rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (n°2520). — Commentaires des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits

économie : commerce extérieur M. Franck Allisio, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’ExÉcution des crÉdits versÉs À Business France et Bpi France Assurance export est conforme À la prÉvision
2. A. 182 millions ont ÉtÉ versÉs aux opÉrateurs chargÉs du DÉveloppement international des entreprises
3. B. Les subventions accordÉes À ces opérateurs sont en hausse substantielle
4. II. Les garanties publiques À l’expoRt ont donnÉ lieu À moins de dÉcaissements que prÉvu
5. A. le COÛT des garanties publiques À l’export est plus faible que prÉvu
6. B. le compte de commerce 915 soutien au commerce extÉrieur tÉmoigne d’une reprise des exportations
7. III. De façon plus rÉsiduelle, des crÉdits des missions Plan de relance, aide publique au dÉveloppement et action extÉrieure de l’État soutiennent l’export
8. A. La faible consommation des crÉdits du Fonds d’Études et d’aide au secteur privÉ inscrits dans la mission plan de relance a permis de financer la campagne de promotion de la « marque France »
9. B. Des fonds d’Aide publique au dÉveloppement permettent de soutenir les entreprises qui s’engagent sur des projets d’infrastructures
10. C. La mission Action extÉrieure de l’État comporte des crÉdits soutenant l’internationalisation des entreprises

● La politique publique de soutien au commerce extérieur regroupe les dispositifs de financement, de garanties publiques et d’accompagnement à l’export gérés par Bpifrance assurance export et Business France, auxquels on peut ajouter la contribution de certains fonds d’aide publique au développement ainsi que le reliquat des crédits du plan de relance export.

Les crédits correspondants sont répartis sur les 5 actions suivantes, dont 4 relèvent du ministère de l’économie, des finances, de la souveraineté industrielle et du numérique et une du ministère de l’Europe et des affaires étrangères :

– l’action n° 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie ;

– l’action n° 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État ;

– l’action n° 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance ;

– l’action n° 2 Aide économique et financière bilatérale du programme 110 Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement ;

– l’action n° 7 Diplomatie économique et attractivité du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État.

Enfin, l’ensemble des prévisions et résultats des procédures financières de soutien à l’export sont retracées dans le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur.

● Pour l’ensemble de ces actions et compte de commerce, la loi de finances pour 2023 (LFI) prévoyait 376,85 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 387,35 millions d’euros en crédits de paiement (CP). 11,69 millions d’euros en AE et 5,81 millions d’euros en CP ont été ouverts en cours de gestion via des transferts ou des redéploiements des crédits au sein des programmes desquels ces actions relèvent.

376,16 millions d’euros ont effectivement été engagés en AE et 361,07 millions d’euros ont été décaissés en CP. La consommation des AE et des CP a donc représenté 96,81 % en AE et 92 % en CP par rapport aux crédits disponibles et 99,82 % en AE et 93,21 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs au soutien au commerce ExtÉrieur en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Passage du Projet de loi de finances pour 2023 au projet de loi relatif aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'annÉe 2023 À l’Échelle DES crÉdits soutenant le commerce extÉrieur

(en CP ; en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après les rapports annuels de performance annexés au projet de loi relatif aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année.

l’Exercice 2023 À l’Échelle des programmes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances annexés au projet de loi relatif aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année.

I. L’ExÉcution des crÉdits versÉs À Business France et Bpi France Assurance export est conforme À la prÉvision

A. 182 millions ont ÉtÉ versÉs aux opÉrateurs chargÉs du DÉveloppement international des entreprises

L’action n° 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie a bénéficié de 181,7 millions d’euros en AE et en CP ainsi répartis :

– 98,4 millions d’euros de crédits de fonctionnement versés à Business France au titre de sa subvention pour charges de service public ;

– 77,6 millions d’euros de crédits de fonctionnement versés à Bpifrance assurance export en rémunération des garanties publiques à l’export gérées par elle ;

– 0,3 million d’euros versés pour financer le sommet « Choose France International Business Summit » ;

– 5,4 millions d’euros de crédits d’intervention versés au titre de la contribution du programme 134 Développement des entreprises et régulations au financement du Pavillon France à la future exposition universelle d’Osaka (2025).

L’exécution budgétaire est conforme à la prévision, le taux de consommation des crédits par rapport à la LFI 2023 s’élevant à 98,27 % en AE comme en CP. L’écart entre la prévision et la consommation des crédits s’explique essentiellement en raison de l’annulation de la réserve de précaution de Business France (2,3 millions d’euros), du non versement de 0,5 million d’euros à Bpifrance à raison du fait que cette rémunération est conditionnée à l’atteinte d’objectifs multiples ainsi qu’un coût moins élevé des évènements contribuant au développement de l’économie française à l’international et à l’attractivité de la France.

B. Les subventions accordÉes À ces opérateurs sont en hausse substantielle

● Les crédits versés à Business France ont été en hausse de 12,36 millions d’euros en 2023, les crédits de paiement passant de 95,98 millions d’euros en 2022 à 108,34 millions d’euros en 2023 ce qui compense la baisse de 10 millions d’euros des crédits budgétaires accordés à Business France entre 2018 et 2022. En sus des 98,4 millions d’euros versés via le programme 134 Développement des entreprises et régulations, l’opérateur a perçu :

– une subvention pour charges de service public de 4,66 millions d’euros en AE et en CP via le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de la mission Cohésion des territoires ;

– un transfert de 3,7 millions d’euros en AE et 2,68 millions d’euros en CP via le programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ;

– 1,57 million d’euros de transfert provenant de divers programmes au titre de l’exécution de conventions signées par l’opérateur.

● Le plafond d’emploi de l’opérateur a été marqué par un écart de 9 ETPT entre la prévision (1433) et la réalisation (1424) en raison de la reprise par le ministère des emplois accordés à Business France en 2022 au titre du plan de relance export. Alors que la loi de finances initiale prévoyait une hausse des emplois sous-plafonds de 7 ETPT, ceux-ci ont diminué de deux unités tandis que les emplois rémunérés par l’opérateur sont restés stables (1499) en raison de la hausse du nombre d’apprentis, lesquels passent de 72 à 75.

● Les crédits de fonctionnement accordés à Bpifrance assurance export ont également augmenté de 29,9 millions d’euros, passant de 47,7 millions d’euros en 2022 à 77,6 millions d’euros en 2023. Cette augmentation a permis de couvrir les coûts du transfert à Bpifrance des missions financières jusque-là assurées par Natixis à Bpifrance AE prévu par l’article 151 de la loi de finances pour 2023 ainsi que l’assujettissement à la TVA aux taux normal de l’ensemble des prestations réalisées par Bpifrance assurance export à compter du 1er janvier 2023.

II. Les garanties publiques À l’expoRt ont donnÉ lieu À moins de dÉcaissements que prÉvu

A. le COÛT des garanties publiques À l’export est plus faible que prÉvu

● Le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur retrace les dépenses et recettes liées aux garanties publiques à l’export gérées par Bpifrance, depuis la prospection jusqu’à l’exécution du contrat export. Ces garanties regroupent l’assurance prospection, la garantie du risque-exportateur, la garantie de change, l’assurance-crédit et l’assurance-investissement, le financement de la construction navale, la stabilisation des taux ainsi que les dispositifs de réassurance crédit créés pendant la crise sanitaire (Cap Francexport et CAP Francexport +).

● L’action 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État compense le déficit constaté en 2022 sur le compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur au titre de l’assurance prospection (95,3 millions d’euros), de la garantie du risque exportateur (18,05 millions d’euros) et de la garantie de change (2,16 millions d’euros).

Sur les 121 millions d’euros ouverts en AE et en CP par la LFI 2023, seuls 115,51 millions d’euros ont été consommés en AE et en CP. Devenus sans objet, les crédits non consommés ont été annulés.

Le taux d’exécution (95,1 %) s’explique notamment par un coût plus faible qu’attendu pour l’assurance prospection (95,3 millions d’euros contre 97,5 millions d’euros prévus) lié aux efforts de recouvrement et de moindre indemnisation des bénéficiaires dont les dépenses de prospection ont diminué en raison de la pandémie de Covid-19 et la garantie du risque-exportateur (18,05 millions d’euros contre 23 millions d’euros prévus) marquée par une plus faible sinistralité qu’anticipé tandis que la garantie de change affiche un déficit plus élevé que prévu (2,16 millions d’euros contre 1 million d’euros prévu).

B. le compte de commerce 915 soutien au commerce extÉrieur tÉmoigne d’une reprise des exportations

Le compte de commerce Soutien au commerce extérieur affiche, en 2023, un solde positif de 310,72 millions d’euros, en décalage avec la prévision de la LFI 2023 d’un solde déficitaire de 444,32 millions d’euros. Cet écart s’explique principalement par l’assurance-crédit dont les recettes sont de 352,73 millions d’euros plus élevées que prévu – en lien avec le niveau important des primes encaissées (notamment sur l’activité défense) et des indemnisations contenues sur les prises en garanties en Ukraine et en Russie – et la procédure de stabilisation de taux (procédure nouvelle pour Bpifrance AE jadis gérée par Natixis) dont les recettes excèdent de 804,13 millions d’euros la prévision.

Écart en 2023 entre la prÉvision et l’exÉcution du compte de commerce soutien financier au commerce extÉrieur

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG).

III. De façon plus rÉsiduelle, des crÉdits des missions Plan de relance, aide publique au dÉveloppement et action extÉrieure de l’État soutiennent l’export

A. La faible consommation des crÉdits du Fonds d’Études et d’aide au secteur privÉ inscrits dans la mission plan de relance a permis de financer la campagne de promotion de la « marque France »

L’action 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance prévoyait 8 millions d’euros de CP pour couvrir le reliquat d’AE engagées au titre du plan de relance export. Ces crédits financent l’augmentation des crédits du Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP) qui vise à soutenir les entreprises exportatrices qui se positionnent sur des projets d’infrastructures dans des pays émergents ou en développement.

Seuls 4,3 millions d’euros de CP ont été effectivement consommés au titre du FASEP. L’action affiche toutefois un taux d’exécution de 119,5 % car les crédits ont été redéployés au sein du programme pour financer la campagne de promotion de la « Marque France » à hauteur de 6,37 millions d’euros en AE et 5,28 millions d’euros en CP, portant le nombre de CP de l’action à 9,58 millions d’euros. Dotée de 8 millions d’euros, cette campagne doit se poursuivre en 2024.

B. Des fonds d’Aide publique au dÉveloppement permettent de soutenir les entreprises qui s’engagent sur des projets d’infrastructures

L’action 2 Aide économique et financière bilatérale du programme 110 Aide économique et financière au développement de la Mission Aide publique au développement a ouvert 60 millions d’euros en AE et 62,5 millions d’euros en CP au titre du FASEP et du Fonds d’expertise technique et d’échange d’expériences (FEXTE) qui intervient en amont des projets d’infrastructures en finançant des programmes de coopération technique.

Pour ces deux fonds, le niveau de consommation s’est élevé à 57,8 millions d’euros en AE et 40,6 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution de 96,33 % en AE et de 64,96 % en CP. Ce fonds finance des projets au long cours, ce qui explique la faible consommation des crédits.

Si l’ensemble des crédits prévus pour FEXTE (30 millions d’euros en AE et CP) ont été consommés en 2023, 27,8 millions des 30 millions d’euros prévus en AE pour le FASEP ont été engagés tandis que la consommation des CP a atteint près de la moitié de la prévision de la LFI (19,6 millions d’euros des 41,5 millions d’euros des CP ont été décaissés).

C. La mission Action extÉrieure de l’État comporte des crÉdits soutenant l’internationalisation des entreprises

La LFI 2023 a inscrit 5,67 millions d’euros en AE et en CP de crédits budgétaires soutenant l’internationalisation des entreprises française au titre de l’action 7 Diplomatie économique et attractivité du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État pour financer la contribution ministérielle à la participation française à l’Exposition universelle d’Osaka (2025) et au sommet Choose France.

4,55 millions d’euros ont effectivement été dépensés en AE et en CP, au titre du soutien au commerce extérieur, sur cette action. Le coût plus réduit de la contribution versée pour la préparation de l’Exposition universelle d’Osaka (2,2 millions d’euros) a permis de financer la campagne internationale de promotion de la marque France à hauteur de 2,2 millions d’euros, le sommet Choose France (300 000 euros) ainsi que la mise en œuvre des premières mesures du plan « Osez l’export », principalement via l’organisation de forum d’affaires et le soutien au développement international d’entreprises ultra-marines pour favoriser leur intégration dans leur environnement régional.

Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation ; Plan France TrÈs haut dÉbit ; Financement des opÉrations patrimoniales envisagÉes en 2023 sur le compte d’affectation spÉciale Participations financiÈres de l’État Compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs M. Xavier Roseren, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. une consommation en forte baisse en l’absence d’exÉcution des crÉdits du programme 367
2. A. des Évolutions en gestion marquÉes par d’importants reports et annulations
3. B. des taux d’exÉcution trÈs variables selon les programmes
4. C. Des dépenses fiscales À Évaluer
5. II. Analyse par programmes
6. A. Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations
7. 1. L’action 23 Industrie et services
8. 2. L’action 04 Développement des postes, des télécommunications et du numérique
9. B. Le programme 343 Plan France trÈs haut dÉbit
10. C. Le programme 367 Financement des opÉrations patrimoniales envisagÉes en 2023 sur le compte d'affectation spÉciale Participations financiÈres de l'État (CAS PFE)
11. III. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs
12. A. Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social
13. B. Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté
14. C. Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid-19

La mission Économie est composée de cinq programmes : 134 Développement des entreprises et régulations, 343 Plan France très haut débit, 220 Statistiques et études économiques, 305 Stratégies économiques et 367 Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2023 sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (CAS PFE) ([163]).

La présente fiche porte sur l’exécution des programmes 134, 343 et 367, auxquels s’ajoutent les crédits du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés.

I. une consommation en forte baisse en l’absence d’exÉcution des crÉdits du programme 367

En loi de finances initiale pour 2023 (LFI), les crédits de la mission représentaient 7,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 7,9 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en hausse respectivement de 121,5 % et 97,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2022.

Passage de la loi de finances initiale à l’exÉcution 2023

à l’Échelle de la mission Économie

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

A. des Évolutions en gestion marquÉes par d’importants reports et annulations

En gestion, les mouvements notables en cours d’année sont le report sur 2023 de 5,2 milliards d’euros ouverts en 2022 ([164]), puis l’annulation de 4 milliards d’euros ([165]). In fine, 734,32 millions d’euros supplémentaires ont été ouverts en crédits de paiement, les annulations sur le programme 134 compensant en partie les reports de crédits portant principalement sur les programmes 134 et 367.

B. des taux d’exÉcution trÈs variables selon les programmes

5,1 milliards d’euros en CP ont été consommés en 2023, contre 15,3 milliards d’euros en 2022. Cette baisse est principalement due à l’absence de consommation de crédits sur le programme 367 Financement des opérations patrimoniales en 2023 sur le CAS PFE contre 11,4 milliards d’euros consommés en 2022.

En l’absence d’exécution des crédits du programme 367, les crédits consommés (en CP) au niveau de la mission représentent moins des deux tiers des crédits votés en LFI (63,8 %) et des crédits ouverts (58,4 %). Les taux d’exécution sont très variables selon les programmes.

ExÉcution des crÉdits budgÉtaires des programmes 134, 343 et 367

de la mission Économie

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

C. Des dÉpenses fiscales À Évaluer

Les dépenses fiscales rattachées à la mission sont estimées en 2023 à 9,3 milliards d’euros pour l’État et 11,6 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques ([166]), en diminution de 37 % par rapport à 2022. Cette baisse résulte essentiellement de celle du coût du crédit d’impôt compétitivité-emploi et de la fin des mesures liées à la crise sanitaire et économique. Les dépenses fiscales sont néanmoins 1,7 fois plus élevées que les crédits budgétaires consommés.

Poids des dÉpenses fiscales dans la mission Économie

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Si leur présentation a gagné en clarté depuis le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2023, les dépenses fiscales doivent maintenant, selon le rapporteur spécial, faire l’objet d’une évaluation visant à en mesurer l’efficience.

II. Analyse par programmes

A. Le programme 134 DÉveloppement des entreprises et rÉgulations

En programmation initiale, le programme 134 a connu une modification de périmètre avec des transferts entrants pour un montant total de 40,4 millions d’euros ([167]) et des transferts sortants pour un montant total de 5,5 millions d’euros ([168]). 6,3 milliards d’euros en CP ont été votés en LFI pour le programme 134.

En cours de gestion, ce programme a vu ses crédits diminuer de 1,3 milliard d’euros, malgré des reports de 2022 de 3,2 milliards d’euros ([169]). Le montant des CP ouverts sur ce programme s’est ainsi élevé en 2023 à 5 milliards d’euros. En exécution, 3,5 milliards ont été consommés, soit 55 % des crédits votés en LFI et 69 % des crédits ouverts.

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 134

DÉveloppement des entreprises et rÉgulations

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

La sous-consommation sur le programme 134 s’explique principalement par celle des dispositifs mis en œuvre dans le cadre du plan de résilience économique et sociale.

1. L’action 23 Industrie et services

L’action 23 Industrie et services représente près de 80 % des crédits votés en LFI sur le programme 134 et concentre les dépenses de soutien aux entreprises. Elle a été dotée de 5,04 milliards d’euros en LFI, soit près de huit fois plus que les crédits votés en loi de finances initiale pour 2022.

In fine¸ seuls 2,2 milliards d’euros (en CP) ont été consommés sur cette action, soit un taux d’exécution de 43,8 % par rapport à la programmation initiale. Cette sous-exécution s’explique largement par la faible mobilisation du dispositif « Résilience – aides aux entreprises » et, dans une moindre mesure, du plan « Destination France ».

Dans le cadre du plan de résilience, ce sont les dépenses dites du guichet « gaz et électricité » ([171]) qui ont connu une faible consommation : 1,1 milliard d’euros consommés en CP pour 6,9 milliards d’euros ouverts, soit un taux d’exécution de 16 %, marquant la complexité d’établir des prévisions en l’absence de données nécessaires et dans un contexte de volatilité des prix de l’énergie.

L’action 23 porte également les crédits de la compensation carbone en faveur des entreprises électro-intensives qui représentent 793 millions d’euros consommés en crédits de paiement.

La trajectoire budgétaire de cette aide, dont le montant a été multiplié par douze depuis son instauration en 2016, a justifié l’élaboration d’un rapport thématique dans le cadre du « Printemps de l’évaluation » 2024.

Évolution des crédits consommés pour la compensation carbone

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes et au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Les crédits n’ont pas été consommés à hauteur des prévisions (856 millions d’euros votés en LFI en CP) du fait d’un niveau de consommation d’électricité réel inférieur au niveau budgété.

Le rapporteur spécial tient à souligner la difficulté à prévoir des dépenses de guichet par nature peu pilotables. Il se félicite néanmoins, dans un contexte d’incertitude, de cette ouverture massive de crédits en soutien des entreprises, qui a eu un effet stabilisateur certain : en donnant de la visibilité aux acteurs économiques, elle a maintenu leur confiance et leur contribution à la croissance.

L’action 04 Développement des postes, des télécommunications et du numérique

L’action 4 Développement des postes, des télécommunications et du numérique a été exécutée à hauteur de 765,83 millions d’euros en AE et 766,66 millions d’euros en CP, représentant plus de 99,5 % des crédits votés en LFI.

CrÉdits votÉs et consommÉs sur l’action 4 DÉveloppement des postes,

des tÉlÉcommunications et du numÉrique

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Les subventions versées à La Poste, portées par l’action 4, s’établissent en 2023 à 665 millions d’euros, soit une baisse de 86 millions d’euros par rapport à l’exécution 2022, qui s’explique par le versement en 2022, des compensations au titre de la mission d’aménagement du territoire dues en 2021 et 2022.

DÉtail des subventions versÉes à la Poste

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2022 et au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Dans un contexte de baisse continue des volumes de courrier distribué, la mission de service postal universel de La Poste est fortement déficitaire, ayant conduit au versement d’une dotation budgétaire depuis 2022.

B. Le programme 343 Plan France trÈs haut dÉbit

Le programme 343 comporte deux actions 01 Réseaux d’initiative publique et, depuis 2022, 02 Autres projets concourant à la mise en œuvre du plan France très haut débit.

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 343 Plan France TRÈs haut dÉbit

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

La gestion du fonds pour la société du numérique, fonds sans personnalité juridique, comportant les sources de financement du plan France très haut débit, géré initialement par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l’État, a été transférée au 1er janvier 2023 à l’Agence nationale de la cohésion des territoires. Ce transfert ayant pris effet le 16 août 2023 avec la signature de la convention de mandat, l’exécution 2023 a été marquée par un léger retard dans les opérations de décaissement des crédits au bénéfice des collectivités.

En CP, compte tenu du report en 2023 de 18,65 millions d’euros de crédits ([172]) non consommés en 2022 et de l’annulation, en loi de finances de fin de gestion ([173]), de 9,12 millions d’euros, au total, 446,87 millions d’euros ont été ouverts. 426,67 millions d’euros ont été consommés : 421,38 millions d’euros sur l’action 01 Réseaux d’initiative publique et 5,29 millions d’euros sur l’action 02 Autres projets.

En cours d’année 2023, les crédits de l’action 01 ont été augmentés en raison de la révision des prévisions de versement aux collectivités territoriales, de la reprise du processus de soldes de subventions au bénéfice des porteurs de projet et du retour à un fonctionnement normal de dépôt et de traitement des demandes de subventions des collectivités dont la majorité des demandes de versement est intervenue fin septembre 2023. Cependant, aucun crédit n’a été consommé au titre du dispositif « Raccordements complexes » ni du déploiement du plan France très haut débit à Mayotte.

C. Le programme 367 Financement des opÉrations patrimoniales envisagÉes en 2023 sur le compte d'affectation spÉciale Participations financiÈres de l'État (CAS PFE)

Non doté en LFI 2023, le programme 367 a été alimenté par le report d’une partie des crédits non consommés en 2022 (2 milliards d’euros) ([174]). En l’absence de consommation de crédits en 2023, ceux-ci sont de nouveau reportés en 2024 ([175]).

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 367 FINANCEMENT DES OPÉRATIONS PATRIMONIALES ENVISAGÉES EN 2023 SUR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

III. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À des particuliers et À des organismes privÉs

Le compte de concours financier (CCF) est composé de quatre sections : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » (section n° 1), « Prêts pour le développement économique et social » (section n° 2), « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle » (section n° 3) et « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 » (section n° 4).

exÉcution 2023 des crÉdits du compte de concours financiers

PrÊts et avances À des particuliers ou À des organismes privÉs

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Près de 500 millions d’euros (en CP) ont été consommés sur ce CCF en 2023, soit un taux d’exécution de 101 % par rapport aux crédits prévus en LFI, le montant des dépenses est en baisse de 60 % par rapport à 2022 (1 196,4 millions d’euros).

Les dépenses les plus importantes sont portées par les programmes 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle, 862 Prêts pour le développement économique et social, 876 Prêts octroyés dans le cadre des programmes des investissements d’avenir et 877 Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19.

PART DES DIFFÉRENTS PROGRAMMES DANS LES DÉPENSes

du compte de concours financiers en 2023

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Sur les 496,30 millions d’euros en CP non consommés, 474,35 millions d’euros ont été reportés sur 2024 ([177]).

Reports sur 2024 et annulations demandÉes des crÉdits non consommÉs en 2023 du compte de concours financiers

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

A. Le programme 862 PrÊts pour le dÉveloppement Économique et social

Le programme 862 Prêts pour le développement économique et social permet de financer des prêts du fonds éponyme (le FDES), octroyés par l’État à des entreprises pour accompagner leur restructuration financière et commerciale.

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 862

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Doté de 75 millions d’euros en LFI 2023, le programme 862 a bénéficié d’une dérogation à la limitation des reports de crédits ouverts en 2022 ([178]), à hauteur de 476,03 millions d’euros en AE et 483,13 millions d’euros en CP ([179]), pour permettre au comité interministériel de restructuration industrielle de répondre au besoin accru de liquidités des entreprises fragiles les plus exposés à la crise de l’énergie et à l’inflation.

En crédits de paiement, 91,67 millions d’euros ont in fine été consommés. L’intégralité des crédits non consommés, 466,46 millions d’euros, a été reportée sur 2024 ([180]).

B. Le programme 869 PrÊts À la sociÉtÉ concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aÉroport Paris-Charles de Gaulle sous-exécuté

Le programme 869 Prêts à la société concessionnaire de la liaison expresse entre Paris et l’aéroport Paris-Charles de Gaulle permet le financement de la construction de l’infrastructure du projet de liaison ferroviaire Charles de Gaulle Express.

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 869

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Sur les 388,4 millions d’euros en CP prévus en LFI, près de 91 % ont été consommés, cet écart étant dû aux raisons structurelles et conjoncturelles tenant aux conditions du contrat de prêt qui ont une incidence sur le montant des crédits à prévoir en loi de finances et celui des tirages pouvant être sollicités.

S’agissant des autorisations d’engagement, le montant de 200 millions d’euros ouvert par la LFI est intégralement reporté ([181]) pour tenir compte des estimations des surcoûts depuis 2020 qui devraient faire l’objet, en 2024, de la signature d’un avenant au contrat de concession entre l’État et la Société « Gestionnaire d’Infrastructure CDG Express ».

C. Le programme 877 Avances remboursables et prÊts bonifiÉs aux entreprises touchÉes par la crise de la covid 19

Non doté en LFI 2023, le programme 877 a été alimenté par des reports de crédits non consommés en 2022 ([186]) pour 138,49 millions d’euros en AE et CP. 106,4 millions d’euros ont été annulés en loi de finances de fin de gestion pour 2023 ([187]).

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 877

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

In fine, 22,09 millions d’euros ont été consommés, correspondant à un prêt bonifié de 3 millions d’euros dans le cadre du dispositif prévu à la suite de la crise sanitaire et à deux prêts bonifiés pour 19,09 millions d’euros pour les entreprises touchées par la guerre en Ukraine. 7,89 millions d’euros non consommés ont été reportés sur 2024 ([188]).

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgies Économiques ; accords monÉtaires internationaux M. Michel Sala, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 220 Statistiques et Études Économiques
2. II. Le programme 305 StratÉgies Économiques

I. Le programme 220 Statistiques et Études Économiques

Le programme 220 Statistiques et études économiques au sein de la mission Économie porte exclusivement les crédits destinés à l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). En loi de finances initiale pour 2023 (LFI 2023), il était doté de 458 millions d’euros en AE et 454 millions d’euros en CP.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances 2023 de la mission Économie.

En 2023, 456,5 millions d’euros en AE et 454,9 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 220, soit des taux de consommation de 99,49 % et 100,01 % par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

Cette exécution budgétaire marque le retour à une structure des dépenses semblable à celle connue avant la crise sanitaire. Les dépenses de frais de déplacement des enquêteurs sur le terrain ainsi que les dépenses relatives à l’enquête annuelle de recensement ont retrouvé leur cours naturel. L’année 2023 a été caractérisée par la signature d’un nouveau contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2023-2025 ([189]). Si cette modalité de gestion ne revêt plus une dimension nouvelle, compte tenu de sa précédente itération, la souplesse de gestion des ressources qu’elle permet semble appropriée et heureuse pour l’Institut.

Pour 2023, le schéma d’emploi se caractérise par une très légère sous-consommation du schéma inscrit en loi de finances initiale. Sur un plafond fixé à 5 037 équivalents temps plein travaillés (ETPT), c’est 4 937,97 ETPT qui ont été effectivement consommés. Le rapporteur spécial note toutefois avec regret le recours croissant aux agents contractuels de courte durée au détriment d’emplois pérennes.

Le programme 220 Statistiques et études économiques a connu, en 2023, plusieurs mouvements de crédits.

DE LA LFI À L’EXÉCUTION

(Crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à parti du rapport annuel de performances 2023 de la mission Économie.

Le programme 220 a bénéficié de 4,6 millions d’euros en AE et 3,9 millions en CP au titre des reports de l’exercice 2022 vers l’2023.

Par ailleurs, le programme a été abondé d’environ 7 millions d’euros en AE et en CP par l’intermédiaire de fonds de concours et d’attributions de produits en cours de gestion.

Plusieurs décrets de transfert et virement sont intervenus en cours de gestion pour un solde négatif de 1,3 million d’euros en AE comme en CP. Le mouvement sortant le plus significatif s’élève pour les CP à 803 707 euros à destination du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local.

Les crédits du programme 220 ont été modifiés par la loi de finances de fin de gestion pour 2023 ([190]) en annulant, pour les AE, 4,52 millions d’euros et pour les CP, 3,15 millions d’euros pour le hors titre 2. Cette annulation correspond à la totalité de la réserve de précaution en AE et à une partie de la réserve de précaution en CP.

Au total, le solde des ouvertures et des annulations s’élève à 5,77 millions d’euros en AE et à 6,48 millions d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles s’est élevé respectivement à 464,7 millions d’euros et 461,3 millions d’euros. Partant, le taux de consommation par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2023 a été de 98,26 % en AE et 98,61 % en CP.

Le programme 305 StratÉgies Économiques

Le programme 305 Stratégies économiques au sein de la mission Économie porte les moyens de la direction générale du Trésor (DG Trésor), à l’exclusion des dépenses de fonctionnement courant de l’administration centrale, regroupées dans le programme 218. Le programme 305 finance quatre missions principales consistant à assurer la qualité des analyses et prévisions économiques présentées dans le PLF, garantir l’efficacité du réseau international de la DG Trésor, assurer un traitement efficace des dossiers de surendettement par la Banque de France et compenser le coût de la mission d’accessibilité bancaire dévolue à La Poste.

En loi de finances initiale pour 2023, il était doté de 714,52 millions d’euros en AE et 715,87 millions d’euros en CP.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances 2023 de la mission Économie.

En 2023, 709,15 millions d’euros en AE et 704,78 millions d’euros en CP ont été consommés sur le programme 305, soit des taux de consommation de 99,2 % et 98,4 % par rapport à la prévision en loi de finances initiale pour 2023.

Le schéma d’emploi sur le programme au titre des équivalents temps plein travaillés (ETPT) a connu une exécution légèrement inférieure à la prévision retenue en loi de finances initiale pour 2023. Néanmoins, le schéma d’emploi en équivalents temps plein (ETP) a été légèrement revu à la hausse de 10 ETP supplémentaires afin de tenir compte de la mise en place d’une sous-direction en charge des questions de transition énergétique.

On constate, au sein de l’action 01, une réduction progressive de la rémunération de la Banque de France au titre des actions qu’elle effectue pour le compte de l’État. Cette trajectoire correspond à l’objectif fixé par un contrat de performance signé en octobre 2021. Le rapporteur spécial est préoccupé par l’évolution du nombre de dépôts de dossiers de surendettement qui, après une baisse significative en 2022, a connu une recrudescence en 2023 et demeurera attentif à sa trajectoire en 2024.

Une évolution de périmètre – neutre financièrement - tenant à la prise en charge par le programme 305 de la mission d’accessibilité bancaire (MAB) assignée à La Poste justifie l’évolution en valeur du montant de crédits ouverts pour 2023. Au titre de l’exercice 2023, la compensation attribuée au groupe La Poste a été de 303 millions d’euros. Cette dépense, initialement inscrite en dépense de fonctionnement a finalement été répertoriée comme une dépense d’intervention telle que constaté par la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire d’avril 2024.

Le programme 305 Stratégies économiques a connu, en 2023, plusieurs mouvements de crédits.

DE la LFI à l’exÉcution

(Crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performance 2023 de la mission Économie.

