie

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie porte les crédits de financement du commissariat général au développement durable (CGDD) et de trois opérateurs : Météo-France, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). En loi de finances initiale pour 2023, il était doté de 499,75 millions d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été réduit à 498,26 millions d’euros en AE et à 499,59 millions d’euros en CP. Cette évolution correspond à une réduction de moins de 0,3 % des AE et de 0,03 % des CP. Le programme a connu, en 2023, plusieurs mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits du programme 159

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023

Le mouvement de crédits le plus important provient de la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023. Cette loi diminue les crédits du programme de 2, 21 millions d’euros en AE comme en CP.

La consommation des crédits s’élève à 497,59 millions d’euros d’AE et 497,18 millions d’euros de CP. Le taux d’exécution des AE et des CP est donc supérieur à 99 % (que l’on se rapporte au total des crédits ouverts ou aux crédits ouverts en LFI).

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 propose l’annulation de 0,37 million d’euros en AE et de 1,41 million d’euros en CP sur le programme, après que 0,29 million d’euros d’AE et 1 million d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([143]).

III. Le programme 181 PrÉvention des risques

Le programme 181 Prévention des risques finance l’élaboration et la mise en œuvre les politiques publiques de prévention des risques industriels, miniers et naturels, de lutte contre les pollutions, de sûreté nucléaire et de radioprotection. Il finance également l’Agence de la transition écologique (ADEME) et l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS). En loi de finances initiale pour 2023, il était doté de 1,142 milliard d’euros en AE et de 1,143 milliard d’euros en CP. Le montant total des autorisations d’engagement disponibles au cours de l’année 2023 a été réduit à 1,140 milliard d’euros, ce qui correspond à une réduction de 0,14 %. Les crédits de paiement ont par contre connu une augmentation de 1 % et le total a été porté à 1,158 milliard d’euros. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits du programme 181

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023

Parmi les mouvements de crédits les plus importants, on compte les reports de crédits de 2022 vers 2023 (17,11 millions d’euros d’AE et 66,24 millions d’euros de CP) et l’annulation de 23 millions d’euros en AE et de 58 millions d’euros en CP par la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023. Une partie de cette annulation (11 millions d’euros en AE et CP) correspond à un prélèvement sur la trésorerie de l’INERIS. Le reste correspond à l’annulation partielle de la réserve de précaution. Les rapporteurs spéciaux jugent que le prélèvement sur la trésorerie de l’INERIS peut mettre cet organisme – dont les missions sont pourtant essentielles – dans une situation d’insécurité financière, en réduisant le montant dont elle dispose pour faire face à de potentiels aléas.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,107 milliard d’euros d’AE ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 97 % (que l’on se rapporte au total des crédits ouverts ou aux crédits ouverts en LFI). 1,109 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de près de 96 % des CP ouverts. Rapporté aux seuls CP ouverts en LFI, ce taux d’exécution est légèrement supérieur : 97 %.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 21,01 millions d’euros en AE et de 12,54 millions d’euros en CP sur le programme, après que 11,65 millions d’euros d’AE et 35,87 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([144]).

Le programme 181 porte les crédits de personnel de l’ASN. En LFI 2023, le plafond d’emplois était fixé à 457,00 ETPT. La consommation d’emplois en 2023 s’établit à 442,34 ETPT, soit un peu moins de 97 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes indique que « si le schéma d’emploi de l’autorité est saturé (+8 ETP), son plafond présente une sous exécution », ce qui constitue pour elle un « point d’attention », qui est d’autant plus important qu’on constate une « hausse du plafond et du schéma d’emploi de l’autorité » ([145]). Sur cette question, les rapporteurs spéciaux rappellent qu’il est indispensable que l’ASN se voie donner les moyens d’exécuter complètement son plafond d’emplois. Plus encore, comme ils l’ont indiqué dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2024, celui-ci n’est pas suffisant pour que l’ASN puisse faire face aux enjeux majeurs que sont le vieillissement du parc nucléaire, l’apparition du phénomène de corrosion sous contrainte, le développement des réacteurs EPR ou encore les travaux liés au développement des petits réacteurs modulaires ([146]). Comme ils ont pu le constater dans le cadre de leurs travaux, la question de l’attractivité est indispensable pour assurer les recrutements nécessaires, ce qui impose une revalorisation des traitements des personnels de l’ASN, comme de l’ensemble des personnels en charge de la prévention des risques et de la protection de l’environnement.

IV. Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de la mobilitÉ durables

Le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables est le programme support du pôle ministériel regroupant le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, le ministère de la transition énergétique et le secrétariat d’État chargé de la mer. Il était doté, en LFI 2023, de 2 978,27 millions d’euros en AE et de 2 995,41 millions d’euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits). Le montant total des crédits disponibles est passé au cours de l’année 2023 à 3 milliards d’euros en AE comme en CP, ce qui correspond à une augmentation d’environ 1 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits du programme 217

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023

Parmi les mouvements de crédits les plus importants, il convient de relever que l’arrêté du 6 décembre 2023 portant répartition de mesures générales a ouvert 14,2 millions d’euros sur le titre 2, en AE comme en CP. Ces crédits ont notamment contribué à financer des mesures de revalorisation salariale comme la revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique de 1,5 % qui a eu lieu au 1er juillet 2023 ou encore l’augmentation du nombre de points d’indice pour les personnels percevant de bas salaires.

