rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (n°2520). — Exposé général et examen des articles

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2023
3. I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres
4. A. La comptabilitÉ budgÉtaire
5. B. La comptabilitÉ gÉnÉrale
6. C. La comptabilitÉ nationale
7. D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État
8. 1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale
9. 2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale
10. II. La baisse des recettes entraîne un creusement du déficit public
11. A. Évolution sur longue pÉriode
12. B. Analyse du dÉficit public de 2023
13. 1. Un déficit public supérieur aux prévisions initiales
14. 2. Le déficit par sous-secteur d’administration publique
15. C. Le dÉficit public demeure essentiellement structurel
16. 1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel
17. 2. La composante structurelle du déficit demeure prépondérante
18. 3. L’avis du Haut Conseil des finances publiques
19. III. Le dÉficit de l’État augmente
20. A. Formation du solde budgÉtaire 2023
21. B. Analyse d’exÉcution à exÉcution
22. C. Analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions
23. fiche 2 : Les recettes de l’État En 2023
24. I. Les recettes fiscales de l’État
25. A. le montant global des recettes fiscales nettes du budget général de l’état
26. B. une présentation dont demeurent écartées les recettes fiscales affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux
27. C. L’évolution des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État et leur écart à la loi de finances initiale
28. 1. Analyse d’exécution à exécution
29. a. Des recettes fiscales en recul
30. b. Les mesures fiscales nouvelles en 2023
31. c. Des mesures de périmètre et de transfert à l’effet positif
32. 2. Analyse par rapport à la prévision
33. D. Examen impÔt par impÔt
34. 1. La taxe sur la valeur ajoutée
35. a. Analyse d’exécution à exécution
36. b. Analyse de l’écart avec la prévision
37. 2. L’impôt sur le revenu
38. a. Analyse d’exécution à exécution
39. b. Analyse de l’écart avec la prévision
40. 3. L’impôt sur les sociétés (IS)
41. a. Analyse d’exécution à exécution
42. b. Analyse de l’écart avec la prévision
43. 4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
44. a. Analyse d’exécution à exécution
45. b. Analyse de l’écart avec la prévision
46. 5. Les autres recettes fiscales
47. II. Les recettes non fiscales de l’État
48. A. Les dividendes et recettes assimilÉes
49. B. Les autres recettes non fiscales
50. 1. Les produits du domaine de l’État
51. 2. Les produits de la vente de biens et services
52. 3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières
53. 4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite
54. 5. Les recettes diverses
55. Fiche 3 : les dÉpenses De l’État
56. I. Les dÉpenses de l’État continuent d’augmenter mais À un rythme moins soutenu que les annÉes prÉcÉdentes
57. A. L’Évolution des dÉpenses par mission budgÉtaire
58. 1. Les missions dont le niveau d’exécution des crédits est inférieur à celui observé en 2022
59. 2. Les missions dont les crédits exécutés augmentent en 2023
60. B. Une sous-Consommation des crÉdits lÉgÈrement moindre qu’en 2022
61. C. L’Évolution des dÉpenses de personnel
62. II. La Nouvelle norme de dÉpenses a ÉtÉ respectÉe
63. III. Les autres moyens consacrÉs aux politiques publiques
64. fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2023
65. I. Les modifications apportÉes au cours de l’annÉe 2023
66. A. Seule la loi de finances de fin de gestion a modifiÉ les crÉdits ouverts en 2023
67. 1. Des ouvertures de crédits moins fréquentes mais toujours nécessaires pour répondre aux aléas survenus en cours de gestion
68. a. Les ouvertures de crédits portées par la loi de finances de fin de gestion demeurent conséquentes
69. b. Le budget général de l’État mobilisé en fin d’année pour répondre à plusieurs difficultés survenues au cours de la gestion
70. i. Les ouvertures de crédits
71. ii. Les annulations de crédits
72. 2. Des budgets annexes et des comptes spéciaux peu mobilisés
73. B. Les mouvements rÉglementaires
74. 1. Les fonds de concours et attributions de produits complètent les crédits budgétaires à un niveau important
75. 2. Un niveau d’annulation par décret inédit permettant de juguler la hausse des dépenses en cours d’exercice
76. 3. Un niveau encore important de reports de crédits en 2023
77. a. Un encadrement organique de la possibilité de reports
78. b. Malgré un léger reflux, les reports restent conséquents en 2023
79. 4. Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas le niveau des crédits ouverts
80. C. Une mobilisation plus prononcÉe des gels de crÉdits pour Éviter une dÉgradation trop forte du dÉficit
81. 1. Le faible taux de mise en réserve des crédits, une pratique entamée en 2023 pour contenir l’évolution des dépenses
82. a. Une diminution significative des crédits mis en réserve à partir de 2017
83. b. Un doublement du niveau de mise en réserve en 2023
84. 2. L’absence de recours à un décret d’avance en 2023
85. II. Les modifications proposÉes par le prÉsent projet de loi
86. A. Les ouvertures portant sur le budget gÉnÉral
87. B. Les annulations portant sur le budget gÉNÉral
88. C. Les mouvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et comptes spÉciaux
89. Fiche 5 : la dette de l’État
90. I. l’endettement de l’État continue de progresser À un rythme Soutenu
91. A. Un encours de la dette de l’État proche de 2 430 milliards d’euros
92. B. Le besoin de financement atteint un point haut historique
93. C. Les ressources de financement de l’État
94. II. Une charge de la dette en forte augmentation
95. fiche 6 : la comptabilitÉ gÉnÉrale de l’État
96. I. Le compte de rÉsultat de l’État : Un rÉsulTat patrimonial qui s’améliore par rapport à 2022
97. A. Une baisse significative des charges nettes
98. 1. Le cycle financier
99. 2. Le cycle de fonctionnement
100. 3. Le cycle d’intervention
101. B. un maintien des produits régaliens nets
102. II. Le bilan de l’État : la poursuite de la dÉgradation de la situation nette patrimoniale
103. A. Un actif en progression
104. 1. Des immobilisations en hausse
105. 2. Un actif circulant en augmentation
106. 3. Une forte baisse du niveau de trésorerie active
107. B. la dÉgradation du passif
108. 1. Une croissance des dettes financières qui ralentit
109. 2. Des dettes non financières en recul
110. 3. Une hausse modérée des provisions pour risques et charges
111. 4. Une trésorerie passive en recul
112. III. Les engagements hors bilan
113. A. une hausse Des engagements hors bilan relatifs aux retraites
114. B. Une augmentation des engagements pris dans le cadre d’accords bien dÉfinis
115. C. un accroissement des engagements de la mission de régulateur économique et social de l’État
116. IV. la Certification des comptes
117. Examen DES ARTICLES
118. Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2023
119. Article 1er Résultats du budget de l’année 2023
120. Article 2 Tableau de financement de l’année 2023
121. Article 3 Résultat de l’exercice 2023 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe
122. Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
123. Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
124. Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
125. Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
126. Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État
127. Article 9 Règlement du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce »
128. TRAVAUX DE LA COMMISSION
129. I. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LE RAPPORT RELATIF AUX RÉSULTATS DE LA GESTION BUDGÉTAIRE DE L’EXERCICE 2023 ET SUR LA CERTIFICATION DES COMPTES DE L’ÉTAT POUR L’EXERCICE 2023 AINSI QUE SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SUR LE PROJET DE LOI RELATIVE AUX RÉSULTATS DE LA GESTION ET PORTANT APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2023 ET SUR LE PROGRAMME DE STABILITÉ PRÉSENTÉ AUX INSTITUTIONS EUROPÉENNES
130. II. audition de M. Thomas Cazenave, ministre dÉLÉGUÉ chargÉ des comptes publics, sur le programme de stabilitÉ prÉsentÉ aux institutions europÉennes et le rapport sur l’Évolution de l’Économie nationale et sur les orientations des finances publiques, et le projet de loi relative aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’annÉe 2023 (n° 2520)
131. III. examen des articles

INTRODUCTION

La commission des finances examine le premier projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, qui succède au projet de loi de règlement à partir de l’exercice 2023, en application de la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([1]) intervenue à la fin de l’année 2021 ([2]). Outre ce changement terminologique, la réforme permet de compléter les informations sur la situation des finances publiques qui figurent à l’article liminaire, en matière de dette, de prélèvements et de dépenses, dont les dépenses d’investissement.

L’examen du présent projet de loi offre l’occasion de revenir sur l’exécution de nos finances publiques au cours de l’exercice 2023, qui constitue une année encore marquée par une forte inflation, même si celle-ci avait entamé sa décrue par rapport au point haut de 2022. Plusieurs des dispositifs de grande ampleur qui ont été mobilisés pour protéger les Français et les entreprises face à l’augmentation des prix en 2022 ont été prolongés mais ciblés en 2023, notamment les boucliers tarifaires, l’indemnité carburant pour les travailleurs modestes, le soutien aux collectivités locales, tandis que le point d’indice pour tous les fonctionnaires a été à nouveau revalorisé. Nul ne peut contester la nécessité de prendre ces mesures en réponse aux conséquences de la hausse de l’inflation au niveau mondial. L’on remarque que l’inflation a, en conséquence, été mieux contenue en France que chez nos voisins européens : sur la période comprise entre avril 2021 et avril 2024, l’inflation cumulée en France est inférieure de 3,5 points par rapport à l’Allemagne, de 5,4 points par rapport aux Pays-Bas et de 1,1 point par rapport à l’Italie.

L’exécution budgétaire en 2023 a également concrétisé les trajectoires financières définies par les lois de programmation sectorielles ; celles-ci se sont traduites notamment par des investissements et des recrutements dans les domaines de la défense, de la justice, de l’intérieur, de l’éducation nationale ainsi que de la recherche, afin de répondre aux priorités identifiées par le Gouvernement.

Pour autant, les dépenses ont été maîtrisées en 2023, puisque pour la première fois depuis 2019, la norme de dépense de l’État a été respectée : le périmètre des dépenses de l’État a été exécuté en-deçà des prévisions de la loi de finances initiale, soit 7 milliards d’euros de moins qu’attendu (489,1 milliards d’euros contre 496,1 prévus). Par rapport à 2022, les dépenses nettes du budget général de l’État ont légèrement progressé en valeur (+ 8,9 milliards d’euros, soit + 2 % en valeur) mais elles ont baissé en volume (– 2,9 %). Si l’on exclut l’impact du reflux des dépenses exceptionnelles en 2023, de l’ordre de 21 milliards d’euros, les dépenses publiques ordinaires augmentent de 17,8 milliards d’euros, soit une hausse de 5,2 % en valeur et de 0,3 % en volume par rapport à 2022.

Ces résultats sont issus d’un pilotage rigoureux des dépenses, notamment avec un décret d’annulation de 5 milliards d’euros, en septembre dernier, une mise en réserve de crédits à hauteur de 14,4 milliards d’euros – contre 5,7 milliards en 2022 –, puis un texte de fin de gestion qui a conduit à des ouvertures nettes de 4,4 milliards d’euros supplémentaires, soit un niveau très inférieur aux exercices précédents (+ 47,3 milliards d’euros en 2022, + 21,9 milliards d’euros en 2021 ou encore + 75,7 milliards d’euros en 2020).

En revanche, il importe que le Gouvernement s’engage de façon résolue vers une normalisation de l’usage des reports de crédits, qui ont très fortement augmenté en 2020 et qui restent, malgré leur décrue depuis, à un montant trop élevé (16,1 milliards d’euros en 2023, contre 18,7 milliards d’euros l’année précédente). Leur volume obscurcit la lisibilité de l’exécution budgétaire depuis 2020 et affaiblit la portée de l’autorisation du Parlement d’engager des dépenses.

Malgré un montant de dépenses tenu, la conjoncture économique et le ralentissement de la croissance à l’échelle mondiale ont pesé sur les finances publiques, en réduisant les recettes attendues – à l’inverse de l’année 2022, qui avait été marquée par un fort dynamisme en la matière.

Alors même que la croissance, qui a atteint 0,9 %, était en ligne avec les prévisions du Gouvernement en loi de finances (soit 1 %), les recettes se trouvent 21 milliards d’euros en deçà des prévisions de la loi de finances de fin de gestion. La baisse des recettes entraîne donc une diminution importante des prélèvements obligatoires, ce qui devrait réjouir certains. L’un des principaux écarts à la prévision concerne l’impôt sur les sociétés, avec de moindres recettes de 4,4 milliards d’euros ; le dernier versement de l’impôt sur les sociétés est intervenu le 15 décembre, soit après le dépôt et l’adoption de la loi de finances de fin de gestion (LFG). Ce calendrier explique l’erreur de prévision de la LFG et montre l’absence de toute volonté du Gouvernement de manipuler les chiffres à dessein, que certains ont pu lui prêter.

Les moins-values de recettes sont également sensibles sur les cotisations sociales (- 4,8 milliards d’euros) et l’impôt sur le revenu (- 1,4 milliard d’euros), notamment du fait de la modération de la progression de la masse salariale en fin d’année. Les recettes de TVA sont inférieures de 4,3 milliards d’euros aux prévisions, en raison d’un reflux plus prononcé qu’anticipé de l’inflation en fin d’année. Enfin, la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (CRIM) a rapporté beaucoup moins qu’escompté (0,6 milliard, contre 2,8 milliards d’euros prévus par la loi de finances de fin de gestion). Les recettes fiscales nettes en 2023 se sont in fine élevées à 322,9 milliards d’euros en 2023, contre 330,3 milliards d’euros l’année précédente.

Ce repli des recettes explique largement la détérioration du solde public à 5,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 2023, alors que la prévision associée à la loi de finances de fin de gestion était de 4,9 %. Il convient toutefois de préciser qu’une partie de cette dégradation est imputable à un changement de base des comptes nationaux, et ce à hauteur de 0,15 point ; sans cette évolution purement technique, le déficit public s’élèverait à 5,35 %. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Haut conseil des finances publiques n’a pas qualifié l’écart en 2023 du déficit structurel à la prévision de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (LPFP) d’« important », au sens de la LOLF.

Par ailleurs, au-delà du périmètre du budget de l’État, les administrations publiques locales, notamment les départements, ont également vu leur solde se détériorer, ce qui a dégradé le déficit public à hauteur de 0,4 point de PIB, alors qu’elles étaient quasiment à l’équilibre en 2022.

La hausse du déficit public en 2023 se traduit par un ratio de dette publique en points de PIB de 110,6 %. Pour autant, si ce ratio est supérieur à la prévision de la LPFP (109,7 %), il reste inférieur à la prévision de la loi de finances initiale (111,2 %) et à celui enregistré en 2022 (111,8 %). L’encours de dette de l’État, qui représente environ 80 % de la dette publique totale, a atteint 2 430 milliards d’euros fin 2023. Y est associée une charge budgétaire de la dette de 53,9 milliards d’euros (3,2 milliards d’euros de plus qu’en 2022), du fait notamment de la hausse du volume et de la charge de la dette de court terme.

Le creusement du déficit public en 2023 et la hausse du ratio de dette par rapport aux prévisions nous imposent de revoir la trajectoire des finances publiques sur les prochaines années. C’est ce que le programme de stabilité 2024-2027, présenté en Conseil des ministres le même jour que le présent projet de loi, met en œuvre. Il ajuste les étapes de réduction du déficit public, tout en maintenant l’ambition de parvenir à un déficit inférieur à 3 % (2,9 %) en 2027, soit un point d’arrivée comparable à celui fixé par la LPFP 2023-2027 (2,7 %). La pente est donc plus forte qu’anticipé, ce qui doit conduire à documenter et à mettre en œuvre des économies plus importantes que prévu, dès 2024, mais aussi en 2025.

Parallèlement à cet objectif de redressement de nos finances publiques, qui reste le cap du Gouvernement, il importe de maintenir les orientations de notre politique économique. En privilégiant le renforcement de la croissance potentielle, cette politique a porté ses fruits, comme l’a d’ailleurs souligné le FMI dans ses travaux publiés le 23 mai dernier : depuis 2017, les réformes du marché du travail, la baisse des impôts, le soutien public à la formation, à l’innovation et à la relance ont rendu notre économie plus solide et résiliente. La croissance cumulée entre 2017 et 2023 a été supérieure dans notre pays à celles observées dans les grandes économies européennes ; 2 millions d’emplois ont été créés en France depuis 2017. Les Français ont été protégés des conséquences économiques de la crise sanitaire et ont subi les effets de l’inflation dans des proportions nettement moindres qu’ailleurs en Europe.

*

Le contenu du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes est largement contraint par l’article 37 de la LOLF et par des constats comptables :

– l’article liminaire constate le solde public et ses composantes structurelle et conjoncturelle pour l’année écoulée, ainsi que la dette au sens de Maastricht et les taux de prélèvements obligatoires et de dépenses publiques ;

– l’article 1er constate le solde du budget de l’État, en comparant recettes et dépenses ;

– eu égard à ce solde, l’article 2 décrit comment a été couvert techniquement le besoin de financement de l’État, notamment par le programme d’émissions de dettes ;

– l’article 3 autorise le transfert du solde de l’État au bilan de l’État et modifie en conséquence les valeurs de l’actif et du passif de l’État ;

– les articles 4, 5 et 6 constatent les dépenses sur chaque programme du budget général, budget annexe et compte spécial. Eu égard à ces dépenses, aux montants ouverts durant la gestion et aux reports effectués, ces articles procèdent aux annulations qui en résultent mécaniquement, hors ajustements possibles pour les soldes reportés des comptes spéciaux.

Enfin, les articles 7, 8 et 9 visent à remédier aux conséquences du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022. Les articles 7 et 8 affectent le résultat patrimonial des exercices 2021 et 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État, tandis que l’article 9 arrête le solde du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce, qui a été clos dès le 1er janvier 2023, comme l’aurait fait la loi de règlement pour 2022, si cette dernière avait été adoptée.

Ces trois derniers articles montrent, s’il en est besoin, que nous devons trouver collectivement un accord pour voter le présent texte, afin de ne pas continuer chaque année à repousser, vers un horizon indéfini, l’adoption de dispositions nécessaires d’un point de vue comptable.

Il n’y a aucune marge de manœuvre dans l’écriture de ces dispositions par le Gouvernement : les constats comptables s’imposent au Gouvernement, comme ils s’imposent aux parlementaires. Voter contre ce texte procède en réalité d’une posture politique, sans lien avec les dispositions qu’il comporte, alors même que les parlementaires disposent d’outils nombreux et efficaces pour débattre et contester la politique budgétaire du Gouvernement.

L’absence de loi de règlement pose au demeurant des problèmes techniques. Le bilan de l’État, constitué de son actif et de son passif, n’a pas pu être établi comme il aurait dû l’être au titre des exercices 2021 et 2022. Afin d’assurer la clarté de l’information financière et la lisibilité de la comptabilité de l’État, il convient de ne pas nous placer dans une situation où les modalités particulières et exceptionnelles de traitement des comptes de l’État rendues nécessaires par le rejet des projets de loi de règlement des années 2021 et 2022 devraient être reconduites.

Comme je l’ai déjà souligné l’année dernière lors de l’examen des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022, ne pas disposer d’une loi annuelle de règlement des comptes, c’est se priver de constats comptables incontestables et c’est une source de difficultés juridiques pour nos administrations et nos juridictions administratives et financières. J’invite ainsi l’Assemblée nationale à adopter le présent projet de loi, nécessité législative et comptable qui n’empêche en rien les parlementaires de contester par ailleurs la politique budgétaire mise en œuvre par le Gouvernement.

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fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2023

La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes – anciennement loi de règlement – arrête le déficit public, toutes administrations publiques confondues, ainsi que le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale, le second selon ceux de la comptabilité budgétaire et générale. Ces trois types de comptabilité ont des objets différents.

Alors que la comptabilité budgétaire, comptabilité dite de caisse, retrace les flux budgétaires entrants et sortants, les comptabilités générale et nationale sont fondées sur la constatation des droits et obligations nés au cours de l’exercice concerné.

les mesures du dÉficit en 2023

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLR 2023).

La mesure du solde public, exprimé en points de PIB dans la comptabilité nationale, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de considérer le respect par la France de ses engagements européens.

La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel.

La mesure du résultat patrimonial en comptabilité générale permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables.

I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres

Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire, qui est une comptabilité de caisse. Plus récente, la comptabilité générale fournit une approche davantage économique de la situation financière et patrimoniale de l’État. Enfin, la comptabilité nationale permet, dans une approche harmonisée avec les autres États de l’Union européenne, d’agréger le solde de l’État avec celui des administrations publiques locales et de sécurité sociale.

A. La comptabilitÉ budgÉtaire

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement a eu pour but de débattre de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui d’une comptabilité très commentée car elle permet de constater le niveau des recettes, en particulier fiscales, et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépense.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([3]). L’article 28 précise que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2023 sont arrêtés par l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLR) ([4]). Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B. La comptabilitÉ gÉnÉrale

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite d’engagements est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise : un compte de résultat de l’année en cours est rattaché au bilan de l’État, et une annexe est également prévue pour détailler et justifier la nomenclature comptable. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effective.

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions ou l’état des stocks. Elle retrace aussi les opérations de nature patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites par les lois de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle représente.

Les résultats des comptes de l’État pour 2023 sont arrêtés par l’article 3 du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 6 de ce rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges de l’année 2023.

Le rÉsultat de l’État depuis 2021

(en milliards d’euros)

* : Effet d’arrondi au dixième.

Source : PLR 2021, 2022 et 2023.

C. La comptabilitÉ nationale

Depuis 2013, l’article liminaire du projet de loi de règlement – désormais, celui du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes – permet de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale présentés dans l’article liminaire sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en points de PIB, qui joue un rôle toujours essentiel dans le cadre de l’examen et de la comparaison des finances publiques au niveau européen.

D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État

1. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

Selon la comptabilité nationale, le déficit de l’État s’établit à 155,3 milliards d’euros, soit 17,7 milliards d’euros en dessous du déficit budgétaire qui atteint 173 milliards d’euros.

Cet écart s’explique par trois effets principaux.

Premièrement, certaines dépenses et recettes budgétaires sont comptabilisées en opérations financières au sens de la comptabilité nationale et sont placées ainsi hors du périmètre retenu pour le calcul du déficit dit maastrichtien, utilisé pour le calcul du déficit public. Au total, en 2023, la prise en compte différenciée de ces opérations par les comptabilités nationale et budgétaire explique l’écart entre les soldes à hauteur de 6,6 milliards d’euros. Les prises de participation de l’État en 2023 – quasi-intégralement la poursuite des acquisitions d’actions d’EDF pour 5,2 milliards d’euros – et les décaissements, d’un montant de 6,6 milliards d’euros, au titre de l’amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19 sont les deux principales dépenses budgétaires concernées, tandis que les principales recettes budgétaires ainsi comptées en opérations financières en comptabilité nationale sont la restitution à l’État d’actions EDF pour un montant de 3,5 milliards d’euros et le remboursement par la Grèce de prêts consentis par l’État, pour un montant de 1,5 milliard d’euros.

Deuxièmement, le rattachement comptable de droits constatés à l’exercice 2023 détériore le solde en comptabilité nationale de 6 milliards d’euros. L’écart provient en partie de la façon dont les recettes issues du financement européen du plan de relance français sont comptabilisées : ce décalage comptable dégrade le solde en comptabilité nationale de 5,6 milliards d’euros. Les autres variations en droits constatés tiennent avant tout aux politiques de lutte contre l’inflation menées par l’État ; en comptabilité budgétaire, la compensation du gel des tarifs de l’électricité versée aux fournisseurs est inférieure de 7,8 milliards d’euros à la dépense retenue en comptabilité nationale, tandis qu’à l’inverse les décaissements au titre du bouclier tarifaire sur le gaz sont supérieurs de 3,4 milliards d’euros au montant de la dépense en comptabilité nationale. S’agissant des charges de service public de l’énergie, la différence entre comptabilités améliore le solde en comptabilité nationale de 4,2 milliards d’euros par rapport au solde en comptabilité budgétaire.

Troisièmement, des opérations non budgétaires affectant le besoin de financement améliorent le solde en comptabilité nationale de 16,9 milliards d’euros. En particulier, l’enregistrement de la charge d’indexation des titres indexés sur l’inflation diffère entre comptabilités nationale et budgétaire du fait de la mesure de l’inflation en glissement annuel ; la charge d’indexation est presque stable entre 2022 et 2023 au sens de la comptabilité budgétaire, passant de 15,5 milliards d’euros à 15,8 milliards d’euros, mais diminue pour la comptabilité nationale, passant de 23 à 8,5 milliards d’euros.

Le tableau ci-dessous retrace les clés de passage entre le solde en comptabilité budgétaire et celui en comptabilité nationale.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire

À la comptabilitÉ nationale en 2023

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

2. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

Selon la comptabilité générale, le résultat patrimonial de l’État, qui est la différence entre ses produits et ses charges mesurés dans le compte de résultat, s’établit à – 124,9 milliards d’euros, soit une amélioration de 48,1 milliards d’euros par rapport au déficit budgétaire. Le solde patrimonial de l’État est donc bien moins dégradé que son solde budgétaire.

L’écart entre les deux soldes s’explique en grande partie par :

– un effort d’investissement important, principalement sur les immobilisations financières et dans une moindre mesure sur les immobilisations corporelles. Cet investissement passe notamment par l’acquisition d’actions EDF – dont l’État est désormais l’unique actionnaire – pour 5,2 milliards d’euros et par le versement d’une dotation en capital de 6,6 milliards d’euros à la Caisse de la dette publique pour l’amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19.

– des décalages entre charges et dépenses, d’un montant de 8,3 milliards d’euros, le principal facteur étant la variation des charges à payer et des charges constatées d’avance, pour un montant de 18,7 milliards d’euros, les dotations nettes de reprises sur provision ayant sur le résultat patrimonial un effet en sens inverse de – 8 milliards d’euros.

– un produit financier net affecté résultant des mécanismes d’ajustement des primes et décotes sur les obligations assimilables du Trésor (OAT), à hauteur de 8,6 milliards d’euros.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire

À la comptabilitÉ gÉNÉrale en 2023

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

II. La baisse des recettes entraîne un creusement du déficit public

A. Évolution sur longue pÉriode

L’article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes établit le déficit public pour 2023, en comptabilité nationale, à 5,5 points de PIB.

évolution du dÉficit public en points de PIB depuis 1974

(en points du PIB)

En grisé, les déficits supérieurs à 3 points de PIB.

Source : Insee (base 2020), PLR 2023.

L’année 1974 est la dernière pour laquelle le solde public a été excédentaire. Les années 1993 et 2009 ont enregistré des pics de déficit, respectivement à 6,4 et 7,2 points de PIB. La France a ensuite connu neuf années consécutives de déficit supérieur à 3 points de PIB entre 2008 à 2016.

L’année 2017 avait marqué un retour du déficit (en base 2014) sous la barre des 3 points de PIB, ce qui a permis au Conseil de l’Union européenne de clôturer lors de sa réunion du 22 juin 2018 la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet.

Afin de faire face à la crise sanitaire en mars 2020, l’État a été conduit, à la faveur de l’assouplissement de l’encadrement budgétaire européen permettant des écarts temporaires à la trajectoire d’ajustement des comptes publics, à s’extraire des règles communautaires ; le déficit public s’est en conséquence établi à 8,9 % en 2020, puis a entamé sa décrue l’année suivante.

évolution du dÉficit public depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : Insee, comptes nationaux (base 2020), déficit public au sens de Maastricht.

Source : Insee, communiqué de presse du 15 février 2024.

B. Analyse du dÉficit public de 2023

Le solde public est déficitaire de 5,5 points de PIB en 2023. L’essentiel de ce déficit est de nature structurelle (4,6 points de PIB potentiel), la composante conjoncturelle pesant pour 0,8 point de PIB, tandis que l’effet des mesures ponctuelles et temporaires sur le déficit reste marginal (0,1 point de PIB potentiel).

1. Un déficit public supérieur aux prévisions initiales

Examinée à l’automne 2022, la loi de finances initiale pour 2023 (LFI 2023) ([5]) prévoyait un déficit public de 5 points de PIB. Cette prévision avait été révisée à 4,9 points au mois de septembre 2023, lors de l’examen en nouvelle lecture du projet de loi de programmation de finances publiques (PLPFP) pour les années 2023 à 2027 et du dépôt du projet de loi de finances pour 2024 (PLF 2024) ([6]), puis confirmé dans la loi de finances de fin de gestion 2023 (LFG 2023) ([7]) et dans la loi de programmation de finances publiques (LPFP) ([8]).

Par rapport à la prévision initiale, la LFG 2023 et la LPFP dégradaient la prévision de solde structurel de 0,1 point de PIB, évolution plus que compensée par les améliorations, chacune de 0,1 point de PIB, des prévisions respectives de solde conjoncturel et de solde des mesures ponctuelles et temporaires.

In fine, la détérioration du solde par rapport à cette dernière prévision est liée à la fois à une diminution importante des recettes fiscales (voir fiche n° 2) et au maintien des dépenses, malgré leur baisse en volume (voir fiche n° 3).

le solde public en 2023, de la prévision initiale à l’Exécution

(en points de PIB)

* : en points de PIB potentiel

Source : LFI 2023, LFG 2023, LPFP et PLR 2023

2. Le déficit par sous-secteur d’administration publique

Le déficit de l’État, qui est l’objet principal du PLR, n’est pas la seule composante du déficit public en comptabilité nationale : celle-ci prend en compte le solde de l’ensemble des administrations publiques, en y incluant ceux des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales.

Solde public par sous-secteur d’administrationS publiques

en valeur relative

(en points de PIB)

Source : PLR 2023.

Le déficit public se concentre, en 2023 comme en 2022, sur le déficit de l’État, tandis que s’accroît l’excédent des administrations de sécurité sociale (ASSO). Les administrations publiques locales (APUL) contribuent négativement au solde public, après une année 2022 marquée par un solde proche de l’équilibre.

Solde public par sous-secteur d’administrations publiques

en euros courants

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

C. Le dÉficit public demeure essentiellement structurel

Le déficit structurel se situe à un niveau élevé en 2023, se creusant de 0,5 point de PIB par rapport à 2022. La composante conjoncturelle explique à hauteur de 0,3 point de PIB la hausse du déficit public, proche des prévisions retenues pour la LFI 2024 et la LPFP 2023-2027.

1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique et des événements exceptionnels. Le déficit conjoncturel correspond, lui, au déficit lié à la conjoncture. La composante structurelle du déficit a fait l’objet d’un encadrement européen renforcé depuis dix ans environ, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période favorable.

Il convient de noter que le solde structurel est une construction macroéconomique et non budgétaire, qui repose sur des conventions et sur un certain nombre d’hypothèses concernant le PIB potentiel et l’écart de production – qui sont également des notions macroéconomiques.

Ainsi, l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 points de PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([9]), récemment réformé dans le cadre du réexamen de la gouvernance économique européenne ([10]). La procédure concernant les déficits excessifs reste inchangée avec la fixation d’un objectif à moyen terme (OMT) – défini en termes de solde structurel et compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent – et d’une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue de l’atteindre. La trajectoire doit prévoir que le solde structurel converge vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an, et de plus de 0,5 point par an lorsque la dette publique de l’État membre est supérieure à 60 % de son PIB.

