rapport d'enquête sur le coût de la vie dans les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos du prÉsident
2. Introduction du rapporteur
3. I. LE COÛT DE LA VIE : un problÈme historique dans des territoires singuliers
4. A. Le contexte spÉcifique des travaux de la prÉsente commission d’enquÊte
5. 1. Un désir de reconnaissance et une forte attente des populations ultramarines vis-à-vis des travaux entrepris par l’Assemblée nationale
6. a. Le poids de l’histoire dans la structure économique, notamment agricole, marquée par le régime de l’exclusif colonial, explique notamment la très forte part des importations en provenance de l’Hexagone
7. b. Les Outre-mer : des atouts pour la France
8. 2. Le coût de la vie dans les DROM et les COM : un champ d’investigation vaste
9. a. Territorialement
10. i. L’objectif de la commission d’enquête est de trouver des solutions pour réduire les inégalités de niveau de vie par rapport à la France hexagonale, phénomène que tous les territoires d’outre-mer connaissent
11. ii. Une grande diversité socioéconomique, qui n’a pas empêché la commission d’enquête de prendre en compte tous les territoires dans ses travaux
12. b. De par les secteurs concernés
13. c. De par les acteurs subissant ce phénomène
14. i. Ménages
15. ii. Entreprises
16. iii. Collectivités et institutions sociales
17. d. De par les interactions avec d’autres phénomènes socioéconomiques, débouchant sur un cercle vicieux
18. i. La vie chère : une conséquence parmi d’autres du problème du coût de la vie
19. ii. Les problématiques sociales : le chômage, la précarité, la pauvreté, la monoparentalité
20. iii. Les problématiques éducatives, et le décrochage scolaire
21. iv. Le développement de l’économie informelle
22. v. La santé, les maladies liées à la qualité des produits consommés et l’accès aux soins
23. vi. L’insécurité
24. vii. Le départ contraint des forces vives
25. viii. Le vieillissement de la population et la décroissance démographique
26. 3. Une première enquête qui doit ouvrir la voie et inspirer des travaux plus approfondis et plus spécialisés
27. B. Des revenus beaucoup plus faibles
28. 1. Des revenus moyens inférieurs à ceux de l’Hexagone, des inégalités plus fortes
29. 2. Des inégalités territoriales avec des écarts de niveaux de revenus importants
30. a. La mesure des inégalités de revenus
31. b. Les inégalités sociales, source déterminante de l’augmentation structurelle du coût de la vie
32. c. Les conséquences de la politique de complément de rémunération (primes de vie chère) pour les fonctionnaires d’État et les fonctionnaires territoriaux basés en Outre-mer
33. C. Un niveau de prix plus ÉlevÉ qu’en Hexagone, encore renchÉri par la dynamique inflationniste actuelle
34. 1. Pour des raisons conjoncturelles…
35. a. Une inflation dans tous les secteurs, dans tous les domaines qui tend à amplifier les écarts de prix entre France hexagonale et Outre-mer
36. i. Des prix déjà nettement plus élevés en 2015 dans les DROM
37. ii. Des écarts de prix encore plus importants en 2022
38. b. Si le niveau actuel d’inflation apparaît ponctuellement plus faible que dans l’Hexagone, il s’applique à des prix historiquement plus élevés
39. c. La question du décalage des répercussions de l’inflation dû aux délais d’approvisionnement et de stockage
40. 2. … et surtout pour des raisons structurelles :
41. a. Indépendamment du contexte économique actuel, un problème de coût de la vie propre aux Outre-mer et excessif depuis longtemps
42. i. Un phénomène ancien…
43. ii. ... pénalisant d’abord les ménages les plus modestes
44. iii. Des mouvements sociaux de contestation engendrés par la vie chère
45. b. Des causes structurelles liées aux caractéristiques économiques et historiques des petits États insulaires ?
46. i. L’éloignement : des coûts d’approche et de stockage renchérissant les prix
47. ii. L’exigüité : étroitesse des marchés, faiblesse des économies d’échelle potentielles, faibles débouchés, problème du foncier
48. iii. L’insularité : le renchérissement des prix par l’isolement et la sensibilité aux phénomènes climatiques extrêmes
49. D. Aussi rÉelles et objectives soient-elles, ces raisons ne peuvent à elles seules expliquer de tels Écarts de niveau de vie : il faut donc examiner l’ensemble des causes potentielles dans chacun des secteurs
50. 1. Un phénomène qui concerne tous les secteurs étudiés par la commission
51. a. Transport aérien
52. b. Logement
53. i. Une dépense importante au regard du niveau de vie des ultramarins
54. ii. Un coût élevé des logements
55. iii. Le rôle des règles normatives françaises et marquages « CE » dans le coût de production du logement en Outre-mer
56. iv. Les difficultés d’accès à la propriété
57. v. Les enjeux de la réhabilitation du parc locatif ancien
58. vi. Les enjeux liés aux évolutions démographiques
59. vii. Habitat informel et insalubre
60. viii. Les difficultés d’accès au logement pour les jeunes diplômés
61. c. Télécoms
62. d. Santé
63. e. Hôpital
64. f. Éducation
65. i. Cette scolarisation hachée est la conséquence de plusieurs facteurs présents – à des degrés différents, dans tous ces territoires
66. ii. Les cas particuliers de la Guyane et de Mayotte, entre surpopulation, immigration massive et manque d’attractivité de ces territoires
67. g. Banques
68. h. Armateurs
69. i. Panorama de la chaîne logistique complexe du transport maritime
70. ii. La multiplication des intermédiaires conduit à un phénomène d’accumulation des marges qui tend à renchérir les prix
71. iii. Le coût du transport maritime résulte d’une agrégation de plusieurs facteurs
72. iv. La réduction appliquée sur le prix des conteneurs par le Groupe CMA CGM : une ristourne en trompe-l’œil ?
73. v. La CMA CGM, un groupe en position dominante sur le marché du transport maritime
74. 2. Au cœur des problématiques de la vie chère, la grande distribution, doit désormais faire preuve d’éthique en sortant de l’opacité et en se pliant à un légitime exercice de transparence
75. a. Une hausse particulièrement élevée des prix des produits alimentaires, malgré les promesses des distributeurs
76. b. De nombreux intermédiaires sur la chaîne d’approvisionnement
77. c. Un phénomène avéré de concentration horizontale et verticale, créant des barrières à l’entrée de nouveaux acteurs économiques
78. i. Des organisations complexes des grands groupes qui déploient des myriades de sociétés distinctes
79. ii. Des conséquences dont il est impossible de connaître l’ampleur, en l’absence de transparence sur la structure des groupes
80. d. Quand les écarts de prix sont aussi importants, le secret des affaires ne doit pas empêcher les populations de connaître les origines de ce phénomène et de vérifier si les distributeurs tiennent leurs promesses
81. II. Les outils spÉcifiques mis en place pour rÉguler les prix outre-mer n’ont pas atteint leurs objectifs
82. A. La reconnaissance historique que les marchÉs ultramarins nÉcessitent une rÉgulation spécifique
83. 1. Les prix du carburant règlementés mais sans atteindre l’objectif de prix bas
84. 2. Le bouclier qualité-prix : un outil limité à améliorer
85. 3. Certains outils prévus par les lois Lurel et Bareigts n’ont pas été utilisés
86. B. Le droit de la concurrence : un levier À restaurer
87. 1. Des règles nationales régulièrement mises en œuvre sans distinction dans les marchés ultramarins aux caractéristiques distinctives
88. 2. Un droit partiellement spécifique aux Outre-mer, mais dont certains dispositifs restent méconnus et trop peu utilisés
89. a. L’injonction structurelle : un outil puissant pour agir en amont, à condition de disposer d’assez d’informations
90. b. L’interdiction des accords exclusifs d’importation
91. c. Les seuils spécifiques en matière de contrôle des concentrations
92. d. Le contrôle de l’aménagement commercial : s’inspirer du droit néo-calédonien pour limiter l’expansion de tout acteur économique qui détiendrait déjà plus de 20 % d’un marché
93. 3. Les dispositifs actuels ne semblent pas permettre de lutter assez efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles
94. a. La question de l’efficacité et de l’effectivité des conditions imposées par les Autorités de la concurrence
95. b. En matière de contrôle des concentrations, la question de la pertinence de la détermination des parts de marchés et des zones de chalandise au regard des spécificités des territoires ultramarins
96. 4. Des moyens insuffisants, une coordination défaillante
97. a. L’Autorité de la concurrence : une instance qui apparaît comme éloignée des territoires ultramarins et de leurs spécificités
98. b. La Dgccrf et les pôles C : un service qui ne dispose pas des moyens d’effectuer un suivi continu de la situation concurrentielle en Outre-mer
99. c. L’Autorité polynésienne de la concurrence : une autorité qui arrive difficilement à trouver les moyens de réguler localement des groupes puissants
100. 5. Dans un contexte de concurrence réduite, l’importance primordiale de l’initiative des saisines
101. a. Malgré l’existence de l’injonction structurelle, la nature du droit de la concurrence exige un niveau de preuve très élevé pour ouvrir une enquête
102. b. Augmenter et mieux cibler les enquêtes de la Dgccrf : une question de moyens et de volonté politique
103. c. Mieux faire connaître les prérogatives de saisine des Autorités, notamment aux collectivités territoriales et aux OPMR
104. d. Un régime spécifique en faveur des lanceurs d’alerte ?
105. 6. La nécessité de dépasser le droit de la concurrence : utiliser le droit de la consommation, le droit des pratiques restrictives de la concurrence et le droit des négociations commerciales
106. III. Un État historiquement dÉfaillant dans ses interventions et ambigu dans sa volontÉ d’agir
107. A. La question des causes structurelles liÉes aux finances publiques
108. 1. Le sous-financement des collectivités territoriales : une réalité qui n’a été prise en compte que récemment et non intégralement compensée
109. 2. Les délais de paiement des collectivités ultramarines, contribution au renchérissement du coût de la vie
110. 3. Le rôle d’une fiscalité à adapter aux réalités des territoires ultramarins
111. a. L’octroi de mer
112. i. L’octroi de mer, une taxation ancienne spécifique aux Outre-mer, dont l’objectif de protection de l’économie locale a été consacré par la jurisprudence constitutionnelle
113. iii. Contrairement aux idées reçues, l’octroi de mer n’est pas la première cause de la vie chère
114. iv. L’octroi de mer est vivement critiqué
115. v. Vers une réforme de l’octroi de mer ?
116. b. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : un impôt trop souvent absent de la réflexion sur les solutions face au problème du coût de la vie en Outre-mer
117. 4. Les interventions de l’État : un outil défaillant
118. B. Un manque d’ambition de l’État pour quantifier, Étudier et dÉnoncer l’ensemble de ces phÉnomènes
119. 1. La faiblesse de la statistique publique
120. a. Une donnée essentielle face à l’opacité
121. b. L’Insee et l’Office statistique polynésien : de faibles moyens et un manque de connaissances des spécificités des Outre-mer
122. i. L’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)
123. ii. L’Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF).
124. iii. La nécessité d’une exploitation académique des données récoltées
125. 2. Les observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR) : l’impuissance de structures sans ressources
126. b. Une absence presque totale de moyens, aucun budget dédié
127. c. Des OPMR déconnectés des territoires qu’ils doivent observer ?
128. d. Des observatoires des marges qui n’ont aucun accès aux informations sur les marges
129. e. Un exemple réunionnais à suivre : l’OPMR peut-il jouer un rôle de modèle ?
130. 3. Le Délégué interministériel à la concurrence : une autre institution sans mission et sans moyens
131. 4. Une proximité parfois troublante entre certains responsables politiques et économiques, laissant peser un soupçon d’influence
132. C. Le constat du rapporteur : des politiques publiques qui n’ont pas pris la mesure des enjeux
133. IV. La nÉcessitÉ de renouveler les outils et les solutions
134. A. Stimuler la concurrence en accordant des facilitÉs temporaires aux nouveaux entrants
135. 1. Des marchés fermés
136. 2. Stimuler la concurrence
137. a. Encourager la création de TPE-PME locales et favoriser la démocratie économique
138. b. Atteindre un objectif de développement endogène
139. 3. Aider les nouveaux entrants de manière temporaire
140. B. Lutter contre l’Économie de rente et encourager la production locale
141. 1. Des aides qui n’aident que les gros acteurs en place
142. 2. Des protections accordées sans contrepartie
143. 3. Des barrières qui favorisent les recherches de rente
144. 4. Réformer le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (Posei).
145. 5. Encourager les circuits courts
146. C. À court terme, dÉpasser la tarification du fret en volume pour concentrer les mesures fiscales et aides au fret sur les produits de premiÈre utilitÉ sociale
147. 1. Mettre en œuvre la proposition du préfet de la Martinique et du président du conseil exécutif et baisser conjointement l’octroi de mer sur les produits concernés
148. 2. Créer une aide au fret spécifique pour les produits de première nécessité en Outre-mer
149. 3. Garantir le report in fine sur les prix de ces mesures
150. D. Agir pour la continuitÉ territoriale numÉrique
151. E. RÉformer le financement des hôpitaux ultramarins
152. F. Encourager les Échanges Économiques rÉgionaux
153. 1. Deux régimes distincts de gestion de la politique commerciale
154. 2. Des échanges économiques largement dirigés vers l’Hexagone et vers l’Europe
155. 3. Les possibilités de développer les échanges nécessitent d’utiliser le cadre européen mais également de veiller à ne pas concurrencer les productions locales
156. 4. Le développement d’une diplomatie économique dans le cadre régional
157. 5. Élargir le marché et développer des productions à échanger
158. G. Encourager la vente des produits provenant des Outre-mer dans l’Hexagone
159. H. Aller plus loin : vers un nouveau modÈle Économique
160. 1. Déchoquer les économies ultramarines par un effort massif et temporaire
161. a. Rétablir le niveau de l’abattement fiscal pour redonner du pouvoir d’achat aux ménages
162. b. Garantir le réinvestissement des recettes de TVA dans le développement de chaque territoire
163. c. Renforcer les zones franches d’activité nouvelle génération dans les DROM en portant à zéro toute la fiscalité des PME et en supprimant notamment les cotisations sociales pour les embauches sous conditions
164. i. Les zones franches d’activités nouvelle génération
165. ii. Les dispositifs d’aide fiscale à l’investissement en Outre-mer
166. iii. Les taux majorés de crédit d’impôt recherche (CIR) et de crédit d’impôt innovation (CII).
167. iv. La nécessité de passer à un régime de zones franches globales, exonérant temporairement de cotisations sociales et de prélèvements fiscaux la création de nouveaux emplois
168. v. S’assurer que les nouveaux emplois créés aillent prioritairement à la jeunesse locale
169. d. Aider massivement à la rénovation des logements privés
170. 2. Aller vers une compensation intégrale de l’éloignement géographique
171. a. Pour les marchandises : pour une durée limitée, un dispositif de compensation intégrale des coûts d’acheminement
172. b. Pour les passagers aériens : un régime garantissant le droit à la mobilité de tous les Ultramarins
173. i. Aujourd’hui, un dispositif limité et inefficace
174. ii. Mettre en place un nouveau dispositif de continuité territoriale inspiré du modèle corse
175. iii. Un dispositif qui doit aider au retour des forces vives
176. 3. Assurer l’opérationnalité des outils de régulation économique actuellement confiés au Gouvernement : la question de l’adaptation des normes
177. a. Un souci qui n’est toujours pas pris en compte lors de l’élaboration de la norme
178. b. Une préoccupation qui est désormais prise en compte a posteriori par la DGOM
179. 4. Augmenter significativement les niveaux de revenus Outre-mer afin de compenser le différentiel du coût de la vie
180. I. Aller plus loin : de nouvelles solutions politiques
181. 1. Considérer la question du coût de la vie en lien avec celle des institutions et des aspirations exprimées dans l’Appel de Fort-de-France, associant droit à l’égalité et droit à la différence
182. 2. Sortir du débat article 73 / article 74
183. 3. Accorder des compétences normatives permettant de réglementer les prix et la protection de la concurrence aux collectivités qui le souhaitent
184. 4. Envisager le transfert aux collectivités qui le souhaitent de l’ensemble des pouvoirs normatifs, y compris fiscaux, nécessaires au développement économique
185. Propositions du rapporteur
186. Les vingt propositions prioritaires du rapporteur pour un déchoquage social et Économique des territoires ultramarins
187. Les autres propositions du rapporteur
188. Examen en commission
189. Contributions des membres de la commission d’enquÊte
190. Contribution de M. Guillaume Vuilletet, DÉputÉ (RE) du Val-d’Oise, prÉsident de la commission d’enquÊte
191. Contribution des dÉputÉs membres du groupe Renaissance
192. Contribution des dÉputÉs membres du groupe Rassemblement national
193. Contribution de MM. Jean-Hugues RATENON et Perceval GAILLARD, DÉputÉs (LFI-NUPES) de la RÉunion
194. Contribution de M. Mansour Kamardine, DÉputÉ de Mayotte, au nom des dÉputÉs membres du Groupe Les RÉpublicains
195. Contribution de M. Philippe Naillet, DÉputÉ (Soc) de la RÉunion
196. Contribution de M. FrÉdÉric Maillot, DÉputÉ (GDR-NUPES) de la RÉunion
197. Contribution de Mme Estelle Youssouffa, DÉputÉe de Mayotte, pour le groupe LibertÉs, IndÉpendants, Outre-mer et Territoires
198. PERSONNES AUDITIONNÉES par la commission d’enquÊte et liens vers les comptes rendus des auditions
199. PERSONNES rencontrÉes par les dÉlÉgations de la commission d’enquÊte
200. Acronymes et sigles utilisÉs

Avant-propos du prÉsident

Fruit de cinq mois de travaux, le présent rapport d’enquête est avant tout le fruit d’une démarche de travail et de consensus.

Le 9 février 2023, l’Assemblée nationale a voté à l’unanimité le principe de la création d’une commission d’enquête chargée d’étudier et d’évaluer l’ensemble des mécanismes qui concourent au coût de la vie dans les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, c’est-à-dire en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, en Polynésie française, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les îles de Wallis et Futuna.

Le choix de recourir à cet organe, ainsi que les circonstances de l’adoption de la résolution qui l’a créée, n’ont rien d’anodin. Mon collègue député de la Martinique, Johnny Hajjar, ainsi que le groupe Socialistes, ont voulu donner à ce travail une double dimension solennelle. Une commission d’enquête a une charge symbolique forte et dote ses membres de prérogatives exceptionnelles. Le recours à un vote en séance publique, au lieu de l’usage du droit de tirage dont disposent les groupes d’opposition, permet de s’assurer que tous les bancs mesurent pleinement l’importance du sujet.

Enfin, cette solennité a également des conséquences pénales : le refus de déposer devant une commission d’enquête ou de lui fournir les documents utiles est passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ; le faux témoignage est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende.

Le 9 mars 2023, la commission d’enquête s’est réunie pour constituer son bureau ; elle a ainsi élu M. Johnny Hajjar rapporteur, et en application de la règle qui veut que majorité et opposition se partagent la direction des travaux d’une commission d’enquête, elle m’a fait l’honneur de me choisir comme président.

En cinq mois de travaux, nous avons consacré près de 70 heures pour conduire 49 auditions, qui nous auront permis d’entendre 125 personnes. La commission d’enquête a pu également envoyer deux délégations en mission, à la Martinique et à Saint-Martin, puis à Mayotte et à La Réunion, où elles ont pu réaliser 33 entretiens et tables rondes.

Je veux ainsi d’abord saluer le travail considérable, réalisé dans une ambiance constructive et sereine, avec une participation active des 28 députés membres issus de tous les groupes de notre Assemblée. Comme la composition de la commission d’enquête doit refléter les équilibres des groupes politiques de l’Assemblée et afin de permettre à tous les députés intéressés par notre sujet d’y participer, j’ai aussi souhaité que l’ensemble des membres de la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale soient associés et invités à participer à nos auditions.

De fait, toutes les auditions de la commission d’enquête ont été ouvertes et retransmises en direct et en différé sur le site de l’Assemblée, dans un souci de transparence et d’information de nos concitoyens ; elle n’a pas eu recours à la possibilité offerte de procéder à des auditions à huis clos, comme les textes applicables lui offrent la possibilité, même si l’examen du projet de rapport doit obligatoirement se faire hors champ des caméras.

Ces auditions ont été complétées par deux missions de délégations de la commission d’enquête dans les territoires ultramarins concernés. Ces déplacements ont eu l’immense avantage de permettre une appréhension des réalités au plus près des territoires ; mais elle a aussi le défaut de ne pas astreindre les personnes rencontrées à l’occasion d’entretien, de tables rondes ou sur le terrain, aux mêmes exigences que lors de nos auditions.

Si cette commission d’enquête a suscité une telle adhésion et si ses travaux ont été autant suivis, c’est bien parce que la réalité de la vie chère en outre-mer est véritablement indiscutable. La confirmation en est donnée par les chiffres de l’enquête de comparaison spatiale des niveaux de prix entre territoires français réalisée par l’Insee en 2022 et dont les premiers résultats ont été publiés pendant les travaux de notre commission. Ces chiffres témoignent non seulement que les prix restent plus élevés dans les départements d’outre-mer que dans l’Hexagone, d’un écart de 9 % à La Réunion à 16 % en Guadeloupe, mais ils montrent également que ces écarts se sont accentués depuis la précédente enquête en 2015.

Quand on ne prend en considération que les produits alimentaires, le déséquilibre est encore plus fort : les prix payés par les ménages des départements d’outre-mer sont de 30 % à 42 % plus élevés. Cela n’a rien d’anodin dans des territoires où les taux de pauvreté pulvérisent les normes nationales. Il est clair que, pour ces populations en grande fragilité, l’impact d’une grande cherté des produits de première nécessité est d’une grande brutalité.

Le bouclier qualité prix, sur lequel nous reviendrons, est mis en œuvre par le gouvernement pour atténuer cet impact, mais celui-ci est, en tout état de cause, une réalité pour ces populations.

Ainsi je rejoins largement le rapporteur sur le fait que cette appréhension du niveau général des prix doit être éclairée d’une vision plus large, celle d’une qualité de vie prise dans son ensemble, en regard au niveau global des revenus et à la qualité des services dont peut disposer la population.

Les territoires ultra-marins connaissent des retards structurels importants par rapport à l’Hexagone. S’il est des causes qui sont liées à leur situation spécifique, le retard d’équipement des territoires est aussi le fait d’un sous-investissement de l’État pendant des décennies. Il faut reconnaître à l’actuel gouvernement et à la majorité qui le soutient d’avoir lancé fortement la dynamique du rattrapage avec les contrats de convergence et de transformation, prévus par la loi du 28 février 2017 relative à l’égalité réelle outre-mer mais mis en place à partir de 2019. Cependant, il faudra du temps pour que cette démarche aboutisse à des conséquences concrètes visibles pour les Ultramarins.

Le constat de départ est donc simple et bien documenté : il y a un effet de ciseaux entre le niveau général élevé des prix et la faiblesse des revenus d’une partie importante de la population des territoires ultramarins.

Sur la démarche, l’objectif de notre commission a donc d’abord été de tenter de comprendre pourquoi les prix sont si élevés : quels sont les phénomènes sous-jacents qui l’expliquent ?

L’exercice d’une présidence de commission d’enquête a ceci de paradoxal qu’il s’agit d’introduire un rapport dont l’auteur est dans le camp politique opposé au sien. Cela n’empêche pas la qualité du travail commun et des relations personnelles. Je veux à ce titre, remercier tout particulièrement le rapporteur Johnny Hajjar. Nous n’avons jamais caché nos divergences mais cette honnêteté et cette estime réciproques nous ont permis aussi de nous écouter et de bâtir des constats communs.

Reste que nous avons des visions différentes sur de nombreux points soit que nous donnions une importance divergente de tel ou tel phénomène, soit que nous considérions telle ou telle donnée comme faisant partie – ou pas – du problème.

Je regrette ainsi que le rapporteur ait eu parfois une appréhension trop globale du sujet, ce qui donne le sentiment que le rapport vient souvent en simple justification de l’exposé des motifs de la proposition de résolution. Je ne suis pas certain que le lecteur tire, à l’issue de sa lecture une réponse claire à la question posée.

Enfin, il y a des problèmes quant à certaines conclusions que tire le rapporteur des auditions, j’y reviendrai.

Il y a une part de l’explication de la vie chère qui ne fait pas débat. Les territoires ultra-marins ont en commun d’être lointains, insulaires ou quasi insulaires, représentant des marchés de taille limitée et une très grande contrainte foncière.

Un marché limité et lointain, dont les seules voies d’approvisionnement nécessitent de longs trajets en mer, est un marché dont le fonctionnement est coûteux. Il faut reconnaître cette évidence et son impact, considérable, sur les prix. Mais la question est de savoir si d’autres causes, tenant aux comportements des acteurs de la chaîne d’approvisionnement en particulier, jouent aussi un rôle qui viendrait surabonder le phénomène.

Je rejoins ainsi le rapporteur à cet égard quand il écrit que la multiplication des intermédiaires pour l’approvisionnement est sans doute l’occasion d’une multiplication des marges que chacun d’entre eux s’octroie.

La question des responsabilités de la chaîne d’approvisionnement est, d’une part, de savoir s’il existe des acteurs dont le rôle est superfétatoire, dont la marge réalisée est injustifiée et dont les détaillants ultramarins pourraient se passer facilement. Je ne crois pas que notre enquête ait fait apparaitre de tels acteurs. Même les grossistes – importateurs, dont le pouvoir de marché peut être important selon les marques et les produits, ont été décrits comme nécessaires au fonctionnement des marchés : s’ils sont en perte de vitesse face au développement de l’approvisionnement direct depuis les centrales d’achat hexagonales – et c’est la principale évolution qu’a connue le commerce de détail ultramarin ces dernières années – ils fournissent des services indispensables même si chers, du fait de leur possibilité d’importer, de stocker, de placer en magasin les produits des grandes marques qui constituent le modèle de consommation commun à l’Hexagone et aux Outre-mer.

L’autre question est de savoir si l’un ou l’autre de ces acteurs peut bénéficier d’un pouvoir de marché qui lui permette de peser significativement et à son profit sur les prix d’un produit. Il existe, effectivement des monopoles ou des oligopoles de fait. Il est complexe de déterminer s’ils constituent des barrières à l’entrée d’autres acteurs ou si ces situations ne résultent pas de la taille et des contraintes de fonctionnement des différents marchés en tant que tel.

À cet égard, pour prendre la situation du fret, fondamentale dans des économies insulaires, il ne me semble pas ressortir de nos auditions et des documents obtenus que l’opérateur n° 1 dans la desserte des Outre-mer cherche à augmenter indument ses marges, mais qu’il essaie plutôt de favoriser un parcours de livraison qui permette un approvisionnement régulier des territoires. Il y a davantage un sujet relatif aux incidents de livraison qui posent de réelles difficultés quand l’approvisionnement en produits frais impose des capacités de stockage très élevées.

Le rapporteur est, par ailleurs, convaincu que l’intégration verticale des différents éléments de la chaine de constitution des prix donne en tant que tel un pouvoir de marché exorbitant, et qu’une telle situation existe notamment au sein du groupe GBH. Il s’inscrit en cela dans les témoignages à charge d’un certain nombre d’acteurs. Mais je ne peux passer sous silence que le groupe GBH nous a adressé un courrier, ces derniers jours, qui contredit formellement ces conclusions et apporte un certain nombre d’éléments à cet effet. C’est une conséquence directe de la transparence de nos débats.

Que cette concentration verticale existe, qu’elle permette une technicité, une connaissance des contraintes spécifiques de l’approvisionnement outre-mer et qu’elle soit sans nul doute source de profit est une chose, que ces profits soient excessifs et à l’origine de la cherté de la vie en est une autre. J’ai, à cet égard, un avis plus nuancé que le rapporteur.

En revanche, là où nous tomberons pleinement d’accord, c’est sur la faiblesse des moyens que déploie l’État pour caractériser et combattre les éventuelles pratiques anti-concurrentielles qui pourraient exister. Que ce soient les services de protection des consommateurs et de répression des fraudes, les organes de contrôle comme les OPMR et sans doute les douanes, l’appareil public, qui doit garantir un fonctionnement concurrentiel du marché, n’est aujourd’hui pas à la hauteur.

Cela participe d’ailleurs à une forme d’opacité du fonctionnement de ces marchés, qui fait le lit d’une large suspicion. De même, ces services ne sont pas en mesure de faire respecter l’entièreté des lois de la République. C’est visiblement le cas de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer, dite « loi Lurel » et des lois portant sur ce que l’on appelle les marges arrière où la réalité de la contractualisation commerciale n’est pas toujours vérifiable et où la pratique proscrite de vente forcée de services de mise en rayon parait pourtant subsister.

Je crois par ailleurs que l’obligation de dépôt des comptes doit être respectée par l’instauration de sanctions incomparablement plus sévères que celles qui existent et qu’il est nécessaire que comme dans l’Hexagone, soit généralisée la transmission aux services fiscaux des tickets de caisse.

Ce que je note, c’est que la présence d’une concurrence dynamique est la meilleure garantie d’une pression vertueuse sur les prix, comme on peut le voir dans le cas des fournisseurs d’accès internet. Une telle concurrence permet à tous les acteurs solvables d’entrer sur les marchés où les prix sont maintenus excessivement élevés grâce à des accords tacites entre quelques acteurs.

Quelques mots sur le bouclier qualité-prix : personne ne nie son impact sur le pouvoir d’achat des habitants. Cependant, la question de son périmètre se pose, car de nombreux points de vente de proximité choisissent de ne pas l’appliquer, ce qui limite son efficacité. Il est également important de noter que dans ce dispositif, les distributeurs font des efforts en réduisant leurs marges, les collectivités limitent le taux de l’octroi de mer, mais l’État ne contribue pas financièrement, ce qui soulève des questions qui méritent une réponse.

Reste que d’autres freins parfois absurdes pèsent sur les prix. Je pense en particulier à la problématique des normes dont nous avons retrouvé des exemples en particulier dans les surcoûts de construction. Cela touche aussi, en réalité, la consommation courante puisque 95 % des importations sur ces territoires viennent d’Europe et de l’Hexagone en particulier. Je pourrais citer aussi la situation ubuesque de l’eau à Saint-Martin, où les différences de normes ont interdit d’interconnecter les réseaux entre les deux parties de l’île, et la situation dramatique de la distribution de cette même eau à Mayotte, où une sécheresse exceptionnelle révèle une gouvernance incapable à réaliser les investissements nécessaires. Il y a là un travail à faire de façon urgente de façon à ce que les préfets puissent intervenir de façon rapide et continue. Les Outre-mer doivent à cet égard pouvoir sereinement élargir leurs échanges commerciaux avec leurs voisins, lorsqu’ils pourraient y trouver un avantage. Je crois que, sur ce point, nous avons avec le rapporteur un point d’accord.

Ce n’est en revanche pas le cas sur d’autres points.

Le rapport ne mentionne pas le terme de sur-rémunération, ce qui montre que le caractère explosif de ce sujet et de ses conséquences sur les inégalités de revenus et le niveau des prix a été largement éludé. Je crois qu’il est évidemment impossible de remettre en cause la sur-rémunération des fonctionnaires d’État et des fonctionnaires territoriaux, qui constitue un soutien de plus d’un milliard et demi d’euros à la consommation locale. Il serait néanmoins absurde de ne pas reconnaître un effet inflationniste sur les prix des produits de consommation – qui trouvent ainsi une clientèle solvable de plus de 40 % des ménages – et sur les coûts de production, par une contagion de la sur-rémunération sur le secteur privé.

Cela laisse de côté les populations en fragilité, les personnes âgées, les chômeurs et les travailleurs pauvres. Je ne crois pas à la proposition du rapporteur d’une extension de la sur-rémunération, prise en charge par l’État, même limitée à 20 %. Sans création de valeur équivalente, cette mesure au coût prohibitif aurait un simple effet inflationniste. Je crois en revanche qu’il faut renforcer l’accès aux droits, en particulier pour les personnes âgées, renforcer la formation, entre autres, par un essor supplémentaire du régiment du service militaire adapté (RSMA), favoriser la régularisation des activités relevant aujourd’hui de l’économie informelle et aider les porteurs de projets, en particulier les jeunes Ultramarins qui ont été formés dans l’Hexagone.

Je pense aussi à la question de la fiscalité. Les récentes et prudentes préconisations du comité interministériel des Outre-mer (Ciom) du 18 juillet dernier, pour aller vers une réforme de l’octroi de mer, sont à retenir. La défense et illustration de l’octroi de mer, décrite comme ayant un impact « raisonnable » par le rapporteur, me paraît cependant trop rapide.

L’octroi de mer représente une ressource indispensable à la stabilité des recettes des collectivités locales ; mais il doit être réformé pour en gommer les aspérités les plus choquantes et renforcer son second objectif, qui est le soutien à la production locale.

Au titre du premier point, je veux souligner son opacité puisqu’il n’apparaît pas sur le ticket de caisse. Le fait qu’il soit perçu à l’arrivée, avant toute vente, aboutit non seulement à grever la trésorerie des entreprises, mais crée l’obligation de payer une taxe sur des frais de transport. Sur le second point, le fait de mieux prendre en compte l’artisanat dans la production locale, de stabiliser et rendre plus prévisible la détermination des taux, de trouver une cohérence des taux à l’échelle des territoires français de la même zone géographique, me paraissent des pistes utiles. Quant à la question de son application aux activités de service, aujourd’hui non taxés, nous n’avons pas réuni assez d’éléments pour forger une conviction.

En définitive, il est injuste de faire porter un poids trop excessif sur cette taxe dans la hausse des prix – son remplacement par une TVA à taux normal aurait des effets sensiblement similaires – mais cela ne doit pas faire oublier les autres points.

Il convient d’aborder aussi la question des finances et des responsabilités des collectivités territoriales.

Plus généralement, je veux rappeler que c’est la majorité actuelle qui a porté le budget des Outre-mer à près de 3 milliards d’euros de budget direct et 22 milliards de dépenses fiscales et donc indirectes, contre 2 milliards et 17 milliards à la fin du quinquennat de François Hollande.

Il faut mentionner les contrats de redressement outre-mer (Corom), démarche d’accompagnement contractualisé, dont le budget a été renforcé et dont l’efficacité est visible dans de nombreuses communes qui l’ont mise en œuvre, avec un rétablissement de l’équilibre et une reprise de l’investissement.

J’entends l’argument du rapporteur qui reprend les chiffres du rapport Patient-Cazeneuve pour souligner que les gouvernements précédents n’auraient pas dû avoir les mêmes exigences de soutien à l’effort de redressement des finances publiques à l’égard de communes des départements d’outre-mer comparées à celle de l’Hexagone (– 14 % de dotation générale de fonctionnement (DGF) forfaitaire en Martinique sur la période 2014-2017 contre – 42 % pour les communes de l’Hexagone).

Cependant, il serait trop simpliste de mettre entièrement la responsabilité de la situation de certaines collectivités locales sur les épaules de l’État. Les politiques de recrutement, de sélection des compétences peuvent parfois être interrogées. De même, les retards de paiement ne sont pas neutres vis-à-vis du coût des prestations des entreprises concernées. La façon d’éponger le non-paiement de la commande publique est souvent d’augmenter le prix de la commande privée. Je ne crois pas que ce rapport ait la vocation en creux à justifier le bilan de la gestion budgétaire de telle ou telle collectivité.

Je pense en revanche qu’il faut amplifier la démarche des Corom et sans doute établir un système d’affacturage qui permette un paiement rapide de la commande publique sans bloquer l’investissement des collectivités.

L’objet de cette introduction n’est pas de procéder à une liste exhaustive des observations et des propositions qui trouvera davantage sa place dans la contribution que j’ai souhaité inclure en annexe au texte du rapporteur.

Je veux en définitive reconnaître le travail que nous avons fait en commun, saluer sa qualité. Nous devons en tant qu’élus de la Nation et en responsabilité, assumer nos positions, nos divergences pour faire avancer un débat qui ne se terminera pas avec la publication de ce rapport mais nous devons nous nourrir pour bâtir des solutions.

Compte tenu de ces divergences, je ne peux en approuver une part significative des conclusions mais il n’est pas question d’en bloquer la publication, ce qui explique donc mon vote d’abstention sur l’adoption du présent rapport.

Guillaume Vuilletet

Député du Val d’Oise

Président de la commission d’enquête

Introduction du rapporteur

Le 9 février 2023, à l’initiative de MM. Johnny Hajjar, Christian Baptiste, Elie Califer, Philippe Naillet, Boris Vallaud et plusieurs de leurs collègues, l’Assemblée nationale a adopté en séance publique une résolution créant la présente commission d’enquête, chargée d’étudier et d’évaluer l’ensemble des mécanismes qui concourent au coût de la vie dans les territoires dits d’outre-mer.

Cette résolution a été adoptée à l’unanimité des 263 votants, dans une démarche transpartisane, tous les groupes politiques reconnaissant l’urgence de se pencher sur ce problème : pourquoi, dans des territoires marqués par des inégalités croissantes, le coût de la vie est-il supérieur à celui constaté dans l’Hexagone ?

Avant cette adoption, le champ d’application de cette résolution a été préalablement élargi par un amendement du rapporteur des seuls départements et régions d’outre-mer (DROM) régis par l’article 73 de la Constitution – la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, la Martinique et Mayotte – aux collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution – la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna.

À l’issue de ses cinq mois d’enquête, le rapporteur estime que cette commission a permis de faire progresser la prise en compte et la conscience du défi du coût de la vie dans les territoires dits d’outre-mer.

Les mentalités se doivent d’évoluer : si l’on n’a pas encore trouvé un vocable pour remplacer celui d’ « Outre-mer », qui définit nos territoires par rapport à la France continentale, le terme de « métropole », rappelant des relations coloniales, a définitivement été remplacé par celui de « France hexagonale » par l’adoption d’un amendement à l’Assemblée nationale le 23 mai dernier.

Le travail que vingt-huit députés ont réalisé constitue ainsi un premier pas important, même si les moyens à la disposition d’une commission d’enquête et les délais impartis sont restés insuffisants au regard de l’ampleur des enjeux liés au coût de la vie Outre-mer.

Cependant, cette commission représente une démarche inédite d’information et d’alerte du Parlement, qui a vocation à apporter la connaissance, à alimenter la réflexion, afin de déboucher sur des mesures concrètes et un nouveau modèle économique.

Aujourd’hui, le rapporteur ne peut que constater que les peuples et les territoires des Outre-mer sont captifs, face à une inaptitude à prendre des actions pour résoudre les problématiques liées à leur insularité (ou quasi-insularité pour la Guyane) et aux marques d’une profonde histoire coloniale laissant encore ses empreintes dans les économies contemporaines.

Dépendants, car 80 % de l’approvisionnement de la distribution provient d’Europe et en particulier de l’Hexagone : afin d’accéder à un modèle de consommation largement calqué sur le modèle hexagonal, les populations doivent recourir largement à l’achat de marchandises importées, au détriment d’une production locale qui peine à exister et à être rentable, sauf notamment à La Réunion, où l’organisation des filières permet de développer une agriculture permettant aux producteurs de vivre et aux consommateurs d’acheter local.

Captifs, car cette grande distribution est aujourd’hui sur la voie d’une concentration croissante entre quelques grands groupes qui maîtrisent la totalité de la chaîne logistique et les méthodes et savoir-faire permettant d’acheminer les marchandises vers les territoires ultramarins. Sans réaction des autorités chargées de garantir la concurrence et les droits des consommateurs, ils concentrent leur emprise sur les territoires ultramarins en rachetant les entreprises afin de constituer des groupes intégrés horizontalement et verticalement, qui maîtrisent toute la filière et sont en situation d’oligopoles de fait, notamment pour l’approvisionnement en gros de certains produits. En s’appuyant sur les enquêtes réalisées dans les territoires ultramarins, le rapporteur montre qu’ils sont, dans un grand nombre de secteurs, en capacité de déterminer les prix du marché, sur lesquels leurs concurrents ne peuvent que s’aligner, en l’absence d’alternative pour s’approvisionner.

Depuis plusieurs années, les citoyens des territoires ultramarins ont le sentiment que l’État ne les accompagne plus pour trouver des solutions adaptées à leurs réalités, pour une gouvernance plus éthique et respectueuse de l’humain. Atteindre l’égalité des droits avec nos compatriotes vivant en France hexagonale est, pour les Ultramarins, une question de dignité, pour qu’ils soient enfin traités, comme « des Français à part entière », et non plus comme « des Français entièrement à part ». C’est la raison pour laquelle le rapporteur estime qu’il doit exister des méthodes et des politiques adaptées à la spécificité de ces territoires et initiées de manière endogène.

Dans le même temps, les collectivités territoriales souffrent d’un sous-financement chronique : si le rapport Patient-Cazeneuve ([1]) a reconnu que les communes et les intercommunalités ultramarines avaient été défavorisées dans la redistribution de la péréquation des dotations, les mesures prises n’ont pas compensé intégralement le déficit de recettes accumulé pendant plusieurs années, pénalisant ainsi ces territoires, dans l’incapacité de réaliser des investissements importants et d’en récolter les bénéfices.

C’est pourquoi le rapporteur appelle-t-il aujourd’hui à un plan de déchoquage économique et social en faveur des Outre-mer : lorsque le patient est en état d’arrêt cardiaque, il n’est plus temps de prendre des mesures palliatives.

Il faut que l’État, en partenariat avec les collectivités et les forces vives locales, mette en place un grand plan d’investissement productif, comportant des moyens financiers exceptionnels pendant au moins une décennie, afin de susciter un choc d’activité, de créer de la confiance et d’inciter les initiatives privées à investir, afin d’accroitre le niveau de vie des peuples des territoires ultramarins et de réduire durablement les inégalités entre l’Hexagone et les territoires dits d’outre-mer.

Dans un premier temps, il convient de rappeler que le coût de la vie constitue un problème historique dans des territoires singuliers, caractérisés par des revenus moyens inférieurs à ceux de l’Hexagone et des inégalités plus fortes ; mais les causes structurelles ne peuvent suffire à expliquer cette situation. Il existe des inefficiences sur des marchés qui n’arrivent pas à fonctionner normalement : pour le rapporteur, la concentration verticale de certains acteurs leur permet une efficience et une accumulation des marges du fait de leur puissance sur le marché.

