La Commission européenne a annoncé que la clause dérogatoire au pacte de stabilité et de croissance serait désactivée à la fin de 2023 et qu’elle ouvrira des procédures pour déficit excessif dès le printemps 2024 sur la base des résultats de 2023. Or le solde public en 2023 demeure sensiblement supérieur à la limite des 3 points de PIB. L’amélioration du solde structurel demeure sensiblement inférieure aux exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. De surcroît, les dépenses continuent à progresser en 2024, davantage que recommandé par l’Union européenne. Conclusion : je préfère nettement que les règles soient réformées et qu’on ait une appréciation davantage basée sur la tendance et l’analyse individualisée des profils de dette publique. Toutefois, cela signifie aussi que notre position relative au sein de la zone euro ne s’améliore pas et que, à notre sens, un effort plus grand est nécessaire.
La crise immobilière, par son ampleur, peut jouer un rôle compte tenu de ses conséquences sur l’investissement des ménages, en baisse en 2023 et dont la baisse en 2024 nous semble sous-estimée par le Gouvernement, et sur les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), en chute de près de 20 % en 2023, la prévision de stabilité du Gouvernement pour 2024 nous paraissant optimiste.
Quant à l’investissement écologique, les 7 milliards de dépenses supplémentaires sont prévus dans le budget 2024. L’impact sur la croissance est incertain selon le rapport Pisani-Ferry-Mahfouz, et pourrait même être plutôt défavorable à la croissance à court terme. Il est pris en compte dans la trajectoire du Gouvernement. Il conviendra d’être attentif aux effets indirects de la dépense publique sur la dette et sur la charge d’intérêt.
Mme Véronique Louwagie, présidente. Avant d’en venir aux questions des autres orateurs, je voudrais réagir sur le niveau des prélèvements obligatoires. Je suis assez dubitative sur leur croissance spontanée de 3 %. J’en veux pour preuve le tableau de bord du Gouvernement de juillet 2023, qui présente des recettes d’impôt sur le revenu en baisse de 5 % par rapport au niveau de juillet 2022, des recettes d’impôt sur les sociétés en baisse de 14,8 % et des recettes fiscales qui globalement, à périmètre courant, ont diminué de 7,7 %. Cette croissance spontanée de 3 % vous paraît-elle cohérente ?
M. Patrick Hetzel (LR). La désactivation de la clause dérogatoire au pacte de stabilité et de croissance à la fin 2023 pourrait avoir des conséquences sur le spread. Étant donné l’état des finances publiques françaises, les taux d’intérêt pourraient être plus élevés pour la France que pour d’autres pays de l’Union européenne, ce qui enclencherait une spirale problématique pour le pays. Le Haut Conseil des finances publiques s’est-il intéressé à l’incidence potentielle de l’évolution du spread en 2024 ?
M. Mathieu Lefèvre (RE). L’avis évoque l’impact négatif pour les finances publiques de la réforme des retraites en raison de la revalorisation des petites pensions. Le Haut Conseil a-t-il pu décliner les impacts en matière de consommation, non seulement en 2023 et 2024 mais également au-delà ?
Par ailleurs, vous évoquez le dynamisme de la dépense des administrations de sécurité sociale, qui est pour partie lié au mécanisme d’indexation des retraites et des prestations. Quelle est la part, dans l’augmentation totale de la dépense publique, de ce mécanisme d’indexation, qui représente 25 milliards d’euros, soit environ 1 point de PIB ?
M. Fabrice Brun (LR). Selon vous, le PLF 2024 répond-il à l’objectif d’obtenir de meilleurs résultats non pas en dépensant plus mais en dépensant mieux ? L’État se prépare en effet à emprunter un montant record sur les marchés et Bercy parie tout à la fois sur une hypothèse de croissance et sur une forte décrue de l’inflation que beaucoup jugent optimistes. Par ailleurs, je partage l’analyse de mon collègue Hetzel sur l’évolution des taux d’intérêt.
M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Tout d’abord, nous sommes plusieurs à ne pas avoir compris votre réponse sur le mécanisme de correction européen.