Le volet préventif, lui, évolue. La surveillance budgétaire se concentre désormais sur le seul indicateur des dépenses publiques nettes, contrairement à un OMT auparavant fixé en termes de solde et d’ajustement structurel minimal. Chaque État membre doit présenter une trajectoire pluriannuelle sur quatre ou cinq ans de ses dépenses publiques nettes, détaillant la manière dont vont être réalisés les investissements en lien avec le semestre européen. Les pays en déficit excessif doivent suivre une « trajectoire de référence », trajectoire de dépenses nettes, dont la validation par le Conseil européen puis le contrôle par des institutions budgétaires indépendantes – en France, le Haut Conseil des finances publiques – doivent mener à un redressement des finances publiques du pays au bout de quatre ans, cette période d’ajustement pouvant, sous certaines conditions, être prolongée de trois ans au maximum. Concrètement, les pays dont le déficit public est supérieur à 3 points du PIB devront le réduire pendant les périodes de croissance pour atteindre 1,5 point du PIB et constituer une réserve pour faire face à des conditions économiques difficiles.

Les modalités de calcul des différentes composantes du déficit sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle.

Le calcul du solde structurel repose sur des hypothèses de croissance potentielle qui ont été fixées dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027, inchangées par rapport à celles du texte initialement déposé du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (PLPFP), et conservées par le programme de stabilité publié au mois d’avril 2024. Cependant, les hypothèses d’écart de production ont connu plusieurs révisions (cf. tableau infra).

Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du PLPFP puis du LPFP ont été jugées « optimistes » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans ses avis successifs ([11]).

HypothÈses d’Écart de production, de croissance effective

et de croissance potentielle selon les différents scenarios

(en points de PIB potentiel pour la croissance potentielle, en points de PIB pour l’écart de production)

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, programme de stabilité 2024-2027 (avril 2024).

2. La composante structurelle du déficit demeure prépondérante

Le déficit structurel des administrations publiques atteint le niveau de 4,6 points de PIB potentiel, soit près de 0,5 point de PIB de plus qu’à l’exécution 2022. La composante conjoncturelle du déficit s’établit pour sa part à 0,8 point de PIB, tandis que la composante relative aux mesures ponctuelles et temporaires s’élève à 0,1 point de PIB.

3. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Constatant que le solde structurel en 2023 est estimé à – 4,6 points du PIB potentiel figurant dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2023-2027, le HCFP relève ([12]) que le creusement – à rebours d’une trajectoire prévue par la LPFP qu’il avait jugée « optimiste et fragile » – du déficit structurel par rapport à l’exécution 2022 s’explique avant tout par le net recul des prélèvements obligatoires en proportion du PIB.

Par ailleurs, le HCFP constate que les « circonstances exceptionnelles » mentionnées à l’article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et constatées en 2020 ([13]) ne sont plus réunies, les conditions d’exercice de l’activité économique s’étant nettement améliorées en 2023. Ces circonstances exceptionnelles avaient justifié, en application de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, que le Haut Conseil ne déclenche pas le mécanisme de correction ([14]) pour les exercices 2021 et 2022 marqués par la crise sanitaire puis énergétique, malgré des écarts significatifs avec les prévisions de la loi de programmation des finances publiques alors en vigueur ([15]).

L’évaluation du déficit structurel présenté par le projet de loi est supérieure de 0,5 point de PIB à la prévision de la LPFP, ce qui représente un écart potentiellement « important » au sens du II de l’article 62 de la LOLF, qui reprend les dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012 précitée ([16]). Toutefois, cet écart relève en partie d’un changement d’ordre méthodologique lié au passage des comptes nationaux en base 2020. Corrigé de ce changement de base, dont l’effet est de l’ordre de 0,14 point de PIB, l’écart entre le solde structurel observé en 2023 et celui prévu dans la LPFP est de l’ordre de 0,36 point de PIB, et ne peut donc pas être qualifié « important » au sens de l’article 62 précité. Dans ces conditions, le HCFP indique qu’il n’y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l’exercice 2023.

Le Haut Conseil n’en relève pas moins que la France s’éloigne de son objectif à moyen terme (OMT), ce qui la rend vulnérable aux chocs à venir et diminue sa capacité à investir dans la transition écologique. Il recommande « un réexamen des baisses prévues de prélèvements obligatoires » et « une action résolue sur la dépense publique ».

III. Le dÉficit de l’État augmente

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 173 milliards d’euros, en hausse de 21,5 milliards d’euros par rapport au niveau enregistré en 2022.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

* : hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2020, PLR 2021, 2022 et 2023.

A. Formation du solde budgÉtaire 2023

Le tableau d’équilibre ci-dessous détaille la formation du solde budgétaire et son évolution.

Évolution du solde budgÉtaire

(en milliards d’euros)

* : Afin de faciliter les comparaisons, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de l’exercice 2022 sont considérés comme des dépenses et non comme des moindres recettes.

** : effet d’arrondi au dixième.

Source : commission des finances d’après le RBDE 2023 et le PLR 2022.

Le niveau du déficit budgétaire en 2023 résulte, in fine :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 454,6 milliards d’euros ;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 286,4 milliards d’euros ;

– du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à – 4,8 milliards d’euros.

B. Analyse d’exÉcution à exÉcution

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 173 milliards d’euros en 2023, après 151,4 milliards en 2022.

passage du solde 2022 au solde 2023

(en milliards d’euros)

* : L’exécution 2022 a été retraitée des remboursements et dégrèvement d’impôts locaux.

** effet d’arrondi au dixième.

Source : commission des finances d’après le RBDE 2023 et le PLR 2022.

La diminution des recettes du budget de l’État (– 8,2 milliards d’euros) procède en grande part de la baisse des recettes fiscales (– 7,4 milliards d’euros). Combinée à une légère hausse des dépenses (+ 1,9 milliard d’euros), elle entraîne un creusement de 10 milliards d’euros du déficit du budget général. S’y ajoute une dégradation de 11,6 milliards d’euros du solde des budgets annexes et comptes spéciaux, qu’explique principalement une diminution de 7,8 milliards d’euros du solde des comptes d’affectation spéciale ([17]) et de 4,3 milliards d’euros du solde des comptes de concours financiers ([18]). Au total, le déficit de l’État s’accroît ainsi de 21,6 milliards d’euros.

C. Analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions

L’exécution du déficit de l’État en 2023 s’éloigne de la prévision de la loi de finances initiale, avec un écart de 8,1 milliards d’euros. Cet écart est dû en grande partie à des recettes inférieures de 7,4 milliards d’euros à leur estimation initiale.

l’exercice 2023

de la prÉvision initiale à l’exÉcution

(en milliards d’euros)

Source : RBDE 2023.

fiche 2 : Les recettes de l’État En 2023

Les recettes alimentant le budget de l’État se décomposent en recettes fiscales et recettes non fiscales, complétées par les fonds de concours et attributions de produits. Les recettes nettes s’entendent des recettes brutes sous déduction des remboursements et dégrèvements.

Recettes nettes du budget gÉnÉral de l’État en 2023

(en milliards d’euros)

* : taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2023 (PLR 2023).

I. Les recettes fiscales de l’État

Les 322,9 milliards d’euros de recettes fiscales nettes représentent, en 2023, plus de la moitié des ressources de financement de l’État, une autre part essentielle de celles-ci étant constituée des émissions de dette d’un montant, net des rachats, de 270 milliards d’euros.

A. le montant global des recettes fiscales nettes du budget général de l’état

La chronique du montant des recettes fiscales nettes est présentée dans le tableau ci-dessous.

Recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

N.B. : pour faciliter les comparaisons, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont été retraités et considérés comme des dépenses et non comme de moindres recettes, conformément aux dispositions de la loi organique du 21 décembre 2021 entrées en vigueur en 2023. Les montants pour les années précédant 2020 n’ont pas été retraités ; identiques à ceux inscrits dans les lois de règlement successives, ils sont nets de l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux et d’État.

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux alors affectés transitoirement à l’État.

Source : commission des finances.

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général.

B. une présentation dont demeurent écartées les recettes fiscales affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux

Le montant de 322,9 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2023 (PLR 2023).

La réforme ([19]) de la loi organique relative aux lois de finances ([20]), à la suite de recommandations récurrentes de la Cour des comptes, a permis de résoudre une difficulté relative à la présentation des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. En effet, alors que la présentation budgétaire antérieure déduisait du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux, dorénavant, l’article 10 de la LOLF, dans sa version entrée en vigueur à compter du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023 et s’appliquant pour la première fois aux lois de finances afférentes à 2023, dispose que « les crédits relatifs aux remboursements, restitutions et dégrèvements des impositions de toutes natures revenant à l’État ne sont pas pris en compte pour l’évaluation des recettes et la présentation du tableau d’équilibre prévues à l’article 34 ».

Toutefois, la nouvelle présentation budgétaire des recettes nettes demeure incomplète en ce qu’elle écarte les recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État.

C. L’évolution des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État et leur écart à la loi de finances initiale

Les développements ci-après analysent les recettes fiscales nettes du budget général de l’État par rapport à l’exécution constatée en 2022 ainsi que par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) et de la loi de finances de fin de gestion (LFG) de l’année 2023.

1. Analyse d’exécution à exécution

Alors que les exercices 2021 et 2022 avaient été marqués par de fortes hausses des recettes fiscales (respectivement + 10,5 % et + 7,1 %) en lien avec le dynamisme économique, celles-ci connaissent une légère régression en 2023 (– 2,2 %).

Évolution des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2023 (RBDE 2023).

L’évolution d’une année sur l’autre des recettes fiscales dépend de trois facteurs : l’évolution spontanée, les mesures fiscales nouvelles et les mesures de périmètre et de transfert.

a. Des recettes fiscales en recul

Après deux années marquées par un important rebond spontané à la suite de la récession de l’année 2020, les recettes fiscales nettes du budget général de l’État connaissent une baisse spontanée de 1,1 %, soit 3,6 milliards d’euros.

L’élasticité des recettes fiscales nettes au produit intérieur brut en valeur s’établit ainsi à – 0,2 très en deçà de sa valeur de long terme proche de l’unité.

L’année 2023 est la première année depuis 2014 durant laquelle l’élasticité des recettes fiscales est inférieure à l’unité.

ÉlasticitÉ des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État

Source : commission des finances.

b. Les mesures fiscales nouvelles en 2023

Les mesures fiscales nouvelles, qui entraînent une baisse de 6,6 milliards d’euros du rendement des impôts en 2023, sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Effet des mesures fiscales nouvelles en 2023

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 204.

c. Des mesures de périmètre et de transfert à l’effet positif

En 2023, les mesures de périmètre et de transfert contribuent à améliorer de 2,8 milliards d’euros les recettes fiscales nettes.

Après les transferts intervenus en 2021 au profit des collectivités territoriales, en compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et de la baisse des impôts de production, les modalités d’affectation de la TVA en compensation de la suppression de la part régionale de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ont évolué en 2022, prenant désormais la forme d’une fraction de la TVA totale, et non d’un montant en euros, ce qui permet aux affectataires de bénéficier du dynamisme de la recette dans un contexte inflationniste. En 2023, de nouveaux transferts ont réduit de 10,7 milliards d’euros le montant du produit de TVA affecté à l’État, mouvement partiellement atténué par une minoration, d’une ampleur de 2 milliards d’euros, de la compensation versée par l’État, via l’Urssaf Caisse nationale, à l’Unedic.

En sens inverse, d’autres mesures de transfert accroissent de 11,5 milliards d’euros les recettes fiscales nettes de l’État, principalement l’affectation au budget de ce dernier des reliquats de CVAE à hauteur de 9,9 milliards d’euros.

Effet des mesures de pÉRIMÈtre et de transfert en 2023

(en milliards d’euros)

* : une partie des transferts ne reposent pas sur des fractions mais sont figés en niveau, si bien que cela conduit à obtenir des évolutions spontanées différentes entre les sous-secteurs de comptabilité nationale et décorrélées des évolutions macroéconomiques. Dans les lignes « autres transferts » figurent donc des « transferts fictifs » (1,2 Md€ pour la TVA et 0,3 Md€ pour la TICPE) qui sont des mesures « conventionnelles » qui ne constituent en aucun cas des transferts mais permettent d’égaliser les évolutions spontanées et de les rendre cohérentes avec les indicateurs économiques.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 2024.

2. Analyse par rapport à la prévision

Les recettes fiscales nettes du budget général atteignent, en 2023, un niveau légèrement inférieur à la prévision de la loi de finances initiale (322,9 milliards contre 328,2 milliards d’euros prévus, soit – 1,6 %). L’écart est plus significatif avec la loi de finances de fin de gestion (– 2,3 %).

Évaluations successives des recettes fiscales nettes en 2023

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d'analyse de l’exécution budgétaire 2023, Recettes fiscales de l’État, avril 2024, d’après ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

En valeur, l’écart entre la prévision de la loi de finances initiale et l’exécution des recettes fiscales nettes atteint 5,5 milliards d’euros. L’écart avec la prévision de la loi de finances de fin de gestion est plus important, atteignant 7,7 milliards d’euros.

Écart des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

Si le rendement des principaux impôts excède la prévision initiale, les recettes fiscales nettes pâtissent de recettes de la contribution sur la rente infra-marginale de la production d’électricité sensiblement inférieures aux estimations de la LFI 2023.

exÉcution par impÔt

(en milliards d’euros et en pourcentage de la prévision de LFI)

Source : PLR 2023.

D. Examen impÔt par impÔt

Les quatre principaux impôts revenant à l’État (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 257,4 milliards d’euros, soit 79,7 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Ils sont présentés par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Le rendement de chaque impôt pour 2023 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2022 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2023.

1. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale et certaines collectivités territoriales. Elle joue un rôle croissant dans les transferts entre l’État et les autres administrations publiques, administrations de sécurité sociale (ASSO) et administrations publiques locales (APUL). Aussi, le produit de TVA qui revient à l’État a fortement diminué, alors que son rendement a nettement crû au cours des dix dernières années. L’État perçoit aujourd’hui environ 46 % du produit net total de l’impôt.

Rendement net de la TVA depuis 2012

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

a. Analyse d’exécution à exécution

Les recettes de TVA revenant à l’État sont en baisse de 5,6 milliards d’euros par rapport à 2022. Cette évolution globale résulte de deux mouvements : d’une part, une évolution spontanée qui augmente le rendement de 3 milliards d’euros et, d’autre part, des mesures nouvelles et de périmètre ayant un effet total de – 8,7 milliards d’euros.

Des recettes nettes de TVA 2022 aux recettes nettes de tva 2023 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 2024.

Si l’évolution spontanée demeure positive (+ 3 %), sous l’effet d’une croissance des emplois taxables à hauteur de 5,8 %, notamment grâce à l’inflation (+ 4,9 % en 2023) les effets de structure – c’est-à-dire la déformation de l’assiette taxable – évoluant peu en 2023, le ralentissement est net par rapport aux années 2021 (+ 14,4 %) et 2022 (+ 9,1 %).

Elle ne suffit ainsi pas à enrayer l’effet de la progression des transferts aux autres sous-secteurs institutionnels, l’État ne percevant plus que 46 % du produit global de la TVA. Les administrations de sécurité sociale bénéficient largement des mesures de périmètre nouvelles (– 8,4 milliards d’euros), lesquelles forment l’essentiel des mesures fiscales nouvelles en matière de TVA.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Si les prévisions d’encaissements de TVA de la loi de finances initiale ont été légèrement dépassées, l’exécution s’établit légèrement en retrait des estimations associées à la loi de fin de gestion.

Écart des recettes nettes de TVA 2023 aux prÉvisions (PART État)

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances relatives à l’année 2023 et PLR 2023.

L’écart aux dernières prévisions s’explique par une décrue du chiffre d’affaires des entreprises liée au contexte de dégradation de la situation économique. En plus du ralentissement macroéconomique, la demande de remboursements de crédits de TVA de la part des entreprises, plus dynamique que les emplois taxables, a contribué à la moins-value par rapport aux prévisions de la loi de fin de gestion.

2. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu, contrairement à la TVA ou à la TICPE, est intégralement affecté à l’État, dont il représente plus de 27 % des recettes fiscales nettes. Son rendement a progressé de plus de 37 milliards d’euros depuis 2008, et de plus de 21 milliards d’euros au cours des dix dernières années.

Rendement net de l’IR depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et PLR 2023.

a. Analyse d’exécution à exécution

Après une forte progression en 2022 (+ 10,3 milliards d’euros), les recettes d’impôt sur le revenu (IR) diminuent très légèrement en 2023 (– 0,4 milliard d’euros), sous le seul effet des mesures nouvelles.

Après le net rebond de l’exercice 2022 (+ 11,2 milliards d’euros, soit 14,2 %), la croissance spontanée de l’IR a été limitée à 1,1 milliard d’euros, soit 1,2 %, la chute des recettes d’impôt sur les plus-values immobilières (– 22,3 %) sous l’effet de la contraction du nombre de transactions (– 14 %), atténuant l’effet de la forte progression en 2022 des dividendes (+ 6 %) et des intérêts (+ 29,7 %), ainsi que de la progression des salaires en 2023.

Des recettes nettes d’IR 2022 aux recettes nettes d’IR 2023

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 : recettes fiscales de l’État, avril 2023.

Le solde négatif des mesures nouvelles s’établit à – 1,5 milliard d’euros. Il résulte d’une série de mesures pesant sur le produit de l’IR, détaillées dans le tableau ci-dessous.

Mesures nouvelles sur l’IR

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 2024.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Les recettes d’IR enregistrées en 2023 se situent à un niveau légèrement supérieur à la prévision de la LFI (+ 1,4 %), mais inférieur à celui de la loi de finances de fin de gestion (– 1,6 %).

Alors que l’amélioration des hypothèses sur la masse salariale et l’emploi global permettait d’envisager, dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion, un surcroît d’impôt sur le revenu de 2,7 milliards d’euros par rapport à la prévision associée à la loi de finances initiale, un ralentissement des salaires finalement plus marqué qu’anticipé au deuxième semestre a entraîné des conséquences mécaniques sur les recettes fiscales qui en dépendent, dont l’IR.

Écart des recettes nettes d’IR 2023 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, le montant d’une somme peut différer du résultat l’addition des termes.

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2023 et PLR 2023.

3. L’impôt sur les sociétés (IS)

L’impôt sur les sociétés présente un rendement volatil qui, après une période de baisse entre 2013 et 2018, a tendu à remonter de 2018 à 2022 mais régresse en 2023. Il représente 17,6 % des recettes fiscales nettes de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et PLR 2023.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IS diminue de 5,3 milliards d’euros en 2023 pour s’établir à 56,8 milliards d’euros. Après deux années de forte hausse (+27,5 % en 2021 puis +34 % en 2022), le rendement de l’IS décroît de 8,5 %.

Des recettes nettes d’IS 2022 aux recettes nettes d’IS 2023

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 2024.

L’évolution des recettes nettes d’IS au cours des dernières années a été marquée par la forte incidence des mesures nouvelles adoptées par le législateur financier, notamment le basculement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègements de cotisations sociales à compter de 2019, qui a procuré chaque année un surcroît de recettes d’IS, et la baisse progressive du taux de l’IS, qui a, jusqu’en 2022, diminué le montant des recettes recouvrées.

Pour neutraliser les effets des mesures nouvelles, il est possible d’analyser, en sus des recettes nettes d’IS recouvrées chaque année, l’évolution spontanée de cet impôt. Cette information est précisée chaque année dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

Évolution des recettes nettes d’IS entre 2019 et 2023

(en milliard d’euros et en pourcentage)

Source : lois de règlement, projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et PLR 2023.

La baisse spontanée des recettes d’IS en 2023 apparaît particulièrement nette (– 17,9 %), après deux années de forte hausse, en 2021 et 2022 (respectivement + 37,5 % et + 31,5 %), suivant la baisse importante enregistrée en 2020 (- 27,2 %).

Évolution des recettes nettes d’IS entre 2019 et 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Pour l’année 2023, plusieurs mesures nouvelles atténuent, à hauteur de 5,8 milliards d’euros, l’effet de la baisse spontanée de l’IS sur son rendement global, notamment le basculement du CICE en allègements de cotisations sociales.

Mesures nouvelles sur l’IS

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

L’exécution des recettes d’impôt sur les sociétés dépasse légèrement la prévision associée à la LFI (+ 1,6 milliard d’euros, soit un dépassement de 2,8 %). Elle s’établit toutefois en deçà de la prévision révisée de la loi de finances de fin de gestion (– 4,4 milliards d’euros, soit un montant total en retrait de 7,2 %).

Écart des recettes nettes d’IS 2023 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2023 et PLR 2023.

L’écart substantiel à la prévision révisée sous-jacente à la LFG s’explique en raison d’un acompte de décembre moindre qu’escompté et d’un bénéfice fiscal peu dynamique compte tenu du contexte macroéconomique moins favorable.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Le produit de la TICPE est partagé entre le budget général de l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent, pour l’essentiel, de compenser des transferts de compétences.

La TICPE représente 5,2 % des recettes fiscales nettes de l’État.

a. Analyse d’exécution à exécution

Après avoir connu une augmentation de 165 % entre 2020 et 2021 et une quasi-stabilité en 2022, les recettes de TICPE régressent légèrement en 2023 sous les effets négatifs conjugués de l’évolution spontanée et des mesures de périmètre et de transfert.

Des recettes nettes de TICPE 2022 aux recettes nettes de TICPE 2023

(en milliards d’euros)

N.B. : en raison d’effets d’arrondi, le montant d’une somme peut différer du résultat l’addition des termes.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 2024.

Après une année 2021 marquée par un allègement relatif des mesures sanitaires et un rebond de la consommation de carburant, le volume de carburant consommé s’était, au contraire, contracté en 2022 sous l’effet de la hausse des prix (+ 20 % par rapport à 2021). En 2023, les recettes de TICPE subissent encore le ralentissement des consommations dans un contexte de prix qui demeurent élevés.

Dans le même temps, la TICPE affectée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) croît de 0,7 milliard d’euros.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

L’exécution 2023 des recettes de TICPE revenant à l’État se distingue de celle des autres recettes fiscales nettes car elle est légèrement supérieure tant à la prévision initiale qu’à la prévision associée à la loi de finances de fin de gestion.

Écart des recettes nettes de TICPE 2023 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2023 et PLR 2023.

5. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales, qui se composent d’impositions variées, progressent de 5,2 milliards d’euros, soit 8,6 %, entre 2022 et 2023.

les autres recettes fiscales nettes de 2022 à 2023

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

L’évolution spontanée (+ 6,3 %) est notamment portée par la progression des droits de mutation à titre gratuit, en hausse de 2,5 milliards d’euros, soit 13,4 %.

Évolution spontanée des principales autres recettes fiscales nettes

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après la Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2023 : recettes fiscales de l’État, avril 2024.

Parmi les mesures nouvelles, la prolongation du bouclier tarifaire a eu un coût de 2,6 milliards d’euros, plus élevé que prévu dans le cadre de la LFI 2023, tandis que les transferts ont eu un effet globalement positif pour l’État, l’affectation de CVAE (+ 5 milliards d’euros) compensant largement l’effet de la suppression de la taxe d’habitation (– 2,8 milliards d’euros).

Écart des autres recettes fiscales en 2023 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2023 et PLR 2023.

L’écart important par rapport à la prévision de la LFI 2023 (– 8,8 milliards d’euros) s’explique largement par la surestimation des recettes attendues de la contribution sur la rente infra-marginale de la production d’électricité (CRIM), évaluées à 12,3 milliards d’euros lors du vote de la LFI 2023, puis réévaluées à la baisse, à 2,8 milliards d’euros, par la loi de finances de fin de gestion, alors qu’elle n’a finalement rapporté que 0,6 milliard d’euros.

Deux facteurs principaux semblent expliquer l’évolution du rendement budgétaire de la CRIM :

– la baisse importante des prix-spot de l’électricité, que ne prévoyaient pas les hypothèses de prix de marché sur lesquelles reposaient les prévisions de rendement de la contribution ;

– la mise à jour de la contribution d'un grand énergéticien national sur la base des pertes constatées en 2022.

En raison de l’écart entre la prévision de recettes attachée à la CRIM et son produit réellement constaté, les mesures nouvelles de la loi de finances initiale ont un effet négatif de – 3,7 milliards d’euros, alors qu’il était initialement prévu qu’elles procurent un surcroît de recettes de 6,4 milliards d’euros.

II. Les recettes non fiscales de l’État

Avec 25,1 milliards d’euros en 2023, les recettes non fiscales représentent environ 7,2 % des recettes totales du budget général de l’État (avant déduction des prélèvements sur recettes). Après avoir connu une forte augmentation en 2021 (+ 43,9 %) et en 2022 (+ 12,2 %), leur augmentation est moins marquée en 2023, atteignant tout de même 5 % (+ 1,2 milliard d’euros).

Recettes non fiscales du budget gÉnÉral de l’État en 2023

(en milliards d’euros)

Source : PLR 2023.

A. Les dividendes et recettes assimilÉes

Les dividendes et recettes assimilées représentent 15,5 % des recettes non fiscales du budget général de l’État en 2023 avec 3,9 milliards d’euros, un montant en baisse par rapport à 2022.

Après deux années de forte réduction de son dividende (passé de 3,4 milliards d’euros en 2020 à 1,9 milliard d’euros en 2021, puis à 0,6 milliard d’euros en 2022) en raison de son moindre bénéfice, la Banque de France n’en a pas versé à l’État en 2023. Elle n’a effectivement pas dégagé de résultat en 2022, ce qui a entraîné l’absence de dividende distribuable en 2023.

La Caisse des dépôts et consignations a versé 1,5 milliard d’euros de dividendes à l’État, soit une baisse substantielle de 0,7 milliard d’euros par rapport à 2022. Ce montant demeure toutefois sensiblement supérieur à celui des années précédentes (666 millions d’euros en 2020 et 907 millions d’euros en 2021). Ces dividendes se répartissent entre un versement au titre des résultats de l’année N-1 (640 millions d’euros pour l’année 2022) et un acompte versé au titre des résultats de l’année N (887 millions d’euros pour 2023).

Enfin, les dividendes versés par les entreprises non financières du portefeuille de l’État actionnaire poursuivent leur redressement en 2023 pour atteindre 2,3 milliards d’euros, après 1,4 milliard d’euros en 2022 et 0,9 milliard d’euros en 2021. Ils dépassent désormais leur niveau de 2019 (1,7 milliard d’euros). Les dividendes les plus élevés sont versés par Engie (808 millions d’euros), l’établissement public à caractère industriel et commercial qui porte la participation de l’État au capital de Bpifrance (EPIC Bpifrance) (260 millions d’euros) et Orange (249 millions d’euros).

B. Les autres recettes non fiscales

1. Les produits du domaine de l’État

Les produits du domaine de l’État connaissent une baisse modérée, s’élevant à 1,2 milliard d’euros en 2023 après 1,3 milliard d’euros en 2022. Les redevances d’usage des fréquences radioélectriques, qui en représentent la plus grande part, ont décru de 0,5 milliard d’euros, en raison d’un nouvel échéancier de paiement fractionné fixé par décret ([21]).

2. Les produits de la vente de biens et services

Les produits de la vente de biens et services ont atteint 3,1 milliards d’euros en 2023, en baisse de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2023.

Cette légère baisse s’explique notamment par une diminution d’environ 0,1 milliard d’euros du montant du remboursement par l’Union européenne des frais d’assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget – les droits de douane –, en raison du ralentissement du commerce international à la fin de l’année 2023.

Atteignant 1,4 milliard d’euros, les recettes de quotas carbone affectées au budget général de l’État – une autre part de ces recettes, d’un montant de 0,7 milliard d’euros, étant affectée à l’Agence nationale de l’habitat (Anah) – représentent désormais près de la moitié des produits de la vente de biens et services.

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières ont rapporté 0,7 milliard d’euros en 2023, contre 0,6 milliard d’euros en 2022.

La progression de ces recettes provient de la hausse des taux d’intérêt des prêts à d’autres États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro.

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite s’établissent à 2,2 milliards d’euros, contre 2,8 milliards d’euros en 2022. Ce recul s’explique par l’absence d’affaire d’importance en 2023.

5. Les recettes diverses

Cette catégorie, qui comprend un grand nombre de types de recettes de faible montant, connaît une hausse significative de 3,4 milliards d’euros par rapport à l’année précédente pour s’établir à 14 milliards d’euros.

La principale origine de ces recettes est européenne. Après un premier versement de 5,1 milliards d’euros en 2021, la France a touché, au titre de la mise en œuvre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) 7,4 milliards d’euros en 2022. En 2023, ce montant a progressé de 3,5 milliards d’euros, pour atteindre 10,9 milliards d’euros. Le montant global des versements à la France devrait être de 40,3 milliards d’euros. Il est subordonné au respect des cibles et jalons prévus dans le Plan national de relance et de résilience (PNRR) présenté par le Gouvernement pour la période 2021-2022 et mis à jour au mois d’avril 2023 pour intégrer de nouveaux investissements en faveur de la souveraineté et de l’indépendance énergétiques de la France, lesquels pourront bénéficier des subventions de l’instrument REPowerEU pour un montant de 2,8 milliards d’euros.

La rémunération de la garantie par l’État des prêts accordés par les établissements bancaires dans le cadre de la crise sanitaire (PGE) est à l’origine d’une recette de 0,3 milliard d’euros en 2023, après 0,6 milliard d’euros en 2022 et 1,8 milliard d’euros en 2021.

Enfin, la rémunération de la garantie que l’État apporte au livret A a doublé, pour atteindre 0,6 milliard d’euros, tandis que les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, d’un montant de 0,3 milliard d’euros en 2022, connaissaient une progression à peine moins forte pour atteindre 0,5 milliard d’euros.

Fiche 3 : les dÉpenses De l’État

L’exécution des dépenses de l’année 2023 se caractérise par une progression moins soutenue que durant la période 2020-2022, marquée par la crise sanitaire puis la poussée de l’inflation.

Les dépenses de l’État continuent de progresser à un rythme soutenu (+ 3,3 %) bien qu’inférieur à l’inflation (+ 4,9 % selon l’INSEE) (I). Dans ce contexte, la nouvelle norme de dépenses de l’État a été respectée (II). L’analyse des dépenses de l’État ne peut néanmoins se réduire aux crédits budgétaires qui ne représentent que les trois quarts de l’ensemble des moyens consacrés aux politiques publiques (III).

Évolution de l’exÉcution des crÉdits budgÉtaires depuis 2017

(en milliards d’euros et crédits de paiement)

* hors mission Remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances d’après les projets de loi de règlement pour les années 2017 à 2023.

