rapport d'enquête sur le coût de la vie dans les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution

Pour le rapporteur, il est donc regrettable que l’Autorité de la concurrence se refuse à utiliser un outil dont l’intérêt est justement de lui permettre d’agir tôt, en présence de préoccupations de concurrence, c’est-à-dire sur la base d’un standard de preuve qui, quoiqu’il demeure exigeant, a été abaissé par la loi Ddadue à la demande de l’Autorité de la concurrence elle-même.

Le rapporteur appelle donc à une véritable utilisation de l’injonction structurelle – de surcroît après l’élargissement de son champ au commerce de gros – laquelle passe à la fois par une hausse des moyens humains consacrés à la détection des anomalies pouvant justifier son autorisation et par l’abandon de la réserve dont cet outil fait l’objet de la part de l’Autorité de la concurrence. Quant au risque juridique, il n’est pas exceptionnel : il n’est donc que temps de l’assumer.

Un dispositif supprimé du droit polynésien sans réelle justification

Le rapporteur regrette la suppression du dispositif, similaire, d’injonction structurelle – qui existait à l’article LP. 641-3 du code de la concurrence polynésien – par l’article LP. 23 la loi du pays n° 2018-31 du 9 août 2018 portant modification de la partie législative du code de la concurrence.

Ce dispositif était quasiment identique à celui créé en 2012 dans l’Hexagone, même s’il ne se limitait pas au commerce de détail et pouvait également être utilisé « lorsqu’une entreprise ou un groupe d’entreprise [détenant], dans une zone de chalandise une part de marché dépassant 35 %, représentant un chiffre d’affaires supérieur à 600 000 000 francs FCP ([323]) ».

Il estime que la justification donnée à cette suppression par le rapport accompagnant ce texte est peu satisfaisante, à savoir que cette suppression – au profit du maintien d’un dispositif similaire à celui alors en vigueur dans l’Hexagone sous la forme de l’article L. 752-26 du code de commerce – « offre une meilleure sécurité juridique aux entreprises, alors que le choix alternatif d’une sanction sans abus serait pour sa part susceptible de freiner considérablement les investissements privés et les stratégies de développement des entreprises, dans un territoire qui subit déjà de fortes contraintes économiques ».

Le rapporteur s’associe aux propos tenus par Mme Johanne Peyre, présidente de l’Autorité polynésienne de la concurrence, lors de son audition par la commission : « la possibilité de remettre en cause une position dominante soulevant des préoccupations de concurrence du fait de prix ou de marges élevés, en prononçant le cas échéant des injonctions structurelles, [qui] a disparu de l’ordonnancement juridique polynésien avec la modification du code de la concurrence, ne [laisse] pratiquement aucune chance d’agir sur la structure actuelle des marchés pour les rendre plus concurrentiels ».

De plus, « même seulement potentiel, ce dispositif a un effet dissuasif : comme la mise en œuvre des injonctions structurelles implique de démontrer l’existence de prix élevés dans un secteur où un acteur est dominant, il est dans son intérêt de ne pas y pratiquer des prix exorbitants » ([324]).

b. L’interdiction des accords exclusifs d’importation

Dans son rapport de septembre 2009 sur les mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation dans les DOM ([325]), l’Autorité de la concurrence a souligné les spécificités du circuit d’approvisionnement des marchés ultramarins. Ceux-ci sont encore souvent caractérisés par la présence d’un importateur-grossiste malgré le développement des franchises et des approvisionnements auprès des centrales d’achat (cf. supra).

Dans les faits, l’Autorité a constaté en 2009 que se sont constituées au profit de ces opérateurs des exclusivités territoriales de marques (de droit ou de fait), conduisant les distributeurs ultramarins à ne pouvoir arbitrer qu’entre un nombre limité de fournisseurs et comportant donc des risques de dérapage en matière de prix.

C’est pourquoi la loi Lurel a procédé à l’interdiction des accords exclusifs d’importation. Consacrée par l’article L. 420-2-1 du code de commerce, elle consiste à prohiber « les accords ou pratiques concertées ayant pour objet ou pour effet d’accorder des droits exclusifs d’importation à une entreprise ou à un groupe d’entreprises ».

Cependant, une exception à la prohibition est toutefois possible si « [leurs] auteurs peuvent justifier qu’ils sont fondés sur des motifs objectifs tirés de l’efficacité économique et qui réservent aux consommateurs une partie équitable du profit qui en résulte ».

Autrement dit, cette mesure vise à rétablir la concurrence intra-marque lorsqu’elle n’existe plus du fait que l’ensemble des distributeurs d’un territoire sont dans l’obligation de se fournir chez un unique grossiste-importateur, sauf lorsque cette exclusivité se traduit par un avantage économique pour le consommateur.

Dans la ligne de son avis de 2019 ([326]), l’Autorité de la concurrence se satisfait d’un bilan « globalement positif » de l’application de cette disposition, dont elle constate qu’elle a « conduit certains acteurs à revoir leurs relations contractuelles afin de se mettre en conformité avec le nouveau cadre législatif ». Des entreprises n’ayant pas mis en conformité leurs contrats ont été sanctionnées, et l’Autorité prévoit de poursuivre ce travail.

Lors de son audition, Me Genty corroborait ce constat positif : « Un travail considérable a été réalisé. […] Un véritable travail a été mené parce que cette pratique était très répandue et […] on voit qu’elle s’est largement améliorée. » ([327])

Affinant son analyse, l’Autorité constate que « la généralisation des pratiques consistant pour les fabricants à sélectionner périodiquement leurs grossistes non exclusifs à partir de procédures d’appel d’offres ou de mise en concurrence transparentes et non discriminatoires » ([328]). Elle « conclut ainsi que la mesure a eu pour effet de soumettre un certain nombre d’acteurs qui jouissaient auparavant d’une exclusivité de droit ou de fait, à une mise en concurrence régulière », celle-ci ayant « ainsi eu le mérite d’instaurer davantage d’incertitude dans des marchés qui se caractérisaient par une grande inertie et d’ouvrir des opportunités pour d’éventuels nouveaux entrants ». Néanmoins, « les limites du dispositif concernent principalement ses effets immédiats sur la concurrence intra-marque, dans la mesure où l’étroitesse des marchés ultramarins ne rend pas toujours économiquement viable la commercialisation d’une même marque par un nombre important d’acteurs différents. Une exclusivité de fait se substitue donc parfois à l’ancienne exclusivité de droit. »

Le bilan de l’application de cette mesure doit donc être poursuivi. Une attention toute particulière doit en outre être apportée aux situations dans lesquelles l’existence d’une telle exclusivité n’est pas formalisée contractuellement, mais relève d’un ensemble de pratiques devant être analysées par la méthode du faisceau d’indices. Une telle situation nécessite en effet le recueil d’un certain nombre d’éléments de preuve.

Ainsi, si le rapporteur se satisfait des dix décisions rendues par l’Autorité de la concurrence sur la base de cette disposition spécifique à l’Outre-mer, il souhaite que celle-ci soit l’occasion de l’émergence, au sein des services de l’Autorité comme de ceux de la Dgccrf, d’une véritable « compétence outre-mer » globale.

En ce qui concerne le droit polynésien, appliqué par l’Autorité de la concurrence de la Polynésie française, la situation est particulière, dans la mesure où la prohibition des accords exclusifs d’importation, énoncée à l’article LP. 200-3 du code polynésien de la concurrence, a été abrogée par la loi du pays n° 2018-31 du 9 août 2018 portant modification de la partie législative du code de la concurrence, sous la justification que ce type d’accord serait « reconnu comme pouvant être bénéfique aux consommateurs » ([329]), et ce alors même que le droit polynésien comportait une clause d’exception similaire à celle du code de commerce ([330]). Le contrôle de ces accords est donc désormais réintégré dans le droit commun des ententes.

Lors de son audition, le professeur Walid Chaiehloudj a exprimé sa surprise face à ce « retour en arrière » en Polynésie française : « Selon mes informations, c’était quand même une question très politique qui n’était pas liée finalement qu’au droit de la concurrence. Avoir la possibilité de réprimer directement un accord exclusif d’importation est très important en termes de charge de la preuve. Cela nous permet aussi de sanctionner rapidement des opérateurs qui bloquent la concurrence intra-marque, c’est-à-dire la concurrence entre produits identiques. En Nouvelle-Calédonie, des opérateurs étaient les seuls à distribuer certaines marques et agissaient un peu comme des faiseurs de prix sur le marché, avec la possibilité de marges considérables. » ([331])

Mme Johanne Peyre, présidente de l’Autorité polynésienne de la concurrence, abonde en ce sens : « L’interdiction des accords exclusifs d’importation a été supprimée en 2018 ou 2019. Il s’agissait pourtant d’un outil préventif intéressant, qui supprimait une incitation à la captation de la marge, augmentait la pression concurrentielle de la part du fournisseur ou de l’importateur et incitait ce dernier à se dépasser et à répercuter une partie de sa marge sur le prix de vente pour rester compétitif. On nous oppose souvent que les exclusivités d’importation n’ont pas fait leurs preuves. Peut-être le mécanisme était-il trop récent. En tout cas, il est sûr que cette suppression n’incite pas les opérateurs à baisser les prix et que cela ne va pas dans le sens d’une ouverture à la concurrence. » ([332])

La prohibition des accords exclusifs d’importation est donc un outil puissant, car il permet d’intervenir en amont de la répression des ententes et abus de position dominante auxquels ces derniers peuvent donner lieu, mais dont il est toujours délicat d’apporter la preuve. La disparition de cet outil du droit polynésien est donc regrettable.

Le rapporteur appelle néanmoins l’ensemble des acteurs du respect du droit de la concurrence dans les Outre-mer à la plus grande vigilance quant à l’existence d’exclusivités de fait, qui se sont substituées aux exclusivités de droit.

Les entretiens réalisés par des délégations de la commission d’enquête sur place ont révélé que les marchés ultramarins restent dans les faits caractérisés par la présence d’agents de marque, qui disposent d’une exclusivité de fait ; ce sont en effet des acteurs historiques disposant d’accords anciens avec des marques nationales, donc en capacité d’importer et de stocker ces produits – généralement des produits secs – en grand volume. Un grossiste-importateur qui voudrait les concurrencer ne disposerait ni des contrats, ni des volumes, ni de la capacité de stockage nécessaire. En outre, cette filière d’approvisionnement étant en régression au profit d’un circuit court et du recours aux centrales d’achat, aucun nouvel acteur n’a intérêt à investir pour concurrencer les acteurs en place.

Par ailleurs, une situation tout aussi problématique peut se poser en cas de concentration verticale, lorsque grossiste et distributeur appartiennent à un même groupe. Dans ce contexte d’intégration verticale, le grossiste peut en effet être tenté d’accorder des conditions plus favorables de vente des produits importés au distributeur auquel il est lié, ou d’imposer des conditions plus restrictives aux distributeurs extérieurs, par exemple des prix plus élevés, ne lui permettant pas de concurrencer le distributeur intégré. En outre, cet agent de marque est souvent chargé de répartir des budgets de coopération commerciale, destinés à financer l’animation commerciale sur le lieu de vente au profit de la marque représentée.

C’est pourquoi l’Autorité de la concurrence nationale recommandait, en 2019, d’ « introduire dans le code de commerce une nouvelle disposition permettant de sanctionner le fait, pour un acteur intégré disposant d’une exclusivité [d’importation] de fait, de discriminer ses clients tiers par rapport à ses ventes intra-groupe » ([333]). La loi Ddadue du 3 décembre 2020 a mis en œuvre cette recommandation en introduisant ce principe au sein du second alinéa de l’article L. 420-2-1 du code de commerce.

Constatant la structure économique particulière du secteur de la grande distribution dans les Outre-mer, caractérisée par une grande intégration verticale et horizontale, le rapporteur estime aujourd’hui impératif que cette disposition soit appliquée avec la plus grande fermeté, afin de permettre aux distributeurs non-intégrés, dépendants, au moins en partie, de grossistes parfois liés à des distributeurs, de pouvoir concurrencer ces mêmes distributeurs. Le rapporteur demande ainsi à la Dgccrf et à l’Autorité de la concurrence de faire de l’application de cette nouvelle disposition un axe significatif de leur programme d’enquête. En effet, il a lui-même été saisi de plusieurs cas dans lesquels des distributeurs lui ont indiqué les tarifs de gros proposés à des détaillants par la filiale grossiste-importateur de GBH étaient supérieurs aux prix de détail auxquels ces mêmes produits étaient vendus aux consommateurs dans les enseignes du groupe GBH – ce qui pourrait constituer une discrimination, par GBH, de ces distributeurs extérieurs au sens du second alinéa de l’article L. 420-2-1 du code de commerce, quoiqu’il serait nécessaire, au-delà de la comparaison de ces deux prix, d’examiner les volumes concernés par ces pratiques.

c. Les seuils spécifiques en matière de contrôle des concentrations

Le contrôle des concentrations consiste en l’examen obligatoire, par les autorités de concurrence, des projets de rachat et fusion supérieurs à certains seuils, afin d’examiner leurs conséquences en termes d’atteinte éventuelle à la concurrence et de constitution de positions dominantes. Lorsque le contrôle est obligatoire, ces opérations doivent être notifiées aux autorités de concurrence.

Dans l’Hexagone, les opérations sont notifiables lorsque le chiffre d’affaires total mondial hors taxes de l’ensemble des entreprises ou groupes de personnes physiques ou morales parties à la concentration est supérieur à 150 millions d’euros et lorsque le chiffre d’affaires total hors taxes réalisé en France par deux au moins des entreprises ou groupes de personnes physiques ou morales concernés est supérieur à 50 millions d’euros.

De par leur ampleur, le contrôle de certaines opérations de concentration plus importantes dépend de la Commission européenne.

En matière de contrôle des opérations de concentration Outre-mer, les seuils au-delà desquels leur notification est obligatoire sont abaissés.

En effet, selon le III de l’article L. 430-2 du code de commerce, une opération de concentration est notifiable lorsqu’au moins une des parties à la concentration exerce tout ou partie de son activité dans un ou plusieurs DROM, à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna ou dans les COM de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, à condition que :

– le chiffre d’affaires total mondial hors taxes de l’ensemble des entreprises ou groupes de personnes physiques ou morales parties à la concentration soit supérieur à 75 millions d’euros ;

– le chiffre d’affaires total hors taxes réalisé individuellement dans au moins un des départements ou collectivités territoriales concernés par deux au moins des entreprises ou groupes de personnes physiques ou morales concernés soit supérieur à 15 millions d’euros, ou à 5 millions d’euros dans le secteur du commerce de détail sans qu’il soit nécessaire que ce seuil soit atteint par l’ensemble des entreprises concernées dans le même département ou la même collectivité territoriale.

Pour François Huyghues Despointes, président du directoire du groupe SAFO, ce montant spécifique de 5 millions d’euros – contre 15 millions d’euros dans l’Hexagone – « représente une grosse supérette Outre-mer » ([334]).

L’Autorité de la concurrence, répondant par écrit aux questions du rapporteur, estime ce seuil satisfaisant : « [ce] seuil […] est suffisamment bas pour permettre à l’Autorité de contrôler un grand nombre d’opérations, y compris celles portant sur la cession d’un seul supermarché. Depuis l’introduction de ce seuil, l’Autorité a contrôlé 45 opérations sur ce fondement, en plus des 22 opérations examinées au titre des seuils non-spécifiques à l’Outre-mer. » ([335])

Ce n’est toutefois pas l’avis de M. Walid Chaiehloudj, lors de son audition : « Pour parler de la Martinique ou de la Guyane, nous exerçons un contrôle des concentrations particulier pour le commerce de détail. À partir de 5 millions d’euros, nous pouvons contrôler la concentration, mais le texte a été limité au commerce de détail. Si nous identifions des concentrations importantes en termes de domination, il me semble important d’élargir le texte, sans le limiter au commerce de détail afin que l’autorité puisse intervenir sur tous les marchés. Le commerce de détail est un volet de la cherté des prix, mais pas seulement. » ([336])

Le rapporteur appelle donc à prévoir un seuil de contrôle des concentrations Outre-mer abaissé à 5 millions d’euros dans tous les domaines d’activités économiques, et non pas uniquement dans celui du commerce de détail.

d. Le contrôle de l’aménagement commercial : s’inspirer du droit néo-calédonien pour limiter l’expansion de tout acteur économique qui détiendrait déjà plus de 20 % d’un marché

L’aménagement commercial est indissociable des questions de concurrence. Il permet en effet – de surcroît dans les territoires ultramarins dans lesquels le foncier est rare – d’exercer un contrôle très en amont de la puissance commerciale des différents distributeurs dans chaque zone de chalandise et d’empêcher la constitution de situations oligopolistiques, voire monopolistiques.

Le contrôle de l’aménagement commercial consiste, conformément à l’article L. 752-1 du code de commerce, à soumettre à l’obtention d’une autorisation d’exploitation commerciale, les projets de création ou d’extension d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés. Compte tenu de la taille des territoires ultramarins, de l’exiguïté de leur marché intérieur, le rapporteur serait très favorable à ramener ce seuil d’autorisation d’aménagement commercial à 300 mètres carrés au lieu de 1 000 mètres carrés.

En la matière, il est intéressant d’examiner les compétences particulières de l’Autorité polynésienne de la concurrence, présentées par sa présidente, Mme Johanne Peyre, lors de son audition : cette Autorité remplit en effet « une mission particulière que n’exerce pas l’Autorité de la concurrence nationale, à savoir le contrôle des aménagements commerciaux. Il s’agit d’un instrument préventif intéressant, car les petites économies insulaires ont tendance à être très concentrées. Ce contrôle des concentrations permet de faire de la prévention au niveau macro des entreprises et de préserver un fonctionnement concurrentiel des zones de chalandise. Il porte sur tout ce qui a trait à l’implantation de surfaces commerciales, aux changements d’enseignes et à l’accroissement des surfaces commerciales de plus de 300 mètres carrés. » ([337])

Une telle compétence n’est pas, dans les autres territoires, du ressort de l’Autorité de la concurrence, mais de celle des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC). Sans prôner forcément un transfert de cette compétence à l’Autorité nationale – qui contrôle déjà indirectement, par le biais du contrôle des concentrations, les opérations d’aménagement commercial relevant de la croissance externe des entreprises –, le rapporteur tient à rappeler que l’article L. 752-6-1 du code de commerce confère aux CDAC des Outre-mer la faculté de saisir pour avis l’Autorité si la part de marché d’une entreprise sollicitant une autorisation d’exploitation commerciale est susceptible, à l’issue de cette opération, de dépasser 50 % de la zone de chalandise. Constatant toutefois que l’avis 19-A-12 ne cite qu’un seul avis rendu par l’Autorité sur la base de cet article, le rapporteur appelle les CDAC à s’en servir systématiquement.

Le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien évoquait ainsi la possibilité d’imposer une limite en matière d’aménagement commercial au cours de son audition : « On parle depuis plusieurs années d’un moratoire sur les grandes surfaces commerciales, notamment à La Réunion. […] La loi Élan de 2018 le permet. […] C’est le préfet qui a la possibilité de suspendre l’installation des grandes surfaces commerciales pendant une période de trois ans au terme de cette circulaire. » ([338]).

En effet, l’article L. 752-1-2 du code de commerce, créé par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi Élan », permet au préfet de suspendre l’examen des projets d’implantation commerciale menaçant la réalisation d’une opération de revitalisation de territoire (ORT) ([339]). Si le rapporteur note les strictes conditions de mises en œuvre de cette disposition, il invite néanmoins les représentants de l’État dans les territoires à mener, à chaque fois que les conditions d’un projet d’aménagement y répondent, un examen approfondi de son applicabilité.

Le rapporteur rappelle qu’avait existé, de 1993 à 2008, un véritable plafond en matière d’aménagement commercial, exprimé en surface : M. André Thien Ah Koon, député de La Réunion, avait en effet fait adopter un amendement inséré au sein de la loi d’orientation du commerce et de l’artisanat du 27 décembre 1973, dite « loi Royer », tendant à limiter à 25 % des surfaces commerciales d’un département d’outre-mer la possibilité d’extension d’un opérateur.

En effet, l’article L. 752-10 du code de commerce était ainsi libellé :

Son abrogation par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie était justifiée en ces termes par le rapporteur du texte : « Cette disposition est […] absolument contraire au droit communautaire, et témoigne en outre d’une conception curieuse de la concurrence puisque le droit de la concurrence interdit l’abus d’une position dominante, et non la position dominante en soi. » ([340]). Il s’avère en effet que la Commission européenne s’oppose à ce que le législateur définisse une part de marché au-delà de laquelle un acteur économique ne pourrait aller, que cela soit par croissance organique ou par croissance externe.

Cet ancien article L. 752-10 est en revanche à rapprocher des dispositions en vigueur en Nouvelle-Calédonie ([341]), où « toute opération dans le secteur du commerce de détail doit être notifiée, quelle que soit la surface de vente concernée, lorsque l’exploitant ou le futur exploitant dispose, à l’issue de l’opération, d’une part de marché égale ou supérieure à 25 % dans la zone de chalandise concernée et un chiffre d’affaire supérieur à 600 000 000 F CFP » ([342]).

S’inspirant de ces dispositions, le rapporteur propose de compléter les dispositions spécifiques aux opérations de concentration dans les Outre-mer par une obligation de notifier toute opération dans le secteur du commerce de détail, quelle que soit la surface de vente concernée, lorsque l’exploitant ou le futur exploitant dispose, à l’issue de l’opération, d’une surface commerciale égale ou supérieure à 20 % dans la zone de chalandise ou la collectivité ultramarine concernée. Une telle opération ne pourrait être autorisée qu’à l’issue d’une enquête de concurrence approfondie qui devra en démontrer l’intérêt pour le consommateur à ce qu’un acteur détienne plus de 20 % d’un marché spécifique.

3. Les dispositifs actuels ne semblent pas permettre de lutter assez efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles

a. La question de l’efficacité et de l’effectivité des conditions imposées par les Autorités de la concurrence

L’exemple Vindémia : en matière de cessions obligatoires, la difficulté de trouver des repreneurs économiquement viables dans un marché restreint, et le risque d’une concurrence in fine réduite en cas de défaillance des acquéreurs

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Max Dubois a précisé ses propos qualifiant le rachat de Vindémia par le groupe GBH de « coup de trop » ([343]). De par son ampleur, cette opération a en effet été au cœur de nombreux échanges au cours des travaux de la commission d’enquête.

Le 24 janvier 2020, la société Groupe Bernard Hayot (GBH) - active dans la quasi-totalité des territoires d’outre-mer, ainsi que dans l’Hexagone et dans d’autres pays - a annoncé sa volonté de prendre le contrôle exclusif de la société Vindémia Group, qui regroupait les enseignes du groupe Casino à La Réunion et à Mayotte.

L’ampleur de cette opération se mesure notamment aux nombreux secteurs d’activité dans lesquels ces deux groupes étaient actifs dans ce territoire : distribution alimentaire (trois hypermarchés Carrefour) et distribution spécialisée, restauration rapide, distribution automobile, grossiste-importateur de produits à dominante alimentaire (Bamyrex et Sorelait), plateforme logistique et centrale d’achats, (Bamappro, Ficarex), centrale de référencement (Profima Réunion), production de produits laitiers (Sorelait), enseignes de bricolage (Mr Bricolage) et de sport (Décathlon) pour GBH ; distribution, à dominante alimentaire ou spécialisée, libre-service de gros, magasins, supermarchés et supérettes franchisés, enseignes franchisées de proximité, grossiste-importateur de produits à dominante alimentaire (SDCOM), plateforme logistique, centrale d’achats, centrale de référencement, distribution de produits non alimentaires (Agora, Espace Garden, magasins Fnac franchisés) pour Vindémia.

Au regard du chiffre d’affaire en jeu et du nombre de magasins concernés, cette opération était donc soumise à l’autorisation de l’Autorité de la concurrence, laquelle, après de nombreuses auditions et tests de marché, l’a autorisée dans sa décision 20-DCC-072 du 26 mai 2020 relative à la prise de contrôle exclusif de la société Vindémia Group par la société Groupe Bernard Hayot ([344]), en l’assortissant toutefois de mesures correctives issues d’engagements pris par GBH. Saisi de plusieurs recours contre cette décision, le Conseil d’État l’a récemment validée ([345]).

L’Autorité a en effet identifié des risques d’atteinte à la concurrence dans certaines zones de chalandise, sur les marchés de la distribution au détail à dominante alimentaire, de la distribution des livres et de l’approvisionnement amont.

Les engagements pris par GBH sont de deux ordres :

- pour l’aval, céder sept magasins - dont quatre hypermarchés - afin de « garantir une animation concurrentielle, notamment en prix, en faveur des consommateurs » ; les deux repreneurs de ces magasins, agréés par l’Autorité qui le a estimés sérieux et à même d’assurer le respect de la concurrence, étaient Make Distribution et le groupe Tak ;

- pour l’amont, maintenir le niveau d’approvisionnements en production locale (engagement qui exclut les filiales réunionnaises de GBH du fait de son caractère intégré) et, pour les fournisseurs en potentiel état de dépendance économique, les aider, s’ils le souhaitent, à sortir de cet état en mettant en place plusieurs mécanismes d’aide.

Faisant le bilan de cette opération, M. Max Dubois, lors de son audition, en a toutefois livré un diagnostic très sévère :

« GBH a obtenu le droit de réaliser cette opération de fusion – l’une des plus importantes jamais réalisée dans les territoires d’outre-mer – contre l’avis de tous les parlementaires de La Réunion, qui ont fait connaître leur opposition au rachat des magasins Vindémia par GBH dans une lettre qu’ils ont tous signée.

« Dans son premier avis, rendu en 2019, l’Autorité de la concurrence a pointé un risque lié à cette concentration. Un an plus tard, elle a refusé de passer à la phase 2 de son instruction et a considéré que l’opération pouvait avoir lieu, sous réserve de la cession de quatre magasins. De mémoire, le chiffre d’affaires de Vindémia, à La Réunion, s’élevait à 650 millions, à quoi s’ajoute celui réalisé dans les "3 M", Mayotte, Maurice et Madagascar, qui était de 200 millions.

« Les quatre magasins ont été vendus par GBH, en toute légalité bien sûr. Le retour a été cinglant pour les finances publiques : trois ans plus tard, le groupe qui les avait rachetés, constitué autour de Run Market – qui n’est pas un spécialiste de la grande distribution – affichait une perte de 130 millions et était en situation de déposer le bilan. Pour sauver environ 700 emplois, il a fallu en appeler au comité interministériel de restructuration industrielle (Ciri) et Bercy a dû se munir d’une grosse éponge pour effacer une grande partie de la dette – grossièrement, les prêts garantis par l’État (PGE) – avant que les banques ne soient appelées à la rescousse. Le coup d’éponge s’est élevé à 85 millions.

« Bref l’Autorité de la concurrence affirme que tout va pour le mieux dans cette opération, le Groupe Bernard Hayot cède quatre magasins et trois ans plus tard, l’argent public, notre argent, est utilisé pour régler la note. Un repreneur mauricien a été trouvé, le groupe IBL, mais il a subordonné la reprise à un coup d’éponge de l’État sur les dettes fiscales et sociales et sur les PGE, et à une intervention pour inciter les banques à faire de même. Je crains donc d’avoir eu raison de monter au créneau, il y a trois ans, pour expliquer que cette opération représentait un grand danger. Je n’étais d’ailleurs pas seul : M. Girardier, du cabinet d’étude Bolonyocte, l’avait également fait. J’ajoute que malgré cette reprise par un groupe tout à fait sérieux, la survie de l’opération demeure à mon sens problématique.

« Il y a donc eu des alertes, et les politiques de La Réunion ont à l’unanimité demandé que l’Autorité de la concurrence, au minimum, engage la phase 2 de son instruction. Elle ne l’a pas fait, et ni le Président de la République, ni Bruno Le Maire n’ont jugé bon d’utiliser leur pouvoir d’évocation en ce sens. Que s’est-il donc passé ?

« Pourtant, les rapports de l’Autorité de la concurrence expliquent tous qu’il faut éviter les concentrations ! Mais chaque fois que la question se pose, les avocats montent au créneau et plus rien n’est possible. Le dysfonctionnement est patent. » ([346])

Est ici soulignée, en particulier, la difficulté, relevée au cours de plusieurs auditions, de tirer, dans les territoires ultramarins les conséquences des éventuelles mesures de cession demandées, dans le cadre de sa mission de contrôle des concentrations, par l’Autorité de la concurrence. En effet, l’étroitesse du marché, qui justifie d’ordonner ces cessions, se traduit parfois par l’absence d’acteurs économiques qui soient tout à la fois tiers à l’opération considérée et suffisamment solides pour reprendre les actifs dont la cession a ainsi été ordonnée. Dans une telle situation, paradoxalement, une mesure ordonnée par l’Autorité de la concurrence pour accroître la concurrence peut, in fine, conduire à la réduire.

Ce bouleversement du paysage concurrentiel a fait l’objet de nombreuses observations portées à l’attention d’une délégation de la commission d’enquête lors de son déplacement à La Réunion du 14 au 16 juin 2023.

Commandée par l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion, une étude du cabinet Bolonyocte établie en septembre 2022 ([347]) dresse un portrait tout aussi sévère des conséquences de cette opération, même si le rapporteur a pu prendre connaissance des réserves des services de l’État sur les chiffres sur lesquels le cabinet se fonde et des critiques des acteurs du secteur de la distribution quant à sa méthodologie et ses conclusions.

Sur la structuration du marché de la distribution généraliste, l’opération aurait entraîné une hausse de la concentration, les deux premiers acteurs totalisant ensemble environ 66 % de part de marché (GBH 37 % et Leclerc 29 %). GBH verrait sa part de marché plus que doubler (+ 118 %). À l’exception de l’enseigne U (+ 1 point) la part de marché des autres acteurs serait en baisse significative du fait de la montée en puissance du duopole GBH/Leclerc.

Détenue par GBH, l’enseigne Carrefour est désormais présente dans toutes les zones et atteindrait une part de marché supérieure à 30 % dans 5 zones sur 7. Leclerc reste présent dans 6 zones, mais sa part de marché, en croissance dans certaines zones, reculerait en revanche dans d’autres face à la montée en puissance de GBH.

L’opération porterait le chiffre d’affaires de GBH sur le marché de la distribution généraliste de 370 millions d’euros en 2019 à plus de 950 millions d’euros fin 2022. À La Réunion, son chiffre d’affaires global serait donc de l’ordre de 1,8 milliard d’euros, soit environ 45 % des dépenses de consommation courantes.

Le rapport voit donc dans les conséquences de cette opération un phénomène de « spirale concentrative » tel qu’identifié par la Commission européenne dans sa décision Promodès du 25 janvier 2000 ([348]).

De plus, une dépendance économique excessive des fournisseurs et producteurs locaux à l’égard de GBH existerait désormais sur le marché de la distribution généraliste, dépassant le seuil d’alerte de 22 % défini par les autorités de concurrence européennes et en particulier l’Autorité de la concurrence en France.

La montée en puissance de GBH, combinée avec son intégration verticale, c’est-à-dire le contrôle de plusieurs grossistes, entrainerait un verrouillage du marché de l’approvisionnement de gros, et des acteurs de la production locale par des pratiques discriminatoires.

Le rapport conclut donc au renforcement de la concentration duopolistique, y compris au détriment de Make distribution, acquéreur des enseignes dont la cession a été ordonnée, et dont les difficultés ont conduit à un plan de sauvegarde et sa reprise par un entrepreneur mauricien IBL.

Analysant ensuite l’efficacité des engagements pris par GBH, le rapport relève que le mandataire chargé de leur contrôle aurait identifié 40 à 60 fournisseurs en situation de dépendance économique vis-à-vis du groupe GBH : aucun d’entre eux n’aurait demandé à bénéficier du dispositif interne devant permettre de les accompagner, s’ils le souhaitent, vers la sortie de cet état.

Et le rapport de conclure : « Ces constats viennent établir l’absence totale d’efficience des principaux engagements comportementaux pris par GBH. »

Cette affaire emblématique invite donc à jeter un regard plus que critique sur l’efficacité des mesures correctives ordonnées par l’Autorité de la concurrence, notamment dans le cadre du contrôle des concentrations.

Le problème du modèle d’exploitation par franchise : l’exemple NG Kon Tia

Une autre interrogation relevée au cours des travaux de la commission concerne certaines réserves posées par l’Autorité de la concurrence, en matière de contrôle des concentrations, en lien avec le modèle d’exploitation par franchise, en Outre-mer, de certaines enseignes qui ne recourent pas à ce modèle dans l’Hexagone.

Comme le rappelait M. Max Dubois lors de son audition : « les groupes intégrés Carrefour, Casino, Auchan ne sont pas directement présents Outre-mer ; ils passent systématiquement par des franchisés. […] Il est possible de nous interroger sur les raisons pour lesquelles ces enseignes ne viennent pas en propre. […] Pour notre part, nous considérons qu’ils n’ont pas estimé le rapport potentialités/complexités suffisamment intéressant. » ([349]).

C’est par exemple le cas dans la décision « NG Kon Tia » de l’Autorité de la concurrence ([350]). Cette décision, concernant la Guyane, portait sur l’acquisition, par la Société Antillaise Frigorifique (SAFO) – qui détient un contrat d’enseigne avec le groupe Carrefour, même si certains magasins de cette enseigne sont exploités par GBH –, de la société NDIS, exploitant l’hypermarché Super NKT. La seule autre enseigne présente dans la zone concernée étant Hyper U, l’Autorité conclut que « l’opération aurait entraîné un risque de disparition d’une enseigne d’hypermarché ». ([351])

Face à ce risque, l’Autorité a imposé plusieurs engagements détaillés à la société SAFO quant à l’hypermarché Super NKT – le supermarché cible de l’opération. Elle s’est en effet, engagée à conclure avec le groupe Carrefour, pour cinq ans, un contrat prévoyant pour ce magasin cible, moyennant le versement d’une cotisation mensuelle :

– l’obligation d’être exploité sous une enseigne du groupe Carrefour ne comportant pas la marque Carrefour, Carrefour Market ou Market ni aucun signe distinctif rappelant ces marques ;

– l’obligation d’assurer seule et sous son entière responsabilité ses opérations publicitaires et de communication ;

– un droit de préemption de son fonds de commerce pour le groupe Carrefour ;

– la possibilité de bénéficier d’une assistance et d’une aide du groupe Carrefour dans son exploitation ;

– la possibilité d’avoir accès aux produits à marques propres et premiers prix du groupe Carrefour ;

– la possibilité, tout en demeurant libre de mener le programme commercial de son choix, de bénéficier, de l’assistance du groupe Carrefour dans son aspect et sa présentation, ainsi que dans la communication d’un programme commercial et des éléments nécessaires à sa mise en œuvre ;

– sur la base de documents types, le bénéfice d’une assistance en matière administrative, fiscale et financière de la part du groupe Carrefour, sans que cette assistance puisse aboutir à une immixtion dans sa gestion.

Ainsi, quand bien même ce contrat prévoit « que la société SAFO est seule responsable de la détermination de sa politique tarifaire » pour le magasin cible, qu’elle « conserve sa liberté de déterminer unilatéralement […] l’assortiment du magasin cible » ([352]) , qu’elle « n’est liée par aucune obligation d’approvisionnement auprès du groupe Carrefour pour ce qui concerne le magasin cible » et que SAFO renonce « à toute offre commune de publicité commerciale, d’offre promotionnelle ou de remise fidélisante […] entre le magasin cible et tout point de vente exploité sous une enseigne comportant la marque Carrefour », force est de constater que les liens entre l’enseigne Carrefour et ce « magasin cible » sont néanmoins loin d’être minces.

Les engagements imposés par l’Autorité de la concurrence ont toutefois été validés par le Conseil d’État ([353]), qui estime qu’ « il n’est pas requis que les engagements suppriment intégralement les effets de la concentration mais seulement qu’ils soient de nature à assurer le maintien d’une concurrence suffisante après l’opération », et surtout que « l’engagement d’utiliser une enseigne du groupe Carrefour ne portant pas la dénomination Carrefour est de nature à limiter le renforcement de l’enseigne Carrefour sur le marché en cause ».

Le rapporteur s’interroge néanmoins : comment le magasin peut-il rester indépendant de Carrefour tout en bénéficiant de son assistance administrative ? Comment peut-il bénéficier de l’ensemble des produits Carrefour en étant « protégé » par l’absence d’obligation de les acheter ? Surtout : comment peut-il demander à Carrefour de concevoir « son aspect et sa présentation » en demeurant une franchise à même de concurrencer le groupe Carrefour ? Carrefour prendrait-il le soin d’aménager cette enseigne différemment de ses propres magasins ?

Ces interrogations se retrouvent aussi dans le caractère particulièrement succinct, voire presque caricatural, des justifications données, lors de son audition, par M. François Huyghues Despointes, président du directoire du groupe SAFO, quant à cette opération : « l’Autorité de la concurrence nous a demandé de prendre un certain nombre d’engagements. Le premier ([354]) était de ne pas exploiter une enseigne comprenant le nom "Carrefour". Le magasin porte aujourd’hui l’enseigne Supeco qui fait partie du groupe Carrefour, mais ne contient pas le nom "Carrefour". » ([355]).

Au Robert, à la suite d’une décision similaire ([356]), c’est sous l’enseigne « Euromarché », qui avait pourtant disparue ([357]) , qu’est exploité le magasin racheté.

Pour le rapporteur, les consommateurs ultramarins ne sont pas dupes : ce n’est pas en changeant le nom d’un supermarché que l’on rétablit la concurrence.

b. En matière de contrôle des concentrations, la question de la pertinence de la détermination des parts de marchés et des zones de chalandise au regard des spécificités des territoires ultramarins

En matière de contrôle des concentrations, la question de la détermination des zones de chalandises est essentielle, car elle conditionne l’examen des parts de marché détenues par les parties à l’opération faisant l’objet de la décision, ainsi que les conséquences qu’aurait l’opération envisagée sur la répartition de ces parts.

Or, sur les territoires singuliers que sont les Outre-mer, a fortiori lorsqu’il s’agit d’îles et de surcroît lorsqu’elles sont particulièrement exigües, la réalité de ces zones peut être très particulière. Dans un contexte de vie chère et/ou de rareté des produits, les consommateurs peuvent être amenés à parcourir une plus grande distance pour acquérir un certain bien. L’Autorité de la concurrence l’a d’ailleurs reconnu dans le cas de la restauration rapide en Corse, en définissant une zone géographique spécifique plus large qu’ailleurs, correspondant à « à une zone accessible en trente minutes de trajet en voiture » ([358]). Elle indique d’ailleurs dans ses lignes directrices que « Les spécificités topographiques des zones étudiées peuvent également être prises en compte dans l’analyse, par exemple lorsque ces zones sont situées dans les départements et collectivités d’outre-mer. » ([359]). Ainsi, en Martinique, l’Autorité a pu considérer que « la conurbation regroupant Fort-de-France, Schœlcher et Le Lamentin est structurée autour d’un réseau de transport très dense et que les zones de chalandises des magasins à dominante alimentaire situés dans cette zone s’interpénètrent très fortement, justifiant de considérer la plaine foyalaise comme une seule et même zone de chalandise » ([360]).