Le programme 305 a bénéficié de 6,9 millions d’euros de reports en AE et 7,4 millions d’euros en CP au titre des reports de l’exercice 2022 vers l’exercice 2023.

4 millions d’euros ont été ouverts en AE et 3,99 millions en CP au titre des seuls fonds de concours en cours de gestion ([191]).

Un transfert de 750 000 euros en AE et en CP hors titre 2 a été effectué en provenance du programme 219 Sport de la mission Sport, jeunesse et vie associative afin de compenser le financement de l’assistance à maîtrise d’ouvrage « avenir stade de France » ([192]). Un virement de crédits portant annulation d’un montant de 2,45 millions d’euros en AE et CP ([193]) a permis de redéployer des crédits de personnel entre différents programmes dans le cadre du schéma d’emploi de fin de gestion.

Les crédits du programme 305 ont été modifiés par la loi de finances de fin de gestion pour 2023 en annulant, pour les AE, 3,9 millions d’euros et pour les CP, 6,4 millions d’euros. Cette annulation correspond à la totalité de la réserve de précaution en AE et en CP et des marges dégagées en gestion pour les CP.

Au total, le solde des ouvertures et des annulations s’élève à 5,3 millions d’euros en AE et à 3,3 millions d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles s’est élevé respectivement à 719,8 millions d’euros et 719,2 millions d’euros. Partant, le taux de consommation par rapport à l’ensemble des crédits ouverts en 2023 a été de 98,52 % en AE et 98 % en CP.

Économie : tourisme Mme Émilie Bonnivard, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 134 porte les CRÉDITS ALLOUÉS À ATOUT France ainsi que des CRÉDITS D’INGÉNIERIE touristique du plan Destination France
2. A. Les CRÉDITS du plan Destination France n’ont pas ÉtÉ totalement consommÉs
3. B. La subvention pour charges de service public VERSÉE À ATOUT FRANCE EST AMPUTÉE des droits de visa
4. II. Le dÉcaissement des crédits destination France se poursuit
5. A. La mission ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉS DURABLES finance la transition vers le tourisme durable
6. B. La mission cohÉsion des territoires finance des dispositifs d’ingÉnierie touristique dans les territoires
7. C. D’autres missions ont portÉ des crÉdits plus rÉsiduels Participant du soutien au tourisme
8. III. Le plan Avenir montagnes

La politique publique de soutien au tourisme s’articule autour de trois volets :

– les crédits versés à l’opérateur Atout France via l’action 23 Industrie et services du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie ;

– le plan de reconquête et de transformation du tourisme « Destination France » (1,9 milliard d’euros entre 2022 et 2024) répartis entre quatorze programmes des missions Action extérieure de l’État ; Économie ; Gestion des finances publiques ; Cohésion des territoires ; Écologie, développement et mobilités durables et Recherche et enseignement supérieur, auxquels il convient d’ajouter les prêts et outils financiers mobilisés par Bpifrance et la Banque des territoires ;

– le plan « Avenir Montagnes » doté de 170 millions d’euros sur les années 2021 à 2026 au titre de l’action 7 Cohésion territoriale du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance.

La loi de finances initiale a prévu 113,14 millions d’euros en AE et 156,87 millions d’euros en CP pour soutenir le tourisme. En cours de gestion, 16,63 millions d’euros en AE et 32,31 millions d’euros en CP ont été ouverts, ce qui porte les crédits disponibles à 129,77 millions d’euros en AE et 189,18 millions d’euros en CP.

99,89 millions d’euros en AE et 123,48 millions d’euros en CP ont été effectivement dépensés. Les crédits dédiés au tourisme affichent donc un taux d’exécution de 88,29 % en AE et 78,11 % en CP par rapport à la LFI tandis que l’exécution par rapport aux crédits disponibles s’évalue à 76,97 % des AE et 65,27 % des CP.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs au Soutien au tourisme en 2023

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 et les réponses des ministères aux questions de la rapporteure spéciale.

Passage de la loi de finances pour 2023 au présent projet de loi À l’Échelle DES crÉdits soutenant le tourisme

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 et les réponses des ministères aux questions de la rapporteure spéciale.

I. Le programme 134 porte les CRÉDITS ALLOUÉS À ATOUT France ainsi que des CRÉDITS D’INGÉNIERIE touristique du plan Destination France

A. Les CRÉDITS du plan Destination France n’ont pas ÉtÉ totalement consommÉs

L’action 23 Industrie et services du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie a porté 40,53 millions d’euros d’AE et 34,53 millions d’euros de CP :

– 28,2 millions d’euros de subventions pour charges de service public ont été effectivement versés à l’opérateur Atout France sur les 28,7 millions d’euros prévus en LFI ;

– 5,7 millions d’euros en AE et 0,02 million d’euros en CP ont été exécutés sur les 8,05 millions d’euros en AE et 10,05 millions d’euros en CP prévus pour financer le plan Destination France ;

– 6,63 millions d’euros en AE et 6,31 millions d’euros en CP supplémentaires ont été versés notamment pour financer l’appel à manifestation d’intérêt « Tourisme de savoir-faire » (5 millions d’euros).

Ces crédits affichent donc un taux d’exécution de 110,29 % en AE et 89,11 % par rapport aux crédits ouverts en LFI et de 93,43 % en AE et 76,63 % en CP par rapport aux crédits disponibles.

Les crédits de paiement prévus pour le plan Destination France sur cette action n’ont pas été consommés pour les raisons suivantes :

– les crédits de paiement prévus pour l’offre d’ingénierie touristique ont été ramenés de 6 à 5,6 millions d’euros et leur consommation a été décalée à 2024 car la convention de délégation des crédits à l’opérateur Atout France n’a été signée qu’à la fin de l’année 2023 : les crédits de paiement ont donc été versés à Atout France à hauteur de 80 % en janvier 2024 ;

– les crédits de paiement prévus pour le programme « 50 territoires d’expérimentation » visant à soutenir la tourisme tech (1,25 million d’euros) n’ont pas encore été versés car la convention de délégation a été finalisée au premier semestre 2024 ;

– les crédits de paiement prévus pour la structuration des données de tourisme n’ont pas été versés (0,8 million) et l’opérateur Atout France a dû financer la mesure sur ses ressources propres, laquelle charge doit être compensée par une hausse ponctuelle de la subvention pour charges de services publics de l’opérateur en 2024.

B. La subvention pour charges de service public VERSÉE À ATOUT FRANCE EST AMPUTÉE des droits de visa

Après avoir baissé de 12,5 % entre 2019 et 2022 (passant de 32 à 28,7 millions d’euros), la subvention pour charges de service public attribuée à Atout France est en légère diminution (- 0,5 million d’euros).

La rapporteure spéciale s’inquiète en particulier de ce que la fin de l’affectation d’une quote-part des droits de visa, jusque-là versée à Atout France et comprise entre 4 et 5 millions d’euros hors période de crise, n’ait pas été compensée.

Les emplois sous plafond ont augmenté, passant de 227 ETPT en 2022 à 237 en 2023, en net décalage avec la prévision (278 ETPT sous plafond prévus). Les emplois hors plafond ont presque doublé (passant de 27 à 50) en raison des CDD et emplois aidés recrutés dans le cadre de la mise en place du plan Destination France.

II. Le dÉcaissement des crédits destination France se poursuit

A. La mission ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉS DURABLES finance la transition vers le tourisme durable

18,72 millions d’euros en AE et 27,33 millions d’euros en CP ont été versés via la mission Écologie, développement et mobilités durables :

– l’action 7 Gestion des milieux et biodiversité du programme 113 Paysage, eau et biodiversité a versé 5,04 millions d’euros en AE et 5,16 millions d’euros en CP pour financer la restauration de 1 000 kilomètres de sentiers de pays et 7 000 kilomètres de sentiers côtiers ;

– la sous-action 44 – 02 Politique de déplacement de l’action 44 Transports collectifs du programme 203 Infrastructures et services de transport a versé 3,36 millions d’euros en AE et 4,73 millions d’euros en CP pour financer le soutien au vélotourisme ;

– le programme 174 Énergie, climat et après-mines a versé 438 000 euros en AE et en CP pour financer le verdissement des petits trains touristiques ;

– au titre de l’action 12 Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie du programme 181 Prévention des risques, l’ADEME a versé 9,88 millions d’euros en AE et 17 millions d’euros en CP pour la réalisation de diagnostics environnementaux et le financement d’investissements ou d’études visant à la transition énergétique d’établissements de restauration ou d’hébergements touristiques dans le cadre du fonds Tourisme durable.

B. La mission cohÉsion des territoires finance des dispositifs d’ingÉnierie touristique dans les territoires

La mission Cohésion des territoires a financé 8,93 millions d’euros en AE et 7,43 millions d’euros en CP en soutien au tourisme.

Le programme 112 Impulsion et coordination des politiques publiques a bénéficié de 14,4 millions d’euros en AE et 18,4 millions d’euros en CP (dont 10 millions d’euros financés via des reports de crédits ouverts par la loi du 1er décembre 2022 de finances rectificative pour 2022). 8,58 millions d’euros en AE et 6,96 millions en CP ont été effectivement dépensés :

– 7,08 millions d’euros en AE et 4,26 millions d’euros en CP ont été versés pour financer de l’ingénierie touristique ;

– 1,5 million d’euros au titre des contrats de ruralité permettent de financer des projets touristiques ;

– 1,2 million d’euros de CP ont été dépensés pour financer le soutien au tourisme dans le cadre du plan Destination France.

Le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat a versé 350 000 euros en AE et 470 000 euros en CP destinés au financement de projets de modernisation d’infrastructures de tourisme dans une perspective d’aménagement durable et des diagnostics territoriaux pour l’adaptation de l’hôtellerie de plein air (campings) à l’érosion du littoral.

C. D’autres missions ont portÉ des crÉdits plus rÉsiduels Participant du soutien au tourisme

Conformément à la prévision en LFI, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État a versé 5,85 millions d’euros en AE et CP pour renforcer les actions de communication et de promotion de la destination France auprès des touristes et tirer profit des grands événements sportifs internationaux.

Le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières de la mission Gestion des finances publiques a versé 6,4 millions d’euros en AE et CP pour financer la campagne nationale de communication et la semaine des métiers du tourisme pour valoriser les métiers et les carrières du secteur, notamment auprès des jeunes.

Le programme 369 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation de la mission Anciens combattants a versé 19,26 millions d’euros en AE et 19,79 millions d’euros en CP pour financer l’organisation des cérémonies liées à la mémoire de guerre, les actions de promotion du tourisme de mémoire ainsi que la valorisation et la rénovation des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale.

Le programme 123 Conditions de vie en outre-mer a versé 200 000 euros en AE et 210 000 euros en CP pour le financement d’actions en faveur du développement du tourisme ultramarin.

III. Le plan Avenir montagnes

L’action 7 Cohésion territoriale du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance ne bénéficie pas d’AE en 2023 au titre du plan « Avenir Montagnes », puisque l’intégralité des 170 millions d’euros en AE prévus au titre du plan a été consommée. La convention de délégation de gestion entre la direction du budget et la direction générale des collectivités locales prévoit que les CP peuvent être consommés jusqu’à l’exercice 2026.

Cette action 7 a bénéficié de 41,8 millions d’euros de CP en LFI 2023 au titre de ce plan « Avenir Montagnes », en complément des reports de 16 millions en CP, portant les crédits disponibles à 57,8 millions d’euros en CP. 21,9 millions d’euros de CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de seulement 37,89 %.

La Direction générale des collectivités locales et l’Agence nationale de cohésion des territoires expliquent cette sous-consommation des crédits par la conjoncture économique qui n’incite pas au déploiement des projets, la sur-sollicitation des artisans après l’épidémie de Covid-19 ainsi que par des retards dans le démarrage des opérations. L’inflation a par ailleurs conduit les élus locaux à chercher des financements complémentaires ou à remettre en débat les projets devant leurs assemblées délibérantes.

Au 31 décembre 2023, 64,1 millions d’euros de CP ont ainsi été consommés sur les 170 millions d’euros prévus par le plan, dont 8,6 millions de CP en 2021 ; 33,6 millions d’euros en 2022 et 21,9 millions d’euros en 2023.

Engagements financiers de l’État M. Kevin Mauvieux, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Deux programmes sont À l’origine de plus de 96 % des dÉpenses de la mission
2. A. La charge de la dette de l’État s’est ÉlevÉe à un niveau supÉrieur à la prÉvision initiale
3. B. Alors qu’il ne devrait pas être assimilÉ à une charge budgÉtaire, l’amortissement de la dette de l’État liÉe à la crise sanitaire a donnÉ lieu À d’importants dÉcaissements
4. II. Trois programmes comptent pour une part plus marginale des crÉdits de la mission
5. A. une nouvelle surestimation des appels en garantie de l’État en loi de finances initiale
6. B. Les dÉpenses ÉlevÉes du programme 145 Épargne ont nÉcessitÉ la mobilisation de la dotation pour dÉpenses accidentelles et imprÉvisibles
7. C. Le fonds de soutien relatif aux emprunts « toxiques » est en cours d’extinction
8. III. Deux programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2023

Les crédits consommés au titre de la mission Engagements financiers de l’État se sont élevés à 55,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 62,4 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), à un niveau supérieur de 2,1 milliards d’euros en AE/CP à la prévision de la loi de finances initiale (LFI) pour 2023.

Comparaison entre les ouvertures et la consommation

de crédits de la mission Engagements financiers de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

I. Deux programmes sont À l’origine de plus de 96 % des dÉpenses de la mission

A. La charge de la dette de l’État s’est ÉlevÉe À un niveau supÉrieur À la prÉvision initiale

Doté de crédits évaluatifs, le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État a porté 86 % des CP de la mission et 96 % de ses AE en 2023. L’action 01 Dette a été exécutée en AE et en CP à hauteur de 54,4 milliards d’euros, soit 4,9 milliards d’euros de plus qu’en 2022. À l’inverse, l’action 03 Trésorerie a donné lieu à un gain net de 530 millions d’euros, soit une exécution inférieure de près de 1,76 milliard d’euros par rapport à 2022, exercice au cours duquel la charge nette de trésorerie s’était élevée à 1,23 milliard d’euros.

Comme en 2022, la charge de la dette s’est établie en 2023 à un niveau significativement supérieur à celui prévu en LFI, l’écart s’élevant à 4,4 milliards d’euros. La charge nette d’intérêts des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) a été près de 2,8 milliards d’euros supérieure à la prévision initiale, sous l’effet en particulier du niveau plus élevé qu’attendu des taux de court terme. Comme le rapporteur spécial en avait souligné le risque ([194]), la provision pour indexation du capital des obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi et OAT€i) a par ailleurs dépassé de près de 1,9 milliard d’euros son niveau anticipé en LFI alors que, dans le même temps, la charge nette d’intérêts des OAT a été inférieure de 220 millions d’euros aux prévisions.

S’agissant de la charge nette de trésorerie de l’État, l’exécution s’est au contraire avérée inférieure de 1,4 milliard d’euros à la prévision initiale, sous l’effet de la hausse des rendements de court terme en 2023.

Afin de faire face aux besoins supplémentaires constatés en cours d’année, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 3,8 milliards d’euros de crédits en AE/CP. En fin d’exercice, 780 millions d’euros n’avaient pas été consommés. Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 en propose l’annulation.

Exécution 2023 du programme 117 Charge de la dette

et trésorerie de l’État

(en AE=CP et en milliards d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

B. Alors qu’il ne devrait pas Être assimilÉ À une charge budgÉtaire, l’amortissement de la dette de l’État liÉe à la crise sanitaire a donné lieu À d’importants dÉcaissements

Le programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19, créé par la loi de finances pour 2022, a donné lieu dès 2022 à l’engagement de 165 milliards d’euros, correspondant à l’encours de dette « covid » de l’État à amortir. Ces engagements doivent être couverts par la consommation de CP sur l’ensemble de la période d’amortissement, soit jusqu’en 2042, et l’ont été à hauteur de 6,6 milliards d’euros en 2023, sans écart aux prévisions de la loi de finances. À la fin de 2023, le montant des engagements restant à couvrir par des paiements s’élève à 156,5 milliards d’euros.

ExÉcution 2023 du programme 369 Amortissement

de la dette de l’État liée à la covid-19

(en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Le rapporteur spécial rappelle, depuis 2022, que l’isolement d’une partie de la dette de l’État afin de l’amortir constitue une opération comptable sans effet sur le stock de dette ni sur les conditions de son financement. Il relève que la Cour des comptes recommande désormais d’y mettre fin, considérant que ce programme est source de confusion et nuit à la lisibilité du budget général, que l’amortissement de la dette constitue une charge de trésorerie ([195]) qui ne devrait pas être retracée dans le budget de l’État et que cette opération contribue à dégrader le solde budgétaire ([196]).

II. Trois programmes comptent pour une part plus marginale des crÉdits de la mission

A. une nouvelle surestimation des appels en garantie de l’État en loi de finances initiale

Le programme 114 Appels en garantie de l’État, doté de crédits évaluatifs, porte les dépenses qui découlent de la mise en jeu des garanties octroyées par l’État. En 2023, il a donné lieu à la consommation de 1 665 millions d’euros en AE/CP, soit 918 millions d’euros de moins que le montant anticipé en LFI. Bien qu’importante, la surestimation de la dotation initiale du programme est inférieure de plus de moitié à celle qui avait été constatée en 2021 (avec un écart à l’exécution de 2,2 milliards d’euros) et en 2022 (2 milliards d’euros).

Ces écarts s’expliquent en particulier par des hypothèses initiales prudentes s’agissant des appels en garantie au titre des prêts garantis par l’État (PGE). Ceux-ci, créés par l’article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020, comptent pour plus de 88 % des dépenses du programme, soit 1 470 millions d’euros. La distribution des PGE dits « résilience », qui demeurait le seul dispositif ouvert depuis le 30 juin 2022, a pris fin au 31 décembre 2023. Alors que le remboursement de l’encours des PGE se poursuivra au moins jusqu’en 2028, le rapporteur spécial considère essentiel, afin d’éviter tout dérapage par rapport aux appels en garantie anticipés et comme le préconise la Cour des comptes, d’harmoniser les méthodes de projection des appels en garantie des PGE et d’améliorer le recueil des informations relatives aux caractéristiques de ces prêts ([197]).

ExÉcution 2023 du programme 114 Appels en garantie de l’État

(en AE=CP et en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

En 2023, l’action 03 Financement des entreprises et industrie, qui porte principalement les appels en garantie au titre des PGE, a été exécutée à hauteur de 1 470 millions d’euros, contre 2 006 millions d’euros initialement prévus. La sous-exécution, due essentiellement à une sinistralité des PGE inférieure aux anticipations, s’élève à 536 millions d’euros.

Les appels au titre du fonds paneuropéen de garantie mis en place par la Banque européenne d’investissement au bénéfice des entreprises affectées par la crise sanitaire, porté par l’action 05 Autres garanties, se sont également révélés très inférieurs aux prévisions (33 millions d’euros contre 377 millions d’euros ouverts en LFI, soit un écart de 344 millions d’euros), les justifications apportées à cet écart de 91 % à la prévision étant peu détaillées au regard de son ampleur.

Une sous-exécution de 38 millions d’euros est par ailleurs constatée sur l’ensemble des autres dispositifs du programme.

À l’échelle du programme, cette sous-exécution par rapport à la prévision initiale a conduit à l’annulation de 491 millions d’euros en AE/CP en loi de finances de fin de gestion. Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes propose en outre l’annulation du surplus de crédits non consommés en fin d’exercice, soit 427 millions d’euros.

B. Les dÉpenses ÉlevÉes du programme 145 Épargne ont nÉcessitÉ la mobilisation de la dotation pour dÉpenses accidentelles et imprÉvisibles

Les crédits du programme 145 Épargne supportent essentiellement les dépenses résultant des primes versées, sous certaines conditions, à l’occasion de la clôture de comptes et plans d’épargne-logement (CEL et PEL) ouverts avant le 1er janvier 2018, aux détenteurs de ces produits d’épargne. Ces dépenses d’intervention, qui représentent 99 % des montants consommés, sont complétées par des dépenses de fonctionnement résultant des frais de gestion des opérations d’épargne-logement et de prêts conventionnés garantis par l’État.

En 2023, l’exécution du programme (72,8 millions d’euros) s’est avérée supérieure de 23 % au montant des crédits ouverts en LFI (58,2 millions d’euros), en raison de la hausse des versements de primes d’épargne-logement qui s’explique notamment par un intérêt renouvelé des épargnants pour les prêts d’épargne-logement à la suite de la hausse des taux de marché.

Ces besoins supplémentaires ont nécessité le dégel de l’intégralité de la réserve de précaution, soit 3,5 millions d’euros, ainsi que la mobilisation de crédits par l’intermédiaire de deux mouvements réglementaires :

– un décret n° 2023-934 du 9 octobre 2023 prévoyant la mobilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles ([198]) à hauteur de 13 millions d’euros ;

– un décret n° 2023-510 du 27 juin 2023 portant virement de crédits ayant permis d’abonder le programme à hauteur de 1,2 million d’euros.

ExÉcution 2023 du programme 145 Épargne

(en AE=CP et en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

L’essentiel du surplus de 0,6 million d’euros de crédits non consommés en fin d’année a été reporté vers l’exercice 2024 ([199]), les annulations proposées par le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes étant inférieures à 1 euro.

En 2023, le programme 145 comportait par ailleurs vingt-six dépenses fiscales ([200]) relatives à l’épargne réglementée, y compris l’épargne-logement, ainsi qu’à l’assurance-vie et à l’épargne salariale. Leur montant total est évalué à 5,7 milliards d’euros, en hausse de 310 millions d’euros par rapport à 2022.

C. Le fonds de soutien relatif aux emprunts « toxiques » est en cours d’extinction

Créé par l’article 92 de la loi de finances pour 2014, le fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales, financé par le programme 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque, vise à aider les 581 collectivités ayant souscrit des emprunts dits « toxiques ». Limité aux emprunts souscrits avant sa création, il a donné lieu, essentiellement au titre de l’exercice 2015, à un décaissement initial de 3 milliards d’euros d’AE, progressivement couvert par la consommation de CP et par le retrait d’AE devenues sans objet.

Le programme n’a, en conséquence, pas donné lieu à l’ouverture d’AE en loi de finances en 2023, mais a bénéficié de reports d’AE non consommées en 2022 pour un montant de 0,49 million d’euros. La faible consommation d’AE (0,03 million d’euros) a répondu à un besoin de fonctionnement résultant quasi exclusivement de la reconduction annuelle de la convention signée avec la Banque de France pour la réalisation éventuelle d’expertises. Les AE non consommées, hors fonds de concours, ont été reportées vers l’exercice 2024 ([201]).

En CP, le programme a été doté de 185,9 millions d’euros en loi de finances pour 2023. Du fait d’une bonne prévisibilité de l’exécution en fin d’exercice en l’absence d’aléa majeur sur les marchés financiers, un montant de 18,9 millions d’euros de CP a été annulé en loi de finances de fin de gestion. Ces annulations ont notamment concerné l’intégralité des 11,9 millions d’euros de réserve de précaution (soit 9,9 millions d’euros de réserve initiale et 2 millions d’euros de surgels intervenus en cours d’année). En fin d’année 2023, l’exécution s’est élevée à 178,4 millions d’euros. Ce montant correspond essentiellement au versement du programme à l’Agence de services et de paiement (ASP). Les aides effectivement versées aux collectivités bénéficiaires se sont élevées à 179,6 millions d’euros, financés par ce versement ainsi que par la trésorerie de l’ASP, dont le solde disponible s’élevait au début de l’année 2024 à 3,4 millions d’euros. Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 0,04 million d’euros qui correspondent principalement au règlement des prestations réalisées par la Banque de France au cours de la période 2022-2023 ainsi que des frais de gestion de l’ASP au titre de 2023.

Les CP non consommés en fin d’exercice s’élèvent à un montant marginal (0,01 million d’euros). Leur annulation est proposée par le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes. À la fin de 2023, le reliquat d’engagements non couverts par des paiements s’élève à 1 042,9 millions d’euros.

ExÉcution 2023 du programme 344 Fonds de soutien

relatif aux prÊts et contrats financiers structurÉs À risque

(en millions d’euros)

Note : effets d’arrondis au dixième de millier d’euros.

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Des fonds de concours de 11,5 millions d’euros en AE/CP, versés par la Caisse française de financement local et par Dexia, sont rattachés chaque année au programme. Ils ont notamment pour vocation de se substituer à des engagements préalables de l’État et, à cette fin, donnent lieu à des annulations pour un montant identique d’AE en fin d’exercice.

III. Deux programmes n’ont donnÉ lieu À aucune dÉpense en 2023

Afin de permettre la rétrocession par la France des intérêts négatifs perçus en 2022 sur la fraction du capital du mécanisme européen de stabilité placée à la Banque de France, 50 millions d’euros ont été ouverts en loi de finances pour 2023 en AE/CP au titre du programme 336 Dotation du mécanisme européen de stabilité. Le besoin réel ayant par la suite été réévalué à 31,7 millions d’euros, le surplus de crédits de 18,3 millions d’euros a été annulé en loi de finances de fin de gestion.

Toutefois, l’engagement pris par le ministre de l’économie et des finances ([202]) était soumis à la condition d’une rétrocession similaire par l’Allemagne qui n’a pas eu lieu en 2022 ni en 2023. L’exécution du programme est donc demeurée nulle au cours de ces deux exercices.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes propose en conséquence l’annulation des crédits non consommés en 2023, qui s’élèvent à 31,7 millions d’euros.

ExÉcution 2023 du programme 336 Dotation

du mÉcanisme europÉen de stabilitÉ

(en AE=CP et en millions d’euros)

Source : commission des finances et projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Le programme 338 Augmentation en capital de la Banque européenne d’investissement n’a pas été abondé depuis la dernière augmentation en capital ayant eu lieu en 2013 et a donné lieu à une exécution budgétaire nulle en 2023.

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE M. Robin Reda, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ
2. II. Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ
3. III. Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve
4. IV. Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs
5. V. Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale
6. VI. Le programme 143 Enseignement technique agricole

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits consacrés à l’enseignement scolaire, qui relèvent pour l’essentiel du Ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse et, pour une part résiduelle, du Ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire.

La mission est composée de six programmes. Les programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degré, 141 Enseignement scolaire public du second degré, 230 Vie de l’élève, 139 Enseignement privé du premier et du second degrés et 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale relèvent du ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse. Le programme 143 Enseignement technique agricole relève du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2023, la mission était dotée de 82,55 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 82,40 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Au total, 81,99 milliards d’euros en AE et 82,03 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit 99 % des AE et 99,6 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

Prévision et exécution 2023

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023.

Les six programmes de la mission financent essentiellement des dépenses de rémunération du personnel. Les dépenses de titre 2 représentent 76,23 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2023 soit 92,5 % des crédits de la mission ([203]). Ces crédits ont notamment contribué à financer des mesures de revalorisation salariale comme le Pacte proposé aux enseignants ([204]). D’autres mesures de revalorisation salariale sont intervenues en cours d’année et n’étaient donc pas prévues par la loi de finances initiale. C’est le cas de la revalorisation du point d’indice de 1,5 %, intervenue en juillet 2023, qui a représenté 364,6 millions d’euros (hors compte d’affectation spéciale pensions). La Cour des comptes indique que les mesures de revalorisation salariale supplémentaires ont été exécutées sans requérir d’abondement budgétaire supplémentaire, notamment parce que d’autres dépenses (comme les dépenses de formation) ont été sous-exécutées et ont libéré assez de crédits pour couvrir l’ensemble de ces mesures ([205]).

I. Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degrÉ

Le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement public du premier degré. En LFI pour 2023, il était doté de 25, 67 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 25,73 milliards d’euros en AE et en CP. Cette évolution correspond à une augmentation de moins de 0,25 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2023, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 25,47 milliards d’euros d’AE et 25,46 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution des AE et des CP a atteint près de 99 % des AE et des CP ouverts au total. Rapporté aux AE et aux CP ouverts en LFI, il dépasse légèrement 99 %.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 228,49 millions d’euros en AE et de 223,62 millions d’euros en CP sur le programme, après que 32,61 millions d’euros d’AE et 53,36 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([206]).

En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme était fixé à 344 277,5 ETPT (équivalents temps plein travaillé). La consommation d’emplois 2023 s’est établie à 341 540 ETPT, soit 99 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emploi prévu en LFI 2023 était de -1 117 ETP (équivalents temps plein). Il a été exécuté à hauteur de - 642 ETP.

II. Le Programme 141 Enseignement scolaire public du second degrÉ

Le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré porte principalement les dépenses de personnel de l’enseignement public du second degré. En LFI 2023, il était doté de 36,455 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 36,462 milliards d’euros en AE et à 36,465 milliards d’euros en CP. Cette évolution correspond à une augmentation de moins de 0,02 % des AE et des CP. Le programme a connu, en 2023, plusieurs mouvements de crédits, détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution

CP (en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023

La consommation des crédits s’est élevée à 36,34 milliards d’euros en AE et en CP. Le taux d’exécution des AE et des CP est donc de plus de 99,5 % (que l’on se rapporte au total des crédits ouverts ou aux crédits ouverts en LFI).

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 82,90 millions d’euros en AE et de 83,09 millions d’euros en CP sur le programme, après que 33,97 millions d’euros d’AE et 38,25 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([207]).

En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme était fixé à 452 032,55 ETPT. La consommation d’emplois 2023 s’est établie à 447 436 ETPT, soit près de 99 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emploi prévu en LFI 2023 était de +1 660 ETP. Il a été exécuté à hauteur de -480,98 ETP.

III. Le programme 230 Vie de l’ÉlÈve

Le programme 230 Vie de l’élève finance les actions et moyens qui contribuent, en complément des enseignements, à faire respecter l’école, à améliorer le climat scolaire, à promouvoir la santé des élèves et à améliorer leur qualité de vie. En LFI 2023, il était doté de 7,45 milliards d’euros en AE comme en CP. Le montant total des AE disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 7,54 milliards d’euros et les CP ont été portés à 7,56 milliards d’euros, ce qui correspond à une augmentation de 1 % des AE comme des CP. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 7,45 milliards d’euros d’AE et 7,47 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de près de 99 % des AE et des CP ouverts. Rapporté aux seuls AE et CP ouverts en LFI, ce taux d’exécution est de 100 %.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 76,44 millions d’euros en AE et de 76,67 millions d’euros en CP sur le programme, après que 14,26 millions d’euros d’AE et 14,30 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([208]).

Le programme porte des crédits de personnel qui rémunèrent notamment les personnels administratifs et techniques, les AESH (accompagnants des élèves en situation de handicap), les AED (assistants d’éducation) et les personnels éducatifs et médico-sociaux. En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme était fixé à 79 607,89 ETPT. La consommation d’emplois 2023 s’est établie à 72 942 ETPT, soit 91,6 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emploi prévu en LFI 2023 était de +4 100 ETP. Il a été exécuté à hauteur de +4 345 ETP.

Le programme 230 est le programme de la mission pour lequel le taux d’exécution est le plus bas. Selon la Cour des comptes, cette situation s’explique par les difficultés de recrutement dans les métiers médico-sociaux et par le décalage qui a affecté le transfert des AESH et AED du hors titre 2 vers le titre 2 ([209]). En 2023 a été initié le processus de transfert sur le titre 2 des AED qui signent un CDI. Or les transferts ont pris du retard en début d’année, ce qui a entraîné un décalage dans le temps de l’imputation sur le titre 2. De plus, le nombre d’AED remplissant les conditions pour un passage en CDI s’est révélé inférieur à ce qui avait été prévu ([210]). En ce qui concerne les AESH, depuis le 1er septembre 2023, tous les recrutements doivent s’effectuer en CDD par les rectorats et les rémunérations doivent être imputées sur le titre 2. De plus, un programme de « CDIsation » des AESH en poste depuis trois ans a été mis en œuvre par le ministère. Les dépenses de rémunération des AESH déjà en poste doivent progressivement basculer sur le titre 2 sur la période 2023-2025. En 2023, les opérations de transfert du hors titre 2 vers le titre 2 ont concerné à la fois les CDIsations et des bascules de CDD. Toutefois, ces transferts n’ont pu être intégralement réalisés en septembre et certains ont subi un décalage, notamment en raison des délais entre la prise en charge administrative et la mise en paie sur le titre 2 ([211]).