Or, les outils spécifiques mis en place pour réguler certains prix Outre-mer n’ont pas atteint leurs objectifs : ni les mesures particulières ni le droit de la concurrence ne permettent de lutter efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles.

Enfin – surtout – l’État reste défaillant dans ses interventions et dans sa volonté d’agir, notamment en ne donnant pas aux collectivités des moyens d’action financiers et fiscaux suffisants.

Aussi, il est aujourd’hui nécessaire de renouveler les outils et les solutions en stimulant et en garantissant la concurrence, en luttant contre l’économie de comptoir, en encourageant la production locale et en concentrant les mesures fiscales et les aides au fret sur les produits de première utilité sociale. Mais pour le rapporteur, il convient d’être plus ambitieux en lançant un plan de déchoquage pour aller vers un nouveau modèle économique et donc un nouveau modèle de société plus juste et plus humain et en trouvant des réponses à la question du coût de la vie en lien avec celle des institutions et des aspirations exprimées dans l’Appel de Fort-de-France, associant droit à l’égalité et droit à la différence.

I. LE COÛT DE LA VIE : un problÈme historique dans des territoires singuliers

A. Le contexte spÉcifique des travaux de la prÉsente commission d’enquÊte

1. Un désir de reconnaissance et une forte attente des populations ultramarines vis-à-vis des travaux entrepris par l’Assemblée nationale

a. Le poids de l’histoire dans la structure économique, notamment agricole, marquée par le régime de l’exclusif colonial, explique notamment la très forte part des importations en provenance de l’Hexagone

Chacun des territoires ultramarins est marqué, outre ses spécificités, par son histoire, dont il ne faut occulter aucun aspect.

La Guadeloupe, la Martinique, La Réunion et la Guyane ont en commun une histoire esclavagiste et coloniale, au service d’une économie de comptoir tournée vers des cultures d’exportation. Ce système a, dès l’origine, consolidé les inégalités de ces territoires par rapport à la France hexagonale.

Comme l’exposait le professeur Mélin-Soucramanien, « on sent quand même encore, dans les Outre-mer, le poids du passé et un héritage. C’est une vieille histoire, mais Aimé Césaire disait que la décolonisation des mentalités était bien plus longue, évidemment, que la décolonisation juridique ou même politique. » ([2])

En effet, « des facteurs historiques continuent d’avoir des effets majeurs, comme le principe de l’Exclusif ou Pacte colonial qui consistait à interdire aux colonies toute relation commerciale avec l’étranger. L’éloignement de la [France d’outre-mer], évoqué à l’envi, n’est que l’écho de cette politique qui l’a détournée de son environnement pour n’échanger qu’avec la métropole, alors que des marchés importants sont beaucoup plus proches comme les États-Unis pour les Antilles et la Polynésie française [ou] l’Afrique du Sud pour La Réunion […]. La lointaine métropole reste donc le partenaire économique privilégié. Une autre conséquence particulièrement nuisible est le choix colonial d’une mise en valeur fondée sur les cultures de rente pour l’exportation (canne à sucre, banane, café...), maintenue avec la départementalisation, aux dépens des cultures destinées à la consommation locale. La situation actuelle est donc le résultat d’une exploitation coloniale qui a empêché le développement de processus locaux d’entrainement. » ([3])

Cette histoire esclavagiste et coloniale est également l’un des déterminants majeurs des inégalités au sein même des populations des territoires ultramarins, car elle cache « d’insoupçonnées et de spectaculaires inégalités, sans commune mesure avec celles de la métropole. La couleur de la peau reste un facteur déterminant pour comprendre cette situation […]. Pourtant, sur le papier, les "personnes de couleurs" disposent des mêmes droits que les autres et démarrent dans la vie sur un pied d’égalité avec les autres citoyens. Les lignes de fracture coloniale perdurent donc. » ([4])

Dans ce contexte, et pour citer Mme George Pau-Langevin, « les colonies [qui] avaient comme rôle essentiel de permettre une exportation [étaient organisées] avec quelques grandes familles, dont les héritiers tiennent principalement l’économie. Quand nous abordons ces sujets, nous devons lutter un peu contre les monopoles et leurs puissances économiques qui sont considérables. » ([5])

Le géographe Jean-Christophe Gay apporte les précisions suivantes : « Les Békés, ou Blancs créoles, descendent des premiers colons. Ils représentent moins de 1 % de la population, mais dominent économiquement, possédant la moitié des terres agricoles, une bonne partie du secteur de l’import-distribution et des industries agroalimentaires. […] Cette caste, qui tient le pouvoir économique est peu visible sur le plan politique […]. Toutefois, elle influence fortement la politique et les élus locaux. » ([6])

Dans ce contexte, la question du foncier et de sa concentration monopolistique est l’un des sujets importants. La situation est particulière en Guyane, où une grande part appartient à l’État, problème évoqué, notamment, dans le protocole « Pou Lagwiyann dékolé » du 21 avril 2017 ([7]).

Aujourd’hui, l’inégalité est donc double : entre les territoires dits d’outre-mer et la France hexagonale d’une part, au sein de chaque territoire ultramarin d’autre part.

b. Les Outre-mer : des atouts pour la France

La France d’outre-mer concentre de très nombreux atouts. Sa biodiversité exceptionnelle la situe, en la matière, « parmi les zones les plus riches de la planète » ([8]), qu’il s’agisse de la forêt amazonienne ou des récifs coralliens. Elle permet également à la France de disposer, derrière les États-Unis de la deuxième plus vaste zone économique exclusive (ZEE) au monde, zone maritime où elle dispose de droits souverains sur les ressources naturelles, par exemple halieutiques. Les Outre-mer sont également à l’avant-garde en matière d’énergies renouvelables et disposent aujourd’hui d’une position géostratégique exceptionnelle dans le cadre des enjeux de la zone indopacifique.

Mais les richesses des Outre-mer sont aussi culturelles, à travers leurs histoires, leurs artistes, leurs écrivains, leurs poètes, leurs langues, ou même leurs sportifs. La richesse des Outre-mer est indivisible de celle de la France tout entière

Pourtant, pour reprendre les mots de Jean-Jacques Urvoas, « quand l’État applique parfois simplement ses prérogatives et fait marcher la solidarité nationale, on a le sentiment, qu’il met ça en scène et qu’il surjoue. On a le sentiment que ce sont des cadeaux qu’il fait aux uns et aux autres, alors qu’on est simplement dans la juste répartition des compétences. » ([9])

En effet, comme s’ils n’étaient vus que comme une charge, les Outre-mer sont trop souvent renvoyés aux moyens financiers dont ils disposent, sans rappeler l’ensemble des atouts qu’ils représentent pour la France.

Pour le rapporteur, aucune comparaison comptable des « coûts » et des « avantages » ne peut avoir du sens pour refléter la réalité de ce que représentent les richesses des territoires ultramarins au sein de la République. Leur permettre de lutter contre le problème du coût de la vie, c’est donc permettre à ces richesses de s’exprimer pleinement et de rayonner.

2. Le coût de la vie dans les DROM et les COM : un champ d’investigation vaste

a. Territorialement

i. L’objectif de la commission d’enquête est de trouver des solutions pour réduire les inégalités de niveau de vie par rapport à la France hexagonale, phénomène que tous les territoires d’outre-mer connaissent

Il est nécessaire de prendre le temps d’aller voir, derrière les indicateurs économiques, quelle est la réalité des populations ultramarines. De nombreux indicateurs existent pour les mesurer – notamment l’indice de Gini ([10]) et l’indice de développement humain (IDH) ([11]) – et tous révèlent que l’égalité de niveau de vie entre l’Hexagone et les territoires ultramarins est encore à atteindre.

Quelques indicateurs d’inÉgalitÉs sociales

* Données non disponibles. ** Hors périmètre d’application. *** Prise en compte des conjoints et des enfants à charge des allocataires.

Source : Jean-Christophe Gay, La France d’outre-mer : Terres éparses, sociétés vivantes, Armand Colin, 2021, p. 97, d’après INSEE, ISPF, ISEE, ministère de l’Outre-mer, ministère de la Cohésion des territoires, ministère des Solidarités et de la santé, ministère du Travail et Agence française de développement (AFD).

Les inégalités se mesurent aussi au sein même des territoires, entre les villes chefs-lieux, les zones urbaines et les zones rurales, ou entre les îles les mieux équipées et celles les plus éloignées.

Aussi, le constat dressé par Mme Ericka Bareigts, alors ministre des Outre-mer, lors de la présentation de la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle Outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite « loi Érom », est-il toujours d’actualité : « Nos 2 750 000 compatriotes résidant outre–mer vivent, au quotidien, les différences de niveau de vie entre leur territoire et l’Hexagone, et nous ne pourrions nous résoudre à leur faire croire que la République, souvent évoquée et invoquée, soit devenue une illusion, surtout pour eux. L’égalité, elle, ne se dilue pas. » ([12])

ii. Une grande diversité socioéconomique, qui n’a pas empêché la commission d’enquête de prendre en compte tous les territoires dans ses travaux

Les différents territoires ultramarins se distinguent par la diversité de leurs statuts constitutionnels et institutionnels, que résume le tableau ci-dessous :

RÉgimes lÉgislatifs des territoires d’outre-mer

En réalité, même au sein de ces deux catégories, des nuances existent. Au sein du cadre prévu par l’article 73, des organisations institutionnelles originales ont vu le jour sous la forme de collectivités territoriales uniques en Martinique et en Guyane. Au sein des collectivités de l’article 74, des différences existent aussi en fonction des dispositions du statut organique de chacun des territoires : à l’exception de Wallis-et-Futuna et de la Polynésie française, les COM ont en effet fait le choix d’un statut organique les rapprochant de l’identité législative.

Cette distinction interne se double, quant à la relation avec l’Union européenne, d’une distinction entre les régions ultrapériphériques (RUP) d’une part et les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) d’autre part :

– les RUP, dont le régime est prévu par l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), font partie du marché unique européen, sont soumis, comme l’Hexagone, à l’ensemble des normes du droit européen (le cas échéant avec des adaptations spécifiques) et bénéficient des fonds européens de cohésion ;

– les PTOM (articles 198 à 204 du TFUE) n’appartiennent pas au territoire de l’Union européenne, notamment en matière commerciale et douanière ; le droit européen ne s’y applique pas directement, mais les aides financières dont ils bénéficient sont beaucoup plus faibles.

Ainsi, la directrice générale des Outre-mer indiquait, lors de son audition :

« Les RUP bénéficient – et c’est l’avantage de ce statut – d’une aide financière de l’Union européenne incomparablement plus élevée que les PTOM : l’écart se situe dans un rapport d’un à quarante. Les régions ultrapériphériques bénéficient de 4,2 milliards d’euros de fonds européens, au titre de la dernière période, tandis que les PTOM bénéficient de 106 millions d’euros au titre de ces fonds. » ([13])

À l’exception de Saint-Martin, qui a choisi de conserver le statut de RUP, toutes les collectivités d’outre-mer sont classées comme PTOM et tous les départements et régions d’outre-mer sont des RUP – le dernier étant Mayotte, qui a accédé au statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne en juillet 2012, ce qui lui a permis d’avoir accès aux fonds d’aide régionale à partir de 2014.

Les réflexions des territoires sur les appartenances à ces différentes catégories sont permanentes, dans le passé comme pour l’avenir. Elles sont indissociables des conséquences de ces choix sur la situation économique des territoires, notamment en termes de coût de la vie. Elles impliquent les populations locales, dans la mesure où elles sont, en vertu de l’article 72-4 de la Constitution, obligatoirement consultées sur un éventuel changement de statut entre département-région d’outre-mer (DROM) et collectivité d’outre-mer (COM).

Au-delà des questions institutionnelles, ces territoires se distinguent bien entendu également par leurs spécificités sociologiques, historiques ou encore ethnologiques – notamment au vu de leurs réalités démographiques.

Les DROM antillais : deux îles proches mais différentes

Devenues départements français en 1946 avec la promesse de l’égalité des droits, la Guadeloupe et la Martinique sont, aujourd’hui encore, dans l’attente de la réalisation effective de cette promesse.

La Martinique – 1 128 km² et 354 000 habitants – a, contrairement à la Guadeloupe, conservé une population descendant des planteurs, les « békés ». La population est marquée par le souvenir de l’esclavage et du long chemin de l’abolition. La Martinique est aujourd’hui une collectivité territoriale unique, présentant la spécificité de l’existence, à côté de l’assemblée, d’un « conseil exécutif ». Une grande partie de la population se concentre dans la plaine foyalaise.

Une délégation de la commission d’enquête a pu se rendre sur place pour s’intéresser, notamment, aux aspects socioéconomiques de la question du coût de la vie, à travers des rencontres avec les responsables politiques et administratifs, mais aussi des entrepreneurs ou avec une délégation de petits producteurs. Tous ont fait état de la réalité quotidienne, sur ce territoire particulier, des conséquences de ce problème multifactoriel, dans l’ensemble des aspects de la vie économique et sociale.

La Guadeloupe – 1 628 km² et 377 000 habitants – est géographiquement proche, mais a choisi de conserver une organisation institutionnelle duale, avec un conseil départemental et un conseil régional. Elle connaît notamment des difficultés répétées en matière d’approvisionnement en eau ; la loi n° 2021-513 du 29 avril 2021 rénovant la gouvernance des services publics d’eau potable et d’assainissement en Guadeloupe a entrepris de mettre en place un syndicat mixte unique.

Ses « dépendances » des Saintes, de la Désirade et de Marie-Galante se trouvent, vis-à-vis d’elle, dans une situation de double insularité.

Guadeloupe et Martinique forment un territoire douanier unique et font face à des phénomènes climatiques, géologiques, et environnementaux, comme au vieillissement accéléré de leurs populations. Deux crises marquant particulièrement ces territoires, celle du chlordécone d’une part et celle des sargasses d’autre part, n’ont pas encore eu de réponses étatiques suffisantes, dignes et responsables.

La Guyane : un DROM historique aux importantes particularités

Tous comme les DROM antillais, la Guyane – 84 000 km² et 294 000 habitants – est devenue un département français en 1946, et, aujourd’hui, une collectivité territoriale unique. Elle se distingue néanmoins d’eux par une population en très forte augmentation – multipliée par neuf en soixante ans ([14]) – notamment du fait d’une forte immigration. Elle abrite le centre spatial guyanais à Kourou.

Son territoire est tout à fait particulier. Il s’agit tout d’abord du seul territoire ultramarin à ne pas être insulaire. Il est ensuite, particulièrement étendu, sa superficie étant équivalente à celle de l’Autriche. Il est, enfin, recouvert à 90 % de forêts équatoriales, remarquables réservoirs de biodiversité. Ainsi, certaines communes – qui sont les plus grandes de France – ne peuvent être atteintes que par avion ou en naviguant sur le fleuve.

La Réunion : le territoire le plus peuplé des Outre-mer

Quatrième département créé en 1946, La Réunion – 2 520 km² pour 870 000 habitants – est, de loin, le plus peuplé des territoires ultramarins, ce qui en fait, du point de vue économique, un marché particulièrement attractif. Inhabitée avant la colonisation, La Réunion abrite aujourd’hui une population mêlant de nombreuses communautés. Éloignée de l’Hexagone et fortement peuplée, elle a dû développer une économie se caractérisant par un certain dynamisme, sans que le territoire ne soit épargné par les difficultés propres à l’ensemble des Outre-mer.

Une délégation de la commission d’enquête s’est rendue à La Réunion en juin 2023, afin d’examiner notamment la situation de la concurrence dans le domaine de la distribution, les enjeux de l’approvisionnement, l’organisation de la production locale en filières et les questions des normes rendant difficiles le recours au commerce régional.

Mayotte : le dernier-né des DROM, aux fortes difficultés sociales et économiques

Devenu département français en 2011, au cours d’un processus de rapprochement avec le droit commun encore en cours, Mayotte – 279 000 habitants pour 640 km² – cumule aujourd’hui de nombreuses difficultés, à commencer par l’inflation démographique d’une population multipliée par douze en soixante ans. Celle-ci est principalement liée à l’immigration en provenance des autres îles de l’archipel des Comores. On y constate également une très forte natalité, face à laquelle une adaptation des infrastructures publiques indispensable pour atteindre un niveau de vie satisfaisant est très difficile, sinon impossible. S’y ajoutent la persistance de l’habitat informel et une très forte insécurité.

Une délégation de la commission d’enquête s’est rendue à Mayotte en juin 2023, afin d’examiner les difficultés de l’approvisionnement et de la production locale, les obstacles à la mise en place des équipements structurants, notamment pour assurer la continuité de la distribution d’eau potable, et d’entrevoir une voie de développement au-delà de la gestion des problèmes présents d’immigration et de délinquance.

Quel dÉveloppement pour Mayotte ?

Source : Cour des comptes, op.cit.

Les « îles du Nord » : de petits voire très petits territoires

Saint-Martin : un laboratoire statutaire et économique pour la commission d’enquête

Une délégation de la commission d’enquête a eu la possibilité de se rendre en mai 2023 à Saint-Martin, territoire binational.

Cette île de 95 km² pour 75 000 habitants est en effet traversée, depuis le traité de Concordia de 1648, par une frontière ouverte séparant la partie nord, française, de la partie sud, néerlandaise.

La partie nord, collectivité d’outre-mer française régie par l’article 74 de la Constitution depuis 2007, est une région ultrapériphérique (RUP) faisant partie de l’Union européenne, soumise à ses règles et pouvant bénéficier à ce titre d’importants soutiens financiers.

La partie néerlandaise, à l’inverse, a choisi le statut de pays et territoire d’outre-mer (PTOM) et échappe donc au droit de l’Union européenne.

Longtemps commune rattachée à la Guadeloupe, Saint-Martin se trouve encore dans une certaine mesure, du point de vue de la continuité territoriale, en situation de double insularité par rapport à ce territoire, comme le rappelait le député Frantz Gumbs lors de l’audition de Mme George Pau-Langevin ([15]).

Saint-Martin est donc un « laboratoire » particulièrement intéressant des conséquences d’une telle proximité de deux économies – où le tourisme, notamment, joue un rôle important – soumises à des normes différentes.

La récente publication du produit intérieur brut (PIB) de ces deux territoires donne, en la matière, des informations intéressantes. Dans une économie marquée notamment par la crise sanitaire, le PIB de la COM de Saint-Martin reste inférieur de -17,2 % en volume à celui de 2016 et s’établit à 17 800 euros par habitant, celui de la partie néerlandaise lui étant deux fois supérieur sur toute la période 2016-2021 ([16]).

Tout comme Saint-Barthélemy, l’île de Saint-Martin, enfin, a été durement touchée par le passage, en 2017, de l’ouragan Irma. La reconstruction, processus long, devrait permettre à ce territoire de développer son potentiel économique, notamment basé sur le tourisme.

Saint-Barthélemy

L’autre « île du nord » – 21 km² pour 10 200 habitants – est également une ancienne commune dépendante de la Guadeloupe devenue collectivité d’outre-mer en 2007. Elle est proche géographiquement de Saint-Martin, mais pourtant très différente économiquement. Elle a en effet orienté son activité vers le tourisme de luxe, et bénéficie aujourd’hui d’un niveau de chômage inférieur à l’Hexagone et d’un PIB de 39 000 euros par habitant ([17]). L’île n’en connaît pas moins des difficultés inhérentes au coût de la vie, en matière, par exemple, de coût du logement.

Saint-Pierre-et-Miquelon : un marché de 6 000 habitants

Couvrant 242 km², les îles de l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon constituent le territoire le moins peuplé des Outre-mer. L’histoire de ce territoire est particulière, de par son peuplement par des émigrés basques, bretons et normands et ses caractéristiques géographiques et climatiques qui l’éloignent des autres territoires. Après avoir été département d’outre-mer de 1976 à 1985, ce territoire constitue dorénavant une collectivité d’outre-mer.

La collectivité est fortement liée au Canada voisin, tant pour l’approvisionnement par voie maritime – transitant par Halifax – que sur le plan économique. Les liaisons aériennes directes avec l’Hexagone n’existent que quelques mois par an.

Les territoires du Pacifique

La Polynésie française ([18])

La Polynésie française – 276 000 habitants pour 15 500 km² sur 118 îles, dont 76 habitées – se caractérise par son statut de collectivité d’outre-mer et sa très forte autonomie. Disposant d’un président, d’un gouvernement et d’une assemblée, elle dispose de compétences étendues, par exemple en droit de la concurrence. Pour les mettre en œuvre, une autorité polynésienne de la concurrence a été créée en 2015.

Elle s’étend sur une superficie équivalente à l’Europe, ce qui pose la question de la continuité territoriale, bien que la population soit fortement concentrée sur les îles de Papeete et Moorea. Véritable réservoir de biodiversité, la Polynésie cherche aujourd’hui à exploiter un potentiel touristique important, qui s’ajoute à son positionnement géostratégique au cœur de l’espace indopacifique. Ce territoire reste marqué par les conséquences, douloureuses, des essais nucléaires qui y furent menés.

LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, UN TERRITOIRE AUSSI VASTE QUE L’EUROPE

Source : Direction générale des outre-mer, Votre guide ultramarin, p. 29, https://www.calameo.com/read/000886379b87d15e5c574.

Wallis-et-Futuna

Territoire original à plus d’un titre, les îles Wallis et Futuna – 142 km² pour 11 500 habitants – ont notamment conservé les institutions coutumières des trois royaumes d’Uvea, Alo et Sigave. Il s’agit de la collectivité d’outre-mer la plus éloignée de l’Hexagone. Cet isolement s’ajoute à celui inhérent à la distance séparant les deux îles (235 km), handicapante, notamment, lorsque certains équipements ne sont disponibles qu’à Wallis. Sur ce territoire, difficilement approvisionné ([19]), l’enjeu est aujourd’hui le développement d’une activité économique. En effet, « à Wallis-et-Futuna, il n’y a qu’une liaison maritime, une compagnie aérienne assurant la desserte, une seule banque, un importateur d’hydrocarbures et un seul grossiste alimentaire » ([20]).

Une autre particularité de ce territoire est l’existence d’une communauté issue de l’émigration de ses habitants vers la Nouvelle-Calédonie, qui abrite aujourd’hui une communauté plus nombreuse que la population de Wallis-et-Futuna.

b. De par les secteurs concernés

Tous les secteurs sont concernés par le problème du coût de la vie. La grande distribution, en particulier la distribution alimentaire, est le domaine dans lequel il se manifeste de la façon la plus éclatante.

Mais cela ne doit pas masquer la présence de ce phénomène dans les autres secteurs de la consommation et de la vie courante. Dans le secteur des télécommunications par exemple, les services mobiles sont, dans les DROM, 35 % plus chers qu’au niveau national, et les forfaits 65 % plus chers ([21]).

Même dans les secteurs où les prix sont réglementés, tels les carburants, les hausses décidées ont un impact sur le niveau de vie des acteurs économiques ultramarins.

La commission d’enquête s’est attachée à se pencher sur un certain nombre de ces secteurs, que ce soit pendant ses auditions ou au cours de ses déplacements : la santé, le transport, le logement, les télécoms, les banques, les transports aériens, les armateurs ont ainsi été traités et feront l’objet de développement supra. Le rapporteur est néanmoins conscient que cet examen ne saurait être exhaustif et considère la question du coût de la vie comme un sujet présent dans tous les aspects de la vie des acteurs qui la subissent au quotidien.

c. De par les acteurs subissant ce phénomène

i. Ménages

« Les revenus sont souvent très faibles en Outre-mer et les prix, plus élevés que dans l’Hexagone, asphyxient les ménages. » ([22]) En effet, les Outre-mer comptent une proportion deux à trois fois plus importante de personnes en situation de pauvreté que l’Hexagone.

RÉpartition de la population selon les situations de pauvretÉ

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), « La grande pauvreté bien plus fréquente et beaucoup plus intense dans les DOM », Ludovic Audoux, Pascal Prévot, INSEE Focus, n° 270, 11 juillet 2022, https://www.insee.fr/fr/statistiques/6459395

Dans ce contexte de précarité accrue ([23]), les ménages les plus modestes sont en première ligne face au problème du coût de la vie, notamment en raison de la part que représente l’alimentation, secteur particulièrement touché par la hausse des prix, dans leur budget : 40 % des dépenses en moyenne en 2017 à La Réunion, contre 24 % pour les plus aisés ([24]).

Plus largement, « la cherté des prix a des conséquences sur la vie quotidienne des familles, des personnes les plus fragiles, mais aussi de tout un chacun des habitants qui voit son budget de consommation fortement contraint. […] La cherté et surtout le fait de payer les mêmes produits bien plus chers que dans l’Hexagone, révoltent profondément les consommateurs qui se sentent pris au piège. » ([25])

ii. Entreprises

Le tissu économique des Outre-mer est essentiellement composé de petites et moyennes entreprises (PME) voire de très petites entreprises (TPE), qui, de par leur taille, sont plus exposées au problème du coût de la vie, mais aussi plus contraintes dans leur développement par les phénomènes qui lui sont liés : renchérissement du coût des intrants dont leurs activités nécessitent l’importation, manque de concurrence, étroitesse du marché, difficulté de réaliser des économies d’échelle, etc.

HAUSSE MÉDIANE DU COÛT DES INTRANTS DES ENTREPRISES ULTRAMARINES EN 2022

Source : Iedom-Ieom, réponses aux questions écrites du rapporteur.

Elles sont aussi exposées à la difficulté, dans certains domaines, de trouver de la main d’œuvre qualifiée en raison du phénomène de fuite des forces vives, conséquence d’une politique d’État en faveur de l’émigration instaurée par le Bureau pour le développement des migrations dans les départements d’outre-mer (Bumidom).

Elles connaissent toutes, plus largement, l’ensemble des difficultés liées à l’éloignement et à l’insularité, qu’il s’agisse de l’acheminement ou du stockage.

Enfin, dans des territoires où le secteur public est important, elles peuvent être fragilisées, dans le cadre de la commande publique, par les difficultés de trésorerie que peuvent connaître les acteurs publics.

iii. Collectivités et institutions sociales

Les collectivités sont en première ligne face au problème, global, du coût de la vie qui touche leurs territoires.

En effet, dans des territoires particulièrement marqués par la pauvreté et la précarité, la part des prestations sociales dans les revenus des ménages est plus élevée que dans l’Hexagone.

Part des prestations sociales dans le revenu des mÉnages

Source : Iedom-Ieom, réponses aux questions écrites du rapporteur.

Celles-ci pèsent donc sur le budget des collectivités territoriales lorsqu’il s’agit de prestations dont elles ont la compétence, ou qu’elles ont choisi de créer pour redonner de la dignité aux familles. La collectivité territoriale de Martinique (CTM) déclare ainsi que « les seules dépenses d’allocations individuelles de solidarité (RSA, APA, PCH) représentent plus de 317 millions d’euros au budget primitif 2023, soit un tiers [de notre] budget de fonctionnement » ([26]). Ainsi, « les dépenses de solidarité de la CTM ne cessent […] de croître, passant de 382 millions d’euros en 2018 à 405 millions d’euros en 2023 » ([27]).

Elles doivent donc, d’une part, adapter leurs politiques redistributives à cette situation, en s’efforçant d’aider les plus précaires par la mise en place de dispositifs adaptés ; Mme George Pau-Langevin évoquait par exemple la nécessité de développer la restauration scolaire ([28]).

Elles doivent également, d’autre part, adopter des politiques en faveur du développement économique, réduisant la dépendance aux importations en permettant le développement d’un tissu entrepreneurial local. Elles ont enfin la charge d’infrastructures essentielles pour les ménages comme pour les entreprises, par exemple dans le domaine des transports.

Les collectivités subissent néanmoins elles-mêmes ces phénomènes : dans leurs achats notamment, eux aussi renchéris, mais aussi et peut-être surtout dans leurs ressources, qui demeurent insuffisantes. C’est d’autant plus le cas qu’elles sont, dans le contexte particulier de l’éloignement, au plus proche des habitants et des problèmes qu’ils rencontrent.

Les associations caritatives, aidant les plus démunis, ont nécessairement, dans un tel contexte, un rôle prépondérant, alors qu’elles sont elles-mêmes soumises à l’ensemble des facettes du renchérissement généralisé.

d. De par les interactions avec d’autres phénomènes socioéconomiques, débouchant sur un cercle vicieux

Les conséquences socioéconomiques du coût élevé de la vie sont multiples et interconnectées de manière négative. L’économiste Sébastien Mathouraparsad résume certains de ces mécanismes de la manière suivante : une « augmentation des prix réduit la compétitivité de la production locale. Quand on ne produit pas beaucoup, il y a deux conséquences : d’une part, le chômage augmente car les entreprises deviennent économes en main-d’œuvre et d’autre part, les revenus diminuent. Cette baisse de la production va s’accompagner d’une hausse des prix dans ces territoires. » ([29])

i. La vie chère : une conséquence parmi d’autres du problème du coût de la vie

L’effet premier du coût de la vie et le plus visible est celui de la vie chère, cœur du sujet de ce rapport. Les prix sont de fait plus élevés en Outre-mer, et de manière exorbitante en ce qui concerne l’alimentaire, voire de très nombreux autres biens et services. En effet, en 2019, les écarts de prix entre l’Hexagone et la Martinique sont de 38 %, de 33 % avec la Guadeloupe, de 34 % avec la Guyane, de 28 % avec La Réunion et de 19 % avec Mayotte ([30]). En parallèle, en s’en tenant seulement au produit intérieur brut (PIB) par habitant en 2020 ([31]), nous observons qu’il est dans l’ensemble de la France de 34 100 euros – dont un PIB de 57 600 euros en Île-de-France, contre seulement 20 200 euros dans les régions ultramarines. Le pouvoir d’achat Outre-mer est donc très réduit par rapport à celui de l’Hexagone.

ii. Les problématiques sociales : le chômage, la précarité, la pauvreté, la monoparentalité

Le sociologue Claude-Valentin Marie a affirmé que « près des deux tiers de la population des DOM sont couverts par au moins une prestation légale contre 49 % en métropole » ([32]). Les problématiques sociales sont importantes et les mécanismes à l’œuvre sont corrélés. La fragilisation du lien social induite par un coût de la vie trop élevé précarise davantage les populations dans le besoin qui sont entrainées dans un cercle vicieux. En effet, le rapporteur a observé que le coût élevé de la vie induisait une faible compétitivité de la production locale, causant elle-même une hausse du chômage ainsi que des revenus plus faibles. Par ailleurs, nous savons que les chômeurs sont les premiers à être touchés par la pauvreté monétaire et la précarité. En France hexagonale, le chômage en 2022 touche 7,3 % de la population (hors Mayotte), tandis qu’il est de 18,6 % en Guadeloupe, 12,5 % en Martinique, 13,1 % en Guyane, 18,1 % à La Réunion. Il est important de noter que les problématiques sociales dans ces territoires ont tendance à être structurelles, de longue durée.

Par ailleurs, au-delà des chômeurs tels que recensés par les statistiques officielles, les Outre-mer sont particulièrement concernés par un halo autour du chômage, composé de personnes sans emploi qui, soit recherchent un emploi mais ne sont pas disponibles dans les deux semaines pour travailler, soit n’ont pas effectué de démarche active de recherche d’emploi dans le mois précédent mais souhaitent travailler, qu’elles soient disponibles ou non. En moyenne en 2021-2022, les personnes dans le halo autour du chômage représentent de 10 % à 21 % de la population des 15 à 64 ans dans les DOM : 10 % de la population de 15 à 64 ans à La Réunion, 11 % en Guadeloupe et en Martinique, 20 % à Mayotte et 21 % en Guyane, contre 4 % en France hexagonale. Le découragement est plus souvent cité comme motif de non-recherche d’emploi dans les DOM hors Mayotte, avec plus du quart des personnes du halo en Guadeloupe et à La Réunion. Dans les DOM hors Mayotte, la part des personnes du halo autour du chômage n’ayant jamais travaillé ou n’ayant pas travaillé depuis deux ans ou plus est plus élevée qu’en France hexagonale. À Mayotte, 9 personnes sur 10 dans le halo n’ont jamais exercé d’activité non occasionnelle ([33]).

Ce qui est le cas pour le chômage l’est aussi pour la monoparentalité. Le démographe Didier Breton explique qu’il faut remettre dans son contexte cette problématique : « Nous la comparons très souvent à la monoparentalité en métropole. Or, la nature de la monoparentalité n’est pas la même. Quand nous regardons par exemple le recensement, la part des ménages monoparentaux est plus importante. C’est du stock. Mais si nous l’étudions en termes de dynamique, et surtout en se plaçant du point de vue des enfants, la monoparentalité s’installe dans la durée. Par exemple, l’un des résultats importants de l’enquête MFV en 2009-2010 montrait qu’environ 30 % (contre 2 % en métropole) des enfants naissaient dans une famille monoparentale et passaient toute leur enfance en famille monoparentale. Cette trajectoire n’existe pas en métropole ou très peu. Aux Antilles, trois enfants sur dix étaient concernés, un enfant sur quatre en Guyane et un enfant sur dix à La Réunion. Cette monoparentalité est non seulement importante, mais aussi durable. » De plus, si la protection sociale est accordée à une grande partie de la population ultramarine, parmi les bénéficiaires d’au moins une prestation sociale aux Antilles à titre d’exemple, près des deux tiers sont des familles monoparentales. Dans l’Hexagone, ce chiffre est de seulement 28,2 %, illustrant la difficulté et le cumul de préjudices dont sont victimes les familles monoparentales en Outre-mer.

iii. Les problématiques éducatives, et le décrochage scolaire

L’éducation et l’accès à l’école sont, en Outre-mer, au cœur des problématiques sociales. Le sociologue Claude-Valentin Marie([34]) explique que la scolarisation notamment en Guyane et à Mayotte est tardive en plus d’être de courte durée. Des retards importants sont accumulés par les jeunes ultramarins pour ces raisons. À titre d’illustration, le taux d’illettrisme chez les jeunes Guyanais est de 32,4 %, chez les Mahorais de 53,5 %, les Réunionnais de 14,3 %, les Martiniquais de 17,4 % et, concernant les Guadeloupéens, de 18,6 %. Ces difficultés s’expliquent par un mal-développement historique et en partie par une absence de réelle continuité dans l’apprentissage, en raison de multiples facteurs tels que les phénomènes environnementaux, mais aussi en raison du manque de transports en commun. Il en résulte un « temps d’enseignement plus court » ([35]) que dans l’Hexagone, d’après un rapport de la Cour des comptes.

Malgré des taux de scolarisation aux Antilles proches de ceux observés dans l’Hexagone, dans les faits, les inégalités sont persistantes. Les retards de niveau sont plus fréquents, le décrochage scolaire touche de nombreux élèves et, malgré un taux de réussite au baccalauréat équivalent entre la Guadeloupe, la Martinique et l’Hexagone, les évaluations de niveau prouvent l’existence de grandes disparités dans les apprentissages. Par exemple, selon une étude du ministère de l’éducation réalisée en 2018 ([36]), environ 30 % des jeunes de 16 à 25 ans en Guadeloupe et en Martinique présentent des difficultés de lecture contre 11,5 % dans l’ensemble de la France. Par ailleurs, ce taux s’élève à 50 % en Guyane et 74 % à Mayotte.

Les inégalités se font également ressentir au niveau du coût des fournitures scolaires. Cet impact de la vie chère sur la scolarité avait été dénoncé par un rapport d’information de la délégation aux Outre-mer de l’Assemblée nationale sur l’enseignement dans les Outre-mer dans les territoires en dépression démographique : « Une enquête menée par l’Union départementale des associations familiales (UDAF) en Martinique sur le coût de la rentrée scolaire 2020-2021 a constaté que les prix des fournitures demandées par les établissements avaient enregistré une hausse de + 34 % dans la grande distribution cette année 2020 par rapport à 2019. » ([37])

iv. Le développement de l’économie informelle

L’économiste Sébastien Mathouraparsad explique l’ampleur de l’économie informelle par le fait que les problématiques sociales telles que la précarité et le chômage conjugués à des prix élevés, induisent une forme de « culture de la débrouillardise –, destinée à compenser le "mal-vivre" » ([38]). À noter qu’il ne faut pas confondre l’économie informelle avec, comme le souligne la chercheuse en agronomie Claire Cerdan ([39]) , avec le secteur des indépendants « le secteur organisé autour des filières, des interprofessions de l’élevage, de la canne à sucre ou des fruits et légumes, qui sont des coopératives très visibles au niveau européen, puisqu’elles bénéficient du programme d’actions spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (Posei) […]. Quelque 30 % des producteurs de fruits et légumes évoluent dans les filières organisées et 70 % sont indépendants. Ce sont des gens qui ont leurs circuits de commercialisation et qui produisent des factures ; c’est une économie monétaire, elle n’est pas informelle. ». Elle explique que les pratiques informelles sont très diverses, certaines monétarisées, d’autres non. C’est en partie cette complexité dans la définition de l’économie informelle qui rend difficile son estimation.

La part de l’économie informelle dans le PIB est Outre-mer beaucoup plus importante que dans l’Hexagone. À titre d’exemple, elle représentait en 2015 à Mayotte les deux tiers des entreprises marchandes (soit 5 300 entreprises) et générait 9 % de la valeur ajoutée de l’ensemble des entreprises ([40]). Sans que des données aussi précises puissent être avancées, l’économie informelle est particulièrement marquée à Wallis-et-Futuna (notamment dans les secteurs de l’agriculture et de l’artisanat). En Guadeloupe, le secteur informel représenterait entre 23 et 26,5 % des emplois, entre 19 et 20 % en Martinique et de 12,5 à 16,5 % à La Réunion ([41]).

Il est important de noter selon Claire Cerdan que « de nombreux agriculteurs non identifiés comme tels commercialisent leur production sur le bord des routes, sur des marchés ou à leur domicile. Les normes du statut d’agriculteur sont inadéquates : beaucoup de ceux qui produisent et vendent, et pourraient être assimilés à des producteurs, ne figurent pas dans les bases de données parce qu’ils sont en dessous des seuils ».

v. La santé, les maladies liées à la qualité des produits consommés et l’accès aux soins

Faisant face à des conditions de vie dégradées, de nombreux ultramarins sont sujets à des maladies chroniques et sont plus marqués par des problématiques de surpoids et autres pathologies, en particulier les femmes ([42]). L’obésité est devenue un fléau en raison d’un changement brusque des habitudes alimentaires en Outre-mer. En effet, les Ultramarins sont passés d’une sous-consommation à une consommation de masse de certains aliments. Si les plats traditionnels sont encore présents dans l’alimentation, ils sont concurrencés par ce qui est communément appelé la « malbouffe ». La surconsommation de ces denrées touche en premier lieu les populations les plus précaires et dont le niveau d’éducation est faible ([43]).

Dans les Antilles, s’ajoutent deux risques sanitaires spécifiques :

– les conséquences de l’empoisonnement des sols par le chlordécone, pesticide utilisé jusqu’en 1993 dans les bananeraies de Guadeloupe et Martinique, responsable d’une augmentation du risque de survenue du cancer de la prostate, d’effets prouvés sur le déroulement de la grossesse et le développement cognitif de l’enfant et d’autres effets en cours d’études, comme le cancer du sein, comme l’a décrit le rapport de la commission d’enquête qui a été consacrée à ce sujet ([44]) ;

– les risques liés aux sargasses, qui s’échouent par vagues successives sur le littoral antillais et guyanais depuis le mois d’août 2014. Malgré les moyens de nettoyage mis en œuvre, ces algues se décomposent sur place. Leur décomposition conduit à la production de sulfure d’hydrogène (H2S), potentiellement détecté à des concentrations élevées. Les signalements de médecins liés aux effets sanitaires ressentis par la population exposée à l’H2S, ainsi que les plaintes du public relatives au problème d’odeurs, ont augmenté de façon notable.

En Polynésie, les populations subissent encore aujourd’hui les effets des retombées des essais nucléaires qui ont eu lieu dans ce territoire, sans que les mesures sanitaires adaptées soient prises.

La consommation d’alcool et de drogue est également un problème de santé publique dans les Outre-mer et connait notamment une prévalence en ce qui concerne les femmes. En effet, le risque d’alcoolisme est deux fois plus élevé, selon une enquête de l’Organisation mondiale de la santé, en cas de violences conjugales ([45]).

En Outre-mer, la prévalence de la drépanocytose est bien plus élevée que dans les régions hexagonales ce qui constitue un problème de santé majeur dans ces territoires. Malgré un dépistage obligatoire à la naissance en Outre-mer, les ressources médicales sont fréquemment limitées et les infrastructures de santé, insuffisantes pour répondre aux besoins des patients. Les spécialistes et les services de soins spécialisés sont souvent concentrés dans les zones urbaines, rendant l’accès difficile pour les populations vivant dans des régions éloignées. Le traitement de cette maladie est donc très inégal et l’accès à des transfusions sanguines régulières n’est possible que pour une faible quantité de patients car beaucoup sont isolés géographiquement.

Enfin, l’accès aux soins dans sa globalité est mis à mal par la pénurie de certains médecins, d’après un rapport de la Défenseure des droits ([46]), « la Guadeloupe et la Martinique souffrent d’un manque de médecins et notamment de spécialistes. Les centres hospitaliers des deux îles sont confrontés à une importante pénurie médicale, particulièrement dans certaines spécialités, telles que l’anesthésie, la réanimation, les urgences et la radiologie, ce qui ne leur permet plus de réaliser certaines interventions chirurgicales lourdes, souvent délocalisées dans d’autres établissements, voire en métropole » car d’une part « des écarts de salaire considérables existent, en effet, entre le secteur public et le privé : l’encadrement législatif de la rémunération des médecins contractuels ne s’applique pas au secteur privé, ce qui ne permet pas au secteur public d’être suffisamment compétitif notamment pour les spécialités les mieux rémunérées, telles que la radiologie par exemple. » et d’autre part, « dans le secteur public hospitalier, les médecins ne bénéficient pas des mêmes bases de surrémunération au titre de la "vie chère" que les autres professionnels ». Le coût de la vie représente donc un frein à l’installation de médecins en Outre-mer ainsi qu’au retour de médecins nouvellement diplômés originaires des Outre-mer mais ayant suivi une formation en Hexagone comme le souligne ce même rapport : « seul un tiers des étudiants revient sur le territoire après avoir réalisé des stages en métropole et seulement 15 % revient après le 3ème cycle ».

vi. L’insécurité

L’insécurité est un problème conséquence de l’expression d’un mal-être lié à l’extrême pauvreté, la précarité, le chômage et les inégalités sociales.

