rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (n°443). — Synthèse - commentaires des articles - Annexes

II. le dispositif proposÉ PAR LE SÉNAT

L’article 11 decies reprend les dispositions de la proposition de loi en faveur du développement raisonné de l’agrivoltaïsme adoptée en première lecture par le Sénat le 20 octobre 2022.

Ne figurant pas dans le projet de loi initial, cet article a été créé en commission par le Sénat par l’adoption de trois amendements identiques (n° COM-361 du rapporteur M. Patrick Chauvet, n° COM-228 de M. Franck Menonville et n° COM-240 de M. Jean-Pierre Decool).

Deux amendements ont été adopté, en outre, en séance publique : l’un présenté par M. Christian Redon-Sarrazy (n° 511) intégrant une évaluation des moyens de contrôle et de sanction parmi les modalités d’application de la définition de l’agrivoltaïsme ; l’autre proposé par M. Stéphane Demilly (n° 388) mentionnant la nécessité pour les installations des serres, des hangars et des ombrières à usage agricole supportant des panneaux photovoltaïques de correspondre à l'exercice effectif d'une activité agricole, pastorale ou forestière.

L’article 11 decies tel qu’il a été transmis à l’Assemblée nationale correspond donc, à l’exception des deux amendements adoptés en séance, aux dispositions de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 20 octobre 2022 ([112]). Cherchant un équilibre entre encouragement du développement de la filière et protection de l’activité agricole sur les parcelles concernées, l’article propose une définition juridique de l’agrivoltaïsme, lui assigne un objectif stratégique, lui applique certains dispositifs de soutien public, soumet la construction de certaines de ces installations à la constitution de garanties financières spécifiques et consolide le dialogue local préalable à cette construction.

1. L’inscription du développement de l’agrivoltaïsme parmi les objectifs de la politique énergétique nationale

Le 1° du I de l’article 11 decies, complétant l’article L. 100-4 du code de l’énergie, ajoute parmi les objectifs de la politique énergétique nationale visant à répondre à l’urgence écologique et climatique l’encouragement de la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques. Cette production doit être conciliée avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles.

L’article L. 141-2 du même code décrit les différents volets de la programmation pluriannuelle de l’énergie fondée sur des scénarios de besoins énergétiques associés aux activités consommatrices d'énergie, reposant sur différentes hypothèses d'évolution de la démographie, de la situation économique, de la balance commerciale et d'efficacité énergétique. Dans le cadre du volet consacré au développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération, le projet de loi précise qu’une évaluation du potentiel des installations agrivoltaïques doit être effectué.

2. Une définition légale des installations agrivoltaïques

Le 2° du I de l’article 11 decies crée un article L. 314-36 au sein du code de l’énergie, qui fixe la définition des installations agrivoltaïques. Cette définition doit permettre de concilier développement de la filière et priorité de la production agricole.

Aux termes de cet article, est considérée comme une installation agrivoltaïque une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils permettent de maintenir ou de développer durablement une production agricole. Elle doit apporter directement à la parcelle agricole au moins un des services énumérés ci-après, en garantissant à un agriculteur actif une production agricole significative et un revenu durable en étant issu. Un décret en Conseil d’État, pris après consultation de la Commission de régulation de l’énergie, des organisations professionnelles agricoles et de l’assemblée permanente des chambres d’agriculture détermine les modalités d’application de cet article.

Les services pouvant être rendus par l’installation agrivoltaïque sont les suivants :

1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques, dont les critères sont définis par le décret précité et peuvent notamment comprendre l’amélioration du potentiel agronomique de la parcelle agricole, des pratiques d’utilisation des sols, de l’avifaune, de l’écosystème agricole ou du bilan carbone ;

2° L’adaptation au changement climatique ;

3° La protection contre les aléas ;

4° L’amélioration du bien-être animal.

En revanche, ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un de ces services ou une atteinte limitée à deux de ces services.

De même, ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes :

1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole. Cette notion est définie dans le cadre du décret précité et peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol, en tenant compte de l’article 4 du règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 ([113]) .

2° Elle n’est pas réversible.

