rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire (n°2197).

SOMMAIRE

Pages

1. avant-propos DU RAPPORTEUR
2. SYNTHèse
3. COMMENTAIREs des articles du projet de loi
4. titre iER L’autoritÉ de sÛretÉ nuclÉaire et de radioprotection
5. Chapitre Ier Missions et fonctionnement de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection
6. Section 1 Dispositions modifiant le code de l’environnement
7. Article 1er (supprimé) Création de la future Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) qui rassemblera les compétences de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
8. Article 2 Fonctionnement, déontologie, indépendance et transparence de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR)
9. Article 2 bis Règles de parité applicables à la composition du collège de l’ASNR
10. Article 2 ter (supprimé) Précisions sur l’activité de la commission des sanctions dans le rapport d’activité de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection
11. Article 3 Activités pouvant être exercées par l’ASNR, notamment en matière de recherche
12. Article 4 Dispositions relatives à la transparence, l’information et l’association du public
13. Article 4 bis (supprimé) Rôle et composition de la Commission nationale d’évaluation des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets radioactifs
14. Article 4 ter Correction d’une erreur rédactionnelle
15. Article 4 quater Transmission à l’Opecst du rapport annuel d’activité de l’ASNR
16. Section 2 Dispositions transitoires
17. Article 5 Transfert des biens, droits et obligations de l’IRSN et continuité du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection
18. Chapitre II Ressources humaines
19. Section 1 Dispositions modifiant le code de l’environnement
20. Article 6 Statut des personnels de la future autorité, instances et règles du dialogue social et harmonisation des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature
21. Section 2 Dispositions transitoires
22. Article 7 Transfert des salariés de l’IRSN à l’ASNR et au CEA
23. Article 8 Dispositions transitoires en matière de conventions et d’accord collectifs
24. Article 9 Possibilité pour les agents contractuels et les salariés privés de la future autorité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d’accéder à un corps de fonctionnaire
25. Article 10 Dispositions transitoires tendant à garantir la continuité de la représentation sociale au sein de la future autorité
26. Article 11 Augmentation des rémunérations versées au sein de l’IRSN et de l’ASN ; élaboration d’un rapport du Gouvernement et d’évaluations par l’ASNR sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à la nouvelle autorité
27. Article 11 bis (nouveau) Consultation des comités sociaux de l’ASN et de l’IRSN sur des dispositions portant organisation et fonctionnement des services de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection ainsi que le projet de règlement intérieur de cette dernière
28. Chapitre III Le haut-commissaire à l’énergie atomique
29. Article 12 Rattachement du haut-commissaire à l’énergie atomique au Premier ministre
30. Chapitre IV Dispositions de coordination et finales
31. Article 13 Soumission de la recherche de l’ASNR à l’évaluation du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et coordination
32. Article 14 Conditions de nomination du président de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection et actualisation de références législatives
33. Article 15 Entrée en vigueur
34. Article 15 bis (nouveau) Rapports de suivi de la mise en œuvre de la réforme de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection
35. TITRE II Adaptation des règles de la commande publique aux projets nucléaires
36. Chapitre Ier Sécurisation des procédures relatives à la commande publique pour les projets nucléaires
37. Article 16 Faculté de déroger à l’obligation d’allotissement des marchés publics pour certains projets dans le domaine nucléaire
38. Article 17 Faculté de déroger à la durée maximale des accords-cadres des marchés publics pour certains projets nucléaires
39. Article 17 bis Faculté de prendre en compte la crédibilité des offres dans les critères d’attribution d’un marché public pour certains projets nucléaires
40. Article 17 ter Faculté de recourir à des avenants pour modifier un marché public sans remise en concurrence pour certains projets nucléaires
41. Chapitre II Mesures destinées à renforcer la protection des intérêts fondamentaux de la Nation en matière nucléaire
42. Article 18 Dérogation aux obligations de publicité et de mise en concurrence pour les marchés concernant les domaines nucléaires les plus sensibles
43. avis fait au nom de la commission des affaires économiques
44. comptes rendus des travaux de la commission Du développement durable et de l’aménagement du territoire
45. 1. Réunion du mardi 5 mars 2024, après-midi
46. 2. Réunion du mardi 5 mars 2024, soir
47. 3. Réunion du mercredi 6 mars 2024, après-midi
48. 4. Réunion du mercredi 6 mars 2024, soir
49. compte rendu des travaux de la commission des affaires économiques, saisie pour avis
50. liste des personnes auditionnées par M. jean-Luc fugit, rapporteur
51. liste des personnes auditionnées par M. Antoine armand, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques
52. LISTE DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES

avant-propos DU RAPPORTEUR

Le système français de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est un système robuste, à l’efficacité démontrée, mais qui va être confronté au cours des prochaines années à un nouveau contexte nucléaire lié notamment à la relance de la filière et aux nouveaux défis que cela pose. Ce système est actuellement fondé sur, d’une part, une Autorité de sureté nucléaire (ASN) créée en 2006 et chargée de la prise de décision et, d’autre part, un Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), créé en 2002. Il résulte de réorganisations successives intervenues depuis plus d’un demi-siècle, qui ont eu pour objectif de prendre en compte les évolutions de la politique industrielle française, les normes internationales de sûreté et le retour d’expérience d’accidents survenus à l’étranger, afin de renforcer toujours plus le contrôle de la sûreté nucléaire, qui relève en premier lieu de l’exploitant.

En effet, dès 1945, sur le conseil du physicien Frédéric Joliot-Curie, le général de Gaulle décide de créer un organisme de recherche dédié aux applications civiles et militaires des sciences de l’atome : le Commissariat à l’énergie atomique (CEA). Au début des années 1960, un nouvel acteur apparaît dans le paysage français du nucléaire : Électricité de France (EDF) qui dispose d’un monopole sur l’étude, la réalisation et l’exploitation des moyens de production d’électricité. En l’absence de législation ou de réglementation spécifiques, aucune disposition ne définit précisément les modalités de contrôle des installations nucléaires. De ce fait, EDF se tourne naturellement vers la commission de sûreté des installations atomiques du CEA. Pour suivre l’accélération du plan nucléaire civil français, un nouvel organisme de contrôle, rattaché au ministère de l’industrie, est créé en 1973 : le service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN). Si l’autorité de décision en matière de sûreté est désormais le SCSIN, le rôle d’expertise technique du CEA est conforté, car le SCSIN n’est pas doté de moyens d’expertise propres et doit donc faire appel aux ressources du CEA, au sein duquel un département de sûreté nucléaire (DSN), regroupant l’ensemble des compétences en matière de sûreté, a été créé en 1970.

Cette organisation reste néanmoins imparfaite puisque le CEA assume un rôle d’expert pour la sûreté tout en étant lui-même exploitant d’installations nucléaires. Aussi, est-il rapidement envisagé la création d’un organisme d’expertise totalement indépendant du CEA. Les oppositions à ce projet sont vives : les organisations syndicales y voient un début de démantèlement du CEA. Un compromis est trouvé avec la création l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), en 1976, qui reste rattaché au CEA. L’idée de la nécessité d’un contrôle plus indépendant conduit, en 1991, à transformer le SCSIN, placé sous l’autorité du seul ministre chargé de l’énergie, en une direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) placée sous l’autorité conjointe des ministres chargés de l’énergie et de l’environnement.

En 1998, M. Jean-Yves Le Déaut, à l’époque président de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst), rédige à la demande du Premier ministre M. Lionel Jospin, un rapport sur le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire. Ce rapport préconise la création d’une autorité administrative indépendante (AAI) chargée du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, ainsi que d’une agence indépendante du CEA, regroupant l’IPSN et l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI). Trois années plus tard, l’article 5 de la loi du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale prévoit la création de l’IRSN à partir de l’IPSN et de l’OPRI. Il est finalement institué en 2002 sous la forme d’un établissement public industriel et commercial (Epic) relevant de plusieurs tutelles ministérielles.

Puis, en 2006, la loi n° 2006-686 relative à la transparence et à la sûreté nucléaire crée l’ASN sous la forme d’une AAI qui exerce des missions de contrôle des activités et des exploitants nucléaires civils ainsi que des missions d’information du public. En situation d’urgence radiologique, elle est chargée de proposer aux pouvoirs publics les actions de protection à mettre en place pour protéger la population et l’environnement. Elle dispose d’expertises internes sur certains champs spécifiques, notamment sur la protection de l’environnement et les équipements nucléaires sous pression.

Ces deux entités, l’une chargée de la décision en matière de sûreté nucléaire et l’autre de l’expertise, travaillent ensemble, le plus souvent en mode projet, « au pied du réacteur », comme le rappelle l’Opecst dans son rapport sur la réforme du contrôle et de la recherche en sûreté nucléaire et radioprotection du 11 juillet 2023 ([1]). Loin de distinguer de manière rigide l’expertise et la décision, comme l’approche institutionnelle pourrait en induire l’idée, il existe un continuum étroit entre les deux activités. Le niveau de la sûreté nucléaire est donc fonction de la qualité des échanges entre la sphère de contrôle et l’exploitant, garant de la sûreté de ses installations. Cela suppose transparence et esprit de dialogue. Ainsi, les relations qu’entretiennent l’ASN et l’IRSN ne sont pas celles d’un « pouvoir » et d’un « contre-pouvoir ». Les deux organisations ont d’ailleurs trop pâti de cette présentation polémique qui ne correspond en rien à la réalité. Le décret n° 2016-283 du 10 mars 2016 dispose d’ailleurs que le président de l’ASN siège au conseil d’administration de l’IRSN, mais aussi que l’ASN rend un avis sur les programmes de recherche de l’IRSN.

Cette séparation entre une autorité de décision et un expert technique n’est cependant pas un modèle répandu partout. Comme l’Opecst l’a souligné dans son rapport de juillet 2023 : « à l’étranger, plusieurs pays ont opté pour des modèles dans lesquels les compétences d’expertise et de décision sont réunies et ont défini des processus en ce sens ». C’est notamment le cas aux États-Unis, au Canada ou au Japon, même si chaque pays a ses spécificités et son histoire propres. D’autres pays s’inspirent en revanche du « modèle français », tels que la Belgique. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) ne recommande pas de modèle spécifique mais indique que l’organisme de réglementation peut obtenir des avis ou des services à caractère technique ou spécialisé selon les besoins pour appuyer ses fonctions réglementaires, sans que cela l’exonère des responsabilités qui lui ont été confiées.

Néanmoins, le nouveau contexte nucléaire en cours d’émergence va susciter une charge de travail accrue pour les autorités de contrôle de la sûreté et de la sécurité nucléaires. L’annonce par le Président de la République, en février 2022, d’un plan de relance du nucléaire, la prolongation des réacteurs au-delà de cinquante ou soixante ans, les évolutions technologiques, les impacts du changement climatique, le cyberterrorisme, sont autant de défis auxquels peuvent s’ajouter des difficultés inattendues, comme les problèmes de corrosion sous contrainte récemment rencontrés sur le parc. Le déploiement d’une filière EPR 2 et l’apparition de nombreuses innovations autour des petits réacteurs comme les SMR (small modular reactor) représentent également un défi. Le tissu très dense des start-up se révèle particulièrement actif en ce domaine. Demain, la sphère de contrôle devrait donc se trouver confrontée à une multitude d’acteurs privés. Bien que l’organisation actuelle ait permis de gérer de façon satisfaisante les enjeux de sûreté nucléaire et de radioprotection depuis 2006, dans un contexte de calme relatif dans le domaine de l’industrie nucléaire, elle pourrait être moins adaptée à ce nouveau contexte.

L’objectif du présent projet de loi est ainsi d’adapter le système de sûreté à un contexte inédit dans l’histoire du nucléaire français. Il crée pour cela une nouvelle autorité, l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), qui intégrerait, en sus des missions de l’ASN, l’essentiel des missions d’expertise et de recherche de l’IRSN. La nouvelle autorité serait ainsi chargée :

– d’une mission générale d’expertise, de recherche et de formation dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ;

– de contribuer au maintien d’un haut niveau de compétences en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection et d’améliorer constamment les connaissances dans ces domaines ;

– d’assurer une veille permanente en matière de radioprotection ;

– de contribuer aux travaux et à l’information du Parlement en ces domaines ;

– de participer à l’information du public et à la mise en œuvre de la transparence.

Ce projet présente plusieurs avantages. Cela concerne d’abord la fixation d’un calendrier unique de priorités. Par le passé, la Cour des comptes avait en effet pu souligner des « relations difficiles » durant les premières années d’existence de l’ASN et l’IRSN, en raison de priorités divergentes et d’une absence de coordination quant à la communication des deux organisations ([2]). Si ces difficultés initiales de coordination paraissent aujourd’hui résorbées, de l’avis des principales parties prenantes, en raison d’une concertation permanente entre l’autorité et l’expert ([3]), il n’en demeure pas moins que subsiste un double niveau de pilotage (d’une part de l’ASN sur l’expertise de l’IRSN, d’autre part de l’IRSN sur ses expertises thématiques) qui limite l’efficience et la réactivité du processus. Ainsi, la relation ASN-IRSN doit être encadrée par une convention négociée entre les deux parties, qui est mise à jour tous les cinq ans, appuyée par neuf documents-cadres précisant les modalités de mise en œuvre de cette convention dans des domaines particuliers (expertise, inspection, relations internationales, information du public, etc.). En complément, et en plus des plans directeurs respectifs de l’ASN et de l’IRSN, un protocole entre l’ASN et l’IRSN est négocié tous les ans pour se mettre d’accord sur les priorités de l’année à venir. Pour veiller à la mise en œuvre de ce paquet conventionnel, des réunions régulières entre les deux directions générales sont nécessaires.

Cette organisation et ce niveau de formalisme résultent de l’existence même d’entités séparées, avec chacune des intérêts propres qui conduisent à complexifier le pilotage des priorités et l’allocation des moyens, au détriment du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Dans un contexte sans relance nucléaire, ces coûts d’interfaces avaient un effet limité. En revanche, dans le contexte de la relance du nucléaire, l’existence d’une direction générale unifiée et d’un comité de direction rassemblant les activités de l’ASN et de l’IRSN serait un moyen de renforcer le partage d’information et le pilotage des moyens de la future autorité.

Ce serait également le cas dans un contexte de situation de crise puisque, actuellement, l’IRSN et l’ASN disposent chacun d’un centre de crise, d’une organisation spécifique et de moyens propres pour assurer leurs missions en cas de crise. Ainsi, une organisation unique permettrait la mise en place d’un interlocuteur unique pour les autorités publiques ainsi que la fluidification des échanges entre les équipes en charge de l’expertise et celles chargées de proposer des actions de protection de la population aux autorités.

Du point de vue des ressources humaines, il existerait également des tensions sur certaines ressources rares qui sont actuellement dupliquées dans chacune des entités. La nouvelle organisation permettrait ainsi d’éviter la dispersion des compétences techniques et scientifiques rares, ce que des mesures budgétaires et salariales ne pourront pas faire à elles seules. En réunissant les compétences de personnels très bien formés et aguerris aux questions traitées et en facilitant leur travail collectif, la réforme améliorera encore la qualité de l’expertise, de l’instruction et de la décision sur les dossiers soumis à l’autorité de contrôle. Elle doit conduire à une amélioration globale de la sûreté des installations, par une meilleure intégration en amont puis à un contrôle techniquement approfondi des exigences de sûreté. Une organisation unique devrait également renforcer les opportunités de mobilité professionnelle, y compris géographique, au sein de l’autorité.

En matière de transparence, une des nouvelles obligations introduites par le projet de loi est la présentation à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques et au Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), qui peut émettre un avis, d’un certain nombre de sujets importants justifiant la mise en place d’un processus d’association du public. C’est ce qui a déjà été fait, par exemple, dans le cadre de l’instruction du dossier de demande d’autorisation de création du centre de stockage en couche géologique profonde Cigéo. Par ailleurs, reprenant les dispositions du premier alinéa de l’article R. 592-47 du code de l’environnement, la future autorité communiquera la nature et les principaux résultats des programmes de recherches qu’elle mène dans ses domaines de compétences aux autorités concernées ainsi qu’à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, au Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire, au Haut Conseil de la santé publique et au Conseil d’orientation des conditions de travail, selon leurs domaines de compétences respectifs.

Le Gouvernement met également en avant le fait que les start-up françaises du nucléaire devront être accompagnées pour élaborer les référentiels de sûreté des petits réacteurs (SMR) : la création d’une nouvelle entité contribuera à la rationalisation des compétences critiques et simplifiera la relation avec ces nouveaux acteurs.

Enfin, une autorité unifiée disposera d’un plus grand pouvoir d’influence dans les instances internationales et pourra harmoniser sa communication pour défendre une vision française unique de la sûreté. En effet, tant l’ASN que l’IRSN ont actuellement un investissement actif à l’international, appuyé par des directions de l’action internationale tout à fait bien intégrées dans les réseaux généralistes et spécifiques au monde nucléaire, notamment auprès de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et de l’Agence de l’énergie nucléaire (AEN) de l’OCDE. Ce positionnement sera maintenu et conforté par la jonction des équipes, tant au niveau des spécialistes techniques bien connus de leurs réseaux internationaux que des équipes « relations internationales ». Par sa taille, la future autorité sera la plus importante au niveau européen et parmi les plus importantes au niveau mondial. Cela est de nature à accroître encore l’influence française à l’international, au bénéfice de niveaux de sûreté ambitieux et pertinents.

Les principes fondamentaux de la sûreté nucléaire seront bien évidemment préservés, qu’il s’agisse de la transparence de l’information en matière de sûreté nucléaire, notamment vis-à-vis du Parlement, de la publication des rapports d’expertise, en particulier ceux sur lesquels s’appuient actuellement les décisions de l’ASN, ou de l’appui de la recherche à la décision. Le rapporteur est particulièrement attaché à ce que les activités de recherche de l’IRSN, comme celles de l’ASN, soient maintenues au plus haut niveau d’expertise et appuyées par un conseil scientifique.

Dans le cadre de la nouvelle autorité, la séquence « expertise – recommandation de l’autorité indépendante – décision politique » continuerait d’être parfaitement respectée et serait toujours aussi lisible pour les observateurs avertis comme pour le grand public. La réorganisation n’aurait cependant pas de sens si elle revenait à ériger une nouvelle muraille de Chine, en faisant de ce cloisonnement quelque chose de trop rigide.

Puisqu’est projetée une évolution structurelle, il faut s’attendre à ce que son appropriation par les acteurs fasse l’objet d’une courbe d’apprentissage. Cette période transitoire, par nature délicate, ne saurait donc être concomitante avec la phase opérationnelle des nouveaux programmes attendus, ce qui ouvre, pour une éventuelle réorganisation, une fenêtre d’opportunité relativement étroite, qui justifie de mener cette réforme afin de parvenir à une mise en place de la nouvelle structure au 1er janvier 2025.

En améliorant l’efficacité des procédures en matière de contrôle de la sûreté nucléaire, en rapprochant experts et chercheurs au sein d’une structure unique et en remettant sur la table la question des moyens humains, financiers et techniques alloués au contrôle de la sûreté nucléaire, ce projet de loi permettra donc un renforcement de la sûreté nucléaire dans un moment de relance du nucléaire et d’émergence de nouveaux acteurs dans ce domaine.

SYNTHèse

Le titre Ier du projet de loi est relatif à la future Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ANSR).

L’article 1er prévoyait la création de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection, dotée du statut d’autorité administrative indépendante (AAI), et définissait ses missions fondamentales. Cet article a été supprimé par la commission, contre l’avis du rapporteur.

L’article 2 précise les règles de déontologie, d’indépendance et de transparence de la future ASNR. Alors que la rédaction initiale de cet article renvoyait la définition de ces règles au règlement intérieur de la nouvelle autorité, le Sénat a souhaité porter le principe de distinction entre expertise et décision au niveau législatif et élargir son champ. Tout en saluant cette évolution, qui permet notamment d’inclure des décisions importantes comme le redémarrage des centrales nucléaires, le rapporteur a tenu à clarifier, en commission, la portée de cette distinction. De même, le principe d’une publication des résultats des expertises et des avis des groupes permanents d’experts a été consacré au niveau législatif par le Sénat. Cette disposition nouvelle, qui tend à renforcer la transparence et l’information du public, gage de crédibilité et d’acceptabilité de la politique de sûreté nucléaire, s’inspire d’une recommandation du rapport précité de l’Opecst du 11 juillet 2023. Enfin, le Sénat a prévu la mise en place d’une commission d’éthique et de déontologie, renforçant ainsi encore davantage les garanties en termes d’indépendance et d’impartialité de la nouvelle autorité. Un amendement du rapporteur a permis de clarifier le champ des missions de cette commission, afin de ne pas limiter ses attributions.

L’article 2 bis, introduit par le Sénat, permet de maintenir une composition paritaire au sein de la nouvelle autorité en modifiant les règles de désignation qui doivent être respectées par le Président de la République. Il n’a pas été modifié par la commission.

L’article 2 ter, introduit par le Sénat et sur lequel l’avis de la commission des affaires économiques a été sollicité, précise que le rapport d’activité de l’Autorité de sûreté nucléaire doit comporter un bilan de l’activité de sa commission des sanctions. Cet article a été supprimé par adoption d’un amendement du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, au double motif que ce bilan est déjà réalisé en pratique et que de telles précisions sur le contenu d’un rapport d’activité ne sont pas du domaine de la loi.

L’article 3 précise certaines activités exercées par l’ASNR, notamment en matière de recherche, de formation ou de traitement de données, issues de l’IRSN.

À l’initiative du rapporteur, la commission a complété cet article pour permettre à l’ASNR de se positionner comme un acteur majeur de la recherche, dans la continuité des travaux internationalement reconnus de l’IRSN. Il prévoit désormais que la nouvelle autorité présente chaque année les programmes de recherche menés en son sein ou confiés à d’autres organismes de recherche devant l’Opecst. Surtout, le rapporteur a souhaité doter l’ASNR d’un conseil scientifique, sur le modèle de celui qui existe aujourd’hui au sein de l’IRSN. Ce conseil sera sollicité sur la stratégie scientifique de l’autorité ainsi que sur toute autre question relative à la recherche en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Il sera chargé d’évaluer la pertinence des programmes de recherche que définit l’autorité, d’en effectuer un suivi et d’évaluer leurs résultats. Il pourra en outre formuler toute recommandation sur l’orientation des activités de recherche de l’ASNR.

L’article 4, dans sa rédaction initiale, renforce l’information du Parlement et de la société civile en prévoyant que l’ASNR présente à l’Opecst et au Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) les sujets sur lesquels une association du public est organisée. Le Sénat a complété cet article pour permettre à l’Opecst, au HCTISN et à l’Association nationale des comités et commissions locales d’information (Anccli) de formuler des observations sur les projets de décision d’adoption ou de modification du règlement intérieur de l’ASNR. Cet ajout du Sénat, qui soulevait des difficultés d’ordre déontologique, a été supprimé par la commission.

L’article 4 bis, introduit par le Sénat et supprimé par la commission, apportait des précisions sur le rôle de la Commission nationale d’évaluation des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets radioactifs.

L’article 4 ter est rédactionnel et n’a pas été modifié par la commission.

L’article 4 quater, introduit par le Sénat, précise que le rapport annuel d’activité établi par l’ASNR est transmis à l’Opecst avant sa publication. Il n’a pas été modifié par la commission.

L’article 5 prévoit le transfert à titre gratuit des biens, droits et obligations de l’IRSN à l’État et au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Cet article permet en outre d’assurer la continuité des mandats des membres du collège de l’ASN au sein de la future ASNR. La commission y a apporté des modifications de nature rédactionnelles.

L’article 6 rassemble les dispositions concernant le statut des personnels de la future autorité, les instances représentatives du personnel et les règles du dialogue social. Il est ainsi prévu une cohabitation des statuts de droit public et de droit privé des personnels au sein de la nouvelle autorité, la mise en place d’une instance de dialogue social spécifique – le comité social d’administration – compétente pour l’ensemble des personnels, l’instauration de règles d’élections professionnelles et de négociations collectives tenant compte du caractère mixte de l’autorité, et l’harmonisation des indemnités accessoires et des remboursements de frais de toute nature. La commission a adopté cet article modifié par deux amendements rédactionnels du rapporteur.

L’article 7 définit les modalités de transfert des salariés de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire à l’ASNR et au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives. Il prévoit à cet égard le transfert au CEA des 140 salariés de la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) et des 40 salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l’exploitation de dosimètres à lecture différée. La commission a adopté cet article avec un amendement rédactionnel du rapporteur.

L’article 8 détermine les dispositions transitoires en matière de conventions et d’accords collectifs. Il prévoit ainsi que les salariés transférés à l’ASNR conserveront les effets des conventions et accords ainsi que des engagements unilatéraux applicables au sein de l’IRSN au 1er janvier 2025 jusqu’à l’entrée en vigueur des nouveaux accords et conventions qui leur seront substitués, ou à défaut jusqu’au 30 juin 2027. La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 9 donne aux agents contractuels et aux salariés privés de la future ASNR l’opportunité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d’accéder à des corps de fonctionnaires qui seront identifiés par décret comme pertinents pour les missions de l’autorité. La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 10 prévoit les dispositions transitoires tendant à garantir la continuité de la représentation sociale au sein de la future ASNR, qui devrait être créée le 1er janvier 2025. La constitution du comité social d’administration (CSA) de l’ASNR devrait intervenir au plus tard le 31 mars 2026 ; jusqu’à cette constitution, le CSA de l’ASN et le comité social et économique (CSE) de l’IRSN seraient maintenus en fonction et exerceraient les missions relatives respectivement aux agents publics et aux salariés. La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 11 prévoit que l’IRSN et l’ASN consacrent respectivement 15 millions d’euros et 0,7 million d’euros à l’augmentation des salariés et des contractuels de droit public en 2024. L’article prévoit également que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er juillet 2024, un rapport sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection et au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives pour exercer leurs missions en 2025. Il prévoit également que soient évaluées la faisabilité et l’opportunité d’instituer un préfigurateur chargé de la mise en œuvre de la création de l’ASNR.

La commission a modifié cet article en introduisant la question des moyens techniques nécessaires à la future autorité dans le cadre du rapport d’évaluation des besoins en matière de sûreté nucléaire, en prévoyant que ce rapport prévoit un dispositif d’accompagnement à la conduite du changement et en renforçant la dimension d’analyse opérationnelle du rapport sur la mise en place d’un préfigurateur.

L’article 11 bis a été introduit en commission par l’adoption de deux amendements identiques du rapporteur de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Il prévoit la consultation anticipée des comités sociaux de l’ASN et de l’IRSN sur des dispositions portant organisation et fonctionnement des services de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection ainsi que le projet de règlement intérieur de cette dernière.

L’article 12, sur lequel a été sollicité l’avis de la commission des affaires économiques, rattache le haut-commissaire à l’énergie atomique (HCEA) au Premier ministre, alors qu’il est aujourd’hui placé auprès de l’administrateur général du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Alors que le projet de loi initial supprimait simplement la base légale fondant le rattachement du HCEA au CEA, le Sénat a créé une nouvelle base légale permettant son rattachement au Premier ministre et considérablement détaillé et enrichi ses fonctions. La commission des affaires économiques a donc adopté un amendement de rédaction globale présenté par son rapporteur pour avis, maintenant une base légale au HCEA mais définissant simplement les grandes orientations de ses missions, le détail de celles-ci relevant manifestement du pouvoir réglementaire. Cet amendement a été adopté par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

L’article 13 d’une part, vise à soumettre la recherche menée au sein de l’ASNR à l’évaluation du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et, d’autre part, procède à des coordinations légistiques. Il ouvre également à tous les personnels qualifiés de l’ASNR, de droit public comme de droit privé, la possibilité de participer aux missions de contrôle de l’autorité. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

L’article 14, dans sa rédaction initiale, prévoyait que la nomination à la présidence de l’ASNR serait soumise, en application de l’article 13 de la Constitution, à un avis de la commission permanente compétente en matière d’énergie au sein de chaque assemblée. Le Sénat a souhaité, avec raison, que cette nomination soit contrôlée par la commission compétente en matière de prévention des risques naturels et technologiques, à savoir, à l’Assemblée nationale, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. En effet, la raison d’être de la future autorité ne sera pas de garantir l’approvisionnement énergétique, mais bien d’assurer la sûreté nucléaire. La commission a apporté des modifications de nature rédactionnelle à cet article.