Présents de manière exacerbée dans les territoires ultramarins, ces facteurs engendrent des violences plus nombreuses qu’en Hexagone et surtout plus graves et dramatiques. Par exemple, les violences conjugales dans le selon un rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) ([47]), 17 % des femmes en Polynésie contre 2,3 % en France hexagonale.

En matière de crimes et délits, certains chiffres du ministère de l’intérieur sont parlants. À titre d’illustration, dans l’Hexagone, sur la période 2015-2018, le taux d’homicides était de 0,013 ‰ et de 0,13 ‰ en Guyane, 0,05‰ en Martinique, 0,08 ‰ en Guadeloupe, 0,03 ‰ à Mayotte, et 0,01 ‰ à La Réunion ([48]).

vii. Le départ contraint des forces vives

Communément désigné par l’expression « fuite des cerveaux », le phénomène de départ des forces vives vers la France hexagonale est très marqué en Outre-mer. Sébastien Mathouraparsad ([49]) exprime l’idée que les forces vives des territoires sont confrontées à un dilemme : rester mais changer de secteur d’activité ou se tourner vers des emplois moins qualifiés ou bien partir, souvent vers l’Hexagone, face à l’absence de perspective.

Si cet exode pose problème pour le développement économique des territoires, il a d’abord été orchestré par des politiques publiques spécifiques, organisées par l’État pendant plusieurs décennies. Sous prétexte de limiter la surpopulation aux Antilles et à La Réunion, le Bureau pour le développement des migrations dans les départements d’outre-mer (Bumidom) créé en 1963 a organisé les migrations vers la France hexagonale, vidant ces territoires de leur jeunesse en ne leur offrant que des emplois subalternes sur le continent : comme le décrit Mme Marine Haddad, « ce malaise social est interprété comme le produit d’une "surpopulation relative" et la lutte contre "l’explosion démographique" devient un objectif central des pouvoirs publics » ([50]). Ce bureau a été remplacé par l’Agence de l’Outre-mer pour la mobilité (Ladom) en 1992.

Il n’y a pas d’homogénéité des territoires ultramarins mais deux phénomènes se distinguent en matière de migration : aux Antilles, la population connaît une forte émigration et une décroissance démographique, contrairement à la Guyane et à Mayotte qui connaissent une forte immigration et une surpopulation. L’émigration antillaise est selon le chercheur Claude-Valentin Marie, « une réalité inscrite de longue date dans les itinéraires de vie ». Les chiffres sont parlants : en 2017, plus de la moitié des jeunes diplômés martiniquais et guadeloupéens étaient établis en Hexagone et près de 38 % des diplômés réunionnais.

Cela s’explique donc par le manque d’emplois qualifiés et les conditions de vie dégradées mais malheureusement aussi par le fait que de nombreux ultramarins vivent de la discrimination à l’embauche en Outre-mer comme dans l’Hexagone Cependant, face au manque d’emplois sur leurs territoires, ils préfèrent partir. Jean-François Hoarau a appuyé ce constat : « Quelques travaux scientifiques récents et sérieux révèlent un phénomène de discrimination à l’embauche concernant les candidats ultramarins, sur le marché hexagonal comme sur nos marchés domestiques. Dans certains secteurs, les personnes d’origine ultramarine auraient 20 à 25 % de chances en moins d’être retenues. »

Pour le rapporteur, il importe enfin de relever que les difficultés financières des collectivités territoriales, résultant notamment de la baisse des dotations (cf. infra), ne leur permettent plus de recruter des cadres qualifiés. Or en l’absence de grandes entreprises, ce sont elles qui peuvent offrir un débouché aux ultramarins diplômés. À cet égard, agir ainsi pour le rétablissement des finances locales constitue ainsi un enjeu primordial pour développer l’expertise locale endogène de projets durables.

La gestion de la continuité territoriale (cf. infra) fait l’objet de réflexions et de discussion notamment avec les élus locaux.

viii. Le vieillissement de la population et la décroissance démographique

Des phénomènes démographiques importants et rapides sont à l’œuvre en Outre-mer. Nous observons une rapide décroissance démographique et un vieillissement de la population aux Antilles particulièrement mais aussi à La Réunion pour plusieurs raisons :

– départ des forces vives et déficit migratoire : ce constat évoqué précédemment explique ces deux phénomènes selon l’économiste Sébastien Mathouraparsad. Les populations jeunes et diplômées partent des territoires ultramarins dans l’espoir de trouver un emploi et une stabilité ailleurs, souvent dans l’Hexagone ;

– faiblesse de la natalité : l’indicateur conjoncturel de fécondité est depuis 2010 inférieur à 2 en Guadeloupe et en Martinique, empêchant le renouvellement de la population. En Martinique, on compte environ 1,9 enfant par femme, soit 3 529 naissances en 2020 contre environ 10 000 en 1960 ([51]).

La fuite des forces vives et la situation démographique (cf. v.ii et v.iii) font l’objet d’une mission d’information à la Délégation aux Outre-mer de l’Assemblée nationale depuis octobre 2022. Ces travaux pourront par conséquent nourrir la réflexion à ces sujets.

3. Une première enquête qui doit ouvrir la voie et inspirer des travaux plus approfondis et plus spécialisés

La commission d’enquête part de loin, car le rapporteur a pu constater qu’il n’y a presque aucune étude microéconomique :

– sur la formation des prix et des marges entretenues : qui facture quoi à qui, notamment lorsque les acteurs de la chaine d’approvisionnement appartiennent à un même groupe ?

– sur les phénomènes de concentration des acteurs de la distribution, qui entravent la concurrence : comment la constitution de grands groupes oligopolistiques, qui assurent des services sur l’ensemble de la chaine d’approvisionnement et sont dans des situations de monopole pour l’approvisionnement de certaines marques, a-t-elle un impact sur les prix pour le consommateur ultramarin ?

Le rapporteur regrette qu’il n’existe pas d’outil de connaissance évolutive de la situation.

Tout reste à connaître pour l’État, qui n’a pas de vision globale et complète des problématiques et des situations socioéconomiques dans les territoires.

B. Des revenus beaucoup plus faibles

1. Des revenus moyens inférieurs à ceux de l’Hexagone, des inégalités plus fortes

« La problématique du pouvoir d’achat ne porte en réalité pas uniquement sur la cherté de la vie, mais aussi largement sur la faiblesse des revenus, avec comme cause principale un chômage élevé » ([52]) – facteurs auxquels le rapporteur ajoutera une précarité et une pauvreté qui s’aggravent.

La problématique du coût de la vie dans les territoires ultramarins ne peut être analysée sans examiner celle du niveau de vie dans ces territoires. Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), « les habitants des DROM ont globalement un niveau de vie plus faible qu’en métropole et les inégalités y sont plus marquées, surtout en Guyane et bien plus encore à Mayotte » ([53]).

Ainsi, d’après l’enquête Budget de famille de 2017 ([54]), qui permet une comparaison entre les différents départements et régions d’outre-mer (DROM) et l’Hexagone, le niveau de vie médian, qui partage la population en deux parties égales, se situe en Martinique et en Guadeloupe respectivement à 1 360 et 1 310 euros mensuels, soit 20 % et 23 % de moins que le niveau de vie médian en France hexagonale (1 700 euros par mois). Celui de La Réunion (1 160 euros mensuels) est inférieur d’un tiers au niveau de vie médian d’Hexagone et celui de la Guyane de moitié. À Mayotte (260 euros), il ne représente qu’un sixième de la valeur hexagonale. Ces niveaux incluent l’ensemble des revenus, y compris les prestations et les prélèvements directs en sont déduits.

Ce constat a été particulièrement souligné lors de l’audition de M. Saïd Ahamada, directeur général de L’Agence de l’Outre-mer pour la mobilité (LADOM), qui expliquait que l’aide à la continuité territoriale (ACT), de 11 991 euros, permet « de couvrir entre 53 et 77 % des foyers fiscaux selon la collectivité concernée, le pourcentage de 77 % correspondant à Mayotte » ([55]).

Ce niveau de revenu en moyenne inférieur s’explique par différentes causes. Tout d’abord, un taux de chômage et d’inactivité élevé : selon l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom), « une personne sur deux en âge de travailler a un emploi dans la plupart des Outre-mer, alors que ce taux est 70 % dans l’Hexagone » ([56]). D’après l’Insee, le taux de chômage moyen, au sens du Bureau international du travail (BIT), était deux fois plus élevé dans les DROM en 2021 que celui de la France hexagonale.

Comme le montrent les données chiffrées fournies par l’Insee lors de son audition, les taux de chômage dans les DOM évoluent entre 13 et 30 % ; le taux d’inactivité est lui compris entre 35 et 41 %, contre 27 % dans l’Hexagone.

Dans les outre-mer, des taux de chômage et d’inactivité ÉlevÉs

En 2021, le taux de chômage moyen, au sens du BIT, au sein des DROM est plus de deux fois plus élevé que celui de la France hexagonale

(en %)

Source : Insee, Enquête emploi en continu 2021

Note de lecture : en 2021, le taux de chômage au sens du BIT de La Réunion est de 18 % de la population des 15 ans ou plus. Le taux d’inactivité de la population des 15-64 ans est de 41 % à La Réunion.

De plus, le revenu d’une partie des populations ultramarines dépend fortement des prestations sociales. D’après les données de l’Insee, près d’une personne de 15 ans ou plus sur quatre (21,7 %) dans les DROM était allocataire d’un minimum social fin 2020, soit une part près de trois fois plus élevée qu’en France hexagonale (8 %).

Les revenus sociaux

Fin 2020, dans les DROM, près d’une personne de 15 ans ou plus sur quatre (21,7 %) est allocataire d’un minimum social, soit une part près de trois fois plus élevée qu’en France hexagonale (8,0 %).

(en unité / en %)

Source : Insee, données Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et mutualité sociale agricole (MSA).

Note de lecture : En 2020, 82 600 personnes bénéficient de minima sociaux en Guadeloupe, ce qui représente 26,3 % de la population des 15 ans ou plus.

En 2021, la part d’allocataires du revenu de solidarité active (RSA) était en moyenne plus de quatre fois supérieure dans les DROM à celle d’Hexagone.

Le poids du rsa dans les drom

En 2021, dans les DROM, la part d’allocataires du RSA est en moyenne plus de quatre fois supérieure

à celle de la France hexagonale

(en unité / en %)

Source : Insee, données de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees).

Note de lecture : En 2021, 43 959 personnes bénéficient du RSA en Guadeloupe, ce qui représente 14 % de ma population des 15 ans ou plus.

En outre, le vice-président de l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion soulignait lors de son audition ([57]), la faiblesse des revenus du travail et le rôle joué par les contrats courts, aussi appelés « petits contrats », sur le niveau de précarité des populations ultramarines et la faiblesse de leurs revenus, qu’il identifie comme l’une des « sources principales de la problématique du pouvoir d’achat ».

Enfin, si l’Iedom montre qu’il y a une convergence progressive avec l’Hexagone, les écarts de richesse demeurent importants, non seulement à cause d’un niveau de chômage plus élevé, mais également d’un poids plus important de l’économie informelle : « L’Iedom estime le poids de cette économie à 26 % en Guadeloupe, à 20 % en Martinique et à 16 % à La Réunion » ([58]), contre 12 % dans l’économie française dans son ensemble ([59]).

Ce niveau de revenus plus faible que dans l’Hexagone va de pair avec un taux de pauvreté monétaire des DROM deux à cinq fois plus élevé qu’en France hexagonale. Pour rappel, le taux de pauvreté est la proportion d’individus dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du niveau de vie médian. Calculé en référence au seuil national – le seuil calculé pour l’ensemble de la France –, le taux de pauvreté monétaire en 2017 était de 34 % en Guadeloupe, 33 % en Martinique, 42 % à La Réunion, 53 % en Guyane, 77 % à Mayotte contre 14 % en Hexagone. Ainsi, au total sur l’ensemble des DROM, plus de 47 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté. Cela est récapitulé dans le tableau fourni par l’Insee au cours de son audition.

Niveau de vie et pauvretÉ dans les DROM (donnÉes 2017) ([60])

(en euros / en %)

Source : Insee, enquête Budget de famille 2017

Note de lecture : en 2017, le niveau de vie médian des Réunionnais est de 1 160 euros par mois et par unité de consommation. 42 % des Réunionnais ont un revenu inférieur au seuil national de pauvreté monétaire (60 % du niveau de vie médian national). Le seuil de pauvreté local (60 % du niveau de vie médian local) est de 700 euros à La Réunion ; 16 % des Réunionnais ont un niveau de vie inférieur à ce seuil.

En conséquence, le niveau de consommation par ménage est moins élevé dans les DROM qu’en Hexagone : l’Insee estime en effet qu’aux Antilles, en Guyane et à La Réunion, les dépenses de consommation par ménage sont inférieures par rapport à la France hexagonale d’environ 15 % à et de 50 % à Mayotte.

2. Des inégalités territoriales avec des écarts de niveaux de revenus importants

a. La mesure des inégalités de revenus

« Il ne faut pas oublier le rôle des inégalités et l’analyser sous l’angle de la double causalité. Si chacun reconnaît que la vie chère entraîne des inégalités, les inégalités constituent aussi un facteur de vie chère. » ([61])

Le rapporteur constate que les inégalités frappant les territoires ultramarins sont doubles, d’une part vis-à-vis de l’Hexagone, et d’autre part au sein même de ces différents territoires Outre-mer.

Or, ces disparités socio-économiques accentuent le phénomène de paupérisation de ces territoires, dont une part importante de la population se trouve déjà en situation de fortes difficultés économiques. En effet, les chômeurs, les personnes non diplômées, les jeunes et les familles monoparentales sont les populations les plus touchées par le chômage, la précarité, voire la grande pauvreté.

Décrite par l’Insee comme un cumul de très faibles revenus et de privation matérielle et sociale sévère, la grande pauvreté était déjà, en 2018, cinq à quinze fois plus fréquente dans les DROM qu’en France hexagonale : « Au total, 18 % de la population française (hors Mayotte) en situation de grande pauvreté en logement ordinaire vit dans les DOM historiques (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion), alors que ces territoires rassemblent seulement 3 % de la population. » ([62]) Ce phénomène de paupérisation conduit à renforcer la fracture sociale à la fois au sein de ces territoires, entre eux et vis-à-vis de l’économie hexagonale.

En somme, « dans les inégalités de revenus, il y a les populations qui dépendent essentiellement des prestations sociales pour vivre, et il y a une frange de la population qui accède à des emplois, publics ou privés, et qui bénéficie de sur-rémunérations. On est donc dans un différentiel (gap) important de revenus, qui s’explique par l’accès à l’emploi, mais aussi par le phénomène des sur-rémunérations. » ([63])

b. Les inégalités sociales, source déterminante de l’augmentation structurelle du coût de la vie

Comme le note M. Jean-Francois Hoarau, « une autre source importante de surcoûts pour les entreprises ultramarines, et dégradant une nouvelle fois la productivité apparente du travail, réside dans les dysfonctionnements du marché du travail et de la mobilité du facteur travail, dont les racines sont bien historiques, ancrées à la fois dans le passé colonial et dans les limites de l’école républicaine à lutter contre les inégalités éducatives. » ([64])

Les inégalités sociales jouent donc bien un rôle essentiel dans le coût de la vie : « Pour apprécier pleinement l’ampleur de cette dérive des prix intérieurs, il faut analyser le processus à travers le prisme du défaut de concurrence généralisé combiné à un certain nombre de spécificités locales. En premier lieu, l’existence de profondes inégalités de répartition des revenus au sein des populations ultramarines fait apparaître deux types distincts de demande, à savoir une demande à revenus élevés et très élevés (chefs d’entreprises, professions libérales, salariés qualifiés du secteur privé, fonctionnaires d’État et territoriaux sur-rémunérés) et une demande à faibles revenus (autres salariés et minima sociaux). Les entreprises locales, disposant d’un pouvoir de marché, peuvent alors discriminer entre ces types de demandes en pratiquant une politique de prix ciblant directement la partie supérieure du marché. La baisse potentielle des quantités vendues est compensée par une hausse des prix de manière à garantir des marges fortes au détriment des consommateurs les plus pauvres. » ([65])

c. Les conséquences de la politique de complément de rémunération (primes de vie chère) pour les fonctionnaires d’État et les fonctionnaires territoriaux basés en Outre-mer

Également connus sous le nom de « prime de vie chère », les compléments de rémunérations constituent une compensation financière accordée aux fonctionnaires en poste dans les Outre-mer pour tenir compte du coût de la vie plus élevé dans ces territoires. Instaurée dans les années 1950 par deux lois toujours en vigueur (loi du 3 avril 1950 pour les départements d’outre-mer et loi du 30 juin 1950 pour les collectivités d’outre-mer), la majoration des rémunérations a été mise en œuvre pour attirer des fonctionnaires qualifiés en Outre-mer et atténuer les disparités économiques entre les territoires ultramarins et l’Hexagone.

Ainsi, les fonctionnaires d’État et les militaires affectés Outre-mer bénéficient, lorsqu’ils sont en activité, d’un complément de rémunérations qui peut majorer leur traitement de 40 % en Martinique, Guadeloupe, Guyane et à Mayotte et de 53 % à La Réunion. Pour les fonctionnaires hexagonaux, l’ensemble des primes représente en moyenne 20 à 22 % des revenus ; pour les fonctionnaires basés en Outre-mer, c’est en moyenne 50 à 60 %. Selon la Cour des comptes, « en termes absolus, les sur-rémunérations représentent donc une dépense budgétaire de 1 178 milliards d’euros en 2012 » ([66]).

Dans son rapport public annuel de 2015 ([67]), la Cour des comptes estimait déjà que ce régime particulier était de nature à entretenir, dans les économies ultramarines, un niveau de prix supérieur à celui l’Hexagone alors que l’impact sur l’attractivité du marché du travail des territoires ultramarins restait insuffisamment mesuré.

Plusieurs personnes auditionnées ont ainsi souligné un « effet de contagion » ([68]) des salaires des fonctionnaires d’État, puis des fonctions publiques territoriale et hospitalière, sur les salaires très qualifiés du privé, Le rapport précité de la Cour des comptes note ainsi que « comme le permet la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les "sur-rémunérations" ont été élargies au fil du temps aux agents de la fonction publique territoriale par décisions des assemblées locales ». Ceci explique pourquoi « 20 % des populations les plus aisées dans les DROM disposent d’un revenu moyen équivalent aux 20 % des plus aisés dans l’Hexagone » ([69]).

Cependant, d’autres auditionnés relativisent le rôle des compléments de rémunération dans le renchérissement des prix. M. François Hermet, maître de conférences, au Centre d’économie et de management de l’océan Indien (Cemoi) de l’université de La Réunion, dressait un parallèle avec la principauté de Monaco : « Le pouvoir d’achat des Monégasques est beaucoup plus élevé que celui des Réunionnais, [alors que] les produits vendus en supermarché sont moins chers qu’à La Réunion. Si un pouvoir d’achat plus élevé entraînait mécaniquement un prix plus élevé, on l’aurait constaté ailleurs. Ce n’est pas le pouvoir d’achat des consommateurs qui fait baisser les prix, mais la concurrence. » ([70])

Il convient ainsi d’analyser la question des compléments de rémunération dans toute sa complexité, comme le suggère la présidente de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom) : « On peut y voir des effets positifs en termes de soutien à la demande, pour une même famille dans laquelle l’un des membres se trouve à en bénéficier. Il peut y avoir un effet d’amortisseur social, finalement, dans ces territoires où le taux d’activité est faible. Toutefois, il y a aussi des effets négatifs, à la fois en termes d’effet d’éviction pour les emplois du secteur privé, et de contrainte à l’alignement pour le secteur privé, et donc de renchérissement des coûts de production et de perte de compétitivité prix pour la production locale, notamment pour la production qui pourrait être destinée à l’exportation. » ([71])

Si certains plaident pour une suppression des compléments de rémunération, une étude a été réalisée par M. Sébastien Mathouraparsad sur l’incidence économique en Guadeloupe qu’aurait la suppression de ce régime de primes. « Il montre qu’elle pousse un peu les prix à la baisse mais surtout qu’elle crée du chômage, réduit la croissance et entraîne une surcompensation des revenus. Il ne faut jamais oublier les deux parties. Au final, l’économie est perdante, puisque le niveau de vie de la population est censé reculer sous l’effet revenu défavorable. » ([72])

Néanmoins, le rapporteur insiste sur le fait que les compléments de rémunération ne doivent pas être regardés comme une charge supplémentaire pour l’économie, mais bien comme un atout pour renforcer le pouvoir d’achat d’une partie des Ultramarins. Dans cette perspective, le rapporteur est opposé à une suppression du dispositif de primes de vie chère dans les territoires ultramarins, dont les conséquences seraient catastrophiques : pour lisser les disparités économiques et rééquilibrer la distribution de revenus, il convient d’augmenter en priorité le pouvoir d’achat des populations les moins favorisées, au lieu de chercher à réduire le pouvoir d’achat des fonctionnaires et des cadres qualifiés.

Son maintien doit cependant être accompagné d’une recherche de solutions pour que les jeunes ne se détournent pas de l’emploi privé et que l’on n’offre pas comme unique perspective aux Ultramarins de rejoindre la fonction publique.

En effet, avec une continuité territoriale dont la prise en charge est réduite à son minimum (cf. infra), les surcoûts liés à l’ultrapériphéricité ne limitent pas aux prix mais concernent aussi les difficultés d’accès à des services publics faiblement disponibles sur place (santé, éducation supérieure…). Telle est la cible prioritaire pour agir sur la vie chère.

C. Un niveau de prix plus ÉlevÉ qu’en Hexagone, encore renchÉri par la dynamique inflationniste actuelle

Constamment renchéri par la spirale inflationniste actuelle, le niveau des prix est bien plus élevé en Outre-mer qu’en Hexagone, comme le reconnaît le ministère des Outre-mer : « S’il est un problème qui pourrit au quotidien la vie des Ultramarins, c’est celui de la vie chère. Nos compatriotes font face à des prix élevés, voire très élevés, en tout cas trop élevés, pour se nourrir, se loger et se déplacer. » ([73]) Ce niveau général des prix supérieur s’explique à la fois par des raisons conjoncturelles, mais aussi structurelles.

1. Pour des raisons conjoncturelles…

a. Une inflation dans tous les secteurs, dans tous les domaines qui tend à amplifier les écarts de prix entre France hexagonale et Outre-mer

Pour mesurer l’inflation, c’est-à-dire la hausse générale et durable des prix à la consommation, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) établit un indice des prix à la consommation, calculé chaque mois, qui montre que l’inflation a fortement depuis un an et demi.

Si entre février 2022 et février 2023, les prix en Hexagone ont progressé plus fortement qu’en Outre-mer, de 6,3 %, l’inflation dans les territoires ultramarins reste très élevée : elle s’établit à 3,7 % en Guyane ; 4,2 % à La Réunion ; 4,4 % en Martinique ; 4,8 % en Guadeloupe et 5,9 % à Mayotte ([74]), comme le montre le tableau ci-après.

Évolution des prix sur un an, de fÉvrier 2022 à fÉvrier 2023

(en %)

Source : Insee, indice des prix à la consommation base 2015.

Ce phénomène d’inflation s’observe sur l’ensemble des produits de la consommation, mais encore plus intensément sur les produits alimentaires : environ 12 % en un an à Mayotte comme en Martinique, 10,4 % en Guadeloupe, 8,6 % en Guyane et 7,2 % à La Réunion.

Indice des prix À la consommation – ensemble des produits

Indice des prix À la consommation – Alimentation

Source : Insee, indice des prix à la consommation base 2015. Mayotte : indice des prix à la consommation de Mayotte jusqu’à 2022, indice des prix à la consommation base 2015 depuis janvier 2023.

En outre, l’écart de niveau des prix entre chaque DROM et l’Hexagone continue de se creuser, comme le montre la comparaison des deux dernières enquêtes de comparaison spatiale des prix de l’Insee sur les années 2015 et 2022.

i. Des prix déjà nettement plus élevés en 2015 dans les DROM

En 2015, les écarts de prix sur l’ensemble des produits s’échelonnaient en moyenne de près de 7 % à Mayotte et à La Réunion, à plus de 12 % à la Martinique et en Guadeloupe. Pour le panier de consommation hexagonal, l’écart était encore plus élevé : de près de 11 % à La Réunion jusqu’à plus de 17 % en Martinique pour un ménage qui consommerait comme en Hexagone.

Pour les produits alimentaires, les écarts de prix étaient déjà particulièrement élevés en 2015, d’autant plus en ce qui concerne l’écart de prix pour le panier de consommation hexagonal : de plus de 36 % à La Réunion à près de 48 % en Martinique, en 2015.

Enfin, les résultats détaillés de l’enquête de comparaison spatiale des prix de 2015 montraient que ces écarts de prix avec l’Hexagone étaient déjà particulièrement prononcés dans les secteurs de l’alimentaire et des communications, comme le montre les graphiques ci-après.

LES ÉCARTS DE PRIX PAR GRANDES FONCTIONS

ENTRE LES dÉpartements d’outre-mer ET LA FRANCE HEXAGONALE

Écarts de Fisher en mars 2015

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale des prix 2015.

Note de lecture : À La Réunion, en 2015, les prix des produits alimentaires sont supérieurs de 28 % à ceux de la France hexagonale. C’est l’écart de prix moyen, en faisant la moyenne de l’écart de prix pour le panier métropolitain et de l’écart de prix pour le panier réunionnais (moyenne de Fisher).

ii. Des écarts de prix encore plus importants en 2022

À la demande du rapporteur, les services de l’Insee ont fait parvenir à la commission d’enquête les premiers résultats de leur enquête de comparaison spatiale des prix 2022 pour les départements et régions d’outre-mer (DROM) ([75]).

Les écarts de prix entre les départements d’outre-mer et la France hexagonale sont en grande partie imputables aux biens (plutôt qu’aux services), et en particulier aux produits alimentaires. Cet écart de prix pour les biens de consommation s’explique probablement en partie par les coûts liés à l’importation de ces biens ; environ 60 % provient de France hexagonale. En 2022, les écarts de prix (indices de Fisher) pour les produits alimentaires sont de + 42 % entre la Guadeloupe et la France hexagonale, + 40 % pour la Martinique, + 39 % pour la Guyane, + 37 % pour La Réunion et + 30 % pour Mayotte. Les produits alimentaires représentent l’un des premiers postes de consommation des ménages (15 % en France hexagonale et dans la plupart des DOM, davantage à Mayotte) et celui pour lequel les écarts de prix sont les plus marqués avec la France hexagonale. Ces écarts, déjà observés en 2015, augmentent en 2022 dans les cinq DOM (+ 11 points à Mayotte, + 9 points en Guadeloupe et à La Réunion, + 6 points en Guyane et + 2 points en Martinique).

Comme en 2015, les prix restent plus élevés dans tous les DROM par rapport à l’Hexagone, mais ces écarts de prix – déterminés sur la base des « écarts de Fisher » ([76]) – se creusent encore plus en 2022, comme le montre le tableau ci-dessous.

RÉsultats d’ensemble de l’enquÊte de comparaison spatiale des prix (moyenne tous produits) sur 2015 et 2022

Un écart de prix entre les DROM et l’Hexagone qui continue de se creuser, en particulier pour le panier de consommation hexagonal

(en %)

Source : Insee, enquêtes de comparaison spatiale des prix 2015 et 2022.

Note de lecture : L’écart de prix de Fisher est de + 15,8 % en Guadeloupe par rapport à la France hexagonale. C’est la moyenne entre deux approches. D’une part, en prenant comme référence le panier de consommation des ménages de France hexagonale, les prix en Guadeloupe sont en moyenne supérieurs de 19,2 %. D’autre part, en prenant comme référence le panier guadeloupéen, les prix en Guadeloupe sont en moyenne supérieurs de 12,6 %.

Champ : France, consommation des ménages hors fioul, gaz de ville et transports ferroviaires, et pour Mayotte, hors loyers.

Ainsi, alors que l’écart de Fisher était de 12,3 % en 2015 en Martinique par rapport à la France hexagonale, il s’élève à 13,8 % en 2022 pour ce même territoire. Cette aggravation de l’écart de prix entre 2015 et 2022 se mesure sur chacun des DROM : en Guadeloupe, l’écart de Fisher passe de 12,5 % à 15,8 % ; en Guyane, de 11,6 % à 13,7 % ; à La Réunion, de 7,1 % à 8,9 %, et à Mayotte, de 6,9 % à 10,3 %.

Ce creusement de l’écart de prix est encore plus flagrant en ce qui concerne le panier de consommation hexagonale : en prenant comme référence le panier des ménages de la France hexagonale, les prix en Guadeloupe étaient en moyenne supérieurs de 17 % en 2015, ils le sont désormais à hauteur de 19,2 % en 2022.

Les écarts de prix entre l’Hexagone et les DROM transparaissent également dans l’analyse des prix du « panier domien » : en prenant comme référence le panier guadeloupéen, les prix en Guadeloupe sont passés d’un taux en moyenne supérieur de 8,1 % en 2015 à 12,6 % en 2022. Pour le panier martiniquais, les prix en Martinique sont en 2022 supérieurs à l’Hexagone de 10,6 % alors que c’était 7,6 % en 2015. Pour le panier de consommation d’un Guyanais, les prix en Guyane sont désormais supérieurs de 10 % par rapport à l’Hexagone, contre, 7,3 % en 2015. À La Réunion, pour le panier moyen d’un Réunionnais, les écarts de prix avec l’Hexagone sont passés de 3,7 % en 2015 à 5,5 % en 2022. À Mayotte, alors que le panier de consommation mahorais était moins cher en 2015 à Mayotte de 2 % par rapport à l’Hexagone, celui-ci est en 2023 devenu plus cher de 3,4 %.

L’Insee montre également que, dans tous les DROM, les prix sont plus élevés pour la quasi-totalité des grands postes de consommation. Les écarts de prix sont dans l’ensemble plus élevés pour les biens que pour les services. Les écarts de prix (écarts de Fisher) les plus élevés concernent, comme dans les enquêtes précédentes, les produits alimentaires : plus de 30 % à Mayotte, plus de 36 % à La Réunion, plus de 39 % en Guyane, plus de 40 % en Martinique, près de 42 % en Guadeloupe.

Écarts de prix (Écarts de Fisher) par grandes fonctions de consommation entre les DOM et la France HEXAGONALE en 2022

(en %)

n. d. : non disponible.

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale des prix 2022.

Note : l’écart moyen ou indice de Fisher correspond à la moyenne géométrique des écarts de prix calculés, l’un sur la base du panier de consommation moyen du DOM, l’autre sur la base du panier moyen de France hexagonale.

Lecture : en 2022, les prix des biens sont en moyenne (indice de Fisher) supérieurs de 20,6 % en Guadeloupe à ceux de France hexagonale.

Champ : France, consommation des ménages hors fioul, gaz de ville et transports ferroviaires et, pour Mayotte, hors loyers.

Ces écarts de prix sur les produits alimentaires entre les DROM et la France hexagonale sont importants, qu’on les mesure en référence aux habitudes de consommation dans chaque DROM ou en référence aux habitudes de consommation dans l’Hexagone.

ÉCARTS DE PRIX POUR LES PRODUITS ALIMENTAIRES

ENTRE LES DOM ET LA FRANCE HEXAGONALE EN 2022

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale de prix 2022

Note : l’écart moyen ou indice de Fisher correspond à la moyenne géométrique des écarts de prix calculés, l’un sur la base du panier de consommation moyen du DOM, l’autre sur la base du panier moyen de France hexagonale.

Lecture : en 2022, l’écart de prix (indice de Fisher) est de +36,7 % pour les produits alimentaires à La Réunion par rapport à la France hexagonale.

Champ : France, consommation de produits alimentaires et boissons non alcoolisées des ménages.

b. Si le niveau actuel d’inflation apparaît ponctuellement plus faible que dans l’Hexagone, il s’applique à des prix historiquement plus élevés

Lors des auditions menées par la commission d’enquête, plusieurs personnes ont insisté sur le fait qu’il y aurait actuellement un niveau plus faible d’inflation en Outre-mer par rapport à la France hexagonale. Le ministre délégué chargé des Outre-mer expliquait ainsi que, « à la Martinique, l’inflation s’est élevée à 4,2 % en 2022 au total, contre 5,9 % en métropole, et à 5,5 % s’agissant des produits alimentaires, contre 12,7 % en métropole. Dans le domaine de l’énergie, elle a été limitée à 15 %, contre 23 % en métropole. » ([77])

Cependant, ce dernier a reconnu que, « si elle est plus faible que dans l’Hexagone, cette inflation s’applique à des prix plus élevés » ([78]) : le niveau de départ des prix était en effet largement supérieur à celui constaté en Hexagone pour la même période. Ainsi, pour le rapporteur, comparer le niveau d’inflation dans les territoires d’outre-mer et en Hexagone n’a pas de sens, car le point de départ est différent : si la vie est déjà 40 % plus chère dans ces territoires, une inflation de 4,2 % est nettement bien plus difficile à supporter.

c. La question du décalage des répercussions de l’inflation dû aux délais d’approvisionnement et de stockage

Un autre élément qui ne transparaît pas lorsque l’on mentionne l’apparente faiblesse de l’évolution du taux d’inflation en Outre-mer relativement à celle de l’Hexagone est le décalage temporel qui existe entre le niveau d’inflation et ses répercussions sur les économies ultramarines.

En effet, l’exiguïté des marchés et les difficultés d’approvisionnement et d’accès aux économies ultramarines impliquent que les territoires ultramarins aient des capacités de stockage plus importantes, comme l’expliquaient les représentants des chambres de commerce et d’industrie membres de l’Association des chambres de commerce et d’industrie des Outre-mer (ACCIOM) ([79]) lors de leur audition : « Le monopole de la compagnie CGA CGM provoquant des difficultés de transport maritime, les entrepreneurs guyanais sont obligés de stocker pour éviter les ruptures d’approvisionnement. » Dès lors, l’augmentation des surfaces de stockage liée aux difficultés de transport et d’approvisionnement occasionnent des coûts supplémentaires dans les entreprises ultramarines, car le prix du foncier et de l’immobilier logistique est plus coûteux sur ces territoires : « Lorsqu’un entrepôt coûte 3 ou 4 euros du mètre carré en métropole, il en coûte 12 dans les Outre-mer. Il faudrait donc doubler nos surfaces pour pouvoir stocker ces produits et finalement, le consommateur lui-même paierait ce coût d’entreposage. […] Notre organisation, toujours pour être les moins chers possible, consiste à fonctionner avec des stocks minimums » déclaraient les représentants du Groupe Bernard Hayot, leader industriel dans les DROM ([80]). Or, toutes les entreprises ultramarines ne sont pas en capacité de se rapprocher de ce modèle à flux tendu. Ainsi, les entreprises dont le modèle économique implique d’assurer un volume de stock plus important sont amenées à répercuter ces coûts de stockage supplémentaires sur leur prix de vente, comme l’expliquent les dirigeants du groupe CréO : « Du fait de l’éloignement, nous sommes obligés d’avoir un stock de 30 jours de couverture, contre 15 jours pour un opérateur hexagonal. Les conséquences sont doubles. D’une part, nous avons besoin de deux fois plus de surface disponible. D’autre part, nous fonctionnons à l’inverse du modèle traditionnel de la distribution, où le besoin en fonds de roulement (BFR) est négatif : généralement, le distributeur paye le fournisseur après que le client l’a payé. Nous devons donc financer le stock. » ([81])

Par ailleurs, ces stocks conséquents ont été constitués par des approvisionnements de produits achetés à des prix moindres que ceux actuellement sur le marché. Les prix n’ont donc pas été immédiatement impactés à hauteur de la forte dynamique d’inflation liée à la reprise économique post-Covid-19 et à la guerre en Ukraine. Dans cette perspective, le rapporteur se dit inquiet vis-à-vis de l’épuisement à venir de ces stocks : les entreprises vont devoir reconstituer leurs stocks à des prix qui auront considérablement augmenté. Cette augmentation globale des coûts de production aura alors nécessairement des répercussions sur les prix de vente.

Cette problématique a notamment été soulignée lors de l’audition de la présidente de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom) : « L’effet "stocks" se voit aussi sur l’inflation, car la courbe de rebond de l’inflation a été décalée dans le temps en Outre-mer par rapport à ce que l’on a vu dans l’Hexagone […]. On voyait que l’inflation était moindre, et on s’interrogeait sur l’explication possible ; or nous avons vu que c’est un décalage dans le temps qui s’explique aussi par cet effet "stocks". » ([82])

Face à ce risque de rebond et d’accélération de l’inflation lié au renouvellement des stocks dans les territoires ultramarins, le rapporteur interroge le manque d’anticipation et d’action des autorités publiques, le ministre chargé des Outre-mer s’étant montré sceptique face à cette problématique d’ampleur qui risque, à nouveau, d’alourdir le coût de la vie des ultramarins : « En matière économique, je ne crois pas à la mécanique. Par ailleurs, la crise dure depuis 2020, et il n’y a pas eu d’augmentation des prix du fait de la recréation des stocks. » ([83]) Il apparaît donc plus qu’urgent d’agir, aux yeux du rapporteur, pour réduire le coût de la vie des ultramarins à court, moyen et long terme.

2. … et surtout pour des raisons structurelles :

Tous ces facteurs liés à l’inflation conjoncturelle viennent accentuer un coût de la vie déjà élevé du fait de causes structurelles. Le coût de la vie dans les Outre-mer est en effet structurellement supérieur à celui en Hexagone.

a. Indépendamment du contexte économique actuel, un problème de coût de la vie propre aux Outre-mer et excessif depuis longtemps

i. Un phénomène ancien…

Le coût élevé de la vie dans les Outre-mer est une problématique ancienne, qui concerne autant les départements et régions français d’outre-mer (DROM) que les collectivités d’outre-mer (COM).

Dans les départements et régions français d’outre-mer

Dès 1985, comme l’illustrent les tableaux ci-dessous fournis par l’Insee, la problématique du coût de la vie et des écarts de prix était évaluée par l’Insee dans les DROM, signe d’un problème ancien dès avant cette date. C’est la conséquence d’un modèle d’économie de comptoir en place depuis la période de la colonisation, qui s’est enraciné et aggravé depuis désormais près de quatre décennies, marquant des générations ultramarines sur le long terme.

LES ÉCARTS DE PRIX ENTRE LES DOM ET L’HEXAGONE EN 1985, 1995, 2010 ET 2015

(en %)

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale des prix.

n.d. : non disponible

Note : Au cours du temps, le champ de l’enquête s’est élargi. Il n’était donc pas identique à chacune de ces quatre dates.

Champ : consommation des ménages hors fioul, gaz de ville et transports ferroviaires.

À Mayotte, la première enquête de comparaison spatiale des prix a été menée en 2015. Toutefois, la comparaison y est plus difficile car la structure de consommation des ménages est éloignée de celle constatée en France hexagonale. Par exemple, les dépenses en produits alimentaires représentaient 25 % des achats de biens et services à Mayotte contre 16 % en Hexagone. En 2018, l’écart de prix mesuré entre Mayotte et la France hexagonale atteignait 6,9 % (hors loyers). Alors que consommer le panier moyen mahorais sur le continent coûte 2 % plus cher, à l’inverse, un panier de consommation hexagonal effectué à Mayotte coûte 16,7 % plus cher qu’en Hexagone. Concernant les produits alimentaires, ce taux monte jusque 42 % plus cher.

Les Écarts de prix par grandes fonctions

entre mayotte et la France hexagonale en mars 2015

(en %)

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale des prix 2015

Note de lecture : À Mayotte, en 2015, les prix alimentaires sont supérieurs de 19,2 % à ceux de la France hexagonale. Le panier de courses hexagonal coûte 42 % plus cher à Mayotte. Le panier de courses mahorais coûte 17 % moins cher en Hexagone. La moyenne de Fisher de ces deux écarts est de 28 %.

Dans les collectivités d’outre-mer

Les collectivités d’outre-mer (COM) sont également très fortement concernées par la problématique du coût de la vie et du pouvoir d’achat.

Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire de moins de 6 000 habitants, s’étend sur 242 kilomètres carrés et est particulièrement marqué par son éloignement de l’Hexagone : il ne peut donc être essentiellement desservi que par la voie maritime. Dans la mesure où beaucoup de produits distribués à Saint-Pierre-et-Miquelon proviennent du Canada, ce territoire dépend de la situation du dollar canadien et est donc historiquement concerné par le phénomène d’inflation importée : « Par le passé, le territoire a donc subi une inflation importée par ce biais, mais ce phénomène tend à se tasser. » ([84]) En outre, compte tenu du faible nombre d’habitants, le marché est relativement étroit et n’apparaît pas assez intéressant économiquement pour inciter l’implantation des grands groupes internationaux. D’après une étude lancée par l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de Saint-Pierre-et-Miquelon, « l’évolution des prix à la consommation est plus élevée qu’en métropole, de l’ordre de 9 % en 2022, ce qui pèse sur le pouvoir d’achat des consommateurs ». Or, « l’inflation importée ne suffit pas à elle seule à expliquer la hausse des prix à la consommation. Ensuite, l’étude a souligné que les taux de marge avaient bien eu tendance à augmenter et que cette augmentation était en partie responsable de la hausse des prix. Les taux de marges commerciales sont en moyenne dans la norme de la métropole, mis à part l’agroalimentaire. » ([85])

Concernant Saint-Barthélemy, si l’ouragan Irma et la pandémie ont contribué à augmenter son coût de la vie, celui-ci était d’ores et déjà élevé sur ce territoire attractif par son dynamisme économique. L’économie de l’île repose en effet principalement sur le tourisme, en particulier l’hôtellerie et la restauration, et doit donc répondre à un besoin croissant d’employés et de saisonniers : « Pour assurer la pérennité de la main-d’œuvre, les employeurs sont contraints de trouver à tout prix des logements, ce qui provoque une surenchère des loyers. Le tourisme haut de gamme nécessite de construire des infrastructures de haut niveau. Il faut bâtir du neuf, rénover les immeubles existants. Le secteur de la construction est très dynamique. Après le passage de l’ouragan Irma, 700 millions d’euros ont été versés par les assurances pour la reconstruction de l’île, et les carnets de commandes sont remplis pour plusieurs années. Certains bâtiments ne sont toujours pas reconstruits. » ([86])

À Saint-Martin, qui a fait l’objet d’un déplacement par une délégation de la commission d’enquête, la situation est également particulière puisque l’île est coupée en deux territoires : une collectivité d’outre-mer française d’une part et un pays constitutif du royaume des Pays-Bas d’autre part. Cette particularité contribue à renchérir les coûts de la vie sur ce territoire ultramarin, comme l’explique le député Frantz Gumbs : « Sur une superficie de 100 km2, tout est en double exemplaire. […] L’île compte deux usines de désalinisation de l’eau de mer, deux usines de production d’électricité, deux décharges. […] Pire, l’usine hollandaise de désalinisation de l’eau de mer produit de l’eau douce à un coût moins élevé que l’usine française. Pourtant, les deux usines appartiennent à l’entreprise française Veolia qui met en œuvre une technologie identique des deux côtés de l’île. » ([87]) Par ailleurs, à Saint-Martin, il n’y a pas de grands groupes permettant d’effectuer des économies d’échelles, comme le souligne la présidente de la chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin (CCISM) : « Seules huit entreprises, telles qu’EDF, la collectivité et quelques hôtels, emploient plus de cinquante salariés. Les grands groupes ne sont pas obligés de s’immatriculer chez nous. » ([88]) Par ailleurs, l’île de Saint-Martin est caractérisée par une double insularité : « Loin de la métropole, loin de la Guadeloupe, le coût de la continuité territoriale est en constante augmentation. Un déplacement entre Saint-Martin et la Guadeloupe, distante de moins de 200 kilomètres, coûte 450 euros, contre environ 600 euros pour un Paris-Martinique, un Paris-Saint-Martin ou un Paris-Guadeloupe, peut-être parce que Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont des destinations très demandées. » ([89])

La vie chère n’épargne pas non plus les îles de Wallis et Futuna. Le Service territorial de la statistique et des études économiques de Wallis-et-Futuna (STSEE) montre que, au premier trimestre 2023, les prix sont en hausse de 4,6 % sur les douze derniers mois et de 1,42 % par rapport au trimestre précédent.

Enfin, en Polynésie française, le niveau de prix est plus élevé qu’en France hexagonale : « Les derniers résultats datent de 2016 et concluent à des prix plus élevés de 39 % en Polynésie française. […] Les principales contributions aux écarts de prix venaient des produits alimentaires et des boissons non alcoolisées – 12 % –, du logement – 6 % – et des autres biens et services, particulièrement des assurances – 4,5 %. » ([90]) Parallèlement, le niveau de vie est moins élevé en Polynésie française qu’en Hexagone, selon l’enquête du budget de familles de l’Insee : « Le revenu médian mensuel par unité de consommation a été estimé à 905 euros en Polynésie française ; il était de 1 692 euros en métropole, soit un écart de 46,5 %. Cet écart s’explique, pour partie, par le marché de l’emploi. En Polynésie française, le taux d’emploi est plus faible qu’en métropole : 53 % contre 68 %. De plus, l’allocation chômage n’existe pas en Polynésie : si l’on est sans emploi, on ne bénéficie d’aucun revenu au titre du chômage. » ([91])

ii. ... pénalisant d’abord les ménages les plus modestes

Ce niveau de prix élevé pèse plus lourdement sur le pouvoir d’achat des ménages les plus modestes. « Les dépenses de première nécessité, telles que se nourrir et se loger, représentent une part plus importante de leurs dépenses : en 2016, elles représentaient [en Polynésie] 47,8 % des dépenses des ménages modestes, contre 42,4 % pour la moyenne des ménages. » ([92])

iii. Des mouvements sociaux de contestation engendrés par la vie chère

Cet accroissement des inégalités socio-économiques vis-à-vis de l’Hexagone et au sein même des territoires, conjugué à une pression toujours à la hausse sur le niveau des prix pour une population ultramarine fortement captive a contribué à renforcer la fracture sociale sur ces territoires.

Ainsi, fin 2008 en Guyane, de janvier à mars 2009 aux Antilles, en 2011 à Mayotte, de mars à avril 2017 en Guyane, de février à avril 2018 à Mayotte et de novembre à décembre 2018 à La Réunion : chaque territoire régi par l’article 73 de la Constitution, et certaines collectivités régies par l’article 74 – comme Wallis-et-Futuna en 2012 – ont été marqués par des mouvements de forte contestation contre la vie chère. Ces mobilisations, dénonçant les inactions de l’État face à la domination économique des grands groupes et à la dégradation des niveaux de vie, se sont traduites par des fermetures de magasins, des blocages d’infrastructures de mobilité (routes, aéroports, ports), l’occupation de lieux symboliques (ronds-points, places, parvis de mairie) mais aussi par des confrontations avec les forces de l’ordre et les représentants de l’État. Elles traduisent un véritable malaise ressenti par les populations vis-à-vis de leur pouvoir d’achat, de l’accès à l’emploi, des inégalités socio-économiques ou encore de l’insécurité.

Malgré les négociations, la signature d’accords ou encore la tenue d’états généraux en Outre-mer, la vie chère continue d’être, en 2023, une réalité qui reste insupportable pour les Ultramarins, comme l’a souligné le rapporteur lors des auditions réalisées dans le cadre de la commission d’enquête.

Or, ce coût de la vie élevé en Outre-mer est un facteur déterminant dans la cristallisation des mécontentements des populations ultramarines vis-à-vis des représentants de l’autorité publique. Pour le rapporteur, la vie chère, conséquence du coût de la vie en Outre-mer, est donc un sujet auquel il faut s’atteler de toute urgence pour éviter une nouvelle crise sociale d’ampleur.

b. Des causes structurelles liées aux caractéristiques économiques et historiques des petits États insulaires ?

« Au-delà de l’inflation conjoncturelle, il y a, bien sûr, des causes structurelles qui sont connues et d’ailleurs reconnues par le traité de fonctionnement de l’Union européenne : l’isolement géographique, la dépendance aux transports et l’étroitesse du marché domestique qui induit de faibles économies d’échelle. » ([93])

La cherté de la vie s’explique également par des raisons structurelles, liée à la géographie de ces petits États insulaires en développement (PEID). Les territoires ultramarins sont en effet marqués par des déterminants structurels, liés à leur éloignement de l’Hexagone, à leur isolement, à leur caractère insulaire, à des reliefs difficiles et à une taille de marché réduite. Lutter contre la vie chère présuppose donc de ne pas nier ces phénomènes objectifs de renchérissement du coût de la vie.

i. L’éloignement : des coûts d’approche et de stockage renchérissant les prix

Les petites économies insulaires sont éloignées géographiquement à la fois des zones économiques les plus importantes, mais également du pouvoir central qui s’est historiquement construit en France hexagonale.

Ces surcoûts liés à l’éloignement sont constitués par :

– des frais d’approche, avec les coûts du transport, de stockage, de logistique, de conditionnement et de distribution des marchandises, qui viennent peser sur le prix des produits importés destinés à la revente en l’état ;

– des marges sur les frais d’approche, car ces derniers entrent dans le prix d’acquisition des marchandises et donc dans l’assiette de la marge commerciale des intermédiaires ;

– des frais d’approche et des marges sur ces mêmes frais, qui viennent grever les consommations intermédiaires importées des opérateurs martiniquais, à savoir mes producteurs locaux et les distributeurs.

ii. L’exigüité : étroitesse des marchés, faiblesse des économies d’échelle potentielles, faibles débouchés, problème du foncier

Cette exiguïté du marché domestique limite les économies d’échelle et majore donc les coûts de production des industriels.

Les surcoûts liés à l’étroitesse du marché peuvent avoir plusieurs origines.

Ils peuvent tout d’abord provenir de l’étroitesse du marché du travail. Certaines professions sont en effet confrontées à une rareté de la main d’œuvre qualifiée qui, conjuguée aux compléments de rémunération dans le secteur public, peut conduire à majorer les taux de rémunération. Cependant, les ratios sectoriels de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom) de 2020 ([94]) montrent que le coût apparent de la main d’œuvre dans les industries-agroalimentaires (48 700 euros) serait comparable à celui en Hexagone (49 800 euros), tandis que la productivité du travail en Martinique s’avérerait parfois supérieure à celle de l’Hexagone, comme en 2020 dans le secteur de l’industrie alimentaire où le rendement de la main d’œuvre en Martinique était de 95 100 euros contre 82 600 euros en Hexagone ([95]). Ces données montrent que les imperfections du marché du travail liées à l’exiguïté du marché ne sont pas de nature à constituer un handicap assez substantiel pour justifier les écarts de prix de production. Néanmoins, il faut noter que le tissu productif dans les Outre-mer est principalement composé de petites et moyennes entreprises (PME), ce qui limite les débouchés économiques.

Ensuite, l’étroitesse du marché peut avoir des conséquences sur le niveau de concurrence, et donc sur le niveau des prix. En effet, un environnement concurrentiel limité favorise la création de monopoles ou de duopoles. Or, en situation de concurrence oligopolistique, avec un très faible nombre d’acteurs économiques, les entreprises ont la capacité de fixer leur prix sur le marché, non seulement en fonction de leurs coûts, mais également en fonction de la disposition à payer des consommateurs. Dans une telle configuration économique, les surcoûts s’expliquent par un niveau élevé de marges productives, comme en témoignent, les ratios sectoriels de l’Iedom en Martinique en 2020 : le taux de marge productive des industries agro-alimentaires martiniquaise (42,9 %) était supérieur de près de huit points à celui des industries agro-alimentaires hexagonales (35,3 %).

Ce constat se vérifie également en 2021 ([96]) : alors que le taux de marge des entreprises martiniquaises de ce secteur était de 44,5 %, celui en Hexagone était de 38,1 % , soit 6,4 points de différence.

Enfin, l’exiguïté du marché et la rareté du foncier induisent une majoration des coûts de production en limitant la capacité des entreprises à effectuer des économies d’échelles en comparaison à celles pouvant être réalisées en Hexagone. Les entreprises sont en effet limitées dans leur capacité à accroitre la quantité de leur production de telle manière qu’elles puissent abaisser le coût unitaire de production de leurs produits. Par exemple, le taux de rentabilité nette du capital d’exploitation en Martinique était de 7,5 % en 2020 contre 12,8 % en Hexagone. En 2021, il était respectivement de 10,6 % contre 17,9 % en Hexagone ([97]).

iii. L’insularité : le renchérissement des prix par l’isolement et la sensibilité aux phénomènes climatiques extrêmes

Les territoires ultramarins sont également caractérisés par une forte dépendance insulaire, y compris la Guyane qui, « sans être une île, présente une longueur de côte relativement importante par rapport à sa superficie ou par rapport à l’ensemble de ses frontières » ([98]).

Cette insularité implique un isolement de ces territoires : les seuls moyens de desserte et de désenclavement de ces territoires sont des moyens de transport par bateau ou par voie aérienne, ce qui limite et renchérit les flux et les mobilités avec l’extérieur.

L’étroitesse du marché, évoquée précédemment, implique la difficulté pour ces territoires ultramarins de subvenir à eux seuls à l’ensemble des besoins des populations. Ainsi, d’une part, l’insularité crée une forte dépendance externe de ces îles aux importations, comme l’expliquait lors de son audition le groupe Wane, acteur majeur de la Polynésie française : « 72 % des produits proposés dans nos magasins sont des produits importés. » ([99]) D’autre part, le caractère insulaire d’un territoire le rend fortement sensible aux fluctuations économiques : « La crise russo-ukrainienne a eu un impact beaucoup plus important sur les territoires, entraînant des ruptures de stocks de matériaux et générant une tension évidente. Les territoires sont au final petits, éloignés et rapidement impactés par le contexte international. » ([100])

La diversité des reliefs géographiques et le caractère abrupt des dénivelés limitent la mobilité des ultramarins au sein de ces territoires et accentuent leur captivité sur le marché : les consommateurs disposent de peu, voire pas, d’alternative concernant l’achat de produits ou de prestation de services. Ils se retrouvent ainsi fortement contraints de procéder à l’achat de produits ou de prestations à proximité de leur lieu de vie, malgré des prix élevés desquels ils se détourneraient s’ils avaient eu un plus large choix pour faire leurs achats. Ce phénomène était notamment souligné dans l’étude pour l’OPMR de La Réunion de 2022 : « Compte tenu des spécificités du marché de La Réunion, et notamment de son périmètre insulaire limité et contraint, n’offrant aux fournisseurs et producteurs locaux que très peu d’autres alternatives que le marché de la grande distribution, représentant au demeurant pour la plupart d’entre eux plus des deux tiers de leur activité, la montée en puissance effective du groupe GBH les place inéluctablement et mécaniquement en situation de dépendance économique, à hauteur au minimum de la part de marché qu’atteint déjà ce dernier soit environ 37 %. Ce niveau de dépendance est bien supérieur au seuil d’alerte de 22 % défini par les autorités de concurrence européennes et en particulier l’Autorité de la concurrence en France. » ([101])

En outre, les territoires caractérisés par une forte insularité sont plus exposés aux phénomènes climatiques extrêmes, tels que les cyclones, les ouragans, les incendies ou les inondations : « Les petites économies insulaires sont particulièrement exposées et vulnérables à ces évolutions climatiques. Ce phénomène influe fortement et clairement sur le coût de la vie, notamment sur l’augmentation des prix des produits alimentaires, qui ne s’atténuera pas dans les années à venir. Le prix de l’eau et le prix de l’énergie augmenteront également si les conditions de production et de consommation actuelles ne sont pas modifiées. » ([102])

Par ailleurs, si les ménages ultramarins sont plus exposés aux catastrophes naturelles qu’en France hexagonale, avec une augmentation prévue de 20 % du nombre de sinistres graves à l’horizon 2050 ([103]), les ménages vivant en Outre-mer sont nettement moins nombreux à être assurés, que ce soit à cause de l’insalubrité de leurs logements, qui les rend non assurables, ou du coût de l’assurance : les Ultramarins subissent donc une forme de double peine. Une mission d’étude sur l’assurabilité des risques climatiques a été lancée par l’État qui reconnait que « si nous n’y prenons pas garde, le risque existe que des millions de nos compatriotes ne soient plus assurés dans les années qui viennent » ([104]), au risque de renchérir encore le coût de la vie dans ces territoires.

Ainsi, comme le résume l’Insee, « la taille et l’isolement des territoires ultramarins jouent vraisemblablement un rôle important dans le renchérissement du coût de la vie. D’une part, la part importée importante dans les produits consommés implique des coûts de transport plus élevés pour leur acheminement. D’autre part, lorsque les biens sont produits localement l’étroitesse du marché limite les rendements d’échelle résultant ainsi à des prix plus élevés. Enfin, peu d’acteurs sont présents dans le marché local ce qui peut impliquer un manque de concurrence qui peut avoir tendance à tirer les prix vers le haut. » ([105])

L’éloignement, l’exiguïté des marchés et l’insularité sont donc des facteurs permanents et structurels de renchérissement du coût de la vie dont il faut tenir compte. Cependant, elles ne peuvent suffire à expliquer, avec l’inflation conjoncturelle, le niveau des prix actuels et les écarts de richesse et de niveau de vie qui continuent de se creuser entre les territoires ultramarins et l’Hexagone.

Le rapporteur ne comprend donc pas pourquoi ces raisons, évoquées comme un fait nouveau alors qu’elles ne sont que des évidences historiques et géographiques permanentes, permettent de justifier un accroissement continu des différentiels de niveaux de vie et surtout une augmentation notable du coût de la vie.

D. Aussi rÉelles et objectives soient-elles, ces raisons ne peuvent à elles seules expliquer de tels Écarts de niveau de vie : il faut donc examiner l’ensemble des causes potentielles dans chacun des secteurs

1. Un phénomène qui concerne tous les secteurs étudiés par la commission

a. Transport aérien

Du fait de leur isolement géographique et de la nécessité de se rendre dans l’Hexagone pour étudier, se faire soigner, développer une activité économique, les liaisons aériennes sont autant de lignes de vie pour les territoires ultramarins. Ce n’est pas un sujet de loisirs et de vacances pour les Ultramarins.

L’explosion des prix des billets d’avions est donc un sujet d’importance majeure pour l’ensemble de ses territoires.

Le ministre délégué chargé des Outre-mer M. Jean-François Carenco, avait déclaré le 6 décembre 2022 devant les Assises économiques des Outre-mer au sujet des prix des billets d’avion : « Caper le prix des billets comme certains le demandent, vu l’état des compagnies c’est juste un propos irresponsable. » ([106]) Si la solution n’est pas dans la mise en place d’un plafond, elle n’est pas non plus dans le statu quo car comme le constate le rapporteur, la hausse des prix des billets comparativement à l’année précédente est réelle. Le rapporteur s’indigne et estime qu’il n’est pas supportable pour les Ultramarins de payer ce prix car cela entrave la continuité territoriale.

Il a eu l’occasion de dénoncer l’isolement dans lequel se trouvent ces populations notamment à l’occasion de l’audition de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) : « Sur un budget de 1 500 euros, au niveau le plus bas de l’année, le prix s’élève à 1 000 euros sans bagages. Vous ne voyagez pas sans bagages ; ce n’est pas un ressenti. Nous sommes donc enfermés sur un territoire au vu de l’impossibilité de voyager. » ([107])

indice des prix du transport aÉrien de passagers

entre l’Hexagone et les dÉpartements d’outre-mer

Source : Ministère chargé des transports, indice des prix du transport aérien de passagers, 15 juin 2023

Lors des auditions des compagnies aériennes ([108]) et de la DGAC, diverses raisons ont été évoquées afin de tenter de justifier ces prix exorbitants. Toutes les justifications vont dans le sens du rapport du Sénat sur la continuité territoriale qui dresse le constat suivant : « L’état de santé des compagnies opérant vers les Outre-mer français était précaire, en dépit d’un retour plus rapide qu’anticipé à des niveaux d’activité élevés. La crise sanitaire a forcé les compagnies à s’endetter ou à épuiser leur trésorerie. » ([109]) Les compagnies aériennes se sont dédouanées de toute responsabilité, ce que M. Pascal de Izaguirre, président-directeur général de Corsair a résumé maladroitement de la manière suivante : « Vous parlez à une assemblée de pauvres avec des marges ridicules ; regardez nos résultats. » ([110]), intervention qui n’a pas manqué de susciter l’indignation du rapporteur.

Les compagnies ont assuré devant cette commission ne faire des marges que très faibles « les compagnies aériennes ne réalisent pas de marges importantes ; nous sommes plutôt vers l’équilibre. Une compagnie qui réaliserait des marges observerait un pourcentage de l’ordre de 1 % à 2 %. » ([111]), « les marges que nous réalisons en Outre-mer sont très en dessous de ce que nous constatons sur le reste de notre réseau long-courrier. Celles que nous dégageons dans les moins forts viennent compenser celles que nous avons dans les marges négatives que nous avons dans les moins faibles. » ([112])

Certaines raisons évoquées ne seraient pas du ressort des acteurs de l’aérien mais seraient plutôt des conséquences de phénomènes structurels liés à ces territoires. La volatilité du marché est la cause la plus évoquée pour justifier cela et elle serait causée par la saisonnalité des vols qui équivaut sur les prix des billets à « + 25 % en juillet-août par rapport aux moyennes annuelles vers les DROM contre + 14 % pour les long-courriers internationaux équivalents » ([113]). La DGAC soutient cela : « Nous observons de façon traditionnelle que la volatilité du marché est un peu supérieure à celle des autres lignes. » ([114]) En effet, cet élément est « l’environnement de marché. La concurrence engendre la possibilité pour les clients de bénéficier de prix très attractifs en période creuse. La concurrence limite néanmoins les efforts que les compagnies peuvent faire en période de pointe puisque la saisonnalité est très importante. En période creuse, avec la concurrence, nous offrons des tarifs promotionnels. En période de pointe, nous sommes plutôt sur un rapport offre/demande, les prix évoluent alors en fonction de ce rapport. » ([115])

Les prix des billets sont fixés de la manière suivante : « Dans les entreprises, les cadres, que l’on appelle les pricers, fixent toutes les heures les tarifs en modifiant le nombre de places disponibles sur chacune de ces places de réservation. Ils ne modifient pas le tarif lui-même, mais la quantité de billets disponibles dans chacune des classes de tarifs. Ils adaptent la disponibilité des billets et donc les tarifs reçus par le passager à la demande. » ([116]) Cette saisonnalité justifierait selon eux la nécessité de faire des marges plus importantes à certaines périodes de l’année afin de survivre dans ce marché : « Nous essayons de mettre le maximum de capacités sur la pointe été, mais ce degré de fluctuation est vraiment moindre comparé au niveau de fluctuation que nous avons en demandes passagers. Nous avons mentionné nos marges qui sont bien plus faibles que le reste de notre réseau. Il est crucial de faire des marges pendant cette période pour assurer la pérennité de nos opérations sur l’ensemble de l’année. Baisser nos marges sur cette période reviendrait à avoir un impact considérable sur notre économie. » ([117]) D’après la DGAC, « cette saisonnalité ou volatilité a eu tendance à augmenter après la crise de la Covid-19. Pourquoi ? Dans ces avions, les voyageurs sont principalement des voyageurs que nous appelons affinitaires ou VFR (Visiting friends and relatives). Ce sont des familles, des jeunes, des étudiants. Il existe un fort trafic familial, relationnel et intense avec la métropole. Ces voyageurs sont accompagnés d’autres voyageurs qui sont des touristes. Toute cette population a tendance à voyager au même moment. » ([118])

Quel est l’impact de la crise sur les compagnies aériennes ? La crise de la Covid-19 a entrainé d’après les témoignages recueillis par le rapporteur, des baisses de chiffre d’affaires très importantes pour les compagnies aériennes. C’est notamment ce que déplore M. Henri de Peyrelongue, directeur général adjoint commercial ventes d’Air France-KLM : « La crise de la Covid-19 a eu un impact extrêmement lourd sur l’ensemble des acteurs de l’aérien. Les conséquences pour Air France-KLM sur le plan économique ont été significatives et durables avec une perte nette de 3,9 milliards d’euros en 2021, après des pertes de 7 milliards d’euros en 2020. Au premier trimestre 2023, AF perdait encore de l’argent avec un résultat net négatif de -228 millions d’euros. » ([119]) M. Pascal de Izaguirre, président-directeur général de Corsair dresse le même constat : « Nous sommes actuellement en déficit. » ([120]) et l’ensemble des compagnies aériennes présentes (French Bee, Air Austral, Air Caraïbes et Air Tahiti Nui) soutiennent cette observation. Les représentants de la DGAC ont également confirmé cela : « La crise sanitaire a engendré un sérieux choc au fonctionnement du marché. » ([121])

Cette crise sanitaire a causé une crise économique lors de laquelle « le prix du change euro-dollar a été défavorable à l’euro » ([122]) entrainant ainsi une hausse du prix du carburant. La DGAC explique : « Le prix du kérosène et le prix du dollar ont beaucoup bougé. Entre septembre 2021 et septembre 2022, le prix du kérosène en euros avait augmenté de 94 % pour un poste de coût qui est de l’ordre du tiers de celui d’une compagnie aérienne. Sur une période un peu plus longue de deux ans, de mars 2021 à mars 2023, il a augmenté de 80 %. Du reste, il était prévisible que les transporteurs reportent tout ou partie de cette augmentation sur leurs tarifs. Cette augmentation de 94 % représente environ 120 euros sur un aller-retour Paris – Antilles pour un passager. » ([123]) Par conséquent, cela s’est répercuté sur le billet car le carburant est un poste de dépense très important pour les compagnies aériennes, comme évoqué par Corsair : « Le prix du carburant représente 35 % du total des dépenses d’une compagnie. » ([124]). Si la hausse du carburant s’explique elle-même par l’inflation, les compagnies aériennes dénoncent également une hausse injustifiée des prix du kérosène de la Société anonyme de raffinerie des Antilles (SARA), fixés par trois préfets de région (Martinique, Guadeloupe et Guyane). C’est ce qu’explique le président de la fédération nationale de l’aviation et de ses métiers et de la compagnie Corsair :

« Abordons somme toute la situation spécifique des collectivités ultramarines avec des monopoles comme celui de la société anonyme de la raffinerie des Antilles (SARA) aux Antilles, par exemple, qui me paraît un abus clair et manifeste de position dominante – et je ne suis pas le seul à le penser.

« Nous avons attaqué une décision prise fin avril, en début 2022, puisque nous avons été invités à la préfecture à une réunion en présence de la SARA pour nous expliquer que les tarifs seraient augmentés d’un différentiel tout à fait substantiel, avec une opacité incomplète sur les raisons réelles. Nous avions alors compris que l’aérien était en réalité taxé pour modérer l’évolution des tarifs routiers de l’essence. Nous avons envoyé à la préfecture de Martinique un recours gracieux pour que ce différentiel soit supprimé, puisque nous considérons que celui-ci a été ajouté de façon illégale. Nous n’avons pas obtenu de réponse. En conséquence, toutes les compagnies desservant les Antilles ont décidé d’introduire un recours devant le tribunal administratif de Fort-de-France pour voir la préfecture de la Martinique condamnée.

« Nous nous étions vus imposer un différentiel de la SARA, auquel je faisais allusion et qui est celui que nous attaquons. Pour quelles raisons, entre avril et mai 2023, ce différentiel de la SARA a-t-il augmenté de 25 % sans aucune raison ? Alors que le prix du pétrole baisse, ce qui est incontestable, et que nous pourrions en faire bénéficier les consommateurs, en particulier ultramarins, nous en sommes empêchés par des tarifs prohibitifs. » ([125])

Le président de Corsair développe également au sujet des carburants le fait que la hausse des coûts ne semble pas impacter tout le monde de manière juste, ce qui renforce la suspicion d’une explosion injustifiée du prix du kérosène de la SARA : « On nous a expliqué que le prix du transport maritime du fret pour acheminer le pétrole à La Réunion avait beaucoup augmenté. Pourtant, il ne me semble pas que les bénéfices générés par les transporteurs maritimes soient dans le même état que les résultats financiers des compagnies aériennes, par exemple. » ([126])

En somme, les compagnies aériennes et plus précisément la Fédération nationale de l’aviation et de ses métiers (FNAM) dénoncent au travers ce recours administratif contre la décision afférente aux prix de la SARA, l’opacité des prix pesant sur le carburant, une fois de plus justifiant la nécessité de faire la transparence des prix et des marges.

Les abus de position dominante sont en général mis en cause par les compagnies aériennes. En effet, Corsair accuse leur fournisseur de moteurs de profiter de cette situation : « À Corsair, les avions sont motorisés par Rolls-Royce. Sur les Neo, je n’ai pas le choix, nous avons un Trent 7000. Nous sommes complètement "arnaqués" par Rolls-Royce, si vous me permettez cette expression, qui est dans une situation monopolistique. Nous sommes totalement pieds et poings liés. » ([127])

Un autre élément abordé est celui des redevances aéroportuaires dont le prix est jugé trop élevé par les compagnies aériennes :

« Que font les aéroports pour modérer l’évolution de leur redevance qui représente un élément constitutif de coûts ? Au niveau des redevances aéroportuaires, les compagnies aériennes sont les seules à défendre le consommateur. Lors de la dernière conférence, la demande d’augmentation des redevances aéroportuaires et des taxes passagers s’élevait à 6 %. Grâce aux combats des compagnies aériennes, nous avons terminé à 4 % d’augmentation. » ([128])

Concernant les points précédents, le directeur général Antilles de Corsair insiste en prenant l’engagement suivant : « Je suis prêt à m’engager à restituer au consommateur toute baisse des coûts de production dont nous bénéficierions, par exemple parce que le pétrole serait moins cher aux Antilles où les aéroports également feraient des efforts pour diminuer le niveau de la redevance aéroportuaire. ». Il ajoute lors de son audition : « Il serait pertinent de nous interroger sur la manière de réduire le niveau de nos coûts sur les territoires ultramarins, de réduire le niveau des redevances des navigations aériennes ainsi que le niveau des redevances aéroportuaires. Je précise qu’à chaque fois, nous avons affaire à des monopoles ; nous savons bien que le monopole n’est pas l’élément le plus positif pour l’aspect de la compétitivité des prix ou les avitailleurs en carburant. C’est là où nous avons besoin de votre aide. » ([129])

Malgré la défense des uns et des autres, le rapporteur déplore un nombre trop faible de compagnies aériennes présentes dans ces territoires, affirmant qu’il y en avait davantage avant. Il pense qu’il faut obligatoirement augmenter le nombre de compagnies présentes afin de stimuler la concurrence et faire baisser les prix. Le rôle de la DGAC est notamment d’accorder des licences aux acteurs aériens « afin qu’ils aient le droit de rentrer sur le marché européen » ([130]) et elle « accorde cette licence en fonction d’un certain nombre de critères comportant, par exemple, des vérifications sur les garanties financières, sur la capacité financière de l’entreprise à opérer, et ce, afin qu’elle bénéficie de fonds suffisants pour avoir une exploitation stable et pérenne et qu’elle ne cesse pas ses opérations en cours de route avec des billets qui seraient déjà vendus » ([131]). Elle serait donc l’instance à mobiliser afin d’ouvrir davantage ce marché selon le rapporteur : « Même si vous avez parlé de libéralités, j’ai bien conscience que vous décernez également des licences ; vous donnez ou ne donnez pas une autorisation aux nouvelles compagnies. Vous serez cependant d’accord sur un principe économique simple : plus il y a de concurrence, moins les prix sont élevés, ce qui paraît naturel. Il faut par conséquent aider à l’instauration de ces modèles puisque vous avez une mission de service public en ce sens. » ([132])

Cependant, afin qu’une compagnie aérienne perdure en Outre-mer, il faut qu’elle soit consolidée et le marché actuel ne semble pas propice à cela. Une réflexion peut être amorcée au sujet de la mise en place de liaisons régionales, sur du court-courrier tout en restant prudent car la concurrence y est rude, ce que suggère le rapport du Sénat sur la continuité territoriale : « Une ligne pourrait gagner à développer la concurrence : la ligne Antilles-Guyane. Air France est en monopole et les prix sont régulièrement jugés prohibitifs en particulier en haute saison. Un aller-retour Cayenne – Fort-de-France peut en effet coûter plus cher qu’un aller-retour vers l’Hexagone. » ([133])

Néanmoins, après avoir listé les difficultés du transport aérien en Outre-mer, il paraît nécessaire de rappeler que les compagnies aériennes ont reçu des aides pour compenser les pertes liées à la crise de la Covid-19 et faire face à toutes les problématiques précitées : « Les aides de l’État liées à la crise se sont traduites par des dispositifs transversaux, tels que :

« – un moratoire de quelques mois sur les taxes et redevances aéronautiques en 2020 ;

« – des prêts garantis par l’État, dont pratiquement toutes les compagnies ont bénéficié (notamment sur 4 Md€ pour Air France, presque entièrement remboursés en 2023) ;

« – l’activité partielle, pour un montant cumulé d’environ 1,5 Md€ pour toutes les compagnies en France, EasyJet comprise ;

« – les fonds liés aux décrets nationaux "coûts fixes" (maximum 10 M€ par entreprise) et "fermeture" (maximum 25 M€ par entreprise).

« Les aides de l’État liées à la crise se sont également traduites par des dispositifs spécifiques autorisés par la Commission européenne :

« – Air France a bénéficié d’un prêt direct de l’État en 2020 de 3 Md€, converti en 2021 en augmentation de capital, et de deux augmentations de capital en 2021 et 2022, l’État exerçant ses responsabilités d’actionnaire (593 M€, puis 645 M€) ;

« – Corsair a fait l’objet, fin 2020, d’un plan d’aide par des apports privés et, selon la règle d’équivalence de proportionnalité, de prêts de l’État remboursables (26 M€ sous forme de moratoire et 80 M€ de prêts FDES) ;

« – Air St Pierre a fait l’objet d’une restructuration de sa dette pilotée par l’État en 2021 ;

« – Chalair, compagnie basée en métropole, a fait l’objet d’un prêt de l’État de 4 M€ au moment où elle restructurait son réseau en 2021 ;

« – Air Austral, après avoir obtenu des aides publiques en 2021 et 2022, a bénéficié, en janvier 2023, d’un plan d’aide comprenant des apports privés et d’importants abandons de créances privées et publiques (région et État : 135 M€). » ([134])

Enfin, bien que les justifications des compagnies aériennes semblent valables et représentent des pistes de recommandations précieuses, il n’en demeure pas moins que le secret des affaires nous est encore opposé notamment par la DGAC, qui par ailleurs ne semble pas en mesure d’exercer pleinement son rôle de régulateur du transport aérien : « Nos indices ne calculent pas la marge des transporteurs, cette marge relève qui plus est du secret des affaires. Nous n’avons pas non plus la capacité de la demander ni de la connaître. » ([135]) Seul Air France a joué le jeu et indiqué la marge que cette compagnie réalise sur les liaisons avec les Outre-mer – une marge faible, plus faible que sur les autres compagnies, mais une marge positive, prouvant que ce marché est donc rentable pour les compagnies aériennes.

b. Logement

Malgré la présence de nombreux logements vacants en Outre-mer, l’accès au logement reste un enjeu prégnant pour les populations qui ne parviennent pas à se loger décemment, car les prix sont trop élevés.

i. Une dépense importante au regard du niveau de vie des ultramarins

Le logement est un des postes de dépense principal des Français d’Hexagone et d’Outre-mer. Ce qui les différencie est le niveau de vie des habitants. En effet, selon les chiffres cités dans la contribution écrite de l’Union sociale pour l’Habitat (USH), « 80 % des ménages ultramarins sont éligibles au logement social (66 % en métropole) et 70 % au logement très social. […] Seuls 15 % des ménages ultramarins éligibles au logement social résident dans le parc social. » ([136])

Mme Nadia Bouyer, directrice générale d’Action Logement, illustre la prépondérance de situations de précarité par d’autres chiffres : « 41 % de notre parc, composé de 46 000 logements dans les Outre-mer, sont situés en quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV). Les occupants de ce parc sont vraiment plus pauvres que nos occupants du parc social à l’échelle nationale. » ([137]) Cette précarité s’accompagne notamment d’un lien distendu avec le monde du travail : « Seul un tiers des majeurs occupe un emploi. Cette situation suppose un enjeu de retour à l’emploi et d’insertion professionnelle. » ([138])

De plus, les mères seules sont très exposées à la précarité en Outre-mer. Il n’est donc pas inattendu que la part de familles monoparentales soit plus importante : « Lorsque nous regardons les ménages ayant emménagé récemment, plus de la moitié se compose de familles monoparentales. À l’échelle nationale, nous nous situons plutôt à 30 %. Les contextes familiaux laissent souvent voir des mères seules avec des enfants. » ([139])

ii. Un coût élevé des logements

Si les ménages ultramarins sont plus pauvres que ceux de l’Hexagone, les prix de revient des logements y sont supérieurs malgré des infrastructures très voire trop modestes comme l’indique M. Philippe Pourcel, directeur adjoint de CDC habitat : « La Cour des comptes a d’ailleurs indiqué que ces prix de revient apparaissent entre 10 et 15 % supérieurs à ceux de la métropole, […] alors même que nous construisons des logements sans isolation de façade ni même de système de chauffage. Ils sont rarement pourvus d’un ascenseur ou d’un parking enterré. Les ouvrages construits sont plutôt moins équipés que ceux de la métropole et, malgré cette réalité, les surcoûts se situent entre 10 à 15 %. » ([140]) L’accès au logement en Outre-mer présente des difficultés considérables, les prix sont inabordables pour la population ultramarine. D’après Mme Sabrina Mathiot, directrice de l’Union sociale pour l’habitat Outre-mer (USHOM), « En moyenne, le prix de location mensuel par mètre carré s’établit à 6,23 euros pour un logement social en Guadeloupe, 5,72 euros en Martinique, 6,44 euros en Guyane, 6,22 à La Réunion, 8,76 euros à Mayotte contre 6,05 euros pour la moyenne des logements sociaux. » Elle rappelle que « le parc social d’outre-mer a un âge moyen de 19 ans contre 39 ans dans l’Hexagone. Les bailleurs sociaux, en moyenne, n’ont pas l’assise financière pour apporter des fonds propres dans les opérations et faire baisser les coûts. » ([141]) . La charge pèse aujourd’hui sur les épaules des populations ultramarines qui ne peuvent pas supporter ces coûts exorbitants.

iii. Le rôle des règles normatives françaises et marquages « CE » dans le coût de production du logement en Outre-mer

L’application de la réglementation de l’Union européenne dans les départements et régions d’outre-mer pose souvent question, notamment en ce qui concerne les matériaux de construction. En effet, la plupart de ces matériaux proviennent d’Europe en l’absence de possibles échanges commerciaux à l’échelle régionale en raison de la non-conformité aux normes de l’Union européenne, dites marquage « CE ». Cet aspect a été très souvent souligné par les personnes auditionnées par le rapporteur car cela participe à augmenter très largement les coûts de construction dans ces territoires et limite parc conséquent l’accès au logement. M. Stéphane Sanz, président de la Fédération des promoteurs immobiliers de La Réunion l’a évoqué : « À notre échelle, l’Afrique du Sud serait un fournisseur. Ce pays construit également des logements et son marché ne semble pas s’écrouler. Peut-être y trouverions-nous des matériaux avec lesquels travailler. ». ([142])

Au-delà de l’irrationalité existante au sujet des matériaux de construction, certaines règles françaises sont une aberration totale car elles ne prennent pas en compte les besoins ultramarins et compliquent la construction en Outre-mer. M. Philippe Pourcel en a donné quelques exemples en matière climatique notamment : « Nous dépendons de prescriptions acoustiques alors que nous sommes enclins à vivre les fenêtres ouvertes. C’est déjà une incohérence structurelle. » ([143]) .

Il dénonce des absurdités pratiques : « Concernant les pentes, l’application brutale des normes d’accessibilité nous pousse à réaliser des ouvrages assez invraisemblables, avec des rampes interminables par exemple. Des sujets d’accessibilité se posent au regard de la topographie de nos territoires, ainsi que des sujets de transcription de règles nationales qui ne suivent pas de logique d’application. ». ([144])

À l’occasion du déplacement d’une délégation de la commission d’enquête à La Réunion en juin 2023, le rapporteur a pu constater que la construction de logement sur le territoire réunionnais entre autres se trouve affectée par le rôle prépondérant du CSTB dans l’autorisation de certains matériaux produits par des entreprises réunionnaises. M. Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du bâtiment et des travaux publics explique : « L’élément le plus important qui concentre la gamme des produits possibles pour les entreprises réunionnaises correspond aux avis techniques. Ils sont délivrés par un organisme unique, le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB). Ce système génère, quelque part, une concentration de produits disponibles et une lenteur d’agrément. Les industriels pourraient mettre en œuvre des produits originaires de La Réunion, mais ils sont contraints de consulter le CSTB pour obtenir ce fameux avis technique. Ce premier monopole est créé par le CSTB. » ([145]) Cette centralisation des avis techniques à l’échelle nationale empêche donc la réelle ouverture du marché à d’autres produits potentiellement moins chers. M. Stéphane Brossard propose pour La Réunion d’abord mais aussi pour les Antilles, de créer « des organismes de conformité produit délocalisés » spécialisés sur ces territoires, afin de répondre aux enjeux topographiques et climatiques locaux.

iv. Les difficultés d’accès à la propriété

Les acteurs du logement en Outre-mer ont souligné une « panne de l’accession sociale à la propriété dans les territoires d’outre-mer, en raison principalement de l’augmentation des taux d’intérêt » ([146]). Si Action Logement est prêteur et accompagne l’accession sociale à la propriété, les banques refusent d’apporter le complément de financement qui est nécessaire.

L’indivision successorale est un fléau en Outre-mer qui limite l’accession à la propriété. Il est banal que les biens hérités soient délaissés un temps face à l’impossible partage de l’héritage immobilier. La loi du 27 décembre 2018 visant à faciliter la sortie de l’indivision successorale et à relancer la politique du logement en Outre-mer, dite « loi Letchimy », a mis en place un régime dérogatoire pour les DROM dans le cas de successions ouvertes depuis plus de 10 ans. Cependant, la forte demande immobilière et les délais associés aux procédures notariales poussent fréquemment les familles à vendre leurs biens pour sortir des situations d’indivision successorale. Malheureusement, cela entraîne souvent la perte des biens immobiliers, contribuant ainsi à éloigner les Ultramarins de l’accession à la propriété.