Interrogée sur ce sujet, l’Autorité reconnaît néanmoins que cette définition des zones en fonction de la distance ou du temps de déplacement des consommateurs – dites zones isochrones – peut ne pas être adaptée aux spécificités des territoires ultramarins. En toute hypothèse, une définition des zones de chalandise par cette méthode, même pondérée par la prise en compte des spécificités du territoire, demeure une projection théorique revenant à estimer la clientèle potentielle de telle ou telle enseigne, par des méthodes dont il faudrait déterminer si elles parviennent, dans les territoires ultramarins, à des résultats suffisamment proches de la réalité.

En revanche, l’Autorité indique avoir, dans plusieurs dossiers, privilégié la méthode des « empreintes réelles », autrement dit « la zone de chalandise réelle du magasin cible, puisqu’elle représente la zone géographique dans laquelle résident effectivement les clients à l’origine de 80 % des ventes du magasin ou, à défaut, celle où résident 80 % de ses clients » ([361]). Cette méthode « permet d’obtenir une photographie précise des clients qui fréquentent habituellement le magasin » : elle est donc beaucoup plus proche des réalités du territoire, mais elle ne peut qu’être utilisée en présence de données précises et fiables, d’autant plus qu’elles sont parfois communiquées par la partie notifiante elle-même. Pour le rapporteur, la méthode des empreintes réelles devrait devenir la méthode par défaut de contrôle des concentrations Outre-mer. Une procédure de transmission régulière à la Dgccrf des informations nécessaires à l’application de cette méthode pourrait être rendue obligatoire, indépendamment de toute opération, pour les entreprises répondant à la deuxième condition du III de l’article L. 430-2, adaptant les seuils de contrôle des concentrations dans les Outre-mer.

4. Des moyens insuffisants, une coordination défaillante

a. L’Autorité de la concurrence : une instance qui apparaît comme éloignée des territoires ultramarins et de leurs spécificités

« L’Autorité de la concurrence est établie à Paris et elle ne dispose pas d’un maillage territorial », rappelait M. Benoît Cœuré lors de son audition par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale au titre de l’article 13 de la Constitution ([362]).

L’Autorité ne manque néanmoins pas de rappeler ([363]) qu’elle « veille tout particulièrement au respect de la concurrence en Outre-mer, qui figure au nombre de ses priorités ». Elle évoque ainsi « l’attention particulière [qu’elle porte] à l’Outre-mer, qui constitue un axe prioritaire de son action » et se dit « déterminée à poursuivre son engagement en mobilisant tous les instruments à sa disposition, afin de dynamiser la concurrence dans les DROM et de protéger le pouvoir d’achat des consommateurs ultramarins » ([364]).

Dans le détail, en matière d’activité contentieuse Outre-mer, l’Autorité déclare avoir rendu, depuis sa création en 2008 :

– 29 décisions en matière de pratiques anticoncurrentielles, pour un montant total d’amende de plus de 162 millions d’euros ;

– une décision pour non-respect d’engagements, une décision pour obstruction à l’enquête et une décision pour réalisation anticipée d’une opération de concentration, pour un montant total d’amende de 7,3 millions d’euros ;

– 10 décisions relatives à l’interdiction d’accords exclusifs d’importation, pour un montant total d’amende de plus de 2,3 millions d’euros.

En 2022, 23 % des décisions contentieuses rendues concernaient les Outre-mer, ce qui représente une amélioration notable, par rapport à la période 2009-2019, où ce taux était estimé à 10 % ([365]).

En matière de contrôle des concentrations Outre-mer, l’Autorité déclare avoir pris, sur la même période, 68 décisions, dont 18 décisions d’autorisation assorties d’engagements et une décision d’autorisation assortie d’injonctions. L’Autorité n’a jamais interdit d’opération de concentration Outre-mer.

Enfin, au titre de sa compétence consultative, l’Autorité a adopté quatorze avis « sectoriels » et surtout deux avis « transversaux » : l’avis 09-A-45 du 08 septembre 2009 relatif aux mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation dans les départements d’outre-mer et l’avis n° 19-A-12 du 4 juillet 2019 concernant le fonctionnement de la concurrence en Outre-mer. Ces deux avis sont essentiels à la compréhension des mécanismes économiques à l’œuvre en Outre-mer, et le rapporteur appelle donc de ses vœux l’actualisation, aussi souvent que possible, de ce travail commandé par le gouvernement. Ce processus pourrait s’inscrire dans une démarche plus globale de revalorisation de la fonction consultative de l’Autorité.

Cela supposerait néanmoins l’émergence, au sein de l’Autorité de la concurrence, d’une réelle spécialisation dans la connaissance des spécificités des marchés ultramarins et des particularités, évoquées supra, des difficultés que ces territoires connaissent en termes de droit de la concurrence.

Or, le rapporteur note que l’Autorité déclare elle-même que « [ses] moyens limités […] (environ 200 ETP pour l’ensemble de ses missions) ne permettent cependant pas une veille active sur les conditions de concurrence et notamment la répartition des marges dans les DROM » ([366]).

Un renforcement des effectifs de l’Autorité de la concurrence semble donc nécessaire, ainsi que la création, en son sein, d’une équipe conséquente dédiée spécifiquement et exclusivement à l’Outre-mer.

Par ailleurs, afin d’assurer une coordination et une alerte en continu sur les dossiers ultramarins que l’Autorité de la concurrence pourrait se saisir, il serait utile de prévoir, au sein de chaque Deets, la désignation d’un correspondant permanent local de l’Autorité.

b. La Dgccrf et les pôles C : un service qui ne dispose pas des moyens d’effectuer un suivi continu de la situation concurrentielle en Outre-mer

La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes est un acteur essentiel de l’action en faveur de la concurrence dans les territoires ultramarins.

Présente de manière déconcentrée dans les territoires ultramarins relevant de sa compétence à travers les pôles C des directions de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Deets) – contrairement à l’Autorité de la concurrence, qui ne dispose pas d’un maillage territorial –, elle est à l’origine de la plupart des affaires concernant des pratiques anticoncurrentielles, en jouant un rôle essentiel d’enquête et de recueil des indices. La Dgccrf peut également instruire les affaires pour le compte de l’Autorité et reste compétente pour les marchés de dimension locale. Unique en Europe, la dualité Dgccrf/Autorité de la concurrence exige une coopération constante entre ces deux entités. C’est d’autant plus le cas en Outre-mer, où, en l’absence d’équipes locales permanentes de l’Autorité de la concurrence, les équipes de la Dgccrf sont les mieux à même de connaître les territoires et leurs spécificités, et donc de définir des stratégies pertinentes d’enquête en vue de mettre fin à des pratiques anticoncurrentielles.

Cette coopération renforcée est formalisée dans un protocole de coopération adopté en 2019, et dont le rapporteur a obtenu communication au titre de ses pouvoirs d’enquête. Celui-ci énonce, sans plus de précisions, que « Cette coopération renforcée porte notamment sur l’action menée en Outre-mer, qui fait l’objet d’une attention particulière, compte tenu des difficultés concurrentielles identifiées dans ces territoires. » ([367])

Pour juger de la place qu’occupe les Outre-mer dans l’organisation et dans l’activité de la Dgccrf, il faut donc examiner d’autres éléments. Dans les soixante-quatre pages du Bilan d’activité 2021 – Programme national d’enquête 2022 ([368]) de la Dgccrf, par exemple, les Outre-mer ne sont mentionnés que pour signaler l’existence des Deets et pour rendre compte des résultats d’une enquête relative à la quantité de sucres ajoutés dans les produits vendus Outre-mer. Dans la partie « Programme national d’enquêtes 2022 » – qui tient, il est vrai, en quatre pages –, les Outre-mer ne sont pas évoqués.

Plus largement, dans l’ensemble des territoires relevant de la compétence de la Dgccrf, d’importants efforts d’organisation demeurent souhaitables.

En effet, les brigades interrégionales d’enquête et de concurrence (BIEC), chargées de recueillir les indices de pratiques anticoncurrentielles, ne sont parfois pas spécifiques aux territoires ultramarins concernés. La Dgccrf a par exemple confirmé, au cours de son audition – et alors qu’existe une BIEC spécifique aux Antilles – que Mayotte et surtout La Réunion, pourtant le plus peuplé des Outre-mer, dépendent de la BIEC de Paris. Le rapporteur s’étonne du fait que le choix n’ait pas été fait de séparer, dans le périmètre de structures aussi importantes, les autres territoires ultramarins.

Dans le cas particulier de Saint-Martin, le rapporteur a pu constater, au cours du déplacement d’une délégation de la commission d’enquête, l’absence sur le territoire de tout agent de la Deets, imputée par les responsables de la Dgccrf, lors de leur audition, à « la vie des services » et qualifiée de vacance « conjoncturelle » ; cela peut surprendre, s’agissant d’un territoire situé sur une île traversée par une frontière ouverte, séparant la France d’un territoire néerlandais n’appartenant pas à l’Union européenne.

Dans un référé de 2019 ([369]), la Cour des comptes préconisait d’ailleurs, de façon générale, de « faire évoluer l’organisation territoriale de la Dgccrf en l’adaptant aux enjeux économiques des territoires, afin de disposer de structures de taille suffisante regroupant, si nécessaire, le traitement des pratiques anticoncurrentielles (PAC) et des pratiques restrictives de concurrence (PCR) ».

c. L’Autorité polynésienne de la concurrence : une autorité qui arrive difficilement à trouver les moyens de réguler localement des groupes puissants

Créée par la loi du pays n° 2015-2 du 23 février 2015, l’Autorité polynésienne de la concurrence demeure encore « dans l’attente de son plein envol » ([370]).

Sa compétence s’étend, il est vrai, à un territoire géographiquement et économiquement singulier, ainsi que le décrit sa présidente, Mme Johanne Peyre, lors de son audition : « 300 000 habitants sont répartis sur plus d’une centaine d’îles, 75 % de la population étant regroupée dans les îles du Vent, principalement à Tahiti et Moorea. La Polynésie est très éloignée des producteurs internationaux. Comme dans toutes les petites économies insulaires, on observe un degré très élevé de concentration des opérateurs économiques. C’est un phénomène fréquent dans les économies de cette taille, où seul un nombre restreint d’acteurs économiques peuvent véritablement opérer de manière efficace. Par voie de conséquence, cela réduit la concurrence.

« On observe également un degré élevé de concentration par agrégat : un nombre limité d’acteurs contrôlent une large part de l’économie locale au travers de holdings actives dans les différents secteurs de l’économie. » ([371])

Il s’agit notamment et principalement du groupe Wane qui détient « sur l’ensemble de la Polynésie française, […] plus de 50 % des surfaces de ventes sur le segment des supermarchés et hypermarchés "sous enseigne" » ([372]).

Face à cette situation, les moyens de l’Autorité polynésienne de la concurrence, tels que les décrit Mme Peyre, apparaissent très limités : « Nous sommes une petite équipe, d’une dizaine de personnes. L’APC se compose d’un service d’instruction, d’un collège, qui est l’organe de décision, ainsi que d’un service de la présidence comportant un bureau de la procédure, qui fait office de secrétariat et de greffe de notre autorité. » ([373])

Les moyens juridiques à la disposition de l’Autorité sont aussi plus faibles que dans les autres Outre-mer, en raison de la suppression du droit polynésien de la prohibition des accords exclusifs d’importation et de l’injonction structurelle.

Dans cette situation, le bilan est donc mitigé, comme le constate M. Stéphane Retterer dans l’article cité supra. D’après lui, si des avancées réelles sont constatées dans le secteur des télécommunications, « aucune décision de fond en matière de pratiques anticoncurrentielles n’a été prise » entre le début de la pandémie de Covid-19 et le début de l’année 2022.

Cette activité faible s’est de plus accompagnée de difficultés organisationnelles, les deux aspects s’étant retrouvés mêlés dans « l’affaire des boissons réfrigérées », visant le groupe Wane et ayant connu un cheminement pour le moins insatisfaisant.

Par décision du 22 août 2019 l’Autorité avait pris, à l’encontre du groupe Wane, une décision lui infligeant une amende d’environ deux millions d’euros en raison d’abus de position dominante dans le secteur de la distribution de boissons.

En réponse, Wane a présenté une requête pour cause de suspicion légitime relative au président de l’Autorité devant la cour d’appel de Paris, laquelle a été jugée fondée. L’affaire a donc été renvoyée devant l’Autorité nationale de la concurrence, laquelle s’est estimée incompétente, mettant fin à la procédure. De plus, à la suite de ces dysfonctionnements, le collège de l’Autorité a demandé au président de la Polynésie française de prononcer la démission d’office du président de cette Autorité, ce fut fait le 29 juillet 2020.

Le rapporteur veut néanmoins croire que le refus opposé au groupe Wane par l’Autorité, le 23 juin 2022, de l’ouverture d’un magasin Carrefour à Moorea augure du début de sa pleine capacité.

Le rapporteur tient enfin à saluer la franchise dont Mme Peyre a fait preuve lors de son audition, ainsi que les nombreuses et intéressantes pistes avancées par elle pour améliorer la lutte contre les pratiques et les phénomènes anticoncurrentiels dans les Outre-mer.

5. Dans un contexte de concurrence réduite, l’importance primordiale de l’initiative des saisines

a. Malgré l’existence de l’injonction structurelle, la nature du droit de la concurrence exige un niveau de preuve très élevé pour ouvrir une enquête

Fondée sur des préoccupations de concurrence, l’injonction structurelle fait figure d’exception dans un droit attaché à la preuve d’une faute, c’est-à-dire d’un abus de position dominante. La définition de la position dominante elle-même se prête à de nombreuses interprétations, rendant sa caractérisation malaisée.

En effet, la détermination de l’existence d’une position dominante d’un acteur économique dépend de critères relatifs, liés notamment à son environnement, son domaine d’activité, etc. De plus, la caractérisation d’un abus implique une enquête approfondie. Pour ces raisons, les procédures relatives aux pratiques anticoncurrentielles se caractérisent par leurs délais particulièrement élevés et de fréquents appels interjetés contre les décisions prises.

S’interrogeant sur la possibilité de définir des seuils absolus de position dominante, Me Nicolas Genty répond :

« C’est très compliqué parce que ça dépend des marchés, des produits, de la manière dont on les qualifie, de l’évolution. Aujourd’hui, cette manière d’identification est multifactorielle. On a bien évidemment les parts de marché détenues par l’entreprise – c’est le premier critère – mais on utilise un certain nombre d’autres critères. Par exemple, une entreprise qui détiendrait 50 % de parts de marché, alors que son premier concurrent en détiendrait cinq, serait à l’évidence une entreprise en position dominante. Celle qui détiendrait 50 % sur un marché à deux intervenants, avec un autre qui détient 50 %, ne serait pas en position dominante. Bien évidemment, nous savons qu’au-delà de 80 %, nous sommes dans la super dominance et il n’y a plus tellement de questions qui se posent. » ([374])

Le professeur Walid Chaiehloudj indique pour sa part : « Notre problématique est l’accès aux preuves. Déterminer une position dominante s’avère compliqué. Il faut d’abord délimiter un marché pertinent, identifier une position dominante au-dessus de 50 % au regard de la jurisprudence, s’intéresser au comportement et démontrer que ce comportement permet d’exclure d’autres entreprises du marché. » ([375])

Face à des standards de preuve aussi élevés, l’enjeu, pour pouvoir permettre l’ouverture des enquêtes en assurant la sécurité juridique des décisions prises par les institutions actives en matière de concurrence, est, d’une part, de disposer de moyens d’enquête – notamment humains – importants, et, d’autre part, de développer une doctrine économico-juridique solide en matière de définition de la position dominante et de l’abus de cette position.

Plus largement, l’enjeu général est, pour le rapporteur, d’aboutir à une méthodologie des autorités de concurrence la plus proche possible des réalités économiques spécifiques des territoires ultramarins. Il rejoint donc la suggestion de Mme Johanne Peyre, présidente de l’Autorité polynésienne de la concurrence, de mener une étude économique pouvant permettre « d’établir une méthodologie, à adapter en fonction de la taille des marchés, de leur structure ou des barrières à l’entrée » et de « monter un groupe de travail rassemblant l’Autorité de la concurrence nationale pour les DROM, l’Autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie et l’APC » afin d’être « épaulés par des économistes spécialisés en droit de la concurrence » ([376]).

b. Augmenter et mieux cibler les enquêtes de la Dgccrf : une question de moyens et de volonté politique

En matière de concurrence, la spécialisation outre-mer de la Dgccrf semble à construire, alors même qu’elle est absolument nécessaire pour, selon les mots de M. Pierre Chambu, chef du service de la protection des consommateurs et de la régulation des marchés, « faire les bonnes enquêtes, c’est-à-dire aller voir les marchés qui effectivement dysfonctionnent et pour lesquels on peut prendre des décisions » ([377]).

La création de structures d’enquêtes spécifiques aux Outre-mer – notamment une BIEC La Réunion-Mayotte – est indispensable. Aucun territoire relevant de la compétence de la Dgccrf ne doit, à quelque moment que ce soit, se trouver dépourvu d’agents de ce service.

Comme le professeur Walid Chaiehloudj, le rapporteur estime nécessaire que la Dgccrf dispose de « plus d’agents » pour que « les entreprises aient conscience qu’elles peuvent être contrôlées à n’importe quel moment. » ([378]). En effet, si les Outre-mer bénéficient d’un traitement particulier sous forme d’une surpondération du nombre d’agents de la Dgccrf de 20 %, lui permettant de bénéficier de 92 équivalents temps plein (ETP) au lieu des 75 que son poids démographique devrait lui voir attribuer, ces effectifs demeurent néanmoins très faibles au regard des difficultés particulières de ces territoires. Pour reprendre les mots de Me Genty : « Les économies insulaires fonctionnent de manière spécifique et à un moment, si on veut avoir la possibilité d’y appliquer des textes assez sophistiqués, il faut des moyens considérables pour faire en sorte que le droit soit appliqué. »

Or, si les effectifs de la Dgccrf en Outre-mer ne sont pas faibles, ils sont loin d’être suffisants :

Cibles d’effectifs de la Dgccrf outre-mer

(en équivalents temps plein)

Source : données communiquées par la Dgccrf au rapporteur en réponse à ses questions.

Enfin, la question des orientations données aux enquêtes de la Dgccrf est indissociable de celle du volontarisme politique et des orientations décidées par le gouvernement. Pour le dire autrement : « la Dgccrf, qui est une administration de l’État, fait ce qu’on lui demande de faire. […] Lorsque le ministre ou le gouvernement nous demande de réaliser une enquête, nous la réalisons. » ([379])

À cet égard, le rapporteur espère que la citation suivante, issue de l’audition de Monsieur le ministre délégué aux Outre-mer, sera suivie d’effet : « Je voudrais, je vous l’ai dit, que la Dgccrf mène une action plus prononcée dans l’ensemble des territoires ultramarins. » ([380])

c. Mieux faire connaître les prérogatives de saisine des Autorités, notamment aux collectivités territoriales et aux OPMR

En matière de droit de la concurrence, la question des saisines est essentielle. En effet, en présence de pratiques collusives et de l’exigence d’un très haut niveau de preuve pour ouvrir une enquête, l’agent économique qui signale des pratiques anticoncurrentielles prend le risque de subir des représailles – et notamment des entraves ou des prix majorés pour assurer la continuité de son approvisionnement – en réponse à sa décision de se désolidariser de l’entente, alors même qu’il doit fournir à l’autorité saisie des éléments circonstanciés.

Face à cette difficulté, le code de commerce ouvre à d’autres acteurs la possibilité de saisir l’Autorité de la concurrence de pratiques anticoncurrentielles ([381]). Il s’agit des collectivités territoriales et des observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR). Cette disposition est essentielle, car ces autorités, extérieures aux éventuels cartels, n’ont pas d’intérêt économique à les voir perdurer.

Si l’Autorité déclare avoir « déjà été saisie par un OPMR de pratiques susceptibles de constituer des infractions au droit de la concurrence », elle constate cependant que « l’usage de cette faculté par les OPRM et les collectivités territoriales reste à ce jour très limité » ([382]). Pour les OPMR, cela pourrait découler de leur manque de moyen, ne leur permettant pas de mener les travaux nécessaires à la détection de telles pratiques.

Qu’il s’agisse des collectivités territoriales, des OPMR, ou des acteurs économiques, il est en toute hypothèse nécessaire, dans les territoires des Outre-mer, de faire naître une véritable culture de la concurrence : le rôle des acteurs du respect du droit de la concurrence – au premier chef desquels les directions de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Deets), interlocuteurs territoriaux naturels – la faculté de les saisir et la nécessité de faire de cette saisine un réflexe en présence d’une pratique anticoncurrentielle avérée – qu’il faut savoir identifier – doivent faire l’objet, dans ces territoires, d’une communication constante, claire et offensive.

En matière consultative, collectivités territoriales et OPMR doivent également se saisir de leur faculté de saisir l’Autorité de « toute question de concurrence » ([383]).

d. Un régime spécifique en faveur des lanceurs d’alerte ?

Le programme de clémence fait partie des outils dont dispose l’Autorité de la concurrence dans son combat contre les pratiques anticoncurrentielles telles que les cartels, les ententes, les monopoles, les trusts ou les abus de position dominante.

Le programme de clémence est un outil de détection qui va inciter les entreprises coupables à venir se dénoncer auprès de l’Autorité de la concurrence à la suite de pratiques anticoncurrentielles. La démarche repose donc sur le conseil et le volontariat, mais elle est fortement incitative dans la mesure où l’entreprise qui se dénonce pourra bénéficier de ladite clémence de la part des autorités.

Cette clémence prend la forme d’une immunité totale ou partielle, c’est-à-dire que l’entreprise qui a le courage de venir se dénoncer verra ses amendes potentielles annulées en totalité ou considérablement réduites. Le caractère de l’exonération, totale ou partielle, dépend principalement de la vitesse à laquelle l’entreprise avouera sa faute.

Si l’entreprise fautive avoue avoir participé à des ententes et se dénonce en premier, elle pourra obtenir une immunité totale et ne paiera aucune amende : c’est ce qui s’appelle l’immunité de premier rang. Les entreprises qui viendront se dénoncer dans un second temps bénéficieront quant à elles de la clémence de second rang (réduction d’amende).

Les entreprises qui souhaitent faire appel au programme de clémence doivent également fournir des preuves de leurs infractions. Par ce procédé, l’Autorité de la concurrence entend défendre les règles de libre concurrence et dissuader les acteurs du marché de recourir à des pratiques déloyales qui nuiront au consommateur final.

Il n’en reste pas moins que les informations les plus susceptibles d’amener les autorités de concurrence à ouvrir une enquête sur des pratiques anticoncurrentielles sont nécessairement des informations internes aux entreprises soupçonnées, auxquelles collectivités comme OPMR ne peuvent que difficilement avoir accès.

Si aucune de ces entreprises ne se décide à briser le pacte collusif pour aller, dénoncer, preuves à l’appui, les détails de ces pratiques aux autorités de concurrence, seuls des salariés ou anciens salariés des entreprises en question peuvent le faire. En faveur de ces salariés, véritables lanceurs d’alerte, les autorités de concurrence, appuyées par les pouvoirs publics, doivent donc mettre en place un véritable régime de protection, voire même d’incitation.

6. La nécessité de dépasser le droit de la concurrence : utiliser le droit de la consommation, le droit des pratiques restrictives de la concurrence et le droit des négociations commerciales

Les pratiques restrictives de concurrence

Si le droit de la concurrence est indéniablement un outil à mettre en œuvre pour lutter contre le problème du coût de la vie dans les Outre-mer, Me Nicolas Genty soulignait lors de son audition qu’il est néanmoins « très compliqué à maîtriser et à mobiliser » ([384]).

Il avançait néanmoins une solution : « Nous avons la chance en France d’avoir une double réglementation, qui existe dans très peu de pays au monde. Je parle de pratiques anti-concurrentielles et de pratiques restrictives de concurrence. […] Je trouve que l’on ne met pas assez en œuvre la question du traitement des pratiques restrictives de concurrence pour contrôler des activités déviantes. […] Nous avons la possibilité d’intervenir assez rapidement avec des outils légers, face à une entreprise qui, grâce à sa position, abuserait par exemple de son pouvoir pour soumettre ses partenaires à des conditions déséquilibrées dans les contrats, ce qu’on appelle le déséquilibre significatif. Nous pouvons lutter encore avec des outils plutôt légers, puisque c’est une assignation devant un tribunal de commerce parce qu’un acteur a commis des pratiques discriminatoires, parce qu’il a rompu les relations commerciales, parce qu’il a obtenu des avantages injustifiés, etc. Je pense qu’on a trop peu de fonctionnements en globalité, c’est-à-dire de réflexions sur l’articulation de ces deux droits. »

« En Nouvelle-Calédonie, la même Autorité traite des pratiques anticoncurrentielles et des pratiques restrictives de concurrence. Je pense qu’avancer sur les deux permet de trouver un très bon équilibre sans forcément mobiliser un outil complexe, comme l’abus de position dominante […]. » ([385])

Le droit des pratiques restrictives de concurrence permet donc aux distributeurs victimes de pratiques entravant leur activité d’agir vite. Les pratiques prohibées sont exposées aux articles L. 442-1 à L. 442-8 du code de commerce : il s’agit notamment de la revente à perte, du déséquilibre significatif, de l’avantage sans contrepartie et de la rupture brutale des relations commerciales.

Ce droit demeure néanmoins méconnu. Pour reprendre les mots de Me Genty, « Je trouve qu’on méprise souvent cet outil, et à mon sens à tort, parce que c’est un outil magnifique de régulation indirecte du marché, mais quand même de régulation du marché. » ([386])

Le rapporteur estime donc qu’il serait par exemple nécessaire de mener, dans l’ensemble des territoires ultramarins où cette législation s’applique, de larges campagnes de communication à l’attention des acteurs économiques, afin de leur faire connaître les armes dont ils disposent face aux pratiques illégales d’autres acteurs économiques plus puissants. Il estime également absolument nécessaire de mettre en place, dans chaque territoire une procédure simple et unique de signalement de ces pratiques, par exemple sous la forme d’un guichet unique, qui garantisse également la protection du plaignant contre tout risque de représailles.

Le rapporteur rappelle également que l’article L. 442-4 du code de commerce ouvre également la faculté de saisir les juridictions de pratiques restrictives de concurrence au ministère public, au ministre chargé de l’économie ou au président de l’Autorité de la concurrence. Ainsi, il appelle, dans ce domaine également, à une action résolue des pouvoirs publics, notamment pour orienter les enquêtes des services de la Dgccrf vers la détection de ces pratiques, dont la sanction permet d’agir rapidement, en amont de l’éventuelle constitution d’oligopoles et de monopoles. Il appelle également les pouvoirs publics à agir à la place des entreprises victimes lorsque celles-ci ont peur de le faire.

De surcroît, des constatations faites au titre du droit des pratiques restrictives de concurrence peuvent mener à l’ouverture de procédures au titre des pratiques anticoncurrentielles. Ainsi, le professeur Chaiehloudj expliquait que « grâce aux affaires de pratique restrictive de concurrence, nous avons observé des cas d’ouverture d’affaires en pratiques anti-concurrentielles » ([387]).

L’action privée en réparation d’un dommage liée à des pratiques anticoncurrentielle ou private enforcement

Un autre outil avancé par le professeur Walid Chaiehloudj pour lutter plus efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles dans les Outre-mer est l’action privée en réparation d’un dommage liée à des pratiques anticoncurrentielle ou private enforcement, c’est-à-dire le fait pour les entreprises ayant subi un préjudice du fait de ces pratiques d’assigner en réparation de ce préjudice, devant les juridictions civiles, les entreprises qui s’en sont rendues coupables. Selon lui, cette « culture de la réparation privée » n’existe pas encore dans les Outre-mer, malgré son caractère « beaucoup plus dissuasif que la simple mise en œuvre du droit de la concurrence par l’autorité » et que les amendes qu’elle inflige. Il décrit cette procédure comme étant « le moyen […] de tordre le cou aux entreprises qui se dirigent vers ces pratiques-là » ([388]).

III. Un État historiquement dÉfaillant dans ses interventions et ambigu dans sa volontÉ d’agir

A. La question des causes structurelles liÉes aux finances publiques

1. Le sous-financement des collectivités territoriales : une réalité qui n’a été prise en compte que récemment et non intégralement compensée

Comme le souligne la Cour des comptes dans sa communication de mars 2022 ([389]), « l’exécution et la présentation des dépenses de l’État en faveur des Outre-mer constitue aussi le révélateur des imperfections et des faiblesses de la politique menée par l’État en faveur des Outre-mer […], l’action de l’État oscille en effet entre des logiques contradictoires : d’une part, la volonté de régler des situations d’urgence et de crise, frappant régulièrement ces territoires et, d’autre part, le soutien dans la durée de l’effort de convergence entre ceux-ci et la métropole. Les difficultés chroniques d’exécution des dépenses afférentes et les présentations budgétaires à visée globalisante de l’effort budgétaire et fiscal de l’État traduisent cette situation ».

Le rapport du sénateur Georges Patient et du député Jean-René Cazeneuve ([390]) affirmait déjà, en décembre 2019, que « les difficultés budgétaires des communes des DROM interpellent par leur ampleur et leur généralisation ». En effet, le rapport affirme que « si les communes bénéficient Outre-mer de recettes importantes grâce à l’apport de la fiscalité indirecte, elles ont aussi des dépenses structurellement supérieures aux communes métropolitaines qui peuvent s’expliquer notamment par des facteurs géographiques (les risques naturels, les distances, le climat), démographiques (en particulier à Mayotte et en Guyane), sociaux (pauvreté, chômage) ou juridiques (surrémunération) ».

Le rapport pointe ainsi une « dégradation très marquée » des comptes des communes des DROM : « sur 129 communes, 46 ont des délais de paiement supérieurs à 30 jours, 84 sont inscrites au réseau d’alerte des finances locales, 26 font l’objet d’un plan de redressement et 24 ont vu leur budget arrêté par le préfet en 2018, dont 16 pour la troisième fois consécutive. 20 communes cumulent l’ensemble de ces critères d’alerte ».

Par ailleurs, le rapporteur estime que ce sous-financement des collectivités territoriales ultramarines vis-à-vis de leurs besoins de fonctionnement s’est profondément aggravé dans les quatre DROM historiques, notamment dans le cadre de la mise en œuvre d’une contribution solidaire au redressement des finances publiques (CRFP) à partir de 2014.

En effet, dès 2014, afin de financer le redressement de la dette publique, l’État a fait participer les collectivités territoriales des quatre DROM historiques, malgré leurs difficultés de financement reconnues. De leur côté, les collectivités d’outre-mer et Mayotte et leurs communes ont été exemptés de CRFP.

Selon une étude de la mairie de Fort-de-France réalisée à partir de données de la direction générale des collectivités locales et communiquée au rapporteur, depuis 2014, l’État a ainsi prélevé en cumulé 984 millions d’euros sur le budget des communes des quatre DROM :

Entre 2013 et 2017, la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités territoriales a été réduite de près de 11 milliards d’euros. Pour éviter qu’une telle baisse de ressources ne pénalise les communes de l’Hexagone en difficulté, l’État a considérablement augmenté leurs dotations de péréquation : mais, selon le rapporteur, si cette progression de la péréquation a compensé à plus de 100 % leurs pertes dès 2017, elle n’a compensé que 35 % des manques à percevoir subis par les communes des DROM. D’après les informations recueillies par le rapporteur, la perte nette des communes des DOM était de l’ordre de 70 millions d’euros en 2017.

Déjà fragilisées par la crise socio-économique qui sévit depuis 2009 et par la réduction des dotations à partir de 2014, les communes des Antilles doivent faire face à un effondrement démographique qui a pour conséquence une diminution de leurs recettes fiscales et des dotations qui lui sont attribuées.

Évolution comparÉe de la population de 2000 à 2018

(indice base 100 en 2000)

Source : mairie de Fort-de-France, d’après Insee.

Ces difficultés sont par ailleurs corroborées par l’évolution du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) : ce prélèvement sur les recettes de l’État, qui constitue la principale aide de l’État aux collectivités territoriales en matière d’investissement, est une dotation versée aux collectivités territoriales et à leurs groupements, et destinée à assurer une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA que ces derniers supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement et qu’ils ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale.

Évolution du FCTVA de la ville de Fort-de-France de 2010 à 2021

(en euros)

Source : mairie de Fort-de-France.

Cette recette aurait ainsi chuté, pour la commune de Fort-de-France selon les chiffres fournis par son maire à la délégation de la commission d’enquête, de 11 millions d’euros à 85 000 euros entre 2010 et 2021, conséquence de dépenses d’investissement en berne.

En effet, en raison de ces difficultés financières, Fort-de-France se trouve dans l’incapacité d’investir. Elle ne peut pas non plus mobiliser des subventions qui doivent être préfinancées par l’emprunt et aggravent son endettement. Par conséquent, ce n’est pas, cela relativise la question de la faiblesse de l’ingénierie locale invoquée par la Cour des comptes comme une cause de la faible mobilisation des crédits de l’État ([391]).

En outre, le rapporteur estime que les politiques publiques actuelles déstabilisent le développement fiscal des Antilles. En effet, dans une perspective de péréquation nationale, les communes antillaises sont sommées d’être solidaires avec les DOM les plus pauvres, alors même qu’elles sont d’ores et déjà fortement pénalisées par une situation financière et fiscale difficile.

Dans le cadre de la péréquation verticale d’abord, la réforme de la DACOM, engagée depuis 2020, a surtout bénéficié à la Guyane et à Mayotte, mais relativement assez peu aux communes antillaises, comme le montre ce tableau tiré du rapport spécial sur le projet de loi pour 2023.

ÉVOLUTION DE LA DACOM PAR DÉPARTEMENT ET COLLECTIVITÉ DE 2019 À 2022

(en euros)

Source : Assemblée nationale, commission des finances, rapport spécial annexe n° 39 « Relations avec les collectivités territoriales » sur le projet de loi de finances pour 2023, par Mme Marina Ferrari et M. Joël Giraud https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/cion_fin/l16b0292-tiii-a39_rapport-fond

Source : Direction générale des collectivités locales, Note technique relative aux modalités de répartition de la dotation d’aménagement des communes d’outre-mer au titre de l’exercice 2023.

Pour le rapporteur, d’après les informations qu’il a pu obtenir par le maire de Fort-de-France, la situation concernant la péréquation verticale pourrait se résumer ainsi :

ÉVOLUTION DE LA DGF des outre-mer entre 2014 et 2022

(en euros)

Source : mairie de Fort-de-France.

Selon le rapport Patient-Cazeneuve, le montant de la dotation forfaitaire des communes (qui représente 16 % des recettes de fonctionnement des communes ultramarines) « a diminué entre 2014 et 2017 de 33 % en Guadeloupe, 32 % en Martinique et à La Réunion et 15 % en Guyane. Sur la même période, la dotation forfaitaire des communes à l’échelle nationale a diminué de 42,8 % ». Mais le rapporteur estime que pour les communes où vivent les 17 millions de Français hexagonaux les plus pauvres, cette diminution a été intégralement compensée.

D’une part, les collectivités ultramarines ont globalement subi une baisse de leur dotation forfaitaire, du fait d’une baisse de leurs dotations au titre de la CRFP. Cette baisse n’a cependant pas concerné Mayotte et les COM, comme évoqué précédemment.

D’autre part, la hausse de la DACOM entre 2014 et 2022 - représentant au total une augmentation de plus de 155 millions d’euros pour l’ensemble des territoires ultramarins – aurait été obérée, pour les communes antillaises, par la baisse concomitante de la dotation forfaitaire.

Les collectivités des deux DROM antillais – Martinique et Guadeloupe – verraient leur DGF diminuer sur cette période, dans la mesure où elles n’ont pas pu bénéficier de la réforme de la DACOM, ciblée en priorité sur la Guyane, Mayotte et, dans une moindre mesure, sur La Réunion.

En outre, le rapporteur regrette que, pour évaluer le rattrapage de la DACOM, l’octroi de mer ait été pris en compte comme indicateur de richesse sans que les charges spécifiques des communes ultramarines n’aient été prises en compte de manière concomitante. Dans ce cadre, le rapporteur affirme que l’écart de dotations avec l’Hexagone a été sous-évalué par les autorités publiques : la majoration du potentiel financier des DOM par l’octroi de mer a ainsi contribué à diviser par trois les montants de DACOM perçus par les communes des DOM.

Dans cette perspective, le rapport du sénateur Patient et du député Cazeneuve ([392]) insiste sur « le caractère paradoxalement défavorable aux communes ultramarines des modalités de calcul des dotations de péréquation, malgré l’application d’une majoration de 33 % de la population ». Selon ce même rapport, une étude, confiée en 2017 par le ministère des Outre-mer au cabinet Partenaires Finances locales, a en effet estimé que l’intégration des DOM dans le système hexagonal de péréquation aurait conduit en 2017 à un écart de 58,2 millions d’euros avec la DACOM actuelle. Sans prise en compte de l’octroi de mer, l’écart était estimé à 165,2 millions d’euros.

Or le Comité des finances locales, qui en 2020 avait annoncé vouloir intégrer l’octroi de mer dans le potentiel financier des communes ultramarines, a finalement dans sa délibération de juillet 2021 renoncé à cette initiative controversée. Il importe de tirer les conclusions de cette décision.

Enfin, la DACOM avait pour objectif de compenser les charges de centralité des villes chefs-lieux des Outre-mer. La dotation de péréquation des communes (DPOM) a donc été majorée de 1,5 point pour ces villes. Or, comme la principale ville de Guadeloupe, Pointe-à-Pitre, est un chef-lieu d’arrondissement et non un chef-lieu de département, cette majoration a été étendue à tous les chefs-lieux d’arrondissement de plus de 10 000 habitants.

Au final d’après les informations obtenues par le rapporteur, les collectivités locales des Antilles, qui représentent près de 40 % de la population des DOM, ne perçoivent que 13 % de l’enveloppe.

rÉpartition du bonus centralité des villes-centre d’outre-mer en 2022

(en euros)

Source : mairie de Fort-de-France.

rÉpartition du bonus centralitÉ des villes-centre d’outre-mer en 2022

(en euros par habitant)

Source : mairie de Fort-de-France, d’après données DGCL.

De plus, Basse-Terre, en Guadeloupe, ne devrait plus être éligible à cette majoration démographique, sa population descendant sous le seuil de 10 000 habitants. Or, tout comme pour Fort-de-France, en Martinique, les charges de centralité des chefs-lieux apparaissent disproportionnées en Guadeloupe, du fait de la petite taille démographique de Basse-Terre et Pointe-à-Pitre (10 000 et 16 000 habitants) qui supportent des charges de centralité pour plus de 400 000 habitants.