I. Les dÉpenses de l’État continuent d’augmenter mais À un rythme moins soutenu que les annÉes prÉcÉdentes

Les dépenses nettes du budget général incluant les fonds de concours, hors mission Remboursements et dégrèvements, ont augmenté de 8,9 milliards d’euros en 2023, pour atteindre 454,6 milliards d’euros. La progression de ces dépenses a continué de ralentir par rapport à des années 2020 à 2022 marquées par des hausses successives de 53,6 milliards d’euros, 37,1 milliards d’euros puis 18,9 milliards d’euros.

L’augmentation observée entre 2022 et 2023 s’explique principalement par la progression des dépenses de l’État, qu’il s’agisse de mesures nouvelles ou de dépenses ordinaires jugées prioritaires par le Gouvernement et qui est supérieure au reflux des dépenses liées à la fin de certaines mesures exceptionnelles en réponse à la poussée d’inflation de 2022 (A).

Le plafond des dépenses autorisées s’est révélé trop élevé et une sous-consommation des crédits de 15,4 milliards d’euros est constatée (B).

Enfin, les dépenses de personnel continuent d’augmenter (+ 4,4 % hors compte d’affectation spéciale Pensions), à un rythme plus soutenu qu’en 2022 (+ 3,7 %), notamment en raison des revalorisations générales des fonctionnaires (C).

A. L’Évolution des dÉpenses par mission budgÉtaire

Hors fonds de concours, l’exécution 2023 des crédits de paiement des missions du budget général a mobilisé au total 591,9 milliards d’euros, soit 13,5 milliards d’euros de plus que l’exécution 2022.

Cette hausse est imputable à hauteur de 9,7 milliards d’euros à la mission Remboursements et dégrèvements et pour 3,8 milliards d’euros aux autres missions du budget général.

La fin de plusieurs dispositifs temporaires mis en place durant la crise sanitaire puis pour faire face à l’inflation a pour effet une baisse mécanique des dépenses de l’État en 2023, concentrée sur sept missions du budget général pour un total de – 22,3 milliards d’euros (1).

À l’inverse, l’exécution 2023 conduit à l’augmentation de la consommation des crédits de vingt-six autres missions pour un montant de 35,8 milliards d’euros en AE et de 26,1 milliards d’euros en CP, hors la mission Remboursements et dégrèvements (2).

Comme en 2022, la mission Crédits non répartis n’a fait l’objet d’aucun décaissement.

1. Les missions dont le niveau d’exécution des crédits est inférieur à celui observé en 2022

Sur les trente-quatre missions du budget général, sept d’entre elles présentent un niveau de dépenses en 2023 inférieur à celui constaté l’année précédente. La baisse des crédits de paiement correspondants s’élève à 22,3 milliards d’euros.

● Plusieurs dispositifs mis en place depuis 2020 durant les crises successives s’éteignent au moins en partie, occasionnant une baisse des dépenses de 21,1 milliards d’euros sur les missions concernées.

Les crédits de la mission Économie diminuent de 10,2 milliards d’euros entre 2022 et 2023 et s’établissent à 5,1 milliards d’euros. La mission avait connu une hausse exceptionnelle de ses moyens en 2022 essentiellement due à la nationalisation intégrale d’EDF. Celle-ci avait conduit à un abondement de 11,4 milliards d’euros du compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État au titre des opérations de nationalisation intégrale d’EDF.

La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire a été supprimée en LFI pour 2023, occasionnant une moindre dépense de 3,2 milliards d’euros par rapport à 2022.

Les dépenses de la mission Plan de relance diminuent également fortement et s’établissent à 4,1 milliards d’euros en 2023, contre 11,6 milliards d’euros en 2022 (– 7,5 milliards d’euros).

Les crédits de paiement de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances diminuent de 219 millions d’euros en 2023. Il s’agit essentiellement de l’extinction du programme 371 Prise en charge par l’État du financement de l’indemnité inflation, créé par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (430 millions d’euros de crédits consommés en 2022) qui n’a pas été reconduit en 2023.

● Trois autres missions connaissent une diminution totale de leurs crédits de 1,2 milliard d’euros en 2023 pour des raisons diverses.

La mission Investir pour la France de 2030 entre désormais dans sa phase de décaissement. Les crédits de paiement ont diminué de 0,9 milliard d’euros par rapport à 2022, pour atteindre 6 milliards d’euros en 2023, niveau auquel ils devraient se stabiliser pour les années à venir.

En 2023, la mission Régimes sociaux et de retraite a supporté une dépense totale de 5,9 milliards d’euros, en retrait de 0,1 milliard d’euros par rapport à 2022. Cette légère diminution est liée au transfert à la mission Écologie, développement et mobilités durables de la charge correspondant au financement du congé de fin d’activité (CFA) des routiers.

Enfin, les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ont été consommés à hauteur de 1,9 milliard d’euros, un niveau inférieur de 123 millions d’euros par rapport à l’exécution 2022. Cette baisse est en ligne avec celle constatée chaque année sur cette mission en raison de la décroissance des effectifs bénéficiaires des aides sociales aux anciens combattants.

2. Les missions dont les crédits exécutés augmentent en 2023

L’augmentation des crédits consommés pour 26 missions du budget général en 2023 par rapport à 2022 est le reflet de mesures nouvelles et du soutien à certaines politiques publiques jugées prioritaires par le Gouvernement, faisant souvent l’objet d’une loi de programmation. L’accroissement des dépenses est aussi fortement soutenu par le remboursement de la dette, dont la charge atteint son point le plus haut.

● En 2023, la mission Engagements financiers de l’État, qui assure le remboursement de la dette de l’État, a mobilisé 8 milliards d’euros de crédits de paiement supplémentaires par rapport à l’année 2022 et présente une consommation de 62,4 milliards d’euros. Cette hausse des dépenses tient à la charge de la dette négociable – qui atteint son point haut historique – et principalement à la charge d’intérêts relative aux titres de court terme, qui présente une augmentation de 4,7 milliards d’euros.

L’exécution 2023 de la mission Remboursements et dégrèvements s’est traduite par une hausse des crédits de paiement de 9,7 milliards d’euros par rapport à 2022. Le dynamisme des remboursements de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des restitutions d’excédents d’impôt sur les sociétés (IS) expliquent pour l’essentiel la progression des dépenses de cette mission.

● Les crédits des missions couvertes par des lois de programmation ont connu une augmentation en 2023 par rapport à 2022. En 2023, deux nouvelles lois de programmation ont été adoptées et ont pris la suite de lois de programmation antérieures sur des périmètres identiques ([22]). La part des crédits sous loi de programmation représente au total 19 % des dépenses nettes du budget général de l’État ([23]).

Les crédits de paiement de la mission Recherche et enseignement supérieur s’élèvent à 31,1 milliards d’euros en 2023, soit une augmentation de 1,6 milliard d’euros par rapport à 2022 (+ 5,6 %). Cette hausse s’explique principalement par des dépenses de fonctionnement supplémentaires (+ 1,3 milliard d’euros) en application de la loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et pour assurer la compensation par l’État des revalorisations salariales décidées en 2022 vis-à-vis d’une grande partie des opérateurs de la mission.

La mission Justice connaît une progression des crédits consommés en 2023 de 6,2 % par rapport à 2022 pour s’établir à 11,3 milliards d’euros. Cette hausse des dépenses est attribuable aux effets de l’inflation sur les dépenses de fonctionnement et de personnel et aux mesures décidées à la suite des États généraux de la Justice de 2022 qui ont été traduites par la loi du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

Les crédits de la mission Aide publique au développement augmentent de 9,8 % en 2023 par rapport à 2022 et atteignent 5,6 milliards d’euros. La dynamique engagée depuis 2017 se poursuit pour cette mission couverte par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Toutefois, la progression des crédits a été atténuée par des mesures de régulation budgétaire visant à la maîtrise des dépenses publiques et des moindres contributions décidées par le Gouvernement en cours d’exécution (au Fonds vert pour le climat, notamment).

Par rapport à l’exécution 2022, près de 1,1 milliard d’euros supplémentaires ont été consacrés à la mission Sécurités en 2023 (+ 5,0 %), qui présente une consommation de crédits de paiement de 23,2 milliards d’euros. Cette hausse est en cohérence avec la trajectoire budgétaire prévue par la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) ([24]) qui a décidé d’une augmentation des moyens du ministère de l’intérieur de près de 1 milliard d’euros par an jusqu’en 2027.

Enfin, par rapport à 2022 les crédits de paiement consommés sur la mission Défense progressent de 3,1 milliards d’euros (+ 6 %) en 2023 et atteignent 54,8 milliards d’euros. Cette augmentation permet d’assurer le respect de la loi de programmation mais aussi d’assurer l’équipement des forces, prioritairement concernées par les livraisons d’équipements à l’Ukraine et le renforcement de la présence sur le flanc est de l’OTAN.

● Les augmentations de crédits exécutés sur les missions du budget général non couvertes par des lois de programmations traduisent également les priorités données par le Gouvernement à certaines politiques publiques.

L’exécution 2023 de la mission Écologie, développement et mobilités durables se caractérise par une hausse des crédits de paiement consommés de 4,3 milliards d’euros (+ 11,8 % par rapport à 2022), pour un total de 40,3 milliards d’euros. La progression observée est imputable d’une part, au financement des mesures exceptionnelles en lien avec la crise énergétique, et d’autre part, à l’abondement des aides aux véhicules propres, au dispositif Ma Prime Rénov’ et à la nouvelle mesure d’indemnité carburant.

L’augmentation des crédits de la mission Enseignement scolaire se poursuit avec 3,5 milliards d’euros supplémentaires en 2023 (+ 5,6 %), la masse salariale progressant notamment sous l’effet de la poursuite de la mise en œuvre des mesures du Grenelle de l’éducation engagé à l’automne 2020 et des relèvements du point d’indice de la fonction publique à l’été 2022 puis 2023.

Les crédits de la mission Santé augmentent de façon exceptionnelle, à hauteur de 832 millions d’euros en 2023, et atteignent 3,6 milliards d’euros (+ 30 % par rapport à 2022). Il s’agit de dépenses d’investissements financées dans le cadre du plan de relance européen Next Generation EU par la facilité pour la reprise et la résilience.

Les crédits de la mission Cohésion des territoires continuent d’augmenter pour atteindre 18,5 milliards d’euros en 2023 (+3,5 % par rapport à 2022). La progression des dépenses est notamment liée au doublement de la subvention de l’État à l’Agence nationale de l’habitat (Anah) pour financer les aides à la rénovation énergétique, à la hausse du montant de l’aide personnalisée au logement (APL) et à l’augmentation des subventions au secteur de l’hébergement d’urgence.

D’autres missions connaissent une progression notable de leurs crédits en 2023 par rapport à l’année précédente :

– la mission Transformation et fonction publiques (+36,4 %) pour financer des programmes d’investissement de l’État de nature à réduire la dépendance de son parc immobilier aux énergies fossiles ;

– la mission Médias, livres et industries culturelles (+15,9 %), en raison de la mise en place à compter du 24 février 2023 d’une nouvelle aide à la diffusion de la presse pour un coût annuel de 106 millions d’euros ainsi que d’une aide exceptionnelle aux éditeurs de presse pour faire face à la hausse du prix du papier pour un montant de 30 millions d’euros ;

– la mission Outre-mer (+9,3 %) qui a financé des mesures nouvelles destinées à améliorer rapidement la fourniture d’eau potable dans les départements et régions d’Outre-mer, à renforcer l’ingénierie au profit des collectivités territoriales et au développement de la continuité territoriale. ;

– ou encore la mission Culture (+7,1 %).

Évolution des dÉpenses des missions (pÉRIMÈtre courant)

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Note : le tableau correspond à la consommation de l’ensemble des crédits au titre de ces missions, hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après les annexes Développement des opérations constatées au budget général aux projets de loi de règlement et relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2022 et 2023.

B. Une sous-Consommation des crÉdits lÉgÈrement moindre qu’en 2022

Le taux d’exécution des crédits continue de s’améliorer en 2023 sans retrouver les niveaux constatés avant la crise sanitaire. L’exécution budgétaire 2023 est marquée par une sous-consommation des crédits inférieure à 2022 (– 3,3 % par rapport aux crédits ouverts, contre – 5,2 %), qui demeure toutefois supérieure aux niveaux constatés avant la crise sanitaire.

Les crédits consommés s’élèvent à 454,6 milliards d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours, soit 15,4 milliards en-deçà du plafond autorisé par le Parlement ([25]).

Écarts entre le montant des crÉdits de paiement ouverts

À l’issue de la seconde LFR ou de la loi de finances de fin de gestion et l’exÉcution

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes au présent projet de loi sur le développement des opérations constatées au budget général pour les années 2019 à 2023.

● Cette sous-exécution est en partie imputable à la mission Plan de relance qui concentre 28 %, soit 5,7 milliards d’euros, des crédits disponibles non consommés en 2023, hors mission Remboursements et dégrèvements.

Écarts entre le montant des crÉdits de paiement ouverts

et l’exÉcution 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les annexes au présent projet de loi sur le développement des opérations constatées au budget général.

Hors missions Plan de relance et Remboursements et dégrèvements, l’écart par rapport à la loi de finances initiale est de 14,8 milliards d’euros soit une sous-exécution de – 3,2 % par rapport aux crédits ouverts, concentrée sur quelques missions.

Missions dont l’ExÉcution s’Écarte le plus en montant de l’autorisation budgÉtaire

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Note : en incluant les fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances d’après les annexes au présent projet de loi sur le développement des opérations constatées au budget général.

La sous-exécution de la mission Économie atteint 3,6 milliards d’euros et s’explique par la sous consommation des dépenses de guichet « gaz et électricité » destinées aux entreprises energo-intensives, créées dans le cadre du Plan de résilience ([26]), du fait de la forte baisse des prix du gaz et de l’électricité.

Le niveau de consommation des crédits de la mission Défense (96,4 % en 2023) est similaire à celui des années précédentes. Les 2 milliards d’euros autorisés mais non consommés proviennent pour l’essentiel de l’enveloppe de 2,3 milliards d’euros de crédits de paiement ouverte en fin de gestion ([27]). Ces crédits ont fait l’objet d’un gel immédiat d’1,6 milliard d’euros puis ont été reportés en 2024 ([28]).

La sous-exécution de la mission Écologie, développement et mobilités durables s’élève à 1,5 milliard d’euros et résulte principalement de la sous-consommation des crédits en faveur du dispositif Ma Prime Rénov’.

Les crédits évaluatifs de la mission Engagements financiers de l’État ont été consommés à hauteur de 62,4 milliards d’euros en 2023. Les difficultés à anticiper la charge nette de la dette expliquent cette sous-exécution de – 1,9 % par rapport aux crédits disponibles.

L’écart observé entre la prévision et la consommation sur le champ de la mission Travail et emploi s’élève à 1,1 milliard d’euros. Il est dû à une sous-consommation des crédits destinés aux actions de formation des demandeurs d’emploi et aux aides à l’apprentissage dans le cadre du plan d’investissement dans les compétences (PIC).

Pour une analyse détaillée des écarts à l’exécution, il est renvoyé au volume du présent rapport rassemblant les analyses par mission et par programme de chacun des rapporteurs spéciaux sur l’exécution budgétaire.

C. L’Évolution des dÉpenses de personnel

Les dépenses de personnel continuent de progresser en 2023 (+ 4,4 % hors CAS Pensions), à un rythme plus soutenu qu’en 2022 (+3,7 %), sous l’effet notamment de la revalorisation de la valeur du point d’indice de la fonction publique. Après une légère hausse au cours de l’exercice précédent, les emplois consommés diminuent en 2022.

● Le total des dépenses de personnel du budget général de l’État, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, a augmenté de 6 milliards d’euros en 2023 (+ 4,4 %) pour s’élever à 144,8 milliards d’euros après 138,8 milliards d’euros en 2022 ([29]). Ce montant se décompose entre dépenses de rémunération pour 99,2 milliards d’euros et contributions au CAS Pensions à hauteur de 45,6 milliards d’euros.

Près d’un tiers de cette hausse (2 milliards d’euros) s’explique par l’effet en année pleine de la revalorisation de 3,5 % de la valeur du point d’indice de la fonction publique au 1er juillet 2022 et par celle de 1,5 % intervenue au 1er juillet 2023.

● Elle est également tirée par la progression des effectifs de l’État en 2023, qui se sont établis à 1 903 926 ETPT, soit une hausse de 9 850 emplois par rapport à l’exécution 2022. Cette augmentation des effectifs est toutefois très variable selon les ministères. L’évolution des dépenses est portée principalement par les besoins des ministères considérés comme prioritaires par le Gouvernement (éducation nationale, intérieur, armées et justice).

Consommation d’emplois par ministÈre depuis 2022

(en ETPT)

Source : projets de loi de règlement.

● Cette vision n’est toutefois pas exhaustive puisqu’elle n’inclut pas les emplois des opérateurs, qui s’élèvent à près de 400 000 ETPT. Depuis 2009, un plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs est voté au niveau des programmes de chaque mission et réparti entre les opérateurs par le responsable de programme, conformément à l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 ([30]). En 2023, ce plafond s’est élevé à 406 986 ETPT ([31]).

Le rapporteur général regrette qu’une information systématique sur l’exécution de ces plafonds d’emplois ne soit pas fournie au niveau agrégé à l’occasion du projet de loi de règlement – désormais projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

II. La Nouvelle norme de dÉpenses a ÉtÉ respectÉe

L’année 2023 est le premier exercice budgétaire mettant en œuvre la nouvelle norme des dépenses de l’État prévue par l’article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ([32]).

Appelée « périmètre des dépenses de l’État », cette norme regroupe :

– les crédits du budget général, à l’exception de ceux relatifs à la charge de la dette, à l’amortissement de la dette liée à la covid-19 et aux remboursements et dégrèvements ([33]) ;

– les crédits des budgets annexes ;

– les taxes affectées plafonnées ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale, à l’exception de celles liées au désendettement, aux participations financières de l’État et aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public ;

– ainsi que les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

Le périmètre des dépenses de l’État (PDE) constitue un agrégat plus global que les précédentes normes de dépenses. Il intègre des dépenses considérées jusqu’alors comme exceptionnelles ou « non pilotables », comme les crédits affectés à la relance, l’abondement du CAS Participations financières de l’État, les dépenses de la mission Investir pour la France de 2030 et les prélèvements sur recettes.

Les dépenses sous norme ont atteint 489,1 milliards d’euros en 2023 : elles ont été inférieures de 7 milliards d’euros à la prévision en LFI 2023 (– 1,4 %), principalement grâce à un montant de prélèvements sur recettes inférieur de 2,5 milliards d’euros aux prévisions ([34]) et à des économies de 4,8 milliards d’euros constatées sur les missions du budget général. Sur ce même périmètre, 487,6 milliards d’euros avaient été dépensés en 2022, soit une hausse de 1,5 milliard d’euros en 2023 ([35]).

Depuis l’exercice 2020, les normes de dépenses prévues par l’article 9 de la précédente loi de programmation n’avaient plus été respectées jusqu’à l’exercice 2022 inclus.

Évolution du pÉRIMÈtre des dÉpenses de l’État entre 2023 et 2024

et prÉvisions pour 2025 et 2026

(en milliards d’euros)

* effet d’arrondi à 0,1 près.

Source : rapport économique social et financier annexé au PLF 2024 et dossier de presse du PLF 2024.

III. Les autres moyens consacrÉs aux politiques publiques

● Lors de la législature précédente, la mission d’information sur l’application de la LOLF avait plaidé pour élargir l’analyse des dépenses de l’État à l’ensemble des moyens mobilisés pour la mise en œuvre des politiques publiques ([36]) et pour un encadrement plus strict des instruments concourant à affaiblir le principe d’unité budgétaire.

Principe fondamental du droit budgétaire, l’unité budgétaire suppose le regroupement dans un texte unique de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Ce principe conditionne la clarté du budget et la portée du vote annuel du budget par les parlementaires. Il implique donc qu’il existe un texte de loi unique avec un compte unique qui récapitule la totalité des recettes et des dépenses, que les recettes et les dépenses soient présentées de façon homogène et qu’elles ne soient pas contractées.

L’élargissement du périmètre de la norme de dépenses répond en partie à l’objectif de disposer de la vision la plus large possible des moyens mis en œuvre par l’État pour financer les politiques publiques.

● Le rapporteur général note que la présentation proposée les années précédentes par la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État, qui s’efforçait de produire une évaluation globale de ces moyens, n’est plus reprise depuis l’exercice 2022.

Les moyens de l’État au service des politiques publiques comprennent :

– des dépenses budgétaires nettes qui se répartissent entre le budget général (454,6 milliards d’euros en 2023 hors mission Remboursements et dégrèvements après 445,7 milliards en 2022), les comptes spéciaux ([37]) (12,4 milliards d’euros après 12,2 milliards en 2022) et les budgets annexes (2,2 milliards d’euros après 2,5 milliards en 2022) ;

– d’autres moyens, qui se répartissent entre les dépenses fiscales (81,3 milliards d’euros ([38]) après 85,6 milliards en 2022), les taxes affectées qui financent des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale (65,1 milliards d’euros après 60,2 milliards en 2022 ([39])) et les fonds sans personnalité juridique (dont le montant de dépenses n’a pas été estimé depuis 2017 ([40])).

Les moyens de l’État au service des politiques publiques en 2022

(en milliards d’euros)

La surface de la case « fonds sans personnalité juridique » n’est pas représentative des enjeux financiers.

Source : commission des finances, d’après les annexes au PLF 2024 et au présent projet de loi et les rapports de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2021, 2022 et 2023.

● Par ailleurs, la révision de la loi organique relative aux lois de finances ([41]) a introduit deux avancées en faveur de l’unité du budget de l’État :

– son article 3 prévoit de resserrer les possibilités de recours aux taxes affectées en excluant, en particulier, leur affectation à des fonds sans personnalité juridique. Ces dispositions entreront en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2025 ;

– son article 15, qui s’est appliqué pour la première fois au projet de loi de finances pour 2023, prévoit que les documents budgétaires associés aux missions sont complétés par le montant des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux qui concourent à la mise en œuvre des politiques publiques financées par la mission concernée. Cela permet d’obtenir une vision plus intégrée des moyens consacrés aux politiques publiques concernées.

fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2023

Contrairement aux exécutions 2020 à 2022, les mouvements législatifs et réglementaires modifiant l’autorisation parlementaire donnée en LFI sont moins nombreux et plus mesurés (I). Le présent projet de loi propose, en outre, d’importantes annulations de crédits (II).

Au total, la consommation de crédits de paiement en 2023, sur l’ensemble du budget de l’État, a atteint 675,8 milliards d’euros après 654 milliards d’euros en 2022 (hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État) ([42]), soit 5,6 milliards de moins que l’ensemble des crédits ouverts en lois de finances et de fin de gestion pour 2023. Les reports de crédits de 2022 vers 2023 et de 2023 vers 2024 se maintiennent à un niveau élevé.

Mouvements affectant les plafonds de crÉdits de paiement

ouverts par des lois de finances

(en milliards d’euros)

Hors mission Remboursements et dégrèvements. Fdc : fonds de concours.

Source : commission des finances.

Sur le périmètre du seul budget général, la consommation de crédits de paiement en 2023 a atteint 454,6 milliards d’euros, après 445,7 milliards d’euros en 2022 (hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État).

bilan des ouvertures et annulations au sein du budget gÉnÉral pour l’ExÉcution 2023

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Hors Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

I. Les modifications apportÉes au cours de l’annÉe 2023

Le législateur n’est intervenu qu’à l’occasion de la loi de finances de fin de gestion pour modifier les crédits ouverts en loi de finances initiale (A). Des ajustements réglementaires ont également été mis en œuvre, notamment pour limiter la hausse des dépenses de l’État et opérer des reports de crédits à un niveau encore élevé (B). En dépit de ces mouvements de forte ampleur, la gestion budgétaire 2023 tente de préserver les acquis en matière de bonne gestion budgétaire, avec l’absence notable de décret d’avance et malgré une augmentation des crédits gelés (C).

Seule la loi de finances de fin de gestion a modifiÉ les crÉdits ouverts en 2023

L’exercice budgétaire 2023 marque un début de normalisation de la gestion budgétaire après plusieurs années de crise puisque le législateur n’est intervenu qu’une seule fois pour rectifier les crédits ouverts en loi de finances initiale.

Depuis la crise sanitaire de 2020, plusieurs lois de finances rectificatives avaient conduit en cours d’année à des modifications importantes des crédits ouverts par la loi de finances initiale :

– en 2022, en réponse notamment à la hausse des prix, deux lois de finances rectificatives ont ouvert 68,1 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 61,8 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) ;

– en réponse notamment à la crise sanitaire, deux lois de finances rectificatives ont ouvert en 2021 17,9 milliards d’euros d’AE et 16,2 milliards d’euros de CP ;

– en 2020, au plus fort de la crise sanitaire, quatre lois de finances rectificatives avaient ouvert 98 milliards d’AE et 94 milliards de CP en cours de gestion.

Le collectif budgétaire de 2023 a conduit à des ouvertures de moindre ampleur à hauteur de 5,8 milliards d’euros en AE et 4 milliards d’euros en CP sur l’ensemble du budget de l’État.

Les mouvements de crédit portent principalement sur le budget général de l’État qui enregistre des ouvertures nettes d’annulations à hauteur de 6 milliards d’euros en AE et 4,4 milliards d’euros en CP hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (1). Les budgets annexes et comptes spéciaux sont marqués par des mouvements plus marginaux, avec des annulations nettes de 0,2 milliard d’euros en AE et 0,4 milliard d’euros en CP (2).

Le détail de ces modifications de crédits intervenues par voie législative est retracé dans les deux tableaux suivants.

Ouvertures et annulations des autorisations d’engagement et des crÉdits de paiement en Lois de finances en 2023

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : présent projet de loi.

1. Des ouvertures de crédits moins fréquentes mais toujours nécessaires pour répondre aux aléas survenus en cours de gestion

a. Les ouvertures de crédits portées par la loi de finances de fin de gestion demeurent conséquentes

Les ouvertures de crédits votées à l’occasion du dernier collectif budgétaire, à hauteur de 9,6 milliards d’euros de CP hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, excèdent le niveau moyen d’ouvertures constaté avant la crise sanitaire (2,7 milliards d’euros entre 2017 et 2019). Le niveau des annulations de crédits, de 5,2 milliards d’euros de CP hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôt d’État, est également plus élevé que la moyenne observée au cours des trois premières années du quinquennat précédent.

Ouvertures et annulations de crÉdits sur le budget général

en LFR de fin d’année

(en millions d’euros de crédits de paiement)

NB : hors Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2017 à 2022 et présent projet de loi.

Le solde des ouvertures et des annulations de crédits de la loi de finances de fin de gestion s’élève ainsi à + 4,4 milliards d’euros, hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, alors qu’en moyenne, entre 2012 et 2019, les ouvertures ont été compensées par les annulations avec un solde légèrement positif de 370 millions d’euros. L’ampleur des mouvements observés traduit le fait que le collectif de fin d’année continue de permettre d’apporter des réponses budgétaires dans un contexte instable et ne se cantonne pas à opérer de simples ajustements de fin de gestion.

Solde des ouvertures et annulations de crÉdits en collectif de fin d’annÉe

(en millions d’euros)

N.B. : hors Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2012 à 2022 et présent projet de loi.

b. Le budget général de l’État mobilisé en fin d’année pour répondre à plusieurs difficultés survenues au cours de la gestion

Les ouvertures et annulations de crédits portées par la loi de fin de gestion sont concentrées sur certaines missions.

Les crédits supplémentaires autorisés de l’ordre de 9,6 milliards d’euros en CP, hors le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, répondent à des besoins au titre du remboursement de la dette, de l’équipement des armées, des difficultés du secteur agricole et des prestations sociales qui croissent fortement avec l’inflation (i).

Les annulations de crédits à hauteur de 5,2 milliards d’euros en CP résultent principalement d’une sous-utilisation du dispositif MaPrimeRénov’ et d’un moindre recours à certaines aides du fait de l’amélioration de la conjoncture économique (ii).

Le détail des ouvertures et annulations par mission est présenté dans les deux tableaux suivants.

Ouvertures et annulations des autorisations d’engagement par mission par les lois de finances pour 2023

(en millions d’euros)

Ouvertures et annulations des crÉdits de paiement par mission par les lois de finances pour 2023

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi.

i. Les ouvertures de crédits

La loi de finances de fin de gestion a procédé à des ouvertures de crédits pour 22,1 milliards d’euros en CP, dont 9,6 milliards d’euros hors la mission Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

Ces ouvertures ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Remboursements et dégrèvements (+ 12,5 milliards d’euros) en raison de la hausse des versements de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’augmentation des restitutions d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– Engagements financiers de l’État (+ 3,8 milliards d’euros ([43])), afin de faire face à la hausse de la charge de la dette résultant notamment de l’effet de l’inflation sur la provision pour indexation des titres indexés et de la hausse du volume et de la charge d’intérêt de la dette à court terme ;

– Défense (+ 2,4 milliards d’euros ([44])), pour couvrir les surcoûts liés aux activités opérationnelles des forces armées, pour assurer la montée en puissance de la loi de programmation militaire (LPM) ([45]) et pour financer la mise en cohérence des moyens des forces avec le contexte géostratégique, et notamment l’effort de soutien à l’Ukraine ;

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ 856 millions d’euros ([46])) afin de financer des mesures de soutien aux agriculteurs face à diverses crises (épisodes d’influenza aviaire hautement pathogène, soutien à la filière viticole, aides d’urgence au profit des agriculteurs produisant selon le mode biologique) ;

– Outre-mer (+ 535 millions d’euros) afin de faire face à la hausse du montant des compensations des exonérations de cotisations sociales patronales outre-mer pour 2023, en raison d’une activité économique plus dynamique qu’anticipé ;

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 574 millions d’euros ([47])), pour financer des dépenses liées à des prestations sociales plus importantes que prévues (prime d’activité, revenu de solidarité active recentralisé et allocation aux adultes handicapés) ;

ii. Les annulations de crédits

La loi de fin de gestion a également annulé près de 5,2 milliards d’euros de CP, dont 580 millions d’euros portaient sur la partie de la réserve de précaution qui n’aura pas été dégelée. Les annulations qui portaient sur d’autres missions concernaient principalement sur :

– la mission Écologie, développement et mobilité durables (– 1,3 milliard d’euros en CP). Ces annulations résultent, d’une part, d’une consommation inférieure à la prévision initiale concernant la prime de transition énergétique MaPrimeRénov’(– 1 milliard d’euros en CP) et l’indemnité carburant mise en place en 2023 (– 0,3 milliard d’euros en CP)

– la mission Travail et emploi (–0,9 milliard d’euros), résultant d’une moindre consommation des allocations de solidarité en raison de l’amélioration de la situation du travail et des progrès du système de facturation de l’agence de services et de paiement (ASP) ([48]) ;

– la mission Économie (– 441 millions d’euros), principalement en raison de sous-exécutions au titre du guichet d’aide aux entreprises très consommatrices d’énergie. Ce dispositif, dont les crédits ont été abondés à hauteur de 4 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2023, n’a été que peu utilisé. Selon la direction générale du Trésor, l’abondement massif en crédits de ce dispositif a permis de rassurer les marchés, contribuant à ce que les entreprises n’aient eu que faiblement besoin d’y recourir.