L’acquisition d’un bien immobilier offre généralement une sécurité, notamment sur le plan financier, et constitue un facteur de stabilité. Toutefois, ces obstacles entravent considérablement la possibilité pour de nombreux ultramarins de devenir propriétaires et de bénéficier de ces avantages.

v. Les enjeux de la réhabilitation du parc locatif ancien

Selon Mme Nadia Bouyer « le parc social y est très ancien et l’enjeu consiste à le réhabiliter. Quelquefois, il faut savoir déconstruire pour reconstruire du neuf de qualité, avec des usages plus confortables. » ([147]) Il semble intéressant de se concentrer davantage sur la réhabilitation de l’ancien que sur la construction de neuf car la population diminue aux Antilles et dans une moindre mesure, à La Réunion.

vi. Les enjeux liés aux évolutions démographiques

Le vieillissement de la population aux Antilles est aujourd’hui un enjeu majeur qu’il convient de prendre en compte dans la réflexion autour des problématiques de logement d’autant plus que cet enjeu sera demain le problème des autres territoires ultramarins. Comme l’a rappelé le député de La Réunion M. Philippe Naillet, « Chez nous, le maintien à domicile est privilégié et la réflexion doit porter sur l’amélioration des logements. Il s’agit par exemple de changer une baignoire, permettre d’installer un lit médicalisé dans une chambre. À La Réunion, nous trouverons dans 30 ans autant de personnes âgées de plus de 65 ans que de jeunes de moins de 25 ans. Un chiffre récent nous semble inquiétant. Il indique qu’entre 2015 et 2050, il y aura trois fois plus de personnes en situation de dépendance à La Réunion. Il faut donc avoir cet enjeu qualitatif pour guider nos actions. » ([148]) Il ne faut pas seulement construire mais plutôt s’adapter aux réalités locales, notamment démographiques. D’après le rapport de M. Luc Broussy intitulé Nous vieillirons ensemble, la Martinique sera en 2050, le territoire le plus vieux de France avec 42 % de personnes âgées de plus de 65 ans ([149]) ce qui nécessite de repenser la politique des logements afin de les rendre accessibles et adaptés à cette population.

vii. Habitat informel et insalubre

Le premier constat est celui d’un manque de connaissances au sujet du mal-logement en Outre-mer. Des estimations évaluent qu’environ un habitant sur trois est victime de mal-logement (logement insalubre ou absence de logement personnel). À Mayotte, selon les chiffres de l’Insee de 2017, 40 % des résidences principales sont qualifiées de « fragiles » et 29 % des logements n’ont pas l’eau courante.

Comme le détaille la Fondation Abbé-Pierre, 160 000 personnes y vivent dans des habitations de fortune et 220 000 dans des logements indignes ([150]).

nombre de personnes concernÉes par le mal-logement À Mayotte

Sources de la Fondation Abbé-Pierre :

1. Estimation de 3 000 personnes en errance (hors Mayotte) 2880 demandes de mise à l’abri au SIA de Mayotte en 2021 1976 places d’hébergement généraliste en 2021.

2. Nombre d’habitations de fortune en 2019 selon l’INSEE pour les DROM hors Mayotte - nombre de cases en tôle selon l’INSEE en 2017 pour Mayotte. Ces données issues du recensement de la population sous-estiment probablement fortement la situation et mériteront d’être affinées avec les données remontées par les services de l’État sur la plateforme numérique Résorption-bidonvilles développée par la Dihal.

3. Source : SNE 2020, nombre de demandeurs hébergés chez leurs parents ou chez un particulier. Le nombre de personnes est estimé sur la base d’une taille moyenne des ménages hébergés de 1,5 personne.

4. Ménages sans WC ni douche ni baignoire pour 4 DROM (INSEE 2019) et nombre de logements non raccordés à l’eau pour Mayotte (INSEE, 2017). Précisons qu’il est probable que ces données recoupent en partie les cases en tôle et « cases traditionnelles » recensées par l’Insee dénombrées dans le point 2. Habitations de fortune.

5. INSEE 2018 pour les 4 DROM et INSEE 2017 pour Mayotte.

Mme Nadia Bouyer insiste sur la nécessité de créer davantage de logement locatif très social pour les personnes mal-logées. La difficulté est ensuite celle de l’accompagnement de ces personnes : « Parmi ces habitants, nous aurons du mal à faire entrer certaines familles, qui devront apprendre à payer la facture d’électricité. Elles viennent d’un milieu informel, où il n’y a pas cette relation entre le bailleur et le locataire. Il en résulte une nécessité d’accompagnement social, l’une des cordes que les bailleurs sociaux doivent ajouter à leur métier. » ([151])

viii. Les difficultés d’accès au logement pour les jeunes diplômés

Enfin, le logement est une problématique centrale chez les jeunes actifs. Ce que Mme Nadia Bouyer nomme « logements intermédiaires », manque en Outre-mer, ne favorisant pas le retour des étudiants après leurs études dans l’Hexagone. La complexité face à laquelle ils se trouvent pour se loger cumulée à la difficulté pour trouver un emploi a pour conséquence de renforcer le phénomène de fuite des jeunes diplômés.

c. Télécoms

Dans le cadre de son cycle d’auditions, la commission d’enquête a organisé une table ronde le 1er juin 2023 avec les principaux groupes d’opérateurs de réseaux de télécommunications présents dans les territoires ultramarins, à savoir Orange, Altice-SFR, Free et Canal + ([152]).

Analyser la problématique de la vie chère implique en effet d’étudier les coûts relatifs aux services de télécommunication dans les Outre-mer, relatifs aux réseaux téléphonie – mobile et fixe –, à l’internet et à la télévision. En effet, l’accès aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) est devenu indispensable de nos jours, comme le souligne le directeur des affaires publiques d’Orange : « On ne peut pas vivre aujourd’hui sans accès aux communications, sans accès à l’Internet. » ([153])

Dès lors, il convient non seulement d’étudier la question du prix des offres de services de télécommunications, pour mesurer dans quelle proportion cette dimension pèse sur le pouvoir d’achat des ultramarins, mais également d’évaluer la qualité et la complétude des offres proposées. Par exemple, à Mayotte, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) estimait en 2021 que « Le taux d’équipement en accès internet y est faible avec seulement 28 000 abonnements pour une population de 290 000 habitants, ce qui représente un peu moins de 10 abonnements pour 100 habitants. En outre, une proportion faible d’équipés dispose de technologies à très haut débit (18 %). » ([154])

L’Insee souligne pour sa part, dans sa dernière enquête de comparaison spatiale des prix effectuée en 2022, que « les communications (téléphonie, Internet et envois postaux) sont aussi plus onéreuses qu’en France métropolitaine, jusqu’à plus de + 35 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane. Les écarts de prix avec la France métropolitaine concernant les services de téléphonie mobile restent élevés, comme en 2015. Ils sont plus marqués pour la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane que pour La Réunion et Mayotte. Concernant l’accès à Internet, les écarts avec la France métropolitaine sont également plus marqués en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane qu’à La Réunion et à Mayotte. » ([155])

Les enjeux sont en effet nombreux. D’abord, il y a une volonté d’assurer la continuité territoriale en fournissant un service d’un niveau au moins équivalent à celui de l’Hexagone. Il y a ensuite un enjeu d’accessibilité à la qualité et à l’innovation. Enfin, il y a la question de la fracture numérique et du désenclavement des populations ultramarines, notamment dans le cadre de la complétude des raccordements effectifs à la fibre – l’objectif étant de limiter les échecs de raccordements et d’offrir le même accès à très haut débit pour tous, quelle que soit la situation du destinataire final.

Ainsi, si la transformation numérique des territoires constitue un levier précieux de développement pour les territoires ultramarins, cet impératif de résilience numérique est limité par des difficultés liées spécifiquement à ces territoires. En effet, de multiples surcoûts existent, d’ordre géographique, naturel et climatique, mais aussi d’ordre organisationnels.

D’abord, les territoires ultramarins sont soumis à des contraintes géologiques et climatiques particulières qui ont directement un impact sur les réseaux de télécommunication :

– les déploiements sont réalisés dans des zones montagneuses aux reliefs accidentés (comme les cirques encaissés de La Réunion) ou sur des zones protégées (littoraux ou parcs naturels), ce qui complique le maillage du territoire. Cela nécessite de recourir à du matériel répondant à des normes spécifiques et de prévoir des stocks de rechange supplémentaires pour faire face, dans un délai court, aux coupures liées aux aléas climatiques ;

– ces territoires sont de façon récurrente très exposés aux cyclones et tempêtes, ce qui nécessite de reconstruire les réseaux de télécommunications après ces phénomènes climatiques extrêmes, comme ce fut le cas avec l’ouragan Irma en 2017 sur les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, avec l’ouragan Fiona dans les Antilles ou avec les cyclones intenses Batsirai et Emnati en janvier-février 2022 à La Réunion ;

– la présence de terres volcaniques fait peser le risque de coupure de réseaux et nécessite le déploiement d’infrastructures de sécurisation spécifiques. À titre d’illustration, le volcan du Piton de la Fournaise à La Réunion entre en éruption de façon régulière, ou encore l’émergence d’un volcan sous-marin proche de Mayotte engendre des tremblements de terre et fait peser un risque de tsunami sur l’île.

Ensuite, d’un point de vue organisationnel, plusieurs surcoûts existent sur ces territoires, relatifs autant au réseau fixe qu’au réseau mobile :

– le coût du transport de matériel, acheminé de l’Hexagone jusqu’aux territoires ultramarins par voie aérienne ou maritime ;

– les coûts de transport du signal par câble sous-marin, pour relier les territoires à l’internet mondial : l’écoulement du trafic requiert en effet des investissements massifs dans les infrastructures sous-marines ;

– les coûts de connexion au réseau Internet mondial (« transit IP », bande passante vendue par les fournisseurs d’accès Internet) ;

– les coûts des services de téléphonie (plateformes et interconnexion avec les réseaux voisins) ;

– le coût de la main d’œuvre (existence de compléments de rémunération ; moins bonne structuration des prestataires en charge du déploiement et du raccordement final, qui nécessite donc un accompagnement opérationnel et financier plus significatif que dans l’Hexagone) ;

– la difficulté, d’un côté, de mettre en place un seul centre de service après-vente (SAV) sur une des îles (délais de transport et surcoûts importants), mais d’un autre côté, la taille de chaque territoire n’apparaît pas suffisante pour installer un centre de SAV sur chacun d’entre eux ;

– le nombre limité d’immeubles pouvant accueillir des antennes mobiles.

En résumé, pour les opérateurs, les trois principales causes identifiées de ces surcoûts sont :

– l’insularité et l’isolement de ces territoires, avec des coûts de transports supplémentaires évalués à + 15 % ;

– des conditions climatiques particulières, engendrant de 1 à 10 % de budget supplémentaire de maintenance et d’entretien du réseau en fonction de l’évènement climatique ;

– des conditions fiscales spécifiques, avec un octroi de mer de 12 %.

Le Groupe Iliad, maison-mère de l’opérateur de communications électroniques Free, estime ainsi qu’il existe « une différence entre les bordereaux de prix entre 20 à 30 % supérieurs en Martinique/Guadeloupe, de 30 % de supérieur à Mayotte et entre 40 et 50 % en Guyane comparés à ceux de la France métropolitaine à cause des motifs listés précédemment. » ([156])

Or, il ressort de l’audition menée avec les opérateurs de télécommunications que leurs coûts ont considérablement augmenté ces dernières années. Cette envolée des coûts s’explique d’abord par la nécessité d’investir dans le déploiement de la fibre optique, des réseaux 4G et dans des infrastructures de raccordement sous-marin pour faire face à la demande d’augmentation du débit, notamment en 5G. En effet, le marché des réseaux de télécommunication est un marché à très forte intensité capitalistique, qui nécessite des investissements massifs et continus. Ensuite, l’augmentation des coûts s’explique également par l’augmentation du prix des matières premières, notamment s’agissant de l’acier, et par la tension sur les marchés internationaux, notamment au niveau de la fibre optique. En outre, les personnes auditionnées ont insisté sur la multiplication des cas de raccordements longs et complexes, qui engendre une part importante de reste à charge pour le foyer et qui concerne en moyenne près d’un cas sur dix.

Cette augmentation des coûts est par ailleurs rendue visible par la croissance du montant d’investissements réalisés chaque année, à hauteur par exemple de + 34 % pour SFR ([157]).

Dès lors, il convient de rapporter ces coûts croissants à une base de clients qui se réduit. Ce phénomène limite les économies d’échelle et donc le niveau d’amortissement des investissements et engendre des coûts fixes importants pour les opérateurs de télécommunications.

Ces coûts plus élevés devraient donc théoriquement se répercuter sur le niveau de prix pratiqués. Ainsi, l’ARCEP estime qu’en 2021, « dans les départements d’outre-mer, les utilisateurs des réseaux mobiles dépensent, en moyenne, 20,1 euros HT par mois pour leurs services mobiles, un niveau de dépense 35 % plus élevé qu’au niveau national. Si la facture mensuelle moyenne par carte prépayée est pratiquement identique à celle de la France entière, celle des détenteurs de forfaits est nettement supérieure : elle atteint 26,0 euros HT contre 15,8 euros sur l’ensemble de la France, soit un coût supplémentaire de 65 %. Au total, 14,7 euros HT par mois sont dépensés en moyenne sur l’ensemble de la France pour les services mobiles. Cette dépense est évaluée à 16,8 euros dans la zone Réunion-Mayotte (+ 14 %) et 22,9 euros dans la zone Antilles-Guyane (+ 55 %). » ([158])

Le marché des télécommunications est en effet, par essence, un marché avec un faible nombre d’acteurs, car les fréquences utilisées sont limitées et donnent lieu à des attributions spécifiques. Historiquement, ce marché a donc vu s’implanter des opérateurs mobiles dans un contexte monopolistique, comme le reconnaît Altice-SFR : « cette situation de monopole dont ont bénéficié Orange Caraïbe et SRR pendant plusieurs années a pu leur permettre de maintenir pendant une période des parts de marché élevées. » ([159])

Dans ce cadre, l’Autorité de la concurrence a dû intervenir à plusieurs reprises pour limiter et sanctionner les distorsions de concurrence sur ce marché.

Tout d’abord, la décision du 28 juillet 2009 ([160]) sanctionne France Télécom, opérateur historique, à hauteur de 27 millions d’euros pour avoir mis en œuvre un ensemble de comportements dans le but d’affaiblir ses principaux concurrents en élevant leurs coûts d’entrée sur les marchés de la téléphonie fixe et de l’accès à Internet en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion.

Ensuite, via la décision du 16 septembre 2009 ([161]), l’Autorité de la concurrence a imposé des mesures d’urgence à SRR, filiale de l’opérateur SFR, afin de rétablir de manière urgente la concurrence à La Réunion et à Mayotte, où elle était en situation de monopole respectivement jusqu’en 2000 et jusqu’en 2006.

Enfin, avec la décision du 9 décembre 2009 ([162]) Orange Caraïbes et France Télécom ont été sanctionnés à hauteur de 63 millions d’euros pour avoir mis en œuvre des pratiques anticoncurrentielles sur le marché de la téléphonie mobile ou de la téléphonie fixe dans la zone Antilles-Guyane.

En outre, quelques années auparavant, en 2004, la Cour d’appel de Paris avait déjà condamné Orange à payer plus de 180 millions d’euros de dommages et intérêts à l’opérateur antillais Digicel (ex-Bouygues Telecom Caraïbes) pour pratiques anticoncurrentielles : différenciation tarifaire abusive entre appels on net (vers son réseau) et les appels off net (vers un réseau concurrent) ; clauses d’exclusivité avec les distributeurs et fidélisation abusive notamment.

Dès lors, avec l’encadrement tarifaire des marchés de gros, mettant fin à toute possibilité de différenciation tarifaire avec la symétrie des terminaisons d’appel et l’arrivée de nouveaux opérateurs, la situation concurrentielle sur ce marché a beaucoup évolué. Le développement de la concurrence a en effet permis de stimuler le marché et de réduire les prix des services de télécommunications payés par les consommateurs ultramarins : le marché des télécommunications à La Réunion en est notamment le paradigme. Désormais, « il n’existe plus de pratiques d’abus de position dominante pouvant faire obstacle au développement de la concurrence sur nos marchés » ([163]) assure le groupe Altice-SFR.

Dans cette perspective, le Groupe Iliad se prévaut du fait que « l’ARCEP a montré que le lancement de Free Mobile a considérablement réduit la facture moyenne des abonnés mobiles en France, celle-ci étant de 14,60 euros par mois en 2022 contre 27 euros en 2012 », soit une baisse de près de 40 %. Il assure également que, depuis 2012, le prix des deux offres proposées – offre de premier accès de 2 euros et « offre d’abondance » à 19,99 euros – n’aurait pas augmenté et que ce gel devrait par ailleurs se poursuivre jusqu’en 2027, malgré le contexte inflationniste.

Le groupe estime qu’avant l’arrivée de Free, « le marché était atone avec une concurrence limitée où SFR détenait plus de 50 % de part de marché, malgré les sanctions répétées de l’Autorité de la concurrence » et que, depuis le lancement des offres Free Mobile en juillet 2017 (avec appels et SMS illimités, 25 Go de données, 25 Go en roaming (itinérance) depuis l’Hexagone, la zone Europe et le reste des DOM pour moins de 10 euros), « on constate une nouvelle dynamique concurrentielle qui se traduit par des bénéfices en termes de pouvoir d’achat et d’investissement dans des réseaux de qualité ». Or, « à l’époque, il fallait alors payer 3 fois plus cher pour avoir la même quantité de données » ([164]) . Le groupe estime que, depuis leur arrivée sur ce marché, le marché mobile réunionnais est devenu comparable à celui de l’Hexagone en termes de service avec la généralisation d’offres généreuses, sans engagement et à bas prix. Cela représenterait un gain moyen de pouvoir d’achat d’environ soixante euros par réunionnais et par an entre 2015 et 2018 et une diminution de la facture moyenne de 10 %, entre 2017 et 2021. Depuis 2018, cette baisse tendancielle du coût des offres s’est prolongée et dans l’intervalle la quantité de données dans les forfaits aurait presque quintuplé. Le Groupe Illiad estime ainsi proposer des abonnements entre 30 à 40 % moins chers que les offres mobiles comparables. Leur arrivée aurait également permis d’accélérer le déploiement du très haut débit mobile et fixe sur La Réunion, bénéficiant d’un taux de couverture 4G proche de 99 %.

Cette dynamique concurrentielle aurait donc incité les opérateurs historiques à améliorer encore plus rapidement leurs offres services, le groupe Altice-SFR estimant que les dernières années ont été marquées par un enrichissement continu des offres (données, voix et SMS), une forfaitisation des usages avec un risque de hors forfait pour les clients de plus en plus limité et des prix stables, voire en baisse en 2022. Ainsi à La Réunion, « pour l’internet mobile, Orange, SRR et Zeop Mobile proposent une excellente qualité de service. On peut notamment souligner des résultats de tests de streaming très élevés (97 % de vidéos visionnées en qualité parfaite en moyenne), nettement supérieurs à la moyenne mesurée en métropole en 2022 (90 %). » ([165]) Ainsi, la responsable des affaires publiques du groupe Iliad assure que « quand vous avez une bonne dynamique concurrentielle sur les marchés, il se passe des stratégies d’abaissement des tarifs, mais il se passe aussi des stratégies d’investissement pour préserver la qualité des services proposés » ([166]).

L’opérateur Free estime parallèlement que son arrivée sur le marché des Caraïbes aura, à l’avenir, des effets positifs similaires. Entre mai 2022 et juin 2023, les prix des offres d’abondance seraient passés d’une cinquantaine d’euros à une trentaine d’euros et la croissance du secteur aurait augmenté de 5 % en un an, soit deux fois plus vite que l’an passé et qu’en Hexagone. « Si le marché des télécoms a longtemps souffert d’un déficit concurrentiel et a été pointé du doigt par l’Autorité de la concurrence, l’arrivée de Free a permis de rééquilibrer la situation au bénéfice des consommateurs » conclut le Groupe Iliad lors de son audition.

Ainsi, bien que les marchés des télécommunications sont économiquement plus étroits qu’en Hexagone, le nombre d’acteur est le même. Dans ce cadre, les opérateurs auditionnés assurent que la concurrence y est vive, avec au moins quatre opérateurs par marché et avec des concurrents non présents dans l’Hexagone, comme Zeop, Digicel ou Dauphin Telecom. « Le marché ultramarin est comme celui de l’Hexagone, très concurrentiel […] et selon les territoires, les prix de certaines offres peuvent y être inférieurs. En 10 ans, les prix ont évolué à la baisse et en les comparant avec d’autres bassins géographiques proches, les prix constatés sur les marchés ultramarins français sont toujours plus bas » affirme ainsi le groupe Orange. Cette dynamique concurrentielle donne ainsi au consommateur ultramarin un panel de choix plus vaste à des prix plus compétitifs. Dans ce contexte, l’Autorité de la concurrence affirmait dans son avis de 2019 que « l’un des secteurs où la concurrence a apporté le plus de bénéfices aux consommateurs ultramarins est celui des télécommunications » ([167]).

Néanmoins, il convient de noter que les opérateurs auditionnés ont également témoigné de leur inquiétude grandissante face à l’obsolescence des câbles sous-marins, problématique qui doit urgemment être prise en main par les autorités publiques pour éviter toute fracture numérique qui irait à l’encontre des objectifs de continuité territoriale et de complétude numérique (cf. infra).

d. Santé

Les ménages, du fait de leurs faibles revenus, ne peuvent se soigner correctement, alors même que l’offre de santé n’est pas satisfaisante.

Les habitants de certains territoires ultramarins doivent en effet faire face à des pathologies dues à des scandales sanitaires d’État, comme l’empoisonnement au chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, les retombées des essais nucléaires en Polynésie, mais également de nouvelles problématiques sanitaires comme les sargasses (cf. supra). Les effets sur la santé des populations sont graves, durables et à ce jour sans solution durable.

Aux Antilles, par exemple, on constate qu’« en matière d’accès à la santé, […] une situation de grande dépendance vis-à-vis de la métropole du fait de leur éloignement géographique et de la taille de ces territoires. Les habitants éprouvent de grandes difficultés à organiser leurs parcours de soins dans de bonnes conditions, entraînant des situations de renoncement aux soins ou des retards de prise en charge et donnant le sentiment d’une médecine à deux vitesses » ([168]).

Les conséquences se retrouvent dans l’examen de la santé des ultramarins : « La standardisation ([169]) fait apparaître une santé perçue plus dégradée dans les DROM qu’en métropole : si 8 % de la population en métropole âgées de 15 ans ou plus se déclare en "mauvais" ou "très mauvais" état de santé, c’est le cas de 14 % de la population en Guadeloupe, Martinique et Guyane, de 11 % à La Réunion et de 21 % à Mayotte en calant la structure par âge sur celle de la métropole. Parmi les 15 ans ou plus, 9 % sont handicapés en métropole, 11 % dans les DROM une fois la structure par âge calée sur celle de la métropole sauf en Martinique où le niveau atteint 13 %. […] Une fois standardisé sur la structure par âge de la métropole, la part de personnes handicapées parmi les 55 ans ou plus est plus élevée dans tous les DROM qu’en métropole sauf en Guyane […]. Ainsi, 21 % des 55 ans ou plus sont handicapés en Guadeloupe, Guyane et à La Réunion, 24 % en Martinique et à Mayotte contre 16 % en métropole. Plus précisément, les difficultés de vision, les difficultés motrices et les difficultés pour se concentrer et se souvenir sont plus fréquentes dans les DROM. Ainsi, alors que 10 % des personnes âgées de 55 ans ou plus ont des difficultés sévères pour marcher 500 mètres en métropole, c’est le cas de 19 % des 55 ans ou plus en Guadeloupe, 19 % en Martinique, 21 % en Guyane, 20 % à La Réunion et 39 % à Mayotte, une fois standardisé sur la structure par âge de la métropole. En ce qui concerne les jeunes, il apparaît une prévalence plus élevée de symptômes dépressifs à Mayotte (23 % des 15-29 ans) et en Guyane (22 %) relativement à la métropole (10 %). De manière générale, les Mahorais donnent une note de satisfaction relative à leur vie plus faible que les résidents des autres territoires (5,4/10 en moyenne versus entre 6,8/10 et 7,0/10 en métropole et dans les autres DROM). » ([170])

Ainsi, il est impératif d’améliorer l’accès aux soins. Les populations ultramarines, qui subissent des affections spécifiques en lien direct avec la question du coût de la vie, ne devraient pas, de surcroît, subir le fardeau d’un accès à la santé entravé des difficultés économiques à y avoir accès. Il peut s’agir de soins aux coûts trop élevés voire non pris en charge, notamment dans le secteur privé, de soins impliquant de se déplacer – sur le territoire, entre îles, voire dans l’Hexagone – de traitements aux coûts renchéris par l’acheminement.

L’Insee, dans sa dernière enquête de comparaison spatiale des prix effectuée en 2022, se penche en détail sur les causes de ce phénomène : « Dans tous les départements d’outre-mer, se soigner coûte plus cher qu’en France métropolitaine et représente un poids conséquent dans la consommation des ménages (de 9 % à 14 % des dépenses dans les DOM et 11 % en France métropolitaine). Ce sont surtout les prix des biens (médicaments, appareils et matériels thérapeutiques) qui sont plus élevés, comparativement aux services de santé. Il s’agit ici de prix bruts avant remboursement par la sécurité sociale et les complémentaires santé. Les écarts de prix pour l’ensemble des dépenses liées à la santé sont compris entre 13 % et 17 % pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et Mayotte et s’établissent à 9 % à La Réunion. Ils ont peu évolué en Guyane depuis 2015, ont augmenté à Mayotte mais ont baissé dans les autres départements. » ([171])

Le phénomène est de plus aggravé par le manque de professionnels de santé, en l’absence d’incitation suffisante à l’installation sur ces territoires ([172]). Lors de son déplacement en Martinique, la délégation de la commission d’enquête a ainsi appris que seuls cinq gynécologues libéraux exerçaient sur ce territoire.

En matière de santé, comme dans tous les domaines, il est donc absolument impératif de réaliser enfin l’égalité réelle entre l’Outre-mer et l’Hexagone. Il est également nécessaire d’adapter le système de santé aux spécificités de ces territoires et de leurs populations – à leur démographie, à leur sociologie et à leur culture. Dans ce but, il semble nécessaire d’associer davantage les collectivités au pilotage des stratégies de santé de chaque territoire.

Le rapporteur estime enfin que le concept One health de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), celui d’une santé prise en compte dans sa globalité en intégrant bien-être physique, mental et social et la santé biologique, animale et environnementale, pourrait inspirer une stratégie de santé propre aux Outre-mer et de société plus humaine, déclinée de manière endogène dans chaque territoire et ses spécificités, en liant la santé aux problématiques humaines et environnementales. Il s’agit également de changer de paradigme et de proposer un nouveau modèle de société, sur le socle d’une santé pour tous et se déclinant à travers un nouveau modèle économique, social et éducatif.

e. Hôpital

Une délégation de la commission d’enquête a pu se rendre au centre hospitalier universitaire de Martinique, à Fort-de-France, et y rencontrer des représentants de la direction. Les difficultés évoquées au cours de cette rencontre nombreuses et critiques (surcoûts importants, coefficient géographique, délais de paiement) témoignent d’une situation extrêmement préoccupante de cet établissement – notamment sur le plan financier – mais, plus largement, des établissements hospitaliers ultramarins :

– difficultés d’approvisionnement en médicaments, gérés à flux tendu ;

– nécessité d’annuler parfois certaines interventions chirurgicales, en l’absence du matériel nécessaire ;

– difficulté de trouver sur le territoire des personnes disposant des qualifications nécessaires pour entretenir les équipements ;

– difficultés de trésorerie ;

– difficultés à honorer les factures, mettant parfois en difficulté des entreprises locales ;

– absence des marges financières suffisantes pour entretenir les bâtiments (en présence, de surcroît, de conditions climatiques, sismiques, environnementales rendant l’entretien plus coûteux) ;

– absence de capacité d’autofinancement, absence d’accès au secteur bancaire ;

– manque de compréhension des transitaires et des centrales d’achat face aux spécificités et aux difficultés du centre hospitalier universitaire de la Martinique, voire renchérissement des devis par crainte du risque lié à sa situation financière ;

– incapacité à payer les cotisations patronales dues à la Sécurité sociale.

Le constat est également très préoccupant à Mayotte : « les établissements disponibles [sont] largement débordés au regard des besoins d’une population dans une situation de grande précarité et dont une part substantielle est en situation irrégulière. Surtout, les travaux engagés de modernisation et de consolidation du système de santé, qui sont à saluer, suivent un rythme dépassé par celui d’une démographie galopante, avec une contrainte migratoire et un nombre de naissances toujours croissants. Ainsi, l’accès aux soins à Mayotte se borne souvent à gérer les urgences, sans pouvoir proposer une prise en charge et un suivi adéquats y compris pour des pathologies qui pourraient être traitées sur place. L’activité hospitalière est de fait essentiellement tournée vers la maternité, quand les activités de chirurgie programmées sont réduites voire inexistantes, dirigées vers La Réunion, à plus de 1 400 kilomètres. » ([173])

Ainsi, si le phénomène des difficultés financières et notamment de l’endettement des établissements de santé n’est pas spécifique à l’Outre-mer, il y connaît une nature particulière, notamment liée aux surcoûts inhérents à l’insularité, à l’éloignement, aux inégalités sociales, mais aussi à la problématique du coût de la vie considéré dans sa globalité.

La place de l’Outre-mer dans les établissements aidés au titre des difficultés de trésorerie est donc importante, et montre l’insuffisance des aides destinées aux établissements ultramarins par rapport à ceux des établissements hexagonaux.

Aides spÉcifiques aux Établissements de santÉ

connaissant des difficultÉs de trÉsorerie

Source : Cour des comptes, rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2023, p. 133, https://www.ccomptes.fr/system/files/2023-05/20230524-RALFSS-2023_0.pdf d’après des données de la DGOS

Le rôle des coefficients géographiques, qui majorent les tarifs nationaux de prestations des établissements « implantés dans certaines zones afin de tenir compte d’éventuels facteurs spécifiques, qui modifient de manière manifeste, permanente et substantielle le prix de revient de certaines prestations dans la zone considérée » ([174]) est donc essentiel. Aux Antilles, le rapporteur soutient la Défenseure des droits qui note que « l’ensemble des professionnels appellent à une révision du coefficient géographique pour la tarification des actes, afin de mieux prendre en compte le surcoût de leur exercice dans les territoires antillais : coût de l’acheminement des produits et du matériel médical, coût des déplacements et du logement pour les médecins, entretien des équipements plus onéreux en milieu salin, surcoût de la formation… » ([175]).

f. Éducation

Les problématiques éducatives et le décrochage scolaire, évoqués plus tôt, sont causés par de multiples facteurs. Les problématiques éducatives et le décrochage sont causés par des difficultés sociales, conséquences elles-mêmes du coût de la vie.

Cela engendre donc des disparités de niveaux entre l’Hexagone et les Outre-mer.

i. Cette scolarisation hachée est la conséquence de plusieurs facteurs présents – à des degrés différents, dans tous ces territoires

● Les conditions environnementales et géographiques sont souvent vectrices de fractures dans la scolarité

L’isolement connu par ces territoires en raison d’une topographie complexe, entre les reliefs montagneux, la présence d’archipels et de nombreuses zones rurales, rend difficile pour de nombreux jeunes l’accès à l’école, d’autant plus que la faiblesse de transports scolaires pour s’y rendre aggrave cette situation. Le contexte environnemental s’accompagne de catastrophes naturelles et phénomènes météorologiques (risques sismiques et cycloniques) entrainent régulièrement la fermeture des classes. Cet isolement créé par des facteurs d’abord naturels pourrait être soulagé par la réduction de la fracture numérique existante en Outre-mer.

Les infrastructures font aussi face à un enjeu d’adaptation aux réalités climatiques. Malgré le climat tropical de ces territoires, les bâtiments ne sont que rarement climatisés. De plus, ces facteurs environnementaux engendrent des détériorations des locaux, ne permettant pas aux élèves de travailler dans des conditions saines et optimales pour leurs apprentissages.

● Le défaut de remplacement des enseignants

Les jours d’apprentissage manqués ne sont peu voire pas rattrapés. Ce « temps d’enseignement plus court » ([176]) décrit par la Cour des comptes est causé par une gestion inopérante des remplacements malgré le « sureffectif d’enseignants » ([177]) aux Antilles et à La Réunion. En Guyane et à Mayotte, le constat est le même, mais il se justifie par un manque criant d’enseignants face à un surpeuplement des écoles.

La problématique des cumuls des retards et des jours d’absence des élèves n’est cependant pas une caractéristique domienne ; elle reste ponctuelle et ne peut donc être un élément déterminant en tant que cause.

ii. Les cas particuliers de la Guyane et de Mayotte, entre surpopulation, immigration massive et manque d’attractivité de ces territoires

Les situations mahoraises et guyanaises présentent en effet des caractéristiques particulières. Il s’agit des deux territoires les plus jeunes de France – « la moitié de la population a moins de 18 ans (22 % en métropole) et les effectifs scolaires représentent 40 % de la population à Mayotte et 30 % en Guyane contre 18 % en moyenne nationale » ([178]) – ce qui devrait, de toute évidence, s’accompagner d’un plus grand nombre d’établissements scolaires et d’enseignants. Pourtant, on note un manque d’attractivité manifeste parmi les enseignants, que la Cour des comptes associe à « la dureté des conditions de vie, particulièrement marquée en Guyane, où le logement pose problème et où l’isolement est parfois très pénible » ; ainsi les écoles manquent et la scolarité y est extrêmement précaire. Face à la croissance démographique de ces territoires et aux tensions sociales générées par l’immigration, la scolarisation est un défi de taille qu’il convient de prendre en compte urgemment. En effet, le nombre d’écoles est très largement insuffisant pour répondre à cette hausse du nombre d’enfants en âge d’être scolarisés.

Il est impératif et essentiel de commencer par intensifier les efforts d’études de recensement dans ces régions, car les quelques estimations des taux de scolarisation en Guyane et à Mayotte sont insuffisantes à la recherche de politiques cohérentes.

Ce manque de connaissance peut expliquer en partie le constat que fait la Cour des comptes : la réponse de l’État est inadaptée. Malgré un budget alloué par élève 30 % supérieur à celui de l’Hexagone, le manque d’efficacité en la matière est flagrant, résultant d’une politique trop éloignée des réalités locales.

g. Banques

Dans les DROM et les collectivités d’outre-mer soumises au principe de l’identité législative, les tarifs bancaires sont surveillés par un Observatoire des tarifs bancaires établi au sein de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Iedom).

La loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer, dite « loi Lurel », a introduit l’article L. 711-22 dans le code monétaire et financier, qui prévoit que dorénavant dans les territoires ultramarins, les établissements de crédits ne peuvent pratiquer, pour les services bancaires de base, des tarifs supérieurs à la moyenne de ceux que les établissements du groupe auquel ils appartiennent pratiquent dans l’Hexagone.

Or, les derniers chiffres publiés par cette instance témoignent, par exemple en matière de frais de tenue de compte, des différences entre l’Hexagone et les Outre-mer.

Tarification moyenne des services bancaires aux particuliers dans les DOM et la collectivitÉ de Saint-Pierre-et-Miquelon au 1er avril 2023 (en euros)

(1) Tarifs en vigueur au 5 janvier 2022

* Le montant de 20,23 € est celui de la moyenne métropole des frais de tenue de comptes actifs y compris cas de gratuité.

** Les montants intègrent d’éventuelles commissions d’intervention.

Source : Observatoire des tarifs bancaires aux particuliers dans les DOM et la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, rapports semestriels, avril 2023, https://www.iedom.fr/IMG/pdf/tarifs_bancaires_dans_les_dcom_eur_avril_2023.pdf

Alors présidente de l’Iedom, Mme Poussin-Delmas, soulignait, certes, des avancées : « Il faut rappeler qu’en 2014, les écarts tarifaires pouvaient être assez importants. Par exemple, les frais de tenue de compte s’élevaient à plus de 14 euros. Les accords de convergence ont permis un réel rapprochement, puisque nous constatons aujourd’hui que cet écart est de moins de 3 euros. » ([179])

Elle signalait également l’existence de « mesures de plafonnement des frais bancaires, identiques en Outre-mer et dans l’Hexagone : d’une part, ce que l’on appelle l’offre spécifique, qui contient un certain nombre de services bancaires de base, qui est destinée aux populations fragiles, et dont le tarif est aligné entre l’Hexagone et l’Outre-mer ; d’autre part, un plafonnement des frais d’incidents bancaires, pour tous les clients en situation de fragilité financière, qui est plafonné à un niveau identique » ([180]). Elle rappelait aussi que « pour 2023, les banques se sont engagées à limiter leur hausse à 2 %, en Outre-mer comme dans l’Hexagone », engagement « tenu dans les DCOM, sauf pour un tarif d’une banque » ([181]).

Elle reconnaissait néanmoins que « [des] différences tarifaires subsistent » et les expliquait « en partie par des caractéristiques particulières des banques dans les territoires ultramarins, avec des coûts de structure, de personnel, mais aussi de risques qui sont plus importants » ([182]).

Pour le rapporteur, ce n’est pas aux clients des banques ni de supporter les conséquences des difficultés structurelles qu’elles rencontrent, ni de subir un surcoût du fait même de la plus grande précarité sur ces territoires. Il appelle donc à l’achèvement de la convergence entre les tarifs bancaires de l’Hexagone et ceux des Outre-mer.

h. Armateurs

L’économie des territoires ultramarins est très dépendante de la chaîne logistique d’importation par voie maritime. Ainsi, l’Autorité de la concurrence estimait dans son avis de 2019 ([183]) que le transport maritime de marchandises représentait la quasi-totalité, soit plus de 95 % des échanges de produits entre l’Hexagone et les DROM.

Le prix du transport maritime constitue donc un sujet particulièrement sensible pour les Outre-mer. Certes, l’enjeu est loin d’être nouveau : il figurait déjà parmi les axes de travail identifiés dans la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle Outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite « loi Erom ». Cependant, ce sujet a pris une acuité particulière dans le cadre de la hausse considérable des taux de fret, qui se répercute sur les prix des biens de consommation en Outre-mer.

i. Panorama de la chaîne logistique complexe du transport maritime

La chaîne logistique de transport est complexe et implique l’intervention de plusieurs acteurs et un enchaînement d’étapes :

1. la prise de vide au dépôt / terminal effectuée par un transporteur routier, ferroviaire ou fluvial ;

2. l’empotage du conteneur par l’exportateur ;

3. le préacheminement jusqu’au terminal de départ, réalisé par un transport routier, ferroviaire ou fluvial ;

4. la réception du conteneur par le manutentionnaire au terminal avant chargement ;

5. la mise en douane par un transitaire ;

6. le chargement du conteneur sur le navire réalisé par la société de manutention – à l’exception des Outre-mer où la manutention verticale, les portiqueurs, dépend du grand port, donc de l’État ;

7. le transport maritime incluant le pilotage, le remorquage, le lamanage au départ et à l’arrivée ;

8. le déchargement du navire réalisé par une société de manutention, ou par le grand port en Outre-mer ;

9. le dédouanement du conteneur ;

10. la livraison du conteneur au transporteur routier au terminal ;

11. le transport routier en Outre-mer, jusqu’au client importateur ;

12. le retour par transport routier du conteneur vide au terminal ;

13. la réception du conteneur au terminal portuaire, dans l’attente de son rechargement.

Ainsi, quatre principaux acteurs entrent dans cette chaîne de valeur :

– la compagnie maritime ;

– les transporteurs intérieurs (routiers, ferroviaires ou fluviaux) ;

– l’interface portuaire avec les manutentionnaires et les services portuaires ;

– et enfin le transitaire, l’acteur logistique qui organise le transport. Ce dernier achète dans la plupart des cas le transport maritime et le transport routier, dédouane à l’export et à l’import, peut stocker et revendre à l’importateur.

Les facturations sont les suivantes :

– la compagnie maritime facture un fret et une surcharge carburant (communément appelée la BAF – Bunkering Adjustement Factor) ;

– les terminaux facturent leurs opérations de manutention au départ et à l’arrivée (THC – Terminal Handling Charges) ;

– le transitaire facture l’ensemble de la prestation logistique à l’importateur.

ii. La multiplication des intermédiaires conduit à un phénomène d’accumulation des marges qui tend à renchérir les prix

En Outre-mer, les intermédiaires sont nombreux entre le producteur et le distributeur : alors qu’ils sont en général au nombre trois en France hexagonale, en Martinique ils peuvent aller au-delà des quatorze, comme le montrent les schémas suivants fournis par l’armateur CMA CGM.

SchÉma d’approvisionnement pour un conteneur d’assemblage

(modèle frÉquent dans les DROM-COM)

SchÉma d’approvisionnement pour un conteneur plein

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

Or, plus la marchandise à expédier est en grande quantité, moins il y a d’intervenants, car certaines étapes – comme l’entreposage – peuvent être évitées. Cependant, cet effet volume est difficilement réalisable dans les territoires ultramarins, dans la mesure où ils sont confrontés à l’exiguïté des marchés et donc à la difficulté de réaliser des économies d’échelle.

Par ailleurs, la chaîne logistique est fortement capitalistique, comme l’explique le groupe Mediterranean Shipping Company (MSC) France : « elle implique en effet la mobilisation de moyens importants tels que les transports terrestres (camions, trains), des moyens de transport maritimes (navires), des actifs immobiliers (entrepôts, terminaux portuaires) et autres actifs (installations portuaires – grues…). Ces investissements importants sont bien souvent portés par de multiples investisseurs disposant de capacités de financement limitées. » ([184])

Dans ce cadre, l’armateur A.P. Møller-Mærsk estime « qu’il existe actuellement une tendance de l’industrie maritime vers une intégration verticale, la réduction des intermédiaires permettant de réduire les coûts totaux du transport maritime » ([185]).