Le décret d’application de cet article devra prévoir les modalités de suivi et de contrôle des installations, évalue les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir et établit les sanctions en cas de manquement.

En outre, afin d’éviter le développement de projets dits « alibis » ([114]) , le Sénat a adopté en séance publique un amendement (n° 388) de M. Stéphane Demilly précisant que l’installation des serres, hangars et ombrières à usage agricole supportant des panneaux photovoltaïques correspond à une nécessité liée à l’exercice effectif d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative, afin de garantir la primauté de l’activité agricole.

3. Application aux installations agrivoltaïques de dispositifs de soutien inscrits dans le code de l’énergie

a. L’obligation d’achat (art. L. 314-2 et L. 314-37 du code de l’énergie)

Le 2° du I de l’article 11 decies modifie l’article L. 314-2 du code de l’énergie pour permettre aux installations agrivoltaïques, sous certaines conditions, de bénéficier à plusieurs reprises d’un contrat d’obligation d’achat.

L’article L. 314-37 applique à ces installations l’obligation d’achat, dès lors que leur seuil de puissance est inférieur à 1 MW. Le seuil est porté à 6 MW lorsqu’elles sont détenues en intégralité par des petites ou moyennes entreprises ou portées par des communautés d’énergie renouvelable ([115]). Cet article est applicable à compter de la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le même article L. 314-37 lui ayant été notifié comme étant conforme au droit de l’Union européenne.

b. Critères spécifiques pour la participation à la procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10 du code de l’énergie

L’article L. 311-10 du code de l’énergie prévoit que lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l’autorité administrative peut recourir à une procédure de mise en concurrence dont les modalités sont définies par décret en Conseil d'État.

L’article L. 311-10-1 fixe certains critères permettant de désigner le candidat retenu, notamment la qualité de l’offre, y compris la valeur technique, les performances en matière de protection de l’environnement, l’efficacité énergétique et le caractère innovant du projet.

Dans le cas des installations agrivoltaïques, le projet de loi prévoit que l’appréciation du critère de la qualité de l’offre prend en compte, en lieu et place du caractère innovant des projets, leur contribution à la production agricole significative, au revenu durable en étant issu ou aux services mentionnés au II de l’article L. 314-36.

c. Éligibilité des installations agrivoltaïques aux aides attribuées au titre de la politique agricole commune (PAC)

L’article 11 decies insère un article L. 314-39 au sein du code de l’énergie qui dispose que la présence d’installations agrivoltaïques sur des surfaces agricoles déclarées au titre du régime des paiements directs de la politique agricole commune (PAC) ([116]) ne fait pas obstacle à leur éligibilité à ces paiements directs.

d. Garanties financières nécessaires au démantèlement et à la remise en état du site attachées à ces installations

L’article L. 314-41 créé par le projet de loi dispose que les installations agrivoltaïques dont la limite de puissance installée est supérieure à 1 MW peuvent être soumises par l’autorité administrative à la constitution des garanties financières nécessaires au démantèlement et à la remise en état du site. Un décret en Conseil d’État doit encadrer l’application de cette disposition.

4. Consolidation du dialogue local autour des installations agrivoltaïques

L’article L. 314-40 du code de l’énergie prévoit que la demande d’autorisation d’une installation agrivoltaïque fait l’objet, de la part de l’autorité administrative saisie, d’une information sans délai du maire de la commune et du président de l’établissement public de coopération intercommunale concernés, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État.

Dans les communes soumises au règlement national d’urbanisme (RNU), l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme dispose que sont autorisées « les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées ». Le II de l’article 11 decies assimile les installations agrivoltaïques à cette catégorie de constructions et d’installations. Le même II modifie également l’article L. 111-5 du même code, prévoyant la consultation systématique des CDPENAF pour le développement d’installations agrivoltaïques ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole dans les communes soumises au RNU.

L’article L. 151-11 du même code est complété pour assimiler les installations agrivoltaïques au même type de constructions ou installations. Il est, en outre, prévu que les projets d’installations agrivoltaïques soient préalablement soumis pour avis par l’autorité administrative compétente de l’État à la CDPENAF, qui peut proposer aux collectivités territoriales, aux professionnels des secteurs de l’agriculture et de l’énergie ainsi qu’aux représentants de l’État d’élaborer une charte départementale non contraignante.