Ensuite, ne pensez-vous pas que les hypothèses macroéconomiques servant à l’élaboration du PLF, qui prennent en compte le prix du baril, devraient désormais intégrer les prix de l’électricité et du gaz, deux indicateurs qui étaient historiquement stables pour la France mais qui, malheureusement, ne le sont plus ? Ils ont en effet des incidences sur la bonne tenue du PLF.
M. Pierre Moscovici. Le spread est très stable depuis un an, alors que les marchés savent que la clause dérogatoire générale sera levée en 2024. La situation est donc anticipée. Par ailleurs – je n’ai pas répondu tout à l’heure à la question sur les agences de notation –, il ne nous revient pas d’intégrer cet aspect dans nos perspectives.
Concernant le mécanisme de correction européen, la clause dérogatoire devrait être levée le 1er janvier 2024. La Commission européenne examinera alors l’éventualité de procédures pour déficit excessif contre certains pays. À cet égard, une prévision de croissance un peu élevée, des dépenses qui ne baissent pas, un déficit élevé et une prévision qui peut être jugée optimiste sont des éléments qui seront pris en considération par la Commission. Celle-ci, loin d’être stupide ou bornée, sait se montrer flexible – en cinq ans à la tête de ce portefeuille, j’ai réussi à ne sanctionner personne. En revanche, les tendances font partie de la discussion, en particulier la crédibilité de la trajectoire et la LPFP.
J’ai dit, par ailleurs, que les règles actuelles ne paraissent pas satisfaisantes et que je préférerais qu’elles soient réformées pour être plus intelligentes. Ce sera à l’Eurogroupe, à l’Ecofin (Conseil pour les affaires économiques et financières), voire au Conseil européen de le décider dans les semaines qui viennent.
Nous estimons que les prévisions de prélèvements obligatoires sont plausibles pour 2023 et plutôt favorables pour 2024, notamment du fait d’une hypothèse de croissance de l’activité optimiste et aussi d’hypothèses favorables sur le rendement de certains impôts. Ces facteurs font que nous estimons que la prévision de déficit est peut-être un peu optimiste.
Les questions de M. Lefèvre sont à adresser directement au Gouvernement, qui pourra détailler ses propres hypothèses.
L’objectif de dépenser mieux est-il atteint avec le PLF 2024 ? C’est une appréciation politique qui vous revient. En tout cas, on peut dépenser beaucoup mieux. Des progrès, il y en a : la fin du « quoi qu’il en coûte » annonce un changement de cap que nous appelions de nos vœux depuis longtemps ; de moindres dépenses de 16 milliards témoignent d’une volonté d’équilibre, même s’il s’agit davantage de retraits de dispositifs que d’économies structurelles.
Nous pensons toutefois que le plus difficile est devant nous. Après les 16 milliards en 2024, dont 3,5 de dépenses structurelles, il faudra trouver 12 milliards de façon pérenne pour les années suivantes. L’exercice sera un peu différent ! La revue des dépenses publiques devra aller beaucoup plus loin, en prenant en compte l’investissement et le fonctionnement de l’État, ainsi que ceux des collectivités locales et de la sécurité sociale. Elle devra être débattue de façon beaucoup plus ouverte et démocratique, avec le Parlement et peut-être des institutions comme la Cour des comptes. Surtout, elle devra être faite dans la durée et non pas réservée à la saison budgétaire : quand il s’agira de trouver 12 milliards d’euros pérennes par an, il faudra changer de braquet et de méthode.
Je conclus en vous souhaitant une discussion budgétaire passionnante et fructueuse, et je rappelle mon message : nous avons besoin d’une loi de programmation des finances publiques. J’espère que nous aurons été entendus.
([1]) Au-delà de la mise en extinction de la plupart des dispositifs en dépenses, l’effort du Gouvernement se poursuit à travers le projet de loi portant mesures d’urgence pour adapter les dispositions du code de commerce relatives aux négociations commerciales dans la grande distribution, déposé le 27 septembre 2023.
