rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 (n°1682). — Commentaires d'articles

1. Commentaire DEs articles
2. Article liminaire Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2023 et 2024
3. PREMIÈRE PARTIE Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2023
4. Article 1er Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d’équilibre et des objectifs de dépense pour 2023
5. Article 2 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs
6. Article 3 Rectification de la contribution des régimes d’assurance maladie et de la branche autonomie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé et de la contribution de la branche autonomie aux agences régionales de santé
7. Article 4 Rectification du montant M de la clause de sauvegarde pour 2023
8. DEUXIÈME PARTIE Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2024
9. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRéSORERIE
10. Chapitre Ier Renforcer les actions de lutte contre la fraude aux cotisations
11. Article 5 Réforme de la procédure de l’abus de droit, sécurisation du dispositif d’avance immédiate et adaptation de son calendrier
12. Article 6 Renforcement des obligations des plateformes numériques pour garantir le paiement des cotisations dues par leurs utilisateurs
13. Article 7 Annuler la participation de l’assurance maladie à la prise en charge des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux en cas de fraude
14. Chapitre II Simplifier le recouvrement social et le financement de la sécurité sociale
15. Article 8 Simplification de l’organisation du recouvrement
16. Article 9 Simplification du schéma de financement du système de retraite dans le cadre de l’extinction des régimes spéciaux
17. Article 10 Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale et avec le budget de l’État
18. Chapitre III Améliorer la lisibilité de la régulation macroéconomique des produits de santé
19. Article 11 Simplification des mécanismes de régulation macroéconomique des produits de santé
20. TITRE II CONDITIONS GéNéRALES DE L’éQUILIBRE FINANCIER DE LA SéCURITé SOCIALE
21. Article 12 Compensation par l’État des pertes de recettes pour la sécurité sociale
22. Article 13 Tableaux d’équilibre pour 2024
23. Article 14 Objectif d’amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes du Fonds de réserve pour les retraites et du Fonds de solidarité vieillesse
24. Article 15 Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes
25. Article 16 Approbation de l’annexe A
26. TROISIÈME PARTIE Dispositions relatives aux dépenses pour l’exercice 2024
27. TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
28. Chapitre Ier Poursuivre la transformation du système de santé pour renforcer la prévention et l’accès aux soins
29. Article 17 Déploiement de la campagne de vaccination HPV dans les collèges et suppression du ticket modérateur de certains vaccins
30. Article 18 Gratuité des préservatifs pour tous les assurés âgés de moins de 26 ans sans prescription
31. Article 19 Lutter contre la précarité menstruelle
32. Article 20 Évolution des rendez-vous de prévention aux âges clefs de la vie
33. Article 21 Mieux articuler les droits à la complémentaire santé solidaire avec le bénéfice de certains minima sociaux
34. Article 22 Inscription dans le droit commun des parcours issus des expérimentations de l’article 51
35. Article 23 Réforme des financements médecine-chirurgie-obstétrique des établissements de santé
36. Article 24 Régulation de la permanence des soins dentaires et modalités de fixation des rémunérations de la permanence des soins effectuée par les sages-femmes et les auxiliaires médicaux
37. Article 25 Élargir les compétences des pharmaciens en matière de délivrance d’antibiotiques après un test rapide d’orientation diagnostique
38. Article 26 Possibilité pour les médecins du travail de déléguer aux infirmiers qualifiés en santé au travail la réalisation de certains actes pour le renouvellement périodique de l’examen médical d’aptitude des salariés agricoles bénéficiaires du suivi individuel renforcé
39. Chapitre II Garantir la soutenabilité de notre modèle social
40. Article 27 Diminuer les arrêts de travail non justifiés en améliorant et en facilitant les contrôles sur les prescripteurs et les assurés
41. Article 28 Limitation de la durée des arrêts de travail prescrits en téléconsultation et limitation de la prise en charge des prescriptions aux téléconsultations avec vidéotransmission ou échange téléphonique
42. Article 29 Réduire l’impact environnemental du secteur des dispositifs médicaux
43. Article 30 Inciter au recours aux transports partagés
44. Chapitre III Garantir et sécuriser l’accès des Français aux médicaments du quotidien et aux produits de santé innovants
45. Article 31 Rénovation du modèle de financement de l’Établissement français du sang
46. Article 32 Préparations officinales spéciales en cas de pénuries
47. Article 33 Renforcer les leviers d’épargne de médicaments en cas de rupture d’approvisionnement
48. Article 34 Facilitation de l’ajout d’un acte à la nomenclature lorsqu’il prévoit l’utilisation d’un dispositif médical
49. Article 35 Améliorer les dispositifs d’accès dérogatoires aux produits de santé innovants
50. Article 36 Soutien au maintien sur le marché des médicaments matures
51. Chapitre IV Renforcer les politiques de soutien à l’autonomie
52. Article 37 Réforme du modèle de financement des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes dans les départements volontaires
53. Article 38 Création d’un service de repérage, de diagnostic et d’intervention précoce auprès des enfants de 0 à 6 ans présentant un écart de développement
54. Chapitre V Moderniser l’indemnisation d’accident du travail ou de maladie professionnelle
55. Article 39 Réforme de la rente viagère attribuée en cas d’incapacité permanente
56. Chapitre VI Poursuivre la transformation du système de retraites
57. Article 40 Adapter la réforme des retraites à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
58. TITRE II DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DéPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RéGIMES OBLIGATOIRES
59. Article 41 Dotations au Fonds pour la modernisation et l’investissement en santé, aux agences régionales de santé et à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux
60. Article 42 Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès
61. Article 43 Fixation de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs pour 2024
62. Article 44 Dotations de la branche accidents du travail et maladies professionnelles au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante et au Fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante, transfert au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles, et dépenses liées aux dispositifs de prise en compte de la pénibilité
63. Article 45 Objectifs de dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles
64. Article 46 Objectif de dépenses de la branche vieillesse pour 2024
65. Article 47 Objectifs de dépenses de la branche famille
66. Article 48 Objectifs de dépenses de la branche autonomie
67. A. Entre 2022 et 2023, le solde de la branche autonomie se dégraderait fortement
68. Article 49 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires (Fonds de solidarité vieillesse)
69. annexes
70. ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR La RAPPORTEURe GÉNÉRALe ET LES RAPPORTEURS THÉMATIQUES
71. ANNEXE N° 2 : textes susceptibles d’Être abrogÉs ou modifiÉs À l’occasion de l’examen du projet de loi
72. ANNEXE N° 3 : liens vers les enregistrements vidÉo de l’examen du projet de loi par la COMMISSION

Commentaire DEs articles

Article liminaire Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour 2023 et 2024

I. l’inclusion de la CADes, des régimes de retraite complémentaires et de l’assurance chômage dans le périmètre de l’article se traduit par un solde positif en 2023

La présentation des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale (Asso), prévue par l’article L.O. 111-3-1 du code de la sécurité sociale, est une novation introduite par l’article 1er de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Son inclusion, sous la forme d’un article liminaire, dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) de l’année, vise au premier chef à améliorer l’information du Parlement en lui présentant une image fidèle de comptes qui, bien qu’ils relèvent des finances sociales, ne sont pas compris dans le domaine des LFSS. Les Asso sont définies dans la comptabilité nationale – fondée, sur ce point, sur la nomenclature du système européen des comptes nationaux (SEC) de 2010 § 20.167 – « toutes les unités de sécurité sociale, indépendamment du niveau administratif qui gère ou administre les régimes » ainsi que « les hôpitaux publics [qui] fournissent un service non marchand à la communauté dans son ensemble et s’ils sont contrôlés par des régimes de sécurité sociale ». À ce titre, elles dépassent le champ d’action des LFSS. Depuis 1996, ce dernier comprend les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), les organismes concourant à leur financement ([1]) et, depuis 2005, les organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ([2]) ainsi que les organismes chargés de l’amortissement de leur dette ([3]).

A. L’excédent des administrations de sécurité sociale dépasserait son niveau de 2022 en valeur et en part de produit intérieur brut

Le présent article fixe le montant du solde pour 2023 à 0,7 % du produit intérieur brut (PIB), soit la différence entre les recettes s’élevant à 26,6 % du PIB et des dépenses qui atteindraient 25,9 % du PIB. Cet excédent tient notamment à la bonne tenue de l’activité économique en 2023, durant laquelle le taux de croissance du PIB s’élèverait à 1,0 % en volume et 6,8 % en valeur. L’année en cours marquerait également l’amorce d’une « normalisation » de l’inflation, mesurée au moyen de l’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) et qui, après avoir atteint 5,3 % en 2022, refluerait à 4,8 % lors de l’exercice en cours.

ÉVOLUTION DES CONDITIONS MACRO-ÉCONOMIQUES (2020-2023)

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2023.

Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2024 exprime en euros les recettes, les dépenses et le solde des Asso pour 2023. Ainsi, les Asso connaîtraient un excédent de 20,8 milliards d’euros, contre 12,7 milliards d’euros en 2022.

SOLDE, RECETTES ET DÉPENSES DES ASSO POUR 2023 ET 2024

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2024.

● Après une hausse de 7,2 % en 2022, les recettes des Asso poursuivraient leur croissance en 2023, à hauteur de 5,1 %.

Le ralentissement de la hausse des recettes tiendrait d’abord à la plus faible augmentation du produit des cotisations sociales, qui atteindrait 5,4 % en 2023 contre 6,6 % en 2022. Cette évolution traduit un moindre dynamisme de la masse salariale des branches marchandes non agricoles (BMNA), qui croîtrait de 6,3 % en 2023 après avoir connu une augmentation de 8,8 % l’année précédente. Cette moindre croissance procède avant tout du ralentissement de l’inflation (4,8 % en 2023, après 5,3 % en 2022). Le nombre de créations d’emploi poursuivrait sa croissance à hauteur de 1,2 %, tandis que le salaire moyen progresserait de 5,1 %.

L’écart entre la croissance de la masse salariale et celle des cotisations – la première étant, en proportion, supérieure à la seconde – tient à l’incidence des allègements généraux de cotisations. Ces derniers limitent en effet l’incidence des revalorisations du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) sur la hausse des cotisations collectées.

En outre, le rendement de la fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux Asso connaîtrait aussi, en 2023, une croissance plus faible qu’en 2022 (2,1 % et 5,3 % respectivement).

● Si la croissance des recettes ralentirait en 2023, la hausse des dépenses serait plus soutenue, à hauteur de 3,7 %, qu’en 2022 – elle était alors de 3,0 %.

La revalorisation des prestations de l’assurance vieillesse et des prestations familiales, à hauteur de 5,4 % dans les deux cas, répond à l’inflation constatée en 2022. En outre, ces augmentations sont intervenues après une revalorisation anticipée de ces prestations à hauteur de 4,0 % le 1er juillet 2022, dont l’effet se répercute en année pleine. Par ailleurs, les charges relevant du périmètre de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) progresseraient de 4,8 % hors dépenses de crise, sous l’effet du dynamisme des soins de ville et des revalorisations salariales décidées en juillet 2022 – qui se répercutent en année pleine – et en juin 2023.

La hausse des dépenses liées aux prestations vieillesse et famille ainsi qu’à l’assurance maladie ne serait que partiellement compensée par le ralentissement de la progression des dépenses de l’Unedic. Celle-ci atteindrait 1,2 % en 2023, contre 2,6 % en 2022, sous l’effet cumulatif du rythme élevé des créations d’emploi, de la fin des mesures d’activité partielle et de l’incidence de la réforme de l’assurance chômage.

Toutefois, il convient de souligner que l’augmentation des recettes resterait, en 2023, nettement supérieure à celles des dépenses, l’écart entre les taux respectifs de croissance de ces deux agrégats s’élevant à 1,4 point. En outre, pour la première fois depuis 2019, le solde des Asso hors Cades et FRR serait positif, à hauteur de 4,1 milliards d’euros, alors que l’exercice 2022 avait donné lieu à un déficit de 6,5 milliards d’euros. Ces organismes, et singulièrement la Cades, n’en contribuent pas moins aux excédents des Asso.

B. la cades contribuerait de nouveau à l’excédent des administrations de sécurité sociale

● L’inclusion de la Cades dans le périmètre des administrations de sécurité sociale a pour corollaire la comptabilisation, dans le présent article liminaire, de l’amortissement de la dette des régimes obligatoire de base parmi les recettes de celles-ci.

Aussi les excédents de la Cades, correspondant au montant de la dette amortie, atteindraient-ils 18,3 milliards d’euros en 2023, soit environ 600 millions d’euros de moins que l’année précédente. À cet égard, il convient de relever que, si la comptabilisation de la dette amortie par la Cades parmi les recettes des Asso entraîne une majoration de l’excédent de ces dernières, malgré une diminution du volume de dette amorti, le solde des Asso dépasse, en 2023, son niveau de 2022, malgré une diminution du volume de dette amorti.

L’exercice 2022 s’était distingué par des circonstances particulièrement favorables, qui avaient permis à la caisse d’amortir le montant de dette le plus élevé depuis sa création en 1996 (18,9 milliards d’euros). D’une part, la forte reprise de l’activité économique au sortir de la crise sanitaire avait entraîné une hausse des recettes de la Cades. D’autre part, le niveau des taux d’intérêt réduisait le coût de l’emprunt.

En 2023, les recettes de la Cades, qui s’élèveraient à 21,1 milliards d’euros, seraient réparties de la manière suivante :

– le produit de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ressource entièrement affectée à la Cades, atteindrait 8,9 milliards d’euros ;

– la fraction du produit de la contribution sociale généralisée (CSG) affectée à la caisse représenterait 10,1 milliards d’euros ;

– le versement annuel du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) s’élève 2,1 milliards d’euros.

Il convient de relever que la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a modifié les ressources affectées à la Cades. À compter de 2024, la fraction de l’ensemble des assiettes de la contribution sociale généralisée (CSG) – à l’exception de celle sur le produit des jeux – sera diminuée de 0,15 point – pour atteindre 0,45 point à compter de 2024 contre 0,6 point auparavant. En outre, le versement du FRR serait réduit à 1,45 milliard d’euros par an à partir de 2025.

C. L’excédent DES RÉGIMES DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE LÉGALEMENT OBLIGATOIRES ET DU RÉGIME D’ASSURANCE CHÔMAGE

1. La situation du régime d’assurance chômage resterait excédentaire en 2023

En 2023, le solde de l’assurance chômage atteindrait 3,2 milliards d’euros en comptabilité de trésorerie. À titre de rappel, le régime a renoué avec une situation excédentaire à compter de 2022, après une période d’accumulation de déficits s’est traduite par la constitution d’une dette de 63,6 milliards d’euros à la fin de l’exercice 2021.

Le résultat pour 2023 tient compte de la reprise d’une partie de l’excédent du régime – qui s’analyse comme une perte de recettes – à hauteur de 2,0 milliards d’euros, prévue par le document de cadrage transmis aux partenaires sociaux le 1er août dernier, au titre du financement de la politique de l’emploi. Les recettes augmenteraient cependant de 0,7 % (soit un surcroît de ressources de 0,3 milliard d’euros) par rapport à 2022, sous l’effet de la croissance de la masse salariale portée par les augmentations de salaires et les créations d’emplois – 122 800 emplois salariés supplémentaires ont ainsi été comptabilisés au premier semestre 2023.

D’autre part, les dépenses augmenteraient de 3,6 % – soit 1,5 milliard d’euros – par rapport à 2022, en raison notamment de l’incidence de l’inflation sur les allocations versées. Le montant de celles-ci est en effet calculé sur la base de salaires journaliers de référence, que l’augmentation des salaires favorisée par l’inflation conduit à réévaluer à la hausse. En outre, le conseil d’administration de l’Unedic a revalorisé les allocations-chômage à deux reprises en 2023, à hauteur de 1,9 % le 1er avril et 1,9 % également le 1er juillet 2023.

De nouvelles règles d’indemnisation ont vocation à s’appliquer pour la période 2024-2026, l’accord entre les partenaires sociaux devant intervenir avant le 15 novembre 2023, aux termes du document de cadrage transmis par le Gouvernement. Dans l’hypothèse où les réformes de 2019-2021 et de 2023 (dite de « contracyclicité ») seraient maintenues, le solde du régime serait positif à hauteur de 4,1 milliards d’euros, en tenant compte de la perte de 2,5 milliards d’euros de recettes pour l’Unedic au titre de la reprise d’une partie de l’excédent.

La pérennisation des excédents de l’assurance chômage doit également permettre le remboursement de la dette du régime, qui s’établirait à 53,4 milliards d’euros en 2024, contre 57,5 milliards d’euros en 2023.

dette et solde du régime d’assurance chômage en comptabilité de trésorerie

Source : annexe VIII du PLFSS 2024.

2. L’excédent des régimes de retraite complémentaires obligatoires progresserait encore en 2023 avant une dégradation en 2024

Assurant la couverture du risque vieillesse en complément des régimes de base, les régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires couvrent la plus grande partie de la population, à l’exception des pensionnés des « régimes spéciaux ». Ils constituent un ensemble hétérogène par le nombre de leurs bénéficiaires. L’association générale des institutions de retraite des cadres et l’association des régimes de retraite complémentaire (Agirc-Arrco), qui concernent les salariés du secteur privé, comptent près de 20 millions de cotisants actifs et environ 15,4 millions de pensionnés de droit direct ou dérivé. Ces régimes représentent plus de 87 % des prestations.

Les régimes complémentaires obligatoires de retraite

Source : annexe VIII du PLFSS 2024.

En 2023, le solde des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires serait excédentaire à hauteur de 10,8 milliards d’euros, sous l’effet d’un fort dynamisme des recettes – qui augmenteraient de 7,8 % – dépassant la hausse des dépenses – qui progresseraient de 4,4 %. La croissance des recettes est favorisée par celle de la masse salariale, qui entraîne un surcroît de cotisations, tandis que l’augmentation des dépenses est soutenue par les revalorisations des prestations.

En 2024, l’excédent se contracterait à hauteur de 4,7 milliards d’euros en raison du ralentissement de l’inflation. Tandis que la croissance des recettes serait plus limitée – la masse salariale augmentant de 3,9 % après 6,3 % en 2023 –, les prestations seraient revalorisées à hauteur de 4,9 % le 1er novembre 2023 pour l’Agirc-Arrco et de 5,2 % le 1er janvier 2024 pour les autres régimes. Les charges progresseraient ainsi de 4,7 %.

II. Une légère diminution de l’excédent des Asso est attendue en 2024 sous l’effet d’une augmentation des dépenses plus rapide que celle des recettes

En 2024, malgré une augmentation du taux de croissance du PIB – 1,4 %, contre 1,0 % en 2023 – le solde des Asso se dégraderait, quoique de façon limitée. Ainsi, alors que les recettes se maintiendraient en proportion du PIB – leur montant étant égal à 26,6 % de ce dernier –, la part des dépenses dans le revenu national augmenterait de 0,1 point, pour atteindre 26,0 % du PIB. L’excédent de ce secteur des administrations publiques s’établirait à 17,3 milliards d’euros, contre 20,8 milliards d’euros en 2023.

Cette évolution découlerait d’un moindre dynamisme des recettes – qui augmenteraient de 3,7 %, contre 5,1 % en 2023 – jointe à une plus forte croissance des dépenses, à hauteur de 4,3 % contre 3,7 % lors de l’exercice en cours. La plus forte hausse des dépenses reflèterait en premier lieu le dynamisme des prestations, la croissance de celles-ci devant atteindre 4,8 %, contre 3,7 % en 2023. À l’inverse, la masse salariale privée connaîtrait une moindre hausse – 3,9 %, après 6,3 % –, ce qui réduirait le dynamisme des cotisations sociales. De manière analogue, la masse salariale totale augmenterait de 3,6 %, après avoir crû de 6,3 % en 2023, ce qui limiterait la hausse du produit de la CSG et de la CRDS.

*

PREMIÈRE PARTIE Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2023

Article 1er Rectification des prévisions de recettes, des tableaux d’équilibre et des objectifs de dépense pour 2023

I. Un déficit des comptes sociaux aggravé en cours d’exercice par une hausse des dépenses, qui n’est que partiellement compensée par un suRcroît de recettes

A. UN DÉFICIT DES COMPTES SOCIAUX LÉGÈREMENT SUPÉRIEUR AUX PRÉVISIONS de LA LOI DE FINANCEMENT RECTIFICATIVE

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2023 prévoyait initialement un déficit de 7,1 milliards d’euros. La loi de financement rectificative (LFRSS) a ensuite acté une dégradation du solde des régimes obligatoires de base et du FSV, dont le déficit devait atteindre 8,2 milliards d’euros, sous l’effet d’un surcroît de dépenses dans le périmètre de l’Ondam (à hauteur de 0,8 milliard d’euros) et de la branche vieillesse (0,4 milliard d’euros).

Aux termes du 1° du I du présent article, cette prévision de déficit serait portée à 8,8 milliards d’euros.

Le tableau suivant compare les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) et du FSV établies au présent article 1er avec celles arrêtées par la LFRSS 2023 :

Comparaison des prévisions du PLFSS 2024 avec celles de la LFRSS 2023

(en milliards d’euros)

Note : en raison de l’arrondi, le solde indiqué peut être différent de la somme des éléments qui le composent.

Sources : LFRSS 2023 et PLFSS 2024.

1. Un surcroît de dépenses par rapport aux prévisions de la loi de financement rectificative principalement imputable à la branche maladie

Le présent article fait état d’une prévision de dépenses augmentée de 5,8 milliards d’euros par rapport au montant arrêté par la LFRSS 2023. De façon générale, il convient de relever que les révisions de l’inflation à la hausse (en l’occurrence à hauteur de 0,5 point) s’accompagnent d’une augmentation des dépenses.

La décomposition du surcroît de dépenses fait notamment apparaître :

– 2,8 milliards d’euros imputables à la hausse de l’Ondam au titre, d’une part, des dépenses supplémentaires de soins de ville – à hauteur de 1,2 milliard d’euros, et, d’autre part, des revalorisations salariales qui bénéficient, à compter de juillet 2023, aux agents du secteur public. Le surcroît de dépenses de soins de ville s’explique notamment par l’augmentation des indemnités journalières ;

– 1,3 milliard d’euros correspondant au transfert du régime général vers l’Unedic et l’Agirc-Arrco pour pallier la sous-compensation des allégements généraux de cotisations, qui tient à l’augmentation de l’écart entre la fraction du produit de la TVA destinée à la compensation de ces derniers et leur coût réel. À titre de rappel, ce transfert avait porté sur 0,5 milliard d’euros en 2022 ;

– 0,9 milliard d’euros découlant d’une hausse des dépenses de la branche maladie hors Ondam ;

– 0,3 milliard d’euros résultant de la revalorisation des prestations familiales. Cette réévaluation tient notamment à une nouvelle estimation de l’incidence financière de la revalorisation de l’allocation de soutien familial ;

– 0,3 milliard d’euros correspondant à une révision à la hausse des dépenses du Fonds national d’action sociale (Fnas), qui relève de la branche famille, au titre des premières dépenses que devrait entraîner la mise en œuvre de la réforme du service public de la petite enfance ;

– 0,2 milliard d’euros découlant de la revalorisation des prestations vieillesse.

2. Une croissance des recettes plus importante que prévu, portée par le dynamisme de la masse salariale

● Concernant les recettes, le présent article modifie à la hausse la prévision de la LFRSS 2023, à hauteur de 5,3 milliards d’euros.

Ce surcroît de recettes tient d’abord à l’évolution plus favorable que prévu des déterminants économiques qui influent sur leur montant. En premier lieu, le taux de croissance de la masse salariale du secteur privé atteindrait 6,3 %, tandis que la LFRSS 2023 reposait sur une prévision de 4,8 %, soit une différence de 1,5 point de base. Il en résulte des recettes supplémentaires à hauteur de de 4,2 milliards d’euros au titre des cotisations assises sur cette masse salariale. Par ailleurs, les revalorisations salariales au sein de la fonction publique conduisent à une révision à la hausse des recettes assises sur les revenus du secteur public, à hauteur de 0,9 milliard d’euros.

À l’inverse, la progression du coût des allégements généraux de cotisations réduit l’incidence positive, sur les recettes des Robss, de la croissance de la masse salariale privée. À cet égard, la révision du bandeau maladie – à hauteur de 4,6 points en cumulé au titre des années 2022 et 2023 – modère de 0,6 milliard d’euros la croissance des recettes. En outre, le surcroît d’inflation entraînerait une baisse de la consommation et donc du produit de la TVA, dont il découle une perte de recettes de 0,7 milliard d’euros.

B. Des prévisions qui, malgré la révision proposée, confirment le rétablissement des comptes sociaux entre 2022 et 2023

En dépit de la dégradation des prévisions de solde pour l’année en cours entre la LFRSS 2023 et le PLFSS 2024, les comptes des Robss et du FSV connaîtraient un net rétablissement par rapport à l’exercice 2022, au cours duquel le déficit a atteint 19,7 milliards d’euros. L’année 2023 marque ainsi une résorption de plus de moitié du déficit des comptes sociaux, confirmant la trajectoire de sortie de crise qui, néanmoins, devrait connaître un infléchissement à partir de 2024, pour des raisons détaillées dans le tableau d’équilibre qui se rapporte à l’exercice à venir.

Le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2023 et l’annexe 3 du PLFSS 2024 soulignent que ce rétablissement du solde des Robss et du FSV découle principalement de la réduction des dépenses liées à la crise sanitaire supportées par la branche maladie. Le montant de ces dépenses exceptionnelles passerait ainsi de 11,7 milliards d’euros en 2022 à 0,9 milliard d’euros en 2023.

● L’ensemble des dépenses des Robss progresserait de 3,2 % en 2023, après une augmentation de 4,4 % en 2022. Parmi les facteurs qui contribuent à la hausse des dépenses, on peut notamment relever :

– les prestations maladie relevant de l’Ondam, qui progresseraient de 2,4 % sous l’effet notamment des revalorisations salariales accordées aux agents du secteur public. Parmi celles-ci, il convient de distinguer les mesures transversales, telles que la hausse de la valeur du point d’indice, ou sectorielles, en particulier dans le champ de l’objectif global de dépenses (OGD) médico-social. Par ailleurs, les dépenses de soins de ville resteraient dynamiques ;

– les prestations maladie hors Ondam, qui resteraient dynamiques et dont la croissance atteindrait 2,9 %. L’inflation entraînerait une revalorisation des prestations légales de 3,6 %, tout en favorisant une augmentation des salaires qui se répercute sur le coût des indemnités journalières ;

– les prestations de la branche autonomie non soumises à l’OGD, qui augmenteraient de 7,4 %, sous l’effet notamment de la dynamique de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ;

– les prestations familiales progresseraient de 5,7 %, soit 2,1 points de plus que le niveau de leur revalorisation légale (3,6 %), en raison de la revalorisation de 50 % de l’allocation de soutien familial (ASF), dont le coût s’élève à 1,1 milliard d’euros ;

– le montant des pensions de retraite versées augmenterait de 4,5 %, l’effet prix lié aux revalorisations (à hauteur de 2,8 % en moyenne annuelle) s’ajoutant à l’effet volume qui tient à la hausse du nombre de bénéficiaires et du montant moyen des pensions ;

– parmi les transferts, le coût de la sous-compensation des allégements généraux de cotisations à l’Unedic s’élèverait à 1,5 milliard d’euros, contre 0,5 milliard d’euros en 2022, en raison de l’écart entre la perte de recettes que ces exonérations représentent pour l’assurance chômage et le produit de la fraction de TVA affectée à la compensation

À l’inverse, le dynamisme des dépenses serait tempéré par plusieurs éléments (outre la quasi-extinction des dépenses de crise, mentionnée ci-dessus), en particulier :

– l’effet des revalorisations légales de prestations a été lissé sur deux années, dans la mesure où elles sont intervenues en deux temps : d’abord, de manière anticipée, le 1er juillet 2022, à hauteur de 4,0 % ; puis, conformément aux prescriptions légales, le 1er janvier et le 1er avril 2023. Ainsi, en moyenne annuelle, la revalorisation des prestations de retraite atteindrait 2,8 %, contre 3,1 % l’année précédente ;

– les transferts diminueraient de 4,9 %, sous l’effet notamment de la réduction des dépenses exceptionnelles liées à la crise.

● Concernant les recettes, celles-ci connaîtraient une augmentation de 5,3 % pour l’ensemble des régimes obligatoires de base et de 5,2 % à l’échelle des Robss et du FSV. L’écart entre le taux de croissance des produits nets et des charges nettes atteint 2 points pour ce périmètre, entraînant une résorption du déficit des comptes sociaux. À la différence des dépenses, dont l’augmentation ralentirait fortement entre 2022 et 2023 (– 1,2 point), le taux de croissance des recettes serait pratiquement stable pour la même période (5,2 % en 2023 après 5,4 % en 2022).

L’écart entre l’année passée et l’exercice en cours tient d’abord au ralentissement de l’augmentation de la masse salariale privée, dont la hausse atteindrait 6,3 % en 2023 contre 8,7 % en 2022, année durant laquelle l’extinction progressive des mesures d’activité partielle a entraîné une forte croissance de la masse salariale soumise à cotisations. En outre, l’arrivée à leur terme, en 2021 et 2022, du versement des cotisations et de la CSG assises sur les revenus des travailleurs indépendants, dont le paiement avait été différé en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire, avait accru les recettes lors de ces exercices. Par ailleurs, le dynamisme des allégements généraux, lié aux revalorisations du Smic, conduirait à ce que la croissance du produit des cotisations soit inférieure de 1,2 point à celle de la masse salariale privée (5,1 % contre 6,3 %). Les impôts, taxes et contributions sociales hors CSG progresseraient de 5,1 %, principalement sous l’effet de la hausse du produit de la TVA, qui atteindrait 6,1 %. Le rendement de la CSG augmenterait de 4,7 %, le surcroît de recettes lié au dynamisme de la masse salariale du secteur privé étant atténué par le ralentissement de la croissance des assiettes de la CSG sur les revenus du capital.