2. Des budgets annexes et des comptes spéciaux peu mobilisés

L’autorisation budgétaire concernant les budgets annexes et les comptes spéciaux a peu varié dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion, comme le retrace le tableau ci-dessous.

Solde des mouvements de crÉdits des budgets annexes

et des comptes spÉciaux en 2023

(en millions d’euros)

* effet d’arrondi au dixième.

Source : commission des finances, présent projet de loi.

● Les crédits des budgets annexes ont été modifiés de manière résiduelle par la loi de finances de fin de gestion qui a donné lieu à une annulation de 6 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP.

● Au titre des comptes d’affectation spéciale (CAS), la loi de finances de fin de gestion a autorisé les mouvements suivants :

– l’ouverture de 164 millions d’euros en AE et en CP sur le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers visant à tirer les conséquences de l’ajustement à la hausse de la prévision des recettes du CAS ;

– l’ouverture de 14,3 millions d’euros en AE et en CP sur le CAS Pensions visant à couvrir la sur-exécution attendue qui résulte de la revalorisation du point d’indice des pensions militaires d’invalidité.

● Concernant les comptes de concours financiers (CCF), la loi de finances de fin de gestion a conduit à des mouvements de crédits sur cinq des six comptes de concours financiers, pour des montants d’ouvertures de 1 128,6 millions d’euros en AE et en CP et d’annulations de 1 549,3 millions d’euros en AE et de 1 665,7 millions d’euros en CP. Le seul compte non concerné par ces mouvements est le CCF Accords monétaires internationaux qui n’avait pas été abondé par la loi de finances initiale ([49]). Au total, les comptes de concours financiers ont fait l’objet d’annulations nettes d’un montant de 421 millions d’euros en AE et de 537 millions d’euros en CP.

Les mouvements rÉglementaires

La modification des crédits en cours d’année n’est pas l’apanage des lois de finances. Sous certaines conditions encadrées par la LOLF, les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances peuvent faire l’objet de modifications par voie réglementaire, par reports de crédits d’un exercice à l’autre, par décrets de transfert, de virement, de répartition et par l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Les deux tableaux suivants présentent une vision exhaustive de l’ensemble de ces modifications réglementaires intervenues au cours de l’exercice 2023. Ils présentent également les ajustements du présent projet de loi compte tenu des consommations constatées.

En 2023, les fonds de concours continuent de diminuer après un exercice 2020 où ils avaient atteint un montant exceptionnel (1). Pour limiter la croissance de la dépense en cours d’année, le Gouvernement a eu recours à des annulations par décrets pour des montants inédits (2) tandis que des niveaux importants de reports de crédits sont une nouvelle fois enregistrés sur l’ensemble du budget de l’État (3). Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas les crédits ouverts (4).

Modifications apportÉes aux lois de finances initiale et rectificatives

par les mesures rÈglementaires et le prÉsent projet de loi

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi.

1. Les fonds de concours et attributions de produits complètent les crédits budgétaires à un niveau important

Les crédits ouverts en LFI sont majorés des crédits ouverts par voie de fonds de concours et d’attributions de produits, qui ont atteint 6,1 milliards d’euros en crédits de paiement pour le budget général en 2023. Si ce montant reste supérieur à celui observé en 2019 (5,3 milliards d’euros), il est en nette diminution par rapport aux années 2022 (7,3 milliards d’euros), 2021 (7,9 milliards d’euros) et à 2020 (12 milliards d’euros).

Le niveau exceptionnel de fonds de concours et d’attributions de produits constaté en 2020 était lié à l’opération de recapitalisation du groupe SNCF (4,1 milliards d’euros imputés au budget de l’État en décembre 2020 et donnant lieu depuis à des versements progressifs).

2. Un niveau d’annulation par décret inédit permettant de juguler la hausse des dépenses en cours d’exercice

L’exercice 2023 s’est caractérisé par la prise de quatre décrets d’annulation de crédits pour près de 5 milliards d’euros.

En application de l’article 14 de la LOLF, des annulations de crédits peuvent être décidées par décret lorsque des crédits sont devenus sans objet ou en cas de nécessité de préserver l’équilibre budgétaire de l’année en cours tel que défini par la dernière loi de finances. Dans la pratique, les annulations constatées lors des exercices précédents avaient un caractère technique et concernaient des crédits devenus sans objet. Ainsi, en 2022 trois décrets ont annulé 154 millions d’euros en AE et 205 millions d’euros en CP.

En 2023, trois des décrets pris ([50]) ont été motivés par des motifs techniques conduisant à l’annulation d’environ 0,4 milliard d’euros en AE et en CP. Par ailleurs, un décret ([51]) exceptionnel annulant 4,8 milliards d’euros en AE et 5 milliards d’euros en CP a été pris le 18 septembre 2023 pour sécuriser la trajectoire budgétaire votée en LFI pour 2023. Ces annulations se répartissaient sur les missions :

– Crédits non répartis (0,7 milliard d’euros en AE et CP) ;

– Économie (4 milliards d’euros en AE et CP), liées à une révision à la baisse de la prévision d’exécution de l’aide visant à compenser la hausse des coûts d’approvisionnement en énergie des entreprises particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine ;

– ainsi que sur le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État à hauteur de 0,1 milliard d’euros en AE et 0,3 milliard d’euros en CP.

3. Un niveau encore important de reports de crédits en 2023

a. Un encadrement organique de la possibilité de reports

Les reports de crédits sont prévus par l’article 15 de la LOLF. Pris par arrêtés, ils constituent un aménagement au principe d’annualité en permettant d’assouplir le cadre temporel de la gestion. Aux termes de cet article, au titre de l’exercice 2022, les reports de crédits de paiement (CP) sont toutefois plafonnés par une double limite :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés » ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. » Une loi de finances peut néanmoins déroger à ce second plafond.

À compter de l’exercice 2023, ces conditions ont été durcies par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([52]). D’une part, quel que soit le titre d’où ils proviennent, les reports de CP ne peuvent désormais plus majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel, hors procédure de fonds de concours ([53]). D’autre part, sur les autres titres, les majorations doivent être dûment motivées en loi de finances et le montant total des CP reportés ne peut excéder 5 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année, sauf en cas de nécessité impérieuse d’intérêt national.

Cette dérogation est en pratique utilisée dans chaque loi de finances : un article situé dans la seconde partie autorise une majoration du plafond, voire la suppression de tout plafond. Alors qu’elle était utilisée de manière parcimonieuse avant 2010, cette clause a été étendue à un nombre de programmes compris entre 15 et 30 au cours des années 2010, puis supérieur à 35 depuis la loi de finances initiale pour 2021.

b. Malgré un léger reflux, les reports restent conséquents en 2023

L’article 176 de la LFI pour 2024 ([54]) a prévu un déplafonnement des reports de crédits pour 41 programmes, après 46 programmes en 2022 et 51 en 2021.

Bien qu’en diminution par rapport aux années précédentes, le montant des reports de 2022 vers 2023 s’était établi à un niveau élevé de 29 milliards d’euros en CP. La décrue se poursuit entre 2023 et 2024 puisque les crédits reportés s’élèvent à 23,5 milliards d’euros répartis entre le budget général à hauteur de 16,1 milliards d’euros et les comptes spéciaux pour 7,4 milliards d’euros.

Évolution des reports de crÉdits de paiement

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2023, avril 2043 et exposé des motifs du présent projet de loi.

Au regard de l’importance des montants reportés, la Cour des comptes renouvelle ses critiques sur le niveau des reports entre deux exercices qui « ne contribue pas à la lisibilité de la politique budgétaire et soulève la question de la sincérité de certaines prévisions de dépenses en LFI ».

Le Rapporteur général constate malgré tout l’amorce d’un reflux du volume des reports réalisés d’une année sur l’autre et estime que ces niveaux de reports justifiés jusqu’alors par un contexte particulièrement incertain doivent désormais être résorbés au regard de l’entorse à l’autorisation parlementaire annuelle qu’ils constituent.

4. Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas le niveau des crédits ouverts

D’autres dispositifs de régulation budgétaire peuvent modifier la destination des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année considérée sans changer le plafond global des crédits autorisés.

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2023, ils sont restés faibles et s’établissent à un peu moins de 200 millions d’euros en AE et CP.

Les transferts, prévus au même article de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération de l’autorisation parlementaire moins marquée que les virements. En 2023, ils se sont établis à 996 millions d’euros en CP (soit deux fois moins qu’en 2022 où ils avaient atteint 2 185 millions d’euros de CP).

Les crédits globaux, définis aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. La mission avait fait l’objet d’une mobilisation importante en tant qu’outil de gestion budgétaire face à la crise en 2020. En 2023, elle avait été abondée de 1,5 milliard d’euros en AE et 1,2 milliard d’euros en CP mais n’a été mobilisée qu’à hauteur de 13 millions d’euros pour financer les primes versées par l’État au titre de l’épargne logement.

C. Une mobilisation plus prononcÉe des gels de crÉdits pour Éviter une dÉgradation trop forte du dÉficit

La réserve de précaution, dont l’usage avait été assaini malgré la crise, a été fortement utilisée en 2023 pour éviter le dépassement de la norme de dépense (1). En revanche, le Gouvernement n’a pas eu recours à des décrets d’avance, renouant avec les bonnes pratiques d’avant crise (2).

1. Le faible taux de mise en réserve des crédits, une pratique entamée en 2023 pour contenir l’évolution des dépenses

La réserve de précaution est un dispositif prévu par le III de l’article 14 et le 4° bis de l’article 51 de la LOLF. Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour le responsable de programme. On parle de « gels » de crédits, voire de « surgels » lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion, après la mise en réserve initiale.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique « d’auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation de crédits.

a. Une diminution significative des crédits mis en réserve à partir de 2017

L’exercice 2022 s’inscrivait dans la continuité des exercices 2018 à 2021 durant lesquels la pratique de la mise en réserve de crédits a été assainie et rendue plus conforme à l’esprit de la LOLF.

● Entre 2012 et 2017, le taux de mise en réserve des crédits sur les dépenses hors dépenses de personnel avait été progressivement augmenté jusqu’à atteindre 8 %.

Évolution du taux de mise en rÉserve

(en %)

Source : commission des finances, à partir des projets de loi de finances 2012 à 2022 et du présent projet de loi.

En lien avec les éléments d’insincérité qu’elle a alors identifiés, la Cour des comptes avait critiqué l’utilisation que faisait le Gouvernement de la réserve de précaution, considérant qu’elle avait été « détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » ([55]).

● En 2017, a été entamée une démarche de sincérisation budgétaire s’appuyant notamment sur un abaissement de la mise en réserve de crédits, hors titre 2, de 8 à 3 %. Ce taux de 3 %, appliqué à partir de 2018, avait pour objet de rendre à la réserve de précaution son rôle premier d’assurance contre les aléas de gestion.

L’abaissement de ce taux n’a pas été un obstacle à une consommation des crédits conforme à la prévision de la LFI et à l’absence de décret d’avance de 2018 à 2020, grâce à des budgétisations initiales plus sincères.

Tout en maintenant un niveau moyen de gel initial de 3 %, hors dépenses de personnel, une méthode plus sophistiquée de calcul de la mise en réserve a été annoncée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2020 ([56]). Un taux réduit de 0,5 % est désormais appliqué à certaines dépenses particulièrement contraintes telles que les prestations sociales ([57]). Pour conserver un taux moyen de 3 %, le taux de mise en réserve est porté à 4 % sur les programmes dont les dépenses hors titre 2 sont jugées plus modulables. L’application de cette méthode a été poursuivie en 2021 et en 2022.

Afin de permettre une mobilisation rapide des crédits et de soutenir les ménages, les entreprises et les collectivités territoriales face à la crise, plusieurs missions ont par ailleurs été exonérées de mise en réserve à partir de l’exercice 2020. Les missions Plan de relance, Plan d’urgence face à la crise sanitaire et Investir pour la France de 2030 ont bénéficié de cette dispense en 2022 ([58]).

b. Un doublement du niveau de mise en réserve en 2023

Après une mise en réserve de 5,7 milliards d’euros en 2022, le montant de crédits gelés atteint 14,4 milliards d’euros de CP en 2023. Lors de la mise en réserve initiale, la circulaire de la direction du budget prévoyait un taux uniforme de mise en réserve hors crédits de personnel de 5 % (vs. 3 % en 2022), et un taux réduit de 0,5 % pour les crédits de masse salariale ainsi que pour les programmes portant majoritairement des dépenses de prestations sociales. La mise en œuvre de la réserve de précaution en 2023 résulte de plusieurs mouvements :

– une mise en réserve initiale en début d’année, s’élevant à 8,8 milliards d’euros (1,9 % des crédits hors masse salariale et 0,5 % des crédits de masse salariale) ;

– un surgel transversal de 1 % des crédits hors masse salariale, réalisé en mai 2023, pour 1,6 milliard d’euros ;

– des surgels en gestion pour 2,2 milliards d’euros ;

– enfin, un surgel de 1,8 milliard d’euros réalisé au dernier trimestre 2023.

Sur la totalité de la réserve, 6,5 milliards ont été dégelés en cours d’année et utilisés par les ministères (45,1 % des crédits mis en réserve), 5,2 milliards d’euros ont été définitivement annulés et 2,7 milliards d’euros ont été reportés sur 2024.

2. L’absence de recours à un décret d’avance en 2023

L’absence de décret d’avance en 2018, grâce à une programmation initiale plus sincère, avait constitué une première depuis 1985. Cette pratique respectueuse de l’autorisation du Parlement en matière budgétaire a été réitérée en 2019 et en 2020 puis en 2023.

Le Gouvernement a eu recours à des décrets d’avance en 2021 ([59]) et en 2022 ([60]). Les mouvements de crédits réalisés à ces deux occasions ont atteint des montants sans précédent, comme l’illustre la chronique ci-dessous.

Évolution des crÉdits ouverts par dÉcret d’avance

(en millions d’euros pour l’échelle de gauche)

DA : décrets d’avance.

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et le site Légifrance.

II. Les modifications proposÉes par le prÉsent projet de loi

En vertu du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent projet de loi ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

L’article 4 du présent projet de loi arrête les montants consommés sur le budget général au titre de 2023 et procède aux ouvertures (A) et annulations nécessaires (B).

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement respectivement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2023 et procèdent aux ajustements nécessaires (C).

Ces mouvements sont analysés dans le détail dans le volume du présent rapport qui décrit l’exécution budgétaire par mission et par programme.

Les ouvertures portant sur le budget gÉnÉral

L’article 4 propose l’ouverture de 523,4 millions d’euros d’AE et de 522,5 millions d’euros de CP de crédits complémentaires, correspondant à une réévaluation à la hausse du montant des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de la mission Remboursements et dégrèvements.

L’ouverture de crédits en loi de règlement demeure peu fréquente et porte régulièrement sur des crédits évaluatifs :

– le projet de loi de règlement pour 2022 a proposé l’ouverture de 209,1 millions d’euros d’AE et de 183,1 millions de CP de crédits complémentaires sur la mission Engagements financiers de l’État ;

– le projet de loi de règlement pour 2021 a proposé l’ouverture de 600,2 millions d’euros d’AE et de 600,6 millions de CP de crédits complémentaires au titre de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux et de la charge de la dette de l’État.

En ce qui concerne les exercices antérieurs, la dernière loi de règlement ayant procédé à l’ouverture de crédits est celle relative à 2016, sur la mission Engagements financiers de l’État.

Les annulations portant sur le budget gÉNÉral

La loi d’approbation des comptes procède à des ajustements de crédits sur le budget de l’État. Le tableau ci-dessous permet de comparer les taux d’annulation de crédits au regard de la consommation sur le budget général, hors Remboursements et dégrèvements.

Taux d’annulation des crÉdits en loi de règlement

(en milliards d’euros, hors Remboursements et dégrèvements)

Source : lois de règlement des années 2017 à 2022 et présent projet de loi.

● Le présent projet de loi prévoit l’annulation de 9,7 milliards d’euros en AE et 4,5 milliards d’euros en CP (hors programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État). Les missions les plus concernées par ces annulations sont retracées dans le tableau suivant.

Missions concernées par les annulations PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi

Les montants totaux d’annulations en AE et en CP hors mission Remboursements et dégrèvements s’établissent tous deux à des niveaux particulièrement élevés et portent sur les crédits qui n’auront été ni consommés en cours d’année ni reportés sur l’exercice suivant.

Annulations d’autorisations d’engagement en loi de rÈglement

(en millions d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : projets de loi de règlement et présent projet de loi

Annulations de crÉdits de paiement en loi de rÈglement

(en millions d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : projets de loi de règlement et présent projet de loi

Les mouvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et comptes spÉciaux

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2023 et procèdent aux ajustements nécessaires.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi.

Les annulations de crédits proposées sur les comptes d’affectation spéciale portent à hauteur de 3,9 milliards d’euros sur le programme Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État du compte Participations financières de l’État en raison d’opérations qui n’ont pas été réalisées par l’Agence des participations de l’État (APE).

Les annulations réalisées sur les comptes de concours financiers à hauteur de 3,7 milliards d’euros se répartissent principalement entre les comptes :

– Avances aux collectivités territoriales (2,1 milliards d’euros) ;

– Prêts à des États étrangers (0,9 milliard d’euros) ;

– Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics (1,2 milliard d’euros).

Fiche 5 : la dette de l’État

L’encours de la dette de l’État s’est élevé à 2 430 milliards d’euros en valeur actualisée ([61]) au terme de l’année 2023, après 2 278 milliards d’euros à la fin de l’année 2022, soit une augmentation de 152 milliards d’euros (I). Après des augmentations exceptionnelles de 9,8 % en 2020 et 7,2 % en 2021, le rythme de progression de l’encours de dette de l’État, bien que toujours élevé, est en décélération, en s’élevant à 6,2 % en 2022 et à 6,7 % en 2023.

Après une première hausse de 2 milliards d’euros en 2021, puis de 12,9 milliards d’euros en 2022, ayant mis fin à plusieurs années de diminution, la charge d’intérêts de la dette et le coût de la trésorerie de l’État augmentent de 3,2 milliards d’euros en 2023 pour s’établir à 53,9 milliards d’euros (II). Contrairement à l’année 2022 durant laquelle la hausse de la charge de la dette était principalement la conséquence de l’inflation soutenue (+ 5,2 % pour l’indice des prix à la consommation en France), le facteur déterminant en 2023 est la progression du volume et du taux de la dette de court terme contractée par la France.

I. l’endettement de l’État continue de progresser À un rythme Soutenu

L’encours de dette négociable de l’État progresse plus fortement qu’en 2022 (+ 152 milliards d’euros d’une année sur l’autre) et s’établit à 2 430 milliards d’euros au 31 décembre 2023 (A). Cette progression est liée à l’augmentation du besoin de financement, qui atteint 314,6 milliards d’euros en 2023 contre 280 milliards d’euros en 2022 et qui est à mettre en regard du déficit élevé enregistré en 2023 (B). Ce besoin de financement est couvert principalement par de l’endettement à moyen et long terme à hauteur de 270 milliards d’euros mais l’exécution 2023 se caractérise par une progression des émissions de la dette à court terme.

A. Un encours de la dette de l’État proche de 2 430 milliards d’euros

● L’encours de dette négociable de l’État ([62]) s’établit à 2 430 milliards d’euros au 31 décembre 2023, en progression de 152 milliards d’euros d’une année sur l’autre.

Si le rythme d’augmentation en valeur de la dette de l’État a été relativement homogène pour la période 2017-2019 (+ 4 % en moyenne par an), les années 2020 et 2021 ont marqué une rupture de tendance avec des augmentations successives de 9,8 % et 7,2 % de l’encours de dette. Le rythme de croissance du niveau d’endettement demeure élevé en 2022 et 2023 (+ 6,2 % et + 6,7 %).

Évolution de l’encours de la dette nÉgociable de l’État

(en valeur actualisée, en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État, annexés aux projets de lois de règlement.

● La dette de l’État et des organismes d’administration centrale représente plus de 80 % de l’ensemble de la dette publique en 2023. En effet, d’après l’INSEE, la dette des administrations publiques au sens de Maastricht augmente de 147,6 milliards d’euros en 2023 pour s’établir à 3 101,2 milliards d’euros. Exprimée en pourcentage du PIB, la dette publique diminue, à 110,6 % après 111,9 % fin 2022. Elle se répartit entre l’État et les organismes divers d’administration centrale à hauteur de 2 587,2 milliards d’euros, les administrations publiques locales pour 250,4 milliards d’euros et les administrations de sécurité sociale pour un montant de 263,7 milliards d’euros.

Évolution de la dette des administrations publiques au sens de Maastricht

(en milliards d’euros)

Source : INSEE, Comptes nationaux des administrations publiques, année 2023 (lien).

B. Le besoin de financement atteint un point haut historique

Le besoin de financement de l’État pour l’année 2023 s’est établi à un niveau supérieur à celui de 2020. Il atteint 314,6 milliards d’euros en 2023 contre 280 milliards d’euros en 2022. À titre de comparaison, ce besoin de financement s’était établi à 246 milliards d’euros lors de la crise de 2009. Entre 2011 et 2019, il avait assez peu varié, s’établissant à 191 milliards d’euros en moyenne sur la période, puis a atteint 309,5 milliards en 2020.

Niveau du besoin de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

En 2023, le besoin de financement résulte principalement :

– d’un déficit de l’État de 173,3 milliards d’euros, supérieur de 21,9 milliards d’euros à celui de 2022, après une diminution de 19,7 milliards d’euros entre 2022 et 2021 ;

– de l’amortissement des titres de moyen et long terme qui s’établit à 149,6 milliards d’euros, en progression de 3,9 milliards d’euros par rapport à 2022 après une augmentation de 27,4 milliards d’euros cette année-là par rapport à 2021.

Le besoin de financement en 2023 est supérieur de 9,7 milliards d’euros par rapport à la prévision en LFI pour 2023, essentiellement en raison d’un déficit plus élevé que projeté.

Le besoin de financement de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour les années 2020 à 2023 et présent projet de loi.

C. Les ressources de financement de l’État

Le besoin de financement de 314,6 milliards d’euros a été couvert par plusieurs instruments.

En premier lieu, les émissions nettes de dette à moyen et long termes ont permis de lever 270 milliards d’euros, soit un volume conforme à la prévision initiale.

Par ailleurs, contrairement aux années précédentes, l’AFT a procédé à une augmentation des émissions de la dette de court terme en 2023 (bons du Trésor à taux fixes et intérêts précomptés – BTF ; + 20,8 milliards d’euros) pour répondre à la progression du besoin de financement en cours d’année dans un contexte de moindres rentrées fiscales.

En parallèle, 47,6 milliards d’euros de trésorerie sur le compte du Trésor tenu par la Banque de France ont été utilisés, réduisant d’autant les disponibilités sur ce compte.

En dernier lieu, le montant des primes nettes des décotes à l’émission s’est établi à – 18,8 milliards d’euros, en baisse de – 7,4 milliards d’euros par rapport à 2022. Pour la deuxième année consécutive, le montant des décotes a dépassé celui des primes à l’émission, ce qui n’avait pas été observé depuis 2008. Ce fort repli s’explique essentiellement par la hausse des taux d’intérêts constatée en 2023, alors que certaines souches anciennes conservent des taux de coupon très faibles.

II. Une charge de la dette en forte augmentation

En 2023, la charge de la dette de l’État s’est établie à 53,9 milliards d’euros, à un niveau supérieur de 3,2 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2022.

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État est constituée d’intérêts, à hauteur de 41,5 milliards d’euros et de la provision pour charge d’indexation du capital des titres indexés (15,8 milliards d’euros) ([63]), dont sont déduites des recettes de trésorerie pour 3 milliards d’euros.

La France continue à bénéficier de bonnes conditions de financement en 2023 malgré la hausse une hausse des taux d’intérêts supérieure à celle envisagée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2023 (voir tableau ci-dessous). Les émissions à moyen et long termes ont été réalisées à des taux supérieurs à ceux des années précédentes.

Taux d’emprunt moyen par annÉe de l’État depuis 2020

* Hypothèses retenues à l’occasion du projet de loi de finances pour 2023.

Source : Agence France Trésor

La charge de la dette négociable (OAT et BTF, hors trésorerie et charges de reprises et de gestion) s’établit à 54,4 milliards d’euros en 2023. Sa hausse par rapport à 2022 (+ 4,9 milliards d’euros) résulte des facteurs suivants :

– une diminution de – 0,5 milliard d’euros de la charge de la dette de long terme d’une année sur l’autre liée à un effet de taux favorable. Cet effet taux favorable est lié au remplacement de titres amortis en 2022 par des titres ayant des taux de coupons moyens en 2022 moins élevés ;

– une augmentation de la provision pour indexation du capital des titres indexés avec un effet défavorable de 0,3 milliard d’euros ;

– une augmentation de la charge d’intérêt de la dette de court terme de 5,2 milliards d’euros résultant d’une hausse des taux des BTF qui ont atteint 3,33 % en moyenne en 2023 contre 0,19 % en moyenne en 2022.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

fiche 6 : la comptabilitÉ gÉnÉrale de l’État

Le projet de loi de relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLR 2023) est accompagné du compte général de l’État prévu au 7 °de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances ([64]) (LOLF). Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’à raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du PLR 2023 a pour objet, conformément au III de l’article 37 de la LOLF, d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2023, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter le bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale permet de rendre compte des résultats de l’exercice (I) et de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (II). Si le résultat patrimonial de 2023 se révèle meilleur que celui de 2022, en s’établissant à – 124,9 milliards d’euros, contre – 158 milliards d’euros l’année précédente, la situation nette patrimoniale de l’État se dégrade, du fait d’une détérioration de son passif plus rapide que la hausse de son actif. La situation nette de l’État s’établit ainsi à – 1 875,1 milliards d’euros à la fin de l’année 2023, contre – 1 757,9 milliards d’euros à la fin de l’année 2022.

La comptabilité générale a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées. Les engagements hors bilan sont ainsi en hausse en 2023 par rapport à 2022 et ont atteint 4 110,5 milliards d’euros fin 2023 (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique, au 5° de l’article 58 de la LOLF, a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV). La Cour a ainsi certifié que le compte général de l’État pour 2023 était régulier et sincère, tout en relevant cinq « anomalies significatives », ainsi que l’« absence d’éléments probants suffisants » sur onze postes des états financiers.

I. Le compte de rÉsultat de l’État : Un rÉsulTat patrimonial qui s’améliore par rapport à 2022

Le résultat patrimonial de 2023 s’établit à – 124,9 milliards d’euros, soit une amélioration de 33 milliards d’euros par rapport à 2022. Le résultat patrimonial s’éloigne ainsi des niveaux historiquement bas atteints en 2020 (– 165,7 milliards d’euros) et atteint son meilleur niveau depuis la crise sanitaire.

Cette amélioration résulte d’une baisse significative des charges nettes (– 34,1 milliards d’euros) plus forte que le léger reflux des produits régaliens nets (– 1 milliard d’euros).

évolution de la FORMATION du rÉsultat de l’État entre 2020 et 2023

(en milliards d’euros)

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : PLR 2021, 2022 et 2023.

A. Une baisse significative des charges nettes

1. Le cycle financier

La charge financière nette se réduit de 21,6 milliards d’euros par rapport à 2022 – faisant du cycle financier celui dont les charges nettes diminuent le plus fortement – et s’établit à 29,6 milliards d’euros.

La réduction de cette charge financière nette, qui comprend essentiellement le paiement des intérêts de la dette, s’explique ainsi en grande partie par la baisse de la charge nette de la dette négociable de 6,5 milliards d’euros. Ce poste, qui représente le coût de la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés, bénéficie du ralentissement de l’inflation et donc d’une baisse de 14,5 milliards d’euros de la charge nette d’indexation. Ce reflux de la charge financière est renforcé par une baisse de 10 milliards d’euros du montant des autres charges financières à la suite de l’opération de reprise de la dette de SNCF Réseau.

2. Le cycle de fonctionnement

Les charges de fonctionnement nettes([65]) décroissent de 8,2 milliards d’euros en 2023 pour s’établir à 217,7 milliards d’euros.

Ce changement résulte en premier lieu de la baisse des provisions pour risques nettes des reprises (– 15,5 milliards d’euros), poste correspondant aux risques de litiges dont l’issue pourrait être défavorable à l’État. Cette moindre augmentation du risque indemnitaire encouru par l’État est toutefois atténuée par une hausse notable des charges de personnel, à hauteur de 6,7 milliards d’euros, en conséquence des mesures prises afin de protéger le pouvoir d’achat des agents publics face à l’inflation.

3. Le cycle d’intervention

Les charges nettes d’intervention ([66]) diminuent de 4,3 milliards d’euros en 2023 et s’élèvent à 193,5 milliards d’euros.

Cette évolution s’explique avant tout par une forte hausse des produits d’intervention, qui, en tant que recettes en provenance de l’Union européenne, sont déduits des charges brutes. Ces fonds, liés aux aides versées par l’Union européenne au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et au plan RepowerEU, augmentent de près de 12,2 milliards d’euros par rapport à 2022.

B. un maintien des produits régaliens nets

Les produits régaliens nets sont la somme des produits fiscaux nets et des amendes et pénalités, déduction faite des ressources propres du budget de l’Union européenne. Ils s’élèvent à 315,9 milliards d’euros en 2023, en légère baisse (– 1 milliard d’euros), soit une tendance inverse à celle enregistrée en 2022.

Cette stagnation résulte en grande partie du déclin des produits fiscaux nets (–1,9 milliard d’euros) par rapport à 2022, sous les effets conjoints de :

– la diminution (– 4 milliards d’euros) des recettes de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) du fait du dynamisme des demandes de remboursement de crédits par les entreprises (+ 5,1 milliards d’euros) ;

– la baisse des produits de l’impôt sur les sociétés (– 3,5 milliards d’euros) liée au recul du bénéfice fiscal des entreprises en 2022 par rapport à 2021 ;

– le recul des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (– 1,4 milliard d’euros), suite à la hausse des transferts à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France.

Cette diminution des produits fiscaux nets est partiellement atténuée par la hausse du produit brut des droits de mutation à titre gratuit (+ 2,5 milliards d’euros).

Les produits rÉgaliens nets

(en milliards d’euros)

Source : loi de règlement pour 2020, PLR 2021, 2022 et 2023.

II. Le bilan de l’État : la poursuite de la dÉgradation de la situation nette patrimoniale

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 1 294,5 milliards d’euros, et son passif, évalué à 3 169,6 milliards d’euros au 31 décembre 2023.

Cette situation nette est donc négative à hauteur de 1 875,1 milliards d’euros au 31 décembre 2023, contre 1 757,9 milliards d’euros à la fin de l’année 2022.

Cette dégradation d’un montant de 117,1 milliards d’euros (après une dégradation de 96,7 milliards d’euros en 2022) s’explique par une détérioration du passif de l’État (+ 128,9 milliards d’euros au total) plus rapide que la hausse de l’actif de l’État (+ 11,8 milliards d’euros).