S’agissant de la péréquation horizontale ensuite, qui consiste à attribuer aux collectivités défavorisées une partie des ressources des collectivités les moins défavorisées, il existe le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) depuis 2012. L’article L. 2336-5 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi les conditions de répartition de l’enveloppe revenant aux communes et établissements publics de coopération intercommunale des départements d’outre-mer, à l’exception de Mayotte. Or, dans le cadre de ce calcul, sont ciblés prioritairement les DOM les plus pauvres, soit la Guyane et Mayotte principalement, alors qu’un calcul similaire à celui qui s’applique aux autres collectivités aurait permis à l’ensemble des DROM de bénéficier de cette péréquation nationale.

Pour le rapporteur, cette situation n’est pas tenable pour la Guadeloupe et la Martinique car elle maintient ces territoires dans une impasse, alors que ces collectivités sont cruciales pour répondre aux besoins des populations et des entreprises et éviter les délais de paiement qui les pénalisent.

Selon une étude qui lui a été communiquée par le maire de Fort-de-France, les modalités de calcul du FPIC sont bien défavorables aux communes des DOM, en particulier aux communes de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion.

Le Président de la République avait d’ailleurs reconnu, en 2019, que la péréquation destinée aux DOM était insuffisante. Il s’était alors engagé à un rattrapage de 85 millions d’euros : 55 millions au titre de la DACOM et 30 millions pour le FPIC. Or, à ce stade, seul un rattrapage de la DACOM a été réalisé de manière échelonnée entre 2020 et 2023.

Dans ce cadre, le rapporteur estime que la péréquation nationale, telle qu’elle est exercée de nos jours, n’est pas tenable pour les collectivités locales antillaises, qui se transforment en poudrière sociale dans la plus grande indifférence.

Versement FPIC des communes des DOM

et simulation d’application du droit commun en 2022

(en euros par habitant)

Source : mairie de Fort-de-France.

Il est donc nécessaire pour le rapporteur de compenser intégralement le sous-financement passé des collectivités territoriales d’outre-mer, en indexant cette compensation sur le coût de la vie, et d’amorcer ce rattrapage par l’État dès le prochain projet de loi de finances, dans une logique d’investissement à destination des citoyens et des territoires ultramarins.

La crise des finances locales transforme les territoires, quels qu’ils soient, en poudrière sociale, ce qui a ainsi nécessité l’appui de l’État à la ville de Marseille pour plus de cinq milliards d’euros ces dernières années.

2. Les délais de paiement des collectivités ultramarines, contribution au renchérissement du coût de la vie

La loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 et le décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique, codifiés dans le code de la commande publique, fixent le délai de paiement à 30 jours pour l’État, les collectivités locales et leurs établissements publics.

Selon un rapport de l’Inspection générale de l’administration ([393]), accompagnés d’une réorganisation du circuit de la dépense, la réglementation et les éventuelles pénalités ont eu un effet vertueux, puisque les services de l’État ont payé leurs achats et marchés publics avec un délai de paiement moyen de 21,5 jours en 2018 dans l’Hexagone et de 20,5 jours Outre-mer. Les collectivités locales hexagonales respectent dans leur grande majorité ce délai de 30 jours.

A contrario, la majorité des collectivités locales Outre-mer dépassent largement le délai réglementaire de paiement. Ces délais ont tendance à augmenter depuis plusieurs années allant parfois jusqu’à plus d’un an, ce qui fragilise le tissu économique en mettant la trésorerie de nombreuses entreprises en difficulté, et a pu conduire certaines d’entre-elles à des procédures de redressement judiciaire, voire de liquidation judiciaire.

D’après les données de la DGFIP citées par le rapport Patient-Cazeneuve ([394]), le délai de paiement moyen des communes des DROM est de 59,35 jours en 2018, soit près du double du délai réglementaire de 30 jours, alors qu’il est en moyenne de 19,36 jours dans les communes hexagonales. Il est en hausse sur les trois dernières années. Sur les 129 communes des DOM, 46 (soit 35 %) présentent un délai moyen de paiement supérieur à 60 jours. Le délai moyen de paiement est également élevé pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dans les DOM : il est de 53,30 jours contre 23,49 jours dans l’Hexagone.

Il est également en hausse sur les trois dernières années étudiées. Sur les 23 EPCI à fiscalité propre des DOM, 7 (soit 30 %) présentent un délai moyen de paiement supérieur à 60 jours. Si la situation s’est améliorée à La Réunion (43 jours en moyenne), les délais restent excessivement longs en Martinique (87 jours en moyenne) et Guadeloupe (76 jours en moyenne). Par ailleurs, environ la moitié des factures sont payées dans le délai de 30 jours.

Les difficultés financières des collectivités locales ultramarines, qui se sont aggravées avec la baisse des dotations de l’État (167 millions d’euros en moins par an toutes collectivités confondues) se diffusent ainsi dans l’économie, notamment par le rallongement des délais de paiement, particulièrement aux Antilles. Aussi l’analyse décrite ci-après du rapport de l’Inspection générale de l’administration ne tient pas compte de l’environnement financier contraint résultant de politiques publiques nationales défavorables dans lequel évoluent les collectivités des DOM, en particulier les communes antillaises.

Le recours à ce qui s’apparente à un « crédit fournisseur », en l’occurrence gratuit et discret, est la première cause des délais de paiement excessifs. Des causes secondaires identifiées peuvent avoir des incidences sur les délais globaux de paiement (DGP) excessifs, en les majorant, mais comme les données chiffrées de chaque collectivité montrent une remarquable constance des dépassements de délais dans le temps, ces données sont le signe manifeste d’une pratique continue du paiement hors délai, elle-même résultant pour l’essentiel de la facilité que constitue ce crédit fournisseur « occulte ». Certains pourraient y voir une forme de cavalerie budgétaire.

La seconde cause des délais excessifs, qui peut se combiner avec la première, tient à la mauvaise organisation du circuit de la dépense, un phénomène qui touche quasi-exclusivement les services des ordonnateurs locaux, et de façon marginale ceux du comptable. Comme l’ont fait régulièrement les chambres régionales des comptes (CRC) dans leurs rapports de contrôle budgétaire des collectivités d’outre-mer, on doit constater que très souvent leurs budgets sont insincères puisqu’ils n’intègrent pas les « restes à payer » sur exercices antérieurs dans les dépenses de l’exercice à venir, facilitant ainsi ce système de fuite en avant ou de cavalerie budgétaire. Le recours au crédit fournisseur gratuit est d’autant plus attractif, que les collectivités Outre-mer ne payent pas les intérêts moratoires ni l’indemnité forfaitaire qui sont légalement dus lorsque le délai de 30 jours est dépassé, sans encourir de sanctions. De nombreux outils de financement, à faible coût, sont pourtant à disposition des entreprises ou des collectivités, mais ceux-ci atteignent vite leurs limites quand les collectivités en cause sont dans une impasse de trésorerie chronique, faute de maîtriser leurs dépenses et alors qu’elles rechignent souvent à percevoir les recettes dont elles pourraient disposer.

Le rapporteur ne partage pas cette analyse : les effets de la baisse des dotations de l’État et l’exemple de la ville de Fort-de-France, détaillé plus haut, montrent que lorsqu’une collectivité est en difficulté, il lui est difficile de mobiliser les subventions nécessaires pour lui permettre d’investir. Pour desserrer l’étau autour des collectivités et par ricochet autour des entreprises, il importe déjà que l’État redonne aux collectivités locales les marges de manœuvre qu’il leur a enlevées.

Selon l’IGA, l’amélioration des délais de paiement passerait par un rétablissement de leur trésorerie qui exige qu’elles retrouvent des taux d’épargne brute significativement excédentaires et qu’elles recourent à des lignes de trésorerie. Le rétablissement de délais normaux imposerait un fort investissement des exécutifs locaux qui doivent mettre en place la comptabilité d’engagement, la dématérialisation de la réception des factures et réorganiser le circuit de la dépense. Certaines mesures pourraient également avoir un effet incitatif : il s’agit tout d’abord d’imposer aux collectivités de payer effectivement les intérêts moratoires (IM) et les indemnités forfaitaires (IF) afin de supprimer la gratuité du crédit fournisseur. Pour cela, si l’ordonnateur se soustrait à son obligation, il faudrait que le mandatement des IM et IF puisse être mise en œuvre directement par le comptable public. Par ailleurs, il serait opportun d’assurer trimestriellement, au plan local, la publicité des délais globaux de paiement de chaque collectivité, et d’en prévoir une information de l’assemblée délibérante à la clôture annuelle des comptes.

Ces retards de paiement ont un impact majeur sur la situation des entreprises : elles se retrouvent souvent en difficulté pour payer les charges salariales et se trouvent de fait en situation de prêteur aux collectivités.

Dans les situations les plus dramatiques, ces retards peuvent être à l’origine de faillites.

Les collectivités elles-mêmes subissent des surcoûts conséquents dans leurs achats et leurs investissements, les entreprises majorant leurs prix pour anticiper les délais de paiement.

Le rapporteur remarque que les solutions doivent être globales : les délais de paiement pourraient difficilement être réduits si les ressources des collectivités, aujourd’hui diminuées par des politiques publiques défavorables qui concernent particulièrement les DOM, étaient rétablies par la péréquation nationale des ressources des communes.

3. Le rôle d’une fiscalité à adapter aux réalités des territoires ultramarins

a. L’octroi de mer

Au sein des frais d’approche, figure une fiscalité spécifique aux territoires ultramarins : l’octroi de mer.

i. L’octroi de mer, une taxation ancienne spécifique aux Outre-mer, dont l’objectif de protection de l’économie locale a été consacré par la jurisprudence constitutionnelle

Émanant du « droit de poids » créé en 1670 par Colbert, l’octroi de mer disparaît en 1789 puis est réintroduit en Martinique en 1819. Son application est étendue en 1825 à la Guadeloupe, en 1850 à La Réunion et en 1878 à la Guyane. Les conseils généraux reçoivent alors la compétence de voter les tarifs d’octroi de mer qui doivent toutefois être soumis à l’approbation du pouvoir central. Ayant pour initialement vocation à financer le régime colonial français, l’octroi de mer s’est progressivement transformé en barrière douanière pour protéger l’économie locale d’outre-mer face aux flux de produits importés. En cela, « l’octroi de mer ne constitue pas seulement une mesure d’ordre budgétaire, destinée à financer les services publics ultramarins, mais [….] a toujours eu une dimension économique de portée protectionniste » ([395]). Dans cette perspective, le régime d’octroi de mer a été pérennisé avec la départementalisation de 1946.

Un différentiel de taux entre les biens produits localement (octroi de mer interne) et les biens identiques importés (octroi de mer externe) a été instauré par la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer, afin de permettre aux économies ultramarines de compenser les handicaps structurels auxquels elles doivent faire face. La loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des quatre régions de Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion a transféré aux conseils régionaux la compétence pour fixer les tarifs de l’octroi de mer dans ces départements. Le taux de l’octroi de mer est donc fixé de manière indépendante par délibération du conseil régional pour la Guadeloupe et La Réunion, des collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique ou du conseil départemental à Mayotte. Il ne peut toutefois excéder 60 %, sauf pour les alcools et le tabac. « Le taux d’octroi de mer […] peut varier de zéro à 15 %. Le taux moyen d’octroi de mer est de 15 % en Guyane et de 7 % en Guadeloupe et à la Martinique. Il est de 4 % à La Réunion. Ce sont des questions de choix. », expliquait l’ancienne ministre des Outre-mer, Mme Annick Girardin, lors de son audition ([396]).

Les opérations soumises à l’octroi de mer sont les suivantes :

– les importations de marchandises, frais de port inclus : le coût de l’acheminement est donc inclus dans la base taxable ;

– les livraisons de biens, faites à titre onéreux, par des personnes qui y exercent des activités de production (les « assujettis ») dont le chiffre d’affaires est supérieur à 550 000 euros depuis la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 ([397]).

Par ailleurs, afin de soutenir la production locale, les exonérations sont nombreuses et concernent essentiellement, de plein droit, les exportations et, de manière facultative selon la décision des assemblées délibérantes, des livraisons de productions locales faites par des personnes assujetties dont le chiffre d’affaires atteint un certain seuil d’imposition.

Cependant, la compatibilité de l’octroi de mer avec le droit de l’Union européenne a été remise en question, notamment lorsque la Cour de justice des Communautés européennes estima, dans le cadre de l’arrêt Hansen de 1978 ([398]), que l’ensemble des dispositions du traité de Rome et du droit dérivé avait vocation à s’appliquer de plein droit aux DOM. Dès lors, l’octroi de mer fut menacé d’être regardé comme une taxe d’effet équivalent à un droit de douane. Or, compte tenu du régime de faveur dont bénéficient les producteurs locaux, certaines sociétés importatrices se sont prévalues du principe d’égalité pour contester le régime d’imposition qui leur était applicable. Ainsi, la mise en place d’un encadrement du différentiel de taxation entre produits locaux et produits importés fait partie des conditions exigées par l’Union européenne depuis 2004.

Dans ce cadre, le Conseil constitutionnel, dans une décision de 2018 ([399]), a considéré que le législateur avait entendu préserver le tissu économique local en tenant compte des difficultés particulières auxquelles ces régions ultramarines sont confrontées et qui grèvent la compétitivité des entreprises locales. Depuis lors, les écarts de taxation à l’octroi de mer entre produits locaux et produits importés ne peuvent pas être regardés comme constitutifs d’une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.

Aujourd’hui, l’octroi de mer est donc très largement régi par des règles européennes au titre des mesures spécifiques concernant les régions ultrapériphériques (RUP). Ainsi, un examen de la compatibilité du régime et une autorisation spécifique est délivrée périodiquement par l’Union européenne pour autoriser le maintien d’un différentiel de taxation encadré et contrôlé entre la production locale et les produits importés, pendant une période déterminée. La dernière décision du Conseil du 7 juin 2021 autorise ce régime pour la période de 2022 à 2027 ([400]). Le régime de l’octroi de mer n’est donc pas remis en cause.

Si l’Union européenne venait à remettre en cause ce régime à l’avenir, cela ne mettrait pas en cause l’existence de l’octroi de mer en tant que ressource fiscale des collectivités ultramarines, mais la possibilité d’appliquer des taux différenciés entre produits locaux et produits importés.

ii. Un régime d’imposition important pour les collectivités et les services publics comme pour le maintien d’un écosystème industriel local

En 2021, le produit de l’octroi de mer s’est élevé à près de 1,4 milliard d’euros, en hausse de 13,56 % par rapport à 2020 et de 23,34 % par rapport à 2015, après un essoufflement entre 2009 et 2019.

Cet impôt apparaît essentiel pour le financement des collectivités territoriales, pour le maintien de services publics de proximité et pour sauvegarder un écosystème industriel local. « Les sommes en jeu sont extrêmement élevées : le produit de l’octroi de mer est passé, de 2019 à 2022, de 1,2 à 1,47 milliard d’euros » assure le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. ([401])

Ce régime fiscal est favorable aux collectivités territoriales ultramarines, dans la mesure où il conjugue deux impositions distinctes, mais au régime identique, formées :

– d’une part, de l’octroi de mer, dont le produit est affecté au budget des communes et pour une moindre part aux budgets de la collectivité territoriale en Guyane et du département de Mayotte ;

– et d’autre part, à titre complémentaire, de l’octroi de mer régional dont le produit est affecté aux budgets de la région Guadeloupe, de la collectivité territoriale de Guyane, de la collectivité territoriale de Martinique, du département de Mayotte et de la région La Réunion.

Dans ce cadre, l’ancienne ministre des Outre-mer, Mme Annick Girardin affirmait pendant son audition que « l’octroi de mer constitue l’outil fiscal des collectivités locales et constitue la première recette des DROM, soit 45 % de leurs recettes, la plupart du temps. Il détermine donc les projets d’avenir de la collectivité […] L’octroi de mer constitue un outil de développement économique qui a fait ses preuves sur les territoires ». ([402]) L’octroi de mer apparaît central pour assurer le financement et le développement de services publics locaux.

Comme le résume le président du groupe CréO, « en premier lieu, l’octroi de mer est une nécessité pour financer l’ensemble de nos collectivités. Ensuite, je pense qu’il s’agit d’une manière de protéger et de favoriser le développement de l’industrie locale, ce qui me semble tout autant nécessaire. Il faut également favoriser la compétition dans les industries locales. » ([403])

Dès lors, parce que l’octroi de mer est central pour l’économie locale, il apparaît déterminant dans la préservation des emplois : « 26 000 entreprises sont non assujetties. Il faut ajouter tous ceux qui se situent sous le seuil de 550 000 euros. Ces 26 000 entreprises […] représentent à peu près 80 000 emplois privés dans le secteur marchand, un nombre considérable pour les départements d’outre-mer. Si on essayait de rechercher un ordre de grandeur métropolitain, on parlerait de dix à quinze millions d’emplois en métropole » assure le délégué général adjoint d’Eurodom lors de son audition ([404]). Selon l’Association martiniquaise pour la promotion de l’industrie, la production locale génère 55 000 emplois dans les DOM. Une déstabilisation de l’octroi de mer ne manquerait pas d’avoir des répercussions considérables sur l’emploi local.

L’octroi de mer garantit enfin une autonomie fiscale des DOM ; cette gouvernance locale est nécessaire dans des territoires éloignés et isolés exigeant une souplesse de la gestion locale. À cet égard, toute réforme et refonte de l’octroi de mer devrait garantir en premier lieu l’autonomie fiscale des régions ou collectivités uniques.

iii. Contrairement aux idées reçues, l’octroi de mer n’est pas la première cause de la vie chère

Lors des différentes auditions menées dans le cadre de la commission d’enquête, l’octroi de mer a souvent été désigné comme responsable du renchérissement de la vie dans les territoires ultramarins.

En effet, l’octroi de mer, parce qu’il renchérit le coût des produits importés vers les territoires ultramarins, contribuerait à répercuter une hausse sur les prix des produits importés, que payent in fine les consommateurs ultramarins. En ce sens, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) estime que « l’octroi de mer, taxation spécifique aux territoires ultramarins dont le but originel est de protéger la production locale de la concurrence extérieure par des exonérations spécifiques, se répercute mécaniquement sur les prix à payer par les consommateurs. À titre d’exemple certains produits, par exemple dans l’alimentaire, ont des niveaux d’octroi de mer élevés : les produits de boulangerie-pâtisserie et de pâtes alimentaires (17,7 %) ; la viande et les produits à base de viande (11,1 %). » ([405])

Selon l’Autorité de la concurrence, « l’octroi de mer s’élève en moyenne à environ 7 % des coûts totaux des distributeurs et grossistes examinés, soit un poids supérieur à celui du fret » ([406]), ce qui reste raisonnable.

Ce constat est globalement partagé par les différents acteurs auditionnés.

La directrice générale des outre-mer assure par exemple que « l’octroi de mer contribue de manière claire au coût de la vie, [via] des taxes s’appliquant aux produits importés, même en l’absence de production locale équivalente » ([407]).

Le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique explique lors de son audition que « la fiscalité mériterait d’être refondue. L’octroi de mer renchérit le prix des biens, jusqu’à 5 % parfois, et constitue le premier poste de coût dans les frais d’approche des produits importés. Par exemple, la farine est taxée à 30 % en Martinique et en Guadeloupe, contre un taux de TVA de 5,5 % dans l’Hexagone, soit un écart de 24,5 % sur un paquet de farine pour la seule fiscalité. Produit de base de l’alimentation en Martinique comme dans beaucoup d’autres endroits, le riz y est taxé à hauteur de 20 % au titre de l’octroi de mer, alors que chacun sait que les rizières ne pullulent pas en Martinique. Tout cela représente un surcoût extrêmement important. » ([408])

Le président de la compagnie maritime Marfret affirme ainsi que, certes, « cette taxe constitue une recette essentielle pour les collectivités locales, mais c’est également le composant le plus important (48 %) des frais d’approche des marchandises importées. L’ADLC relevait en 2019 que l’octroi de mer est "de nature à renchérir les prix à la consommation", et qu’il pèse sur les gains de productivité dans les secteurs historiques, et sur l’investissement et l’emploi dans les nouveaux secteurs. » ([409])

Cependant, si l’octroi de mer peut contribuer mécaniquement à renchérir le prix des biens de consommation importés, pour le rapporteur son impact reste bien marginal par rapport à la hausse des prix exubérante qui s’est effectivement répercutée sur le pouvoir d’achat des consommateurs ultramarins. En ce sens, la direction générale des outre-mer suggérait « de connaître l’impact de l’octroi de mer sur ces marges : certains acteurs économiques nous disent que l’octroi de mer n’étant pas déductible, il s’ajoute aux marges, alors même que le nombre d’intermédiaires est déjà plus élevé en outre-mer et que la chaîne de marges est donc plus importante, avec un effet majorant de l’octroi de mer. Nous avons réalisé un travail très fin, produit par produit, à l’occasion du dernier renouvellement de l’approbation du dispositif de l’octroi de mer. Il a mis en évidence de nombreuses situations anormales dans lesquelles le consommateur peut être pénalisé, au-delà du taux moyen d’octroi de mer ». ([410])

En somme, l’octroi de mer n’apparaît pas comme le déterminant principal dans le renchérissement des prix en Outre-mer.

iv. L’octroi de mer est vivement critiqué

Néanmoins, l’octroi de mer fait l’objet de nombreuses autres critiques.

Tout d’abord, certains lui reprochent d’avoir trop d’objectifs concomitants, parfois même antinomiques, comme le souligne la directrice générale de l’outre-mer : « rappelons que l’octroi de mer, créée au XVIIe siècle, poursuit deux objectifs qui peuvent s’avérer contradictoires. Le premier est un objectif historique : il s’agit de fournir aux collectivités les moyens nécessaires à leurs politiques publiques locales. Le second est tout aussi nécessaire : il s’agit de protéger la production locale, face à des produits importés qui pourraient lui faire une concurrence déloyale » ([411]). Certains associent également l’octroi de mer à un instrument de régulation des échanges commerciaux, dans la mesure où des taux différents peuvent être fixés en fonction des produits importés, ce qui peut favoriser, ou à l’inverse desservir, certains secteurs d’activités.

Or, cette multiplication des objectifs va à l’encontre même de la « règle de Tinbergen » qui pose comme principe que, en politique économique, le nombre d’instruments doit être égal au nombre d’objectifs visés. En somme, il faudrait donc un instrument dédié à la résolution d’un seul problème. Ainsi, il serait inefficace de donner plus d’un objectif à un instrument économique, ce qui est actuellement le cas pour l’octroi de mer.

Ainsi, comme on l’a vu, l’octroi de mer doit garantir une autonomie fiscale pour des territoires isolés et vulnérables.

De plus, l’octroi de mer aurait de nombreux effets de bords : « en taxant, ces produits importés, l’octroi de mer fait en sorte de rendre ces importations moins attractives. Or, certains dysfonctionnements sont apparus dans certains territoires et pour certaines gammes de produits. […] Ces dysfonctionnements conduisent à pénaliser le consommateur lorsque celui-ci est obligé, en l’absence de production locale, d’acheter un produit importé néanmoins taxé au titre de l’octroi de mer. Cela pénalise également la concurrence, dès lors que les entrepreneurs qui subiraient une asymétrie d’information du point de vue des taux d’octroi de mer fixés par les collectivités, peuvent être dissuadés de s’installer. Cela pénalise enfin l’État, qui paie l’octroi de mer pour des produits de service public importés : je pense aux médicaments, au sang, aux avions et hélicoptères des pompiers ainsi qu’aux matériels de la police et de la gendarmerie. » ([412])

En outre, pour certaines personnes entendues, il est particulièrement dommageable pour le pouvoir d’achat du consommateur ultramarin que l’octroi de mer soit appliqué aux productions locales : « Destinée à protéger les productions locales de la concurrence que pourrait leur imposer les produits importés, l’octroi de mer a vocation à s’appliquer aux importations pour les rendre moins compétitives et inciter le consommateur à acheter local. Il reste que l’octroi de mer, perçu d’abord comme une taxe de rendement par les collectivités, est également appliqué aux productions locales ce qui renchérit le coût des produits. Ces travers méritent d’être expertisés et corrigés si l’on veut reconquérir du pouvoir d’achat pour les consommateurs sans réduire pour autant les ressources des collectivités » estime la direction générale des outre-mer ([413]).

Le rapporteur souligne que la taxation de la production locale reste dérisoire, voire quasi-nulle à La Réunion. Cette taxation est récente et se justifie pour répondre aux injonctions de l’Union européenne exigeant un différentiel encadré de taux. Cette taxation n’a pas en premier lieu une vocation de rendement. D’ailleurs, c’est cette confusion qui avait amené l’État à abaisser le seuil d’assujettissement à l’octroi de mer à 300 000 euros en 2015, afin d’augmenter les recettes des collectivités locales. Cette mesure n’a eu aucun impact sur le rendement de cet impôt, mais a été une véritable catastrophe pour les petites entreprises. 6 ans après l’État a dû revenir sur cette mesure, au augmentant le seuil d’exonération à 550 000 euros par la loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

Au vu de ce précédent, le rapporteur appelle à la plus grande prudence, s’agissant d’une réforme ou refonte de l’octroi de mer qui serait assise davantage sur une manière de « ressenti » ou « ressentiment » à l’égard de l’octroi de mer qui n’émarge pas au budget de l’État.

Selon la DGOM, le fait que l’octroi de mer puisse taxer l’importation de productions qui ne sont pas réalisées localement apparaît comme une aberration économique. En effet, selon un distributeur ultramarin, « l’assiette de l’octroi de mer ne porte pas toujours aujourd’hui sur des produits locaux. Je pense qu’il faudrait la faire évoluer, en conservant une protection pour les produits locaux, mais en élargissant l’assiette sur des produits qui ne sont pas des produits de base alimentaires. Aujourd’hui, les personnes les plus modestes sont celles qui souffrent des décalages de prix les plus importants avec la métropole. Ceci est inacceptable, dans le pays de l’égalité […]. En résumé, je suggère d’élargir l’assiette de l’octroi de mer, en modifiant les produits qui la composent, tout en protégeant les productions locales » ([414]).

En ce sens, le rapporteur de la commission d’enquête estime qu’il serait normal que les produits à forte valeur ajoutée portent davantage le poids des augmentations que les produits à faible valeur ajoutée et de première nécessité et que la lutte contre la pauvreté passe par d’autres leviers sans effet de bord.

Par ailleurs, l’octroi de mer ne touche que les produits, et donc pas les services, qui constituent une part croissante de la consommation (services télécoms, services de télévision) qui échappent à cette taxation.

Le régime actuel de l’octroi de mer conduirait ensuite à un paradoxe, que souligne l’ancienne ministre des Outre-mer, Mme Annick Girardin : dans la mesure où l’octroi de mer constitue une part de recette déterminante pour les collectivités territoriales ultramarines, « l’intérêt d’une collectivité réside davantage dans la hausse des importations (qui rapportent davantage) que dans le développement de l’activité locale, sauf à aider celle-ci davantage » ([415]).

Autre paradoxe : l’octroi de mer s’exerce d’un territoire ultramarin à un autre, ce qui fait qu’un exportateur guyanais peut voir ses produits taxés lorsqu’ils arrivent dans les Antilles. Il n’y a donc pas de mécanisme de solidarité entre territoires ultramarins, alors qu’il conviendrait de développer ces enjeux d’intégration régionale. Par ailleurs, l’octroi de mer crée une forme de concurrence fiscale délétère entre les territoires ultramarins proches : « ce type de fiscalité posait un problème en ce qui concerne les bons fonctionnements du marché antillais unique. Pourquoi ? Parce que cela empêche une union douanière dans la mesure où les taux d’octroi de mer sont différents entre les deux départements d’outre-mer. […] il y a une différence entre les deux territoires, ce qui risque évidemment de détourner le commerce du territoire qui taxe le plus vers le territoire qui taxe le moins. C’est un encouragement aussi à la concurrence fiscale entre les deux, puisqu’ils pourraient être incités à baisser leurs taxes. » ([416])

Enfin, le régime de l’octroi de mer est critiqué pour sa complexité, son manque de lisibilité et sa volatilité.

Dans cette perspective, et suivant les conclusions du rapport Impact économique de l’octroi de mer dans les départements d’outre-mer français de la Fondation pour les études et recherches sur le développement international (Ferdi) ([417]), certaines voix estiment que l’octroi de mer n’est pas en outil efficace de politique fiscale, d’où l’idée de le faire évoluer.

v. Vers une réforme de l’octroi de mer ?

Des déclarations appuyées du gouvernement pour avancer vers une réforme de l’octroi de mer, sans suppression, ni statu quo :

Faire évoluer le système de l’octroi de mer pour répondre aux difficultés précédemment évoquées s’apparente à un défi d’ampleur. En effet, comme l’explique la directrice générale des outre-mer : « Il existe des points de vue très divergents quant à l’opportunité d’une réforme de l’octroi de mer et quant à l’efficacité d’une telle réforme si elle était conduite. [….] Rien n’a été fait, jusqu’à présent, du fait de l’absence de consensus politique et parce qu’il n’avait pas été décidé d’inscrire ce sujet à l’agenda. Le Président de la République a annoncé l’ouverture de ce chantier durant sa campagne et cette discussion va démarrer. » ([418])

Cette réforme délicate devra en effet tenir compte de multiples enjeux : « il s’agira de concilier – en lien avec les collectivités locales, puisque c’est une ressource très importante pour elles – le besoin, légitime, de ressources des collectivités locales, l’absence de pénalisation du consommateur lorsque celui-ci n’a d’autre choix que de consommer des produits importés et la nécessité d’offrir aux entrepreneurs visibilité et stabilité, afin que ceux-ci puissent s’engager dans le développement de l’économie ultramarine en toute sécurité. Le Président de la République s’était engagé, lors de sa campagne, à ouvrir la discussion sur l’octroi de mer et le ministre délégué aux Outre-mer souhaite pouvoir engager cette discussion au cours des semaines qui viennent. » ([419])

Contre la suppression de l’octroi de mer, comme le suggère le rapport de la Ferdi

Le rapport Impact économique de l’octroi de mer dans les départements d’outre-mer français de la Fondation pour les études et recherches sur le développement international (Ferdi) ([420]), publié en mars 2020, développe trois scénarios pour faire évoluer l’octroi de mer, visant chacun une suppression progressive de ce régime à horizon de trois, sept ou dix ans, qui serait compensée par une augmentation différenciée des taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Le rapport estime que l’un de ces scénarios pourrait mener à une baisse des prix située entre 0,5 et 5 % suivant les DROM, à une baisse du taux de chômage jusqu’à 4 %, à une augmentation de la production et du produit intérieur brut (PIB) par tête dans chaque DROM avec une variation allant de 1 à 2%.

Il importe de relever que selon ce rapport, la suppression de l’octroi de mer ne produirait pas de gains significatifs pour la Martinique, notamment en matière de croissance économique et de créations nettes d’emplois, la situation étant différente d’un DOM à l’autre. D’où l’intérêt, pour le rapporteur, d’analyser les situations et solutions territoire par territoire.

Durant l’audition des auteurs de ce rapport, le rapporteur s’est toutefois montré très critique vis-à-vis de cette analyse, qu’il estime plus théorique que réaliste. Il émet ainsi plusieurs reproches.

D’abord, cette étude aurait pris un prisme restreint, uniquement ciblé sur le régime d’octroi de mer, en remettant certes cet impôt dans le contexte des recettes fiscales, mais sans analyser dans leur globalité les différents régimes de fiscalité des territoires ultramarins et sans envisager la question des transferts de l’État aux collectivités territoriales.

Ensuite, le rapporteur estime que la suppression de l’octroi de mer reviendrait à supprimer des emplois dans le secteur public des collectivités, alors même qu’ils rendent des services essentiels aux citoyens ultramarins, comme dans le domaine de l’entretien des équipements publics, des routes, de la sécurité, des écoles ou encore de la cantine scolaire.

Par ailleurs, une suppression de l’octroi de mer réduirait encore plus les marges de manœuvre des collectivités territoriales et supposerait de compenser cette perte de recette auprès des collectivités territoriales. Or, le rapport d’information sénatorial sur Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020 ([421]) estimait qu’en 2018, le produit total de l’octroi de mer s’élevait à un peu plus de 1,2 milliards d’euros. La même année, la TVA n’aurait rapporté que 965 millions pour les trois DOM concernés : dans ce contexte, il faudrait augmenter considérablement les recettes de la TVA pour permettre une compensation, toute chose égale par ailleurs, de la potentielle suppression de l’octroi de mer. Or, le rapporteur de la commission d’enquête insiste sur le fait que, tandis que le produit de la TVA est collecté par l’État au niveau national sans profiter directement à l’économie de nos territoires, l’octroi de mer sert lui davantage aux Outre-mer dans la mesure où son produit est directement réinjecté dans l’économie locale des territoires ultramarins, ce qui contribue à leur développement.

Enfin, alors que les auteurs du rapport ont affirmé lors de leur audition que « si l’on supprimait l’octroi de mer, les populations les plus pauvres seraient les premières bénéficiaires de la baisse des prix » ([422]). Pour le rapporteur, cette affirmation apparaît totalement déconnectée des réalités : de nos jours, malgré certaines réductions d’octroi de mer, les territoires ultramarins ne parviennent pas à faire baisser les prix à la consommation. Ainsi le rapporteur note que la baisse des taux de l’octroi de mer en Martinique après la crise de 2009 a représenté une dépense budgétaire importante qui s’est répercutée négativement sur l’économie locale, sans le moindre effet sur le coût de la vie.

Par ailleurs, la suppression de l’octroi de mer ferait peser un risque important sur la pérennité du tissu économique local : « lors du renouvellement de 2004, de nombreux différentiels ont été supprimés en raison d’un manque d’anticipation locale. Beaucoup d’entreprises se sont donc retrouvées face à la concurrence sauvage sans la protection de l’octroi de mer. Les chiffres en un an ont été colossaux. On a perdu 17 % du chiffre d’affaires réalisé dans les industries agroalimentaires. On a perdu 13 ou 15 % du chiffre d’affaires dans le secteur de la pêche, en particulier dans la transformation des produits de la pêche. » ([423])

En outre, l’octroi de mer est un régime fiscal qui comprend de nombreux avantages :

– c’est un système stable qui apporte plus de visibilité qu’un système d’aide directe : « Pour remplacer le système des exonérations par un système de subventions, il faudrait trouver 450 millions d’euros tous les ans, votés par le Parlement, uniquement pour les entreprises des départements d’outre-mer » ([424]) estime le délégué général adjoint d’Eurodom ;

– c’est un système souple et flexible : la collectivité territoriale a la possibilité de piloter son développement économique comme elle le souhaite. Elle peut fixer des taux sur chacun des secteurs, voire sur chaque ligne de produits, à la différence d’un outil comme la TVA qui ne contient que deux ou trois niveaux de taux. Ainsi, la direction générale des outre-mer (DGOM) dénombre en Guyane 36 taux différents pour l’octroi de mer appliqué à l’importation et 20 taux pour l’octroi de mer applicable à la production locale ; respectivement 21 et 19 pour la Martinique, 19 et 17 pour La Réunion, 16 et 14 pour la Guadeloupe, ou encore 8 et 10 pour Mayotte ([425]) ;

– c’est un système simple pour les plus petites entreprises : il n’y a pas de dossier à remplir pour l’octroi de mer. Il n’y a pas de demande annuelle d’aides ou de subventions à remplir ;

– c’est un système robuste juridiquement, validé par le Conseil de l’Union européenne ([426]), par la Commission européenne ([427]) et par la Cour de justice de l’Union européenne ([428]). Envisager une réforme de l’octroi de mer suppose donc de faire preuve de prudence, car cela implique la réouverture des négociations à l’échelon communautaire.

Pour toutes ces raisons, la suppression de l’octroi de mer est à exclure, selon le rapporteur de la commission d’enquête. Le ministre de l’économie étant du même avis : « sa suppression pure et simple provoquerait beaucoup de déception et de colère dans les territoires. Le statu quo aussi. Pour la première fois, un consensus semble se dégager en faveur des mesures préconisées par l’Autorité de la concurrence : simplification de la grille des taux, réexamen des règles de fonctionnement, simplification des échanges avec les collectivités locales. Nous devons saisir cette occasion historique, celui d’avoir un compromis avec les collectivités locales. » ([429])

Lors de son audition, M. Bruno Le Maire a détaillé sa méthode pour engager une réforme de l’octroi de mer. Le ministre de l’économie insiste d’abord sur la nécessité de réformer l’octroi de mer avec l’aval et l’association des responsables politiques locaux. Il pointe également un chantier d’ampleur : « cela demande un travail technique très lourd et très complexe : des milliers de produits sont concernés, les systèmes de taxation sont parfois différents d’un produit à l’autre. Les sommes en jeu sont extrêmement élevées : le produit de l’octroi de mer est passé, de 2019 à 2022, de 1,2 à 1,47 milliard d’euros. On ne parle donc pas d’une redistribution de petites sommes. Enfin, quand on fait une réforme, il vaut mieux viser un objectif, et un seul. Le mien est de baisser les prix ». Il évoque la poursuite d’un travail technique, produit par produit, en mettant la taxation en regard de la production locale. Pour le ministre, l’octroi de mer ne serait intéressant que sur les seuls produits fabriqués dans ces territoires : « c’est une protection. Les Outre-mer ont besoin de cette protection tarifaire – j’assume le terme. En revanche, pour les produits qui n’en sont pas issus, comme le riz – il existe des projets de développement de la riziculture, mais très modestes au regard de la consommation de riz – je suis favorable à une baisse de la taxation, de façon que nos compatriotes payent le juste prix », déclare-t-il. Enfin, autre point de vigilance : « Il faudra effectivement trouver un moyen de compenser la baisse de recettes pour les collectivités locales. »

En somme, le ministre résume ainsi la situation : « Je ne propose pas la suppression de l’octroi de mer parce que je pense que le remède serait pire que le mal, notamment parce que l’on mettrait en grandes difficultés beaucoup de collectivités locales. En revanche, il faut donc examiner la question type de produit par type de produit, en conservant un dispositif de protection tarifaire pour ceux qui sont fabriqués dans ces territoires et en levant toutes les taxes sur les produits qui ne sont pas disponibles sur ces territoires, tout en veillant à compenser la baisse de recettes pour les collectivités. » ([430])

La réforme de la fiscalité appelle à la prudence : les baisses de fiscalité ne se traduisent pas nécessairement par un gain de pouvoir d’achat pour les consommateurs

L’éventuelle diminution de la taxation doit pouvoir bénéficier directement au consommateur ultramarin via une baisse effective des prix. Or, cela n’a pas toujours été le cas, comme l’explique le député néo-calédonien Nicolas Metzdorf : « Lorsque nous avons supprimé cette protection tarifaire pour les produits que nous ne produisions pas, en portant à 0 % le taux de cette taxe sur ces produits, la baisse ne s’est pas répercutée sur le pouvoir d’achat des consommateurs, car les importateurs et grossistes ont gardé pour eux la marge ainsi dégagée. Si donc vous deviez revoir les règles de l’octroi de mer et réduire certaines taxes à l’entrée, n’oubliez pas de contrôler les importateurs et les grossistes, faute de quoi cette mesure n’aura pas d’effet sur le pouvoir d’achat de nos concitoyens. » ([431]) Le ministre de l’économie partage cet avis : « J’ai toujours été très réservé sur les baisses de taux de TVA sur les prix à la consommation, car elles ne finissent en général jamais dans la poche du consommateur. Il faut intégrer ce grand défi dans nos réflexions : si nous baissons l’octroi de mer sur le riz, ce ne doit pas être le grossiste ou l’opérateur qui conserve la marge » ([432]).