IV. Le programme 139 Enseignement privÉ du premier et du second degrÉs

Le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés porte principalement les crédits de personnel des établissements privés sous contrat du premier et du second degrés. Il était doté, en LFI 2023, de 8,47 milliards d’euros en AE comme en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles est passé au cours de l’année 2023 à 8,48 milliards d’euros en AE comme en CP, ce qui correspond à une augmentation de moins de 0,2 % AE et des CP. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution

CP (en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 8,43 milliards d’euros d’AE et de CP ont été consommés. Le taux d’exécution des AE et des CP est donc de 99 % (que l’on compare les crédits exécutés avec le total des crédits ouverts ou avec ceux ouverts en loi de finances initiale).

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 54,58 millions d’euros en AE et de 35,88 millions d’euros en CP sur le programme, après que 3,64 millions d’euros d’AE et 23,27 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([212]).

En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme était fixé à 133 461 ETPT. La consommation d’emplois 2023 s’est établie à 131 359 ETPT, soit 98 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emploi prévu en LFI 2023 était de - 502,02 ETP. Il a été exécuté à hauteur de + 33,99 ETP.

V. Le Programme 214 Soutien de la politique de l’Éducation nationale

Le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale porte les ressources nécessaires aux fonctions support des ministères de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche et des Sports et des Jeux olympiques et paralympiques et les subventions pour charges de service public de plusieurs opérateurs tels que le Centre national d’enseignement à distance (CNED), l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (Onisep) et le Réseau Canopé (qui prend en charge la formation des enseignants au numérique et par le numérique). En LFI 2023, il était doté de 2,91 milliards d’euros en AE et de 2,76 milliards d’euros en CP. Le montant total des crédits disponibles a été porté à 3,08 milliards d’euros en AE et à 2,82 milliards d’euros en CP en cours d’exécution, ce qui correspond à une augmentation de près de 6 % des AE et de 2 % des CP. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits suivants résumés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution

CP (en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023

Au total, en ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 2,75 milliards d’euros d’AE ont été consommés. Le taux d’exécution représente près de 90 % du total des AE ouvertes et près de 95 % des AE prévues par la loi de finances initiale. 2,78 milliards d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution est donc de près de 99 % des CP ouverts et de près de 100 % des CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 17,61 millions d’euros en AE et de 5,25 millions d’euros en CP sur le programme, après que 309,61 millions d’euros d’AE et 27,25 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 (fonds de concours inclus) ([213]).

Le programme comprend notamment les dépenses de personnel relatives à l’administration centrale et déconcentrée. En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme était fixé à 28 404 ETPT. La consommation d’emplois 2023 s’établit à 26 099 ETPT, soit 91,9 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emploi prévu en LFI 2023 était de 0 ETP. Il a été exécuté à hauteur de +630 ETP.

VI. Le programme 143 Enseignement technique agricole

Le programme 143 Enseignement technique agricole porte principalement les crédits de personnel de l’enseignement agricole public et de l’enseignement agricole privé sous contrat. En loi de finances initiale pour 2023, il était doté de 1,595 milliard d’euros en AE et 1,596 milliard d’euros en CP (hors fonds de concours et attribution de produits). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été réduit à 1,593 milliard d’euros en AE, soit une réduction de 0,15 % des AE. Il a augmenté de 216 000 euros en CP, soit une augmentation de 0,01 % des CP. Le programme a connu en 2023, plusieurs mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution

CP (en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 1,553 milliard d’euros d’AE et 1,552 milliard d’euros de CP ont été consommés. Le taux d’exécution des AE et des CP est de 97 % du total des AE et des CP ouverts comme des AE et de CP ouverts en LFI.

Le présent projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation de 40,34 millions d’euros en AE et de 40,20 millions d’euros en CP sur le programme, après que 0,04 million d’euros d’AE et 3,78 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 ([214]).

En LFI 2023, le plafond d’emplois du programme était fixé à 15 215 ETPT. La consommation d’emplois 2023 s’est établie à 15 210 ETPT, soit près de 100 % du plafond d’emplois prévu en LFI. Le schéma d’emploi prévu en LFI 2023 était de + 15 ETP. Il a été exécuté à hauteur de + 65 ETP.

gestion des finances publiques M. Louis Margueritte, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local
2. II. LE Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres
3. III. LE Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges

La mission Gestion des finances publiques, composée de trois programmes, porte les politiques publiques relatives au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses de l’État, des fonctions de conseil, de contrôle et d’animation de politiques ministérielles et interministérielles, ainsi que les activités douanières :

– le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, mis en œuvre par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP), retrace les moyens consacrés aux opérations de recettes de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques et à la tenue des comptes publics ;

– le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières porte les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers, des cabinets ministériels ainsi que de diverses directions et agences qui leur sont rattachées ;

– le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe les moyens de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

● La loi de finances initiale pour 2023 (LFI) avait doté la mission Gestion des finances publiques de 10,93 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 10,54 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), mettant fin à une décennie de baisse des moyens des administrations fiscale et douanière. Les crédits ouverts en LFI pour 2023 étaient en nette hausse par rapport à 2022, de 913 millions d’euros (+ 9,1 %) pour les AE et de 542 millions d’euros (+ 5,4 %) pour les CP. Aucun amendement au projet de loi de finances (PLF) correspondant n’est venu modifier les ouvertures sollicitées.

Le présent projet de loi fait apparaître une mobilisation de 10,68 milliards d’euros en AE et de 10,50 milliards d’euros en CP. L’autorisation donnée par la LFI a été consommée de manière satisfaisante en 2023. Le taux d’exécution des crédits ouverts, qui atteignait 101,9 % en AE et 101,1 % en CP en 2022, s’élève à 97,7 % en AE et 99,2 % en CP à l’échelle de la mission.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la Mission GESTION des finances publiques en 2023 par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● Les AE et les CP exécutés progressent respectivement de 470,2 millions d’euros (+ 4,6 %) et de 343,5 millions d’euros (+ 3,4 %) entre 2022 et 2023. La hausse des crédits exécutés résulte principalement des mesures de revalorisation de la rémunération des agents publics, des investissements dans le domaine informatique et du dynamisme des dépenses de fonctionnement, en particulier au titre de l’immobilier, des fluides et de l’informatique.

La gestion de la masse salariale constitue le principal enjeu d’exécution de la mission Gestion des finances publiques compte tenu du poids des dépenses de personnel (titre 2). Ces dernières représentent 81,2 % des dépenses en 2023, en recul de près de 5 points de pourcentage par rapport à 2022.

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À la Mission GESTION des finances publiques par nature de DÉpense

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● Les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire sont limités en l’absence d’évènements majeurs. Ils s’élèvent à 206,7 millions d’euros en AE et 170,9 millions d’euros en CP avant la mise en place du schéma de fin de gestion, soit respectivement 1,9 % et 1,6 % des crédits ouverts en AE et en CP par la LFI pour 2023.

Le rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution 2023, selon laquelle « les dépenses [sont] conformes à la prévision initiale ». Il se félicite du renforcement des moyens des ministères économiques et financiers. L’exécution 2023 témoigne, cette année encore, de la priorité donnée par le Gouvernement à la lutte contre la fraude fiscale et douanière, à la réorganisation des réseaux déconcentrés de la DGFiP et de la DGDDI et à la modernisation des systèmes d’information.

Passage de la lfi au PLRG pour 2023

À l’Échelle de la mission Gestion des finances publiques (haut)

et de ses programmes (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

(en millions d’euros)

Nota bene : dans les tableaux du présent rapport, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

I. Le programme 156 Gestion fiscale et financiÈre de l’État et du secteur public local

En 2023, 8,06 milliards d’euros en AE et 7,87 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 97,9 % en AE et de 98,8 % en CP par rapport à la prévision de la LFI pour 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 156 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● Les crédits exécutés en 2023 progressent de 334,1 millions d’euros en AE (+ 4,3 %) et de 222,4 millions d’euros en CP (+ 2,9 %) par rapport à l’exécution 2022. Les dépenses du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local sont composées, en 2023, de 6,69 milliards d’euros de CP de titre 2 (+ 1,1 %) et de 1,18 milliard d’euros de CP hors titre 2 (+ 14,7 %).

Le taux d’exécution des CP s’élève à 98,8 % en 2023, contre 101,4 % en 2022. L’ensemble des titres de dépenses sont exécutés conformément à l’autorisation donnée par la LFI, à l’exception des dépenses d’intervention (titre 6). Ces dernières sont exécutées à hauteur de 1,3 million d’euros en 2023, contre une prévision initiale de 0,4 million d’euros. Une partie de l’écart d’exécution provient de la facturation émise par la Caisse des dépôts et consignations vers le service des retraites de l’État (SRE) au titre du programme MutSI, qui vise à mutualiser certaines applications informatiques de la chaîne de traitement des pensions. La dépense correspondante de 0,6 million d’euros n’avait pas été budgétée en LFI pour 2023. Par ailleurs, la forte mobilisation de la direction de la législation fiscale (DLF) au sein des organisations internationales, dont l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), conduit à une sur-exécution de 0,2 million d’euros des dépenses d’intervention de l’action n° 10 Élaboration de la législation fiscale.

Sont reportés 178,8 millions d’euros en AE et 72,4 millions d’euros en CP sur 2024, le PLRG pour 2023 prévoyant l’annulation de 36,3 millions d’euros en AE et de 32,9 millions d’euros en CP. La Cour des comptes indique que ces reports portent majoritairement sur des crédits dits généraux « liés à des projets immobiliers et informatiques décalés ».

● En 2023, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel augmentent de 1,5 % par rapport à l’exécution 2022, pour s’établir à 4,64 milliards d’euros en AE et en CP, hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Cette progression s’explique notamment par les revalorisations du point d’indice intervenues le 1er juillet 2022 et le 1er juillet 2023 (+ 87,6 millions d’euros) et par l’attribution d’une prime de pouvoir d’achat aux agents dont la rémunération mensuelle est inférieure à 3 250 euros (+ 23,6 millions d’euros). Par ailleurs, une prime exceptionnelle de 500 euros a été accordée aux agents mobilisés au titre de la première campagne de déclaration d’occupation des biens immobiliers, pour un montant total de 8,6 millions d’euros. Le projet afférent, dit Gérer mes biens immobiliers (GMBI), a été confronté à des difficultés de déploiement à l’été 2023, notamment sous l’effet de l’afflux de déclarations en fin de période.

La Cour des comptes relève le caractère récurrent des opérations de fongibilité asymétrique depuis 2020, pour un montant total de 54,9 millions d’euros en 2023. S’ils sont modestes, en demeurant inférieurs à 1 % des dépenses de personnel, ces mouvements ont pu être réalisés alors même que l’incidence des mesures du « Rendez-vous salarial » de juin 2023 n’avait pas été budgétée. La Cour des comptes invite à corriger la « sur-budgétisation du titre 2 » du programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local par le rebasage des dépenses informatiques, qui bénéficient systématiquement des opérations de fongibilité asymétrique. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) fait également état d’un « socle de budgétisation légèrement favorable » ([215]). Le rapporteur spécial souscrit à cette recommandation, que la DGFiP s’est engagée à mettre en œuvre afin de préserver la portée de l’autorisation parlementaire.

Le schéma d’emplois de la DGFiP conduit à la suppression de 1 048 équivalents temps pleins (ETP) en 2023, soit 198 ETP au-delà de la cible prévue en LFI pour 2023. La baisse constatée en 2023 est plus modérée qu’en 2022 (– 1 515 ETP) et s’inscrit dans la trajectoire de stabilisation des effectifs inscrite dans le contrat d’objectifs et de moyens (COM) de la DGFiP pour la période 2023-2027. Le plafond d’emplois, dont la prévision s’établissait à 93 597 équivalents temps plein travaillé (ETPT), est consommé à hauteur de 91 797 ETPT, soit 98,1 %. L’écart s’explique, selon la DGFiP, par une vacance frictionnelle liée la saisonnalité différente des départs en retraite et des recrutements.

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2023 précise que la DGFiP a redéployé « près de 900 effectifs au profit des missions prioritaires telles que le contrôle fiscal, le recouvrement des amendes et les services informatiques ». Selon les informations communiquées au rapporteur spécial, les services en charge du contrôle fiscal ont bénéficié du redéploiement de 217 ETP, soit 16 ETP en administration centrale, 32 ETP dans les directions nationales spécialisées, 32 ETP dans les directions interrégionales de contrôle (DIRCOFI) et 137 ETP dans les directions départementales et régionales des finances publiques (DDFiP et DRFiP). Par ailleurs, 64 ETP sont redéployés au titre de la mission de recouvrement des amendes, répartis entre l’administration centrale (7 ETP) et les services déconcentrés (57 ETP). Ces renforts contribuent à la mise en œuvre opérationnelle de la feuille de route sur la lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques, présentée en mai 2023 par le Gouvernement.

● Les dépenses de fonctionnement s’élèvent, en 2023, à 1,19 milliard d’euros en AE et 1,05 milliard d’euros en CP. L’exécution des AE est inférieure de 153,3 millions d’euros à l’autorisation de la LFI pour 2023, soit 11 %. Cet écart provient essentiellement de la sous-exécution des dépenses immobilières, due en partie à la modification des contrats relatifs aux fluides, dont les marchés sont renouvelés sur deux ans au lieu de quatre ans précédemment.

● Les dépenses d’investissement s’établissent, en 2023, à 183,2 millions d’euros en AE et 135,9 millions d’euros en CP. Les crédits exécutés progressent de 117,1 millions d’euros en AE (+ 56,4 %) et de 37 millions d’euros en CP (+ 37,4 %) par rapport à 2022. Les AE sont fortement sur-exécutées, à hauteur de 147 % de l’autorisation de la LFI pour 2023. Cet écart résulte principalement de l’engagement de la rénovation de deux centres de données (datacenters), dont le coût de 40 millions d’euros n’avait pas été budgété en LFI pour 2023.

Le rapporteur spécial se félicite de la réalisation d’investissements importants dans le domaine informatique, à hauteur de 81,3 millions d’euros en AE et 46,1 millions d’euros en CP en 2023. Ces opérations contribuent à l’objectif de résorption de la « dette technique » de la DGFiP, inscrit dans le COM 2023-2027 de la direction.

Il partage toutefois le constat de la Cour des comptes quant à « la dérive des coûts autant que des délais » des principaux projets informatiques de la DGFiP. Tel est le cas du projet relatif au pilotage et à l’analyse du contrôle (PILAT), lancé en 2018 afin de moderniser la chaîne du contrôle fiscal. Le coût prévisionnel du projet PILAT est désormais estimé à 123,5 millions d’euros, contre 36 millions d’euros à son lancement (+ 243,1 %), tandis que sa durée anticipée est passée de 48 à 103 mois. Le rapporteur spécial renouvelle l’observation formulée lors de l’examen du PLF pour 2024, appelant la DGFiP à une vigilance particulière aux « projets [informatiques] porteurs de gains de productivité et confrontés à des difficultés de déploiement » ([216]). La DGFiP a indiqué au rapporteur spécial que la direction interministérielle du numérique (DINUM) diligentera, en 2024, un troisième audit de sécurisation afin de définir un « nouveau plan projet » pour garantir la finalisation du projet PILAT ([217]).

II. LE Programme 218 Conduite et pilotage des politiques Économiques et financiÈres

En 2023, 972 millions d’euros en AE et 956,5 millions d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 89,5 % en AE et de 99,1 % en CP par rapport à la prévision de la LFI pour 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 218 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Si l’ensemble des programmes de la mission Gestion des finances publiques voient leurs dépenses augmenter par rapport à 2022, le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières connaît la progression relative la plus marquée. Les crédits exécutés en 2023 progressent de 87 millions d’euros en AE (+ 9,8 %) et de 80,4 millions d’euros en CP (+ 9,2 %) par rapport à l’exécution 2022.

Sont reportés 39,7 millions d’euros en AE et 131,5 millions d’euros en CP sur 2024, le PLRG pour 2023 prévoyant l’annulation de 32,9 millions d’euros en AE et de 18,2 millions d’euros en CP.

● En 2023, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel augmentent de 4,7 % par rapport à l’exécution 2022, pour s’établir à 360,02 millions d’euros en AE et en CP, hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Les revalorisations du point d’indice intervenues le 1er juillet 2022 et le 1er juillet 2023 représentent une dépense supplémentaire de 6,4 millions d’euros. À l’instar de la DGFiP, les surcoûts associés aux mesures du « Rendez-vous salarial » de juin 2023 sont autofinancés par les économies dégagées par la sous-exécution du schéma d’emplois. Celui-ci s’établit à 55 ETP, contre une cible de 181 ETP prévue en LFI pour 2023. Les entrées sont plus faibles que prévu en raison de difficultés de recrutement sur les métiers en tension (achat, numérique, communication, etc.), pour lesquels les compétences sont rares et la concurrence du secteur privé élevée. Selon les informations communiquées au rapporteur spécial, le service des ressources humaines du secrétariat général (+ 24 ETP), l’agence Tracfin (+ 13 ETP), l’Autorité nationale des jeux (+ 11 ETP), l’Inspection générale des finances (+ 11 ETP) et l’Agence pour l’informatique financière de l’État (+ 10 ETP) sont les principales entités bénéficiaires des emplois supplémentaires. À l’inverse, les effectifs des cabinets ministériels reculent de 18 ETP en 2023.

● Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 436,3 millions d’euros en AE et 427,1 millions d’euros en CP en 2023. L’exécution des AE et des CP représente respectivement 103,3 % et 105,7 % de l’autorisation de la LFI pour 2023, malgré le rebasage important des crédits de fonctionnement opéré à cette occasion. Cet écart provient notamment des coûts de maintenance du système d’information Chorus et de l’exécution sur le titre 3 de crédits initialement budgétés sur le titre 5. À cet égard, la Cour des comptes préconise de « rapprocher l’exécution de la dotation budgétaire en fonctionnement », soulignant que certaines dépenses prévisionnelles « ne peuvent être précisément déclinées ex ante entre dépenses de fonctionnement ou d’investissement ». Tel est le cas des opérations de maintenance de Chorus, associées à des dépenses d’investissement exécutées à hauteur de 6 millions d’euros en CP, contre une prévision de 7 millions d’euros en LFI pour 2023.

● Les dépenses d’investissement représentent 34,4 millions d’euros en AE et 28,4 millions d’euros en CP, contre une autorisation de 151,5 millions d’euros en AE et 49,6 millions d’euros en CP en LFI pour 2023. La forte sous-exécution des AE résulte principalement de la suspension du projet immobilier relatif au bâtiment ministériel Vincent Auriol, situé dans le 13e arrondissement de Paris. Les scénarios de rénovation de cette emprise sont soumis à l’arbitrage de la direction de l’immobilier de l’État (DIE). Le secrétariat général des ministères économiques et financiers a indiqué au rapporteur spécial que 114,4 millions d’euros en AE et 14,8 millions d’euros en CP étaient reportés sur 2024 au titre de cette opération immobilière. Par conséquent, aucune ouverture d’AE portant sur des dépenses d’investissement immobilier n’a été réalisée au bénéfice du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières dans la LFI pour 2024.

III. LE Programme 302 Facilitation et sÉcurisation des Échanges

En 2023, 1,65 milliard d’euros en AE et 1,62 milliard d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 102,2 % en AE et de 101,2 % en CP par rapport à la prévision de la LFI pour 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 302 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● Les crédits exécutés en 2023 progressent de 49 millions d’euros en AE (+ 3,1 %) et de 40,8 millions d’euros en CP (+ 3,4 %) par rapport à l’exécution 2022. Sont reportés 23,6 millions d’euros en AE et 19,1 millions d’euros en CP sur 2024, le PLRG pour 2023 prévoyant l’annulation de 0,8 million d’euros en AE et de 4,9 millions d’euros en CP.

● En 2023, les crédits consommés au titre des dépenses de personnel augmentent de 3,5 % par rapport à l’exécution 2022, pour s’établir à 904,5 millions d’euros en AE et en CP, hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Cette progression s’explique notamment par l’incidence des mesures du « Rendez-vous salarial » de juin 2023 pour un montant de 8,5 millions d’euros, dont 5,4 millions d’euros au titre de la revalorisation de 1,5 % du point d’indice intervenue le 1er juillet 2023.

Les crédits de titre 2 sont consommés à hauteur de 102,7 % de l’autorisation de la LFI pour 2023. Cette sur-exécution a été couverte par l’auto-assurance ministérielle à hauteur de 24,4 millions d’euros en AE et en CP ([218]), en provenance des programmes 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local (16,4 millions d’euros) et 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières (1,3 million d’euros), ainsi que des programmes 134 Développement des entreprises et régulations (4,3 millions d’euros) et 305 Stratégies économiques (2,5 millions d’euros) de la mission Économie.

● Le transfert de certaines missions de la DGDDI à la DGFiP s’est poursuivi en 2023, avec le transfert du recouvrement de la taxe acquittée par les employeurs de main-d’œuvre étrangère et du produit des amendes douanières issues de décisions de justice à compter du 1er avril 2023. La réforme a donné lieu au transfert de 35 ETP vers la DGFiP en 2023, représentant 2,1 millions d’euros de titre 2, dans le cadre de la gestion et du recouvrement des amendes douanières. La Cour des comptes signale toutefois que la DGDDI fait face à des « désistements », en raison d’agents « qui ne suivent pas leurs missions une fois transférées et continuent de peser sur la masse salariale du programme 302 alors que les crédits de personnel ont été transférés ».

Le rapporteur spécial estime que cette situation ne pose pas de difficultés d’ordre budgétaire, dès lors que les agents concernés sont reclassés au sein de la DGDDI et bénéficient régulièrement des mesures inscrites dans l’accord majoritaire relatif à l’accompagnement et la reconnaissance de l’engagement professionnel des agents, signé le 4 avril 2022 par la direction et les organisations syndicales. Il appelle toutefois la DGDDI et la DGFiP à veiller à la bonne application du protocole d’accord signé le 15 juillet 2021 par les deux directions, qui contribue à l’attractivité des transferts de personnel. Ce protocole d’accord prévoit une procédure d’affectation spéciale afin d’accueillir au sein de la DGFiP les personnels douaniers sur un emploi correspondant à leurs compétences professionnelles et à leur situation géographique.

● Les dépenses de fonctionnement atteignent, en 2023, 242,4 millions d’euros en AE et 206,3 millions d’euros en CP, soit respectivement 111,2 % et 110,1 % de l’autorisation de la LFI pour 2023. La sur-exécution des crédits de titre 3 résulte principalement de la hausse des dépenses relatives aux fluides et à l’énergie, dont le carburant des véhicules des douanes, et des dépenses de maintien en condition opérationnelle du parc aéromaritime et naval.

● Les dépenses d’investissement s’établissent, en 2023, à 29,5 millions d’euros en AE et 27,8 millions d’euros en CP, soit respectivement 55 % et 48,2 % de l’autorisation de la LFI pour 2023. Cette sous-consommation importante est liée au décalage de plusieurs projets d’investissement, dont le report au premier trimestre de l’année 2024 de l’acquisition de camionnettes scanner en raison de retards dans la passation des marchés publics.

● Le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges porte 96 % des dépenses d’intervention exécutées au titre de la mission Gestion des finances publiques, soit 78,1 millions d’euros en AE et 71,8 millions d’euros en CP en 2023. Les crédits de titre 6 exécutés au titre de l’action n° 8 Soutien au réseau des débitants de tabac s’élèvent à 70 millions d’euros en AE et 63,7 millions d’euros en CP en 2023, en recul de 3,1 millions d’euros en AE (– 4,3 %) et de 9,4 millions d’euros en CP (– 12,9 %) par rapport à 2022. Cette trajectoire traduit le recentrage du soutien financier aux buralistes, désormais ciblé sur la transformation du réseau et l’accompagnement des débits les plus fragilisés. Le rapporteur spécial salue en particulier l’attribution d’une aide exceptionnelle à la reprise d’activité à 320 buralistes ayant subi des dégradations lors des émeutes intervenues à l’été 2023, pour un montant total de 3,2 millions d’euros en AE et en CP.

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT M. Mohamed Laqhila, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les recettes du CAS, globalement conformes aux prÉvisions, enregistrent une forte hausse conjoncturelle liÉe À la cession de biens exceptionnels et À des redevances et loyers particuliÈrement dynamiques
2. II. La consommation des autorisations d’engagement du CAS a ÉtÉ infÉrieure aux prÉvisions, contrairement À celle des crÉdits de paiEment
3. III. Les mouvements de crÉdits font apparaÎtre des reports importants obÉissant À des rÈgles dÉrogatoires s’agissant des cas, ainsi qu’une annulation de 300 millions d’euros

La mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État est constituée par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Créé par l’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ce CAS permet de mutualiser les recettes issues de la cession de biens immobiliers et des produits de redevances domaniales et de loyers, afin de financer des opérations immobilières structurantes et des dépenses d’entretien à la charge du propriétaire réalisées au profit des services de l’État et de ses opérateurs.

Ce CAS comprend deux programmes, sous la responsabilité du directeur de l’immobilier de l’État :

– le programme 721 : Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État, qui n’est plus abondé depuis 2018 ([219]) ;

– le programme 723 : Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État.

I. Les recettes du CAS, globalement conformes aux prÉvisions, enregistrent une forte hausse conjoncturelle liÉe À la cession de biens exceptionnels et À des redevances et loyers particulièrement dynamiques

Le CAS retrace en recettes le produit des cessions immobilières de l’État, les redevances des concessions ou autorisations de toute nature, les redevances des logements concédés par l’État dont il est propriétaire, les loyers et indemnités d’occupation, les versements du budget général et les fonds de concours.

Recettes du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État en 2022 et 2023

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2023.

● S’agissant des cessions immobilières, les recettes (366,7 millions d’euros) ont globalement respecté les prévisions de la LFI pour 2023 (370 millions d’euros). La très forte hausse des produits de cession par rapport à 2022 (133,4 %) s’explique, d’une part, par l’absence en 2022, d’une cession exceptionnelle ([220]) et, d’autre part, par trois cessions de biens exceptionnels en 2023 pour un total de 176,2 millions d’euros :

– la cession de l’immeuble parisien « Hôtel du timbre », pour 79,1 millions d’euros ;

– la cession de droits réels, sous la forme d’un bail emphytéotique, de l’immeuble parisien « Pyramides », pour 65 millions d’euros ;

– la cession à quatre collectivités territoriales d’Alsace d’une quote-part de l’ensemble immobilier « Osmose » situé à Strasbourg afin d’accueillir des services du Parlement européen, pour 32,1 millions d’euros.

Hors cessions exceptionnelles, les produits de cessions représentent 190,5 millions d’euros, soit un montant supérieur à la moyenne constatée ces dernières années (157,1 millions d’euros en 2022, 164,8 millions d’euros en 2021). Le nombre de biens cédés en 2023 (645) est quant à lui plus faible que celui des années précédentes (661 en 2022, 687 en 2021).

● S’agissant des redevances et loyers, les recettes (118,5 millions d’euros) sont supérieures de 7,7 % par rapport aux prévisions de la LFI pour 2023 (110 millions d’euros) ainsi qu’aux montants encaissés ces dernières années (98,4 millions d’euros en 2022, 103 millions d’euros en 2021).

Si elles restent minoritaires, les recettes tirées de ces redevances et loyers participent de manière significative au financement du CAS (23 % des recettes totales en 2023, 33 % en 2022, 31 % en 2021). Face à la raréfaction des biens facilement cessibles, la direction de l’immobilier de l’État (DIE) a mis en œuvre une stratégie de dynamisation de ces recettes (mise en place d’une nomenclature-barème « AMBRE » pour la fixation du montant des redevances, meilleure valorisation des points hauts ainsi que des terrains devenus inutiles ([221]), création d’un site internet dédié aux locations immobilières de l’État).

● Les recettes du CAS sont complétées par 33,6 millions d’euros de versements du budget général, qui représentent les contributions d’autres programmes budgétaires au financement d’opérations portées par le CAS afin de maintenir le niveau de trésorerie de ce dernier. C’est le cas notamment du versement de 26 millions d’euros du programme 348 ([222]) afin de financer la part de l’État s’agissant de l’acquisition de l’ensemble immobilier « Osmose » précité ([223]).

● Enfin, le CAS s’est vu rattacher 5,5 millions d’euros au titre des fonds de concours, qui correspondent principalement aux sommes versées aux prestataires en application de l’accord-cadre porté par la direction régionale des finances publiques de Paris pour des missions d’assistance et de conseil, par exemple en vue de l’acquisition de biens ou de la location d’immeubles.

● Au total, les recettes encaissées en 2023 se sont avérées supérieures de 9,2 % (44,3 millions d’euros) par rapport aux prévisions de la LFI pour 2023 et de près de 76 % (226,3 millions d’euros) par rapport à l’exécution en 2022. Cette sur-exécution par rapport aux prévisions en LFI pour 2023 s’explique principalement par les 39,1 millions d’euros de versements du budget général et des fonds de concours, par nature particulièrement fluctuants et donc difficilement prévisibles. Les recettes tirées des cessions et des redevances et loyers ont quant à elles globalement respecté les prévisions (485,2 millions d’euros encaissés sur les 480 millions d’euros prévus).

II. La consommation des autorisations d’engagement du CAS a ÉtÉ inférieure aux prÉvisions, contrairement À celle des crÉdits de paiEment

Les recettes du CAS permettent de financer deux grands types de dépenses :

– les opérations structurantes et de cessions (action 11 du programme 723), principalement les travaux de remise à neuf, de reconstruction ou d’agrandissement des bâtiments, ainsi que les frais accessoires directement liés à la cession d’un bien (organisation matérielle, expertises, honoraires, etc.) ;

– les « travaux du propriétaire », c’est-à-dire les opérations qui seraient à la charge du bailleur dans le cadre d’une location de droit commun. Cette catégorie se divise elle-même en trois sous-ensembles : les contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics (action 12), la maintenance à la charge du propriétaire (action 13) et les dépenses de gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état (action 14).

DÉpenses du cas Gestion du patrimoine immobilier de l’État

par action du programme 723

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2023.

● La consommation des autorisations d’engagement (AE), pour un total de 356 millions d’euros (en baisse de près de 18,6 % par rapport à 2022), a été inférieure de près de 26 % par rapport aux prévisions de la LFI pour 2023.

Alors que les AE étaient en hausse de près de 30 % en 2022 en raison des projets portés par le programme « Résilience » ([224]) ainsi que de la croissance des engagements du ministère des armées (de 48,6 millions d’euros en 2021 à 97 millions d’euros en 2022), le programme « Résilience » ne connaît qu’un reliquat d’engagements en 2023, alors que le ministère des armées a retrouvé une consommation d’AE similaire à 2021. Des opérations structurantes prévues en 2023 ont également été reportées à 2024, notamment les projets « Quai d’Orsay XXI » du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (estimé initialement à 70 millions d’euros) et « Saint Mandé » du ministère de la transition écologique (estimé à 40 millions d’euros).

● La consommation des crédits de paiements (CP), pour un total de 458,3 millions d’euros (en hausse de près de 32 % par rapport à 2022), connaît en revanche une sur-exécution de près d’un tiers par rapport aux prévisions.