Charges et produits nets des régimes de base, par branche, du FSV et de l’ensemble consolidé régimes de base et FSV en 2023 (en milliards d’euros) et évolution par rapport à 2022

Source : Annexe 3 du PLFSS 2024.

II. La situation des organismes « satellites » de la sécurité sociale en 2023

A. Le Fonds de solidarité vieillesse

Le 2° du présent article porte rectification du tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base. Seul le FSV est concerné par cette disposition.

Le solde du FSV s’établirait à 0,8 milliard d’euros en 2023, soit un excédent inférieur de 0,5 milliard d’euros à la prévision de la LFRSS 2023, qui faisait état d’un solde prévisionnel de 1,3 milliard d’euros, identique au résultat de l’exercice 2022. La diminution de l’excédent du fonds découle d’une augmentation des charges qui n’est que partiellement compensée par celle des recettes.

D’une part, les dépenses du FSV atteindraient 19,5 milliards d’euros, soit 1,4 milliard d’euros de plus qu’en 2022, ce qui représente une hausse de 8,0 %. Cette évolution des charges est principalement liée à l’inflation, qui accroît le coût unitaire de l’indemnisation du chômage, dans un contexte d’augmentation de la cotisation de référence sous l’effet des revalorisations du Smic (dont la croissance atteindrait 5,4 % en moyenne annuelle en 2023).

D’autre part, la progression du produit de la CSG assise sur les revenus de remplacement (+ 4,4 % par rapport à 2022) et du capital (+ 5,2 %) entraînerait une hausse des recettes du FSV de près de 1 milliard d’euros.

B. Le fonds de réserve pour les retraites

Le FRR ne bénéficie d’aucune affectation de recettes depuis que la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites l’a transformé en fonds fermé. Le 3° confirme cet état de fait en prévoyant que les recettes de cet établissement public sont nulles.

Aux termes du I de l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, le FRR a désormais pour fonction de verser à la Cades 2,1 milliards d’euros par an, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros. En outre, à compter de 2025, en application de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie, le versement à la Cades sera réduit à 1,45 milliard d’euros par an et consacré à l’amortissement de la dette afférente aux déficits de la Caisse nationale d’assurance vieillesse et du FSV. Ce versement prendra fin à l’expiration des réserves du fonds et, en tout état de cause, au terme de l’apurement de cette dette.

Fin juin 2023, après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché (hors provisions) du portefeuille du FRR s’élevait à 20,4 milliards d’euros.

C. La caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 5° prévoit un objectif d’amortissement de 18,3 milliards d’euros, supérieur à la fois à l’objectif fixé en LFRSS 2023 (17,7 milliards d’euros), identique à celui établi par la LFSS 2023.

L’amélioration de l’objectif d’amortissement pour l’exercice en cours tient d’abord au dynamisme des recettes, qui devraient atteindre 21,1 milliards d’euros en 2023 contre 20 milliards d’euros en 2022. Les ressources de la Cades – une fraction de CSG et l’intégralité du produit de la CRDS – reposent en effet principalement sur la masse salariale, en forte croissance pour l’exercice 2023.

Fin 2023, la Cades devrait avoir amorti 242,5 milliards d’euros de dette soit 67,3 % des 360,5 milliards d’euros de dette sociale transférée à la même date.

Au 31 juillet 2023, la Cades se refinançait au taux de 1,93 %, contre 0,62 % au début de l’année 2022.

À la fin de l’année 2023, la Cades aura mené, selon son président, entendu par la rapporteure générale, six opérations pour un montant total d’émissions de 25 milliards d’euros. Dans l’état actuel des conditions de refinancement, en l’absence de nouvelle reprise de dettes, les prévisions de la Cades lui permettent d’estimer qu’elle sera en mesure d’amortir l’ensemble de sa dette en 2032.

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Article 2 Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs

Le présent article, qui fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale ([4]), rectifie l’objectif national d’assurance maladie (Ondam) ainsi que ses sous-objectifs pour l’année 2023.

Il convient de rappeler que l’Ondam a atteint 247,1 milliards d’euros en 2022, soit une révision à la hausse de 10,1 milliards d’euros par rapport à l’objectif voté initialement en loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 (236,8 milliards d’euros). Ce dépassement s’explique en grande partie par des dépenses exceptionnelles en lien avec la crise sanitaire supérieures à ce qui avait été provisionné (11,7 milliards d’euros constatés contre 4,9 milliards d’euros prévus en loi de financement de la sécurité sociale), soit un dépassement de 6,8 milliards d’euros. Le reste est lié à la hausse de 3,5 % du point d’indice des fonctionnaires intervenue en juillet 2022, aux conclusions de la mission flash sur les urgences et aux autres conséquences du contexte inflationniste.

Entre 2019 et 2022, le taux de croissance annuel moyen de l’Ondam a atteint 5,1 % hors dépenses de crise ([5]).

I. Un objectif 2023 EN HAUSSE DE 1,1 % par rapport à celui fixÉ en loi de financement rectificative de la sécurité sociale

Le présent article fixe à 247,6 milliards d’euros l’Ondam rectifié pour 2023, dont 105 milliards d’euros pour le sous-objectif relatif aux dépenses de soins de ville et 102,5 milliards d’euros pour le sous-objectif portant sur les dépenses relatives aux établissements de santé, qui constituent l’essentiel des dépenses sous Ondam. Les dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées et pour personnes en situation de handicap devraient atteindre cette année respectivement 15,5 et 14,7 milliards d’euros, soit un total de 30,2 milliards d’euros pour l’Ondam médico-social.

● L’Ondam pour 2023 rectifié par le présent projet de loi est en hausse de 2,8 milliards d’euros (+1,1 %) par rapport à l’objectif voté en loi de financement rectificative de la sécurité sociale, et de 3,5 milliards d’euros par rapport à l’objectif initial. Cela représente une hausse de 4,8 % par rapport à l’Ondam constaté pour 2022 hors dépenses liées à la crise sanitaire, et de + 0,2 % en les prenant en compte. Ce taux de progression est égal à celui de l’inflation prévue sur l’année, qui s’élève à 4,8 % au sens de l’indice des prix à la consommation harmonisé hors tabac.

Évolution DE l’objectif national d’assurance maladie POUR 2023

(en milliards d’euros)

Sources : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2023, loi de financement de la sécurité sociale et loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

● Comme le démontre le graphique ci-après, la convergence de la trajectoire de l’Ondam hors dépenses liées à la crise sanitaire et de la trajectoire de l’Ondam consolidé témoigne de la sortie de la crise sanitaire et du passage à une phase endémique.

évolution de l’objectif national d’assurance maladie entre 2019 et 2023

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

● Les dépenses en lien avec la crise sanitaire s’établiraient à 0,9 milliard d’euros en 2023, soit un montant inférieur de 0,1 milliard d’euros par rapport à la provision inscrite en loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Ces dépenses permettent la prise en charge par l’assurance maladie de l’achat de vaccins pour 0,4 milliard d’euros, de tests PCR et antigéniques pour 0,3 milliard d’euros, les indemnités journalières maladie pour 0,1 milliard d’euros, et la rémunération des professionnels de santé participant à la campagne de vaccination pour 0,1 milliard d’euros ([6]).

Ces surcoûts ont été nettement inférieurs aux années antérieures de 18,3 milliards d’euros en 2020 et 2021 et 11,7 milliards d’euros en 2022. Cette évolution témoigne du passage à une phase endémique.

● Les dépenses au titre du Ségur de la santé sont conformes aux prévisions. Pour rappel, 0,7 milliard d’euros supplémentaires sont consacrés en 2023 à la fin de la montée en charge des mesures du Ségur de la santé, dont 0,6 milliard d’euros pour compléter les revalorisations des personnels, notamment au titre des mesures visant à l’augmentation de l’intéressement collectif, de la prise en compte des catégories spécifiques de la fonction publique (attachés d’administration hospitalière, ingénieurs, bonifications d’ancienneté des agents de catégories C, prime de service) et de l’effet en année pleine de l’extension des revalorisations du Ségur aux professionnels de la filière socio-éducative. À cela s’ajoutent certains crédits reportés des années précédentes en raison d’une montée en charge des dispositifs plus lente que prévue concernant le développement du numérique en santé, la télésurveillance et le financement des services d’accès aux soins.

Les dépenses consolidées au titre du Ségur de la santé s’élèvent à 13,4 milliards d’euros, ce qui est conforme à la construction de l’Ondam 2023 ([7]).

II. UNE HAUSSE liÉe majoritairement aux revalorisations et À l’inflation

L’écart par rapport à l’objectif de 2,8 milliards d’euros inscrit en loi de financement rectificative de la sécurité sociale s’explique par plusieurs facteurs rappelés dans le rapport à la commission des comptes et dans l’annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il est dû pour plus de la moitié à la prise en compte des revalorisations salariales dans la fonction publique et à leur extension aux établissements sanitaires et médico-sociaux privés. Il s’explique également par le dynamisme des dépenses de ville, en particulier des indemnités journalières, dans le contexte d’inflation élevée et de retour de l’activité à des niveaux pré-covid.

A. Des revalorisations liÉes À l’inflation À hauteur de 1,6 milliard d’euros

Le 12 juin 2023, le Gouvernement a annoncé des revalorisations du traitement des fonctionnaires représentant 1,6 milliard d’euros dans le champ de l’Ondam pour 2023, qui expliquent la rectification du sous-objectif relatif aux établissements de santé et à l’Ondam médico-social.

Ces mesures de revalorisation sont composées d’une hausse de 1,5 % du point d’indice, de l’attribution de 5 points d’indice à tous les fonctionnaires, des mesures de hausse de points pour les bas salaires ainsi que d’une prime permettant d’augmenter le pouvoir d’achat. Une partie d’entre elles est entrée en vigueur dès le 1er juillet.

Le montant de 1,6 milliard d’euros englobe l’ensemble des établissements publics des secteurs sanitaires et médico-sociaux avec une extension pour le secteur privé sous la forme de mesures équivalentes. Le financement 2023 est assuré, pour le secteur sanitaire, à 100 % par les régimes d’assurance-maladie obligatoire et, pour le secteur médico-social, à hauteur de 0,3 milliard d’euros par la branche autonomie. Les autres financeurs que sont les départements et l’État prennent à leur charge le coût de la revalorisation à due proportion de leur financement de la masse salariale des établissements. Cette revalorisation complémentaire du pouvoir d’achat des fonctionnaires s’ajoute à l’effet année pleine de la hausse du point d’indice au 1er juillet 2022, déjà intégré dans la construction de l’Ondam 2023 en loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

B. des dÉpenses dynamiques en ville

● Hors impact de la crise et mesures spécifiques liées au contexte inflationniste, les dépenses relatives aux soins de ville seraient supérieures de 1,1 milliard d’euros à la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 selon l’annexe 5 ([8]). Ce dépassement provient d’une dynamique plus forte qu’anticipé en construction (+ 0,9 milliard d’euros) et d’un désavantage de base de 0,2 milliard d’euros découlant du dépassement de l’Ondam soins de ville en 2022 qui se reporte mécaniquement sur 2023. Dans le détail, ce dépassement s’explique principalement par la hausse des dépenses associées aux honoraires médicaux et dentaires, des remboursements de transports sanitaires et de biologie médicale, des dépenses au titre des indemnités journalières et des dépenses de produits de santé en ville. Cette prévision est toutefois à considérer avec précaution compte tenu des incertitudes liées à l’évolution de la situation sanitaire d’ici la fin de l’année.

● Les dépenses relatives au Fonds d’intervention régionale (FIR), cinquième sous-objectif de l’Ondam, seraient en augmentation de 0,3 milliard d’euros. En 2023, le niveau du FIR devrait s’élever à 4,9 milliards d’euros, un montant supérieur de 0,3 milliard d’euros à l’objectif initial. Ceci s’explique par le déploiement du fonds d’urgence pour les établissements médico-sociaux ainsi que par le financement des aides à destination des transporteurs sanitaires privés dans le cadre de la négociation de l’avenant conventionnel n° 11. En conséquence, les dépenses relatives à l’Ondam médico-social seraient inférieures de 0,1 milliard d’euros.

La rapporteure générale salue les efforts du Gouvernement pour maintenir l’Ondam à un niveau élevé depuis le début de la crise sanitaire. Il a connu au cours de ces dernières années une progression inédite, à hauteur de + 5,1 % par an en moyenne sur les quatre dernières années, contre + 2,3 % seulement sur la décennie 2010-2019 en intégrant les mesures du Ségur de la santé alors que l’inflation moyenne s’est élevée à 3,0 % par an sur cette même période. Ce travail devra se poursuivre dans les semaines et les mois à venir pour tenir compte des conséquences de la poussée inflationniste sur le système de santé et préserver en particulier les capacités financières des établissements de santé dont les charges ne cessent de croître.

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Article 3 Rectification de la contribution des régimes d’assurance maladie et de la branche autonomie au fonds pour la modernisation et l’investissement en santé et de la contribution de la branche autonomie aux agences régionales de santé

I. LA PARTICIPATION DES BRANCHES MALADIE ET AUTONOMIE AU FINANCEMENT DU FONDS POUR LA MODERNISATION ET L’INVESTISSEMENT EN SANTÉ serait rectifiée pour tenir compte du nouveau calendrier des investissements numériques prévus par le ségur

A. La LFSS 2023 prévoyait une nouvelle hausse des dotations au titre de la mise en œuvre du volet investissement du Ségur de la santé

Le fonds pour la modernisation et l’investissement en santé (FMIS) a été créé le 1er janvier 2021, par transformation du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Son périmètre a alors été étendu aux établissements médico-sociaux et aux structures d’exercice coordonné en ville. Il contribue au financement des dépenses d’investissement des établissements de santé et de leurs groupements, ainsi qu’à des investissements numériques au sein des secteurs sanitaire et médico-social.

La transformation du FMESPP en FMIS a accompagné la croissance de la dotation de ce fonds, sous l’effet du Ségur de la santé. En effet, la majeure partie des dotations consacrées au volet investissement du Ségur sont versées au FMIS, qui reverse ensuite ces crédits aux agences régionales de santé.

La dotation allouée au fonds inclut ainsi, outre les dotations d’investissement qui préexistaient au Ségur de la santé, les dotations exceptionnelles prévues par ce dernier, dans le cadre duquel deux priorités ont été assignées au FMIS : le financement de projets hospitaliers prioritaires et les projets ville-hôpital, d’une part ; le rattrapage du retard dans l’utilisation du numérique en matière de santé, d’autre part.

Dans la loi de financement de l’année, le FMIS reçoit une dotation de la branche maladie de la sécurité sociale et une dotation de la branche autonomie. Celles-ci ont des vocations distinctes : la branche maladie finance des investissements au sein de structures de santé, tandis que la branche autonomie contribue aux investissements numériques dans les Ehpad.

Pour 2023, la contribution de la branche maladie avait été rehaussée, pour atteindre 1,163 milliard d’euros contre 1,035 milliard d’euros l’année précédente. L’exposé sommaire de l’article 41 du PLFSS 2023 – devenu l’article 103 dans le texte adopté – précisait notamment que 100 millions d’euros seraient consacrés aux investissements numériques en santé, qui constituent l’une des dimensions du Ségur. En outre, la dotation de la branche autonomie s’élevait à 88 millions d’euros pour 2023 et était intégralement consacrée à des investissements numériques au sein des Ehpad.

B. Le PLFSS 2024 rectifie à la baisse la dotation globale du fonds compte tenu du rythme des investissements numériques du SéguR

La rectification de la dotation globale du FMIS réduirait le montant de celle-ci de 1,251 à 1,049 milliard d’euros, soit une baisse de 99 millions d’euros. L’évolution se décomposerait de la façon suivante :

– la contribution de la branche maladie diminuerait de 101 millions d’euros, et s’élèverait à 1,062 milliard d’euros ;

– la contribution de la branche autonomie serait réduite de 1 million d’euros, pour atteindre 87 millions d’euros.

Cette diminution de la dotation globale du fonds vise à tirer les conséquences du déploiement du volet numérique des investissements prévus par le Ségur. En outre, il convient de souligner que le montant rectifié de la dotation globale du FMIS resterait supérieur, en 2023, aux niveaux qu’il avait atteints au cours des deux exercices précédents (1,132 milliard d’euros en 2021, 1,125 milliard en 2022).

Le tableau suivant retrace l’évolution, depuis 2021, des dotations du FMIS déterminées par les LFSS, en faisant état de la rectification que le PLFSS 2024 prévoit d’y apporter au titre de l’exercice 2023 :

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DU FMIS

(en millions d’euros)

Source : LFSS 2021, 2022 et 2023 et LFSS 2024.

II. LA CONtrIBUTION DE LA BRANCHE AUTONOMIE AUX AGENCES RÉGIONALES DE SANTÉ serait rehaussée au titre de la mise en œuvre du Fonds d’urgence pour les établissements en difficulté

La branche autonomie, par le canal de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), contribue à certaines actions du fonds d’intervention régional (FIR), qui finance des initiatives et expérimentations des établissements et services médico-sociaux validées par les agences régionales de santé (ARS), à destination des personnes âgées ou en situation de handicap.

Le tableau suivant retrace l’évolution, depuis 2021, des dotations aux ARS déterminées par les LFSS, en précisant la rectification que le PLFSS 2024 prévoit d’y apporter au titre de l’année 2023.

ÉVOLUTION DE LA CONTRIBUTION DE LA CNSA AUx ARS

(en millions d’euros)

L’article 41 du présent projet de loi prévoit une diminution de cette contribution en 2024 par rapport au montant rectifié pour 2023. Elle s’élèverait ainsi à 190 millions d’euros. Cette prévision est cohérente avec le caractère exceptionnel des dotations attribuées aux ARS dans le cadre du fonds d’urgence pour les ESMS mis en œuvre en 2023. Il convient de relever que ce montant serait cependant nettement supérieur à la contribution prévue par la LFSS 2023, qui atteignait 178,4 millions d’euros.

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Article 4 Rectification du montant M de la clause de sauvegarde pour 2023

La clause de sauvegarde faisant l’objet d’une présentation plus complète et détaillée au commentaire de l’article 11 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, lequel en modifie profondément l’assiette à partir de l’année 2025, le présent commentaire se borne à expliciter les facteurs conduisant le Gouvernement à solliciter du Parlement la rectification à la hausse du montant M pour l’année 2023.

Un dispositif de régulation macroéconomique des dépenses de médicaments qui prend une place croissante

● La clause de sauvegarde du médicament a été créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ([9]) pour assurer la régulation des dépenses d’assurance maladie consacrées aux médicaments. Son mécanisme repose sur la fixation annuelle d’un montant – dit « montant M » – censé représenter le chiffre d’affaires global hors taxes dégagé par les entreprises pharmaceutiques sur les médicaments remboursables compatible avec le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam).

Lorsque le chiffre d’affaires agrégé des entreprises pharmaceutiques dépasse le montant M fixé pour l’exercice en cours, chaque entreprise est alors redevable d’une contribution – contribution L – permettant de compenser le coût pour l’assurance maladie de la hausse des dépenses de médicaments.

L’originalité de la clause de sauvegarde du médicament réside donc dans le fait que, si son fait générateur repose sur une base collective, ses conséquences sont individualisées pour chaque entreprise pharmaceutique.

Compte tenu de sa nature, la clause de sauvegarde du médicament revêt un caractère incitatif et n’a donc pas nécessairement vocation à s’activer lorsque les outils de régulation de la dépense fonctionnent correctement en amont – fixation des prix, négociation des remises et maîtrise des volumes notamment. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les annexes aux projets de loi de financement de la sécurité sociale ne présentaient pas d’information relative au rendement de la contribution L jusqu’au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. Or, force est de constater que le seuil de déclenchement est quasi systématiquement dépassé depuis 2015, à l’exception notable de l’année 2020 marquée par la crise sanitaire, et dans des proportions de plus en plus importantes.

Il en résulte que le rendement de la contribution L connaît une hausse exponentielle : le montant appelé était de 159 millions d’euros en 2019 et de 779 millions d’euros en 2021 ([10]). Il devrait atteindre 1,6 milliard d’euros en 2022.

● Ce dynamisme s’explique par plusieurs facteurs :

– la hausse de la consommation de médicaments. En 2022, la consommation de médicaments en ambulatoire ([11]) s’élève ainsi à 32,8 milliards d’euros, en hausse de 5,3 % par rapport à 2021 ([12]). Cette accélération tranche avec l’évolution constatée entre 2014 et 2020, période au cours de laquelle la consommation de médicaments connaissait une baisse de 1,2 % en moyenne annuelle. L’augmentation en volume est particulièrement élevée puisqu’elle atteint 9 % en 2022, soit un rythme encore plus soutenu qu’en 2021 (+ 7,8 %) qui était déjà à un niveau historique ;

– l’arrivée sur le marché de produits innovants particulièrement coûteux. Ce facteur est illustré par la forte hausse des dépenses de médicaments présentant une amélioration du service médical rendu (ASMR) majeure, importante ou modérée, soit ASMR I à III, dont le montant a crû de 46 % depuis 2017 ([13]). Selon l’assurance maladie, le taux de croissance annuel moyen des dépenses de médicaments remboursables brutes, c’est-à-dire avant prise en compte des remises et de la contribution L, était de 9,1 % entre 2020 et 2022 contre 1,6 % entre 2017 et 2019 ([14]).

Cette hausse des dépenses s’est produite alors même que les mesures de régulation de la dépense de médicament ont joué à plein régime. Entre 2019 et 2022, le montant total des remises pharmaceutiques et de la clause de sauvegarde a ainsi connu une hausse de 45,2 % par an pour atteindre 7,5 milliards d’euros en 2022 ([15]). En prenant en compte les remises, la dépense remboursable de médicament a progressé de 5,7 % par an depuis 2020.

II. La rectification du montant M pour maintenir un rendement constant de la clause de sauvegarde

● La montée en charge de la clause de sauvegarde du médicament n’est pas sans poser de problèmes. D’une part, les entreprises pharmaceutiques intègrent les conséquences de son déclenchement dans leur approche des négociations de prix avec le comité économique des produits de santé (CEPS). Celui-ci exerce un rôle essentiel dans la fixation et la régulation des prix des produits de santé remboursés par l’assurance maladie, qu’il s’agisse des médicaments ou des dispositifs médicaux, et contribue activement au contrôle de la dépense.

Les prix ou les tarifs des produits de santé remboursables par l’assurance maladie sont fixés par conventions conclues entre le CEPS et les entreprises commercialisant les produits de santé, ou avec les organisations professionnelles représentatives de l’industrie du médicament (LEEM) ou de l’industrie des dispositifs médicaux (Syndicat national de l’industrie des technologies médicales, SNITEM). En cas d’échec des négociations, le CEPS peut prendre une décision unilatérale ([16]).

On distingue différentes catégories de prix :

– le prix de vente au public ([17]), soit celui des produits vendus en officine ;

– le prix de cession au public ([18]) correspond au tarif de vente aux établissements de santé ;

– le tarif de responsabilité ([19]) constitue le prix unique sur la base duquel intervient le remboursement pour des produits ou services équivalents en termes d’efficacité, avec par exemple un alignement des prix des princeps sur celui des génériques.

Le CEPS mène ses négociations en fonction de l’objectif d’économie qui lui est assigné. Pour l’année 2024, il est fixé à 850 millions d’euros.

Or, lors de son audition, le président du CEPS a reconnu que la perspective d’une contribution L élevée rendait délicate la négociation avec les industriels du secteur, aussi bien pour la fixation du prix que pour la négociation de remises. Loin de son objectif initial qui était d’inciter les entreprises à emprunter la voie de la négociation conventionnelle, la clause de sauvegarde apparaît paradoxalement aujourd’hui un frein à ces négociations.

● Cet écueil est renforcé par le manque de visibilité dont disposent les entreprises vis-à-vis du montant définitif de la contribution dont ils savent dorénavant qu’ils devront s’en acquitter chaque année. Outre les incertitudes sur le chiffre d’affaires dans un contexte de croissance dynamique du secteur, les difficultés liées au processus déclaratif conduisent à ce que le montant de la contribution et sa répartition ne soient connus que relativement tard par les opérateurs.

Cette imprévisibilité incite à la prudence au détriment des autres leviers de la régulation, ce qui justifie le choix du Gouvernement de modifier l’assiette de la contribution afin de fiabiliser le calcul de son montant ([20]).

● Ces différents constats ont notamment été formulés par le groupe de personnalités qualifiées auquel la Première ministre a confié la mission sur les produits de santé. Non seulement la clause de sauvegarde apparaît dorénavant plus comme une « sanction financière collective que comme un système de régulation », mais la mission considère que les négociations individuelles par laboratoire semblent plus équitables et efficaces sur le plan économique ([21]).

La mission propose ainsi de réduire le poids de la clause de sauvegarde dans la régulation des dépenses de médicaments au profit d’autres leviers de maîtrise des dépenses, que ce soit en termes de prix mais également de volumes.

S’inscrivant dans cette philosophie, le présent article a pour objectif de stabiliser le rendement de la contribution L et d’éviter qu’il ne poursuive sa forte croissance en rehaussant le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde à 24,9 millions d’euros en 2023. Selon les différentes personnes auditionnées, cette hausse de 300 millions d’euros par rapport au niveau fixé en loi de financement pour 2023 devrait réduire le rendement attendu de la taxe de 120 millions d’euros, réduction qui s’imputera sur le solde de la branche maladie à qui est affectée cette contribution.

Ce choix traduit la confiance du Gouvernement et de la majorité dans la capacité des acteurs du médicament à renforcer les outils de régulation des dépenses de santé en amont en jouant notamment sur les baisses de prix – avec un objectif de 850 millions d’euros d’économie pour l’année 2024 – mais également sur les volumes de vente – objectif de 300 millions d’euros.

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DEUXIÈME PARTIE Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général de la sécurité sociale pour l’exercice 2024

TITRE Ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRéSORERIE

Chapitre Ier Renforcer les actions de lutte contre la fraude aux cotisations

Article 5 Réforme de la procédure de l’abus de droit, sécurisation du dispositif d’avance immédiate et adaptation de son calendrier

I. L’avance immédiate de crédit d’impôt en faveur des services à la personne

A. Un dispositif à sécuriser au regard de formes émergentes de fraude

1. Un dispositif mis en œuvre à partir de janvier 2022 pour réduire les délais de versement des aides à l’emploi d’un salarié à domicile

a. Le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile : une aide fiscale au champ d’application étendu, qui doit être conjugué avec d’autres catégories de dispositifs

Le crédit d’impôt lié à l’emploi d’un salarié à domicile, également nommé crédit d’impôt en faveur des services à la personne (Cisap), a été créé par l’article 17 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991 de finances rectificative pour 1991. Le dispositif est actuellement codifié à l’article 199 sexdecies du code général des impôts.

Aux termes de ce dernier, les dépenses engagées par un contribuable au titre de services rendus à son domicile par un salarié ou un organisme de services à la personne (OSP) ouvrent droit à un crédit d’impôt sur le revenu. Le montant de ce dernier est égal à 50 % des dépenses supportées par le particulier, retenues dans la limite d’un plafond annuel de 12 000 euros, lequel peut être majoré en fonction de la composition du foyer ([22]).

En diminuant le coût des services à domicile pour les particuliers, cet avantage fiscal constitue à la fois un instrument de soutien à ces derniers et aux professionnels du secteur des services à la personne. À ce titre, il favorise également la lutte contre l’emploi dissimulé, en réduisant le bénéfice lié à l’absence de déclaration ou à la sous-déclaration, par les ménages, des services effectués à leur résidence.

Les activités concernées par cette disposition sont mentionnées aux articles L. 7231-1 et D. 7231-1 du code du travail. Le premier de ces articles distingue trois catégories de services à la personne :

– la garde d’enfants ;

– l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans l’environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile ;

– les services aux personnes à leur domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales.

L’article D. 7231-1 du même code précise le champ d’application de ces dispositions en fixant la liste des activités de services à la personne dont l’exercice est soumis à agrément ou peut faire l’objet d’une déclaration auprès du représentant de l’État dans le département.

En outre, il convient de relever que les aides perçues par le particulier au titre de l’emploi d’un salarié à domicile sont déduites de l’assiette du crédit d’impôt. Il en va ainsi, notamment, de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), de la prestation de compensation du handicap (PCH) et du complément de libre choix de mode de garde (CMG) ([23]). Or, les versements respectifs du crédit d’impôt et de ces différentes allocations ne répondent pas au même calendrier. Ainsi, avant 2019, le crédit d’impôt ne bénéficiait aux particuliers qu’au moment de l’établissement de l’avis d’imposition portant sur l’année durant laquelle la prestation de services était intervenue, c’est-à-dire six à dix-huit mois après sa réalisation.

Aussi les différences entre les calendriers de versement respectifs de ces différentes aides – crédit d’impôt et prestations sociales – constituent-elles une contrainte technique prise en compte dans l’élargissement progressif de l’avance immédiate de crédit d’impôt à de nouveaux publics et types d’activités.

b. La résorption du décalage entre la réalisation de services à domicile et le versement des aides fiscales et sociales afférentes à ceux-ci

Avant même que le dispositif d’avance immédiate n’entre en vigueur, de premières modifications ont été apportées au calendrier de versement du crédit d’impôt afin de réduire l’intervalle de temps entre le fait générateur et la liquidation de celui-ci.

La loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a d’abord prévu que les bénéficiaires du crédit d’impôt se voient verser un acompte sur le montant de ce dernier, au plus tard le 1er mars de l’année de la liquidation de l’impôt dont ils se sont acquittés au titre de leurs revenus de l’année précédente ([24]). Cet acompte est égal à 60 % de la valeur du crédit d’impôt qui leur a été accordé lors de la liquidation de l’impôt de l’impôt afférent aux revenus de l’avant-dernière année. Aux termes du quatrième alinéa de l’article 1665 bis du code général des impôts, le montant pris en considération pour le calcul de cet acompte est égal à la valeur du crédit d’impôt après imputation de l’aide spécifique prévue au 6° du II de l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale.