L’article 15 fixe l’entrée en vigueur des articles du titre Ier du projet de loi, relatif à l’ASNR, au 1er janvier 2025, en prévoyant quelques exceptions. La commission a adopté cet article en y apportant des modifications de nature rédactionnelle.

L’article 15 bis a été introduit par la commission pour prévoir la remise à l’Opecst de trois rapports de suivi de la mise en place de l’ASNR, dans un souci de bonne information du Parlement.

Au titre II du projet de loi, les articles 16 à 18, sur lesquels l’avis de la commission des affaires économiques était sollicité (« délégation au fond »), adaptent certaines dispositions du code de la commande publique aux projets structurants dans le secteur nucléaire, afin d’en sécuriser la passation.

L’article 16 permet de déroger à l’obligation d’allotissement des marchés publics pour ces projets. La commission des affaires économiques, dont les amendements ont été adoptés par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, a élargi la dérogation à l’allotissement des marchés à la réalisation d’installations destinées à assurer la fabrication ou la maintenance d’emballages de transport de substances radioactives issues d’installations nucléaires de base.

L’article 17 permet de déroger à la durée maximale des accords-cadres, la durée ainsi fixée devant tenir compte des aléas inhérents à la réalisation de tels projets. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article en y apportant les modifications de nature rédactionnelle proposées par la commission des affaires économiques.

L’article 17 bis, introduit par le Sénat, permet la prise en compte d’un critère de crédibilité des offres dans l’attribution d’un marché relatif à la réalisation d’un réacteur électronucléaire. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article en y apportant les modifications de nature rédactionnelle proposées par la commission des affaires économiques.

L’article 17 ter, également introduit par le Sénat, précise sous quelles conditions ce même type de marché peut faire faire l’objet d’un avenant sans nouvelle mise en concurrence, en tenant compte, notamment, de l’évolution de la conception du projet. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article en y apportant les modifications de nature rédactionnelle proposées par la commission des affaires économiques.

Enfin, l’article 18 permet de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence pour la passation de certains marchés publics dans le domaine nucléaire, lorsque la protection des intérêts essentiels de l’État est en jeu.

Pour tous ces articles qui lui étaient « délégués au fond », la commission des affaires économiques a supprimé la codification au sein du code de la commande publique.

COMMENTAIREs des articles du projet de loi

titre iER L’autoritÉ de sÛretÉ nuclÉaire et de radioprotection

Chapitre Ier Missions et fonctionnement de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection

Section 1 Dispositions modifiant le code de l’environnement

Article 1er (supprimé) Création de la future Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) qui rassemblera les compétences de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

I. Le droit en vigueur

A. le cadre actuel de la gouvernance de la sûreté et de la sécurité du nucléaire en France

L’article L. 591-1 du code de l’environnement définit la sûreté nucléaire comme « l’ensemble des dispositions techniques et des mesures d’organisation relatives à la conception, à la construction, au fonctionnement, à l’arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base ainsi qu’au transport des substances radioactives, prises en vue de prévenir les accidents ou d’en limiter les effets ». La radioprotection renvoie à « la protection contre les rayonnements ionisants », tandis que la sécurité des installations nucléaires désigne la prévention et la lutte contre les actes de malveillance. Enfin, le même article L. 591-1 définit la sécurité nucléaire comme englobant la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident.

En France, la sûreté nucléaire est assurée à titre principal par l’exploitant. Elle est contrôlée par deux acteurs distincts :

– l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), une autorité administrative indépendante (AAI) chargée de prendre les décisions individuelles et réglementaires ;

– l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), un établissement public industriel et commercial (EPIC) qui exerce des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sûreté, mais aussi de la sécurité des installations (prévention et lutte contre la malveillance) et de la radioprotection (prévention contre les effets néfastes que peuvent provoquer les rayonnements ionisants).

L’émergence de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France coïncide avec les débuts expérimentaux du nucléaire en France. Le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), initialement seul exploitant, dispose d’un service de protection contre les radiations (SPR) à partir de 1951, puis à partir de 1960, d’une commission de sûreté des installations atomiques (CSIA), chargée de prendre toutes les décisions relatives à la sûreté. Après plusieurs évolutions, l’organisation actuelle du contrôle, fondée sur une autorité indépendante et un expert distinct du CEA, émerge au début des années 2000.

Ce cadre général repose également sur des dispositions de droit international telles que la Convention sur la sûreté nucléaire adoptée le 17 juin 1994, ou de droit européen, notamment la directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009 établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires. L’article 5 de cette directive prévoit que les États membres de l’UE instituent et maintiennent une autorité de réglementation compétente dans le domaine de la sûreté nucléaire des installations et que cette autorité est séparée sur le plan fonctionnel de tout autre organisme ou organisation s’occupant de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire, y compris la production d’électricité, afin de garantir son indépendance effective de toute influence indue dans sa prise de décision réglementaire. Ce même article prévoit que l’autorité de réglementation doit posséder en interne les compétences juridiques ainsi que les ressources humaines et financières nécessaires pour remplir ses obligations.

1. Rôle et statut de l’ASN

Créée en 2006 par la loi n° 2006-686 relative à la transparence et à la sûreté nucléaire, l’ASN est une autorité administrative indépendante qui exerce des missions de contrôle des activités et des exploitants nucléaires civils ainsi que des missions d’information du public. En situation d’urgence radiologique, elle est chargée de proposer aux pouvoirs publics les actions de protection à mettre en place pour protéger la population et l’environnement. Elle dispose d’expertises internes sur certains champs spécifiques, notamment sur la protection de l’environnement et les équipements nucléaires sous pression.

La politique générale de l’ASN et les décisions à enjeu sont prises par son collège, qui est constitué d’un président et de quatre commissaires, désignés pour six ans par le Président de la République et les présidents des deux assemblées (la nomination du Président relevant de l’article 13 de la Constitution). Ils sont irrévocables et astreints à un devoir d’impartialité. Le collège rend publiques ses décisions et prises de position, et rend compte au Parlement.

L’organisation et la direction des services de l’ASN relèvent de son directeur général. L’article L. 592-13 du code de l’environnement permet au président de déléguer sa signature à des agents des services de l’autorité. L’ASN rend annuellement 2 300 décisions. Parmi ces décisions, environ une trentaine seulement sont rendues directement par le collège de l’ASN. Les autres sont déléguées aux services. Les décisions les plus importantes de l’ASN s’appuient sur une expertise technique (environ 300 par an). L’article L. 592-46 du code de l’environnement permet à l’ASN d’avoir recours à l’appui technique de l’IRSN, sous la forme d’activités d’expertise soutenues par des activités de recherche. L’IRSN transmet alors à l’ASN un avis d’expertise qui est versé à l’instruction du dossier. La majorité des décisions prises par l’ASN ne donnent pas lieu à une demande d’appui technique de l’IRSN, en raison soit d’une absence de besoin d’expertise, pour les décisions à faibles enjeux, soit en raison du recours à une expertise interne.

L’effectif de l’ASN est de 470 ETPT (soit environ 530 agents), dont 329 inspecteurs, répartis au siège et au sein de ses divisions territoriales. Son budget annuel est de 74,9 millions d’euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2024.

2. Rôle et statut de l’IRSN

L’IRSN a été créé par la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale, laquelle a prévu la fusion, effective en 2002, de l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), créé en 1976, et de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) au sein de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), expert technique distinct du CEA.

L’article L. 592-45 du code de l’environnement définit l’IRSN comme « un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial qui exerce, à l’exclusion de toute responsabilité d’exploitant nucléaire, des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sécurité nucléaire ». L’article R. 592-40 du même code prévoit une tutelle conjointe sur l’IRSN de cinq ministres : le ministre chargé de l’environnement, le ministre de la défense, les ministres chargés de l’énergie, de la recherche et de la santé.

L’institut est dirigé par un conseil d’administration composé de vingt-trois membres. Le directeur général de l’IRSN est nommé par décret par le président de la République, conformément à l’article 13 de la Constitution, pris sur rapport des ministres de tutelle, sur la proposition du président du conseil d’administration. À l’exception des activités de la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND), qui sont sous l’autorité d’un directeur général adjoint de l’IRSN ad hoc, rattaché directement aux ministres chargés de la défense et de la sécurité nucléaire et nommé par décret du Président de la République sur le rapport des ministres des armées et de la sécurité nucléaire et du premier ministre, les services de l’IRSN sont placés sous l’autorité de son directeur général.

L’IRSN dispose de compétences d’expertise généralistes et spécialisées, et de capacités de recherche. Son budget annuel est de 285 millions d’euros (dont 182,6 millions d’euros proviennent de crédits budgétaires), dont plus de 90 % portent sur des missions de service public, de recherche et d’enseignement, avec ou sans partenariat avec d’autres établissements publics ou entreprises du secteur privé, pour un effectif total de 1 744 personnes en 2024.

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte confie à l’IRSN des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sécurité nucléaire. Il est notamment chargé d’une mission d’appui technique aux autorités publiques compétentes en matière de sûreté, radioprotection et sécurité, aussi bien dans la sphère civile que dans celle de la défense, et assure également certaines missions de service public, notamment en matière de surveillance de l’environnement et des personnes exposées aux rayonnements ionisants. La surveillance de l’environnement se concrétise notamment par l’activité de dosimétrie, exercée sous deux formes complémentaires :

– la dosimétrie passive qui mesure l’exposition externe des personnes. L’IRSN fabrique des dosimètres (1,5 million par an), les distribue à 25 000 clients puis en lit les résultats dans des appareils spécialisés ;

– la dosimétrie interne (anthroporadiométrie, radiotoxicologie) qui mesure pour sa part l’exposition interne des personnes.

Ces activités sont nécessaires pour faire face à une éventuelle crise : elles permettent à la fois de disposer d’outils ou de matériels pour ces situations (un stock stratégique de dosimètres est maintenu) et de maintenir les compétences nécessaires à la mise en œuvre de ces outils et matériels. En effet, en cas d’accident nucléaire ou radiologique, les dosimétries passive et interne doivent être simultanément mises en œuvre sur un grand nombre de personnes.

L’appui technique à l’ASN par des activités d’expertise, qui conduit à la publication d’environ 300 avis rédigés chaque année, représente 30 % du budget et 25 % des activités de l’Institut. La mission de recherche de l’IRSN soutient l’activité d’expertise.

3. La séparation fonctionnelle entre les deux entités

Il existe une séparation fonctionnelle claire entre les deux entités. L’ASN est chargée de la décision et rend environ 1 800 décisions par an. Pour les dossiers complexes nécessitant une expertise (environ 300 par an), elle s’appuie sur l’IRSN. En vertu de l’article L. 592-46 du code de l’environnement, l’IRSN fournit un « appui technique, sous la forme d’activités d’expertise soutenues par des activités de recherche » indispensable à l’exercice par l’ASN de ses missions. Cet appui technique se matérialise notamment par une convention revue annuellement et par le fait que le président de l’ASN est membre de droit du conseil d’administration de l’IRSN. Fruit d’une longue histoire, ce système est internationalement reconnu pour sa qualité technique, son indépendance et sa capacité à rendre compte au public de manière transparente.

Cette séparation entre une autorité de décision et un expert technique n’est pas un modèle répandu partout. Comme l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) l’a souligné dans son rapport sur la réforme du contrôle et de la recherche en sûreté nucléaire et radioprotection du 11 juillet 2023 : « à l’étranger, plusieurs pays ont opté pour des modèles dans lesquels les compétences d’expertise et de décision sont réunies et ont défini des processus en ce sens ». C’est notamment le cas aux États-Unis, au Canada ou au Japon, même si chaque pays a ses spécificités et son histoire propre. D’autres pays s’inspirent en revanche du « modèle français », tels que la Belgique. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) ne recommande pas de modèle spécifique mais indique que l’organisme de réglementation peut obtenir des avis ou des services à caractère technique ou spécialisé selon les besoins pour appuyer ses fonctions réglementaires, sans que cela l’exonère des responsabilités qui lui ont été confiées.

Les quatre piliers de la sûreté nucléaire

4. La sûreté des installations nucléaires de défense et la sécurité des installations nucléaires civiles

La sûreté et la sécurité des installations nucléaires de défense et la sécurité des installations nucléaires civiles font l’objet d’une organisation spécifique en raison d’enjeux sécuritaires particuliers, qui justifient un rattachement plus ou moins direct au ministère des armées. La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a réformé l’organisation relative au nucléaire militaire. L’expertise en matière de sûreté des installations nucléaires de défense a alors été rapprochée du nucléaire civil en étant intégrée à l’IRSN, afin de mettre fin à la spécificité du nucléaire militaire. Cette expertise est intégrée à la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) de l’IRSN, sous tutelle du ministre de la Défense, également compétente pour les questions de sécurité des installations civiles.

En revanche, le contrôle de la sûreté des installations militaires est effectué par l’Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), dirigée par un délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection (DSND) placé auprès du ministre des armées, mais indépendant des organismes en charge de l’exploitation des installations et activités nucléaires intéressant la défense.

Enfin, le contrôle de la sécurité des installations militaires est assuré par la direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID) qui relève du ministère des armées. Le contrôle de la sécurité des installations civiles est exercé par le haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) du ministère de la transition écologique.

Organisation de l’expertise et du contrôle de la sécurité

et de la sûreté nucléaires dans les domaines militaire et civil

Source : IRSN

B. le besoin d’une réforme de la gouvernance de la sûreté nucléaire

1. Une situation « hors normes » du point de vue du contexte nucléaire

L’objectif de la réforme affiché par le Gouvernement est d’adapter le système de sûreté à un contexte « hors normes », inédit dans l’histoire du nucléaire français. En effet, notre système de sûreté fait face au chantier inédit du programme nucléaire gouvernemental et à des risques environnementaux comme internationaux qui posent plusieurs défis :

– poursuite de l’exploitation du parc nucléaire existant au-delà de 50 ans, voire de 60 ans ;

– lancement d’un programme de construction de trois paires de réacteurs EPR2 et mise à l’étude de huit réacteurs supplémentaires ;

– soutien à la recherche et à l’innovation dans les technologies nucléaires (notamment les petits réacteurs modulaires, dits « SMR ») ;

– projet Cigéo (stockage des déchets radioactifs en couche géologique profonde) et projet de piscine d’entreposage centralisée de combustibles usés d’EDF ;

– prévention des risques liés notamment au changement climatique ou aux cyberattaques.

En outre, l’IRSN comme l’ASN vont faire face, entre 2024 et 2027, à d’importants chantiers d’expertise et de décision retracés dans le tableau ci-après :

À cet égard, quelle que soit l’organisation retenue, les effectifs, l’attractivité des métiers et les moyens des acteurs du contrôle et de l’expertise en matière de sûreté nucléaire devront être significativement renforcés au cours des prochaines années. Le Gouvernement estime que la constitution d’une autorité unique de décision et d’expertise offrirait plusieurs avantages par rapport à la situation actuelle.

2. Les avantages potentiels d’un rapprochement ASN-IRSN

Ces avantages concernent d’abord la fixation d’un calendrier unique de priorités. Par le passé, la Cour des comptes avait en effet pu souligner des « relations difficiles » durant les premières années d’existence de l’ASN et l’IRSN, en raison de priorités divergentes et d’une absence de coordination quant à la communication entre les deux organisations ([4]). Ces difficultés initiales de coordination paraissent aujourd’hui résorbées, de l’avis des principales parties prenantes, en raison d’une concertation permanente entre l’autorité et l’expert ([5]).

Il n’en demeure pas moins un double niveau de pilotage (d’une part, de l’ASN sur l’expertise de l’IRSN, d’autre part, de l’IRSN sur ses expertises thématiques) qui limiterait l’efficience et la réactivité du processus. La relation ASN-IRSN doit être encadrée par une convention négociée entre les deux parties, qui est mise à jour tous les cinq ans, appuyée par neuf documents cadre précisant les modalités de mise en œuvre de cette convention dans des domaines particuliers (expertise, inspection, relations internationales, information du public, etc.). En complément, et en sus des plans directeurs respectifs de l’ASN et de l’IRSN, un protocole entre l’ASN et l’IRSN est négocié tous les ans pour se mettre d’accord sur les priorités de l’année à venir. Pour veiller à la mise en œuvre de ce « paquet conventionnel », des réunions régulières entre les deux directions générales sont nécessaires.

Cette organisation et ce niveau de formalisme résultent de l’existence même d’entités séparées, avec chacune des intérêts propres qui conduisent à complexifier le pilotage des priorités et l’allocation des moyens, au détriment du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Dans un contexte sans relance nucléaire, ces coûts d’interface ont un effet limité et c’est ce qui a pu être constaté sur la décennie précédente. En revanche, dans le contexte de la relance du nucléaire, l’existence d’une direction générale unifiée et d’un comité de direction rassemblant les activités de l’ASN et de l’IRSN serait un moyen de renforcer le partage d’informations et le pilotage des moyens de la future autorité.

Ce serait également le cas en cas de crise : à l’heure actuelle, pour assurer leurs missions dans une telle situation, l’IRSN et l’ASN disposent chacun d’un centre de crise, d’une organisation spécifique et de moyens propres. À cet égard, une organisation unique permettrait la mise en place d’un interlocuteur unique pour les autorités publiques ainsi que la fluidification des échanges entre les équipes en charge de l’expertise et celles chargées de proposer des actions de protection de la population aux autorités. Selon les syndicats de l’IRSN, auditionnés par le rapporteur, la mise en place d’un centre unique de crise était cependant déjà étudiée avant la perspective de réforme.

Du point de vue des ressources humaines, il existerait également des tensions pour certaines ressources rares qui sont actuellement dupliquées dans chacune des entités. La nouvelle organisation permettrait ainsi d’éviter la dispersion des compétences techniques et scientifiques rares, ce que des mesures budgétaires et salariales ne pourront pas assurer à elles seules. Une organisation unique devrait ainsi renforcer les opportunités de mobilité professionnelle, y compris géographique, au sein de l’Autorité.

Le Gouvernement met également en avant le fait que les start-up françaises du nucléaire devront être accompagnées pour élaborer les référentiels de sûreté des petits réacteurs (SMR) : la création d’une nouvelle entité contribuera à la rationalisation des compétences critiques et simplifiera la relation avec ces nouveaux acteurs.

Enfin, une Autorité unifiée disposera d’un plus grand pouvoir d’influence dans les instances internationales et pourra harmoniser sa communication pour défendre une vision française unique de la sûreté.

3. Le choix entre AAI et API

Concernant le statut d’autorité administrative indépendante (AAI), le Gouvernement a fait le choix de son maintien plutôt que de mettre en place une autorité publique indépendante (API), dotée d’une personnalité morale et d’une responsabilité juridique autonome de celle de l’État. Au regard de l’ampleur des risques associés aux activités nucléaires, le statut d’AAI apparaît ainsi plus protecteur et davantage à même de garantir la capacité de décision et l’indépendance de l’autorité. Elle sera détachée de toute contingence financière liée à des contentieux. Pour cette raison, le statut d’AAI a été retenu car il limite les interférences entre le processus décisionnel de la future autorité et les conséquences financières de ses décisions.

C’est également la recommandation du rapport du 11 juillet 2023 de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) sur « Les conséquences d’une éventuelle réorganisation de l’ASN et de l’IRSN sur les plans scientifiques et technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection ». Plus généralement, le maintien d’un statut d’autorité administrative indépendante (AAI), qui est déjà celui de l’ASN, a également été retenu afin de limiter les modifications administratives et juridiques concernant la structure, dans le cadre d’une rationalisation qui nécessite déjà la conduite d’un certain nombre de chantiers de transformation importants, notamment dans le domaine des ressources humaines et des systèmes d’information.

Enfin, les dispositions prises dans le cadre du présent projet de loi permettent à l’ASNR de fonctionner en tant qu’AAI, notamment en lui donnant la possibilité d’embaucher des agents sous les différents statuts existant actuellement au sein de l’ASN et de l’IRSN (fonctionnaires, contrats de droit privé…). En effet, les fonctionnaires de l’ASN actuelle sont en position normale d’activité et sont extrêmement attachés à ce positionnement, qui permet des parcours de carrière fluides avec le reste de l’administration, notamment dans le contrôle des risques conventionnels (inspection de l’environnement, spécialité ICPE) et les administrations centrales des ministères chargés de l’environnement, de l’énergie et des industries. Or, un fonctionnaire de l’État peut être en position normale d’activité auprès d’une AAI, mais pas auprès d’une API.

II. Le texte initial du projet de loi

Le rapprochement entre l’ASN et l’IRSN avait initialement été proposé par le Gouvernement dans le cadre d’un amendement présenté lors de l’examen du projet de loi dit d’« accélération du nucléaire » à l’Assemblée nationale, début 2023. Cette proposition avait été rejetée par les députés. Le Parlement avait réagi le 25 avril 2023 par une saisine de l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (Opecst) dont le rapport a été publié en juillet 2023.

Le projet de loi prévoit le démantèlement de l’IRSN, à compter du 1er janvier 2025 (date prévue formellement à l’article 15), et le transfert de l’essentiel de ses missions et salariés (1 600 environ) vers l’ASN (transfert formellement prévu à l’article 6 et 7 du présent projet de loi), qui deviendrait l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), gardant le statut d’AAI. L’ASNR emploierait des salariés de droit privé issus de l’IRSN et des fonctionnaires et contractuels issus de l’ASN.

Outre l’abrogation des dispositions législatives relatives à l’IRSN (formellement prévue à l’article 13), le projet de loi modifie et complète les dispositions du code de l’environnement applicables à l’ASN, de façon à fixer dans la loi « les règles relatives à la composition et aux attributions ainsi que les principes fondamentaux relatifs à l’organisation et au fonctionnement » de la future ASNR, ainsi que l’impose l’article 1er de la loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes. Le projet de loi y apporte les seules adaptations rendues nécessaires par l’intégration de l’IRSN, sans les amoindrir.

Dans le présent article, le 1° complète la définition de la sûreté nucléaire figurant à l’article L. 591-1 du code de l’environnement, afin de préciser qu’elle a également pour objectif de protéger la santé humaine ainsi que l’environnement.

Les 2° à 4° créent l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), substituée à l’ASN. La nouvelle autorité aurait une mission générale qui intégrerait, en plus des missions de l’ASN, l’essentiel des missions d’expertise et de recherche de l’IRSN. La nouvelle autorité serait ainsi chargée :

– d’une mission générale d’expertise, de recherche et de formation dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ;

– de contribuer au maintien d’un haut niveau de compétences en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection et d’améliorer constamment les connaissances dans ces domaines ;

– d’assurer une veille permanente en matière de radioprotection et de contribuer à la surveillance radiologique de l’environnement et des personnes exposées aux rayonnements ionisants ;

– de contribuer aux travaux et à l’information du Parlement en ces domaines ;

– de participer à l’information du public et à la mise en œuvre de la transparence.

Enfin, le 5° de l’article 1er renomme le collège de l’ASN en « collège de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection ». À ce sujet, l’article 5 du projet de loi précise que les mandats des membres du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire ne sont pas interrompus du fait de l’entrée en vigueur de la présente loi. Les membres du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire ainsi maintenus exercent jusqu’au terme de leur mandat les fonctions de membre du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection, telles qu’elles résultent de la présente loi.

Il convient de souligner que deux activités spécifiques de l’IRSN ne seraient pas intégrées à la future ASNR, en raison de leurs spécificités (leur transfert est prévu à l’article 7 du présent projet de loi). D’une part, les activités de la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) seraient transférées à l’Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), sous l’autorité du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations et activités intéressant la défense (DSND). La DEND, dirigée par un militaire sous l’autorité du ministre des armées, est chargée à titre principal de la sûreté des installations militaires et de la sécurité des installations civiles et compte 140 ETP. En raison du caractère régalien de ces activités, liées à la Défense nationale, leur intégration à une autorité administrative indépendante, qui ne dépend pas du ministre des armées, n’a pas été privilégiée par le Gouvernement. De ce fait, les contrats du personnel de la DEND seraient transférés au CEA, qui mettra le personnel à disposition de l’ASND. Une convention entre l’ASNR et l’ASND apparaîtrait nécessaire, notamment concernant l’articulation entre contrôle au titre de la sûreté nucléaire et contrôle au titre de la sécurité des installations civiles.

D’autre part, les activités de fabrication et de commercialisation des appareils de dosimétrie passive seraient également transférées au CEA. En effet, la fourniture de dosimètres constitue une activité commerciale ouverte à la concurrence, qui nécessite de la part du producteur un démarchage, ce d’autant plus que l’IRSN fait face dans ce domaine à un acteur dominant le marché mondial qui détient, en France, une part de marché équivalente à la sienne. En cas d’intégration de la dosimétrie passive à l’ASNR, l’autorité administrative indépendante se retrouverait en conflit d’intérêts car elle devrait démarcher les exploitants également placés sous son contrôle. Une convention entre l’ASNR et le CEA apparaîtrait nécessaire, notamment concernant la fourniture massive de dosimètres en situation d’urgence radiologique.

Enfin, il convient de souligner que le transfert des activités de l’IRSN à la nouvelle autorité entraînera des conséquences financières non négligeables. D’une part, elle se traduira par la suppression de la subvention pour charges de service public de l’IRSN, imputée aujourd’hui sur le programme 190 (mission « Recherche et enseignement supérieur ») pour un montant de 170 millions d’euros. Ces crédits seront réorientés au sein du budget de l’État vers les crédits constituant le programme de la future autorité. En outre, l’IRSN bénéficiait d’une taxe affectée (61 millions d’euros par an environ) et il sera nécessaire d’organiser la réaffectation de celle-ci au sein du budget général de l’État, en l’orientant vers le programme dont relèvera la future autorité. Il faudra également, dans le budget de la future autorité, prévoir une prise en compte de l’impact financier lié à l’arrêt de certaines activités commerciales et tout particulièrement des activités relatives à la fourniture et à l’exploitation de dosimètres à lecture différée. Puisque ces dernières seront transférées au CEA, les recettes (environ 12 millions d’euros) et dépenses associées (environ 9,5 millions d’euros) correspondantes seront transférées de l’IRSN au CEA. Ce manque à gagner d’environ 2,5 millions d’euros devra être compensé.

Enfin, la mise en place de la future autorité aura des impacts importants sur la gestion financière, afin d’assurer la continuité des activités pendant la période de transition puis de manière pérenne :

– paramétrage et déploiement au sein de l’autorité de l’outil comptable Chorus ;

– mise en place du circuit de la dépense ;

– reprise des engagements antérieurs ;

– prise en compte des impacts sur les marchés publics en cours (avenants, mutualisation, continuité).

À ce titre, les directions de l’ASN et l’IRSN ont souhaité que soit entrepris dès maintenant, dans l’optique de la promulgation du présent projet de loi, un travail de définition des principes d’organisation et de fonctionnement de la future entité, travail auquel sera associé le personnel des deux organismes. Ainsi, des groupes de travail thématiques ont été mis en place, dont un portant sur la gestion budgétaire et comptable. Ils associent également la Direction du budget, la Direction générale des finances publiques et l’Agence de l’information financière de l’État.