Ce phénomène de morcellement des tâches conduit à une accumulation des marges des différents acteurs, dénoncée par le rapporteur dans plusieurs auditions et ciblée dès 2019 par l’Autorité de la concurrence. Cet empilement successif des marges vient gonfler des prix, déjà fortement contraints par des facteurs structurels et conjoncturels. Ce phénomène a d’ailleurs été reconnu par le ministre des Outre-mer : « Il y a un cas où se produit une accumulation des marges : c’est lorsque la marchandise arrive au port, chez les transitaires. Nous essayons de travailler sur cette question, notamment en Martinique et en Guadeloupe. Il y a, en effet, une accumulation qui ne me paraît pas se justifier. » ([186])

Lors de son audition, Robert Parfait, président du groupe Parfait (exerçant des activités de distribution automobile, alimentaire et de décoration intérieure, dont trois hypermarchés sous l’enseigne Leclerc) expliquait : « L’accumulation des marges peut être faite de différentes manières. Vous avez touché une partie du sujet en parlant de l’accumulation des intervenants. Si j’ai beaucoup d’intervenants et que chacun prend une petite marge, à la fin, ça fait beaucoup de marge. Il vaut mieux parfois discuter avec une seule personne pour réduire les différentes marges. L’accumulation des marges peut aussi s’entendre de manière structurelle. » ([187]) Les marges structurelles de fonctionnement qu’il évoque sont dans son propos une des conséquences de la suppression de l’exclusivité contractuelle par la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer, dite « loi Lurel » : « Un grossiste a des coûts d’entrepôts, il a des salariés et il a une marge. Il a besoin de vivre. Si je passe par lui, je m’attends à payer plus cher que si je passe directement par Leclerc et que la marchandise arrive dans mon entrepôt en direct. » ([188])

L’Autorité de la concurrence pointe en ce sens un manque de transparence sur les données communiquées par les compagnies maritimes : « Les marges dégagées par les compagnies maritimes – et donc les coûts supportés par leurs clients – peuvent en théorie également être analysées. L’Autorité a toutefois rencontré des difficultés pour accéder aux données. Parmi les compagnies interrogées, plusieurs ont en effet indiqué ne pas être en mesure de communiquer des éléments de marge reflétant correctement les performances de leur activité dans les DROM. […] L’absence de données et les arguments avancés pour la justifier sont surprenants, dans la mesure où ils semblent impliquer une maîtrise limitée de la tarification conçue par ces entreprises, alors même qu’elles sont capables de différencier les taux de fret selon la nature du flux (import ou export). En tout état de cause, et malgré leurs limites, les données collectées par l’Autorité ne permettent pas d’exclure l’existence de marges et d’une rentabilité élevées pour certains opérateurs/certaines prestations, et suggèrent en outre des marges en progression sur certains segments. » ([189])

Dans le cadre de ses pouvoirs exceptionnels, la commission d’enquête a pu interroger les compagnies maritimes sous serment et leur demander communication de pièces couvertes par le secret des affaires. Le groupe CMA CGM, qui calcule ses marges sur la base d’une ligne maritime dans sa totalité, estime que la marge des lignes maritimes reliant l’Hexagone aux territoires ultramarins de France et hors France représentent en moyenne sur les dix dernières années une marge de 223 dollars par conteneur équivalent vingt pieds (EVP), soit 18 %. La marge moyenne sur dix ans estimée pour les territoires ultramarins desservis par la compagnie serait ainsi de 81 dollars par EVP, soit 12 % ([190]). Or, ces résultats, parce qu’ils sont donnés en moyenne sur dix ans, ne permettent pas de mesurer l’évolution de ces marges sur la durée, ni de connaître exactement la réalité des marges, en volume et en valeur, sur chacune des dix dernières années.

Le rapporteur constate donc un manque de transparence de la part de CMA CGM, ce qui lui permet de douter sérieusement de la faiblesse des marges réalisées sur ces lignes maritimes, alors que CMA CGM a réalisé un bénéfice net record de 23,4 milliards d’euros en 2022.

En effet, comme le relève l’armateur A.P. Møller-Mærsk, également connu sous le simple nom de Mærsk, dans ses réponses aux questions écrites du rapporteur, « il n’existe pas de comptabilité par port et/ou par destination » et « les entités facturant les prestations ne sont pas nécessairement celles enregistrant les coûts, ce qui limite la portée de l’analyse des comptes statutaires » ([191]).

Afin d’assurer une rentabilité suffisante sur ses services pour continuer à assurer une desserte compétitive et de qualité des territoires ultramarins, l’armateur CMA CGM a adopté une stratégie de lignes maritimes sous forme de boucles. Ce système permet en effet d’assurer une rentabilité des services maritimes supérieure à ce qu’elle ne serait seulement sur les Outre-mer : la multiplicité des marchés desservis permet d’optimiser le remplissage des navires et de rendre l’accessibilité des marchés ultramarins français plus compétitive possible grâce à un effet d’échelle. La compagnie maritime Marfret explique en ce sens que « la compétitivité des dessertes de l’Outre-mer est notamment assuré grâce à des itinéraires élargis qui vont chercher des volumes continentaux en Amérique centrale, en Colombie, en Équateur, au Brésil, aux États-Unis, en Australie ou en Nouvelle-Zélande » ([192]). Cependant, cette stratégie de desserte complexifie la possibilité de calculer les marges effectuées sur les seules destinations Outre-mer, comme les coûts du voyage sont couplés et amoindris par la desserte d’autres destinations voisines.

LES BOUCLES MARITIMES, UNE STRATÉGIE POUR RENTABILISER LA DESSERTE DES TERRITOIRES ULTRAMARINS

L’exemple des lignes maritimes de l’armateur CMA CGM

Source : CMA CGM – Réponses aux questions du rapporteur.

iii. Le coût du transport maritime résulte d’une agrégation de plusieurs facteurs

Le coût du transport maritime se décompose généralement en trois catégories de recettes pour les compagnies maritimes ([193]) :

– le taux de fret, conçu pour couvrir les coûts fixes et variables liés à l’acheminement du conteneur du port de départ au port d’arrivée (52 % du total en moyenne dans les DOM en 2017 du montant total facturé) ;

– le coefficient d’ajustement de soutage, dite surcharge carburant ou « Bunker Adjustment Factor » (BAF), appliquée depuis 2000 pour couvrir spécifiquement les coûts liés au carburant et faire face aux variations exogènes du prix des combustibles (26 % en moyenne du montant total facturé) ;

– les autres coûts, constitués de frais de chargement et de déchargement des conteneurs, dits « Terminal Handings Costs (THC) » (22 % en moyenne du total facturé).

D’après l’Autorité de la concurrence ([194]), les coûts de transport représentaient, en 2018, 6 % du coût d’achat des marchandises importées par les grossistes et 8 % pour les distributeurs, tous DROM confondus. Au regard de l’importance des circuits de gros, le coût moyen de transport représentait donc 7,2 % du coût d’achat, soit 10 % du prix FAB (franco à bord) ([195]).

Il est à noter que les taux de fret relatifs aux flux imports, en direction des DROM, sont beaucoup plus élevés que ceux relatifs aux flux exports, au départ des DROM. En effet, le retour à vide des conteneurs incite les armateurs à rentabiliser les trajets en direction des DROM. Ainsi le fret est la composante sur laquelle l’armateur a théoriquement le plus de maîtrise.

Si pour la compagnie MSC « le coût du fret est principalement déterminé par l’offre et la demande » ([196]), le prix du fret maritime apparaît également déterminé par plusieurs facteurs, notamment :

• le routing : c’est-à-dire la distance et l’itinéraire que suit un navire pour acheminer la marchandise. Plus la distance à parcourir est longue, plus l’itinéraire est complexe (passage de canaux, détroit…), plus le coût du fret maritime sera élevé ;

• le type de marchandise : le prix du fret maritime est souvent basé sur le volume ou le poids de la cargaison. Les cargaisons plus volumineuses ou plus lourdes nécessitent plus d’espace sur le navire, entraînant des coûts plus élevés. Certains types de marchandises peuvent nécessiter des précautions spéciales lors du transport, comme des conditions de température contrôlée, pouvant entraîner des frais supplémentaires ;

• les conditions de marché : les fluctuations de l’offre et de la demande impactent également le prix du fret. Si la demande de transport maritime est élevée et l’offre sur le marché limitée, les prix peuvent alors augmenter ;

• les facteurs exogènes, tels que les fluctuations du prix du carburant. Pour les navires utilisant du carburant lourd, les variations du prix du pétrole peuvent avoir un impact sur le coût total du fret maritime. De plus, les ports facturent généralement des frais pour l’utilisation de leurs installations, ainsi que des taxes et des droits d’importation sur les marchandises.

La crise sanitaire et les tensions géopolitiques mondiales ont également pesé sur les coûts de transport, entrainant une hausse historique de la surcharge carburant (BAF) et des taux de fret.

Évolution du cours du prix du baril depuis 2018

(en dollar américain)

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

D’une part, alors que la BAF repartait à la hausse dès 2016 après une période exceptionnelle de baisse, l’augmentation brutale du prix des énergies fossiles dans le contexte de guerre en Ukraine a entraîné un doublement de la surcharge carburant entre octobre 2021 et novembre 2022, selon les données fournies par CMA CGM.

Le calcul de la BAF, trimestrielle depuis 2018, s’appuie sur la consommation des navires, qui reste fixe, et sur le prix des combustibles, qui varie. Les montants des BAF sont annoncés un mois à l’avance pour une application le premier jour de chaque trimestre, contrairement au fuel dont les augmentations sont répercutées aux consommateurs finaux et aux transporteurs en quasi-temps réel. Par exemple, pour une application au 1er avril, la déclaration s’effectue le 1er mars sur les variations du trimestre de décembre – janvier – février.

DÉtermination de la BAF

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

Les variations de la BAF se basent sur le cours du pétrole depuis 2019 avec le passage aux fuels à très faible teneur en soufre (VLSFO – Very Low Sulfur Fuel Oil). La BAF évolue donc au rythme du cours du pétrole dont l’indice de référence pour les soutages en nord Europe est le Brent, soit le pétrole brut de mer du Nord.

Les principales variations récentes ont été les suivantes :

• la chute des cours (2014 – 2015) et la remontée en 2016 : les cours se sont effondrés à l’été 2014, tombant en dessous de la barre des 50 dollars américains en 2015. La cause principale est un excès d’offre, combiné avec la production de pétrole de schiste aux États-Unis malgré la consommation mondiale croissante. L’Arabie saoudite a maintenu les niveaux de production de l’OPEP. En 2016, le cours du Brent est passé sous la barre des 30 dollars, le plus bas niveau depuis 2003. Une coalition des pays producteurs (Arabie Saoudite, Venezuela, Qatar et Russie) a permis de faire remonter le cours à 50 dollars en juin 2016 ;

• l’année 2022 a été particulièrement volatile : le prix du Brent s’est envolé à près de 130 dollars le baril au second trimestre 2022 avec l’incertitude de la guerre en Ukraine, puis est redescendu début d’année 2023.

Ainsi après avoir atteint un niveau important en 2022, le montant de la BAF a baissé sur le premier trimestre 2023 pour les Antilles (– 488 euros par un conteneur de 40 pieds en passant de 1 240 euros à 752 euros) et pour la Guyane (– 688 euros par 40 pieds en passant de 1 748 euros à 1 060 euros).

Évolution du montant annuel de la BAF de 2018 à 2023

(en dollar américain)

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

D’autre part, les taux de fret ont été multipliés par 7 entre 2018 (1500 dollars en moyenne pour un conteneur de 40 pieds) et le pic de septembre 2021 (10 500 dollars), avant d’accuser un repli tout aussi spectaculaire (– 66 % entre septembre 2021 et octobre 2022). En moyenne, les taux de fret auraient été multipliés par 4,3 entre 2018 et 2022.

Les coûts du transport maritime – « taux all in » ou « fret tout inclus », c’est-à-dire le taux de fret maritime avec toutes ses surcharges, dont la BAF et les frais THC – ont donc connu une évolution variable au fil du temps. Ils sont influencés par plusieurs facteurs : les fluctuations des prix du carburant, les coûts opérationnels liés à la gestion des navires (frais de port, taux de charte, etc.), les frais de manutention portuaires et les réglementations. Ces coûts comprennent les charges variables (tous les coûts inhérents aux conteneurs) et les charges fixes inhérentes à la ligne maritime, pondérés par la distance de cette liaison Hexagone – territoire ultramarin sur le total de la distance parcours par la ligne.

En plus des frais de transport maritime, s’ajoutent les droits de ports dans la catégorie des frais d’approche. Le passage portuaire représente en effet plusieurs étapes :

– la prise de pilote à l’entrée du port ;

– le chenalage ;

– la mise à quai du navire par les lamaneurs ;

– les moyens de manutention verticaux pour les conteneurs ;

– le stockage du conteneur sur le terminal ou encore la livraison du conteneur par une société de manutention pour mettre à disposition les conteneurs au transporteur lors de la livraison finale ou pour une mise en entrepôt.

La prise en charge de la marchandise fait ensuite intervenir les administrations de l’État : la douane, les services de contrôle phytosanitaire et vétérinaire, ou encore les services chargés des contrôles de sûreté.

Or, selon l’Autorité de la concurrence, les coûts de manutention portuaire représentent, à eux seuls en moyenne dans les DROM, près de 20 % du coût de transport ([197]). D’autant que les pays insulaires voisins aux territoires ultramarins auraient des coûts moindres. Pour la CMA CGM, cette différence de tarification entre les différents ports résulterait d’un coût de main d’œuvre plus élevé dans les Outre-mer et d’écarts importants d’investissement à réaliser pour la modernisation des infrastructures portuaires, créant de fait une différence d’attractivité ([198]).

Frais portuaires 2022 dans les DROM-COM et les ports insulaires voisins

(en dollar américain)

Taille des navires exprimée en nombre de conteneurs équivalents vingt pieds (EVP) transportés par le navire

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

L’analyse des données fournies par l’armateur CMA CGM au rapporteur de la commission d’enquête montre qu’entre 2016 et 2022, le coût du fret maritime a augmenté au total de près de 119 %, tendant dès lors à justifier une augmentation des prix du conteneur. Cependant, lorsque l’on compare l’augmentation des prix publics (tarifs de base proposés à un client, hors tarifs différenciés), du conteneur 40 pieds, qui a doublé entre 2016 et 2022 en Guadeloupe et en Martinique, avec l’augmentation des coûts, à hauteur de 28 % et 29 % respectivement pour ces deux territoires, on ne peut établir de corrélation proportionnelle directe entre l’évolution exponentielle des coûts par territoire et celle des prix pratiqués sur les conteneurs par cette compagnie.

iv. La réduction appliquée sur le prix des conteneurs par le Groupe CMA CGM : une ristourne en trompe-l’œil ?

Ainsi, dans un contexte d’augmentation brutale du coût du transport maritime, résultant de l’augmentation des surcharges conjoncturelles (BAF) et du fret « taux all in ou fret tout inclus », le groupe CMA CGM a appliqué, à partir de mai 2021, un gel des taux de fret spot (à la demande) dans les Outre-mer, « ce qui a permis aux taux de fret pratiqués par CMA CGM de rester stables sur 24 mois » ([199]).

Puis, en juillet 2022, le groupe a mis en place un dispositif d’aide au pouvoir d’achat (APA) : « à hauteur de 250 euros pour un conteneur 20 pieds et 500 euros pour un conteneur de 40 pieds, quel que soit le type de conteneur (sec ou réfrigéré) pour la totalité des importations qu’il assure dans les Outre-mer. Pour l’Hexagone, seuls 14 grands clients importateurs ont été ciblés pour répercuter ces aides à leurs clients ». Au 1er août 2022, cette aide a été augmentée en passant à 375 euros pour un conteneur équivalent 20 pieds et à 750 euros par conteneur équivalent 40 pieds importé dans les Outre-mer. Ainsi, la compagnie estime que grâce à cette mesure « sur tous les Outre-mer français, les taux de fret pratiqués par CMA CGM sont restés stables sur cette période de 24 mois, une situation unique dans le monde. Le prix du transport maritime facturé par CMA CGM à ses clients a même baissé à partir de juillet 2022 dans l’ensemble des Outre-mer. » ([200]) Elle explique en ce sens que, tandis que la BAF augmentait au 1er juillet 2022 de 168 euros par conteneur équivalent vingt pieds ou EVP (dont 27 euros par EVP dus au taux de change euro–dollar et 141 euros par EVP dus au prix des combustibles) l’aide au pouvoir d’achat de 375 euros par EVP aurait permis un gel sur l’augmentation des combustibles fossiles de 168 euros par EVP et d’une baisse de 207 euros par EVP. Cette aide au pouvoir d’achat, initialement prévue jusqu’au 31 juillet 2023, a par ailleurs été prolongée jusqu’au 31 décembre 2023 pour les Outre-mer. La compagnie CMA CGM estime que cet effort représenterait une réduction du taux de fret de 15 à 25 % suivant les destinations dans les Outre-mer, pour un coût de près de 80 millions d’euros annuel pour le groupe.

Évolution des prix publics (fret seul + BAF) pour un conteneur 40 pieds sec au dÉpart du Havre

(base 1 en 2013)

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

Pourtant, les acteurs de la grande distribution assimilent cette aide au pouvoir d’achat à une mesure d’affichage qui n’aurait pas permis in fine de réduire le coût de l’import des biens de consommation par voie maritime. « Je rappellerai que le BAF, pour un quarante pied, s’établit à 900 euros. L’aide de 750 euros n’a même pas neutralisé le coût du BAF » déclarait en ce sens M. Christophe Bermont, directeur des magasins du Groupe Bernard Hayot (GBH) Carrefour à la Martinique. ([201])

De son côté, le président-directeur général du groupe CMA CGM, M. Rodolphe Saadé, renvoie la responsabilité du coût de la vie sur les acteurs de la grande distribution : « J’aimerais savoir ce que les grands distributeurs ont fait des économies dont ils ont bénéficié suite à la baisse des tarifs de fret. On me questionne sur le montant de la réduction et je suis prêt à donner tous les chiffres. Mais eux, qu’ont-ils fait avec ces économies ? Ont-elles été répertoriées auprès des clients finaux ? Il est facile d’aller taper sur la compagnie maritime, mais qu’ont-ils fait ? Moi, j’ai 80 millions de moins. J’aurais pu augmenter mes tarifs de fret, je ne l’ai pas fait. Ces économies que j’ai données aux clients finaux, où sont-elles passées ? » ([202]) D’autant qu’il affirme que, « depuis quelques mois, vous voyez que la BAF est au plus bas » ([203]).

Or, lors de son audition, les dirigeants du groupe GBH ont clairement dénoncé l’opacité qui était gardée sur le calcul de la BAF : « J’aimerais, si cela est possible, avoir aussi de la transparence sur la constitution du BAF. Nous parlons de 900 euros de BAF sur 5 000 euros et nous ne savons jamais comment cette taxe est calculée. Personne ne le sait. Sur les quatorze éléments, nous en maîtrisons trois parce que nous sommes en fait le donneur d’ordres sur ces éléments, indispensables au processus. Nombre d’autres éléments ne sont jamais analysés et questionnés, alors qu’ils représentent une part beaucoup plus importante. » ([204]) Si le groupe CMA CGM a expliqué que le calcul de la BAF « s’appuie sur la consommation des navires sur un marché donné, qui reste fixe alors que le prix des combustibles varie », il n’a pas communiqué à la commission d’enquête la formule de calcul précise, permettant de lever tout soupçon d’opacité sur ce facteur déterminant du coût du transport maritime.

En outre, les dirigeants de CMA CGM ont témoigné pendant leur audition d’un certain scepticisme quant à l’ampleur de la répercussion du coût du transport maritime sur le pouvoir d’achat des consommateurs ultramarins : « Vous avez posé des questions sur l’aide au pouvoir d’achat. Nous aimerions bien voir ces 750 euros au niveau des ménages et des hypermarchés, mais peut-être que ces 750 euros que vous divisez par 20 tonnes et que vous divisez ensuite pour le kilo de pâtes ne se voient pas assez. Le fret constitue-t-il une part de la vie chère dans les territoires ? Sur un conteneur qui a une valeur de 50 000 euros ou de 100 000 euros, le fret contribue-t-il à la cherté du produit ? Je ne le pense pas. » ([205]) En ce sens, l’avis de l’Autorité de la concurrence de 2019 explique que le coût global de transport maritime ne représente qu’une part marginale du coût d’achat des produits importés, soit moins de 5 % en moyenne.

De son côté, la compagnie Marfret estime difficile d’envisager la manière dont le coût du transport maritime pourrait être encore réduit, estimant « qu’il diminue depuis 10 ans et qu’il est déjà très bas, dans un contexte inflationniste et d’intensification de la règlementation environnementale qui va continuer d’accroître les coûts d’exploitation des armateurs » ([206]). Pour A.P. Møller-Mærsk, « une réduction supplémentaire du coût du fret aurait donc un impact quasi-inexistant sur le prix final d’un produit à la consommation à La Réunion » ([207]).

M. Rodolphe Saadé a par ailleurs annoncé lors de l’audition que la baisse de 750 euros pour les conteneurs de quarante pieds ne serait pas maintenue après le 31 décembre 2023. Dans cette perspective, le rapporteur se dit inquiet des répercussions qu’une telle annonce pourrait avoir sur les prix du transport maritime: la fin des mesures de diminution tarifaire du fret sera de nature à renchérir brutalement le prix du fret et par conséquent à augmenter brusquement le coût de la vie dans les territoires ultramarins. Le rapporteur alerte donc les autorités publiques quant à cette menace qui pourrait venir de nouveau renchérir le coût de la vie des ultramarins dans les mois à venir.

v. La CMA CGM, un groupe en position dominante sur le marché du transport maritime

Si l’Autorité de la concurrence n’a jusqu’alors pas conclu à l’existence d’entente ou de pratiques concertées entre armateurs, il n’en reste pas moins que la CMA CGM détient, aux yeux du rapporteur, une position dominante sur le marché du transport maritime.

En effet, ses parts de marché se sont renforcées depuis 2013 dans la quasi-totalité des territoires français ultramarins. Ainsi, entre 2013 et 2022, la part de marché de la CMA CGM est passée, selon ses propres déclarations, de 49 % à 62 % en Martinique, de 51 % à 64 % en Guadeloupe, de 95 % à 97 % à Saint-Barthélemy, de 76 % à 82 % en Guyane, de 29 % à 45 % à La Réunion, de 24 % à 39 % en Polynésie française et de 25 % à 37 % en Nouvelle-Calédonie.

Les territoires de Mayotte et de Saint-Martin font exception dans la mesure où la part de marché de la CMA CGM diminue, mais où elle atteignait déjà des niveaux records : entre 2013 et 2022, la part de marché de la CMA CGM est ainsi passée respectivement de 73 % à 70 % à Mayotte et de 87 % à 82 % à Saint-Martin.

Par ailleurs, la proportion de navire CMA CGM dans les grands ports ultramarins reste non négligeable. Selon les déclarations de l’armateur en réponse aux questions écrites du rapporteur, sur 100 bateaux arrivant au port de Polynésie, 84 appartiendraient au groupe CMA CGM. Cela représenterait également 24 % des bateaux en Guadeloupe, 29 % à La Réunion, 32 % en Martinique, 63 % à Mayotte et 78 % en Guyane.

Proportion de navires CMA CGM dans les grands ports ultramarins

Source : CMA CGM – Réponses aux questions écrites du rapporteur.

En outre, certaines compagnies maritimes procèdent par affrètement d’espace auprès de CMA CGM, c’est-à-dire qu’elles louent un quota d’emplacement sur un navire de CMA CGM pour y charger ses conteneurs, moyennant un prix fixé contractuellement à l’avance. Les deux compagnies sont censées conserver leur liberté commerciale et pratiquer des prix différents vis-à-vis des clients finaux. C’est notamment le cas de l’armateur A.P. Møller-Mærsk, sur deux des quatre lignes maritimes par lesquelles il dessert La Réunion. Le 31 mars 2023, A.P. Møller-Mærsk a mis fin à l’affrètement d’espaces auprès de CMA CGM qu’il réalisait sur la destination des Antilles française, c’est-à-dire que l’armateur a cessé d’acheter des quotas d’emplacement (slot) sur les navires opérés par CMA CGM. La compagnie explique ce retrait par une balance commerciale déficitaire depuis de nombreuses années et une activité économiquement non viable, surtout au regard des faibles volumes du fret Mærsk sur ces lignes. D’une manière générale, elle estime qu’« il n’est pas possible d’opérer, de manière viable, une activité de transport à destination des territoires ultramarins sans disposer d’une présence importante en France métropolitaine. Pour cette raison, Mærsk n’est historiquement pas un acteur majeur du transport maritime entre l’Europe / la France et les territoires outre-mer français. » ([208])

Si la CMA CGM dément toute accusation de rente monopolistique sur les territoires ultramarins, la situation concurrentielle lui est cependant favorable.

Cette situation concurrentielle dans le domaine du transport maritime a par ailleurs été évoquée à plusieurs reprises lors des auditions. M. Raymond Vidil, président de Marfret, expliquait en ce sens que « une qualité de desserte est proposée dans le cadre d’une libre concurrence. Pour ce qui nous concerne, je peux vous assurer que celle-ci est sévère. Il n’est pas aisé en effet de mettre en œuvre des services face à des géants des mers. » ([209]) De son côté, l’armateur A.P. Møller-Mærsk estime que la desserte de La Réunion se fait dans un « contexte concurrentiel très intense » et que l’activité des principaux armateurs contribue à « offrir un niveau de service très élevé à des tarifs très bas malgré la faible productivité du port de La Réunion ».

Le président du groupe CMA CGM a expliqué devant la commission d’enquête qu’il avait formulé une promesse d’achat pour l’acquisition des activités de commission de transport et de logistique du Groupe Bolloré le 8 mai 2023, qui devrait être effective au premier trimestre 2024. Cette opération, concernant 600 agences, 115 entrepôts répartis dans 111 pays et 13 500 collaborateurs, devra cependant être autorisée par les différentes autorités de la concurrence.

Le groupe assure que l’abandon des conférences maritimes – ententes entre les compagnies maritimes pour fixer les tarifs et les horaires de leurs services de transport maritime – et la fixation libre des prix du fret ont pu favoriser la concurrence et donner aux distributeurs une plus grande marge de négociation des prix. Néanmoins, cet effet a été limité par plusieurs facteurs.

D’une part, certaines formes de coopération et de coordination existent toujours entre les compagnies maritimes, notamment dans le cadre d’alliances ou de consortiums pour optimiser les services de transport.

D’autre part, les spécificités des dessertes Outre-mer limiteraient d’attractivité des ports ultramarins pour les compagnies maritimes et donc le développement de la concurrence sur le marché du transport maritime. Les causes sont multiples :

– faiblesse des tarifs : les lignes maritimes ne sont pas toujours bénéficiaires, comme l’ont montré les différents armateurs lors d’une audition en table ronde ([210]). L’équilibre financier de l’exploitation de ces lignes maritimes étant en général trouvé via l’élargissement des itinéraires et des flux de marchandises provenant des autres destinations desservies ;

– coûts de transport incompressibles : les longues distances à parcourir entraînent des coûts de transport élevés ;

– contraintes logistiques et infrastructures limitées : infrastructures portuaires limitées, difficultés d’accès du fait de la limitation des tirants d’eau, flux asymétrique des marchandises (retour à vide des conteneurs), manque d’espace suffisant de stockage dans les territoires, ce qui renchérit le coût d’entreposage ;

– effets de réseau et de volume : marchés exigus, effet volume faible ;

– risques prononcés : évènements climatiques fréquents, mouvements sociaux, etc.

2. Au cœur des problématiques de la vie chère, la grande distribution, doit désormais faire preuve d’éthique en sortant de l’opacité et en se pliant à un légitime exercice de transparence

a. Une hausse particulièrement élevée des prix des produits alimentaires, malgré les promesses des distributeurs

La commission d’enquête a auditionné de nombreux « grands groupes » dominant le marché de la grande distribution en Outre-mer : le Groupe Bernard Hayot (GBH), la Société Antillaise Frigorifique (SAFO), les groupes Parfait, Créo, et Wane. Une délégation a également pu rencontrer les dirigeants des groupes Make Distribution et Excellence à La Réunion.

En matière de baisse des prix, les promesses de ces distributeurs ne manquent pas.

Ainsi, pour les dirigeants de GBH, « depuis que nous avons repris [les magasins qui appartenaient à Vindémia], nous avons tenu notre engagement de baisse de prix. Nous n’avons pas baissé les prix de 4 %, mais de 7 % » ([211]).

Et M. Robert Parfait d’expliquer que la baisse des prix est au cœur de leur politique : « Le deuxième axe stratégique est d’offrir un large choix de produits peu chers, de bonne qualité, dans un cadre agréable pour témoigner à nos clients du respect à leur égard. Notre slogan : "Le prix, le choix et la qualité". » ([212])

Or, les chiffres prouvent aujourd’hui que ces promesses n’ont pas été tenues : comme exposé supra, les prix ont toujours été beaucoup plus élevés en Outre-mer que dans l’Hexagone, particulièrement en ce qui concerne les produits alimentaires.

ÉCARTS DE PRIX POUR LES PRODUITS ALIMENTAIRES ENTRE LES DOM

ET LA FRANCE HEXAGONALE EN 2022

Note : l’écart moyen ou indice de Fisher correspond à la moyenne géométrique des écarts de prix calculés, l’un sur la base du panier de consommation moyen du DOM, l’autre sur la base du panier moyen de France hexagonale.

Lecture : en 2022, l’écart de prix (indice de Fisher) est de +36,7 % pour les produits alimentaires à La Réunion par rapport à la France hexagonale.

Champ : France, consommation de produits alimentaires et boissons non alcoolisées des ménages.

Source : Insee, enquête de comparaison spatiale des prix 2022 https://www.insee.fr/fr/statistiques/7648939

De plus, ces prix n’ont jamais cessé d’augmenter, de manière fulgurante en ce qui concerne les produits alimentaires.

La progression des prix alimentaires s’est trÈs fortement accentuÉe

Source : IEDOM-IEOM – Document remis lors de l’audition.

Dans le détail, comme le constate l’Insee dans les conclusions de son enquête de comparaison spatiale de niveau des prix réalisée en 2022, « Les écarts de prix sont les plus marqués pour le café, thé et cacao, les eaux et jus, les laitages et les produits sucrés (sucre, confiture, miel, chocolat et confiserie) dans tous les DOM. À l’inverse, les écarts sont plus réduits pour les poissons (frais ou surgelés), les fruits (frais, surgelés, secs, à coque ou en conserve), les viandes et, le pain et les céréales, produits pour lesquels les prix restent néanmoins plus élevés dans les DOM. L’écart de prix des légumes est plus faible que l’écart moyen sur l’alimentaire en Guadeloupe et en Martinique mais il le dépasse en Guyane, à La Réunion et à Mayotte. » ([213])

Pour le rapporteur, les consommateurs ultramarins sont en droit de connaître les causes et les conséquences de ce phénomène et de savoir, tout simplement, où va leur argent, ce qu’en font les grands groupes, et à qui il profite.

b. De nombreux intermédiaires sur la chaîne d’approvisionnement

La complexité de la chaîne d’approvisionnement serait-elle la raison du niveau élevé des prix ?

La question de la multiplication des intermédiaires est importante et a déjà été évoquée supra au sujet des armateurs et du transport maritime, étape qui fait intervenir un très grand nombre d’opérateurs. Ce phénomène est un facteur de complication central de la chaîne d’approvisionnement ultramarine, puisque l’import représente 74 % des achats de marchandises et que le transport maritime de ces marchandises représente plus de 95 % des échanges de produits entre l’Hexagone et les DROM ([214]).

Cette complexité se retrouve sur l’ensemble des étapes de la chaîne d’approvisionnement ultramarine.

En effet, comme l’exposait le rapport du Conseil économique, social et environnemental : « Les produits importés sont grevés de frais d’approche incompressibles : fret, coûts de manutention, coûts de dédouanement. Les produits entrant sur le territoire ont ainsi un handicap de prix d’autant plus important que la valeur du produit est faible. Selon M. Pascal Thiaw-Kine, adhérent E. Leclerc à La Réunion, "quand un produit de grande consommation (PGC) à 1 euro quitte l’Hexagone par bateau, il arrive, à La Réunion, à 1,29 euro. Il y a donc 29 % de surcoût". » ([215])

Le rapporteur est bien conscient des surcoûts induits par la complexité de cette chaîne logistique, inhérente à l’éloignement géographique des territoires, qui conduit à une multiplication des acteurs : « Alors qu’en Hexagone, il faut trois opérateurs pour qu’un produit arrive à un client, dans nos territoires en général, il en faut quatorze, soit près de cinq fois plus d’intermédiaires. » ([216])

Les diffÉrents acteurs de la chaîne d’approvisionnement

Source : Groupe CréO

Les distributeurs sont prompts à faire de cette chaîne logistique l’unique explication de la cherté des produits de grande distribution : « Vous voyez que nous ajoutons un surcoût qui s’appelle la logistique départ, qui correspond au coût du camion de l’usine de production à la centrale ou chez le transitaire, puis du transitaire sur le port où le produit est embarqué en étant levé par la grue pour arriver au-dessus du bastingage du bateau. Ces coûts représentent en moyenne 8 %. Ensuite, vous avez la phase du transport qui englobe le prix du fret, vous avez le prix de la BAF (bunker adjustment factor, facteur d’ajustement de soute), plus quelques frais annexes. Sur une moyenne générale, établie sur la base de nos achats dans tous les secteurs, le transport et la BAF coûtent 11,5 % de plus qui viennent se rajouter aux 100 % du prix du départ du produit. Les autres taxes représentent 17 %. […] Une fois le bateau arrivé, nous avons en moyenne 3,3 % de gestion du port comprenant les débarquements, les stationnements ou ce que vous voulez. Vient après la logistique locale. Les conteneurs sortent du port et sont transportés par des camions. Un trajet du port à la Galleria coûte 260 euros. Il faut ensuite déposer les conteneurs dans les entrepôts, chez le logisticien ou autre. On considère qu’en moyenne, la logistique locale et la livraison coûtent 6,8 % aux Antilles.

« Au final, un produit sur une base de 100 qui arrive aux Antilles fait l’objet d’un surcoût moyen de 46,6 %. Ce sont les moyennes qui ont été faites sur tous nos achats. Vous avez des produits électroniques, de l’alimentaire qui représente 90 %, du textile, etc. C’est une moyenne. » ([217])

Il est évident que la multiplication des intermédiaires, chacun faisant nécessairement sa marge, augmente considérablement le coût de revient de la marchandise en bout de chaîne et donc par conséquent le prix de vente.

D’autre part, selon le rapporteur, cette multiplication d’acteur est un moyen efficace de noyer l’accumulation des marges, tout en justifiant que les marges sont raisonnables prises individuellement, notamment pour les grands groupes dont les chaînes d’approvisionnement sont concentrées verticalement, car ils font des économies d’échelles et ils négocient commercialement en permanence en fonction de leur pouvoir économique grandissant.

La question de la casse, c’est-à-dire de la détérioration des produits au cours de leur acheminement, est aussi souvent évoquée : « Aujourd’hui, pour vous donner l’idée, en métropole, le taux de casse est inférieur à 2 %. Aux Antilles, nous tournons assez souvent à 5 ou 6 %. » ([218])

C’est un fait : un produit importé, acheminé par bateau dans des conditions évoquées supra, coûte plus cher. Néanmoins, le rapporteur estime qu’il faut, d’une part, entrer dans le détail du fonctionnement de cette chaîne logistique et qu’il faut déterminer, d’autre part, les circuits financiers du renchérissement induits par la multiplication des opérateurs.

L’approvisionnement : entre grossistes et centrales d’achat

Dans son rapport de septembre 2009 sur les mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation dans les DOM, l’Autorité de la concurrence a souligné les spécificités du circuit d’approvisionnement des marchés ultramarins ([219]).

Les marchés d’outre-mer présentent trois circuits d’approvisionnement :

– un premier modèle d’acheminement (« circuit intégré ») voit l’industriel implanter une structure logistique lourde dans les DOM. Il se charge ainsi du transport et de la manutention des produits et de l’approvisionnement des points de vente. Ce type de circuit est par exemple privilégié par Nestlé France ;

– suivant le deuxième modèle d’acheminement (« circuit court » ou « circuit désintermédié »), le distributeur est livré sur ses propres plateformes de stockage situées soit en France hexagonale, soit dans les DOM ou dans les deux territoires. Ce circuit d’approvisionnement est par exemple privilégié pour l’approvisionnement en produits sous marque de distributeurs ou par certains distributeurs, tels que le GIE Mascareignes pour ses magasins sous enseigne Leclerc ;

– enfin, un troisième modèle d’approvisionnement (« circuit long » ou « circuit intermédié ») consiste à recourir à un intermédiaire, généralement désigné sous le terme d’« importateur-grossiste » ou d’« agent de marques ». Celui-ci assure certaines opérations logistiques (stockage, livraison, etc.), revend aux distributeurs les produits achetés auprès des industriels et prend également en charge certaines actions commerciales (promotions, etc.).

Il faut bien entendu ajouter à ces trois circuits l’approvisionnement direct des distributeurs auprès des producteurs locaux.

En 2009, l’Autorité de la concurrence observait la préférence des distributeurs pour le circuit long et livrait l’analyse suivante :

« Le circuit "court" présenterait également des inconvénients et certaines tentatives faites par [un distributeur] pour importer directement des produits [de marque] se seraient soldées par des échecs. Ainsi, les distributeurs souhaitant s’approvisionner directement auprès soit du fabricant, soit de leurs centrales d’approvisionnement, se voient appliquer des tarifs supérieurs à ceux octroyés aux intermédiaires-grossistes. […] Les services rendus par les grossistes, qu’il s’agisse de la logistique ou des services en magasin, sont appréciés des distributeurs : le choix du circuit court nécessite donc au préalable que le distributeur investisse des stades de la chaîne d’approvisionnement dans lesquels il n’est pas forcément expérimenté. Pour autant, le circuit "long" fait intervenir un intermédiaire supplémentaire dans la chaîne d’approvisionnement. […] Dans la plupart des cas, les grossistes bénéficieraient, en pratique voire en droit, d’une exclusivité de clientèle limitant l’ampleur de la concurrence intra-marque sur chaque territoire domien, notamment lorsque la concurrence inter-marque est limitée par la forte concentration sur le marché amont et/ou lorsque les produits considérés sont des marques notoires que chaque distributeur se doit de présenter en rayons. […] Compte tenu des marges perçues par les intermédiaires-grossistes, il n’est pas exclu que les prix d’achat des distributeurs dans le circuit court soient inférieurs à ceux payés dans le circuit intermédié. De fait, […] les écarts de prix entre les DOM et la métropole sont significativement plus faibles dans le cas de produits de MDD, qui transitent majoritairement via un circuit "court", que dans le cas des produits de marque nationale, fréquemment importés via le circuit "long". Les différences observées entre ces deux catégories de produits ne peuvent découler exclusivement ni de l’octroi de mer (dont les taux sont trop faibles pour expliquer l’ampleur des différentiels), ni des marges réalisées par les distributeurs, en général au moins aussi élevées dans le cas des MDD que dans le cas des produits de marque. De même, le rapport d’enquête de la DGCCRF a comparé les prix d’achat des distributeurs dans les deux types de circuit pour un nombre limité de produits. Pour les six exemples considérés, le contournement des agents de marque permettrait une réduction des prix d’achat comprise, selon les produits, entre 6 et 60 %. […] Ainsi, le circuit "court" ferait bénéficier les distributeurs de prix d’achat aussi bas, voire inférieurs à ceux obtenus via les importateurs-grossistes. Toutefois, ce circuit demeure relativement moins utilisé que le circuit intermédié. » ([220])

Et l’Autorité concluait en évoquant le renchérissement des prix inhérents à l’intervention d’un grossiste-importateur : « Pour une majorité de produits de grande consommation, le niveau des prix dans les DOM est donc la résultante d’un processus de formation des prix en trois étapes : le transport de ces produits de l’industriel vers un importateur-grossiste, le transfert de ces produits vers un détaillant du secteur de la grande distribution, la revente de ce produit au consommateur. Chacune de ces étapes ajoute une marge plus ou moins élevée, selon l’importance des coûts afférents et l’intensité du jeu concurrentiel à chaque stade. » ([221])

Face à ce constat, il est donc heureux que l’Autorité de la concurrence ait pu constater dix ans plus tard, en 2019, que « le développement des achats directs, et en particulier des achats aux centrales, constitue la principale évolution en termes de concurrence depuis 2009. Certains distributeurs franchisés/affiliés/associés s’approvisionneraient ainsi pour la majorité voire la quasi-totalité de leurs produits de marques nationales auprès de leur centrale d’achat métropolitaine. » ([222])

De façon générale, les circuits d’approvisionnement évoluent : « Nos volumes importants nous permettent ainsi de faire du "direct usine", d’éliminer les intermédiaires, de positionner nos conteneurs directement à l’usine tout en obtenant un meilleur prix unitaire et de faire baisser les coûts de chargement. » ([223])

L’entrée en vigueur de la loi Lurel ([224]), et notamment de l’interdiction des accords exclusifs d’importation, a sans doute contribué à accroître l’intensité concurrentielle entre grossistes. Leur rôle demeure néanmoins important et emporte de nombreuses difficultés et interrogations, qui seront exposées infra.

La question – cruciale – du stockage, et donc du foncier

« Les délais d’acheminement et leurs aléas ont aussi un coût élevé. C’est une nécessité pour les entreprises ultramarines de sur-stocker pour éviter les ruptures d’approvisionnement. Ces sur-stocks ont un coût physique, en entrepôts et solutions logistiques, et un coût intrinsèque, car un stock immobilisé pèse sur les charges de l’entreprise. » ([225])

Le stockage a donc un rôle essentiel dans la chaîne d’approvisionnement des Outre-mer.