En cas de réforme de l’octroi de mer, il faut donc être particulièrement vigilant vis-à-vis de l’imputabilité de la baisse de prix : il faut qu’elle soit effectivement bénéfique pour le consommateur, et non qu’elle serve à garnir les marges des grossistes-importateurs.

Le rapporteur se montre cependant sceptique sur la capacité des pouvoirs publics à imposer un code de « bonne conduite » aux entreprises garantissant que le consommateur profiterait d’une éventuelle baisse des prix : ce qui est vrai pour une éventuelle baisse de la TVA est également vrai pour l’octroi de mer, c’est-à-dire une dépense budgétaire sans retour sur investissement.

Il existe cependant un champ pour une réforme de l’octroi de mer permettant d’améliorer ses modalités pratiques

Pour protéger le libre jeu du marché au sein de l’Union européenne, le paragraphe 1 de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ([433]) pose un principe général d’interdiction des aides d’État.

Dès lors, les différentiels de taux d’octroi de mer apparaissent dérogatoires au droit européen de la concurrence : ils font l’objet d’une autorisation de la Commission européenne. En effet, l’article 349 du TFUE ([434]) précité permet d’introduire dans les régions ultrapériphériques des mesures spécifiques, dérogatoires aux traités, en raison de l’existence de handicaps structurels ayant une incidence sur la situation socio-économique de ces territoires.

Dans ce cadre, comme l’assurait lors de son audition la directrice générale des outre-mer : « Nous avons obtenu de l’Union européenne, après un long travail, l’autorisation du renouvellement, jusqu’en 2027, de l’octroi de mer, lequel est considéré comme une aide d’État. » ([435])

Dès lors, cette autorisation pluriannuelle pourrait s’apparenter à un obstacle potentiel à la réforme, à court terme, du régime d’octroi de mer.

Cependant, le gouvernement estime qu’il est possible de poser les jalons d’une telle réforme bien avant cette échéance, en notifiant la Commission d’un changement de régime, comme l’affirme M. Bruno Le Maire : « Sur la réforme de l’octroi de mer, le régime a été accordé pour les cinq années 2022-2027, mais je ne compte pas attendre 2027 pour introduire les premières étapes de la réforme de l’octroi de mer. Tout ce qui permettra d’avancer rapidement sur cette voie aura mon soutien : nous pourrons notifier à la Commission européenne le changement de régime que nous aurons adopté. Je plaide donc pour que nous avancions rapidement et puissions enregistrer des premiers progrès dans les mois qui viennent, que des étapes soient franchies avant 2027, et qu’elles soient notifiées à la Commission européenne. » ([436])

b. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : un impôt trop souvent absent de la réflexion sur les solutions face au problème du coût de la vie en Outre-mer

Les questions de l’octroi de mer et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ne peuvent être considérées séparément l’une de l’autre. Comme le rappelle le rapporteur : « la fiscalité ne se limite pas à l’octroi de mer : il faut compter aussi avec la TVA » ([437]). En ce sens, l’ancienne ministre des Outre-mer, Mme Georges Pau-Langevin, déclarait lors de son audition : « Il faudrait trouver un autre système pour éviter de renchérir le coût de la vie, ce qui suppose de trouver un équilibre avec la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). » ([438])

Les départements et collectivités d’outre-mer (DOM-COM) disposant du statut de région ultrapériphérique (RUP) ([439]) font partie du territoire douanier de l’Union européenne, ce qui signifie qu’ils sont soumis aux règles et aux taux de TVA de l’Union européenne. Néanmoins, « les taux de TVA sont plus faibles que dans l’Hexagone : 8,5% et 2,1% en Guadeloupe, Martinique et La Réunion contre 20 et 5,5% dans l’Hexagone. En outre, la TVA n’est pas appliquée en Guyane et à Mayotte. Tout cela a un coût pour l’État estimé à 4 milliards d’euros » ([440]) affirme le ministère des Outre-mer dans ses réponses aux questions adressées par le rapporteur.

Certes, les territoires ultramarins bénéficient d’un régime de TVA allégé par rapport à l’Hexagone. Cependant ce régime particulier répond, d’une part, aux difficultés structurelles et conjoncturelles de ces territoires ultramarins, notamment en termes de niveau de vie qui est en moyenne nettement inférieur à celui de l’Hexagone, de taux de précarité et de chômage accru ou encore de forte captivité des consommateurs vis-à-vis des prix pratiqués sur le marché, du fait des contraintes d’éloignement, d’insularité et d’exiguïté dans les Outre-mer.

D’autre part, ce régime de TVA vient s’ajouter à celui de l’octroi de mer pour les consommateurs de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion : « Soit vous choisissez de conserver l’octroi de mer, qui permet l’autofinancement des collectivités ; soit vous choisissez le modèle de la TVA, dont les recettes repartent dans le "pot commun" de la Nation, laquelle vous reverse une partie de la fiscalité ainsi obtenue pour financer vos politiques publiques. Dans la situation actuelle, les deux se superposent, ce qui crée naturellement une situation difficile pour le consommateur » expliquait le député néo-calédonien Nicolas Metzdorf lors de l’audition de la direction générale des outre-mer ([441]).

Dans ce cadre, le rapporteur de la commission d’enquête insiste sur le fait que, tandis que la TVA est collectée et redistribuée pour l’ensemble des territoires français, y compris l’Hexagone, les recettes perçues au titre de l’octroi de mer restent au sein du territoire régional concerné et participent donc au financement et au développement de l’économie locale. Il regrette ainsi que les différents rapports portant sur la relation entre fiscalité et coût de la vie en Outre-mer soient ciblés uniquement sur l’octroi de mer, alors que celui-ci finance d’abord des services publics à la population et compense le manque de dotations de l’État aux collectivités locales.

Dans ce contexte, le rapporteur tenait à interroger le ministre de l’économie sur ce sujet pendant son audition : « On pourrait récolter 1 milliard d’euros de TVA correspondant à une richesse créée sur les territoires ultramarins, mais qui échappe à ces derniers. Comment, dans la réforme que vous allez proposer et qui doit exprimer une vision globale de la situation, comptez-vous faire pour que l’argent récupéré au titre de la TVA puisse rester et être injecté dans ces territoires ? » ([442]) Ce dernier n’ayant pas répondu directement, laissant simplement entrevoir sa réticence vis-à-vis d’une réforme qui consisterait à réduire les taux de TVA en Outre-mer, comme l’a montré la baisse des taux d’octroi de mer aux Antilles : « J’ai toujours été très réservé sur les baisses de taux de TVA sur les prix à la consommation, car elles ne finissent en général jamais dans la poche du consommateur. » ([443])

Pourtant, la direction générale des outre-mer (DGOM) affirme que « de nombreux niveaux de taxation [lui] ont été signalés comme étant incohérents » ([444]). La DGOM ne manque pas d’exemples de produits de première nécessité totalement importés. Le beurre, l’huile de tournesol et les petits pots pour bébés sont notamment taxés à 20 %. En comparaison, le taux de TVA dans l’Hexagone est aussi à 5.5 %. La DGOM évoque également les produits de protection hygiénique, de première nécessité, qui sont taxés jusqu’à deux fois le niveau de TVA en Hexagone. Or, les niveaux de taux d’octroi de mer ne sont pas connus des consommateurs car ils ne figurent pas sur le ticket de caisse, contrairement à la TVA.

Il convient donc de repenser l’articulation entre octroi de mer et TVA. À défaut de supprimer la TVA, il faudrait que son impact puisse également servir à l’économie locale (cf. infra).

4. Les interventions de l’État : un outil défaillant

« Je constate que l’État contribue fortement à soutenir le pouvoir d’achat des ultra-marins. Il consacre des moyens financiers importants pour diminuer le prix des biens et services » ([445]) assurait le ministre délégué des Outre-mer lors de son audition.

Pour appuyer ses propos, le ministre mentionne plusieurs outils :

– les taux de TVA réduits ou non appliqués en Guyane et à Mayotte,

– le fait que l’État ne perçoive aucune taxe sur les carburants consommés en Outre-mer,

– ou encore le tarif réglementé de vente d’électricité, qui permet aux Ultramarins de payer le même prix que dans l’Hexagone, malgré des coûts de la production locale 3 à 4 fois supérieurs, selon les estimations de la Commission de régulation de l’énergie ([446]).

Pourtant, la communication de la Cour des comptes réalisée à la demande de la commission des Finances du Sénat Les financements de l’État en Outre-mer: Une stratégie à concrétiser, un Parlement à mieux informer([447]) publié en mars 2022 dresse un constat d’inefficacité des politiques budgétaires et fiscales menées en Outre-mer.

En effet, les inégalités de niveau de vie, notamment liées au coût de la vie, persistent entre les Outre-mer et l’Hexagone, et ce malgré un objectif de convergence des territoires ultramarins avec les départements hexagonaux posé par la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle Outre-mer, dite « loi Érom » et malgré d’importants investissements réalisés par l’État : « En 2021, cet effort s’est traduit par un montant important de dépenses budgétaires votées (20,9 milliards d’euros), mais aussi par des dépenses fiscales particulièrement élevées (6,3 milliards d’euros) - soit un effort financier global en augmentation de 11 % par rapport à 2020. » ([448]).

De son côté, le rapporteur de la commission d’enquête récuse les termes « d’effort budgétaire et fiscal », estimant que cette expression connote l’idée que les territoires ultramarins coûteraient de l’argent à la France hexagonale, alors même qu’ils sont un atout qui rapporte de la valeur au territoire. Pour avoir une analyse plus fine et proche de la réalité, il conviendrait de mesurer la valorisation apportée par les territoires ultramarins, plutôt que d’axer toujours les analyses budgétaires sous le prisme du coût que représenterait les Outre-mer.

Ce budget global (dépenses budgétaires et dépenses fiscales) destiné à soutenir les politiques publiques ultramarines se serait donc élevé en 2021 à 27,3 milliards d’euros, hors dépenses sociales. Si cet effort financier a eu tendance à augmenter chaque année depuis une dizaine d’années, la courbe s’infléchit depuis 2019.

Par ailleurs, il est à noter que les contributions fiscales et budgétaires de l’État ne sont pas uniformément réparties entre les territoires. Parmi les DROM, la Guyane et la Guadeloupe bénéficient des dépenses budgétaires les plus élevées (10 000 euros par habitant de moins de 60 ans), tandis qu’à Mayotte elles sont les plus faibles (6 000 euros). Néanmoins, elles ont le plus augmenté en Guyane et à Mayotte, « dont les besoins en équipements et services, essentiellement sociaux et scolaires, restent importants du fait de leur évolution démographique rapide et de la structure particulièrement jeune et dynamique de leur population » ([449]).

RÉpartition territoriale des dépenses budgÉtaires de l’État

par habitant de moins de 60 ans

(en euros par habitant)

Source : Cour des comptes d’après DPT 2020 et données Insee

Cependant, ces contributions budgétaires et fiscales, qui peuvent sembler importantes de prime abord, sont en réalité insuffisantes pour pallier la problématique du coût de la vie dans les Outre-mer, notamment au regard du renchérissement des prix à la consommation dans les territoires ultramarins et des difficultés de niveau de vie que subissent les populations ultramarines, encore en 2023.

Dans cette perspective, le rapport de la Cour des comptes souligne les défaillances de l’action de l’État. Il est notamment très critique vis-à-vis des régimes d’exonération, de limitation et de déductions fiscales : « Les dépenses fiscales, dont l’efficacité et l’efficience au profit des Outre-mer n’ont jamais été clairement démontrées, représentent un manque à gagner significatif pour le budget de l’État, alors même qu’elles ne sont jamais évaluées sérieusement. » ([450])

Ce paradoxe a notamment été souligné lors de l’audition du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Il a ainsi été interrogé sur l’évaluation des dispositifs d’allègements fiscaux et de défiscalisation qui s’appliquent pour les Outre-mer depuis trente ans. En effet, il a été souligné le manque d’évaluation justifiant la position de l’État, notamment en ce qui concerne l’impact des dispositifs d’allègements fiscaux vis-à-vis de la création d’emplois. « J’ai lancé en début d’année une mission sur la défiscalisation et nous devrions en connaître les résultats dans le courant de l’été. Nous évaluerons les dispositifs de défiscalisation avec beaucoup de rigueur en étudiant l’option de verdir cette dépense fiscale » assurait M. Bruno Le Maire lors de son audition ([451]).

Le rapporteur ne peut que souscrire à cette entreprise, réclamée par la Cour des comptes lors de son audition. Il se demande cependant si l’évaluation portera sur l’efficacité recherchée en regard du budget de l’État où des besoins des territoires. Il considère que si les outils fiscaux dérogatoires dont bénéficient les territoires ultramarins ne parviennent pas à gommer les contraintes par nature structurelles, les supprimer ou les abaisser comme cela a déjà été largement entamé depuis une décennie, afin de réduire le déficit de l’État, ne fera que livrer un peu plus ces territoires au chaos.

Par ailleurs, le rapport de la Cour des comptes signale également une « sous-exécution régulière des crédits affectés » ([452]) : les engagements financés par la mission Outre-mer n’atteindraient que 32 % des montants des contrats de convergence et de transformation (CCT) aux trois quarts de leur calendrier de mise en œuvre.

Cette sous-exécution des crédits serait en partie due, selon la Cour des comptes, à un manque d’expertise des collectivités, elle-même liée à un manque d’accompagnement : « Les faibles capacités administratives ou techniques des collectivités appelées à réaliser les investissements financés par l’État et, le cas échéant, par des fonds européens nécessitant une forte expertise administrative, peuvent expliquer, compte tenu de la complexité de certains investissements, la sous-exécution régulière des crédits affectés. » ([453]) Or dans le même temps, « plus de la moitié de ces dépenses sont désormais des dépenses d’intervention qui font l’objet d’engagements contractuels de l’État et des collectivités territoriales concernées ».

Dans ce cadre, la Cour pointe un manque de moyens humains et d’organisation pour rendre pleinement effectifs les dispositifs budgétaires et fiscaux mis en place par l’État : « Pour la plupart récents, les dispositifs d’appui à l’ingénierie sont confrontés à des difficultés en matière de ressources humaines et pâtissent d’un manque de coordination et donc de visibilité » ([454]).

Le rapporteur considère que faire de l’ingénierie locale une des responsables de la sous-consommation de crédits est une conclusion hâtive. Beaucoup de collectivités, notamment antillaises, sont dans l’incapacité de mobiliser les financements de l’État ou de l’Union européenne en raison de difficultés de financement structurelles renforcées par la baisse des dotations de l’État (cf. infra.).

Il convient donc également de permettre aux Ultramarins partis se former et acquérir des diplômes, de revenir pour que ces forces vives irriguent les projets de développement de ces territoires (cf. supra).

Dans cette perspective, le rapporteur de la commission d’enquête estime qu’il est urgent de consolider la politique budgétaire et fiscale de l’État en faveur des Outre-mer, en s’assurant, que les crédits ouverts au profit des populations ultramarines ne soient pas non consommés. Une solution serait de développer la gestion locale des crédits de l’État et la fongibilité des lignes budgétaires : si des crédits ne pouvaient pas être utilisés pour une action, du fait de l’absence de mise en place d’un projet, ils devraient être redéployés localement au profit d’autres actions prioritaires.

B. Un manque d’ambition de l’État pour quantifier, Étudier et dÉnoncer l’ensemble de ces phÉnomènes

Au fil des auditions, la commission d’enquête a découvert l’ampleur de l’absence de donnée et de transparence concernant les Outre-mer, ne permettant pas in fine de dresser des constats qui reflètent l’étendue réelle des difficultés rencontrées par les populations ultramarines.

1. La faiblesse de la statistique publique

« L’absence de données, on en parle toujours concernant les Outre-mer. Les structures économiques ne nous donnent pas suffisamment de données précises. Il faudrait surtout essayer de motiver l’Insee. » déclarait l’ancienne ministre des Outre-mer, Mme George Pau-Langevin, lors de son audition ([455]). Certes, les données issues de la statistique publique sont essentielles dans la mesure où elles permettent d’objectiver des situations et de tirer des constats qui servent d’appui à la décision publique. Cependant, les auditions menées par la commission d’enquête ont montré que le domaine de la statistique publique en Outre-mer pouvait encore être largement amélioré.

a. Une donnée essentielle face à l’opacité

La commission d’enquête a constaté tout au long de ses travaux que l’analyse du coût de la vie devait faire face à une sérieuse difficulté : le secret des affaires.

En effet, pour protéger leurs informations stratégiques ayant une valeur commerciale, les entreprises peuvent se prévaloir des dispositions de la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires, qui transpose en droit français la directive n° 2016/943/UE du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulgués.

Cette confidentialité des données crée ainsi nécessairement de l’opacité sur la structuration du marché, ce que de nombreux acteurs auditionnés ont déploré.

En ce sens, le premier conseiller de chambre régionale des comptes, président de l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion, M. Bertrand Huby, déclarait : « Nous avons demandé directement à l’administration des douanes des informations sur ce démarrage de la constitution des prix, mais on nous a opposé le secret des affaires. Nous avons donc saisi le préfet, qui, lui-même, s’est vu rétorquer la même réponse au niveau de Bercy. » ([456])

Le constat est identique pour le président des observatoires des prix, des marges et des revenus de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, M. Patrick Plantard : « Les OPMR ont tenté de passer des marchés pour mesurer les marges des différents opérateurs de la chaîne de formation des prix. Mais à chaque fois, nous avons au mieux réussi à passer un seul marché. Cette année, nous avons ainsi tenté d’en faire de même, sous la houlette de l’OPMR de Martinique. Concrètement, la préfecture a mis des moyens à disposition pour passer ce marché, afin d’analyser les marges entre les sorties d’usine et les ventes chez les commerçants. Malheureusement, le secret des affaires nous a été opposé, comme cela avait été le cas pour mes prédécesseurs. Il nous a été rétorqué que nous n’étions pas habilités à accéder à ces données. Nous avons donc dû abandonner, en sachant que nous avions également regroupé l’OPMR de Guadeloupe et celui de Guyane dans cette opération, compte tenu de nos contraintes budgétaires. » ([457])

Ainsi, les différents acteurs qui souhaitent faire la lumière sur la formation des prix dans les territoires ultramarins ont dû faire le constat de leur impuissance : « Sur la connaissance des marges, nous nous sommes heurtés, qu’il s’agisse de l’étude menée il y a quelques mois à Saint-Pierre-et-Miquelon ou de celle menée à la demande de la CCI de Martinique, à un problème récurrent : nous n’avons aucun pouvoir d’investigation. Nous sommes à la merci des producteurs d’informations que sont les distributeurs, qui nous opposent systématiquement le secret des affaires. Nous savons que, par définition, une étude reposant sur des questionnaires adressés aux divers maillons de la chaîne n’obtiendra aucune réponse utile » ([458]) affirme Olivier Sudrie, économiste principal au cabinet DME.

Il est particulièrement étonnant que ce constat concerne même l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), comme l’a expliqué le directeur interrégional La Réunion – Mayotte de l’Insee, M. Loup Wolff, lors de son audition : « la direction régionale de l’Insee à La Réunion et Mayotte a bien demandé des données sur les marges et donc sur le prix des biens importés aux différentes phases de leur vie. Malheureusement, le secret des affaires nous a été opposé sur ces sujets. Nous sommes confrontés à la question de la confidentialité des données, notamment sur les phases de fret voire de distribution, ce que nous déplorons tous. » ([459])

Une autre difficulté rencontrée pour analyser la structure économique et sociale des territoires ultramarins est le manque de données de qualité. En effet, les responsables de l’Insee expliquent que « les problèmes de qualité rencontrés sont à la fois des problèmes d’exhaustivité des sources administratives (non complétude) et de qualité des traits d’identité et des adresses. Or ces données sont nécessaires pour couvrir l’ensemble de la population et pour réaliser des appariements entre plusieurs sources de données, par exemple pour apparier sources fiscales et sources sociales dans le cadre du dispositif Filosofi (fichier localisé social et fiscal), qui permet d’établir des statistiques sur les revenus et la pauvreté à l’échelle infra-nationale. Les difficultés sont variables selon les DROM, elles sont plus marquées en Guyane et surtout à Mayotte. » ([460])

Enfin lors des auditions, le rapporteur de la commission d’enquête a été sidéré d’entendre plusieurs grands groupes, historiquement implantés dans les territoires ultramarins, assumer – sous serment et de façon délibérée – préférer être sanctionnés plutôt que de déposer les comptes annuels de leurs entreprises au registre du commerce et des sociétés (RCS) pour une publication au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (Bodacc), et ce alors même qu’il s’agit d’une obligation légale aux termes des dispositions présentes aux articles L. 232-21 à L. 232-26 du code du commerce.

C’est notamment le cas du président du Syndicat des distributeurs et grossistes alimentaires de Martinique (SDGA) et président du directoire du groupe Société antillaise frigorifique (SAFO), François Huyghues Despointes : « nous n’avons pas déposé les comptes pour des raisons de confidentialité. […] Nous considérons que nous sommes sur des territoires extrêmement restreints et que l’information a une valeur qui est différente d’autres territoires où les acteurs sont plus nombreux. La douane a récemment caviardé ses statistiques pour protéger le secret des affaires, parce que sur certaines positions douanières, moins de trois opérateurs opéraient. Sur ces lignes, elle a tout simplement supprimé les noms et ne fournit plus les chiffres. Nous étions un peu dans la même logique. » ([461])

C’est également une pratique chez le Groupe Bernard Hayot, comme l’expliquait son directeur général, Stéphane Hayot, lors de son audition : « vous nous demandez pourquoi nous ne publions nos comptes. Plus de 50 % des entreprises à l’échelle nationale ne publient pas leur compte. En Outre-mer, très peu d’entreprises déposent leurs comptes. La seule raison, c’est qu’elles essaient de se protéger et de ne pas confier à leurs concurrents des informations sensibles et importantes. […] Nous déposons bien entendu nos comptes auprès de Bercy et des autorités fiscales. De ce point de vue, nous respectons la loi, mais c’est vrai, comme à peu près la plupart des entreprises d’Outre-mer, nous essayons de nous protéger. » ([462])

Le groupe Parfait est également concerné, comme le reconnaissait son président, Robert Parfait : « Non, nous ne déposons pas nos comptes pour des raisons de confidentialité. Je crois que personne ne dépose réellement les comptes étant donné l’étroitesse du marché et le fait qu’on veut vite savoir ce qui se passe. Par contre, nous déposons nos comptes aux services fiscaux, à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom), à nos banques et à nos partenaires sociaux. » ([463])

De son côté, le président du groupe CréO, M. Patrick Fabre, assure « que cette pratique est habituelle en Martinique, où très peu d’entreprises de la distribution alimentaire déposent de comptes. Nos concurrents vous ont évoqué des raisons stratégiques. […] Une entreprise veut toujours être discrète sur ces résultats et il s’agit d’une nécessité. Comme je vous l’ai indiqué au début de mon exposé, j’ai créé des entreprises et j’ai plusieurs fois déposé mon bilan. Les entrepreneurs passent leur temps à se concentrer sur la pérennité de leurs entreprises. Vivant sur un territoire contraint, sans véritable potentiel de développement, nous sommes très discrets sur notre activité vis-à-vis de la concurrence. » ([464])

Face à ces pratiques, le ministre de l’économie relativise : « La difficulté sur les marges est qu’elles relèvent du secret des affaires. C’est très compliqué d’aller donner les marges des entreprises. On n’a pas la possibilité de divulguer les marges des entreprises car c’est ce qui fait leur prospérité. On peut contrôler les prix et les marges, mais pas les rendre publiques. Faisons attention car un excès de transparence risque de mettre en péril l’activité économique. » ([465])

Le rapporteur estime, bien au contraire, que cette pratique répandue et connue du non-respect assumé des dispositions prévues dans le code du commerce pose problème : « j’entends que la pratique est d’aller à l’encontre de la loi pour des raisons de confidentialité, c’est un signal de non-transparence vérifié qui n’est pas acceptable. » déclarait-il lors de l’audition du Groupe Bernard Hayot ([466]). D’autant que l’article L. 611-2 du code du commerce prévoit que lorsque les dirigeants d’une société commerciale ne procèdent pas au dépôt des comptes annuels dans les délais prévus par les textes applicables, le président du tribunal peut leur adresser une injonction de le faire à bref délai sous astreinte.

Pour le rapporteur, il est donc urgent de faire de la transparence afin de faire la lumière sur la constitution des prix dans les territoires ultramarins. En effet, une telle opacité entretenue est de nature à sous-entendre que les acteurs en question désirent dissimuler certaines informations au grand public. Ces pratiques ne contribuent donc pas à restaurer un lien de confiance déjà fortement amoindri entre les consommateurs ultramarins et les acteurs de la grande distribution.

La problématique de l’analyse du coût de la vie en Outre-mer est donc confrontée à une triple opacité, comme le résume l’ancien ministre de l’Outre-mer et actuel président de la Fédération des entreprises des Outre-mer (Fedom), M. Hervé Mariton : « il y a, comme souvent, des limites justifiées par le secret des affaires, la carence des données Outre-mer et le non-dépôt assez fréquent des comptes. » ([467])

Face à ce constat, la statistique publique devrait fournir les données permettant d’objectiver les difficultés vécues par les populations ultramarines et de connaître les causes du phénomène de vie chère dans les Outre-mer pour informer les pouvoirs publics et les citoyens et y apporter des solutions adéquates.

Cependant, « nous avons une béance statistique, un déficit statistique » déplore l’ancien ministre des Outre-mer, M. Victorin Lurel. Il regrette en effet un manque de transparence : « La décomposition des prix de revient et donc des marges n’est pas connue. […] Le secret statistique doit être levé ». ([468])

b. L’Insee et l’Office statistique polynésien : de faibles moyens et un manque de connaissances des spécificités des Outre-mer

i. L’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)

L’Insee est chargé de produire et diffuser des statistiques sur les cinq départements et régions d’outre-mer comme sur l’ensemble des régions et départements de France hexagonale. Pour les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution, l’Insee a les mêmes obligations que pour la France hexagonale. Pour les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution ainsi que pour la Nouvelle-Calédonie, les obligations juridiques explicites de l’Insee en matière de statistiques concernent la réalisation du recensement de la population et le calcul des populations légales et, en ce qui concerne Saint-Martin, les règlements statistiques européens, qui couvrent le territoire économique européen composé de la France hexagonale et des six régions ultrapériphériques françaises, les cinq DROM et Saint-Martin.

L’Insee déclare déployer « les mêmes outils et protocoles pour les DROM que pour la France métropolitaine, dans la mesure du possible » ([469]). Pour établir ces statistiques, l’Insee s’appuie d’une part sur des enquêtes par sondage réalisées directement auprès d’un échantillon de personnes ou d’entreprises et d’autre part sur l’exploitation de données administratives, de données fiscales ou sociales.

S’agissant des enquêtes, les mêmes protocoles d’enquête et de collecte sont proposés en général dans toutes les régions françaises. Mais l’Insee reconnait que « le taux de réponse par internet est nettement plus faible dans les DROM qu’en France métropolitaine » ([470]). C’est le cas par exemple en ce qui concerne le recensement de la population : les taux les plus bas sont dans les DROM.

Par ailleurs, la collecte sur le terrain peut également être rendue plus compliquée en Outre-mer par la difficulté à bien repérer les logements ciblés pour l’enquête, notamment du fait de la nature de l’habitat dans certaines zones. Des enquêtes cartographiques sur le terrain sont donc réalisées spécifiquement dans les DROM pour bien repérer ces logements.

En outre, une autre difficulté réside dans le poids de l’économie informelle. La direction interrégionale La Réunion – Mayotte de l’Insee a ainsi mené une enquête statistique sur les entreprises mahoraises informelles (ESEMI) réalisée de juillet 2021 à mars 2022. L’enquête conclut au fait que « Les entreprises mahoraises informelles sont nombreuses : elles représentent les deux tiers des entreprises mahoraises. Mais elles créent peu de valeur : les entreprises mahoraises informelles contribuent à raison de 9 % de la valeur ajoutée générée par l’ensemble des entreprises mahoraises non agricoles et non financières. Ce poids de l’informel est nettement plus élevé à Mayotte que dans l’ensemble des départements français (les comptes nationaux l’estiment à 1 %), mais reste largement minoritaire – puisque les activités concernées sont très généralement de faible volume et à faible valeur ajoutée. » ([471])

S’agissant des données administratives, l’Insee mobilise notamment les données fiscales pour plusieurs productions statistiques, notamment pour établir la base de sondage qui sert à tirer les échantillons d’enquêtes et les statistiques sur les revenus des ménages ou les comptes des entreprises. Pour ce qui concerne les données fiscales mobilisées pour l’étude des revenus des personnes par exemple, elle admet que « la complétude des données n’est pas toujours avérée dans les DROM, avec des situations variables selon le département : il peut manquer des personnes, les traits d’identité (comme les noms, prénoms, dates et lieux de naissance) sont plus fréquemment incomplets que dans l’Hexagone et les données d’adressage sont de moins bonne qualité » ([472]). Or, ne pas tenir compte des personnes manquantes dont les adresses ou traits d’identité sont incomplets conduirait à produire des statistiques biaisées, donc fausses. C’est pourquoi l’Insee est amené à adapter son dispositif d’observation des revenus et de la pauvreté dans les DROM.

L’Insee tente ainsi de prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins. D’abord, chaque mois un indice de prix pour les départements et régions d’outremer est produit et diffusé, ce qui n’est pas le cas pour les autres régions et départements. Le panier de biens et services ainsi repose sur des relevés de terrain et retrace les caractéristiques de la consommation locale. Il est actualisé chaque année en fonction des évolutions de la consommation. La liste des types de produits suivis pour l’indice des prix est spécifique à chaque DROM : « Ainsi, sont suivis dans tel DROM, et dans différentes formes de vente, le prix de la viande de cabri ou de la zourite surgelée » ([473]). Le poids de chaque poste est également ajusté pour chaque DROM grâce aux données des comptes nationaux et régionaux et de l’enquête Budget de Famille réalisée spécifiquement dans chaque DROM.

S’agissant de l’enquête Revenus fiscaux et sociaux (ERFS), elle résulte d’un appariement, au niveau individuel, entre les données de l’enquête Emploi en continu du quatrième trimestre de chaque année et des données administratives comme les revenus déclarés à l’administration fiscale, les impôts payés et les prestations sociales perçues. C’est ainsi la source statistique de référence pour observer la pauvreté monétaire et les inégalités de niveau de vie. Or, « du fait de la moindre qualité des sources administratives (traits d’identité de moins bonne qualité, doublons ou incomplétude des adresses dans les DROM), avec des situations assez différentes selon les départements, une proportion significative de personnes enquêtées lors de l’enquête Emploi n’est pas retrouvée dans les sources administratives et cet appariement n’est donc pas encore réalisé en routine pour les DROM » ([474]) reconnaît l’Insee.

Il existe toutefois un dispositif pour établir des statistiques sur les niveaux de vie et la pauvreté au niveau régional ou départemental : c’est le Fichier localisé social et fiscal (Filosofi), issu d’un rapprochement des fichiers fiscaux et sociaux, qui est aujourd’hui la référence pour les régions situées en Hexagone, ainsi que pour la Martinique et La Réunion. Cependant, la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte n’ont jusqu’alors pas pu être intégrées dans Filosofi pour les raisons précitées, l’Insee assurant que « les expertises se poursuivent pour étendre cette couverture dès que les données le permettront » ([475]).

Pour pallier ce problème, l’échantillon de l’enquête Budget de famille (BDF) a été renforcé spécifiquement dans les DROM, afin de permettre notamment de calculer l’ensemble des indicateurs de pauvreté et d’inégalités monétaires dans ces territoires et de les comparer entre eux et avec la France hexagonale. Cette enquête permet également d’analyser la pauvreté en fonction de variables sociodémographiques (catégorie socio-professionnelle, diplôme, etc.).

En matière de prix

Tout d’abord, le rythme des enquêtes de comparaison spatiale des prix (ECSP) apparaît insuffisant pour mesurer l’écart des prix entre les DROM et l’Hexagone. En effet, cette enquête, réalisée par l’Insee depuis 2010, n’est menée que tous les cinq à six ans du fait de l’étendue du travail à mener pour recueillir, analyser et traiter les données recueillies. La dernière édition de cette enquête a ainsi été réalisée en 2015 et a intégré pour la première fois Mayotte, nouvellement département d’outre-mer. Or, ces données datées ont longtemps été les seules disponibles, notamment au moment de l’investigation menée par la commission d’enquête. L’édition suivante de cette enquête, dont le recueil des données était initialement prévu pour 2021, a en effet été repoussée et les relevés effectués en mars et avril 2022 du fait de la crise sanitaire. La publication des premiers résultats n’est intervenue qu’en juillet 2023 ([476]) .

Par ailleurs, le rapporteur interroge la méthodologie utilisée pour mesurer les écarts de prix entre la France hexagonale et les territoires ultramarins.

Le rapporteur de la commission d’enquête regrette en effet que les enquêtes réalisées, indispensables pour éclairer la situation des territoires ultramarins, soient fondées sur des comparaisons qui apparaissent manquer de pertinence. En effet, il estime qu’« il faut comparer ce qui est comparable, ce que [l’Insee] ne [fait] pas. La région Martinique ou la région Guyane ne correspondent pas à la France hexagonale. Pour pouvoir comparer, il faut disposer de caractéristiques identiques, ce qui n’est pas le cas. La région Île-de-France n’a rien à voir avec la région Martinique, par exemple » ([477]). Le rapporteur déplore donc un manque de crédibilité des données statistiques évoquées.

Par ailleurs, il estime que la comparaison de l’inflation entre l’Hexagone et les Outre-mer ne peut être effectuée sans prendre en compte, avec précision, les spécificités structurelles des territoires ultramarins : « Quand vous comparez l’inflation dans nos territoires et en France, il s’agit de l’inflation conjoncturelle. Mais il faut savoir que dans nos territoires, il existe également une inflation structurelle : nos coûts de vie sont historiquement supérieurs à l’augmentation conjoncturelle. Ainsi, dans la fiabilité des sources et des méthodes utilisées pour effectuer des comparaisons, il faut que les analyses soient plus précises et pragmatiques. Comparer l’inflation en France hexagonale et en Martinique n’a pas de valeur pour moi, puisque, structurellement, les prix en Martinique sont supérieurs de 40 %, auxquels il faut ajouter l’inflation conjoncturelle. La France n’a pas d’inflation structurelle, puisqu’elle ne subit pas de coûts liés à son éloignement, son insularité ou l’exiguïté de son marché intérieur. » ([478])

Cette difficulté est d’autant plus renforcée qu’il existe des spécificités différentes au sein même de chaque territoire ultramarin, comme en témoignait par exemple le député de Guyane M. Jean-Victor Castor : « Lorsque vous effectuez vos statistiques, regardez-vous la réalité des prix et du coût de la vie à l’intérieur même d’un territoire dit d’outre-mer ? Par exemple en Guyane, on dénombre huit communes isolées sur vingt-deux. Le bidon de gaz coûte 25 euros lorsqu’il arrive sur l’île de Cayenne, mais son prix passe à 100 euros à Saül. Disposez-vous de ces éléments, qui sont essentiels ? En effet, le coût de la vie n’est pas le même sur le littoral et à l’intérieur des terres. Il s’agit là d’un véritable problème. » ([479]) Or, le directeur interrégional Antilles-Guyane, M. Jean-Baptiste Herbet, a admis que ce niveau de spécificité au sein même des territoires ultramarins n’est pas pris en compte et que cela n’est pas à l’ordre du jour : « Il n’est pas prévu à ce jour d’avoir des statistiques spécifiques pour la Guyane de l’intérieur. Nos statistiques, dont le coût n’est pas négligeable pour l’Insee, s’effectuent sur l’ensemble de la Guyane. » ([480])

En outre, le rapporteur a interrogé l’Insee sur sa capacité à remonter l’actionnariat des entreprises pour identifier les monopoles et les oligopoles dans certains secteurs. En effet, si l’examen individuel des taux de marge de chaque entreprise donne le sentiment d’une absence d’exagération, les intermédiaires peuvent être au nombre de quatorze dans les territoires ultramarins dans le secteur de la grande distribution, quand ils se limitent généralement à trois en France hexagonale. Or, l’Insee a reconnu lui-même être limité dans ses enquêtes par l’opacité de l’information sur le marché de la grande distribution : « Nous butons sur une difficulté liée au fait que, sur certaines étapes de la formation de ces prix (le fret et la distribution notamment), le cadre est quasi monopolistique. Dès lors, ces informations ne sont plus d’ordre statistique, mais des informations liées au secret statistique des entreprises. Il nous est donc très difficile d’obtenir les informations qui nous permettraient d’effectuer le travail évoqué par M. le rapporteur » expliquait le directeur interrégional La Réunion-Mayotte de l’Insee, M. Loup Wolff ([481]).

En matière de revenus

Pour pouvoir comparer de manière robuste les niveaux de vie des populations, le rapporteur de la commission d’enquête estime qu’il faut disposer des séries de revenus par habitant en parité de pouvoir d’achat. Or, l’Insee reconnait que « la méthodologie de la parité de pouvoir d’achat n’a pas été mise en place pour les DROM » ([482]). Néanmoins, il est à noter que l’enquête de comparaison spatiale des prix fournit cette information sur le champ de la consommation des ménages.