Le coût de la transition et de l’installation de la nouvelle autorité représente quelques millions d’euros.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

A. L’examen en commission

Outre trois amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement COM-63 de M. Chaize (LR), rapporteur pour avis, sous-amendé par le rapporteur (COM-93) pour élargir la définition de la sécurité nucléaire, en y intégrant la protection de la santé publique et de l’environnement.

Elle a en outre adopté un amendement COM-66 de M. Chaize visant à compléter la mission d’information du Parlement par l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), en mentionnant l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) et les commissions parlementaires permanentes compétentes.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 91 de M. Chaize (LR), rapporteur pour avis, visant à renommer la nouvelle autorité en « Autorité indépendante de sûreté nucléaire et de radioprotection ». Cet intitulé avait été recommandé par l’Opecst, dans son rapport du 11 juillet 2023, qui demandait de « donner à la nouvelle autorité administrative un nom rappelant son caractère indépendant, par exemple : « Autorité indépendante de sûreté nucléaire et de radioprotection » (AISNR) ». Toutefois, si dans le cadre de ce rapport, il était nécessaire de souligner le caractère d’indépendant de la nouvelle structure, son inscription dans la loi pourrait paradoxalement conduire à s’interroger sur l’effectivité de son indépendance juridique et fonctionnelle, alors que celle-ci est en réalité déjà garantie par son statut d’autorité administrative indépendante (AAI). En effet, aucune AAI ne mentionne son caractère d’indépendance dans son intitulé, puisque celui-ci est garanti par la loi. Par conséquent, cet ajout ne semble plus nécessaire.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté, contre l’avis défavorable du rapporteur, les amendements identiques de suppression de l’article CD10 de Mme Delphine Batho (Écologiste-NUPES), CD57 de Mme Julie Laernoes (Écologiste-NUPES), CD66 de M. Gérard Leseul (Socialistes et apparentés), CD80 de M. Sébastien Jumel (Gauche démocrate et républicaine-NUPES), CD143 de Mme Anne Stambach-Terrenoir (La France insoumise-NUPES) et CD293 de M. Benjamin Saint-Huile (Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires).

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Article 2 Fonctionnement, déontologie, indépendance et transparence de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR)

I. Le droit en vigueur

A. L’indépendance de l’ASN est garantie par son statut et des règles de déontologie

L’indépendance de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est garantie par son statut d’autorité administrative indépendante (AAI), prévu à l’article L. 592-1 du code de l’environnement.

L’article 1er de la loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes, dispose que toute AAI est instituée par la loi. Les règles relatives à la composition, aux attributions et aux principes fondamentaux relatifs à l’organisation et au fonctionnement des AAI sont également fixées par la loi.

La loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes prévoit ainsi les règles de déontologie et de fonctionnement applicables aux AAI. Ces règles doivent être précisées dans un règlement intérieur, adopté par le collège de l’autorité sur proposition de son président et publié au Journal officiel, en application de l’article 14 de cette loi ([6]). Le règlement intérieur détermine les règles déontologiques applicables à ses agents et, le cas échéant, à ses collaborateurs ou experts, conformément à l’article 13 de la même loi. L’ASN s’est ainsi dotée d’une charte de déontologie des commissaires et des agents, annexée à son règlement intérieur et applicable à l’ensemble de ses agents, ainsi que d’un référent déontologue.

Par ailleurs, l’article 16 de la loi précitée prévoit que toute AAI dispose de services placés sous l’autorité de son président, sous réserve des exceptions prévues par la loi pour les services qui sont chargés de l’instruction ou du traitement des procédures de sanction et de règlement des différends.

Enfin, en cas de conflit d’intérêts, des règles de déport des membres d’une AAI sont prévues par l’article 12 de la même loi.

Le président de l’ASN est chargé, en application de l’article L. 592-9 du code de l’environnement, de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect par les membres du collège de l’ASN de leurs obligations en matière de déontologie résultant de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 précitée. L’article L. 592-2 du même code précise que le collège de l’autorité est composé de cinq membres nommés par décret du Président de la République pour un mandat de six ans non renouvelable. Ils sont irrévocables et astreints à un devoir d’impartialité.

En application de l’article L. 592-13 du même code, le règlement intérieur de l’ASN prévoit les conditions dans lesquelles le collège de l’autorité peut donner délégation de pouvoirs à son président ou, en son absence, à un autre membre du collège, ainsi que celles dans lesquelles le président peut déléguer sa signature à des agents des services de l’autorité. Toutefois, ni les décisions à caractère règlementaire, ni les avis sur les projets de décret ou d’arrêté ministériel ne peuvent faire l’objet de délégation. Les décisions les plus importantes, comme la mise en service ou les prescriptions applicables aux principales installations nucléaires, relèvent de la seule compétence du collège de l’ASN. Comme indiqué dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, « ce dispositif ne peut raisonnablement être mis en œuvre que pour un nombre restreint de dossiers, ceux à plus forts enjeux (une quarantaine par an par rapport aux 2 500 décisions annuelles prises par l’autorité) ». Les autres décisions sont déléguées aux services de l’ASN, placés sous la responsabilité de son directeur général.

B. L’IRSN s’est doté de dispositifs destinés à éviter tout conflit d’intérêts

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) est un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial (Epic) placé sous la tutelle conjointe des ministères chargés de la transition écologique, de l’énergie, des armées, de la recherche et de la santé.

L’Institut s’appuie sur ses activités de recherche pour développer et consolider ses missions d’expertise, de surveillance et d’intervention en situation d’urgence. Il est amené pour cela à effectuer une grande partie de ses recherches dans le cadre de projets en partenariat avec le monde académique, mais également avec les industriels du secteur nucléaire. Des accords de collaboration ou des accords-cadres pluriannuels ont notamment été mis en place avec Électricité de France (EDF), Framatome ou Orano afin de mieux connaître les matériaux et équipements des installations nucléaires et de définir des programmes de recherche à la lumière des perspectives industrielles.

Afin de prévenir tout conflit d’intérêts avec les industriels opérant dans son domaine d’expertise, l’IRSN s’est doté d’une charte d’éthique et de déontologie, prévue à l’article R. 592-48 du code de l’environnement. L’édition initiale de la charte, datée de juin 2013, a été actualisée en 2022 pour couvrir « les différents enjeux déontologiques auxquels l’Institut est confronté dans le cadre de ses missions (la rigueur scientifique, l’indépendance, l’intégrité, l’impartialité et le conflit d’intérêts) » ([7]). Le chapitre « Indépendance » de la charte prévoit notamment que « l’IRSN réalise ses missions en étant guidé par des considérations scientifiques et techniques, indépendamment de tout intérêt politique, économique ou commercial particulier. Il s’assure de l’absence de tout conflit d’intérêts susceptible d’influencer son jugement et de remettre en cause son objectivité » (point 3) et que « l’indépendance de l’Institut se traduit dans les contrats d’études ou recherches, en particulier avec des industriels du secteur nucléaire ou radiologique, où l’IRSN stipule l’impératif de sa libre interprétation des résultats qu’il a produits » (point 8).

Une commission d’éthique et de déontologie, prévue à l’article R. 592-56 du code de l’environnement, est chargée de conseiller le conseil d’administration de l’IRSN pour la rédaction de la charte et de suivre son application. La charte a ainsi fait l’objet d’un avis favorable de la commission d’éthique et de déontologie le 3 octobre 2022, avant d’être approuvée par le conseil d’administration de l’IRSN le 8 décembre 2022.

C. l’information du public et la transparence sont essentielles à l’acceptabilité du nucléaire

1. Les règles de transparence au sein de l’ASN

Les avis et décisions délibérés par le collège de l’ASN sont rendus publics dans le respect des règles de confidentialité prévues par la loi, conformément à l’article L. 592-27 du code de l’environnement. L’article 15 du règlement intérieur de l’autorité précise qu’ils sont publiés au Bulletin officiel et sur le site internet de l’ASN.

Le président de l’ASN doit également rendre compte des activités de l’autorité à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst), en application des articles L. 592-30 et L. 592-31 du code de l’environnement.

La transparence au sein de l’ASN est également assurée par la publication des avis des groupes permanents d’experts, prévus à l’article 20 de son règlement intérieur. Ces groupes, constitués d’experts issus d’organismes de sûreté français et étrangers, d’industriels, d’universitaires et d’experts non institutionnels, permettent une confrontation des points de vue et apportent à l’autorité un éclairage indépendant en vue de sa prise de décision. Bien qu’elle ne constitue pas une obligation juridique, la publication des avis des groupes depuis 2009 contribue à renforcer la transparence des décisions de l’ASN.

2. Les règles de transparence au sein de l’IRSN

L’article L. 592-47 du code de l’environnement dispose que l’IRSN contribue à l’information du public. Cette information se matérialise par des obligations de publication. Ainsi, lorsqu’ils ne relèvent pas de la défense nationale, l’Institut publie les avis rendus sur saisine d’une autorité publique ou de l’ASN, en concertation avec l’autorité concernée.

Chaque avis présente, pour le sujet ou le dossier expertisé, la position que l’IRSN adresse à cette autorité, au terme de son instruction scientifique et technique en matière d’évaluation et de maîtrise des risques, ainsi que ses éventuelles recommandations. Les avis émis sur saisine de l’ASN sont publiés bimensuellement sur le site internet de l’IRSN.

L’article R. 592-41 du code de l’environnement prévoit par ailleurs que l’IRSN organise la publicité des données scientifiques résultant des programmes de recherche dont il a l’initiative. Cet article charge également l’Institut d’organiser, par voie électronique, la publicité des données scientifiques résultant de ces programmes de recherche. Il contribue enfin à la transparence et à l’information du public en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, notamment en élaborant et en rendant public un rapport annuel d’activité.

II. Le texte initial du projet de loi

L’article 2 du projet de loi initial renvoie au règlement intérieur de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) la définition de ses règles d’indépendance, de transparence et de déontologie.

A. Dispositions relatives à l’indépendance de l’ASNR

Le 2° du présent article 2 crée un nouvel article L. 592-13-1 du code de l’environnement afin de préciser les règles nécessaires à l’indépendance de l’ASNR.

Cet article dispose tout d’abord que le règlement intérieur de l’ASNR définit les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des articles 12 à 14 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, y compris en ce qui concerne les activités d’expertise et de recherche, afin de prévenir les conflits d’intérêts. Il s’agit des règles relatives au déport des membres de l’ASNR en cas de conflit d’intérêts (article 12), des règles déontologiques applicables à ses agents, collaborateurs ou experts (article 13) et des règles d’organisation, de fonctionnement et de déontologie de l’autorité (article 14).

Ces règles, déjà applicables à l’ASN, sont donc étendues aux activités d’expertise et de recherche qui étaient exercées en partie par l’IRSN.

Le nouvel article L. 592-13-1 du code de l’environnement prévoit par ailleurs que le règlement intérieur de l’ASNR définit les modalités de fonctionnement et les règles propres à distinguer le processus d’expertise et d’instruction conduit par ses services, d’une part, du processus d’élaboration des avis et décisions délibérés par son collège, d’autre part. Seraient ainsi concernés les près de quarante avis ou décisions pris par le collège chaque année.

Comme cela a été indiqué au rapporteur lors de ses auditions, un groupe de travail, piloté par les comités de direction de l’ASN et de l’IRSN, a été spécifiquement mis en place afin de définir les modalités de cette distinction.

B. Dispositions relatives à la transparence des décisions de l’ASNR

Le 3° du présent article 2 crée un nouvel article L. 592-14 du code de l’environnement afin de préciser les règles de transparence des décisions de la nouvelle autorité.

Cet article renvoie au règlement intérieur de l’ASNR la définition des modalités de publication des résultats de ses activités d’expertise et d’instruction dans l’ensemble de ses domaines de compétence.

Le règlement intérieur constitue en effet le support approprié pour identifier précisément, en fonction de la nature des dossiers et décisions traités par l’ASNR, la nature des documents rendus publics et le cadencement temporel de leur publication. Ainsi, comme précisé dans l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, « pour les dossiers présentant le plus d’enjeu, ce règlement intérieur pourra prévoir la publication des conclusions de l’expertise et de l’instruction au moment de la consultation du public sur le projet de décision, afin de contribuer à l’éclairer dans le cadre de cette participation – ce qui contribuera à renforcer l’information du public tout au long du processus de décision. Pour des dossiers techniques de longue durée et à forts enjeux, comme les expertises en matière sismique ou le suivi des phénomènes de corrosion sous contrainte, des publications régulières sur l’avancée des connaissances pourront être prévues, sans nécessairement qu’elles ne soient liées à un acte juridique particulier. À l’autre extrémité du spectre en termes de durée d’instruction, pour les modifications ponctuelles de règles d’exploitation dans une installation donnée, ou pour les quelques centaines d’autorisations délivrées chaque année pour l’exercice d’activités nucléaires par le secteur médical ou les industries classiques, il pourra être retenu d’en rendre compte de manière synthétique dans le rapport annuel de la future autorité présenté à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) ».

Par ailleurs, le nouvel article L. 592-14 précité précise que les avis rendus à la demande du Gouvernement, des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat ou de l’Opecst sont rendus publics dans des conditions définies par leur destinataire.

Enfin, ce nouvel article prévoit que l’ASNR organise la publicité des données scientifiques résultant des programmes de recherche dont elle prend l’initiative, sous réserve des secrets protégés par la loi. Le même devoir de transparence qu’aujourd’hui s’applique donc au champ plus large des compétences de la nouvelle autorité.

C. Dispositions relatives à la déontologie au sein de l’ASNR

Le 1° du présent article 2 réécrit l’article L. 592-13 du code de l’environnement afin de clarifier la répartition des responsabilités entre le président de l’ASNR, le collège et la commission des sanctions. Ainsi, hormis celles expressément confiées à la commission des sanctions ou au président de l’ASNR, les attributions de l’autorité sont exercées par son collège, selon le premier alinéa de l’article.

Le deuxième alinéa de l’article L. 592-13 reprend en les précisant les dispositions relatives au contenu du règlement intérieur qui figuraient déjà à cet article. Ainsi, le règlement intérieur de l’ASNR prévoit les conditions dans lesquelles le collège de l’autorité peut donner délégation de pouvoirs à son président ou, en son absence, à un autre membre du collège, ou à un membre des services de l’autorité, ainsi que celles dans lesquelles le président peut déléguer sa signature à des agents des services de l’autorité. Toutefois, ni les décisions à caractère règlementaire, ni les avis sur les projets de décret ou d’arrêté ministériel ne peuvent faire l’objet de délégation.

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté quatorze amendements au présent article 2.

● La commission a tout d’abord souhaité renforcer la distinction entre expertise et décision par l’adoption de l’amendement COM-11 du rapporteur M. Pascal Martin (Union Centriste) modifiant le nouvel article L. 592-13-1 du code de l’environnement, créé par le 2°.

Tout d’abord, cet amendement étend le champ de la distinction entre le processus d’expertise et d’instruction par les services, d’une part, et le processus d’élaboration des avis et des décisions, d’autre part, à l’ensemble des dossiers faisant l’objet d’une expertise, soit environ 300 dossiers par an. Dans la version initiale de l’article, une telle distinction était prévue uniquement pour les avis et décisions du collège, soit environ quarante décisions par an. Le rapporteur salue cette avancée du Sénat, qui permet notamment d’inclure des décisions importantes comme le redémarrage des centrales nucléaires.

De plus, cet amendement remplace la distinction de processus par une distinction de responsabilités. Il est ainsi précisé que la personne responsable de l’expertise devra être distincte de la personne ou des personnes responsables de l’élaboration de la décision et de la prise de décision.

Enfin, les modalités de distinction et d’interaction entre les personnels chargés des activités d’expertise et les personnels chargés des activités d’élaboration de la décision et de prise de décision sont renvoyées au règlement intérieur.

● Une commission d’éthique et de déontologie est mise en place au sein de la nouvelle autorité par les amendements identiques COM-25 du rapporteur M. Pascal Martin, COM-78 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques M. Patrick Chaize (Les Républicains) et COM-32 rect. de M. Ronan Dantec (Écologiste, Solidarité et Territoires).

Le rôle de cette commission est défini dans un nouvel article L. 592-13-2 du code de l’environnement, ajouté au 2° du présent article 2. Elle serait chargée de conseiller le collège pour la rédaction du règlement intérieur et d’en suivre l’application. Elle veillerait en particulier au respect des principes de distinction entre expertise et décision et de publication des résultats des expertises et des avis prévus par la loi.

Le rapporteur tient à rappeler qu’une telle commission existe déjà au sein de l’IRSN, en application de l’article R. 592-56 du code de l’environnement.

● L’existence des groupes permanents d’experts est consacrée au niveau législatif par les amendements identiques COM-5 du rapporteur M. Pascal Martin et COM-85 du rapporteur pour avis M. Patrick Chaize. Le 2° du présent article 2 est ainsi complété par un nouvel article L. 592-13-3 du code de l’environnement qui précise que l’ASNR s’appuie en tant que de besoin sur des groupes permanents d’experts, nommés à raison de leurs compétences. Les modalités de nomination de ces experts et les règles propres à assurer la diversité de l’expertise et à prévenir les conflits d’intérêts sont renvoyées au règlement intérieur de l’autorité.

L’importance de ces groupes permanents d’experts est mise en avant par le rapport de l’Opecst de juillet 2023 sur les conséquences d’une éventuelle réorganisation de l’ASN et de l’IRSN, rédigé par le rapporteur et M. le sénateur Stéphane Piednoir ([8]). Les auteurs du rapport suggèrent ainsi que le rôle de ces groupes « pourrait à l’avenir être renforcé et étendu à des sujets plus diversifiés. L’encouragement de la confrontation et de la diversité des expertises, ainsi que la publication ouverte de leurs résultats, pourrait significativement renforcer la confiance du public en favorisant une plus grande transparence dans le processus décisionnel ».

● L’amendement COM-4 du rapporteur M. Pascal Martin modifie l’article L. 592-14 du code de l’environnement, réécrit par le 3° du présent article 2, afin de consacrer dans la loi le principe de publication des résultats des expertises réalisées par l’ARSN et des avis des groupes permanents d’experts. Il reviendra par la suite au règlement intérieur de définir les modalités de mise en œuvre de ces dispositions.

Là encore, cette disposition nouvelle s’inspire d’une recommandation du rapport précité de l’Opecst en faveur du maintien d’un « même niveau élevé d’information et de transparence » et d’« une publication distincte des rapports d’expertise ». Le rapport préconisait également une « publication ouverte » des résultats des groupes permanents d’experts.

● Afin de mieux prévenir tout conflit d’intérêts avec les industriels du secteur nucléaire, le 4° nouveau, qui résulte de l’adoption de l’amendement COM-13 du rapporteur M. Pascal Martin, complète l’article L. 592-16 du code de l’environnement afin de faciliter le déport du président de l’ASNR, membre du collège décisionnaire, sur les conventions signées avec les industriels. Les conditions dans lesquelles le président peut donner délégation de pouvoir à un membre des services de l’autorité en matière de passation de convention doivent être définies dans le règlement intérieur de l’autorité.

● Les amendements identiques COM-24 du rapporteur M. Pascal Martin, COM-45 rect. de M. Ronan Dantec (Écologiste, Solidarité et Territoires) et COM-46 rect. de M. Daniel Fargeot (Union Centriste) modifient l’article L. 592-13 du code de l’environnement, réécrit par le 1° du présent article 2, afin d’étendre à l’ensemble des personnels de l’ASNR, et non à ses seuls agents, la possibilité d’être délégataires de la signature du président. Cette modification est justifiée par le fait le personnel de la future autorité sera à la fois composé d’agents publics (fonctionnaires et contractuels) et de salariés de droit privé.

● Enfin, les amendements identiques COM-12 du rapporteur M. Pascal Martin et COM-76 du rapporteur pour avis M. Patrick Chaize ainsi que l’amendement COM-10 du rapporteur M. Pascal Martin procèdent à des modifications rédactionnelles.

B. L’examen en séance publique

Le Sénat n’a pas modifié l’article 2 en séance publique.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté treize amendements à l’article 2.

● L’amendement CD378 du rapporteur permet de clarifier la distinction entre expertise et décision. En effet, le groupe de travail ad hoc chargé de se pencher sur les modalités cette distinction, mis en place dans le cadre des travaux de préfiguration de la nouvelle autorité et réunissant des membres de l’IRSN et de l’ASN, est arrivé à un consensus permettant de garantir la qualité des résultats de l’expertise et de la prise de décision. Ce consensus correspond au principe selon lequel la personne validant l’expertise doit être distincte de la personne signant la décision ou proposant le projet de décision au collège de la nouvelle autorité. Les amendements identiques CD429 du rapporteur et CD332 de M. Emmanuel Maquet (Les Républicains) procèdent à une modification rédactionnelle de cohérence.

● Les amendements identiques CD380 du rapporteur et CD361 de M. Anthony Brosse (Renaissance) clarifient les missions de la commission d’éthique et de déontologie. Il convient en effet de ne pas limiter ses attributions à des points particuliers, afin de ne pas omettre d’autres éléments qui relèvent manifestement de ses attributions comme, par exemple, la gestion des éventuels conflits d’intérêts des personnels. Aussi, afin de permettre à la commission de jouer pleinement son rôle de mise en œuvre du cadre déontologique applicable aux autorités administratives indépendantes, ces amendements permettent une saisine de la commission sur l’ensemble des questions entrant dans le champ des articles 13 et 14 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, c’est-à-dire sur les règles déontologiques applicables aux agents et, le cas échéant, aux collaborateurs ou experts de l’autorité, ainsi que sur les règles d’organisation, de fonctionnement et de déontologie de l’autorité, définies dans le règlement intérieur.

● Tout en maintenant le principe de publication des résultats d’expertise et des avis des groupes permanents d’experts, consacré dans la loi par le Sénat, l’amendement de précision rédactionnelle CD383 du rapporteur renvoie les règles et modalités de publication au règlement intérieur de l’autorité.

● Enfin, la commission a adopté sept amendements rédactionnels CD375, CD376, CD377, CD382, CD384, CD385 et CD386 du rapporteur.

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Article 2 bis Règles de parité applicables à la composition du collège de l’ASNR

I. Le droit en vigueur

La composition du collège de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est définie à l’article L. 592-2 du code de l’environnement.

Ce collège est composé de cinq membres nommés par décret du Président de la République en raison de leur compétence dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, pour une durée de six ans.

Parmi ces cinq membres, trois d’entre eux, dont le président, sont désignés par le Président de la République. Les deux autres membres sont désignés respectivement par le Président de l’Assemblée nationale et par le Président du Sénat (alinéa 2 de l’article L. 592-2 précité).

Ces désignations doivent respecter les exigences de parité qui découlent de l’article 74 de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes et de l’ordonnance n° 2015-948 du 31 juillet 2015 relative à l’égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, prise sur son fondement. Ces exigences de parité trouvent donc à s’appliquer dans les autres autorités administratives indépendantes : il en est ainsi, par exemple, au sein du collège de la Commission de régulation de l’énergie (art. L. 132-2 du code de l’énergie).

Le troisième alinéa de l’article L. 592-2 précité dispose que, parmi les trois membres nommés par le Président de la République, l’écart entre le nombre d’hommes et de femmes ne doit pas être supérieur à un. Pour les deux autres membres, le membre succédant à une femme doit être un homme et réciproquement.

Ces règles ne garantissent pas, en elles-mêmes, une parité effective au sein du collège de l’ASN. En effet, jusqu’en décembre 2023, le collège était composé de trois femmes et deux hommes. À cette date, le Président du Sénat devait désigner un homme et le Président de la République avait la faculté de désigner également un homme. Si tel avait été le cas, le collège aurait été composé de quatre hommes et une seule femme.

Composition du collège au 9 décembre 2023

Source : ASN

Le Président de la République a toutefois nommé une femme, de sorte que le collège est aujourd’hui composé de trois hommes et deux femmes, mais cette composition paritaire aurait pu ne pas être respectée.

Composition du collège au 30 janvier 2024

Source : ASN

II. LEs dispositions adoptées par le Sénat

● L’article 2 bis résulte de l’adoption, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, d’un amendement portant article additionnel COM-90 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques M. Patrick Chaize (Les Républicains).

Il permet de maintenir une composition paritaire au sein de la nouvelle autorité en modifiant les règles de désignation qui doivent être respectées par le Président de la République. Désormais, celui-ci devra désigner les membres relevant de son pouvoir de nomination de telle sorte qu’au sein des membres du collège, hors président, il y ait le même nombre d’hommes que de femmes.

L’article 2 bis modifie le troisième alinéa de l’article L. 592-2 précité en ce sens.

● En séance publique, le Sénat a adopté l’article 2 bis sans modification.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article 2 bis sans modification.

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Article 2 ter (supprimé)

Précisions sur l’activité de la commission des sanctions dans le rapport d’activité de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection

Supprimé par la commission

LE DROIT EN VIGUEUR

A. L’AUTORITÉ DE sûreté NUCLÉAIRE (ASN) ÉTABLIT UN RAPPORT ANNUEL d’ACTIVITÉ

L’article L. 592-31 du code de l’environnement, issu de dispositions de la loi du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (dite loi « TSN »), prévoit que l’ASN établisse un rapport annuel d’activité qu’elle transmet à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). À cette occasion, l’ASN exprime son avis sur l’état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Par ailleurs, à la demande de l’OPECST, le président de l’ASN rend compte des activités de celle-ci ([9]).

B. L’EXISTENCE D’UNE COMMISSION DES SANCTIONS AU SEIN DE L’ASN

L’article L. 592-41 du code de l’environnement institue, au sein de l’ASN, une commission des sanctions.

Celle-ci existe depuis octobre 2021. Elle est constituée de huit membres dont quatre membres titulaires, issus du Conseil d’État et de la Cour de cassation, et quatre membres suppléants. Leur mandat est limité à six ans, renouvelable une fois ([10]).

La commission des sanctions se réunit sur saisine du collège de l’ASN : celui-ci peut décider d’ouvrir une procédure contre un exploitant d’installation nucléaire de base ou d’équipement sous pression nucléaire, un responsable de transport de substances radioactives ou un responsable d’activités nucléaires réglementées par le code de la santé publique ([11]) n’ayant pas pris les mesures satisfaisantes en réponse à une mise en demeure. La commission des sanctions peut alors prononcer des sanctions administratives, dont le montant est fonction de la gravité des manquements constatés.

C. LA LOI « NUCLÉAIRE » AVAIT PRÉVU D’INTÉGRER L’ACTIVITÉ DE LA COMMISSION DES SANCTIONS DANS LE RAPPORT ANNUEL DE L’ASN

L’article 27 du projet de loi « Nucléaire » prévoyait que le rapport annuel de l’ASN rende compte des activités de la commission des sanctions. Le Conseil constitutionnel a toutefois invalidé cette disposition sur le fondement du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, considérant qu’il s’agissait d’un cavalier législatif ([12]).

II. leS dispositIons adoptÉes par le sénat

L’article 2 ter résulte de l’adoption de l’amendement COM-91 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat, Patrick Chaize (LR). Cet amendement a été adopté en commission de l’aménagement du territoire et du développement durable (CATDD). Il reprend à l’identique les dispositions censurées de l’article 27 de la loi « Nucléaire », en prévoyant que le rapport annuel de l’ASN comporte un compte rendu de l’activité de la commission des sanctions de l’autorité.

Aucun amendement n’a été adopté par le Sénat en séance publique.