Pour la troisième année consécutive, le passif de l’État connaît une augmentation significative, quoique moindre qu’en 2021 et 2022. Cette progression s’explique principalement par la hausse des dettes financières contractées (+ 149 milliards d’euros), les dettes non financières étant quant à elles en légère diminution par rapport à 2022 (– 13,6 milliards d’euros), principalement sous l’effet de la forte baisse des primes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor (OAT). Les provisions pour risques et charges, pour leur part, augmentent de 8,4 milliards d’euros, principalement au titre des boucliers tarifaires gaz et électricité (+ 16,3 milliards d’euros).

L’actif de l’État a continué sa progression (+ 11,8 milliards d’euros), mais à un rythme nettement moins soutenu qu’en 2022 (+ 61,8 milliards d’euros). Cette croissance résulte de la hausse des charges constatées d’avance (+ 35,4 milliards d’euros) et de celle des actifs immobilisés (+ 24,9 milliards d’euros). La diminution de la trésorerie active (– 46,7 milliards d’euros) participe du ralentissement de la croissance de l’actif en comparaison de 2022.

Il convient toutefois de rappeler que la situation nette de l’État n’est pas comparable à celle d’une entreprise, puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, d’un capital social ou équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

Source : rapport de présentation du compte général de l’État annexé au PLR 2023.

Un actif en progression

Au 31 décembre 2023, l’actif de l’État avoisinait les 1 300 milliards d’euros, alors qu’il était évalué à un montant d’environ 500 milliards d’euros dans la première édition de la comptabilité générale en 2006. Entre-temps, la connaissance du patrimoine de l’État a été améliorée et enrichie, notamment par la valorisation des infrastructures. Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

Actif de l’État

(en milliards d’euros)

* : les retraitements, qui peuvent procéder de changements de méthodes comptables ou consister en des corrections d’erreurs intervenues en 2023 sur les états financiers de l’exercice 2022, sont présentés par la note 2 du compte général de l’État.

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : PLR 2023.

1. Des immobilisations en hausse

Les immobilisations de l’État sont évaluées à la clôture de l’exercice 2023 à 1 054,5 milliards d’euros, au lieu de 1 029,6 milliards d’euros au terme de 2022. À elles seules, elles constituent un peu plus de 80 % de l’actif de l’État.

Cette hausse de 24,9 milliards d’euros s’explique principalement par :

– l’augmentation de la valeur nette des immobilisations corporelles ([67]) (+ 9,6 milliards d’euros), principalement due à la hausse (+ 4,1 milliards d’euros) du volume des immobilisations corporelles en cours (notamment matériel militaire et constructions), à l’accroissement de la valeur brute des matériels militaires (+ 2,7 milliards d’euros) et aux mises en service à hauteur de 1,4 milliard d’euros des actifs concédés autoroutiers.

– l’augmentation des immobilisations financières ([68]) de 12,1 milliards d’euros. Cette progression résulte essentiellement de la poursuite de la politique de rachat des titres d’EDF (+ 5,1 milliards d’euros d’actions et + 3,9 milliards d’euros de reprise de dotations en titres) dont l’État est désormais l’unique actionnaire, mais aussi des politiques de participation de l’État dans d’autres entreprises comme Thalès (+ 7,7 milliards d’euros de reprise de dotations en titres), après leur sortie du Fonds pour l’innovation en l’industrie (FII).

2. Un actif circulant en augmentation

L’actif circulant hors trésorerie ([69]) est évalué à 204,3 milliards d’euros au 31 décembre 2023, soit une progression de 33,6 milliards d’euros par rapport à la fin de l’année 2022. Cette hausse est principalement due à la forte décote sur les émissions d’OAT, qui représente une augmentation de 19,1 milliards d’euros à l’actif en charges constatées. Les opérations enregistrées au titre des charges de service public de l’énergie et des boucliers tarifaires contribuent pour leur part à hauteur de 12,7 milliards d’euros à cette hausse.

3. Une forte baisse du niveau de trésorerie active

La trésorerie active ([70]) au 31 décembre 2023 s’élève à 34,9 milliards d’euros, en forte diminution par rapport à 2022 (– 46,7 milliards d’euros). Cela s’explique par la forte contribution du Trésor aux efforts de financement dans le but de limiter le recours à l’émission de titres. Ces opérations dégradent la position du compte courant du Trésor à la Banque de France et donc la quantité de disponibilités mobilisables à court terme.

B. la dÉgradation du passif

évolution du Passif de l’État

(en milliards d’euros)

N.B. : En raison d’effets d’arrondi, le résultat d’une somme peut différer de l’addition des termes.

Source : PLR 2023.

1. Une croissance des dettes financières qui ralentit

Le passif de l’État, constitué de dettes financières à près de 78 %, augmente de 128,9 milliards d’euros en 2023, à un rythme (+ 4,2 %) toutefois plus faible que celui observé en 2022 (+ 5,5 %).

Le niveau des dettes financières ([71]) s’établit à 2 476,5 milliards d’euros au 31 décembre 2023, en hausse de 149 milliards d’euros par rapport à 2022.

Cette progression s’explique principalement par l’augmentation des titres négociables à moyen et long terme (+ 125,5 milliards d’euros) et des intérêts courus et assimilés (+ 7,4 milliards d’euros).

Situation nette et poids de la dette financière de l’État depuis 2013

(en milliards d’euros)

Source : exposé général des motifs du PLR 2023.

2. Des dettes non financières en recul

Les dettes non financières ([72]) s’élèvent à 283,2 milliards d’euros au 31 décembre 2023, en baisse de 13,6 milliards d’euros par rapport à leur montant du 31 décembre 2022. Cette évolution est le solde de plusieurs effets, en particulier :

– le recul des produits constatés d’avance (– 11,2 milliards d’euros) lié à la baisse des primes d’émission sur les nouvelles émissions d’OAT ;

– le maintien du niveau des dettes d’intervention (– 13 millions d’euros) ;

– la baisse modérée des autres dettes non financières (– 5,9 milliards d’euros) ;

– la légère hausse des dettes de fonctionnement (+ 2 milliards d’euros).

3. Une hausse modérée des provisions pour risques et charges

Les provisions pour risques et charges ([73]) augmentent de 8,4 milliards d’euros par rapport à 2022, pour s’établir à 184,8 milliards d’euros. Cette croissance est plus modérée qu’en 2022, où les provisions avaient augmenté de près de 16 milliards d’euros. Cette progression s’explique notamment par la hausse de la provision au titre des boucliers tarifaires gaz et électricité, à hauteur de 16,3 milliards d’euros.

4. Une trésorerie passive en recul

La trésorerie passive correspond aux dépôts des correspondants du Trésor et assimilés, c’est-à-dire des organismes tenus de déposer leurs fonds auprès de l’État ou autorisés à le faire. Elle est de 164,6 milliards d’euros au 31 décembre 2023, en diminution de 11,5 milliards d’euros par rapport à 2022.

III. Les engagements hors bilan

Les engagements hors bilan de l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan ou au compte de résultat, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Ils s’élèvent à environ 4 110,5 milliards d’euros à la fin de l’année 2023 et se divisent en trois grandes catégories traitées par ordre d’importance ci-après.

Source : rapport de présentation du compte général de l’État annexé au PLR 2023.

une hausse Des engagements hors bilan relatifs aux retraites

Les engagements hors bilan relatifs aux retraites (1 841 milliards d’euros) sont en hausse de 157 milliards d’euros par rapport à 2022. Leur évaluation est en effet très sensible au taux d’actualisation retenu – qui correspond à la valeur des OAT indexées sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i) de long terme – pour évaluer le besoin de financement pluriannuel au titre des régimes de retraite entrant dans ce périmètre. L’augmentation de la valeur des engagements est liée à la forte baisse de ce taux d’actualisation entre 2022 et 2023.

Une augmentation des engagements pris dans le cadre d’accords bien dÉfinis

Les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis ([74]) s’élèvent à 1 590,9 milliards d’euros, soit une hausse de 47,6 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2022.

Ces évolutions recoupent les dynamiques de quatre postes, qui par ordre de volume sont :

– la diminution de la dette garantie par l’État, du fait du moindre volume d’émissions de prêts garantis par l’État ;

– la hausse des garanties liées à des missions d’intérêt général (782,2 milliards d’euros), c’est-à-dire les montants alloués à la protection des épargnants, qui ont augmenté de 85,7 milliards d’euros du fait des comportements d’épargne de précaution mais aussi du succès des livrets réglementés par rapport aux autres produits d’épargne ;

– la légère baisse (– 1,4 milliard d’euros) des garanties de passif – garantie accordée par l’État dans le cadre d’opérations de cession ou de restructurations d’entreprises publiques – qui s’élèvent à 28,2 milliards d’euros en 2023 ;

– la faible diminution (– 14,1 milliards d’euros) des engagements financiers de l’État (par exemple, la contribution au Mécanisme européen de stabilité ou aux ressources propres de l’Union européenne).

un accroissement des engagements de la mission de régulateur économique et social de l’État

Enfin, les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État ([75]) augmentent de 52,2 milliards d’euros par rapport à 2022, pour atteindre 678,8 milliards d’euros. Cette hausse est due aux augmentations des engagements de l’État à plusieurs postes, notamment au titre :

– des régimes sociaux et de retraites (+ 28,6 milliards) en particulier ceux de la SNCF et de la RATP ; ces engagements se sont élevés à 262,2 milliards d’euros en 2023 ;

– du programme Handicap et dépendance (+ 20,0 milliards d’euros) ; ces engagements ont ainsi atteint 108,5 milliards d’euros ;

– du service public de l’énergie (+ 14,2 milliards d’euros), en particulier en faveur des producteurs d’énergies renouvelables ; ces engagements se sont établis à 155,6 milliards d’euros.

IV. la Certification des comptes

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Le législateur organique a ainsi confié à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État. Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Les premières années ont été marquées par des progrès significatifs, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

À partir de 2015, les comptes de l’État ont été certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles invariantes :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

Dans un effort de lisibilité, la Cour des comptes a choisi, à partir de la certification des comptes de 2021, de modifier la présentation de son rapport. Ainsi, elle a reclassé les vingt-deux constats d’audits, regroupés en quatre réserves en 2020, en observations, au sein desquelles sont distinguées, d’une part les « anomalies significatives » et, d’autre part, les « insuffisances d’éléments probants ».

Ainsi, la Cour a émis une opinion « avec réserves » sur le compte général de l’État et relève cinq anomalies significatives, soit une de plus qu’en 2022 :

– la surévaluation des matériels militaires ;

– la surévaluation de la participation de l’État dans EDF ;

– la sous-évaluation de la participation de l’État dans la Caisse des dépôts et consignations et la classification, à tort, du Fonds d’épargne parmi les participations financières de l’État ;

– l’absence de mention de certains engagements hors bilan pris par l’État actionnaire, notamment celui de garantir la dette de Bpifrance ;

– l’engagement pris par l’État au titre du remboursement de l’emprunt émis par l’Union européenne pour financer le plan de relance européen qui ne figure pas dans la liste des engagements donnés.

Les quatre premières observations sont reconduites de l’acte de certification des comptes de l’État pour l’année 2022. Une cinquième anomalie s’y ajoute, qui concerne la comptabilisation du remboursement du plan de relance européen financé par l’emprunt émis par l’Union européenne.

Source : Cour des comptes, Certification des comptes de l’État, Exercice 2023

La Cour met également en évidence l’absence d’éléments probants sur onze postes des états financiers – soit deux de plus qu’en 2022 –, dont on ne peut exclure le risque qu’ils comportent des anomalies significatives :

– la valeur du patrimoine immobilier ;

– la valeur du réseau routier ;

– la valeur des actifs liés aux programmes d’armement ;

– la valeur des stocks militaires ;

– la valeur de certaines entités contrôlées par l’État ;

– la valeur des créances fiscales ;

– le provisionnement des obligations de dépollution et de désamiantage ;

– le montant des charges relatives aux boucliers tarifaires ;

– le montant des charges payées par des opérateurs pour le compte de l’État ;

– le montant des produits fiscaux ;

– le montant de l’engagement de l’État au titre des prêts garantis durant la crise sanitaire.

Par ailleurs, la Cour relève, de même qu’en 2022 et donc pour la deuxième fois depuis 2006, que les comptes de l’État sur lesquels elle rend son opinion ont été établis et arrêtés sans qu’une loi de finances ait approuvé les comptes de l’exercice précédent, conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 par le Parlement.

Examen DES ARTICLES

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2023

L’article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 met en œuvre l’article 1er I de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([76]), lequel a été introduit par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques ([77]). Avant l’exercice 2023, les dispositions applicables à l’article liminaire des lois alors dites de règlement figuraient à l’article 8 de la loi du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([78]).

Outre la codification dans la LOLF de ces dispositions, la loi organique du 28 décembre 2021 a prévu un enrichissement de l’information fournie par l’article liminaire.

Ainsi, sur le modèle du tableau de synthèse figurant à l’article liminaire des projets de loi de règlement afférents aux exercices antérieurs à 2023, un tableau de synthèse retrace le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2023, les soldes prévus par la loi du 30 décembre 2022 de finances initiale (LFI) pour 2023 ([79]) et par la loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 ([80]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

le solde des administrations publiques

(en points de PIB)

En raison d’effets d’arrondis au dixième, le solde effectif peut différer de la somme de ses composantes.

Source : projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLR 2023).

Les différentes composantes du déficit public de 2023 sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

Aux termes de la LOLF dans sa rédaction issue de la loi organique du 28 décembre 2021 précitée, le tableau de synthèse présente également le niveau, en 2023, de :

– la dette au sens de Maastricht, exprimée en pourcentage de produit intérieur brut ;

– le taux de prélèvements obligatoires, exprimé en pourcentage de produit intérieur brut ;

– la dépense publique (hors crédits d’impôt) en pourcentage de produit intérieur brut et en valeur ;

– l’évolution de la dépense publique (hors crédits d’impôt) en pourcentage ;

– l’investissement, exprimé en valeur.

Chacune de ces données est complétée par l’indication des prévisions respectives de la loi de finances initiale pour 2023 et de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que des écarts à ces prévisions.

Dette, prélèvements obligatoires et dépense publique en 2023

(en points de PIB sauf mention contraire)

Source : PLR 2023.

Le ratio de la dette publique, nonobstant un léger rehaussement technique de l’ordre de 0,1 point de produit intérieur brut (PIB), lié au passage en base 2020 des comptes nationaux ([81]), s’établit à un niveau inférieur de 0,5 point à celui prévu par la loi de finances initiale sous l’effet de la croissance du PIB en valeur, atteignant finalement 110,6 % du PIB.

Le taux de prélèvements obligatoires atteint 43,5 %. Ce niveau en retrait de 1,5 point par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s’explique par une croissance spontanée des recettes de 2,6 % sensiblement inférieure à celle du PIB en valeur (+ 6,2 %). Cette situation procède notamment du faible dynamisme de l’impôt sur les sociétés et des recettes de taxe sur la valeur ajoutée et de la nette baisse des recettes de droits de mutation à titre onéreux.

Le ratio de dépense publique s’établit à 56,7 % du PIB, niveau proche de celui prévu par la loi de finances initiale. Si le montant des dépenses publiques est toutefois supérieur de 17 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale et de 14 milliards d’euros à l’objectif fixé par la loi de programmation des finances publiques, il convient de noter que le seul passage en base 2020 des comptes nationaux ([82]) a pour conséquence de rehausser le niveau des dépenses publiques d’environ 14 milliards d’euros, notamment en raison de l’intégration du compte complet de SNCF Réseau dans les comptes nationaux, avec un effet d’environ 10 milliards d’euros, et un nouveau traitement des corrections liées à la recherche et développement dans la sphère publique, avec un effet d’environ 4 milliards d’euros.

Corrigé de ces effets, l’écart du ratio de dépense publique à la prévision de la LPFP serait donc de l’ordre de 0,3 point de PIB. Cet écart résiduel s’explique essentiellement par un effet dénominateur lié à une croissance nominale du PIB inférieure aux prévisions de la LPFP (6,2 % contre 6,8 % escomptés).

Une fois neutralisé l’effet du changement de base, le montant nominal des dépenses publiques est proche de celui attendu pour 2023 aux termes de la LPFP, malgré une évolution contrastée entre sous-secteurs marquée par une meilleure maîtrise que prévu des dépenses de l’État et une progression plus dynamique des dépenses des administrations publiques locales et de sécurité sociale.

*

Article 1er Résultats du budget de l’année 2023

Conformément au I de l’article 37 de la LOLF ([83]), l’article 1er du projet de loi relative aux résultats de la gestion et d’approbation des comptes de l’année arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État en 2023, duquel découle le résultat budgétaire ou le solde d’exécution des lois de finances.

Le I arrête le résultat budgétaire de l’État en 2023 à – 173 milliards d’euros.

Le II arrête, dans un tableau, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux de l’année 2023. Les données présentées sont calculées hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) ([84]).

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

*

Article 2 Tableau de financement de l’année 2023

Conformément au II de l’article 37 de la LOLF, l’article 2 du projet de loi arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2023. Le besoin et les ressources de financement sont ainsi arrêtés à 314,6 milliards d’euros.

Ressources et charges de trÉsorerie de l’annÉe 2023

(en milliards d’euros)

Source : article 2 du projet de loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes de l’année 2023.

Cet article présente les flux de trésorerie ayant concouru à l’équilibre financier de l’État et non à son équilibre comptable, défini en comptabilité générale et budgétaire de l’État.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 5).

*

Article 3 Résultat de l’exercice 2023 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

L’article 3 du projet de loi soumet à l’approbation du Parlement les états financiers de l’État. Aux termes du paragraphe III de l’article 37 de la LOLF, « la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées » et « elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes ».

Le I approuve le compte de résultat de l’exercice relatif à l’année 2023, lequel fait ressortir un résultat patrimonial de – 124,9 milliards d’euros, et mentionne dans un tableau les charges et produits de l’État.

Le II affecte au bilan ce résultat à la ligne « report des exercices antérieurs ».

Le III approuve le bilan après affectation du résultat comptable. La situation nette du bilan de l’État s’établit ainsi à – 1 875,1 milliards d’euros au 31 décembre 2023.

Le IV approuve les informations complémentaires figurant à l’annexe du compte général de l’État.

Par ailleurs, l’article 47-2 de la Constitution, issu de sa révision du 23 juillet 2008, prévoit que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Sur ce fondement, la Cour des comptes est chargée de procéder à la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État en application du 5° de l’article 58 de la LOLF. Au mois d’avril 2024 ([85]), la Cour a certifié que « sous réserve des incidences des problèmes décrits dans la section « Fondements de l’opinion avec réserve », le compte général de l’État est, au regard du recueil des normes comptables de l’État, régulier et sincère, et donne, dans tous ses aspects significatifs, une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé, ainsi que de la situation financière et du patrimoine de l’État à la clôture de l’exercice ».

La Cour des comptes formule, dans son rapport sur la certification des comptes de l’État, seize observations, dont cinq relatives à des « anomalies significatives » et onze à des « insuffisances d’éléments probants ».

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 6).

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Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés sur le budget général.

Aux termes du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF ([86]), le présent article « ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

À ce titre, le présent article ouvre des crédits complémentaires pour un montant de 523,5 millions d’euros d’AE et de 522,5 millions d’euros en CP, destinés principalement au financement du programme relatif aux impôts locaux de la mission Remboursements et dégrèvements, et, à titre résiduel, de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Le présent article procède également à l’annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 11,9 milliards d’euros en AE et 6,7 milliards d’euros en CP, dont 2,2 milliards d’euros en AE et CP au titre du programme relatif aux impôts d’État de la mission Remboursements et dégrèvements et 1,2 milliard d’euros en AE et CP pour la mission Engagements financiers de l’État.

L’annexe Développement des opérations constatées au budget général ([87]) au présent projet de loi a pour objet de détailler la situation définitive des ouvertures en AE et en CP, les dépenses constatées sur le budget général et les modifications demandées en loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

Les données contenues dans le présent article sont analysées dans la fiche 3 sur les dépenses de l’État du présent rapport et dans sa fiche 4 relative aux modifications de crédits intervenues au cours de l’exercice 2023.

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Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

L’article 5 du projet de loi arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés en 2023 sur les budgets annexes.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens présente un niveau de consommation de 2,1 milliards d’euros en AE et en CP au titre de l’exercice 2023. Le budget annexe Publications officielles et information administrative présente un niveau de consommation de 142 millions d’euros en AE et 142,6 millions d’euros en CP.

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, l’article procède également à l’annulation d’AE non engagées et non reportées au titre de l’exercice 2023 sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 21,1 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 12,7 millions d’euros.

Parallèlement, il annule les CP non consommés et non reportés sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 40,4 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 8 millions d’euros.

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Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Le I de l’article 6 du projet de loi arrête dans un tableau le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux, au 31 décembre 2023, par mission et programme.

Autorisations d’engagement ouvertes et consommÉes des comptes d’affectation spÉciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances, lois de règlement et projets de lois de règlement successifs et PLR 2023.

Le II arrête dans un tableau les résultats des comptes spéciaux, au 31 décembre 2023, par mission et programme en crédits de paiement.

crÉdits de paiement ouverts et consommÉs des comptes d’affectation spÉciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances, lois de règlement et projets de lois de règlement successifs.

Le III arrête, dans un tableau, à la date du 31 décembre 2023, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2024.

Le IV reporte à la gestion 2024 les soldes arrêtés au III à l’exception de ceux présentés dans le tableau ci-dessous.

Soldes non reportÉs sur la gestion 2024

(en millions d’euros)

Source : PLR 2023.

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Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

L’article 7 du projet de loi affecte le résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État.

Aux termes du III de l’article 37 de la LOLF, la loi de règlement jusqu’en 2022 et la loi relative aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes à compter de l’année 2023 « affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice ». Comme l’indique la présentation des états de synthèse comptables du compte général de l’État, « cette affectation se traduit par une écriture spécifique donnant au résultat de l’exercice approuvé son imputation définitive dans les comptes, qui, dans la situation nette au bilan, est retracée dans le poste “Report des exercices antérieurs” » ([88]).

Le rejet du projet de loi de règlement de l’exercice 2021 (PLR 2021) ayant empêché la réalisation de cette opération au cours de l’exercice 2022, une procédure spécifique d’imputation du résultat 2021 dans les comptes 2022 a été définie, consistant à intégrer au plan comptable de l’État un nouveau compte, le compte 88 Solde d’exercices antérieurs en attente d’affectation, sur lequel le résultat de l’exercice 2021 a été imputé dans l’attente de son affectation définitive. Afin de donner au lecteur des états financiers la meilleure information sur cette situation sans précédent, un poste supplémentaire a en conséquence été créé dans la situation nette du bilan. À la suite d’un deuxième rejet du PLR 2021 par le Parlement en 2023, le résultat comptable de l’exercice 2021 demeure imputé sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation du bilan au 31 décembre 2023.

L’affectation définitive, aux termes de cet article, du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs améliorerait la lisibilité des comptes de l’État.

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Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État

L’article 8 du projet de loi affecte le résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État.

Le rejet du projet de loi de règlement de l’exercice 2022 (PLR 2022) ayant empêché cette affectation définitive au cours de l’exercice 2023, le résultat patrimonial de l’exercice 2022, suivant une logique similaire à celle qui avait été retenue pour le résultat patrimonial de l’année précédente ([89]), a été imputé dans les comptes 2023 sur le poste Solde des opérations d’exercices antérieurs en attente d’affectation.

L’affectation définitive, aux termes de cet article, du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs améliorerait la lisibilité des comptes de l’État.

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Article 9 Règlement du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce »

L’article 9 du projet de loi arrête le solde du compte spécial Participation de la France au désendettement de la Grèce à un montant créditeur de 799,8 millions d’euros, apuré par ledit projet de loi, le compte ayant été clos au 1er janvier 2023. Conformément aux 4° et 5° du IV de l’article 37 de la LOLF, ces dispositions relèvent du domaine réservé des lois relatives aux résultats de la gestion et à l’approbation des comptes – précédemment des lois de règlement. Initialement prévue par l’article 7 du projet de loi de règlement pour 2022 (PLR 2022), l’opération n’a pu être réalisée en raison du rejet de ce texte. L’article 9 du PLR 2023 reprend donc à l’identique l’article 7 du PLR 2022.

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Participation de la France au désendettement de la Grèce a été créé par l’article 21 de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, afin de mettre en œuvre les engagements pris par la France concernant le reversement à la Grèce des revenus tirés des titres de dette grecque détenus par la Banque de France. Les États membres de la zone euro devaient ainsi participer à la réduction de la dette publique grecque. Les versements, qui étaient conditionnés au respect par la Grèce d’engagements pour renforcer la soutenabilité de sa dette, ont été suspendus entre 2015 et 2019.

Ce compte, qui devait initialement être clôturé au 31 décembre 2020, retraçait :

– en recettes, le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État au titre de la restitution des revenus qu’elle avait perçus sur les titres grecs ;

– en dépenses, les versements de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur ses titres, ainsi que des rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France.

L’article 91 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 en a repoussé la clôture au 31 décembre 2022 pour tenir compte des suspensions et décalages de paiement intervenus. À cette date, le solde des opérations antérieurement enregistrées sur ce compte est affecté au budget général de l’État.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LE RAPPORT RELATIF AUX RÉSULTATS DE LA GESTION BUDGÉTAIRE DE L’EXERCICE 2023 ET SUR LA CERTIFICATION DES COMPTES DE L’ÉTAT POUR L’EXERCICE 2023 AINSI QUE SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SUR LE PROJET DE LOI RELATIVE AUX RÉSULTATS DE LA GESTION ET PORTANT APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2023 ET SUR LE PROGRAMME DE STABILITÉ PRÉSENTÉ AUX INSTITUTIONS EUROPÉENNES

Au cours de sa séance du 17 avril après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques, sur le rapport relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2023 et sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2023 ainsi que sur les avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 et sur le programme de stabilité présenté aux institutions européennes.

M. le président Éric Coquerel. Mes chers collègues, je vous rappelle tout d’abord que M. Pierre Moscovici, que nous auditionnons en sa double qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et de Premier président de la Cour des comptes, est connecté à distance à l’audition, car il se trouve à New York, dans le cadre de la mission de certification des comptes de l’ONU dont est chargée la Cour des comptes actuellement.

Néanmoins, compte tenu de l’importance des sujets évoqués, je le remercie de s’être rendu disponible pour pouvoir évoquer avec nous le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution du budget de l’État pour l’année 2023 ; la certification des comptes de l’État par la Cour des comptes ; l’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le programme de stabilité que le Gouvernement va présenter aux institutions européennes et l’avis du Haut Conseil sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023.

Cette audition sera suivie, à 17 heures, de celle du ministre chargé des comptes publics, M. Thomas Cazenave. L’ensemble de ces travaux permettront ainsi de préparer au mieux le débat en séance publique relatif aux orientations et à la programmation des finances publiques (LPFP), qui aura lieu lors de la reprise des travaux en séance publique de notre Assemblée, lundi 29 avril à 15 heures. L’audition du président Moscovici va très certainement enrichir notre réflexion dans la perspective de ce débat en séance publique.

Nous pouvons d’emblée relever que si l’avis du Haut Conseil sur le projet de loi de règlement estime que l’écart entre le solde structurel prévu pour 2023 et celui fixé dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) n’est pas suffisamment important pour mettre en œuvre les mesures correctrices prévues par l’article 62 de la loi organique relative aux lois de finances, l’avis rendu sur le programme de stabilité ne laisse pas d’inquiéter, lorsqu’il relève que la prévision de trajectoire des finances publiques manque de crédibilité et de cohérence.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de votre invitation. Notre mission d’assistance au Parlement est selon moi essentielle dans la mesure où elle nous met directement à contribution pour informer les parlementaires et les citoyens sur la conduite des affaires publiques.

Malgré le format un peu inhabituel de cette audition, je tiens à vous présenter différents travaux publiés aujourd’hui, qui ont tous en commun d’expliquer la situation de nos finances publiques et leurs perspectives. Cette année, la dégradation assez spectaculaire des finances publiques change la donne et confère un caractère d’alerte et d’urgence. Je rappelle que le déficit public est très élevé en 2023 : il est supérieur de 0,6 point de PIB à celui qui était initialement prévu dans la programmation. L’augmentation significative de l’endettement et la hausse spectaculaire du coût de la dette appellent une action déterminée.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, permettez-moi de remercier devant vous les artisans de ce très important travail : Carine Camby, présidente de la première chambre ; Lionel Vareille, rapporteur général du rapport sur le budget de l’État, sous la supervision d’Emmanuel Giannesini contre-rapporteur pour la certification des comptes ; Denis Soubeyran, rapporteur général, sous la supervision de Jean-Luc Fulachier, contre-rapporteur. Je ne peux citer l’ensemble des personnes qui ont contribué à ces rapports, mais je tiens à leur exprimer toute ma gratitude. Je remercie également Éric Dubois, rapporteur général du Haut Conseil des finances publiques, les membres du HCFP, ainsi que la petite équipe qui compose son secrétariat permanent, qui n’a pas ménagé ses efforts dans des conditions toujours plus difficiles. Nous sommes saisis toujours plus tard d’avis qui sont toujours plus complexes à réaliser.

Je souhaite débuter mon propos en ma qualité de Premier président de la Cour des comptes, par la présentation du rapport sur le budget de l’État en 2023. La loi organique relative aux lois de finances confie à la Cour le rôle essentiel d’examiner l’exécution budgétaire. Comme son titre l’indique, ce rapport analyse uniquement le budget de l’État, sans inclure les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale, sinon dans de brefs chapitres, au titre des financements que l’État leur procure.

Dans notre rapport public annuel publié le mois dernier, nous avions relevé le risque relatif à l’exercice 2023. Pour ce qui concerne l’État, ce n’est plus un risque, mais désormais une certitude ; l’année 2023 est une année grise et peut-être même une année noire. Le déficit budgétaire de l’État en 2023 est le deuxième le plus dégradé jamais enregistré. Il atteint presque le niveau record de 2020, qui avait été frappé de plein fouet par la crise sanitaire. Le déficit atteint cette année 173 milliards d’euros, soit 21 milliards d’euros de plus qu’en 2022 et 9 milliards d’euros de plus qu’initialement prévu dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2023. La comparaison avec l’année 2019 est peut-être encore plus frappante et parlante, puisque le déficit a quasiment doublé en quatre ans.

Si cette situation tient en premier lieu à une loi de finances initiale peu ambitieuse, elle est aggravée par des facteurs multiples. S’agissant des dépenses, le constat est clair et plutôt décevant. Nous n’avons pas profité du reflux des dépenses exceptionnelles de crise et de relance pour diminuer les dépenses de l’État et réduire le déficit. Après avoir augmenté de 110 milliards d’euros entre 2019 et 2022, les dépenses du budget général de l’État auraient dû logiquement diminuer. L’année 2023 a en effet été synonyme d’un reflux des dépenses exceptionnelles, avec une baisse de 28 milliards d’euros des dépenses liées à l’urgence sanitaire et à la relance. Mais cette baisse a été plus que compensée par la hausse des autres dépenses, dont le volume supplémentaire s’élève à 29,4 milliards d’euros.