Alors que l’année 2022 a été marquée par une sous-consommation des CP, en raison notamment du rythme de décaissement du ministère des armées moins rapide que prévu ainsi que par l’effet combiné des crises sanitaire puis énergétique ayant entraîné des retards dans la mise en œuvre des projets immobiliers, les CP consommés ont été nettement supérieurs aux prévisions en 2023. Cette hausse est portée principalement par celle des opérations structurantes (54 % des dépenses du CAS en 2023, en hausse de près de deux tiers par rapport à 2022) et notamment l’acquisition non prévue de l’ensemble « Osmose » précité ([225]), ainsi que par un effort important d’apurement des restes à payer, montants dus par l’État en raison de ses engagements juridiques (le solde des restes à payer a diminué de 26 % de 2022 à 2023 pour s’établir à 288 millions d’euros fin 2023, soit une baisse de 102 millions d’euros).

Si les « travaux du propriétaire » sont devenus minoritaires en 2023 (46 % de la dépense totale du CAS), ils connaissent une hausse de 14,7 millions d’euros par rapport à 2022 (+7,2 %), conformément aux objectifs fixés par la DIE.

RÉpartition des dÉpenses du CAS en crÉdits de paiement en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances pour 2023.

● Le programme 723 finance enfin plusieurs opérateurs de l’État, pour un total de 20,1 millions d’euros en CP, notamment l’Office national des forêts (10,3 millions d’euros), Voies navigables de France (3,4 millions d’euros) et les universités (2,3 millions d’euros).

● Au total, le solde du CAS, enregistre un excédent de 66 millions d’euros en 2023 (contre un déficit de 50 millions d’euros en 2022), passant de 641,1 millions d’euros au 1er janvier à 707,1 millions d’euros au 31 décembre. La Cour des comptes considère que ce solde s’établit à un niveau « confortable », représentant deux fois le montant des restes à payer et des AE affectées.

III. Les mouvements de crÉdits font apparaÎtre des reports importants obÉissant À des règles dÉrogatoires s’agissant des cas, ainsi qu’une annulation de 300 millions d’euros

exÉcution 2023 du programme 723 en crÉdits de paiements

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2023.

L’exécution 2022 du programme 723 fait apparaître un écart de 162,5 millions d’euros entre le total des CP ouverts (920,8 millions d’euros), et ceux annulés et consommés (758,3 millions d’euros).

Cet écart s’explique, d’une part, par le montant des reports de crédits de 2022 (575,3 millions d’euros), l’article 21 de la LOLF prévoyant un régime dérogatoire pour les CAS permettant le report des AE et des CP d’une année sur l’autre, à la condition que les montants reportés n’excèdent pas celui du solde du compte en fin d’année. Les ouvertures en LFI quant à elles doivent s’établir au niveau du montant des recettes attendues.

D’autre part, un décret du 18 septembre 2023 est venu annuler 300 millions d’euros en CP afin d’ajuster au mieux les crédits reportés d’un exercice à l’autre.

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION Mme Stella Dupont et M. Mathieu Lefèvre, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exÉcution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE s’est caractÉrisÉe par une sur-exÉcution de 6 % en autorisations d’engagement et une sous-exécution de 2 % en crÉdits de paiement par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances
2. II. l’exÉcution du programme 303 immigration et asile s’est caractérisée par une sur-exÉcution de 4 % en autorisations d’engagement et de 18 % en crÉdits de paiement par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances

La mission Immigration, asile et intégration regroupe les financements alloués par l’État aux politiques publiques pilotées par le ministère de l’intérieur en matière de garantie de l’exercice du droit d’asile, d’accueil des déplacés d’Ukraine, de lutte contre l’immigration irrégulière, d’accueil et d’intégration des étrangers primo-arrivants et d’acquisition de la nationalité française. Cette mission est organisée autour des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française et 303 Immigration et asile. Aucune dépense fiscale n’est associée à cette mission.

En 2023, les crédits de la mission ont été exécutés à hauteur de 2 789,75 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 2 268,23 millions d’euros en crédits de paiement (CP), soit des montants :

supérieurs de 114,93 millions d’euros en AE (+ 4,3 %) et de 259,13 millions d’euros en CP (+ 12,9 %) aux crédits ouverts par la loi de finances ;

inférieurs de 433,47 millions d’euros en AE (- 13,45 %) et de 187,39 millions d’euros en CP (– 7,6 %) à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

Montant des crÉdits des programmes 104 et 303 ouverts et consommÉs en 2023

(en millions d’euros, en pourcentages)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. l’exÉcution du programme 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE s’est caractÉrisÉe par une sur-exÉcution de 6 % en autorisations d’engagement et une sous-exécution de 2 % en crÉdits de paiement par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances

Le programme 104 finance l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), les actions d’intégration des étrangers primo-arrivants (incluant le programme Agir) ([227]) et les procédures d’acquisition de la nationalité française relevant du ministère de l’Intérieur.

L’exécution des crédits de paiement du programme 104 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 104 en 2023

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires

Cette exécution appelle les observations suivantes :

– Le programme 104 était doté de 543,11 millions d’euros en AE et de 543,16 millions d’euros en CP par la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été complétée par des ouvertures nettes de crédits à hauteur de 47,06 millions d’euros en AE et de 18,61 millions d’euros en CP ([228]). Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 590,17 millions d’euros en AE et à 561,78 millions d’euros en CP.

– Le programme 104 a été exécuté à hauteur de 576,39 millions d’euros en AE et de 536,15 millions d’euros en CP. Cette exécution est supérieure aux crédits ouverts par la loi de finances initiale en AE (+ 33,28 millions d’euros en AE) mais inférieure en CP (– 7,01 millions d’euros en CP). L’écart entre la prévision et la réalisation est de + 6 % en AE et de - 2 % en CP. La consommation des crédits est en revanche inférieure de 13,78 millions d’euros en AE et de 25,63 millions d’euros en CP par rapport à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice.

– L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 104 par actions

(en millions d’euros, en pourcentages)

Source : rapport annuel de performances.

– Quatre des cinq actions du programme 104 ont été sous exécutées par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances :

La sous-consommation la plus importante concerne l’action 12 Intégration des étrangers primo-arrivants dont l’exécution est inférieure d’environ 34 millions d’euros (soit - 25 %) en CP par rapport aux crédits ouverts ([229]). Selon le rapport annuel de performances, cette situation « est principalement due au déploiement progressif du programme AGIR […] avec un décalage de calendrier dans la plupart des départements et une montée en charge généralement peu soutenue des flux entrants » ([230]). Les observations formulées sur ce sujet par les rapporteurs spéciaux lors de l’examen des crédits pour 2023 et pour 2024 ont ainsi été confirmées ([231]). Si la Cour des comptes pointe « des difficultés d’exécution financières (circuit de facturation) des marchés Agir dans certains départements », elle observe également que « cette lente mise en œuvre interroge sur les possibilités futures de déploiement de ce programme » ([232]).

La seule action dont la consommation a été supérieure aux prévisions est l’action 14 Accès à la nationalité française (en AE : 1,07 million d’euros initialement ouverts et 1,27 million d’euros consommés ; en CP : 1,12 million d’euros initialement ouverts et 1,91 million d’euros consommés).

– Les fonds de concours ont participé au financement du programme 104 (en report et en gestion) à hauteur de 40,93 millions d’euros en AE et en CP, soit, comme le relève la Cour des comptes, un montant « très en-deçà des attentes présentées en LFI 2023 » (137,6 millions d’euros) ([233]). Les recettes provenant des fonds de concours ont ainsi été plus de trois fois inférieures aux prévisions. Si le ministère de l’Intérieur impute ce décalage à des délais administratifs, la Cour des comptes explique cette situation par des vacances de postes et par la priorité donnée par la direction générale des étrangers en France à d’autres programmes du ministère.

– S’agissant de l’OFII, la prévision d’emplois sous plafond (1 217 ETP) a été globalement respectée (1 202 ETP) ; le faible écart observé s’expliquant par des difficultés de recrutement.

– Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 1,05 million d’euros en AE et de 12,07 millions d’euros en CP. Interrogée sur ce sujet, la direction générale des étrangers en France a indiqué que ces montants « correspondent aux écarts entre les sommes des reports demandés par le ministère de l’Intérieur et celles finalement validées par la direction du Budget sur les périmètres 2023 des deux programmes de la mission ».

– Mme Dupont souhaite anticiper l’analyse de l’exécution budgétaire de l’année en cours et faire valoir que le niveau des crédits prévus en 2024 soulève certaines interrogations au regard des crédits consommés en 2023. Dans son rapport sur Le budget de l’État en 2023, Résultats et gestion, la Cour des comptes indique ainsi que des « tensions budgétaires » sont « déjà identifiées sur certains programmes », dont le programme 104 ([234]). Cette interrogation fait notamment suite à l’annulation de 60 millions d’euros de crédits sur ce programme décidée par le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

II. l’exÉcution du programme 303 immigration et asile s’est caractérisée par une sur-exÉcution de 4 % en autorisations d’engagement et de 18 % en crÉdits de paiement par rapport aux crÉdits ouverts par la loi de finances

Le programme 303 soutient le fonctionnement de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), la garantie de l’exercice du droit d’asile, l’accueil des déplacés d’Ukraine et la lutte contre l’immigration irrégulière.

L’exécution des crédits de paiement du programme 303 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 303 en 2023

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Cette exécution appelle les observations suivantes :

– Le programme 303 était doté de 2 131,71 millions d’euros en AE et de 1 465,94 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été complétée par des ouvertures nettes de crédits représentant 501,33 millions d’euros en AE et 427,91 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 2 633,04 millions d’euros en AE et à 1 893,84 millions d’euros en CP.

– En 2023, le programme 303 s’est distingué par l’importance des crédits ouverts en cours d’exercice afin de compenser l’absence initiale de budgétisation des dépenses en lien avec l’accueil et l’hébergement des déplacés d’Ukraine : 501,33 millions d’euros en AE et 427,91 millions d’euros en CP ont ainsi été ouverts en gestion en 2023 en faveur du programme 303 dont 339 millions d’euros en AE et en CP par la loi de finances de fin de gestion.

Le solde des ouvertures de crédit provient du rattachement de fonds de concours (18,72 millions d’euros en AE et en CP), de reports d’AE affectées et non engagées (59,29 millions d’euros), de reports de fonds de concours (54,83 millions d’euros en AE et 59,16 millions d’euros en CP), d’arrêtés de report général (29,19 millions d’euros en AE et 10,74 millions d’euros en CP) et de mouvements subsidiaires (décrets de virement ou de transfert).

– En 2023, le programme 303 a été exécuté à hauteur de 2 213,36 millions d’euros en AE et de 1 732,08 millions d’euros en CP. Cette exécution est supérieure aux crédits ouverts par la loi de finances initiale (à hauteur de + 81,65 millions d’euros en AE et de + 266,14 millions en CP). L’écart entre la prévision et la réalisation est de + 4 % en AE et de + 18 % en CP.

Cette exécution est en revanche inférieure de 419,68 millions d’euros en AE et de 161,76 millions d’euros en CP par rapport à l’addition des crédits ouverts par la loi de finances et des crédits ouverts en cours d’exercice. Sur ce point, la Cour des comptes déplore qu’en fin de gestion, « le niveau de ressources débloquées a été bien supérieur aux besoins » ([235]).

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 303 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

– L’examen de l’exécution de l’action 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile fait ressortir les points suivants :

● Le coût de l’accueil des demandeurs d’asile et des déplacés d’Ukraine est estimé à 1 415,22 millions d’euros. Ces dépenses peuvent être réparties selon leur nature ou selon leurs bénéficiaires.

Une répartition des dépenses par nature conduit à distinguer les dépenses d’hébergement (981,06 millions d’euros) et celles de versement de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) (434,16 millions d’euros).

En matière d’hébergement, la dépense est importante même si la création annoncée de 5 900 places supplémentaires n’a pas été entièrement respectée (4 922 places ont été ouvertes en 2023 et 538 autres places devraient être ouvertes durant le premier trimestre 2024).

En matière de versement de l’allocation pour demandeur d’asile (qui est versée aux demandeurs d’asile et aux déplacés d’Ukraine) le montant versé aux demandeurs d’asile s’est élevé à 276,9 millions d’euros ([236]), soit un montant inférieur à celui observé en 2022 (280,1 millions d’euros) alors même que la demande d’asile a été très soutenue en 2023. Cette situation s’explique « par l’amélioration des délais d’instruction, en particulier à l’OFPRA (127 jours en 2023 contre 159 jours en 2022) qui ont permis de réduire les durées de prise en charge » ([237]).

Une répartition des dépenses selon les bénéficiaires distingue les crédits en faveur des demandeurs d’asile (1 093,42 millions d’euros en CP) et ceux en faveur des déplacés d’Ukraine (321,8 millions d’euros en CP en retrait de 160,1 millions d’euros par rapport à 2022).

– L’action 3 de Lutte contre l’immigration irrégulière a été sous-exécutée à hauteur d’environ 35 millions d’euros en CP (178,19 millions d’euros consommés contre 214,22 millions d’euros ouverts) en raison d’une sous-exécution des dépenses de fonctionnement et d’investissement notamment dans les centres de rétention administrative. La Cour des comptes relève que la sous-exécution des dépenses d’investissement serait, selon le ministère de l’Intérieur, imputable « à la difficile programmation pluriannuelle de ces investissements et à leur mise en œuvre complexe, avec des contraintes liées aux études préalables de faisabilité, à la passation des marchés d’études et de travaux, puis à l’exécution de ces marchés » ([238]). Le rapport annuel de performances précise cependant que les AE n’ayant pu être engagées en 2023 « ont été affectées en 2023 et seront consommées en 2024 » ([239]).

– Les fonds de concours ont participé au financement du programme 303 (en report et en gestion) à hauteur de 18,72 millions d’euros, soit, comme pour le programme 104, un montant très inférieur aux estimations initiales (45,6 millions d’euros).

– La prévision d’emplois sous plafond de l’OFPRA (1 011 ETP) a été globalement respectée (1 001 ETP) ; l’écart observé s’expliquant par des difficultés de recrutement d’officiers de protection.

– Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 procède à une annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 2,57 millions d’euros en AE (une annulation résiduelle de crédits étant prévue en CP). Comme pour le programme 104, ce montant correspond aux écarts entre les sommes des reports demandés par le ministère de l’Intérieur et celles finalement validées par la direction du Budget.

– Mme Dupont souligne que le décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits a annulé 114,69 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 303.

Investir pour la France de 2030 M. Damien Maudet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. les programmes support du PIA 3
2. A. Le programme 421 Soutien des progrÈs de l’enseignement et de la recherche
3. B. Le programme 422 Valorisation de la recherche
4. C. Le programme 423 AccÉlÉration de la modernisation des entreprises
5. II. Les programmes support de France 2030
6. A. le programme 424 Financement des investissements STRATÉGIQUES
7. B. Le programme 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation.
8. III. un manque d’information persistant de la reprÉsentation nationale

La loi de finances pour 2017 ([240]) a institué la mission Investir pour la France de 2030 (initialement intitulée Investissements d’avenir) pour porter les financements du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3). Ce programme vise à financer des projets innovants, contribuant à la transformation du pays, à une croissance durable et à la création des emplois de demain. L’architecture de la mission reflétait celle du PIA 3, qui est structuré de l’amont vers l’aval de la chaîne de valeur : le programme 421 concerne le soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche, le programme 422, la valorisation de la recherche et le programme 423, l’accélération de la modernisation des entreprises.

Suite au lancement du PIA 4 en 2021, deux nouveaux programmes ont été ajoutés à la mission : le programme 424 Financement des investissements stratégiques et le programme 425 Financement structurel des écosystèmes d’innovation. Enfin, le lancement du plan France 2030 a fait évoluer le contenu de la mission Investir pour la France de 2030. Ce plan, annoncé en octobre 2021, soutient tout le cycle de vie de l’innovation, de la recherche fondamentale jusqu’à l’industrialisation. Le lancement de France 2030 a conduit à l’adoption, en première lecture du projet de loi de finances pour 2022 à l’Assemblée nationale ([241]), d’un amendement présenté par le Gouvernement abondant les programmes 424 et 425 de 34 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement. Par suite, le PIA 4 a été intégré à France 2030, qui constitue désormais un unique plan d’investissement dont le financement est porté par les programmes 424 et 425.

La mise en œuvre du plan France 2030 repose sur les quatre opérateurs historiques des PIA : l’Agence de la transition écologique (ADEME), l’Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

Les autorisations d’engagement (AE) ont été ouvertes très rapidement. Les AE du PIA 3 et du PIA 4 ont été ouvertes dès le lancement des plans, en 2017 et en 2021 (à hauteur de 10 milliards d’euros et de 16,5 milliards d’euros respectivement) ([242]). La plus grande partie des AE de France 2030 a été ouverte en 2022 (34 milliards d’euros). De ce fait, en loi de finances initiale (LFI) pour 2023, la mission a été dotée seulement de 0,26 milliard d’euros d’AE.

Les crédits de paiement (CP) sont ouverts annuellement afin de couvrir les besoins de trésorerie des opérateurs pour la mise en œuvre des investissements. Ils sont inscrits au budget par tranche annuelle jusqu’à l’épuisement de l’enveloppe, prévue après 2028 ([243]). Ainsi, en LFI 2023, la mission a été dotée de 6,09 milliards d’euros de CP.

En 2023, 9,19 milliards d’euros d’AE ont été consommés, soit près de 3 500 % des AE ouverts en loi de finances initiale. Ce taux très atypique s’explique par le report de 7,3 milliards d’euros d’AE de 2022 vers 2023 sur le programme 424 et de 2,22 milliards d’euros d’AE sur le programme 425. Ce report traduit le « caractère encore indéfini de la finalité exacte de ces crédits », comme le souligne la Cour des Comptes ([244]).

5,99 milliards d’euros de CP ont été consommés, soit plus de 98 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

PrÉvision et exÉcution 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023.

I. les programmes support du PIA 3

Les programmes 421, 422 et 423 financent l’achèvement du PIA 3. Ils représentent 0,40 milliard d’euros de CP dans la loi de finances initiale pour 2023, soit 6 % des CP ouverts par cette loi. Un montant similaire de CP a été consommé en 2023.

A. Le programme 421 Soutien des progrÈs de l’enseignement et de la recherche

En LFI pour 2023, le programme n’était doté d’aucune AE et de 244 millions d’euros de CP ([245]). Le montant total des CP disponibles au cours de l’année 2023 a été réduit à 234,9 millions d’euros, soit une réduction de 4 % des CP. Il s’agit du programme le plus « amont » du PIA 3. Il finance principalement les acteurs de la formation et de la recherche et permet notamment d’investir dans des équipements structurants pour la recherche.

Le programme a connu, en 2023, un seul mouvement de crédits : l’annulation, par la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023 ([246]), de 9,1 millions d’euros d’AE et de CP.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate une consommation d’AE négative, de -9,1 millions d’euros (du fait de l’annulation d’un montant identique par la loi de finances de fin de gestion). Les CP consommés s’élèvent à 234, 90 millions d’euros, ce qui représente 96,27 % des CP ouverts en loi de finances initiale et la totalité des CP ouverts (dont le montant avait été réduit par la loi de finances de fin de gestion). De ce fait, le présent projet de loi ne propose ni l’annulation d’AE ni l’annulation de CP.

B. Le programme 422 Valorisation de la recherche

En LFI pour 2023, le programme n’était doté d’aucune AE et de 33 millions d’euros de CP ([247]). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 9,1 millions d’euros en AE et à 42,1 millions d’euros en CP, soit une augmentation de 28 % des CP. Le programme finance des projets visant à donner de la valeur à des résultats de recherche et intervient donc en « aval » du programme 421 dans la chaîne de l’innovation. Il finance par exemple des démonstrateurs et les sociétés d’accélération du transfert de technologies

Le programme a connu en 2023 un seul mouvement de crédits : l’ouverture, par la loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023, de 9,1 millions d’euros d’AE et de CP.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate une consommation de la totalité des AE ouvertes au cours de l’année, soit 9,1 millions d’euros. Les CP consommés s’élèvent à 42,10 millions d’euros, ce qui représente 127,58 % des CP ouverts en loi de finances initiale et la totalité des CP ouverts au cours de l’année. De ce fait, le présent projet de loi ne propose ni annulation d’AE ni annulation de CP.

C. Le programme 423 AccÉlÉration de la modernisation des entreprises

Le programme constitue la partie « aval » du PIA 3 et finance principalement les entreprises pour des projets technologiques ou innovants dans de nombreux domaines de l’industrie. En LFI pour 2023, le programme n’était doté d’aucune AE et de 92,50 millions d’euros de CP ([248]).

Le programme n’a connu, en 2023, aucun mouvement de crédits. Il n’y a eu aucune consommation d’AE et la totalité des CP ouverts en loi de finances initiale a été consommée. De ce fait, le présent projet de loi ne prévoit ni l’annulation d’AE ni l’annulation de CP.

II. Les programmes support de France 2030

Les programmes 424 et 425 financent le plan France 2030. Ils représentent 5,72 milliards d’euros de CP dans la loi de finances initiale pour 2023, soit 94 % des CP ouverts par cette loi. Un montant de 5,62 milliards d’euros de CP a été consommé.

A. le programme 424 Financement des investissements STRATÉGIQUES

En LFI pour 2023, le programme n’était doté d’aucune AE et de 3,485 milliards d’euros de CP (1). La logique du programme 424, créé en lien avec le PIA 4, était de construire des priorités d’investissements répondant aux enjeux de transition de l’économie et de la société et représentant des relais robustes de croissance économique pour la France. Il a été structuré en une série d’actions budgétaires organisées selon le degré de maturité des innovations. Il soutient notamment la mise en œuvre de premières réalisations industrielles ou de services à l’échelle « pilote » ou « démonstrateur » qui permettent de vérifier la viabilité organisationnelle et technico-économique d’innovations, dont les principaux verrous technologiques ont été levés.

Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 7,31 milliards d’euros en AE, du fait d’un report de 7,3 milliards d’euros de 2022 vers 2023 par un arrêté du 10 mars 2023. Il a été porté à 3,49 milliards d’euros en CP (soit une augmentation de près de 0,2 % des CP), du fait d’un transfert entrant de 5 millions d’euros de CP en provenance du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense au titre de la contribution du Ministère des Armées au PIIEC (projet important d’intérêt européen commun) électronique ([249]).

Les AE ont été consommées à hauteur de 4,91 milliards d’euros, ce qui représente 67 % des AE ouvertes en cours d’année. Les CP consommés s’élèvent à 3,481 milliards d’euros, ce qui représente plus de 99 % des CP ouverts en loi de finances initiale comme de l’ensemble des CP ouverts en cours d’année.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 0,17 euro en AE et de 0,10 euro en CP sur le programme, après que 2,52 milliards d’euros d’AE et 0,82 milliard d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 ([250]).

B. Le programme 425 Financement structurel des Écosystèmes d’innovation

En LFI pour 2023, le programme n’était doté que de 0,26 milliard d’euros en AE et de 2,23 milliards d’euros de CP ([251]). Le montant total des AE disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 2,39 milliards d’euros, soit une augmentation de 811 % des AE. Par contre, le montant des CP a été réduit à 2,14 milliards d’euros, ce qui représente une baisse de 4 % des CP. Ce programme vise notamment à aider les entreprises innovantes qui ont besoin d’accéder à des sources de financement pour couvrir le risque inhérent à leurs projets de recherche et développement et d’innovation et à soutenir la croissance de start-up.

Le programme a connu, en 2023, deux mouvements de crédits : le report de 2,22 milliards d’euros d’AE de 2022 vers 2023 par un arrêté du 10 mars 2023 et un transfert sortant de 90 millions d’euros d’AE et de CP à destination de trois programmes de la mission Enseignement scolaire pour financer des actions d’innovation pédagogique (programmes 139 Enseignement privé du premier et du second degrés, 140 et 141 Enseignement scolaire public du second degré) ([252]).

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate une consommation d’AE de 1,88 milliard d’euros, ce qui représente 715 % des AE ouvertes en loi de finances initiale et 78 % des AE ouvertes au total. Les CP consommés s’élèvent à 2,14 milliards d’euros, ce qui représente la totalité des CP qui étaient disponibles en 2023.

Le présent projet de loi ne propose aucune annulation d’AE. 0,40 milliard d’euros d’AE ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 ([253]). Le présent projet de loi ne propose aucune annulation de CP car tous les CP disponibles ont été consommés.

III. un manque d’information persistant de la reprÉsentation nationale

L’examen de l’exécution de la loi de finances pour 2023 montre que peu de mouvements de crédits ont eu lieu en cours d’année, et, que, pour la plupart des programmes, le taux de consommation des crédits, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, est très élevé. Toutefois, un point doit particulièrement retenir l’attention de la représentation nationale : le manque d’informations sur l’utilisation des crédits.

L’adoption par amendement du plan France 2030 a privé la représentation nationale d’une étude d’impact préalable approfondie. Certes, certains documents sont publiés comme un « jaune » budgétaire relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir et de France 2030, le projet annuel de performances ou encore le compte rendu financier trimestriel élaboré par le Secrétariat général pour l’investissement (SGPI). Toutefois, comme le rappelle la Cour des comptes, « aucun de ces documents ne fournit une vision consolidée et transversale des investissements effectivement réalisés et en cours » et « l’information du Parlement assurée par le SGPI se limite au seul plan budgétaire ». C’est pourquoi la Cour des comptes demande la mise en libre accès, sous un format exploitable, de la liste des bénéficiaires avec les montants, la répartition par type de financement (subvention, avance remboursable, etc.), l’état d’avancement du projet et les retours financiers ou extra-financiers attendus (après retrait des informations qu’un secret rendrait confidentielles) ([254]). Le rapporteur spécial appuie cette demande, qu’il juge indispensable pour améliorer l’information du Parlement.

Par ailleurs, le rapporteur spécial partage les interrogations de la Cour de Comptes sur la qualité des investissements, qu’il est difficile de mesurer en l’absence d’évaluation ex ante ([255]). La Cour des comptes a même relevé que le SGPI n’avait pas appliqué le décret du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements publics ([256]) qui impose de réaliser un dossier d’évaluation socio-économique des projets d’investissements dont le montant de financement par l’État est supérieur à 20 millions d’euros ([257]). Le rapporteur spécial juge cette situation inacceptable, eu égard aux montants mobilisés par la mission Investir pour la France de 2030 et à ses enjeux en matière économique et écologique.

Justice M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 166 : justice judiciaire
2. II. le programme 107 : administration pÉnitentiaire
3. III. Le programme 182 : protection judiciaire de la jeunesse
4. IV. le programme 101 : accÈs au droit et à la justice
5. V. le programme 310 : conduite et pilotage de la justice
6. VI. Le programme 335 : Conseil supÉrieur de la magistrature

La mission Justice finance l’ensemble des moyens humains et matériels du ministère de la justice. Elle est composée de six programmes. Trois d’entre eux concernent les directions « métiers » du ministère et concentrent la majeure partie des crédits de la mission (82 %). Il s’agit des programmes :

– 166 – Justice judiciaire ;

– 107 – Administration pénitentiaire ;

– 182 – Protection judiciaire de la jeunesse.

La mission comprend également deux programmes transversaux consacrés aux fonctions supports et aux crédits d’intervention :

– le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice,

– le programme 101 – Accès au droit et à la justice.

Enfin, un dernier programme porte les crédits du Conseil supérieur de la magistrature (335 – Conseil supérieur de la magistrature).

Les crédits de la mission Justice connaissent une progression régulière depuis une dizaine d’années. En 2023, le budget voté en loi de finances initiale s’élevait ainsi à 12,5 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 11,57 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en augmentation de 7,7 % (après une augmentation de 8,8 % en 2022). Les dispositions de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 prévoient que ces montants devraient continuer à croître dans les années à venir. Ils doivent notamment permettre de financer d’importants recrutements.

En 2023, les crédits de la mission Justice ont été exécutés à hauteur de 11 825,2 millions d’euros en AE et de 11 311,9 millions d’euros en CP, soit des montants inférieurs aux crédits ouverts par la loi de finances :

de 692,2 millions d’euros en AE (– 5,5 %)

et de 258,4 millions d’euros en CP (– 2,2 %).

Le taux d’exécution des crédits par rapport aux montants inscrits en LFI s’élève ainsi à 94,5 % pour les AE et à 97,8 % pour les CP.

Montant des crÉdits des programmes 166, 107, 182, 310, 101 et 335 ouverts et consommÉs en 2023 (en millions d’euros)

NB : dans les tableaux du présent document, des effets d’arrondis ou de transferts peuvent expliquer que les totaux soient légèrement inférieurs ou supérieurs à l’addition des agrégats qu’ils retracent.

(a) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023

(b) Arrêté du 27 janvier 2023 portant report de crédits de fonds de concours ; arrêté du 24 février 2023 portant report de crédits

(c) Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023

Sources : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. Le programme 166 : justice judiciaire

Le programme 166 finance les moyens alloués aux juridictions de l’ordre judiciaire.

L’exécution des crédits de paiement du programme 166 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 166 en 2023

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 166 était doté de 4 516 millions d’euros en AE et de 4 149 millions d’euros en CP par la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances initiale (LFI) pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été augmentée de 213,98 millions d’euros en AE et 1,8 million d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 4 728,9 millions d’euros en AE et 4 148,5 millions d’euros en CP.

Le programme 166 a été exécuté à hauteur de 4 245 millions d’euros en AE et de 4 125 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 271 millions d’euros et 24 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est d’environ 6 % en AE et de 0,58 % en CP. L’exécution est donc quasi-conforme sur le plan des CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 166 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Le taux d’exécution plus bas pour les AE s’explique notamment par un taux d’exécution de 80 % des AE de l’action 06. En son sein, les dépenses de fonctionnement n’ont atteint qu’un peu plus de 300 millions d’euros, contre 561 prévus. À l’origine de cette sous-exécution notamment, les dépenses d’immobilier propriétaire imputées en titre 3 qui s’élèvent à -169,3 millions d’euros en AE. Ce montant intègre le retrait de l’engagement de 213 millions d’euros portant sur la part investissement du contrat de partenariat du tribunal de Paris, afin de le réimputer sur le titre 5.

En complément, le rapporteur spécial tient à alerter sur la nouvelle forte hausse constatée des crédits mobilisés pour couvrir les frais de justice. Comme le rappelle la Cour des comptes, il s’agit là d’une « problématique cruciale de la maîtrise d’une dépense que le ministère peine de longue date à réguler » ([258]) . En 2023, les CP exécutés en faveur des dépenses de frais de justice ont en effet augmenté de 10,4 % par rapport à 2022 – pour un total de 715,9 millions d’euros – et alors que la budgétisation en LFI prévoyant une hausse de seulement 8 %. Cette dynamique, mal anticipée, a imposé d’importants mouvements de fongibilité, un dégel de l’intégralité de la réserve de précaution et le recours à une réserve interne supplémentaire ; plus largement, elle obère la soutenabilité du programme, comme le fait remarquer la Cour des comptes.

Un plan d’action a certes été lancé en 2023 afin de maîtriser l’augmentation des frais de justice, reposant sur une plus grande sensibilisation des personnels du réseau judiciaire et des acteurs externes, l’installation d’une comitologie ou l’adoption d’une nouvelle approche en matière de gardiennage des scellés par exemple. Si, comme le souligne le rapport annuel de performances, « ces actions doivent nécessairement s’inscrire dans la durée pour commencer à produire un effet sur la dépense », le rapporteur spécial fait sienne la recommandation de la Cour des comptes invitant le ministère à poursuivre la mise en œuvre de ce plan et à mesurer son impact sur l’évolution des dépenses exécutées et de restes à payer. De même, l’enveloppe de crédits pour les frais de justice doit être prévue avec plus de sincérité de façon à éviter chaque année l’accumulation de charges à payer et de devoir procéder à des mouvements de crédits trop importants en cours d’exercice.