Il peut être relevé que le rapport annuel de l’ASN fait état du rôle et des activités de la commission des sanctions ([13]). Plus généralement :

– l’article L. 592-29 du code de l’environnement permet à l’OPECST, aux commissions permanentes compétentes du Parlement et au Gouvernement de saisir l’ASN pour qu’elle formule des avis ou réalise des études sur les questions relevant de sa compétence ;

– l’article L. 592-30 du code de l’environnement prévoit que le président de l’ASN rende compte des activités de celle-ci à la demande de l’OPECST ;

– l’article L. 592-31 du code de l’environnement prévoit la transmission du rapport annuel d’activité de l’ASN à l’OPECST. À cette occasion, l’ASN doit se prononcer sur l’état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ;

– enfin, l’OPECST et les commissions de chaque assemblée parlementaire demeurent libres de la fixation de leur ordre du jour et peuvent auditionner l’ASN quand elles le souhaitent.

III. LES TRAVAUX DE la commission

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement de suppression CE97 du rapporteur pour avis et a en conséquence supprimé l’article 2 ter. En effet, l’ASN réalise déjà un bilan d’activité de la commission des sanctions dans son rapport annuel. De plus, il n’est pas du ressort de la loi de préciser le contenu de ce rapport. Enfin, comme cela a été rappelé supra, l’OPECST dispose déjà de tous les pouvoirs de contrôle nécessaires si elle souhaite obtenir des informations complémentaires sur l’activité de cette commission des sanctions.

Suivant l’avis de la commission des affaires économiques, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a supprimé l’article 2 ter.

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Article 3 Activités pouvant être exercées par l’ASNR, notamment en matière de recherche

I. Le droit en vigueur

A. La mission de recherche de l’IRSN

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), établissement public à caractère industriel et commercial (Epic), exerce, à l’exclusion de toute responsabilité d’exploitant d’installation nucléaire de base, des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sécurité nucléaire, en application de l’article L. 592-45 du code de l’environnement. Ces missions sont détaillées à l’article R. 592-39 du même code.

L’existence d’un important secteur électronucléaire en France ainsi que le recours croissant aux rayonnements ionisants dans les domaines de la recherche, de l’industrie ou de la santé supposent pour l’IRSN de disposer d’experts de haut niveau, afin de contribuer au progrès des connaissances scientifiques et techniques dans le domaine des risques nucléaires et radiologiques. L’activité de recherche de l’Institut lui permet également de développer et de consolider ses facultés d’expertise, de surveillance et d’intervention en situation d’urgence.

Cette double activité d’expertise et de recherche, partagée par d’autres organismes d’évaluation des risques comme l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) ou le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), garantit une expertise tenant compte des dernières avancées de la recherche, tout en contribuant à l’attractivité de l’Institut.

Par ailleurs, le statut d’Epic favorise les activités de recherche de l’IRSN. Doté de la personnalité morale, l’Institut peut conclure des partenariats avec d’autres établissements de recherche, des établissements de santé, mais également avec les industriels du secteur nucléaire. Ainsi, la plupart des programmes de recherche menés par l’IRSN sont conçus dans une approche partenariale avec des universités, des laboratoires ou des organismes techniques de sûreté nucléaire. Ils s’inscrivent également dans le cadre de dispositifs tels que le programme « Recherche en matière de sûreté nucléaire et radioprotection » de l’Agence nationale de la recherche ou le programme-cadre pour la recherche et l’innovation « Horizon Europe » de la Commission européenne. Ces dispositifs de financement à l’échelle nationale ou européenne contribuent au développement d’une recherche de haut niveau et favorisent l’émergence de partenariats nationaux, européens et internationaux. Avec les industriels, des accords de collaboration ou des accords-cadres pluriannuels ont notamment été mis en place avec Électricité de France (EDF), Framatome ou Orano afin de mieux connaître les matériaux et équipements des installations nucléaires et de définir des programmes de recherche à la lumière des perspectives industrielles.

Enfin, la politique de recherche de l’IRSN s’appuie sur un conseil scientifique, prévu à l’article R. 592-54 du code de l’environnement. Ce conseil examine, pour avis, les programmes d’activités de l’établissement. Il s’assure de la pertinence des programmes de recherche que définit l’établissement et de leur suivi. Il évalue leurs résultats et peut formuler toute recommandation sur l’orientation des activités de l’Institut. En outre, un comité d’orientation des recherches est chargé de conseiller le conseil d’administration en matière d’objectifs et de priorités pour les recherches menées par l’établissement dans les champs de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, à l’exclusion des domaines relevant de la défense, conformément à l’article L. 592-50 du même code.

B. L’ASN s’appuie sur les travaux de recherche de l’IRSN

Aux termes de l’article L. 592-31-1 du code de l’environnement, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) suit les travaux de recherche et de développement menés aux plans national et international pour la sûreté nucléaire et la radioprotection. Elle formule toutes propositions ou recommandations sur les besoins de recherche pour la sûreté nucléaire et la radioprotection. Ces propositions et recommandations sont communiquées aux ministres et aux organismes publics exerçant les missions de recherche concernés, afin qu’elles soient prises en compte dans les orientations et la définition des programmes de recherche et de développement d’intérêt pour la sûreté nucléaire ou la radioprotection.

L’article L. 592-46 du même code précise que, pour la réalisation de ses missions, l’ASN a recours à l’appui technique, sous la forme d’activités d’expertise soutenues par des activités de recherche, de l’IRSN. L’autorité oriente la programmation stratégique relative à cet appui technique.

Dans ce cadre, des dispositions encadrent l’accès et la divulgation de données relatives aux rayonnements ionisants. Ainsi, l’article L. 592-46-1 du code de l’environnement prévoit que lorsque l’IRSN est chargé, à la demande de l’ASN ou d’une autre autorité publique, d’une mission d’expertise d’une situation d’exposition potentielle ou avérée aux rayonnements ionisants, il accède, à sa demande et dans des conditions préservant la confidentialité des données à l’égard des tiers, aux informations qui lui sont strictement nécessaires, sans que puisse lui être opposé le secret médical ou le secret des affaires. Seuls les personnels de l’IRSN habilités à cet effet par le directeur général de l’Institut ont accès à ces données. L’article L. 592-48 du même code prévoit quant à lui que les personnels, collaborateurs occasionnels et membres des conseils et commissions de l’Institut sont tenus, sous peine de sanctions pénales, de ne pas divulguer les informations liées aux données dosimétriques individuelles auxquelles ils ont accès.

Enfin, l’ASN s’appuie sur un comité scientifique composé de personnalités scientifiques reconnues dans leur domaine et nommées par le collège. Ce comité est chargé de lui apporter une vision des travaux de recherche et de développement menés aux plans national et international pour la sûreté nucléaire et la radioprotection, ainsi que la connaissance des axes stratégiques de recherche, en particulier ceux des ministères et des organismes publics impliqués dans la recherche (orientations stratégiques des organismes, appels à projets…) ([14]).

II. Le texte initial du projet de loi

La future Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) devant disposer du statut d’autorité administrative indépendante, les règles relatives à ses attributions doivent être fixées par la loi, comme le prévoit l’article 1er de la loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

Le présent article 3 procède donc aux adaptations législatives nécessaires à la reprise, par la nouvelle autorité, d’un certain nombre d’activités de l’IRSN, en particulier en matière de recherche, mais également de formations ou de délivrance d’habilitations.

Le I crée trois nouveaux articles L. 592-14-1 à L. 592-14-3 du code de l’environnement afin de permettre à l’ASNR, comme c’est le cas aujourd’hui de l’IRSN :

– d’exercer des activités nucléaires, à l’exception de celles soumises au régime des installations nucléaires de base (nouvel article L. 592-14-1) ;

– de dispenser certaines activités commerciales telles que la formation, la délivrance d’attestations, d’agréments, d’habilitations, de qualifications ou de certifications professionnelles, de mettre en œuvre des procédures d’évaluation ou de contrôle de la conformité des équipements de travail et des équipements de protection individuelle, d’assurer la gestion de données d’intérêt public pouvant comprendre des données à caractère personnel et de santé.

Ces activités peuvent donner lieu à des rémunérations pour services rendus, selon des règles de déontologie définies par le règlement intérieur de la nouvelle autorité (nouvel article L. 592-14-2) ;

– de bénéficier, pour la réalisation de ses expertises, de l’appui technique des services de l’État et de ses établissements publics compétents (nouvel article L. 592-14-3).

Le II rétablit l’article L. 592-15 du code de l’environnement pour prévoir que l’ASNR est assimilée à un établissement public de recherche. La nouvelle autorité bénéficiera ainsi de toutes les prérogatives attachées à ce statut, notamment pour pouvoir employer différents profils de chercheurs (doctorants, chercheurs en mission, chercheurs étrangers…) ou pour conclure des partenariats de recherche et participer à des programmes de recherche, comme c’est actuellement le cas de l’IRSN.

Le 2° du III transfère à l’ASNR les missions de l’IRSN relatives aux rayonnements ionisants. Les nouveaux articles L. 592-24 à L. 592-24-3 du code de l’environnement prévoient ainsi :

– que la nouvelle autorité assure, en lien avec le ministère du travail, la gestion et l’exploitation des données des mesures de l’exposition des travailleurs aux rayonnements ionisants (nouvel article L. 592-24) ;

– que ses agents, collaborateurs occasionnels et cocontractants sont tenus, sous peine de sanctions pénales, de ne pas divulguer les informations nominatives liées aux données dosimétriques individuelles auxquelles ils ont accès (nouvel article L. 592-24-1) ;

– en cas d’expertise d’une situation d’exposition aux rayonnements ionisants, que ses agents accèdent aux informations qui leur sont strictement nécessaires, sans que puisse leur être opposé le secret médical ou le secret en matière industrielle ou commerciale (nouvel article L. 592-24-2) ;

– que la nouvelle autorité gère l’inventaire des sources de rayonnements ionisants et y assure l’accès aux agents de contrôle de l’inspection du travail et aux inspecteurs de la radioprotection (nouvel article L. 592-24-3).

Un nouvel article L. 592-24-4 du code de l’environnement, également créé par le 2° du III, précise que l’ASNR apporte son appui technique au Gouvernement, aux autorités publiques, aux services de santé de prévention et de santé au travail ainsi qu’aux employeurs.

Le 5° du III complète l’article L. 592-28 dudit code pour indiquer que l’ASNR participe, notamment par ses activités de recherche, aux échanges internationaux dans ses domaines de compétence.

Le 6° du III crée une nouvelle sous-section intitulée : « Attributions en matière de recherche » au sein de la section 4 du chapitre II du titre IX du livre V du code de l’environnement, relative aux attributions de l’ASNR, composée d’un unique article L. 592-28-2.

Aux termes de cet article, la nouvelle autorité suit les travaux de recherche et de développement menés, aux plans national et international, en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection. Elle formule toutes propositions ou recommandations sur les besoins de recherche pour la sûreté nucléaire et la radioprotection. Ces propositions et ces recommandations sont communiquées aux ministres et aux organismes publics exerçant les missions de recherche concernées, afin qu’elles soient prises en compte dans les orientations et la définition des programmes de recherche et de développement d’intérêt pour la sûreté nucléaire ou la radioprotection. Elle définit des programmes de recherche menés en son sein ou confiés à d’autres organismes de recherche, français ou étrangers, en vue de maintenir et de développer les connaissances et les compétences nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

Les 1°, 3° et 4° du III procèdent à des modifications rédactionnelles de cohérence des intitulés des sous-sections 1, 2 et 3 de la section 4 du chapitre II du titre IX du livre V du code de l’environnement, relative aux attributions de la nouvelle autorité.

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté cinq amendements au présent article 3.

Afin de permettre à l’ensemble des personnels d’accéder aux données dosimétriques individuelles et aux données nécessaires à l’expertise d’une situation d’exposition aux rayonnements ionisants, l’amendement COM-16 du rapporteur M. Pascal Martin (Union Centriste) remplace le terme d’« agents » par celui, plus large, de « personnels ». En effet, la nouvelle autorité sera à la fois composée d’agents publics (fonctionnaires et contractuels) et de salariés de droit privé.

La commission a également adopté quatre amendements rédactionnels COM-15 du rapporteur M. Pascal Martin, COM-81 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques M. Patrick Chaize (Les Républicains) et les amendements identiques COM-14 du rapporteur M. Pascal Martin et COM-79 du rapporteur pour avis M. Patrick Chaize.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté l’article 3 sans modification.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté onze amendements à l’article 3.

● L’amendement CD435, adopté par la commission des affaires économiques à l’initiative de Mme Marie-Noëlle Battistel (Socialistes et apparentés) et présenté par le rapporteur pour avis de cette commission, M. Antoine Armand (Renaissance), étend la liste des activités de l’ASNR pouvant donner lieu à des rémunérations pour services rendus. Il complète le I du nouvel article L. 592-14-2 du code de l’environnement afin de permettre à la nouvelle autorité de réaliser des travaux d’analyse, de mesurage et de dosage ainsi que des activités d’expertise et de recherche en appui d’organismes publics ou privés français ou étrangers, sous réserve de ne pas se trouver en situation de conflit d’intérêts et de ne pas porter atteinte à la défense et à la sécurité nationale.

Le rapporteur partage la préoccupation des auteurs de l’amendement et considère que la liste des activités mentionnées au I du nouvel article L. 592-14-2 mériterait d’être précisée et complétée, notamment pour y intégrer les activités d’évaluation et d’analyse de certains matériels comme les filtres à charbon actifs, dont l’IRSN est le spécialiste en France, ou certains filtres à air présents dans les installations nucléaires. Pour autant, toutes les prestations réalisées aujourd’hui par l’IRSN ne pourront pas être pérennisées, principalement pour des raisons de déontologie. Dans ce contexte, la rédaction proposée par l’amendement CD435 parait a priori trop large, c’est pourquoi le rapporteur a demandé le retrait de cet amendement, au profit d’une rédaction plus précise inventoriant les activités commerciales non couvertes par la rédaction actuelle, qui pourrait faire l’objet d’un amendement en séance publique.

● La commission a en outre adopté deux amendements du rapporteur visant à permettre à l’ASNR de se positionner comme un acteur majeur de la recherche, dans la continuité des travaux internationalement reconnus de l’IRSN.

– L’amendement CD397 prévoit que la nouvelle autorité présente chaque année les programmes de recherche menés en son sein ou confiés à d’autres organismes de recherche devant l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst). Cet amendement améliorera l’information et le suivi de l’Opecst en matière de recherche dans le champ de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

– L’amendement CD396 dote l’ASNR d’un conseil scientifique, sur le modèle de celui qui existe aujourd’hui au sein de l’IRSN. La consécration législative de cette instance traduit la détermination de la nouvelle autorité à jouer un rôle important en matière d’activités de recherche. Ce conseil sera sollicité sur la stratégie scientifique de l’autorité ainsi que sur toute autre question relative à la recherche en sûreté nucléaire et en radioprotection. Il sera chargé d’évaluer la pertinence des programmes de recherche que définit l’autorité, d’en effectuer un suivi et d’évaluer leurs résultats. Il pourra en outre formuler toute recommandation sur l’orientation des activités de recherche de l’ASNR.

● Enfin, la commission a adopté huit amendements rédactionnels CD389, CD390, CD391, CD392, CD393, CD394, CD395 et CD387 du rapporteur.

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Article 4 Dispositions relatives à la transparence, l’information et l’association du public

I. Le droit en vigueur

A. L’information du public et de la société civile

Les textes internationaux, conventionnels et constitutionnels garantissent le droit à l’information et à la participation du public en matière environnementale.

La Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998, établit le droit de toute personne d’obtenir des autorités publiques les informations qu’elles détiennent sur l’environnement.

Au niveau européen, le droit à l’information en matière nucléaire s’exerce dans le cadre défini par la directive 2014/87/Euratom du 8 juillet 2014 modifiant la directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté des installations nucléaires. Cette directive prévoit en particulier que « les États membres veillent à ce que le cadre national exige que l’autorité de réglementation compétente : […] f) fournisse des informations relatives à la sûreté nucléaire » (point 6 de la section I sur les obligations générales).

Au niveau national, l’article 7 de la Charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle ([15]), prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Le code de l’environnement comporte plusieurs dispositions relatives à l’information du public en matière nucléaire. Son article L. 592-1, qui définit la mission de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dispose que cette autorité participe à l’information du public et à la transparence dans ses domaines de compétence. À ce titre, elle rend publics les avis et décisions délibérés par son collège dans le respect des règles de confidentialité prévues par la loi, conformément à l’article L. 592-27 du même code.

Concernant l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), l’article R. 592-41 du code de l’environnement prévoit que la nature et les résultats des programmes de recherche menés par l’Institut font l’objet, en fonction des domaines de compétences concernés, d’une communication aux autorités chargées du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ainsi qu’au Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), au Haut Conseil de la santé publique et au Conseil d’orientation des conditions de travail.

Au-delà de ces dispositions législatives et règlementaires, l’ASN et l’IRSN mettent en œuvre, séparément ou conjointement, des concertations et des procédures de participation du public, au travers notamment de « dialogues techniques ». L’étude d’impact annexée au présent projet de loi rappelle que l’ASN est en contact étroit avec les commissions locales d’information (CLI) et souligne que la qualité des interactions est saluée par l’Association nationale des comités et commissions locales d’information (Anccli). L’ASN et l’Anccli coprésident la conférence nationale des CLI qui se tient chaque année. De son côté, l’IRSN répond aux sollicitations des CLI et de l’Anccli.

L’ASN et l’IRSN sont, en outre, associés aux travaux du HCTISN. Ils ont ainsi été largement impliqués dans la concertation réalisée de septembre 2018 à mars 2019 sous l’égide du Haut Comité dans le cadre du quatrième réexamen de sûreté des réacteurs de 900 mégawatts électriques (MWe) du parc nucléaire français ([16]).

B. L’information du Parlement

Créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983 ([17]), l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) est un organe d’information commun à l’Assemblée nationale et au Sénat composé de dix-huit députés et dix-huit sénateurs. Il a pour mission, aux termes de la loi, « d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions ».

L’Opecst a adopté plusieurs rapports sur la sécurité nucléaire, portant notamment sur le contrôle des équipements sous pression nucléaires en 2015 ([18]), sur la sûreté de ces équipements en 2017 ([19]), ou encore sur les drones et la sécurité des installations nucléaires en 2015 ([20]).

Plus récemment, le rapporteur et le sénateur M. Stéphane Piednoir ont rédigé, au nom de l’Opecst, un rapport sur les conséquences d’une éventuelle réorganisation de l’ASN et de l’IRSN, rendu public en juillet 2023 ([21]).

La compétence et l’expertise de l’Opecst en matière nucléaire sont reconnues par plusieurs dispositions législatives qui lui confèrent un rôle d’information et de contrôle. L’article L. 592-29 du code de l’environnement permet ainsi à l’Office parlementaire de demander à l’ASN de formuler des avis ou de réaliser des études sur des questions relevant de sa compétence. En application de l’article L. 592-30 du même code, le président de l’ASN rend compte à l’Opecst des activités de l’autorité. L’article L. 592-31 prévoit la transmission à l’Office du rapport annuel d’activité de l’ASN. L’Opecst est enfin chargé d’évaluer le plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs, mis à jour tous les cinq ans, en application de l’article L. 542-1-2 du même code.

II. Le texte initial du projet de loi

Le présent article 4 renforce l’association de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) et du Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN) à la sûreté nucléaire.

Le I crée, au sein de la section 4 du chapitre II du titre IX du livre V du code de l’environnement, relative aux attributions de l’ASNR, une nouvelle sous-section intitulée « Attributions en matière d’information et de transparence », composée des articles L. 592-29 à L. 592-31.

Le II ajoute, au sein de cette nouvelle sous-section, un nouvel article L. 592-29-1.

Le premier alinéa de cet article prévoit que l’ASNR présente à l’Opecst et au HCTISN, qui peut émettre un avis, les sujets sur lesquels une association du public est organisée ainsi que les modalités de sa mise en œuvre et leur en rend compte.

Le deuxième alinéa de cet article transfère à la nouvelle autorité les obligations d’information imposées à l’IRSN par l’article R. 592-41 du code de l’environnement, tout en y associant l’Opecst. Il prévoit ainsi que l’ASNR communique la nature et les principaux résultats de ses programmes de recherche aux autorités concernées, à l’Opecst, au HCTISN, au Haut Conseil de la santé publique et au Conseil d’orientation des conditions de travail, selon leurs domaines de compétence respectifs.

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté quatre amendements au présent article 4.

● L’amendement COM-82 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Patrick Chaize (Les Républicains), sous-amendé par le rapporteur M. Pascal Martin (Union Centriste), modifie le nouvel article L. 592-29-1 du code de l’environnement pour ajouter les commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat aux bénéficiaires des obligations d’information qui s’appliquent à l’ASNR. Il prévoit, d’une part, que la transmission à l’Opecst des sujets sur lesquels une association du public est organisée se fait en lien avec ces commissions et, d’autre part, que la nature et les principaux résultats des programmes de recherche leur sont communiqués.

● Les amendements identiques COM-17 du rapporteur M. Pascal Martin et COM-83 du rapporteur pour avis M. Patrick Chaize complètent le nouvel article L. 592-29-1 précité afin de prévoir que la nouvelle autorité :

– présente son projet de décision d’adoption du règlement intérieur à l’Opecst qui peut formuler des observations ;

– transmet ce même projet au HCTISN et à l’Anccli qui peuvent également formuler des observations ;

– transmet son projet de décision de modification du règlement intérieur à l’Opecst, au HCTISN et à l’Anccli qui peuvent formuler des observations.

● Enfin, l’amendement COM-84 du rapporteur pour avis M. Patrick Chaize précise que les observations formulées par l’Opecst sur un projet de décision d’adoption ou de modification du règlement intérieur de l’ASNR sont élaborées en lien avec les différentes commissions permanentes compétentes des deux assemblées.

B. L’examen en séance publique

Le Sénat n’a pas modifié l’article 4 en séance publique.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

Outre trois amendements rédactionnels CD398, CD399 et CD400 du rapporteur, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements identiques CD402 du rapporteur et CD194 de M. Antoine Armand (Renaissance), rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, afin de supprimer la disposition, introduite par le Sénat, prévoyant une transmission du projet d’adoption ou de modification du règlement intérieur de la nouvelle autorité à l’Opecst, au HCTISN et à l’Anccli, qui pouvaient formuler les observations.

Cet ajout soulevait plusieurs difficultés, en particulier sur le plan déontologique. En effet, de nombreux membres du HCTISN entretiennent des liens forts avec la future autorité : les exploitants, qui auraient été amenés à formuler un avis sur la manière dont fonctionne l’autorité chargée de les contrôler, les associations et les commissions locales d’information (CLI), dont certaines sont financées par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et le seront demain par la nouvelle autorité, ou encore des administrations de l’État, qui auraient été amenées à se prononcer sur le fonctionnement d’une autorité administrative indépendante. L’Anccli, quant à elle, est financée par l’ASN à hauteur de 1,2 million d’euros par an. La validation par cette association du règlement intérieur de l’autorité qui la finance pourrait être susceptible de créer des blocages pour des motivations qui ne seraient pas nécessairement liées à la sûreté. De plus, il est hétérodoxe de prévoir la consultation obligatoire d’une structure associative concernant le fonctionnement d’une autorité administrative. Enfin, de nombreuses dispositions du projet de loi permettent de mieux associer l’Opecst au suivi et au contrôle de la sûreté nucléaire, en particulier aux articles 3, 4 et 4 quater. La transmission à l’Opecst du projet de règlement intérieur ne parait donc pas indispensable, d’autant que ce règlement sera rendu public et pourra faire l’objet de recours.

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Article 4 bis (supprimé) Rôle et composition de la Commission nationale d’évaluation des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets radioactifs

I. Le droit en vigueur

La Commission nationale d’évaluation des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets radioactifs (CNE2) a été instituée par la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs. Elle a succédé à la première Commission nationale d’évaluation, créée par la loi n° 91-1414 du 31 décembre 1991 modifiant le code du travail et le code de la santé publique en vue de favoriser la prévention des risques professionnels et portant transposition de directives européennes relatives à la santé et à la sécurité du travail.

Les missions et la composition de la CNE2 sont définies à l’article L. 542-3 du code de l’environnement.

La Commission nationale est chargée d’évaluer annuellement l’état d’avancement des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets radioactifs. Cette évaluation donne lieu à un rapport annuel qui fait également état des recherches effectuées à l’étranger. Il est transmis au Parlement, qui en saisit l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst). Le rapport est ensuite rendu public.

La CNE2 est composée de douze membres :

– six personnalités qualifiées, dont au moins deux experts internationaux, désignées à parité par l’Assemblée nationale et par le Sénat, sur proposition de l’Opecst ;

– deux personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement sur proposition de l’Académie des sciences morales et politiques ;

– quatre experts scientifiques, dont au moins un expert international, désignés par le Gouvernement sur proposition de l’Académie des sciences.

Le mandat des membres de la Commission, d’une durée de six ans, est renouvelable une fois. La Commission est renouvelée par moitié tous les trois ans.

II. les dispositions adoptées par le sénat

L’article 4 bis résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement portant article additionnel n° 4 rect. bis de M. Stéphane Piednoir (Les Républicains), qui a reçu un avis défavorable du Gouvernement.

Cet article additionnel modifie l’article L. 542-3 du code de l’environnement afin de conforter le rôle de la CNE2 et de modifier sa composition.

Le 1° précise que l’Opecst peut demander à la Commission nationale de lui présenter une expertise sur un sujet relevant de son domaine de compétence, en dehors du seul cadre de la remise de son rapport annuel.

Le 2° modifie la composition de la Commission pour porter de six à huit le nombre de personnalités qualifiées désignées à parité par l’Assemblée nationale et par le Sénat, sur proposition de l’Opecst. La Commission comporterait ainsi quatorze membres, contre douze aujourd’hui.

Enfin, le 3° prévoit que le Haut-Commissaire à l’énergie atomique soit membre de droit de la CNE2.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD436 de suppression de l’article 4 bis, présenté par M. Antoine Armand au nom de la commission des affaires économiques, avec un avis favorable du rapporteur.

Le 3° de cet article, qui prévoyait que le Haut-Commissaire à l’énergie atomique soit membre de droit de la CNE2, était en effet problématique dans la mesure où ce dernier est appelé à exercer un rôle de conseil en matière de politique nucléaire auprès du Gouvernement. Il importe donc que son positionnement reste clair et qu’il n’engage pas le Gouvernement au titre des avis de la CNE2, qui est une commission indépendante. En outre, la CNE2 peut tout à fait réaliser une expertise pour l’Opecst, sans qu’il soit nécessaire de l’inscrire dans la loi, comme le prévoyait le 1°.

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Article 4 ter Correction d’une erreur rédactionnelle

I. Les dispositions adoptées par le Sénat

L’article 4 ter résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement portant article additionnel n° 5 rect. bis de M. Stéphane Piednoir (Les Républicains), qui a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement corrige une erreur rédactionnelle à l’article L. 592-30 du code de l’environnement, relatif à l’information de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) sur l’activité de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

II. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

Cet article a été adopté sans modification par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

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Article 4 quater Transmission à l’Opecst du rapport annuel d’activité de l’ASNR

I. Le droit en vigueur

En application de l’article L. 592-31 du code de l’environnement, le rapport annuel d’activité établi par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) est transmis à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst).

À cette occasion, l’ASN se prononce sur l’état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

II. les dispositions adoptées par le sénat

L’article 4 quater résulte de l’adoption par le Sénat, en séance publique, d’un amendement portant article additionnel n° 3 rect. bis de M. Stéphane Piednoir (Les Républicains). Le Gouvernement a donné un avis de sagesse à cet amendement.