Les dépenses totales de l’État ont ainsi atteint 454,6 milliards en 2023, soit 1,9 milliard d’euros de plus qu’en 2022. Toutes les composantes de la dépense de l’État ont progressé en 2023. Les mesures nouvelles décidées pour l’année 2023 atteignent près de 15 milliards d’euros, notamment pour prolonger les dispositifs de soutien face à la hausse des prix de l’énergie.

La croissance des dépenses de l’État est aussi due à la hausse continue des dépenses ordinaires. La Cour estime leur progression à 14,5 milliards d’euros en 2023, contre moins de 2 milliards d’euros en 2022. Cette progression est notamment due à la charge de la dette (3,2 milliards d’euros supplémentaires), à l’augmentation de la masse salariale (6 milliards d’euros) avec l’augmentation de la valeur du point d’indice en 2022 et en juillet 2023, et parallèlement, à l’augmentation significative des effectifs de l’État (8 991 ETP supplémentaires).

De surcroît, alors qu’ils ne dépassaient pas quelques milliards d’euros avant la crise sanitaire, les reports de crédits atteignent des niveaux inédits depuis quatre ans : 16 milliards d’euros de crédits de 2023 ont de nouveau été reportés sur 2024. La perpétuation de ces reports massifs altère la sincérité du niveau de solde voté par le Parlement. Surtout, cette pratique nuit à une maîtrise résolue des dépenses.

Ces augmentations et ces reports étaient en réalité tous prévus et tous autorisés par la loi de finances et la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027. Le constat est assez singulier à l’aube d’une trajectoire qui était déjà exigeante et qui était supposée ramener le déficit public sous le seuil des 3 %. C’est la raison pour laquelle j’évoquais initialement une LFI peu ambitieuse. Pour le dire simplement, la quasi-stabilité des dépenses de l’État entre 2022 et 2023, malgré le reflux très important des dispositifs de sortie de crise, retarde encore la maîtrise des dépenses. Après une année aussi décevante sur ce terrain-là, il est indispensable que les revues de dépenses lancées l’année dernière prennent toute leur ampleur et qu’elles donnent lieu à des économies pérennes et assez importantes.

De leur côté, les recettes de l’État baissent en 2023, après deux années très dynamiques. Cette mauvaise surprise ne fait qu’aggraver le déficit. En 2023, les recettes nettes du budget général ont diminué de 8,2 milliards d’euros par rapport à 2022 et elles se sont avérées inférieures de 7,4 milliards d’euros à la prévision de la LFI.

La diminution constatée par la Cour provient surtout de la baisse très marquée des recettes fiscales à hauteur de 7,4 milliards d’euros et de l’augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (1,3 milliard d’euros). Par ailleurs, la Cour analyse la baisse des recettes fiscales nettes en 2023 comme un signe de désarmement des recettes de l’État, qui réduit d’autant ses marges de manœuvre pour l’avenir. Cette diminution en valeur est en effet une véritable singularité, alors même que 2023 a été une année de croissance, même modeste. À cet égard, j’entends dire ici ou là qu’un retournement conjoncturel expliquerait cette dégradation. Cela n’est pas le cas, puisque la croissance a été de 0,9 %, en ligne avec la prévision de 1 %.

Quelle en est la cause ? Il s’agit en partie des transferts de TVA, dont l’État n’est plus qu’un attributaire minoritaire. En conséquence, les recettes de l’État sont plus volatiles et moins corrélées à la croissance économique. Plus généralement, le rendement de tous les grands impôts est en baisse. Par exemple, l’État perd 10,5 milliards d’euros de TVA supplémentaires dans le cadre de la compensation pour les collectivités de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Comment expliquer cette mauvaise surprise de 2023 sur les recettes fiscales de l’État ? Plusieurs événements postérieurs à la loi de finances de fin de gestion expliquent cet écart inhabituel de près de 8 milliards d’euros. Une partie d’entre eux relève d’évolutions qui étaient difficilement prévisibles, mais une autre partie aurait pu être anticipée au cours des débats parlementaires de novembre. En particulier, les revenus de la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité étaient estimés à 12,3 milliards d’euros en LFI. Ce montant a été réduit à moins de 3 milliards d’euros en loi de finances de fin de gestion et il n’a finalement représenté que 0,6 milliard d’euros. Je suis, comme vous, attaché à ce que les raisons à l’origine d’un tel écart, extraordinairement rare en matière de prévisions fiscales, soient pleinement établies. L’administration l’explique par la baisse des prix de l’électricité durant l’année 2023, alors que cette imposition exceptionnelle a été estimée fin 2022 lorsque ces prix étaient au plus haut. Mais la baisse de l’inflation était tout de même anticipée. Des analyses complémentaires sont en cours pour apprécier si d’autres facteurs ont pu jouer.

Ces évolutions négatives sur les volets des recettes comme des dépenses ont contribué à accroître le besoin de financement et la dette de l’État, qui atteignent des niveaux plus que préoccupants. En comptabilité budgétaire, le besoin de financement de l’État atteint le niveau historique de 314,6 milliards d’euros, soit quasiment le montant des recettes fiscales de l’État. Ce besoin de financement est constitué par le déficit à financer, d’une part, et par le remboursement des emprunts arrivés à échéance, d’autre part. En d’autres termes, pour couvrir ses dépenses, l’État a emprunté quasiment autant, sous une forme ou une autre, qu’il a perçu en impôts.

Cette évolution montre bien les difficultés à sortir réellement du « quoi qu’il en coûte » et à reprendre le contrôle de nos finances publiques. Le corollaire de ce besoin de financement en hausse est bien entendu l’augmentation continue de l’encours de la dette, qui a augmenté de 6,5 % sur l’exercice 2023. En comptabilité budgétaire, la charge de la dette a aussi continué d’augmenter de manière soutenue après la brusque accélération de 2022. La charge de la dette s’est élevée à près de 54 milliards d’euros en 2023, contre 50,7 milliards d’euros en 2022.

Cette tendance est évidemment préoccupante, particulièrement dans un contexte où les taux d’intérêt ont augmenté et où les projections indiquent une progression continue de la dette. La loi de programmation des finances publiques prévoit en effet dans son scénario central d’évolution des taux une hausse de la charge en intérêts de 9,5 milliards d’euros en 2024 et de près de 36 milliards d’euros à l’horizon 2027.

À l’issue de cette année très difficile pour les finances publiques, j’aimerais partager avec vous un message d’alerte et de vigilance. L’absence de réformes et d’économies structurelles en 2023 pèsera fortement sur la trajectoire de retour du déficit à un niveau soutenable. Alors que se pose la question du financement des investissements nécessaires à la croissance et la transition écologique, la situation financière de l’État ne sera soutenable qu’au prix d’efforts considérables sur d’autres dépenses. Je le redis : ces efforts sont difficiles, mais ils sont encore possibles. Ils ne sont contradictoires ni avec une politique de croissance, ni avec le maintien du modèle social français, ni avec les exigences de la transition écologique, s’ils portent sur les dépenses peu efficaces, c’est-à-dire les dépenses de faible qualité.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a proposé un mode d’emploi pour passer au tamis la qualité des dépenses publiques, mais nous avons incontestablement perdu un an. Il faut aller plus loin, car le temps presse. La Cour a été saisie par le Premier ministre ce sens. Elle contribuera aux revues de dépenses, à sa place et dans son rôle. Nous proposerons des réformes et des économies inspirées par cette approche par la qualité.

J’en viens désormais brièvement à la présentation de l’acte de certification des comptes de l’État par la Cour. Cette certification consiste à donner une opinion sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes. Cette mission est une prérogative de puissance publique, déterminante pour apprécier la situation financière réelle de l’État et de la sécurité sociale. Elle ne peut pas être prise à la légère. Les réserves formulées par la Cour devraient à mon sens faire l’objet de toute l’attention de l’administration, afin de les faire disparaître.

Encore une fois, la Cour, dans son rôle de commissaire aux comptes de l’État, exprime une opinion avec réserves sur les comptes pour 2023. Ces comptes présentent en effet sur certains points des anomalies significatives par rapport aux normes applicables, ou l’administration n’a pas été en mesure de justifier les chiffres de certains postes importants sans qu’une anomalie ne soit certaine.

Par rapport à 2022, deux réserves importantes ont été levées, et non des moindres, puisqu’il existait une incertitude sur le montant futur des charges de retraites des fonctionnaires et une autre sur le montant des dettes de trésorerie de l’État envers les correspondants du Trésor. En revanche, une nouvelle réserve apparaît : il s’agit de l’absence de mentions, parmi les engagements donnés par l’État, de la garantie du remboursement de l’emprunt émis par l’Union européenne (UE) pour financer le plan de relance européen. Cet engagement peut être évalué à 75 milliards d’euros.

Au total, si les comptes de l’État sont riches, utiles en information et représentent un grand progrès par rapport à la situation prévalant avant 2006, il reste encore un peu de chemin à parcourir avant qu’ils ne puissent être certifiés sans réserve. La situation financière de l’État, telle qu’elle ressort de ces comptes 2023 est accompagnée d’une note d’analyse de la Cour complétant utilement la vision du rapport sur l’exécution du budget de l’État.

Permettez-moi de conclure sur la certification en attirant votre attention sur un point technique, mais qui a toute son importance. Nous nous étonnons en effet que lorsque le Gouvernement communique sur les comptes de l’État, il ne mentionne pas systématiquement les réserves récurrentes de la Cour. Quelle entreprise pourrait, comme l’État, présenter des comptes présentant durablement des anomalies ou des réserves sans signaler cette situation aux utilisateurs de ces états financiers ?

Parallèlement à ces deux rapports, et conformément aux dispositions prévues par loi organique, le Haut Conseil des finances publiques a rendu aujourd’hui deux avis. Le premier concerne le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 ; le second porte sur le programme de stabilité pour les années 2024-2027.

L’avis sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion concerne le solde structurel de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement l’État, mais aussi ses opérateurs : les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales et leurs opérateurs. Cet avis doit juger si l’écart entre le solde structurel réalisé et celui de la loi de programmation des finances publiques est important.

Permettez-moi un petit rappel méthodologique : si le Haut Conseil venait ou était venu constater que cet écart est ou était important, cela déclencherait ou aurait déclenché automatiquement le mécanisme de correction prévu par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire (TSCG). Le Gouvernement devrait ou aurait dû alors en tenir compte au plus tard dans le prochain projet loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale de l’année et présenter des mesures de correction envisagées.

Or, comme vous le savez, les résultats présentés par l’Insee à la fin du mois de mars font état d’un déficit public plus élevé que celui prévu par la LPFP de 0,6 point de PIB. Le déficit s’est établi à 5,5 points de PIB, alors qu’il était prévu à 4,9 points de PIB dans la LPFP. Cet écart se traduit par un écart de 0,5 point sur le solde structurel, qui constitue justement le seuil du déclenchement du mécanisme de correction. En effet, la croissance était un peu moins forte que prévue, de 0,1 point. Une petite partie de l’écart est donc de nature conjoncturelle.

Pour juger si cet écart est important, le Haut Conseil doit tenir compte des circonstances exceptionnelles. Or, dans son avis rendu le 17 mars 2020, sur le premier projet loi de finances rectificative (PLFR) pour 2020, le HCFP avait constaté, à la demande du Gouvernement, que la crise sanitaire et ses répercussions économiques et financières constituaient indéniablement des faits inhabituels et indépendants de la volonté du Gouvernement, qui relevaient donc des circonstances exceptionnelles. Depuis, cette clause est restée en vigueur.

Le Haut Conseil constate dans son avis publié aujourd’hui que ces circonstances exceptionnelles ne sont plus réunies et qu’elles ne doivent pas être prises en compte dans l’examen du présent projet de loi. En effet, les conditions d’exercice de l’activité économique qui avaient fortement pâti en 2020 et 2021 de la crise sanitaire, puis de la crise énergétique en 2022, se sont depuis nettement améliorées. En 2023, l’activité a continué de croître et l’inflation a reflué. Le Haut Conseil a donc décidé de lever les circonstances exceptionnelles, mais il constate toutefois que l’écart de 0,5 point entre le solde structurel pour 2023 et celui prévu par la LPFP résulte pour partie d’un changement d’ordre méthodologique. Ce changement est lié au passage de l’ensemble des données de comptes nationaux de la base dite 2014 à la base dite 2020.

Corrigé du changement de base, l’écart observé entre le solde structurel réalisé et celui prévu par la LPFP est donc de 0,36 point du PIB. Il ne peut donc pas être considéré comme important au sens de l’article 62 de la loi organique. Dans ces conditions, le Haut Conseil a estimé qu’il n’y avait pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l’année 2023.

Cependant, ce n’est pas parce que cet écart n’est pas important au sens de la loi organique qu’il n’est pas significatif. Conserver durablement un déficit élevé n’est pas sans conséquences, puisque cela ne permet pas de réduire notre ratio de dette publique, déjà parmi les plus élevés d’Europe. Je l’ai déjà dit souvent devant vous : notre désendettement est impératif pour retrouver des marges de manœuvre et permettre à la France de faire face à d’éventuels chocs économiques, sans compter les investissements nécessaires en faveur de la transition écologique et d’autres transitions. La trajectoire de finances publiques de la loi programmation, que le Haut Conseil avait jugée optimiste quand elle lui a été soumise pour avis, est d’ores et déjà remise en cause, seulement quatre mois après avoir été communiquée.

J’en viens à présent au deuxième avis du Haut Conseil sur le programme de stabilité pour les années 2024-2027. Comme les années précédentes, le Haut Conseil des finances publiques a été saisi d’un programme de stabilité (PSTAB) pour les années 2024-2027, qui sera vraisemblablement le dernier. En effet, la nouvelle réforme de la gouvernance économique européenne remplacera les programmes de stabilité par des programmes dits budgétaires et structurels de moyen terme, fixés pour au moins quatre ans et déterminant une trajectoire non plus de solde public, mais d’évolution de la dépense publique.

Ce projet est désormais presque à son terme. Il prévoit une saisine obligatoire des institutions budgétaires indépendantes sur les hypothèses macroéconomiques sous-jacentes, mais seulement huit ans après que les règles seront entrées en vigueur. Rien n’interdit toutefois d’introduire cette obligation de saisine dès la transposition des règles en droit français et, ainsi, de prévoir une saisine annuelle du HCFP sur le déroulement de ces programmes. Pour vous le dire franchement et assez nettement, il me semble vraiment nécessaire de le prévoir pour pouvoir continuer à éclairer au mieux le Parlement et les citoyens sur les perspectives d’une dépense publique par une analyse impartiale, objective et pluraliste. Il me paraîtrait paradoxal qu’une approche plus nationale de la situation budgétaire des pays membres de l’UE se traduise par un recul du rôle de leurs institutions budgétaires indépendantes.

À la suite de nombreuses alertes sur nos finances publiques depuis le début de l’année 2024, et dans un contexte dégradé, le Gouvernement s’est doté d’une nouvelle trajectoire, profondément modifiée, qui était nécessaire. Notre avis sur le programme de stabilité s’articule autour de deux grands messages.

D’abord, les hypothèses présentées par le Gouvernement sont trop optimistes, comme nous en avions déjà fait part lors de notre avis l’an passé. Il est utile pour cela de revenir un instant sur la LPFP promulguée en fin d’année dernière. Lorsqu’il avait rendu son avis sur le projet de LPFP, le HCFP avait estimé que le scénario de croissance du Gouvernement était optimiste. Il avait relevé que la trajectoire de finances publiques était peu ambitieuse au regard des objectifs européens de la France, alors même qu’elle supposait déjà la réalisation d’importantes économies structurelles, qui restaient à préciser.

De fait, le Gouvernement prend acte, dès ce programme de stabilité, que la trajectoire de la LPFP promulguée il y a moins de quatre mois a été construite sous des hypothèses trop optimistes et qu’elle doit être profondément modifiée. Le Gouvernement a ainsi corrigé à la baisse de 0,8 point sa trajectoire de croissance sur la période 2023-2025 dans le programme de stabilité. Il a eu raison d’agir de la sorte : la croissance était de 0,9 % en 2023, contre une prévision de 1 % en loi de programmation, et l’économie française a été quasiment à l’arrêt au second semestre 2023.

Le Gouvernement a ainsi révisé à 1 % sa prévision de croissance pour 2024, soit 0,4 point de moins que la prévision précédente. Notons toutefois que cette prévision reste encore supérieure au consensus des économistes ou, par exemple, à la prévision de croissance pour la France présentée hier par le Fonds monétaire international (FMI), qui n’est pas d’ordinaire une institution pessimiste.

Le scénario macroéconomique à l’horizon 2027 reste toutefois encore optimiste. Il suppose un fort rebond du commerce mondial, qui n’est pas acquis dans un contexte d’obstacles croissants aux échanges internationaux, et une forte baisse du taux d’épargne des ménages qui, si elle n’est pas impossible, est assez peu probable au regard du passé.

L’évaluation du PIB potentiel associé n’a été réalisée qu’à la marge et reste donc avantageuse. Celle-ci suppose d’abord des gains de productivité sensiblement plus élevés que les tendances observées avant la pandémie de Covid 19, et a fortiori celles observées depuis. Elle suppose également une augmentation de l’emploi total, liée notamment aux réformes des retraites et de l’assurance chômage, qui nous paraît un peu surestimée. Le HCFP considère que l’estimation par le Gouvernement de l’écart de production actuel est optimiste puisqu’il estime qu’il est de -1,1 point en 2023. Cet écart n’est pas, à notre sens, en ligne avec les tensions persistantes sur les recrutements.

Malgré un scénario de croissance qui reste favorable, il en résulte que l’écart de production – la part conjoncturelle du PIB – reste négatif jusqu’en 2027. Cela conforte le diagnostic du Haut Conseil que la trajectoire du PIB potentiel retenue dans la prévision du Gouvernement est surévaluée et pourrait donc être prochainement révisée à la baisse. Cela aurait pour conséquence d’accroître la part du déficit considérée comme structurelle, et donc en particulier l’effort nécessaire pour ramener le solde public en dessous de 3 points de PIB.

La trajectoire de finances publiques a dû aussi être révisée de manière substantielle. Elle est nettement plus dégradée que dans la LPFP. Pour 2023, le résultat sur la dette publique, soit 110,6 points de PIB, est plus élevé de 0,9 point de PIB que celui qui est prévu dans la LPFP. En 2024, le déficit public est prévu en hausse de 0,7 point par rapport à la LPFP, pour atteindre 5,1 points de PIB, malgré les nouvelles mesures d’économies prises en compte dans la prévision. Le ratio de dette atteindrait donc 112,3 points de PIB en 2024, soit une augmentation de 2,6 points par rapport à la LPFP. En particulier, la prévision de prélèvements obligatoires que le Haut Conseil avait déjà jugée optimiste dans son avis sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 – et avant même les mauvaises surprises enregistrées en fin d’année 2023 – a dû être révisée à la baisse de plus de 25 milliards d’euros en 2024. La cible de déficit public pour 2027 a été relevée à 2,9 points au lieu de 2,7 points, même si le Gouvernement maintient l’objectif d’un retour sous 3 points de PIB à cet horizon. Cette trajectoire de déficit conduit à une augmentation du ratio de dette au PIB, qui atteindrait 112 points de PIB en 2027, soit 4 points de plus que ce qui avait été prévu dans la LPFP. Alors que les autres pays les plus endettés de la zone euro réduisent leur ratio de dette, la France risque ainsi de figurer durablement parmi les trois pays les plus endettés de la zone, avec la Grèce et l’Italie, lesquels semblent effectuer plus d’efforts de leur côté.

J’en viens enfin au dernier point, qui me paraît peut-être le plus important de nos échanges de ce matin. Bien qu’il ait été révisé par rapport à une loi de programmation trop optimiste, le scénario du programme de stabilité manque à nos yeux de crédibilité et de cohérence. La nouvelle trajectoire des finances publiques présentée dans ce programme de stabilité est nettement plus dégradée que dans la LPFP. Dès 2023, notre point de départ s’éloigne fortement de ce qui était inscrit dans cette loi. Le déficit public a atteint 5,5 points de PIB en 2023 et, en 2024 il est prévu en hausse de 0,7 point de PIB par rapport à la LPFP, où il était envisagé à 4,4 points de PIB.

Compte tenu de la dégradation des prévisions de finances publiques en 2023 et 2024, la trajectoire présentée par le Gouvernement est beaucoup plus exigeante que celle de la LPFP, sur laquelle nous nous interrogions déjà. Je souhaite que ce point soit clair : nous partons d’une situation encore plus dégradée, mais le Gouvernement prévoit toujours l’objectif d’un retour sous 3 points de PIB en 2027. La pente était déjà escarpée, elle est désormais beaucoup plus raide, presque abrupte. Par ailleurs, le maintien d’un objectif de déficit public en dessous de 3 points de PIB en 2027 suppose un ajustement structurel primaire – c’est-à-dire hors charges d’intérêt – massif entre 2023 et 2027, de 3,2 points de PIB sur quatre ans. Cet effort inédit s’appuierait, d’après les documents qui nous ont été fournis, quasi exclusivement sur un effort d’économies en dépenses.

Le Haut Conseil considère que cette prévision manque de crédibilité. Alors qu’un tel effort en dépenses n’a jamais été réalisé par le passé, sa documentation reste encore lacunaire et sa réalisation suppose la mise en place d’une gouvernance rigoureuse qui associe l’ensemble des acteurs concernés – État, collectivités locales, sécurité sociale – qui ne semble pas réunie aujourd’hui. Le Gouvernement indique qu’il s’appuiera sur les revues de dépenses engagées. Au vu des économies dégagées par les revues effectuées jusqu’à présent, cela suppose une accélération puissante. Nous la souhaitons, mais elle reste à démontrer.

Le Haut Conseil considère aussi que cette prévision manque de cohérence. En effet, la mise en œuvre de l’ajustement structurel prévu ne manquerait pas de peser à court terme sur l’activité économique. Je rappelle que pour 2025 le chiffre inscrit dans le programme de stabilité s’établit à 27 milliards d’euros. Les prévisions de croissance du Gouvernement, élevées d’ici 2027, ne pourraient donc être atteintes que sous des hypothèses très favorables et, en réalité très peu probables. Un scénario cohérent supposerait de changer, soit la prévision macroéconomique, soit celle des finances publiques.

Une prévision macroéconomique inchangée aboutirait ainsi à un effort de réduction des déficits qui serait probablement nettement plus faible. À l’inverse, le maintien de la cible de déficit supposerait de retenir des prévisions de croissance nettement plus faibles et des efforts en dépenses encore plus importants que ceux envisagés par la trajectoire du PSTAB, qui sont déjà pourtant inédits. Si nous souhaitons rétablir des finances publiques saines, il faut tenir un discours de vérité et établir des choix. Nous ne pouvons pas annoncer un tel ajustement structurel sans que celui-ci ne repose sur des hypothèses robustes.

Pour conclure, laissez-moi préciser que le Haut Conseil considère toujours que la réduction du déficit public et du ratio de dette est indispensable. Certes, cette réduction sera encore plus difficile que ce que nous pouvions penser il y a quelques mois. Nous avons beaucoup trop tardé à maîtriser nos dépenses, mais la réduction des déficits publics n’en est pas moins nécessaire. Elle doit s’appuyer sur une stratégie articulée et crédible de réduction du poids de la dépense publique dans le PIB et un réexamen à la baisse des diminutions de prélèvements obligatoires. La définition de cette stratégie est désormais à nos yeux urgente ; nous ne pouvons plus tarder à agir.

Au delà du respect des engagements européens, la capacité de la France à conserver la maîtrise et le contrôle des finances publiques se joue dans les prochaines années et, en réalité, dans les tout prochains mois. La priorité consistera, à nos yeux, à concilier ajustement budgétaire et amélioration du potentiel de croissance. Ce défi est considérable, j’en suis pleinement conscient, mais il est incontournable.

Nous avons trop tardé à nous attaquer à la réduction des déficits et de notre dette, comme à la maîtrise de notre dépense publique. L’effort à produire est important, mais nous ne pouvons pas nous dérober. Nous risquons tôt ou tard de payer le prix fort d’un état aussi dégradé de nos finances publiques. Afin qu’elle réussisse, cette démarche doit être menée avec courage, volonté et intelligence.

M. le président Éric Coquerel. Alors que pour l’année 2024 le Gouvernement avait retenu à l’automne 2023 une prévision de croissance que vous aviez déjà qualifiée d’optimiste, la révision de cette prévision à 1 % apparaît encore assez élevée, dans la mesure où le consensus des économistes s’établit à 0,7 %, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) tablant quant à lui sur 0,5 %. Je rappelle en outre que vous aviez jugé optimistes les chiffres de la LPFP, qui avait été adoptée à la fin de l’année dernière.

Je m’interroge sur la méthode utilisée par le Gouvernement, qui vous a d’ailleurs saisi tardivement et ne vous a pas transmis l’ensemble des éléments pour éclairer ses choix de finances publiques. Compte tenu des conséquences assez regrettables qui peuvent être celles d’une prévision mal établie, ne pensez-vous pas qu’il existe un problème de méthodologie ou de philosophie d’approche des prévisions économiques par le Gouvernement ? Sans parler d’insincérité, vous avez estimé que le Gouvernement avait péché par excès d’optimisme. Vous avez indiqué que les prévisions de croissance du PSTAB sont certainement trop élevées. Vous soulignez également qu’il sera quasiment impossible de passer de 5,1 % de déficit en 2024 à 2,9 % en 2027. Au total, si l’on considère les effets cumulés de prévisions peu réalistes et de reports massifs et peu documentés de crédits, ne peut-on pas légitimement parler d’insincérité budgétaire ?

Comme le souligne la Cour, une des raisons de la baisse des recettes en 2023 est en grande partie liée au transfert toujours plus important de TVA. Depuis quelques années, la TVA est utilisée pour compenser toutes les exonérations et suppressions d’impôts : la CVAE, la taxe d’habitation, les exonérations de cotisations. Aujourd’hui, l’État ne perçoit plus que 46 % du produit de TVA. Ne croyez-vous pas que les recettes de l’État sont en danger ? L’addiction à la TVA n’est-elle pas trop importante ?

Vous indiquez que la réduction des déficits peut s’obtenir par deux moyens : la baisse des dépenses publiques et l’arrêt de la baisse des prélèvements obligatoires. La dépense fiscale a explosé depuis plusieurs années, à travers les baisses d’impôt pour les plus riches, les aides aux entreprises sans condition, les exonérations et les niches fiscales. Lorsque Mme Borne nous avait demandé une revue des dépenses l’an dernier, j’avais effectué un travail pour identifier des mesures qui pourraient être transpartisanes, à travers notamment les amendements adoptés dans cette commission pour 15 milliards d’euros. J’avais ainsi évalué que nous pouvions parvenir assez facilement à 43 milliards d’euros de recettes supplémentaires, sans changer pour autant de perspectives macroéconomiques.

À l’inverse, je ne vois pas les dépenses publiques diminuer. Par exemple, 10 milliards d’euros de crédits du budget de l’État ont été récemment annulés pour contrebalancer les prévisions de croissance trop optimistes pour 2024. Aujourd’hui, certains ministères ont rendu leur copie et les autres cherchent désespérément comment ils pourront diminuer les dépenses publiques. Dans de nombreux domaines, nous sommes donc « à l’os ». Pourquoi ne privilégiez-vous pas la piste consistant plutôt à diminuer les dépenses fiscales que les dépenses publiques ?

Par ailleurs, nous ne savons pas clairement où les 10 milliards d’euros d’économies supplémentaires demandés seront recherchés. L’affichage est le suivant : 5 milliards d’euros pour l’État ; 2,5 milliards d’euros pour les collectivités territoriales et 2,5 milliards d’euros pour de nouvelles recettes liées à la taxation de la rente. Pensez-vous qu’il est raisonnable de se priver d’un projet de loi de finances rectificative, compte tenu des modifications du budget pour 2024 ?

Enfin, compte tenu du manque de cohérence et du manque de crédibilité du programme de stabilité présenté par le Gouvernement, que l’avis du Haut Conseil relève expressément avec des termes forts et qui me semblent n’avoir jusqu’à présent jamais été employés, ne serait-il pas souhaitable que le Gouvernement revoie sa copie avant de l’envoyer aux institutions européennes ?

M. Pierre Moscovici. Il est vrai que le consensus se situe à 0,7 point de croissance pour 2024 ; l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) table sur 0,6 %, contre 0,9 % pour la Commission européenne et 0,7 % pour le FMI. La prévision du Gouvernement est donc indiscutablement la plus élevée, et sans doute un peu élevée.

S’agissant de l’insincérité, elle suppose une volonté délibérée de tromper ; ensuite, elle a des conséquences constitutionnelles massives. Le Conseil constitutionnel, très attentif aux considérations du Haut Conseil des finances publiques, pourrait ainsi être conduit à censurer un PLF. Si le HCFP estimait un tel projet insincère, il le dirait. Or il ne l’a pas dit dans ses avis sur les PLF pour 2023 et pour 2024. Cependant, dans son avis du 22 septembre 2023, il a signalé que la prévision de croissance était élevée. Je pense qu’il faudrait davantage en tenir compte, même si l’abaissement de la prévision de croissance à 1 % par le Gouvernement représente une première réponse à cet avertissement.

Je note que, dans l’avis de ce jour, nous utilisons un nouveau terme, qui a son importance : la cohérence. Ainsi, ce programme de stabilité n’est pas insincère, mais il manque de cohérence. Soit la prévision de croissance est trop élevée et il faudra réaliser beaucoup plus d’économies en dépenses pour ramener le déficit public sous le seuil des 3 % ; soit elle demeure réaliste, et à ce moment-là, les déficits seront moins élevés. Il importe donc d’effectuer un choix. En résumé, les femmes et les hommes qui composent le Haut Conseil, des spécialistes aux opinions extrêmement diverses, se sont accordés pour estimer que la cohérence faisait défaut.

S’agissant de la fiscalité, le Conseil des prélèvements obligatoires a attiré l’attention sur le fait que la réduction de la part de TVA affectée à l’État constituait assurément un manque de garanties pour les recettes de celui-ci. Désormais, l’État n’est plus attributaire que de 46 % des produits de la TVA, principal impôt strictement corrélé à la croissance économique. Son attribution croissante à d’autres organismes que l’État a donc pour conséquence de rendre les recettes fiscales de l’État plus sensibles à des impositions plus volatiles, notamment à l’impôt sur les sociétés.

Ensuite, nous considérons que les marges de manœuvre pour accroître les recettes sont limitées. Dans la situation compromise de nos finances publiques, nous considérons que nous n’avons pas en réalité les moyens de conduire des baisses d’impôts sèches. Naturellement, le Gouvernement est libre de voter des baisses d’impôts, mais s’il agit de la sorte, celles-ci doivent à notre sens être compensées par des économies supplémentaires. Tel est le sens de notre message. S’agissant des dépenses fiscales, nous avons publié l’année dernière une note thématique comportant quatre leviers d’action qui méritent, il me semble, toute votre attention.