II. le programme 107 : administration pÉnitentiaire

Le programme 107 comprend les crédits relatifs au service public pénitentiaire.

L’exécution des crédits de paiement du programme 107 en 2023 peut être ainsi représentée :

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 107 en 2023

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 107 était doté de 5 410 millions d’euros en AE et de 4 927 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été relevée de 175,86 millions d’euros en AE et abaissée de 25,18 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 5 585,5 millions d’euros en AE et à 4 900 millions d’euros en CP.

Le programme 107 a été exécuté à hauteur de 5 130 millions d’euros en AE et de 4 748 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 280 millions d’euros et 179 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 5,17 % en AE et de 3,63 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 107 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

La sous-exécution constatée en AE comme en CP trouve principalement son origine dans la sous-exécution des crédits de l’action 02 – Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice. En son sein, ce sont les dépenses de titre 2, exécutées à hauteur de 329 millions d’euros en AE comme en CP contre 428 millions d’euros prévus, qui contribuent fortement à cette sous-exécution.

Ces chiffres découlent directement d’une nouvelle sous-exécution du plafond d’emploi de ce programme, sur laquelle le rapporteur spécial tient à attirer l’attention. En 2023, le plafond d’emploi de la mission a bien connu une nouvelle hausse, après celles déjà enregistrées les années précédentes (+ 2,6 % en 2021 et + 1,6 % en 2022), atteignant 92 748 ETPT en loi de finances de fin de gestion. Cette augmentation est positive car elle permet notamment, quand elle donne lieu à des recrutements, de combler les besoins en effectifs, par exemple parmi les magistrats et les greffiers. Le plafond d’emploi reste cependant sous-exécuté à hauteur de 1 573 ETPT ([259]), le ministère ne parvenant pas à recruter à hauteur des emplois créés, et ce particulièrement pour le programme 107. Le schéma d’emplois du programme a ainsi été sous-exécuté de façon quasi-constante depuis 2017 : la sous-exécution s’élevait à 122 ETP en 2017, 81 ETP en 2018, 202 ETP en 2019 142 ETP en 2021 et 149 ETP en 2022. Le renforcement de l’attractivité du ministère doit ainsi rester une priorité, notamment dans le contexte de la création de nouvelles places au sein des établissements pénitentiaires.

Hors titre 2, l’année 2023 a été marquée par le déploiement du « Plan 15 000 » qui prévoit la création de 15 000 places de prison. Des difficultés de mise en œuvre au niveau local, plusieurs projets de construction ou d’agrandissement étant contestés, ont toutefois conduit à une sous-exécution des dépenses d’investissement. Ainsi, la gestion 2023 du titre 5 du programme 107 est marquée par le niveau élevé d’autorisations d’engagement affectées non engagées (AENE), qui atteint 220 millions d’euros.

Ces constats emportent deux conséquences.

La première est que le retard du « Plan 15 000 » conduit à aggraver une surpopulation carcérale déjà dramatique. Le nombre de détenus en France a atteint un nouveau record en 2023, le seuil de 75 000 détenus ayant été atteint en fin d’année, pour un peu plus de 61 000 places opérationnelles. Au 1er mars 2024, la densité carcérale globale s’établissait à 124,3 %. En outre, comme a tenu à le faire remarquer un syndicat au rapporteur spécial, « cette moyenne ne reflète que très partiellement la situation extrêmement tendue de plusieurs établissements dont le taux de suroccupation va bien au-delà. » De fait, cette moyenne occulte d’énormes disparités entre les établissements, certains affichant une densité carcérale dépassant les 200 %. Cette suroccupation constitue une contrainte majeure pour la politique d’exécution des peines d’incarcération dont le coût global a été évalué par la Cour des comptes à environ 4 milliards d’euros ([260]).

La seconde conséquence a trait aux conditions de travail des agents de l’administration pénitentiaire. En sous-effectifs et confrontés à un nombre grandissant des détenus, ces personnels sont victimes de souffrance au travail. Le rapporteur spécial souhaite alerter sur cette situation et appelle à renforcer au plus vite l’attractivité de ces métiers, notamment en engageant une véritable politique des ressources humaines, et à déployer dans les temps le « Plan 15 000 » pour assurer aux détenus et aux agents des conditions de détention et d’exercice dignes.

III. Le programme 182 : protection judiciaire de la jeunesse

Le programme 182 est spécifiquement dévolu à la prise en charge des mineurs au sein de la mission justice.

L’exécution des crédits de paiement du programme 182 en 2023 peut être ainsi représentée :

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 182 EN 2023

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 182 était doté de 1 109 millions d’euros en AE et de 1 093 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été relevée de 42,28 millions d’euros en AE et de 12,78 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 1 149,3 millions d’euros en AE et à 1 092,9 millions d’euros en CP.

Le programme 182 a été exécuté à hauteur de 1 092 millions d’euros en AE et de 1 072 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 17 millions d’euros et de 21 millions d’euros aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 1,57 % en AE et de 1,92 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 182 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

L’essentiel des crédits du programme sont contenus dans l’action 01 – Mise en œuvre des décisions judiciaires, dont l’exécution se rapproche fortement de la prévision. Une sur-exécution est en revanche constatée au niveau de l’action 03 – Soutien, de près de 28 % en AE et de 18 % en CP. Tous les titres sont concernés par cette sur-exécution, les crédits exécutés représentant parfois le double des crédits ouverts, pour les AE des titres 3 et 5 par exemple.

Toutefois, les dépenses de personnel contribuent aussi fortement à cette exécution : 114,4 millions d’euros de crédits exécutés en AE comme en CP contre 103,4 prévus. Le rapport annuel de performances précise que « l’écart entre les dépenses programmées et exécutées s’explique principalement par une augmentation de +79,4 ETPT par rapport à la prévision » sans plus de précision. Le rapporteur spécial déplore ce manque d’information et aurait souhaité que soient précisées les raisons pour lesquelles près de 80 ETP supplémentaires par rapport à la prévision ont été nécessaires. S’agissant des crédits hors titre 2, l’écart porte essentiellement sur les dépenses de titre 3. Les frais liés à l’entretien du parc informatique ont par exemple été plus importants qu’anticipés car certaines dépenses n’avaient tout simplement pas été programmées, dont le renouvellement d’un tiers des ordinateurs du parc de la direction ! Le rapporteur spécial déplore fortement cette absence d’anticipation, qui s’apparente à de l’amateurisme voire à de l’insincérité budgétaire.

La sous-exécution constatée pour l’action 4, qui regroupe les dépenses liées à la formation assurée par l’École nationale de protection judiciaire de la jeunesse et les pôles territoriaux de formation à vocation interrégionale, ainsi que les dépenses de la formation prises en charge par les directions interrégionales et par l’administration centrale, relève là-encore pour l’essentiel du titre 2. L’écart constaté entre la prévision et l’exécution des dépenses s’explique par des recrutements en baisse par rapport aux prévisions, ce qui confirme une nouvelle fois la nécessité d’accroître l’attractivité du ministère de la justice.

IV. le programme 101 : accÈs au droit et à la justice

Le programme 101 doit permettre à toute personne qui le souhaite d’avoir connaissance de ses droits et de pouvoir les faire valoir, notamment par le recours à l’aide juridictionnelle.

L’exécution des crédits de paiement du programme 101 en 2023 peut être ainsi représentée :

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 101 en 2023

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Le programme 101 était doté de 714 millions d’euros en AE et en CP par la loi de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 9,71 millions d’euros en AE et de 10 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 704,29 millions d’euros en AE et à 704 millions d’euros en CP.

Le programme 101 a été exécuté à hauteur de 704 millions d’euros en AE et en CP, soit un montant inférieur de 10 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 1,4 % en AE comme en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 101 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Près de 90 % des crédits du programme sont concentrés dans l’action 01 – Aide juridictionnelle, qui permet de soutenir les justiciables aux ressources financières modestes dans leurs procédures. Le taux d’exécution de cette action, en AE comme en CP, est de 99,5 %. Il explique le taux d’exécution global des crédits du programme, qui est le plus proche de la prévision tous programmes confondus. L’action 02 – Développement de l’accès au droit et du réseau judiciaire de proximité accuse par exemple une sous-exécution de 3 millions d’euros en AE mais cet écart ne représente que 0,4 % de l’ensemble des AE ouvertes.

V. le programme 310 : conduite et pilotage de la justice

Placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du ministère de la Justice, le programme 310 – Conduite et pilotage de la politique de la justice regroupe des fonctions transverses ministérielles et mutualisées, exercées pour le compte des trois directions à réseau du ministère.

Le programme 310 était doté de 764,47 millions d’euros en AE et 682,46 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été abaissée de 12,86 millions d’euros en AE et de 18,48 millions d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 751,3 millions d’euros en AE et de 663,8 millions d’euros en CP.

Le programme 310 a été exécuté à hauteur de 651 millions d’euros en AE et 658,9 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de 113,5 millions d’euros en AE et de 23,5 en CP par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 14,9 % en AE et de 3,4 % en CP.

L’exécution budgétaire action par action est la suivante :

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 310 par actions

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

Ce programme est celui pour lequel le plus bas taux d’exécution des crédits est constaté. Les crédits consommés en AE s’élèvent en effet à 85,11 % des crédits ouverts en LFI. Cette sous-exécution est notamment le fait du taux particulièrement bas d’exécution de l’action 04 – Gestion de l’administration centrale pour laquelle 166,13 millions d’euros d’AE ont été exécutés contre 245,6 prévus. Les dépenses d’investissement sont pour beaucoup dans ce résultat puisque 5,5 millions d’euros ont été exécutés contre 58,3 millions d’euros prévus ; en cause, des dépenses immobilières non engagées en raison de projets qui ont dû être repoussés. La sous-exécution des AE de l’action 09 – Action informatique ministérielle explique aussi le taux d’exécution relativement bas des AE de ce programme.

Le rapporteur spécial tient à s’attarder sur cette action en particulier pour deux raisons : d’abord, parce que les dépenses informatiques représentent 44,7 % des dépenses du programme ; ensuite, parce que le pilotage des projets informatiques et le suivi de leurs coûts par la Chancellerie fait l’objet depuis des années de critiques que le rapporteur spécial veut rappeler ici tant ils conduisent à une gestion problématique des crédits. Ainsi, si le taux d’exécution des CP est en apparence satisfaisant, le programme 310 a exécuté ses crédits de fonctionnement à hauteur de 400 millions d’euros pour un montant de CP inscrits en LFI de 276 millions d’euros soit un écart de 124 millions d’euros, en raison du fort dynamisme des dépenses informatiques. La Cour des comptes ([261]) dénonce « des dépenses informatiques mal maîtrisées » et un suivi de ces dépenses par projet et nature de dépenses qui « reste difficile ». De même, il n’est pas anodin que la moitié des recommandations formulées par la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire 2023 de la mission relève de ces dépenses. Le rapporteur reprend particulièrement l’une d’entre elles qui consiste pour le ministère à veiller à la mise en œuvre effective du suivi fin des projets informatiques par nature de dépense, en AE comme en CP, afin d’en mesurer précisément le coût.

VI. Le programme 335 : Conseil supÉrieur de la magistrature

Le programme 335, dédié au Conseil supérieur de la magistrature, vise à assurer l’autonomie budgétaire de cette institution.

Le programme 335 était doté de 4,08 millions d’euros en AE et 4,97 millions d’euros en CP par la loi de finances pour 2023. En cours d’exercice, cette dotation initiale a été relevée de 0,33 million d’euros en AE et de 0,25 million d’euros en CP. Au final, le total des crédits ouverts s’est établi à 4,11 millions d’euros en AE et de 5,06 millions d’euros en CP.

Le programme 335 a été exécuté à hauteur de 3,72 millions d’euros en AE et 4,62 millions d’euros en CP, soit un montant inférieur de respectivement 0,36 million d’euros et 0,37 million d’euros par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances. L’écart entre la prévision et la réalisation est de 8,98 % en AE et de 7,19 % en CP.

exÉcution 2023 des crÉdits du programme 335 par actions

(en euros)

Source : rapport annuel de performances.

MÉdias, livre et industries culturelles M. Denis Masseglia, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Programme 180 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle en faveur des Éditeurs de presse
2. II. Programme 334 : Un financement des opÉrateurs en hausse pour leur permettre de faire face à la hausse des coÛts

La mission Médias, livre et industries culturelles regroupe les crédits de deux programmes :

– le programme 180 Presse et médias recouvre les relations financières avec l’Agence France-Presse (AFP), les aides à la presse d’information politique et générale, le soutien aux médias de proximité et le soutien à l’expression radiophonique ;

– le programme 334 Livre et industries culturelles recouvre les dépenses en faveur des filières du livre, de la musique et du cinéma, en particulier les subventions pour charge de service public aux opérateurs de la mission.

L’exécution budgétaire de la mission a atteint 731,7 millions d’euros en AE et 725,7 millions d’euros en CP en 2023, contre 627,5 millions d’euros en AE et 625,9 millions d’euros en CP en 2022. Le volume des crédits budgétaires exécutés est ainsi en forte hausse de près de 100 millions d’euros en AE comme en CP. Cette croissance soutenue des dépenses, qui concerne le programme 180, s’explique par la mise en place en février 2024 de la nouvelle aide à la diffusion de la presse, destinée à favoriser le portage des titres de presse, dont le coût s’est élevé à plus de 106 millions d’euros. Elle résulte aussi du versement d’une aide exceptionnelle aux éditeurs de presse confrontés à la hausse de leurs coûts de production à hauteur de 30 millions d’euros.

La quasi-intégralité des crédits ouverts a été consommée en 2023, avec un taux d’exécution de la mission de 98 % en AE et en CP.

exÉcution 2023 des crÉdits de la mission

MÉdiaS, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2023 aux crédits ouverts en 2023.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2023 a été marquée par un certain nombre de mouvements intervenus en gestion, pour des ouvertures qui représentent 43,8 millions d’euros en AE et 35,1 millions d’euros en CP. Ces mouvements sont la conséquence notamment :

– des reports de crédits de 2022 vers 2023 à hauteur de 27,9 millions d’euros en AE et de 15,8 millions d’euros en CP, correspondant aux besoins en couverture des aides attribuées à la presse en 2022 mais non engagées ou soldées avant la fin de gestion de l’exercice, au report de l’aide exceptionnelle aux éditeurs de presse de 5 millions d’euros ouverte par la loi de finances rectificative de fin de gestion de 2022, ainsi qu’à la compensation de la hausse du point d’indice aux opérateurs ;

– d’importantes ouvertures de crédits en gestion sur le programme 180, à hauteur de 17,43 millions d’euros en AE et de 21,6 millions d’euros en CP pour financer l’aide exceptionnelle aux éditeurs de presse (16 millions d’euros en AE et en CP par décret de transfert et 1,43 million d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP par la loi de finances de fin de gestion pour 2023) ;

– le dégel intégral des crédits mis en réserve et « surgelés » sur le programme 180 pour 22,32 millions d’euros en AE et 22,26 millions d’euros en CP afin de financer l’aide exceptionnelle aux éditeurs de presse, ainsi qu’un dégel partiel des crédits sur le programme 334 pour 8,44 millions d’euros en AE et 7,85 millions d’euros en CP afin d’abonder la subvention de la Bibliothèque nationale de France (BnF) et de lui permettre de faire face aux surcoûts liés à l’inflation. Le solde des crédits gelés pour le programme 334 a été annulé par la loi de finances de fin de gestion pour 2023.

La gestion 2023 des crÉdits de paiement de la mission

MÉdias, livre et industries culturelles

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

La mission se caractérise toutefois par la prépondérance des dépenses fiscales et des taxes affectées aux opérateurs, les crédits budgétaires ne représentant que le tiers de la dépense totale de la mission, restreignant la capacité de pilotage budgétaire du ministère. Sur l’ensemble de la mission, le coût des dépenses fiscales dépasse désormais 772 millions d’euros en 2023, principalement porté par la hausse des dépenses fiscales en faveur du cinéma, de l’audiovisuel et de la musique enregistrée. Les produits des taxes affectées au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et au Centre national de la musique (CNM) ont également progressé de façon significative pour atteindre 824 millions d’euros en 2023 contre 754 millions d’euros en 2022.

Principales DÉpenses fiscales sur la mission

MÉdias, livre et industries culturelles

(en millions d’euros)

Note : seules sont présentées les dépenses fiscales dont le montant est supérieur à 5 millions d’euros.

(1) Réduction d’impôt sur le revenu relative aux sociétés de financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA).

Source : notes d’exécution budgétaire.

En matière de dépenses fiscales, le Rapporteur spécial a par ailleurs réalisé une évaluation spécifique du crédit d’impôt en faveur des entreprises de jeux vidéo, afin d’en évaluer l’efficacité dans la perspective d’une éventuelle prolongation au-delà de 2026. Eu égard à l’allongement des temps de production dans le secteur vidéoludique, le bornage du crédit d’impôt jeux vidéo constitue un préjudice à l’attractivité des investisseurs internationaux, en les privant de la visibilité indispensable à leur activité.

Au total, la prise en compte des crédits budgétaires, dépenses fiscales, taxes affectées, ainsi que les mesures du plan de relance et de France 2030, a porté à 2,4 milliards d’euros les moyens consacrés à la mission en 2023.

I. Programme 180 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle en faveur des Éditeurs de presse

Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2022 ([262]), un amendement du Rapporteur spécial ([263]) a permis l’ouverture de 5 millions d’euros sur le programme 180 afin d’apporter un soutien aux éditeurs de presse confrontés à la hausse des coûts du papier et de l’énergie. Le Rapporteur spécial alertait déjà sur le fait que ce soutien ne serait pas suffisant pour permettre de soutenir les éditeurs de presse. Ces derniers estimaient le surcoût lié à la seule hausse du coût du papier à plus de 150 millions d’euros.

Ainsi, un dispositif exceptionnel d’aide aux éditeurs de presse a été mis en place en 2023 sur le programme 180 et doté d’un montant total de 30 millions d’euros en AE et en CP, financé par :

– le report de 2022 à 2023 des crédits ouverts en fin de gestion 2022 pour 5 millions d’euros en AE et en CP ;

– le transfert, depuis le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi, de 16 millions d’euros en AE et en CP ;

– le dégel intégral de la réserve de précaution et du surgel pour un montant de 7,57 millions d’euros en AE et 3,4 millions d’euros en CP ;

– l’ouverture en loi de finances de fin de gestion pour 2023 de 1,43 million d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP.

Les crédits ont été versés en 2023 à l’Agence de services et de paiements (ASP) chargée de l’attribution et du versement de l’aide, qui a été créée par le décret du 3 mai 2023 instituant une aide exceptionnelle visant à compenser la hausse de certains coûts de production des publications imprimées des entreprises éditrices de presse particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine.

Le Rapporteur spécial se félicite de l’augmentation du fonds d’aide aux éditeurs de presse de 5 millions à 30 millions d’euros en cours de gestion, et sera naturellement attentif à la situation économique de la filière en 2024.

II. Programme 334 : Un financement des opÉrateurs en hausse pour leur permettre de faire face à la hausse des coûts

La mission Médias, livre et industries culturelles compte six opérateurs, qui peuvent être classés en trois catégories en fonction de leur mode de financement : financement par des crédits budgétaires (BnF, Bibliothèque publique d’information – Bpi, Centre national du livre – CNL), financement par des taxes affectées (CNC) et financement mixte (Centre national de la musique — CNM).

La loi de finances initiale pour 2023 prévoyait la mobilisation de 298,3 millions d’euros, soit 10,94 millions d’euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2022, au bénéfice des opérateurs du programme 334 financés en tout ou partie sur crédits budgétaires.

D’une part, afin de permettre à ces opérateurs de faire face au contexte de hausse des prix et en particulier des tensions sur ceux de l’énergie, 4,24 millions d’euros avaient été budgétisés en loi de finances pour 2023 sur le programme 334, dont 3,85 millions d’euros en faveur de la BnF, 0,24 million d’euros en faveur de la Bpi et 0,15 million d’euros en faveur du CNL.

Par ailleurs, la loi de finances initiale pour 2023 prévoyait 5,9 millions de crédits de soutien de la subvention pour charge de service public au bénéfice de trois opérateurs du programme : 4,02 millions d’euros en faveur de la BnF, 0,97 million d’euros pour le CNL et 0,97 million d’euros pour le CNM.

En cours de gestion 2023, 9,3 millions d’euros supplémentaires (dont 7,83 millions d’euros en AE et 7,25 millions d’euros en CP issus du dégel de la mise de réserve) ont été mobilisés afin de permettre à la BnF de faire face aux surcoûts liés à la fourniture d’électricité et aux conséquences de l’inflation sur les dépenses de fonctionnement de l’établissement (7 millions d’euros), ainsi que pour compenser l’augmentation du compte d’affectation spéciale « pensions » liée à la hausse du point d’indice intervenue en juillet 2022 (1,1 million d’euros). De même, la Bpi a obtenu un abondement de sa subvention à hauteur de 0,17 million d’euros.

Au total, les dotations globales aux opérateurs du programme 334 auront augmenté de 8,9 millions d’euros en 2023 par rapport à l’exécution 2022, pour se porter à 304 millions d’euros.

financement budgÉtaire des opÉrateurS par

le programme 334

(CP, en millions d’euros)

Source : notes d’exécution budgétaire.

Le Rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2024, ce mouvement de hausse des dotations des opérateurs se poursuit, avec la mobilisation d’une enveloppe supplémentaire de 15,9 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

OUTRE-MER M. Christian Baptiste et Mme Karine Lebon, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. les caractÉristiques gÉnÉrales de l’exÉcution 2023
2. A. une progression des crÉdits de la mission outre-mer par rapport à 2022, tant en programmation qu’en exÉcution
3. B. D’importantes ouvertures de crÉdits en fin de gestion suivies d’une Étonnante situation de sous-consommation des crÉdits en fin d’exercice
4. C. prÉsentation des emplois
5. D. prÉsentation des activitÉs de l’opÉrateur de la mission, LADOM
6. II. Les points d’attention relevÉs par les rapporteurs spÉciaux
7. A. l’enjeu d’un meilleur calibrage des exonÉrations de charges patronales
8. B. La poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

La mission Outre-mer est composée de deux programmes : le programme 138 Emploi Outre-mer, qui porte les moyens budgétaires en faveur de l’emploi dans les territoires ultra-marins et le programme 123 Conditions de vie outre-mer, qui a pour objectif de réduire les écarts de niveaux de vie et d’équipement constatés entre les outre-mer et la France hexagonale, en tenant compte des particularités territoriales et des réalités géographiques et économiques des collectivités ultramarines.

En 2023, 3,14 milliards d’euros en AE et 2,98 milliards d’euros en CP ont été consommés au titre de la mission Outre-mer. Ces montants sont en hausse respectivement de 11 % et 9,28 % par rapport à 2022. Ils sont supérieurs de 15,5 % en AE et 17,2 % en CP aux crédits ouverts en LFI pour 2023 du fait d’ouvertures de crédits significatives en gestion), en particulier à l’action 1 Soutien aux entreprises du programme 138 Emploi Outre-mer.

Ces chiffres relatifs à l’exécution globale masquent de fortes disparités entre les deux programmes de la mission : si le taux de consommation des crédits du programme 138 Emploi Outre-mer affiche 97,7 % en AE et 96,1 % en CP, celui des crédits du programme 123 Conditions de vie outre-mer s’établit à 86,95 % en AE et 90,9 % en CP ([264]). Les rapporteurs spéciaux s’étonnent et s’inquiètent de ce résultat, en contradiction avec le besoin de financement apparu en cours d’année et avec les besoins urgents des territoires ultramarins.

Les dépenses fiscales sont estimées pour 2023 à 7,09 milliards d’euros, soit 2,5 fois le montant des dépenses budgétaires. Ce montant est en augmentation de 3,96 % par rapport à 2022, évolution à la hausse déjà observée en 2022 (+ 6,5 % par rapport à 2021) et en 2021 (+ 12 % par rapport à 2020).

La mission Outre-mer ne représente qu’une fraction assez faible de l’effort budgétaire de l’État en faveur des territoires ultra-marins, soit 13 % en 2023. La politique transversale de l’État, au sens du document de politique transversale « Outre-mer », était en effet portée en 2023 par 101 programmes au sein de 32 missions.

I. les caractÉristiques gÉnÉrales de l’exÉcution 2023

A. une progression des crÉdits de la mission outre-mer par rapport à 2022, tant en programmation qu’en exÉcution

Les crédits de la LFI 2023 sont une augmentation de 3,17 % en AE et 2,84 % en CP par rapport à la LFI 2022, à périmètre courant :

– La diminution des crédits du programme 138 de 1,31 % en AE et de 1,08 % à périmètre courant doit être mettre en rapport avec une mesure du périmètre minorant les crédits à hauteur de 264,5 millions d’euros en AE et CP, l’ancien mécanisme de compensation du « bandeau maladie », étant désormais compensé par une fraction de la TVA. À périmètre constant, les crédits du programme 138 sont en hausse respectivement de 13,47 % en AE et 13,80 % en CP, en raison de prévisions à la hausse des dépenses de l’action 1 Soutien aux entreprises, qui correspondent à la compensation d’exonération des charges fiscales patronales ;

– Le programme 123, dont les crédits sont également minorés dans une moindre mesure par une mesure de périmètre (3,75 millions d’euros), présente en LFI 2023 plusieurs dépenses nouvelles à hauteur de 59,5 millions d’euros en CP. Celles-ci concernent principalement l’accompagnement de nouvelles collectivités ultramarines dans le cadre des contrats de redressement outre-mer (COROM) (30 millions d’euros), une aide exceptionnelle de 10 millions d’euros au profit du syndicat mixte en charge de la distribution de l’eau et de l’assainissement en Guadeloupe, et l’augmentation des moyens en faveur de la continuité territoriale à hauteur de 6 millions d’euros, dans un contexte d’augmentation des prix des billets d’avion.

Selon le rapport annuel de performances attaché à la mission, les montants exécutés s’élèvent à 3,14 milliards d’euros en AE et 2,98 milliards d’euros en CP, des montants nettement supérieurs à la programmation, du fait de reports de 2022 sur 2023 (56,76 millions d’euros en AE et 34,16 millions d’euros en CP) et dans une large mesure de crédits ouverts en loi de finances de fin de gestion ([265]), qui seront détaillés ci-après. Selon la direction générale des outre-mer (DGOM), les AE exécutées s’élèveraient en réalité à 3,22 milliards d’euros, du fait de l’incidence du traitement par le progiciel Chorus sur les données d’exécution ([266]).

Le graphique ci-après présente, pour le programme 138, l’exécution des CP en 2023, et illustre particulièrement la surconsommation des crédits par rapport à la LFI 2023.

mission outre-mer - Évolution de l’ouverture des CP en gestion - 2023

(en millions d’euros)

Source : RAP 2023 Outre-mer, Note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

Le taux de consommation des AE et des CP de la mission s’élève respectivement à 115,51 % et 117,19 % des crédits inscrits en LFI et 94,09 % et 94,59 % des crédits ouverts sur l’exercice. Les rapporteurs spéciaux constatent que ces résultats masquent le taux d’exécution des crédits du programme 123 Conditions de vie outre-mer, qu’ils qualifient de décevant (90,89 % des CP).

Évolution des crÉdits en gestion et taux de consommation calculÉ aprÈs prise en compte des mouvements de crÉdits

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires, les réponses de la DGOM et la NEB Outre-mer de la Cour des comptes pour 2023.

B. D’importantes ouvertures de crÉdits en fin de gestion suivies d’une Étonnante situation de sous-consommation des crÉdits en fin d’exercice

Après une réévaluation des dépenses à la hausse en cours de gestion, la loi de finances de fin de gestion a ouvert 524,50 millions d’euros en AE et 535,40 millions d’euros en CP, à titre principal pour le programme 138 Emploi Outre-mer.

Sur le programme 138 Emploi Outre-mer, malgré des crédits déjà en hausse en LFI par rapport à la LFI 2022 à périmètre constant (+ 13,47 % en AE et + 13,80 % en CP), la très forte réévaluation à la hausse des prévisions de dépenses au titre des compensations des exonérations de cotisations sociales de l’Urssaf Caisse nationale a rendu indispensable l’ouverture de 409,20 millions d’euros en AE et de 433,36 millions d’euros en CP, accompagnée du dégel intégral des crédits mis en réserve en début d’exécution.

Les crédits ouverts sur le programme 123 Conditions de vie outre-mer (115,30 millions d’euros en AE et 102 millions d’euros en CP) ont principalement été destinés à la prise en charge de dépenses occasionnées par la crise de l’eau à Mayotte (achat, acheminement et distribution d’eau en bouteille, matériels de potabilisation de l’eau) à hauteur de 63,30 millions d’euros en AE et 52 millions d’euros en CP, au financement d’une aide exceptionnelle de 37 millions d’euros à la Nouvelle-Calédonie et de 50 millions d’euros à la collectivité territoriale de Mayotte.

Ces ouvertures de crédit ont été suivies, sur les deux programmes, d’une sous-consommation des crédits ouverts en fin d’exécution. Pour le programme 123 Conditions de vie outre-mer, les sous-consommations portent essentiellement sur des dispositifs au bénéfice des collectivités territoriales, notamment ceux relatifs à la gestion de la crise de l’eau à Mayotte ; les crédits afférents devraient être dépensés en 2024. Pour le programme 138 Emploi Outre-mer, elle est de – 2,36 % en AE et – 3,90 % en CP par rapport aux crédits ouverts : la sous-exécution des crédits concerne principalement les dépenses immobilières et une partie des crédits relatifs aux exonérations de charges patronales.

Il résulte de ces sous-consommations des demandes de reports de crédits en AE et en CP sur 2024 en très forte hausse par rapport aux reports sur 2023 (+ 12,78 % en AE, + 210 % en CP), à hauteur respectivement de 102,24 millions d’euros et 152,8 millions d’euros ([267]).

C. prÉsentation des emplois

Les ETPT de la mission Outre-mer sont inscrits sur le programme Emploi Outre-mer et sont consacrés aux effectifs du service militaire adapté (SMA), volontaires stagiaires et personnels (plafond d’emploi de 5 744 emplois ETPT en LFI).

Le plafond d’emploi du SMA est en hausse depuis 2 ans (+ 2,24 % en 2022 et + 5,31 % en 2023, tant pour les volontaires que pour le personnel civil et militaire, correspondant à la création de nouvelles compagnies (à Mayotte et en Polynésie française).

Pour la septième année consécutive, le plafond d’emploi exécuté est nettement inférieur à la cible autorisée, atteignant 6 548 emplois ETPT. La sous-exécution concerne particulièrement les volontaires stagiaires (taux de consommation de 87,87 %). Pour la Cour des comptes, « les difficultés sont récurrentes et bien identifiées : vieillissement de la population antillaise, faible attractivité de la rémunération, notamment en comparaison avec des dispositifs concurrents d’insertion comme les contrats d’engagement jeune. » ([268])

D. prÉsentation des activitÉs de l’opÉrateur de la mission, LADOM

L’agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur de la mission, mène des actions en faveur de la mobilité territoriale des résidents ultra-marins et de leur qualification et insertion professionnelles. Elle a bénéficié à ce titre en 2023 d’une subvention pour charges de service public de 7,31 millions d’euros (inscrite sur le programme 138) et de crédits d’intervention à hauteur de 43,05 millions d’euros (inscrits sur les deux programmes de la mission Outre-mer).