Le rapport du conseil économique social et environnemental Pouvoir d’achat et cohésion sociale dans les Outre-mer : fractures et opportunités publié en octobre 2020 témoignait déjà de biais statistiques existants dans le calcul de la pauvreté monétaire en Outre-mer : « La mesure du taux de pauvreté monétaire est minorée par le service statistique public. La France, comme les autres pays de l’Union européenne, privilégie une mesure relative de la pauvreté monétaire. Partout en France, sauf dans les Outre-mer, l’Insee calcule le taux de pauvreté à partir d’un seuil qui correspond à 60 % du niveau de vie médian national et qui varie selon la situation familiale. L’Insee n’inclut pas non plus tous les territoires ultramarins dans le calcul et la publication du taux de pauvreté au niveau national. La Martinique et La Réunion sont intégrées à ce mode de calcul à partir d’une référence nationale depuis 2016. En revanche, ce n’est pas le cas de la Guyane, de la Guadeloupe et de Mayotte. Le seuil de pauvreté de référence devrait être le même pour toutes les régions françaises, or, l’Insee utilise un seuil de pauvreté local, spécifique à chaque Département, en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte. Ce mode de calcul fait apparaître des taux de pauvreté bien plus faibles, puisque le revenu médian local y est inférieur à celui de l’Hexagone. Ainsi, en 2011, 20,1 % des Guadeloupéens, 30,2 % des Guyanais et 32,4 % des Mahorais sont considérés comme vivant sous le seuil de pauvreté selon cette convention. Or, si l’on applique le niveau de vie médian national, 49,1 % des Guadeloupéens, 61,2 % des Guyanais et 84,5 % des Mahorais vivaient sous le seuil de pauvreté national en 2011, soit plus du double. Ce mode de calcul tend à minorer fortement les situations de pauvreté qui sont pourtant massives en Outre-mer. Pourtant, lorsqu’elle caractérise la distribution des revenus dans les différents territoires de l’Hexagone, l’Insee calcule des taux de pauvreté en prenant pour référence le revenu médian national, et non local. Les taux de pauvreté régionaux, départementaux ou communaux sont ainsi calculés par rapport au revenu médian national. La référence à un niveau de vie local ou national ne mesure pas la même réalité. En retenant comme référence le niveau de vie médian local, l’Insee mesure la part de la population en difficulté qui vit sur le territoire. La pauvreté monétaire est ainsi considérée comme un indicateur d’inégalité au sein de chaque territoire ultramarin. En prenant le niveau de vie médian national comme référence, elle mesure l’inégalité au sein du territoire par rapport à l’ensemble de la population au niveau national. De fait, l’Insee ne mesure pas le même fait et il faudrait pouvoir disposer des deux indicateurs. L’Insee justifie ce mode de calcul différent par le manque de disponibilité de données administratives. » ([483])

Par ailleurs, le rapporteur considère que les indices de concentration des revenus tels que l’indice de Gini avant et après impôts sont centraux pour rendre compte du niveau d’inégalité de revenus entre territoires. À ce sujet, l’Insee explique que « le coefficient de Gini après impôt a été calculé pour la Martinique et La Réunion à partir de la source Filosofi (2017). Les coefficients calculés atteignaient respectivement de 0,33 et 0,35 en 2017, ce qui positionne la Martinique et La Réunion dans des situations très similaires et plus inégalitaires qu’en France métropolitaine, qui affiche un indice de Gini de 0,29 en 2017 » ([484]). Pour la Guyane, l’indice de Gini était de 0,429 en 2017 ([485]). Or, ces données sont datées et ne peuvent donc refléter avec exactitude la réalité des inégalités vécues au sein des territoires ultramarins.

Dans cette perspective, les indicateurs statistiques devraient mieux mettre en regard la réalité des niveaux de prix et de revenus sur chaque territoire pour refléter davantage la réalité du niveau de vie de la population et se rapprocher de leur perception. Il convient donc de remédier à ces inégalités de traitement statistique qui empêchent aujourd’hui de prendre pleinement la mesure de la pauvreté dans les territoires ultramarins.

ii. L’Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF).

Quatre organismes interviennent sur le sujet des prix en Polynésie :

– la direction générale des affaires économiques (DGAE), dont le rôle est de mettre en œuvre les politiques économiques du gouvernement de la Polynésie française. C’est l’organe spécialiste de la réglementation des prix, qui suit l’évolution des prix et des coûts, contrôle les pratiques en matière de prix et intervient pour faire respecter la réglementation ;

– l’Autorité polynésienne de la concurrence (APC), qui assure le bon fonctionnement des marchés au service des consommateurs et des entreprises de la Polynésie française. Elle dispose d’un pouvoir d’enquête, de sanction et de conseil en matière de régulation économique ;

– l’Institut d’émission d’outre-mer (IEOM), qui assure le rôle de banque centrale dans les collectivités d’outre-mer ayant pour monnaie le franc pacifique, à savoir la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française. Ses quatre grandes missions sont la stratégie monétaire, la stabilité financière, les services à l’économie et les spécificités ultramarines ;

– l’Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF), qui produit et diffuse des informations statistiques sur l’économie, la société et l’environnement de la Polynésie française. Pour ce faire, près de cinquante agents exercent des missions de collecte et d’analyse de données, réalisent des enquêtes et des études et diffusent de l’information.

Les deux sujets d’expertise de l’ISPF sont le niveau de vie et le niveau de prix en Polynésie française. L’ISPF mesure les prix au travers de l’indice des prix à la consommation (IPC), indicateur également utilisé en France hexagonale. Cependant, cet indice est mesuré à partir d’un panier de dépenses propre aux ménages polynésiens, déterminé par l’enquête Budget des familles. Sur une période donnée, ils interrogent chaque famille sur ce qu’elle dépense et, grâce à cela, ils obtiennent des pondérations qui sont appliquées aux variations de prix observées chaque mois par une équipe de sept personnes sur près de 14 000 prix. « En métropole, on relève le prix des bonnets en laine ; nous, nous ne pouvons pas le faire, car c’est une offre qui n’existe pas chez nous. Il y a donc certains produits du panier dont nous ne tenons pas compte, parce qu’ils ne peuvent pas faire l’objet d’une comparaison pertinente », expliquait lors de son audition la responsable du département prix à l’ISPF ([486]).

L’audition de l’ISPF a révélé un manque de moyen pour effectuer plus régulièrement des enquêtes statistiques, la dernière datant de 2015, afin d’assurer une transparence sur les prix en Polynésie française : « Nous sommes cinquante personnes à travailler à temps plein à l’institut. Nous ne sommes pas en mesure de réaliser une enquête "budget des familles" tous les cinq ans, comme nous le souhaiterions, afin de suivre plus finement l’évolution des dépenses et des ressources des ménages. La dernière enquête date de 2015. Pour réaliser des études plus régulières, il nous faudrait être plus nombreux. » ([487])

iii. La nécessité d’une exploitation académique des données récoltées

Enfin, pour le rapporteur, il conviendrait que ces enquêtes et données chiffrées sur l’économie, la consommation et les prix dans les territoires ultramarins puissent faire l’objet de plus d’études et de recherches universitaires, notamment dans les universités ultramarines.

2. Les observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR) : l’impuissance de structures sans ressources

a. Des structures pléthoriques mais à l’activité limitée

À la suite de revendications apparues à La Réunion dès les années 1970 pour demander de mesurer les différentiels de prix constatés avec l’Hexagone, la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’Outre-mer ([488]) a créé les observatoires des prix et des revenus (OPR), dont les modalités ont été fixées tardivement par le décret n°2007-662 du 2 mai 2007 ([489]). Ce décret confiait aux OPR la mission d’analyser le niveau et la structure des prix et des revenus et de fournir aux pouvoirs publics une information régulière sur leur évolution, initialement sous la présidence du préfet.

En 2009, après la crise sociale en Guyane, qui s’est ensuite étendue à la Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, se sont tenus des États généraux de l’Outre-mer. Le décret n° 2010-763 du 6 juillet 2010 ([490]) a renforcé l’autonomie des observatoires : la présidence par les préfets a été substituée à celle, jugée plus neutre, de magistrats des Chambres régionales des comptes. À cette époque, trois magistrats avaient été désignés aux Antilles et en Guyane, soit un pour chaque territoire – les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy étant rattachées à la Guadeloupe.

La loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer prévoit et organise la présence des OPR devenus des observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR) : « En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna, un observatoire des prix, des marges et des revenus analyse le niveau et la structure des prix, des marges et des revenus et fournit aux pouvoirs publics une information régulière sur leur évolution. » ([491]) Cette information passe par un avis rendu dans le cadre du bouclier qualité-prix (BQP), qui précède les négociations menées par la préfecture auxquelles l’OPMR ne participe pas selon les textes.

Le décret n° 2016-1394 du 17 octobre 2016 a créé des observatoires pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, « mais ce n’est qu’en 2019 qu’ils ont été installés. Ils sont depuis en sommeil. » ([492]) indiquait lors de son audition M. Patrick Plantard, président des observatoires des prix, des marges et des revenus de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Dans les collectivités territoriales relevant de l’article 73 de la Constitution, un OPMR a été créé, avec pour les territoires antillais et de Guyane, une présidence commune.

b. Une absence presque totale de moyens, aucun budget dédié

Les auditions menées par la commission d’enquête ont mis en lumière un manque de moyens criants des OPMR : certains OPMR sont devenus des institutions inertes du fait de leur manque de ressources pour accomplir leur mission.

« L’OPMR est censé publier des données portant sur les niveaux et la structure des coûts de passage portuaire. Dans les faits, ces publications ne sont pas intervenues, car nous n’avons pas accès à ces informations. Nous sommes régulièrement confrontés au refus des différents opérateurs économiques, qui ne veulent pas nous communiquer ces informations. L’OPMR est cependant informé de toutes réglementations sur les marchés ou l’encadrement des prix, notamment celui des carburants et des bouteilles de gaz. L’OPMR peut également publier des rapports thématiques, soit à la demande de son président, soit à la demande de ses membres. Ces derniers sont les parlementaires, les présidents de collectivités, les représentants de l’État (directeurs des finances publiques, directeur de la Deets, de l’Insee et de l’Iedom), les présidents de comité économique et social, des représentants des organisations syndicales (patronales et salariés) et des personnes qualifiées.

« L’OPMR se réunit au moins une fois par an lors de sa plénière ; mais en règle générale, nous nous réunissons trois ou quatre fois dans l’année en fonction des besoins. Actuellement, les réunions sont plus nombreuses en Martinique et en Guadeloupe qu’en Guyane, compte tenu des distances et des contraintes de déplacement. Aucune réunion ne s’est tenue depuis deux ans à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

« J’assure la présidence des cinq OPMR et chaque préfecture met à disposition un équivalent temps plein (ETP), qui assure le secrétariat de l’OPMR. Généralement l’agent en question est aussi celui qui organise des débats dans le cadre des négociations annuelles pour le BQP. Suivant les territoires, le budget de l’OPMR est environ de 50 000 euros et il est géré par chaque préfecture. » ([493]) expliquait le président des OPMR de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Ce dernier reconnait lui-même ne pas pouvoir se consacrer à temps plein à cette mission, pourtant cruciale pour analyser le coût de la vie dans les territoires ultramarins : « cette présidence me mobilise beaucoup, compte tenu des tâches qui me sont par ailleurs assignées. Je fais cela sur mes loisirs, en quelque sorte. » Quand le rapporteur de la commission d’enquête l’interroge : « Vous êtes quasiment un bénévole, n’est-ce pas ? », ce dernier répond par l’affirmative : « On peut le formuler de cette manière » ([494]). Le degré d’activité de l’OPMR semble donc dépendre de la bonne volonté de ses acteurs et du temps qu’ils peuvent y consacrer, de manière subsidiaire à leurs autres fonctions.

« L’OPMR dispose de moyens humains limités » ([495]) reconnaissait la présidente de l’OPMR de Saint-Pierre-et-Miquelon.

De son côté, le président des OPMR de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy déplorait une sous-dotation de moyens pour réaliser le mandat qui leur a été confié : « Aujourd’hui, nous nous heurtons au même problème : nous manquons de moyens humains pour rédiger un cahier des charges et assurer le suivi. Nous n’avons pas forcément les moyens, ni en termes de temps, ni en termes de budget. Nous pourrions faire plus si nous disposions d’un ETP à temps plein associé à un budget spécifique. » ([496])

L’OPMR de La Réunion évoque également ces difficultés budgétaires : « Concernant les moyens dont dispose l’observatoire des prix, ils sont limités. En effet, en dehors de la ligne de crédits qui est partagée avec le SGAR [secrétariat général pour les affaires régionales], à hauteur de 100 000 euros, et qui sert au SGAR pour toutes ses missions concernant la cherté de la vie à La Réunion, l’observatoire des prix ne dispose d’aucun budget. […] Sur le suivi des prix, […] les moyens de l’observatoire sont extrêmement faibles. De façon générale, le suivi des prix se fait au travers du bouclier qualité-prix et des travaux menés avec le pôle C de la Dieccte. Ce service réalise les contrôles sur le terrain dans tous les supermarchés et hypermarchés de La Réunion. […] il faudrait conduire une étude supplémentaire, par exemple en 2024, pour voir la réalité de la grande distribution à La Réunion après le rachat des quatre hypermarchés qui étaient très déficitaires par le nouvel entrant étranger. Comme j’ai pu déjà l’indiquer, il nous faudrait alors du budget supplémentaire pour pouvoir mener cette étude. » ([497])

c. Des OPMR déconnectés des territoires qu’ils doivent observer ?

Autre sujet d’étonnement : la grande déconnexion des OPMR vis-à-vis des territoires auxquels ils sont censés être rattachés.

Ainsi, Mme Laurence Mouysset, vice-présidente de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France et présidente de l’OPMR de Saint-Pierre-et-Miquelon, déclarait ne s’être rendu qu’une fois sur ce territoire ultramarin, sur un mandat de cinq ans commencé en 2019 : « En tant que présidente, je travaille essentiellement par visioconférence et, depuis ma prise de fonction, je ne me suis rendue qu’une seule fois sur le territoire, en 2019. » ([498])

De même, le président des OPMR de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy reconnaissait que « les contraintes de déplacement, notamment en Guyane, limitent de facto les participations [aux discussions du BQP +] […] Je me rends six à sept fois par an en Martinique, mais seulement une ou deux fois en Guyane » ([499]). « En Guyane, notre budget est limité et ne nous permet pas forcément de faire venir le président de l’OPMR de manière très régulière » expliquait le responsable étude, information, observation et évaluation à la préfecture de Guyane, chargé du secrétariat de l’OPMR de Guyane.

De plus, alors qu’il y avait un président pour chaque territoire, il a été décidé de rassembler les OPMR sous la présidence d’un seul acteur, qui peine depuis lors à accomplir sa mission sur l’ensemble des territoires qui lui sont confiés : « Chaque président d’OPMR est nommé par le président de la Cour des comptes sur proposition du président de la chambre régionale des comptes. Il existe cinq chambres, une par territoire, sur le même modèle que les OPMR. Nous sommes donc dix magistrats pour l’ensemble de ces territoires. Initialement, il y avait trois présidents : un pour la Martinique, un pour la Guadeloupe et un pour la Guyane. Ensuite, un autre président de chambre a choisi de confier l’ensemble des OPMR à un seul magistrat ; puis ceux-ci ont été dédiés au président de section, qui fait aussi office de vice-président de la chambre. L’objectif recherché ici était la spécialisation de ce magistrat, qui peut avoir une expérience sur les cinq territoires. » ([500]) assurait lors de son audition le président des OPMR de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

d. Des observatoires des marges qui n’ont aucun accès aux informations sur les marges

Au fil des auditions, les OPMR sont en effet apparus comme des structures impuissantes pour connaître la réalité du niveau des prix, des marges et des revenus dans les territoires ultramarins.

Il ressort en effet des auditions menées par la commission d’enquête que le mandat confié aux OPMR ne donne que de maigres résultats. Ce paradoxe étant souligné par le rapporteur : « L’OPMR est censé se nourrir d’informations, mais selon ce que vous nous avez indiqué, vous n’avez pas accès aux informations relatives aux marges et aux revenus […] Concrètement, vous avez abandonné, alors que la mission de l’État devrait se poursuivre. » ([501]).

Par exemple, « les OPMR ont tenté de passer des marchés pour mesurer les marges des différents opérateurs de la chaîne de formation des prix. Mais à chaque fois, nous avons au mieux réussi à passer un seul marché » ([502]) assurait le président des OPMR de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. « Je n’ai jamais saisi l’Autorité de la concurrence et aucun de mes prédécesseurs ne l’a fait, à ma connaissance. L’OPMR a été associé au BQP+, avec des degrés de participation différents selon les préfectures. En Martinique, la participation est assez importante, mais elle l’est beaucoup moins en Guyane. En Guadeloupe, cela dépend des intervenants » ([503]) reconnaissait-il également. L’activité de chaque OPMR est donc à géométrie variable. Il conviendrait pourtant d’impliquer davantage ces structures dans les négociations du bouclier qualité-prix (BQP) ou dans le dispositif de réglementation des prix des produits de première nécessité que le rapporteur appelle de ses vœux (cf. infra).

De son côté, les représentants de l’OPMR de La Réunion expliquaient également toute la difficulté qu’ils éprouvent pour avoir accès aux marges : « L’étude sur les marges illustre toute la complexité de l’exercice, puisque, par définition, cela fait partie des données qui sont, sans être totalement opaques, du moins relativement cachées, et qui portent sur des éléments que les acteurs économiques n’ont pas tendance à forcément communiquer. Notre difficulté est donc de collecter des informations sur véritablement les marges […] Nous essayons, au-delà de la maîtrise du prix global du panier, d’avoir une visibilité sur les marges des acteurs sur les produits qui participent à la composition de cet outil. Nous sommes tenus à ce qu’ils nous disent, c’est-à-dire qu’ils indiquent que leur marge est une marge minimum, juste pour financer ce qu’ils disent être les coûts de fonctionnement. Nous n’avons pas d’autres moyens de vérifier si les dires de ces acteurs économiques sont avérés, ou pas, au final. […] Concernant les marges en particulier, et c’est toute la difficulté aujourd’hui, la difficulté est de définir la manière d’aborder des études qui permettent, ou qui obligent les acteurs économiques à communiquer leurs éléments d’informations sur les marges. Cela soulève véritablement la question du pouvoir de l’observatoire des prix de contraindre les acteurs économiques à communiquer ces données. Concrètement, nous ne les avons pas. […] Nous avons questionné à plusieurs reprises le service du pôle C (Concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie) de la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Dieccte) pour avoir un peu plus d’informations. Or on peut constater que les membres de ce service sont un peu démunis, dans la mesure où ils nous répondent qu’ils ne peuvent qu’appliquer les textes, ce qui est déjà très bien en soi, mais que ces textes ne leur permettent pas de répondre aux demandes de la commission Carburants de l’observatoire des prix de La Réunion. […] Un autre élément bloque un peu concernant la communication de ces éléments. Cet élément réside dans la fiabilité des données fournies. Les textes prévoient que ces acteurs économiques doivent avoir une comptabilité analytique pour dissocier les secteurs réglementés et les secteurs non réglementés. Or ils n’ont pas tous cette comptabilité analytique. Les textes prévoient l’obligation de fournir – je parle surtout pour les stations-service – chaque année les données concernant cette comptabilité analytique et la répartition des résultats en fonction de divers champs. D’abord, tous les acteurs ne communiquent pas ces informations, et, pour ceux qui communiquent ces éléments, ils les communiquent selon des formes diverses, qui donnent déjà un travail au pôle C pour essayer de recouper et d’en faire une analyse, qui est partielle. Toutefois, ces éléments ne permettent pas véritablement à la commission Carburants d’essayer de faire une analyse un peu plus poussée pour pouvoir intervenir sur l’évolution de ce sujet. » ([504])

Ce constat d’impuissance est déploré par le rapporteur de la commission d’enquête : « L’OPMR est un outil d’observation, mais apparemment il observe uniquement les informations que les acteurs privés l’autorisent à voir. » ([505])

De même, l’OPMR de Saint-Pierre-et-Miquelon « ne rend au préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon qu’un avis par an, portant sur le dispositif de bouclier qualité-prix (BQP). Il n’y a pas eu d’avis sur la politique économique ou de cohésion sociale » déclarait sa présidente ([506]).

Par ailleurs, les OPMR ont recours à de l’expertise extérieure pour mener leurs études : « En 2022, nous avons engagé différents types d’étude, notamment grâce à l’appui d’un cabinet d’études extérieur, le cabinet DME, qui nous a permis de travailler sur les marges et la décomposition des prix. […] Le préfet envisage d’engager une étude détaillée sur la structuration des prix, en complément de celle réalisée dans le cadre de l’OPMR. Cette étude, portée par l’État et la collectivité territoriale, impliquera également le cabinet DME. » expliquait notamment la présidente de l’OPMR de Saint-Pierre-et-Miquelon ([507]). Cette externalisation s’explique par un manque de ressources et des contraintes budgétaires accrues.

Enfin, les auditions ont laissé transparaitre un manque d’ambition globale de certains OPMR, comme le soulignait le rapporteur : « L’Autorité de la concurrence déplore un manque de saisine de la part des OPMR. De votre côté, vous avez reconnu ne pas l’avoir saisie. Chaque outil d’État est censé remplir sa part de mission pour éviter que les oligopoles et les monopoles se développent, ce qui est malheureusement le cas actuellement. Or je pense que vous disposez malgré tout d’un minimum d’accès aux informations vous permettant d’avoir des indications sur les positions dominantes dans le transport maritime ou dans d’autres domaines de la vie économique. Pourquoi, sur cette base minimale, ne saisissez-vous pas l’Autorité de la concurrence qui a toutes les prérogatives pour accéder aux informations nécessaires au contrôle ? ». Le président des OPMR de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy répondant : « La saisine de l’Autorité de la concurrence n’a jamais été effectuée par mes prédécesseurs ni par moi-même. Je retiens que je pourrai l’envisager » ([508]).

Le rapporteur de la commission d’enquête regrette de tels manquements et un tel degré d’inactivité : « les cinq OPMR dont vous avez la charge se retrouvent vidés, incapables et totalement impuissants. Cette décrédibilisation de l’État est inacceptable. Il est donc nécessaire de mettre en place des initiatives, d’autant plus que d’autres OPMR fonctionnent ailleurs, même lorsqu’ils manquent de moyens. Je pense […] à La Réunion. La mission de service public que l’OPMR doit assumer ne peut pas être affectée par des manquements aussi importants et une telle inactivité, au détriment de l’intérêt général. Dans nos territoires, la situation est catastrophique en termes de pauvreté et de précarité. […] Il n’est pas normal que l’État, à travers les OPMR, soit absent des problématiques de marge et de revenu dans nos territoires. » ([509])

Cette situation d’inertie est d’autant plus alertant que l’État ne semble pas prendre la mesure du manque de moyen et de résultats des OPMR dans leur ensemble : « Nous partageons pleinement la volonté de développer la concurrence dans les territoires d’outre-mer et d’éviter les phénomènes de concentration, qui conduisent nécessairement à des surcoûts. En la matière, le nécessaire est fait, même si nous pouvons toujours faire davantage. D’abord, nous disposons, en matière de transparence des marges, d’une analyse ciblée et ponctuelle, aussi approfondie que possible, effectuée par l’observatoire des prix et des marges. Nous pouvons lui demander d’accélérer son travail et d’aller encore plus loin : je prends note de votre remarque et nous ferons le nécessaire pour que ces analyses soient plus approfondies « déclarait le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique lors de son audition ([510]).

De son côté, le ministre des Outre-mer déclarait : « Depuis 2019 – je n’y suis donc pour rien –, l’aide octroyée aux OPMR a doublé. Elle atteint 600 000 euros. Je ne suis pas favorable à ce que l’on salarie les personnes qui y participent. Les représentants des services de l’État apportent une dimension professionnelle, et les représentants des consommateurs un côté militant. Si j’avais l’argent pour le faire, je préférerais l’utiliser pour diminuer le prix du transport aérien. » ([511])

Pourtant, face à ces aveux d’impuissance d’institutions qui déplorent ne pas disposer des moyens à la hauteur de l’enjeu crucial qu’elles doivent couvrir sur un périmètre géographique important, le rapporteur estime qu’il conviendrait de revaloriser le budget des OPMR pour leur donner pleinement les moyens d’exercer leurs missions au sein des territoires ultramarins. « Si l’observatoire des prix se voyait doté de moyens supplémentaires en termes de budget, on pourrait imaginer des suivis beaucoup plus réguliers sur l’évolution des prix. Ce travail se ferait en liaison avec l’Insee, chargée des calculs sur l’inflation, et avec des professionnels ; mais cela supposerait un budget supplémentaire […] Pourtant, je pense qu’au niveau budgétaire les sommes ne seraient pas énormes. Une étude vaut entre 25 000 et 30 000 euros. À supposer que l’on veuille réaliser trois ou quatre études par an, nous ne parviendrions même pas à 100 000 euros, pour obtenir des études du même type que celles qui ont été réalisées l’année dernière, et qui ont fait beaucoup de bruit, simplement parce qu’elles ont mis en évidence des comportements qui pouvaient être préjudiciables aux consommateurs » assurait le président de l’OPMR de La Réunion ([512]).

Lors des auditions des différents OPMR et dans le cadre des entretiens qu’il a pu mener sur place, le rapporteur a cherché à déterminer quel serait le moyen de déterminer de manière adéquate les frais permettant à une structure de mission telle qu’un OPMR de fonctionner au quotidien mais aussi de commander des études et des expertises auprès d’experts extérieurs. Selon le ministre délégué chargé des Outre-mer, le coût des 11 OMPR existants serait de l’ordre de 600 000 euros ([513]).

Le rapporteur a conçu une formule de revalorisation et de détermination du budget à allouer à chaque OPMR, fondé sur une allocation socle de 50 000 euros et une part représentative de la population de chaque territoire, de l’ordre de 25 centimes par habitant.

Dans ce cadre, le budget global de l’ensemble des OPMR des dix territoires ultramarins doublerait, pour dépasser légèrement un million d’euros, ce qui semble un montant raisonnable pour les finances de l’État.

pROPOSITION DE dÉtermination DU BUDGET DES OPMR

(en euros)

Rien n’interdira, dans ce cadre, à plusieurs OPMR d’organiser en commun la réalisation d’études, dans les règles de la commande publique.

e. Un exemple réunionnais à suivre : l’OPMR peut-il jouer un rôle de modèle ?

Lors des auditions, l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion s’est démarqué par son volontarisme. L’OPMR de La Réunion a par exemple établi une convention avec la direction régionale de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) à La Réunion. Dans ce cadre, l’Insee les associe à un certain nombre d’études et exécute pour leur compte, à titre gratuit, une étude par an : » cette année, l’étude portera sur la précarité à La Réunion » expliquait le président de l’OPMR de ce territoire ([514]).

« Nous avons beaucoup travaillé sur les prix ; il nous faut travailler un peu plus sur les revenus, ce à quoi nous nous attachons depuis cette année […] Nous avons, de ce fait, beaucoup travaillé sur les prix, notamment par des études réalisées sur la grande distribution et sur les impacts potentiels sur des rachats, par exemple, pour examiner ces points en termes de situation de marchés et de concurrence » déclarait Jocelyn Cavillot, vice-président de l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion ([515]). L’OPMR a institué plusieurs ateliers et commissions, qui travaillent de trois à cinq membres et qui rédigent ensuite un rapport qui est rendu public. Un site dédié a par ailleurs été créé, avec l’ensemble des rapports publiés par l’OPMR, ce qui n’est pas le cas de tous les autres OPMR.

L’OPMR se retrouve à l’intersection des corps constitués – élus, chambres consulaires, collectivités locales, organisations syndicales, associations de consommateurs. Depuis 2019, des citoyens tirés au sort participent aux travaux de l’OPMR de La Réunion, l’objectif étant de donner une dynamique supplémentaire au fonctionnement de l’observatoire.

L’OPMR de La Réunion a, quant à elle, saisi l’Autorité de la concurrence à plusieurs reprises : « nous avons saisi l’Autorité de la concurrence concernant l’étude que nous avons menée l’année dernière sur le secteur de la grande distribution, pour avoir un certain nombre de précisions de sa part. L’Autorité de la concurrence s’était prononcée avant le mouvement de rachat d’un certain nombre d’hypermarchés par un des grands acteurs de la grande distribution de La Réunion. Malheureusement, l’Autorité de la concurrence nous a opposé le secret de son activité, et elle n’a pas entendu nous donner de réponse et nous autoriser à auditionner la personne qu’elle avait mandatée à La Réunion pour suivre le déroulement du plan qu’elle avait mis en place, avec les obligations qu’elle avait formulées pour le repreneur ou l’acheteur des quatre hypermarchés à La Réunion.

« Nous avons saisi également à plusieurs reprises l’Autorité de la concurrence, mais visiblement celle-ci ne tient pas trop à jouer le jeu d’un dialogue avec l’observatoire des prix de La Réunion. […] Sur les carburants, tel a été le cas deux fois. Sur la grande distribution, nous avons saisi l’Autorité de la concurrence sur ces éléments. Nous n’avons pas eu de réponse. Nous sommes d’ailleurs en attente d’une réponse concernant une saisine sur le carburant pour une pratique anticoncurrentielle. Nous l’avons également saisie sur la grande distribution ; nous n’avons pas eu de réponse, mais il faut rappeler aussi que l’affaire est en cours. » ([516])

Il est donc crucial de revaloriser les OPMR pour qu’ils puissent jouer un rôle de premier plan dans la détection de renchérissement anormal du coût de la vie dans les territoires ultramarins. Doté d’un budget propre, l’OPMR de La Réunion pourrait ainsi fournir un modèle à suivre par les autres observatoires.

3. Le Délégué interministériel à la concurrence : une autre institution sans mission et sans moyens

La commission d’enquête a également tenu à entendre le délégué interministériel à la concurrence dans les Outre-mer, nommé en décembre 2018, pour faire le bilan de son action : « J’ai accepté ma mission, fin 2018-début 2019, consistant à essayer de développer la concurrence dans les marchés ultramarins. Je rappelle que cette mission visait à donner corps à une promesse que le Président de la République avait faite à ses interlocuteurs ultramarins qui stigmatisaient le déficit de concurrence et l’empire des grands groupes sur les départements » a ainsi déclaré M. Francis Amand lors de son audition ([517]).

Pourtant, le délégué interministériel à la concurrence a fait part de sa grande désillusion vis-à-vis de la mission qui lui a été confiée : « L’exécution de ma mission n’a pas été aussi idyllique que ce que j’avais imaginé, je vous le concède tout de suite. Mon action a été relativement modeste, mais pas absente, même si elle n’a pas été extrêmement visible. En tout état de cause, elle a été moins importante que celle que j’aurais voulu pouvoir mener, parce que la question des moyens est cruciale. […] C’est vrai que lorsque je suis arrivé en début 2019, j’avais espoir d’avoir les moyens de regarder la chaîne de valeurs d’un certain nombre de produits qui auraient été par exemple désignés par les observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR), de remonter les choses et de voir effectivement comment les prix se formaient. J’ai commencé à le faire. Notamment, j’ai regardé la chaîne de valeurs des produits importés, qui permet de voir les remises de fin d’année qui ne bénéficient jamais aux consommateurs. C’est un travail de détail, mais il faut rentrer dans les comptes. Je ne peux pas saisir les comptes des entreprises et je dépends de ce qu’on me dit. Je pensais que j’arriverais à le faire, mais très vite, je me suis aperçu que je n’aurais pas les moyens. Ou alors, il aurait fallu que j’abandonne des missions que j’avais par ailleurs. » ([518])

Il insiste ainsi, comme les OPMR, sur un véritable manque de ressources, notamment en termes de moyens humains : « Je n’ai pas de moyens. Je suis un homme seul. » ([519]) Il explique pourtant avoir réclamé plus de ressources pour l’aider à accomplir sa mission, sans résultats : « J’ai réclamé dès le départ une personne supplémentaire pour m’assister dans mes travaux concernant l’Outre-mer […] j’ai réclamé des moyens à plusieurs reprises, mais je n’ai jamais pu les obtenir alors que j’avais des candidats. Je peux même raconter une anecdote. J’avais trouvé une personne que la délégation à l’encadrement supérieur de Bercy me mettait à disposition. Cette personne, tout à fait compétente, connaissait l’Outre-mer parce qu’elle avait été sous-préfète à Saint-Pierre-et-Miquelon, et se disait très motivée. Nous n’avons jamais réussi à trouver le régime indemnitaire qui lui aurait permis d’être payée pour cette mission. C’est dommage, parce qu’avec ce renfort, nous avions vraiment commencé à travailler de manière plus active. » ([520]) Par ailleurs, lorsque la commission d’enquête l’interroge sur les moyens humains, matériels et juridiques dont il dispose, il répond : « En pratique aucun – même si les services de la DGOM sont toujours prêts à m’aider. J’ai eu temporairement un bureau et une adresse mèl à la DGOM; et un accès conservé à la revue de presse et au réseau Resana des OPMR. […] Aucun moyen juridique me permettant d’exercer une supervision ou une coordination des différents départements ministériels concernés. » ([521])

Il explique également devant la commission d’enquête que sa mission de délégué interministériel à la concurrence dans les Outre-mer n’était que subsidiaire à ses autres responsabilités : « Mes travaux concernant l’Outre-mer […] n’étaient qu’une partie de mes missions, puisque j’avais des missions aussi de contrôle financier et de médiation dans les filières agricoles. J’étais très sollicité dans ces activités-là et donc je ne consacrais pas un plein temps à l’Outre-mer. En 2019, j’ai fait quasiment un mi-temps sur l’Outre-mer. En 2020, j’ai plutôt fait un tiers-temps. Cela s’est un peu diminué au fur et à mesure. » ([522]) Il a en effet communiqué à la commission d’enquête les informations suivantes concernant la part de temps qu’il consacrait à cette mission : « 2019 : 40 % ; 2020 : tiers temps ; 2021 : 20% ; 2022 : 15%. » ([523])

L’audition a révélé, comme pour les OPMR, une certaine déconnexion des acteurs avec les territoires ultramarins, M. Francis Amand reconnaissant lui-même ne pas travailler sur tous les territoires : « Non, c’est une autre difficulté, puisque je suis à Paris. Les réunions s’effectuent en visioconférence » ([524]). De plus, il reconnaît avoir fait peu de déplacement sur place, faute de budget : « Je suis allé deux fois à La Réunion, dont une fois avec Mme Girardin. Je ne suis pas allé ailleurs puisque je n’avais pas de crédits de mission. Par contre, j’ai eu des contacts avec les représentants du patronat antillais lors de leur passage à Paris. J’essayais de nouer des contacts comme cela » ([525]).

Par ailleurs, sa mission, mal définie dès le départ, aurait été amoindrie : « Ma mission de délégué interministériel à la concurrence s’est changée en délégué à la surveillance des prix, ce qui n’est pas la même chose. Avec notamment l’obtention de la part des opérateurs d’engagements vertueux ou de modération des prix. » ([526])

Il énumère ainsi les obstacles qui auraient empêché le bon déroulement de sa mission :

« Je dois dire que j’ai eu du mal à avancer. Quand vous voulez faire changer le régime de dédouanement à la direction générale des douanes, vous vous heurter assez vite à des réticences administratives, mais je l’ai fait et des choses ont été faites […]. S’agissant des obstacles rencontrés, je peux donner trois exemples.

« Sur la vente à perte, on m’a dit non, c’est tabou, on ne va pas commencer à détricoter le code de commerce avec des choses particulières. On me disait aussi que l’opposition à la vente à perte visait à éviter que le petit commerce souffre par rapport aux grands. Je leur disais qu’il souffrait déjà et que cela ne changeait pas grand-chose. Si vous voulez défendre le petit commerce, pourquoi n’utilisez-vous pas la disposition de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer dite "loi Lurel" qui permet d’obliger, dans plusieurs départements d’outre-mer, les grands commerçants à faire des tarifs de gros aux petits ? Cette disposition me semblait assez intelligente, mais elle n’a pas été mise en œuvre. Il y avait donc des solutions.

« J’ai fait des propositions pour traiter les concentrations spécifiques à l’Outre-mer en donnant au ministre, donc à l’action publique, plus de pouvoir. On m’a dit non, parce que le droit à la concurrence doit être exempt de tout soupçon d’intervention publique. C’est un tabou en droit de la concurrence. Donc là aussi, on ne voulait pas.

« J’ai aussi fait des propositions pour donner plus de puissance au bouclier qualité-prix (BQP), sur son champ et son objectif. Un article de la loi Lurel qui traite du BQP spécifie que lorsque le préfet n’est pas satisfait de la négociation ou du résultat de la négociation, il peut imposer des choses. Pourquoi ne le faites-vous pas ? Essayez d’utiliser tous les outils de la loi Lurel. Cela n’a pas été utilisé. De même, le tarif de gros n’a pas été utilisé. L’injonction structurelle n’a pas été utilisée. La réécriture de différents articles de la loi Lurel pourrait les rendre plus efficaces. J’avais toujours des oppositions de droit ou de conception de l’intervention des pouvoirs publics dans l’économie. Si vous avez des conceptions extrêmement libérales, vous considérez que le ministre doit intervenir le moins possible. […] Quand on ne veut pas changer, on trouve toujours des raisons. J’ai proposé mes idées, mais la décision revient à Bercy. » ([527])

Il évoque ainsi une efficacité réduite compte tenu de la réticence des services de l’État à modifier leurs pratiques, des contraintes de la crise sanitaire et de l’absence de renfort à compter de fin 2020.

Le délégué interministériel a, dans ce cadre, longuement insisté sur son impuissance : « je n’avais pas de moyens, je n’avais pas autorité sur les services de la DGCCRF, je n’avais autorité sur personne. Donc c’est difficile dans ces cas-là de faire des choses. […] J’ai une lettre de mission, mais pas de position institutionnelle. C’est bien la difficulté. Je n’ai pas autorité pour faire ceci ou cela. Je ne peux faire que de la suggestion aux gens qui décident. […] Je n’avais pas autorité, autre que morale, pour faire changer les choses ». Il parle d’un rôle de « conseil, de boîte à idées », mais insiste sur son manque de pouvoir de coercition : « je n’avais pas de pouvoir d’investigation, de pouvoir de commandement sur les gens qui ont des pouvoirs d’investigation » ([528]).