Enfin, monsieur le président, je rappelle que les dépenses publiques représentent 57 % du PIB, alors que le taux de satisfaction sur les services publics n’est pas toujours le meilleur. Par conséquent, je ne pense pas que l’on puisse dire que nous sommes « à l’os ». Il existe des dépenses insuffisamment efficaces ; nous devons fonder l’effort de maîtrise des dépenses sur la qualité de la dépense publique. Mais encore une fois, je suis trop démocrate et respectueux des institutions de mon pays et du débat public pour considérer que le débat fiscal serait interdit. Il ne l’est pas, mais il ne nous revient pas de l’ouvrir.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nous sommes réunis pour étudier à la fois l’exécution du budget 2023 et la stratégie des finances publiques 2024-2027. Ces deux événements sont liés puisque la dégradation subite du solde à la fin 2023 se répercute évidemment sur l’ensemble de la trajectoire. Personne ne peut nier que des événements se sont déroulés en fin d’année, que peu de personnes avaient prévus. Ainsi, je ne me souviens pas d’avoir entendu d’alertes particulières sur les recettes avant cette fin d’année 2023. En résumé, nous avons rencontré un ralentissement conjoncturel important en Europe à la fin de l’année 2023.

Selon certains, le Gouvernement établirait volontairement des prévisions trop optimistes. Cela n’est pas le cas. En 2023, nous avons tenu la prévision de croissance et le niveau de dépenses de l’État qui avaient été prévus. Ce sont donc bien des circonstances actuelles qui nous conduisent à constater un écart très important de recettes sur cette fin d’année 2023. L’hypothèse d’un déficit de 4,9 % était considérée comme plausible, même lorsque je reprends l’avis que vous avez donné, monsieur le président, sur le projet de loi de finances de fin de gestion.

S’agissant des recettes 2023, vous relevez que l’écart en pourcentage entre l’exécution des recettes fiscales nettes et la prévision associée au projet de loi de finances de fin de gestion est le plus faible depuis 2020. Vous observez que les moins-values constatées sur les recettes sociales et l’impôt sur les sociétés (IS) ont été effectivement surprenantes en fin d’année, du fait d’un ralentissement assez marqué. Je ne crois pas trahir votre rapport en considérant que ces constats surprenants, qui expliquent une large part de l’écart final, n’étaient pas anticipables. En revanche, vous vous interrogez sur le fondement des estimations successives concernant la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim). Je partage vos interrogations et j’ai d’ailleurs demandé aux services un certain nombre d’explications, tant les écarts sont beaucoup trop importants. Quelles sont vos premières conclusions en la matière, même si nous avons constaté que le prix spot de l’électricité a été divisé par cinq sur la période ?

Par ailleurs, vous considérez que, pour 2023, les moins-values importantes constatées sur l’impôt sur le revenu (IR) et la TVA auraient pu être réduites en tenant compte davantage des données d’encaissement au moment du dépôt du projet de loi de finances de fin de gestion. Sur quels fondements portez-vous cette appréciation ? Quelles auraient pu être les actions à entreprendre dans le cadre du débat parlementaire portant sur la loi de finances de fin de gestion ?

S’agissant des dépenses 2023, j’ai bien noté votre regret concernant l’absence d’économies structurelles sur le champ des dépenses de l’État. La lecture de votre rapport me conduit toutefois à penser que la gestion des dépenses de l’État a été sérieuse, sinon rigoureuse. Durant cet exercice, nous avons terminé l’année mieux que ce qui était prévu en matière de dépenses, avec une baisse en volume de 4,8 % sur le champ du budget général. Par ailleurs, vous observez qu’en valeur, les dépenses ont augmenté de 0,4 % sur les mêmes champs. Ce constat ne témoigne-t-il pas finalement de choix d’économies assumés et plus structurels qu’on ne le dit ?

Vous soulignez qu’en 2023, les montants des reports de crédit ont été deux fois plus élevés qu’en 2022. Un décret d’annulation a supprimé 5 milliards d’euros de crédits en septembre 2023 et la loi de finances de fin de gestion a, hors charges de la dette, ouvert des crédits autant qu’il en a annulé. Je constate comme vous – je le regrette et le dirai au ministre chargé des comptes publics – que les montants des réserves restent bien trop importants, conduisant à trop d’incertitudes sur le budget tel qu’il est examiné et voté par le Parlement. S’agissant de l’exécution 2023, nous sommes loin des caricatures décrivant une gestion hors de contrôle et sans attention portée au pilotage de la dépense publique.

Je note que le Haut Conseil ne qualifie pas d’important, au sens de la loi organique, l’écart entre le déficit structurel constaté en 2023 et celui établi en LPFP. Pour fonder cette appréciation, vous évoquez notamment l’impact du changement de méthodologie. L’écart est donc inférieur à 0,5 point de PIB. Pouvez-vous nous préciser la portée de ce changement, notamment sur le calcul du déficit et l’interprétation que nous devrions en faire ? Sans cet effet, le déficit aurait-il été de 5,5 % en 2023 ?

Je partage grandement votre préoccupation d’ensemble s’agissant de nos finances publiques et les alertes que vous avez soulevées. Nous sommes face à un problème sérieux qui nécessite de la constance dans l’effort. Vous prenez acte de la révision des prévisions de croissance du Gouvernement, qui implique une trajectoire des finances publiques plus ambitieuse que celle figurant dans la loi de programmation des finances publiques.

Le Haut Conseil considère par là même que la trajectoire en matière d’évolution des finances publiques manque de crédibilité, par manque de documentation des économies et par manque d’organisation entre les sous-secteurs des administrations publiques s’agissant des objectifs à atteindre. Il est vrai que le PLF pour 2025 doit être préparé sans attendre et que la marche est haute. Pouvez-vous nous préciser le degré d’avancement des revues de dépenses menées actuellement par la Cour des comptes et les principes méthodologiques que vous avez choisis ? Proposez-vous des préconisations d’économies chiffrées dans ce cadre ?

Vous considérez également que la trajectoire des finances publiques manque de cohérence et évoquez en retour un effet négatif de l’effort structurel sur la croissance. Avez-vous pu chiffrer cet effet ?

Monsieur le Premier président, la Cour ne formule-t-elle pas une injonction paradoxale ? En effet, vous nous avez assez souvent et parfois justement reproché de ne pas être ambitieux dans le redressement de nos finances publiques et la réduction de nos dépenses. Désormais, la trajectoire est par définition bien plus ambitieuse, mais vous considérez maintenant qu’elle n’est pas cohérente. Comment faire pour résoudre ce paradoxe ?

Enfin, pensez-vous que l’effort en matière de réduction de la dépense publique est justement réparti entre les trois catégories d’administrations publiques ?

M. Pierre Moscovici. Monsieur le rapporteur général, vous avez justement souligné que certains éléments du recul des recettes en 2023 étaient peu prévisibles. Cependant, vous avez observé que quelques éléments pouvaient malgré tout mériter de votre part une réflexion. Ainsi, il était malgré tout envisageable que les recettes de la Crim soient moins élevées que prévu dans une année où la désinflation était déjà à l’œuvre.

Les circonstances demeurent particulières en 2023, j’en conviens, mais après un long débat, nous sommes convenus qu’elles n’étaient pas exceptionnelles au sens de la loi organique.

Vous avez estimé que les dépenses de l’État avaient été bien gérées et je n’ai pas à formuler d’avis à ce sujet. Je me réfère simplement au rapport sur l’exécution du budget, qui indique qu’en effet, les chiffres d’une réduction des dépenses exceptionnelles et d’une croissance des autres dépenses étaient annoncés par le PLF.

En revanche, nous soulignons que ces éléments aboutissent de facto à un effort insuffisant de maîtrise des dépenses, notamment des dépenses structurelles. En effet, malgré une diminution de 28 milliards d’euros des dépenses exceptionnelles, les dépenses de l’État croissent malgré tout d’1 milliard d’euros. Ensuite, l’écart entre le déficit structurel constaté en 2023 et celui établi en LPFP est effectivement de 0,5 point. L’impact méthodologique étant de 0,14 point, l’écart s’établit à 0,36 point, ce qui demeure assez significatif.

Par ailleurs, je vous confirme que nous avons été saisis, assez tardivement, par le Premier ministre de trois revues de dépenses sur l’assurance maladie, sur le financement des collectivités et sur les dispositifs de sortie de crise. Je ne formule pas de jugement sur la répartition des efforts entre les différents types d’administration, mais il est en effet concevable que si l’accent est mis sur la réduction des dépenses, il devrait être alors équitablement partagé. Nos équipes commencent leurs travaux et nous vous demanderons sans doute, monsieur le rapporteur général, d’y contribuer. Nous rendrons ces travaux fin juin et formulerons des propositions très concrètes.

La question de l’injonction paradoxale est en effet intellectuellement très intéressante et nous nous la sommes posée. Notre priorité porte naturellement sur la réduction des déficits, mais encore faut-il qu’elle soit compatible avec les hypothèses établies qui, selon nous, manquent de cohérence. Le chemin était déjà escarpé ; il s’agit désormais d’une pente abrupte. Pour y parvenir, il faut réunir plusieurs conditions, en particulier une gouvernance de la dépense qui, jusqu’à présent, n’a pas été constatée. Les 27 milliards d’euros d’économies prévus pour le budget 2025 ne seront pas sans conséquences sur la prévision de croissance, comme le soulignent les travaux de l’OCDE.

Dans les circonstances actuelles, cela ne semble pas fonctionner. Compte tenu des éléments qui nous ont été présentés, soit les ambitions de croissance sont maintenues et à ce moment-là, nous risquons fort de ne pas atteindre le seuil de 3 % de déficit en 2027 ; soit ce niveau est recherché à tout prix et à ce moment-là, la croissance sera sans doute moindre, ce qui exigera des efforts de dépenses encore plus considérables que ceux qui sont prévus.

Le HCFP ne reproche pas un manque d’ambition au Gouvernement, mais considère que le niveau de réduction des dépenses conduirait à une croissance plus faible. C’est ici que réside le manque de cohérence.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Monsieur le président, je retiens trois enseignements de votre intervention : l’absence d’insincérité dans les prévisions du Gouvernement, l’absolue nécessité de réduire les dépenses et enfin, la considération que si la pente est certes abrupte, il n’est cependant pas impossible de la gravir.

En 2023, les dépenses de l’État sont quasi stables, les crédits consommés sont même inférieurs à la prévision initiale, malgré un soutien massif au pouvoir d’achat et au réarmement de l’État à travers les lois de programmation sectorielles. S’agissant du problème des recettes, vous évoquez la clé de répartition entre l’État et les autres affectataires de la TVA. Cependant, cette clé de répartition est comptable et n’explique donc pas les raisons pour lesquelles les recettes de TVA sont inférieures aux prévisions.

Face aux baisses de recettes que nous assumons, faut-il compenser par d’autres impôts que par des transferts de TVA ? Ces transferts de TVA doivent-ils être encadrés, à travers l’élargissement de la norme de dépense aux transferts de TVA, que la Cour des comptes a déjà recommandé ?

Considérez-vous que la charge d’intérêt associée au programme de stabilité serait cohérente avec l’évolution du volume des taux auxquels nous empruntons ? Est-elle un peu trop optimiste ?

Enfin, comment expliquez-vous la diminution des recettes liées à l’IS ?

M. Pierre Moscovici. Le Haut Conseil n’a pas évoqué l’insincérité ; le Gouvernement n’a pas la volonté de tromper les Français. Si nous avions pensé que tel était le cas, nous l’aurions dit.

En revanche, cette fois-ci, nous avons été un peu plus loin que dans nos avis précédents, puisque nous évoquons la question d’un manque de cohérence : nous estimons que le raisonnement et les résultats doivent être améliorés, ce qui exige d’effectuer un certain nombre de choix. Il ne nous revient pas de débattre pour savoir si un PLFR est nécessaire ; simplement, nous portons une appréciation sur ce que nous voyons. Dans ce cadre, il nous semble que quelques réflexions articulant la macroéconomie et les finances publiques peuvent être conduites utilement.

S’agissant de la baisse des recettes, le Conseil des prélèvements obligatoires avait effectivement produit un rapport sur la TVA proposant de limiter les transferts de cet impôt. Ce rapport demeure d’actualité. Nous avions en effet constaté que la part affectée à l’État était désormais trop peu importante.

Si nous n’avons pas formulé d’observations particulières sur les charges d’intérêts, nous avons noté que la charge de la dette continuait de croître. Or quand celle-ci est trop importante, notre marge de manœuvre pour faire face à des aléas ou pour investir devient extrêmement réduite. Vivre avec une charge de la dette de 73 milliards d’euros à 85 milliards d’euros selon les hypothèses est un cauchemar dont il faut absolument prémunir la France. Il faut donc infléchir la courbe.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous faisons face à la fois à une dérive et à un problème. La dérive concerne l’illisibilité de l’action publique et de l’analyse des comptes publics pour nos concitoyens. Il existe un grand écart entre d’une part, la gravité des faits et de la situation que vous exposez et, d’autre part, l’absence de décisions que vous justifiez pour des raisons méthodologiques, qui peuvent s’expliquer mais qui sont incompréhensibles et intolérables pour les Français.

Nous sommes dans une impasse où, à force de se déresponsabiliser en multipliant les commissions et les hauts conseils, le Parlement et le Gouvernement vous placent dans une situation où vous ne voulez pas rentrer en politique, alors qu’il vous est demandé de le faire. Aujourd’hui, quelle est la situation réelle pour les Français et les Françaises ? D’une part, il leur est précisé que le déficit public explose et, d’autre part, on leur indique que ceci intervient en raison de nouvelles méthodes comptables incompréhensibles. Cela crée une confusion encore pire pour les contribuables, pour les entreprises, pour ceux qui cherchent à comprendre la situation.

Les députés doivent cesser de perdre leur temps sur des considérations technocratiques dont personne ne comprend rien, pour prendre leurs responsabilités. Un débat est nécessaire devant le Parlement, parce que les Français ont besoin de visibilité. Il faut que le Gouvernement présente des perspectives crédibles. J’invite toutes les oppositions à se réunir, à déposer une motion de censure et à refuser toutes les lois qui nous seront proposées. Cela suffit.

M. Pierre Moscovici. Monsieur le député, vous faites de la politique ; je n’en fais plus et je n’ai pas à en faire. La Cour des comptes joue un rôle précis, établi dans notre Constitution. Le Haut Conseil des finances publiques a quant à lui vu ses fonctions établies par une loi organique. J’espère que les éléments que nous apportons aujourd’hui sont au contraire des éléments très précis qui, s’ils sont forcément techniques, ne sont pas technocratiques. J’ai en outre la faiblesse de penser qu’il faudrait plutôt remercier les auteurs – compétents et de bonne volonté – de ces rapports et avis, et de soixante-et-une notes d’exécution budgétaire accompagnant le rapport sur l’exécution budgétaire. La lecture de ces documents apporte une meilleure lisibilité. Ensuite, il ne nous revient pas de préconiser des décisions, ni a fortiori de les prendre. En démocratie, chaque institution est à sa place. Nous sommes à la nôtre, complètement.

Mme Véronique Louwagie (LR). En règle générale, le HCFP et la Cour des comptes utilisent toujours un ton policé. Or, dans le cas présent, ce budget de l’État constitue un moment de vérité, à charge pour le Gouvernement. La Cour des comptes relève que 2023 est une année grise, voire noire.

Sur le fond et la forme, vous indiquez un certain nombre de correctifs qui devraient intervenir. Vous évoquez par exemple le changement de méthode critiquable concernant la présentation des dépenses fiscales liées à la TVA, qui vient amoindrir de manière artificielle leur montant dans le PLF 2024. Vous évoquez également les reports de crédits qui nuisent à la maîtrise de la dépense.

À la page 40 du rapport sur l’exécution du budget de l’État, vous indiquez que « La réactivation du pacte [de stabilité] début 2024 expose de nouveau la France aux procédures prévues en cas de non-respect des règles européennes (…) ». Pouvez-vous nous rappeler ces impacts ?

Plus loin, en page 105, vous indiquez que la direction du budget n’a pas été en mesure de communiquer à la Cour un chiffrage du tendanciel de la dépense pour 2023, faute d’une formalisation entre la direction du budget et ses interlocuteurs ministériels. Avez-vous pu obtenir un tel tendanciel pour 2024 ?

En page 112, vous évoquez un risque de dépassement qui existait en septembre 2023, de 23 milliards d’euros, alors que le décret d’annulation a été simplement de 5 milliards d’euros. Cela signifie-t-il que Gouvernement ne maîtrisait plus le process d’engagement des dépenses dans le cadre des crédits votés ?

Enfin, je souhaite vous poser plusieurs questions sur le programme de stabilité. Selon mes calculs, le niveau de dette correspondant à 112 % du PIB aboutit à un montant proche de 3 600 milliards d’euros en 2027. Est-ce correct ? Ensuite, le niveau des prélèvements obligatoires augmente entre 2023 et 2027 de 0,6 point de PIB. Cela correspond-il à une pression fiscale supplémentaire de 20 milliards d’euros ? Enfin, les hypothèses de recettes d’impôt sur les sociétés avaient été envisagées de manière très optimiste à la fin 2023. Cela aura-t-il une incidence sur 2024, étant entendu que le Gouvernement a retenu les mêmes hypothèses ?

M. Pierre Moscovici. Je ne pense pas que nous ayons changé de ton. Simplement, nous constatons une exécution plus foncée que prévu en 2023 et en 2024 et un nouveau décalage dans la réduction des déficits, qui nous placent dans une situation extrêmement compliquée. Le Haut Conseil le dit, en soulignant non une insincérité mais une forme de manque de cohérence.

Pour le reste, je ne dispose pas avec moi à New York des chiffrages que vous évoquez. Je n’ai aucune raison de mettre en doute ce que vous dites et il est vraisemblable que les ordres de grandeur que vous évoquez sont corrects.

S’agissant des conséquences européennes, il ne me revient pas de vous répondre ; mais la Commission peut engager des procédures pour déficit excessif. Lorsqu’une telle procédure intervient, un pays est tenu de procéder à un ajustement structurel de 0,5 point de PIB. Il est vraisemblable que, dans le cadre des nouvelles règles, un programme de réforme sera inscrit, en contrepartie d’un délai pour le mener à bien. Les possibilités de sanctions seront plus effectives que celles du pacte non révisé, mais aussi moins lourdes.

Enfin, nous avons effectivement indiqué l’absence de documentation suffisante sur les dépenses et le tendanciel. La direction du budget y travaille.

M. Emmanuel Mandon (Dem). Monsieur le président du Haut Conseil des finances publiques, votre tâche n’est jamais facile, tant elle se situe à la frontière de la décision politique et de l’appréciation technique. Face à des ressources en baisse, la croissance des dépenses, même limitée, n’est pas supportable, compte tenu notamment de la charge de la dette. Il est trop aisé de blâmer les corps administratifs ou les prévisionnistes. Cependant, ne pouvons-nous pas nous interroger sur les causes techniques de l’écart constaté et pourrions-nous en éviter le renouvellement ?

L’incertitude sur les faiblesses de l’évaluation affectera la réception par l’opinion publique de l’évidence comptable, la situation dégradée de nos finances publiques et donc l’acceptation des indispensables mesures d’économies. En effet, nous ne pouvons que nous inquiéter de l’écart de 0,6 point entre les dernières prévisions du déficit pour 2023 et le chiffre constaté lors de l’apurement des comptes.

Le groupe Démocrate souscrit à l’objectif de réduction de la dépense publique, à la condition que cette politique soit économiquement viable, mais elle sera d’autant plus efficace qu’elle sera comprise et acceptée par les Français. Quelles sont les conditions propres à faciliter la réalisation de cet objectif ? Pour 2024, vous estimez que la prévision de croissance établie par le Gouvernement, même si elle est optimiste, ne demeure pas hors d’atteinte. L’évolution annoncée des taux directeurs de la Banque centrale européenne (BCE) va-t-elle dans le sens de cet optimisme ?

Pour atteindre l’objectif de la baisse de 2,2 points de dépenses publiques en pourcentage du PIB, vous estimez nécessaire une gouvernance rigoureuse et collective associant l’État, les collectivités territoriales et les organismes sociaux. Pourriez-vous nous indiquer quelles seraient les conditions de sa mise en place et auriez-vous des exemples de bonnes pratiques de gouvernance à l’échelle européenne, dont notre pays pourrait s’inspirer utilement ?

M. Pierre Moscovici. Vous avez raison de souligner la marge d’erreur des prévisions, dans un sens ou dans un autre. Cependant, je suis toujours favorable à un principe de prudence en matière de prévisions. À ce titre, si la prévision de 1 % pour 2024 n’est pas hors d’atteinte, elle demeure néanmoins un peu élevée et au-dessus du consensus.

S’agissant de la gouvernance, nous nous sommes contentés de mentionner que les conditions pour produire un effort d’économies massif de 27 milliards d’euros requièrent que l’État, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale puissent travailler ensemble, de manière relativement consensuelle.

Enfin, la baisse des taux sera sans aucun doute favorable à la croissance, mais plutôt à partir de 2025, ce qui est pris en compte dans le programme de stabilité.

M. Philippe Brun (SOC). Certes, le budget n’est pas insincère, mais il n’est pas non plus sincère ; disons qu’il est non sincère. Dans l’avis relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité, le Haut Conseil indique que la prévision de croissance manque de cohérence, car « la mise en œuvre de l’ajustement structurel prévu pèsera nécessairement, au moins à court terme, sur l’activité économique, si bien que les prévisions de croissance élevées du Gouvernement pour la période couverte par la LPFP apparaissent peu cohérentes avec l’ampleur de cet ajustement. »

Je vois tout de même dans cette phrase une forme d’aporie : vous indiquez qu’il faudra encore plus réduire la dépense publique et les déficits, car la croissance sera plus faible parce que les dépenses publiques seront réduites. Reconnaissez-vous qu’un ajustement structurel trop brutal nuira définitivement à la croissance et donc, in fine, à notre objectif de réduction du déficit public ? Quel est le bon rythme de réduction du déficit ? Celui du Gouvernement n’est-il pas trop important ?

M. Pierre Moscovici. Monsieur le député, nous n’avons pas indiqué que le programme de stabilité était insincère, ni qu’il n’était non sincère. Le Haut Conseil a en revanche souligné le manque de crédibilité et de cohérence. Cela me paraît suffisamment net et clair.

Nous disons qu’il est extrêmement compliqué de passer d’un déficit de 5,1 points de PIB à 2,9 points de PIB, avec les hypothèses de croissance aujourd’hui sur la table, notamment pour 2026 et 2027. Soit ces hypothèses de croissance, qui demeurent élevées, sont maintenues, et alors le niveau de déficit final sera probablement plus élevé que celui qui est prévu. Soit cet effort massif est maintenu de manière stricte et dans ce cas, l’impact sur la croissance sera réel.

Vous me demandez ce qu’il est souhaitable de faire, mais il ne me revient pas de me prononcer sur cet aspect : nous ne faisons pas de politique. Or ces questions relèvent des décideurs politiques.

M. François Jolivet (HOR). Vous indiquez que la baisse importante des dépenses publiques pourrait contrarier la croissance. Elles n’ont jamais été aussi élevées, mais la croissance n’est pourtant pas au rendez-vous. Comment pouvons-nous sortir de ces injonctions paradoxales, même si je comprends bien que le déficit est financé aujourd’hui par la dette ?

Ma seconde question concerne la contribution sur la rente inframarginale, pour laquelle nous avons prévu 12,5 milliards de recettes et encaissé 600 millions d’euros. Vos équipes ont-elles travaillé sur ce sujet, qui ne cesse d’interroger le groupe Horizons et apparentés ?

Enfin, il nous faut sans doute retrouver une dynamique des recettes de l’État et vous avez abordé très justement la question du partage de la TVA. Selon vous, quelle serait la première réforme structurelle de l’État à réaliser pour retrouver le « droit » à l’équilibre ?

M. Pierre Moscovici. Nous constatons en effet que les recettes fiscales ont nettement diminué en 2023 et que le rendement de tous les grands impôts est en baisse, signe du désarmement des recettes fiscales. Cela explique la sensibilité croissante des recettes fiscales à l’évolution de l’impôt sur les sociétés qui, du fait de la mécanique d’acompte et de solde, subit le contrecoup des encaissements élevés de 2022. Il demeure toutefois qu’une partie des écarts entre les prévisions de recettes fiscales et les montants réellement encaissés est difficilement prévisible. C’est notamment le cas des ajustements à la baisse des acomptes de l’IS en fin d’année, difficiles à anticiper, car ils relèvent à la fois du choix des entreprises et de leurs résultats.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin dernier, la Cour a souligné la nécessité d’une approche extrêmement méthodique, pluraliste et durable, qui associe tous les acteurs et qui passe en revue toutes les dépenses publiques pour privilégier celles qui favorisent effectivement la croissance. Il convient ainsi de développer plutôt une telle approche holistique.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Monsieur le Premier président, vous vous interrogez, comme nous, sur le faible rendement de la contribution sur la rente intramarginale et vous ne vous satisfaites pas de la réponse du Gouvernement concernant la question du prix de l’énergie. Malgré les experts qui vous entourent, vous n’avez peut-être pas réussi à comprendre pourquoi la somme finale s’élève à 600 millions d’euros, quand 12 milliards d’euros étaient attendus. Disposez-vous d’éléments permettant de comprendre le faible rendement de cette taxe ? Nous l’avions déjà souligné auprès de Bruno Le Maire, quand celui-ci nous indiquait que les superprofits n’existaient pas.

Vous précisez que la prévision du Gouvernement suppose la mise en œuvre de mesures budgétaires supplémentaires qui, si elles étaient intégralement réalisées, pèseraient sur la croissance en cours d’année. Pouvez-vous nous éclairer davantage sur les mesures budgétaires supplémentaires que vous évoquez, en particulier en lien avec le pacte vert et la transition écologique ?

M. Pierre Moscovici. Il me semble que ces questions devraient plutôt être posées au ministre chargé des comptes publics que vous allez auditionner dans quelques minutes. S’agissant de la Crim, je rappelle que l’État a inscrit dans la LFI 2023 un produit de 12,3 milliards d’euros, abaissé lors du programme de stabilité à 5,5 milliards d’euros et à 2,78 milliards d’euros en loi de finances fin de gestion. Effectivement, le produit réellement constaté s’est élevé à 625 millions d’euros. Pour l’heure, l’administration n’a pas été en mesure d’expliquer de manière satisfaisante ce qui s’est passé. En réponse aux observations provisoires de la Cour, les trois directions de Bercy concernées ont à nouveau imputé cet écart à la seule baisse rapide des prix de l’électricité, au premier semestre 2023. Il reste à savoir si cela est bien le cas et si cela était imprévisible.

Les mesures à prendre relèvent plus du ressort du Gouvernement que du mien. Simplement, le Haut Conseil, dans son avis, indique que la documentation est très lacunaire. À ce stade, l’information n’est pas de nature à me permettre de vous répondre de manière précise.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Je partage l’avis de ma collègue Véronique Louwagie : les mots employés par la Cour et le HCFP sont bien plus sévères que d’habitude. La situation actuelle est liée à la déconnexion du budget actuel, mais nous payons également la multiplication des recours à l’article 49.3 de la Constitution.

Entre 2019 et 2023, il n’y a pas eu une dérive des dépenses, mais bien une attrition des recettes. Quand la dépense publique baisse de 20 milliards d’euros, peut-on considérer que l’on diminue la croissance de 0,4 point de PIB ? Ensuite, faut-il abandonner la suppression de la CVAE pour permettre au moins cette rentrée fiscale auprès des collectivités territoriales ?

En plus de cette impéritie budgétaire, nous assistons à une explosion des patrimoines des plus aisés. Est-il possible d’instituer au niveau européen un impôt sur la fortune « vert » pour financer la transition écologique ?

Enfin, vous ne parlez pas d’insincérité budgétaire, mais il est loisible de parler d’incompétence. Qu’en pensez-vous ?

M. Pierre Moscovici. Encore une fois, je suis attaché à la sémantique, condition de notre propre crédibilité. Je ne sais pas si les avis sont plus sévères que d’habitude, mais je sais en revanche que la situation est plus préoccupante que d’habitude. Nous avons donc essayé de la qualifier de manière juste, appropriée, ni plus, ni moins.

S’agissant des questions d’imposition, les derniers mots de nos avis invitent à réfléchir aux baisses d’impôts qui sont prévues, soit en les remettant en cause, soit en envisageant des économies correspondantes.

Le chiffre de 0,4 point de PIB est établi en effet par l’OFCE, qui tient également compte d’un certain montant d’économies. Pour pouvoir apporter un éclairage à ce sujet, il faudrait pouvoir connaître précisément la trajectoire des économies. En toute hypothèse, les économies massives de dépenses entraînent des conséquences sur les recettes ou sur les prévisions de croissance, qui ont elles-mêmes un impact sur les prévisions de recettes et exigent donc à leur tour des économies encore plus fortes.

Enfin, il y a effectivement eu une dérive des dépenses entre 2019 et 2022, de l’ordre de 100 milliards d’euros supplémentaires. En 2023, le reflux des dépenses exceptionnelles liées à l’urgence sanitaire et à la relance s’est élevé à 28 milliards d’euros, mais parallèlement, la hausse des autres dépenses s’est élevée à 29,4 milliards d’euros.

M. Michel Castellani (LIOT). Il est écrit dans le programme de stabilité que, selon l’indicateur S2 de soutenabilité de long terme, la stabilisation de la dette ne serait pas assurée si le solde primaire était maintenu au niveau actuel. Cet élément pose ipso facto la question de la relance de la croissance, laquelle est indispensable. Or je constate que, compte tenu du taux d’épargne des ménages, la consommation des ménages ne permettra pas d’accélérer la croissance. Le commerce extérieur n’offre pas non plus un soutien à la croissance. Dans ces conditions, comment la soutenir durablement ?

M. Pierre Moscovici. Votre question permet effectivement d’évoquer un débat essentiel. En effet, quand nous soulignons un manque de cohérence, nous appelons aussi à dire la vérité et à effectuer des choix. À ce titre, l’enjeu consiste à savoir comment rendre compatible une prévision de croissance élevée avec un effort d’économies massif, qui aboutit à une pente extrêmement forte de la diminution des déficits. Telle est la question que nous avons voulu soulever dans cet avis.

En effet, les prévisions de croissance sont plus raisonnables pour 2023, 2024 et 2025. Mais ensuite, pour 2026 et 2027, elles redeviennent élevées, à 1,7 % et 1,8 %, ce qui suppose par exemple, une relance massive du commerce extérieur.

Enfin, comme vous l’avez souligné, les prévisions font état d’un taux d’épargne des ménages historiquement haut. Sa réduction n’est pas absolument impossible, mais demeure contraire à tous les comportements qui ont été observés ces derniers temps. La question est donc la suivante : de quelle manière ces prévisions de croissance, déjà élevées en elles-mêmes, seraient-elles affectées par des économies de dépenses massives ?