L’article 20 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020 a ensuite lancé une expérimentation dans les départements du Nord et de Paris visant à assurer le « versement contemporain » d’aides aux particuliers, âgés ou en situation de handicap, employant des aides à domicile. Ces publics, sur la base du volontariat, n’avaient plus besoin de procéder à une avance de trésorerie puisque le crédit d’impôt sur le revenu portant sur les dépenses à la charge des particuliers employeurs leur était versé pendant l’année en cours et qu’il était tenu compte des aides qui leur étaient versées par ailleurs – notamment l’APA et la PCH.

L’article 13 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 a prévu la généralisation progressive de ce dispositif. Ainsi, depuis janvier 2022 pour les personnes utilisant le chèque emploi service universel, et depuis juin 2022 pour celles ayant recours à un prestataire extérieur, l’Urssaf calcule l’avantage tiré du crédit d’impôt et déduit cette somme des montants prélevés sur les particuliers employeurs pour le paiement du salarié ou de l’organisme. La mise en œuvre du versement anticipé du montant du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile constitue à la fois une mesure de simplification au profit des particuliers et un instrument de lutte contre l’emploi dissimulé :

– d’une part, le service d’avance immédiate s’apparente à un mécanisme de tiers payant : à ce titre, il rend l’effet de l’aide fiscale contemporain du paiement de la prestation à laquelle elle se rapporte. Ce faisant, l’avance immédiate permet une économie de trésorerie pour le particulier, qui n’a plus besoin d’avancer la part de la rémunération du salarié ou de l’organisme qui a vocation à lui être restituée sous forme de crédit d’impôt. En d’autres termes, la charge de l’avance de frais est transférée du particulier à l’administration, au bénéfice du premier.

– d’autre part, en diminuant les coûts supportés par le particulier dès le paiement de la prestation, l’avance immédiate réduit le bénéfice que celui-ci retirerait de la non-déclaration de l’emploi d’un salarié ou du recours à un OSP.

L’article 13 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 a prévu d’inclure dans ce dispositif les bénéficiaires de l’APA et de la PCH au 1er janvier 2023, ainsi que les particuliers employeurs bénéficiant d’une garde d’enfant au 1er janvier 2024. L’article 5 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 a ensuite ajusté le calendrier de généralisation de cette expérimentation. L’ouverture du service d’avance immédiate aux activités de garde d’enfants de plus de 6 ans a été avancée à septembre 2022, tandis que le cadre expérimental a été prolongé pour les bénéficiaires de l’APA et de la PCH, au plus tard jusqu’au 1er janvier 2024. En outre, le même article avait intégré les activités de garde d’enfants de moins de 6 ans à cette expérimentation, dans la perspective d’une généralisation le 1er janvier 2024.

2. De nouveaux ajustements du calendrier de généralisation du service d’avance immédiate sont nécessaires

a. L’inclusion à brève échéance des bénéficiaires de l’APA et de la PCH se heurte à des contraintes techniques

Concernant en premier lieu les bénéficiaires de l’APA et de la PCH, la généralisation du versement contemporain en cours d’expérimentation soulève le problème de l’interconnexion entre les systèmes d’information respectifs des départements – qui versent ces prestations – et des Urssaf – qui gèrent le dispositif d’avance immédiate. À cet égard, il apparaît que la généralisation de la mesure présuppose des développements informatiques supplémentaires de la part des départements. Or, l’article 49 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 a prévu l’élaboration d’un système d’information unique pour la gestion de l’APA à domicile. Celui-ci, élaboré dans le cadre d’un programme de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), devrait être déployé d’ici la fin de l’année 2025. Dans ces conditions, le développement de nouvelles solutions informatiques par les départements entraînerait un risque d’obsolescence à brève échéance.

b. L’intégration des activités de garde d’enfants de moins de six doit être coordonnée avec la réforme du CMG

De manière analogue, le calendrier de mise en œuvre de l’avance immédiate pour les activités de garde d’enfants de moins de six ans appelle un ajustement pour tenir compte de la réforme du CMG, prévue par l’article 86 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale de 2023, qui sera mise en œuvre au plus tard le 1er juillet 2025. Celle-ci concerne en particulier le calcul du CMG au titre de l’emploi direct d’une assistante maternelle ou d’un salarié pour la garde d’enfant à domicile. L’article 86 susmentionné prévoit également d’étendre le bénéfice de la prestation aux enfants de 6 à 12 ans pour les familles monoparentales (« CMG 6-12 ») et de permettre un partage de la prestation en cas de garde alternée de l’enfant (ouverture du CMG linéarisé aux deux parents en cas de résidence alternée).

3. Une sécurisation du dispositif s’impose à la lumière des actes de fraude constatés par les Urssaf

Par ailleurs, depuis la création du service d’avance immédiate, les Urssaf ont constaté des pratiques frauduleuses de la part de prestataires. Des situations analogues pourraient au demeurant impliquer certains particuliers employeurs.

Une partie de ces fraudes s’appuie sur les modalités particulières de fonctionnement du dispositif. En particulier, le 2° du III de l’article L. 133-8-4 permet aux particuliers de verser aux prestataires un acompte sur leur rémunération. Le prestataire déclare ensuite ce versement à l’Urssaf, qui calcule le reste à charge pour le particulier – après application de l’avance immédiate – et reverse au prestataire le reliquat de sa rémunération. En outre, ce dispositif permet aux particuliers de réduire le prélèvement qui est ensuite opéré par l’Urssaf au titre du paiement de la part des factures des prestataires qui restent à leur charge. Or, il est impossible de vérifier immédiatement que le particulier s’est effectivement acquitté, auprès du prestataire, de la somme que ce dernier déclare avoir perçue. Il en découle un risque de fraude, notamment en cas de connivence entre le prestataire et le particulier.

B. Le dispositif proposé

Le présent article tend d’une part à lutter contre les fraudes à l’utilisation du service d’avance immédiate et, d’autre part, à adapter le calendrier de déploiement de ce dernier en maintenant le cadre expérimental au-delà du 1er janvier 2024 pour les activités de garde d’enfants de moins de 6 ans et les bénéficiaires de l’APA et de la PCH.

1. La lutte contre la fraude au service d’avance immédiate

a. Un encadrement plus strict de l’accès au dispositif

Un premier ensemble de dispositions du présent article concerne la sécurisation des conditions d’accès au service d’avance immédiate, tant pour les particuliers que pour les prestataires.

● En premier lieu, les employeurs et les particuliers devraient utiliser un compte bancaire domicilié en France ou dans l’espace unique de paiement en euros de l’Union européenne. Cette disposition, prévue par le a du 2° (qui modifie le I de l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale, lequel concerne les particuliers employeurs) ainsi que par le a et le c du 3° du I (qui visent le II et le III de l’article L. 133-8-4 du même code, ce dernier se rapportant aux particuliers qui ont recours à un OSP), permettrait notamment aux Urssaf de s’assurer de l’existence des bénéficiaires en consultant le fichier des comptes bancaires (Ficoba) géré par la direction générale des finances publiques.

● En outre, le a du 4° du I, qui modifie l’article L. 133-8-5 du code de la sécurité sociale, prévoit de nouvelles conditions d’accès au dispositif pour les prestataires. Ainsi, ces derniers devraient produire des éléments témoignant du respect effectif des obligations sociales (déclaration et paiement des cotisations et contributions) et fiscales qui leur incombent, dans le but d’exclure les structures nouvellement créées. Ils devraient également présenter des garanties financières. La définition des conditions de mise en œuvre de ces deux obligations interviendrait par décret.

b. La limitation des cas pouvant favoriser la déclaration de prestations ou de versements fictifs

● Afin de prévenir la déclaration, par les prestataires, de versements fictifs dont ils auraient bénéficié de la part de particuliers utilisant le service, le 3° du I modifie le 2° du III de l’article L. 133-8-4 du code de la sécurité sociale pour supprimer la déclaration des sommes directement versées par le particulier au prestataire. En outre, dans le but de lutter contre la déclaration de prestations fictives, le c du 3° du I prévoit qu’un arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale fixe la liste des informations et pièces justificatives que les prestataires doivent transmettre aux Urssaf en même temps que la déclaration des sommes dues par chaque particulier pour lequel ils ont déclaré des prestations.

c. Des possibilités élargies de sanction

Des prérogatives supplémentaires sont accordées aux Urssaf en matière de sanction des cas de fraude, tant pour les particuliers employeurs que pour les clients d’organismes de service à la personne.

En premier lieu, le 2° du I complète les cas d’exclusion des particuliers employeurs du dispositif d’avance immédiate prévus par la rédaction actuelle de l’article L. 133-5-12 du code de la sécurité sociale, en y ajoutant le surendettement de l’employeur et le non-respect par ce dernier des conditions générales d’utilisation du service. Il prévoit la possibilité de suspendre l’accès des particuliers à ces dispositifs lorsque le nombre ou le montant des prestations déclarées est anormalement élevé. Il précise également les modalités de recouvrement des sommes dues par le particulier employeur en cas de déclaration de prestations fictives, de non-transmission des justificatifs relatifs à la prestation ou de défaut de paiement des sommes dues, en y appliquant le régime applicable au recouvrement des cotisations assises sur les salaires. Enfin, alors que la rédaction actuelle de l’article L. 133-5-12 susmentionné ne prévoit pas de sanction financière en cas de fraude pour ces particuliers employeurs, ladite section du présent article prévoit qu’une majoration de 50 % des sommes dues est applicable en cas de déclaration de prestations fictives.

d. Le renforcement des sanctions en cas de fraude

● Le 5° et le 6° du I du présent article prévoient aussi un renforcement des sanctions qui peuvent être prononcées à l’encontre des organismes de service à la personne en cas d’utilisation frauduleuse du dispositif.

Le 5° élargit les cas pouvant donner lieu à l’exclusion du dispositif. Ainsi, les organismes placés en liquidation judiciaire de l’organisme, ceux en redressement judiciaire et qui ne bénéficient qu’un plan de redressement ou d’une autorisation de poursuivre leur activité, ou les structures dont le dirigeant a fait l’objet d’une mesure de faillite personnelle, seraient exclus. Un cas d’exclusion particulier est prévu pour les groupements d’employeur, les coopératives et les coopératives artisanales. Il précise également les cas d’exclusion en vigueur. En outre, à l’instar du 2° (qui concerne les particuliers employeurs), le 5° crée une procédure de suspension temporaire du service en cas de déclaration – pour les prestataires – ou d’acceptation – pour les particuliers – d’un nombre anormalement élevé de prestations ou lorsqu’il existe des indices du caractère fictif de la prestation déclarée ou acceptée.

Le 6° crée une nouvelle sanction financière en cas de fraude. Aux termes de l’article L. 133-8-7 du code de la sécurité sociale, en cas d’utilisation du dispositif contrevenant aux dispositions de l’article L. 133-8-6 du même code, les prestataires sont tenus de reverser à l’organisme de recouvrement les sommes litigieuses que ce dernier leur notifie. En outre, une majoration de 10 % est applicable aux sommes réclamées qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure. Le 6° prévoit qu’en cas de déclaration ou d’acceptation d’une prestation fictive, une majoration de 50 % au plus est applicable aux sommes litigieuses.

● En outre, le 7° du I et le 4° du III prévoient que les litiges portant sur les décisions des Urssaf ayant trait à la mise en œuvre de l’avance immédiate (et qui concernent plus particulièrement les décisions de suspension de l’accès au dispositif et d’exclusion de ce dernier) relèvent de tribunaux judiciaires spécialement désignés. En l’état du droit, la compétence de ces derniers inclut notamment, en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire, les litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale. Or, dans la mesure où l’avance immédiate a le caractère d’une aide financière imputable sur un crédit d’impôt – et non d’une prestation sociale –, et en l’absence de dispositions le rattachant de manière expresse au contentieux de la sécurité sociale, la juridiction compétente n’est pas clairement identifiée. Dès lors que le service d’avance immédiate est assuré par les Urssaf, il semble opportun d’intégrer le contentieux qui s’y rapporte à la compétence des juridictions dont relèvent également les litiges portant sur les autres décisions de ces organismes. Par ailleurs, le 8° du I exclut les litiges portant sur la mise en œuvre du service d’avance immédiate au profit de particuliers recourant à un OSP de l’obligation de former un recours administratif – préalable à tout recours contentieux – devant les commissions de recours amiable (CRA) des Urssaf. En effet, la majeure partie de l’activité de ces dernières se rapporte au recouvrement des cotisations, qui constitue un domaine de compétence éloigné de celui que mobilise la mise en œuvre de l’avance immédiate en cas de recours à un OSP, qui concerne une relation commerciale.

2. Le report de la généralisation de l’avance immédiate pour les activités de garde d’enfants de moins de 6 ans et les bénéficiaires de l’APA-PCH

Enfin, les IV et V du présent article adaptent le calendrier de mise en œuvre de l’avance immédiate de crédit d’impôt.

● Le IV et le 2° du V modifient l’article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, afin de proroger, jusqu’au 1er juillet 2027 au plus tard, au lieu du 31 décembre 2023, le cadre expérimental en vigueur pour les bénéficiaires de l’APA et de la PCH.

● De manière analogue, le 1° du V modifie l’article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 afin de différer l’intégration des prestations de garde d’enfant de moins de 6 ans au service d’avance immédiate, qui interviendrait au plus tard le 1er juillet 2026, et non le 1er janvier 2024.

C. L’impact financier

L’incidence de la mesure de sécurisation est évaluée à 10 millions d’euros par an, qui correspond à l’estimation du montant de la fraude évitée et bénéficierait principalement aux branches maladie et vieillesse (pour 4,13 et 4,22 millions d’euros respectivement chaque année).

Le report de la généralisation de l’avance immédiate aux bénéficiaires de l’APA, de la PCH et du CMG diffère l’impact financier lié au versement contemporain du montant du crédit d’impôt liquidé au titre de l’année précédente et de l’aide perçue lors du paiement de la prestation. Par rapport au calendrier prévu en l’état du droit, le report entraînerait une moindre dépense pour l’État – qui est le débiteur du crédit d’impôt – à hauteur de 684 millions d’euros en 2024, qui serait plus que compensée par le surcroît de dépenses prévu au titre des trois années suivantes (196 millions d’euros en 2025, 97 millions d’euros en 2026 et 833 millions d’euros en 2027).

II. La réforme de la procédure de l’abus de droit en matière sociale

A. la situation actuelle : Une procédure peu opératoire, dont le champ d’application a cependant été élargi par la jurisprudence

1. Un régime de sanction des abus de droit rendu peu opérant par la complexité de la procédure en cas de recours administratif formé par le cotisant

a. Une définition législative de l’abus de droit commune à l’administration fiscale et aux organismes de recouvrement

La procédure d’abus de droit mise en œuvre dans les rapports entre les cotisants et la sécurité sociale est prévue par l’article L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale. Aux termes de ce dernier, peuvent constituer un abus de droit, d’une part, les actes qui présentent un caractère fictif et, d’autre part, les actes qui, recherchant le bénéfice d’une application littérale des textes à l’encontre des objectifs poursuivis par leurs auteurs, n’ont pu être inspirés par aucun autre motif que celui d’éluder ou d’atténuer les contributions et cotisations sociales auxquelles le cotisant est tenu ou que ce dernier, s’il n’avait pas passé ces actes, aurait normalement supportées, eu égard à sa situation ou à ses activités réelles. Cette définition de l’abus droit constitue une transposition du régime applicable aux relations entre l’administration fiscale et les contribuables, régi par l’article 64 du livre des procédures fiscales.

Son instauration procède de l’article 19 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008, répondant à une recommandation du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires portant sur la fraude et son contrôle ([25]). Pour tenir compte de difficultés techniques posées par la version initiale du dispositif, et dans un souci d’harmonisation avec la définition de l’abus de droit en matière fiscale, le régime de l’abus de droit social, prévu à l’article L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale, a ensuite été modifié par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures.

La procédure d’abus de droit présente un double intérêt pour les Urssaf :

– d’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-7-2 susmentionné, les actes constitutifs d’abus de droit ne leur sont pas opposables ;

– d’autre part, en application du quatrième alinéa du même article, une pénalité égale à 20 % des cotisations et contributions dues est infligée aux auteurs de ces actes, à titre de sanction.

b. La coexistence de plusieurs recours administratifs en cas de sanction

● La mise en œuvre de ces prérogatives par les organismes de recouvrement a pour corollaire la garantie des droits des cotisants au moyen d’une procédure ad hoc.

En premier lieu, l’article R. 243-60-3 du code de la sécurité sociale prévoit que la décision de constater et sanctionner un abus de droit est prise par le directeur de l’organisme chargé du recouvrement, qui contresigne à cet effet la lettre d’observations transmise au cotisant par les agents chargés du contrôle. Ce document doit notamment faire état de l’objet du contrôle, de la période vérifiée et de la date de contrôle.

Jusqu’en 2018, l’article L. 243-7-2 prévoyait qu’en cas d’avis du comité favorable à l’organisme de recouvrement, la charge de la preuve devant le juge revienne au cotisant. L’article 202 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a modifié l’article L. 243-7-2, qui prévoit depuis lors qu’en cas de réclamation, « quel que soit l’avis rendu par le comité, les organismes de recouvrement supportent la charge de la preuve en cas de réclamation ».

En outre, le cotisant dispose de deux voies de recours précontentieuses pour contester les rectifications décidées par l’organisme de recouvrement :

– d’une part, en cas de mise en demeure à l’issue de la période contradictoire, le cotisant peut saisir la commission de recours amiable (CRA) de l’organisme de recouvrement ;

– d’autre part, le cotisant peut, dans un délai de trente jours à compter de la réception de la lettre d’observations de l’organisme de recouvrement, demander à la mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale (MNC) de saisir le comité des abus de droit. La saisine de ce dernier suspend la procédure devant la CRA, cette dernière statuant après réception de l’avis du comité.

Dans un délai de deux mois à compter de la décision de la CRA, le cotisant peut former un recours contentieux.

La procédure d’abus de droit en matière de sécurité sociale

Source : Annexe 9 du PLFSS 2024.

En premier lieu, la procédure décrite ci-dessus, marquée par la possibilité d’une saisine à effet suspensif pour obtenir l’avis d’un comité dont la portée n’est que consultative, revêt un caractère de lourdeur préjudiciable au recours à la procédure d’abus de droit. Le délai préalable à la résolution définitive des litiges est préjudiciable tant aux organismes de recouvrement – dont l’action en matière de répression des abus de droit se trouve ralentie – qu’aux cotisants eux-mêmes – qui ne trouvent pas les conditions d’une résolution rapide de leurs litiges.

En outre, l’article R. 243-60-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les membres du comité des abus de droit sont nommés pour une durée de trois ans renouvelable par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale. Un premier arrêté de nomination a été pris en 2011. Or, les membres du comité n’ont pas été renouvelés en 2015 ([26]). Par ailleurs, entre 2012 et 2014, le comité ne s’est réuni qu’à une seule reprise, lors de son installation ([27]). Ainsi, avant même que n’expire le mandat des membres du comité, la lourdeur de la procédure d’abus de droit a conduit à ce qu’elle ne soit pratiquement jamais mise en œuvre. Cette procédure ad hoc, dont la mise en œuvre est particulièrement lourde en raison de la multiplicité des voies de recours, apparaît donc aujourd’hui comme un frein à la sanction des abus de droit.

2. Un champ d’application récemment élargi par la jurisprudence de la Cour de cassation

La complexité de la procédure d’abus de droit a conduit les Urssaf à n’y recourir qu’à un faible nombre de reprises, en se fondant sur d’autres dispositions relatives au redressement des cotisations et contributions.

Toutefois, dans trois arrêts rendus le 16 février 2023 ([28]), la Cour de cassation a étendu le champ d’application de la procédure d’abus de droit en y incluant les cas dans lesquels les organismes de recouvrement recourent implicitement à la qualification d’abus de droit, sans mettre en œuvre la procédure prévue par l’article L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale. Ainsi, lorsqu’un agent écarte un acte qu’il considère fictif, ou chaque fois qu’il ressort de la lettre d’observations que cet agent considère que l’acte a été pris dans le seul but d’éluder le paiement de cotisations, la Cour de cassation estime que l’organisme de recouvrement a recouru à la qualification d’abus de droit et aurait dû, à ce titre, mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 243-7-2. De fait, toute remise en cause de la qualification donnée par une entreprise à un acte conduirait, en application de cette jurisprudence, à recourir à la procédure d’abus de droit. Or, pour les raisons susmentionnées, celle-ci apparaît peu opératoire. Le présent article tire les conséquences de ce nouvel état de la jurisprudence en adaptant la procédure d’abus de droit à des fins de simplification.

B. Le dispoSItif proposé : une simplification de la procédure, jointe à une clarification des prérogatives des agents de contrôle

1. Une simplification de la procédure de l’abus de droit

● En premier lieu, les 9°, 11° et 12° du I du présent article prévoient la réforme de la procédure d’abus de droit. Le sens général des modifications à la procédure consiste à supprimer la possibilité, pour le cotisant ou l’organisme concerné, de former un recours devant le comité des abus de droit. Ainsi, la saisine de la CRA constituerait, au terme de la période contradictoire, la seule voie de recours précontentieux contre les décisions prises sur le fondement de l’article L. 243-7-2. La définition des faits constitutifs d’abus de droit resterait inchangée. Par ailleurs, la possibilité de prolonger la période contradictoire à la demande de la personne contrôlée – prévue par le deuxième alinéa de l’article L. 243-7-1 A du code de la sécurité sociale – serait étendue aux cas où la procédure d’abus de droit est mise en œuvre.

Ainsi, le 12° du I prévoit le remplacement du deuxième alinéa de l’article L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale, qui concerne la saisine du comité des abus de droit, par deux nouveaux alinéas :

– le premier porte sur la pénalité applicable aux auteurs d’abus de droit, qui est actuellement mentionnée au cinquième alinéa de l’article L. 243-7-2, et dont le quantum (20 % des cotisations et contributions dues) resterait inchangé ;

– le second préciserait qu’en cas de contestation, la charge de la preuve est supportée par les organismes de recouvrement, comme le prévoit déjà la rédaction en vigueur de l’article.

Par coordination avec la modification de l’article L. 243-7-2 du code de la sécurité sociale, le 9° du I du présent article supprime, à l’article L. 225-1-1 du même code, la mention de l’autorisation préalable de l’Acoss avant toute saisine du comité des abus de droit par un organisme de recouvrement.

Le 10° étend la possibilité de prolonger la période contradictoire aux cas où est mise en œuvre la procédure d’abus de droit.

● Le b du 1° ainsi que le 2° et le 3° du II du présent article transposent ces modifications aux dispositions du code rural et de la pêche maritime se rapportant aux prérogatives des caisses de mutualité sociale agricole.

Le schéma suivant décrit la nouvelle procédure prévue par le présent article.

La procédure d’abus de droit RÉSULTANT du présent article

Source : Annexe 9 du PLFSS 2024.

2. Une clarification des prérogatives des agents chargés du contrôle au sein des organismes de recouvrement

En outre, le présent article prévoit de donner un fondement législatif explicite à la possibilité, pour les agents des organismes de recouvrement, de requalifier les actes des personnes contrôlées.

Ainsi, le 10° du I et le a du 1° du II modifient respectivement les articles L. 243-7 du code de la sécurité sociale et L. 725-25 du code rural et de la pêche maritime afin de préciser que les agents de contrôle des Urssaf et de la Mutualité sociale agricole ne sont pas tenus par la qualification donnée par la personne contrôlée aux faits qui leur sont soumis.

C. L’impact financier

L’incidence financière totale du surcroît de recettes lié au recouvrement de cotisations dans le cadre de la procédure d’abus de droit et à la disparition des pénalités infligées aux organismes de recouvrement au titre de la méconnaissance de la procédure d’abus de droit est estimée à 10 millions d’euros par an.

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Article 6 Renforcement des obligations des plateformes numériques pour garantir le paiement des cotisations dues par leurs utilisateurs

I. la déclaration du chiffre d’affaires des micro-entrepreneurs des plateformes donne lieu à d’importantes sous-évaluations

A. Cette fraude aux cotisations entraîne une perte de recettes pour la sécurité sociale et de moindres ouvertures de droits pour les cotisants

1. Une population caractérisée par des sous-déclarations supérieures à la moyenne des micro-entrepreneurs

Au 1er janvier 2023, 2,44 millions de micro-entrepreneurs étaient immatriculés en France. Parmi eux, 56 % avaient déclaré un chiffre d’affaires positif et étaient considérés économiquement actifs. Au sein de cette population, l’Urssaf Caisse nationale recensait 206 000 micro-entrepreneurs utilisant une plateforme de mise en relation par voie électronique en 2022. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS), quant à lui, estime que 10 % des micro-entrepreneurs exercent leur activité au moyen des plateformes numériques.

L’Observatoire de l’impact du travail dissimulé, fonction assurée par le Haut Conseil du financement de la protection sociale, fait état, pour cette catégorie de travailleurs indépendants, d’un « taux de cotisations éludées extrêmement important », qui s’élève en moyenne à 43 % des sommes dues. Cette proportion est encore supérieure dans les secteurs des voitures de transport avec chauffeur (VTC) et de la livraison, où elle atteint respectivement 62 % et 58 %. Le taux de cotisations éludées s’établit ainsi, parmi les utilisateurs de plateformes, à un niveau très supérieur à ceux constatés pour l’ensemble des micro-entrepreneurs, population au sein de laquelle il se situerait entre 17 % et 26 % – proportions impliquant un manque à gagner pour la sécurité sociale compris entre 1 et 1,5 milliard d’euros.

Dans le cas des micro-entrepreneurs des plateformes, ces montants découlent d’une estimation effectuée sur la base des sous-déclarations de chiffre d’affaires. En effet, un bilan de l’ensemble des opérations accomplies sur les plateformes est remis chaque année par celles-ci à l’administration fiscale et aux Urssaf. Il est par conséquent possible de rapprocher, pour une période donnée, les déclarations sociales et fiscales des micro-entrepreneurs des données portant sur les transactions enregistrées par les plateformes. Ainsi, en 2021, selon une étude de l’Urssaf Caisse nationale, les deux-tiers des micro-entrepreneurs déclaraient un chiffre d’affaires inférieur au montant des transactions réalisées. Près de la moitié d’entre eux ne déclarait pas de recettes ([29]). À nouveau, des proportions plus élevées étaient atteintes parmi les micro-entrepreneurs du secteur des VTC et de la livraison à domicile, avec respectivement 90 % et 73 % de sous-déclarations.

2. Des pratiques préjudiciables aux ressources de la sécurité sociale, à l’équité concurrentielle et aux droits des cotisants

La lutte contre la fraude aux cotisations revêt plusieurs enjeux. Il est d’abord nécessaire de veiller au respect de l’égalité entre les contribuables. Cet impératif qui sous-tend les actions menées contre toutes les formes de fraude aux prélèvements obligatoires s’accompagne, dans le cas des cotisations, d’un objectif d’élimination de la concurrence déloyale qu’implique la soustraction d’une partie des opérateurs économiques d’un secteur déterminé à tout ou partie des charges supportées par leurs concurrents.

En outre, la fraude aux cotisations constitue une perte de ressources pour les administrations de sécurité sociale qui, pour les seuls micro-entrepreneurs des plateformes, était estimée à près de 175 millions d’euros en 2022 – soit 42 % des sommes recouvrées. Cette évaluation repose sur l’application d’un taux apparent de cotisation au montant du chiffre d’affaires non déclaré.

Enfin, suivant une logique assurantielle, l’acquittement de cotisations conditionne l’ouverture de droits au profit des assurés sociaux, par exemple en matière d’accès aux indemnités journalières maladie ou de droits à la retraite. La fraude est alors, à terme, préjudiciable aux cotisants qui la commettent. Dans ces conditions, la combattre répond également à un objectif de renforcement de la protection conférée aux micro-entrepreneurs des plateformes numériques.

B. Des mesures ont été prises pour fiabiliser l’information des pouvoirs publics et accroître le taux de recouvrement des cotisations

1. La transmission aux administrations publiques de données collectées par les opérateurs de plateforme

Parmi les actions mises en œuvre, un premier ensemble de mesures a trait à la fiabilisation des données dont disposent l’administration fiscale, d’une part, et les organismes chargés du recouvrement des cotisations, d’autre part.

a. Les montants perçus par chaque vendeur et prestataire sont communiqués à l’administration fiscale

L’article 10 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a prévu la transmission à l’administration fiscale, par les opérateurs de plateforme, d’un document faisant état, notamment, des transactions réalisées par chaque vendeur ou prestataire. Ces dispositions, codifiées dans un premier temps à l’article 242 bis du code général des impôts, ont depuis été modifiées avec la transposition de la directive 2021/514/UE du 22 mars 2021 modifiant la directive 2011/16/UE relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal ([30]). Cette dernière a instauré un cadre unifié pour la transmission d’informations par les opérateurs de plateforme, connu sous le nom de « DAC 7 », répondant à une logique d’harmonisation des obligations déclaratives imposées aux plateformes d’économie collaborative au sein de l’Union européenne et parmi les États membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Le I de l’article 1649 ter A du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2022, prévoit ainsi que « l’entreprise ou l’organisme qui, en qualité d’opérateur de plateforme, met à la disposition d’utilisateurs un dispositif permettant une mise en relation par voie électronique afin d’effectuer […] des opérations de vente d’un bien, de fourniture d’un service par des personnes physiques, de location d’un mode de transport ou de location d’un bien immobilier de toute nature souscrit auprès de l’administration fiscale une déclaration relative aux opérations réalisées par des vendeurs et prestataires par son intermédiaire ». Aux termes du 3° du II du même article, ce document fait notamment état du « montant total de la contrepartie perçue par chaque vendeur ou prestataire au cours de chaque trimestre et le nombre d’opérations pour lesquelles elle a été perçue […] ».