L’exercice 2023 est caractérisé pour LADOM par la poursuite pour la deuxième année consécutive d’un partenariat avec Pôle Emploi (désormais France Travail), signé en 2021, portant sur l’offre de formations, qui se traduit d’un côté par de moindres frais pédagogiques et par des règlements de formation à Pôle Emploi, et de l’autre côté, par le recentrage des missions de LADOM sur la mobilité entrante ou sortante des territoires ultra-marins.

En 2023, LADOM a continué à rencontrer des difficultés pour percevoir l’ensemble des crédits issus du Fonds social européen (13,5 millions d’euros de moins-perçu en 2023, 9,2 millions d’euros en 2022). Pour les rapporteurs spéciaux, il est indispensable que LADOM et sa tutelle, la DGOM, remédient à cette situation qu’ils qualifient de préoccupante.

II. Les points d’attention relevÉs par les rapporteurs spÉciaux

A. l’enjeu d’un meilleur calibrage des exonÉrations de charges patronales

L’action 1 Soutien aux entreprises du programme 138 porte la très large majorité des crédits du programme Emploi outre-mer, soit, en LFI pour 2023, 57,83 % des AE et 60,95 % des CP. Ces crédits financent le dispositif de compensation d’exonération des cotisations de charges patronales, qui est un élément fondamental de la politique de l’État en faveur de l’économie des territoires ultramarins. Le montant inscrit chaque année en loi de finances n’étant qu’évaluatif, les opérations de prévision, à partir de données transmises par l’Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale), sont essentielles.

Les rapporteurs spéciaux reprenaient déjà à leur compte l’année dernière l’avertissement de la Cour des comptes sur la répétition des écarts importants dans l’exécution des crédits de la mission Outre-mer, conséquence de la difficile prévision des remboursements des cotisations patronales. En 2022, la sous-évaluation des crédits inscrits en LFI avait déjà dû être rectifiée par l’adoption de crédits supplémentaires en LFR 1 en LFR 2.

Les rapporteurs spéciaux renouvellent leur appel à un dialogue renforcé entre la DGOM, la direction du budget et l’Acoss, pour améliorer la fiabilisation des compensations des dispositifs d’exonération de cotisations de charges patronales.

B. La poursuite de l’inquiÉtante progression des restes À payer

Les rapporteurs spéciaux réitèrent leur alerte sur le niveau préoccupant des restes à payer (RAP), qui continuent leur progression en 2023, atteignant désormais les 2,2 milliards d’euros, une progression de 5,3 % (+ 111 millions d’euros) par rapport à 2022. Ces restes à payer sont concentrés à plus de 97,6 % sur le programme 123 Conditions de vie outre-mer, programme qui finance de nombreuses opérations pluriannuelles d’investissement.

Pour la Cour des comptes, « ce niveau de restes à payer traduit des difficultés de calibrage des projets et une insuffisante suppression périodique des engagements juridiques n’ayant pas vocation à aboutir à un paiement (soit que les opérations aient été achevées à moindre coût, soit qu’elles n’aient pas été mises en œuvre). Par ailleurs, le caractère pluriannuel des opérations d’investissement ne saurait pleinement justifier la situation, puisque c’est l’objectif même de la comptabilité en AE et en CP d’en maîtriser la gestion. » ([269])

D’après la DGOM, en 2023, différentes actions ont permis de « diminuer les restes à payer les plus anciens (opérations datant de 2011 à 2013) de 50 % » ([270]). Pour les rapporteurs spéciaux, il est indispensable d’accélérer les opérations d’apurement ou de « nettoyage » des engagements juridiques ayant perdu leur actualité ou leur raison d’être.

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : prÊts et aVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS M. Philippe Brun, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Page

1. I. le compte d’affectation spÉciale participations financiÈres de l’état
2. A. Les recettes du CAS PFE
3. B. Les dÉpenses du CAS PFE
4. C. l’Équilibre du compte
5. II. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À divers services de l’État ou organismes gÉrant des services publics

I. le compte d’affectation spÉciale participations financiÈres de l’État

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État (CAS PFE) retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l’État.

À la fin de l’année 2023, la valorisation du portefeuille de participations cotées de l’Agence des participations de l’État (APE) atteignait 50,2 milliards d’euros (en hausse de 15,7 %). Les dividendes reçus en 2023 se sont élevés à 2,34 milliards d’euros, dont 2,23 milliards d’euros versés en numéraire et 0,11 milliard d’euros versé sous forme d’actions.

Avec 13,2 milliards d’euros de recettes pour 15,6 milliards d’euros de dépenses, le CAS PFE est débiteur de 2,4 milliards d’euros à la fin de l’année 2023. Ce solde est imputé sur le solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre 2023. À cette date, le solde du CAS s’établit ainsi à 4,4 milliards d’euros.

le solde du CAS PFE du 31 décembre 2022 au 31 décembre 2023

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

A. Les recettes du CAS PFE

Le CAS PFE se caractérise, en 2023, par un niveau d’exécution sensiblement inférieur à celui prévu par la loi de finances initiale.

L’essentiel des recettes provient de versements du budget général sur le compte, pour un total de 8 775 millions d’euros – soit un montant inférieur de 4 113 millions d’euros à la prévision –, ce qui représente 66 % des recettes de l’année.

Les principaux écarts aux montants prévus par la loi de finances initiale concernent :

– d’une part, le produit des cessions de titres détenus par l’État, dont le montant supérieur de 240 millions d’euros à la prévision s’explique principalement par la cession auprès d’Air-France KLM, pour un montant de 728 millions d’euros – alors que le produit de celle-ci était initialement estimé à 500 millions d’euros – de 5 950 titres super subordonnés à durée indéterminée auxquels l’État avait souscrit en 2021 au titre des aides en recapitalisation accordées à la société en période de crise sanitaire ;

– d’autre part, le versement du budget général, inférieur de plus de 4,1 milliards d’euros à la prévision, en raison de la révision à la baisse de certains abondements dès lors que les opérations sous-jacentes ont été minorées.

les Recettes du CAS PFE en 2023

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

Alors que le compte avait fait l’objet en 2022 d’importants mouvements de crédits en cours d’exécution, notamment afin de financer la montée à 100 % au capital d’EDF, annoncée par la Première ministre devant l’Assemblée nationale le 6 juillet 2022, il n’a bénéficié en 2023 que du report du solde de l’année 2022.

B. Les dÉpenses du CAS PFE

Les dépenses du CAS se sont élevées en 2023 à 15,6 milliards d’euros. Les principales opérations réalisées ont été les suivantes :

– l’État a dépensé 5,3 milliards d’euros pour l’acquisition, dans le cadre de l’offre publique d’achat simplifiée suivi d’un retrait obligatoire lancée le 24 novembre 2022, de titres d’EDF ;

– en contrepartie du rachat par Air France-KLM auprès de l’État à hauteur de 728 millions d’euros de 5 950 titres super subordonnés auxquels l’État avait souscrit en 2021 au titre des aides en recapitalisation accordées à la société en période de crise sanitaire, l’État a souscrit à hauteur du même montant à 7 278 titres super subordonnés relevant d’un cadre juridique différent dépourvu des contraintes associées aux titres super subordonnés souscrits en 2021 ;

– dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir et du plan France 2030, il a été procédé au versement d’un montant global de près de 2 milliards d’euros.

– la Caisse de la dette publique a été dotée de 6,6 milliards d’euros au titre du remboursement de la dette liée à la pandémie de covid-19.

la Consommation des crédits du CAS PFE en 2023

Source : rapport annuel de performances.

C. l’Équilibre du compte

Quoiqu’inférieure aux prévisions de la loi de finances, l’exécution des dépenses s’est révélée supérieure de 17,9 % à celle des recettes, hors reports entrants. Cependant, compte tenu de ces derniers, les crédits consommés n’ont représenté que 78 % des crédits disponibles.

L’article 6 du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 prévoit l’annulation de 3,9 milliards d’euros, qui ne sont donc pas reportés sur le compte en 2024.

l’élaboration du solde du cas PFE en 2023

Source : rapport annuel de performances.

II. Le compte de concours financiers PrÊts et avances À divers services de l’État ou organismes gÉrant des services publics

Le compte de concours financiers (CCF) Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (CCF Avances) a été créé par l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 ([271]).

Aux termes de l’article 24 de la LOLF, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État, qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt des titres de l’État de maturité équivalente ;

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions déguisées. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

Le compte affiche un excédent de 332 millions d’euros en 2023. Le solde cumulé du compte depuis sa création n’en demeure pas moins largement déficitaire, s’établissant à – 6,1 milliards d’euros.

Cette somme correspond au stock d’avances restant à rembourser, qui demeure important et concerne principalement – à hauteur de 2,4 milliards d’euros – le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), en raison d’importantes mesures octroyées en soutien au secteur aérien durant la pandémie. Île-de-France Mobilités est en outre redevable de 2 milliards d’euros et les exploitants d’aéroports de 0,7 milliard d’euros.

le solde du CCF Avances du 31 décembre 2022 au 31 décembre 2023

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

En recettes, le compte retrace les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’État ou organismes gérant des services publics bénéficiaires d’avances. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l’État.

Les remboursements ont été de 8 460 millions d’euros en 2023, un montant stable par rapport à 2022 (8 488 millions d’euros). Ils proviennent principalement de l’Agence de services et de paiement (ASP), qui rembourse les avances octroyées par le Trésor pour préfinancer les aides agricoles de l’Union européenne (7 936 millions d’euros en exécution).

Les recettes de remboursements sont inférieures de 2 139 millions d’euros au montant prévu par la loi de finances initiale, principalement du fait de la marge de sécurité de l’avance accordée à l’ASP. La moindre avance exécutée se répercute dans les moindres remboursements (– 2 064 millions d’euros par rapport à la prévision).

En dépenses, le compte retrace l’octroi d’avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics. Le montant global des avances a été de 8 128 millions d’euros en 2023, un montant inférieur à celui de 2022 (8 678 millions d’euros).

la consommation par programme des crédits du CCF Avances

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

* : programme créé par la loi de finances initiale pour 2023 afin de permettre à l’État d’octroyer des prêts destinés au préfinancement des dépenses pluriannuelles engagées au titre du fonds social européen (FSE+).

Source : rapport annuel de performances.

L’article 6 du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 prévoit l’annulation de 2,7 milliards d’euros qui ne sont pas reportés sur le CCF en 2024.

PLAN DE RELANCE M. Frédéric Cabrolier, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. Le programme 362 Écologie
2. II. Le programme 363 CompÉtitivitÉ
3. III. Le programme 364 CohÉsion

La mission Plan de relance a été créée par la loi de finances initiale pour 2021 ([272]), afin de regrouper une partie des dépenses budgétaires de l’État consacrées au plan « France Relance » mis en place pour redresser l’économie française affaiblie par la crise sanitaire, tout en accompagnant certaines transformations de l’économie. Le positionnement des crédits sur une mission dédiée visait à préserver la ressource budgétaire, à éviter les risques de pérennisation de ces dépenses exceptionnelles par intégration dans le socle budgétaire des programmes de droit commun et à faciliter l’identification et le suivi des dépenses de relance.

La mission Plan de relance est composée de trois programmes budgétaires : le programme 362 Écologie, le programme 363 Compétitivité et le programme 364 Cohésion. Le pilotage de ces programmes a été confié à la direction du budget, sous l’autorité du ministre chargé de l’économie et des finances, bien que la mise en œuvre effective des mesures relève in fine des ministères compétents au fond et de leurs opérateurs.

En loi de finances initiale (LFI) pour 2023, la mission n’était dotée d’aucune autorisation d’engagement, car l’effort budgétaire de l’État a été concentré sur les deux premières années de mise en œuvre du plan. La mission a été par contre dotée de près de 4,40 milliards d’euros de crédits de paiement (CP). 4,13 milliards d’euros de crédits de paiement ont été consommés, soit 93 % des CP ouverts en loi de finances initiale.

PrÉvision et exÉcution 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023.

Il convient de souligner que l’analyse des ouvertures de crédits en loi de finances initiale ne donne qu’une vision partielle des crédits disponibles de la mission Plan de relance. En effet, comme la Cour des Comptes l’a rappelé, des arrêtés ministériels du 20 janvier 2023 et du 6 février 2023 ont procédé au report de 0,60 milliard d’euros en AE et de 6,01 milliards d’euros en CP, ce qui représentait l’intégralité des crédits de 2022 qui n’avaient pas été consommés l’année précédente. Les reports représentent la totalité des AE disponibles en 2023 et ils ont plus que doublé le montant des crédits de paiement autorisé par la loi de finances ([273]).

Au total, ce sont 0,5 milliard d’euros en AE et 9,8 milliards d’euros en CP qui ont été ouverts en 2023. Les CP ouverts par la loi de finances initiale pour 2023 représentent un peu moins de 45 % des CP ouverts en 2023 (4,4 milliards d’euros) tandis que les reports représentent plus de 61 % des CP ouverts en 2023 (6 milliards d’euros). Enfin, des mesures de transfert ont conduit à minorer de 0,59 milliard d’euros (6 %) le montant total des CP ouverts en additionnant ceux de la loi de finances initiale et les CP reportés ([274]) . C’est pourquoi on peut partager l’appréciation de la Cour des comptes, qui juge que « le niveau des reports a substantiellement modifié le cadre défini par la LFI », ce qui « fausse la lecture donnée au Parlement des moyens effectivement mobilisés au profit de la mission ». Par ailleurs, la Cour des comptes considère que « la reconduction par principe de la totalité des crédits non consommés en 2023 soulève des questions au regard du respect du principe d’annualité budgétaire » ([275]).

Dans ces conditions, le taux d’exécution des crédits en 2023 est sensiblement différent, selon que l’on se réfère au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale ou au montant total des crédits ouverts au cours de l’année. 0,02 milliard d’euros d’AE ont été consommés en 2023, soit 3 % des AE ouvertes. 4,13 milliards d’euros de CP ont été consommés, soit 42 % des CP ouverts en 2023 (contre 93 % des CP ouverts dans la LFI 2023) ([276]). Ce décalage a été pointé par la Cour des comptes, qui indique qu’il est difficile d’analyser les causes exactes de cette sous-consommation de crédits, qui pourrait notamment s’expliquer par l’inflation. Celle-ci a pu ralentir les délais de réalisation des projets (du fait de la disponibilité réduite de certains composants ou matériaux, notamment dans les secteurs industriels et de la construction) et affaiblir la trésorerie des entreprises, ce qui a pu provoquer des décalages dans le temps du déploiement des projets. De plus, la hausse des coûts a conduit à revoir à la baisse l’ambition de certains projets, dans la limite des enveloppes budgétaires déjà mobilisées. ([277])

Il y a fort à craindre qu’il en soit de même l’an prochain car, comme le relève la Cour des comptes, la campagne de report sur 2024 des crédits non consommés en 2023 a conduit à reporter plus de 92 % des AE disponibles (0,48 milliard d’euros) ainsi que la totalité des CP disponibles (5,69 milliards d’euros) ([278]).

Le détail par programme de ces mouvements est présenté ci-dessous.

I. Le programme 362 Écologie

Le programme 362 Écologie finance des opérations contribuant à la transition écologique telles que la rénovation énergétique des bâtiments et le recyclage des friches. En LFI pour 2023, il n’était doté d’aucune AE, mais de 3,56 milliards d’euros de CP ([279]). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 0,08 milliard d’euros en AE et à 6,15 milliards d’euros en CP, du fait de reports de crédits de 2022 vers 2023 – soit une augmentation de 73 % des CP. Le programme a connu, en 2023, les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-dessous :

De la LFI À l’exÉcution

(CP, en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après RAP 2023.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate une consommation d’AE négative, de – 0,001 milliard d’euros. Selon la Cour des comptes, cette consommation négative s’explique par des retraits d’engagements juridiques budgétaires, qui ont notamment concerné le dispositif « Densification et renouvellement urbain – Aide aux maires densificateurs » ([280]).

Les CP consommés s’élèvent à 2,82 milliards d’euros, ce qui représente 79 % des CP ouverts en loi de finances initiale mais seulement 46 % des CP ouverts au total. Cette forte sous-exécution est notamment due à la dégradation de la conjoncture économique. Ainsi, certains travaux de rénovation énergétique des bâtiments par les collectivités territoriales ont pris du retard à cause de la hausse du coût des matières premières et des difficultés rencontrées en matière d’appel d’offres. Il a donc été nécessaire d’allonger le délai accordé pour l’achèvement des travaux, pour permettre aux collectivités territoriales de réaliser les projets soutenus par le programme. Les crédits du fonds de recyclage des friches ont, quant à eux, été sous-consommés du fait de l’augmentation des coûts d’intervention et d’une baisse de la demande, qui s’explique notamment par la hausse des taux d’emprunt ([281]).

Le présent projet de loi propose l’annulation de 35,93 millions d’euros en AE et de 0,26 euro en CP sur le programme, après que 0,04 milliard d’euros d’AE et 3,34 milliards d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 ([282]).

II. Le programme 363 CompÉtitivitÉ

Le programme 363 Compétitivité vise à soutenir la compétitivité des entreprises françaises. En LFI pour 2023, il n’était doté d’aucune AE, mais de 0,38 milliard d’euros de CP ([283]). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 0,33 milliard d’euros en AE et à 2,17 milliards d’euros en CP, du fait de reports de crédits de 2022 vers 2023 et de transferts de crédits. Cela représente une augmentation de 470 % des CP.

Le programme vise notamment à faciliter le financement des entreprises et à les accompagner pour qu’elles relocalisent leurs productions à forte valeur ajoutée sur le territoire français de manière à créer de nouveaux emplois et à sécuriser les approvisionnements critiques de certaines chaînes de valeur d’intérêt stratégique. Le programme finance aussi la mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises. Il a connu, en 2023 les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution

(CP, en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate que 0,10 milliard d’euros d’AE ont été consommés. Les CP consommés représentent 0,68 milliard d’euros, soit 178 % des CP ouverts en loi de finances initiale mais seulement 31 % des CP ouverts au total.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 5,22 millions d’euros en AE et de 0,73 euro en CP sur le programme, après que 227,78 millions d’euros d’AE et 1,49 milliard d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 ([284]).

III. Le programme 364 CohÉsion

Le programme 364 Cohésion regroupe des crédits visant à garantir l’équité et la cohésion sociale. En LFI 2023, il n’était doté d’aucun AE. Il était doté de 0,46 milliard d’euros de CP ([285]). Le montant total des crédits disponibles au cours de l’année 2023 a été porté à 0,14 milliard d’euros en AE et à 1,50 milliard d’euros en CP, du fait de reports de crédits de 2022 vers 2023. Cela représente une augmentation de 226 % des CP.

Le programme porte une série de politiques en faveur des jeunes (telles que le versement d’une aide exceptionnelle à l’apprentissage, qui concerne les contrats conclus entre le 1er juillet 2020 et le 30 juin 2022 ([286])) et du soutien aux personnes précaires (comme le plan de soutien aux associations de lutte contre la pauvreté). Ce programme finance aussi des politiques de renforcement de la cohésion territoriale (comme le déploiement généralisé de la fibre optique à l’horizon 2025). Le programme a connu, en 2023 les mouvements de crédits détaillés dans le graphique ci-après :

De la LFI À l’exÉcution

(CP, en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après RAP 2023.

En ce qui concerne la consommation des crédits, on constate une consommation d’AE négative, de - 0,08 milliard d’euros. Cette consommation négative s’explique notamment par des retraits d’engagements juridiques budgétaires sur le dispositif de création de places dans les formations d’infirmier, d’aides-soignants et d’accompagnants éducatifs et sociaux (ce qui est lié au fait que ce dispositif est pris en charge par le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales depuis 2023) ([287]).

Les CP consommés s’élèvent à 0,63 milliard d’euros, ce qui représente 137 % des CP ouverts en loi de finances initiale mais seulement 42 % des CP ouverts au total.

Le présent projet de loi propose l’annulation de 1,28 million d’euros en AE et de 0,30 euro en CP sur le programme, après que 214,93 millions d’euros d’AE et 868,81 millions d’euros de CP ont fait l’objet d’un report de l’année 2023 vers l’année 2024 ([288]).

POUVOIRS PUBLICS Mme Marianne Maximi, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

Pages

1. I. la prÉsidence de la rÉpublique
2. II. l’assemblÉe nationale et le SÉnat
3. 1. Les dépenses d’investissement
4. 2. Les dépenses de fonctionnement
5. III. le conseil constitutionnel
6. IV. la cour de justice de la rÉpublique

La mission Pouvoirs publics porte les dotations budgétaires de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République.

Avant de présenter les faits marquants de l’exécution de leurs dotations inscrites en LFI pour 2023, la rapporteure spéciale rappelle qu’en application du principe d’autonomie financière de ces institutions, qui découle de la séparation des pouvoirs, l’évaluation de l’exécution des dotations qui leur sont versées ne s’inscrit pas dans le cadre constitutionnel classique du contrôle parlementaire sur l’action du Gouvernement.

La rapporteure spéciale déplore toutefois que les informations portées par le document annexé au projet de loi de règlement soient très limitées, ce qui restreint beaucoup, selon elle, la bonne information des citoyens quant à l’utilisation des fonds publics par ces institutions.

I. la prÉsidence de la rÉpublique

Pour la deuxième année consécutive, les dépenses de la Présidence de la République se sont fortement éloignées en cours d’année du budget prévisionnel et par conséquent des informations communiquées au Parlement à l’occasion des discussions portant sur le PLF 2023. La rapporteure spéciale souligne la nécessité de faire preuve de la plus grande sincérité lors de l’établissement du budget prévisionnel, afin que le Parlement soit correctement informé. Elle appelle la Présidence de la République à éviter que de tels écarts entre le budget prévisionnel et les dépenses ne se reproduisent.

Comme en 2023, un budget rectificatif, pendant l’exécution, a tiré les conséquences d’une trajectoire haussière des dépenses. Celui-ci a porté le montant prévisionnel des dépenses de 115,8 millions d’euros à 125,13 millions d’euros en AE et de 115 millions d’euros à 124,64 millions d’euros en CP. Les montants exécutés se sont établis à 124,67 millions d’euros en AE et 124,25 millions en CP. La rapporteure spéciale constate qu’ils sont en progression respectivement de 9,9 % et de 9,6 % par rapport à 2022.

Ces dépenses ont été financées :

– par la dotation inscrite en LFI à hauteur de 110,46 millions d’euros ;

– par 4,32 millions d’euros de recettes propres ;

– et par 9,48 millions d’euros de prélèvement sur trésorerie, le solde budgétaire s’étant avéré négatif à la clôture de l’exécution.

budget de la prÉsidence de la rÉpublique : dÉpenses exÉcutÉes 2019-2022

(en euros et en crédits de paiement)

Source : commission des finances d’après les annexes aux PLR 2018 à 2023.

Les dépenses des déplacements présidentiels progressent de 47,4 % en AE et 46,3 % en CP, en raison du haut niveau d’inflation en France et à l’étranger, mais aussi de la hausse des déplacements de 7 % par rapport à 2022 (112 déplacements). Les dépenses d’investissement diminuent de 18 % en CP par rapport à 2022 et de 8,53 % par rapport au budget initial, ce qui, d’après la Présidence de la République, « traduit la contrainte en programmation et en gestion afin de limiter le prélèvement sur trésorerie, compte tenu de la forte hausse des dépenses liées aux activités présidentielles ».

Selon la Présidence de la République, l’exécution fortement haussière du budget est liée aux facteurs suivants :

Source : Présidence de la République, réponses à la rapporteure spéciale.

La rapporteure spéciale déplore que, pour la deuxième année consécutive, la Présidence applique à son propre budget un raisonnement inverse à celui qu’elle applique au budget de l’État et des collectivités territoriales. Elle considère en effet que les facteurs avancés par la Présidence de la République pour justifier une hausse de ses dépenses sont légitimes, mais que ces mêmes facteurs s’appliquent aux administrations publiques et aux collectivités territoriales, qui pourtant, ne bénéficient pas de « rallonge » budgétaire, bien au contraire. Elle appelle la Présidence de la République à mettre en cohérence ses choix concernant son propre budget avec les décisions de politique budgétaire qu’elle prend pour le pays.

La rapporteure spéciale constate que la très forte progression des recettes propres par rapport à 2022 (+ 48 %), atteignant 2,91 millions d’euros, est liée à l’enregistrement de « 2,3 millions d’euros d’intérêts financiers » issus du compte bancaire de la Présidence de la République au Trésor, qui est rémunéré ([289]), un montant multiplié par 2,7 par rapport à 2022. Cette recette, dont la rapporteure spéciale qualifie la progression de spectaculaire et même d’étonnante pour l’institution qu’est la Présidence de la République, représente en 2023 54,16 % des recettes propres ([290]). La rapporteure spéciale souhaite que toute la transparence soit faite sur les raisons d’une telle hausse.

Comme en 2022, le déficit budgétaire constaté en fin d’exercice de 9,48 millions d’euros a été financé par un prélèvement sur trésorerie.

II. l’assemblÉe nationale et le SÉnat

En 2023, les dotations annuelles de l’Assemblée nationale et du Sénat se sont élevées respectivement à 571 millions d’euros et 346,3 millions d’euros, en progression de 3,35 % pour l’Assemblée nationale et de 2,28 % pour le Sénat par rapport à 2022. Comme les exercices précédents, les deux assemblées présentaient un budget initial supérieur à leurs dotations, équilibré notamment par un prélèvement sur leurs réserves.

Le budget adopté par le Bureau de l’Assemblée nationale pour 2023 prévoyait un total de dépenses de 599,63 millions d’euros, soit un montant très légèrement inférieur (– 0,70 %) à celui du budget exécuté en 2022, du fait notamment des dépenses exceptionnelles prises en charge en 2022 dans le contexte du renouvellement parlementaire.

● À l’Assemblée nationale, malgré un environnement budgétaire toujours contraint en 2023, un budget exécuté légèrement inférieur à la programmation

À l’Assemblée nationale, l’année 2023 s’apparente à une exécution budgétaire « revenant à la normale », après le caractère particulier de l’année 2022 : comme toutes les années d’élections législatives, des dépenses contraintes liées au renouvellement de l’Assemblée nationale ont dû être prises en charge en 2022, explication principale à la diminution des dépenses de 9,96 millions d’euros en 2023 par rapport à 2022 (– 1,6%). Pour autant, comme en 2022, deux facteurs exogènes ont pesé sur l’exécution : la persistance d’un haut niveau d’inflation et les diverses mesures de revalorisation prises à l’initiative du Gouvernement ([291]).

Le budget exécuté s’est établi à 593,68 millions d’euros en 2023, soit 99 % du budget initial, du fait notamment de dépenses d’investissement légèrement inférieures à la programmation et d’un niveau des recettes propres plus élevé qu’anticipé (3,24 millions d’euros contre 1,92 million d’euros attendus). Ces deux facteurs ont permis de limiter le déficit budgétaire à 19,63 millions d’euros, un niveau inférieur au montant attendu de 26,71 millions d’euros.

● L’inquiétante poursuite de la trajectoire baissière des réserves

Le résultat budgétaire de l’Assemblée nationale, comme les années précédentes, est en déficit, même si ce dernier peut être qualifié de « contenu » rapporté au budget prévisionnel (19,6 millions contre 26,7 millions d’euros attendus), et qu’il s’avère deux fois moins élevé que celui enregistré en 2022 (39,3 millions d’euros). La rapporteure spéciale salue à cet égard la revalorisation de la dotation budgétaire de l’Assemblée nationale en 2023, parallèlement à celle du Sénat, qui présentait selon elle un caractère indispensable, et qui a également permis de contenir ce déficit ([292]).

Ce déficit s’accompagne de la poursuite de la trajectoire dangereusement baissière des réserves de l’Assemblée nationale. Elles atteignaient 252,8 millions d’euros au 30 juin 2022 et 218,4 millions d’euros fin 2023. Pour la rapporteure spéciale, dans le prolongement de son analyse apportée à l’occasion des PLF 2023 et 2024, cette trajectoire préoccupante impose une réflexion urgente sur une nouvelle revalorisation de la dotation de l’État, après la revalorisation accordée en 2023. Elle appelle à une réflexion globale sur les crédits de la mission Pouvoirs publics, d’autant plus qu’en 2023, la dotation de la Présidence de la République a été revalorisée de 4,90 %, dans des proportions supérieures à celles des assemblées parlementaires (respectivement + 3,35 % et + 2,28 %).

budget de l’AssemblÉe nationale en 2022 et 2023

(en euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2023.

1. Les dépenses d’investissement

Après le pic de dépenses d’investissement constaté en 2022 (39,94 millions d’euros, en hausse de 55,7 % par rapport à 2021), en raison du renouvellement de l’Assemblée nationale et des travaux prévus pendant la période de suspension des travaux, ces dépenses ont de nouveau atteint en 2023 un niveau record hors année de renouvellement de l’Assemblée, soit 26,9 millions d’euros, pourtant en léger recul par rapport à la programmation (28,62 millions d’euros). Les dépenses immobilières constituent l’essentiel de la section d’investissement en 2023 (80,9 %).

Évolution des dÉpenses d'investissement depuis 10 ans

(en millions d’euros)

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2023.

2. Les dépenses de fonctionnement

Contrairement à l’année 2018, année suivant des élections, le niveau des dépenses de fonctionnement n’a pas baissé en 2023, après le caractère particulier et électoral de l’année 2022. Elles ont affiché une légère augmentation, à 566,97 millions d’euros (+0,5 %), conséquence principalement de l’inflation soutenue et des mesures du Gouvernement en faveur du pouvoir d’achat.

Le premier poste correspond aux charges parlementaires (326,46 millions d’euros soit 57,6 % des dépenses de fonctionnement exécutées en 2023), en recul de 2,6 % par rapport à 2022, en raison principalement « de la non reconduction des mesures exceptionnelles liées au renouvellement de l’Assemblée en 2022, mais son ampleur a été atténuée par les revalorisations successives du point d’indice de la fonction publique, sur lequel sont indexées plusieurs composantes des charges parlementaires. »

Les charges de personnel, deuxième poste de dépense de la section de fonctionnement, ont progressé en 2023 de près de 5 %, atteignant 187,7 millions d’euros, principalement sous l’effet des mesures de revalorisation décidées par le Gouvernement en faveur du pouvoir d’achat.

La rapporteure spéciale constate à cette occasion la poursuite en 2023 de la baisse des dépenses de rémunération du personnel statutaire (– 1 % en 2023 après – 1,2 % en 2022), reflet de la diminution du nombre de fonctionnaires au profit de l’augmentation du nombre de contractuels. Elle regrette cette tendance, renouvelle sa demande pour qu’une inversion de cette trajectoire soit planifiée par les Questeurs et appelle à l’organisation urgente de concours pour tous les corps de fonctionnaires.

Évolution des effectifs dans les services depuis 5 ans

Source : rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, règlement des comptes 2023.

III. le conseil constitutionnel

Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2023 était de 13,3 millions d’euros, montant de la dotation inscrite sur le budget de l’État. Les recettes totales se sont élevées à 13,33 millions d’euros, en prenant en compte les recettes propres de l’institution. Le budget a été révisé à la hausse à la fin du premier semestre 2023 pour atteindre 14,69 millions d’euros.

D’après les informations communiquées par le Conseil constitutionnel à la rapporteure spéciale, les dépenses se sont élevées à 14,20 millions d’euros, en baisse par rapport aux dépenses exécutées en 2022 – lesquelles s’étaient élevées à 17,06 millions d’euros (– 16,76 %) : dans ce dernier cas, l’écart provient principalement de 2,3 millions d’euros de dépenses relatives aux fonctions du Conseil constitutionnel comme juge électoral en 2022.

Les dépenses sont inférieures à la programmation révisée (– 3,33 %) mais elles progressent de 6,78 % par rapport à la programmation initiale, à laquelle avait été adossée la demande de dotation.