Dans la même perspective, dans le cas des communes ou EPCI soumises à une carte communale (CC), l’article L. 161-4 du code de l’urbanisme est complété pour préciser que les installations agrivoltaïques sont considérées comme des constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole. Elles sont également soumises à l’avis de la CDPENAF.

Il est également prévu que les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) fixent les objectifs relatifs aux installations agrivoltaïques (art. L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales), de même que le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (art. L. 222-1 du code de l’environnement), par zones géographiques, et que le plan climat-air-énergie territorial (art. L. 229-26 du code de l’environnement). Ces dispositions s’appliquent à compter du premier renouvellement de ces schémas ou plans effectué après la publication de la loi.

En outre, l’article L. 112-1-3 du code rural et de la pêche maritime est modifié pour prévoir qu’à l’instar des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie agricole, les projets d’installations agrivoltaïques fassent l’objet d’une étude préalable comprenant au minimum une description du projet, une analyse de l'état initial de l'économie agricole du territoire concerné, l'étude des effets du projet sur celle-ci, les mesures envisagées pour éviter et réduire les effets négatifs notables du projet ainsi que des mesures de compensation collective visant à consolider l'économie agricole du territoire établie par le maître d’ouvrage.

Enfin, l’article 11 decies confie à l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) une mission de suivi statistique des installations agrivoltaïques.

Le dernier alinéa de l’article comporte un gage classique créant une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs afin de compenser la perte de recettes résultant pour l’État des dispositions de cet article.

III. les modifications APPORTÉES par la commission

La commission a adopté sept amendements du Gouvernement procédant à la suppression d’alinéas, avec l’assentiment du rapporteur M. Éric Bothorel :

– L’amendement CE1030 supprime l’inscription du développement de l’agrivoltaïsme parmi les objectifs de la politique énergétique de la France (alinéas 2 et 3), au motif que l’article L. 100-4 du code de l’énergie n’a pas vocation à énumérer de manière exhaustive l’ensemble des objectifs et sous-objectifs de la stratégie dont il fixe les grands traits ;

– Les amendements CE1095 et CE1096 suppriment le dispositif d’obligation d’achat (OA) et la procédure de mise en concurrence spécifiquement prévues pour les installations agrivoltaïques, soulignant que des dispositifs d’aide existent déjà et pourraient être adaptés en cas de besoin (suppression des alinéas 5, 20 à 23 et 46 et 47) ;

– L’amendement CE1172 supprime la référence à l’article 4 du règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) pour la définition de l’activité agricole principale (alinéa 19), qui doit être encadrée par décret ;

– L’amendement CE1100 supprime la précision relative à la compatibilité entre les installations agrivoltaïques et l’éligibilité aux aides de la politique agricole commune (alinéa 24). Cette mention, en effet, n’a pas sa place dans un article du code de l'énergie mais bien dans les textes réglementaires qui permettront l'application du plan stratégique national (PSN) de la France pour la prochaine PAC 2023-2027 ;

– L’amendement CE1101 supprime l’obligation d’information systématique et obligatoire des maires des communes concernées par l’implantation d’une installation agrivoltaïque (alinéa 25), déjà prévue dans le droit actuel. Même lorsque la demande est ensuite instruite par un centre instructeur mutualisé ou par l’État, pour la plupart projets de production d’énergie, un dépôt de l’autorisation d’urbanisme en mairie a lieu, dans le cadre du « guichet unique ». De plus, aux termes de l’article R. 423-72 du code de l’urbanisme, la consultation du maire, lorsque la décision d’autorisation d’urbanisme est de la compétence de l’État, est obligatoire ;

– L’amendement CE1097 (alinéas 38 à 42) supprime l’objectif fixé en matière de développement de l’agrivoltaïsme dans la programmation pluriannuelle de l’énergie, afin de ne pas multiplier les objectifs et sous-objectifs par filière dans ce cadre ;

– Enfin, l’amendement CE1098, qui supprime les alinéas 44 et 45, retire la mention confiant à l’Ademe le suivi statistique des installations agrivoltaïques, cette mission s’inscrivant déjà pleinement dans les attributions de l’agence.