Le nouveau système de transmission issu de la directive « DAC 7 » s’applique aux transactions réalisées à compter du 1er janvier 2023, lesquelles devront faire l’objet d’une déclaration en 2024.

b. Une exploitation des données de l’administration fiscale au profit des organismes de recouvrement et des caisses d’allocations familiales

Le deuxième alinéa de l’article L. 114-19-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les informations ainsi recueillies sont transmises à l’Urssaf Caisse nationale et à la Caisse nationale des allocations familiales. Le flux de données auquel donne lieu cette transmission est désigné comme le « flux DAC 7 ». Celui-ci inclut, outre les informations rassemblées par l’administration fiscale française, les données similaires reçues d’autres États dans le cadre des échanges instaurés par la directive susmentionnée.

Le même article dispose également que les données obtenues par l’Urssaf Caisse nationale et la Cnaf peuvent faire l’objet d’une interconnexion avec celles des caisses d’allocations familiales et des Urssaf. La mise en œuvre de cette interconnexion doit intervenir au titre de l’accomplissement, par ces organismes, de leurs missions de contrôle et de lutte contre le travail dissimulé.

2. L’information des utilisateurs de plateformes concernant leurs obligations déclaratives

Aux termes du premier alinéa de l’article 242 bis du code général des impôts, les opérateurs de plateformes sont tenus de délivrer aux utilisateurs de ces dernières, à l’occasion de chaque transaction, une information sur les obligations fiscales et sociales qui leur incombent au titre des transactions commerciales conclues par leur intermédiaire. Le même article prévoit qu’un lien électronique vers les sites des administrations leur permettant de se conformer à ces obligations soit mis à la disposition des utilisateurs.

3. La mise en place d’un système de tierce-déclaration et de paiement des cotisations et contributions des micro-entrepreneurs par les plateformes

La simplification des formalités déclaratives peut constituer un levier d’amélioration du taux de recouvrement. C’est pourquoi, à compter de septembre 2020, au terme d’une expérimentation conduite à partir de la fin de 2019, un service de tierce déclaration des chiffres d’affaires et de paiement des cotisations a été mis en œuvre au profit des micro-entrepreneurs des plateformes. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 613-6 du code de la sécurité sociale, les travailleurs indépendants qui exercent leur activité par l’intermédiaire d’une plateforme numérique peuvent donner mandat à celle-ci pour :

– la réalisation, à leur profit, des démarches déclaratives de début d’activité auprès de l’organisme unique mentionné à l’article L. 123-33 du code de commerce. Ce guichet électronique a remplacé, en application de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite « loi Pacte »), les anciens centres de formalités des entreprises (CFE) ;

– la déclaration de leur chiffre d’affaires ou de leurs recettes, ainsi que le paiement de leurs cotisations et contributions sociales auprès des Urssaf. Cette possibilité concerne, d’une part, les micro-entrepreneurs et, d’autre part, les utilisateurs affiliés au régime général qui tirent des revenus de la location de locaux d’habitation meublés ou de biens meubles dans les conditions prévues aux 6° et 7° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale. Ce mécanisme, mis en œuvre par les Urssaf, est dénommé « service de tierce-déclaration des autoentrepreneurs » (TDAE).

Cependant, dix plateformes seulement ont adhéré au dispositif. Dans ces conditions, la contribution du dispositif à l’augmentation du taux de recouvrement des cotisations sociales des micro-entrepreneurs et des utilisateurs affiliés au régime général est nécessairement limitée.

Aussi le maintien du taux de recouvrement des cotisations des travailleurs des plateformes à un niveau insatisfaisant et, en tout état de cause, inférieur à la moyenne de l’ensemble des micro-entrepreneurs, justifie-t-il la mise en place d’un précompte.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : Transmettre de nouvelles données aux Urssaf et instaurer un précompte des cotisations et contributions sociales des travailleurs des plateformes

A. La communication aux Urssaf d’informations supplémentaires transmises à l’administration fiscale par les opérateurs de plateforme

Le 1° du I du présent article tend à compléter les documents et informations transmis par l’administration fiscale à l’Urssaf Caisse nationale en les accompagnant des « informations permettant de faciliter l’identification de chaque vendeur ou prestataire et les échanges avec eux ». Les conditions de mise en œuvre de cette disposition seraient précisées par un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). Les fiches d’évaluation préalable annexées au présent projet de loi précisent que les informations ainsi obtenues viseraient notamment à améliorer l’identification de vendeurs et prestataires qui, quoique redevables de cotisations sociales, ne seraient pas déjà connus des Urssaf. Son champ d’application est plus étendu que celui du précompte instauré par le même article pour les seuls micro-entrepreneurs et les personnes affiliées au régime général qui bénéficient du régime micro-fiscal, dans les conditions prévues par le 35° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale.

Le b du 1° du I élargit en outre le champ d’application de l’interconnexion entre les données de l’Urssaf Caisse nationale et des organismes chargés du recouvrement. Il inclut, parmi les organismes concernés par cet échange d’informations, les caisses générales de sécurité sociale et les caisses d’allocations familiales de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion.

Enfin, le c du 1° du I étend l’objet de l’interconnexion entre les données de l’Urssaf Caisse nationale et de la Cnaf, d’une part, et des Urssaf et des CAF, d’autre part. Ainsi, elle peut intervenir dans le cadre des missions de vérification assurées par ces organismes, et non plus seulement au titre des fonctions de contrôle et de lutte contre le travail dissimulé.

Aux termes du A du II du présent article, ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2024.

B. Le précompte des cotisations et contributions sociales des micro-entrepreneurs des plateformes

1. Une mesure de lutte contre la sous-déclaration qui concernerait la majeure partie des cotisations, taxes et impôts

a. La retenue à la source des cotisations, contributions et taxes recouvrées actuellement par les Urssaf

Afin de combattre la sous-déclaration du chiffre d’affaires et des recettes des micro-entrepreneurs des plateformes, le plan de lutte contre les fraudes aux finances publiques présenté par le Gouvernement en mai dernier prévoyait l’introduction d’une retenue à la source des cotisations et contributions sociales dues par ceux-ci.

Le 2° du I du présent article constitue la traduction législative de cet engagement. Il prévoit l’instauration d’un système de précompte des cotisations et contributions des micro-entrepreneurs des plateformes. À cette fin, il insère dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 613-6-1. Les cotisations et contributions, de même que les taxes et, le cas échéant, le versement libératoire à l’impôt sur le revenu, dus par les micro-entrepreneurs des plateformes numériques au titre de chiffres d’affaires ou de recettes qui leur sont versés par ces dernières, seraient prélevés par les opérateurs de plateforme eux-mêmes. Ce prélèvement vaudrait, pour le cotisant concerné, acquit des cotisations sociales, taxes et impôts compris dans son champ d’application.

Le champ d’application de ce dernier correspondrait aux cotisations, contributions et taxes qui sont actuellement recouvrées par les Urssaf. Il inclurait également les cotisations et contributions se rapportant à la protection sociale obligatoire, la contribution à la formation professionnelle et les taxes pour frais de chambre consulaire. Il exclurait cependant, aux termes du deuxième alinéa du I du nouvel article L. 613-6-1, la cotisation foncière des entreprises et la taxe sur la valeur ajoutée, dont le recouvrement est assuré par l’administration fiscale.

Par coordination, le 3° du I modifie l’article L. 613-8 du code de la sécurité sociale qui porte sur l’obligation, pour les micro-entrepreneurs, de déclarer chaque mois ou chaque trimestre leur chiffre d’affaires ou leurs recettes. Le dispositif de précompte ayant vocation, pour les travailleurs indépendants qui relèvent du présent article 6, à se substituer au système déclaratif en vigueur, les dispositions de l’article L. 613-8 susmentionné se verraient, pour cette catégorie d’entrepreneurs, privées d’objet. Ainsi, le 3° du I prévoit que les dispositions de l’article L. 613-8 sont mises en œuvre sous réserve de celles du présent article.

La mise en œuvre de cette mesure comporterait plusieurs avantages. En premier lieu, elle réduirait les possibilités de sous-déclaration, par les micro-entrepreneurs, de leur chiffre d’affaires constitué par l’intermédiaire d’une plateforme numérique. En ce sens, le présent article constitue une disposition efficace contre la dissimulation délibérée, par une catégorie déterminée de cotisants, de tout ou partie de leur activité. En outre, le précompte des cotisations et contributions sociales revêtirait, pour les travailleurs concernés, le caractère d’une mesure de simplification administrative.

b. Un dispositif déployé à partir de 2026 et généralisé en 2027

Le B du II du présent article détermine le calendrier de mise en œuvre de la mesure. Il distingue deux échéances :

– à compter du 1er janvier 2026, le précompte s’appliquerait, selon des modalités définies par décret, à certains opérateurs de plateforme remplissant des critères également déterminés par voie règlementaire. Le présent article précise que ces critères peuvent porter sur le secteur d’activité concerné, le chiffre d’affaires réalisé par l’opérateur de plateforme en France et le nombre de vendeurs et prestataires exerçant leur activité sur le territoire national ;

– à partir du 1er janvier 2027, le système de précompte porterait sur les chiffres d’affaires et recettes de l’ensemble des utilisateurs de plateformes relevant du présent article, à savoir les micro-entrepreneurs et les personnes affiliées au régime général exerçant, à titre professionnel, une activité de location de chambres d’hôtes ou de locaux d’habitation meublés.

c. La suppression, à terme, du service de tierce-déclaration des autoentrepreneurs

Le système de précompte a vocation à se substituer au service de tierce-déclaration des autoentrepreneurs prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 613-6 du code de la sécurité sociale. Le 2° du I du présent article prévoit donc sa suppression, en remplaçant les dispositions qui le régissent actuellement par celles qui, correspondant au nouvel article L. 613-6-1 du même code, portent sur le nouveau dispositif de retenue à la source.

d. La possibilité de déléguer aux plateformes la réalisation des démarches de début d’activité serait maintenue

La nouvelle rédaction de l’article L. 613-6 du code de la sécurité sociale maintiendrait en vigueur les dispositions de ce dernier qui se rapportent à la possibilité, pour les travailleurs indépendants qui exercent leur activité par l’intermédiaire d’une plateforme, de déléguer à celle-ci, par mandat, la réalisation de leurs démarches déclaratives de début d’activité auprès du guichet électronique unique.

2. Une mesure qui concernerait essentiellement les utilisateurs des plateformes relevant du régime micro-social et serait dépourvue d’incidence sur leur statut de travailleurs indépendants

a. Un champ d’application limité à une catégorie particulière de travailleurs indépendants

Le premier alinéa du I du nouvel article L. 613-6-1 mentionne les catégories d’utilisateurs des plateformes concernées par le précompte des cotisations et contributions sociales, soit :

– les travailleurs indépendants qui relèvent de l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale, et sont à ce titre soumis au régime de la microentreprise. Seraient donc concernés les artisans, commerçants et professionnels libéraux relevant de la Caisse de retraite des professions libérales (Cipav), à condition qu’ils bénéficient de ce régime ;

– les utilisateurs des plateformes affiliés au régime général relevant du 35° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale. Il s’agit des personnes exerçant une activité de location de chambres d’hôtes et de locaux d’habitation meublés dans les conditions prévues par les 5° et 6° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale ayant exercé l’option, prévue par l’article L. 311-3 susmentionnée, leur permettant d’être affiliés au régime général.

Ainsi, seraient notamment exclus du champ d’application du précompte les travailleurs indépendants exerçant dans le cadre d’une entreprise individuelle et cotisant sur leurs revenus réels, ceux dont l’activité relève d’une société par actions à responsabilité limitée (SARL) ou d’une société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU), ainsi que les loueurs de meublés non-professionnels.

b. Une disposition qui ne remet pas en cause le statut de travailleur indépendant des utilisateurs de plateformes

L’instauration de ce système de précompte serait dépourvue d’incidence sur le statut des micro-entrepreneurs des plateformes. Sa mise en œuvre placerait ceux-ci dans une situation analogue, s’agissant des conditions de mise en œuvre de leurs obligations déclaratives et des modalités de recouvrement de leurs cotisations, à celle des artistes-auteurs. En effet, en application de l’article L. 382-5 du code de la sécurité sociale, les cotisations dues par ces derniers sont prélevées par le diffuseur des œuvres pour le compte de leurs auteurs. Ces dispositions n’entraînent pas la requalification des artistes-auteurs en tant que salariés des diffuseurs de leurs œuvres.

3. Les modalités de mise en œuvre du précompte

a. Les échanges de données entre les utilisateurs, les opérateurs des plateformes et l’Urssaf Caisse nationale

i. L’identification des vendeurs et prestataires par les plateformes et l’Urssaf Caisse nationale

Le premier alinéa du II du nouvel article L. 613-6-1 du code de la sécurité sociale, créé par le 2° du I du présent article, prévoit que les vendeurs et prestataires transmettent aux opérateurs des plateformes auxquelles ils ont recours les données permettant leur identification. Ces données seraient ensuite transmises à l’Urssaf Caisse nationale. La nature de celles-ci ainsi que leurs modalités de transmission et d’utilisation seraient déterminées par décret en Conseil d’État. Les fiches d’évaluation préalable qui accompagnent le présent projet de loi mentionnent, parmi les informations transmises par les opérateurs de plateforme, les noms, prénoms, dates de naissance et numéros d’inscription au système d’identification du répertoire des établissements (Siret) ([31]).

La méconnaissance de l’obligation de transmettre ces données entraînerait, pour les vendeurs et prestataires, l’application d’une pénalité d’un montant maximal de 7 500 euros. S’agissant des opérateurs de plateforme, le montant maximal de la pénalité atteindrait 7 500 euros par vendeur ou prestataire concerné. Ces sanctions pourraient être prononcées à nouveau au terme d’une période de six mois suivant un précédent constat de manquement.

ii. La déclaration des revenus des utilisateurs et le versement des sommes précomptées par les plateformes

Aux termes du III de l’article L. 613-6-1 susmentionné, les opérateurs des plateformes transmettraient chaque mois à l’Urssaf Caisse nationale, ou à une Urssaf désignée par le directeur de l’Acoss :

– la déclaration du montant du chiffre d’affaires ou des recettes de chaque vendeur ou prestataire ;

– la déclaration et le versement des sommes précomptées.

L’identification préalable de l’utilisateur par l’Urssaf Caisse nationale et les Urssaf permettrait de transmettre à l’opérateur de plateforme, pour chaque vendeur ou prestataire, le montant à payer. Pour fiabiliser le calcul, les Urssaf mobiliseraient notamment les informations obtenues auprès de l’administration fiscale en application de l’article L. 114-9-1 du code de la sécurité sociale, enrichies de nouvelles données en application du I du présent article.

b. Un recouvrement à la charge des plateformes, mais facilité par la mise à disposition d’une application informatique

Aux termes du premier alinéa du IV du nouvel article L. 613-6-1 du code de la sécurité sociale, les coûts des prélèvements, déclarations et versements induits par le dispositif de précompte seraient à la charge des opérateurs de plateforme. Cependant, dans le but de réduire la charge financière et technique du prélèvement pour les plateformes, le calcul du montant à payer pour le compte de chacun des vendeurs ou prestataires serait effectué par l’Acoss et les Urssaf. L’échange d’informations entre les opérateurs de plateforme et les organismes chargés du recouvrement serait assuré au moyen d’une interface de programmation d’application (API) opérée par l’Urssaf.

Le schéma ci-après, issue de la fiche d’évaluation préalable jointe au présent article, compare les modalités de calcul et de paiement des cotisations et contributions sociales des micro-entrepreneurs des plateformes en l’état du droit et après l’instauration du précompte :

Modalités de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions, avant et après l’instauration du précompte

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, annexe 9, p. 40.

c. Un recouvrement régi par les mêmes conditions et garanties que le précompte applicable aux salariés

Aux termes du premier alinéa du IV du nouvel article L. 613-6-1, le recouvrement des prélèvements soumis au précompte s’effectuerait dans les mêmes conditions et sous les garanties, sûretés et sanctions applicables à la retenue à la source des cotisations et contributions des salariés.

En outre, la méconnaissance, par un opérateur de plateforme, de l’obligation de précompte entraînerait une pénalité dont le montant ne pourrait excéder 5 % des recettes ou des chiffres d’affaires sur lesquels l’obligation aurait été méconnue. Le deuxième alinéa du IV du nouvel article L. 613-6-1 renvoie la détermination des modalités de mise en œuvre de cette sanction à un décret.

III. L’impact financier

La mise en œuvre du précompte ne peut être séparée d’autres mesures tendant à fiabiliser le recouvrement des cotisations et contributions dues par les micro-entrepreneurs des plateformes. Ainsi, il convient de relever qu’un guichet de régularisation amiable des dettes sociales sera créé en 2024. En outre, l’exploitation, par les Urssaf, des nouvelles données que leur transmettra l’administration fiscale en application du présent article devrait aussi contribuer à l’augmentation du taux de collecte.

L’incidence financière globale du présent article atteindrait 200 millions d’euros par an à compter de 2027. Cette estimation repose sur le montant des cotisations non déclarées en 2022 par la population concernée. Or, la croissance de celle-ci au cours des dernières années permet d’anticiper une poursuite de l’augmentation du nombre de travailleurs indépendants inclus dans le champ d’application de l’article, entraînant un surcroît de cotisations soumis au dispositif de précompte. La sécurisation du recouvrement de celles-ci apparaît ainsi d’autant plus importante que leur montant semble appelé à croître.

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Article 7 Annuler la participation de l’assurance maladie à la prise en charge des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux en cas de fraude

I. LA SITUATION ACTUELLE : la participation des caisses d’assurance maladie à la prise en charge des cotisations des professionnels de santé peut être suspendue en cas de fraude, mais uniquement pour l’avenir

A. La prise en charge d’une partie des cotisations des professionnels de santé par l’assurance maladie est soumise à plusieurs conditions

1. Une participation qui, à l’origine, visait à inciter les professionnels de santé à adhérer au système conventionnel

Aux termes du 5° du I de l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, les conventions conclues entre les organismes d’assurance maladie et les organisations représentatives des professionnels de santé déterminent notamment les conditions dans lesquelles les caisses d’assurance maladie participent au financement des cotisations sociales dues par ces professionnels au titre de leurs honoraires ou revenus. Parmi les professionnels concernés figurent les médecins, chirurgiens-dentistes, infirmiers libéraux, sages-femmes, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes.

La prise en charge d’une partie des cotisations de praticiens et auxiliaires médicaux a été instaurée, dans le cas des médecins, dès 1960. Elle tendait à inciter ceux-ci à adhérer au nouveau système conventionnel prévu par l’ordonnance n° 45-2454 du 19 octobre 1945 fixant le régime des assurances sociales applicable aux assurés des professions non agricoles et le décret n° 60-451 du 12 mai 1960 relatif aux soins médicaux dispensés aux assurés sociaux ([32]).

2. Une disposition qui concerne principalement les cotisations maladie et retraite

La prise en charge porte en premier lieu sur la quasi-totalité des cotisations maladie dues au titre des revenus relevant de la convention. Pour un taux de cotisation de 6,5 %, le niveau de la participation atteint 6,4 %, soit un reste à charge de 0,1 % pour le professionnel. En outre, la majorité des cotisations vieillesse est également concernée. Ainsi, les deux tiers de la cotisation forfaitaire et une partie – qui varie selon les professions – de la part proportionnelle de l’allocation supplémentaire vieillesse sont pris en charge. Enfin, les médecins qui relèvent du secteur 1 bénéficient d’une prise en charge totale ou partielle de leurs cotisations famille, à un niveau qui varie en fonction de leurs revenus ([33]).

Le coût de la participation de l’assurance maladie à la prise en charge des cotisations de ces professionnels a atteint 2,6 milliards d’euros en 2022. Ce montant est comptabilisé, au sein de l’Ondam, parmi les dépenses de soins de ville.

3. Une prise en charge soumise à des conditions prévues par la loi et les conventions conclues entre les professionnels de santé et l’assurance maladie

Dans sa rédaction en vigueur, l’article L. 162-14-1 susmentionné fixe des conditions à la prise en charge des cotisations des professionnels de santé :

– d’une part, cette participation ne peut être allouée qu’aux professionnels à jour du versement de leurs cotisations et contributions aux unions de recouvrement et aux caisses générales de sécurité sociale, ou respectant un plan d’apurement accordé par celles-ci ;

– d’autre part, chacune des conventions peut prévoir la suspension totale ou partielle de la prise en charge des cotisations par l’assurance maladie en cas de manquement à ses stipulations. Cette disposition concerne notamment les actes frauduleux, tels que les pratiques de surfacturation, de facturation d’actes fictifs ou de refacturation des mêmes actes.

Cependant, la portée de ces conditions se trouve atténuée par les modalités de mise en œuvre des sanctions qui en répriment la violation.

B. Une suspension de la prise en charge des cotisations qui intervient trop tardivement et ne vaut que pour l’avenir

En premier lieu, la suspension de la participation de la prise en charge des cotisations de praticiens et auxiliaires médicaux n’intervient qu’au terme d’une procédure, souvent longue, prévue par la convention. En outre, cette sanction – dont la durée ne peut excéder douze mois – ne vaut que pour l’avenir. Dès lors, la prise en charge par l’assurance maladie de cotisations dues au titre de revenus obtenus par des moyens irréguliers ne peut être annulée, ce qui entraîne deux conséquences :

– d’une part, le montant de ces cotisations ne peut être remboursé à l’assurance maladie par le professionnel de santé mis en cause ;

– d’autre part, le praticien ou l’auxiliaire concerné ne peut se voir retirer le bénéfice des droits sociaux que lui confère l’acquittement de ces cotisations, en dépit de l’irrégularité de leur fait générateur.

Ainsi, à l’avantage pécuniaire direct lié à la commission d’un acte de fraude s’ajoute, pour le professionnel concerné, l’ouverture de droits. La combinaison de ces effets rend le préjudice de la fraude d’autant plus important pour les finances sociales, qui en supportent le coût à deux titres distincts (au moment de la prise en charge des cotisations et lors du versement de prestations, notamment dans le cadre du service d’une pension de retraite). En outre, au regard de l’impératif de justice sociale qui sous-tend la lutte contre la fraude, le cumul de deux avantages nés d’une même irrégularité est singulièrement condamnable.

II. Le dispositif proposé : permettre l’annulation de la prise en charge des cotisations en cas de fraude, en l’assortissant de garanties procédurales

L’une des mesures du plan de lutte contre les fraudes aux finances publiques présenté par le Gouvernement en mai dernier tendait à permettre à l’assurance maladie d’annuler sa participation à la prise en charge des cotisations sociales de professionnels de santé auteurs de fraude. Aussi le présent article constitue-t-il la traduction législative de cet engagement.

A. Une disposition portant sur les fraudes sanctionnées par l’assurance maladie, les juridictions ordinales ou les tribunaux judiciaires

● Le 1° du I du présent article insère, au sein du code de la sécurité sociale, un nouvel article L. 114-17-1-1, permettant aux organismes d’assurance maladie d’annuler tout ou partie de leur participation à la prise en charge de cotisations au profit de professionnels de santé sur la part de revenus obtenus frauduleusement.

Le premier alinéa du nouvel article L. 114-17-1-1 du code de la sécurité sociale prévoit deux conditions à la mise en œuvre de cette annulation. En premier lieu, le professionnel concerné doit avoir fait l’objet :

– soit d’une pénalité financière prononcée par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail, ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles ;

– soit d’une sanction disciplinaire du Conseil national de l’ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes ;

– soit d’une condamnation pénale pour fraude en matière sociale, au sens de l’article L. 114-16-2 du code de la sécurité sociale.

En outre, cette pénalité, sanction ou condamnation doit porter sur « des faits à caractère frauduleux ».

L’adoption du présent article placerait les professionnels de santé dans une position comparable – s’agissant des suites données à la commission d’actes de fraude aux cotisations – à celle des employeurs coupables des infractions constitutives de travail illégal, au sens de l’article L. 8211-1 du code du travail. En effet, aux termes de l’article L. 133-4-2 du code de la sécurité sociale, ceux-ci se voient retirer le bénéfice de toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations sociales. La portée du présent article peut s’analyser comme une transposition de ces dispositions du code du travail à la fraude des professionnels de santé.

● Par coordination, le 2° du I du présent article modifie le 5° de l’article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit la prise en charge d’une partie des cotisations des professionnels de santé par l’assurance maladie et précise les conditions de cette participation. Ainsi, le présent article tend à préciser que cette prise en charge, prévue par chaque convention, ne peut intervenir que sous réserve que les honoraires ou revenus « n’aient pas été frauduleusement perçus ».

● Le II du présent article prévoit que ses dispositions sont applicables aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2024.

B. Une procédure qui garantit les droits des professionnels de santé mis en cause

Le second alinéa du nouvel article L. 144-17-1-1 du code de la sécurité sociale prévoit en outre que le remboursement des cotisations prises en charge par l’assurance maladie intervienne dans les mêmes conditions que le recouvrement des versements indus de prestations sociales, qui est régi par l’article L. 133-4 du même code.

Ainsi, le professionnel mis en cause se verrait notifier, par le directeur de l’organisme d’assurance maladie, la cause, la nature et le montant des sommes réclamées – correspondant à la part des cotisations indûment prises en charge à son profit. En application du deuxième alinéa du I de l’article R. 133-9-1 susmentionné, la notification de payer ferait notamment mention des délais et voies de recours, ainsi que de la possibilité pour le débiteur de présenter, dans un délai de deux mois, des observations écrites à l’organisme d’assurance maladie. Ces garanties procédurales sont de nature à assurer l’équité de la procédure, sous le contrôle du juge.

C. La position de la rapporteure

Pour favoriser l’implication de l’ensemble des parties prenantes de la lutte contre la fraude des professionnels de santé, la rapporteure estime que les fraudes détectées par les organismes d’assurance maladie devraient être portées à la connaissance de l’ordre au tableau duquel est inscrit le praticien ou l’auxiliaire concerné. Ainsi, une procédure disciplinaire ordinale pourrait être engagée, qui compléterait utilement l’action des caisses d’assurance maladie pour détecter les fraudes et sanctionner leurs auteurs. La rapporteure déposera donc un amendement en ce sens.

III. l’impact financier

L’étude d’impact du projet de loi de financement fait état, pour le présent article, d’une incidence financière de 2 millions d’euros par an, correspondant à une moindre dépense pour l’assurance maladie. Ce montant est estimé sur le fondement du nombre de 300 professionnels de santé ayant fait l’objet, en 2022, de pénalités financières pour fraude ou de plaintes pénales. Une telle évaluation est nécessairement conditionnée par l’efficacité de la détection des fraudes et de la diligence mise à les sanctionner. Aussi le renforcement des moyens consacrés à la lutte contre la fraude, prévu par le plan présenté en mai dernier, est-il de nature à accroître le montant des cotisations remboursées.

*

Chapitre II Simplifier le recouvrement social et le financement de la sécurité sociale

Article 8 Simplification de l’organisation du recouvrement

Le présent article porte plusieurs mesures visant à simplifier l’organisation du recouvrement. À des fins de clarté et de cohérence du propos, ces mesures seront examinées successivement selon qu’elles portent sur les modalités d’organisation du recouvrement (I) ou la rationalisation des circuits de déclarations sociales (II).

I. Les modalités de l’organisation du recouvrement

A. l’annulation du transfert à l’Urssaf de compétence du recouvrement de certaines cotisations initialement prévue en Loi de financement rectificative

1. L’annulation du transfert de compétence du recouvrement de certaines cotisations aux Urssaf adoptée puis censurée par le Conseil constitutionnel

L’unification au sein des Urssaf du recouvrement des cotisations recouvrées par l’Agirc-Arrco et la Caisse des dépôts et consignations a fait l’objet d’un long commentaire de la part de la rapporteure générale à l’occasion de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ([34]). Aussi le présent commentaire n’entend-il pas revenir en détail sur l’historique de cette mesure et les conditions qui ont conduit à décider son annulation. Il se bornera à rappeler les principaux éléments nécessaires à la compréhension du propos.

a. Un processus engagé en 2020 mais plusieurs fois reporté face aux craintes des partenaires sociaux

● Dans le prolongement du processus d’unification du recouvrement des cotisations sociales engagé en 2011, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([35]) a prévu le transfert aux Urssaf de l’activité de recouvrement des cotisations de retraite complémentaire obligatoire des salariés actuellement assurée par l’Agirc-Arrco à horizon 2022 ainsi que celle des cotisations d’un certain nombre de régimes gérés par la Caisse des dépôts et consignations à horizon 2023.

En application de la faculté que lui avait confiée la loi, et afin de tenir compte du contexte particulier de sortie de crise sanitaire, le Gouvernement a reporté les dates d’entrée en vigueur de ces mesures par voie réglementaire au 1er janvier 2023 pour le transfert du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire des salariés ([36]).

● La mise en œuvre de ce projet suscitait toutefois plusieurs difficultés relatives à :

– des difficultés techniques liées au mécanisme de fonctionnement à point du régime de l’Agirc-Arrco, qui lie directement le calcul des prestations servies aux pensionnés aux cotisations acquittées durant leur vie active ;

– l’ampleur sans précédent du transfert, concernant plus de vingt millions de salariés, deux millions d’entreprises et un montant de cotisations de 80 milliards d’euros en 2022 ;

– l’opposition marquée des partenaires sociaux siégeant à l’Agirc-Arrco.

Face à ces craintes, l’article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 a de nouveau reporté cette réforme au 1er janvier 2024. De même, le transfert du recouvrement des cotisations assuré par la Caisse des dépôts et consignations a été reporté au 1er janvier 2025 ([38]).

Ces différents reports n’ayant pas permis de réduire les difficultés liées à cette réforme, il fut décidé d’annuler le transfert du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire des salariés du privé aux Urssaf et, par cohérence, celui des cotisations recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations. Cette annulation, qui marquait l’interruption du processus d’unification du recouvrement, figurait dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, dans sa version transmise au Conseil constitutionnel ([39]).

b. Une annulation censurée pour des raisons de procédure

Dans sa décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023, le Conseil constitutionnel a censuré l’article 6 du texte déféré en tant qu’il était un « cavalier social » ([40]).