Il complète l’article L. 592-31 du code de l’environnement afin de préciser que le rapport annuel d’activité établi par l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) est transmis à l’Opecst avant sa publication. Comme l’a indiqué l’auteur de l’amendement, il s’agit de mettre en accord le code de l’environnement avec la pratique existante et de garantir le maintien, à l’avenir, de cette pratique qui contribue à améliorer l’information du Parlement.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement durable a adopté l’article 4 quater sans modification.

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Section 2 Dispositions transitoires

Article 5 Transfert des biens, droits et obligations de l’IRSN et continuité du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

I. Le texte initial du projet de loi

Le I de l’article 5 prévoit que les biens, droits et obligations de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) sont transférés à titre gratuit, en tenant compte de la réparation des attributions prévues par le présent projet de loi :

– à l’État, qui comprend l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) et le ministère de la Défense, qui ne disposent pas de la personnalité morale ;

– au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

Les modalités de ce transfert doivent être précisées par décret en Conseil d’État.

Il est précisé que le I ne concerne pas le transfert des salariés et des conventions et accords collectifs de l’IRSN, prévu par les articles 7 et 8 du présent projet de loi.

Afin d’assurer la continuité du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, le II de l’article 5 prévoit de ne pas interrompre le mandat des membres du collège de l’ASN, qui deviendront, jusqu’au terme initial de leur mandat, membres du collège de la nouvelle autorité.

II. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement COM-67 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques M. Patrick Chaize (Les Républicains).

Cet amendement, relatif aux modalités de transfert des biens, droits et obligations de l’IRSN à l’État et au CEA mentionnées au I, a trois objets :

– il prévoit que ce transfert « respecte » la répartition des attributions prévue par le présent projet de loi, et non plus qu’il en « tient compte » ;

– il précise que ce transfert ne donne lieu au versement d’aucun honoraire ;

– il prévoit la possibilité de recourir à une convention de transfert.

B. L’examen en séance publique

Le Sénat n’a pas modifié l’article 5 en séance publique.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté trois amendements rédactionnels CD407, CD405 et CD408 du rapporteur.

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Chapitre II Ressources humaines

Section 1 Dispositions modifiant le code de l’environnement

Article 6 Statut des personnels de la future autorité, instances et règles du dialogue social et harmonisation des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature

I. Le droit en vigueur

A. deux entités fonctionnant avec des règles différentes en matière de ressources humaines

L’Autorité de sûreté nucléaire est une autorité administrative indépendante (AAI) qui emploie, conformément au statut général des AAI et des autorités publiques indépendantes (API), des fonctionnaires (environ 400) et des contractuels de droit public (moins de 80 personnes). L’ASN peut, en outre, bénéficier de la mise à disposition, avec leur accord, d’agents d’établissements publics (article L. 592-12 du code de l’environnement). Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, ces agents représentent 11 % de l’effectif total de l’ASN ; ils proviennent majoritairement de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

Un comité social d’administration (CSA) constitue l’instance de dialogue social de l’ASN, comme la loi le prévoit pour les administrations de l’État, y compris pour les AAI (article L. 251-2 du code général de la fonction publique). Ce CSA est chargé de l’examen des questions collectives de travail ainsi que des conditions de travail ; en son sein, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est mise en place. Le cadre général des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature est actuellement défini, pour l’ASN, par le code général de la fonction publique, ainsi que par des décrets d’application.

L’IRSN est, quant à lui, un établissement public industriel et commercial (EPIC), qui emploie des salariés de droit privé, pour un effectif total de 1 744 personnes en 2022. Comme dans les structures employant majoritairement des personnels de droit privé de plus de onze salariés, l’instance de dialogue social de l’IRSN est un comité social et économique (CSE). Ce CSE est compétent sur les questions individuelles et collectives de travail, ainsi qu’en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (articles L. 2312-8 à L. 2312-10 du code du travail). Sa composition et son fonctionnement sont fixés par le code du travail (articles L. 2314-1 à L. 2314-37). La fixation des conditions applicables au versement des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature est définie, au sein de l’IRSN, par un accord d’entreprise après négociation collective.

B. les défis posés par le rapprochement des deux structures en matière de ressources humaines

L’étude d’impact annexée au projet de loi met en avant deux raisons principales pour justifier le choix d’une nouvelle autorité ouverte à plusieurs statuts de droit privé comme public, comme prévu par le présent article. La première tient à la volonté de contribuer à l’attractivité de la future autorité en conservant la diversité des viviers de recrutement. La seconde repose sur la garantie des droits des salariés et des agents publics.

Deux alternatives ont été écartées par le Gouvernement :

– le recrutement exclusif de fonctionnaires et de contractuels de droit public ne répondait pas à plusieurs besoins essentiels, notamment à la continuité des conditions d’emploi des salariés de l’IRSN et à l’attractivité de la future autorité, en particulier pour les activités de recherche ;

– le recrutement de fonctionnaires détachés sur contrat de droit privé, ainsi que de salariés de droit privé uniquement, car cette option aurait méconnu la nature publique d’une autorité administrative indépendante, tout en étant peu attractive pour les fonctionnaires de l’ASN.

Aux termes de l’article 1er de la loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes, « la loi fixe les règles relatives à la composition et aux attributions ainsi que les principes fondamentaux relatifs à l’organisation et au fonctionnement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ». Ces dispositions donnent au législateur la compétence pour fixer les règles de recrutement du personnel des AAI. Le législateur peut donc, sans qu’aucune norme de valeur constitutionnelle ne s’y oppose, prévoir expressément la possibilité pour l’ASNR de recruter des salariés de droit privé. Cette option a notamment été retenue pour des autorités publiques indépendantes telles que l’Autorité des marchés financiers, la Haute Autorité de santé ou l’Agence française de lutte contre le dopage.

Les dispositions de la même loi organique permettent en outre au législateur d’instituer au sein de la future autorité une instance sociale sui generis (ici dénommée « comité social d’administration ») compétente pour l’ensemble des personnels, qu’ils soient de droit public ou de droit privé, et exerçant les attributions du comité social d’administration prévu par le code général de la fonction publique et celles du conseil social et économique telles que définies par le code du travail. Cette entité doit comprendre une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail. Cette formation est obligatoire pour les entités de plus de 200 agents (art. L. 251-3 du code général de la fonction publique, article 9 du décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020).

Enfin, une question se pose concernant les conditions applicables au versement des indemnités accessoires et remboursement de frais de toute nature. Faute de dispositions législatives spécifiques, l’emploi d’agents de statuts public et privé pourrait conduire à des disparités de traitement dans le fonctionnement quotidien, telles que des indemnités différentes versées pour la prise d’astreinte, des taux de remboursement différents pour les frais de déplacement des personnels en mission, etc. Il est ainsi nécessaire de prévoir une harmonisation sur tous ces sujets au sein de la future autorité.

Ce pouvoir relève en principe du pouvoir réglementaire, mais le Conseil constitutionnel a déjà indiqué, à propos de l’attribution à la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL) d’un pouvoir réglementaire, que les dispositions de l’article 21 de la Constitution « ne font cependant pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l’État autre que le Premier ministre, le soin de fixer, dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par les lois et règlements, des normes permettant de mettre en œuvre une loi » ([22]). Par conséquent, le législateur peut prévoir que le collège de la future autorité peut définir des indemnités accessoires et des modalités de remboursements de frais.

Cela nécessitera toutefois de mettre en place un modèle de support administratif et de gestion des ressources humaines intégrant la double compétence pour gérer à la fois des agents de droit public et des salariés de droit privé. Cela pourra se traduire par la constitution d’équipes spécialisées dans l’un ou l’autre des cadres de gestion, à l’instar des organisations qui possèdent cette particularité (comme la Caisse des dépôts et des consignations). La mise en place de deux commissions distinctes pour les agents de droit privé et de droit public induira en outre une charge administrative supplémentaire au titre de l’organisation et de l’animation du dialogue social pour deux commissions distinctes et des réunions plénières du CSA.

II. le texte initial du projet de loi

La future autorité pourra recruter des personnels sous une grande diversité de statuts : salariés de droit privé, contractuels publics, fonctionnaires et statuts liés aux activités de recherche. Afin d’assurer la qualité du dialogue social, mais aussi la sécurité juridique des consultations obligatoires de l’instance prévues tant par le code général de la fonction publique que par le code du travail, il est nécessaire de légiférer pour instituer au sein du CSA deux commissions et une formation spécialisée en santé et sécurité au travail, qui ne sont pas définies dans la loi en l’état du droit actuel.

A. Une structure faisant cohabiter fonctionnaires et salariés de droit privé

Le Gouvernement prévoit de faire cohabiter les différents statuts, publics et privés, au sein de la nouvelle autorité. Tel est l’objet de la nouvelle rédaction de l’article L. 592-12 du code de l’environnement, prévue aux alinéas 2 à 6 du présent article du projet de loi initial. Celui-ci dispose que le personnel de l’ASNR comprend des fonctionnaires, des agents contractuels de droit public, ainsi que des salariés de droit privé, dont les conditions d’emploi sont régies par le code du travail, sous réserve des dispositions de la section 3 du chapitre II du titre IX du livre V du code de l’environnement, consacrée au fonctionnement de l’ASNR, et des adaptations prévues par décret en Conseil d’État.

Cette formulation est proche de celle retenue pour les agences régionales de santé (ARS) depuis la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, qui a été reprise depuis pour divers autres établissements publics à caractère administratif.

B. Le dialogue social au sein de la future autorité

Après l’article L. 592-12 du code de l’environnement revu par le présent article, il est inséré un article L. 592-12-1 qui concerne la mise en place d’un comité social d’administration (CSA) unique (alinéas 7 à 24 du présent article du projet de loi initial).

Au sein du CSA, deux commissions seraient instituées pour garantir la représentation de chaque catégorie de personnels. La commission des agents publics exercerait des attributions des comités sociaux d’administration mentionnées aux 3°, 4° et 5° de l’article L. 253-1 du code général de la fonction publique. Cela concerne les orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines, les lignes directrices de gestion en matière de mobilité, de promotion et valorisation des parcours professionnels, les enjeux et les politiques d’égalité professionnelle et de lutte contre les discriminations – lorsque ces attributions concernent, de manière exclusive, les fonctionnaires et agents contractuels de droit public. Les autres attributions prévues à l’article L. 253-1 du code général de la fonction publique seraient donc abordées par la formation plénière (fonctionnement et organisation des services, accessibilité et qualité des services rendus) ou par la formation spécifique chargée des questions de santé, de sécurité et de conditions de travail (questions relatives à la protection de la santé physique et mentale, à l’hygiène, à la sécurité des agents dans leur travail, à l’organisation du travail, au télétravail, aux enjeux liés à la déconnexion et aux dispositifs de régulation de l’utilisation des outils numériques).

La commission des salariés exercerait toutes les attributions des comités sociaux économiques, mais seulement lorsqu’elles concernent, de manière exclusive, les personnels de droit privé. Les questions relatives aux domaines traités par la formation plénière, et par la formation spécifique chargée des questions de santé, de sécurité et de conditions de travail, seront prises en charge au niveau du comité social d’administration lorsqu’elles concernent l’ensemble des personnels.

Les représentants du personnel siégeant au comité social d’administration seraient élus par les collèges des agents publics et des salariés, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État. Les candidatures seraient présentées par les organisations syndicales qui remplissent les conditions de droit commun prévues par le code général de la fonction publique (articles L. 211-12 et L. 211-21), pour le collège des agents publics, et par le code du travail (article L. 2314-52) pour le collège des salariés.

La composition de la représentation du personnel au sein du comité social d’administration doit être fixée par décret en Conseil d’État de façon à permettre la représentation de chaque collège, en tenant compte des effectifs, d’une part, des agents publics et, d’autre part, des salariés. L’ordre de grandeur serait de trois quarts de salariés et un quart d’agents publics au moment de la constitution de l’ASNR.

Par référence au premier alinéa de l’article L. 2315-23 du code du travail, il est précisé que le comité social d’administration serait doté de la personnalité civile et gèrerait son patrimoine (cette disposition est en principe applicable aux comités sociaux et économiques). Il gèrerait son budget de fonctionnement et le budget des activités sociales et culturelles de l’ensemble du personnel. Le fonctionnement et les moyens du comité, ainsi que les ressources destinées à financer ces activités, doivent être fixés par décret en Conseil d’État.

C. Les élections professionnelles et les délégués syndicaux

Le présent article institue en outre, aux alinéas 25 à 35 du présent article du projet de loi initial, un nouvel article L. 592-12-2 au sein du code de l’environnement pour fixer les règles des élections professionnelles et des négociations collectives en tenant compte du caractère mixte de l’Autorité. Le projet de loi prévoit, à cet égard, de transposer les règles de droit commun respectives s’attachant aux deux statuts, privé et public.

Il prévoit tout d’abord que le chapitre III du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code du travail, relatif aux délégués syndicaux, est applicable aux salariés de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Il prévoit ensuite que les délégués syndicaux sont désignés par les organisations syndicales représentatives du collège des salariés qui y constituent une section syndicale (chaque syndicat disposant d’une section syndicale peut désigner un représentant de la section s’il n’est pas représentatif). Seraient représentatives au sein du collège des salariés les organisations syndicales qui satisfont aux critères mentionnés à l’article L. 2121-1 du code du travail et qui ont recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections du comité social d’administration dans ce collège. La validité des accords collectifs serait subordonnée à leur signature par, d’une part, le président de l’ASNR ou son représentant et, d’autre part, une ou plusieurs organisations syndicales représentatives selon les conditions définies à l’article L. 2232-12 du code du travail. Les taux de 30 % et de 50 % des suffrages exprimés mentionnés à cet article seraient appréciés au sein du collège des salariés.

Pour les agents publics de l’ASNR, les organisations représentatives habilitées à négocier seraient celles qui disposent d’au moins un siège au sein du comité social d’administration, au titre du collège des agents publics. En application des dispositions de l’article L. 223-1 du code général de la fonction publique, un accord conclu sur le fondement des articles L. 221-2 ou L. 222-2 du même code serait valide, pour les agents publics, s’il est signé par une ou plusieurs des organisations habilitées à négocier pour le collège de ces personnels. Selon l’article L. 222-3, auxquels ces articles renvoient, ces accords peuvent porter sur les domaines relatifs :

1° Aux conditions et à l’organisation du travail, notamment aux actions de prévention dans les domaines de l’hygiène, de la sécurité et de la santé au travail ;

2° Au temps de travail, au télétravail, à la qualité de vie au travail, aux modalités des déplacements entre le domicile et le travail ainsi qu’aux impacts de la numérisation sur l’organisation et les conditions de travail ;

3° À l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ;

4° À la mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique, de la préservation des ressources et de l’environnement et de la responsabilité sociale des organisations ;

5° À l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

6° À la promotion de l’égalité des chances, à la reconnaissance de la diversité et la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ;

7° À l’insertion professionnelle, au maintien dans l’emploi et à l’évolution professionnelle des personnes en situation de handicap ;

8° Au déroulement des carrières et à la promotion professionnelle ;

9° À l’apprentissage ;

10° À la formation professionnelle et à la formation tout au long de la vie ;

11° À l’intéressement collectif et aux modalités de mise en œuvre de politiques indemnitaires ;

12° À l’action sociale ;

13° À la protection sociale complémentaire ;

14° À l’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Dans tous ces domaines, le présent projet de loi prévoit que l’ASNR peut inviter les représentants des salariés et des agents publics à participer à des négociations conjointes. Ces négociations donneraient lieu, le cas échéant, à la conclusion d’accords distincts et applicables spécifiquement aux salariés de droit privé, selon les modalités précédemment évoquées.

D. L’harmonisation des indemnités accessoires et des remboursements de toute nature

Enfin, dans son alinéa 36, le présent article du projet de loi initial rétablit et réécrit l’article L. 592-12-3 du code de l’environnement, abrogé par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, pour donner la capacité à l’ASNR d’harmoniser les primes accessoires liées à certaines sujétions communes, dans le respect des dispositions légales applicables aux différentes catégories de personnels et en complément des dispositions réglementaires ainsi que des conventions, accords collectifs et engagements unilatéraux qui leur sont applicables. Seront par exemple concernés les montants maximums de remboursement des nuitées ou des repas en déplacement, les conditions de prise en charge des billets de train ou encore les indemnités du personnel d’astreinte.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

A. L’examen en commission

La commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle COM-1 du rapporteur.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 92 de M. Chaize (LR), rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, visant à garantir que les personnels de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection de nationalité étrangère ou apatrides ne peuvent être recrutés pour pourvoir des emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique (alinéa 6 du présent article). Dans sa décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998, le Conseil constitutionnel avait en effet rappelé que les personnels de nationalité étrangère ne peuvent exercer des fonctions inséparables de la souveraineté nationale.

Cet ajout ne présente pas de difficultés juridiques majeures, mais le rapporteur souligne que la réglementation prévoit déjà ce type d’exclusion. Ainsi, l’article 3-1 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 prévoit que « les agents contractuels de nationalité étrangère ou apatrides ne peuvent être recrutés pour pourvoir des emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique ».

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté deux amendements rédactionnels CD414 et CD415 du rapporteur.

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Section 2 Dispositions transitoires

Article 7 Transfert des salariés de l’IRSN à l’ASNR et au CEA

I. Le droit en vigueur

L’IRSN est un établissement public industriel et commercial (EPIC), qui emploie des salariés de droit privé, pour un effectif total de 1 744 personnes en 2022. L’essentiel de ces salariés (1 600 environ) a vocation à intégrer la nouvelle Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

A. L’expertise nucléaire de défense

L’IRSN comporte une direction spécifique chargée d’expertiser les dossiers dans des domaines relevant de prérogatives du Gouvernement, en matière notamment de sécurité des installations civiles et du transport de matières nucléaires, de sûreté et de radioprotection pour les installations et activités nucléaires intéressant la défense, ainsi que de non-prolifération et de contrôle des matières dangereuses (chimiques, biologiques et nucléaires). Cette direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) de l’IRSN compte 140 personnes. Elle fournit, d’une part, un appui technique au haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) du ministère de la transition écologique, lequel définit et met en œuvre les politiques de sécurité des installations civiles. Elle fournit, d’autre part, un appui technique au délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection (DSND) placé auprès du ministre de la Défense et du ministre chargé de l’industrie, autorité de sûreté compétente concernant les installations et les activités intéressant la défense.

Faute de dispositions dérogatoires, ces personnels auraient vocation à être transférés dans l’autorité administrative indépendante, l’ANSR, que le projet de loi propose de créer. Le Gouvernement, par le présent article, prévoit de transférer leurs contrats de travail au sein du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), tout en les mettant à disposition de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

B. la dosimétrie passive

Par ailleurs, environ 40 salariés de l’IRSN sont actuellement en charge des activités relatives à la fourniture et à l’exploitation de dosimètres à lecture différée (ou dosimètres passifs).

L’IRSN détient environ la moitié du marché national de dosimètres passifs. L’activité de dosimétrie passive consiste en la fabrication de 1,5 million de dosimètres par an pour 25 000 clients, en leur commercialisation puis en la lecture de ces dosimètres dans des machines spécialisées. Les dosimètres sont en effet envoyés à leurs destinataires pour usage, puis retournés à l’IRSN pour être lus. La dosimétrie interne (anthroporadiométrie, radiotoxicologie) permet de mesurer l’exposition interne des personnes.

Faute de dispositions dérogatoires, ces personnels auraient vocation à être transférés au sein de l’ANSR, ce qui pourrait poser des difficultés potentielles au regard du droit de la concurrence. En effet, ces activités nécessitent un démarchage commercial actif de la part de l’entité qui les opère, auprès de clients qui seront soumis au contrôle de l’ASNR.

II. Le texte initial du projet de loi

L’article 7 prévoit d’abord, dans son premier alinéa, le transfert de l’ensemble des salariés de l’IRSN vers l’ASNR, à l’exception des 140 salariés de la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) et des 40 salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l’exploitation de dosimètres à lecture différée, transférés au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Ce transfert ne s’accompagne pas d’une obligation de requalification du contrat en contrat de droit public, par exception aux dispositions de l’article L. 1224-3 du code du travail (alinéa 2).

Il est ensuite précisé que le CEA, ou une de ses filiales désignées par décret, sera substitué à l’IRSN en qualité d’employeur des salariés de l’institut qui exercent des missions relatives à la fourniture et à l’exploitation de dosimètres à lecture différée. Les contrats de travail des intéressés lui seraient transférés sans autre modification (alinéa 3). Ce transfert permettrait de maintenir des activités nécessitant un démarchage commercial actif, sans poser de difficultés au regard du droit de la concurrence.

Puis il est précisé que le CEA sera substitué à l’IRSN en qualité d’employeur des salariés de l’Institut qui apportent un appui technique aux autorités de l’État dans les matières suivantes :

– sûreté nucléaire et radioprotection, pour les installations et activités nucléaires intéressant la défense, y compris en cas d’incident ou d’accident ;

– sécurité des installations et des transports des matières nucléaires ou des sources de rayonnements ionisants ;

– non-prolifération, contrôle et comptabilité centralisée des matières nucléaires ;

– interdiction des armes chimiques, au titre de la Convention sur l’interdiction des armes chimiques.

Les contrats de travail de ces salariés seraient transférés au CEA sans autre modification (ces dispositions sont précisées aux alinéas 4 à 9 du présent article). Les intéressés seraient, d’office, mis à disposition du ministre de la Défense, et en pratique auprès du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection (DSND), pour y exercer leur mission pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande.

À l’issue de la durée minimale prévue par le projet de loi, les salariés ne demandant pas le renouvellement de leur mise à disposition auprès du DSND seront affectés au CEA, dans un poste correspondant à leur qualification et sans perte de rémunération (alinéa 12).

Les modalités des transferts et mises à disposition ainsi que de l’appui technique apporté aux autorités de l’État compétentes prévues par le présent article doivent être précisées par décret en Conseil d’État (alinéa 13). En particulier, il faudra organiser la coopération entre les 25 ETP de généralistes et les experts sur lesquels ils s’appuyaient qui seront au sein de l’ASNR, car ils seront désormais répartis au sein de deux structures différentes.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté un amendement rédactionnel CD416 du rapporteur.

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Article 8 Dispositions transitoires en matière de conventions et d’accord collectifs

I. Le droit en vigueur

L’IRSN dispose actuellement d’un accord d’entreprise régissant de nombreux domaines comme la rémunération, la gestion prévisionnelle des emplois et compétences (GPEC), la formation, l’entretien annuel et la qualité de vie au travail.

L’article L. 2261-14 du code du travail prévoit en outre que lorsque l’application d’une convention ou d’un accord est mise en cause en cas de modification de la situation juridique de l’employeur, cette convention ou cet accord continue de produire effet jusqu’à l’entrée en vigueur de la convention ou de l’accord qui lui est substitué ou, à défaut, pendant une durée d’un an à compter de l’expiration d’un délai de préavis de trois mois (prévu à l’article L. 2261-9 du code du travail), sauf clause prévoyant une durée supérieure. Les salariés transférés peuvent donc, pendant cette durée, se prévaloir du dispositif le plus favorable entre celui de l’entité absorbante et celui de l’entité absorbée.

Lorsque la convention ou l’accord qui a été mis en cause n’a pas été remplacé par une nouvelle convention ou un nouvel accord dans ce délai, les salariés concernés bénéficient d’une garantie de rémunération. Le montant annuel de cette garantie de rémunération, pour une durée de travail équivalente à celle prévue par le contrat de travail, ne peut être inférieur à la rémunération versée, en application de la convention ou de l’accord mis en cause, lors des douze derniers mois. Une négociation postérieure au transfert des salariés doit s’engager, à la demande d’une des parties intéressées, dans les trois mois qui suivent la mise en cause des accords.

II. Le texte initial du projet de loi

Selon les dispositions de l’alinéa 1 de l’article 8, les salariés transférés à l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) conserveraient les effets des conventions et accords, mais aussi des engagements unilatéraux, applicables au sein de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) au 1er janvier 2025 jusqu’à l’entrée en vigueur des nouveaux accords et conventions qui leur seront substitués, ou à défaut jusqu’au 30 juin 2027 (soit une durée transitoire maximale de trente mois). Le contenu de l’article L. 2261-14 du code du travail est ici repris, avec cependant une limite de durée fixée à trente mois, tandis que cette durée est fixée à un an dans le code du travail. Ce délai se justifie par l’absence, au sein de l’ASN, d’accords et conventions applicables à des salariés. Le cadre dérogatoire prévu par le projet de loi vise donc à répondre à un cas spécifique et inédit – celui de l’intégration de salariés au sein d’une autorité administrative indépendante (AAI) – nécessitant un vaste travail de négociations.

Par ailleurs, à compter de la date d’entrée en vigueur du projet de loi – soit le 1er janvier 2025 – et jusqu’à la désignation des représentants du personnel de l’ASNR – au plus tard le 31 mars 2026 (telle que prévue par l’article 10), l’autorité et les délégués syndicaux de l’IRSN pourront engager, à la demande de l’une des parties intéressées, les négociations destinées soit à adapter les stipulations actuelles des conventions et accords, soit à élaborer de nouvelles stipulations. Ces négociations ont vocation à continuer avec les délégués syndicaux des salariés de la nouvelle autorité à compter de leur désignation (alinéa 2 du présent article).

À compter du 1er juillet 2027, en l’absence de conventions et d’accords de substitution, les salariés bénéficieront d’une garantie de rémunération selon les modalités fixées par l’article L. 2261-14 du code du travail (alinéa 3 du présent article).

L’article 8 prévoit, en revanche, dans son alinéa 4, une application des règles de droit commun, inscrites à la section 6 du chapitre Ier du titre VI du livre II de la deuxième partie du code du travail, pour les 140 salariés de la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) et les 40 salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l’exploitation de dosimètres à lecture différée, qui seraient transférés au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) en application de l’article 7 du projet de loi. Cette différence de traitement avec les salariés de l’IRSN transférés à l’ASNR s’explique par la différence de situation : s’agissant du CEA, il existe déjà un corpus d’accords dont l’étude d’impact du projet de loi estime qu’il est globalement assez proche de celui de l’IRSN. Les dispositions de droit commun semblent donc suffisantes pour engager la transition en matière de conventions et d’accords collectifs. Ainsi, les accords et conventions collectifs applicables à l’IRSN continueront de produire leurs effets jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouvel accord ou d’une nouvelle convention s’y substituant, ou à défaut, pendant une durée d’un an à compter de l’expiration du délai de préavis de trois mois prévu à l’article L. 2261-9 du code du travail (délai issu de l’article L. 2261-14 du code du travail).

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

A. L’examen en commission

La commission a adopté un amendement COM-42 de M. Dantec (Écologiste, Solidarité et Territoires) qui permettra à l’ensemble des salariés de droit privé, y compris ceux qui seront recrutés entre le 1er janvier 2025 et le 30 juin 2027, de bénéficier des conventions, accords et engagements unilatéraux qui étaient applicables au 31 décembre 2024 à l’IRSN jusqu’à l’entrée en vigueur des conventions, accords ou engagements qui leur sont substitués au sein de la nouvelle autorité.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel COM-2 du rapporteur.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat n’a pas adopté d’amendements.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 9 Possibilité pour les agents contractuels et les salariés privés de la future autorité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d’accéder à un corps de fonctionnaire

I. Le droit en vigueur

L’article L. 320-1 du code général de la fonction publique dispose que les fonctionnaires sont, en principe, recrutés par concours. L’article L. 325-1 du même code prévoit trois types de concours :

– le concours externe, ouvert à tous les candidats justifiant de certains diplômes ou de certaines études ;

– le concours interne, réservé aux agents ayant accompli une certaine durée de service ;

– le troisième concours, réservé à des candidats justifiant d’une expérience professionnelle dans le secteur privé ou associatif, ou de l’exercice d’un mandat électif local.