L’ensemble de ces insuffisances ont de facto mené à une carence de résultats : « J’ai fait beaucoup de propositions qui me semblaient de nature à permettre un accroissement de la concurrence, mais je n’ai pas réussi à les faire passer. Peut-être ai-je manqué de qualité de conviction. […] J’ai beaucoup œuvré, et sans succès à nouveau, pour que le ministre demande un examen approfondi des concentrations SAFO et NG Kon Tia en Guyane ou GBH et Vindémia, et puisse même se réserver la possibilité d’évoquer l’affaire de manière à imposer aux opérateurs des engagements de cession plus importants ou des engagements comportementaux. » ([529])

Il déplore également son isolement institutionnel : « Aucun indice d’entente ou d’abus de position dominante ne m’a été transmis, la DGCCRF n’impliquant pas – malgré mes demandes – le délégué dans la chaîne de traitement de ces indices. Cette situation résulte probablement de ce que l’administration locale n’a fait aucune promotion du délégué auprès des acteurs. » ([530])

Il mentionne en outre son impossibilité d’alerter directement l’Autorité de la concurrence, même lorsqu’il pouvait repérer d’éventuelles situations anticoncurrentielles : « Je n’ai pas le pouvoir de saisir l’Autorité. Ce pouvoir est limité à un certain nombre d’opérateurs. » ([531])

Son audition a également témoigné d’un manque d’ambition et de réticences récurrentes des différentes structures de l’État : « J’avais des contacts réguliers avec les collègues des directions de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Deets) ultramarines, mais je ne pouvais rien leur imposer. J’avais des contacts réguliers avec les cabinets des ministres pour rappeler l’ambition gouvernementale de développer la concurrence en Outre-mer, de faire des choses pour SAFO et NG Kon Tia ou pour GBH et Vindémia. Ils ne m’ont pas suivi, ce que je peux comprendre. Ils ont reconnu qu’il y avait un intérêt, mais ont estimé qu’il ne fallait pas mettre le pied dans un chemin qui va les amener à être sollicités à tout moment. » ([532])

Face à ces difficultés, le délégué interministériel à la concurrence explique avoir proposé à l’automne 2022, avec l’appui du ministre chargé des Outre-mer, une nouvelle lettre de mission, plus complète, lui permettant notamment d’avoir accès aux données fiscales et d’avoir recours aux services locaux et centraux pour identifier les freins à la concurrence ainsi que les barrières à l’entrée de nouveaux acteurs. Cependant, il explique que « la démarche n’a pas été finalisée parce que les administrations rechignent. Elles se demandent ce qu’est cet objet administratif non identifié qui vient faire la mouche du coche, demander de travailler dans certains sens, bousculer les procédures. » ([533])

Cette nouvelle lettre de mission n’aurait pas été finalisée car le ministre des Outre-mer aurait manifesté un changement d’approche : « Le ministre a par ailleurs considéré que le développement de la concurrence n’était pas le moyen le plus efficace de faire baisser rapidement les prix compte tenu des structures des marchés et du manque de compétitivité des opérateurs et que des résultats pouvaient être obtenus en invitant les principaux opérateurs à s’impliquer davantage en ce sens. J’ai pris acte de ce changement d’approche et confirmé au ministre que je m’y ralliais avec enthousiasme. » ([534])

À défaut de mettre fin à cette fonction, il apparaît nécessaire de formaliser son rôle.

4. Une proximité parfois troublante entre certains responsables politiques et économiques, laissant peser un soupçon d’influence

Au cours des auditions menées par la commission d’enquête, s’est fait jour une proximité entre certains responsables politiques et les grands groupes économiques, d’une nature telle qu’elle contribue à faire peser un soupçon d’influence et de dépendance réciproque.

L’ancien ministre des Outre-mer, M. Victorin Lurel, a ainsi témoigné devant la commission d’enquête des pressions dont il a été la cible : « Le Président de la République M. François Hollande, mon ami, et le Premier ministre M. Jean-Marc Ayrault, mon camarade socialiste, sont venus me voir après le lobbying de Total. J’ai présenté ma démission ce jour-là pour démontrer que je ne céderai pas sur ce point. Je demandais la suppression de 5 euros et pouvais faire un compromis à 3,65 dollars. Il me semble que le tarif a été fixé à 4,7 euros après mon départ du ministère, ce qui contribue à la vie chère, au prix des carburants. […] dans cette affaire, j’ai constamment été confronté aux lobbys à l’Association nationale des industries alimentaires (ANIA), que j’ai vue à la télévision dans des négociations avec les grandes surfaces pour le sucre. » ([535]) Les grands acteurs économiques ont ainsi, semble-t-il, les moyens de faire plier un ministre de la République en s’adressant où il faut.

L’ancien conseiller spécial du ministre délégué chargé des Outre-mer, M. Max Dubois, insistait ainsi lors de son audition sur les connivences qu’il a pu observer entre le ministère des Outre-mer et les grands groupes, tels que le Groupe Bernard Hayot (GBH) qui contrôle une part déterminante des marchés de la grande distribution alimentaire, de la distribution automobile et des activités industrielles : « Ces lobbys […] bénéficient de la connivence du monde politique. […] Je me rappelle avoir dit un jour à mon ministre, qui fut jadis un ami, qu’il en était à sa sixième ou septième réception avec Bernard Hayot et qu’il y a tout de même d’autres gens à voir, qui sont aussi de puissants acteurs économiques dans les territoires d’outre-mer ! De même, quand, en plein Oudinot du pouvoir d’achat, le même Jean-François Carenco commence par expliquer aux journalistes qu’il vient d’avoir Bernard Hayot au téléphone, tout le monde m’appelle pour me demander si M. Hayot ne serait pas mon véritable patron ! Cette connivence est intolérable. L’action publique doit être menée par des personnes guidées par le souci de l’équité, et non par une fascination pour l’argent ou la réussite. Dans les affaires dont je vous parle, on n’est jamais hors-la-loi, mais souvent en marge de la morale. » ([536])

Interrogé sur ces déclarations, le délégué général adjoint d’Eurodom et dirigeant du cabinet de lobbying Action Europe, M. Benoit Lombrière déclarait : « J’ignore ce que signifie "connivence politique avec le ministère des Outre-mer". Nous travaillons avec le ministère de l’Outre-mer, le ministère de l’agriculture, quelles que soient les majorités politiques. » ([537])

Cette pression des grands groupes apparaît délétère dans un contexte déjà marqué par une grande défiance des ultramarins vis-à-vis des élites économiques et politiques. L’écart semble en effet continuer de se creuser entre les territoires dits d’outre-mer, faisant pleinement partie de la République, et la France hexagonale, renforçant d’autant plus la souffrance ressentie par les populations ultramarines du fait du coût de la vie.

Le sentiment de déconnexion des décisionnaires, implantés en France hexagonale, vis-à-vis des problématiques réellement subies par les Ultramarins, ajoute encore au mécontentement et à la crispation sociale. Ainsi, tandis que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique déclarait lors de son audition : « Je partage la volonté de développer la concurrence, car c’est ce qui fait baisser les prix. Beaucoup de choses ont déjà été faites et nous sommes évidemment ouverts à toutes les améliorations et à tous les renforcements possibles » ([538]), certains membres de la commission d’enquête ont tenu à souligner l’écart entre la réalité observée et les propos avancés.

En ce sens, le député de La Réunion, M. Frédéric Maillot, interpellait le ministre : « Monsieur le ministre, vous vous dites favorable à une plus grande concurrence, mais il y a une grande différence entre ce que vous dites et ce qui est fait. À l’issue de la crise des gilets jaunes – et c’était tout un symbole pour nous – l’État a en effet donné son aval pour que le Groupe Bernard Hayot rachète le groupe Vindémia, ce qui met La Réunion en situation duopolistique. » ([539])

De son côté, le rapporteur de la commission d’enquête déclarait lors de l’audition du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique : « Vous avez évoqué l’idée de garantir la concurrence mais, faute de moyens, les OPMR ne disposent d’aucun élément relatif aux marges et aux revenus. Le délégué interministériel à la concurrence, isolé, ne peut rien faire. Quant à l’injonction structurelle, elle est très insuffisamment utilisée. Il n’y a donc, malgré les indicateurs que vous avez donnés, pas de moyens concrets pour actualiser notre connaissance de la réalité de tous les mécanismes de transferts de marges, de surmarges et, surtout, d’accumulation de marges. » ([540])

Pour le rapporteur, le pouvoir politique doit s’émanciper de la pression des grands groupes économiques pour défendre l’intérêt général des populations et agir avec justice ; les règles encadrant les relations avec les représentants d’intérêts doivent ainsi être renforcées de manière à garantir la transparence dans les liens et les relations entre décideurs publics et décideurs économiques.

C. Le constat du rapporteur : des politiques publiques qui n’ont pas pris la mesure des enjeux

Le constat fait par le rapporteur tend ainsi à confirmer l’idée d’une consolidation des oligopoles et des monopoles : d’une part il y a toujours moins d’acteurs sur les marchés essentiels, tels que ceux de la grande distribution ou du transport aérien ; d’autre part il y a toujours plus de concentrations économiques, qu’elles soient horizontales ou verticales.

Le rapporteur ne peut que constater qu’il s’agit avant tout d’agissements d’acteurs visant à protéger leurs marchés captifs, sous la supervision d’un État aveugle et sourd. Les nombreuses structures étatiques, censées assurer un degré minimum de concurrence et surveiller le niveau des prix, des marges et des revenus, apparaissent impuissantes pour accomplir leur mission du fait d’une insuffisance de moyens humains, temporels, matériels, voire juridiques, mais aussi d’un manque de volonté politique de l’État.

Les marchés ultramarins restent captifs et les secteurs économiques sont peu productifs et peu concurrentiels.

Or dans certains marchés, la stimulation de la concurrence a abouti à une baisse réelle des prix ; le cas de la téléphonie mobile suffit à l’illustrer.

L’État n’a pas mis en place les moyens pour connaitre et combattre ces agissements.

Cette voracité économique, couplée à un renchérissement des prix lié à des déterminants structurels et conjoncturels, conduit nécessairement à un accroissement des inégalités de niveau de vie, vis-à-vis de la France hexagonale comme au sein même des territoires ultramarins.

Cette situation, de nature à exacerber les crispations sociales, déjà fortement présentes dans ces territoires éloignés du pouvoir central, n’est pas acceptable pour le rapporteur de la commission d’enquête. Il convient dès lors d’avancer urgemment vers une nouvelle approche et un nouveau modèle économique pour les territoires dits d’outre-mer, encourageant notamment la production locale et la concurrence sur les marchés ultramarins, pour répondre aux nombreuses préoccupations de ces territoires.

Si le rapporteur a plusieurs propositions à faire pour atteindre ces résultats, cela ne pourra que venir par une prise de conscience et une action forte des Ultramarins : aussi le rapporteur souhaite que dans chaque territoire, des États généraux du coût de la vie et du pouvoir d’achat soient organisés, en réunissant représentants de l’État et des collectivités locales, représentants des entreprises et des travailleurs, acteurs de la défense du consommateur, forces vives de la société civile et associations, experts et chercheurs universitaires, dont les membres des OPMR, pour trouver ensemble des solutions plus adaptées aux réalités de leur territoire.

IV. La nÉcessitÉ de renouveler les outils et les solutions

A. Stimuler la concurrence en accordant des facilitÉs temporaires aux nouveaux entrants

1. Des marchés fermés

La situation des marchés ultramarins, spécifiques, fermés et captifs est bien résumée par le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) : « Les DROM sont marqués par une spécialisation productive historiquement développée autour du secteur agricole et en particulier centrée sur les monocultures d’exportation. Cette modalité d’insertion dans la division internationale du travail s’aligne sur les principes de l’économie de plantation […]. Cette relation d’échange privilégiée assortie de dispositifs de protection marchands en faveur des économies périphériques a structuré un ordre économique non concurrentiel, transformant ces économies en marchés captifs (de type oligopolistique voire quasi-monopolistique pour certaines catégories de produits avec pour conséquence un niveau élevé de prix et une faible diversité de l’offre) et non compétitifs. » ([541])

Ainsi, « on constate un accaparement des richesses par une seule partie de la population, donc une situation oligopolistique, une absence de concurrence, ce qui exerce un effet important sur les prix et donc directement sur le pouvoir d’achat des populations de la France d’Outre-mer » ([542]).

Le caractère captif des marchés va de pair avec l’absence d’incitation à réaliser des gains d’efficacité pour faire baisser les prix.

Ainsi, les acteurs de la distribution interrogés par la commission d’enquête ont pu reconnaitre que certains de leurs concurrents avaient un mode d’approvisionnement plus efficient, mais sans en tirer la conclusion qu’ils pourraient s’en inspirer pour faire baisser les prix au profit du consommateur.

La captivité et l’accaparement des richesses s’expriment aussi dans la concentration du foncier aux mains d’un petit nombre d’acteurs privilégiés, entravant ainsi le développement d’une agriculture tournée vers les territoires et non vers l’exportation.

Ces phénomènes sont autant de limites à l’émergence de nouveaux acteurs économiques pour stimuler la concurrence.

2. Stimuler la concurrence

a. Encourager la création de TPE-PME locales et favoriser la démocratie économique

Dans de telles conditions, il est très difficile de créer une activité économique à même de permettre un accroissement de la concurrence, même en tant que petite et moyenne entreprise (PME) voire très petite entreprise (TPE). En témoigne la hausse du nombre de défaillances d’entreprises en Outre-mer, supérieur aux chiffres de l’Hexagone.

DÉfaillances des entreprises ultramarines

Aux difficultés liées à la structure économique de ces territoires s’ajoute des démarches longues et parfois elles-mêmes facteurs de complication.

En témoigne l’exemple des créateurs de l’entreprise Le Meunier des Antilles, qu’une délégation de la commission d’enquête a pu rencontrer en Martinique en mai 2023.

Il s’agit d’un projet familial et local porté par MM. Patrice Carreau Gaschereau, gérant, et Sébastien Dormoy, directeur général, visant à concurrencer, sur le marché de la production de farine de blé, l’opérateur historique dominant le marché martiniquais et son équivalent guadeloupéen. En Martinique, la nouvelle entreprise ambitionne d’occuper 30 % de ce marché, en fournissant principalement boulangers et restaurateurs.

Le projet est un succès : au cours des douze premiers mois, 170 conteneurs de blé ont été importés, 3 400 tonnes de farine ont été fabriquées et 14 emplois ont été créés. Les prix de vente sont restés stables depuis la création de l’activité en mai 2022.

MM. Carreau Gaschereau et Dormoy relèvent néanmoins les nombreux problèmes logistiques inhérents à la création d’une activité économique dans ce territoire :

– le stockage, qui, dans l’hypothèse où l’approvisionnement par bateau est interrompu quelle qu’en soit la raison, doit être d’au moins un mois ;

– les quantités minimales de commande imposées par les fournisseurs en raison de l’étroitesse du marché ;

– le coût du transport inter-îles de la marchandise produite en Martinique pour accéder à d’autres marchés (Guadeloupe : 8 % du prix ; Saint-Martin : 9,6 % du prix ; Guyane : 12,7 % du prix) ;

– l’opacité de la surcharge carburant (BAF), élément important du coût d’approche ;

– l’octroi de mer ;

– le manque de main d’œuvre qualifiée.

Ces facteurs imposent aux entreprises ultramarines de disposer d’une trésorerie conséquente avant même le plein lancement de leur activité. Cette trésorerie leur est de surcroît nécessaire pour faire face aux éventuelles difficultés administratives qu’elles peuvent rencontrer au cours de leur processus de création.

Ainsi, en l’espèce, le processus a été freiné par le refus de la direction régionale des finances publiques (Drfip) d’accorder au projet l’agrément nécessaire au bénéfice de certains dispositifs d’incitation fiscale. Cette décision a été attaquée devant le tribunal administratif, qui a enjoint à la Drfip d’accorder cet agrément au projet. Les entrepreneurs ont dû ensuite former, avec succès, un recours gracieux contre la décision de la collectivité territoriale de Martinique de classer sans suite la demande de soutien à ce projet, prise à la suite du refus de l’agrément fiscal. Ces difficultés particulières s’ajoutent à la complexité inhérente à la procédure de demande d’un permis de construire pour l’usine et d’une aide au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER). Au total, quatre années ont séparé le dépôt des dossiers de demande de financement (juillet 2018) du début de l’activité commerciale (avril 2022).

Ainsi, pour encourager la création de PME locales, le rapporteur estime qu’il est impératif que l’ensemble des acteurs administratifs impliqués assurent un traitement plus simple et plus rapide de demandes de financements et de subventions, afin de ne pas faire peser sur la trésorerie des entreprises en cours de création une charge qu’elles ne peuvent supporter.

b. Atteindre un objectif de développement endogène

L’un des objectifs de l’appel de Fort-de-France est d’« instaurer une nouvelle politique économique fondée sur [les] atouts, notamment géostratégiques et écologiques » des territoires ultramarins.

Les outils, les moyens et les compétences permettant à ces territoires d’accéder à un développement économique, offrant à l’ensemble de leurs habitants l’espoir d’accéder à une réelle prospérité, doivent être pensés et maîtrisés par ceux qui les habitent. Cela passe par le développement d’une ingénierie locale, connaissant le territoire et ses spécificités, afin de contribuer au mieux à sa mise en valeur. Il n’est en effet pas possible de chercher à agir pour le développement économique de ces territoires en en ignorant les réalités et en mettant de côté les entreprises locales, qui les connaissent le mieux.

C’est ce qu’explique M. Max Dubois lors de son audition, citant comme exemple le domaine des travaux publics : « Il existe dans les territoires d’outre-mer un certain nombre d’entreprises de bâtiment et travaux publics solides, puissantes, respectant la réglementation et disposant des capacités techniques nécessaires pour accéder aux marchés, mais ces derniers sont le plus souvent attribués à des groupes hexagonaux, qui utilisent ces entreprises comme des sous-traitants. Les conglomérats qui viennent pomper la richesse de ces territoires n’y sont donc pas nécessairement implantés. » ([543])

Le développement économique des Outre-mer ne peut être qu’un développement endogène, profondément attaché aux réalités et aux atouts de chaque territoire et à la nécessité de faire vivre leurs économies.

Il passe aussi nécessairement par une véritable volonté politique d’en reconnaître les richesses et de les exploiter : tourisme, agriculture, énergies renouvelables, pêche, etc. sont autant de possibilités de faire vivre économiquement les Outre-mer à travers le savoir-faire de leurs habitants.

3. Aider les nouveaux entrants de manière temporaire

Sur les marchés en situation d’oligopole, la concurrence ne peut être stimulée que par l’arrivée de nouveaux acteurs, malheureusement entravée par les nombreuses difficultés évoquées supra.

Ainsi, l’arrivée de Free sur le marché des télécoms a par exemple permis, dans les Outre-mer, de faire baisser les prix des différents services.

De même, à La Réunion, une note fournie à la délégation de la commission d’enquête par la direction de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (Deets) a permis de démontrer comment l’arrivée en 2012 d’un troisième acteur économique sur le marché du ciment a conduit, en concurrençant le duopole alors en place, à une baisse significative des prix : « Un nouvel acteur arrive sur le marché et connait des problèmes de conformité de son ciment, que les acteurs historiques s’empressent de dénoncer auprès du Pôle C de la Dieccte. Une fois ces problèmes résolus, Vishor pénètre rapidement le marché, en proposant un produit de qualité et un tarif de gros particulièrement compétitif. Cependant, les distributeurs ne répercutent pas intégralement cet avantage tarifaire, pour augmenter leurs marges. Il est à noter un élément important: à La Réunion, se commercialise alors la tonne de ciment la plus chère du monde : entre 200 et 220 euros la tonne […] En 2016, malgré le duopole Teralta-Holcim, la société Vishor a conquis des parts de marché et est considérée comme une alternative sérieuse pour l’achat de ciment. D’autant plus qu’elle a diversifié son offre, avec 3 types de ciment. Les deux acteurs dominants n’ont eu d’autre choix que de baisser leurs prix de vente. Le prix de la tonne de ciment a baissé drastiquement : elle se commercialise entre 150 et 190 euros. » ([544])

Le rapporteur estime qu’il pourrait en être de même dans le domaine de l’aérien, avec la création d’une quatrième compagnie aérienne dans la Caraïbe. Ce projet, dénommé « Toucan » et porté par le Conseil représentatif des français d’Outre-mer (Crefom) avec l’expertise d’Airbus consulting, devrait reposer à 40 % sur des financements publics, dont 29 % de l’État.

De façon générale, le rôle des pouvoirs publics est en effet prépondérant dans la capacité des nouveaux entrants à pénétrer un secteur économique. Dans le contexte difficile des économies ultramarines, des dispositifs permettant aux nouveaux entrants de bénéficier d’une aide temporaire des pouvoirs publics devraient donc être créés.

Ainsi, pour créer une nouvelle compagnie aérienne en capacité de concurrencer les compagnies desservant les Outre-mer, il est nécessaire qu’elle puisse opérer à partir de l’aéroport de Paris-Orly. Or, le nombre de vols opérables depuis cette plate-forme étant contingenté et les créneaux de décollage étant reconduits aux compagnies présentes historiquement sur la plateforme, un nouvel entrant ne pourra s’y implanter – ou devra racheter des droits de décollage à une compagnie déjà présente, dans des conditions légales discutables, s’agissant d’une autorisation administrative, et à un prix important.

En parallèle, l’efficacité des dispositifs existants et leur capacité à dynamiser les économies ultramarines, notamment en matière de concurrence, doivent être évaluées. En toute hypothèse, aucun mécanisme d’aide publique aux acteurs économiques ne doit financer les monopoles et oligopoles en place, ni leur permettre de se renforcer.

En effet, comme le soulignait Francis Amand, délégué interministériel à la concurrence dans les Outre-mer : « Les barrières à l’entrée sur les marchés sont toujours aussi importantes. Il faut trouver des moyens de faire tomber les barrières. M. Thierry Dahan, qui a été rapporteur général de l’Autorité de la concurrence et conseiller spécial de M. Lurel pour la loi, avait déclaré que la concurrence supposait la présence de concurrents. On a du mal à les faire naître. Pour les faire naître, il faut de temps en temps redistribuer les cartes. L’injonction structurelle permet de casser des oligopoles. Il faut aussi faciliter l’entrée dans tous les sens. De nombreuses aides bénéficient aux entreprises ultramarines et il convient de les utiliser en faveur des nouveaux entrants, sans que ce ne soit toujours les mêmes acteurs. C’est un travail régulier de bureau. » ([545])

B. Lutter contre l’Économie de rente et encourager la production locale

1. Des aides qui n’aident que les gros acteurs en place

Les dysfonctionnements des systèmes d’aides existants en font malheureusement des facteurs contribuant aux maintien des oligopoles et des monopoles et à la consolidation de la rente dont ils bénéficient. Le fonctionnement de la filière banane en est un exemple parlant.

En effet, « la structuration de la filière banane est révélatrice d’un certain nombre de verrouillages. Si ce niveau d’organisation favorise les grandes exploitations répondant aux critères du modèle productif dominant (grandes surfaces, exploitations intensives en capital technique, rendements élevés), il montre la difficulté des petites unités de production à s’inscrire dans ce modèle, y compris pour certaines techniques de la transition agroécologique. En témoignent les revendications récentes (octobre 2020) de petits producteurs de bananes quant à la répartition de la valeur ajoutée. » ([546])

La commission d’enquête a pu constater elle-même ces difficultés et blocages au cours d’une rencontre, en Martinique, avec plusieurs petits producteurs de bananes, de fruits, et de légumes, qui confirment tous ce constat.

Face à eux se dresse donc une économie de rente, fermement dénoncée par Max Dubois lors de son audition, au regard notamment des termes du programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (Posei) spécifique à la filière banane, approuvé par la Commission européenne le 22 août 2007 ([547]).

« L’économie de rente [c’est] l’art et la manière de compenser largement un business par les fonds publics. C’est le cas de la culture de la banane. Sur les 320 millions du fonds européen et français Posei (programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité), qui vise à favoriser la diversification en augmentant le taux de couverture et la souveraineté alimentaire pour toutes les productions végétales et animales sur tous les territoires, hors territoires du Pacifique, le secteur de la banane martiniquaise et guadeloupéenne préempte 130 millions et le secteur de la canne à sucre 70 millions. Sur 320 millions, 200 sont donc consacrés à des filières d’exportation. Ceux qui sont sous cet arrosoir d’argent public bénéficient d’une économie de rente. Dans certains territoires, la rente vient du pétrole, dans d’autres, des minerais. Dans nos territoires d’outre-mer, elle est constituée par l’argent public. » ([548])

Le Cirad confirme ce constat : « la filière [banane] a reçu, en 2018, 79,5 % des aides du Posei dévolues à la Martinique, soit plus de 96,5 millions d’euros » ([549]).

Le système décrit par M. Max Dubois relève ainsi d’une véritable stratégie de verrouillage de cette rente économique : « [Les producteurs de bananes] créent des organisations de producteurs (OP), car les fonds Posei ne sont distribués par l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer (Odeadom), qui est un organisme public, qu’à des organisations de ce type. Pour créer une OP, qu’on fasse du poulet ou de la christophine, il faut cinq producteurs. Dans la banane, il en faut cent. C’est le premier taquet, qui peut quand même sembler bizarre. Le deuxième est qu’il faut produire au minimum 20 000 tonnes. On s’est dit, j’imagine, qu’il y avait tout de même beaucoup de petits producteurs – ils étaient 520 à l’époque. Voilà les deux conditions qu’il faut respecter pour créer une organisation de producteurs dans la banane. Autrement dit, c’est quasiment impossible.

« Vient ensuite le système de vote, qui a été établi en fonction des références historiques : le petit producteur qui fait cent tonnes a droit à une voix et les producteurs importants, comme Aubery et Hayot, que je cite au hasard, peuvent en avoir cinquante-six. Lors des réunions chez Banamart ([550]), le type qui pèse un est donc assis à côté de celui qui pèse cinquante-six. Les choses sont faites pour que les plus gros puissent tirer le plus de bénéfices possible de cette rente. » ([551])

Ce système de vote permet aux gros planteurs, liés aux grands groupes, d’imposer leurs décisions aux petits planteurs, même quand elles impliquent pour eux des coûts injustifiés, sans aucune contrepartie. Le rapporteur a pu recueillir des témoignages de tels agissements. L’organisation de producteurs est en effet en charge du versement aux producteurs de l’aide perçue au titre du Posei et prélève sur cette somme certains frais dont il faudrait examiner la pertinence.

2. Des protections accordées sans contrepartie

Qu’il s’agisse des fonds accordés au titre du Posei ou des avantages fiscaux à la création d’une économie locale, il est nécessaire de contrôler que les protections conduisent à la hausse de la concurrence et à la dynamisation de l’économie, et non à la consolidation des oligopoles et des grands groupes déjà en place. Cela n’est malheureusement pas le cas.

Ainsi, évoquant à nouveau les dysfonctionnements de la filière banane, Max Dubois poursuit en exposant en quoi les fonds accordés au titre du Posei le sont sans contrepartie, qu’il s’agisse de la quantité produite, du nombre d’emplois créés ou du soutien aux petits producteurs. « En 2007, on discute au niveau européen de la meilleure façon d’accompagner la banane. Deux chiffres sont alors retenus par la Commission européenne, qui s’appliquent encore aujourd’hui : un droit à produire de 318 000 tonnes – c’est la référence historique – et une aide européenne à hauteur de 404 euros la tonne. Le chiffre de 129 millions [d’aides accordées à la filière banane au titre du Posei] résulte tout simplement de la multiplication de 318 000 par 404 ».

Mais il a été décidé dans le même temps que « si on [ne produit] que 80 % [de ces 318 000 tonnes], on [reçoit] toujours les 129 millions. Depuis que cela a été signé, on n’a jamais produit 318 000 tonnes, mais 260 000 – en touchant 404 euros la tonne sur 318 000 tonnes.

De plus, « il existe également le mécanisme de la reconstitution des stocks […] : s’il y a des intempéries, vous touchez 100 % des Posei et on vous donne un certain nombre d’années pour reconstruire vos bananeraies – années durant lesquelles vous continuez à toucher 100 % des Posei. » ([552])

La protection des producteurs est légitime, notamment en cas d’intempéries, mais bénéficie-t-elle aussi aux petits producteurs ?

Ce n’est pas le cas. Les petits producteurs ne recueillent pas les bénéfices du système d’aides actuellement existant. « [En 2007,] il y avait deux conditions [à l’octroi des fonds du Posei à la filière banane] : maintenir le dynamisme de la filière – on est passé de 520 à 300 petits producteurs – et garantir les revenus des petits producteurs – tous ceux que je connais sont dans une situation extrêmement difficile. Les plus gros exploitent leurs terrains. Ce sont des terrains plats : ils peuvent mécaniser et obtiennent une productivité convenable, de l’ordre globalement, même si cela peut osciller, de cinquante tonnes par an et par salarié. Les tout petits producteurs, eux, en produisent dix, parce qu’ils travaillent sur des pentes escarpées où il faut tirer à la main des régimes de bananes qui pèsent soixante kilos. En revanche, les aides sont à la tonne : celui qui a du terrain plat et qui se mécanise à 404 euros, comme celui qui travaille à dos d’hommes. Or 404 euros, c’est sous la rente pour l’un et c’est à peine de quoi vivre pour l’autre. Telle est la situation. Nos petits producteurs vivent donc mal. » ([553])

De même, le nombre d’emplois créés par la filière ne serait pas aussi important qu’annoncé :

« M. le ministre Olivier Véran à [a déclaré que] la filière banane était très importante parce qu’elle employait une personne sur vingt dans les Antilles – ce qui représente, grosso modo, 13 000 emplois. Or, pour bien connaître la filière, je vous assure que dans les Antilles, tout confondu, productifs et improductifs, emplois directs et indirects, elle n’excède pas 5 000 emplois.

« Le chiffre d’un emploi sur vingt est celui des lobbys. Ils l’utilisent partout parce que, pour garder leur manne, les grands producteurs ont besoin de dire qu’ils pèsent très lourd. Si vous expliquez qu’ils ne représentent que 5 000 emplois, même si cela reste beaucoup, ce n’est pas assez important. Mais j’ai été surpris que le ministre Véran utilise des chiffres de faussaires. Les rapports de l’Odeadom, que je me ferai un plaisir de vous passer, sont clairs sur ce sujet. Ils expliquent depuis des années que la filière est en train de disparaître, pour ce qui est des petits producteurs. » ([554])

Au regard de ces constats, le rapporteur estime indispensable de conditionner les protections et avantages accordés aux acteurs économiques à de réelles contreparties – création d’emplois, investissements, qualité, baisse des prix – faisant l’objet de contrôles réguliers, notamment avant leur renouvellement. Qu’il s’agisse des financements accordés au titre du Posei ou des dispositifs d’incitation fiscale, le principe doit être celui d’aides temporaires, renouvelées si le besoin est réel, et non de rentes accordées sans limitation.

3. Des barrières qui favorisent les recherches de rente

L’un des principaux critères du contrôle des aides accordées à l’économie locale doit être la contribution effective de ces aides à la résorption du problème du coût de la vie, c’est-à-dire à la baisse des prix et à la hausse des niveaux de revenus.

Or, la production locale de substitution aux importations ne contribue pas à réduire les prix aussi souvent que l’on pourrait s’y attendre. Au contraire, les gros producteurs locaux ont tendance à profiter des barrières à l’importation et du faible degré de concurrence pour augmenter leurs propres prix. Or, « les politiques de prix élevés adoptées par certains industriels locaux vont bien à l’encontre du développement de l’emploi local recherché par ces dispositifs » ([555]).

L’impact réel de ces protections de marché sur l’emploi dans l’industrie locale est difficile à évaluer. Ces protections de marché génèrent également des marges tout aussi difficiles à évaluer, tout comme leur répartition entre salaire et profit. Citant l’exemple de la production locale de café, d’eau et de yaourts, l’Autorité de la concurrence écrivait ainsi en 2009 : « L’étude des comportements de prix des opérateurs locaux montre que les dispositifs spécifiques les protégeant de la concurrence des importations sont surtout utilisés pour accroître leurs marges plus que pour développer un système productif pérenne, à même de participer au développement des industries locales. » ([556])

4. Réformer le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (Posei).

Le Posei doit financer prioritairement la diversification de la production, et non les filières canne et banane : ce constat apparaît simple et évident. Pourtant, rien n’a été fait, alors même que le problème est identifié depuis plus de dix ans. Les petits producteurs rencontrés par une délégation de la commission d’enquête n’ont pu que le confirmer.

En effet, la Cour des comptes écrivait dès 2011, à l’occasion d’un contrôle de l’Odeadom que dans les Outre-mer : « La production agricole devrait […] être plus tournée vers la satisfaction de la consommation locale et des demandes liées au tourisme, plutôt que vers les cultures exportatrices. » ([557])

« Les aides à l’agriculture des départements d’outre-mer ont été concentrées sur les filières exportatrices, banane et canne […]. L’objectif de maintenir le revenu des producteurs a conduit à accroître fortement le montant des aides, alors même que la production et les effectifs employés décroissaient.

« Il en résulte, en particulier aux Antilles, un niveau d’aides anormal, rapporté tant à la production qu’aux surfaces cultivées et à l’emploi. Corrélativement, les productions locales d’autres cultures ne reçoivent qu’une part très minoritaire des aides, et la « sanctuarisation « des enveloppes destinées à la banane et à la canne a même entraîné des réfactions. » ([558])

« L’objectif d’amélioration de l’approvisionnement alimentaire par des produits locaux n’a pas été atteint, et cette situation pèse lourdement sur la balance commerciale. »

« Malgré un niveau élevé, puisqu’elles représentent en moyenne 28 % de la valeur de la production, les aides à l’agriculture des départements d’outre-mer n’atteignent pas leur objectif, et leur logique doit être révisée. » ([559])

En 2014, Serge Letchimy, alors député et président du conseil régional de Martinique, confirmait ce constat : « Le Posei agricole pose en lui-même une série de difficultés. D’abord, il profite à des productions limitées, banane et canne essentiellement ainsi que, de manière partielle, à l’élevage. En Martinique par exemple, moins de 25 % des agriculteurs en bénéficie ; 45 % d’entre eux sont dans le secteur de la banane. Le dispositif favorise ainsi de manière insuffisante la diversification de la production restreignant le développement des marchés à destination de la consommation locale, ce qui a pour effet de renforcer la dépendance vis-à-vis des importations. » ([560])

Ce constat est malheureusement encore vrai aujourd’hui : comme l’ont constaté les députés Estelle Youssouffa et Marc Le Fur dans leur rapport réalisé au nom de la délégation aux Outre-mer sur l’autonomie alimentaire des Outre-mer ([561]), le Posei ne sert toujours pas, aujourd’hui, à nourrir les Ultramarins puisque, comme exposé supra, les filières d’exportation captent toujours la majorité des fonds versés et verrouillent les décisions prises dans les organisations professionnelles.

Aussi, le rapporteur estime-t-il absolument nécessaire de réformer le Posei avec deux objectifs : la diversification de la production et la démocratie économique pour les petits producteurs.

5. Encourager les circuits courts

Dans certaines situations très particulières et exceptionnelles, il peut s’avérer utile qu’un distributeur développe lui-même la production d’un bien pour en faire baisser le prix. C’est le cas du groupe Wane en Polynésie :

« Nous avons ainsi créé, il y a quelques années, une ferme agricole, car il était très compliqué d’approvisionner nos magasins de Tahiti en certains fruits et légumes, notamment la tomate et la salade. Là aussi, il existe un protectionnisme qu’il faut souligner : l’importation de tomates est interdite. À une certaine période, nous n’avions plus de tomates dans nos magasins. Lorsque nous en avions, la tomate (pour laquelle nous nous approvisionnions auprès de producteurs locaux) était vendue à un prix astronomique. La marge étant réglementée, comme pour tous les produits classés PPN (produits de première nécessité), nous vendions la tomate à plus de sept ou huit euros le kilogramme dans nos magasins.

« Nous avons décidé de [créer] cette ferme agricole, dans laquelle nous avons investi beaucoup d’argent. L’objectif est de maîtriser la filière au moins pour la tomate, la salade et certains autres produits. Cela nous garantit une disponibilité quotidienne et permanente de ces produits dans nos magasins. Cela nous permet surtout de proposer un prix très inférieur à celui qui prévalait antérieurement. Lorsque nous avons commencé à vendre la tomate, nous étions en dessous de cinq euros le kilo, ce qui représentait une baisse de prix de 30 % à 40 %, voire 50 %. Détenir cette ferme nous assure aussi une bonne qualité sanitaire de ces produits. C’est également très important, car la plupart des produits que l’on nous vendait contenaient des quantités très élevées de pesticides. Nous pratiquons dans cette ferme une agriculture raisonnée et responsable. » ([562])

Le reste du temps, pour survivre face aux grands groupes et aux gros planteurs, les petits producteurs ont besoin de débouchés dans la grande distribution locale. En effet, l’augmentation de la part d’approvisionnement local ne peut être vertueuse si elle contribue à renforcer le pouvoir des grands groupes. La production locale ne peut pas être une strate supplémentaire de la concentration verticale.

D’autre part, les petits producteurs doivent pouvoir vivre de leur production. Ils ne doivent pas être soumis au pouvoir de marché des grands groupes. Or, le rapporteur a eu connaissance de pratiques de la grande distribution consistant à imposer aux petits producteurs des prix de vente inférieurs aux prix de revient.

En effet, lorsque les grands groupes sont à la fois majoritaires en voix comme producteurs dans les organisations professionnelles et majoritaires en parts de marché comme distributeurs, les petits producteurs n’ont aucune maîtrise du prix de ce qu’ils vendent, et donc de leurs revenus.

À La Réunion, un modèle vertueux semble s’être mis en place. Le groupe LM, principal grossiste en fruits et légumes, est adossé à la société d’intérêt collectif agricole (SICA) « Terre réunionnaise », coopérative détenue à 75 % par les producteurs et à 25 % par les opérateurs. Ils établissent ensemble un planning de production et le groupe LM s’engage à acheter 100 % de la production ainsi programmée avec les producteurs à un prix fixé par référence au marché de gros et jamais inférieur au prix de revient modélisé par lui. Ainsi, la moitié des fruits et légumes consommés sur l’île sont issus de la production locale.

D’autres filières sont également bien structurées à La Réunion, telle la filière « viande » ([563]). L’Association réunionnaise du bétail, de la viande et du lait (ARIBEV), structure interprofessionnelle créée en 1979, regroupe les différents intervenants des filières porcine, bovine et laitière (CPPR, SICA-REVIA, SICA-LAIT), ainsi que les importateurs, les transformateurs et les distributeurs. L’ARIBEV recueille les cotisations volontaires de ses membres et gère également plusieurs fonds d’intervention : la Caisse pour l’orientation et la régulation du marché du porc (CORMAP), le Fonds de développement de l’élevage bovin (FODEBO) et le Fonds de développement de l’élevage laitier (FODELAIT), lesquels financent diverses actions en faveur des éleveurs réunionnais.

Dans une économie ultramarine où les prix sont renchéris par la multiplication des intermédiaires et donc des marges, il est aussi essentiel de réduire le nombre d’intervenants sur la chaîne d’approvisionnement, qu’il s’agisse des produits importés ou de la production locale. Cela passe par le développement des circuits courts, voire des circuits de vente directe, qui existent déjà dans certains territoires, parfois à travers la création de coopératives de commerçants indépendants ([564]).

La commission d’enquête a eu la possibilité d’apprécier un exemple original d’un modèle de distribution différent lors de l’audition des responsables de l’enseigne « Agooti », implantée en Guyane, à Cayenne.

Concernant l’économie coopérative, porteuse de démocratie économique, le rapporteur se réjouit de l’existence, dans chacun des DROM ainsi qu’à Saint-Martin, d’un dispositif local d’accompagnement (DLA) chargé d’accompagner, dans leur développement, les structures de l’économie sociale et solidaire utiles au territoire.