En effet, en application de l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale qui détermine le contenu des lois de financement rectificative de la sécurité sociale ([41]), ne peuvent y figurer que les dispositions qui trouvent à s’appliquer à l’année en cours. Or, l’entrée en vigueur des transferts de la compétence du recouvrement des cotisations étant prévue aux 1er janvier 2024 et 2025, leur annulation ne trouvait pas sa place en loi de financement rectificative pour 2023.

Compte tenu de cette censure justifiée par des raisons de forme, le droit en vigueur prévoit toujours l’unification du recouvrement des retraites complémentaires aux Urssaf et ce, malgré l’intention exprimée par le législateur.

2. L’article confirme l’annulation de ce transfert tout en adaptant à la marge le dispositif adopté en loi de financement rectificative pour 2023

Afin de confirmer l’annulation du transfert, le présent article reprend le dispositif adopté en loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Si le cœur de ce dispositif reste inchangé, certaines adaptations sont prévues afin d’améliorer la coordination et les échanges entre les différents réseaux chargés du recouvrement.

a. L’exclusion des cotisations concernées par le transfert du champ de compétence des Urssaf

● Les 3° et 4° du I modifient les articles L. 213-1 et L. 213-1-1 du code de la sécurité sociale relatifs au champ de compétence des Urssaf.

Le 3° du I supprime, au 6° de l’article L. 213-1, la référence aux cotisations dont le transfert est annulé, c’est-à-dire :

– la contribution alimentant le fonds pour l’emploi hospitalier et recouvrée par la caisse des dépôts et consignations ([42]) ;

– les cotisations et contributions sociales des salariés expatriés relevant du champ d’application des accords nationaux interprofessionnels instituant les régimes de retraite complémentaire des salariés ([43]).

Le même 3° supprime en outre la subrogation des organismes de recouvrement dans les droits et obligations des institutions de retraite complémentaire et des fédérations d’institutions de retraite complémentaire.

Le 4° du I réintègre à l’article L. 213-1-1 les références aux cotisations dont il est explicitement prévu que le recouvrement n’incombe pas aux Urssaf :

– les cotisations d’assurance vieillesse complémentaire, à l’exception de celles recouvrées dans le cadre du dispositif simplifié de déclaration et de recouvrement de cotisations et de contributions sociales ainsi que de la retenue à la source ([44]) ;

– les cotisations dues à la CNRACL ([45]) ;

– les cotisations dues à l’Ircantec ([46]) ;

– les cotisations du régime public de retraite additionnel obligatoire ([47]) ;

– la contribution alimentant le fonds pour l’emploi hospitalier ([48]).

● Les dispositions légales relatives à l’entrée en vigueur du transfert de compétence, superfétatoires en cas d’annulation dudit transfert, sont supprimées. À cette fin, le VI du présent article modifie le c du 4° du XII de l’article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 afin de supprimer les cotisations recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations du champ des cotisations dont le transfert était prévu au 1er janvier 2023.

Le VII procède de la même logique en abrogeant l’article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 qui reportait l’entrée en vigueur du transfert de l’activité de recouvrement de l’Agirc-Arrco au 1er janvier 2024.

La rapporteure générale relève que les dispositions exposées à l’instant reprennent à la lettre de l’article 3 du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, à l’exception de modifications rédactionnelles mineures. Elles n’appellent donc pas de commentaires particuliers.

b. Le rétablissement et l’approfondissement des dispositions relatives à la coordination entre les différents réseaux en charge du recouvrement

● L’annulation de l’unification du recouvrement aux Urssaf impose de rétablir certaines dispositions abrogées qui visaient à permettre une bonne coordination entre les différents acteurs du recouvrement. Le présent article profite de l’occasion pour compléter le cadre de coopération entre les différents réseaux afin de sécuriser et d’améliorer la qualité de leurs échanges avec les entreprises.

Le 12° du I rétablit les articles suivants dans leur rédaction en vigueur antérieurement à leur abrogation :

– l’article L. 243-6-6 du code de la sécurité sociale qui prévoit le cas où une demande d’échéancier de paiement est adressée par un cotisant à une Urssaf ou une caisse générale de sécurité sociale, lesquelles doivent communiquer ladite demande et sa réponse aux organismes de retraite complémentaire ;

– l’article L. 921-2-1 du code de la sécurité sociale afin d’y réintégrer la mention du fait que les sûretés prévues aux articles L. 243-4 et L. 243-5 du code de la sécurité sociale s’appliquent aux cotisations versées à l’Ircantec.

● Le 10° du I rétablit les dispositions du III de l’article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale permettant de rendre opposables aux organismes de retraite complémentaire les décisions rendues par les Urssaf et les caisses générales de sécurité sociale en matière de rescrit social et d’arbitrage.

Le dispositif adopté en loi de financement rectificative pour 2023 ne prévoyait l’opposabilité du rescrit social qu’en tant qu’il concernait la législation relative à la réduction dégressive de cotisations sur les salaires inférieurs à 1,6 Smic ([49]) et les dispositions relatives aux exonérations spécifiques applicables aux aides à domicile ([50]) et à certains départements d’outre-mer (dites « Lodeom ») ([51]). Le présent article étend le champ des domaines dans lesquels ces décisions sont opposables aux matières suivantes :

– la détermination de l’assiette des cotisations ([52]) ;

– le calcul du plafond de la sécurité sociale lorsqu’il s’applique aux cotisations d’assurance vieillesse ([53]) ;

– tout point de droit dont l’application est susceptible d’avoir une incidence sur ces deux éléments.

● Le 11° du I rétablit l’article L. 243-6-7 du code de la sécurité sociale qui prévoit la conclusion d’une convention entre les régimes de retraite complémentaire et l’Urssaf Caisse nationale permettant une coopération en matière de vérification, de rectification et de correction des déclarations sociales nominatives effectuées par les organises de recouvrement.

La rédaction proposée dans le présent article innove sur un point important puisqu’elle associe la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ([54]) à la signature de cette convention. Cet ajout apparaît particulièrement pertinent à la rapporteure générale qui rappelle que le réseau des caisses de mutualité sociale agricole recouvre les cotisations de retraite complémentaire des salariés agricoles en vertu de sa compétence générale en matière de recouvrement des cotisations des assurés des régimes de protection sociale agricole ([55]).

Plus précisément, cette convention prévoit :

– l’absence de vérification concomitante d’une même donnée par les organismes signataires de la convention ;

– les modalités selon lesquelles ces organismes mettent à disposition des employeurs les corrections de leur déclaration sociale nominative lorsqu’il est constaté des anomalies.

Par cohérence avec l’extension des domaines dans lesquels le rescrit social est opposable aux organismes de retraite complémentaire, le présent article étend le champ d’application de la convention à l’ensemble du calcul des cotisations plafonnées et déplafonnées.

● Enfin, il est proposé de permettre aux institutions de retraite complémentaire d’exploiter plus facilement les résultats des contrôles exercés par les Urssaf ayant donné lieu à des redressements. Pour ce faire, le présent article utilise une base légale existante : l’article L. 242-1-3 du code de la sécurité sociale qui permet déjà aux Urssaf de transmettre les résultats des redressements qu’elles effectuent aux caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) lorsque lesdits redressement ont une incidence sur le calcul d’une pension de base. Le 5° du I réécrit entièrement l’article L. 242-1-3 précité pour étendre le champ de cette mesure et l’étendre considérablement.

L’extension porte avant tout sur le périmètre des organismes auxquels les informations concernant les redressements peuvent être communiquées. Il ne s’agirait dorénavant plus des seules Carsat mais de tous les organismes d’une liste fixée par un arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale.

L’extension porte ensuite sur le champ des redressements concernés par la possibilité de transmission puisque ceux-ci incluraient :

– les redressements de cotisations comme c’est le cas actuellement, mais également les redressements de contributions sociales ;

– les redressements qui portent sur les salariés et assimilés, et non plus les seuls salariés ;

– les redressements qui ont une incidence sur les droits à l’assurance vieillesse mais, beaucoup plus largement, sur tous les droits acquis au titre des assurances sociales et des droits à retraite complémentaire.

Selon la fiche d’évaluation préalable, cette réécriture devrait permettre d’inclure l’ensemble des régimes, y compris les régimes spéciaux sur le champ de la retraite. La rapporteure générale note toutefois que la rédaction retenue est susceptible d’une application beaucoup plus large. Elle regrette le fait que l’article renvoie à un arrêté ministériel la définition du champ des organismes actuellement fixé directement par la loi.

B. La suppression de l’option du transfert de recouvrement des contributions conventionnelles de formation professionnelle et de dialogue social aux Urssaf et à la MSA

1. L’ordonnance du 23 juin 2021 prévoit la possibilité de transférer le recouvrement de ces contributions aux Urssaf et aux caisses de MSA

● Au-delà de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’alternance dont le recouvrement a été confié aux Urssaf et aux Caisses générales de sécurité sociale (CGSS) depuis le 1er janvier 2022 ([56]), les partenaires sociaux peuvent décider, par accord de branche, du versement de contributions conventionnelles complémentaires. Ces contributions sont de deux types :

– la contribution conventionnelle à la formation professionnelle ([57]) ;

– la contribution conventionnelle aux fonds de financement du paritarisme dite « contribution conventionnelle au dialogue social » ([58]).

Selon les données transmises à la rapporteure générale par l’administration, un questionnaire envoyé par la direction générale du travail aux fédérations professionnelles en septembre 2022 a permis d’identifier 80 branches professionnelles ayant mis en place des contributions conventionnelles pour le financement de la formation professionnelle, pour un montant total estimé à 675 millions d’euros en 2021. Le nombre d’entreprises couvertes par ce type de stipulations conventionnelles s’élevait à 611 000 entreprises. En revanche, de telles données agrégées n’existent vraisemblablement pas s’agissant du financement pour le paritarisme, ce que regrette la rapporteure générale.

● Transposant l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013 ([59]), la loi du 5 mars 2014 a confié la responsabilité du recouvrement des contributions conventionnelles à la formation professionnelle aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) ([60]). Concrètement, l’article L. 6332-1-2 prévoyait que ces contributions étaient mutualisées au sein des branches concernées dès leur réception par l’organisme et faisaient l’objet d’un suivi comptable distinct.

Les modalités de fonctionnement et de recouvrement de cette contribution ne furent pas remises en cause lors de la transformation des OPCA en « opérateurs de compétences » (Opco) par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel ([61]).

Toutefois, une ordonnance du 23 juin 2021 prise sur le fondement des articles 41 et 46 de cette même loi a prévu la possibilité pour les branches de confier la responsabilité du recouvrement de ces contributions aux Urssaf, aux CGSS ou, dans le secteur agricole, aux caisses de MSA. Ce choix apparaissait cohérent tant il s’inscrivait dans le prolongement des mesures ayant permis de confier au réseau des Urssaf et aux caisses de MSA la mission de recouvrer les contributions affectées au financement de la formation professionnelle ([62]).

● S’agissant des contributions conventionnelles au dialogue social, le II de l’article L. 2135-10 prévoit leur recouvrement selon des modalités précisées par voie réglementaire. Les difficultés posées par ce transfert optionnel justifient qu’il soit supprimé.

● Les travaux préparatoires à la mise en place de cette réforme ont laissé apparaître deux difficultés.

D’une part, confier aux Urssaf et aux caisses de MSA le recouvrement de ces contributions suppose que les règles définissant les prestations qu’elles financent se conforment à un cahier des charges particulièrement strict dont le respect déterminerait l’extension des accords de branche prévoyant lesdites contributions ([63]). Cet encadrement, justifié par la nécessité de permettre la déclaration de ces contributions via les circuits habituels de recouvrement et donc en recourant à la déclaration sociale nominative, s’accommode mal au besoin de laisser de la souplesse aux partenaires sociaux pour négocier sur ce sujet.

En outre, les dispositions dont l’entrée en vigueur est prévue le 1er janvier 2024 prévoient que les contributions recouvrées par les Urssaf et les caisses de MSA soient reversées de manière agrégée à France Compétences s’agissant des contributions à la formation professionnelle ([64]) et à l’Association de gestion du fonds paritaire national s’agissant des contributions au dialogue social. Ces deux organismes auraient ensuite la charge de répartir le bénéfice de ces contributions aux branches selon des règles complexes dont la présentation excèderait l’ambition de ce commentaire d’article. Or, il s’est avéré que confier à l’AGFPN le soin de recalculer la part de la contribution due à chaque branche professionnelle posait des problèmes d’opérationnalité.

● Face à ce constat, le 2° du II abroge le II de l’article L. 6131-3 qui prévoyait la possibilité pour les branches professionnelles de confier aux Urssaf ou aux caisses de MSA la compétence du recouvrement des contributions conventionnelles à la formation professionnelle. Cette mission resterait à la main des Opco. Le VIII procède quant à lui à l’abrogation de l’article 2 de l’ordonnance n° 2021-797 du 23 juin 2021 qui prévoyait cette même possibilité s’agissant des contributions conventionnelles au dialogue social.

Le 3° du II consacre le rôle des Opco dans la collecte des contributions conventionnelles au dialogue social en inscrivant cette mission à l’article L. 6332-1-2, par ailleurs purgé des dispositions qui rappelaient, en écho à l’article L. 6131-3, la possibilité de confier le recouvrement de ces contributions aux Urssaf et aux caisses de MSA. Pour assurer une parfaite transparence sur l’utilisation des fonds, il est prévu que chaque contribution fasse l’objet d’un suivi comptable distinct l’une de l’autre et que leurs frais de recouvrement soient spécifiques. En application du 4° du II, l’Opco compétent reverserait les contributions recouvrées dans le cadre de cette nouvelle mission aux associations de gestion mises en place par les partenaires sociaux dans chaque branche.

Par coordination, le 1° du II abroge le 15° de l’article L. 6123-5 confiant à France Compétences la mission de reverser le fruit de cette contribution aux Opco, laquelle n’a plus de sens dès lors que le circuit actuel de collecte est conservé.

● S’agissant des dispositions applicables outre-mer, le IV du présent article modifie l’article 20 de l’ordonnance du 26 septembre 1977 ([66]) afin de supprimer la compétence de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon pour le recouvrement des contributions conventionnelles à la formation professionnelle continue et au dialogue social.

Le 1° du V procède à la même suppression s’agissant cette fois de la caisse de sécurité sociale de Mayotte ([67]) :

– le a retire à la caisse de sécurité sociale la compétence du recouvrement des contributions conventionnelles à la formation professionnelle continue et au dialogue sociale en abrogeant le 9° du II de l’article 22 de l’ordonnance du 20 décembre 1996 ;

– le b en tire les conséquences au III du même article, relatif aux modalités selon lesquelles la caisse de sécurité sociale assure le recouvrement des cotisations et contributions que la loi lui confie.

La rapporteure générale note que la rédaction retenue pour les régimes de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon semble exclure également la possibilité pour la caisse de prévoyance sociale de recouvrer la contribution patronale au dialogue social ([68]), ce qui n’est pas prévu pour les Urssaf et les caisses de MSA qui restent compétentes pour la recouvrer en hexagone. Il apparaîtrait pertinent de ne pas remettre en cause la compétence de la caisse de prévoyance sociale dans le recouvrement de cette contribution. La rapporteure générale propose donc de rectifier ce point lors de l’examen en séance publique.

II. L’article procède à une rationalisation des circuits de déclarations sociales

A. L’article supprime une disposition devenue inutile pour les formalités de déclaration des entreprises étrangères

1. La possibilité pour une entreprise étrangère de désigner un représentant social en France chargé d’effectuer ses déclarations sociales…

● En application du principe de territorialité de la sécurité sociale ([69]), tout travailleur qui satisfait aux conditions d’assujettissement pour une activité exercée en France, quelle que soit sa nationalité et quel que soit le lieu où est établi son employeur, doit être affilié au régime français, sauf dispositions contraires issues de conventions internationales.

Il en résulte que la législation applicable en matière de cotisations sociales et d’affiliation est celle du territoire sur lequel s’exerce l’activité salariée même lorsque les entreprises employeuses ne possèdent pas d’établissement sur le territoire français. Elles sont donc redevables des cotisations et contributions sociales afférentes à leurs salariés en France.

● Afin de simplifier les démarches déclaratives des entreprises étrangères, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ([70]) a créé l’article L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale. Celui-ci ménage la possibilité celles d’entre elles dépourvues d’établissement en France de désigner un représentant résidant en France, personnellement responsable des opérations déclaratives et du versement des sommes dues. Initialement limitée à la désignation de tiers à l’entreprise, la possibilité de désigner un représentant social a été étendue aux salariés de l’entreprise par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([71]).

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a également ouvert cette possibilité aux entreprises agricoles par la création de l’article L. 741-1-1 du code rural et de la pêche maritime.

2. …apparaît inutile avec l’instauration d’un guichet unique dématérialisé

● Afin de faciliter l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises, l’article 1er de la loi « Pacte » a prévu la création d’un guichet unique des entreprises, qui se substitue aux différents réseaux de centres de formalités des entreprises ([72]).

Lancé le 1er janvier 2023, ce guichet unique, sous la responsabilité de l’Institut national de la propriété intellectuelle (INPI), permet aux entreprises étrangères de procéder à l’ensemble de leurs formalités de façon dématérialisée sans avoir à recourir à un représentant social. Initialement limité aux procédures de création d’entreprises, il a été étendu à l’ensemble des formalités le 30 juin 2023. Pour assurer des solutions de continuité et sécuriser les échanges, les canaux dérogatoires de déclaration restent en vigueur jusqu’au 31 décembre 2023. Toutefois, dès le 1er janvier 2024, les entreprises seront tenues de passer exclusivement par ce guichet unique pour l’ensemble de leurs formalités.

Dans ce contexte, le recours au représentant social apparaît d’autant moins intéressant qu’il implique une complexité administrative liée à la mise en place de conventions conclues entre l’entreprise, le représentant et l’organisme de recouvrement.

● À des fins de simplification, le 7° du I supprime la seconde phrase de l’article L. 243-1-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit la possibilité de désigner un représentant social en France chargé des déclarations et du versement des sommes dues aux contributions et cotisations sociales d’origine légale ou conventionnelle. Le C du III procède à une suppression « en miroir » dans le régime agricole (article L. 741-1-1 du code rural et de la pêche maritime).

B. L’article poursuit la simplification des modalités déclaratives via la déclaration sociale nominative sur les revenus autres

Le processus d’extension de la déclaration sociale nominative (DSN) à l’ensemble des sommes versées par des organismes autres que les employeurs a été poursuivi par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, qui a étendu son périmètre et amélioré sa fiabilité. Le projet de loi de financement pour 2024 s’inscrit dans le prolongement des exercices précédents afin de parachever l’unification du recours au vecteur dit « Pasrau » pour déclarer les revenus de remplacement aux organismes sociaux.

1. Permettre la transmission des données sur les revenus de remplacement aux caisses de retraite complémentaire et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte

● Le 1° du I modifie l’article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale relatif à la déclaration sociale nominative. Le II bis a été modifié en loi de financement pour 2023 notamment afin de détailler les organismes destinataires de la DSN adossée au vecteur « Pasrau » directement dans la loi plutôt que de renvoyer leur définition à un décret ([73]). Cette nouvelle rédaction entrera en vigueur le 1er janvier 2024.

Dans cette perspective, le présent article intègre l’Agirc-Arrco à la liste des destinataires de la DSN sur les revenus autres afin de lui permettre de récupérer les informations sur les cotisations déclarées par les employeurs au titre des maintiens de salaire prévus dans les dispositifs de cessation anticipée d’activité et de pré-retraite. Cette mesure entrera en vigueur le 1er janvier 2025

● Le 2° du V réécrit l’article 28-9-1 de l’ordonnance du 20 décembre 1996 précitée afin d’autoriser la caisse de sécurité sociale de Mayotte à recevoir les données de la DSN sur les revenus autres. Si la nouvelle rédaction change radicalement de celle actuellement en vigueur sur la forme, elle conserve néanmoins les dispositions applicables sur le fond s’agissant de la sanction pour défaut de production des déclarations de la part des employeurs :

– la pénalité est calculée sur la base du plafond de la sécurité sociale applicable à Mayotte ;

– la caisse de sécurité sociale de Mayotte reste responsable du recouvrement et du contrôle de cette pénalité.

2. Le transfert aux Urssaf du recouvrement de certaines contributions nécessitant le recours à la DSN sur les revenus autres

Afin de poursuivre le déploiement de la DSN comme vecteur unique de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions sociales assis sur les revenus autres, le présent article élargit la compétence de recouvrement des Urssaf à deux cotisations actuellement recouvrées par des organismes qui ne sont pas destinataires de ces déclarations.

● En application de l’article L. 741-9 du code rural et de la pêche maritime, un certain nombre de revenus de remplacement des assurés des régimes de protection sociale agricoles donnent lieu au versement de cotisations d’assurance maladie, maternité, invalidité et décès, parmi lesquelles se trouvent les avantages de retraite, les allocations de chômage et assimilées ainsi que les avantages alloués aux assurés en situation de préretraite ou de cessation anticipée d’activité.

Le D du III complète cet article d’un alinéa permettant que ces cotisations soient recouvrées selon les mêmes modalités que la contribution sociale généralisée.

● L’article L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale définit les modalités selon lesquelles les cotisations et contributions dues au titre des périodes de congés des salariés des employeurs affiliés aux caisses de congés mentionnées à l’article L. 3142-32 du code du travail sont acquittées. Les employeurs s’acquittent de leurs cotisations et contributions sociales par le biais d’un versement mensuel qui peut faire l’objet d’un ajustement sur la base des montants d’indemnités de congés payés effectivement versés.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 prévoit que les rémunérations dues à l’occasion des périodes de congés des salariés des employeurs affiliées aux caisses de congés sont dorénavant déclarées via le circuit déclaratif de la DSN sur les revenus autres ([74]). Les cotisations et contributions sociales dues au titre de ces rémunérations sont recouvrées par les Urssaf ([75]).

Le B du III crée un nouvel article L. 725-12-3 du code rural et de la pêche maritime permettant d’appliquer les dispositions de l’article L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale aux salariés agricoles. Le dispositif proposé confie en outre explicitement aux Urssaf le recouvrement de la contribution sociale généralisée dues au titre de ces indemnités relatives aux périodes de congés des salariés agricoles dont l’employeur est affilié à une des caisses de congés mentionnées à l’article L. 3141-32 du code du travail.

III. L’article parachève le mécanisme de reversement sur sommes dues aux attributaires des ressources recouvrées par les caisses de mutualité sociale agricole

1. L’adaptation au régime agricole d’un mécanisme de rationalisation des transferts financiers entre l’organisme recouvreur et l’attributaire final des ressources

● Conséquence du processus d’unification du recouvrement des cotisations et contributions sociales aux Urssaf, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([76]) a engagé une démarche de rationalisation des relations entre le réseau des Urssaf, chargé de recouvrer un nombre croissant de cotisations et de contributions sociales, et les attributaires finaux de ces ressources.

Inspiré de la procédure appliquée par la DGFiP dans ses relations avec les collectivités territoriales, l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale prévoit que l’Urssaf Caisse nationale verse aux attributaires finaux d’un certain nombre de cotisations et contributions dont elle assure le recouvrement une somme correspondant au montant légalement dû par les redevables duquel est déduit un taux forfaitaire représentant le risque de non-recouvrement d’une partie de ces sommes. Ce taux est fixé par voie réglementaire à 2 % pour la période 2021-2026 ([77]).

Ce système présente deux vertus :

– la première est la simplicité et la fiabilité puisqu’elle supprime les opérations de régularisation ultérieure sur la base des montants effectivement recouvrés et, par voie de conséquence, les aléas de gestion de trésorerie qui pouvaient en résulter ;

– la seconde est qu’il incite à l’amélioration du processus de recouvrement dans la mesure où c’est l’organisme qui en a la charge qui se trouve pénalisé en cas de mauvais recouvrement et non l’attributaire final.

● L’article 6 de la loi de financement pour 2023 transpose ce système au régime agricole. À compter du 1er janvier 2025, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole procèdera à des versements sur sommes dues au titre des cotisations et contributions qu’elle recouvre au nom d’autres organismes, à savoir :

– l’ensemble des cotisations dues pour les risques maternité, maladie, vieillesse, invalidité, décès, accidents du travail et maladies professionnelles des industries électriques et gazières pour les salariés des sociétés d’intérêt collectif agricole en électricité (SICAE) ;

– l’ensemble des cotisations du régime de retraite complémentaire pour les salariés agricoles, dont l’attributaire est l’Agirc-Arrco ([78]).

2. L’extension requiert de définir la répartition entre branches du solde des recettes recouvrées par la mutualité sociale agricole selon ce mécanisme

● Le 5° du A du III étend sensiblement le périmètre des cotisations et contributions sociales faisant l’objet d’un reversement sur sommes dues par la Caisse centrale, lequel s’appliquerait dorénavant :

– à l’ensemble des cotisations et contributions finançant les régimes de base de sécurité sociale des salariés agricoles, qu’elles soient dues par eux ou par leurs employeurs ;

– au versement mobilité ([79]) ;

– aux contributions d’assurance chômage, aux cotisations de financement de l’assurance contre le non-paiement, aux cotisations dues au titre de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, aux contributions permettant de financer l’allocation d’assurance des travailleurs privés d’emploi, aux contributions de financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage à l’exception de celles dues par les travailleurs indépendants ([80]) ;

– aux contributions des non-salariés agricoles à la formation professionnelle ([81]) ;

– aux contributions de financement de la formation professionnelle des travailleurs indépendants et des employeurs de pêche maritime et de cultures marines ([82]).

● En l’absence de régularisation ultérieure, le mécanisme de reversement sur sommes dues est susceptible de faire apparaître un déficit ou un excédent dans les comptes de l’organisme chargé du recouvrement. Il est donc nécessaire de prévoir les règles permettant de répartir le solde lié au recouvrement entre les différentes branches du régime.

En transposant le système appliqué par l’Urssaf Caisse nationale au sein du régime général, le 8° du A du III prévoit que le solde résultant des opérations de recouvrement, déduction faite des frais de gestion dus par les organismes attributaires à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole en dédommagement du transfert de compétence, est affecté aux différentes branches des régimes des non-salariés des professions agricoles ([83]) et des salariés agricoles ([84]).

Cette affectation s’effectuerait selon une clef de répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l’agriculture en fonction des soldes prévisionnels de ces branches.

IV. Impacts financiers et entrée en vigueur

● Les différentes mesures de cet article ont des impacts financiers d’importance diverse. L’annulation du transfert du recouvrement des cotisations de retraite complémentaire et des cotisations aujourd’hui recouvrées par la Caisse des dépôts et consignations conduit à recentrer les moyens qui lui étaient consacrés vers l’amélioration des processus de fiabilisation du recouvrement.

Cette annulation conduit néanmoins à une dégradation du solde des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale de 76 millions d’euros en 2024 et de 115 millions d’euros par an dès 2025, laquelle résulte de la perte des participations de l’Agirc-Arrco (76 millions d’euros) et de la Caisse des dépôts et consignations (39 millions d’euros) pour compenser les frais de gestion liés au transfert. Par ailleurs, l’annulation induit également la perte des gains d’efficience attendus de l’unification de la compétence recouvrement aux Urssaf.

Les autres mesures sont globalement neutres sur le plan financier. Elles pourraient toutefois conduire à des gains indirects du fait de la simplification des démarches et de la fiabilisation des processus de recouvrement qu’elles induisent.

● L’essentiel des dispositions entreraient en vigueur au 1er janvier 2024, à l’exclusion des mesures suivantes :

– la suppression de la possibilité de désigner un représentant social pour les entreprises étrangères sans établissement en France entrerait en vigueur le 1er mars 2024. Ce délai de deux mois est nécessaire à la bonne information de l’ensemble des entreprises ayant actuellement recours à ce dispositif ;

– les mesures applicables à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole en matière de reversement sur sommes dues et de transfert de recouvrement des cotisations et contributions assises sur des revenus de remplacement entrent en vigueur le 1er janvier 2025.

*

Article 9 Simplification du schéma de financement du système de retraite dans le cadre de l’extinction des régimes spéciaux

I. le droit en vigueur : Le schéma de financement du système de retraite est excessivement complexe compte tenu de la diversité des régimes

A. Les cotisations des assurés ne permettent pas à elles-seules d’assurer l’équilibre financier des régimes de retraites

● Dans un système de retraite géré par répartition, l’équilibre financier est en théorie assuré si la somme des cotisations perçues sur l’assiette salariale des actifs est égale à la somme des prestations versées aux retraités. Cet équilibre dépend donc :

– du nombre de cotisants et de retraités, d’une part – c’est-à-dire du ratio de dépendance démographique ;

– du revenu des cotisants et du montant des prestations, d’autre part – c’est-à-dire de la capacité contributive du régime.

Ces deux dimensions sont naturellement sensibles à des éléments conjoncturels tels que la situation économique – qui exerce un effet sur le nombre de cotisants via son impact sur le nombre de personnes en emploi et sur leurs revenus – mais également à des évolutions structurelles liées au vieillissement de la population ou au dynamisme propre à certaines professions qui modifient le ratio de dépendance démographique.

Or, force est de constater que les seules ressources issues des cotisations des assurés du système de retraites ne permettent pas d’assurer l’équilibre financier global de l’assurance vieillesse.

En 2022, sur l’ensemble du système de retraite, les cotisations s’élevaient à 244,8 milliards d’euros, ce qui permettait de couvrir seulement 67,8 % des prestations de retraite ([85]).

● Outre l’équilibre financier global du système de retraites, une étude de son financement impose de s’intéresser à la situation financière de chacun des régimes qui le composent.