Le principe du recrutement par concours, ainsi que la nature des conditions exigées pour se présenter au concours, relèvent du domaine de la loi (l’article 34 de la Constitution réservant à la loi la fixation des règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires). Les modalités du choix du jury de concours et le détail des conditions exigées pour se présenter au concours relèvent en revanche du domaine du règlement. Il s’ensuit que si le législateur l’autorise, l’autorité réglementaire peut organiser un mode de recrutement par concours réservé à certaines catégories de personnels et selon des modalités particulières, par dérogation à l’article L. 325-1 du code général de la fonction publique.

Le même type de dispositif a déjà été prévu par le passé. Ainsi, l’ordonnance n° 2018-359 du 16 mai 2018 fixant les modalités de transfert des personnels administratifs des juridictions mentionnées au 1° du I de l’article 109 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et celles de leur accès aux corps des services judiciaires ou aux corps communs du ministère de la justice, a prévu, en son article 5, que l’accès aux corps de fonctionnaires du ministère de la justice, dont la liste était fixée par décret en Conseil d’État, pouvait être organisé par la voie de recrutements réservés exceptionnels valorisant les acquis de l’expérience professionnelle. Il s’agissait d’instituer des recrutements réservés exceptionnels au seul profit des salariés de droit privé et des agents contractuels de l’État exerçant leurs fonctions au sein des juridictions sociales pour leur permettre d’intégrer des corps de fonctionnaires du ministère de la justice.

II. Le texte initial du projet de loi

Par dérogation à l’article L. 325-1 du code général de la fonction publique, l’article 9 du projet de loi donne aux agents contractuels de droit public et aux salariés de droit privé de la future Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) l’opportunité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d’accéder à des corps de fonctionnaire qui seront identifiés par décret comme pertinents pour les missions de l’autorité.

Le premier alinéa de l’article 9 prévoit que cette disposition est ouverte pour une durée de six ans à compter de l’entrée en vigueur de la réforme, soit au 1er janvier 2025. La liste des corps de fonctionnaires de l’État ouverts par ce moyen sera fixée par décret en Conseil d’État. Il s’agit donc d’un mode de recrutement exceptionnel visant à valoriser les acquis de l’expérience professionnelle pour les salariés de droit privé et les contractuels de l’IRSN qui rejoindront la nouvelle entité.

Selon les dispositions de l’alinéa 2, cet accès aux corps de fonctionnaires concernés serait réservé aux agents contractuels de droit public et aux salariés de droit privé de l’ASNR qui, à la date du 31 décembre de l’année précédant celle au titre de laquelle est ouvert le recrutement réservé exceptionnel, sont en fonction ou bénéficient d’un des congés assimilables à du travail effectif, et qui justifient à cette date d’une durée d’ancienneté de quatre années en équivalent temps plein au sein de l’Institut de radioprotection de sûreté nucléaire, de l’Autorité de sûreté nucléaire ou de l’ASNR.

Ce concours est présenté par le Gouvernement comme un facteur d’attractivité pour la nouvelle autorité, en ce qu’il offrirait la possibilité aux agents contractuels publics ou salariés privés rejoignant la future entité de s’inscrire dans une carrière publique étatique en rejoignant un corps de la fonction publique. La durée de six ans retenue par l’article 9 est estimée nécessaire pour que le recrutement exceptionnel puisse être organisé dans une situation où les candidats auront connaissance des avantages et inconvénients de leur intégration dans un corps de fonctionnaires par rapport à leur situation initiale.

L’article 8 du projet de loi prévoit en effet une période maximale de trente mois pendant laquelle les conditions des conventions et accords qui sont applicables aux salariés seront renégociées. La période de six ans permettrait un délai « utile » d’un peu plus de trois ans après la fin de cette situation transitoire.

Le dispositif proposé offre, de plus, une solution partielle aux craintes d’une érosion de l’effectif des personnels fonctionnaires d’État dans la future autorité, formulée par les représentants syndicaux de l’ASN lors de leur audition par le rapporteur. Toutefois, étant adapté à peu de salariés, son impact devrait être restreint car le passage au statut de fonctionnaire pour des salariés de droit privé ayant déjà une carrière avancée pourrait ne pas constituer une option intéressante, notamment en matière de droit à la retraite. Dans son étude d’impact, le Gouvernement prévoit une cible de 100 candidats d’ici 2030.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 10 Dispositions transitoires tendant à garantir la continuité de la représentation sociale au sein de la future autorité

I. Le droit en vigueur

Créés par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique et mis en place à l’issue des élections professionnelles de décembre 2022, les comités sociaux d’administration (CSA) sont des instances de dialogue social issues de la fusion entre les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

Un comité social d’administration de proximité est créé auprès de chaque autorité administrative indépendante, par décision de cette dernière (article L. 251-2 du code général de la fonction publique, article 7 du décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d’administration dans les administrations et les établissements publics de l’État). Ces comités sont chargés de l’examen des questions collectives de travail ainsi que des conditions de travail (articles 48 à 52 du décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 précité). Par ailleurs, il est institué au sein de ces comités une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail. Cette formation est obligatoire pour les entités de plus de 200 agents (article L. 251-3 du code général de la fonction publique, article 9 du décret n° 2020- 1427 du 20 novembre 2020).

Au sein des entités de droit privé composées de plus de onze salariés pendant douze mois consécutifs, et notamment au sein des établissements publics industriels et commerciaux tels que l’IRSN, un comité social et économique (CSE) est mis en place (articles L. 2311-1 et L. 2312-1 du code du travail). Les attributions du comité social et économique sont définies en fonction de l’effectif de l’entité (article L. 2312-2 du code du travail). En 2022, l’IRSN comptait 1 744 salariés. En conséquence, le comité social et économique de l’IRSN est compétent sur les questions individuelles et collectives de travail, ainsi qu’en matière de santé, de sécurité et des conditions de travail (articles L. 2312-8 à L. 2312-10 du code du travail). La composition et le fonctionnement du comité social et économique, instance compétente de l’IRSN, sont fixés par le code du travail (articles L. 2314-1 à L. 2314-37 du code du travail). Les membres du conseil social et économique sont élus pour quatre ans (article L. 2314-33 du même code).

Afin d’assurer la représentation de l’ensemble des personnels de tous statuts au sein des instances de la future Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection, l’article 6 du présent projet de loi prévoit la mise en place d’un comité social d’administration (CSA). Ce CSA serait doté de la personnalité civile et gérerait son patrimoine – comme l’actuel comité social et économique de l’IRSN. Au sein du CSA, deux commissions seraient instituées, la commission des agents publics et la commission des agents privés : elles seraient compétentes sur les problématiques qui concerneraient, de manière exclusive, les personnels de droit public et les personnels de droit privé, respectivement.

À ce titre, les directions de l’ASN et l’IRSN ont souhaité que soit entrepris dès maintenant, dans l’éventualité de la promulgation du présent projet de loi, un travail de définition des principes d’organisation et de fonctionnement de la future entité, travail auquel sera associé le personnel des deux organismes. Des groupes de travail thématiques ont été mis en place, dont un portant sur le dialogue social. Les informations relatives aux travaux des groupes sont accessibles de manière coordonnée sur les sites intranet respectifs de l’ASN et de l’IRSN. Une plateforme d’accès commun au personnel de l’ASN et de l’IRSN doit être mise en place afin d’offrir un espace d’information unique sur les avancées des travaux de rapprochement des deux entités.

S’agissant du dialogue social, outre les instances existantes, un accord de concertation quadripartite regroupant les directions de l’ASN et de l’IRSN et les représentants élus des deux organismes a été signé le 14 décembre 2023, créant une commission de concertation relative au projet de rapprochement entre les deux entités (CCPF). La CCPF met à l’ordre du jour les thématiques comme l’état d’avancement et résultats des travaux des groupes de travail institués dans le cadre de la préparation de la mise en œuvre de l’ASNR ou bien encore, lorsque celui-ci sera prêt, le schéma organisationnel de la future structure ainsi que les impacts dans les organisations et sur les personnels des entités.

II. Le texte initial du projet de loi

L’article 10 du projet de loi initial prévoit, dans son premier alinéa, que jusqu’à la constitution du comité social d’administration de l’ASNR, qui interviendrait au plus tard le 31 mars 2026, le CSA de l’ASN et le CSE de l’IRSN seraient maintenus en fonction et exerceraient les missions relatives respectivement aux agents publics et aux salariés, sous la présidence du représentant de l’ASNR. À la demande des syndicats de l’ASN et de l’IRSN, le délai imparti pour mettre en place le nouveau CSA a été étendu à quinze mois au lieu de douze mois selon le code du travail.

L’alinéa 2 prévoit que les membres des instances représentatives du personnel existantes au sein de l’ASN et de l’IRSN poursuivraient leur mandat jusqu’à la désignation des représentants du personnel issus des élections permettant la constitution du CSA de l’ASNR.

Toutefois, avant même la constitution du nouveau CSA, l’alinéa 3 précise que les comités pourraient siéger en formation conjointe, dans le respect de leurs attributions respectives, pour connaître des sujets communs à l’ensemble du personnel. Dans ce cas, les conditions de vote s’apprécieraient au regard de l’ensemble des membres présents de la formation conjointe. L’avis de la formation conjointe se substituerait aux avis de chacune des instances.

L’alinéa 4 prévoit ensuite que le patrimoine du CSE de l’IRSN sera dévolu au CSA de l’ASNR à la date de la désignation des membres de celui-ci.

L’alinéa 5 prévoit enfin que, par dérogation aux dispositions de l’article L. 2143-10 du code du travail, les mandats des délégués syndicaux désignés au sein de l’IRSN subsisteraient au sein de l’ASNR. Leur mandat prendrait fin au plus tard à la date de la désignation des membres du CSA de l’ASNR.

Un décret en Conseil d’État doit préciser les modalités d’application de cet article 10.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

A. L’examen en commission

La commission a adopté deux amendements identiques de clarification COM-7 du rapporteur et COM-89 du rapporteur pour avis, visant à préciser que la formation conjointe du CSA de l’ASN et du CSE de l’IRSN pourra siéger à la demande de ces comités ou à la demande du président de la nouvelle autorité.

Un amendement COM-43, rédactionnel, a également été adopté.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat n’a pas modifié l’article.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté cet article sans modification.

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Article 11 Augmentation des rémunérations versées au sein de l’IRSN et de l’ASN ; élaboration d’un rapport du Gouvernement et d’évaluations par l’ASNR sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à la nouvelle autorité

I. Le droit en vigueur

A. un Écart de rémunération préjudiciable aux autorités de contrôle de la sûreté nucléaire

L’ASN et l’IRSN réalisent une évaluation prospective de leurs besoins humains et financiers dans le cadre de la préparation des projets de loi de finances. Chaque année, l’ASN rend un avis sur les moyens nécessaires au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.

Les rémunérations versées aujourd’hui à l’IRSN et à l’ASN se situent en deçà des pratiques salariales des grands acteurs du secteur, l’écart avec ceux-ci étant de 20 % à 30 %. Ceci pénalise ces deux institutions pour recruter et maintenir les talents nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Ce sujet est d’ailleurs l’objet d’une des recommandations du rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) du 11 juillet 2023 : « l’augmentation des effectifs doit aller de pair avec un renforcement de l’attractivité des métiers concernés, y compris sur le plan des rémunérations. Leur fixation doit tenir compte non seulement des conditions offertes dans d’autres établissements publics, tel le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), mais aussi de celles qui sont proposées dans les entreprises du secteur privé recrutant dans le même secteur ». En effet, dans le contexte de relance du nucléaire, une forte concurrence est à l’œuvre entre les acteurs de la filière pour le recrutement de compétences rares. La rémunération est l’un des facteurs d’attractivité que peut déployer une entité pour attirer à elle les ressources humaines disponibles.

B. Les moyens budgétaires des deux institutions

Plusieurs programmes budgétaires contribuent au financement de l’ASN :

– l’action 9 « Contrôle de la sûreté nucléaire » du programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » finance les emplois et dépenses de personnel ainsi que les dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention engagées au titre de la réalisation des cinq grandes missions de l’ASN ;

– les programmes supports du ministère de la transition écologique (programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables »), des ministères économiques et financiers (programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ») ainsi que du Secrétariat général du Gouvernement (programme 354 « Administration territoriale de l’État ») financent certaines charges de fonctionnement de l’ASN, notamment s’agissant de son siège et de ses divisions territoriales.

Au total, les moyens budgétaires de l’ASN, de 74,9 millions d’euros en crédits de paiement (CP) en 2024, ont évolué à la hausse ces dernières années (+ 22 % depuis 2014).

Concernant les emplois, en 2024, le plafond d’emplois de l’ASN s’élève à 470 équivalents temps plein travaillé (ETPT), ce qui représente une augmentation de 13 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2023 (schéma d’emplois positif de +10 ETP valorisés pour 2024 à +5 ETPT, extension en année pleine du schéma d’emplois 2023 sur 2024 de +2 ETPT et transfert de 6 ETPT depuis l’IRSN et le CEA). L’autorité avait demandé, pour la période 2024-2027, la création de 29 équivalents temps plein (ETP) (12 en 2024, 5 en 2025, 6 en 2026, 6 en 2027). La nouvelle autorité devra donc également bénéficier d’un renforcement de ses moyens humains et financiers pour faire face à la lourde charge de travail induite par le nouveau contexte nucléaire.

Concernant l’IRSN, la loi de finances pour 2024 a acté une augmentation de 3,4 millions d’euros de son budget qui atteint 182,6 millions d’euros en crédits de paiement. Ses crédits sont inscrits à l’action 11 « Recherche dans le domaine des risques » du programme 190 « Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Sur ces crédits, l’IRSN bénéficie de 114,85 millions d’euros pour les missions de recherche relatives aux questions de sûreté nucléaire et de radioprotection, qu’il s’agisse d’études, de recherches finalisées ou de travaux plus fondamentaux. L’IRSN mène aussi des recherches dans le domaine des déchets radioactifs, notamment sur les enjeux d’expertise relatifs au projet Cigeo, dédié au stockage géologique de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue. Enfin, l’IRSN mène des recherches dans le domaine des effets sur l’homme des rayonnements ionisants. La recherche relative aux effets des rayonnements ionisants sur les personnes concerne aussi bien les expositions chroniques (ou répétées), les expositions associées à des actes médicaux spécifiques dans le cadre de la lutte contre le cancer, que les expositions pouvant résulter de situations accidentelles ou d’actes malveillants (menaces dites « NRBC »).

Les crédits restants permettent l’appui à l’Autorité de sûreté nucléaire (45,12 millions d’euros) ainsi que les activités de sûreté nucléaire et radioprotection des activités de défense, de contrôle des matières nucléaires et de protection contre la malveillance (18,21 millions d’euros).

Le plafond d’emplois de l’IRSN est de 1 653 ETPT en 2024, soit une augmentation de 5 ETPT depuis 2023, mais l’augmentation effective n’est que de 1 ETPT puisque la loi de finances pour 2024 prévoit le transfert de 4 ETPT vers l’ASN. L’IRSN devrait voir ses effectifs croître de 34 ETPT entre 2023 et 2027. Toutefois, le besoin exprimé par l’Institut est bien supérieur et s’élève à 65 ETPT supplémentaires.

II. Le texte initial du projet de loi

Dans son alinéa 1, le présent article prévoit que l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et l’Autorité de sûreté nucléaire consacrent respectivement 15 millions d’euros et 0,7 million d’euros à l’augmentation des salariés et des contractuels de droit public en 2024. Ce montant permet d’assurer un traitement équitable entre les salariés de l’IRSN (près de 1 750 personnes) et les contractuels de droit public de l’ASN (moins de 80 personnes). Bien que cette disposition soit inhabituelle dans un texte de loi, ce que n’a pas manqué de relever le Conseil d’État dans son avis, le rapporteur estime nécessaire d’envoyer un signal positif aux équipes de la nouvelle entité.

L’objectif est en effet de renforcer l’attractivité de la future autorité en engageant, dès 2024, un rééquilibrage inédit des rémunérations des entités publiques œuvrant au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection à travers l’octroi d’une enveloppe spécifique destinée à réévaluer les salaires des contractuels de l’ASN et de l’IRSN à l’issue de la promulgation de la loi. Ces montants correspondent à une moyenne de 730 euros par mois par personne (cotisations sociales, salariales et patronales, incluses). Par ailleurs, la loi laisse latitude aux directions générales des deux institutions pour procéder à une répartition de ces montants de manière à tenir compte des métiers en tension. Une utilisation individualisée de cette enveloppe devrait donc permettre de traiter les situations où ce différentiel est le plus pénalisant.

Il convient de souligner qu’il sera nécessaire d’adresser un message similaire aux fonctionnaires de l’ASN, dont le projet de loi ne prévoit pas la revalorisation de la rémunération. Selon les syndicats de l’ASN interrogés par le rapporteur, cette revalorisation des seuls statuts privés ou contractuels pourrait en effet être préjudiciable à la cohésion sociale qui est nécessaire à la réussite de ce projet de réforme. Selon le ministère, des échanges sont en cours à ce sujet.

L’alinéa 2 du présent article prévoit que le Gouvernement remet au Parlement un rapport, avant le 1er juillet 2024, élaboré avec le concours de l’Autorité de sûreté nucléaire, de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection et au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives en 2025, pour exercer leurs missions respectives prévues par la présente loi, dans le nouveau contexte de relance nucléaire marqué par des aléas climatiques extrêmes et des événements incertains, ainsi que les mesures indispensables pour assurer l’attractivité des conditions d’emploi de leurs personnels respectifs par rapport au marché du travail dans le domaine du nucléaire. Ce rapport sera nécessaire pour éclairer les enjeux budgétaires et financiers lors de l’adoption des crédits de la nouvelle autorité en projet de loi de finances pour 2025, car la nouvelle structure fera l’objet d’un programme budgétaire unique dans un esprit de rationalisation par rapport aux schémas de financement complexes existant aujourd’hui pour les deux entités.

Enfin, l’alinéa 3 de l’article prévoit que l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection devra évaluer les besoins prévisionnels humains et financiers qui lui seront nécessaires dans les cinq années suivant l’entrée en vigueur du texte pour exercer ses missions dans le nouveau contexte nucléaire, ainsi que les mesures indispensables pour assurer l’attractivité des conditions d’emploi de ses personnels par rapport au marché du travail dans le domaine du nucléaire. Cette évaluation et les propositions qui en résultent devront être présentées au Gouvernement et à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, en lien avec les différentes commissions parlementaires compétentes.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

A. L’examen en commission

La commission a adopté trois amendements. L’amendement COM-68 de M. Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, vise à intégrer le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans le champ du rapport d’évaluation sur les moyens de la sûreté nucléaire. La commission a également adopté un amendement COM-69 du même auteur visant à évaluer, dans le rapport, la faisabilité et l’opportunité d’instituer un préfigurateur chargé de la mise en œuvre de la création de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Enfin, elle a adopté un amendement COM-3 de M. Pascal Martin, rapporteur, portant une précision rédactionnelle.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement 64 de M. Gilbert-Luc Devinaz (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain) portant une précision quant au nouveau « contexte nucléaire », en indiquant que le rapport que le Gouvernement devra remettre au Parlement doit prendre en compte les aléas climatiques extrêmes et des événements incertains (cyberterrorisme).

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté six amendements à cet article. Elle a ainsi adopté deux amendements CD55 et CD56 de Mme Christelle Petex (Les Républicains) qui prévoient d’ajouter une évaluation des moyens techniques nécessaires à la nouvelle autorité dans le cadre du rapport d’évaluation des moyens financiers et humains nécessaires pour la future ASNR et le CEA, devant être rendu par le Gouvernement avant le 1er juillet 2024, ainsi que dans le cadre du rapport sur les moyens humains et financiers devant être mis à disposition de l’ASNR pour les cinq premières années suivant sa création.

Elle a également adopté un amendement CD424 du rapporteur qui prévoit d’inclure, dans le rapport d’évaluation des moyens humains et financiers nécessaires aux autorités de contrôle de la sûreté nucléaire, une analyse des dispositifs d’accompagnement à la conduite du changement à mettre en place.

Elle a enfin adopté trois amendements identiques CD418 du rapporteur, CD9 de Mme Danielle Brulebois et CD362 de M. Anthony Brosse (Renaissance), qui prévoient que le rapport mentionné au II analyse la faisabilité, et non l’opportunité, de nommer un préfigurateur.

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Article 11 bis (nouveau) Consultation des comités sociaux de l’ASN et de l’IRSN sur des dispositions portant organisation et fonctionnement des services de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection ainsi que le projet de règlement intérieur de cette dernière

Il convient d’assurer une continuité de fonctionnement entre, d’une part, l’Autorité de sureté nucléaire et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et, d’autre part, l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection. Or deux décisions sont indispensables au fonctionnement de cette nouvelle autorité : l’adoption de son règlement intérieur et la décision d’organisation et de fonctionnement de ses services.

Il est donc indispensable de prendre les dispositions législatives nécessaires à l’élaboration anticipée de ces deux décisions sans attendre la constitution de la nouvelle Autorité, afin que celle-ci puisse être opérationnelle dès son instauration au 1er janvier 2025. Il convient donc que les actuelles instances représentatives puissent être consultées, avant même l’entrée en vigueur de la création de la future ASNR, sur un projet élaboré par l’actuel collège de l’ASN. En effet, l’actuel collège de l’ASN constituera celui de la nouvelle Autorité. En outre, les membres des actuelles instances représentatives des personnels sont appelés à poursuivre leur mandat jusqu’à la désignation des représentants du personnel issus d’élections qui permettront la constitution d’un nouveau comité social d’administration.

Le présent article, créé par l’adoption de deux amendements identiques CD428 du rapporteur et CD439 de la commission des affaires économiques (sur proposition du rapporteur pour avis M. Antoine Armand), prévoit ainsi de permettre au collège de l’Autorité de sûreté nucléaire de consulter le comité social d’administration de cette autorité et de saisir le directeur général de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire afin qu’il consulte le comité social et économique de cet institut sur un projet de décision portant organisation et fonctionnement des services de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection, ainsi que sur un projet de règlement intérieur pour cette même autorité. Ces comités disposent d’un délai de deux mois pour donner leur avis sur les projets qui leur sont adressés.

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Chapitre III Le haut-commissaire à l’énergie atomique

Article 12

Rattachement du haut-commissaire à l’énergie atomique

au Premier ministre

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT en vigueur

A. L’organisation du CEA

Le CEA a été créé en 1945. Dès son origine, l’ordonnance ([23]) l’instituant précise que les attributions d’ordre administratif et financier sont confiées à un administrateur général, tandis que l’impulsion scientifique et technique est attribuée à un haut-commissaire.

Les articles L. 332-1 et L. 332-2 du code de la recherche explicitent le statut et les missions du CEA, défini comme un « établissement à caractère scientifique, technique et industriel ». Le CEA a par ailleurs le statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Acteur de la recherche, le CEA est aussi exploitant d’installations nucléaires à cette fin.

Le CEA est dirigé par un administrateur général. Il comporte également un conseil scientifique et un Comité de l’énergie atomique.

B. Le rattachement et les missions du HCEA

Le HCEA est nommé par décret en conseil des ministres pour une durée de 4 ans, renouvelables une fois. Il est placé auprès de l’administrateur général du CEA. L’article L. 332-4 du code de la recherche ancre les missions du HCEA au sein du CEA :

– il est conseiller scientifique et technique auprès de l’administrateur général du CEA ;

– il peut saisir le Comité de l’énergie atomique et l’autorité administrative compétente concernant l’orientation générale scientifique et technique qui lui paraît souhaitable ;

– il préside le conseil scientifique, ce dernier l’assistant dans ses fonctions.

Le décret n° 2016-311 du 17 mars 2016 ([24]) apporte certaines précisions complémentaires sur ses missions :

– le HCEA peut être chargé, à la demande de l’administrateur général ou d’un ministre, de missions de conseil et d’expertise pour le CEA, ainsi que de missions intéressant la défense nationale et l’enseignement ;

– il peut saisir les ministres intéressés de propositions relatives à l’orientation générale scientifique et technique du CEA ;

– il participe au contrôle gouvernemental de la dissuasion nucléaire et à la gestion patrimoniale des matières nucléaires nécessaires à la défense.

Le décret n° 2023-1383 du 30 décembre 2023 ([25]) modifie certaines attributions du HCEA et le rattache, pour sa gestion administrative et budgétaire, au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Principales modifications de compétences du Hcea apportées

par le décret n° 2023-1383 du 30 décembre 2023

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Dans la continuité des modifications opérées par le décret n° 2023-1383 du 30 décembre précité, l’article 12 du projet de loi initial abroge l’article L. 332-4 du code de la recherche prévoyant le rattachement du HCEA au CEA, afin de permettre son rattachement auprès du Premier ministre par voie réglementaire. Ce rattachement lui permettrait notamment d’exercer, par délégation, le secrétariat du Conseil de politique nucléaire – cette disposition étant d’ailleurs déjà prévue par ce même décret du 30 décembre.

Le Gouvernement estime que le positionnement du HCEA auprès de l’administrateur général du CEA a progressivement conduit à « restreindre sa capacité d’impulsion scientifique », selon l’étude d’impact du projet de loi. Or, dans le contexte de relance de la filière nucléaire, il souhaite renforcer son rôle. En le rattachant au Premier ministre, il entend ainsi lui permettre d’exercer sa fonction de conseiller scientifique et technique directement auprès du Gouvernement sur les questions nucléaires, tout en lui confiant un rôle de préparation et de suivi des CPN.

S’agissant des moyens qui sont attribués au HCEA, celui-ci disposerait, selon la même étude d’impact, de cinq à six équivalents temps plein transférés du CEA et d’un agent de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) qui, en complément de ses attributions au sein de la DGEC, l’assistera pour l’exercice des missions relatives au secrétariat des Conseils de politique nucléaire.

Dans son avant-projet de loi transmis au Conseil d’État, le Gouvernement envisageait de conserver la base légale du HCEA en créant un nouvel article L. 141-13 dans le code de l’énergie : cet article précisait que le HCEA était rattaché au Premier ministre et indiquait très brièvement quelles étaient ses missions, sur le modèle de la rédaction actuelle de l’article L. 332-4 du code de la recherche.

Cependant, dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État a estimé que si des dispositions législatives sont bien nécessaires pour abroger l’article L. 332-4 du code de la recherche, une base légale n’était pas nécessaire pour définir les nouvelles missions du HCEA, le Premier ministre étant « libre d’user du pouvoir réglementaire pour organiser, comme il l’entend, le travail du Gouvernement ».

III. les dispositions adoptées par le sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté l’amendement COM-52 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Patrick Chaize (LR). Cet amendement rétablit la base légale du HCEA, tout en conservant la modification de son rattachement du CEA vers le Premier ministre. Le nouvel article ainsi créé est codifié non plus dans le code de la recherche, mais dans le code de l’énergie.

Le rapporteur Patrick Chaize justifie notamment le rétablissement de cette base légale par le fait qu’il serait incohérent de supprimer la base légale du conseil scientifique du CEA tout en maintenant, aux articles L. 332-2 et L. 332-3 du même code, celles du Comité de l’énergie atomique et du conseil d’administration du CEA ([26]).

Surtout, la nouvelle rédaction de l’article 12 ainsi proposée détaille et enrichit les missions du haut-commissaire.