([2]) Intervention du Gouverneur François Villeroy de Galhau, 7 septembre 2023.
([3]) Le mandat de la BCE, qui commande les décisions du Conseil des gouverneurs,- est centré sur la stabilité des prix. Il comprend un objectif d’inflation de moyen terme de 2 % mais pas de cible de croissance.
([4]) Les seuils de l’usure prévus au premier alinéa de l'article L. 314-6 du code de la consommation et à l’article L. 313-5 du code monétaire et financier sont calculés mensuellement par la Banque de France. Leurs valeurs en vigueur à la date de publication du présent rapport figurent dans un avis qu’elle a publié le 28 septembre 2023.
([5]) Du 10 au 19 mars 2023, quatre banques américaines, Silvergate Bank, Signature Bank, Silicon Valley Bank et First Republic Bank ont disparu. À l’initiative de l’État suisse, la banque UBS a racheté la banque systémique Crédit Suisse, ce qui a évité sa faillite.
([6]) FMI, Mise à jour des Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2023.
([7]) OCDE, Perspectives économiques - Rapport intermédiaire, septembre 2023.
([8]) Ce taux s’établit autour de 14 % dans la zone euro (Eurostat).
([9]) INSEE, Point de conjoncture du 7 septembre 2023.
([10]) Il s’agit du salaire « vu du producteur » lorsqu’il est déflaté du prix de la valeur ajoutée.
([11]) Banque de France, Projections macroéconomiques, juin 2023.
([12]) L’année 2018 est utilisée comme référence car l’année 2019 est affectée par le double compte du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi.
([13]) Rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2024.
([14]) V. Prieur, J. Sol Macher et E. Trézéguet, « Un objectif de déficit public tenu en 2022 malgré la crise énergétique », #TrésorEco, n° 330, juillet 2023, p. 3.
([15]) Corrigé des effets du bouclier tarifaire, ce même taux s’élèverait à 45,6 % en 2022 et 44,4 % en 2023.
([16]) Fonds d'urgence utilisable en temps de crise, le Fonds de résolution unique vise à empêcher la faillite des banques une fois les autres solutions épuisées. Financé par le secteur bancaire lui-même, toutes les banques des 21 pays membres de l’union bancaire de l’Union européenne devant s’acquitter d’une redevance annuelle, le fonds s’est constitué sur une période de huit ans, commencée en 2015 et terminée en 2023, par la mise en commun des contributions, pour un montant total de 80 milliards d’euros.
([17]) Selon le tableau récapitulatif des mesures nouvelles joint au tome I des Évaluations des voies et moyens annexées au projet de loi de finances pour 2024, il s’agit de l’ajustement de la fiscalité du gazole non routier, dont l’incidence budgétaire serait de 200 millions d’euros, du relèvement des malus sur les véhicules les plus polluants, dont l’incidence budgétaire serait de même ampleur, et de la création d’un crédit d’impôt investissement industries vertes (C3IV).
([18]) Le périmètre retenu est celui de l’ensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux, qui sert à calculer la dette publique au sens du traité du Maastricht.
([19]) Exprimé autrement, du fait de l’inflation, la quantité de services publics offerts ou financés diminue d’une année sur l’autre pour un même montant de dépenses à prix courants.
([20]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° 2023-8 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024, septembre 2023.
([21]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° 2023-8 précité.
([22]) La nouvelle norme de dépenses de l’État se substituerait aux deux normes définies dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui a distingué la norme de dépenses et l’objectif de dépenses totales de l’État.
([23]) Y compris la mission Remboursements et dégrèvements, portée par le présent projet de loi de finances à 140,3 milliards d’euros de crédits de paiement, après 131,6 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2023. L’évolution ne diffère pas selon que la charge de la dette et l’amortissement de la dette liée à la covid-19 soient exclus de ce calcul ou qu’ils y soient inclus.
([24]) Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, p.91.