Le système de retraites français est aujourd’hui encore composé de vingt-six régimes distincts qui peuvent être décomposés en cinq grandes familles :

– le régime général, qui intègre les travailleurs indépendants depuis 2018 ([86]) et est géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) ;

– les régimes des salariés agricoles et des non-salariés agricoles, gérés par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) ;

– les régimes spéciaux de la fonction publique : fonction publique de l’État – géré par le service des retraites de l’État (SRE) –, fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale – gérée par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) –, le régime des ouvriers de l’État géré par le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) placé auprès de la Caisse des dépôts et consignations ;

– les autres régimes spéciaux mentionnés à l’article R. 711-1 du code de la sécurité sociale : le régime de la SNCF, de la RATP, des industries électriques et gazières, le régime des marins, le régime de la Banque de France, les régimes de la Comédie-Française et de l’Opéra de Paris, le régime des mines, le régime des chemins de fer d’intérêt général secondaire, d’intérêt local et des tramways ([87]) ;

– les régimes des professions libérales gérés par la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) ou, pour les avocats, par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF).

L’ensemble des régimes de base hors régime général représentaient, en 2022, 41,9 % des dépenses, soit 109 milliards d’euros pour un total de 8,5 millions de bénéficiaires ([88]).

Répartition des prestations de retraite selon les différents régimes de base en 2022

Source : DSS/SDEFP/6A, rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Or, si l’on observe le taux d’adéquation des cotisations avec les prestations, force est de constater que la situation financière varie grandement d’un régime à l’autre. Alors que les cotisations reçues par le régime général couvrent 83,7 % de ses charges, ce ratio n’est que de 36,3 % pour le régime de la SNCF et de 41 % pour le régime de la RATP.

Cette variété de situations résulte principalement du contexte démographique de ces régimes. Le cas du régime des mines est topique puisque, fermé aux nouveaux affiliés depuis 2012, il présente un ratio de 0,6 %.

Pour cette raison, le schéma de financement du système de retraite ménage des dispositifs d’équilibrage faisant intervenir des mécanismes de compensation financière interrégimes ainsi que la participation de ressources extérieures au système de retraite.

B. Des mécanismes d’équilibrage permettent d’assurer à chaque régime de pouvoir financer les prestations qu’il verse à ses assurés

1. Les mécanismes de solidarité financière interrégimes

● La compensation généralisée vieillesse est le principal mécanisme de compensation financière entre les régimes de retraite. Depuis 2016, il est le seul mécanisme de ce type à subsister dans les régimes de sécurité sociale après les suppressions successives des compensations bilatérales entre régimes, de la compensation généralisée pour le risque maladie ([89]) et de la surcompensation des régimes spéciaux ([90]). Créée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, la compensation généralisée est un outil auquel participe l’ensemble des régimes de base obligatoires dont l’effectif des cotisants et des retraités titulaires de droits propres âgés de 65 ans ou plus dépasse 20 000 personnes au 1er juillet de l’année considérée ([91]).

Compte tenu de ce plancher, y participent aujourd’hui :

– pour les régimes de salariés : la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav), la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour le régime des salariés agricoles, le service des retraites de l’État pour le régime des fonctionnaires civils et militaires, le fonds spécial de pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), la Caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg), la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN), le régime spécial de la Banque de France, les régimes spéciaux de la RATP et de la SNCF, le régime des marins et le régime des mines ;

– pour les régimes de non-salariés : le régime des exploitants agricoles, la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) et le régime de sécurité sociale des indépendants ([92]).

● L’objectif de la compensation vieillesse généralisée, inscrit à l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale, est de « remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes au titre des droits propres » ([93]). L’article L. 134-1 précité poursuit en précisant que « tant que les capacités contributives de l’ensemble des non-salariés ne pourront être définies dans les mêmes conditions que celles des salariés, la compensation entre l’ensemble des régimes de salariés et les régimes de non-salariés aura uniquement pour objet de remédier aux déséquilibres démographiques ».

Cette définition appelle trois constats :

Premièrement, l’objectif de la compensation est de remédier à des inégalités qui résultent de paramètres qui échappent par définition à la maîtrise des régimes : les changements de structure de la population active qui influent sur les bases cotisantes des régimes et le niveau de leurs dépenses ou la baisse des rémunérations dans certains secteurs en déclin par exemple.

Ce choix s’explique aisément par le fait que, dans la mesure où les régimes fonctionnent selon des règles différentes, les écarts de résultats financiers entre les régimes ne reflètent pas nécessairement des différences de situation démographique mais peuvent résulter de choix différents en matière de couverture, de règles de cotisations et de calcul des prestations. Dans cette situation, il ne serait pas équitable de faire peser sur un régime de retraite « vertueux » la responsabilité de compenser la situation financière d’un régime déficitaire du seul fait de ses règles de fonctionnement.

Deuxièmement, et c’est le corollaire du premier constat, la compensation généralisée vieillesse ne prend pas en compte les droits dérivés à la retraite, c’est-à-dire plus particulièrement les pensions de réversion, malgré le poids qu’elles peuvent représenter dans certains régimes dont la situation démographique est dégradée. Le choix de les exclure du champ de la compensation s’explique précisément par le fait que les règles en matière de réversion sont encore aujourd’hui très différentes d’un régime à l’autre, qu’il s’agisse des conditions d’attribution de la réversion ou de son taux. Les intégrer aurait donc conduit à déformer la répartition de la compensation au profit de régimes proposant des droits dérivés plus généreux que les autres.

Troisièmement, la compensation généralisée vieillesse repose sur un système à deux étages :

– une première compensation qui s’applique entre les régimes de salariés et qui fait intervenir non seulement la démographie mais également la capacité contributive des différents régimes, laquelle est appréciée à travers la masse salariale sous le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass) ([94]) ;

– une seconde compensation qui s’applique entre les régimes de salariés pris dans leur ensemble et chacun des autres régimes de non-salariés et qui prend en compte uniquement la démographie ([95]).

● Matériellement, le calcul de la compensation s’effectue dans un régime fictif dont les conventions sont fixées de sorte à neutraliser les paramètres qui dépendent des régimes. Pour ce faire, l’avant-dernier alinéa de l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale dispose que la compensation est calculée sur la base d’une prestation de référence et d’une cotisation moyenne identique pour chaque régime.

Dans un premier temps, cette prestation de référence et cette cotisation moyenne sont appliquées aux effectifs réels et à la masse salariale sous plafond des régimes de salariés, ce qui permet de calculer les ressources et les dépenses de chaque régime dans le système de retraite fictif. Ce dernier étant considéré à l’équilibre par convention, la somme des soldes de chaque régime est nulle et les excédents des uns permettent de couvrir exactement les déficits des autres.

Une fois que les transferts liés à la compensation sont calculés pour les régimes de salariés, une méthode similaire est appliquée entre les régimes de salariés pris dans leur ensemble et les régimes de non-salariés. Cette seconde étape permet de définir les transferts à effectuer entre les régimes de salariés et les régimes de non-salariés. Le solde de l’ensemble des régimes salariés est ensuite réparti entre ces régimes au prorata de la masse salariale sous plafond de chacun d’entre eux. Un arrêté fixe chaque année le solde de la compensation.

Transferts définitifs effectués au titre de la compensation généralisée vieillesse

(en euros)

Source : commission des affaires sociales à partir des arrêtés fixant les montants de transferts définitifs.

L’analyse permet de tirer deux enseignements :

– d’une part, le régime général est le principal contributeur puisqu’il verse aux autres régimes près des trois quarts du montant total de la compensation démographique ;

– d’autre part, la plupart des régimes spéciaux sont créditeurs, à l’exception de la Caisse de retraites du personnel de la RATP et de la Cnieg. Toutefois, lorsque l’on s’intéresse au ratio de couverture des dépenses de ces régimes dont les données sont disponibles dans le rapport d’évaluation des politiques de sécurité sociale de la branche Vieillesse annexé au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2022, on observe que les régimes spéciaux se situent toujours en deçà de l’équilibre. C’est particulièrement le cas pour les régimes des mines, des marins, de la SNCF et de la RATP pour lesquels les charges demeurent au moins deux fois supérieures aux produits. Le financement de ces régimes est donc assuré par le biais d’autres ressources.

Structure de financement des principaux régimes de retraite en 2021

Note de lecture : le ratio 1 correspond au rapport entre le montant des cotisations perçues et les charges du régime. Le ratio 2 intègre les transferts de compensation démographique à ces deux montants. S’agissant du régime général, le taux de couverture des dépenses par les seules cotisations est de 83,7 % en 2021 mais il baisse à 81,4 % lorsque l’on intègre les transferts de compensation démographique.

* Cnav et ex-RSI

Source : DSS – CCSS septembre 2022.

2. Les mécanismes de transfert en provenance d’entités extérieures au système d’assurance vieillesse

● Pour compléter les ressources du système de retraite, les régimes de base se voient affecter des ressources provenant d’autres organismes de sécurité sociale mais également de l’État ou de l’assurance chômage.

En 2022, le système de retraite a bénéficié ([96]) :

– d’impôts et taxes affectées (ITAF) pour 52,2 milliards d’euros ;

– de contributions et subventions d’équilibre de l’État pour respectivement 43,8 et 7,3 milliards d’euros ([97]) ;

– de transferts en provenance d’autres branches de la sécurité sociale, principalement la branche famille (10 milliards d’euros) au titre des droits à la retraite liés aux enfants – assurance vieillesse des parents aux foyers, majoration de pension pour enfants et majorations de durée d’assurance – et d’organismes extérieurs à la sécurité sociale tels que l’Unedic (3,3 milliards d’euros).

● Si l’on s’intéresse à la situation spécifique des régimes spéciaux, l’on observe que la plupart des régimes sont équilibrés par des sources de financement extérieures ou des contributions d’équilibre. Les outils mobilisés pour l’équilibrage de ces régimes sont cependant très variés, au détriment de la lisibilité des transferts financiers.

L’équilibrage financier des régimes de retraite

Source : direction de la sécurité sociale.

L’État joue un rôle particulièrement important puisque les subventions d’équilibre qu’il leur verse représentent 33 % de leurs ressources ([98]). Cette part varie toutefois grandement selon le régime considéré :

– 81 % des ressources du régime des mines (957 millions d’euros) ;

– 60 % des ressources du régime de la RATP (777 millions d’euros) ;

– 61 % des ressources du régime de la SNCF (3,3 milliards d’euros) ;

– 100 % des ressources du régime de la Seita (136 millions d’euros) et des régimes gérés par la Caisse des dépôts et consignations – notamment la caisse des retraites des régies ferroviaires d’outre-mer et la caisse de retraite du chemin de fer franco-éthiopien (13 millions d’euros).

3. Le cas particulier de certains régimes spéciaux

● La Cnieg se trouve dans une situation un peu particulière compte tenu de son adossement au régime général dès 2005 ([99]).

Les pensions de retraite versées par la Cnieg sont classées selon qu’elles correspondent aux pensions de vieillesse équivalentes aux régimes de droit commun ou aux droits spécifiques du régime, au sein desquels on distingue les droits spécifiques passés pour les activités régulées, les droits spécifiques passés pour les activités non régulées et les droits spécifiques futurs.

Chaque catégorie de prestation est financée d’une façon différente, ce qui implique des flux financiers complexes entre les différents acteurs de l’adossement :

– les prestations de droit commun sont remboursées par la Cnav et l’Agirc-Arrco à travers le versement de cotisations équivalentes au droit commun – pour un montant représentant 40 % de ses ressources totales, soit 3,5 milliards d’euros ;

– les droits spécifiques passés sur les activités non régulées et les droits spécifiques futurs sont financés par des contributions patronales ;

– les droits spécifiques passés relatifs aux activités régulées sont financés par la contribution tarifaire d’acheminement qui représente 1,7 milliard d’euros ([100]).

flux financiers 2022 entre les différents acteurs de l’adossement de la Cnieg

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2023, p. 165.

● Le régime de la SNCF est structurellement déficitaire du fait d’un ratio démographique très défavorable de 0,51 cotisant pour un retraité. Ses besoins d’équilibrage sont marginalement assurés par la compensation généralisée vieillesse (85 millions d’euros en 2022), un transfert d’équilibre de la Cnav et des régimes complémentaires (respectivement 54 millions d’euros et 47 millions d’euros), mais surtout par une subvention d’équilibre versée par l’État (3,2 milliards d’euros).

Les modalités de transferts financiers entre le régime de la SNCF et les régimes de base et complémentaire des salariés sont fixées par une convention prévue au IX de l’article 25 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

Par ailleurs, le même article 25 de la LFSS 2020 dispose que l’État assure la compensation de la perte de ressources résultant de la fermeture du statut. Les modalités de cette compensation sont définies dans le cadre d’une convention tripartite du 18 janvier 2021.

● Parmi les autres régimes spéciaux, la Banque de France a un statut un peu à part puisqu’elle est une personne morale de droit public dont les agents ont le statut d’agents publics. De même que pour les autres régimes de fonctionnaires, les cotisations versées par l’État sont donc considérées comme une « contribution d’équilibre de l’employeur principal ». Cette contribution représente 70 % du total des ressources du régime.

S’agissant de la RATP, la contribution d’équilibre de l’État, calculée pour combler les besoins de trésorerie de la Caisse de retraites du personnel de la RATP, continue d’augmenter. Elle représentait 60 % des ressources du régime en 2022 et cette part pourrait augmenter à 61,4 % en 2023.

Enfin, la CRPCEN étant excédentaire après transferts de compensation démographique, elle ne bénéficie naturellement pas de subventions d’équilibre de la part de l’État.

Structures de financement des principaux régimes de retraite en 2021

Note de lecture : en 2021, 63 % des ressources de la CNAV – y compris Sécurité sociale des indépendants – proviennent de cotisations sociales. Les cotisations sociales incluent la cotisation au régime de la fonction publique d’État des employeurs de fonctionnaires de l’État. Les qualificatifs d’externe et d’interne pour les transferts entre organismes sont relatifs au périmètre du système de retraite incluant le FSV.

Champ : toutes les ressources y compris les produits financiers.

Source : Conseil d’orientation des retraites.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : La fermeture d’un certain nombre de régimes spéciaux est l’occasion de simplifier le schéma de financement et implique des mesures d’adaptation

A. Les régimes spéciaux en cours d’extinction seront intégrés financièrement au régime général

1. La trajectoire de fermeture des principaux régimes spéciaux a été considérablement accélérée en 2023

● Dès l’origine de la création de la sécurité sociale, il avait été prévu que les régimes spéciaux créés antérieurement à l’instauration du régime général puissent être temporairement maintenus.

L’article 17 de l’ordonnance du 4 octobre 1945 dispose ainsi que « sont provisoirement soumises à une organisation spéciale de sécurité sociale les branches d’activité ou entreprises [...] parmi celles jouissant déjà d’un régime spécial » ([101]).

Aussi les régimes spéciaux ont-ils été progressivement fermés avec comme corollaire l’affiliation des nouveaux entrants au régime général :

– le régime de l’Office de radiodiffusion-télévision française a été fermé de facto le 1er janvier 1975 à l’issue de la dissolution de l’office ;

– le régime spécial de la Seita a été fermé le 1er juillet 1980 ;

– le régime des entreprises minières et assimilées a été mis en extinction à compter du 1er septembre 2010 ([102]) ;

– le régime de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) a été fermé le 1er janvier 2020 ([103]) ;

● La loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 ([104]) a considérablement accéléré ce mouvement en actant la fermeture de cinq autres régimes spéciaux :

– le régime de la RATP ;

– le régime de la Banque de France ;

– le régime des clercs et employés de notaires ;

– le régime des industries électriques et gazières (IEG) ;

– le régime du Conseil économique, social et environnemental (Cese).

Toutefois, en application de ce qu’il convient d’appeler la « clause du grand-père », ces régimes continuent et continueront de percevoir des cotisations et de verser des prestations à l’ensemble de leurs assurés affiliés avant la date de leur fermeture. La question de leur financement se pose donc toujours.

Elle se pose avec d’autant plus d’acuité que la fermeture aux nouveaux entrants se traduira nécessairement par une dégradation du ratio démographique et donc par un besoin accru d’équilibrage de leur situation financière.

Elle se pose par ailleurs dans la durée puisque leur extinction prendra plusieurs décennies avant d’être totalement effective – en témoigne la survivance de régimes comme ceux de l’ORTF ou des chemins de fer d’Afrique de l’Ouest qui ont encore des pensionnés près de cinquante ans après leur fermeture.

Dans ce contexte, la fermeture des régimes spéciaux donne l’occasion de simplifier sensiblement le schéma de financement du régime de retraite.

2. Les régimes spéciaux fermés seront intégrés financièrement au régime général

a. Une intégration au périmètre inédit

● Le présent article prévoit la mise en place d’un système unifié de financement des régimes spéciaux qui repose sur leur intégration financière à la Caisse nationale d’assurance vieillesse. En d’autres termes, la Cnav sera conduite, à terme, à prendre en charge le solde de ces régimes.

À cette fin, le 2° du I modifie l’article L. 134-3 du code de la sécurité sociale afin de préciser que la Cnav assure l’équilibre financier des régimes spéciaux.

● Bien qu’elle soit une conséquence directe de la fermeture des régimes spéciaux actée en loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, l’intégration financière recouvre cependant un périmètre plus large puisqu’elle comprend également les régimes dont l’extinction a été prévue antérieurement. Sont ainsi concernés :

– le régime de la Banque de France (a du nouveau 3° de l’article L. 134-3 du code de la sécurité sociale) ;

– le régime de la SNCF (b du même 3°) ;

– le régime de la RATP (c dudit 3°) ;

– le régime des clercs et employés de notaires (d du même 3°) ;

– le régime des membres du Cese (e du même 3°)

– le régime des IEG (f du même 3°) ;

– le régime des mines (g du même 3°) ;

– le régime de la Seita (h du même 3°) ;

– les régimes des agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer (i du même 3°) ;

– le régime de l’ORTF (j du même 3°).

b. Une intégration progressive qui répond au principe d’une priorité de financement sur fonds propres

● Cette intégration se fera progressivement, à partir de 2025, en application du second alinéa du VI. En effet, il sera dorénavant précisé au 3° de l’article L. 134-3 du code de la sécurité sociale que les soldes des régimes spéciaux susmentionnés ne seront retracés dans les comptes de la Cnav qu’à compter du premier exercice au terme duquel leurs fonds propres sont négatifs (deuxième alinéa du b du 2°).

En effet, comme le précise l’annexe 9, le schéma de financement qui sera retenu pour ces régimes spéciaux prévoit une mobilisation des ressources selon un ordre de priorité bien défini :

– en premier lieu, seront affectées prioritairement au financement du régime spécial intégré les cotisations et contributions sociales dont il bénéficie ;

– en deuxième lieu, et si cette première source de financement ne suffit pas à assurer l’équilibre du régime, ses réserves financières seront mobilisées. La rapporteure générale note que ce choix apparaît pleinement justifié compte tenu du fait que la constitution de telles réserves visait précisément à pallier des difficultés démographiques éventuelles, lesquelles s’aggraveront à mesure que les actuels cotisants de ces régimes liquideront leurs pensions ;

– en dernier lieu, le régime intégré bénéficiera d’une dotation d’équilibre de la Cnav, en application de l’article L. 134-3.

● L’intégration financière des régimes spéciaux à la Cnav implique en outre de modifier le mécanisme de compensation généralisée vieillesse. C’est l’objet du b du 1° du I du présent article, qui ajoute un alinéa à l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale précisant que le régime général et les régimes spéciaux dont il assure l’équilibre financier forment un ensemble unique pour le calcul de la compensation. Le a du même 1° procède quant à lui à une simplification rédactionnelle.

Naturellement, le calcul de la compensation distinguera toujours les travailleurs indépendants au sein du régime général pour tenir compte des spécificités de la définition des capacités contributives des non-salariés.

Cette modification entraînera nécessairement de nouveaux équilibres dans la répartition des transferts de compensation démographique pour les régimes qui y participent. La rapporteure générale regrette que les éléments annexés au présent projet de loi de financement ne présentent pas plus en détail l’impact de cette mesure sur cette répartition.

● Enfin, par coordination, le II supprime les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 qui prévoyaient les modalités de la compensation financière à la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF de la fermeture de son régime spécial ([105]), lequel sera désormais intégré au cadre financier de droit commun du financement des régimes spéciaux fermés.

De même, le 2° du V supprime la condition selon laquelle les taux de la contribution tarifaire d’acheminement, affectée à la Cnieg, sont fixés « en fonction des besoins prévisionnels des cinq prochaines années de la Caisse nationale des industries électriques et gazières pour le financement des charges [d’assurance vieillesse] au titre respectivement des activités de transport d’électricité, de transport de gaz naturel, de distribution d’électricité et de distribution de gaz naturel ».

c. La Cnav remplace l’État pour assurer l’équilibre des régimes « en dernier ressort »

● L’intégration financière n’a pas pour seule conséquence de modifier le fonctionnement des mécanismes de solidarité interrégimes. Elle implique en outre que l’État n’interviendra plus dans le financement des régimes spéciaux via le versement de subventions d’équilibre. Il appartiendra désormais à la Cnav d’assumer ce rôle à travers la dotation d’équilibre, comme elle le fait déjà pour la Caisse d’assurance vieillesse invalidité et maladie des cultes (Cavimac).

Les annexes au projet de loi de financement précisent néanmoins que la Cnav bénéficiera d’une compensation de l’État à travers une modification de la clef de TVA qui lui est affectée. Selon les informations recueillies par la rapporteure générale, cette compensation serait calculée à partir des crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite qui correspondent aux crédits actuellement versés par l’État pour équilibrer ces régimes. Plus précisément, le calcul de la compensation reposera sur :

– le programme 195 (Régimes de retraite de la Seita, des mines et divers), qui regroupe les régimes des mines, de la Seita, des régies ferroviaires d’outre-mer, de l’ORTF et des agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et d’outre-mer ;

– le programme 198 (Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres) pour la partie correspondant aux régimes de la SNCF et de la RATP.

Cette compensation n’est cependant pas prévue dans le PLF 2024 puisque l’intégration financière n’entrera en vigueur qu’à compter du 1er janvier 2025. La rapporteure générale sera particulièrement attentive aux montants qui seront retenus dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 afin de s’assurer que cette intégration financière n’aboutisse pas à dégrader le solde de la Cnav.

3. L’Agirc-Arrco devrait participer au financement des régimes spéciaux au titre de la solidarité financière au sein du système de retraite

● La fermeture des régimes spéciaux engendrera des gains financiers pour l’Agirc-Arrco. En effet, à compter du 1er septembre 2023, les salariés qui auraient dû être affiliés à ces régimes se trouveront affiliés à la Cnav pour ce qui concerne leur régime de retraites de base et à l’Agirc-Arrco s’agissant du régime de retraite complémentaire ([106]).

L’Agirc-Arrco percevra donc des cotisations de ces nouveaux affiliés sans toutefois assurer le versement des pensions des retraités actuels ou à venir qui continuent d’être affiliés à ces régimes spéciaux. Par ailleurs, alors que le régime général se voit confier la mission d’assurer l’équilibre financier des régimes spéciaux, y compris pour la part correspondant à une retraite complémentaire, l’Agirc-Arrco enregistrera des gains nets jusqu’à ce que la première génération concernée prenne sa retraite.

À ces gains, s’ajoutent ceux liés au décalage de l’âge d’ouverture des droits et à l’accélération de l’augmentation de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une retraite à taux plein. Au total, la réforme des retraites pourrait déboucher sur des gains compris entre 1 et 1,2 milliard d’euros à horizon 2026.

● C’est pourquoi le 3° du I modifie l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, relatif aux ressources consacrées au financement de l’assurance vieillesse, afin de prévoir le versement d’une contribution à la charge des régimes de retraite complémentaire des salariés « au titre de la solidarité financière au sein du système de retraite ».

Le montant de cette contribution serait fixé par une convention signée entre le régime général et les régimes de retraite complémentaire et approuvée par arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale, du travail et du budget. À défaut d’accord le 30 juin de l’exercice en cours, le pouvoir réglementaire serait habilité à fixer le montant de la contribution pour la seule partie correspondant à la prise en compte des conséquences financières de la fermeture des régimes spéciaux.

En effet, la lettre du nouveau 7° de l’article L. 241-3 circonscrit la compétence du pouvoir réglementaire à la fixation de la seule partie de la contribution permettant la « prise en compte des conséquences financières [...] de la fermeture des régimes spéciaux » dont la fermeture a été actée en loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Les régimes de retraite de base et complémentaire resteraient donc seuls en capacité de fixer, par convention, le montant de la contribution afférent aux autres éléments de solidarité financière au sein du système de retraite.

Cette faculté, qui s’apparente en quelque sorte aux « décrets de carence » qui existent en matière d’assurance chômage, ne serait ouverte qu’à compter du 1er janvier 2025, ce qui laisse plus d’une année aux régimes pour négocier le montant de cette nouvelle contribution.

4. Impact financier

● Selon l’annexe 9, l’intégration financière des régimes spéciaux au régime général serait neutre financièrement pour eux car leurs modalités de financement assurent déjà un équilibre à moyen terme, soit par le biais de la contribution d’équilibre qu’ils perçoivent de l’État – pour le régime de la RATP et celui des membres du Cese par exemple –, soit du fait de leur adossement à la Cnav – régime des IEG –, soit encore du fait de l’existence de réserves financières – régimes de la Banque de France et des clercs et employés de notaires.

● Du point de vue de l’État, la même annexe précise que sa contribution devrait diminuer du fait de la mise à contribution des régimes de retraite complémentaire dans le financement des régimes de retraite sans toutefois indiquer à quelle hauteur l’État serait « gagnant ».

● Du point de vue du régime général, la fermeture des régimes spéciaux entraîne à la fois une hausse des recettes liée à l’affiliation de nouveaux assurés et aux mécanismes de compensation à la charge de l’État et des régimes de retraite complémentaire. Les dépenses augmenteraient également puisque la Cnav serait chargée d’équilibrer les régimes spéciaux financièrement intégrés à elle. Selon l’annexe 9, la combinaison de ces deux facteurs neutraliserait leurs effets respectifs sur le solde du régime général.

B. La fermeture des régimes spéciaux implique par ailleurs des mesures d’adaptation pour certains d’entre eux

1. La contribution des employeurs des IEG, de la Banque de France et de la RATP au financement du C2P

● L’affiliation des futurs employés des entreprises électriques et gazières, de la Banque de France et de la RATP au régime général entraînera la possibilité de bénéficier d’un compte professionnel de prévention (C2P) pour ceux d’entre eux qui sont exposés à des facteurs de risques professionnels.

Facteurs de risques professionnels inclus dans le C2P

Source : article L. 4163-1 du code du travail.

Les points acquis au titre du C2P permettent à leurs bénéficiaires de financer des formations, de réduire leur temps de travail tout en bénéficiant d’un maintien de salaire, d’acquérir des trimestres de retraite permettant un départ anticipé et, depuis le 1er septembre 2023, de financer des congés de reconversion professionnelle afin d’évoluer vers des carrières moins exposées aux facteurs de risques professionnels ([107]).

Le dispositif du C2P a été considérablement renforcé à l’occasion de la dernière réforme des retraites. Ainsi, les conditions d’acquisition des points ont été assouplies au bénéfice des personnes exposées simultanément à plusieurs facteurs de risques professionnels. Combiné au déplafonnement du nombre de points pouvant être acquis sur l’ensemble de la carrière, cet assouplissement est de nature à augmenter sensiblement les droits des salariés les plus exposés aux facteurs de risques professionnels ([108]).

Ces mesures adoptées par le législateur financier social se sont en outre accompagnées de modifications réglementaires visant à renforcer la valeur des points dans le cadre de leur utilisation à des fins de formation. Ainsi chaque point au C2P permet-il de financer une action de formation à hauteur de 500 euros contre 375 euros auparavant ([109]).

Fonctionnement du C2P, à compter de septembre 2023

Source : Cnav, SIPP mai 2022, et LFRSS 2023.

● Afin de compenser à la Cnav le coût que représentent les trimestres acquis via le C2P, le financement du C2P est assuré par le biais d’une participation de la branche AT-MP ([110]). Depuis le 1er janvier 2018, ce financement est assuré par la majoration forfaitaire pour départs anticipés en retraite pour pénibilité du travail – dite « majoration M4 », entrant dans le calcul du taux de cotisations AT-MP des entreprises.

Source : Caisse nationale de l’assurance maladie.

Or, comme le rappelait la rapporteure générale dans son commentaire de l’article 1er de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, la fermeture des régimes spéciaux ne concerne que le risque vieillesse. Aussi les caisses concernées continuent-elles à assurer l’ensemble des personnes recrutées dans ces mêmes entreprises ou ces mêmes institutions contre d’autres risques que l’assurance vieillesse. Continuent ainsi de couvrir les risques :

– maladie, maternité, invalidité, accident du travail et maladie professionnelle, décès, le régime de la RATP ([111]) et le régime des IEG ([112]) ;

– invalidité, le régime de la Banque de France ([113]).

Ces employeurs ne contribuent donc pas au financement de la branche AT-MP du régime général et, par voie de conséquence, ne peuvent participer au financement du C2P dans les conditions de droit commun.

● Pour remédier à cette situation pour le moins inéquitable, le III du présent article modifie l’article L. 4163-21 du code du travail afin de créer une contribution à la charge des employeurs des IEG, de la RATP et de la Banque de France spécifiquement consacrée à la couverture des dépenses engendrées par le C2P dont bénéficieront les personnels relevant du statut respectif de ces employeurs.

En application du futur deuxième alinéa de l’article L. 4163-21 du code du travail, cette contribution serait assise sur les revenus d’activité pris en compte dans l’assiette des cotisations définie à l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, soit la même assiette que les cotisations AT-MP.

2. Les dispositions de sécurisation de l’affiliation des assurés des industries électriques et gazières et des clercs et employés de notaires

● Dans le cadre de la fermeture des régimes spéciaux, la « clause du grand-père » implique que les personnes qui étaient affiliées à ces régimes spéciaux avant le 1er septembre 2023 puissent continuer à l’être à l’avenir tant qu’elles ne changent pas de carrière.

La traduction de ce principe sur le plan juridique impose de préciser les conditions de ce maintien dans le régime pour les personnes qui sont amenées à cesser temporairement l’exercice d’une activité dans ces secteurs, en particulier pour les salariés des IEG et pour les clercs et employés de notaires.