Cette difficulté et ses causes sont soulignées par l’ensemble des distributeurs, qui la lient directement et au problème de l’accès au foncier sur ces territoires et de son coût :

« Les entreprises domiennes ont des couvertures de stock beaucoup plus importantes que leurs homologues métropolitains et cela a un coût, un coût financier pour le portage de ce stock, mais aussi un coût immobilier, puisque nous devons avoir des entrepôts ou passer par les prestataires logistiques ayant ces entrepôts. On considère qu’il faut presque autant de surfaces de stockage que de surfaces de vente sur nos territoires. » ([226])

« Le loyer d’un entrepôt en Martinique est en moyenne de 12 euros le mètre carré contre 5 euros dans l’Hexagone. Du fait de l’éloignement, nous sommes obligés d’avoir un stock de 30 jours de couverture, contre 15 jours pour un opérateur hexagonal. Les conséquences sont doubles. D’une part, nous avons besoin de deux fois plus de surface disponible. D’autre part, nous fonctionnons à l’inverse du modèle traditionnel de la distribution, où le besoin en fonds de roulement (BFR) est négatif : généralement, le distributeur paye le fournisseur après que le client l’a payé. Nous devons donc financer le stock. » ([227])

De plus, « aux Antilles, les normes de construction font que les coûts sont facilement de 50 à 80 % plus élevés que ceux de la métropole. Nous avons les normes sismiques, nous avons les normes anticycloniques. » ([228])

Ainsi, le stockage constitue l’un des services pris en charge par les grossistes-importateurs, au cœur de leur fonction de mutualisation, et que les distributeurs doivent donc assumer eux-mêmes s’ils décident de se passer de cet intermédiaire : « Les grossistes, s’ils existent, c’est qu’ils ont un sens, notamment sur la partie du stockage. La multitude de références fait que nous ne pourrions pas stocker cette marchandise dans nos territoires, dans lesquels le foncier est plus cher. Lorsqu’un entrepôt coûte 3 ou 4 euros du mètre carré en métropole, il en coûte 12 dans les Outre-mer. Il faudrait donc doubler nos surfaces pour pouvoir stocker ces produits et finalement, le consommateur lui-même paierait ce coût d’entreposage. C’est une solution à moindre coût qui lui est proposée. Même si elle reste coûteuse, elle apparaît mieux-disante qu’une solution directe. » ([229])

La nécessité de stocker plus que dans l’Hexagone est donc un facteur de renchérissement des coûts de la grande distribution. Elle est indissociable de la question, évoquée supra, de la question de la rareté du foncier et de la difficulté d’y avoir accès, de par l’exigüité des territoires et en raison de sa concentration entre les mains d’un petit nombre de propriétaires.

Un modèle d’enseignes franchisées

Comme le constate l’Autorité de la concurrence, si « la distribution dans les DROM est dominée par des grandes enseignes nationales également présentes en métropole » et si « la plupart des principales enseignes nationales sont ainsi actives dans un ou plusieurs DROM » on constate néanmoins que « les enseignes nationales ont soit recours à des accords de master-franchise ou de franchise, soit à des contrats assimilés d’affiliation ou de licence de marque, ou encore, pour une enseigne nationale, à des contrats d’association. Seul un groupe métropolitain fait exception […]. Les raisons invoquées par les enseignes nationales quant à ces modalités de développement ont notamment trait aux spécificités de ces territoires, qui nécessiteraient une connaissance des marchés locaux et une certaine « agilité « (notamment en matière d’approvisionnement), rendant le modèle intégré moins adapté. Pour un distributeur local, la faible présence directe des enseignes nationales s’explique aussi par les surcoûts spécifiques aux DROM, qui les dissuaderaient d’y investir. » ([230])

Ainsi, les grands groupes sont liés aux enseignes suivantes :

– le groupe Parfait et le groupe Excellence sont adhérents de la coopérative E. Leclerc ;

– le Groupe Bernard Hayot est franchisé pour la marque Carrefour ;

– le groupe CréO gère l’enseigne Leader Price ;

– le groupe SAFO exploite l’enseigne Carrefour Market ;

– le groupe Wane exploite des magasins Carrefour et Champion.

En bénéficiant ainsi de ces franchises, les grands groupes – GBH, SAFO, CréO, etc. – sont mis en capacité de verrouiller le marché de la grande distribution dans les Outre-mer par une redoutable barrière à l’entrée liée à la connaissance des spécificités de ces marchés et des mécanismes nécessaires pour s’y implanter. Pour tout nouvel arrivant, il s’agit d’une compétence à acquérir pour entrer le marché.

Les distributeurs locaux ne doivent néanmoins pas tout négliger les rapports avec la franchise nationale, dans la mesure où ils sont généralement indissociables des rapports avec la centrale d’achat afférente. Ainsi, à La Réunion, dans le contexte des suites du rachat du groupe Vindémia par GBH (cf. infra) les difficultés rencontrées par Run Market découlent notamment d’un changement de franchise, et de la résiliation du contrat avec la centrale d’achat Intermarché.

Une particulière technicité logistique et des spécificités favorisant la maîtrise des marchés par ces grands groupes et les échecs de certains acteurs

La connaissance par les grands groupes du fonctionnement technique, logistique, des marchés ultramarins, de leurs spécificités, est un atout qui donne aux groupes installés un avantage concurrentiel et qui manque aux acteurs économiques qui cherchent à s’implanter dans ces territoires.

« Notre activité est encore plus complexe qu’il y a vingt-cinq ans et elle implique d’être spécialiste de trois métiers. On doit d’abord être excellent à l’import, en matière de négociation et sur la chaîne d’approvisionnement. On doit ensuite être excellent dans la prestation logistique, c’est-à-dire en limitant les coûts de plateforme et les coûts de prestation. On doit enfin être un bon distributeur. » ([231])

« Il est également nécessaire d’optimiser le remplissage du conteneur et c’est un véritable savoir-faire. » ([232])

Cette complexité peut aussi conduire à la disparition de groupes importants qui ne parviennent pas à maintenir cette expertise : « Une entreprise est fragile, rien n’est jamais acquis, quelle que soit sa taille. C’est une réalité qui a souvent été observée et qui est encore plus vraie sur nos marchés, étroits et fragiles. » ([233])

C’est notamment le cas de l’implantation puis du retrait du groupe Cora, résumée ainsi par M. Robert Parfait : « À la fin de l’année 1989 et au début de 1990, nous avons vu l’arrivée de Continent, puis Carrefour, Leader Price et nous-mêmes avec U, ce qui a entraîné des perturbations sur le marché et vraiment relancé la concurrence. Cette âpre bataille a d’ailleurs entraîné la disparition du groupe Reynoird qui, malgré sa taille, n’a pas pu résister à la concurrence et a cédé l’ensemble de ses activités à Cora France. Malgré sa puissance, son professionnalisme, son développement de l’enseigne Ecomax, le groupe Cora France n’a pas pu résister lui non plus. Il a été obligé de se retirer des départements des outre-mer (DOM) des Antilles en vendant en 2010 ses activités au groupe Ho Hio Hen, qui travaillait, lui, sous enseigne Casino. » ([234])

Stéphane Hayot cite un autre exemple : « À La Réunion, le grand groupe local s’appelait Bourbon. Il appartenait à Jacques de Chateauvieux. Il a vendu ses magasins au Groupe Casino en 2005, qui nous les a revendus en 2020. Un réseau de magasins en grande difficulté financière, en particulier à La Réunion, avec des magasins vieillissants et très mal positionnés en prix. « ([235])

Cette connaissance des particularités économiques des Outre-mer, indispensable au développement d’une activité dans ces territoires, est pourtant peu diffusée. Cette difficulté à y accéder est donc un facteur supplémentaire de renforcement de la maîtrise du marché, voire de réduction du nombre d’acteurs économiques, et donc de l’intensité concurrentielle, particulièrement lorsqu’elle permet à des groupes déjà en place de s’agrandir en rachetant des enseignes devenues fragiles.

c. Un phénomène avéré de concentration horizontale et verticale, créant des barrières à l’entrée de nouveaux acteurs économiques

i. Des organisations complexes des grands groupes qui déploient des myriades de sociétés distinctes

Dans les grands groupes, la concentration horizontale et verticale est une réalité.

Les grands groupes le reconnaissent eux-mêmes, par exemple en matière de concentration horizontale : « Les principales activités de GBH […] sont la grande distribution autour de magasins alimentaires, bricolage et sport ; le pôle automobile autour des métiers de l’importation et de la distribution de voitures, […] la distribution de pièces, le pneumatique ; enfin, le pôle des activités industrielles avec la production de rhum à la Martinique et à Sainte-Lucie, le yaourt avec la licence Danone à l’île de La Réunion et le béton à la Martinique, à la Guadeloupe et en Nouvelle-Calédonie. » ([236])

Il en va de même en matière de concentration verticale :

« Nous sommes distributeurs et achetons des produits à la fois au national et au local, avec les proportions que j’ai pu souligner. Le rôle de la centrale d’achat est d’être commissionnaire à l’achat. Nous sommes transitaires au départ et à l’arrivée pour la Guadeloupe et la Martinique, nous avons fait le choix d’intégrer cette fonction, mais nous ne le sommes pas en Guyane où nous passons par un transitaire externe. Nous sommes ensuite logisticiens, et j’ai cité les plateformes de froid positif, de froid négatif et sec. Enfin, nous sommes distributeurs avec des magasins de différents formats : supermarchés, hypermarchés.

« Nous sommes par ailleurs logisticiens export et détenons un entrepôt ainsi que j’ai pu l’évoquer, dont le rôle est de manipuler les marchandises avec le savoir-faire spécifique de l’empotage. Nous sommes transitaires au départ […]. Nous sommes transitaires à l’arrivée. Nous effectuons les opérations de dédouanement. Ensuite, nous sommes logisticiens. » ([237])

Une justification avancée est l’économie que permettrait cette intégration :

« L’intégration verticale est-elle plus coûteuse que le fait de passer par des intervenants extérieurs ? Notre conviction est que ce n’est pas le cas et qu’au contraire, à chaque fois que nous passons par un tiers, ce tiers a pour but d’équilibrer son activité, mais également de réaliser une marge. Or, ce n’est pas notre cas. Nous faisons des arbitrages en interne pour essayer d’être plus compétitifs. Cette intégration verticale nous demande également de nous mesurer constamment avec les acteurs du marché pour vérifier que nous restons compétitifs. » ([238])

L’intégration permettrait donc des économies pour les distributeurs et, in fine, pour le consommateur, en supprimant le recours aux prestataires extérieurs désireux de réaliser des marges.

Mais comment vérifier que cela est vrai ? Le rapporteur en est plus que jamais convaincu : pour être crédibles, les grands groupes doivent faire la transparence totale sur leur structure – afin que chacun puisse connaître les relations unissant entre elles chacune des sociétés composant les grands groupes – et sur leurs marges (cf. infra.).

En ce qui concerne l’organisation des grands groupes, leur complexité est bien résumée par M. Robert Parfait : « Nous avons des entités par secteur. Par contre, chaque magasin est une entité placée sous une entité qui coiffe l’ensemble des entités. » ([239])

En effet, bien que plusieurs grands groupes aient transmis leurs schémas d’organisation au rapporteur, celui-ci estime que l’opacité n’est pas pour autant totalement levée.

En effet, ceux-ci sont, vraisemblablement volontairement, presque illisibles de complexité et ne reflètent, en toutes hypothèses, qu’une partie des rapports qu’entretiennent entre elles les structures représentées.

Organigramme des sociÉtÉs constituant le groupe Parfait

Organigrammes des sociÉtÉs constituant le groupe GBH

Organigramme des sociÉtÉs constituant le groupe SAFO

ii. Des conséquences dont il est impossible de connaître l’ampleur, en l’absence de transparence sur la structure des groupes

Ces éléments ne font qu’attester des constats faits par le rapporteur sur le rôle et la responsabilité des grands groupes dans le problème du coût de la vie subi par les consommateurs ultramarins.

En réponse à ses questions, le rapporteur n’a pas reçu d’éléments lui permettant de trouver les réponses à ses interrogations. Le groupe GBH, par exemple, lui a adressé plusieurs centaines de documents – les liasses fiscales de d’une centaine de sociétés distinctes – ne permettant pas de juger des facturations et des marges réalisées entre ses différentes filiales.

En analysant les documents obtenus, le rapporteur a néanmoins rassemblé, à titre d’exemple et compte tenu des moyens dont il dispose, les informations suivantes quant au chiffre d’affaires et au résulté déclaré, au titre de l’année 2021, par chacune des sociétés rattachées par GBH, dans les organigrammes transmis, à ses activités à La Réunion. Le résultat net comptable mesure les ressources nettes (après prise en compte de la dépréciation du capital) restant à l’entreprise à l’issue de l’exercice : bénéfice ou perte. Il correspond, au sens comptable, à la différence entre les produits et les charges de l’exercice.

Cet exemple renforce les inquiétudes du rapporteur, et le conforte dans les interrogations qui sont les siennes quant aux causes du problème du coût de la vie dans les Outre-mer.

Chiffre d’affaires et rÉsultat des sociÉtÉs du groupe GBH

à la rÉunion en 2021 (en euros)

Ainsi, face aux attentes légitimes des habitants de ces territoires, il est aujourd’hui nécessaire d’apporter enfin des réponses aux trois interrogations suivantes :

La multiplication des acteurs de la chaîne de distribution et la constitution de grands groupes rassemblant plusieurs acteurs de cette chaîne aboutissent-elles à l’accumulation de marges potentiellement excessives ?

Selon l’Autorité de la concurrence, « Les marges prélevées par les importateurs-grossistes apparaissent en effet relativement élevées. Elles oscillent de 20 à 60 % sur un grand nombre de références, et peuvent approcher ou dépasser 100 % pour certaines références (117 % sur le démaquillant Diadermine, 95 % sur la bière locale Corsaire). Trois importateurs-grossistes affichent ainsi un taux de marge commerciale de, respectivement, 33 %, 36 % et 48 % en 2008, desquelles doivent être déduites les marges arrière éventuellement octroyées aux distributeurs. Les données communiquées par l’Insee permettent également de constater que rapportés à la valeur ajoutée, les excédents bruts d’exploitation du commerce de gros, notamment en Guyane et à La Réunion, sont significativement supérieurs aux valeurs atteintes en métropole. » ([240])

Ces constats sont dramatiques, mais le rapporteur estime néanmoins que tenter de déterminer des marges produit par produit relève du non-sens : les distributeurs les déterminent sur la totalité de leur chiffre d’affaires et donc du panier du consommateur, en serrant leurs prix sur les 20 % de références les plus vendues, qui représentent 80 % du volume des ventes, notamment du fait des promotions particulièrement développées Outre-mer, et en se rattrapant sur le reste.

Le calcul de la marge et du gain pour le distributeur dépend donc à la fois du produit présenté, de son mode d’approvisionnement – circuit court, circuit long, production locale – mais aussi de la politique de l’enseigne pour positionner chaque produit face aux autres produits de son offre et face à ses concurrents, comme le prouvent les divergences entre le calcul des coûts des deux produits présentés précisément par le groupe Excellence lors d’un entretien à La Réunion. Si le seuil de vente à perte se calcule produit par produit, il convient de juger de la marge non pas sur un produit isolé mais sur la totalité du chiffre d’affaires du point de vente du détaillant.

Il est également indéniable que la concentration verticale de certains acteurs, comme le Groupe Bernard Hayot (GBH), leur permet une efficience et une accumulation de marges du fait de leur puissance économique sur le marché.

En effet, « en tant que telles, ce ne sont pas des sur-marges qui sont en cause, mais bien une addition de marges pratiquées aux différentes étapes du processus d’importation, de transport et de distribution qui peuvent conduire à des majorations de prix pour le consommateur final » ([241]). En présence de phénomènes d’intégration verticale, les éventuelles marges sont néanmoins perçues par une seule et même structure.

Les pouvoirs dont dispose la commission d’enquête ont permis au rapporteur d’exiger des grands groupes auditionnés la fourniture de données sur leurs marges :

– le groupe GBH a fourni les chiffres détaillés par territoire, déclarant des marges avant comprises entre 14,1 % à La Réunion et 22 % à Mayotte ([242]) ;

– le groupe Parfait estime que « [ses] marges avant sont de l’ordre de 20/22 % » ([243]) ;

– le groupe SAFO déclare que « le niveau de marge brute de nos magasins avoisine les 21 % » ([244]) ;

– le groupe CréO déclare « positionner notre marge entre 15 et 16 % quand les hypermarchés sont plutôt aux alentours de 23 et 25 % de marge » ([245]) , en sachant que son modèle de hard discounter repose sur les marques de distributeurs.

Ces données doivent néanmoins être lues à la lumière du rôle prépondérant joué par les grossistes-importateurs et, en conséquence, de l’existence d’importantes marges arrière (cf. infra).

Dans ce processus complexe, faisant intervenir de nombreux intermédiaires, l’importateur-grossiste représente en effet, comme évoqué supra, un acteur incontournable de la chaîne d’approvisionnement, dont le rôle est de mutualiser les achats. Ainsi qu’il a été dit, il a longtemps été le mode privilégié d’approvisionnement, jusqu’à ce que le développement des accords de franchise permette aux enseignes locales de commander de l’ordre du tiers de leur marchandise aux centrales d’achat du groupe franchiseur, situées en Hexagone.

Il est surtout un acteur supplémentaire qui, comme exposé supra, réalise des marges, ce qui constitue un maillon supplémentaire dans la hausse des prix en Outre-mer. L’Autorité de la concurrence avait expliqué le choix des distributeurs ultramarins de recourir à ces intermédiaires au détriment des plates-formes régionales, comme c’est le cas pour les hyper et les supermarchés de l’Hexagone, « par les services rendus par ces derniers dans la gestion des stocks, les prises de commande, la mise en rayon, et l’animation commerciale, qui leur permettraient de réduire leurs coûts de main d’œuvre » ([246]).

Dans les faits, l’Autorité a constaté en 2009 que se sont constituées au profit de ces opérateurs des exclusivités territoriales de marques (de droit ou de fait), conduisant les distributeurs ultramarins à ne pouvoir arbitrer qu’entre un nombre limité de fournisseurs et comportant donc des risques de dérapage en matière de prix.

Certains grossistes-importateurs en tirent avantage. Le surcoût lié au recours à un tel intermédiaire – 5 à 10 % – correspond à un certain nombre de services, dans la mesure où ils « prennent en charge des services logistiques, et assurent également une fonction de "force de vente" en proposant aux distributeurs des services de mise en rayon et d’animation commerciale » ([247]). Ils offrent ainsi aux distributeurs une plus grande flexibilité dans les commandes et un accès à un plus grand nombre de références, et gèrent même parfois directement certains rayons (le recours aux centrales d’achat, moins flexibles et ne prenant pas en charge le stockage et la mise en place ([248]), concernant les produits les plus consommés).

L’existence de phénomènes de concentration verticale est un autre problème lié au rôle des grossistes. En effet, « Certains grossistes importateurs sont aussi distributeurs. Ils approvisionnent leurs propres magasins, mais aussi ceux de leurs concurrents, ce qui les incite à maintenir des niveaux de prix et des taux de marges élevés. Certains groupes sont ainsi en position de force depuis l’importation jusqu’à la vente au consommateur final, ce qui leur donne un pouvoir de marché leur permettant d’agir sur les prix. » ([249])

Néanmoins, même en l’absence d’accords d’exclusivité entre distributeurs et grossistes appartenant à un même groupe – qui sont désormais prohibés (cf. supra) – la concurrence effective demeure réduite, car l’intérêt d’un fournisseur à être représenté par un nouveau grossiste, qui doit trouver sa place face aux autres et aux centrales d’achat, est réduit.

Ainsi, à La Réunion, un acteur de la distribution a mis en exergue le pouvoir dont disposent certains agents de marque : étant les importateurs attitrés de certaines marques, ils exigent du distributeur qu’il commande la totalité de la gamme, même lorsque la centrale d’achat hexagonale permettrait d’obtenir des prix plus intéressants sur certains produits. Aussi même si cet acteur de la distribution évite autant que possible de s’approvisionner chez certains agents de marque, notamment ceux contrôlés par un de ces concurrents, il est dans la nécessité d’y recourir pour certains produits pour lesquels il est l’unique agent de marque ou le meilleur importateur en termes de dates limites de consommation.

La force de frappe économique de grands groupes oligopolistiques tels GBH se mesure également à travers la question des promotions et des marges arrière.

En effet, « La grande distribution pratique largement les marges arrière, qui ne profitent pas au consommateur. Celles-ci correspondent à des remises de fin d’année que le fournisseur accorde ou des revenus au titre de la coopération commerciale. Ce dispositif a pour effet de fragiliser les producteurs locaux et de déstabiliser les commerçants de proximité. Selon le rapport de M. Christophe Girardier réalisé pour l’OPMR de La Réunion, la part prépondérante des marges arrière est à l’origine du niveau élevé des prix des produits de fond de rayon. » ([250])

Les marges arrière « consistent en une entente légale entre le fournisseur et le distributeur. Lorsqu’un objectif de vente fixé est atteint, le fournisseur cède une partie de sa marge au distributeur. » ([251]) Elles doivent être intégrées dans le seuil de vente à perte. Désormais, en application de l’article L. 442-1 du code du commerce, constitue une pratique restrictive de concurrence le fait, dans le cadre de la négociation commerciale, de la conclusion ou de l’exécution d’une convention, « de pratiquer, à l’égard de l’autre partie, ou d’obtenir d’elle des prix, des délais de paiement, des conditions de vente ou des modalités de vente ou d’achat discriminatoires et non justifiés par des contreparties réelles prévues par la convention […] en créant, de ce fait, pour ce partenaire, un désavantage ou un avantage dans la concurrence ».

Selon les informations recueillies par la délégation au cours de son déplacement à La Réunion, un véritable « système GBH » existe, consistant pour ce groupe à exiger 7 à 8 % de marges arrière des producteurs locaux pour que leurs produits soient distribués. Celles-ci financent des « promotions » qui ne bénéficient pas au distributeur. L’argent que celui-ci est prêt à perdre sur ce type d’opération, concernant les produits les plus vendus, est « rattrapé » sur les autres produits.

Le rapporteur de la commission d’enquête, usant de ses pouvoirs d’enquête sur pièce, est parvenu à obtenir de certains grands groupes les évaluations suivantes sur leurs marges arrière – déclarations volontaires qu’il n’a pas été possible de vérifier par d’autres canaux :

– le groupe Parfait chiffre les marges arrière entre 3 % et 6 % ([252]) ;

– le groupe GBH a indiqué au rapporteur que « le taux moyen de marge arrière est, sur tous nos territoires, inférieur à 7,3 % » ([253]).

Cette pratique ajoute encore à l’opacité sur les marges qui règne en maître sur l’ensemble du secteur de la grande distribution Outre-mer. C’est pourquoi le rapporteur juge intéressante la proposition du groupe Excellence, adhérent de E. Leclerc à La Réunion, de légiférer pour « "transformer" les marges arrière en remise sur facture, ce qui permet de calculer un prix plus juste » et permet un meilleur contrôle de cette pratique par les autorités. C’est en effet le meilleur moyen de s’assurer que les marges réalisées par les grands groupes profitent bien au consommateur.

Y a-t-il – le cas échéant pour des raisons de transferts de marges ou d’optimisation fiscale ou sociale – morcellement artificiel des activités d’un même groupe entre des petites structures ad hoc comptant peu de salariés ?

Les organigrammes reproduits supra révèlent l’extrême complexité de l’organisation des grands groupes. Devant un tel constat, le rapporteur ne peut que s’interroger sur l’objectif d’un tel morcellement, sans pouvoir, toutefois, accéder clairement aux réponses.

Les informations reçues font également apparaître l’existence de multiples sociétés, notamment en matière immobilière, dont le chiffre d’affaires et le résultat sont très faibles.

En toute hypothèse, il rappelle que l’article L. 2313-8 du code du travail permet la mise en place d’une instance représentative du personnel commune à plusieurs entreprises si celles-ci sont reconnues comme faisant partie d’une seule et même unité économique et sociale.

Une unité économique et sociale (UES) est une entité regroupant plusieurs entités juridiquement distinctes, qu’elles soient dotées de la personnalité morale ou non. Créée par accord collectif ou décision judiciaire, elle rationalise les questions liées à la représentation du personnel (CSE), et certaines obligations de l’employeur (participation aux résultats de l’entreprise notamment).

Pour qu’une UES soit reconnue, il est nécessaire que soient caractérisées au sein de l’entité considérée ([254]) :

– une unité économique, soit « une concentration des pouvoirs de direction à l’intérieur du périmètre considéré ainsi qu’une similarité ou une complémentarité des activités déployées par ces différentes entités » ;

– une unité sociale, soit « une communauté de travailleurs résultant de leur statut social et de conditions de travail similaires pouvant se traduire en pratique par une certaine mutabilité des salariés ».

Lorsque que l’existence d’une unité économique et sociale est reconnue, c’est à ce niveau que doit être mis en place un comité social et économique et que les dispositions relatives à la participation et à l’intéressement trouveront à s’appliquer, en fonction des résultats du groupe entier, au profit de l’ensemble des salariés.

Dans quelle mesure la faiblesse du nombre d’acteurs économiques, et donc de la concurrence, est-elle imputable à ces phénomènes de concentration ?

« D’après de nombreux observateurs, la concentration dans la grande distribution serait un facteur important de vie chère. Le secteur de la grande distribution à dominante alimentaire est relativement peu ouvert à la concurrence […] Une partie du problème est liée aux positions dominantes acquises par certains importateurs et distributeurs qui limitent la concurrence. » ([255])

En effet, la force de frappes de grands groupes tels GBH s’exprime aussi dans la diminution du nombre d’acteurs économiques, quoi qu’en disent leurs dirigeants. Ainsi, dans le cadre, par exemple, de l’opération de l’achat du groupe Vindémia par GBH (cf. infra), l’étude réalisée par Bolonyocte Consulting affirme que « [malgré] les affirmations publiques des dirigeants de GBH selon lesquelles, d’une part, la part de marché du groupe au terme de l’opération serait inférieure à celle du groupe Vindemia avant l’opération, c’est en réalité la situation inverse qui s’est produite ; d’autre part, l’opération projetée serait de nature "à renforcer substantiellement l’équilibre concurrentiel de la grande distribution à La Réunion", c’est là encore l’inverse qui se produit avec un renforcement très significatif de la concentration du marché » ([256]).

La concentration horizontale, la formation d’oligopoles, voire de monopoles dénoncée par le rapporteur, est donc une réalité, dénoncée par ce rapport : « [le rachat de Vindémia] permet donc au groupe GBH de parvenir à une part de marché régionale (sur l’ensemble de l’ile de La Réunion) d’environ 37 % ([257]). Une telle réalité s’accompagne de surcroit de la formation d’un duopole totalisant les deux tiers du marché, l’enseigne Leclerc occupant la deuxième place avec une part de marché d’environ 29 %. […] Le groupe GBH dans sa structure conglomérale atteindra ainsi un chiffre d’affaires global à La Réunion de l’ordre de 1,8 milliard d’euros, totalisant environ 45 % des dépenses de consommation courantes des ménages réunionnais. » ([258]) Et ce même rapport de poursuivre : « Un tel pouvoir de marché a déjà déstabilisé le marché aval de la distribution généraliste en plaçant ses acteurs et ce compris le deuxième acteur du duopole le groupe Leclerc, en situation de ne plus pouvoir exercer leurs activités dans un environnement concurrentiel équilibré. » ([259])

Poursuivant l’analyse des conséquences de cette opération en matière de concurrence, ce rapport expose que « L’emprise très forte exercée par le groupe GBH sur beaucoup d’acteurs placés de fait en dépendance économique avec lui, dont la propension à demander l’anonymat dans le cadre des auditions menées en est d’ailleurs l’une des expressions, rend évidemment très difficile la matérialisation des effets en matière d’atteinte à la concurrence de son pouvoir de marché décuplé, par l’impossibilité de trouver des acteurs acceptant d’en témoigner. Néanmoins, après avoir identifié au préalable les différents domaines ou ces effets pouvaient se manifester, Bolonyocte Consulting a pu clairement en observer certains, les caractériser et démontrer qu’ils relevaient bien d’atteinte manifeste à la concurrence. Ces quelques effets caractérisés représentant la part émergée d’un ensemble beaucoup plus vaste, n’en sont pas moins très significatifs et représentatifs de conséquences de plus grande ampleur, déstructurantes et très préjudiciables aux équilibres économiques et concurrentiels du territoire, de la montée en puissance du pouvoir de marché du groupe GBH du fait de l’opération de concentration. » ([260])

En conclusion, « la forte concentration du marché et donc l’insuffisance de pluralisme qui en découle ne peut qu’être que préjudiciable aux intérêts des consommateurs comme à ceux des acteurs du marché autres que ceux constituant le duopole et se traduira nécessairement par une augmentation des prix, imposés à court ou moyen terme par les acteurs dominants. Elle se traduira également par une diminution de la diversité de l’offre comme de son caractère innovant, notamment s’agissant de la production locale. » ([261])

Ainsi, comme l’estime la délégation Outre-mer du Conseil économique, social et environnemental, « la concentration de grands groupes de distribution, qui ne profite pas au consommateur, déséquilibre la chaîne de valeurs, sape la cohésion sociale et fragilise l’ensemble des acteurs économiques. » ([262])

d. Quand les écarts de prix sont aussi importants, le secret des affaires ne doit pas empêcher les populations de connaître les origines de ce phénomène et de vérifier si les distributeurs tiennent leurs promesses

Au cours des auditions menées par le rapporteur, le secret des affaires a été largement invoqué afin d’empêcher l’accès aux informations que la population demande pourtant légitimement.

Dans ce contexte, les déclarations de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ont suscité un grand espoir chez les Ultramarins. « Je ferai la transparence sur les marges » ([263]), avait-il en effet promis, promesse qu’il a semblé renouveler lors de son audition. En effet, il affirme « la transparence est le début de la vérité des prix. Sans transparence sur les marges, il est impossible d’établir la vérité des prix et une concurrence juste et efficace » ([264]).

Les économistes auditionnés, notamment M. Sébastien Mathouraparsad ([265]), confirment que l’étroitesse des marchés permet des marges élevées et engendre des phénomènes de concertations. M. Michaël Goujon suppose également qu’en « situation d’oligopoles ou de monopoles, ces entreprises peuvent exercer un pouvoir de marché en gonflant leurs marges de manière déraisonnable » ([266]). L’opacité fait donc obstacle d’une part, à la compréhension des mécanismes de formation des prix, et d’autre part, à une concurrence plus juste puisque la structure des marges des entreprises constitue une information stratégique pour comprendre le fonctionnement du marché ultramarin. Il existe un déséquilibre notoire entre la protection d’informations sensibles des entreprises et la nécessité de promouvoir la concurrence et la transparence.

Le constat est unanime : le secteur de la grande distribution en Outre-mer et plus largement les économies ultramarines, se caractérisent par une grande opacité. Bien que régulièrement justifiée par le secret des affaires – dont il n’est pas nié qu’il est nécessaire, dans une certaine mesure, au bon fonctionnement de l’économie – une telle opacité n’est plus supportable pour les populations ultramarines, qui exigent plus de transparence afin de comprendre les mécanismes de formation des prix, dont le caractère outrancier est pointé du doigt de manière univoque par les consommateurs ultramarins. Incontestablement, ils sont victimes quotidiennement de cette absence de transparence.

Les auditions ont mis en avant l’opposition entre le secret des affaires et le contrôle des prix, des marges et des revenus, pourtant essentiel, ainsi qu’il a été dit, à la compréhension de la cherté de la vie Outre-mer. Faute de pouvoirs adéquats, les organismes tels que l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) ([267]) l’Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF) ([268]) ou encore les observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR) ([269]) demandant l’accès à des données sur les prix et les marges se sont vus opposer le secret des affaires.

Parmi les grands distributeurs, interrogés par la commission d’enquête, nombreux sont ceux qui ne se sont pas cachés de ne pas respecter l’obligation annuelle de publication des comptes des sociétés bien qu’imposée par la quatrième directive européenne consolidée sur les comptes annuels des sociétés de capitaux ([270]) assumant même clairement cette violation du droit :

– le groupe Société antillaise frigorifique (SAFO) se justifie par « des raisons de confidentialité » ([271]). Il ajoute qu’il s’agit « de territoires extrêmement restreints et que l’information a une valeur qui est différente d’autres territoires où les acteurs sont plus nombreux » ;

– le Groupe Bernard Hayot (GBH) s’explique par cette phrase : « En Outre-mer, très peu d’entreprises déposent leurs comptes. La seule raison, c’est qu’elles essaient de se protéger et de ne pas confier à leurs concurrents des informations sensibles et importantes » ([272]) ;

– le groupe CréO banalise également cette pratique. Il estime que « cette pratique est habituelle en Martinique, où très peu d’entreprises de la distribution alimentaire déposent de comptes » car selon lui « une entreprise veut toujours être discrète sur ses résultats et il s’agit d’une nécessité » ([273]) ;

– le groupe Parfait ne dépose pas ses comptes « pour des raisons de confidentialité » ([274]).

Les sanctions prévues sont en effet loin d’être dissuasives.

L’article 47 de la quatrième directive européenne précitée impose que les comptes annuels régulièrement approuvés, le rapport de gestion et le rapport établi par la personne chargée du contrôle des comptes fassent l’objet d’une publicité effectuée selon les modes prévus par la législation de chaque État membre ; il prévoit ainsi que « des sanctions appropriées doivent être prévues en cas de non-respect de l’obligation de publicité imposée par le présent paragraphe ».

En droit français, en matière pénale, le manquement à l’obligation de dépôt par une société constitue, au sens des articles R. 247-3 du code de commerce et 131-13 du code pénal, une contravention de cinquième classe passible d’une amende de 1 500 euros puis de 3 000 euros en cas de récidive. Cette infraction se prescrit par un délai d’un an à compter de la date à laquelle les comptes auraient dû être déposés au greffe.

En matière civile, l’article L. 123-5-1 du code de commerce autorise le président du tribunal de commerce, à la demande de tout intéressé, du ministère public ou selon sa propre initiative, à adresser au dirigeant une injonction de procéder au dépôt des comptes annuels de la société. En cas de retard dans le dépôt des comptes, à la demande de tout ou du ministère public, le président du tribunal de commerce peut mettre en place une astreinte. Il peut aussi désigner une personne chargée de procéder au dépôt de ces comptes. En cas d’absence de réaction, le président constate le non-dépôt des documents et oblige la société à payer cette astreinte. Le président du tribunal peut aussi mener une enquête sur la situation économique et financière de l’entreprise et, à la suite de cette enquête, mettre en œuvre une procédure d’alerte ou ouvrir une procédure de liquidation judiciaire.

En l’absence de sanctions dissuasives, les dirigeants de ces distributeurs estiment qu’il serait plus coûteux de révéler ces données jugées stratégiques que de se soumettre aux sanctions prévues par la loi. Le rapporteur estime qu’il est impossible de continuer à laisser bafouer la loi en toute impunité.

Ce sentiment d’impunité renforce la défiance du consommateur ultramarin qui n’a alors ni information sur les marges et la formation des prix, ni garantie de la tenue des engagements pris par les grands distributeurs en faveur d’une baisse des prix et d’un maintien d’une concurrence équilibrée.

Malgré les arguments avancés par ces grands distributeurs selon lesquels le non-dépôt des comptes est une nécessité pour survivre dans un marché si exigüe, un contre-exemple intéressant méritant d’être pris en considération est celui de M. Xavier Clavel, directeur général de SCGR, gestionnaire du supermarché Agooti en Guyane. Il a choisi de partager les informations suivantes lors de son audition : « L’année dernière, notre chiffre d’affaires s’est élevé à 3 155 000 euros, avec une marge théorique de 16,78 %. » ([275]) Cette démonstration de transparence va à l’encontre des déclarations rappelées ci-dessus et M. Clavel justifie cela en affirmant qu’il n’a « rien à cacher, peut-être contrairement à certains ».

Il est à noter que la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer, en son article 22, offre la possibilité suivante : « Les entreprises soumises à une mesure de régulation économique en application des articles L. 410-2 et L. 410-3 du code de commerce ou qui bénéficient d’une aide publique en faveur de leur activité économique sont tenues de répondre, dans un délai de deux mois, à toute demande du représentant de l’État dans le territoire de lui transmettre leurs comptes sociaux et la comptabilité analytique de l’activité régulée ou subventionnée. » ([276]) Le but était d’améliorer la transparence en donnant ce pouvoir à ce représentant de l’État. Cependant, n’étant qu’une possibilité à la discrétion de ce représentant, il serait intéressant de rendre ce dispositif systématique afin de garantir son efficacité.

Afin de répondre aux questions du rapporteur au sujet de la transparence des prix et des marges, des documents ont été demandés aux grands distributeurs auditionnés, mais les réponses obtenues restent parcellaires et n’ont pas permis de répondre efficacement à l’ensemble des questions que se pose la commission d’enquête. Le manque de transparence et par conséquent, l’impossibilité de mener une étude approfondie du fonctionnement du marché de la grande distribution rend impossible la mise en œuvre des réponses adaptées à la cherté de la vie Outre-mer. Si le ministre M. Bruno Le Maire avait suscité beaucoup d’engouement et d’espoir par ses déclarations, il n’a pas manqué de décevoir les attentes du rapporteur en concluant son audition par ces propos : « Les marges relèvent du secret des affaires. On peut les contrôler, mais pas les rendre publiques. Faisons attention car un excès de transparence risque de mettre en péril l’activité économique. »

Pour le rapporteur, le secret des affaires ne peut servir de paravent pour permettre à des groupes puissants d’abuser de leurs positions sur le marché de la distribution, au détriment du pouvoir d’achat de nos concitoyens ultramarins.

II. Les outils spÉcifiques mis en place pour rÉguler les prix outre-mer n’ont pas atteint leurs objectifs

A. La reconnaissance historique que les marchÉs ultramarins nÉcessitent une rÉgulation spécifique

Malgré la fin du contrôle des prix, prévue par l’ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, des mesures spécifiques ont été maintenues dans les Outre-mer, au regard notamment de leurs spécificités économiques et des importantes difficultés sociales que ces territoires connaissent.

1. Les prix du carburant règlementés mais sans atteindre l’objectif de prix bas

Les marchés de carburants dans les DOM dérogent au principe général de la liberté des prix instauré par l’ordonnance du 1er décembre 1986 et codifié à l’article L. 410-2 du code de commerce qui dispose que « sauf dans les cas où la loi en dispose autrement, les prix des biens, produits et services relevant antérieurement au 1er janvier 1987 de l’ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 sont librement déterminés par le jeu de la concurrence ». Il est possible de déroger à ce principe dans des conditions décrites au même article : « Toutefois, dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d’approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d’État peut réglementer les prix après consultation de l’Autorité de la concurrence. »

Aux yeux du rapporteur, il ne fait pas de doute que la situation de vulnérabilité des territoires ultramarins, qui sont confrontés à des situations de monopole et d’oligopole ou à des difficultés d’approvisionnement de manière récurrente, répond aux conditions définies par cet article pour permettre de déroger au principe général de la liberté des prix. Il apparaît donc essentiel de se saisir des possibilités juridiques offertes pour garantir le pouvoir d’achat et le bien-être des citoyennes et citoyens ultramarins.

Le Conseil de la concurrence avait considéré dans un avis 88-A-04 du 16 mars 1988 que cette réglementation des prix était possible du fait que dans les différents DOM « l’approvisionnement en produits pétroliers est assuré par une seule entreprise qui contrôle à, la fois les opérations en raffinerie [cas des Antilles], d’importation [cas des Antilles et de la Guyane] et de stockage [cas des Antilles, de la Guyane et de La Réunion] et où l’absence de concurrence au stade des prix de gros limite la concurrence par les prix dans la distribution de détail. ».

Introduit par la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer, l’article L. 410-3 a consolidé ce dispositif en prévoyant que « dans les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution et dans les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna, et dans les secteurs pour lesquels les conditions d’approvisionnement ou les structures de marché limitent le libre jeu de la concurrence, le Gouvernement peut arrêter, après avis public de l’Autorité de la concurrence et par décret en Conseil d’État, les mesures nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements des marchés de gros de biens et de services concernés, notamment les marchés de vente à l’exportation vers ces collectivités, d’acheminement, de stockage et de distribution. Les mesures prises portent sur l’accès à ces marchés, l’absence de discrimination tarifaire, la loyauté des transactions, la marge des opérateurs et la gestion des facilités essentielles, en tenant compte de la protection des intérêts des consommateurs. ». Cet article ouvre donc la possibilité de remédier aux éventuels dysfonctionnements des marchés de gros des biens et services concernés dans des conditions moins contraignantes que celles de l’article L.410-2. En effet, les mesures de régulation autorisées par l’article L. 410-3 n’exigent plus une situation de monopole, mais le simple constat d’une limitation du libre jeu de la concurrence, et peuvent ne pas porter uniquement sur les prix, ce qui ouvre la possibilité de prendre des mesures structurelles d’organisation des marchés.

L’ensemble des Outre-mer dispose d’un système d’administration des prix des carburants hormis quelques territoires, comme les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Le cas échéant, les prix sont fixés mensuellement selon une structure semblable.

On distingue ainsi trois modèles de détermination des prix des carburants, selon le degré de régulation et l’autorité de régulation :

- une fixation des prix par le préfet s’agissant de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion et de Mayotte (DOM) ; en droit, les prix sont plafonnés, dans les faits, ils sont identiques, quel que soit le distributeur ;

- une fixation des prix par les collectivités territoriales s’agissant de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française ;

- un marché libre s’agissant des îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

Dans les départements français d’Amérique (DFA), soit en Guyane, Guadeloupe et Martinique, l’approvisionnement est assuré par la Société anonyme de la raffinerie des Antilles (SARA), qui détient un triple monopole de fait sur l’importation des produits pétroliers bruts ou finis, sur le raffinage et sur le stockage.

À La Réunion, la Société réunionnaise de produits pétroliers (SRPP) détient un monopole sur le stockage et assure le remplissage des bouteilles de gaz. En revanche, l’importation en carburants – depuis Singapour – est réalisée par les sociétés en charge de la distribution (Total-Réunion, Ola Energy Réunion, Vivo Energy et la SRPP), regroupées au sein d’un comité des importateurs d’hydrocarbures (CIH) afin de mutualiser les opérations d’approvisionnement.

À Mayotte, l’importation des produits raffinés, le stockage et la distribution de tous les carburants sont sous le monopole de Total Énergies, via des filiales pour la distribution.

En Polynésie française, la distribution est également gérée par ces grossistes qui approvisionnent un réseau de 56 stations en 2017, sous leur enseigne et les prix de vente sont les mêmes sur toutes les îles.

Enfin, les prix ne sont régulés ni à Saint-Barthélemy, ni à Saint-Martin. À Saint-Barthélemy la société Rubis, qui se fournit auprès de la SARA, dont elle est actionnaire, est en charge de l’approvisionnement et fixe librement les prix pour les deux stations de l’île. À Saint-Martin, alors que le marché est très restreint, l’importation de produits finis aux normes européennes est assurée par six acteurs, le stockage et la distribution de carburants sont assurés par cinq autres acteurs qui signent des contrats d’approvisionnement avec une ou plusieurs sociétés.