1. Missions générales et mode de désignation du HCEA

Le I du nouvel article L. 141-13 du code de l’énergie précise les missions du HCEA. Ce dernier conseille le Gouvernement en matière scientifique et technique dans le domaine de l’énergie nucléaire. Il préside le conseil scientifique du CEA et peut saisir le Comité de l’énergie atomique et toute autre autorité compétente de ses propositions concernant, dans le domaine des activités nucléaires civiles et militaires, l’orientation générale scientifique et technique qui lui paraît souhaitable. Il peut assurer le secrétariat du CPN. Il s’agit donc, pour l’essentiel, de préciser au niveau législatif des dispositions existant déjà au niveau réglementaire.

Le II du même article L. 141-13 précise son rattachement, son mode de désignation et ses obligations déontologiques :

– le HCEA est placé auprès du Premier ministre ;

– sa nomination sera soumise à l’avis des commissions permanentes compétentes du Parlement en application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution – en l’occurrence, celles chargées de l’énergie ;

– le HCEA devra soumettre une déclaration d’intérêts à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ;

– son mandat sera limité à une durée de 4 ans, renouvelable une fois, comme c’est déjà le cas aujourd’hui.

Le VII de l’article L. 141-13 du code de l’énergie renvoie à un décret la fixation des modalités d’organisation et de fonctionnement du HCEA.

Il peut être relevé qu’aucune nomination à un emploi ou fonction relevant directement de l’autorité hiérarchique du Gouvernement, pour l’exercice de missions qui sont clairement et historiquement identifiées comme étant des missions de conseil, n’est soumise à l’avis des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Le risque d’inconstitutionnalité de cette disposition est dès lors majeur.

2. Les possibilités de saisine du HCEA sur certains textes législatifs et réglementaires

Les III, IV et V de l’article L. 141-13 du code de l’énergie précisent les modalités de saisine du HCEA et définissent ses relations avec le Parlement.

Le III du nouvel article L. 141-13 précise que le HCEA pourra être saisi par l’administrateur général du CEA d’une demande de conseils scientifiques et techniques. De plus, le Gouvernement, le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat pourront le saisir d’un avis sur un projet de texte législatif ou réglementaire, un projet d’acte européen ou sur une question relatifs aux activités nucléaires civiles.

Le IV dispose de plus que la saisine pour avis du HCEA est :

– obligatoire sur la loi quinquennale sur l’énergie (LPEC) ([27]) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ;

– facultative sur la stratégie nationale bas carbone (SNBC) et le plan national intégré énergie-climat (PNIEC).

Le V précise que le HCEA doit publier un rapport annuel sur l’état des activités nucléaires civiles, sur les plans technique et scientifique. Ce rapport doit aussi évaluer l’atteinte des objectifs programmatiques en matière d’énergie nucléaire.

Le Haut Conseil pour le climat (HCC) remplit déjà largement de telles attributions, comme cela a d’ailleurs été relevé par le HCEA lui-même en audition. L’article L. 132-4 du code de l’environnement dispose ainsi :

– que le HCC rend chaque année un rapport portant notamment sur le respect de la trajectoire des émissions de gaz à effet de serre (GES) au regard de la SNBC, l’efficacité des politiques publiques en matière de réduction des GES ;

– que le Gouvernement doit présenter au Parlement et au Conseil économique, social et environnemental (CESE), les mesures déjà mises en œuvre et celles prévues pour répondre aux préconisations du rapport ;

– que le HCC rend un avis sur la SNBC et les budgets carbone.

L’article L. 132-5 du même code prévoit la possibilité pour le HCC de s’autosaisir ou d’être saisi par le Gouvernement, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat ou le CESE sur toute question ou projet de texte législatif ou toute question relative à son domaine d’expertise.

De plus, le Conseil supérieur de l’énergie est consulté sur « l’ensemble des actes de nature réglementaire émanant du Gouvernement, intéressant le secteur de l’électricité ou du gaz, à l’exception de ceux qui relèvent du domaine de compétence de la Caisse nationale des industries électriques et gazières » ([28]).

Enfin, l’OPECST produit régulièrement des rapports en lien avec les enjeux de politique nucléaire et organise fréquemment des auditions à ce sujet.

3. Reddition de comptes au Parlement

Le VI de l’article L. 141-13 du code de l’énergie prévoit que les commissions compétentes du Parlement en matière d’énergie nucléaire et l’OPECST doivent être destinataires des avis obligatoires du HCEA sur la LPEC et la PPE, tout comme de son rapport annuel. Ce rapport doit faire l’objet d’une présentation par le haut-commissaire.

4. Maintien d’une référence au conseil scientifique du CEA dans le code de la recherche

Le III de l’article 12 conserve l’article L. 332-4 du code de la recherche, que le projet de loi initial abrogeait. Cet article permet de conserver une assise légale au conseil scientifique du CEA et d’en définir les grandes missions, ses modalités de composition et de fonctionnement demeurant précisées par voie réglementaire.

B. l’EXAMEN EN Séance publique

En séance, seul un amendement rédactionnel n° 94 du rapporteur Patrick Chaize a été adopté, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement.

IV. Les TRAVAUX DE la commission

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement de rédaction globale CE66 du rapporteur pour avis.

Cet amendement conserve une assise législative au HCEA tout en renvoyant au niveau réglementaire le détail de ses missions. En effet, le rapporteur considère que les missions du HCEA ne doivent pas être détaillées dans la loi, celui-ci étant placé sous l’autorité hiérarchique directe du Gouvernement. La nouvelle rédaction de l’article 12 précise de manière très générale le rôle de conseil de HCEA auprès du Gouvernement en matière scientifique et technique sur les sujets nucléaires, tant civils que militaires. Il est précisé que cette mission inclut les enjeux de production d’électricité et de cycle du combustible, compte tenu de l’importance majeure que revêtent ces deux questions pour la souveraineté énergétique de la France, ce qu’ont montré les travaux de la commission d’enquête visant à établir les raisons de la perte de souveraineté et d’indépendance énergétique de la France ([29]). Le HCEA devra aussi évaluer l’état des activités nucléaires civiles et le degré d’atteinte des objectifs de la politique nucléaire civile.

Outre la suppression de plusieurs dispositions introduites par le Sénat et qui relèvent manifestement du domaine réglementaire, l’amendement de rédaction globale supprime également :

– l’avis des commissions permanentes compétentes en matière d’énergie, à l’Assemblée nationale et au Sénat, sur la nomination du HCEA. Une telle procédure d’avis, prévue au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, concerne les emplois ou fonctions ne relevant pas de l’autorité hiérarchique directe du Gouvernement et qui impliquent des pouvoirs de décision et de direction (présidents d’autorités administratives ou publiques indépendantes, d’établissements ou d’entreprises publics) ([30]). Le HCEA étant sous l’autorité hiérarchique directe du Premier ministre, une telle disposition présente donc un risque manifeste d’inconstitutionnalité. Un amendement de coordination à l’article 13 du projet de loi (CE68) a également été adopté pour tirer les conséquences de cette suppression ;

– l’avis obligatoire du HCEA sur la LPEC et la PPE, d’une part, et facultatif sur la SNBC et le PNIEC, d’autre part. Le rapporteur pour avis considère que le HCEA n’a pas vocation à se substituer à d’autres organismes disposant d’une vision globale sur les enjeux d’énergie ou de transition énergétique, notamment le Haut Conseil pour le climat.

Enfin, l’amendement CE66 supprime l’article L. 332-4 du code de la recherche, comme cela était prévu dans le projet de loi initial, le maintien d’une base légale au conseil scientifique du HCEA n’étant pas nécessaire.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article ainsi modifié.

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Chapitre IV Dispositions de coordination et finales

Article 13 Soumission de la recherche de l’ASNR à l’évaluation du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et coordination

I. Le droit en vigueur

En matière de recherche, l’IRSN dispose aujourd’hui d’une notoriété et d’une visibilité dans le monde de la recherche qui devront être préservées. Par suite du transfert des missions de recherche qui relèvent actuellement de l’IRSN, il y a lieu de faire entrer l’ASNR dans le champ d’application de certaines dispositions du code de la recherche.

En outre, l’ASNR devra poursuivre la collaboration engagée par l’IRSN avec les industriels du secteur nucléaire, indispensable à la recherche en sûreté nucléaire. L’Autorité aura cependant la charge de contrôler ces exploitants, ce qui peut soulever certaines questions de déontologie.

Enfin, il est essentiel de garantir des ressources humaines et financières suffisantes à l’ASNR, sachant que l’IRSN bénéficiait du support de ses activités commerciales, notamment en matière de dosimètres, pour financer certaines de ses activités de recherche. Le manque à gagner de ce point de vue, à la suite du transfert au CEA de cette activité, est estimé à environ 3 millions d’euros.

II. Le texte initial du projet de loi

Cet article de coordination contient plusieurs suppressions ou modifications d’articles dans les codes de la consommation, de l’environnement, de la recherche et de la santé publique, afin de les adapter à la nouvelle autorité qui sera mise en place.

En premier lieu, l’article L. 512-20 du code de la consommation prévoit que les agents habilités et les officiers et agents de police judiciaire peuvent se communiquer spontanément les informations et documents détenus ou recueillis dans l’exercice de leurs missions respectives, sans que les dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale sur le secret de la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction ou celles relatives au secret professionnel fassent obstacle à une telle communication. Il est prévu que ces informations et documents peuvent être communiqués, pour l’exécution de leurs missions respectives en matière de conformité ou de sécurité des produits, notamment à l’ASN et à l’IRSN. Les alinéas 1 et 2 du présent article modifient le code de la consommation pour faire référence à la dénomination de la future autorité.

Le code de l’environnement est ensuite modifié à plusieurs occurrences. D’abord, la constitution de l’ASNR conduit à une modification de la composition du Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN). Il est donc nécessaire de modifier l’article L. 125-37 du code de l’environnement relatif à la composition de cette instance (alinéas 4 et 5). Ensuite, la référence à la mission de suivi de la recherche de l’ASN à l’article L. 592-31-1 du code de l’environnement, intégrée par l’article 3 du présent projet de loi à l’article L. 592-28-2 du même code, est supprimée.

L’article L. 592-34 du code de l’environnement, qui prévoit un décret en Conseil d’État précisant les conditions d’application du chapitre relatif à l’ASN et à l’IRSN est abrogé. Un article L. 592-45 est créé, qui reprend le renvoi à un décret en Conseil d’État d’application en l’adaptant à la création de l’ASNR, pour ce qui concerne les prestations pouvant être rémunérées et les procédures d’homologation des décisions.

Concernant le code de la recherche, la future autorité se verra confier les missions actuelles de l’IRSN en matière de recherche, qu’il s’agisse de recherche amont ou de recherche finalisée. Afin de pouvoir exercer pleinement ces nouvelles missions, la future autorité devra pouvoir être reconnue officiellement comme établissement réalisant de la recherche par le ministère chargé de la recherche. L’article L. 114-3-1 est modifié pour permettre au Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) d’évaluer, à la demande de l’ASNR, les activités de recherche de l’autorité. En revanche, l’établissement ASNR ne sera pas évalué par le HCERES en tant qu’établissement de recherche.

Le code de la recherche est également modifié, pour rendre l’abrogation par l’article 12 du présent projet de loi de l’article L. 332-4 du même code relatif au haut-commissaire à l’énergie atomique applicable à l’outre-mer.

Enfin, la constitution de l’ASNR conduit également à plusieurs modifications du code de la santé publique par la suppression de la référence à l’IRSN à l’article L. 1411-5-1 ainsi qu’à l’article L. 1451-1.

III. les dispositions adoptées par le SÉnat

A. L’examen en commission

La commission a adopté un amendement du rapporteur COM-18 qui vise à permettre, par modification de l’article L. 596-2 du code de l’environnement (alinéa 16), à l’ensemble des personnels de l’ASNR d’être nommés inspecteurs de la sûreté nucléaire, de mener des enquêtes techniques et d’être nommés inspecteurs de la radioprotection en remplaçant le terme « agents » par le terme plus englobant de « personnels ». Le personnel de la future ASNR serait en effet à la fois composé d’agents publics (fonctionnaires et contractuels) et de salariés de droit privé. Le Conseil d’État avait relevé dans son avis que le Conseil constitutionnel a jugé qu’aucune exigence constitutionnelle n’impose que tous les emplois participant à l’exercice de « fonctions régaliennes » soient occupés par des fonctionnaires (décision n° 2019-790 DC du 1er août 2019) et que des dispositions prévoyant qu’un organisme public peut employer des agents contractuels de droit privé accomplissant pour son compte des missions de police administrative n’ont ni pour objet ni pour effet de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale (décision n° 2023-1042 QPC du 31 mars 2023, à propos de l’Office national des forêts).

L’amendement adopté ne conduit toutefois pas à confier aux salariés de droit privé qui seraient inspecteurs de sûreté nucléaire l’exercice de prérogatives de police judiciaire, ce qui serait contraire à l’article 66 de la Constitution. Les articles L. 172-4 et L. 596-10 du code de l’environnement, qui ne sont pas modifiés, réservent l’exercice de ces prérogatives aux fonctionnaires et aux agents publics.

La commission a par ailleurs adopté un amendement de coordination COM-70 du rapporteur pour avis (M. Chaize, LR), qui vise à assurer l’application outre-mer de l’article 12 du présent projet de loi (alinéas 20 à 25).

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de M. Chaize.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a adopté un amendement CD441 de M. Antoine Armand, rapporteur de la commission des affaires économiques, tirant les conséquences, en termes de coordination juridique, de la suppression, à l’article 12, de la mention du haut-commissaire à l’énergie atomique dans le code de la recherche.

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Article 14 Conditions de nomination du président de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection et actualisation de références législatives

I. Le droit en vigueur

Le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution dispose qu’« une loi organique détermine les emplois ou fonctions […] pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».

L’annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution dresse la liste des emplois et fonctions concernés. Les nominations du Président de la République à la présidence de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et à la direction générale de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) sont ainsi contrôlées par le Parlement.

L’annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution détermine les commissions permanentes compétentes au sein de chaque assemblée pour émettre un avis sur les nominations aux emplois et fonctions mentionnés dans l’annexe de la loi organique précitée. Il s’agit :

– pour la présidence de l’ASN, de la commission compétente en matière d’énergie, à savoir la commission des affaires économiques à l’Assemblée nationale comme au Sénat ;

– pour la direction générale de l’IRSN, de la commission compétente en matière d’environnement, c’est-à-dire la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire à l’Assemblée nationale et la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable au Sénat.

II. Le texte initial du projet de loi

A. Conditions de nomination du président de l’ASNR

Le III du présent article 14 modifie l’annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution afin de tirer les conséquences de la création de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

En remplaçant la référence à l’ASN par une référence à l’ASNR, le 1° du III prévoit un contrôle de la nomination à la présidence de la nouvelle autorité par la commission compétente en matière d’énergie, à savoir la commission des affaires économiques dans les deux assemblées. Le 2° du III supprime la référence à la nomination à la direction générale de l’IRSN.

B. Actualisation de références législatives

Les I et II du présent article 14 procèdent à de nombreuses coordinations rédactionnelles afin de tirer les conséquences de la création de l’ASNR.

Le I remplace les références à l’ASN par des références à l’ASNR dans :

– le code de la défense (1° du I) ;

– le code de l’environnement (2° du I) ;

– le code de la santé publique (3° du I) ;

– le code du travail (4° du I) ;

– la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique (5° du I) ;

– la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes (6° du I).

Le II remplace, à l’article L. 221-6 du code de l’environnement, la référence à l’IRSN, chargé de publier les résultats d’études épidémiologiques et d’études sur l’environnement liées aux rayonnements ionisants, par une référence à l’ASNR.

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté six amendements à l’article 14.

● L’amendement COM-22 du rapporteur M. Pascal Martin (Union Centriste) modifie le III pour prévoir que la commission permanente compétente de chaque assemblée pour émettre un avis sur la nomination à la présidence de l’ASNR, en application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, est la commission compétente en matière de prévention des risques naturels et technologiques. Il s’agit de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire à l’Assemblée nationale et de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable au Sénat.

Comme l’a rappelé avec justesse le rapporteur M. Pascal Martin, la raison d’être de la future ASNR ne sera pas de garantir l’approvisionnement énergétique, mais d’assurer la sûreté nucléaire. Le choix de la commission chargée de la prévention des risques technologiques traduit donc cette priorité accordée à la sûreté. À cet égard, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale assure déjà un suivi des questions de sûreté nucléaire à plusieurs titres. Elle est, pour mémoire, compétente pour émettre un avis au titre de l’alinéa 5 de l’article 13 de la Constitution sur la nomination du directeur général de l’IRSN. En outre, cette commission examine chaque année, pour avis, les crédits relatifs à la prévention des risques du projet de loi de finances. Elle se prononce, dans ce cadre, sur les subventions accordées à l’ASN et à l’IRSN. Enfin, c’est bien cette commission qui a été chargée d’examiner au fond le présent projet de loi.

● Les amendements identiques COM-19 du rapporteur M. Pascal Martin et COM-71 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques M. Patrick Chaize (Les Républicains) et l’amendement COM-20 du rapporteur M. Pascal Martin procèdent à plusieurs corrections d’erreurs de référence. La commission a également adopté l’amendement de coordination légistique COM-21 du rapporteur et l’amendement COM-6 visant à supprimer une référence obsolète, également présenté par le rapporteur.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de coordination légistique COM-96 du rapporteur M. Pascal Martin.

IV. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté trois amendements de coordination rédactionnelle CD409, CD410 et CD411 du rapporteur.

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Article 15 Entrée en vigueur

I. le texte INITIAL du PROJET DE LOI

L’article 15 fixe l’entrée en vigueur du titre Ier du présent projet de loi, relatif à l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), au 1er janvier 2025.

Plusieurs exceptions sont néanmoins prévues :

– les I et II de l’article 11, relatifs respectivement à l’augmentation de la rémunération des salariés et des contractuels de droit public de l’ASN et de l’IRSN en 2024 et à la remise d’un rapport au Parlement sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à l’ASNR en 2025, entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel ;

– l’article 12, qui vise à rattacher le haut-commissaire à l’énergie atomique auprès du Premier ministre, entre également en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel ;

– le troisième alinéa du IV de l’article L. 592-12-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’article 6 du présent projet de loi, qui exclut les agents publics de l’ASNR du champ de l’action sociale interministérielle, entre en vigueur à compter de la date à laquelle ces agents publics bénéficient de plein droit du dispositif d’activités sociales et culturelles du comité social d’administration de la nouvelle autorité et au plus tard le 1er juillet 2027.

II. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement COM-23 du rapporteur M. Pascal Martin (Union Centriste).

Outre la suppression d’une référence obsolète, cet amendement prévoit une entrée en vigueur immédiate de la disposition prévoyant que la commission permanente compétente dans chaque assemblée pour émettre un avis sur la nomination du président de l’ASNR est la commission compétente en matière de prévention des risques naturels et technologiques.

En effet, le mandat de l’actuel président expirant en novembre 2024, le Président de la République devrait nommer le nouveau président avant le 1er janvier 2025.

B. L’examen en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté l’article 15 sans modification.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement de coordination juridique CD443 du rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Antoine Armand (Renaissance), et un amendement rédactionnel CD412 du rapporteur.

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Article 15 bis (nouveau) Rapports de suivi de la mise en œuvre de la réforme de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

L’article 15 bis résulte de l’adoption, par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, de deux amendements identiques CD413 du rapporteur et CD363 de M. Anthony Brosse (Renaissance).

Afin d’améliorer le suivi de la mise en œuvre de la réforme de la gouvernance de la sureté nucléaire et de la radioprotection par le Parlement, cet article prévoit la remise de plusieurs rapports à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst) :

– un rapport du Gouvernement faisant état de l’avancée des travaux préparatoires de mise en œuvre de l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), remis à l’Opecst au plus tard le 1er juillet 2024 ;

– un rapport de l’ASNR dressant un bilan de sa création et de la mise en œuvre de la réforme, remis à l’Opecst au plus tard le 1er juillet 2025 ;

– un second rapport de l’ASNR, dressant un nouveau bilan de sa création et de la mise en œuvre de la réforme, remis à l’Opecst au plus tard le 1er juillet 2026.

Ce suivi renforcé de la réforme par l’Opecst, pendant une durée de deux ans, doit permettre de garantir pleinement l’effectivité du contrôle et de l’évaluation exercés par les parlementaires. Conformément aux conclusions adoptées par l’Office lors de sa réunion du 28 février 2023 ([31]), l’Opecst veillera spécifiquement au maintien des compétences dans la structure unifiée, à la distinction entre expertise et contrôle et à la mise en œuvre des engagements relatifs à l’information, à la transparence et au dialogue technique avec la société.

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TITRE II

Adaptation des règles de la commande publique aux projets nucléaires

Les articles 16 à 18 du projet de loi permettent aux pouvoirs adjudicateurs et aux entités adjudicatrices de déroger à certaines règles applicables en matière de commande publique pour des projets liés au nucléaire. Dans les faits, les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices concernés seraient :

– d’une part, le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, (ANDRA), qui sont des personnes morales de droit public et donc des pouvoirs adjudicateurs ;

– d’autre part, EDF, qui est une entité adjudicatrice, du fait de son actionnariat et de son activité ([32]).

RTE, qui est une entité adjudicatrice, bénéficiera également des dispositions des articles 16, 17, 17 bis et 17 ter lorsqu’elles s’appliquent à la réalisation d’un réacteur électronucléaire au sens de la loi « Nucléaire » ([33]), étant donné que celle-ci a inclus, dans la définition de cette réalisation, les ouvrages de raccordement du réacteur au réseau de transport d’électricité.

Les articles 16 et 17 complètent l’arsenal de mesures d’accélération prévues par cette loi « Nucléaire », adoptée par le Parlement en mai 2023. L’article 18 permet de sécuriser la préservation des intérêts essentiels de l’État pour certains marchés publics dans le domaine nucléaire.

Le Conseil constitutionnel a souligné, dans sa décision sur cette même loi « Nucléaire », que de telles mesures d’accélération relèvent de la mise en œuvre des « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique, et poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement ». Selon le Gouvernement, cela permet de fonder des dérogations complémentaires dès lors qu’elles contribuent à accélérer les projets nucléaires ([34]). De plus, le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, a relevé que les mesures relatives à la sécurisation des procédures de la commande publique pour les porteurs de projets nucléaires, étaient circonscrites dans leur champ d’application matériel et qu’elles pouvaient être justifiées par les mêmes motifs que ceux retenus par le Conseil constitutionnel sur la loi « Nucléaire ».

Selon l’étude d’impact, l’ampleur et la longue durée des chantiers, la complexité des projets nucléaires ou encore la nécessité, pour la construction des futurs EPR2, d’opérer selon une logique sérielle, justifie de telles mesures. La relance du nucléaire constitue en effet un défi industriel inédit.

Enfin, sur des aspects plus formels, le Conseil d’État a admis le choix du Gouvernement de ne pas codifier les dispositions dérogatoires sur la commande publique du projet de loi, « en raison de la spécificité de leur champ d’application ».

Chapitre Ier

Sécurisation des procédures relatives à la commande publique pour les projets nucléaires

Article 16

Faculté de déroger à l’obligation d’allotissement des marchés publics pour certains projets dans le domaine nucléaire

Adopté par la commission avec modifications

I. Le DROIT en vigueur

A. Le droit français impose l’allotissement des marchés publics, mais le droit européen en fait une faculté

L’article L. 2113-10 du code de la commande publique (CCP) impose qu’un marché public soit passé en lots séparés. Cette obligation d’allotir en droit français n’est toutefois qu’une faculté en droit de l’Union européenne :

– l’article 46 de la directive 2014/24/UE ([35]) dispose que « les pouvoirs adjudicateurs peuvent décider d’attribuer un marché sous la forme de lots distincts », tout en prévoyant explicitement la faculté pour les États membres de rendre cet allotissement obligatoire ;

– l’article 65 de la directive 2014/25/UE ([36]), qui traite spécifiquement des marchés passés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux est rédigée dans des termes similaires pour les entités adjudicatrices concernées.

B. Des exceptions à l’obligation d’allotissement sont prévues, sans toutefois répondre aux spécificités de certains marchés passés dans le secteur du nucléaire

1. Des exceptions à l’obligation d’allotissement sont prévues par le code de la commande publique

L’article L. 2113-10 du CCP précité n’impose pas l’allotissement lorsque l’objet du marché ne permet pas d’identifier des prestations distinctes.

L’article L. 2113-11 du CCP permet également de déroger à l’obligation d’allotir un marché public dans 3 cas, rappelés ci-dessous. La possibilité offerte aux entités adjudicatrices de ne pas allotir en cas de risque de procédure infructueuse est issue d’une disposition de la loi « Industrie verte », récemment adoptée par le Parlement ([37]).

Art. L. 2113-11 du code de la commande publique

« L’acheteur peut décider de ne pas allotir un marché dans l’un des cas suivants :

« 1° Il n’est pas en mesure d’assurer par lui-même les missions d’organisation, de pilotage et de coordination ;

« 2° La dévolution en lots séparés est de nature à restreindre la concurrence ou risque de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des prestations ;

« 3° Pour les entités adjudicatrices, lorsque la dévolution en lots séparés risque de conduire à une procédure infructueuse.

« Lorsqu’un acheteur décide de ne pas allotir le marché, il motive son choix en énonçant les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision. »

2. Ces dérogations ne sont pas totalement adaptées aux projets nucléaires

Dans l’étude d’impact sur le présent projet de loi, le Gouvernement explique pourquoi les dérogations à l’obligation d’allotir permises par l’article L. 2113-11 du CCP ne sont pas totalement adaptées aux projets nucléaires :

– s’agissant de l’impossibilité pour l’acheteur d’assurer par lui-même l’organisation, le pilotage et la coordination nécessaires (1° de l’article), il souligne qu’EDF peut assurer ces missions mais que cela ne serait pas nécessairement optimal du fait des risques de dérives de calendrier ou « de refus des constructeurs d’endosser les résultats des études conduites par des tiers » ;

– s’agissant du risque de procédure infructueuse (3° de l’article), le Gouvernement souligne qu’un tel risque n’existe pas vraiment pour ce type de marchés.

La seule exception qui pourrait donc s’appliquer est celle concernant le risque de rendre techniquement difficile ou plus coûteuse l’exécution des prestations (2° de l’article). Cependant, là encore, le Gouvernement souligne que c’est surtout le fait de procéder à l’allotissement qui peut rendre le projet d’ensemble plus difficile ou plus coûteux, sans pour autant qu’il y ait une hausse du coût au niveau de chaque prestation concernée. De même, il souligne que le Conseil d’État a eu l’occasion d’appliquer de manière restrictive cette dérogation, en jugeant que l’absence d’allotissement d’un marché n’est pas admise au motif d’une économie de moins de 2 % sur la procédure ([38]). En définitive, le risque le plus important lié à l’allotissement des marchés pour des projets dans le domaine nucléaire serait « un risque d’interface (i.e., lié à la coordination entre intervenants ou à son absence) et de retard de nature à engendrer des surcoûts importants », selon l’étude d’impact du projet de loi.

II. le Texte initial du projet de loi

Afin d’accélérer et de limiter les coûts de la réalisation de diverses installations nucléaires ou de leur démantèlement et de la remise en état des sites associés, l’article 16 du projet de loi permet de déroger à l’obligation d’allotissement pour certains projets nucléaires. Comme cela vient d’être expliqué, l’article L. 2113-11 du CCP s’avère en effet insuffisant pour répondre au besoin de tels projets. Une telle mesure permet aussi de prévenir d’éventuels contentieux.