([25]) La révision organique du 14 mars 2022 a mis un terme à la convention suivant laquelle le solde de la sécurité sociale s’entendait comme l’addition de celui des branches du seul régime général et du fonds de solidarité pour la vieillesse. Les chiffres les plus usuels ne représentaient donc qu’environ 80 % des ressources et des charges de la LFSS. Afin d’avoir une vision consolidée des recettes et dépenses sociales, le choix a été fait que l’ensemble constitué des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et du FSV soit la nouvelle référence.
([26]) Données Eurostat.
([27]) Les organismes divers d’administration centrale (ODAC) définis par la comptabilité nationale recoupent largement les opérateurs de l’État, notion de comptabilité budgétaire.
([28]) Les administrations publiques locales regroupent les collectivités territoriales et des organismes divers d’administration locale, notamment les établissements publics locaux.
([29]) De la même façon, la hausse des prix entraîne une hausse des prélèvements obligatoires.
([30]) Haut Conseil des finances publiques, Axelle Lacan, note d’étude n° 2022-4, « En 2022, la hausse de l’inflation augmente le poids de la dette publique », septembre 2022.
([31]) Dans un contexte où la croissance du PIB est limitée, le fait que la charge d’intérêts de la dette demeure contenue contribue à ce que le niveau de solde public stabilisant le ratio d’endettement (voir encadré ci-dessus) soit atteignable.
([32]) Rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2024, septembre 2023, p. 6.
([33]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 de la mission Remboursements et dégrèvements, juillet 2022. La recommandation n° 3 (reconduite) préconise de « comptabiliser les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en dépenses budgétaires de l’État ».
([34]) Article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
([35]) L'article 40 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 instaure, pour certaines entreprises exerçant leur activité dans le secteur de l’énergie, une contribution temporaire de solidarité au taux de 33 %, due au titre du premier exercice ouvert à compter du 1er janvier 2022 par les entreprises dont 75 % au moins du chiffre d’affaires provient des secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage. L’assiette de cette contribution établie, contrôlée et recouvrée comme l’impôt sur les sociétés est égale à la différence entre le résultat imposable constaté au titre du premier exercice ouvert à compter du 1er janvier 2022 et un montant égal à 120 % du quart de la somme algébrique des résultats imposables constatés au titre de l'ensemble des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2018 et précédant le premier exercice ouvert à compter du 1er janvier 2022.
([36]) Au titre des versements de l’Union européenne, la loi de finances initiale pour 2023 prévoyait un montant de 12,983 milliards d’euros, prévision révisée à 10,867 milliards d’euros. En 2024, c’est un montant de 7,483 milliards d’euros qui est prévu, correspondant à la troisième tranche de versement au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience, dispositif de soutien aux investissements publics doté de 672,5 milliards d’euros et principal instrument du plan de relance européen NextGenerationEU.
([37]) Ne sont pas pris en compte, dans les crédits du budget général, la contribution de chaque mission au CAS Pensions.
([38]) Avec la contribution de chaque mission au CAS Pensions.
([39]) Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
([40]) Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur. Cette loi prévoit une augmentation progressive des crédits dédiés à la recherche sur le champ de la mission Recherche et enseignement supérieur (+ 0,5 milliard d’euros en 2022, + 0,4 milliard en 2023 et de nouveau + 0,5 milliard chaque année entre 2024 et 2027, hors charges de pensions).
([41]) Le financement du RSA a été recentralisé pour la Seine-Saint-Denis, les Pyrénées Orientales, Mayotte, la Réunion et la Guyane. Le département de l’Ariège est également concerné depuis 2023.
([42]) Hors fonds de concours.
([43]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, page 152.
([44]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2023, page 39.
([45]) Par dérogation au principe selon lequel les variations d’emplois sont exprimées en ETP, cet article avait fixé un objectif exprimé en ETPT.
([46]) L’article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, dans sa version considérée comme adoptée par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, fixe un objectif de stabilité globale des schémas d’emplois de 2023 à 2027 pour l’État et ses opérateurs, sans se référer à l’incidence de ces schémas sur les plafonds d’emplois.
([47]) Données non retraitées des mesures de périmètre.