Un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) consacré à la régulation du prix des carburants et du gaz dans les départements français d’Amérique ([277]), rendu en mai 2022 mais non publié, a été communiqué au rapporteur dans le cadre de ses pouvoirs d’enquête sur pièce et sur place.

Il révèle que le taux d’effort des ménages sur ces produits indispensables à la vie quotidienne est plus élevé dans ces départements à niveau de vie comparable : 5,8 % contre 3,7 % en moyenne pour la population française. Près du tiers de la population des DFA dépense ainsi un dixième de son revenu en carburant. Pour les entreprises, les fédérations professionnelles confirment en outre que la hausse des prix des carburants constitue un handicap majeur pour certaines professions très dépendantes de cet intrant comme les transporteurs routiers, le bâtiment et les travaux publics, l’agriculture ou la pêche.

Les prix de vente aux consommateurs résultent principalement de l’addition du prix de vente de la SARA, commun aux trois DFA, et d’une marge de gros et d’une marge de détail propres à chacun. Comme le décrit Olivier Cotta, directeur général de la SARA, « Le code de l’énergie ne définit pas une marge mais un résultat net fixe pour la SARA. Il se fonde sur l’activité de raffinage et de logistique, rémunérée à 9 % des capitaux propres, soit environ 5,5 % des capitaux mis en œuvre en 2013. Ensuite, la prestation au titre des stocks stratégiques, qui est limitée à 1,9 million d’euros par an, représente une rémunération moyenne de 3,8 % des capitaux mis en œuvre depuis sa mise en place en 2016. » ([278])

En Guadeloupe, Guyane et Martinique, la mission de l’Inspection générale des finances a ainsi constaté que « Les prix des carburants sont, depuis 2011, supérieurs à ceux de la métropole (+13 centimes/l sur le supercarburant et +7 centimes/l pour le gazole en moyenne) ou des autres DOM. Cet écart relativement réduit n’est atteint qu’au prix d’une fiscalité sur les carburants maintenue inférieure d’un tiers par les collectivités territoriales qui en sont affectataires. » – l’État ne percevant aucune fiscalité sur les carburants distribués Outre-mer.

Aussi le rapporteur constate que les prix des carburants sont maitrisés grâce à ce régime d’administration des prix.

« Hors fiscalité, les coûts amont (approvisionnement et production) et les marges de distribution représentent respectivement 82 % et 18 % des surcoûts constatés par rapport à la métropole. S’agissant de la distribution, elle se caractérise par un faible niveau de concurrence, lié à l’intégration verticale entre stades de gros et de détail puisque 80 % des stations-services sont propriété des grossistes (compagnies pétrolières) et sous régime de location gérance ».

Ce système fait l’objet de contestations par les élus et les consommateurs, moins pour son principe que pour son opacité, réelle ou supposée.

Cependant la mission estime que « le système de régulation des marges aval présente des biais, en particulier l’alignement généralisé sur les marges plafond, conduisant à un système de prix uniques, et des pressions sur les préfets. Néanmoins la mission estime que le rapport coût-bénéfices d’une libéralisation de la distribution est actuellement défavorable et recommande plutôt de prioriser une action sur l’amont de la filière, au moins dans un premier temps. En effet, les marges réglementées ont peu évolué au cours des dernières années, voire se sont érodées en termes réels, celles de la métropole les rattrapant progressivement (l’écart actuel n’est plus que d’environ 1 centime/l). De plus, le niveau de concurrence structurellement faible rendrait l’évolution des prix incertaine. Enfin, l’aval de la filière est particulièrement sensible socialement et politiquement, avec une capacité de blocage importante. »

2. Le bouclier qualité-prix : un outil limité à améliorer

Le bouclier qualité-prix (BQP) a été évoqué à de nombreuses reprises lors des travaux de la commission. Il s’agit assurément d’un outil au centre des mesures aujourd’hui mises en œuvre pour lutter contre la cherté de la vie dans les Outre-mer.

Instauré par la loi n°2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer, dite « loi Lurel » et régi par l’article L. 410-5 du code de commerce, ce dispositif repose sur la négociation annuelle d’un accord de modération du prix global d’une liste de produits de consommation courante.

Les négociations commencent après un avis émis par l’observatoire des prix, des marges et des revenus du territoire. Elles réunissent les organisations professionnelles du commerce de détail, leurs fournisseurs et le représentant de l’État. Elles doivent aboutir dans un délai d’un mois. L’accord qui en résulte fait l’objet d’un arrêté préfectoral. Les négociations sont annuelles, l’accord devant être signé et publié au recueil des actes administratifs et par voie électronique avant le 1er mars.

Ce dispositif de promotion permanente concerne une centaine de produits très consommés, les distributeurs restant libres du choix de la marque pour chaque article. Une signalétique « BQP » permet d’identifier les produits concernés par ce dispositif.

Ce dispositif ne saurait toutefois être considéré comme totalement satisfaisant. L’ancien ministre, M. Victorien Lurel, le décrivait lors de son audition comme un dispositif « qui certes fonctionne, mais qui pourrait être sérieusement amélioré » ([279]).

Un dispositif qui n’instaure pas de contrôle des prix

L’État refuse de prendre des mesures impératives de contrôle des prix que le code de commerce lui confie pourtant : le code de commerce donne en effet au Gouvernement la possibilité, dans les départements d’outre-mer et après avis public de l’Autorité de la concurrence, d’arrêter les mesures nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements limitant le libre jeu de la concurrence (article L. 410-3) et de réglementer le prix de vente de produits ou de familles de produits de première nécessité (article. L. 410-4).

Or, selon les réponses écrites aux questions adressées par le rapporteur au ministre M. Bruno Le Maire, « l’encadrement des prix est une solution lourde à mettre en œuvre, et qui ne doit l’être que lorsqu’il n’existe pas d’alternative compte-tenu des caractéristiques du marché ou, parfois, de circonstances exceptionnelles. C’est la raison pour laquelle, notamment, le prix des carburants est encadré en Outre-mer. L’encadrement des prix de produits de première nécessité présente l’inconvénient de plafonner les prix pour tous les consommateurs, y compris au bénéfice de ceux dont le niveau de pouvoir d’achat, suffisamment élevé, ne justifie pas une telle mesure. C’est la raison pour laquelle, hormis dans des circonstances exceptionnelles (ex : gel hydroalcoolique pendant la crise sanitaire), il est préférable d’éviter ce type de mesures. Dans le cas des Outre-mer, le bouclier qualité-prix constitue une alternative pragmatique à l’encadrement des prix. »

Le rapporteur s’interroge pourtant sur la différence, en termes de « caractéristiques du marché » ou de « circonstances exceptionnelles », entre les carburants et les produits de première nécessité, notamment alimentaires.

Ainsi, faute de véritable régulation des prix, fut inventé le bouclier qualité-prix (BQP), un mécanisme que Mme Pau-Langevin décrit ainsi : « ce n’est pas vraiment de l’économie administrée, car elle consiste à choisir un certain nombre d’articles essentiels de la vie courante et à obtenir, par une négociation avec les acteurs économiques, des prix relativement bas et contrôlés. » ([280])

En Martinique par exemple, le BQP se présente ainsi :

– un panier de 134 produits pour les grandes surfaces, à 390 euros ;

– un panier de 72 produits pour les moyennes surfaces, à 260 euros ;

– un panier de 35 produits pour les supérettes, à 110 euros.

Le rapporteur relève donc que le prix moyen des produits du BQP martiniquais oscille, selon le panier, entre 2,9 et 3,6 euros. De plus, il tient à souligner que le bénéfice du BQP ne peut s’obtenir qu’en achetant la liste précise des produits qui y sont inclus, ce qu’il juge parfaitement irréaliste.

Les chiffres fournis par le groupe GBH témoignent d’ailleurs d’un succès modeste de ce dispositif, même si ceux-ci varient fortement d’un produit à l’autre :

« – à La Réunion, le BQP, pèse environ 2,5 % du chiffre d’affaires alimentaire (hors marché) au sein de nos hypermarchés et supermarchés ;

« – à la Martinique, le BQP, pèse environ 3 % du chiffre d’affaires alimentaire au sein de nos hypermarchés ;

« – en Guyane, le BQP pèse environ 4,5 % du chiffre d’affaires alimentaire ;

« – en Guadeloupe, le BQP pèse près de 3 % du chiffre d’affaires alimentaire. ».

Lors de son audition, le ministre des Outre-mer a souhaité mettre en avant les récentes évolutions de cet outil : « La méthode de l’Oudinot du pouvoir d’achat n’est plus celle d’un simple bouclier qualité-prix (BQP) fixé une fois par an. » Le BQP a en effet été « [étendu] à d’autres produits, au travers du BQP+. » ([281]) Un « BQP bricolage » a ainsi été créé à La Réunion.

Le rapporteur soutient le principe d’une extension, mais celle-ci reste bien trop limitée pour faire face à la souffrance sociale existante dans les territoires ultramarins.

Une participation au bon vouloir des distributeurs, des négociations fastidieuses

L’article L. 410-5 du code de commerce donne au BQP la forme d’un accord de modération négocié annuellement par le représentant de l’État avec les organisations professionnelles du secteur du commerce de détail et leurs fournisseurs, qu’ils soient producteurs, grossistes ou importateurs. Il concerne donc « le prix global d’une liste limitative de produits de consommation courante ».

Chaque enseigne est donc libre d’y participer ou non. De plus, aucune disposition n’encadre cette « modération » par des objectifs chiffrés.

Dans ces conditions, est-il vraiment étonnant que « le dialogue [soit] assez difficile pour maintenir le panier avec des produits de qualité » ([282]) ? Les distributeurs sont en effet également tentés d’y inclure des produits à faible valeur nutritionnelle ou peu sains. C’est ainsi que l’ancienne ministre Mme Annick Girardin déclarait avoir « demandé, au vu de la liste initiale de produits, que l’on travaille avec des nutritionnistes afin que le dispositif ne favorise pas seulement des produits qui seraient à déconseiller pour la santé » ([283]).

Enfin, la commission d’enquête a pu, au cours de l’audition des responsables de l’OPMR compétents pour ce territoire, se pencher sur la situation toute particulière de Saint-Pierre-et-Miquelon. Sur ce territoire, en effet, « une seule enseigne participe au dispositif du BQP » ([284]).

L’État en retrait

Le dispositif BQP consiste donc pour l’État à solliciter des distributeurs un effort en faveur des consommateurs. Ce faisant, il se dédouane, d’une certaine façon, de sa responsabilité.

Comme le déclarait M. François Hermet : « L’État […] ne fait pas grand-chose concernant le BQP. Son rôle se borne à proposer un dialogue entre les différents acteurs pour les inciter à négocier. En revanche, il n’apporte pas d’aide directe dans le BQP. » ([285])

Pour reprendre les déclarations de M. Bertrand Huby, président de l’observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR) de La Réunion : « Concernant le prix global du panier, nous pourrions éventuellement ajouter un niveau supplémentaire qui porterait sur la fiscalité des produits inclus dans le BQP. » ([286])

Une participation des OPMR laissée au bon vouloir des préfectures

Un avis des OPMR préalable aux négociations est obligatoire, et c’est même parfois le seul avis que les OPMR rendent.

En effet, M. Patrick Plantard, président des observatoires des prix, des marges et des revenus de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, déclarait : « Les OPMR ont pour objet d’analyser le niveau et la structure des prix, des marges et des revenus sur chacun dans cinq territoires et de fournir ainsi aux pouvoirs publics et à la population une information régulière sur leur évolution. » ([287])

En revanche, et alors même qu’ils sont présentés comme les institutions devant être au centre de l’ensemble de la problématique du coût de la vie dans les Outre-mer, la loi n’impose pas d’associer les OPMR aux négociations. Leur participation à la procédure ne tient donc qu’au bon vouloir des préfectures : « Cette information [fournie par les OPMR] passe par un avis rendu dans le cadre du bouclier qualité-prix (BQP), qui précède les négociations menées par la préfecture auxquelles l’OPMR ne participe pas selon les textes. » ([288])

Le rapporteur salue en la matière, la méthode employée par la préfecture de la Martinique et ainsi exposée par Mme Laurence Gola de Monchy : « Nous travaillons de manière étroite avec M. Plantard, que nous faisons venir régulièrement. Nous estimons en effet qu’il est important que le président de l’OPMR soit présent pour valider les travaux que nous réalisons avec l’ensemble de la chaîne de distribution de la Martinique. » ([289])

Ce n’est malheureusement pas le cas de toutes les préfectures : « L’OPMR a été associé au BQP+, avec des degrés de participation différents selon les préfectures. En Martinique, la participation est assez importante, mais elle l’est beaucoup moins en Guyane. En Guadeloupe, cela dépend des intervenants. » ([290])

Le rapporteur estime indispensable la participation des OPMR aux négociations sur le BQP.

L’OPMR serait en outre le meilleur interlocuteur pour recueillir les souhaits des consommateurs sur la définition et la composition du BQP.

Une efficacité remise en cause, y compris par les distributeurs eux-mêmes

Plusieurs personnes auditionnées, notamment les représentants de la société civile et des OPMR, ont souligné les limites de ce dispositif :

« Sur le réel impact du BQP sur les prix, il faut rappeler que le BQP porte sur 3 % simplement des références d’un hypermarché. Le fait de réussir à baisser les prix sur 3 % des références a-t-il un véritable impact sur les prix en général ? Je ne le pense pas. En revanche, le BQP a un rôle social, qui est de permettre à des familles rencontrant des problèmes financiers, du fait de la cherté de la vie, d’avoir un minimum vital de consommation. On s’aperçoit qu’il y a peu de concurrence, en matière de BQP, dans les différentes enseignes. D’une façon plus ou moins évidente, les enseignes s’alignent pour afficher un prix quasiment identique sur les articles constituant ce panier BQP. » ([291])

« Le BQP constitue un outil ; un outil utile à l’urgence sociale. Règle-t-il la question du pouvoir d’achat ? Véritablement, non. Je pense qu’au niveau de notre territoire, il est à un stade qui est plutôt abouti. Le faire évoluer davantage me paraît assez compliqué. En revanche, ce qui peut être utile, et qui a été entrepris cette année, c’est peut-être d’élargir le champ du BQP, qui, jusqu’à présent, était cantonné aux produits alimentaires de première nécessité, pour l’ouvrir davantage sur des services, et notamment, comme tente de le faire le préfet de La Réunion, sur des pièces touchant la sécurité automobile, sachant que cet élément coûte très cher au niveau du pouvoir d’achat, ou sur des matériaux de bricolage, dans le cadre de l’amélioration de l’habitat. » ([292])

« Je me suis préoccupé du bouclier qualité-prix dès mon arrivée. C’était une bonne idée, mais il comporte plusieurs anomalies et il faut complètement le rénover si l’on veut qu’il marche. Selon les sondages – je ne m’engage donc pas sur ce chiffre – le BQP représente entre 1,5 et 2 % du chiffre d’affaires de la grande distribution : il n’est donc pas significatif. Pour qu’il le soit, c’est-à-dire pour qu’il touche un maximum de foyers en difficulté, il faudrait qu’il s’élève à au moins 5 ou 6 % du chiffre d’affaires. Cela permettrait peut-être de toucher entre 10 et 15 % des gens les plus en difficulté. » ([293])

Les critiques les plus étonnantes sont celles qui émanent des distributeurs eux-mêmes :

« Nous participons au bouclier qualité-prix. Je pense que c’est un bon début qui, malheureusement, ne satisfait pas la population en totalité. C’est vrai que cela représente un montant assez important des achats alimentaires, mais le ressentiment de la population est que ce n’est pas suffisant. Ça représente aujourd’hui 134 produits, dont 60 % de fruits et légumes. Les gens en profitent, mais ce n’est pas suffisant. » ([294])

Le groupe Parfait complète ainsi cette déclaration par écrit : « Oui notre enseigne met en œuvre le BQP. Selon les produits cela peut représenter plus de 50 % du chiffre d’affaires de la famille ou de la sous-famille. Toutefois, le nombre de produits n’est pas suffisant pour la population, et de plus malheureusement l’ensemble de la chaine et des intervenants ne participe pas au BQP. »

Le meilleur constat est peut-être celui fait par GBH en réponse aux questions écrites du rapporteur : « Le BQP permet de rassurer le consommateur dans la mesure où cet outil est conçu et contrôlé par l’État. »

Une efficacité qui reste à évaluer

Le rapporteur note que des études sont en cours sur l’efficacité du BQP, selon la directrice générale des outre-mer ([295]) et le ministre de l’économie ([296]).

Il souhaite une large communication du résultat de ces études, afin de pouvoir déterminer les évolutions que devra nécessairement connaître ce dispositif.

Passer d’un dispositif d’autolimitation des prix à une véritable réglementation des prix des produits de première nécessité

Selon l’article L. 410-2 du code du commerce, « une situation de crise, des circonstances exceptionnelles, une calamité publique ou une situation manifestement anormale du marché dans un secteur déterminé » autorisent une intervention de l’État, comme ce fut le cas avec les masques et le gel hydroalcoolique pendant la crise de la Covid-19.

Comme l’ont démontré les développements du présent rapport, le fonctionnement du marché de la distribution alimentaire Outre-mer est, pour votre rapporteur, manifestement anormal. Dans ce cadre, il revient à l’État de prendre ses responsabilités et de mettre en place un dispositif de blocage des prix sur les articles de première nécessité.

En Polynésie française, aux termes de la loi du pays n° 2022-44 du 19 décembre 2022, les produits de première nécessité (produits ou services nécessaires à la vie courante des ménages et/ou à la santé des personnes et/ou à la lutte contre une calamité naturelle) et les produits de grande consommation (produits ou services habituellement utilisés dans la vie courante et destinés aux ménages) sont identifiés dans une liste réglementaire et se caractérisent par l’encadrement de leur prix :

– soit par la fixation d’un prix plafond (exemple : la baguette à 60 francs CFP) ;

– soit en réglementant la marge maximale en valeur absolue.

Pour le rapporteur, il conviendrait de transposer ce dispositif à l’ensemble des marchés de la distribution en Outre-mer.

3. Certains outils prévus par les lois Lurel et Bareigts n’ont pas été utilisés

Les pouvoirs publics ont délibérément choisi de ne pas mettre en œuvre un certain nombre d’outils à leur disposition, qui auraient pourtant pu leur permettre de juguler la hausse des prix.

C’est ce que constate, avec amertume, le délégué interministériel à la concurrence dans les Outre-mer, M. Francis Amand : « Un article de la loi Lurel qui traite du BQP spécifie que lorsque le préfet n’est pas satisfait de la négociation ou du résultat de la négociation, il peut imposer des choses. Pourquoi ne le faites-vous pas ? Essayez d’utiliser tous les outils de la loi Lurel. Cela n’a pas été utilisé. De même, le tarif de gros n’a pas été utilisé. L’injonction structurelle n’a pas été utilisée. La réécriture de différents articles de la loi Lurel pourrait les rendre plus efficaces. » ([297])

L’ancienne ministre Mme Erika Bareigts faisait elle, lors de son audition, le constat de l’échec de ce qui avait été présenté comme un small business act ultramarin, c’est-à-dire de la possibilité pour les acheteurs publics, consacrée par l’article 73 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle Outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite « loi Érom », de « réserver jusqu’à un tiers de leurs marchés aux petites et moyennes entreprises locales » : « Nous avons intégré dans la loi Érom la mesure expérimentale de la « stratégie du bon d’achat » (SBA) à destination des 90 % de TPE et PME qui constituent notre tissu économique, afin de leur faire une place au sein de la commande publique. Malheureusement, cette mesure n’a pas été reconduite. Cependant, malgré ses imperfections, elle a permis d’ouvrir un chemin, qui doit se poursuivre. En effet, si ces entreprises n’ont pas la possibilité de travailler grâce à la commande publique, elles demeureront fragiles. Et si elles restent fragiles, elles [ne] pourront augmenter ni les salaires, ni leur nombre de leurs salariés. » ([298])

Quant à l’article 63 de cette même loi, qui permettait au préfet pour une durée de cinq ans, à Mayotte et en Guyane, de négocier chaque année avec les grandes et moyennes surfaces présentes sur le territoire un tarif professionnel maximal pour leur activité de gros, il est répondu par écrit aux questions écrites du rapporteur à M. Bruno Le Maire que « l’autorité préfectorale, qui pouvait mettre en œuvre ce dispositif expérimental spécifique dans ces deux départements, n’a pas identifié de nécessité d’activer le mécanisme évoqué » ([299]).

B. Le droit de la concurrence : un levier À restaurer

Comme le rappelle Johanne Peyre, présidente de l’Autorité polynésienne de la concurrence, « À mon sens, la façon la plus rapide et efficace pour favoriser une baisse des prix est d’ouvrir à la concurrence. » ([300])

1. Des règles nationales régulièrement mises en œuvre sans distinction dans les marchés ultramarins aux caractéristiques distinctives

Régis par l’article 73 de la Constitution, les DROM relèvent, conformément au principe d’identité législative, du droit national de la concurrence et de l’Autorité nationale de la concurrence.

Cela est également le cas, quoiqu’ils ressortent de l’article 74 de la Constitution, de la plupart des collectivités d’outre-mer, dans la mesure où le droit de la concurrence n’est pas au nombre des matières relevant des domaines de compétences attribués à ces collectivités par chacune des lois organiques statutaires qui leur sont applicables.

En revanche, la Polynésie française, relevant, comme exposé supra, d’un régime de spécialité organique quasi-total, fixe ses propres règles en matière de concurrence, regroupées dans un code de la concurrence local ([301]). Elle a également mis en place une Autorité polynésienne de la concurrence autonome.

En ce qui concerne le droit de la concurrence européen, il est applicable dans les régions ultrapériphériques faisant partie du marché unique ; il n’est pas applicable dans les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) ([302]), sauf lorsque des pratiques ou des concentrations auraient des effets au sein du marché européen.

Malgré une réelle activité des institutions compétentes en matière de concurrence, l’Outre-mer mérite mieux

« J’ai le sentiment que de nombreux dossiers [de l’Autorité de la concurrence] concernent l’Outre-mer. En revanche, il peut y avoir une forme de déception dans les résultats. » ([303])

L’activité des organismes chargés de garantir la concurrence dans les territoires ultramarins est réelle, et porte sur de nombreux domaines de l’économie : télécommunications, produits de grande consommation, bâtiments et travaux publics, manutention portuaire, pêche et aquaculture, etc.

L’Autorité de la concurrence a ainsi rendu depuis sa création en 2008 :

– 29 décisions en matière de pratiques anticoncurrentielles, pour un montant total d’amende de plus de 162 millions d’euros ;

– une décision pour non-respect d’engagements, une décision pour obstruction à l’enquête et une décision pour réalisation anticipée d’une opération de concentration, pour un montant total d’amende de 7,3 millions d’euros ;

– 10 décisions relatives à l’interdiction des accords exclusifs d’importation, pour un montant total d’amende de plus 2,3 millions d’euros ;

– 68 décisions en contrôle des concentrations, dont 18 décisions d’autorisation assorties d’engagements et une décision d’autorisation assortie d’injonctions ;

– 16 avis, dont 2 avis « transversaux » qui livrent un diagnostic général sur le fonctionnement de la concurrence dans les DROM, et 14 avis plus sectoriels et/ou portant sur des projets de textes de nature réglementaire.

En ce qui concerne la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (Dgccrf), les indices de pratiques anticoncurrentielles (point de départ d’une décision) qu’elle a établis en 2022 dans les Outre-mer représentaient 18 % du total national. Sur la période 2019-2022, le taux de mise en enquête des indices de pratiques anticoncurrentielles dans les Outre-mer (26,2 %) est supérieur à la moyenne nationale (16,45 %) ([304]).

Toutefois, force est de constater que ces institutions ne sont aujourd’hui pas en mesure de faire cesser durablement les atteintes à la concurrence, alors qu’elles sont l’une des causes du renchérissement des produits et services proposés aux ultramarins.

En effet, la situation de ces territoires est particulière, comme le constatait l’Autorité elle-même en 2009 :

« [L]’étroitesse des marchés ultramarins conduit les entreprises locales à concentrer leurs moyens de production et de commercialisation afin d’accroître leur efficacité productive. Toutefois, ce processus de concentration peut également s’effectuer au détriment de l’intensité concurrentielle. […] Ainsi que le remarque l’OCDE, le nombre limité d’acteurs sur la plupart de ces marchés étroits peut également faciliter le maintien de cartels et d’arrangements collusifs : les interactions répétées entre ce petit nombre d’acteurs réduit en effet la nécessité d’arrangements contractuels détaillés nécessaires pour soutenir la mise en œuvre d’une entente. » ([305])

Autrement dit, dans les Outre-mer, « l’étroitesse du marché local et la barrière naturelle constituée par l’éloignement géographique ne favorisent pas la concurrence, [et] on y trouve donc des marchés très concentrés, avec des situations facilitées de collusion » ([306]).

Face à ces spécificités structurelles et généralisées de la question de la concurrence dans les Outre-mer, l’action de l’Autorité de la concurrence dans ces territoires ne peut qu’être globale, spécifique, adaptée, et donc différente de celle menée dans l’Hexagone.

Ce n’est pas le cas aujourd’hui : pour l’Autorité, les territoires ultramarins semblent être des territoires « un peu différents », mais pas au point, toutefois, de concevoir que les questions de concurrence y sont sensiblement différentes de celles à l’œuvre dans l’Hexagone, et que l’application du droit de la concurrence doit, en conséquence, être aussi sensiblement différente.

La stratégie Outre-mer de l’Autorité de la concurrence – comme d’ailleurs celle de la Dgccrf – reste aujourd’hui presque intégralement à construire, que ce soit dans son action ou dans son organisation.

De plus, de nombreux outils visant à lutter contre les atteintes à la concurrence semblent peu utilisés.

2. Un droit partiellement spécifique aux Outre-mer, mais dont certains dispositifs restent méconnus et trop peu utilisés

a. L’injonction structurelle : un outil puissant pour agir en amont, à condition de disposer d’assez d’informations

Une procédure « puissante » spécifique aux Outre-mer qui prouve leur spécificité au regard de la question de la concurrence

Créée par la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux Outre-mer, dite « loi Lurel », l’injonction structurelle est un dispositif inscrit à l’article L. 752-27 du code de commerce, permettant à l’Autorité de la concurrence d’enjoindre à une entreprise ou à un groupe d’entreprises, détenant une position dominante qui soulève des préoccupations de concurrence, de modifier, compléter ou résilier des accords voire, s’il s’agit du seul moyen permettant de garantir une concurrence effective, de céder des actifs.

Cette procédure, spécifique aux Outre-mer entrant dans le champ de compétence de l’Autorité de la concurrence nationale, s’exerce « eu égard aux contraintes particulières de ces territoires découlant notamment de leurs caractéristiques géographiques et économiques ». Les préoccupations de concurrence soulevées du fait de la position dominante doivent résulter de la pratique « de prix ou de marges élevées […] en comparaison des moyennes habituellement constatées dans le secteur concerné ». Autrement dit, l’existence dans la loi du dispositif de l’injonction structurelle est le témoignage même de la spécificité des Outre-mer au regard de la question de la concurrence, mais plus encore d’une probabilité accrue, de ce fait, que ces territoires connaissent un coût de la vie plus élevé que dans l’Hexagone. Pour cette raison, l’article L. 752-26 alors en vigueur, permettant à l’Autorité d’agir, sur l’ensemble du territoire, en cas d’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique, n’apparaissait ni suffisant ni efficace dans les économies ultramarines.

Dans le détail, la procédure de l’injonction structurelle est ainsi décrite par l’Autorité de la concurrence elle-même :

« L’Autorité adresse un rapport motivé à l’entreprise ou au groupe d’entreprises détenant une position dominante, si elle constate d’une part, que cette concentration excessive porte atteinte à une concurrence effective dans la zone considérée et, d’autre part, que cette atteinte se traduit, dans la même zone, par des prix ou des marges élevés en comparaison des moyennes habituellement constatées dans le secteur économique considéré. Dans le cas où l’atteinte à une concurrence effective perdurerait, l’Autorité a la possibilité, par une décision motivée, d’enjoindre aux acteurs concernés de modifier, de compléter ou de résilier les accords et actes à l’origine des prix ou marges élevés constatés et de procéder à la cession d’actifs si cette mesure est la seule à même de garantir une concurrence effective. En cas d’inexécution de ces injonctions, l’Autorité dispose d’un pouvoir de sanction. » ([307])

Plus simplement, « l’injonction structurelle […] permet à l’Autorité de contraindre une enseigne à céder des magasins » ([308]).

Un outil fort, à l’image des ambitions de la loi Lurel et de la commission d’enquête

L’injonction structurelle est un dispositif particulièrement fort, constituant, selon les mots de M. Victorin Lurel, alors ministre des Outre-mer, lors de la présentation de la loi précitée devant le Sénat, « l’échelon ultime d’une grille de sanctions » ([309]). Il consiste en effet, d’une certaine façon, à prendre ex ante – sur la base de préoccupations de concurrence liées à une position dominante, et non d’abus avérés de cette position dominante – des mesures semblables à celles pouvant être imposées aux entreprises dans le cadre d’une procédure de contrôle des concentrations ou de sanction de pratiques anticoncurrentielles. Pour cette raison, cette forme de « responsabilité sans faute » a fait l’objet de fortes critiques, y compris de la part de la doctrine.

L’intention du Gouvernement était claire, et proche des constatations qui sont celles du rapporteur à l’issue des travaux de la présente commission d’enquête. C’est pourquoi il n’est pas inutile de revenir aux propos qui furent, en 2012, lors de la première lecture du texte précité devant l’Assemblée nationale, ceux du ministre M. Victorin Lurel pour décrire précisément l’esprit de cette mesure, en expliquer le dispositif et exposer en quoi la structure économique des Outre-mer la rend absolument nécessaire. Bien au-delà, le ministre exprimait alors un constat lucide des mécanismes à l’œuvre derrière la question des marges et des prix excessifs en Outre-mer :

« Tout d’abord, veut-on sanctionner un comportement ou une structure de marché ? Aucun doute ne doit subsister, il n’est pas question de sanctionner une simple structure de marché. Pour être très clair, sanctionner un distributeur parce qu’il a plus de 50 % de parts de marché ou deux distributeurs parce qu’ils sont les seuls sur le marché et que nous préférerions qu’ils soient trois, ce n’est pas l’objet du texte.[…]

« Seul un comportement bien caractérisé est en cause : celui d’une entreprise en position dominante qui ne craint l’arrivée d’aucun concurrent compte tenu de l’étroitesse du marché et qui exploite sa rente de monopole au détriment de populations captives et souvent désargentées. C’est fréquemment le cas dans les Outre-mer.

« Deuxièmement, ce comportement est-il un abus de dominance ou une infraction qui sanctionne un comportement de rente ? Vous l’avez compris, l’article L. 752-26 du code de commerce est entièrement bâti autour de la notion d’abus de position dominante ; il est inappliqué […] et probablement inapplicable, comme le reconnaît l’Autorité de la concurrence. En effet, les abus par marges excessives sont soumis par la jurisprudence à un test très sévère, pour une raison simple : le juge considère que, si les marges sont confortables, des concurrents se précipiteront pour en profiter. Mais cela ne se passe pas ainsi dans les petits marchés d’Outre-mer où les barrières à l’entrée sont fortes : éloignement, faible population, rareté du foncier, montants de la mise initiale… Donc, dans l’Outre-mer, on peut jouir de sa rente de monopole, l’histoire l’a démontré et le présent le démontre encore. »

« Revenir à la notion d’abus, sous quelque forme que ce soit, est la garantie de l’échec. […] Le Gouvernement veut un texte applicable […]

« Nous ne visons donc que ce comportement précis : celui d’une enseigne qui pratiquerait des prix bas si elle se trouvait en situation de concurrence et qui, du fait de sa dominance, se permet de pratiquer des prix beaucoup plus élevés. Cela existe partout dans les Outre-mer. […]

« Troisièmement, doit-on viser les prix ou les marges, ou bien les deux ? […] Nous avons choisi de viser les deux pour des raisons pratiques évidentes.

« La rente de monopole, c’est la marge abusive. Or, tous nos débats le montrent, les prix sont élevés. Est-ce justifié ? Comment le savoir sans des investigations sérieuses sur les coûts et les marges ?

« Il faut donc viser les prix, car les prix élevés se détectent facilement, mais il ne faut pas s’en tenir aux seuls prix. Il importe d’aller jusqu’à la révélation de marges élevées, car c’est par cette seconde étape que l’on démontre une rente.

« Sans test de prix, on ne détecte rien ; sans test de marge, on ne prouve rien. Il faut donc garder les deux et se donner les moyens d’agir. […]

« Le fond de l’affaire, chacun l’a bien compris, est facile à résumer : les acteurs, en particulier de la grande distribution, savent que l’article L. 752-26 du code de commerce qui sanctionne les abus de position dominante n’est pas applicable, mais ils commencent à se dire que notre article L. 752-27 risque de l’être et qu’il va exercer une réelle pression pour dissuader de pratiquer des prix et des marges de rente. Si tel était le cas, notre objectif serait atteint. » ([310])

Un article rendu inapplicable dans les faits par des modifications apportées par la loi Macron, puis rétabli dans sa version d’origine à la demande de l’Autorité de la concurrence

Cette intention claire n’a néanmoins pas préservé l’article L. 752-27 de plusieurs modifications.

En effet, la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », a créé un dispositif d’injonction structurelle unique, applicable aux Outre-mer comme à l’Hexagone, soumis toutefois à des conditions plus restrictives : une entreprise placée dans une situation de concentration excessive parce qu’elle est, d’une part, en situation de position dominante et qu’elle détient, d’autre part, une part de marché supérieure à 50 % peut faire l’objet d’une injonction si elle est à l’origine d’une atteinte à la concurrence effective.

Si ce dispositif unifié entendait s’inspirer de celui jusqu’alors en vigueur dans les seuls Outre-mer, la conséquence de son adoption s’est traduite, pour ces territoires ultramarins, par une restriction des conditions. En effet, pour mettre en jeu l’injonction structurelle, une « préoccupation de concurrence ne suffisait plus » : une « atteinte à la concurrence effective » devait être démontrée.

Toutefois, le volet hexagonal de ce dispositif a été censuré par le Conseil constitutionnel, lors de son examen a priori, pour cause d’atteinte excessive à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété ; il n’est donc jamais entré en application ([311]). Seul est resté le volet ultramarin, dans cette nouvelle rédaction plus restrictive.

Se prononçant sur cette nouvelle rédaction de cette procédure Outre-mer, l’Autorité de la concurrence, dans son avis de 2019 ([312]), a estimé que ce dispositif, s’il apparaissait « particulièrement adapté pour permettre la remise en cause de situations acquises », était désormais devenu trop restrictif : d’après l’Autorité, ces nouvelles conditions « apparaissent extrêmement difficiles à remplir en pratique et entravent la capacité de l’Autorité à faire usage de son pouvoir d’injonction, quand bien même la situation particulière de la concurrence le justifierait ». Elle recommandait donc de « revenir à deux conditions cumulatives inspirées du dispositif initial », ce que le législateur a fait par la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière, dite « loi Ddadue ». Cette nouvelle rédaction étend par ailleurs au commerce de gros ce dispositif, initialement limité au commerce de détail.

Un dispositif pourtant inappliqué par l’Autorité de la concurrence, qui émet une « réserve » à son égard

L’Autorité de la concurrence a donc eu gain de cause et dispose à nouveau de cet outil puissant qu’est l’injonction structurelle pour agir sur les économies ultramarines lorsque leur situation au regard du droit de la concurrence le nécessite.

Cela a-t-il été le cas ? Répondant par écrit aux questions du rapporteur, l’Autorité déclare que « le pouvoir d’injonction structurelle n’a pas encore été mis en œuvre à ce jour ». Elle ajoute qu’elle « n’hésitera pas à y recourir si les conditions légales sont réunies », mais ne l’a pas fait dans les « dix dossiers d’injonction structurelle [qu’elle a] traités » ([313]).

N’y aurait-il donc jamais eu de situation réunissant les conditions nécessaires pour faire usage de cette disposition ? Si tel est le cas, comment comprendre la demande de l’Autorité, formulée en 2019, de disposer d’un outil utilisable, en assouplissant ses conditions de mise-en-œuvre pour revenir à la rédaction de 2012 ? Le rapporteur note évidemment les rappels de l’Autorité quant au standard de preuve élevé exigé, au caractère strictement proportionné des mesures ordonnées et à l’exigence d’une procédure contradictoire, mais relève que ce haut niveau d’exigence n’est pas exceptionnel dans le domaine du droit de la concurrence.

Comment s’explique, dès-lors, cette autocensure, ce manque d’ambition de l’Autorité de la concurrence ou, pour reprendre les mots de Benoît Cœuré lui-même lors de son audition, cette « réserve » ([314]) ? Pourquoi l’Autorité se prive-t-elle d’un outil aussi puissant ?

Un outil nécessitant de disposer d’informations nombreuses et précises

Le rapporteur reconnait les difficultés matérielles inhérentes à la mise en œuvre de l’injonction structurelle. Outre la caractérisation d’une situation de position dominante, un travail statistique permanent de suivi des prix et des marges est en effet nécessaire pour détecter les chiffres s’éloignant de la moyenne, ce que la Dgccrf ne fait pas, même si ce service met tout en œuvre pour détecter les endroits et les secteurs où une telle enquête, ponctuelle, peut s’avérer nécessaire.

Interrogé sur ce point, le professeur Walid Chaiehloudj propose d’instaurer, pour les entreprises ultramarines – ou certaines d’entre-elles – une obligation annuelle de relevé et de notification des prix et des marges ([315]). Le rapporteur salue cette proposition, qu’il accompagne d’un rappel de la nécessité de consacrer davantage de moyens humains à l’action en faveur de la concurrence dans les Outre-mer. Face aux limites matérielles, les autorités doivent faire preuve d’un réel volontarisme.

Un outil au cœur d’une controverse juridique qui doit être dépassée

La question des limites juridiques est plus sensible. Les arguments évoqués par M. Benoît Cœuré lors de son audition sont de plusieurs ordres.

Le président de l’Autorité de la concurrence fait tout d’abord référence à la censure du Conseil constitutionnel de 2015, laquelle n’a, toutefois, pas concerné les dispositions relatives à l’Outre-mer. Au contraire : dans son commentaire de cette décision, le Conseil constitutionnel rappelle son approche différente, dans une précédente décision concernant la Nouvelle-Calédonie ([316]), au regard « de la situation particulière de la concurrence dans certains secteurs économiques » de ce territoire, où il existe une procédure d’injonction structurelle en cas de « préoccupations de concurrence ». Cette décision a d’ailleurs été évoquée en ces termes, lors de son audition, par la professeure Carine David : « On sait également, parce que le Conseil constitutionnel a pu le dire à l’occasion d’une décision relative à une loi du pays sur la concurrence en Nouvelle-Calédonie, que l’on peut déroger, pour les collectivités, notamment ultramarines, au droit commun, pour tenir compte de spécificités du marché local. » ([317])

Pour M. Matthieu Buchberger, maître de conférences à l’Université de Paris-Panthéon-Assas, le Conseil constitutionnel a, par cette décision, « consacré la validité » de l’injonction structurelle en « prenant en compte le particularisme de ces petites économies » ([318]).

Le commentaire de la décision par le Conseil constitutionnel salue d’ailleurs, dans une note de bas de page sans doute pas totalement anodine, le « soin » pris par le législateur de 2015 à préciser dans le code de commerce que le dispositif applicable Outre-mer se justifie « eu égard aux contraintes particulières de ces territoires découlant notamment de leurs caractéristiques géographiques et économiques » ([319]).

Ces éléments ne suffisent bien entendu pas à garantir la constitutionnalité de cette mesure. Ils semblent néanmoins attester de ce que le Conseil constitutionnel pourrait considérer la situation spécifique des Outre-mer comme justifiant des atteintes plus importantes que dans l’Hexagone à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété au nom du droit de la concurrence, notamment sous la forme de l’injonction structurelle. Le rapporteur n’a par ailleurs aucun doute sur le fait que la rédaction actuelle de l’article L. 752-27 a été élaborée avec le plus grand soin, puisque les responsables de la Dgccrf lui ont déclaré, lors de leur audition, avoir « joué un rôle clé dans les travaux de conception [et] de rédaction » ([320]).

En 2020, dans un avis relatif à la concentration des marchés et à la concurrence en Corse ([321]), l’Autorité de la concurrence manifestait d’ailleurs son enthousiasme à l’égard du dispositif d’injonction structurelle dans sa rédaction issue de la loi Ddadue, en écartant toute préoccupation d’inconstitutionnalité. Elle proposait non seulement l’extension de ce dispositif à la Corse, mais également « dans des territoires métropolitains présentant des caractéristiques géographiques et économiques similaires, également susceptibles d’y affecter le fonctionnement de la concurrence locale » car toute portion du territoire où existent des « caractéristiques particulières justifiant le renforcement de l’injonction structurelle » nécessite que les pouvoirs publics mettent en application cet article pour rétablir les conditions d’une concurrence effective et in fine limiter les marges au profit du consommateur.

Une nécessaire mise en application de l’injonction structurelle dans les territoires ultramarins

Cet outil ne peut être mis en œuvre sur la seule base de présomptions, il est nécessaire de disposer de données et d’analyses qui convaincront non seulement l’Autorité de la concurrence, mais également les juges qui pourront être saisis en appel. Comme le rappelait le président Benoit Cœuré : « Les standards de preuve, qui sont européens et dictés par la jurisprudence, sont très élevés, presque tous les dossiers vont en appel et en cassation, et nous avons en face de nous des entreprises et des avocats en général très inventifs et très compétents. Nous devons donc rassembler une très grande masse de preuves, ce qui prend beaucoup de temps et ne nous permet pas d’avoir simultanément un très grand nombre de dossiers à l’instruction. » ([322])