● C’est l’objectif poursuivi par le IV et le 1° du V du présent article, qui modifient respectivement la loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d’assistance des clercs de notaires et la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

La solution retenue par le Gouvernement – identique pour les salariés des IEG et les clercs et employés de notaires – distingue deux cas :

– pour les salariés ayant suspendu ou cessé leur activité avant le 1er septembre 2023, l’affiliation au régime spécial d’assurance vieillesse est maintenue pour une durée de dix ans, quelle que soit la cause de la suspension ou de l’interruption du contrat de travail ;

– pour les salariés dont le contrat de travail a été rompu après le 1er septembre 2023, une distinction est opérée selon que la partie à l’initiative de la rupture :

– si la rupture est à l’initiative du salarié ou d’un commun accord avec l’employeur, l’affiliation est maintenue pour une durée d’un mois. Cette hypothèse trouve à s’appliquer non seulement en cas de démission mais également en cas de signature d’une rupture conventionnelle ([114]). La rapporteure générale note que cette situation a également vocation à s’appliquer en cas d’abandon de poste puisque, depuis l’entrée en vigueur de la loi portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi ([115]), le salarié est présumé avoir démissionné dans ce cas ([116]) ;

– si la rupture est à l’initiative de l’employeur, ce délai est porté à dix ans.

Ce régime apparaît équilibré à la rapporteure générale. Si le délai d’un mois applicable aux cas où la rupture est à l’initiative du salarié peut sembler court en première analyse, il faut reconnaître qu’il est fort probable que le salarié ait au préalable fait la démarche de chercher un nouvel emploi. Le délai d’un mois permet donc de sécuriser les cas où la signature d’un nouveau contrat de travail dans une autre entreprise du secteur ou dans une autre étude notariale intervient quelques jours après la rupture effective du précédent contrat.

En outre, l’article prévoit la situation dans laquelle le salarié se trouve dans une position de congé qui ne donne pas lieu à versement de cotisations ni à la constitution de droits à pension dans ce régime. On pense en premier lieu aux parents et aux aidants affiliés au régime général au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) ou de l’assurance vieillesse des aidants (AVA). La liste des congés permettant le maintien d’une affiliation aux régimes spéciaux des IEG et des clercs et employés de notaires sera fixée par décret, sans que l’étude d’impact ne dise explicitement lesquels seraient concernés. Selon les informations transmises à la rapporteure générale, les congés concernés seraient les congés à caractère familiaux et parentaux prévus par le code du travail.

● Ces dispositions impliquent des coordinations :

– la suppression de la condition de remplir les conditions d’affiliation à ces caisses « sans aucune interruption » à compter du 1er septembre 2023 (a du 1° du IV s’agissant des clercs et employés de notaires ; a du 1° du V s’agissant des salariés des IEG) ;

– une modification rédactionnelle (c du 1° du V).

3. Impact financier et entrées en vigueur

● Le premier alinéa du VI prévoit que les dispositions relatives à la mise à contribution des employeurs des IEG, de la RATP et de la Banque de France au financement du C2P ainsi que celles relatives au maintien de l’affiliation des salariés des IEG et des clercs et employés de notaires en cas de cessation temporaire d’activité entrent en vigueur le 1er janvier 2025.

Compte tenu du faible flux d’embauches dans ces entreprises et institutions – environ 7 000 par an –, il est estimé que l’impact de la contribution spécifique pour le financement du C2P serait très réduit pour les régimes des IEG, de la RATP et de la Banque de France.

● La mesure visant à assurer la continuité de l’affiliation aux régimes des IEG et des clercs de notaires n’a pas d’impact financier. Elle entrerait en vigueur le 1er janvier 2024.

*

Article 10 Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale et avec le budget de l’État

L’article 10 modifie, comme chaque année, la « tuyauterie » interne aux branches de la sécurité sociale. Pour l’exercice 2024, les mesures prévues se partagent en trois catégories qui seront successivement examinées avant que ne soient exposés les effets financiers globaux de l’article.

I. La poursuite, en 2024, des mesures de transferts financiers résultant de la réforme des retraites

1. Le réinvestissement du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d’État dans le système de retraite (maladie-vieillesse)

● Le report de l’âge de départ à la retraite et l’accélération du relèvement de la durée d’assurance requise pour le bénéfice d’une pension à taux plein résultant de l’article 10 de la loi de financement rectificative pour 2023 entraîne un gain estimé à 1,1 milliard d’euros en 2030 pour le régime de la fonction publique d’État ([117]). Le solde du service des retraites de l’État (SRE) étant nul par construction compte tenu du fait que l’État verse une dotation permettant d’équilibrer le régime, ce gain se traduira par une diminution de cette dotation, votée chaque année en loi de finances, et une moindre dépense pour l’État ([118]).

● Or, comme le rappelle l’annexe 9, la réforme des retraites était bâtie autour du principe selon lequel la totalité des économies engendrées devait être consacrée au redressement du système de retraite, y compris celles s’imputant sur les régimes de la fonction publique. Les trajectoires financières présentées dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 intégraient donc un transfert financier de l’État vers la branche vieillesse pour tenir compte du rendement créé par la réforme pour le régime de la fonction publique d’État.

L’article 32 du projet de loi de finances pour 2024, qui fixe la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale pour l’année 2024, en tire les conséquences en prévoyant un transfert de 194 millions d’euros au profit de la sécurité sociale correspondant au gain estimé de la réforme pour l’exercice concerné.

La TVA étant affectée quasi exclusivement à la branche maladie, le présent article prévoit de transférer des ressources de la branche maladie vers la branche vieillesse grâce à une modification de la clef de répartition de la taxe sur les salaires, seule ressource fiscale partagée entre la branche maladie et la branche vieillesse.

Selon les prévisions de rendement de la taxe des salaires pour 2024 tel qu’estimé à l’annexe 3, ce transfert représenterait 1,08 point supplémentaire de taxe sur les salaires au profit de la branche vieillesse.

Afin de prendre en compte le rendement croissant de cette réforme, l’annexe 9 indique que le montant transféré chaque année à la branche vieillesse serait adapté en conséquence. Ce montant est estimé, pour les années suivantes, à :

– 333 millions d’euros pour 2025 ;

– 408 millions d’euros pour 2026 ;

– 520 millions d’euros pour 2027.

Ces dispositions ayant vocation à s’appliquer ultérieurement, l’article 10 ne les traduit pas directement. Aussi la rapporteure générale sera-t-elle particulièrement attentive au respect de la trajectoire annoncée dans les prochains projets de loi de financement.

2. Le transfert de la branche famille vers la branche autonomie au titre du financement de l’assurance vieillesse des aidants (famille-autonomie)

● L’article 25 de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a créé l’assurance vieillesse des aidants (AVA) dans le but de permettre aux personnes contraintes d’interrompre ou de diminuer leur activité professionnelle pour s’occuper d’un proche en situation de handicap ou de dépendance de continuer de valider des trimestres d’assurance vieillesse ([119]).

Le principe de l’AVA, comme celui de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), est de permettre l’affiliation à l’assurance vieillesse du régime général des proches aidants en contrepartie de la prise en charge de leurs cotisations d’assurance vieillesse par la branche autonomie.

Si l’AVA couvre une partie des proches aidants déjà couverts par l’AVPF à défaut de dispositif dédié aux aidants ([120]), son champ d’application s’étend à deux catégories de personnes qui ne bénéficiaient d’aucune prise en charge de leurs cotisations :

– les aidants d’une personne adulte en situation de handicap, même s’ils ne cohabitent pas avec elle et mêmes s’ils ne sont pas des parents proches ;

– les parents d’enfants présentant un taux d’incapacité compris entre 50 % et 79 % et éligibles à un complément de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), sous réserve que l’un des parents n’exerce aucune activité professionnelle ou seulement une activité à temps partiel.

● Matériellement, la création de l’AVA s’est accompagnée d’une modification des règles de compensation entre branches. Auparavant, le coût des cotisations versées au titre de l’AVPF était pris en charge par la branche famille, y compris lorsqu’elles correspondaient aux cotisations des personnes relevant du volet « aidant ». L’AVA modifie cette logique en confiant la prise en charge des cotisations versées au profit des aidants à la branche autonomie, à l’exception notable des personnes affiliées au titre de l’allocation journalière de présente parentale (AJPP) qui est une prestation qui relève du champ de compétence de la branche famille.

Pour accompagner ce transfert de charges, estimé à 55 millions d’euros pour la seule année 2023, la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a affecté 0,32 point de taxe sur les salaires en plus à la branche autonomie et diminué à due concurrence la part affectée à la branche famille ([121]).

Afin de tenir compte du coût de cette mesure en année pleine, le présent article parachève le transfert des recettes issues de la taxe sur les salaires de la branche famille vers la branche autonomie pour un montant supplémentaire de 92 millions d’euros.

Selon les calculs effectués par la rapporteure générale, et compte tenu des prévisions du rendement de la taxe sur les salaires pour 2024, ce montant correspondrait à un transfert de 0,51 point au profit de la branche autonomie et au détriment de la branche famille, conforme aux prévisions de l’annexe 9.

3. Le coût supplémentaire pour le régime de retraite complémentaire des non-salariés agricoles résultant de l’extension des mesures pour les petites retraites agricoles résultant de la loi « Chassaigne 1 » (MSA-RCO)

● Dans le but d’améliorer les petites pensions agricoles, la loi dite « Chassaigne 1 » a modifié le mécanisme du complément différentiel de points de retraite complémentaire obligatoire (CDRCO) de façon à assurer aux agriculteurs un montant annuel de retraite égal à au moins 85 % du Smic net agricole ([122]).

Concrètement, les exploitants agricoles éligibles au CDRCO et dont le montant de la pension est inférieur à 85 % du Smic net agricole se voient attribuer un nombre de points de retraite complémentaire équivalent à ce qui leur manque pour atteindre ce seuil. Ce complément fait l’objet d’une proratisation en fonction de la durée d’assurance validée au régime des non-salariés agricoles en tant que chef d’exploitation ou d’entreprise agricole ([123]).

Jusqu’au 1er septembre 2023, ce mécanisme ne s’appliquait qu’aux chefs d’exploitation et d’entreprise agricole qui justifiaient de la durée d’assurance requise pour sa génération pour le bénéfice du taux plein. En étaient exclus les exploitants agricoles qui bénéficiaient du taux plein du fait d’une inaptitude, d’une incapacité permanente, de la pénibilité ou d’un handicap ou parce qu’ils avaient liquidé leurs droits à la retraite après l’âge d’annulation de la décote.

L’article 18 de la loi de financement rectificative pour 2023 a supprimé la condition liée à la durée d’assurance requise au profit d’une rédaction permettant d’appliquer le CDRCO à l’ensemble des agriculteurs bénéficiant du taux plein quelle qu’en soit la raison ([124]). La rapporteure générale rappelle que cette mesure bénéficie non seulement aux agriculteurs prenant leur retraite à partir du 1er septembre 2023, mais également à ceux qui avaient déjà liquidé leurs droits.

● Le coût pour le régime complémentaire des non-salariés agricoles était estimé à 50 millions d’euros en année pleine. Afin de tenir compte de ce surcoût, l’article 18 de la loi de financement rectificative pour 2023 a opéré un transfert de 0,65 point de la part du produit de l’accise sur les alcools affectée respectivement au régime de base des non-salariés et à leur régime complémentaire, au profit de ce dernier ([125]). Ce premier transfert correspondait au montant de la mesure estimée pour l’année 2023, soit 15 millions d’euros.

Le présent article s’inscrit dans le prolongement de la loi de financement rectificative pour 2023 en augmentant la quote-part des droits d’accises sur l’alcool affectée au régime complémentaire des non-salariés agricoles de 1,5 point, représentant 35 millions d’euros, et diminuant, à due concurrence, la quote-part affectée au régime de base.

Ainsi, le 1° du II répercute cette baisse sur la part des droits d’accise sur les alcools affectée au régime de base des non-salariés agricoles pour la faire passer de 26,02 % à 24,51 % tandis que le 2° du même II procède au mouvement inverse en augmentant la part de ces droits affectée au régime complémentaire des non-salariés agricoles de 27,38 % à 28,89 %.

Ce transfert se traduira donc par une moindre recette pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS) dont ne fait pas partie, par définition, le régime de retraite complémentaire des agriculteurs.

Si l’on peut s’étonner de l’accroissement de la part de la fiscalité des ressources d’un régime de retraite complémentaire, la rapporteure générale rappelle que l’utilisation de l’instrument des droits d’accise sur l’alcool pour opérer des transferts entre régime de base et régime complémentaire est la démarche retenue par le législateur pour compenser les surcoûts liés aux mesures de la loi « Chassaigne 1 » ([126]). Il y a donc une cohérence à mobiliser le même instrument pour l’extension de ces mesures à un nombre accru d’agriculteurs.

II. L’adaptation des modalités de compensation de la réduction dégressive pour l’UnEdic dans l’objectif d’un financement des politiques de l’emploi (UnEdic-État)

A. Depuis 2019, le champ de la réduction dégressive sur les bas salaires a été étendu aux contributions d’assurance chômage

1. La réduction dégressive de cotisations sociales sur les bas salaires

● Codifié à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale ([127]), le dispositif d’allègement général est le fruit d’une harmonisation de plusieurs dispositifs d’exonérations de cotisations sociales qui coexistaient depuis les années 1990 et qui visaient à favoriser la création d’emplois par la réduction du coût du travail des personnes peu qualifiées.

En application de cet article, l’ensemble des employeurs du secteur privé soumis à l’obligation d’adhérer au régime d’assurance chômage et relevant du régime général ou des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires ainsi que certains employeurs publics bénéficient d’une exonération de cotisations sociales patronales applicables aux salaires n’excédant pas 1,6 Smic.

● Cette réduction de cotisations sociales présente un profil dégressif : maximale au niveau du Smic, elle diminue progressivement à mesure que le salaire augmente pour s’annuler totalement à 1,6 Smic.

Pour les cotisations et contributions acquittées à compter du 1er janvier 2022, la réduction dégressive sur les bas salaires permet d’exonérer entre 31,95 points et 32,35 points de cotisations patronales pour les entreprises ([128]).

Allègement du cout du travail en 2022 selon le niveau de salaire

pour les entreprises de plus de 50 salariés

Note de lecture : en cumulant la baisse du taux de cotisation famille, du taux de cotisation d’assurance maladie et le renforcement des allègements consécutif à la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, la réduction du coût du travail atteint 40,2 % au niveau du Smic dans une entreprise de 50 salariés et plus au 1er janvier 2022. Cette réduction atteint 7,80 % entre 1,6 Smic et 2,5 Smic et 1,80 % entre 2,5 Smic et 3,5 Smic.

Source : direction de la sécurité sociale – annexe 1 au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2022.

Combinée à l’exonération de cotisations maladie de 6 points sur les salaires compris entre 0 et 2,5 Smic ([129]) – dite « bandeau maladie » – et à l’exonération de cotisations famille de 1,8 point sur les salaires n’excédant pas 3,5 Smic ([130]) – dite « bandeau famille » –, la réduction dégressive permet une baisse du coût du travail au niveau du Smic pouvant aller jusqu’à 40,2 % pour une entreprise de 50 salariés et plus.

2. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a étendu le périmètre de cette réduction aux contributions d’assurance chômage

● Initialement restreint aux cotisations de sécurité sociale proprement dites ([131]), le périmètre de la réduction dégressive de cotisations sociales a été étendu progressivement dans un objectif de montée en charge du dispositif.

Traduction législative du pacte de responsabilité et de solidarité mis en œuvre par le Président de la République d’alors, la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 ([132]) a étendu la réduction dégressive aux cotisations AT-MP, pour la seule partie « socle » dont s’acquittent les employeurs indépendamment de leur taux propre de sinistralité, à la contribution au Fonds national d’aide au logement et à la contribution de solidarité pour l’autonomie.

● Afin de mettre en œuvre l’engagement du Président de la République d’amplifier la réduction du coût du travail, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([133]) a transformé les dispositifs du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) en allègement pérenne de cotisations.

Sur le plan technique, cette « bascule » s’est traduite par deux mesures distinctes :

– la création d’une exonération forfaitaire de cotisations sociales maladie de 6 points portant sur les salaires n’excédant pas 2,5 Smic ;

– le renforcement de la réduction dégressive portant sur les salaires n’excédant pas 1,6 Smic.

Dans la mesure où les employeurs étaient déjà exonérés de l’intégralité des cotisations sociales patronales relevant du champ de la sécurité sociale pour les rémunérations comprises entre 0 et 1,6 Smic, le renforcement de la réduction dégressive sur les bas salaires s’est matérialisé par une mesure inédite, l’extension de son champ aux cotisations dues au titre des régimes de retraite complémentaire gérés par l’Agirc-Arrco (6,01 %) et aux contributions d’assurance chômage versées par les employeurs à l’Unedic (4,05 %).

B. Cette exonération est compensée à l’euro près pour l’UnEdic grâce à un circuit faisant intervenir l’Urssaf

● La réduction dégressive de cotisations sociales sur les salaires n’excédant pas 1,6 Smic fait l’objet d’une compensation par l’affectation de recettes fiscales ([134]). Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ([135]), cette compensation s’effectue « pour solde de tout compte ». En application du rapport dit « Charpy-Dubertret » de 2018, les flux de transferts financiers de l’État vers la sécurité sociale ont été rationalisé au profit d’un recours accru à l’affectation de TVA. Les extensions de périmètre des allègements généraux aux contributions d’assurance chômage n’ont pas fait exception à cette philosophie et se sont logiquement accompagnées d’une augmentation des recettes de TVA affectées par l’État à la sécurité sociale.

1. L’Urssaf assure la compensation à l’Unedic…

● Le 7° bis de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale confie à l’Urssaf la mission de compenser la perte de recettes résultant, pour l’Unedic, des exonérations de contributions d’assurance chômage. La compensation s’effectue « à l’euro près », ce qui implique que l’Urssaf verse à l’Unedic un montant correspondant à l’ensemble des contributions d’assurance chômage qu’elle recouvre, mais également celles qui sont recouvrées par d’autres organismes :

– par les caisses de mutualité sociale agricole lorsqu’elles sont dues au titre des salariés agricoles ([136]) ;

– par Pôle emploi lorsqu’elles sont dues au titre des salariés expatriés, des travailleurs indépendants, des marins ([137]) et des intermittents du spectacle ([138]) ;

– par la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon ([139]) ;

– par la caisse de sécurité sociale de Mayotte ([140]).

2. …et bénéficie à cette fin d’une part de TVA affectée par l’État

● Afin de mener à bien cette mission, l’Urssaf bénéficie de l’affectation de 5,18 points de TVA ([141]) qu’elle répartit entre l’Agirc-Arrco et l’Unedic au titre de la compensation des exonérations de cotisations de retraite complémentaire et de contributions d’assurance chômage.

Si l’on constate un écart entre le montant des cotisations effectivement recouvrées et le montant de la compensation affectée à l’Unedic, un mécanisme de régularisation permet de corriger ultérieurement cet écart de telle sorte que les conséquences d’un sous-calibrage de la part de TVA affectée pèsent sur l’Urssaf Caisse nationale et pas sur l’Unedic.

Selon le rapport financier de l’Unedic pour 2022, le montant de la compensation financière au titre des exonérations de contributions d’assurance chômage s’est élevé à 4,5 milliards d’euros en 2022 ([142]), soit un peu plus de 10 % des ressources total de l’organisme. Ces chiffres concordent avec ceux publiés dans le rapport de M. Cédric Dutruel et de Mme Valentine Verzat fait au nom du Conseil des prélèvements obligatoires en février 2023 ([143]).

C. l’excédent structurel de l’unEdic justifie qu’une partie de la compensation soit mise à contribution pour le renforcement des politiques de l’emploi

1. L’excédent structurel de l’Unedic s’explique par une amélioration du marché de l’emploi et par des réformes ambitieuses de l’assurance chômage

a. L’Unedic présente un solde structurellement excédentaire

● Le cadre organique résultant de la loi n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévoit que le projet de loi de financement de la sécurité sociale s’accompagne chaque année d’une annexe présentant « les perspectives d’évolution des recettes, des dépenses et du solde du régime d’assurance chômage ». C’est l’annexe 8 ([144]).

Selon l’annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, le solde de l’assurance chômage atteindrait 5,2 milliards d’euros en 2023 du fait d’une croissance des recettes de 2,3 milliards d’euros supplémentaires, principalement liée au dynamisme de la masse salariale et à la création d’emplois ([145]), qui compensent l’augmentation d’1,5 milliard d’euros des dépenses provoquée par la hausse des salaires journaliers de références servant de base au calcul du montant des allocations versées et aux revalorisations exceptionnelles des allocations chômage par l’Unedic ([146]). Ces prévisions confirment le redressement spectaculaire du solde de l’assurance chômage entamé en 2022 mettant ainsi fin à douze années de déficit continu.

b. Ce redressement résulte d’effets qui tiennent à la fois d’une conjoncture favorable et d’une réforme structurelle des règles de l’assurance chômage

● La situation financière de l’assurance chômage est fortement dépendante de la conjoncture économique et de l’état du marché de l’emploi. L’augmentation de la masse salariale entraîne mécaniquement une hausse des recettes tandis que la diminution du chômage réduit le montant des dépenses d’indemnisation.

S’agissant des recettes, le fort dynamisme de la masse salariale, soit + 8,7 % en 2022, a permis une augmentation des ressources de l’assurance chômage de 7,8 % en 2022.

● S’agissant des dépenses, deux effets cumulatifs expliquent l’amélioration de la situation financière de l’Unedic.

D’une part, l’emploi a fortement progressé depuis 2017, à tel point que le taux d’emploi – 73,6 % – a atteint son plus haut niveau depuis 1975, date à laquelle l’Insee a commencé à mesurer le taux d’emploi au sens du Bureau international du travail ([147]). Selon l’Insee, 1,2 million d’emplois ont été créés entre 2020 et 2022, soit l’équivalent du nombre cumulé d’emplois créés sur la décennie 2010-2020, dont un tiers sont des contrats d’apprentissage ou de professionnalisation. S’y ajoutent 122 800 emplois créés au premier semestre 2023.

D’autre part, la réforme de l’assurance chômage progressivement mise en place entre 2019 et 2021 a induit des économies structurelles de l’ordre de 2 milliards d’euros sur l’année 2022. La réforme de la « contracyclicité » devrait en outre permettre des économies de l’ordre de 700 millions d’euros en 2023.

Surtout, les prévisions montrent que la trajectoire excédentaire du régime s’amplifierait en 2024. Selon la trajectoire macroéconomique du Gouvernement et sous l’hypothèse d’un maintien des acquis des réformes de l’assurance chômage par les partenaires sociaux dans le cadre de la négociation actuellement en cours, le solde de l’assurance chômage s’établirait à 6,6 milliards d’euros

2. L’existence d’un solde structurellement excédentaire justifie qu’une partie de la compensation soit mise à contribution pour le renforcement des politiques de l’emploi

● Dans cette situation, et compte tenu d’une amélioration de la situation financière de l’Unedic qui résulte en grande partie des décisions de l’État, il apparaît légitime qu’une partie de ces excédents soit mise à contribution pour approfondir et accélérer les politiques concourant à l’objectif de plein emploi.

Le 3° du I modifie le 7° bis de l’article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale afin de plafonner la compensation de la réduction dégressive sur les contributions d’assurance chômage dans la limite d’un montant fixé par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget.

Le 4° du I modifie quant à lui le II de l’article L. 225-6 du code de la sécurité sociale afin de prévoir les modalités de répartition de la TVA affectée à l’Urssaf Caisse nationale au titre de son rôle d’intermédiaire dans la compensation des réductions de cotisations de retraite complémentaire et de contributions d’assurance chômage. Dans la mesure où cette compensation ne serait plus assurée « à l’euro l’euro », un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixerait les règles de répartition selon un schéma proche de celui retenu pour le partage du solde résultant de l’application des mécanismes de reversement sur sommes dues qui caractérisent les transferts financiers entre l’Urssaf et les attributaires des cotisations dont elle assure le recouvrement ([148]).

Ces dispositions entrent en vigueur dès le 1er janvier 2023.

● Selon l’annexe 9 et conformément au document de cadrage envoyé aux partenaires sociaux chargés de la gestion de l’assurance chômage, le plafond pour l’année 2023 sera fixé de telle sorte que l’État récupère 2 milliards d’euros. La chronique pour les années à venir est présentée dans le tableau ci-dessous.

Montant repris par l’État au titre de la compensation partielle de la réduction dégressive d’assurance chômage

Source : document de cadrage envoyé aux partenaires sociaux chargés de négocier les règles de l’assurance chômage.

Cette mesure est globalement neutre pour la sécurité sociale puisque la moindre compensation serait intégralement récupérée par l’État à travers la diminution de la part de TVA affectée à l’Urssaf Caisse nationale. La traduction législative de cette mesure est inscrite à l’article 32 du projet de loi de finances pour 2024. Compte tenu du rendement attendu de la TVA pour 2024 de 219,7 milliards d’euros, la récupération de 2,5 milliards d’euros équivaudrait à une diminution de la part de TVA affectée à l’Urssaf Caisse nationale d’1,14 point.

Si la mesure se traduit par de moindres recettes pour l’assurance chômage, celles-ci doivent être mises en perspective avec la situation financière particulièrement favorable dans laquelle se trouve l’Unedic. Selon l’annexe 8, le solde de l’Unedic s’élèverait à 3,2 milliards d’euros en 2023, après reprise d’une partie des excédents. Malgré l’augmentation des reprises à horizon 2026, le solde continuerait de s’améliorer. Il serait ainsi de 4,1 milliards d’euros en 2024 en tenant compte de la moindre compensation. Cette trajectoire financière devrait permettre un remboursement progressif de la dette de l’assurance chômage qui passerait de de 60,7 milliards d’euros en 2022 à 53,4 milliards d’euros en 2024.

Dette et solde du régime d’assurance chômage

en comptabilité de trésorerie

Note de lecture : les soldes présentés ici intègrent les reprises de l’État prévues au titre de la compensation partielle.

Source : annexe 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

III. Certaines mesures tirent les conséquences de la modification du cadre organique et de mécanismes prévus par d’autres lois

1. L’affectation à la branche maladie du rendement lié au renforcement de la taxe sur l’utilisation des véhicules de tourisme à des fins économiques (famille-maladie)

● Dans un objectif de verdissement de la fiscalité applicable aux véhicules de tourisme, l’article 14 du projet de loi de finances pour 2024 renforce la taxe sur l’utilisation des véhicules de tourisme à des fins économiques ([149]) à travers deux mesures portant plus spécifiquement sur la taxe annuelle sur les émissions de dioxyde de carbone :

– l’augmentation du barème du malus CO2 ;

– la suppression du plafonnement actuel de ce malus à 50 % de la valeur d’acquisition du véhicule.

En application du 2° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, cette taxe est intégralement affectée à la branche famille. Son rendement est attendu à 634 millions d’euros en 2023. Selon l’évaluation préalable de l’article 14 du projet de loi de finances, la réforme permettrait d’augmenter le rendement de la taxe sur les véhicules de tourisme de 200 millions d’euros. L’annexe 9 du présent projet de loi de financement précise que les recettes supplémentaires ont vocation à venir abonder la branche maladie.

● Juridiquement, ce transfert se matérialise par le b du 1° du I qui modifie le 2° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale afin de prévoir l’affectation de 24,10 % du produit des taxes sur l’affectation des véhicules de tourisme à des fins économiques, correspondant aux 200 millions d’euros de rendement attendus. La branche famille ne serait plus affectataire que de 75,90 % du rendement total de cette taxe mais le montant en valeur absolue resterait inchangé par rapport à 2023, de l’ordre de 630 millions d’euros.

La rapporteure générale s’étonne en premier lieu que la modification d’une taxe intégralement affectée à la sécurité sociale fasse l’objet d’une mesure inscrite en loi de finances plutôt qu’en loi de financement de la sécurité sociale. Ce point de méthode rappelé, et compte tenu du fait que le verdissement de la fiscalité sur les véhicules de tourisme vise notamment à compenser les externalités négatives liées à l’utilisation de véhicules fortement émetteurs de dioxyde de carbone sur l’environnement et la santé, la rapporteure générale se satisfait de l’affectation du rendement supplémentaire de cette taxe à la branche maladie, qui porte l’essentiel du déficit de la sécurité sociale pour 2024.

2. Le transfert de la taxe de solidarité additionnelle à l’assurance maladie, une mise en cohérence avec le nouveau cadre organique sans incidence sur le financement de la complémentaire santé solidaire et de l’allocation supplémentaire d’invalidité (intra branche maladie)

● L’article 3 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a modifié l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) afin de préciser les modalités d’affectation des impositions de toute nature à des tiers.

En application du II de l’article 2 de la LOLF dans sa nouvelle rédaction, les impositions de toutes natures ne peuvent être affectées à un tiers autre que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées.

Conformément au IV, cette nouvelle règle s’appliquera à compter du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2025.

● La taxe de solidarité additionnelle (TSA) aux cotisations d’assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, prévue à l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, est une imposition de toute nature assise sur le montant des sommes stipulées au profit des mutuelles, des institutions de prévoyance et des compagnies d’assurance au titre des contrats d’assurance maladie complémentaire qu’elles proposent à leur sociétaire ou leurs assurés.

Si son taux normal est fixé à 13,27 % pour les contrats « solidaires et responsables » ([150]), il est majoré à 20,27 % pour les contrats ne respectant pas les garanties solidaires et responsables. Par ailleurs, des taux réduits sont prévus pour les contrats assurant des garanties responsables aux agriculteurs, pour ceux assurant le versement d’indemnités journalières solidaires et pour certains contrats de complémentaire d’entreprise.

Affectation de la taxe de solidarité additionnelle

Source : direction de la sécurité sociale.

Le rendement de la taxe est estimé à 5,5 milliards pour l’année 2023, montant qui devrait être stable en 2024 – 5,7 milliards ([151]).