Source : site www.info-dla.fr d’Avise

Le rapporteur souhaite enfin que les exécutifs des territoires ultramarins actent la nécessité de ces changements radicaux de leurs stratégies économiques, par exemple au travers des schémas régionaux et territoriaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) élaborés conformément à l’article L. 4251-13 du code général des collectivités territoriales.

C. À court terme, dÉpasser la tarification du fret en volume pour concentrer les mesures fiscales et aides au fret sur les produits de premiÈre utilitÉ sociale

1. Mettre en œuvre la proposition du préfet de la Martinique et du président du conseil exécutif et baisser conjointement l’octroi de mer sur les produits concernés

Le préfet de la Martinique a fait parvenir au rapporteur une note complète proposant un mécanisme de concentration de l’aide de 750 euros par conteneur équivalents quarante pieds accordée par la compagnie CMA CGM sur les produits dits « de première nécessité », lesquels feraient par ailleurs l’objet d’une baisse d’octroi de mer de la part de la collectivité territoriale de Martinique.

Bien que la réalité de cette aide et de ses effets soit remise en cause par les distributeurs, il s’agirait d’une inflexion bienvenue au principe de tarification du fret en volume et non en valeur, qui majore proportionnellement bien plus les prix des produits de première utilité sociale que ceux, plus élevés, des produits de moindre utilité.

Ce projet a été adressé par la préfecture à la compagnie CMA CGM. Il est extrêmement détaillé, y compris dans ses modalités de fonctionnement.

CMA CGM a assuré par écrit avoir eu de nombreux échanges avec la préfecture de la Martinique et « se [tenir] à disposition pour étudier tous les dispositifs ou mécanismes visant à répercuter la baisse déjà consentie par CMA CGM de 750 euros par conteneur de 40 pieds importé » ([569]). Ils opposent néanmoins l’impossibilité d’identifier les produits susceptibles de bénéficier du dispositif, en l’absence de connaissance du contenu des conteneurs transportés et de la proportion de marchandise éligible.

Toutefois, la préfecture, qui a identifié les codes douaniers des produits éligibles en lien avec la collectivité territoriale de Martinique (CTM), base ce mécanisme sur celui, déjà existant, de l’aide au fret. Elle propose de confier le calcul à un tiers de confiance choisi par CMA CGM, auquel les entreprises adresseraient leurs demandes d’aide. Celles-ci se baseraient sur le document administratif unique (DAU), dont la fonction même est de permettre la taxation des marchandises transportées en fonction de leur nature et de leur quantité. Ainsi, nul besoin, pour mettre en place cette aide, que CMA CGM connaisse le contenu des conteneurs transportés.

La difficulté évoquée par CMA CGM n’est donc pas insurmontable et le rapporteur espère que l’accord permettant la mise en place de ce dispositif en Martinique pourrait donc, être signé le plus rapidement possible.

2. Créer une aide au fret spécifique pour les produits de première nécessité en Outre-mer

Le mécanisme de l’aide au fret est exposé en détail infra.

Toutefois, le rapporteur tient à s’associer à la proposition des membres de la délégation sénatoriale aux Outre-mer d’étudier la possibilité de créer « une aide au fret sur les produits de consommation courante qui ne fragiliserait pas les productions locales », particulièrement dans les situations de double insularité ([570]).

3. Garantir le report in fine sur les prix de ces mesures

Quelles que soient les mesures d’aide prises, il est nécessaire de s’assurer qu’elles profitent bien au consommateur en faisant baisser les prix, et qu’elles ne viennent pas s’ajouter à la rente dont les grands groupes bénéficient déjà.

Ainsi, dans son projet de mécanisme évoqué supra, la préfecture de Martinique écrit-elle, au sujet du projet de charte qui formaliserait cet accord :

« Dans son modèle actuel, [cette] charte qui sera signée par tous les acteurs concernés, et notamment les distributeurs, comporte une obligation de répercussion des baisses décidées par les acteurs en amont, tels que les compagnies maritimes et la CTM.

« Actuellement, la Deets effectue à la fois des contrôles sur pièce (réception des prix pratiqués sur les produits du BQP - et désormais tous les produits correspondant aux codes douaniers définis - par les distributeurs) et effectue aussi des contrôles sur place (relevé des prix en magasin).

« Avec le dispositif envisagé, la Deets disposerait également (i) des montants versés par CMA CGM et (ii) des unités concernées par cette aide (i.e. du nombre de produits concernés par l’aide effectivement proposés à la vente). Elle peut ainsi calculer le montant d’aide octroyé par produit, qui devra se traduire par une baisse équivalente dans les rayons sur les produits concernés, ce qu’elle pourra contrôler tant par son contrôle sur pièce que sur place. » ([571])

Pour le rapporteur, tout dispositif d’aide aux acteurs économiques devrait être accompagné de conditions similaires :

– un engagement écrit des acteurs économiques à répercuter le bénéfice des aides reçues sur les prix ;

– une obligation pour les bénéficiaires de ces aides de transmettre régulièrement à la Deets les données nécessaires au contrôle du respect de ces engagements ;

– des contrôles ciblés par la Deets, sur pièce et sur place, du respect de ces engagements ;

– une publication des résultats de ces contrôles.

D. Agir pour la continuitÉ territoriale numÉrique

L’illectronisme touche davantage les populations ultramarines que les hexagonaux. En effet, 20 % d’entre eux en souffrent contre 15 % de la population vivant dans l’Hexagone. Cette fracture s’accompagne notamment d’un accès à la fibre optique moins généralisé ainsi que d’un nombre plus élevé d’élèves par ordinateur. Il existe donc un réel déséquilibre en Outre-mer, où la continuité territoriale numérique n’est pas garantie.

État des lieux de la connectivitÉ fixe en outre-mer à fin septembre 2021

Source : ARCEP.

nombre d’ÉlÈves par ordinateur

dans les Écoles et Établissements publics en 2018

Source : Ministère de l’Education nationale et de la jeunesse

Il semble donc indispensable de renforcer l’infrastructure des télécommunications. Cela implique d’investir dans le déploiement et la modernisation des infrastructures, notamment en augmentant la couverture des réseaux à haut débit, en installant des câbles sous-marins ou en passant par l’achat de capacités sur les systèmes satellitaires et en améliorant la capacité des réseaux existants. Cela contribuera à réduire les interruptions de service et à améliorer la qualité de la connexion internet.

Les câbles sous-marins et liaisons hertziennes sont donc aujourd’hui des infrastructures essentielles pour tous les territoires ultramarins.

Il est fondamental pour la puissance publique d’investir, de financer et déployer des câbles sous-marins souverains, c’est-à-dire propriété de la collectivité publique, qui pourra exercer ainsi maîtriser le prix de vente aux opérateurs et exercer un contrôle sur les prix qu’ils proposent à leurs clients, entraînant un impact sur le pouvoir d’achat.

Par exemple, en Martinique, un projet de déploiement d’un tel câble est à l’étude, permettant d’améliorer les liaisons entre l’espace caribéen et le reste du monde.

Le choix de la destination d’atterrissement peut se faire de manière plus ambitieuse, en visant un territoire du Sud (Brésil, Cap-Vert ou Sénégal), ou l’Europe (Canaries ou Portugal). L’option « Sud » symbolise un déploiement ambitieux, les routes Internet « Sud – Sud » (Amérique Latine et Afrique) étant peu développées face aux routes « Nord – Nord » (États-Unis – Europe). Cela permettrait ainsi à la Martinique de disposer d’une passerelle importante et d’un positionnement géostratégique mondial, offrant notamment à l’Afrique un accès à l’Amérique Latine et aux États-Unis sans passer par l’Europe. Le coût serait plus important, aux alentours de 130 millions d’euros. L’option « Europe » vers les Canaries ou le Portugal serait la plus chère (supérieure à 150 millions d’euros) mais assurerait à l’Union européenne une souveraineté technique en termes de sécurité informatique en évitant toute interception possible par une puissance étrangère.

Les recettes de cet investissement proviendraient de la revente de service aux opérateurs, et de redevances payées par les collectivités en substitution des marchés publics d’accès à Internet.

La propriété du câble permettrait aussi d’allouer des ressources pour de l’aménagement numérique territorial et régional, avec une forme d’aide directe aux entreprises (par exemple la gratuité des communications Martinique-Guadeloupe) et le développement des échanges caribéens, par l’interconnexion des points d’échanges Internet Martinique-Guadeloupe, et toute île desservie.

D’autre part, la continuité numérique s’incarne aussi dans la nécessité de créer des outils et des logiciels améliorant le fonctionnement des collectivités ultramarines et optimisant le travail des agents de l’administration ce qui implique de lancer des appels d’offres en ce sens. Du point de vue de l’usager, les démarches en ligne doivent être banalisées : tous les actes de la vie quotidienne doivent pouvoir être accomplis de manière dématérialisée dans le but de moderniser le service public et de faciliter la réalisation des démarches par les citoyens et les entreprises en Outre-mer. Il est néanmoins important de toujours maintenir, pour chaque procédure administrative, une alternative simple d’accès à la procédure dématérialisée.

En matière d’illectronisme et de connaissance des outils numériques, priorité doit être donnée à la sensibilisation et à la formation : des programmes visant à promouvoir l’utilisation d’Internet et à développer les compétences numériques des Ultramarins de tous âges doivent être mis en place. Un guichet unique venant en aide aux personnes victimes de la fracture numérique doit être créé, notamment afin de les accompagner dans leurs démarches administratives.

Il est également nécessaire, pour ce faire, de renforcer les équipements informatiques dans les écoles et d’en augmenter le nombre.

La réalisation du Plan France Très Haut Débit doit être poursuivie en Outre-mer. Si « la généralisation de la fibre optique jusqu’à l’abonné et de la 4G pour l’ensemble des Français est indispensable à la résorption des fractures numériques » et si « elle devient d’ailleurs de plus en plus une condition sine qua non d’attractivité des territoires » ([572]), cela vaut a fortiori pour les Outre-mer.

E. RÉformer le financement des hôpitaux ultramarins

Un remodelage du financement de la santé dans les territoires ultramarins pourrait reposer par la définition d’un objectif financier de territoire, un objectif régional de dépenses de l’assurance maladie, adapté aux difficultés de chaque territoire ultramarin, et l’exigence d’une péréquation du surcoût lié à l’insularité.

Dans tous les départements d’outre-mer, les établissements hospitaliers font face à des surcoûts spécifiques liés à leur situation géographique.

Selon la direction générale de l’offre de soins (DGOS), les principaux postes de surcoûts identifiés dans les Outre-mer sont liés aux majorations légales de salaires, aux prix des produits de santé – auxquels s’ajoutent les frais d’approche – ; les surcoûts de « titre 3 » (hôtellerie, énergie, alimentation), le coût des travaux plus élevés – en raison de l’insularité et des conditions naturelles ; la difficulté des évacuations sanitaires, ou encore les flux migratoires.

C’est pourquoi des coefficients géographiques sont appliqués dans les établissements de santé ultramarins, que ce soit pour les tarifs nationaux de l’assurance maladie, les forfaits annuels et la dotation complémentaire des établissements de santé. Ils sont actuellement de 27 % pour la Guadeloupe et la Martinique, 31 % pour La Réunion et la Guyane. Depuis 2006, l’ensemble des territoires ultramarins a bénéficié d’un relèvement de ces coefficients. Par exemple, en 2016, des travaux ont été conduits afin de revaloriser le coefficient de la Guadeloupe, passant de 26 % à 27 % en 2017.

Pour autant, au regard des différentes charges décrites précédemment, il apparaît que les coefficients géographiques actuels ne permettent pas d’absorber les surcoûts subis par les établissements hospitaliers Outre-mer. C’est ce qu’avait d’ailleurs conclu le rapport de Jean-Marc Aubert Réforme des modes de financement et de régulation : vers un modèle de paiement régulé, remis à la ministre des Solidarités et de la santé en janvier 2019 ([573]).

Ce rapport souligne d’ailleurs qu’à chaque fin d’année, une aide exceptionnelle en trésorerie est accordée a posteriori aux établissements de santé, en cas de difficultés permanentes et substantielles constatées. En effet, la grande majorité des établissements ultramarins connaissent des difficultés financières que les pouvoirs publics pallient depuis de nombreuses années, sans réelle remise à plat de l’ensemble du système – « ces difficultés étant liées non seulement à des spécificités objectives de leur réalité mais aussi à des erreurs de gestion antérieure. »

Il est donc urgent, en vue d’assurer un financement réaliste et adapté à la situation des Outre-mer, d’entamer une réflexion globale, non seulement sur les coefficients géographiques, mais également sur le financement global de ces établissements, afin de mieux tenir compte des spécificités de chaque territoire ultramarin.

Les surcoûts ultramarins ne sont pas systématiquement pris en compte dans le dimensionnement des dotations de financement des missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation (MIGAC) ou de dispositifs spécifiques (convention unique recherche, montants forfaitaires, centres de vaccination contre la Covid-19...).

Les recettes des établissements publics sont par ailleurs affectées par les montants élevés de créances irrécouvrables.

Par ailleurs, les centres de recours isolés que sont les centres hospitaliers universitaires ultramarins doivent assurer la mise en place, et le maintien, l’adaptabilité qualitative et quantitative d’un certain nombre de prises en charge de pathologies. De plus, ces établissements doivent développer une offre de soins de proximité et de recours structurellement déficitaire au vu du bassin desservi.

Il est donc nécessaire de mettre en place un financement des missions d’intérêt général dédié pour financer cet aspect nécessaire dans une logique d’égalité des chances des patients de ces territoires. L’enjeu serait donc d’évoluer vers un modèle adaptable en capacité de gommer une partie de ces surcoûts.

En effet, les difficultés actuelles entravent le bon fonctionnement des hôpitaux ultramarins, bloqués dans une architecture déficitaire, alors que la taille des territoires contribue à faire d’eux des employeurs et des clients majeurs dans le tissu économique. Le renoncement aux soins crée un cercle vicieux du déficit, qui freine l’investissement et induit un déficit de qualité et d’image.

F. Encourager les Échanges Économiques rÉgionaux

1. Deux régimes distincts de gestion de la politique commerciale

En matière de politique commerciale, les Outre-mer français dépendent de deux régimes distincts, suivant qu’ils appartiennent ou non au marché unique européen :

– les régions ultrapériphériques (RUP) – la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, La Réunion, Saint-Martin, mais aussi les îles Canaries (Espagne), les Açores et Madère (Portugal) – font partie du territoire douanier européen : la politique commerciale et les accords commerciaux relèvent de la compétence exclusive de l’Union européenne (articles 3 et 207 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Le traité de Lisbonne a étendu cette compétence aux investissements directs étrangers et a conféré au Parlement européen le rôle de colégislateur, avec le Conseil, sur les questions commerciales. Au nom de tous les pays de l’Union européenne, la Commission européenne traite de questions relatives au commerce, notamment par la négociation d’accords commerciaux avec des pays tiers, sur la base d’un mandat délivré par le Conseil. Ces accords sont conclus à la majorité qualifiée, sauf dans le cas des accords portant sur le commerce de services, la propriété intellectuelle, les investissements étrangers directs, les services audiovisuels et culturels, les services sociaux, d’éducation et de santé, que le Conseil doit adopter à l’unanimité ;

– les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) – la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon les Terres australes et antarctiques françaises et Wallis-et-Futuna, ainsi qu’Aruba, Bonaire, Saint-Eustatius et Saba, Curação, Sint-Maarten (Pays-Bas) et le Groenland (Danemark) – ne font pas partie de l’union douanière et peuvent ainsi déterminer eux-mêmes leurs règles commerciales et les accords de libre-échange.

Ainsi si les PTOM disposent de la capacité de développer des échanges avec les territoires de leur bassin géographique, les RUP et donc essentiellement les départements d’outre-mer (DOM) doivent le faire dans un cadre européen.

2. Des échanges économiques largement dirigés vers l’Hexagone et vers l’Europe

Comme le récapitule M. Sébastien Mathouraparsad ([574]), pour l’ensemble des DOM, la plupart des secteurs sont essentiellement orientés vers la satisfaction des besoins du marché intérieur. Seul le secteur de l’hôtellerie-restauration tire une partie importante de ses revenus des ventes à l’exportation.

IntensitÉs sectorielles à l’exportation pour l’ensemble des Dom

(en %)

Source : Sébastien Mathouraparsad, Bernard Decaluwé, op. cit.

Le rhum et la banane sont évidemment deux produits phares du commerce extérieur des Outre-mer. Les Antilles écoulent à l’étranger respectivement 28 % pour la Guadeloupe et 30 % pour la Martinique de leur production. La Guadeloupe et La Réunion exportent plus de la moitié de leur production de rhum (respectivement 51 % et 52 %), la Martinique le tiers et la Guyane 13 %.

Dans la branche de l’énergie, près de 20 % de la production de l’ensemble des DOM est exportée. Toutefois, des différentiations apparaissent clairement. La Guyane exporte plus de la moitié de sa production d’industries extractives qui correspond à de l’or (51 %) et La Réunion en exporte 21 %. À La Réunion également, les importations de produits raffinés sont essentiellement réexportées et en Martinique une partie des importations de produits bruts est raffinée pour approvisionner le marché local et le reste du raffinage est destiné aux marchés régionaux (Guadeloupe et Guyane essentiellement).

Le transport est le service le plus exporté en Guyane (81 %) en raison des activités du spatial. La production du secteur spatial étant essentiellement le résultat de contrats avec l’étranger, toute sa production est exportée. Grâce à ce secteur, la Guyane est l’économie la plus exportatrice des DOM.

Ainsi on constate donc que la production ultramarine est essentiellement tournée vers la satisfaction du marché intérieur et que sa capacité d’expansion est relativement limitée. Seuls trois ou quatre secteurs peuvent s’appuyer sur les marchés étrangers pour favoriser leur croissance. Les branches les plus génératrices de recettes d’exportation sont les transports (en Guyane et en Guadeloupe), l’industrie extractive (en Guyane et à La Réunion), la banane (aux Antilles) et le rhum dont le commerce permet à toutes les régions d’écouler presque 50 % de la production, les filières banane et canne-sucre-rhum bénéficiant de mesures de soutien particulières.

Si l’on examine les zones destinatrices des exportations des DOM, la forte exportation de la Martinique vers les pays caribéens, repose principalement sur les exportations de carburant à destination de la Guadeloupe. Cet élément mis à part, la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique sont très semblables. Si La Réunion importe peu des pays océaniens, en revanche cette destination représente plus du quart de ses exportations totales.

Exportations par zone par Dom

(en %)

Source : Sébastien Mathouraparsad, Bernard Decaluwé, op. cit.

Pour l’ensemble des DOM, 62 % de la demande de produits industriels sont couverts par des importations.

Si l’on analyse les données plus fines par types de produits et par territoire, l’approvisionnement en produits de raffinerie, biens manufacturiers et industries agroalimentaires dépend des marchés étrangers. Le rhum est essentiellement importé en Guyane (79 % de la consommation est d’origine importée) alors que les autres territoires profitent d’une production locale. Autre particularité guyanaise, seule cette région importe des activités spécialisées, scientifiques et techniques, importations liées aux activités du Centre national d’études spatiales (Cnes). Par ailleurs, seule La Réunion importe du carburant raffiné. Dans les départements français d’Amérique, c’est une entreprise qui importe le pétrole brut en Martinique avant de le raffiner et desservir les marchés guadeloupéens et guyanais.

Taux de pÉnÉtration sectorielle des importations par Dom

(en %)

Source : Sébastien Mathouraparsad, Bernard Decaluwé, op. cit.

Du point de vue de la fiscalité qui touche le commerce extérieur, les produits du rhum, des activités scientifiques, des autres services des produits agroalimentaires sont les plus taxés (surtout le rhum en Guyane et les activités scientifiques en Martinique).

Si on prend l’exemple martiniquais, selon le bilan économique 2021 de l’Insee, la France hexagonale reste le partenaire commercial privilégié de la Martinique. Hors produits pétroliers, 73 % des importations proviennent de France hexagonale (+ 1 point par rapport à 2020) et 74 % des exportations y sont envoyées (+ 1 point par rapport à 2020).

Derrière la France hexagonale, l’Union européenne (hors France et produits pétroliers) est le second fournisseur de la Martinique avec une part de 13 % des importations, stable par rapport à 2020. Les échanges avec les autres pays de la Caraïbe (hors produits pétroliers) restent faibles avec 1,3 % du montant des importations et 0,8 % de celui des exportations.

En résumé, les chiffres indiquent clairement que les quatre régions affichent les mêmes symptômes : faiblesse de l’activité réelle à l’exportation et domination des entreprises étrangères pour l’approvisionnement en produits importés. Mais, ils révèlent aussi qu’elles ont certaines différences qui tendent à les caractériser.

3. Les possibilités de développer les échanges nécessitent d’utiliser le cadre européen mais également de veiller à ne pas concurrencer les productions locales

Un nouvel accord de partenariat a été conclu le 3 décembre 2020 entre l’Union européenne (UE) et les pays de l’Organisation des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Cet accord s’inscrit dans une tradition d’échanges engagés avec la Convention de Lomé de 1975.

L’accord de Cotonou du 23 juin 2000 a succédé aux conventions de Lomé (1975, 1979, 1984, 1989), qui avaient instauré un régime commercial très favorable pour les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique). Dans le cadre des conventions de Lomé, les produits exportés des pays ACP vers l’Union européenne (UE) étaient exemptés de droits de douane et n’étaient pas soumis aux restrictions quantitatives sur les importations, à l’exception notable des produits agricoles soumis à une organisation commune de marché (OCM) ou à une réglementation européenne.

L’accord de Cotonou a établi un nouveau régime commercial fondé sur un libre-échange tenant compte de la situation des pays ACP. En application depuis 2003, pour une durée de 20 ans, il prévoit une aide financière révisable tous les cinq ans (13,5 milliards d’euros pour les cinq premières années).

Plus complet que les accords de Lomé, cet accord de Cotonou repose sur trois axes : coopération au développement, coopération économique et commerciale et dialogue politique.

Dans ce cadre, l’Union européenne a négocié des accords de partenariat avec différentes organisations régionales.

Ainsi, avec l’Amérique centrale (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Panama), un accord d’association, premier accord de région à région de ce type conclu par l’Union européenne, a été signé en juin 2012 et ratifié par le Parlement européen en décembre 2012. Cet accord pose comme objectif la mise en place d’un partenariat politique privilégié et libéralise également le commerce des produits industriels et la pêche, en éliminant la plupart des droits de douane sur les échanges agricoles. Le chapitre commercial de l’accord est entré provisoirement en vigueur en 2013 (à des dates différentes selon les pays).

Selon l’étude menée en 2023 par la Commission européenne sur l’impact de cet accord ([575]) , bien que les exportations globales de sucre de la Guadeloupe et de La Réunion n’aient pas été significativement affectées par l’accord, les exportations concurrentes des pays d’Amérique centrale ont partiellement impacté le sous-secteur des exportations de sucres spéciaux à haute valeur ajoutée. L’étude affirme notamment que les exportations de sucres spéciaux en provenance des pays ACP ne représentent qu’1,5% de l’ensemble du marché du sucre de l’Union européenne. L’accord UE-Amérique Centrale a également entraîné une augmentation notable des exportations de bananes en provenance d’Amérique centrale vers l’Union européenne, avec le Costa Rica et le Guatemala en tant que principaux bénéficiaires de ce marché. Ces pays ont gagné des parts de marché auprès des pays Andins et des pays de l’Union européenne, y compris les régions ultrapériphériques, sur un marché de la banane en expansion au sein de l’Union européenne. Toutefois, le rapport souligne que le Programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (Posei) ainsi que les programmes de développement rural ont contribué à soutenir la production de bananes au sein de l’Union européenne, malgré l’augmentation des volumes d’importation et de la concurrence sur le marché européen. Le rapport explique également que la Commission européenne reste vigilante quant à l’évolution du marché de la banane de l’Union européenne, y compris les flux commerciaux des régions ultrapériphériques vers l’UE.

Cette étude met en évidence la nécessité de prendre en compte les spécificités des RUP dans la mise en œuvre des accords commerciaux et indique que des mesures de soutien adéquates et adaptées doivent être mises en place pour garantir la compétitivité des industries bananières et sucrières de ces régions face à la concurrence des pays d’Amérique centrale.

Avec le Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay), les négociations en vue d’un accord d’association, englobant le dialogue politique, la coopération et le libre-échange, ont commencé en 1999. Au bout de vingt ans de négociations (suspendues entre 2004 et 2010), l’Union européenne et le Mercosur sont parvenus, en juin 2019, à un accord politique sur le chapitre relatif au commerce de l’accord d’association et, en juin 2020, sur les dernières questions restées en suspens dans ses chapitres consacrés à la politique et à la coopération. Le texte de l’accord va faire l’objet d’une révision juridique et sera ensuite envoyé au Parlement européen et aux États membres pour être ratifié. Une fois l’accord entré en vigueur, les exportations de l’Union vers le Mercosur bénéficieraient de la suppression des droits de douane sur 91 % des marchandises ainsi que de l’abaissement des droits sur un certain nombre de ses produits. L’Union supprimerait, quant à elle, les droits sur 92 % des biens importés du Mercosur, mais maintiendrait les contingents tarifaires sur les produits agricoles sensibles.

Les relations UE-Caraïbes se caractérisent par une superposition de cadres institutionnels. L’interlocuteur essentiel de l’Union européenne dans le cadre du dialogue birégional est le Cariforum. Sur les seize membres que compte l’organisation, quatorze — Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, la Barbade, le Belize, la Dominique, la Grenade, le Guyana, Haïti, la Jamaïque, Saint-Christophe-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, le Suriname et Trinité-et-Tobago — sont membres de la Communauté des Caraïbes (Caricom). La République dominicaine (État signataire de l’accord de Cotonou et de l’APE) et Cuba (doté d’un statut spécial) en sont également membres.

Dans le cadre de ces accords, les RUP ont donc la possibilité d’importer des produits pouvant se substituer à des produits venant du continent européen, avec deux limites : la question des normes applicables (cf. supra) ; mais également le maintien de quotas d’importation sur les produits agricoles, notamment ceux qui pourraient venir concurrencer les productions des RUP.

Dans ce cadre, de nouvelles solutions restent à trouver et à intégrer aux accords commerciaux entre l’Union européenne et les blocs régionaux ACP :

– des clauses de sauvegarde, permettant d’éviter une concurrence inégale sur les productions communes au bloc régional partenaire et aux RUP, comme le prévoit le projet d’accord entre l’Union européenne et le Mercosur ?

– des quotas pour les productions les plus sensibles ?

– une réciprocité asymétrique en matière d’ouverture commerciale ?

Dans sa réponse aux questions écrites envoyées par le rapporteur de la commission d’enquête, M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, affirme que « La France consulte et tient compte des intérêts offensifs et défensifs des DROM dans la position qu’elle porte au Conseil de l’UE : consultations des administrations concernées et des fédérations professionnelles dans les secteurs clés. Nous maintenons une vigilance permanente sur les filières sensibles et l’UE reconnaît notre expertise en la matière. Les principaux intérêts des Outre-mer dans le cadre des accords de libre-échange concernent la banane, le sucre et le rhum. Des mesures de sauvegarde peuvent aussi être instituées, lorsque les conditions sont réunies et que cela est nécessaire, afin de protéger les marchés ultramarins. L’État a également proposé au moment de la révision de la politique commerciale de l’UE d’améliorer l’intégration régionale des territoires ultramarins en portant, par exemple, une évolution de l’approche sur les études d’impact ex ante et ex post de nos accords commerciaux au niveau UE, de manière à fournir des chiffrages sectoriels spécifiques aux RUP et donc des éléments d’appréciation, notamment pour adopter d’éventuelles mesures de sauvegarde. La France continue de porter cette approche auprès de la Commission lors de chaque nouvelle négociation commerciale. Il pourrait aussi être proposé à la Commission, si les DROM y voient un intérêt, de développer des modalités de dialogue entre les RUP et les pays du groupe ACP dans le cadre des APE. » ([576])

4. Le développement d’une diplomatie économique dans le cadre régional

La loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des Outre-mer dans leur environnement régional, dite « loi Letchimy », a élargi les possibilités de coopération régionale en libérant davantage l’action extérieure des collectivités territoriales. En effet, ces dispositions permettent, sous certaines conditions, aux collectivités territoriales françaises de signer des conventions avec des États. Cette possibilité, jusqu’alors réservée au seul cadre juridique des outils européens existants, limitativement énumérés à l’alinéa premier de l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales, se trouve désormais étendue « pour les besoins d’une coopération territoriale ou régionale ».

Le champ de l’action extérieure des collectivités territoriales a été ouvert à tous les accords internationaux antérieurs approuvés par la France, à l’exécution de tout programme de coopération régionale également approuvé par la France, mais également à tout autre groupement de coopération transfrontalière, régionale ou interterritoriale à venir. Cette évolution, qui a été progressive, tend à permettre aux collectivités territoriales de développer davantage leurs échanges avec les pays de leur environnement régional. En effet, bien que la coopération régionale décentralisée actuelle semble portée par un succès certain, des obstacles, de fait ou de droit, subsistent et limitent sa pleine efficacité. Ainsi, la loi Letchimy permet aux collectivités territoriales d’inscrire leurs efforts de coopération dans un cadre juridique précis, ce qui ne fait que légitimer leur rayonnement au sein de leurs environnements régionaux respectifs.

Bien que la loi vise essentiellement à combattre les obstacles à la coopération extérieure des collectivités d’outre-mer mentionnées à l’article 73 de la Constitution, elle entraîne une évolution majeure au profit de toutes les collectivités territoriales françaises, notamment frontalières, désormais porteuses d’une diplomatie de proximité.

Ainsi, parmi les forums de coopération de la Caraïbe, la Guadeloupe et la Martinique sont membres associés de l’Association des États de la Caraïbe depuis 2014, comme Saint-Martin depuis 2016. Au sein de l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale, la Martinique est membre associé depuis 2015 et la Guadeloupe depuis 2019.

Depuis 2012, la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique se sont portées candidates pour adhérer à la Communauté caribéenne (Caricom). Or, ce n’est que le 5 juillet 2023 que leur candidature a été acceptée pour devenir à terme membres associés de cette organisation à vocation d’intégration régionale ([577]). Au cours de ces cinquante dernières années, l’organisation a créé des institutions régionales qui interviennent dans les domaines de l’éducation, de la santé, de l’agriculture, de la gestion des catastrophes naturelles, le changement climatique et la sécurité, même si la mise en place d’un espace économique commun n’a pas encore abouti. Cependant, les opportunités ouvertes par cette adhésion sont énormes tant en termes de développement économique que de partenariats multiples.

5. Élargir le marché et développer des productions à échanger

Cependant, le développement des échanges nécessite également le développement d’une production endogène (cf. infra), qui permette de développer non seulement les importations mais également de proposer des produits à valeur ajoutée issus d’une production locale.

En effet, les productions des voisins des DOM sont souvent très similaires aux productions internes, avec des salaires et des coûts de production nettement inférieurs.

Dans ce cadre, il convient de favoriser le développement de produits à échanger à valeur ajoutée, qui correspondent aux besoins des États proches et aux potentialités des DOM.

Ainsi dans le cadre du programme-cadre organisant l’action extérieure de la collectivité territoriale de Martinique dans un territoire du bassin caribéen adopté par l’Assemblée de Martinique le 23 mars 2023, la collectivité territoriale prévoit de négocier des accords dans ses champs de compétences avec un ou plusieurs États, territoires ou organismes régionaux au sein du Bassin Amérique-Caraïbe. Ces accords pourront notamment permettre la mise en œuvre concrète d’Erasmus Caraïbe, prévoir de nouvelles coopérations médicales notamment en matière de cancérologie et faciliter les échanges de matières premières pour la diversification des sources d’approvisionnement.

Elle prévoit ainsi de faciliter l’importation de matières premières pouvant permettre la constitution de filières d’activité et d’industries nouvelles de transformation, pouvant constituer des productions destinées à la consommation locale mais surtout à l’exportation de produits manufacturés et créer des emplois localement, afin d’agir sur le déficit démographique de la Martinique.

Ces productions à échanger pourraient être des produits mais également des services : les départements d’outre-mer disposent d’infrastructures publiques en matière d’éducation ou de santé qui pourraient permettre de proposer des services à valeur ajoutée dans l’espace régional. Ainsi les structures hospitalières ultramarines pourraient être le point de départ d’une politique raisonnée de développement de la recherche, d’offres de services médicaux spécialisés et notamment hospitaliers à destination d’une clientèle régionale, qui n’a pas souvent accès à une prestation médicale de qualité dans les autres pays de la zone.

Il serait possible de construire des territoires de spécialisation mettant en valeur les savoir-faire et les expertises locales des territoires ultramarins, permettant de développer une offre de services, par exemple dans le domaine de la santé ou de la biodiversité, pour devenir des centres régionaux (hub) de services, de recherche et d’innovation.

Cette stratégie pourrait s’inscrire dans « la stratégie martiniquaise du triangle du progrès », défendue par M. Serge Letchimy, président du conseil exécutif de la Martinique : « Une volonté de réancrer la Martinique dans sa région, à l’interface entre l’Europe, bien sûr, mais aussi les Amériques et la Caraïbe. Nous ne pouvons plus être dépendants des flux exclusifs orientés vers et depuis l’Hexagone. » ([578]) L’objectif consiste en l’importation de matières premières en provenance de la Grande Caraïbe et des Amériques afin d’être transformé en Martinique en vue d’une exportation vers l’Europe, l’Afrique et le reste du monde, en tirant profit du positionnement géographique et institutionnel de la Martinique, territoire français et région ultra-périphérique, afin de créer de l’emploi et contribuer à la structuration de filières d’entreprises de transformation en créant de la valeur ajoutée et en attirant de l’investissement productif sur le territoire martiniquais.

Il apparaît nécessaire de développer une offre industrielle d’activités de transformation, à partir de matières premières importées des voisins géographiques des bassins régionaux les plus proches. Ces produits transformés pourraient ensuite être exportés vers l’Hexagone ou les autres pays de l’Union européenne. Il s’agit de créer des filières nouvelles issues de potentialités économiques existantes pour générer de l’activité, donc de la richesse et de l’emploi localement. Cela permettra d’augmenter la production locale, mais aussi de négocier les coûts du transport maritime en faisant repartir des conteneurs remplis des produits d’exportation.

G. Encourager la vente des produits provenant des Outre-mer dans l’Hexagone

Si les territoires ultramarins concentrent leurs importations sur les produits provenant de la France hexagonale, il est difficile d’estimer que les produits ultramarins soient commercialisés à hauteur de ce qu’il faudrait dans les réseaux de distribution hexagonaux.

Or, il s’agit d’un élément crucial, non seulement pour favoriser le développement d’activités économiques productives, mais également pour optimiser le retour des conteneurs, qui aujourd’hui repartent trop souvent à vide, faute de produits à exporter. Ainsi, comme le reconnait Stéphane Hayot, « en Martinique, par exemple, le coût d’acheminement d’un conteneur vide de métropole jusqu’à destination s’élève à plus de 5 000 euros » ([579]). En l’absence de clients pour commander l’acheminement de conteneurs entre les Outre-mer et l’Europe, les armateurs répercutent le coût de retour des conteneurs sur leurs tarifs.

L’absence de perspective de développement économique peut également avoir des conséquences sur sa desserte, et in fine sur les coûts d’acheminement pour le consommateur ultramarin. En réponse aux questions écrites du rapporteur, l’armateur Mærsk a ainsi écrit qu’il « procédait en effet à l’affrètement d’espaces auprès de CMA CGM à destination des Antilles françaises. Cet affrètement d’espaces a pris fin au 31 mars 2023. L’arrêt de cette activité s’explique notamment par le faible volume de marchandises transportées vers les Antilles et une balance commerciale déficitaire. Mærsk n’était pas en mesure d’obtenir des conditions compétitives et de maintenir ainsi une activité de fret économiquement viable vers les Antilles. La desserte des Antilles par Mærsk était déjà déficitaire depuis de nombreuses années. » ([580]) . De la même manière, à Mayotte, une délégation de la commission d’enquête a pu constater combien la baisse du nombre de rotations de navires vient compliquer la vie des distributeurs et des Mahorais en rallongeant fortement les délais d’acheminement entre l’Europe et Mayotte.

Si les règles du marché unique européen interdisent de prioriser la production nationale sur les autres productions dans l’espace économique européen, il importe de développer les exportations vers l’Hexagone en créant des débouchés pour la production locale ultramarine.

Cela pourrait passer par la multiplication des actions autour de la valorisation et de sensibilisation aux qualités des produits ultramarins dans l’Hexagone. Les évènements tels que la Grande Exposition du Fabriqué en France doivent favoriser la présence de produits ultramarins : en 2021 sur 126 produits, 9 provenaient des Outre-mer.

Il conviendrait également de renforcer les partenariats entre l’Hexagone et les collectivités des Outre-mer, à l’image de l’accord entre le président du conseil exécutif de Martinique, Serge Letchimy et la présidente de la région Île-de-France, Valérie Pécresse dont le but est de favoriser l’importation en Hexagone de produits martiniquais, par exemple en favorisant le recours aux produits ultramarins en circuits courts dans la restauration des lycées.

Il faudrait également renforcer la visibilité des produits des Outre-mer dans les commerces d’Hexagone en investissant dans des campagnes de promotion de grande ampleur mais aussi en mettant en valeur les produits sur les étals des magasins.

Enfin, il serait possible de créer des marques d’excellence afin de valoriser les productions ultramarines et renforcer les labels existants. Des labels sont déjà mis en place, par exemple en Guadeloupe, le label « Môso Tè La » a été mis en place afin de protéger les récoltes non polluées par le chlordécone ou autres pesticides, à La Réunion, le label « 100 % La Réunion » garantit des productions intégralement locales.

Il existe également le label européen dit « RUP » permettant de valoriser la qualité et la localité notamment des produits guyanais et antillais.

H. Aller plus loin : vers un nouveau modÈle Économique

Si ces propositions précitées sont attendues, elles ne seront qu’une première étape.

Dans l’esprit du rapporteur, il importe d’enclencher une dynamique de développement des territoires ultramarins, dans une démarche d’aide à la fois massive et temporaire.

Face à un malade en arrêt cardiaque, il convient d’entreprendre sans attendre un déchoquage, afin de le réanimer et de lui permettre de retrouver pleinement toutes ses fonctions vitales. C’est le sens de l’effort qu’il demande à l’État en faveur des territoires ultramarins.

1. Déchoquer les économies ultramarines par un effort massif et temporaire

a. Rétablir le niveau de l’abattement fiscal pour redonner du pouvoir d’achat aux ménages

D’une manière générale, le calcul de l’impôt sur le revenu obéit aux mêmes règles dans les départements d’outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte) que dans l’Hexagone. Ainsi, l’impôt brut obtenu en appliquant le même barème qu’en France hexagonale supporte, s’il y a lieu, le plafonnement des effets du quotient familial.