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 2, 966 milliards d’euros d’AE et 2, 994 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution des AE et des CP est donc de 99 % (que l’on compare les crédits exécutés avec le total des crédits ouverts ou avec ceux ouverts en loi de finances initiale).

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 32,68 millions d’euros en AE et de 24,27 millions d’euros en CP sur le programme, après que 2,09 millions d’euros d’AE et 4,24 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([147]).

Le programme 217 porte la quasi-totalité des crédits de personnel de la mission (à l’exception des dépenses de personnel de l’Autorité de sûreté nucléaire – ASN – qui sont financées par le programme 181). En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme 217 était fixé à 35 020,50 ETPT. La consommation d’emplois 2023 s’établit à 34 720,1 ETPT, soit 99 % du plafond d’emplois prévue en LFI. Depuis 2017, le plafond d’emplois est continuellement sous-consommé. Les rapporteurs spéciaux s’alertent de cette situation ainsi que du manque d’effectifs dans les opérateurs de la mission. Ils rappellent que ces réductions d’effectifs ont conduit à une perte de compétences pour les services de l’État – pourtant nécessaires pour relever le défi de la transition écologique – et qu’elles ont privé les collectivités territoriales d’interlocuteurs répondant à leurs besoins d’ingénierie ([148]). Là encore, la question de l’attractivité des métiers – et donc celle des salaires – se pose.

V. Le programme 380 Fonds d'accÉlÉration de la transition Écologique dans les territoires

Le programme 380 Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires a été créé par la loi de finances pour 2023. Il s’agit d’un nouvel outil de soutien financier pour la transition écologique des collectivités territoriales qui s’articule selon trois axes : l’amélioration de la performance énergétique, l’adaptation des territoires au changement climatique et le développement de projets de sobriété en matière de mobilité et de foncier. En LFI 2023, il était doté de 2 milliards d’euros en AE et de 500 millions d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles a été réduit de 40 000 euros en AE et de 50 000 euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une réduction de 0,002 % des AE et de 10 % des CP. L’ampleur de la baisse des CP est bien plus marquée que celle des AE car les CP ne représentaient que 25 % des AE de la loi de finances initiale. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits suivants résumés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution pour les crédits du programme 380

CP (en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023

Le principal mouvement de crédits a été effectué par la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023, qui a annulé 50 millions d’euros de CP. Il convient de remarquer que cette annulation porte sur un montant de CP supérieur à celui de la réserve de précaution (qui représentait 25 millions d’euros en début d’exercice puis avait été portée à 30 millions d’euros au cours de l’exercice). Le projet de loi de fin de gestion a justifié cette annulation par le fait que les décaissements constatés ont été inférieurs aux prévisions car 2023 était l’année de lancement du dispositif ([149]).

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,999 million d’euros d’AE ont été consommés. Le taux d’exécution représente près de 100 % du total des AE ouvertes, comme des AE prévues par la loi de finances initiale. 301,67 millions d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de 67 % des CP ouverts. Rapporté aux seuls CP ouverts en LFI, ce taux d’exécution baisse à 60 %.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 0,53 million d’euros en AE et de 148,29 millions d’euros en CP sur le programme. Aucun report n’a été effectué.

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : AFFAIRES MARITIMES Mme Christine Decodts, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Une sur-exÉcution par rapport À la loi de finances initiale en raison de fonds de concours significatifs
2. A. Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture : des fonds de concours exceptionnels
3. B. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports : des fonds de concours structurellement importants mais pas intÉgralement consommés
4. 1. Des fonds de concours importants
5. 2. Une exécution partielle qui appelle à la vigilance
6. II. Une dÉpense fiscale coÛteuse mais nécessaire : la taxation au tonnage.

I. Une sur-exÉcution par rapport À la loi de finances initiale en raison de fonds de concours significatifs

Les crédits consommés sont très supérieurs aux crédits adoptés en LFI 2023 ([150]) en AE (autorisations d’engagement) comme en CP (crédits de paiement), tant pour le programme 205 que pour l’action 43, en raison de fonds de concours, exceptionnels pour le programme 205, habituels pour l’action 43.

CRÉDITS allouÉs aux affaires maritimes

Source : commission des finances d’après les données des documents budgétaires (RAP 2023).

A. Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture : des fonds de concours exceptionnels

Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture rassemble les moyens visant, d’une part, à prévenir et lutter contre les risques en matière de sécurité maritime et de pollution marine et, d’autre part, à former aux métiers de la mer et à les soutenir économiquement.