La différence entre le montant de la dotation inscrite en LFI et les recettes propres d’une part, et le montant de dépenses exécutées d’autre part, s’élève à 867 386 euros, déficit financé par les réserves du Conseil constitutionnel, qui atteignaient 236 154 euros fin 2023.

La rapporteure spéciale appelle le Conseil constitutionnel et la direction du Budget, pour la préparation du prochain rapport annuel de performances, à une plus grande coordination dans la préparation des données : le tableau ci-après, constitué à partir des données recensées par la rapporteure spéciale, diffère en effet sensiblement des données du rapport annuel de performances pour 2023, ce qui nuit, selon elle, à l’information publique.

Évolution du budget du conseil constitutionnel

par nature de dÉpense (2021-2023)

(en millions d’euros)

Les dépenses prévisionnelles pour 2023 et les dépenses d’exécution pour 2023 diffèrent des informations présentées dans le rapport annuel de performances relatif à la mission Pouvoirs publics fourni par le Gouvernement. La différence repose sur la prise en compte, pour l’établissement du rapport annuel de performances, d’après le Conseil constitutionnel,

– pour les dépenses prévisionnelles, des chiffres initiaux non revus et transmis à la direction du Budget ;

– pour les dépenses exécutées, d’un périmètre différent, pour l’établissement des données (provisions et amortissements non décaissés inclus, provisions pour CET et congés payés).

Source : réponses du Conseil constitutionnel à la rapporteure spéciale.

Les dépenses de personnels sont en hausse de 21,1 % par rapport à 2022 du fait de « l’accroissement de l’effectif, [du] recrutement d’agents très qualifiés et [des] mesures générales de hausse de la fonction publique. » Les dépenses relatives aux membres augmentent de 4,29 %. Les dépenses d’investissement sont près de trois fois supérieures à la programmation, atteignant 1,2 million. Le Conseil constitutionnel indique à la rapporteure spéciale qu’il s’agit essentiellement d’investissements dans le domaine informatique.

La rapporteure spéciale constate que le budget du Conseil constitutionnel n’a pu être équilibré en 2023 que par l’utilisation de ses réserves. Une telle opération, vu le niveau de celles-ci, ne sera plus envisageable dans de telles proportions en 2024 ou 2025.

IV. la cour de justice de la rÉpublique

La dotation allouée à la Cour de justice de la République en 2023 s’élevait à 984 000 euros, soit une dotation inchangée par rapport à 2022.

En 2023, la commission des requêtes a instruit 72 plaintes, contre 372 en 2022, soit un niveau de plaintes qui continue à évoluer à la baisse après le caractère exceptionnel de l’activité de l’année 2021 (20 119 plaintes en 2021), et qui demeure supérieur au niveau moyen enregistré avant la crise sanitaire (41 en 2017, 17 en 2018, 41 en 2019).

En 2023, la commission des requêtes a donné un avis favorable à la saisine de la commission d’instruction concernant l’affaire dite « Oudea Castera ». La formation de jugement s’est réunie une fois, en novembre 2023 (affaire dite « Dupond-Moretti »).

L’exécution du budget de la Cour en 2023 est présentée dans le tableau ci-après :

dotation de la cour de justice de la rÉpublique en 2023 et exÉcution

(en euros)

Source : RAP Pouvoirs publics 2023 et réponses à la rapporteure spéciale.

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR enseignement supÉrieur et vie Étudiante M. Charles Sitzensthul, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2023
2. A. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire
3. B. LE programme 231 VIE Étudiante
4. II. La compensation des mesures salariales et des surcoÛts ÉnergÉtiques aux opÉrateurs, points de vigilance de l’exÉcution 2023

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) porte les crédits alloués à l’enseignement supérieur par l’intermédiaire de deux programmes :

– le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire finance la formation initiale et continue en licence, en master et en doctorat à l’université et dans les établissements publics et privés d’enseignement supérieur ;

– le programme 231 Vie étudiante rassemble les moyens de l’action sociale en faveur des étudiants (bourses sur critères sociaux, logements et restauration étudiante), dont les financements attribués au réseau des œuvres universitaires et scolaires, lui-même composé d’un centre national (CNOUS) et de centres régionaux (CROUS).

La loi de finances initiale pour 2023 (LFI) avait doté le budget de l’enseignement supérieur de 18,34 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 18,04 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit près de 59 % des crédits alloués à la MIRES, qui s’élevaient à 31,21 milliards d’euros en AE et 30,81 milliards d’euros en CP. Aucun amendement au projet de loi de finances (PLF) correspondant n’est venu modifier les ouvertures sollicitées.

Le présent projet de loi fait apparaître une mobilisation de 18,06 milliards d’euros en AE et de 18,1 milliards d’euros en CP. L’autorisation donnée par la LFI a été consommée de manière satisfaisante en 2023. Le taux d’exécution des crédits ouverts au titre du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire et du programme 231 Vie étudiante, qui atteignait près de 99,9 % en AE et en CP en 2022, s’élève à 98,5 % en AE et 100,3 % en CP.

Le rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution 2023, qui souligne que les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire sont limités en l’absence d’évènements majeurs, et que la consommation des crédits disponibles aboutit à « un taux d’exécution quasi-intégral ».

ExÉcution DES CRÉDITS AllouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

I. L’ExÉcution des crÉdits allouÉs À l’enseignement supÉrieur en 2023

A. Le programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitaire

En 2023, 14,97 milliards d’euros en AE et 15,02 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de respectivement 98,5 % et 100,7 % par rapport aux prévisions de la LFI.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 150 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● Les crédits exécutés en 2023 progressent de 705 millions d’euros en AE (+ 4,9 %) et de 693 millions d’euros en CP (+ 4,8 %) par rapport à l’exécution 2022. Cette évolution est principalement due à la compensation des mesures en faveur du pouvoir d’achat des agents publics, dont les revalorisations du point d’indice intervenues le 1er juillet 2022 et le 1er juillet 2023, et à la mise en œuvre de la loi de programmation de la recherche 2021-2030 ([293]), dont la trajectoire est respectée s’agissant de l’exécution 2023.

● L’exécution du plafond et du schéma d’emplois du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire témoigne de l’effort de recrutement de personnels de l’enseignement supérieur ([294]). Le plafond des emplois directement rémunérés par les 162 opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire demeure sous-exécuté en 2023, mais la vacance sous plafond se réduit légèrement. La réalisation totale des emplois sous plafond atteint 158 528 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2023, correspondant à une sous-consommation de 9 129 ETPT par rapport à la LFI pour 2023, contre 9 974 en 2022.

Par ailleurs, le schéma d’emplois des opérateurs s’établit à 477 équivalents temps plein (ETP) en 2023, contre une prévision de 388 (+ 89 ETP). Le rapport annuel de performances (RAP) indique que cette surexécution est liée au renforcement des formations de santé, dont l’ouverture d’une faculté de médecine de plein exercice à l’Université des Antilles, à la réforme des services de santé étudiante (SSE) et à la création de contrats doctoraux (+ 268 contrats en 2023) et de chaires de professeur junior (+ 110 contrats en 2023). Le rapporteur spécial se félicite de la montée en puissance du volet « ressources humaines » de la loi de programmation de la recherche 2021-2030.

● Les mouvements de crédits par voies législative et réglementaire ont été limités en 2023. À titre exceptionnel, le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire a bénéficié du report de 100 millions d’euros de 2022 à 2023 dans le cadre du fonds de compensation des surcoûts énergétiques liés aux conséquences de la guerre en Ukraine, doté de 275 millions d’euros ([295]). Cette enveloppe, allouée pour partie aux opérateurs en décembre 2023, a été financée majoritairement par des ouvertures d’AE et de CP réalisées par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 (LFR 2) ([296]).

En revanche, le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire fait l’objet d’importants reports sur 2024 : 376,1 millions d’euros en AE et 25,8 millions d’euros en CP au titre des reports généraux ([297]) ; 56,4 millions d’euros de CP au titre des fonds de concours ([298]). Selon la Cour des comptes, près de 312,3 millions d’euros en AE et 15,8 millions d’euros en CP sont reportés au seul bénéfice du projet de campus hospitalo-universitaire Saint-Ouen Grand Paris Nord (CHUSOGPN). La signature du marché public global de performance, initialement envisagée en 2023, a été décalée en 2024 du fait des irrégularités constatées par le juge administratif dans la déclaration d’utilité publique de l’opération ([299]).

Passage de la lfi au PLRG pour 2023 À l’Échelle du programme 150 Formations supÉrieures et recherche universitairE

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

B. LE programme 231 VIE Étudiante

En 2023, 3,09 milliards d’euros en AE et 3,08 milliards d’euros en CP ont été consommés, soit un taux d’exécution de 98,4 % en AE et de 98,5 % en CP par rapport aux prévisions de la LFI. Les crédits exécutés en 2023 progressent de 123,2 millions d’euros en AE (+ 4,2 %) et de 127,9 millions d’euros en CP (+ 4,3 %) par rapport à 2022.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 231 EN 2023

par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

(1) Hors crédits ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

● De la même manière que le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, les mouvements de crédits sur le programme 231 Vie étudiante ont été limités. Il a bénéficié de 25,5 millions d’euros en AE et de 33,6 millions d’euros en CP au titre des reports de crédits de l’année 2022 vers l’année 2023, dont 20 millions d’euros en AE et en CP pour compenser les surcoûts énergétiques du réseau des œuvres universitaires et scolaires dans le cadre du fonds de compensation.

Sont reportés sur 2024 10 millions d’euros en AE et 16,8 millions d’euros en CP, et il est proposé d’annuler 1,9 million d’euros d’AE et 2,6 millions de CP dans le cadre du présent projet de loi.

● Le programme 231 Vie étudiante est soumis à des aléas d’exécution significatifs, en particulier du fait de l’évolution annuelle du nombre d’étudiants boursiers et du déficit structurel du réseau des œuvres. Il est par conséquent soumis à un taux de mise en réserve supérieur aux autres programmes de la MIRES, à hauteur de 9,2 % des crédits ouverts en LFI : la réserve de précaution s’élevait, avant la mise en place du schéma de fin de gestion, à 288,7 millions d’euros en AE et 288,3 millions d’euros en CP, dont 48,1 millions d’euros de surgels en AE et en CP.

L’essentiel de la réserve de précaution a été mobilisé pour financer la première phase de la réforme des bourses sur critères sociaux (dégel de 162,6 millions d’euros) et les mesures de soutien du réseau des œuvres universitaires et scolaires. Ce dernier est confronté à des charges importantes liées au renchérissement des prix énergétiques et alimentaires (dégel de 30 millions d’euros), à la lutte contre la précarité étudiante via la prolongation du gel des loyers dans les résidences universitaires et la pérennisation du repas à 1 euro pour les étudiants boursiers et précaires (dégel de 28,3 millions d’euros), ainsi qu’aux mesures salariales interministérielles (dégel de 14,4 millions d’euros).

Le rapporteur spécial souligne que la revalorisation des bourses sur critères sociaux à compter de la rentrée 2023 ([300]) a été financée intégralement sous enveloppe, l’action n° 1 Aides directes qui porte les moyens de cette politique demeurant sous-exécutée. Les surcoûts ont été absorbés en gestion en raison de la surestimation du nombre d’étudiants boursiers à la rentrée 2023, anticipé à 731 952 dans le PLF 2023, et corrélativement de la dépense prévisionnelle au titre des bourses sur critères sociaux, estimée à 2 355,2 millions d’euros. Les effectifs se sont établis à 692 101 étudiants boursiers au 31 décembre 2023, pour une dépense effective de 2 253,2 millions d’euros en 2023 – en progression toutefois par rapport aux 678 888 étudiants boursiers constatés au 31 décembre 2022, sous l’effet de la revalorisation des plafonds de ressources. Si la surestimation du nombre de boursiers a permis de financer la revalorisation des bourses à moyens constants, le rapporteur spécial rejoint l’analyse de la Cour des comptes quant à la nécessité pour le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et du CNOUS « de poursuivre leurs efforts de fiabilisation du nombre de boursiers ».

● La principale difficulté d’exécution du programme 231 Vie étudiante réside dans l’aggravation du déficit budgétaire du réseau des œuvres. La prolongation des mesures de lutte contre la précarité étudiante fige les ressources propres des CROUS issues des activités d’hébergement et de restauration, reportant les coûts sur la trésorerie du réseau et sur la subvention pour charges de service public (SCSP) attribuée par l’État. Le gel des loyers des résidences et du tarif social de restauration – lequel est maintenu à 3,30 euros depuis 2019 – limite la capacité du réseau à ajuster ses recettes au dynamisme de ses dépenses d’exploitation (fluides, denrées alimentaires, etc.). Les taux de couverture des dépenses d’hébergement et de restauration s’établissent à 92 % et 35,2 % en 2023, contre 99,8 % et 35,8 % en 2022. Le rapporteur spécial, réitérant l’observation formulée lors de l’examen du PLF pour 2024, estime qu’il est urgent d’engager « une réflexion sur le déverrouillage des ressources propres des CROUS » ([301]).

Passage de la lfi au PLRG pour 2023 À l’Échelle du programme 231 vie Étudiante

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances (RAP) annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

II. La compensation des mesures salariales et des surcoÛts ÉnergÉtiques aux opÉrateurs, points de vigilance de l’exÉcution 2023

La MIRES se caractérise par un nombre conséquent d’opérateurs puisqu’elle en regroupe 225 en 2023, soit plus de la moitié des opérateurs de l’État. Le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire concentre à lui seul 162 opérateurs, dont 71 établissements universitaires.

Comme en 2022, les surcoûts liés à la revalorisation de la rémunération des agents publics et à la hausse des prix de l’énergie pour la MIRES ont été essentiellement supportés par les opérateurs.

● Les mesures du « Rendez-vous salarial » de juin 2023 n’ont pas fait l’objet d’une compensation intégrale par l’État au bénéfice des opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire pour le second semestre 2023. La direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle (DGESIP) a indiqué au rapporteur spécial que le surcoût de ces mesures s’élevait à 186,8 millions d’euros en 2023, dont 87,7 millions d’euros au titre de la revalorisation de 1,5 % du point d’indice de la fonction publique à compter du 1er juillet 2023. Les établissements ont été compensés à hauteur de 69,97 millions d’euros. Si le RAP indique à juste titre que les mesures de point d’indice ont été compensées « à environ 75 % pour tous les établissements », cette proportion se dégrade sensiblement en tenant compte de l’ensemble des surcoûts constatés en matière de masse salariale. Le rapporteur spécial renouvelle l’observation formulée lors de l’examen du PLF pour 2024, considérant que « la mise à contribution des établissements au titre de la revalorisation de la rémunération de leurs agents doit conserver un caractère exceptionnel » conformément au principe du « décideur-payeur » ([302]).

Par ailleurs, le réseau des œuvres universitaires et scolaires, seuls opérateurs du programme 231 Vie étudiante, a bénéficié d’une compensation de 14,5 millions d’euros au titre des mesures du « Rendez-vous salarial », dont 3,7 millions d’euros au titre de la revalorisation du point d’indice.

● S’agissant de la hausse des prix de l’énergie, la difficulté principale résidait dans l’impossibilité d’établir avec précision l’ampleur des surcoûts auxquels les opérateurs allaient devoir faire face en 2023. Il a été décidé d’apporter un soutien substantiel de l’État, en fonction du montant des surcoûts constatés par chaque opérateur et de la situation de sa trésorerie.

Un fonds de compensation doté de 275 millions d’euros a ainsi été mis en place dans le cadre de la LFR 2 de 2022 afin d’aider les opérateurs relevant des programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire (200 millions d’euros), 231 Vie étudiante (20 millions d’euros) et 172 Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires (55 millions d’euros). Un premier versement de 100 millions d’euros a été effectué à la fin de l’année 2022, réparti entre les opérateurs du programme 150 au prorata des dépenses énergétiques constatées sur leur compte financier 2021. La sous-consommation du fonds de compensation a justifié le report de 175 millions d’euros en AE et en CP en 2023, dont 100 millions d’euros décaissés au profit des opérateurs du programme 150 en décembre 2023 et 20 millions d’euros attribués au réseau des œuvres au début de l’exercice 2023. Cette seconde enveloppe, répartie en tenant compte des surcoûts réellement constatés, a assuré une couverture plus précise des besoins.

Les CROUS ont par ailleurs bénéficié en fin de gestion 2023 d’un abondement de 16 millions d’euros au titre de la SCSP afin de compenser en partie le renchérissement des fluides énergétiques. Ce soutien exceptionnel a été réparti entre les 26 CROUS du réseau dans le cadre du quatrième budget rectificatif de l’exercice 2023 du CNOUS, adopté le 30 novembre 2023.

● La Cour des comptes a relevé la bonne santé financière globale des opérateurs du programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, malgré les facteurs de surcoûts constatés en 2022 et en 2023. La trésorerie des opérateurs du programme 150 progresse de 34 % entre 2020 et 2023, à 4,44 milliards d’euros. Les fonds de roulement des établissements d’enseignement supérieur s’établissent à 2,56 milliards d’euros en 2023 (+ 22 % depuis 2020). Le rapporteur spécial se félicite de l’état satisfaisant des indicateurs financiers des opérateurs du programme 150, qui peuvent toutefois masquer d’importantes disparités entre les établissements. Il constate également que la hausse de la composante fléchée de la trésorerie globale, préemptée par des opérations futures ou composée de subventions attribuées pour un motif déterminé, réduit leur marge de manœuvre financière.

La situation financière du réseau des œuvres est plus fragile, en dépit du soutien significatif de l’État. Si la trésorerie globale des CROUS croît de 20 % entre 2020 et 2023, à 672,1 millions d’euros, leurs fonds de roulement reculent de 9 %, à 272,8 millions d’euros.

recherche et enseignement supérieur recherche MM. Mickaël Bouloux et Jean-Marc Tellier, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. une exÉcution conforme au montant total des crÉdits disponibles
2. A. Analyse gÉnÉrale
3. 1. Une exécution fidèle
4. 2. Des crédits consommés en hausse
5. 3. Un point de vigilance pour l’avenir : l’impact des annulations de crédits
6. B. Analyse par programme
7. 1. Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : un report d’autorisations d’engagement habituel mais discutable
8. 2. Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : une exécution conforme qui ne doit pas masquer des choix critiquables
9. a. Une exécution fidèle
10. b. Un choix regrettable : la préférence du Gouvernement pour la recherche sur projets
11. 3. Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables : des mouvements réglementaires importants
12. 4. Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : une utilisation de la réserve de précaution discutable
13. 5. Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une exécution conforme
14. 6. Le programme 193 Recherche spatiale : une utilisation de la réserve problématique
15. II. Le crÉdit d’impôt en faveur des dépenses de recherche : une dÉpense fiscale toujours plus coÛteuse

I. une exÉcution conforme au montant total des crÉdits disponibles

A. Analyse gÉnÉrale

1. Une exécution fidèle

À l’échelle de l’ensemble des programmes couverts par le rapport spécial Recherche, l’exécution s’est avérée fidèle. Le ratio entre les crédits consommés et ceux adoptés en loi de finances initiale (LFI 2023) ([303]), tout comme celui entre les crédits consommés et ceux finalement disponibles, sont proches de 100 % tant en AE qu’en CP. À l’échelle de chaque programme, des sous-exécutions comme des sur-exécutions modérées peuvent cependant apparaître.

Consommation des CRÉDITS allouÉs au domaine

Recherche et enseignement supérieur : recherche

Source : commission des finances d’après les données issues du rapport annuel de performances (RAP) 2023.

2. Des crédits consommés en hausse

Le montant total des crédits consommés passe de 12,15 à 12,97 milliards d’euros en CP entre 2022 et 2023. La Cour des comptes ([308]) attribue cette évolution à plusieurs facteurs :

– la poursuite de l’application de la loi dite « de programmation de la recherche » (LPR) ([309]), qui prévoit un accroissement progressif des moyens engagés par l’État dans ce secteur jusqu’en 2030 (+ 238 millions d’euros ([310])) ;

– la compensation par l’État aux opérateurs pour l’année 2023 de l’augmentation du point d’indice de la fonction publique (+ 134 millions d’euros ([311])) ;

– deux mesures de périmètre concernant les programmes 191 et 193, pour 150 millions d’euros chacune ; elles seront détaillées dans les développements spécifiques à chaque programme ;

– l’augmentation de la subvention au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) en compensation « de la hausse des charges nucléaires de long terme liées à l’assainissement et au démantèlement de ses installations » (+ 40 millions d’euros) ;

– l’augmentation des crédits versés à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) « pour l’apurement de la dette sociale issue de la dépense sociale Jeunes entreprises innovantes », rattachée au programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle (+ 32 millions d’euros).

Source : commission des finances d’après la Cour des comptes, analyse de l’exécution budgétaire 2023 susmentionnée, p. 33.

Un point de vigilance pour l’avenir : l’impact des annulations de crédits

Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement vigilants à l’avenir sur l’impact qu’auront pour les programmes inclus dans le domaine Recherche les annulations de crédits massives décidées par le Gouvernement en 2024. En effet, la recherche s’effectue sur le temps long ; par conséquent, les crédits consacrés par l’État à la recherche en 2023 risquent de devenir inopérants s’ils ne sont pas renouvelés en 2024.

Ils regrettent que le Printemps de l’évaluation s’effectue dans un contexte où le Gouvernement n’a pas répondu à leurs questions écrites ([314]) sur lesdites annulations, quoique celles-ci aient été publiées il y a plus de deux mois ; un tel retard méconnaît le Règlement de l’Assemblée nationale ([315]). Ils estiment que « cette décision unilatérale du Gouvernement, qui a décidé de ne pas présenter un projet de loi de finances rectificative devant le Parlement, est un précédent préoccupant tant sur le plan démocratique que pour l’avenir de la recherche française ». Ils ajoutent que « ces annulations sont d’autant plus regrettables que le projet de loi de finances pour 2024 n’avait été que considéré comme adopté par le Parlement, sans que l’Assemblée nationale eût pu le voter et sans que les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur eussent été discutés en raison du choix du Gouvernement de recourir à la procédure mentionnée à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution » ([316]).

Analyse par programme

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles : un report d’autorisations d’engagement habituel mais discutable

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles regroupe des crédits relatifs à la recherche agricole et à la formation de divers professionnels, dont des ingénieurs et des chercheurs.

La LFI 2023 l’a doté de 426 millions d’euros en AE et 424 millions d’euros en CP, en hausse de 12 % en AE et en CP par rapport à la LFI 2022 ([317]). Cette hausse s’explique essentiellement par une mesure de périmètre ([318]).

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 409 millions d’euros et les CP à 407 millions d’euros, en hausse de 9 % en AE et 10 % en CP par rapport à 2022.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

Comme les années précédentes, il a bénéficié d’un report de crédits à hauteur de 88,56 millions d’euros en AE, lié à la garantie pour le projet de déménagement d’AgroParisTech sur le plateau de Saclay. La direction générale de l’enseignement et de la recherche avait indiqué aux rapporteurs spéciaux en 2023 ([319]) que « hors aléa exceptionnel, ces crédits sont reportés d’année en année et n’ont pas vocation à être utilisés ». Ce report explique le taux relativement faible de crédits consommés par rapport aux crédits ouverts en AE (81 %).

La Cour des comptes se montre critique à l’égard de cette pratique et propose l’annulation de ces 88,56 millions d’euros, présents sur le programme « depuis la LFI 2013 ([320]) et sans cesse reportés depuis, sans jamais donner lieu à engagement et a fortiori à décaissement ». Elle souligne que « outre que ce montant nuit à l’analyse du taux de consommation des crédits et des reports chaque année, l’inscription d’AE en comptabilité budgétaire n’a pas vocation à servir de garantie de l’État à des emprunts réalisés par ses établissements publics. Une telle situation ne se retrouve sur aucun autre programme budgétaire de l’État car dans des cas similaires, un courrier d’engagement signé du ministre compétent et adressé au prêteur constitue la pratique habituelle » ([321]).

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires : une exécution conforme qui ne doit pas masquer des choix critiquables

Une exécution fidèle

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires concentre la plus grande partie des crédits alloués à la recherche. Il finance essentiellement les subventions pour charges de service public (SCSP) allouées aux opérateurs du programme, dont les organismes de recherche et l’Agence nationale de la recherche (ANR).

La LFI 2023 l’a doté de 8,07 milliards d’euros en AE et 7,83 milliards d’euros en CP, en hausse de 4 % en AE et en CP par rapport à la LFI 2022, cette hausse s’expliquant par le renforcement des moyens en faveur des opérateurs du programme prévu par la LPR, ainsi que par la compensation auxdits opérateurs de la revalorisation du point d’indice.

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 7,88 milliards d’euros et les CP à 7,67 milliards d’euros, en hausse de 3 % en AE et 4 % en CP par rapport à 2022.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

La Cour des comptes souligne que « s’agissant des crédits exécutés, la trajectoire de la LPR est respectée » ([322]) sur le programme 172.

S’agissant en particulier de l’Institut de recherche pour le développement (IRD), que les rapporteurs spéciaux avaient souhaité auditionner au cours de leurs travaux pour le projet de loi de finances pour 2024, si les ressources effectivement constatées se révèlent conformes à ce qui était anticipé (222 millions d’euros en AE et en CP), les rapporteurs spéciaux soulèvent derechef le point de vigilance relatif à l’insuffisance de sa subvention. En octobre 2023, à propos de la faible revalorisation de la subvention pour charge de service public prévue pour l’IRD en 2024, ils avaient en effet considéré « cette faible augmentation insuffisante eu égard à l’inflation, qui volens nolens ne permet pas que soient atteints les objectifs portés par la LPR d’accroissement véritable des moyens en faveur de la recherche » ([323]).

Un choix regrettable : la préférence du Gouvernement pour la recherche sur projets

Les rapporteurs spéciaux tiennent à rappeler que le programme 172 porte le choix politique du Gouvernement de soutenir massivement la recherche sur projets au détriment des financements récurrents pour les organismes de recherche. Ils avaient rappelé lors de leurs travaux sur le projet de loi de finances pour 2024 que ce choix « engendre des conséquences néfastes pour l’état de la recherche : précarité des chercheurs, temps perdu à remplir des dossiers de candidature, manque de vision de long terme, entrave à la liberté de la recherche » ([324]).

Ces conséquences s’illustrent par exemple dans le champ de la recherche médicale. Comme rappelé par le rapporteur spécial Mickaël Bouloux dans une question écrite ([325]), « la recherche médicale est en recul en France » et « entre 2005 et 2018, la participation de la France dans les publications scientifiques mondiales a diminué de 34 % » en raison du « manque de moyens » et du « défaut d’attractivité des carrières de chercheurs ». De surcroît, « le développement de la recherche sur projets au détriment de la recherche sur fonds récurrents dissuade les chercheurs qui doivent déployer une partie non négligeable de leur temps à des tâches administratives ». Ce recul dans la recherche médicale, dont le rapporteur spécial Mickaël Bouloux juge la situation « alarmante », a eu comme conséquence déplorable que la France n’a pas été capable de concevoir et de commercialiser son propre vaccin lors de la crise de la covid-19. Le rapporteur spécial Mickaël Bouloux regrette d’ailleurs que le Gouvernement n’ait toujours pas répondu à ladite question écrite, quoique celle-ci ait été déposée il y a plus de deux mois, là encore en méconnaissance du Règlement de l’Assemblée nationale.

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables : des mouvements réglementaires importants

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables couvre la recherche dans les domaines du développement durable, de l’énergie, des risques, des transports, de la construction et de l’aménagement.

La LFI 2022 l’a doté de 1,68 milliard d’euros en AE et 1,8 milliard d’euros en CP, en hausse de 4 % en AE et en CP par rapport à la LFI 2022.

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 1,66 milliard d’euros et les CP à 2,08 milliards d’euros, en baisse de 7 % en AE et en hausse de 2 % en CP par rapport à 2022.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

L’ampleur des mouvements réglementaires est attribuée par la Cour des comptes à l’abondement du budget opérationnel de programme (BOP) Recherche aéronautique par le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance.

La Cour des comptes souligne que « s’agissant des crédits exécutés, la trajectoire de la LPR est respectée » ([326]) sur le programme 193.

Elle alerte cependant sur le fait que, dans une perspective pluriannuelle, « il convient d’attacher une attention particulière à la soutenabilité budgétaire » du « financement du démantèlement de certaines installations nucléaires du CEA » ([327]).

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) : une utilisation de la réserve de précaution discutable

Le programme 191 Recherche duale (civile et militaire) est intégralement consacré aux subventions et dotations versées au Centre national d’études spatiales (CNES) et au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour leur activité de recherche duale. La recherche duale est une recherche civile ayant des retombées dans le domaine militaire et dans celui de la protection civile.

La LFI 2023 l’a doté de 150 millions d’euros en AE et en CP ([328]). Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 150 millions d’euros en AE et en CP.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 191

Recherche duale (civile et militaire)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

La Cour des comptes a observé que le dégel intégral de la réserve de précaution « ne semble pas avoir d’autre justification que de verser l’intégralité des crédits ouverts en LFI aux deux opérateurs bénéficiaires du programme » ([329]). En effet, l’exécution 2023 du programme « correspond, à l’euro près, à ce qui était prévu en LFI, la réserve de précaution et le surgel ayant été intégralement dégelés en fin de gestion ». La Cour déplore cette pratique car « le dégel systématique anticipé dès le début de gestion, observé depuis plusieurs années, ne correspond pas à l’usage qui doit être fait de la réserve, qui doit être mobilisable pour couvrir des aléas de gestion ministériels ou interministériels » ([330]).

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle : une exécution conforme

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle concourt au financement des politiques publiques de développement de la recherche technologique des entreprises, ainsi qu’au soutien à l’innovation et au transfert de technologies.

La LFI 2023 l’a doté de 682 millions d’euros en AE et 694 millions d’euros en CP, en hausse de 10 % en AE et stable en CP par rapport à la LFI 2022.

Les AE consommées en 2023 s’élèvent à 578 millions d’euros et les CP à 830 millions d’euros, en baisse de 21 % en AE ([331]) et en hausse de 16 % en CP par rapport à 2022.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

Le programme 193 Recherche spatiale : une utilisation de la réserve problématique

Le programme 193 Recherche spatiale abrite le versement de la subvention au Centre national d’études spatiales (CNES) ainsi que le versement à l’Agence spatiale européenne (ESA), par l’intermédiaire des crédits alloués au CNES, de la contribution de la France au budget annuel de l’Agence.

La LFI 2023 l’a doté de 1,87 milliard d’euros en AE et en CP, en hausse de 14 % par rapport à 2022. Les rapporteurs spéciaux avaient en 2022 rappelé ([332]) que cette hausse s’expliquait essentiellement par une mesure de périmètre ([333]).

Les AE et les CP consommés en 2023 s’élèvent à 1,84 milliard d’euros, en hausse de 12 % par rapport à 2022.

ExÉcution des crÉdits de paiement du programme 193 Recherche spatiale

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le RAP 2023.

La Cour des comptes souligne que « s’agissant des crédits exécutés, la trajectoire de la LPR est respectée » ([334]) sur le programme 193.

Elle alerte cependant sur le fait que, dans une perspective pluriannuelle, « il convient d’attacher une attention particulière à la soutenabilité budgétaire » du « financement des engagements pluriannuels pris par la France auprès de l’Agence spatiale européenne » ([335]).

Elle recommande enfin d’« établir un document budgétaire transverse permettant de rendre compte au Parlement de l’exécution des crédits publics de la recherche spatiale quelle que soit leur origine » ([336]).