L’étude d’impact du projet de loi souligne que les coûts du retard de la construction d’un réacteur, tels qu’estimés par la délégation interministérielle au nouveau nucléaire (DINN), sont de 10 millions d’euros 2020 (M€2020) en phase d’étude, de 50 à 60 M€2020 en phase de travaux de génie civil et de 25 M€2020 en phase de montage.

Les marchés concernés par la dérogation sont les marchés de travaux, de fournitures ou de service nécessaires à la réalisation des installations, des travaux et des opérations de démantèlement et de réhabilitation de sites listés dans le tableau ci-dessous.

Catégories de marchés publics éligibles à la dérogation introduite par l’article 16 du projet de loi

III. les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen En commission

La commission de l’aménagement du territoire du développement durable du Sénat a adopté un amendement COM-55 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques Patrick Chaize (LR). Cet amendement de rédaction globale procède à plusieurs séries de modifications par rapport à la rédaction initiale du présent article 16.

1. L’extension du champ d’application de la dérogation à l’obligation d’allotissement

L’amendement COM-55 complète le 1° de l’article 16 afin d’y mentionner la réalisation d’installations d’entreposage de combustibles usés qui bénéficieraient, par arrêté, des mesures d’accélération de la loi « Nucléaire ». Ces installations pourront donc bien bénéficier de l’exception à l’obligation d’allotissement des marchés.

Au 2° de l’article 16, le champ de la dérogation à l’obligation d’allotissement est élargi à la réalisation d’installations directement nécessaires aux activités de recherche qui sont visées par ce même 2°. La rédaction initiale de l’article 16 n’incluait que les installations de recherche proprement dites. Selon le rapport de la commission des affaires économiques du Sénat sur le projet de loi ([40]), cet ajout reflète la volonté du CEA d’inclure les installations « supports » pouvant se trouver « sur le chemin critique de la réalisation ou de l’exploitation de l’installation principale ».

Enfin, tant pour la réalisation d’installations de recherche que pour la réalisation d’installations d’entreposage de combustible usé ou de gestion des déchets radioactifs, l’amendement COM-55 précise que cette notion de réalisation « regroupe notamment l’ensemble des constructions, des aménagements, des équipements, des installations et des travaux liés à sa création, à sa mise en service ou à son extension, ainsi que les installations ou les aménagements directement liés à la préparation des travaux en vue de la réalisation de celle-ci ». Cette définition se fonde sur celle de la réalisation d’un réacteur électronucléaire utilisée dans la loi « Nucléaire », en y ajoutant les extensions d’installations et en permettant une interprétation plus large des aménagements, équipements, installations et travaux concernés (puisqu’il est indiqué que la réalisation regroupe « notamment » ceux-ci).

2. La mention expresse des marchés mixtes

L’amendement COM-55 du rapporteur Patrick Chaize explicite le fait que les marchés dits « mixtes », définis à l’article L. 1111-5 du CCP ([41]), peuvent bien bénéficier des dérogations à l’obligation d’allotissement prévues au présent article 16.

3. Des précisions rédactionnelles et une codification des dispositions dans le code de la commande publique

Outre diverses précisions rédactionnelles, l’amendement de M. Patrick Chaize substitue au terme de marchés « nécessaires » à la réalisation d’une installation, celui de marchés « relatifs » à une telle réalisation, en soulignant que ce dernier terme avait déjà été utilisé à l’article 16 de la loi « Nucléaire », qui concerne les pouvoirs de régularisation du juge administratif en matière de contentieux lié à la réalisation d’un réacteur électronucléaire.

De plus, l’amendement codifie les dispositions de l’article 16 dans un nouvel article L. 2173-1 du code de la commande publique. Le rapporteur Patrick Chaize justifie cette codification par le fait que les mesures concernées doivent être pérennes. On peut cependant relever que le code de la commande publique n’a jamais eu vocation à accueillir de dispositions sectorielles et que, par ailleurs, la réalisation d’un réacteur électronucléaire visée au 1° de l’article renvoie à la loi « Nucléaire », qui est d’application temporaire (20 ans).

B. l’examen En séance publique

Aucun amendement n’a été adopté au Sénat en séance publique sur cet article.

IV. Les travaux de la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE78 du rapporteur pour avis visant à supprimer la codification des dispositions de l’article 16, le code de la commande publique n’ayant pas vocation à accueillir des dispositions sectorielles.

Elle a ensuite adopté trois amendements relatifs au champ d’application de la dérogation à l’obligation d’allotissement des marchés publics, tous trois déposés par le rapporteur pour avis.

L’amendement CE77 supprime l’inclusion, par le Sénat, des installations directement nécessaires aux activités de recherche visées par le 2° de l’article 16, une telle précision n’étant pas nécessaire. En effet, le Sénat a précisé, à l’alinéa 12 du même article 16, ce que recouvre la notion de « réalisation » d’une installation. De plus, l’amendement CE102 du rapporteur pour avis ajoute à la liste des marchés publics pouvant déroger à l’obligation d’allotissement ceux relatifs à la réalisation d’installations de fabrication ou de maintenance d’emballages de transport de substances radioactives, de telles installations étant cruciales pour le bon avancement des autres chantiers mentionnés à l’article 16.

L’amendement CE101 permet, quant à lui, d’inclure dans le champ de la dérogation de ce même article 16 les travaux de surface pour les laboratoires de recherche souterrains sur le stockage ou l’entreposage de déchets radioactifs à haute activité et à vie longue (4° de l’article), en complément des travaux souterrains déjà mentionnés.

La commission a également adopté un amendement rédactionnel CE79 du rapporteur au titre du chapitre Ier du titre II ainsi que deux amendements rédactionnels CE76 et CE75 du rapporteur à l’article 16.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article 16 ainsi modifié.

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Article 17

Faculté de déroger à la durée maximale des accords-cadres des marchés publics pour certains projets nucléaires

Adopté par la commission avec modifications

I. Le DROIT en vigueur

L’article L. 2125-1 du CCP permet à un acheteur public de recourir à diverses techniques d’achat pour présélectionner des opérateurs économiques susceptibles de répondre à son besoin.

Parmi ces techniques figure l’accord-cadre qui, aux termes de ce même article, « permet de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques en vue de conclure un contrat établissant tout ou partie des règles relatives aux commandes à passer au cours d’une période donnée ». L’accord-cadre est un outil de planification qui permet, selon un guide pratique sur le sujet édité par la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, « d’ajuster la réponse aux besoins, à mesure de l’apparition de ceux-ci » ([42]).

L’accord-cadre peut être conclu avec un ou plusieurs opérateurs. Une fois conclu, il permet notamment à l’acheteur de passer des marchés à bons de commande ou des marchés subséquents dans le cadre de cet accord, sans nouvelles mesures de publicité, les titulaires de l’accord-cadre ayant déjà été désignés. La durée maximale des accords-cadres est fixée :

– à 8 ans pour les entités adjudicatrices ;

– à 4 ans pour les pouvoirs adjudicateurs.

La dérogation à ces durées n’est admise que dans des cas exceptionnels, qui doivent être justifiés, « notamment par leur objet ou par le fait que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure ou par un risque important de restriction de concurrence ou de procédure infructueuse dans le cadre de la procédure de passation d’un accord-cadre engagée par une entité adjudicatrice », selon le même article L. 2125-1 du CCP. Cette dernière précision relative à la dérogation autorisée pour les entités adjudicatrices résulte de l’article 27 de la loi « Industrie verte ».

En droit européen, le considérant 72 de la directive 2014/25/UE précitée (voir le commentaire de l’article 16) indique que le besoin d’une telle dérogation pourrait se présenter, par exemple, lorsque « les opérateurs économiques ont besoin de disposer d’équipements dont la durée d’amortissement est supérieure à huit ans et […] doivent être disponibles en tout temps pendant toute la durée de l’accord-cadre ». Le considérant 62 de la directive 2014/24/UE précitée est rédigé en des termes similaires.

II. Le texte initial du projet de loi

L’article 17 du projet de loi sécurise la possibilité de déroger à la durée maximale des accords-cadres prévue par le code de la commande publique. Ainsi, pour les projets mentionnés à l’article 16, les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices pourront déroger à cette durée maximale, pour une durée qui peut égaler celle du projet concerné. Cette durée doit être fixée en fonction des aléas inhérents à la réalisation de ce dernier.

Comme celles de l’article 16, ces dispositions vont dans le sens d’une accélération des projets dans le domaine nucléaire, de la maîtrise de leurs coûts et d’une meilleure visibilité sur les investissements à réaliser. De plus, la dérogation de l’article 17 répond au besoin de standardisation des équipements utilisés dans la réalisation des différentes installations : l’étude d’impact souligne que ces équipements industriels complexes sont produits en petites séries dans l’industrie nucléaire. Par ailleurs, pour certains équipements, des dizaines ou des centaines de références différentes peuvent exister.

De plus, la construction d’un EPR s’étale sur une durée bien supérieure à 8 ans. Par exemple, la mise en service du premier EPR2 à Penly est aujourd’hui espérée pour 2035, le chantier devant débuter à l’été 2024. Les durées associées aux opérations préparatoires à un démantèlement sont également plus longues que celles permises par les accords-cadres : elles peuvent durer 5 à 10 ans selon l’étude d’impact, le démantèlement proprement dit étant « la phase la plus longue et la plus susceptible d’aléas, qui peut durer plusieurs décennies ».

Enfin, en favorisant le recours à des équipements standardisés, le bénéfice des dispositions de l’article 17 du projet de loi s’étendra même au-delà des phases de construction et de mise en service des réacteurs, puisque l’exploitation et la maintenance en seront aussi rendues plus aisées.

Le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, n’a noté aucun obstacle constitutionnel ou conventionnel à la mesure. Il a cependant relevé que l’article 17 introduit une limite qui ne figure aujourd’hui pas en droit, « de sorte qu’elle va au-delà de ce qu’impose la transposition du droit de l’Union européenne, et qu’elle impose en outre aux acheteurs de prévoir dans les accords-cadres concernés par la mesure une durée plus longue, par la prise en compte des aléas, que celle annoncée par ailleurs pour la réalisation du projet ». Les services ministériels ont toutefois indiqué à votre rapporteur que cet article 17 limitera le risque que la dérogation à la durée maximale des accords-cadres déjà prévue en droit « puisse être interprétée de manière excessivement restrictive ».

III. les dispositions adoptées par le Sénat

A. l’examen En commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement COM-56 du rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, Patrick Chaize (LR).

Comme pour les autres amendements du rapporteur ayant trait à la commande publique, il codifie les dispositions de l’article 17 au sein du code de la commande publique.

Sur le fond, l’amendement COM-56 précise, comme à l’article 16, que les dispositions de l’article 17 sont également applicables aux marchés mixtes définis à l’article L. 1111-5 du CCP.

Il ajoute enfin que l’emploi de la dérogation prévue à l’article 17 doit être justifié, cette exigence de justification étant applicable en droit commun pour déroger à la durée maximale des accords-cadres. Cette précision est effectuée dans un souci de conformité au droit de l’Union européenne, selon l’exposé sommaire de l’amendement.

B. l’examen En séance publique

Aucun amendement n’a été adopté au Sénat en séance publique sur cet article.

IV. Les travaux de la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE74 du rapporteur pour avis visant à supprimer la codification des dispositions de l’article 17, le code de la commande publique n’ayant pas vocation à accueillir des dispositions sectorielles.

Elle a également adopté deux amendements CE73 et CE72, d’ordre rédactionnel.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article ainsi modifié.

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Article 17 bis

Faculté de prendre en compte la crédibilité des offres dans les critères d’attribution d’un marché public pour certains projets nucléaires

Adopté par la commission avec modifications

I. Le DROIT en vigueur

A. La partie législative du code de la commande publique définit de manière générale la notion d’offre économique la plus avantageuse

L’article L. 2152-7 du code de la commande publique prévoit qu’un marché public est attribué au soumissionnaire qui présente l’offre économiquement la plus avantageuse. Cette notion peut être déterminée selon deux approches :

– soit sur la base du critère du prix ou du coût ;

– soit sur la base d’une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l’objet du marché, incluant le prix ou le coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux.

Cette définition est en vigueur depuis la promulgation de la loi « Industrie verte », en octobre 2023. Auparavant, la notion d’offre économique la plus avantageuse devait être déterminée « sur la base d’un ou plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du marché ou à ses conditions d’exécution ». À compter du 22 août 2026, en application de l’article 35 de la loi « Climat et résilience » ([43]), cette définition sera une nouvelle fois modifiée afin d’inclure de manière obligatoire un critère prenant en compte les caractéristiques environnementales de l’offre.

B. La partie réglementaire du code de la commande publique et la jurisprudence permettent de préciser cette notion

L’article R. 2152-7 du CCP énumère, de manière non exhaustive, certains critères qui peuvent être pris en compte au titre de la notion d’offre économiquement la plus avantageuse. Y figurent, par exemple, la qualité, les délais d’exécution, la sécurité des approvisionnements, l’interopérabilité et les caractéristiques opérationnelles ou encore l’organisation, les qualifications et l’expérience du personnel assigné à l’exécution du marché, etc. Il est précisé que « d’autres critères peuvent être pris en compte s’ils sont justifiés par l’objet du marché ou ses conditions d’exécution ».

Si le critère de crédibilité des offres n’est pas expressément mentionné dans la partie réglementaire du CCP, la jurisprudence a déjà reconnu que ce critère pouvait être pris en compte pour fonder le choix de l’attributaire d’un marché ([44]).

En droit de l’Union européenne, l’article 67 de la directive 2014/24/UE et l’article 82 de la directive 2014/25/UE se réfèrent également à la notion d’offre économique la plus avantageuse pour attribuer le marché, en citant divers exemples de critères pouvant être pris en compte à ce titre. Le critère de crédibilité des offres n’est, là non plus, pas expressément mentionné.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen En commission

L’article 17 bis résulte de l’adoption d’un amendement COM-57 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Patrick Chaize (LR), par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat.

Il prévoit explicitement au niveau législatif que, pour les marchés relatifs à la réalisation d’un réacteur électronucléaire, c’est-à-dire pour ceux mentionnés au 1° de l’article 16 du projet de loi, les critères d’attribution du marché peuvent prendre en compte la crédibilité des offres des soumissionnaires ou en tenir compte. Il précise sur le fondement de quelles caractéristiques peut s’apprécier cette crédibilité (faisabilité et maturité des solutions techniques ou adéquation des délais, des moyens ou des méthodes).

Cette disposition est codifiée dans le code de la commande publique.

Le rapporteur Patrick Chaize a souhaité l’introduction de cette disposition dans le texte car elle permet, à son sens, de sélectionner les offres « selon leur faisabilité et leur maturité technologiques, mais aussi selon l’adéquation des délais, des moyens et des méthodes », selon l’exposé sommaire de l’amendement. La disposition s’appliquerait uniquement à la réalisation des réacteurs électronucléaires au sens de la loi « Nucléaire », ce qui permet de circonscrire la dérogation.

B. l’examen En séance publique

L’article 17 bis n’a pas été modifié en séance publique au Sénat.

III. Les travaux de la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE71 du rapporteur pour avis visant à supprimer la codification des dispositions de l’article 17 bis, le code de la commande publique n’ayant pas vocation à accueillir des dispositions sectorielles.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article ainsi modifié.

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Article 17 ter

Faculté de recourir à des avenants pour modifier un marché public sans remise en concurrence pour certains projets nucléaires

Adopté par la commission avec modifications

I. le droit en vigueur

L’article L. 2194-1 du CCP permet de recourir à un avenant dans le cadre d’un marché public, sans passer par une nouvelle procédure de mise en concurrence, sous réserve que cela ne change pas la nature globale du marché et dans un nombre de cas limitativement énumérés ci-dessous.

Art. L. 2194-1 du code de la commande publique

« Un marché peut être modifié sans nouvelle procédure de mise en concurrence dans les conditions prévues par voie réglementaire, lorsque :

« 1° Les modifications ont été prévues dans les documents contractuels initiaux ;

« 2° Des travaux, fournitures ou services supplémentaires sont devenus nécessaires ;

« 3° Les modifications sont rendues nécessaires par des circonstances imprévues ;

« 4° Un nouveau titulaire se substitue au titulaire initial du marché ;

« 5° Les modifications ne sont pas substantielles ;

« 6° Les modifications sont de faible montant.

« Qu’elles soient apportées par voie conventionnelle ou, lorsqu’il s’agit d’un contrat administratif, par l’acheteur unilatéralement, de telles modifications ne peuvent changer la nature globale du marché. »

Des précisions complémentaires sur ces conditions sont apportées par la partie réglementaire du CCP (articles R. 2194-1 et suivants). En particulier, l’article R. 2194-2 de ce même code précise comment s’apprécie la possibilité de conclure un avenant sans nouvelle procédure de mise en concurrence lorsque « des travaux, fournitures ou services supplémentaires sont devenus nécessaires » (2° de l’article L. 2194-1 CCP) :

– ces travaux, fournitures ou services ne devaient pas figurer dans le marché initial ;

– et le changement de titulaire doit être impossible pour des raisons économiques ou techniques. Celles-ci peuvent notamment être liées « à des exigences d’interchangeabilité ou d’interopérabilité avec les équipements, services ou installations existants achetés dans le cadre du marché initial ».

L’article R. 2194-3 dudit code précise que pour les pouvoirs adjudicateurs, le montant de la modification ainsi engendrée ne peut être supérieur à 50 % du montant du marché initial.

En droit de l’Union européenne, l’article 89 de la directive 2014/25/UE et l’article 72 de la directive 2014/24/UE précitées précisent, de la même manière, qu’une telle modification peut avoir lieu lorsqu’un changement de contractant est impossible pour des raisons économiques ou techniques et présenterait un inconvénient majeur ou entraînerait une augmentation substantielle des coûts.

II. Les dispositions adoptées par le sénat

A. l’examen En commission

L’article 17 ter résulte de l’adoption de l’amendement COM-58 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Patrick Chaize (LR), en commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Il indique, pour les marchés publics relatifs à la réalisation d’un réacteur électronucléaire mentionnés au 1° de l’article 16 du projet de loi, comment doit s’apprécier la notion de travaux, fournitures ou services supplémentaires justifiant la conclusion d’un avenant sans remise en concurrence :

– sous réserve de l’absence de changement de la nature globale du marché, cette notion peut notamment s’apprécier en fonction de l’évolution de la conception du projet ;

– reprenant au niveau législatif les critères figurant à l’article R. 2194-2 du CCP, il précise aussi qu’un avenant sans remise en concurrence n’est alors permis que si le changement de titulaire est impossible pour des raisons économiques ou techniques, tenant notamment à des exigences d’interchangeabilité ou d’interopérabilité avec les équipements, services ou installations existants achetés dans le cadre du marché initial.

Comme pour l’article 17 bis, le rapporteur Patrick Chaize relève que des dispositions similaires figuraient dans l’avant-projet de loi transmis par le Gouvernement au Conseil d’État. Il souhaite faciliter le recours à de tels avenants en réintroduisant une disposition à ce sujet dans le projet de loi, faisant observer que « la construction de réacteurs électronucléaires, compte tenu de sa durée longue et de sa complexité avérée, nécessite de reposer sur des contrats à même d’intégrer les évolutions techniques nécessaires ». La disposition permettrait ainsi de clarifier l’interprétation de la notion de travaux, services ou fournitures supplémentaires et de limiter le risque contentieux associé.

Tout comme pour les autres articles ayant trait à la commande publique, le Sénat a codifié cette disposition dans le code de la commande publique.

B. l’examen En séance publique

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification en séance publique au Sénat.

III. Les travaux de la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE70 du rapporteur pour avis visant à supprimer la codification des dispositions de l’article 17 ter, le code de la commande publique n’ayant pas vocation à accueillir des dispositions sectorielles. Elle a également adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur pour avis (CE100 et CE99).

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article ainsi modifié.

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Chapitre II

Mesures destinées à renforcer la protection des intérêts fondamentaux de la Nation en matière nucléaire

Article 18

Dérogation aux obligations de publicité et de mise en concurrence pour les marchés concernant les domaines nucléaires les plus sensibles

Adopté par la commission avec modifications

I. Le DROIT en vigueur

A. Certains marchés dérogent aux règles de droit commun de la commande publique

Le titre II du livre V de la deuxième partie du code de la commande publique (articles L. 2500-1 et suivants), intitulé « Autres marchés publics », prévoit des règles spécifiques à certains marchés publics. Parmi ces dernières, l’article L. 2512-3 dispose que sont soumis à ces règles spécifiques :

– les marchés qui exigent le secret ou dont l’exécution doit s’accompagner de mesures particulières de sécurité ;

– les marchés pour lesquels la protection des intérêts essentiels de l’État l’exige.

Ces règles spécifiques s’appliquent à condition que les mesures de sécurité ou de protection concernées ne puissent être garanties par d’autres moyens. L’application de ces dispositions spécifiques permet notamment aux marchés publics concernés d’être conclus sans publicité ni mise en concurrence.

En droit de l’UE, ce sont les articles 24 de la directive 2014/25/UE et 15 de la directive 2014/24/UE qui prévoient de telles dispositions. Ainsi, la directive 2014/25/UE ne s’applique pas lorsque « la protection des intérêts essentiels de la sécurité d’un État membre ne peut être garantie par des mesures moins intrusives, par exemple en imposant des conditions en vue de protéger la confidentialité des informations que l’entité adjudicatrice met à disposition dans le cadre d’une procédure d’attribution de marché » mais encore lorsque l’application de celle-ci « obligerait un État membre à fournir des informations dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité ». Ces dispositions sont reprises par la directive 2014/24/UE.

B. La jurisprudence récente confirme la faculté de recourir à de telles dérogations

Le Conseil constitutionnel a admis la possibilité de déroger aux obligations de publicité et de mise en concurrence en matière de commande publique lorsqu’un motif d’intérêt général le justifie ([45]).

En droit de l’Union européenne, plusieurs décisions ont confirmé la possibilité de déroger au droit de la commande publique pour certains marchés publics intervenant dans des domaines particulièrement sensibles :

– l’attribution sans mise en concurrence de la construction et de l’exploitation d’un terminal de gaz naturel liquéfié en Lituanie, jugée appropriée et proportionnée compte tenu des enjeux de sécurité énergétique s’y rattachant ([46]) ;

– la non-application des directives relatives aux marchés publics pour la construction de la centrale nucléaire de Dukovany, en République Tchèque, en raison des intérêts essentiels de l’État en jeu ([47]) ;

– la non-application des mêmes directives pour l’impression de documents particulièrement sensibles, en Pologne ([48]), sur le même fondement.

C. Certaines activités dans le domaine nucléaire sont particulièrement sensibles

L’article L. 1333-2 code de la défense soumet à autorisation ou à déclaration, ainsi qu’à contrôle :

– l’importation et l’exportation de matières nucléaires, c’est-à-dire les matières nucléaires fusibles, fissibles ou fertiles ou toute matière, à l’exception des minerais, contenant des éléments de cette nature ;

– l’élaboration, la détention, l’utilisation et le transport de ces mêmes matières ;

– les activités nucléaires mettant en œuvre les sources de rayonnements ionisants, mais uniquement pour ce qui concerne la protection contre les actes de malveillance.

L’article R. 1333-8 du code de la défense précise les seuils applicables aux matières nucléaires soumises à autorisation.

Par ailleurs, l’article L. 591-1 du code de l’environnement précise que parmi les composantes de la sécurité nucléaire figurent non seulement la sûreté nucléaire ([49]) mais aussi la prévention et la lutte contre les actes de malveillance.

Les bâtiments d’installations nucléaires qui abritent des matières sensibles doivent donc être particulièrement protégés. Des enjeux de sécurité d’approvisionnement, de lutte contre la prolifération nucléaire ou de sûreté nucléaire y sont attachés.

II. Le texte initial du projet de loi

À la lumière des récentes évolutions jurisprudentielles, l’article 18 du projet de loi clarifie, sécurise et précise l’application des dispositions du titre II du livre V de la deuxième partie du CCP aux marchés publics les plus sensibles du secteur nucléaire. Il prévoit donc que sont dispensés de l’application des règles du code de la commande publique, notamment des obligations de publicité et de mise en concurrence, les marchés relatifs aux installations ayant vocation à abriter des matières nucléaires et dont la détention est soumise à autorisation, dans deux cas :

– lorsque ces marchés concernent la conception, la construction, le fonctionnement ou le démantèlement des bâtiments, y compris leurs fondations et structures, destinés à recevoir de telles matières ;

– lorsqu’ils concernent la conception, la qualification, la fabrication, la modification, la maintenance ou le retrait de structures, équipements, systèmes, matériels, composants ou logiciels contribuant à la protection contre les actes de malveillance ou à la sûreté nucléaire.

Ces dispositions concernent donc l’ensemble du cycle de vie des installations, équipements ou autres composants visés.

Présentation générale d’un réacteur nucléaire

Source : IRSN

Il s’agit ainsi de préciser ce que recouvre la notion d’intérêts essentiels de l’État en ce qui concerne les ouvrages nucléaires afin de mieux contribuer à la lutte contre la prolifération nucléaire et à la prévention des risques d’ingérence étrangère. L’étude d’impact du projet de loi relève ainsi que « ce risque d’ingérence n’est pas limité aux États, et peut également être le fait d’entreprises qui y sont liées et qui pourraient, en particulier en cas de conflit, chercher à perturber le fonctionnement d’installations existantes, à ralentir la construction d’installations en cours de chantier ou encore à exploiter des informations qu’elles tiendraient de leurs interventions passées ».

Le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, n’a pas identifié d’obstacle conventionnel à la mesure, dès lors que l’objet des marchés visés par le projet de loi est précisément défini et qu’ils « peuvent être considérés comme hors du champ de la directive au titre de la protection des intérêts essentiels de l’État, sans que des mesures moins intrusives ne puissent, en l’espèce, garantir la protection de ces intérêts ».

On peut enfin relever que le Conseil constitutionnel a souligné, à l’occasion de sa décision sur la loi « Nucléaire » de juin 2023, que les éléments essentiels du potentiel économique de la Nation font partie des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ([50]).

III. Les dispositions adoptées par le Sénat

A. L’Examen en commission

La commission de l’aménagement et du développement durable du Sénat a adopté l’amendement COM-59 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, Patrick Chaize (LR).

Cet amendement codifie les dispositions de l’article 18 dans le CCP. Il précise aussi la notion de lutte contre les actes de malveillance par un renvoi à l’article L. 1333-3 du code de la défense.

Par analogie avec une rédaction employée à l’article 11 de la loi « Nucléaire » concernant les travaux d’un réacteur ne pouvant débuter qu’après la délivrance de l’autorisation de création ([51]), l’amendement précise au 1° de l’article 18 que sont inclus dans le champ de la dérogation, en complément des bâtiments destinés à recevoir des matériels nucléaires, ceux destinés à héberger des matériels de sauvegarde, fondations et structures incluses.

Au 2° de l’article 18, le même amendement COM-59 précise que les diverses installations et équipements concernés sont ceux qui contribuent directement ou indirectement à la protection contre les actes de malveillance ou à la sûreté nucléaire. Cette précision est ajoutée dans un souci d’exhaustivité, de sûreté et de sécurité, selon l’exposé sommaire de l’amendement.

Enfin, cet amendement ajoute des dispositions visant à améliorer le contrôle de l’emploi du dispositif par l’État et par le Parlement (nouvel article L. 2516-2 du CCP), en prévoyant :

– que les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices doivent informer l’État lorsqu’ils recourent aux dérogations ouvertes par l’article 18 du projet de loi ;

– qu’un rapport annuel est transmis par le Gouvernement au Parlement sur l’utilisation de celles-ci, sous réserve des secrets protégés par la loi.