La LFI 2023 l’a doté de 247 millions d’euros en AE et 241 millions d’euros en CP, en hausse de 3 % en AE et stables en CP par rapport à la LFI 2022 ([153]) si l’on analyse l’évolution à périmètre constant. En effet, l’année 2023 a été caractérisée par un changement de périmètre avec le transfert du BOP (budget opérationnel de programme) pêche de l’action 28 Pêche et aquaculture du programme 149 Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, vers l’action 7 Pêche et aquaculture du programme 205 créée à cet effet et dotée en LFI de 50 millions d’euros en AE et en CP.

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 368 millions d’euros et les CP à 357 millions d’euros, en hausse de 2 % en AE et 4 % en CP par rapport à 2022, là encore à périmètre constant.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 205

Affaires maritimes, pêche et aquaculture

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances 2023.

Le programme a bénéficié de fonds de concours importants à hauteur de 73 millions d’euros – dont 58 sont des fonds européens –, soit un montant en forte hausse du fait de l’intégration de la pêche dans le périmètre du programme. Ces 58 millions d’euros correspondent à la part consacrée à la pêche de la réserve d’ajustement Brexit ([154]), qui présente un caractère ponctuel.

Il a aussi été abondé par des crédits ouverts en loi de finances rectificative à hauteur de 44 millions d’euros en AE et 23 millions d’euros en CP, afin de financer notamment la prolongation jusqu’au 4 décembre 2023 de l’aide à l’achat de carburant au bénéfice des pêcheurs.

B. L’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports : des fonds de concours structurellement importants mais pas intÉgralement consommés

1. Des fonds de concours importants

Les crédits de l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports financent les dépenses régaliennes de fonctionnement exercées par les grands ports maritimes pour le compte de l’État, dont le dragage ([155]) et les missions de police portuaire. C’est également sur cette action que transitent les fonds de concours versés par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) en faveur des investissements dans les infrastructures portuaires.

En raison de l’importance de ces fonds de concours, qui atteignent 46 millions d’euros en AE et 74 millions d’euros en CP, et comme en 2022 ([156]), les crédits consommés sont significativement supérieurs à ceux adoptés en LFI, dont ils représentent 153 % en AE et 162,9 % en CP.

2. Une exécution partielle qui appelle à la vigilance

On peut constater que les prévisions fournies au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2023 étaient relativement fiables. Il subsiste néanmoins une différence de 29 millions d’euros entre les CP anticipés et ceux effectivement consommés, que le RAP attribue au « décalage de certaines opérations » ([157]).

Total des crÉdits (budgÉtaires et fonds de concours)

de l’action 43 PORTS du programme 203

Infrastructures et services de transports

(en millions d’euros)

Source : documentation budgétaire.

Le report de fonds de concours versés par l’AFITF n’est pas inhabituel dans la mesure où ils financent des opérations d’investissement pluriannuelles. Par ailleurs, on peut supposer que le retard dans la négociation de la nouvelle génération de contrats de plan État – régions (CPER), dans le cadre desquels s’inscrivent ces financements, a pu contribuer à ces reports.

La rapporteure spéciale sera toutefois vigilante sur le fait que ces fonds sont bien reportés et non annulés. Elle interrogera le Gouvernement en commission pour connaître les raisons de ce report et s’assurer que le nécessaire accompagnement des ports dans leurs investissements en faveur de la transition écologique n’est pas affecté significativement par le contexte budgétaire contraint.

II. Une dÉpense fiscale coÛteuse mais nécessaire : la taxation au tonnage

Le programme 205 porte une dépense fiscale majeure, prévue par l’article 209-0 B du code général des impôts. Il s’agit de la taxation au tonnage ([158]). Les entreprises dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires de commerce peuvent opter pour ce mode de taxation. Leur impôt sur les sociétés est alors calculé sur la base du tonnage des navires qu’elles exploitent, indépendamment du bénéfice réel réalisé. L’objectif de ce dispositif est de rendre les navires français plus compétitifs, dans un contexte de forte concurrence internationale.

Le RAP chiffre à 5,62 milliards d’euros le coût de cette dépense fiscale en 2023, en hausse de 47 % par rapport à 2022. Il n’est pas possible d’analyser la fiabilité des prévisions du PAP dans la mesure où celui-ci n’en contenait aucune à ce sujet.

Si ce montant est indéniablement élevé, la rapporteure spéciale rappelle qu’il s’agit d’un dispositif nécessaire pour soutenir la compétitivité des armateurs français. De surcroît, elle avait expliqué lors de ses travaux sur le projet de loi de finances pour 2024 que « son coût est très volatil et, s’il peut paraître impressionnant certaines années où la conjoncture économique est particulièrement favorable pour les armateurs, il ne l’est pas toujours autant, loin de là, et sert avant tout à leur donner de la visibilité pour qu’ils puissent réaliser leurs investissements, notamment en matière de décarbonation de leur flotte » ([159]).