Comme pour le programme 191, la réserve de précaution se voit sur le programme 193 détournée de son objet initial. En effet, la Cour des comptes observe que « la mise en réserve concerne pour 54 millions d’euros la contribution à l’ESA. Ne pas l’honorer conduirait à reconstituer, comme avant 2020, un arriéré de paiement vis-à-vis de l’ESA et exposerait la France à des pénalités de retard, ce qui n’est pas souhaitable. Ainsi, comme cela avait déjà été le cas en 2022, la mise en réserve de 87 millions d’euros n’est pas ou très peu mobilisable pour la couverture d’aléas en gestion, qu’ils soient ministériels ou interministériels, puisque le dégel de la part de 54 millions d’euros relative à l’ESA est programmé dès le début de l’année » ([337]).

Le crÉdit d’impôt en faveur des dÉpenses de recherche : une dÉpense fiscale toujours plus coÛteuse

Le crédit d’impôt en faveur des dépenses de recherche (CIR) est le dispositif le plus important dont dispose l’État pour inciter les entreprises à accroître leur effort de recherche et développement.

La dépense fiscale occasionnée par le CIR se maintient à un niveau très élevé en 2023, s’établissant à 7,19 milliards d’euros, soit un montant stable par rapport à 2022. Cette stabilité doit être appréciée en tenant compte de la trajectoire ascendante de cette dépense fiscale depuis une décennie.

Évolution du coÛt budgÉtaire du crÉdit d’impôt

en faveur des dÉpenses de recherche

(en millions d’euros)

Sources :

– Années 2013 à 2020 : Rapport d’information déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur l’application des mesures fiscales, présenté par MM. Laurent Saint-Martin, Francis Chouat et Mme Christine Pires Beaune, n° 4402, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 21 juillet 2021.

– Années 2021 et suivantes : RAP « Recherche et enseignement supérieur ».

Évolution du coÛt budgÉtaire du crÉdit d’impôt

en faveur des dÉpenses de recherche

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Les rapporteurs spéciaux sont très critiques vis-à-vis du CIR. Ils estiment que les sommes très importantes consacrées par l’État à ce dispositif pourraient être utilement réorientées vers les organismes de recherche afin d’augmenter les financements récurrents.

rÉgimes sociaux et de retraite ; pensions M. Benoît Mournet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

Pages

1. SynthÈse
2. I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS
3. 1. Des dépenses toujours très dynamiques
4. 2. Des recettes concentrées à plus de 85 % sur la contribution de l’État
5. 3. Un solde annuel négatif pour la deuxième année consécutive
6. 4. Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2023
7. II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
8. 1. Un niveau d’exécution moins élevé qu’anticipé en raison d’erreurs dans la prévision
9. 2. Des incertitudes sur le périmètre de la mission dans le cadre du nouveau schéma de financement des régimes spéciaux

SynthÈse

I. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, prévu à l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([338]), retrace les recettes et les dépenses concourant au financement des pensions versées par l’État (fonctionnaires civils et militaires, ouvriers des établissements industriels et militaires, pensions militaires d’invalidité, retraite du combattant, victimes de guerre).

Pour la deuxième année consécutive, le CAS Pensions présente un solde annuel négatif, et cela malgré la subvention d’équilibre versée par l’État, qui représente un peu moins de la moitié des recettes.

1. Des dépenses toujours très dynamiques

Les crédits consommés en 2023 sont très proches de la prévision. La loi de finances pour 2023 ([339]) avait doté le CAS Pensions de 64,4 milliards d’euros. En outre, le compte a bénéficié de 1,3 milliard d’euros de reports de crédits de 2022. Les dépenses ont finalement atteint 64,3 milliards d’euros. Elles sont inférieures de seulement 55,6 millions d’euros (– 0,1 %) aux crédits votés.

ExÉcution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les dépenses liées aux pensions des fonctionnaires civils ou militaires et aux pensions des ouvriers d’État sont sous-exécutées de 87,8 millions d’euros, en raison d’un nombre d’entrées de pensions inférieur à la prévision et d’un nombre de sorties de pensions plus faible qu’anticipé.

À l’inverse, les crédits consommés sur le programme 743 sont supérieurs à la prévision en raison d’une sur-revalorisation du point PMI ([340]), de 3,85 % au lieu de 3,5 %, qui a conduit à une hausse des dépenses liées aux pensions militaires d’invalidité et aux allocations de reconnaissance du combattant.

L’évolution des dépenses du CAS confirme la dynamique observée les années précédentes, avec une hausse du montant des dépenses annuelles de 2 milliards d’euros (+ 3,2 %) par rapport à 2022 et de 5,3 milliards d’euros (+ 9 %) par rapport à 2019.

Évolution des crÉdits du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Cette dynamique résulte de la revalorisation des pensions de retraite, qui a atteint 5,6 % en 2023, en prenant en compte la revalorisation anticipée de 4 % des pensions de retraite au 1er juillet 2022 ([341]) et la revalorisation complémentaire de 1,6 % intervenue au 1er janvier 2023.

Elle résulte aussi de l’augmentation du nombre de pensionnés. Le ratio démographique du régime des fonctionnaires civils, en baisse, est inférieur à 1 depuis 2022 (0,99 cotisant pour 1 pensionné), celui des militaires étant stable autour de 0,7.

2. Des recettes concentrées à plus de 85 % sur la contribution de l’État

Les recettes du CAS Pensions se sont élevées à 63,2 milliards d’euros en 2023. Elles sont inférieures de 378,8 millions d’euros (– 0,6%) à la prévision.

ExÉcution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Les recettes perçues au titre des pensions civiles et militaires sont inférieures de 430,8 millions d’euros. Cette sous-réalisation résulte, comme chaque année, de la difficulté à prévoir précisément l’évolution de l’assiette des retenues pour pensions et des contributions employeurs, qui dépend de la réalisation par les ministères de leurs schémas d’emplois ainsi que de leurs choix de gestion (répartition entre les titulaires et les contractuels, entre les différentes catégories statutaires, etc.).

Évolution des recettes du cas pensions

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La dynamique des recettes est moindre que celle des dépenses. La hausse s’élève à seulement 2,3 % par rapport l’exercice précédent et 4,7 % par rapport à 2019. L’évolution est cependant plus importante qu’en 2022 (+ 1,6 %) et que la tendance 2018-2022 (+ 0,7 %), en raison des revalorisations du point d’indice de la fonction publique en juillet 2022 (+ 3,5 %) et juillet 2023 (+ 1,5 %).

Les recettes reposent principalement sur les retenues pour pensions (12,3 %) et la contribution de l’État (85,5 %). Cette dernière se décompose entre, d’une part, des contributions versées par les ministères et d’autres employeurs publics et, d’autre part, une subvention d’équilibre versée par l’État.

Le rapporteur spécial constate que, en dépit de sa recommandation répétée, ni le projet de loi de finances ni les annexes budgétaires ne font état du montant de la subvention d’équilibre, noyée au sein des contributions employeurs. Aussi ne peut-il que réitérer sa proposition de distinguer, au sein du CAS Pensions, ce qui relève du rôle de l’État employeur et ce qui relève de la subvention versée par l’État en tant que garant de la solidarité nationale.

En ramenant les taux des contributions employeurs (74,28 % pour les fonctionnaires civils et les ouvriers, 126,07 % pour les militaires) au taux employeur légal de droit commun pour les salariés (16,46 %), on peut estimer que la subvention d’équilibre s’élève à environ 27 milliards d’euros, soit un peu moins de la moitié des recettes du CAS ([342]). Compte tenu de son importance, la visibilité de cette subvention est indispensable pour clarifier la contribution de l’État au système de retraites.

3. Un solde annuel négatif pour la deuxième année consécutive

Le solde du CAS Pensions s’est élevé à – 1,14 milliard d’euros en 2023, contre une prévision de – 819,8 millions d’euros dans la loi de finances initiale. Il est négatif pour la seconde année consécutive.

Évolution du solde cumulÉ du cas pensions

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

Ce déficit vient s’imputer sur le solde cumulé du CAS, qui permet au compte de respecter son obligation d’équilibre ([343]). Au 31 décembre 2023, le solde cumulé du CAS est de 7,8 milliards d’euros. Si le montant peut sembler important, il ne représente que 1,45 mois de dépense. En outre, compte tenu de la dynamique des dépenses et des recettes, l’intégralité du solde cumulé pourrait être consommée d’ici deux ans.

La réforme des retraites prévue dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ([344]) n’a eu qu’un effet marginal sur l’exercice 2023. Les économies qu’elle a permis de dégager – qui doivent monter en charge de manière progressive, comme le rapporteur spécial l’avait indiqué dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2024 ([345]) – ne seront pas suffisantes pour rétablir l’équilibre du compte. En outre, elles n’abaissent pas la contribution de l’État au système de retraite, car les gains sont transférés à la sécurité sociale via l’affectation d’une fraction de TVA supplémentaire.

Gains pour le rÉgime des fonctionnaires civils et militaires de l’État

liÉs À la réforme des retraites adoptée en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après l’annexe n° 9 du PLFSS pour 2024.

Il est donc nécessaire de trouver de nouvelles recettes afin d’assurer l’équilibre du compte à un horizon de deux ans.

Dans un souci d’équité entre les régimes, le rapporteur spécial recommande à nouveau d’envisager une convergence du taux des retenues pour pensions des fonctionnaires civils et militaires (fixé à 11,10 % depuis 2019) avec le taux des cotisations salariales du régime général dans le secteur privé (11,31 %).

Cela ne suffira toutefois pas à maintenir un solde cumulé positif et une augmentation de la subvention d’équilibre sera nécessaire.

4. Des crédits non consommés intégralement reportés sur 2023

En application du dernier alinéa de l’article 21 de la LOLF, les crédits du CAS Pensions « disponibles en fin d'année sont reportés sur l’année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l’article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte » ([346]). Contrairement aux crédits des programmes du budget général et des budgets annexes, ils ne sont pas soumis à la limitation des reports de crédits de paiement à 3 % de la loi de finances initiale.

Le montant des reports de crédits non consommés en 2023 sur l’exercice 2024, identique en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, s’élève à 1,38 milliard d’euros. Les crédits dont l’annulation est proposée dans le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2023, pour un montant négligeable (645 euros), résultent d’une simple actualisation comptable entre la publication de l’arrêté de report des crédits et le dépôt du projet de loi.

II. LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe les contributions versées par l’État à certains régimes spéciaux de retraite. Ces régimes, souvent anciens et marqués par un déséquilibre démographique entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés, sont dans l’impossibilité de s’autofinancer et reçoivent chaque année une subvention d’équilibre au titre de la solidarité nationale.

Quatre régimes concentrent plus de 95 % des crédits : le régime de retraite des agents du cadre permanent de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), le régime des agents du cadre permanent de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), le régime social des marins et le régime des mines.

1. Un niveau d’exécution moins élevé qu’anticipé en raison d’erreurs dans la prévision

En 2023, les dépenses de la mission se sont élevées à 5,9 milliards d’euros. Elles sont inférieures de 204,6 millions (– 3,3 %) aux prévisions de la loi de finances.

ExÉcution des crÉdits de paiement

de la mission RÉgimes sociaux et de retraite

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

La sous-consommation des crédits se concentre sur le programme 198 et résulte de plusieurs erreurs dans la prévision.

● D’une part, 1,5 million d’euros ont, dès le début de l’année, été déduits du programme 198 et transférés au programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilités durables afin de corriger un oubli lors du transfert du congé de fin d’activité des chauffeurs routiers : la retraite complémentaire des conducteurs roulants, gérée par la Caisse autonome de retraites complémentaires et de prévoyance du transport (Carcept), était restée à la charge du programme 198.

● D’autre part, la subvention versée à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel (CPRP) de la SNCF ([347]) s’est élevée à 3,25 milliards d’euros, en recul de 204,3 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette sous-exécution résulte de trois facteurs, aux effets équivalents :

– les cotisations recouvrées sont plus élevées qu’anticipé, en raison de l’application du taux de cotisation T1 ([348]) sur une assiette de cotisations minorée en prévision (omission d’une prime) et de mesures de revalorisation salariale décidées en cours d’exercice ;

– les montants de la compensation versée par le régime général et l’Agirc-Arrco en conséquence de la suppression du régime spécial et de la compensation vieillesse généralisée sont plus élevés que prévu, notamment en raison d’une politique de recrutement plus dynamique de la SNCF ;

– les pensions servies sont inférieures à la prévision du fait d’une mauvaise appréciation des effets sur 2023 de la revalorisation anticipée des pensions de 4 % au 1er juillet 2022.

Pour tenir compte de ces sous-consommations, la loi de finances de fin de gestion ([349]) a annulé 189 millions d’euros sur le programme 198 et le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2023 propose l’annulation des 16,4 millions d’euros restants.

● Enfin, sur le programme 198, le montant de la subvention versée à la Caisse de retraites du personnel (CRP) de la RATP a atteint 809,8 millions d’euros, un montant proche de la prévision (810,7 millions d’euros) et supérieur de 32 millions d’euros (+ 4 %) à 2022. Pour la CRP RATP, les charges de pensions (1,3 milliard d’euros) sont supérieures à la prévision, en raison de la hausse de la pension moyenne des nouveaux retraités, qui bénéficient de revalorisations salariales antérieures. En parallèle, le montant des cotisations (524,9 millions d’euros) est lui-même porté par la hausse de la valeur du point RATP.

● Concernant le programme 197, la contribution versée au régime des marins s’est élevée à 802 millions d’euros, dont 791,8 millions d’euros de subvention d’équilibre de la branche vieillesse et 10,2 millions d’euros de subvention pour charges de service publique pour l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM). La contribution n’étant pas réajustée en fin d’exécution, elle est égale à la prévision. Les charges de pensions (1,1 milliard d’euros) sont légèrement inférieures à la prévision, l’effet de la revalorisation étant atténué par la démographie du régime, dont le nombre de pensionnés diminue tendanciellement.

Dans la continuité du rapport de la Cour des comptes ([350]) sur l’ENIM de janvier 2023, le rapporteur spécial a plusieurs fois rappelé la complexité et l’obsolescence des règles du régime des marins ainsi que les dysfonctionnements observés dans le contrôle des recettes et des dépenses. En l’absence d’avancée sur le sujet, il ne peut que réitérer ses deux principales recommandations qui visent, d’une part, à renforcer le contrôle des recettes et des dépenses du régime des marins en clarifiant la répartition des compétences et des moyens entre les différents acteurs et, d’autre part, à simplifier et moderniser le classement catégoriel.

● S’agissant du programme 195, la subvention versée à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines s’élève à 924,6 millions d’euros, un montant proche de la prévision (925 millions d’euros). Le régime de la société d’exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA) a quant à lui fait l’objet d’une sur-exécution financée à partir des crédits du régime des mines non consommés ainsi que d’une ouverture de 2,17 millions d’euros supplémentaires dans la loi de finances de fin de gestion.

En définitive, les contributions versées par l’État aux régimes spéciaux de retraite constituent pour ces derniers une recette déterminante dans le financement des pensions versées, allant de 61 % pour la SNCF à 84 % pour le régime des mines.

Part de la subvention de l’État dans les pensions versÉes

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes budgétaires.

2. Des incertitudes sur le périmètre de la mission dans le cadre du nouveau schéma de financement des régimes spéciaux

Dans la continuité des observations formulées par la Cour des comptes, le rapporteur spécial avait mis en évidence le fait que la mission Régimes sociaux et de retraite ne donnait pas une vision complète de l’effort budgétaire consacré par l’État aux régimes spéciaux, dans la mesure où certains financements sont réalisés via d’autres missions du budget général ou par voie de taxe affectée. À compter de 2024, les crédits destinés à équilibrer les régimes spéciaux de retraite de l’Opéra national de Paris et de la Comédie-Française, auparavant inscrits sur la mission Culture, sont inscrits sur le programme 195 (25 millions d’euros).

Cette évolution va dans le sens des préconisations tant du rapporteur que de la Cour des comptes. Elle doit toutefois être appréciée à l’aune du nouveau schéma de financement des régimes spéciaux prévu à l’article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 ([351]).

À compter de 2025, l’ensemble des régimes spéciaux fermés seront équilibrés par le régime général et non plus directement par l’État. Ils resteront affectataires des cotisations et contributions sociales ou taxes affectées dont ils étaient bénéficiaires (comme la contribution tarifaire d’acheminement pour la Caisse nationale des industries électriques et gazières et la taxe sur les émoluments pour la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires). Si ces recettes sont insuffisantes pour couvrir leurs dépenses, ces régimes, après mobilisation de leurs réserves, recevront une dotation d’équilibre du régime général.

N’ont donc plus vocation à être financés par la mission Régimes sociaux et de retraite ni les régimes spéciaux fermés par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 (régimes de retraite de la RATP, des industries électriques et gazières, de la Banque de France, des clercs et employés de notaire et du Conseil économique, social et environnemental), ni les régimes spéciaux fermés antérieurement et qui étaient équilibrés par elle (régimes de retraite de la SNCF, des mines, de la SEITA, des régies ferroviaires d’outre-mer et de l’ORTF). Le champ de la mission serait ainsi restreint aux régimes spéciaux encore ouverts : le régime des marins et les régimes de l’Opéra national de Paris et de la Comédie-Française.

Toutefois, il est prévu que la réforme soit neutre financièrement pour la sécurité sociale et que l’État continue de verser au régime général des financements équivalents à ceux qu’il aurait versés sans la réforme. À ce stade, ni l’origine de ces financements (crédits budgétaires ou nouvelle affectation d’une part de TVA) ni les modalités de calcul de ces derniers ne sont fixées.

Comme l’indique la Cour des comptes, l’affectation d’une nouvelle part de TVA à la sécurité sociale « pose[rait] la question de la détermination de la fraction de TVA à affecter au régime général et de son éventuelle évolution dans le temps », c’est pourquoi elle estime que « [l]e financement par des crédits budgétaires prévus par la loi de finances est à privilégier à cette fin » ([352]).

Comme la Cour, le rapporteur spécial estime qu’une contribution budgétaire de l’État au régime général est préférable à une nouvelle affectation de TVA à la sécurité sociale. Cette solution contribuerait à la lisibilité de la défense et à la clarté de l’effort fourni par l’État au profit du système de retraite. Elle offrirait plus de souplesse nécessaire pour ajuster la contribution en fonction de l’évolution des recettes et des dépenses des régimes concernés et permettrait ainsi de mieux garantir la neutralité financière de la réforme pour le régime général. Enfin, elle responsabiliserait davantage les tutelles chargées de la gestion des régimes concernés. Cela supposerait de créer un nouveau programme au sein de la mission Régimes sociaux et de retraite.

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; avances aux collectivitÉs territoriales Mme Marina Ferrari et M. Joël Giraud, rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

1. I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
2. A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements
3. B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration
4. II. LE compte avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE dÉficitaire

La mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) regroupe les dotations destinées à subventionner des projets d’investissements locaux (dotation de soutien à l’investissement local – DSIL, dotation d’équipement des territoires ruraux – DETR, dotation de soutien à l’investissement des départements – DSID, dotation politique de la ville – DPV) et des dotations de compensation de transferts de compétences ou de pertes de recettes fiscales liées à des réformes antérieures (l’ensemble des dotations globales de décentralisation – DGD).

La mission RCT est composée du programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements et du programme 122 Concours spécifiques et administrations.

Cette mission est associée au compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales sur lequel transitent essentiellement les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales sur le produit des impositions et taxes qu’elles perçoivent sur le contribuable local dans l’attente du recouvrement effectif de ce produit.

I. La MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les crédits ouverts en LFI pour 2023 au titre de la mission RCT se sont élevés à 4,40 milliards d’euros en AE et 4,49 milliards d’euros en CP.

exécution 2023 des crédits de la mission RCT

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2023.

Les crédits consommés en 2023 se sont établis à 4,48 milliards d’euros en AE, en légère baisse de 3 % par rapport aux exercices 2021 et 2022 caractérisés par des dépenses exceptionnelles de soutien aux collectivités. La consommation des CP s’inscrit en hausse à 4,4 milliards d’euros (+ 4,0 % par rapport à l’exécution 2022).

Les montants des crédits exécutés sont très proches de ceux des crédits ouverts en loi de finances initiale – ils sont même supérieurs en ce qui concerne les AE de la mission. D’importants reports de crédits de 2022 ainsi que des ouvertures en loi de finances de fin de gestion ont en effet accru de manière notable le montant des crédits disponibles à hauteur de 4,85 milliards d’euros en AE et de 4,71 milliards d’euros en CP. Toutefois, les taux d’exécution s’élèvent respectivement à 92 % et 94 % des crédits disponibles, soit des niveaux supérieurs à ceux de 2022 (90 % en AE et 92 % en CP). Il s’agit là d’une amélioration dans la gestion de la mission RCT que les rapporteurs souhaitent souligner. Ils se félicitent également de la croissance continue des CP consommés, portés par la hausse tendancielle des dotations de soutien à l’investissement des collectivités territoriales.

Évolution de l’exÉcution des crÉdits De la mission RCT au cours des trois derniÈres annÉes

(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2023.

A. PROGRAMME 119 – concours financiers aux collectivitÉs territoriales et À leurs groupements

Le programme 119 représente près de 95 % du montant de la mission et comprend principalement les dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités – en particulier la DETR, la DSIL et la DSID – ainsi que les crédits relatifs à la DGD déclinée à chaque échelon territorial.

Les crédits ouverts en LFI pour 2023 au titre du programme 119 se sont élevés à 4,15 milliards d’euros en AE et 4,19 milliards d’euros en CP, en évolution respective de – 10,9 % et de + 1,3 % par rapport à la LFI pour 2022.

Le programme 119 a fait l’objet d’importants reports de crédits 2022 sur l’exercice 2023, d’un montant de 284,3 millions en AE et de 26,2 millions d’euros en CP (contre respectivement 16 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP de crédits 2021 reportés vers l’exercice 2022). L’essentiel de ces reports – 253 millions d’euros en AE et 5,2 millions d’euros en CP – sont dus aux retards pris par le plan « Marseille en grand » et son volet de rénovation des écoles. Près de 20 millions d’euros de crédits reportés vers 2023 en AE et CP concernent en outre la dotation titres sécurisés.

Par ailleurs, la loi de finances de fin de gestion ([353]) a annulé 92 millions d’euros en AE et 89 millions d’euros en CP de crédits de dotations d’investissement non consommés dont une partie a été redéployée vers le programme 122 afin de financer le fonds relatif aux violences urbaines. Ces annulations ont été partiellement compensées par l’ouverture de 28 millions d’euros de crédits supplémentaires en faveur de la dotation titres sécurisés dans le cadre du plan annoncé par la Première ministre pour réduire les délais de délivrance de ces titres. 7 millions d’euros en AE et en CP ont également abondé la DGD des régions au titre du transfert de la compétence FEADER aux régions.

Gestion budgÉtaire du programme 119 au cours de l’exercice 2023

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2023.

En 2023, les dépenses du programme 119 ont atteint 4,25 milliards d’euros en AE soit – 1 % par rapport à 2022 et 4,15 milliards d’euros en CP (+ 3,9 % par rapport à 2022). Les taux d’exécution s’établissent à 97,1 % sur la base des crédits ouverts en AE et à 99,5 % en CP, marquant une amélioration du taux de consommation des crédits par rapport à l’exercice précédent où il s’élevait à près de 91 % en AE et 94 % en CP.

La consommation des dotations générales de décentralisation (DGD), déclinées à chaque échelon territorial, est quasi-intégrale à l’instar des exercices précédents.

Le très bon niveau d’exécution des crédits du programme entraîne des mouvements de report et d’annulation de crédits de montants nettement inférieurs à ceux de l’exercice 2022.

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport annuel de performances 2023.

Hormis les crédits correspondant au dispositif de DSIL exceptionnelle en extinction, les principales dotations d’investissement du programme 119 affichent une progression de leur montant en CP, signe du soutien continu de l’État aux collectivités territoriales. La diminution des montants en AE de la DSIL traditionnelle correspond à un abondement exceptionnel de 303 millions d’euros effectué en 2022, permettant l’augmentation continue des CP pour les années à venir. La hausse des crédits de la DSID traduit la montée en puissance des crédits de son ancienne part « péréquation ».

Évolution de la Consommation des principales dotations d’investissement du programme 119

(en millions d’euros)

(*) Extinction du dispositif, les crédits 2023 sont issus du transfert intervenu en décembre 2023.

Source : Rapports annuels de performances 2022 et 2023.

B. PROGRAMME 122 – concours spÉcifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration, majoritairement constitué de dotations exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre-mer, a été doté en LFI 2023 de 251,8 millions d’euros en AE– en baisse de – 2,9 % par rapport à la LFI 2022 – et de 295,7 millions d’euros en CP, en hausse de 60 millions d’euros par rapport à la LFI 2022.

La gestion budgétaire 2023 a été marquée par d’importants reports de crédits de l’exercice précédent (38 millions d’euros en AE et 95,5 millions d’euros en CP) principalement au titre du financement des reconstructions à la suite du passage de la tempête Alex. Parmi ces reports figurent donc les crédits du fonds de reconstruction dédié ainsi que ceux du fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE).

La loi de finances de fin de gestion a par ailleurs abondé le programme 122 de 172 millions d’euros de crédits en AE et de 146 millions d’euros en CP, ce qui représente environ 68 % des AE et 49 % des CP ouverts en LFI. Ces ouvertures significatives ont notamment financé le fonds violences urbaines ([354]) permettant de soutenir les collectivités ayant subi des dégradations suite aux violences urbaines de l’été 2023, abondé à hauteur de 64 millions d’euros en AE et de 38 millions d’euros en CP. Ces ouvertures ont également financé une nouvelle dotation de 60 millions d’euros en AE et en CP pour soutenir l’entretien du réseau routier local, une dotation au profit des délégations de service public maritime et aérienne de la collectivité territoriale de Corse (40 millions d’euros) ainsi qu’une aide aux centres municipaux de santé au titre de la revalorisation des rémunérations des personnels qui y sont employés (8 millions d’euros).

Gestion budgÉtaire du programme 122 au cours de l’exercice 2023

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2023, Cour des comptes.

Les taux de consommation des crédits observés sur le programme 122 en 2023 s’affichent à des niveaux bas à 49 % en AE et 53 % des CP disponibles, en-deçà de ceux de 2022 (respectivement 81 % et 72 %).

Le programme connaît traditionnellement des niveaux de sous-consommation importants du fait de la nature difficilement prévisible des dépenses qu’il porte. Toutefois, l’aggravation de cette moindre consommation en 2023 s’explique également par l’ouverture tardive de crédits au cours de l’exercice par la loi de finances de fin de gestion. Ces crédits n’ont été que très peu consommés et ont été massivement reportés sur l’exercice 2024.

Ainsi, aucun crédit de l’enveloppe de 60 millions d’euros dédiée au soutien à l’entretien du réseau routier local n’a été dépensé en 2023. Il en a été de même pour l’aide aux centres municipaux de santé. Par conséquent, d’importants reports de gestion vers 2024 apparaissent, s’élevant à environ 227 millions d’euros en AE et à 235 millions d’euros en CP. Ceux-ci sont également composés de crédits liés à l’indemnisation des collectivités à la suite de la tempête Alex qui continuent à être progressivement consommés.

Évolution de la Consommation des crÉdits du programme 122

(en millions d’euros)

*point de base.

Source : rapport annuel de performances 2023.

II. LE compte d’avances aux COLLECTIVITÉS TERRITORIALES affiche UN SOLDE dÉficitaire

Le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales a pour objet de verser des avances de recettes fiscales aux collectivités territoriales, à des établissements publics nationaux et aux chambres consulaires. Il se compose de trois programmes :

– le programme 832 Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie n’a connu aucune dépense ni recette en 2023 comme c’est le cas depuis 2013, principalement en raison de conditions strictes d’octroi des avances ;

– le programme 833 Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements publics et divers organismes retrace les versements mensuels effectués par l’État aux collectivités territoriales et à divers établissements publics et organismes, correspondant au montant des impositions directes locales qu’il perçoit pour leur compte. Il porte l’essentiel des mouvements du compte d’avances ;

– le programme 834 Avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités affectés par les conséquences de l’épidémie de Covid-19, créé en 2020 pour soutenir les collectivités confrontées à une perte de recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en raison du ralentissement de l’activité lié à la crise sanitaire.

Si la LFI 2023 avait retenu une prévision de solde négatif du compte d’avances à – 2,07 milliards d’euros, le déficit de son solde d’exécution en fin d’année 2023 est plus important, s’élevant à – 3,60 milliards d’euros. Ce déficit s’inscrit à la suite de deux exercices excédentaires, le solde 2022 affichant un excédent de 2,21 milliards d’euros.

La dégradation du solde du compte d’avances est due à une progression significative des dépenses (+ 8,3 %), dépassant celle des recettes (+ 3,2 %).

Les dépenses du compte d’avances, atteignant 123,8 milliards d’euros, ont augmenté de près de 9,5 milliards d’euros par rapport à 2022 du fait de la hausse de la taxe foncière versée aux collectivités (+ 4,5 milliards d’euros) causée par la revalorisation des bases foncières de 7,1 %. Par ailleurs, l’ajout de la part communale de l’ex-TICFE ([355]) au périmètre du programme 833 s’est traduit par 1,6 milliards d’euros de dépenses supplémentaires. Enfin, la dynamique de la fiscalité locale explique environ 2 milliards d’euros d’augmentation des dépenses du compte d’avances.

Dans le même temps, les recettes du compte d’avances n’ont progressé que de 3,7 milliards d’euros, s’établissant à 120,2 milliards d’euros. Ce décalage, qui contribue négativement au solde, s’explique notamment par des recettes nulles de l’ex-TICFE liées au bouclier tarifaire sur l’électricité alors que les versements d’avances aux collectivités à ce titre ont été maintenus. En outre, la différence entre les émissions de rôles des impositions locales et les recettes recouvrées participe à l’aggravation du déficit à hauteur de 1,1 milliard d’euros.

Le déficit du solde d’exécution en 2023 conduit le solde cumulé – qui affichait un excédent de 3 milliards d’euros en 2022 – à être négatif, s’élevant ainsi à – 0,6 milliard d’euros.

PrÉvisions et exÉcution du Compte d’avances aux collectivitÉs territoriales

(en milliards d’euros)

(*) En AE = CP

Source : rapports annuels de performances 2022 et 2023.

Le programme 832 ne présente aucun mouvement de dépense ou de recette en 2023. Par ailleurs, plus aucune avance n’est octroyée sur le programme 834 au sein duquel subsistent toutefois des reliquats d’avances restant à rembourser par trois départements qui représentent un solde cumulé de – 24,58 millions d’euros. Dès lors, l’essentiel du solde du compte d’avances est porté par le programme 833. Celui-ci affiche en 2023 un niveau de recettes en hausse de 3,2 % par rapport à 2022 à 120,19 milliards d’euros. Les dépenses portées par le programme augmentent également, atteignant 123,82 milliards d’euros (en AE = CP), en hausse de 8,3 %. Le programme se décline en quatre actions :

– l’action 1, de loin la plus importante, a pour objet de garantir le versement par l’État aux collectivités ([356]) des avances sur le montant des impositions directes locales et, depuis 2021, des fractions de TVA au titre de la compensation de pertes de recettes de fiscalité directe locale. Lors de l’exercice 2023, 117,05 milliards d’euros ont été consommés au titre de cette action ;

– l’action 2 garantit aux départements le versement mensuel de la part de la TICPE leur revenant pour le financement du revenu de solidarité active (RSA). Le droit à compensation pérenne des départements à ce titre s’est établi en 2023 à 5,08 milliards d’euros ;

– les actions 3 et 4 ont pour objet principal l’attribution, respectivement aux départements et aux régions, de frais de gestion d’impôts locaux précédemment acquis à l’État. Ces deux dernières actions mobilisent chacune moins de 1 % des crédits du programme pour un montant consommé cumulé de 1,69 milliard d’euros en 2023.