● Le 8° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale prévoit que le produit de la taxe de solidarité additionnelle est aujourd’hui affecté prioritairement :

– au fonds de financement de la complémentaire santé solidaire (C2S) ([152]), à hauteur de la différence entre ses charges et ses autres produits. En réalité, ce fonds ne bénéficie d’aucune autre recette que la TSA ;

– au fonds de financement de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) ([153]), à hauteur de ses charges.

Le solde restant est affecté à l’assurance maladie.

Or, ni le fonds de financement de la complémentaire santé solidaire, ni le fonds de financement de l’allocation supplémentaire d’invalidité tous deux rattachés à la Caisse nationale de l’assurance maladie, ne disposent de la personnalité morale. L’affectation de la TSA à ces deux fonds ne respecte donc pas les règles du cadre organique relatif aux lois de finances qui entreront en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2025.

● Afin de remédier à cette situation, le c du 1° du I modifie le 8° de l’article L. 131-8 précité afin d’affecter la TSA juridiquement à la Caisse nationale de l’assurance maladie. Cette modification n’entraîne aucune conséquence sur le montant de TSA affecté au fonds de financement de la complémentaire santé solidaire et au fonds de financement de l’allocation supplémentaire d’invalidité puisque l’article L. 131-8 précise que l’affectation de la TSA à la Cnam se fait au titre du financement de la C2S et de l’ASI dans les mêmes conditions qu’à l’heure actuelle.

Cette mesure n’a donc pas d’incidence financière et se borne à mettre en conformité les modalités d’affectation de la TSA aux règles découlant du nouveau cadre organique relatif aux lois de finances.

3. La mise en cohérence des dépenses de la branche autonomie au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la prestation de compensation du handicap

● L’article L. 223-8 du code de la sécurité sociale précise que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) participe au financement d’une partie du coût de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de la prestation de compensation du handicap (PCH) dont la charge incombe aux départements.

L’article L. 223-9 du même code plafonne cette participation à un montant fixé en fonction du produit des recettes fiscales affectées à la CNSA soit :

– une part de CSG en application de l’article L. 131-8 dudit code ;

– le produit de la contribution de solidarité pour l’autonomie ([154]) :

– et le produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie ([155]).

Ce plafond est fixé :

– à 7,70 % de ce produit pour le financement de l’APA ;

– à 2,00 % de ce produit pour le financement de la PCH.

● En application de l’article 3 de la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ([156]), une quote-part de 0,15 point de CSG actuellement affectée à la Cades sera transférée à la CNSA à compter du 1er janvier 2024.

Ce transfert représenterait environ 193 millions d’euros de recettes supplémentaires pour la CNSA, le montant total de la CSG nette des charges liées au non recouvrement étant estimé à 128,8 milliards d’euros pour 2024.

Compte tenu des règles de fixation des concours de la CNSA aux dépenses d’APA et de PCH, cette hausse se répercuterait mécaniquement sur les plafonds et pourrait entraîner un surcroit de dépenses de la branche autonomie qui n’est pas souhaité. L’annexe 9 évalue le surcoût potentiel à 250 millions d’euros.

Afin de tirer les conséquences du renforcement des recettes de la CNSA, le 2° du I adapte le plafond applicable aux concours de la CNSA aux dépenses de PCH afin de le faire passer de 2,00 % du total de ses recettes fiscales à 1,75 %.

Le II procède à une modification similaire s’agissant du plafond du concours de la CNSA aux dépenses d’APA. Compte tenu de la montée en charge progressive de la participation de la CNSA au titre des dépenses d’APA résultant de la possibilité pour les bénéficiaires de l’allocation de se voir proposer un temps dédié à l’accompagnement et au lien social par l’équipe médico-sociale chargée d’élaborer leur plan d’aide, le présent article adapte la trajectoire fixée par l’article 75 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ([157]) de la façon suivante :

Trajectoire du plafond du concours de la CNSA au financement de l’APA

Selon les calculs de la rapporteure générale sur la base des données publiées en annexe 3, cette baisse des plafonds se traduirait, en valeur absolue, par une économie potentielle de 311 millions d’euros, soit 60 millions d’euros de plus que les 250 millions d’euros mentionnés en annexe 9.

IV. Impact financier global et récapitulation des instruments de transferts

1. La loi de finances pour 2024 adapte la fraction de TVA affectée à la sécurité sociale

● Selon l’annexe 3 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, les mesures de transferts de recettes entre l’État et la sécurité sociale contribueraient à améliorer le solde des régimes de base de 200 millions d’euros.

Les mouvements concernant la part de TVA affectée à la sécurité sociale sont résumés dans le tableau ci-dessous :

Résumé des transferts de TVA

Source : évaluation préalable de l’article 32 du PLF pour 2024.

Ce transfert correspond, pour 2024, à 0,09 point de TVA, ce qui est conforme à l’article 32 du projet de loi de finances.

● La part de TVA juridiquement affectée à la sécurité sociale s’élèverait donc à 28,57 %, ce qui correspond à 62,8 milliards d’euros, desquels il faut déduire les 2,5 milliards d’euros de minoration de la compensation de la réduction dégressive pour l’Unedic. Ces 2,5 milliards d’euros ne s’imputent toutefois pas sur le solde des ROBSS puisque l’Urssaf Caisse nationale ne joue, en la matière, qu’un rôle d’intermédiaire entre l’État et l’Unedic.

2. Les transferts interbranches ou interrégimes

Au total, les transferts financiers interbranches comptent ainsi :

– un mouvement de 199 millions d’euros de l’État vers la branche maladie, principalement au titre du rendement de la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d’État (TVA), dont 194 millions serait finalement transférés à la branche vieillesse (taxe sur les salaires) ;

– un mouvement de 92 millions d’euros de la branche famille vers la branche autonomie au titre des charges liées à l’assurance vieillesse des aidants (taxe sur les salaires) ;

– un mouvement de 200 millions d’euros de la branche famille vers la branche maladie au titre de l’affectation à cette dernière du rendement lié au renforcement de la taxe sur l’utilisation des véhicules de tourisme à des fins économiques prévu par l’article 14 du projet de loi de finances (taxe sur l’utilisation des véhicules de tourisme à des fins économiques). La branche maladie rétrocèderait néanmoins 100 millions d’euros de ce rendement à la branche vieillesse (taxe sur les salaires) ;

– un mouvement de 35 millions d’euros du régime de base des non-salariés agricoles vers leur régime complémentaire pour tenir compte du coût, en année pleine, de l’extension du bénéfice des mesures « Chassaigne 1 » pour les petits exploitants agricoles (droits d’accise sur les alcools).

3. La modification de la clef de répartition de la taxe sur les salaires « factorise » ces mouvements entre branches

Le a du 1° du I modifie la clef de répartition de la taxe sur les salaires afin de répercuter la majeure partie des transferts :

– la part affectée à la branche vieillesse augmenterait de 2,20 points passant de 53,37 % à 55,57 % ;

– la part affectée à la branche famille diminuerait de 0,51 point passant de 16,87 % à 16,36 %, traduisant la mesure de transfert liée à la création de l’AVA ;

– la part affectée à la branche maladie serait en baisse de 2,20 points passant de 25,19 % à 22,99 % ;

– la part affectée à la branche autonomie serait en hausse de 0,51 point passant de 4,57 % à 5,08 %, effet miroir de la diminution de la part affectée à la branche famille.

La rapporteure générale relève que, selon ses calculs, la clef de répartition inscrite à l’article 10 ne correspond pas exactement aux montants des transferts prévus. En effet, les transferts entre la branche maladie et la branche vieillesse s’élèvent à 294 millions d’euros, soit 1,64 points de taxe sur les salaires pour 2024 répartis comme suit :

– 1,08 point correspond au transfert du rendement de la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d’État pour 194 millions d’euros ;

– 0,56 point correspond à la rétrocession, par la branche maladie, d’une partie du rendement lié au verdissement de la fiscalité sur les véhicules pour 100 millions d’euros.

Il subsiste donc un delta de 0,56 point, soit 100 millions d’euros transférés de la branche maladie à la branche vieillesse qui ne correspondent à aucun des mouvements prévus par le présent article. Dans la mesure où aucune information transmise à la rapporteure générale n’explique cet écart, celui-ci devra être corrigé par voie d’amendement lors de l’examen en séance publique.

4. L’impact financier global

Comme chaque année, le tableau ci-dessous récapitule les mouvements résultant des transferts financiers prévu à l’article 10.

Tableau récapitulatif de l’impact de l’article 10 sur les régimes

Source : annexe 9 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.

*

Chapitre III Améliorer la lisibilité de la régulation macroéconomique des produits de santé

Article 11 Simplification des mécanismes de régulation macroéconomique des produits de santé

I. le droit en vigueur : La dÉfinition de l’assiette de la clause de sauvegarde du mÉdicament sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques entraÎne des difficultÉs dans l’application et la prÉvisibilitÉ du mÉcanisme

A. La clause de sauvegarde du mÉdicament est un dispositif de rÉgulation des dÉpenses de mÉdicaments assis sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques

1. Un dispositif de régulation macroéconomique des dépenses de médicaments

● Instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 1999 ([158]), la clause de sauvegarde du médicament est un levier fiscal de régulation et de maîtrise des dépenses d’assurance maladie qui repose sur le principe suivant : lorsque le total des dépenses annuelles de médicaments dépasse un seuil légal – appelé montant M –, les entreprises pharmaceutiques sont conduites à verser à la sécurité sociale une contribution – appelée contribution L – pour compenser la hausse des dépenses de médicaments.

La création cette clause répondait au souci spécifique de mieux lier les objectifs de maîtrise des dépenses de santé au chiffre d’affaires lié à la production et à la vente de médicaments remboursables par l’industrie pharmaceutique, lequel chiffre d’affaires est corrélé aux dépenses du système d’assurance maladie.

Cette contribution, qui ne s’applique que si ces dépenses dépassent un seuil fixé à l’avance en LFSS, exerce ainsi une forte incitation à destination des industries pour qu’elles concluent des accords avec les autorités de régulation en amont. À défaut, elles se retrouvent soumises à une imposition en aval dont le montant peut parfois être significatif.

Les importantes réformes mises en œuvre depuis 2015 n’ont pas remis en cause les principes essentiels de son fonctionnement, validés par le Conseil constitutionnel tant au regard des principes d’égalité devant les charges publiques que de liberté contractuelle ([159]).

2. La clause de sauvegarde du médicament repose sur quatre paramètres

a. Le périmètre : la liste des médicaments sur lesquels s’applique le dispositif

● En application de l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, le chiffre d’affaires retenu pour l’application de la clause de sauvegarde est celui réalisé sur :

– les médicaments remboursables dispensés en officines ([160]) ;

– les médicaments pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation – autrement appelés médicaments de la « liste en sus » ([161]) ;

– les médicaments vendus au détail par les pharmacies à usage intérieur des établissements de santé, inscrit sur la « liste rétrocession » ([162]) ;

– les médicaments bénéficiant d’une autorisation temporaire d’utilisation (ATU), soit au titre de l’accès précoce, soit à celui de l’accès compassionnel ([163]) ;

– les préparations de thérapie génique et de thérapie cellulaire xénogénique bénéficiant d’une autorisation d’importation et prises en charge par l’assurance maladie ([164]) ;

– les médicaments bénéficiant du dispositif de prise en charge d’accès direct prévu à l’article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 ([165]) ;

– à compter de 2024, les médicaments acquis par Santé publique France pour faire face aux menaces sanitaires graves ([166]).

● Ce périmètre ne correspond qu’à des médicaments remboursables par l’assurance maladie. N’y sont donc pas inclus les médicaments qui ne font l’objet d’aucune prise en charge par la sécurité sociale, ce qui apparaît cohérent avec le principe de la clause de sauvegarde qui vise à limiter les dépenses de médicaments susceptibles d’obérer le respect de la trajectoire de l’Ondam.

Source : ministère de la santé et de la prévention.

b. L’assiette : le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, minoré des contributions et remises négociées en amont

● La clause de sauvegarde et la contribution L sont assises sur le chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France hexagonale et dans les départements d’outre-mer – hors Mayotte – au cours de l’année civile. Ce chiffre d’affaires est apprécié au niveau agrégé comme étant la somme des chiffres d’affaires de chacune des entreprises pharmaceutiques correspondant à la vente des médicaments entrant dans le périmètre de la clause. Pour autant, cette assiette est grevée d’un certain nombre d’exemptions. Le chiffre d’affaires déclaré par chaque entreprise pharmaceutique est ainsi minoré des montants suivants ([167]) :

– les contributions et remises versées dans le cadre de la régulation des dépenses de médicaments destinés au traitement de l’hépatite C (clause W) ;

– les différentes remises consenties par les fabricants et dont le détail fait l’objet de l’encadré ci-après.

● S’agissant de la contribution en elle-même, les exemptions rappelées ci-dessus s’accompagnent également d’une exemption portant sur les remises consenties par chaque entreprise dans le cadre d’accords conclus avec le Ceps et portant sur tout ou partie du montant dû au titre de la contribution ([168]).

Passage du chiffre d’affaires Brut À l’assiette de la contribution (2022)

Source : rapport à la Première ministre de la mission sur la régulation des produits de santé.

L’existence de ces exemptions d’assiette complexifie sensiblement le calcul du montant du chiffre d’affaires pris en compte pour déterminer si le montant M est dépassé. Elle s’inscrit néanmoins parfaitement dans la logique de la clause de sauvegarde qui n’a vocation à intervenir qu’en dernier recours lorsque les autres mécanismes de régulation du prix prévus en amont n’ont pas réussi à maintenir les dépenses de médicaments à un niveau compatible avec le respect de l’Ondam.

c. Le montant : le chiffre d’affaires auquel est appliqué un taux fixé selon un barème progressif

● Le montant total de la contribution due lorsque la somme des chiffres d’affaires des entreprises pharmaceutiques excède le montant M est fixé dans les conditions prévues à l’article L. 138-12 du code de la sécurité sociale.

Son calcul résulte de l’application au chiffre d’affaires excédant le montant M d’un taux fixé selon un barème progressif et qui dépend de l’ampleur du dépassement.

BarÈme de la contribution L sur le mÉdicament

Source : article L. 138-12 du code de la sécurité sociale.

Le calcul sur la base d’un barème progressif est historique puisque son existence coïncide avec la création de la contribution.

d. La répartition : les règles de partage de la contribution entre chaque entreprise

● La contribution due par chaque entreprise redevable est déterminée à concurrence de 70 %, au prorata de son chiffre d’affaires et, à concurrence de 30 %, en fonction de la progression de son chiffre d’affaires par rapport à l’année précédente ([169]).

Afin de s’assurer que les capacités contributives de chaque entreprise ne sont pas dépassées, le montant de la contribution due par chacune d’entre elle est plafonné à 10 % de son chiffre d’affaires au titre de l’ensemble des médicaments qu’elle exploite, y compris les spécialités non remboursables.

3. Les principales modifications intervenues ces dernières années

● La clause de sauvegarde du médicament a été régulièrement modifiée depuis 2015. Ces modifications ont fait l’objet de commentaires détaillés de la part de la rapporteure générale et de ses prédécesseurs. Il ne s’agit donc pas d’en faire une présentation exhaustive mais il n’est pas inutile de rappeler les dernières grandes étapes intervenues :

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a considérablement rationalisé la clause de sauvegarde en unifiant les clauses applicables aux dépenses réalisées en ville – taux « Lv » – et à l’hôpital – taux « Lh » –, en abandonnant le principe d’un seuil de déclenchement calculé à partir du taux d’évolution – par définition très sensible à la réalisation de l’année précédente – pour lui préférer un montant fixé en valeur absolue et en modifiant l’assiette afin de réintégrer les exemptions liées aux remises d’une part, et de supprimer celles afférentes aux génériques et aux médicaments sur les maladies orphelines d’autre part ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 a modifié les règles de calcul des remises afin d’inciter les entreprises à concéder des baisses de prix dans le cadre des accords conclus avec le Ceps en introduisant un taux progressif à l’effort consenti en remises de prix ;

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 prévoit l’intégration des stocks de l’État acquis par Santé publique France dans le périmètre des médicaments pris en compte pour le calcul de la clause de sauvegarde.

● En outre, la loi de financement pour 2020 a créé une clause de sauvegarde spécifique pour les dispositifs médicaux ([170]) – contribution Z – dont le principe est similaire mais qui se distingue de la clause de sauvegarde du médicament par plusieurs aspects :

– l’assiette porte sur le montant remboursé par l’assurance maladie et non sur le chiffre d’affaires déclaré au titre des médicaments remboursables ;

– le périmètre est plus restreint car il ne porte que sur les produits inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) pris en charge en sus des prestations d’hospitalisation ainsi que, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, sur les produits et prestations bénéficiant d’une prise en charge transitoire du fait de leur caractère innovant et dans l’attente de leur inscription sur la LPPR ;

– la répartition de la contribution entre les entreprises redevables s’effectue au prorata du montant remboursé en année N, sans faire intervenir le taux d’évolution des montants remboursés sur les années précédentes.

B. Les modalitÉs de dÉtermination de l’assiette de la clause de sauvegarde du mÉdicament nuisent au recouvrement de la contribution et À la prÉvisibilitÉ de son montant

1. Un mécanisme d’application collective reposant sur les déclarations individuelles des entreprises

● Dans la mesure où l’assiette repose sur le chiffre d’affaires des entreprises pharmaceutiques, sa détermination suppose nécessairement la mise en place d’un processus déclaratif dont les modalités sont fixées à l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale.

Les entreprises sont ainsi tenues de déclarer aux Urssaf dont elles relèvent le montant du chiffre d’affaires réalisé au cours de l’année au titre de laquelle la contribution est due – année N – avant le 1er avril de l’année suivante – année N+1.

Les Urssaf transmettent ensuite les chiffres d’affaires déclarés au Ceps afin qu’il puisse vérifier l’exactitude des données. Le Ceps communique aux Urssaf, avant le 15 juillet de l’année N+1, les éventuelles différences qu’il a constatées dans les déclarations de chiffre d’affaires ainsi que le montant des remises venant en déduction de l’assiette.

En cas de différences, les entreprises disposent d’un délai de quinze jours pour rectifier la déclaration qu’elles ont transmis.

La notification des montants dus par chaque entreprise est effectuée par les Urssaf le 1er octobre de l’année N+1. Les entreprises disposent d’un mois pour procéder au versement de la contribution qui doit intervenir le 1er novembre au plus tard.

Calendrier de dÉtermination du montant M jusqu’au versement de la contribution L

Source : rapport à la Première ministre de la mission sur la régulation des produits de santé.

2. ... et qui admet mal les retards et les erreurs de déclaration de chiffres d’affaires

● Or, dans la mesure où le déclenchement de la clause de sauvegarde repose sur l’assiette agrégée des chiffres d’affaires des entreprises pharmaceutiques, la moindre erreur ou le moindre retard dans la déclaration d’une entreprise met en péril le respect du calendrier de l’ensemble du dispositif. Il en découle plusieurs problèmes :

– les Urssaf soulèvent régulièrement des difficultés dans le processus de recouvrement, lesquelles se traduisent par des aménagements de calendrier et des régularisations tardives. Comme cela est précisé dans la fiche d’évaluation du présent article, pour la contribution due au titre de l’exercice 2021, la date limite de déclaration fixée légalement au 1er avril 2022 a été repoussée à plusieurs reprises, ce qui a conduit à décaler d’autant la date limite de paiement, laquelle n’a pu intervenir qu’au printemps 2023 ;

– un manque de prévisibilité pour les entreprises redevables, susceptibles de créer des aléas de gestion d’autant plus important que le montant de la contribution a fortement progressé ces dernières années ([171]).

● Afin de pallier ce problème, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 a instauré un mécanisme de sanction à l’encontre des entreprises qui ne respecteraient pas les dates limites de déclaration et de rectification sous la forme d’une majoration forfaitaire pour déclaration tardive.

Cette majoration forfaitaire est égale à 0,05 % du chiffre d’affaires hors taxes total déclaré par l’entreprise, par période de quinze jours de retard. Elle est néanmoins plafonnée à 100 000 euros.

3. De manière générale, la fixation de l’assiette de la clause de sauvegarde répond à des règles trop complexes

● Indépendamment des difficultés liées au processus déclaratif, force est de constater que la détermination de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament répond à des règles d’une complexité redoutable. Cette complexité est par ailleurs exacerbée par la multiplication des réformes relatives à cette clause, laquelle fait l’objet de modifications quasi annuelles au détriment de la stabilité juridique et de la prévisibilité de ses conséquences pour les acteurs.

Cela étant rappelé, il apparaît nécessaire d’apporter des simplifications dans la détermination de l’assiette de la clause et d’alléger considérablement les lourdeurs administratives liées au processus déclaratif. C’est l’objectif poursuivi par le présent article.

II. LE droit proposÉ : L’article 11 harmonise les modalitÉs de dÉtermination de l’assiette et le calendrier de versement des contributions L et Z et fixe les montants pour 2024

A. Les modalitÉs de dÉtermination de l’assiette et les calendriers des clauses de sauvegarde seraient harmonisÉs

1. Un changement de philosophie : la détermination de l’assiette de la clause de sauvegarde du médicament sur la base des montants remboursés par l’assurance maladie

● Comme cela a été rappelé précédemment, la clause de sauvegarde sur les dispositifs médicaux est assise sur le montant remboursé par l’assurance maladie. Ainsi que le précisait le rapporteur général dans son rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, cela « permet une parfaite adéquation de la mesure avec son objectif de maîtrise des dépenses de l’assurance maladie ».

Dans un objectif d’harmonisation des règles applicables aux clauses de sauvegarde, le présent article prévoit d’asseoir la clause de sauvegarde du médicament sur les montants remboursés par l’assurance maladie plutôt que sur le chiffre d’affaires effectué au titre des médicaments remboursables. Ce choix rejoint la recommandation A.1 formulée par la mission « régulation des produits de santé » dont les conclusions ont été rendues en août 2023, laquelle proposait notamment de basculer le calcul de la clause de sauvegarde vers une approche en dépenses « remboursées » ([172]). Au-delà d’une simple harmonisation, il s’agit surtout d’une mesure de simplification qui entraîne plusieurs conséquences sur l’amélioration du recouvrement et de la prévisibilité du dispositif.

● Le a du 1° du I modifie substantiellement l’article L. 138-10 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que les entreprises pharmaceutiques sont assujetties à une contribution lorsque « le montant remboursé par l’assurance maladie aux assurés sociaux [...] est supérieur à un montant M déterminé par la loi ». Le i du b du même 1°, le i du a du 4°, le b du même 4° et le ii du b du 5° tirent les conséquences de cette modification en substituant aux mots « chiffres d’affaires de l’entreprise » les mots : « montant remboursé par l’assurance maladie » respectivement :

– au II de l’article L. 138-10 – fixant le périmètre des médicaments pris en compte dans l’assiette ;

– aux premier et troisième alinéas de l’article L. 138-13 – relatif aux remises accordées et venant en déduction de la contribution due ;

– et à l’article L. 138-15 du code de la sécurité sociale – prévoyant la sanction en cas de non-respect du délai de correction par les entreprises.

● Le même 1° procède en outre à des ajustements concernant le périmètre de la clause de sauvegarde et les éléments venant en déduction de son assiette.

S’agissant du périmètre, et par coordination avec l’article 35 du présent projet de loi de financement, le ii du b ajoute à la liste des médicaments pris en compte pour le calcul de la clause de sauvegarde les médicaments en fin de prise en charge au titre de l’accès précoce et bénéficiant de la nouvelle prise en charge dérogatoire et temporaire prévue par l’article 35 du présent projet de loi de financement (nouvel article L. 162-16-5-1-2 du code de la sécurité sociale) ([173]).

S’agissant des éléments venant minorer l’assiette de la clause, le présent article prévoit de déduire :

– les marges réglementées de distribution des grossistes répartiteurs et des pharmaciens d’officine prévues par les décisions prises sur le fondement de l’article L. 162-38 du code de la sécurité sociale ;

– les honoraires de dispensation dues aux pharmaciens par les assurés sociaux et définis par voie conventionnelle en application de l’article L. 162-16-1 du même code ;

– les taxes en vigueur.

En effet, ces trois composantes du prix du médicament sont intégrées dans le montant remboursé in fine par l’assurance maladie sans pour autant relever de la responsabilité des entreprises pharmaceutiques. Elles n’ont donc pas vocation à intervenir dans le calcul d’une contribution dont elles sont redevables.

● Le principal avantage de la « bascule » vers une assiette reposant sur le montant remboursé et non sur le chiffre d’affaires réside dans le fait que les données nécessaires à son calcul sont directement disponibles par l’administration, ce qui permet de se dispenser du système déclaratif en vigueur à l’heure actuelle. À cette fin, le 2° du I propose une nouvelle rédaction de l’article L. 138-11 prévoyant que la Caisse nationale de l’assurance maladie (Cnam), l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH) et Santé publique France transmettent à l’Urssaf Caisse nationale les éléments nécessaires au calcul de l’assiette de la contribution.

La nouvelle rédaction de l’article L. 138-11 maintient la compétence du Ceps pour transmettre à l’Urssaf Caisse nationale les montants des remises venant en déduction de l’assiette de la contribution. Elle simplifie en revanche la rédaction de l’article, lequel renverra directement aux « remises mentionnées au premier alinéa du I de l’article L. 138-10 » plutôt que de procéder à une seconde énumération superfétatoire.

Par voie de conséquence, le 5° du I modifie l’article L. 138-15 pour :

– supprimer les dispositions relatives aux déclarations de chiffre d’affaires par les entreprises pharmaceutiques, lesquelles deviennent inutiles, pour les remplacer par une disposition prévoyant que la Cnam, l’ATIH et Santé publique France transmettent le montant total remboursé par l’assurance maladie pour chacune des entreprises redevables avant le 15 juillet de l’année N+1 (i du a) ;

– supprimer le rôle de vérification de chiffre d’affaires actuellement confié au Ceps, ce qui allège la procédure d’une étape devenue superfétatoire (ii du a) ;

– prévoir que l’Urssaf Caisse nationale communique aux entreprises pharmaceutiques la liste des médicaments pris en compte dans le calcul du montant total qui leur a été remboursé par l’assurance maladie (iii du a).

L’ensemble de ces mesures est susceptible d’alléger considérablement la procédure de détermination du montant de la contribution L, de réduire les charges administratives pesant sur les entreprises pharmaceutiques et d’assurer le respect du calendrier.

2. Un changement d’assiette qui induit une hausse du taux calibrée pour assurer un rendement constant de la contribution

● Comme le précise la fiche d’évaluation du présent article, la modification de l’assiette s’effectuerait à rendement constant. Dans la mesure où le montant effectivement remboursé est nécessairement plus bas que le chiffre d’affaires réalisé sur le champ des médicaments remboursables, cela implique de revoir à la fois la méthode de calcul du montant M et le barème de fixation du taux.

S’agissant de ce second point, le 3° du I procède à une réécriture complète de l’article L. 138-12. La principale novation porte sur l’abandon du barème historique progressif en fonction de l’ampleur du dépassement du montant M au profit d’un taux forfaitaire. Ce taux serait relevé à 90 % pour tenir compte de la réduction de l’assiette. Dans la même logique, le plafond de la contribution due par chaque entreprise serait relevé à 12 %.

Les auditions menées par la rapporteure générale ont néanmoins mis en lumière l’inquiétude des représentants du secteur s’agissant de l’adéquation entre la réduction de l’assiette et le relèvement du taux afférent. Selon le Leem, le passage à une assiette exprimée en montant remboursé se traduirait par une réduction de l’assiette de l’ordre de 10 %. Un relèvement du taux de 20 % pourrait alors conduire le rendement de la contribution à augmenter de plus de 15 %. À la date de publication du présent rapport, et malgré ses sollicitations, l’ampleur réelle de la réduction de l’assiette induite par la réforme n’a pas été communiquée à la rapporteure générale.

Lors de son audition, le directeur de la sécurité sociale s’est néanmoins engagé à mener des discussions avec les représentants du secteur au cours de l’année 2024 afin de garantir que cette réforme n’induise pas de de rendement supplémentaire de la clause de sauvegarde.

Outre le fait que la répartition de la contribution entre entreprises s’effectuerait dorénavant en fonction du montant remboursé et non du chiffre d’affaires hors taxe, la nouvelle rédaction de l’article L. 138-12 maintient le principe selon lequel 30 % de cette répartition serait déterminée au regard de la progression du montant remboursé par rapport à l’année précédente. Les entreprises créées depuis moins d’un an resteraient non redevables de cette dernière part sauf lorsqu’elles résultent de la scission ou de la fusion d’une entreprise ou d’un groupe.

● La rapporteure générale attire l’attention sur le fait que, si les nouvelles règles de calcul sont définies pour assurer un rendement global constant de la contribution L, elles sont toutefois susceptibles de modifier l’équilibre de sa répartition entre les entreprises.

Compte tenu du fait que le taux de remboursement des médicaments dispensés en ville varie en fonction du service médical rendu (SMR), les nouvelles règles d’assiette sont susceptibles de pénaliser les entreprises dont le portefeuille de produits est principalement constitué de médicaments à fort service médical rendu et de favoriser à l’inverse celles qui exploitent, importent ou distribuent des médicaments à faible service médical rendu.

Par ailleurs, les nouvelles règles d’assiette induisent potentiellement la survenance d’un éventuel « effet stock » lié au fait que le fait générateur du chiffre d’affaires – la vente du médicament – ne coïncide pas nécessairement avec le fait générateur du remboursement – la date de soin.

Selon la fiche d’évaluation, une simulation permettait de constater que, sur l’exercice 2021, l’application des nouvelles règles d’assiette et de répartition aurait conduit à ce que 80 % des entreprises pharmaceutiques voient leur contribution soit diminuer, soit augmenter de moins de 10 %. Parmi les 20 % d’entreprises restantes, l’augmentation de la contribution n’aurait pas excédé 20 %.