Toutefois, en vertu d’une disposition en vigueur depuis 1960 ([581]) modifiée et codifiée depuis lors au 3 du I de l’article 197 du code général des impôts (CGI), pour les contribuables domiciliés dans ces départements, le montant de l’impôt obtenu par application du barème est diminué d’une certaine proportion.

La réduction d’impôt sur le revenu en faveur des contribuables domiciliés dans les DOM avait pour objectif d’adapter le régime fiscal à chacun d’entre eux, compte tenu de leur situation économique propre et des nécessités de leur développement en tenant compte notamment du coût de la vie. Il s’agissait de tenir compte du coût de la vie dans ces départements et de faciliter le recrutement des cadres et des techniciens.

Le montant de l’impôt ainsi déterminé est ainsi réduit :

– de 30 %, pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion ;

– de 40 %, pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte.

Dans le cadre de l’article 16 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, le Gouvernement a entrepris d’abaisser les montants maximaux de la réduction d’impôt sur le revenu pour résidence dans les départements d’outre-mer :

– pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, le plafond de la réduction d’impôt possible est passé de 5 100 euros à 2 450 euros ;

– pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte, le plafond de la réduction d’impôt possible est passé de 6 700 euros à 4 050 euros.

Selon les évaluations des voies et moyens annexés au projet de loi de finances pour 2019 ([582]), la réduction d’impôt sur le revenu en faveur des contribuables domiciliés Outre-mer représentait, en 2017, une dépense fiscale de 402 millions d’euros et a bénéficié à 449 304 foyers.

Le Gouvernement a estimé qu’« En contradiction avec l’objectif poursuivi, ce dispositif ne bénéficie pas aux contribuables les plus modestes. Il est concentré sur les ménages les plus aisés et vient limiter la progressivité de l’impôt sur le revenu. Il ne contribue donc pas à réduire les inégalités de revenus, plus marquées dans les départements d’outre-mer qu’en métropole. » ([583])

Selon le Gouvernement, 86 % de l’avantage fiscal était concentré sur les contribuables dont le revenu est situé parmi les 20 % les plus élevés. Complétant ce constat, l’évaluation préalable précisait qu’au titre des revenus de l’année 2016, le plafonnement « ne concerne qu’une part infime des contribuables bénéficiaires » : seuls 2,1 % des contribuables bénéficiaires du dispositif en 2017 atteignaient les plafonds.

D’après l’évaluation préalable, cette mesure aurait permis un gain de recettes de 70 millions d’euros. Cette somme a servi à alimenter le fonds exceptionnel d’investissement (FEI) créé par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des Outre-mer et qui a pour objet d’apporter une aide financière aux personnes publiques qui réalisent dans les départements et collectivités d’outre-mer des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de manière déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local, en complément des opérations arrêtées dans le cadre des contrats de projets et de développement.

Le rapporteur observe que cela revient à faire financer le développement des investissements Outre-mer en grande partie par la solidarité des contribuables de l’Outre-mer eux-mêmes, et non par la solidarité nationale, alors que la très grande majorité d’entre eux sont déjà en grande et grave difficulté.

Cependant, le rapporteur estime que cette mesure, qui a touché particulièrement les classes moyennes (toutes les personnes dont le revenu mensuel est égal ou supérieur à 2 450 euros en Guadeloupe et en Martinique) a porté un coup direct et sec au pouvoir d’achat des ménages des départements et régions d’outre-mer, disproportionnée dans ce contexte où la vie chère représente un défi majeur. Ces mêmes citoyens ne bénéficient pas d’un niveau de services publics d’État comparables à celui de l’Hexagone.

Il conviendrait ainsi de revenir sur cette mesure incomprise par les Ultramarins.

b. Garantir le réinvestissement des recettes de TVA dans le développement de chaque territoire

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est perçue dans trois départements et régions d’outre-mer, en sus de l’octroi de mer. Ces territoires ultramarins bénéficient d’un régime de TVA allégé par rapport à l’Hexagone :

- les taux de TVA sont plus faibles que dans l’Hexagone : en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, 8,5 % pour le taux normal au lieu de 20 % et 2,1 % pour le taux réduit en lieu et place de 5,5 % ;

- en outre, la TVA n’est « provisoirement » pas appliquée en Guyane et à Mayotte ([584]).

Cependant ce régime particulier répond, d’une part, aux difficultés structurelles et conjoncturelles de ces territoires ultramarins, notamment en termes de niveau de vie qui est en moyenne nettement inférieur à celui de l’Hexagone, de taux de précarité et de chômage accru ou encore de forte captivité des consommateurs vis-à-vis des prix pratiqués sur le marché, du fait des contraintes d’éloignement, d’insularité et d’exiguïté dans les Outre-mer.

Selon le rapport de la Ferdi ([585]) précité, la TVA collectée dans les DROM rapporte pratiquement un milliard d’euros à l’État :

Produits des Principaux impôts collectÉs dans les DROM en 2017

(en millions d’euros)

Contrairement aux autres impôts – octroi de mer, droits d’enregistrement et impôts locaux, dont les impôts fonciers, la taxe d’habitation, la contribution foncière des entreprises, la contribution économique territoriale et la taxe locale sur les mutations – le produit de la TVA alimente le budget de l’État et non celui des collectivités locales – départements, régions, collectivités uniques, communes ou leurs groupements.

Pour le rapporteur, la situation économique des départements et régions d’outre-mer justifie que cette recette d’État n’alimente pas le budget général et soit réinjectée pour aider le territoire où elle a été collectée.

Dans ce cadre, M. Sébastien Mathouraparsad a émis une proposition intéressante sur l’utilisation du produit de la TVA collectée dans les DROM, lors de son audition : « on pourrait conserver le produit de la TVA, utiliser le premier alinéa de l’article 294 du code général des impôts, qui exonère de cette taxe la Guyane et Mayotte, et reverser ce produit aux ménages modestes, situés sous le seuil de bas revenu. Cela créerait du revenu pour ces agents. Il faut conditionner le bénéfice des aides : la perception de l’allocation par ces ménages serait subordonnée à la consommation de produits locaux, ce qui stimulerait la production locale et créerait de l’emploi. […] En Guadeloupe, [ce scénario] aboutirait à une réduction de 2 points du taux de pauvreté – ce qui revient à faire passer 8 000 personnes au-dessus du seuil de bas revenu –, de 2 points du taux de chômage, et une augmentation de 1 point du taux de croissance. Ce dispositif vertueux permettrait ainsi de travailler à résoudre des problèmes criants : pauvreté, chômage, faiblesse de la production locale. » ([586])

Si un dispositif qui ne permettrait que l’achat de produits locaux serait sans doute incompatible avec les règles du marché unique européen, il serait possible d’atteindre le même objectif en ciblant indirectement des gammes de produits et de services qui sont essentiellement produits localement : les produits frais issus des circuits courts et les services en présentiel.

c. Renforcer les zones franches d’activité nouvelle génération dans les DROM en portant à zéro toute la fiscalité des PME et en supprimant notamment les cotisations sociales pour les embauches sous conditions

i. Les zones franches d’activités nouvelle génération

Créé par l’article 19 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, le régime d’aide à finalité régionale, dénommé « Zones franches d’activités nouvelle génération » (ZFANG), s’inscrit dans le cadre des politiques publiques conduites en Outre-mer pour développer le tissu économique de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion, de la Guyane et de Mayotte. Cette aide au fonctionnement vise à optimiser le financement du cycle d’exploitation des entreprises et à améliorer leur compétitivité.

Le dispositif accompagne prioritairement certains secteurs clefs pour le développement des territoires ultramarins. Ce dispositif simplifie et met en cohérence les dispositifs fiscaux zonés applicables Outre-mer, en remplaçant en Outre-mer les dispositifs de zones de revitalisation rurale et de zones franches urbaines et en renforçant le régime des zones franches d’activités par des taux d’exonération relevés et recentrés sur les activités et les territoires les plus en difficulté.

Les entreprises implantées dans les ZFANG peuvent bénéficier d’abattements sur l’imposition sur les bénéfices, sur la taxe foncière sur les propriétés bâties et facultativement d’une exonération de cotisation foncière des entreprises.

Elles doivent, à la clôture de l’exercice au titre duquel est pratiqué l’abattement, employer moins de 250 salariés et réaliser un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros. Les PME doivent exercer comme activité principale l’une des activités suivantes : activité agricole, activité industrielle, activité commerciale, activité artisanale.

En ce qui concerne l’impôt sur les bénéfices, le montant de l’abattement est égal à 50 % des bénéfices pour un montant maximum égal à 150 000 euros par an. L’abattement s’applique aux bénéfices et plus-values réalisées dans les DOM, à l’exclusion des plus-values de réévaluation d’éléments d’actifs. Un taux majoré de 80 % est applicable pour les entreprises situées en Guyane et Mayotte, et pour les entreprises situées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion exerçant leur activité dans certains secteurs d’activité (recherche et développement, technologie de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement, énergies renouvelables, bâtiments et travaux publics, transformation de produits destinés à la construction, production cosmétique et pharmaceutique).

Lorsque l’entreprise réalise des bénéfices soumis à des taux d’abattement différents, l’abattement total ne peut excéder 300 000 euros, dont 150 000 euros au plus sur les bénéfices éligibles à l’abattement de droit commun.

En ce qui concerne la taxe foncière sur les propriétés bâties, sauf délibération contraire de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), le taux de l’abattement est fixé à 50 % de la base d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties, et à 80% pour les immeubles situés en Guyane ou à Mayotte ou selon certaines conditions.

De la même manière, les entreprises éligibles au dispositif ZFANG bénéficient d’un abattement de cotisation foncière des entreprises de 80 % minimum. Il peut être de 100% pour les entreprises situées en Guyane ou à Mayotte, en Guadeloupe, Martinique ou à La Réunion, sous certaines conditions.

ii. Les dispositifs d’aide fiscale à l’investissement en Outre-mer

Les dispositifs d’aide fiscale à l’investissement productif en Outre-mer poursuivent comme objectif de favoriser le développement économique et social des DOM, des COM et de la Nouvelle-Calédonie, et ainsi d’aider les entreprises ultramarines non seulement à se créer, mais également à se développer et diversifier leurs activités.

Les bénéficiaires des aides fiscales diffèrent selon les mécanismes d’aide mobilisés et les territoires sur lesquels les investissements sont réalisés.

S’agissant des investissements productifs ou des logements intermédiaires ou sociaux exploités dans les COM, territoires disposant de l’autonomie fiscale, l’investissement est systématiquement réalisé dans le cadre de schémas intermédiés. Ils consistent notamment en des schémas locatifs, dans lesquels des personnes tierces à l’exploitation, les investisseurs, vont réaliser un investissement, le louer, pendant cinq ans généralement, à l’entreprise exploitante et bénéficier de l’avantage fiscal. En contrepartie, ces investisseurs sont notamment tenus de rétrocéder une partie de l’avantage fiscal global obtenu à l’exploitant, sous forme d’une baisse du montant des loyers et d’une diminution du prix de cession de l’investissement, au terme du délai légal de conservation. Le montant de l’avantage fiscal rétrocédé à l’exploitant diffère selon les mécanismes et le taux de l’avantage fiscal.

S’agissant des investissements réalisés dans les DOM, l’entreprise exploitante peut, lorsque son chiffre d’affaires est inférieur à certaines limites, réaliser son investissement via un schéma locatif d’investissement. Elle peut en outre réaliser directement l’investissement et bénéficier en intégralité du montant de l’avantage fiscal.

Enfin, concernant les investissements réalisés dans le secteur du logement social dans les DOM, le bénéfice de l’aide fiscale est réservé aux seuls organismes de logements sociaux (OLS) réalisant directement, ou en crédit-bail, leurs opérations de construction, d’acquisition ou de réhabilitation de logements sociaux. Les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés sont également éligibles, sous conditions, lorsqu’elles sont bénéficiaires de prêts locatifs sociaux.

iii. Les taux majorés de crédit d’impôt recherche (CIR) et de crédit d’impôt innovation (CII).

Les entreprises engageant des dépenses de recherche et développement (R&D) et d’innovation dans un DOM bénéficient d’un taux majoré de crédit d’impôt recherche (taux normal porté de 30 à 50 %) et de crédit d’impôt innovation (taux porté de 30 à 60 %), prévus à l’article 244 quater B du code général des impôts.

iv. La nécessité de passer à un régime de zones franches globales, exonérant temporairement de cotisations sociales et de prélèvements fiscaux la création de nouveaux emplois

Lors de son audition, M. Jean-François Carenco, ministre délégué chargé des Outre-mer, a déclaré qu’il allait proposer au Comité interministériel des Outre-mer (CIOM) la création de zones franches globales non seulement sur l’imposition des entreprises, mais également sur les cotisations sociales dues pour l’emploi de travailleurs salariés ([587]).

Lors du déplacement d’une délégation de la commission d’enquête à La Réunion en juin 2023, le président du conseil départemental, M. Cyrille Melchior, a ainsi apporté son soutien à la création de zones franches « bleues et vertes », concernant notamment l’agriculture biologique, l’aquaculture et la transformation agricole, dans des domaines créateurs d’emplois et de valeur ajoutée.

En Martinique, le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale, M. Serge Letchimy, propose de créer autour du grand port maritime une zone franche d’importation, de transformation et d’exportation et de deux ports francs, permettant le développement de nouvelles activités économiques.

Le rapporteur reprend cette proposition, en souhaitant que soit prévu un régime exonérant de cotisations sociales toute création d’emplois dans les départements et régions d’outre-mer. Il conviendra naturellement que l’État en compense les effets sur les recettes des collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale.

v. S’assurer que les nouveaux emplois créés aillent prioritairement à la jeunesse locale

Cependant, le rapporteur souhaite que ces nouveaux emplois créés ne constituent pas le prétexte pour recruter des diplômés venant d’ailleurs et laissent de côté la jeunesse ultramarine.

Si la Constitution interdit de mettre en place des discriminations entre les Français, elle permet cependant de reconnaitre que la situation géographique des personnes habitant dans des zones à développer peut justifier qu’une politique incitative soit mise en place.

Ainsi, les emplois francs, aide à l’embauche expérimentée depuis le 1er avril 2018, puis généralisée au 1er janvier 2020, constituent une réponse concrète et innovante à ces difficultés rencontrées par les résidents des quartiers prioritaires en étant une aide destinée aux résidents des quartiers prioritaires de la politique de la Ville.

Dans la même idée, une aide temporaire pourrait permettre de prioriser les habitants de chaque territoire ultramarin dans le recrutement des nouveaux emplois créés dans le cadre du dispositif de zones franches globales.

d. Aider massivement à la rénovation des logements privés

Le nombre de logements vacants issus de l’habitat des propriétaires bailleurs et des propriétaires occupants est extrêmement important. Or il s’agit d’une offre de logement considérable potentielle, qui pourrait être mobilisée.

Pour les ménages aux revenus modestes et très modestes, l’aide MaPrimeRénov’ Sérénité finance des travaux de rénovation globale permettant un gain énergétique (en énergie primaire) d’au moins 35 %. L’aide couvre jusqu’à 35 % ou 50 % du coût des travaux (hors taxes et bonus, selon les revenus du demandeur). Or ces aides ont pu, par le passé, atteindre 80 %.

2. Aller vers une compensation intégrale de l’éloignement géographique

a. Pour les marchandises : pour une durée limitée, un dispositif de compensation intégrale des coûts d’acheminement

Actuellement coexistent deux régimes d’aide au fret : une aide au fret nationale et une aide au fret européenne.

Cependant, leur champ d’action reste limité à l’acheminement des moyens de production : « S’agissant des aides au fret, elles ne répondent absolument pas à l’enjeu de la vie chère, en particulier dans les contextes de double ou triple insularité, et sont avant tout des soutiens au développement de filières locales de production. » ([588])

L’article 24 de la loi n°2009-594 du 27 mai 2009 a créé une aide au fret nationale, qui participe aux actions de transport suivantes :

« Le transport vers une entreprise ultramarine des matières premières ou produits entrant dans un cycle de production en provenance de pays tiers et des départements et collectivités territoriales ultramarines ;

« Le transport des matières premières et produits issus d’un cycle de production dans une entreprise ultramarine vers les départements et collectivités territoriales ultramarines ;

« L’importation de déchets en provenance de l’Union européenne, des départements et collectivités territoriales ultramarines et des pays tiers ;

« Le transport de déchets vers l’Union européenne et les départements et collectivités territoriales ultramarines. » ([589])

Cette aide a donc pour objectif (les déchets mis à part) d’améliorer la compétitivité des activités de production dans les Outre-mer. En revanche, les importations de produits de consommation ne peuvent en bénéficier.

La base de l’aide est égale au coût prévisionnel annuel hors taxes des dépenses de transport le plus économique, maritime ou aérien, incluant les assurances, les frais de manutention et de stockage temporaire avant enlèvement.

Le dispositif national de l’aide au fret vient en complément de crédits européens mobilisés aux mêmes fins. À côté de l’aide au fret de l’État, une aide au fret européenne analogue peut donc être mobilisée.

Dans la plupart des territoires l’instruction des dossiers de demande est ainsi effectuée par les services instructeurs de l’autorité de gestion FEDER, avant transmission du dossier aux services déconcentrés de l’État en amont du versement de l’aide nationale.

L’aide européenne peut couvrir jusqu’à 100 % du coût du fret annuel, tandis que l’aide nationale ne peut prendre en charge que 50 % au maximum. Toutefois, le montant de l’aide apportée par l’État ne peut dépasser 25 % de la base éligible, lorsque l’entreprise bénéficie de l’aide européenne.

Selon les chiffres du rapport sénatorial, en 2019, l’aide au fret national représentait 4,2 millions d’euros et l’aide au fret européenne 22,1 millions d’euros.

On observe que la part État est très faible et que la part européenne, nettement plus significative, tend à diminuer.

Néanmoins, les modalités de fonctionnement font que les deux dispositifs d’aide au fret sont perçus comme lourds et complexes par les entreprises concernées.

Les délais sont très longs et son impact économique s’en trouve relativisé. Concernant le dispositif européen, la Fedom assure qu’ « il faut un diplôme d’expert-comptable ou de très bons conseils pour remplir les dossiers d’aide au fret » ([590]).

Il faut aussi rappeler que toutes les importations ne sont pas éligibles mais uniquement les produits entrant dans un cycle de production.

Il en résulte une sous-consommation des crédits votés, alors même que ceux-ci sont déjà faibles, en particulier s’agissant de l’aide au fret de l’État.

En 2022, les crédits ouverts en LFI s’élèvent à 8,3 millions d’euros en AE et 7 millions d’euros en CP. La consommation constatée au 6 octobre 2022 s’établit à 9,4 millions d’euros en AE mais à seulement 1,5 million d’euros en CP (21 %).

Ainsi comme le remarquent les sénateurs, « les interlocuteurs ont tous considéré que l’aide au fret n’était pas un outil adapté pour diminuer la charge du fret sur le coût de la vie dans les Outre-mer. Les montants disponibles, les activités éligibles et la complexité des dossiers n’en font pas un outil opérationnel. Hormis quelques grandes entreprises de transformation, les acteurs économiques s’en détournent. » ([591])

Ainsi, ils proposent de « simplifier l’aide au fret et étudier les conditions d’une aide au fret sur les produits de consommation courante qui ne fragiliserait pas les productions locales. » ([592]).

Si le rapporteur peut reprendre cette préconisation, il lui semble en toute hypothèse nécessaire de s’assurer que l’avantage ainsi procuré aux transporteurs soit bien répercuté sur les prix, au bénéfice des consommateurs. Sous cette condition, une compensation intégrale des coûts d’acheminement des produits de première nécessité pourrait être expérimentée.

Afin que ce régime puisse être utilisé par les PME et TPE, le rapporteur estime également que la simplification des procédures administratives de demande de ces aides doit être une priorité : un dispositif inapplicable et inappliqué n’aurait aucun sens.

b. Pour les passagers aériens : un régime garantissant le droit à la mobilité de tous les Ultramarins

i. Aujourd’hui, un dispositif limité et inefficace

L’Agence de l’Outre-mer pour la mobilité a pour mission de « faciliter la mobilité des Ultramarins » ([593]). Leurs dispositifs principaux sont les suivants :

« Le premier dispositif est le passeport pour la mobilité des études (PME) pour les étudiants. Il permet à des étudiants de poursuivre des études supérieures lorsque ces études n’existent pas sur place ou sont saturées. À l’extérieur, c’est dans la zone régionale ou dans l’Hexagone.

« Le deuxième dispositif est le passeport pour la mobilité de la formation professionnelle (PMFP). Il est destiné à favoriser la mobilité dans le cadre d’une formation professionnelle, lorsqu’elle n’existe pas sur place ou que les structures la dispensant sont saturées dans la zone ou dans l’Hexagone.

« Le troisième dispositif est l’aide à la continuité territoriale (ACT). Il est destiné à favoriser ou à entretenir les liens familiaux, et il permet à des Ultramarins de voyager une fois tous les trois ans révolus à partir de leur territoire vers l’Hexagone. » ([594])

Il est reproché à ces aides d’être trop peu connues et d’être accordées à des conditions trop restrictives notamment concernant l’aide à la continuité territoriale, résultant en une sous-utilisation des dispositifs existants et à un échec de Ladom dans son rôle de facilitation de la mobilité des ultramarins.

De plus, les ACT ne s’adaptent pas selon la période malgré la volatilité des prix des billets d’avion. En effet, les 50 % du prix du billet sont calculés sur la moyenne du prix du billet payé par les bénéficiaires de l’ACT. Ce prix plancher est bas en raison des populations ayant recours à cette aide qui réservent très en avance des billets hors saison. Les dispositifs ne sont donc pas assez souples et adaptés aux besoins locaux.

Comme les aides de Ladom manquent de visibilité ou sont considérées comme étant trop complexes, « après la refonte et la recentralisation de la politique de continuité territoriale à partir de 2009, certaines collectivités ultramarines ont maintenu ou développé des aides régionales à la continuité territoriale à côté du dispositif national » ([595]). Ces dispositifs parallèlement mis en place tentent de répondre aux mêmes besoins mais paradoxalement, ne font pas forcément l’objet de coordination entre les acteurs.

Le rapporteur estime donc qu’il faut réformer Ladom en profondeur, sur le modèle mis en place pour assurer la continuité territoriale en Corse, afin de garantir l’équité dans la continuité territoriale et le retour des forces vives.

ii. Mettre en place un nouveau dispositif de continuité territoriale inspiré du modèle corse

La continuité territoriale, au sens de l’article L. 1803-1 du code des transports, est essentielle pour favoriser le développement économique et l’enrichissement des territoires d’outre-mer et de leurs habitants en réduisant la fuite des forces vives, en augmentant la possibilité de suivre des formations et de faire des études supérieures dans l’Hexagone tout en permettant in fine de rendre ces territoires plus attractifs. L’inefficacité du modèle actuellement existant pèse donc fortement sur le développement des territoires ultramarins et participe donc, ce faisant, à la consolidation du problème du coût de la vie dans ces territoires.

Certains pays semblent avoir mieux compris la nécessité d’un réel effort budgétaire pour compenser l’éloignement, comme le souligne le rapport du Sénat sur la continuité territoriale([596]).

Quand en France l’effort budgétaire de l’État est de 16 euros par habitant des Outre-mer, il est en Espagne de 223 euros par habitant des Baléares, des Canaries et de Ceuta.

Pour assurer la continuité territoriale entre la Corse et le continent, l’effort de l’État français est de 257 euros par habitant, avec un dispositif de subvention différent.

Ce « modèle corse » a pour base l’article L. 1121-1 du code des transports, qui l’érige en service public et renvoie, pour sa mise en œuvre, aux articles L. 4424-18 et L. 4424-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

La particularité de ce service public est d’être décentralisé depuis la loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse. C’est donc aujourd’hui la Collectivité de Corse qui assure la gestion des obligations de service public relatives au transport entre la Corse et la France, bien que le dispositif « demeure intégralement financé par l’État, à travers une dotation de continuité territoriale (DCT) » ([597]), conformément à l’article L. 4425-26 du CGCT. « D’un montant de 187 millions d’euros, la DCT est allouée annuellement pour financer les obligations faites aux transporteurs. » ([598])

Au sein de la CTC, la gestion appartient à l’office des transports de Corse (OTC). Cet établissement « négocie notamment les conventions de délégation de service public avec les compagnies et gère l’enveloppe de la DCT » ([599]).

Ces délégations de service public permettent, pour l’aérien, des liaisons régulières entre les aéroports de l’île et ceux de la France continentale. En échange d’une compensation financière, elles imposent aux transporteurs « des obligations en termes de capacités, de fréquences des liaisons, ainsi que des tarifs fixés via le « tarif résident », qui permet aux « résidents corses » de bénéficier d’un tarif préférentiel » ([600]). Le tarif est d’environ 100 euros TTC pour l’aller-retour vers Marseille ou Nice et 199 euros TTC pour Paris. Le statut de résident est désormais défini en fonction de la domiciliation fiscale, l’avis d’impôt sur le revenu faisant foi.

Pour le rapporteur, ce régime doit être aujourd’hui étendu à l’ensemble des Outre-mer dans toutes ses composantes : gestion décentralisée par les collectivités locales, financement par l’État, obligation fixées dans des délégations de service public, bénéfice sur la base d’un statut de résident.

Ce dispositif, financé par l’État, nécessiterait donc de porter l’effort de l’État au niveau de l’aide proposée à chaque résident de Corse, ce qui nécessiterait un budget de l’ordre de 560 millions d’euros – en lieu et place du budget actuel de Ladom de 35 millions d’euros.

iii. Un dispositif qui doit aider au retour des forces vives

Face au besoin de retour des forces vives, l’action de Ladom est aujourd’hui insuffisante.

Le directeur général évoque, en la matière, une possible coopération avec les collectivités : « Si nous travaillons demain sur la question de la mobilité dans les deux sens et du retour, ce travail avec les collectivités locales sera extrêmement important, et même indispensable si l’on veut qu’il fonctionne. » ([601])

Il est néanmoins aujourd’hui nécessaire d’aller plus loin en ajoutant aux aides gérées et octroyées par Ladom un véritable dispositif d’aide au retour des citoyens ultramarins. C’est le sens de la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale le 8 juin 2023 ([602]). Ce texte permet en effet le financement d’une partie du billet des ultramarins résidant en France hexagonale, souhaitant rentrer dans leur territoires d’origine, et justifiant d’une création d’activité ou d’une promesse d’embauche dans certains secteurs.

En outre, il faut également permettre aux Ultramarins qui appartiennent à la fonction publique de pouvoir être affectés plus facilement dans leur territoire d’origine.

L’article 85 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle Outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite « loi Erom » a modifié l’article 60 de la 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État qui précise les conditions dans lesquelles sont organisées les mutations et qui fixe des priorités pour certains fonctionnaires qui souhaitent se rapprocher de leur conjoint, qui sont en situation de handicap ou qui exercent leurs fonctions dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles.

Elle a inscrit une nouvelle priorité au bénéfice des fonctionnaires qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux (CIMM) dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie.

Plusieurs administrations, notamment le ministère de l’éducation nationale, accordaient déjà des bonifications particulières pour les agents dont le centre des intérêts matériels et morals était situé dans les DOM ou les COM. La formalisation du CIMM comme priorité légale d’affectation par la loi Erom a permis de sécuriser le dispositif et d’en étendre le périmètre d’application à l’ensemble des fonctionnaires de la fonction publique d’État.

Les priorités légales d’affectation ne constituent cependant pas une garantie d’affectation, comme le reconnait le rapport qui a fait un bilan de la mise en œuvre de ce dispositif en juillet 2021 ([603]), notamment pour une première affectation.

Le rapporteur souhaite renforcer ce dispositif, en permettant aux lauréats d’un concours de la fonction publique originaire d’un territoire ultramarin de

3. Assurer l’opérationnalité des outils de régulation économique actuellement confiés au Gouvernement : la question de l’adaptation des normes

Tout au long des auditions et des rencontres que la commission d’enquête a pu mener, la question de l’inadaptation des normes à la situation locale des territoires ultramarins est revenue sans cesse.

L’État français ne peut pas faire bon usage de ses outils de régulation économique sans adapter les normes aux réalités des économies, des peuples et des territoires ultramarins.

L’article 73 de la Constitution dans ses alinéas premier et 2, prévoit que, si les lois et règlements sont bien applicables de plein droit dans les départements et les régions d’outre-mer, ils peuvent néanmoins faire l’objet d’adaptations.

L’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit que « le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions [ultrapériphériques], y compris les politiques communes ».

Cependant, le nombre de normes inadaptées qui lui ont été signalées ne cesse de grandir.

a. Un souci qui n’est toujours pas pris en compte lors de l’élaboration de la norme

Comme l’a détaillé la délégation aux Outre-mer dans un rapport consacré à l’inadaptation des normes en matière de BTP à l’outremer ([604]), les objectifs des normes peuvent être louables, mais en poursuivant un objectif défini de manière trop général, elles ne produisent pas les mêmes effets :

« Le droit applicable au secteur du bâtiment et des travaux publics repose sur un socle de principes contraignants, largement communs à l’Hexagone et aux Outre-mer, destinés notamment à garantir la sécurité des personnes, à couvrir les risques et prévenir les dommages aux ouvrages, à faciliter l’insertion des personnes handicapées, à protéger l’environnement et à garantir la transparence de la commande publique. Les populations ultramarines méritent le même degré de protection que les autres, si bien qu’il est légitime de requérir un niveau d’exigence semblable partout.

« Les règlements et les normes encadrant la construction poursuivent, de surcroît, des objectifs variés qui s’imposent sur tout le territoire national, comme l’amélioration du confort de l’habitat, la préservation de la qualité de la construction, le développement de l’innovation et des productions locales ou encore l’accélération de la transition énergétique. Ces objectifs, qui servent l’intérêt général, valent donc pour les Outre-mer comme pour l’Hexagone.

« Que l’universalité des finalités et des fondements de la réglementation et de la normalisation de la construction et de l’habitat soit justifiée par le nécessaire respect du principe d’égalité n’autorise cependant pas à faire l’économie d’une réflexion particulière sur les voies et les moyens de leur mise en oeuvre Outre-mer. Cela nécessite un examen des processus d’élaboration, des contenus, de la cohérence et des conditions concrètes d’application des textes normatifs concernant le secteur du bâtiment dans des contextes ultramarins marqués par la différence et la diversité.

« L’affichage d’objectifs et de principes louables et la définition de normes exigeantes n’ont pas le pouvoir par eux-mêmes de transformer les pratiques, de lever les obstacles concrets, de résoudre les incohérences et d’arbitrer les cas de conflit de règles. Les mêmes objectifs et les mêmes normes ne produisent pas les mêmes effets dans tous les contextes d’application. »

Souvent si l’objectif est louable, il n’est pas atteint par des normes qui sont pensées pour la situation européenne ou hexagonale, qui ne prennent pas en compte des réalités très différentes dans chaque territoire ultramarin et qui n’ont pas les mêmes conséquences dans le contexte particulier de ces territoires.

b. Une préoccupation qui est désormais prise en compte a posteriori par la DGOM

Consciente du problème, la direction générale des Outre-mer (DGOM) a entrepris un travail de recension et transmis au rapporteur une liste détaillant les normes identifiées comme étant inadaptées et dont la modification est en cours de négociations avec la Commission européenne.

Dans un premier temps, trois grandes catégories de normes inaptes ont été identifiées :

– les normes relatives aux produits de construction ;

– les normes relatives aux aides d’État ;

– les normes relatives à la flotte de pêche.

Les échanges entre les autorités françaises et la Commission européenne ont permis d’engager un processus d’adaptation des normes relatives aux produits de construction dans les RUP. Les autorités françaises ont également transmis à la Commission européenne des demandes d’adaptation des normes dans le domaine de la pêche et des aides d’État.

● Les normes attenantes aux matériaux de construction :

« Les échanges préalables entre les autorités françaises et la Commission européenne ont permis de prendre en compte les caractéristiques particulières des RUP en amont de la révision du règlement n°305/2011 du 9 mars 2011 sur les produits de construction. Ainsi, la proposition de règlement établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction prévoit la possibilité pour les États membres de déroger à l’obligation de marquage CE de ces produits dans les RUP (article 2). Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTECT) et le Ministère chargé des Outre-mer ont préparé un projet de décret, qui entrera en vigueur après la modification du règlement européen relatif aux produits de construction, pour créer des commissions locales chargées d’autoriser un marquage dérogatoire RUP. » ([605])

● Les normes attenantes aux aides d’État

Des aides publiques peuvent être versées aux activités purement locales. Cependant, il existe une absence de définition des activités dites « purement locales » attribuant à la Commission européenne le pouvoir d’apprécier cette réalité. Elle vérifie « si l’activité économique étudiée met en concurrence plusieurs entreprises européennes » car ces aides ne doivent pas représenter une entrave aux échanges des États membres de l’Union européenne comme prévu à l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ([606]). Les risques soulevés par la DGOM résident dans cette appréciation au cas par cas de la Commission :

« Cette situation crée une insécurité juridique qui fragilise le soutien aux acteurs économiques dans les RUP, où les probabilités d’activités purement locales sont plus élevées compte tenu de l’étroitesse et de l’éloignement des marchés : le tissu économique des RUP est moins relié au marché intérieur, moins concurrentiel, avec une clientèle souvent spécifique ». Par conséquent, les autorités françaises ont proposé à la Commission « une liste de critères caractérisant une activité purement locale dans les RUP » et notamment :

« – L’activité bénéficiaire de l’aide n’est pas susceptible d’attirer des clients étrangers ou alors de façon marginale ;

« – La mesure n’est pas susceptible d’attirer des investisseurs européens. »

Enfin, la DGOM a signalé que « La Commission européenne a approuvé le 9 mars dernier une révision du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC). « ayant pour but « de permettre aux États membres de simplifier l’octroi de financements publics à un large éventail de catégories d’aides et d’entreprises, sans autorisation préalable de la Commission européenne. »

La sélection se fera dorénavant en fonction « des plus faibles coûts au regard de l’efficience environnementale «.

Dans le cadre des aides environnementales dans le cadre du règlement général d’exemption par catégorie, les autorités françaises avaient demandé à exclure des procédures européennes les « projets des zones non interconnectées du périmètre des mises en concurrence nationale » – ce qui aurait pu concerner les DROM. Malheureusement, la Commission a rejeté cette demande alors que les projets y sont plus coûteux en termes d’efficience environnementale, par conséquent, les projets des RUP n’auront que très peu de chance de toucher ces financements publics. La DGOM alerte : « Une telle interprétation restrictive de l’obligation de mise en concurrence pourrait particulièrement freiner l’innovation en matière environnementale dans ces territoires fortement dépendants des énergies fossiles pour lesquels la transition énergétique est un enjeu majeur. » Les autorités françaises sont en attente d’une demande d’interprétation de la part de la Commission européenne. Il conviendra donc de réfléchir à adapter ce dispositif pour ne pas pénaliser les territoires ultramarins encore une fois.

● Les normes attenantes à la flotte de pêche :

Trois textes sont mis en cause par la DGOM :

« a) Les lignes directrices pour l’examen des aides d’État dans le secteur de la pêche et de l’aquaculture du 17 mars 2023 qui subordonnent les aides d’État au renouvellement à la preuve de l’équilibre du segment ciblé dans le rapport capacitaire (condition imposée lors de la révision des précédentes lignes directrices en 2018). Ces lignes directrices autorisent les aides au renouvellement dans les RUP (par exception au droit commun) mais subordonnent l’octroi d’aides au renouvellement à la preuve de l’équilibre entre les capacités et les possibilités de pêche du segment du navire concerné par l’aide. » À ce sujet, la DGOM précise que « des travaux sont en cours avec la Commission européenne pour solliciter une adaptation des méthodes de calcul de l’équilibre des segments dans le rapport capacitaire pour les RUP » ;

« b) Le règlement du 7 juillet 2021 relatif au fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA) interdit de financer les opérations qui augmentent la capacité de pêche ou la capacité à trouver du poisson (article 13), ce qui interdit de financer les dispositifs de concentration des poissons ancrés par le biais du FEAMPA.

« c) Le règlement relatif aux aides de minimis ([607]) en matière de pêche et d’aquaculture du 27 juin 2014 modifié interdit de verser des aides de minimis pour le financement du renouvellement de la flotte de pêche et des dispositifs de concentration des poissons ancrés. Cette interdiction apparaît d’autant plus disproportionnée que ces aides, du fait de leur faible montant (inférieur à 30 000 euros), sont insusceptibles d’affecter les échanges entre les États membres et ne constituent pas des aides d’État. » Concernant ce point, « dans le cadre de la révision du règlement relatif aux aides de minimis en matière de pêche, les autorités françaises ont saisi la Commission d’une demande d’autorisation du versement d’aides de minimis dans les RUP pour le financement du renouvellement de la flotte de pêche et des dispositifs de concentration des poissons ancrés. »

Concernant les minimis hors pêche :

« Les caractéristiques des RUP reconnues par l’article 349 du TFUE conduisent à des surcoûts structurels pour les entreprises ultramarines et nuisent à leur compétitivité sur le marché intérieur :

« – Les économies ultramarines cumulent des niveaux de rémunérations relativement élevés avec un fort taux de chômage ;

« – L’éloignement et l’insularité rendent les économies ultramarines dépendantes des transports aérien et maritime, qui augmentent les coûts d’approche ;

« – Du fait d’un moindre pouvoir de négociation, les achats d’intrants sont renchéris pour les entreprises ;

– Les taux du crédit bancaire aux entreprises Outre-mer sont supérieurs à ceux pratiqués en métropole.

« Le plafond unique entre Europe continentale et Outre-mer conduit donc à avantager les entreprises de métropole, qui n’ont pas de surcoûts à compenser. »

La DGOM nous informe que cette question est également en discussion : « Les autorités françaises ont ainsi demandé à la Commission de procéder à un rehaussement des plafonds pour les RUP au profit des entreprises implantées dans les territoires ultramarins dans le cadre du processus en cours de révision du règlement relatif aux aides de minimis générales et aux aides de minimis en faveur des services d’intérêt économique général (SIEG). Cette majoration, fondée sur une moyenne des surcoûts constatés, pourrait être de 20 % par rapport aux futurs plafonds des aides qu’une entreprise unique pourra recevoir sur une période de 3 ans. »

Le rapporteur ne peut que soutenir cette démarche. Cependant, il lui semble qu’il faudrait que les territoires puissent eux-mêmes analyser et alerter les autorités françaises de l’inadaptation de certaines normes nationales ou européennes. Dans le cadre de l’article 53, les demandes d’adaptation des normes nationales devraient pouvoir être mises en place par ordonnance, après avoir été détectées et proposées par une instance nationale regroupant l’ensemble des départements et régions d’outre-mer.