M. le président Éric Coquerel. Monsieur le Premier président, même si vous récusez le fait que la sincérité puisse être mise en cause, j’observe que dans le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution du budget de l’État, il y a une interrogation de ce type, d’une part sur les reports de crédits en page 139 et d’autre part sur la contribution sur la rente inframarginale en page 75.

M. Pierre Cordier (LR). Je vous remercie pour les explications que vous nous avez données et pour le travail réalisé, que nous avons regardé avec une grande attention. Ces derniers temps, le Gouvernement a particulièrement pointé du doigt les collectivités territoriales, à qui il sera demandé dans les prochains mois un effort significatif, apparemment à hauteur de 2,5 milliards d’euros. Cependant, les collectivités territoriales ne gèrent heureusement pas leur budget de la même manière que l’État s’occupe du sien.

Les passages de votre rapport sur la médiocrité de la politique budgétaire du Gouvernement me rappellent les leçons infligées au groupe LR depuis 2017 par M. Le Maire et ses différents ministres du budget. À la lumière dont le budget de la France est aujourd’hui géré, permettez-moi de m’interroger sur ces leçons, qui résonnent comme un constat d’échec de la politique du « en même temps ».

M. Pierre Moscovici. Je vous donne rendez-vous à la fin du mois de juin, lorsque nous réaliserons notre propre revue de dépenses sur le financement des collectivités territoriales. Par ailleurs, je participe ès qualité, en tant que Premier président de la Cour des comptes, au Haut Conseil des finances publiques locales qui, je l’espère, parviendra à réaliser un travail utile et consensuel.

M. Fabien Di Filippo (LR). Nous faisons face à des enjeux colossaux et les changements de prévisions du Gouvernement, qui ne vous semblent pas cohérents selon vos propres mots, nous interpellent.

En début d’année, nous avons entendu parler de 10 milliards d’euros d’économies pour 2024 et 20 milliards d’euros pour 2025. Quel montant d’économies faudrait-il réaliser pour stabiliser la charge de la dette ?

Emmanuel Macron nous indique qu’il n’existe pas en France de problème de dépenses excessives. Dans ce cas, quel devrait être le montant de la hausse des recettes – c’est-à-dire les taxes et les impôts – pour continuer à soutenir cette trajectoire ?

Enfin, quels garde-fous pourrions-nous placer, notamment dans un contexte de majorité relative, lorsque les prévisions sont manifestement trop optimistes, en dehors de tout consensus politique et économique ?

M. Pierre Moscovici. Vos deux premières questions me paraissent très clairement s’adresser davantage au Gouvernement qu’au Premier président de la Cour des comptes et au président du HCFP. Ensuite, je ne sais pas s’il faut parler de garde-fous, mais il faut peut-être écouter davantage le Haut Conseil des finances publiques. Je me permets de rappeler la proposition consistant à faire en sorte que le Haut Conseil puisse continuer à être saisi annuellement par le Gouvernement sur le suivi des programmes de réforme. Ce regard extérieur me semble en effet utile, lucide et pluraliste. Je souhaite donc que la compétence du Haut Conseil soit adaptée au nouveau cadre communautaire.

M. Philippe Juvin (LR). Monsieur le président, vous avez souligné un manque de cohérence. Estimez-vous donc qu’il existe une incohérence ?

M. Pierre Moscovici. Encore une fois, nous pensons que le bouclage tel qu’il est établi est extrêmement difficile à réaliser. Il repose sur des hypothèses qui doivent être mises en harmonie interne. Nous suggérons certaines voies pour y parvenir. Je le redis, le Haut Conseil parle bien d’un manque de cohérence. Et lorsque l’on manque de cohérence, il convient effectivement de la rétablir.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Vos mots sont précis et bien pesés, nous devons en prendre acte, en tant que responsables politiques. Je suis quand même étonné que nous ne disposions pas d’outils plus précis pour expliquer le décrochage des recettes. La Cour des comptes pourrait-elle fournir une méthode permettant d’obtenir des informations plus fiables ? Un PLFR offrirait à ce titre l’opportunité de disposer de données plus précises sur l’année 2024.

Pouvons-nous estimer que les recettes sont « à l’os » ? Serait-il possible d’obtenir une aide de la Cour des comptes pour calibrer des recettes qui ne limiteraient pas la croissance, puisque l’on a l’habitude de dire que « trop d’impôt tue l’impôt » ? Existe-t-il des pistes pour rendre les recettes acceptables ?

M. Pierre Moscovici. In fine, toute méthode pour bien évaluer les recettes reposera toujours sur les données de l’administration. À ce titre, je pense qu’il est préférable de l’interroger.

En matière de recettes, nous disposons effectivement de quelques idées, que vous connaissez, puisque nous avons tenu ici même un débat sur le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité du logement. Au delà, il existe une série de travaux assez intéressants et pour ma part, je n’ai jamais considéré que la fiscalité constituait un débat tabou : quand on ne peut plus parler de fiscalité dans un pays, cela signifie que le débat politique n’existe plus. Or le débat politique sur la fiscalité est au cœur de l’histoire de notre République. Ce débat relève de votre noble tâche, que j’ai jadis partagée.

II. audition de M. Thomas Cazenave, ministre dÉLÉGUÉ chargÉ des comptes publics, sur le programme de stabilitÉ prÉsentÉ aux institutions europÉennes et le rapport sur l’Évolution de l’Économie nationale et sur les orientations des finances publiques, et le projet de loi relative aux rÉsultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’annÉe 2023 (n° 2520)

Au cours de sa séance du 17 avril après-midi, la commission a procédé à l’audition de M. Thomas Cazenave, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le programme de stabilité présenté aux institutions européennes et le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, et le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (n° 2520).

M. le président Éric Coquerel. Je remercie M. Thomas Cazenave, ministre délégué chargé des comptes publics, d’avoir répondu à la traditionnelle invitation de notre commission à venir présenter le programme de stabilité, qui a été délibéré ce matin en Conseil des ministres, le rapport sur les orientations des finances publiques ainsi que le projet de loi de règlement du budget pour 2023 – plus exactement, d’après le nouvel intitulé retenu par la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023, même si je déconseille à quiconque d’utiliser cet intitulé devant les médias !

Après cette audition, la séquence relative à l’évocation des orientations et de la programmation des finances publiques se poursuivra avec un débat en séance publique, le lundi 29 avril après-midi, comme le permet l’article 1er K de la Lolf. Il nous semblait important d’évoquer ces sujets en commission des finances avec le ministre pour préparer au mieux ce débat.

Le programme de stabilité est l’occasion d’évoquer les objectifs et les hypothèses retenus par le Gouvernement pour élaborer une stratégie budgétaire jusqu’en 2027. Monsieur le ministre nous vous écoutons.

M. Thomas Cazenave, ministre délégué chargé des comptes publics. Vous l’avez dit, monsieur le président, cette audition a pour objectif de vous présenter le projet de loi d’approbation des comptes pour 2023 et l’actualisation de notre trajectoire macroéconomique et de finances publiques dans le cadre du programme de stabilité.

Dans un premier temps, je reviendrai sur l’année 2023, dont les comptes traduisent d’abord une chose : nos dépenses ont été tenues.

S’agissant de l’État et des opérateurs, nous avons moins dépensé que prévu – et ce, à hauteur de 7 milliards d’euros. Ce résultat a été obtenu grâce aux mesures de pilotage engagées : nous avons augmenté la mise en réserve dès mai 2023 et pris un décret d’annulation de 5 milliards d’euros en crédits de paiement en septembre 2023 ; nous avons présenté une loi de finances de fin de gestion portant des annulations nettes dans le périmètre des dépenses de l’État ; nous avons renforcé le suivi de l’exécution des dépenses en fin de gestion, ce qui nous a permis d’aboutir à une exécution significativement inférieure à ce qui avait été indiqué dans la loi de finances de fin de gestion.

S’agissant des emplois, les recrutements de l’État sont conformes au budget adopté.

Au-delà de l’État, la trajectoire de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) a été respectée. Les mesures de régulation ont permis de compenser les aides en trésorerie accordées aux hôpitaux au titre de l’inflation et le dépassement des dépenses de soins de ville. Les dépenses de santé liées à la crise sanitaire ont été significativement réduites, passant de près de 12 milliards d’euros en 2022 à 1 milliard d’euros en 2023.

S’agissant des collectivités locales, leurs dépenses de fonctionnement ont été dynamiques. Alors que la loi de programmation des finances publiques fixait une hausse des dépenses égale à celle de l’inflation, nous constatons qu’elles ont augmenté plus fortement, avec 5,9 %, alors que l’inflation hors tabac s’est élevée à 4,8 %.

Si les dépenses ont été globalement tenues, nous avons fait face à un ralentissement économique à l’échelle européenne et mondiale et à des difficultés conjoncturelles qui ont pesé lourdement sur nos finances publiques fin 2023, en particulier sur nos recettes. Au total, nous constatons 21 milliards d’euros de recettes en moins par rapport à ce que nous anticipions lors des débats au Parlement, en octobre et en novembre. Cet écart se décompose ainsi : 4,4 milliards pour l’impôt sur les sociétés, 4,3 milliards pour la TVA, 2,7 milliards pour la contribution sur la rente inframarginale de la production d’électricité (Crim), 200 millions pour les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), 1,4 milliard pour l’impôt sur le revenu (IR), 4,8 milliards pour les cotisations sociales et 1,4 milliard pour les prélèvements sociaux sur l’activité.

Certains nous reprochent de ne pas avoir pris en compte ce retournement lors de l’examen des textes financiers à l’automne. En décembre, les administrations de Bercy ont fait état d’un risque de déficit plus élevé que ce que nous attendions tout en alertant sur le risque de communiquer sur un tel chiffre eu égard aux nombreuses incertitudes qui l’entouraient. À cette date, la loi de finances de fin de gestion pour 2023 était promulguée depuis une semaine et ne pouvait donc pas être modifiée.

De tels écarts avec les prévisions de recettes ont déjà eu lieu. Je citerai deux exemples : en 2013, la chute des recettes avait entraîné un écart entre l’objectif du projet de loi de finances et le déficit constaté de 1,3 point de PIB, soit 25 milliards d’euros et, en 2011, l’État avait vu ses recettes baisser, notamment de 700 millions pour l’impôt sur le revenu et de près de 6 milliards pour l’impôt sur les sociétés (IS).

Cette année, par ailleurs, un changement de méthode appliqué par l’Insee a modifié le périmètre des administrations publiques, ce qui a conduit à dégrader le déficit public de près de 4 milliards d’euros.

Vous venez d’auditionner M. Pierre Moscovici. Je rappelle que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) estimait lui-même cet automne que la prévision de déficit de 4,9 % était « vraisemblable au vu notamment des informations disponibles » et que nos prévisions de recettes étaient « plausibles ».

En résumé, l’exercice 2023 a été marqué par des dépenses globalement maîtrisées, mais par de moindres recettes dans une conjoncture difficile, comme l’a souligné le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 15 avril 2024. C’est d’ailleurs dans ce contexte que nous ajustons notre trajectoire de finances publiques dans le cadre du programme de stabilité.

Face à cette conjoncture plus difficile, Bruno Le Maire a révisé notre prévision de croissance à 1 % pour 2024, en cohérence avec ce qu’ont fait nos voisins européens, et nous avons pris un décret d’annulation de 10 milliards d’euros – j’y reviendrai. Malgré la révision de notre croissance en 2024, ses fondamentaux restent solides, soutenus par les réformes structurelles et les investissements engagés depuis 2017 et, de façon plus conjoncturelle, par l’accélération de la consommation des ménages permise par la baisse de l’inflation et la baisse de leur taux d’épargne. Le 11 avril, la Banque de France a conforté cette prévision en constatant une hausse de 0,2 % du PIB au premier trimestre, ce qui n’est « pas incompatible avec une prévision de 1 % de croissance sur l’année ». La prévision gouvernementale de croissance, si elle est jugée optimiste, n’est pas hors d’atteinte d’après le dernier avis du Haut Conseil des finances publiques. Elle est d’ailleurs proche de celle de la Commission européenne, qui est de 0,9 %. Enfin, elle est conforme aux indicateurs conjoncturels. Le climat des affaires retrouve sa moyenne de long terme et la confiance des ménages se redresse. La trajectoire que nous présentons dans ce programme de stabilité s’inscrit donc dans un contexte de croissance préservée.

La boussole du retour sous la barre des 3 % de déficit à horizon 2027 guide notre action. Pour atteindre cet objectif, nous réajustons notre trajectoire avec une première marche crédible qui tient compte de l’exécution de 2023 et de la révision de la croissance de 2024 : l’objectif est de ramener le déficit de 5,5 % à 5,1 % en 2024. La suite de la trajectoire est également modifiée : 2,9 % en 2027, après 3,6 % en 2026 et 4,1 % en 2025.

On ne change pas une politique économique qui a fait ses preuves. Nous continuons de mener une politique de soutien à la croissance, à la création d’emplois et à l’activité partout sur notre territoire. Depuis 2017, 2,4 millions d’emplois ont été créés. Le taux de chômage est au plus bas depuis quarante ans et la réindustrialisation permet à notre pays d’être l’une des locomotives de la croissance européenne.

Pour tenir notre objectif pour 2024, je rappelle l’effort déjà consenti dans le cadre du décret de février 2024 qui a annulé 10 milliards d’euros de crédits dans l’ensemble du budget de l’État. Ce décret a conduit à des mesures d’économie et à des reprogrammations dans tous les ministères. Nous avons notamment réduit les dépenses de fonctionnement de l’État et des opérateurs. Ce décret concrétise la poursuite de nos efforts vers un État plus sobre – des efforts qui nous ont déjà conduits à réduire de 150 millions d’euros la facture énergétique de l’État, à céder pour 280 millions d’euros de biens immobiliers et à diviser par trois en deux ans les dépenses de conseil. Nous avons aussi reporté certains investissements immobiliers ou informatiques non encore lancés. Nous avons réduit nos dépenses d’aide publique au développement. Nous avons resserré le compte personnel de formation en mettant en place un ticket modérateur. Nous avons mobilisé la trésorerie des opérateurs dans tous les périmètres, notamment pour ceux relevant du ministère de l’économie et du ministère de la culture. Ces mesures rapides et ciblées visent à ajuster le niveau de nos dépenses à celui de nos recettes.

Pour tenir l’objectif de 5,1 % en 2024, nous savons déjà qu’un effort supplémentaire estimé à 10 milliards d’euros sera nécessaire.

Pour l’État, une part importante de la réserve de précaution, qui représente plus de 7 milliards d’euros, ne sera pas utilisée. Les ministères devront tenir leur budget dans les crédits disponibles et nous allons piloter la gestion au mois le mois, dépense par dépense, pour le garantir. En cas d’alerte d’insoutenabilité, les seuils au delà desquels un visa de Bercy sera nécessaire pour engager la dépense seront réduits, pour un contrôle quasi systématique. Ces mesures de bonne gestion ne remettent en cause ni nos priorités ni les grands équilibres du budget pour 2024. Les dépenses vertes, ainsi que les budgets de la sécurité intérieure, des armées, de la justice, de l’éducation nationale et de la recherche, continuent de progresser.

La maîtrise de nos dépenses publiques est un effort partagé avec les collectivités territoriales. Avec Bruno Le Maire, Christophe Béchu et Dominique Faure, j’ai eu l’occasion de le redire devant le Haut Conseil des finances publiques locales (HCFPL). Conformément à la loi de programmation des finances publiques (LPFP), l’objectif pour la période 2024-2027 est de maintenir la progression des dépenses de fonctionnement légèrement en dessous – 0,5% – de l’inflation, soit 1,9 % d’augmentation au maximum en 2024. Cet objectif n’a pas varié depuis le débat et l’adoption de la loi de programmation des finances publiques en décembre. Pour l’atteindre, il faut se poser la question de l’efficacité de l’action publique, de l’enchevêtrement des responsabilités et de la façon de réduire le coût de notre action publique.

Je demeure convaincu que c’est par le dialogue que l’État et les collectivités territoriales parviendront ensemble à construire des solutions face à la dégradation de nos finances publiques. C’est pourquoi les instances de dialogue comme le Haut Conseil des finances publiques locales sont importantes. La réunion de ce Haut Conseil du 9 avril a permis d’évoquer de nouveaux thèmes de travail conjoint entre l’État et les associations d’élus.

Dans le champ social, nous poursuivrons nos efforts de maîtrise de la dépense afin de tenir la trajectoire prévue, notamment pour l’Ondam, et nous continuerons d’appliquer notre stratégie économique payante en poursuivant les réformes structurelles pour plus de travail, plus de croissance et plus de recettes.

Concernant les recettes, je l’ai dit et je le redis ici, nous n’envisageons pas de changer notre politique fiscale. Comme nous l’avons fait par le passé pour les énergéticiens, les sociétés d’autoroutes, les raffineurs de pétrole ou les laboratoires de biologie, des mesures seront prises en 2024 sur la base des travaux des parlementaires, comme l’a annoncé le Premier ministre. Je pense en particulier au rapporteur général Jean-René Cazeneuve, à Mme Nadia Hai, au président Jean-Paul Mattei et à M. François Jolivet, qui auront l’occasion de présenter leurs conclusions d’ici l’été. Nous nous sommes déjà engagés à travailler à la question des énergéticiens et des rachats d’actions.

J’en viens à l’année 2025. Nous pourrons compter sur une croissance solide, estimée à 1,4 %, grâce à la consommation des ménages et au rebond de l’investissement des entreprises et du commerce extérieur. Malgré cette croissance solide, un effort important restera à faire, prioritairement pour les dépenses, avec un objectif de déficit à 4,1 %. Pour y parvenir, nous devrons faire des économies dans tous les champs. Le travail est déjà engagé avec les revues de dépenses, qui doivent nous permettre d’identifier le plus finement possible nos marges de manœuvre. Ce travail, qui doit nous permettre de maintenir un haut niveau d’ambition en matière de réformes structurelles, est également engagé avec vous, parlementaires, grâce au dialogue que nous avons commencé à mener à l’Assemblée comme au Sénat.

Dans la période que nous traversons, je réaffirme la détermination du Gouvernement à maîtriser notre dépense, à tenir nos objectifs et à préparer l’avenir. Ce travail exigeant se fera avec vous, grâce au dialogue toujours sincère que j’ai à cœur de mener depuis neuf mois.

M. le président Éric Coquerel. Dans le rapport sur l’exécution du budget de l’État pour 2023, la Cour des comptes relève des reports massifs de crédits, à hauteur 18,7 milliards d’euros, suivis de mises en réserve et d’annulations de crédits en cours d’année, pour un montant significatif. La Cour évoque d’ailleurs un problème de sincérité de certaines prévisions de dépenses et relève également l’importance des reports à l’exercice 2024 de crédits non consommés en 2023.

Le Parlement n’est pas tenu informé en fin de gestion des prévisions de consommation des crédits reportés, ce qui ne nous permet pas d’avoir une appréciation non faussée de ce qui sera effectivement exécuté pour l’année qui s’achève. Dans ces conditions, monsieur le ministre, à défaut de promettre d’arrêter de pratiquer des reports de crédits massifs, seriez-vous prêt à vous engager à présenter au Parlement, lors de l’examen du projet de loi de finances de fin de gestion, un état des lieux de la consommation des crédits reportés de l’année précédente ? Cela nous permettrait de mieux apprécier la portée des ouvertures et des annulations de crédits proposées à cette occasion.

Par ailleurs, tout comme vous avez rectifié les estimations de croissance pour 2024, le programme de stabilité se démarque considérablement de la loi de programmation des finances publiques adoptée par l’usage de l’article 49.3 de la Constitution et qui, nous disait-on alors, devait absolument être votée pour que Bruxelles libère les crédits dus à la France. Nous avons été nombreux à remarquer que non seulement les choses ne se passaient pas ainsi, mais surtout qu’il était compliqué de voter une trajectoire largement contestable et contestée. Quelques mois après, votre programme de stabilité change les chiffres, que nous avions été nombreux à dénoncer en décembre : le déficit passe alors de 4,4 % à 5,1 % en 2024 et de 2,7 % à 2,9 % en 2027, sans parler des années intermédiaires.

Passons sur la sincérité des prévisions, même si la question mérite d’être posée. Si ces prévisions étaient sincères, ce serait presque pire ! En effet, que dire d’une politique incapable de prévoir et d’anticiper et qui accumule les erreurs ? Cela ne serait pas seulement une question d’incompétence mais, plus grave, une question d’erreur de politique. Votre politique économique et financière est vouée à être remise en question quelques mois après, parce qu’elle ne correspond ni aux besoins des Français ni à la conjoncture économique. Les erreurs s’accumulant, vous êtes obligés de constater les échecs de votre politique.

Le Haut Conseil des finances publiques a relevé que les estimations d’une trajectoire de déficit passant de 5,1 % en 2024 à 2,9 % en 2027 sont peu crédibles. Il note qu’un tel effort n’a jamais été fait par le passé et que sa documentation reste lacunaire à ce stade. J’utiliserai une image un peu différente de celle de Pierre Moscovici : vous nous promettiez de descendre un rapide, mais c’est devenu les chutes du Niagara ! Or, pour des raisons tant économiques que politiques et en raison de l’incohérence dénoncée par le Haut Conseil, le premier effet d’une baisse des dépenses publiques est d’aggraver le caractère récessif de la politique menée. Les estimations de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) font état de – 0,2 point de PIB en 2024 et de – 0,6 point en 2025. Sans une baisse astronomique de nos dépenses publiques, dont notre économie ne pourrait se relever, les objectifs seront impossibles à tenir, sans parler des besoins des Français et des réformes structurelles qui représentent, d’après ce que nous avons compris de la part de membres du Gouvernement, une attaque sans précédent de la protection sociale.

Tout cela n’a pas de sens et ne tient pas ! Je pense que le programme de stabilité qui sera présenté à Bruxelles manquera autant de cohérence que la loi de programmation des finances publiques adoptée par 49.3 l’an dernier.

Vous affirmez que l’on n’a jamais créé autant d’emplois et que le chômage a baissé, mais l’Insee prévoit un taux de chômage à 8 % fin 2024. Nous verrons alors si vous attribuez cette hausse à votre politique ou à la conjoncture internationale. Si elle se confirme, je l’attribuerai pour ma part à votre politique. N’est-il pas urgent de changer complètement de logiciel ?

M. Draghi ne propose pas les mêmes recettes mais explique que les réponses apportées sont adaptées au monde d’hier. Il parle de décrochage de croissance de l’Europe par rapport aux autres blocs économiques. Ne pensez-vous pas qu’une politique qui joue sans arrêt sur la baisse de la dépense publique a un effet récessif, sans compter qu’elle ne répond pas aux besoins de la population et qu’elle est incapable d’investir suffisamment pour une véritable bifurcation écologique ? Les montants en faveur de cette bifurcation écologique continuent certes à augmenter, mais insuffisamment par rapport à ce que la plupart des économistes estiment nécessaire. Jean Pisani-Ferry, par exemple, estime qu’il faut 37 milliards d’euros de dépenses publiques en faveur de l’écologie. Ne croyez-vous pas qu’il est temps de changer de braquet ? Je sais que votre réponse sera négative, mais il faudrait d’une part mettre en place une politique de la demande dopée par des investissements écologiques au lieu d’une politique de l’offre et, d’autre part, rompre avec la politique de compétitivité qui vous a amené, depuis 2017, à offrir 50 milliards de cadeaux fiscaux chaque année. Par ailleurs, les aides publiques aux entreprises sans contrepartie, qui sont une sorte de dépense fiscale, ont explosé. Ne croyez-vous pas qu’il faut revenir sur cette politique, y compris si vous vous fixez comme objectif de baisser les déficits, car on ne voit pas ses effets sur l’emploi et car elle ne répond pas aux besoins des Français. En revanche, elle conduit à une accumulation des richesses dans les mains de quelques personnes, qui est, plus que la disparité entre les 10 % les plus pauvres et les 10 % les plus riches, inédite. Non seulement les cadeaux fiscaux pour les revenus du capital font exploser les inégalités, mais en plus ils privent l’État de recettes fiscales importantes.

Une étude de l’Institut des politiques publiques (IPP) montre que les soixante-quinze plus fortunés de nos milliardaires rentiers et, pour aller vite, capitalistes, qui réalisent des gains à partir de leur patrimoine constitué des actions – c’est la définition même du capitalisme –, bénéficient d’un taux d’imposition de 26 % en moyenne pour l’ensemble de leurs revenus, personnels et professionnels. Pourtant, le taux d’imposition des 0,1 % les plus riches est de 48 %. La différence entre les deux représente pour l’État une perte de 18 milliards. Ce n’est qu’un exemple de cet argent qui, depuis des années, part vers le CAC40 pour être dilapidé en dividendes et qui ne rejaillit donc pas dans l’économie et manque cruellement aux recettes de l’État.

Le chef de l’État explique que nous avons un problème de recettes et pas de dépenses. Comment dès lors récupérer ces recettes ? Vous avez missionné plusieurs membres de la majorité pour présenter, en juin, des propositions dans ce sens, notamment en matière de rente. Il serait plus démocratique et plus nécessaire, compte tenu des modifications budgétaires – 10 milliards d’euros d’annulations de crédits et 10 milliards d’euros supplémentaires annoncés pour 2024 – de présenter un projet de loi de finances rectificative qui permettrait enfin le débat dans cette assemblée. Nous pourrions ainsi présenter à nouveau la proposition – votée par la majorité de notre commission, notamment avec le Modem –, de taxer les superprofits, taxe qui rapporterait 15 milliards d’euros à l’État. Je vous fais grâce des suppressions de niches ou d’aides aux entreprises sans condition, qui pourraient aisément rapporter plusieurs dizaines de milliards d’euros.

Je vous demande solennellement de ne pas compter sur un projet de loi de finances de fin de gestion pour revoir le budget, qui est exécuté de manière totalement différente par rapport à ce qui a été adopté fin décembre : présentez plutôt un projet de loi de finances rectificative (PLFR). Faute d’un PLFR, le groupe auquel j’appartiens a indiqué qu’une motion de censure serait déposée, car le débat et le vote du budget sont fondamentaux pour l’Assemblée nationale.

M. Thomas Cazenave, ministre. Entre 2023 et 2024, les reports se sont élevés à 23,5 milliards d’euros. Ce montant est en baisse puisqu’il était de 29 milliards en 2022, mais il reste élevé, notamment en raison des effets latents de la crise : sur les 23,5 milliards d’euros de reports, 6 milliards concernent le plan de relance et 1 milliard concerne les entreprises énergo-intensives. Nous nous sommes donc engagés à poursuivre leur réduction.

Il n’est pas possible de suivre à l’euro près les montants des reports de 2023 vers 2024 car, une fois reportés, les crédits se fondent dans la masse – les crédits ouverts n’ont pas de millésime. Depuis l’application de la loi organique, les crédits budgétaires sont fongibles au sein d’un programme. Toutefois, pour la première fois en 2023, une annexe au projet de loi de finances de fin de gestion présente, pour chaque mission du budget, les crédits qui ont été engagés et ceux qui ne l’ont pas encore été.

Il est normal de réviser le programme de stabilité pour tenir compte du nouveau contexte économique. Si nous étions les seuls à le vivre, votre argument serait recevable mais, à quelques jours près, l’Allemagne a elle aussi revu sa croissance – de 1,3 % à 0,2 %. Les Britanniques sont entrés en récession et la Commission européenne a revu les prévisions de croissance de notre pays. Les Européens sont donc collectivement touchés par un ralentissement économique, qui n’est pas sans lien avec la guerre en Ukraine et avec les difficultés de la Chine. Notre responsabilité est bien de revoir notre trajectoire eu égard à cette nouvelle donne économique.

Vous nous demandez de prendre acte de l’échec de notre politique alors qu’elle a permis de briser le chômage de masse dans notre pays. Dans le combat contre le chômage de masse, beaucoup se sont cassé les dents alors que nous avons ramené le chômage à 7,5 % et créé 2,5 millions d’emplois. Nous rouvrons des usines. Notre politique économique, dont l’objectif ultime est plus de travail, de croissance et d’activité, produit des résultats. Notre déficit reste élevé, mais, au moment où nous protégions massivement les entreprises, les emplois, les associations et les collectivités territoriales, je n’ai pas entendu les groupes d’opposition dire : « Stop, vous protégez trop ! ». Nous avons bien fait de protéger le tissu économique : notre modèle résiste bien avec 1 % de croissance en France contre 0,2 % en Allemagne.

Quant aux prévisions de croissance, celle du Gouvernement – 1 % en 2024 – est proche de celle de la Commission européenne, de 0,9 %, et de celle de la Banque de France, de 0,8 % avec, selon le gouverneur, une marge d’erreur de 0,2 point. En décembre 2022, la Banque de France prévoyait 0,3 % pour 2023, avant de revoir cette prévision à 0,6 % en mars 2023, à 0,7 % en juin et à 0,9 % en septembre. Il n’est donc pas anormal de revoir les prévisions de croissance. La nôtre est robuste et en lien avec notre politique économique.

Vous évoquez les interrogations du Haut Conseil des finances publiques et estimez que l’effort que nous prévoyons est peu crédible. Vous soulignez qu’un tel effort n’a jamais été réalisé mais je rappelle qu’un décret d’annulation de 10 milliards d’euros n’avait jamais été pris. Je ne vois pas pourquoi nous ne parviendrions pas à faire cet effort. Il y a encore quelques mois, certains d’entre vous auraient considéré que nous ne serions pas capables d’annuler 10 milliards. Nous l’avons pourtant fait ! Nous avons immédiatement ajusté nos dépenses à nos recettes et nous sommes engagés sur cette voie pour 2025 et au delà. Je vous invite à participer à cette réflexion et à nous présenter des propositions pour atteindre cet objectif de réduction du déficit public et de réalisation d’économies.

Selon vous, ces économies risquent de remettre en question nos services publics et de casser la croissance. Je rappelle d’abord que, entre 2019 – avant la crise – et 2023, les dépenses de l’État ont augmenté de 100 milliards d’euros pour faire face à la crise. Il est donc normal de réajuster une partie de nos crédits au monde d’après la crise. Je rappelle ensuite que les dépenses publiques représentent 1 600 milliards d’euros. Un décret d’annulation de 10 milliards et une poursuite de l’effort à hauteur de 10 milliards cette année ne remettent donc pas en cause notre modèle. Nous sommes très loin d’une cure d’austérité.

Vous nous reprochez de ne pas en faire assez pour la transition écologique et vous citez le rapport de Jean Pisani-Ferry, qui évalue la part publique des dépenses pour la transition écologique à une trentaine de milliards d’euros. Il faut toutefois aussi tenir compte de l’investissement des collectivités territoriales. Depuis 2021, nos dépenses vertes augmentent chaque année, et, même après le décret d’annulation, le budget 2024 est le plus vert de notre histoire.

De quels cadeaux fiscaux parlez-vous ? La baisse du barème de l’impôt sur le revenu dans les premières tranches n’était pas un cadeau aux ultrariches, mais à ceux qui travaillent. Cette revalorisation du barème de l’IR ne s’est pas accompagnée de la revalorisation de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.