La commission a, en outre, adopté un amendement CE608 de

Mme Anne-Laurence Petel pour préciser que les installations permettant non seulement de maintenir ou de développer mais aussi de créer durablement une production agricole pouvaient être considérées comme répondant à la définition de l’agrivoltaïsme fixée à l’article L. 314-36 du code de l’énergie.

Trois amendements identiques CE858 de Mme François Buffet (RE), CE908 de M. Max Mathiasin (LIOT) et CE1056 de M. Mohamed Laqhila (MODEM) étendent la possibilité pour l’autorité administrative de soumettre les installations agrivoltaïques relevant de l’article L. 314-36 à la constitution de garanties financières nécessaires au démantèlement et à la remise en état du site aux installations dont la limite de puissance installée est inférieure à 1 mégawatt.

Enfin, un amendement CE1406 du rapporteur a permis de réécrire les alinéas 29 à 37. Quatre sous-amendements – dont trois identiques – ont été adoptés pour modifier cet amendement aboutissant aux dispositions suivantes :

– Une clarification des dispositions de l’article 11 decies concernant la caractérisation des installations agrivoltaïques (au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie) comme « nécessaires à l’exploitation agricole » ;

– Une simplification de l’appréciation de la notion de « compatibilité avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière » des ouvrages de production d’énergie à partir de l’énergie solaire en zone agricole. Sur ce point, trois sous-amendements identiques (CE1403 de M. Dominique Potier [Soc], CE1425 de M. Paul Molac [LIOT] et CE1429 de M. Jérôme Nury [LR]) sont venus préciser que cette compatibilité s’appréciait à l’échelle de la parcelle concernée par les ouvrages précités et non à l’échelle de « l’ensemble des terrains, faisant partie de la même exploitation agricole, pastorale ou forestière, ou à défaut appartenant à un même propriétaire, au regard des activités agricoles, pastorales ou forestières qui y sont effectivement exercées ou, en l’absence d’activité effective, qui auraient vocation à s’y développer », comme le prévoyait l’amendement ;

– Une précision de la notion de réversibilité, en insistant sur la non-affectation des « fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique », ainsi que sur la durée limitée des installations, l’absence de formalité pour les travaux d’enlèvement et la subordination de la construction de certaines d’entre elles à la constitution préalable de garanties financières ;

– Une interdiction des constructions et installations photovoltaïques dans les zones forestières lorsqu’elles nécessitent un défrichement au sens de l’article L. 341-1 du code forestier, soumis à évaluation environnementale systématique en application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, ou lorsque le terrain d’emprise du projet photovoltaïque a fait l’objet d’une autorisation de défrichement répondant aux mêmes conditions dans les cinq ans précédant la demande d’autorisation d’urbanisme.

Le sous-amendement CE1406 de M. Dominique Potier (Soc) modifie, par ailleurs, ce même amendement, pour prévoir un avis conforme (et non simple) de la Cdpnaf préalable à l’installation de l’ensemble des ouvrages de production d’énergie à partir de l’énergie implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers.

*

TITRE III mesures tendant À l’accélération du développement des installations de production d’énergie renouvelable en mer

Article 12

Organisation en commun des procédures de participation du public relatives aux projets éoliens en mer et à la révision des documents stratégiques de façade et planification du développement de l’éolien en mer

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

La procédure de participation du public sur les projets de construction et d’exploitation de parcs éoliens en mer et leurs ouvrages de raccordement est fixée par l’article L. 121-8-1 du code de l’environnement créé par la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance et modifié par la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique. Cet article prévoit que, lorsque le ministre chargé de l’énergie souhaite lancer une ou plusieurs procédures de mise en concurrence pour la construction et l’exploitation de ces parcs et de leurs ouvrages de raccordement, il saisit la Commission nationale du débat public. Celle-ci détermine les modalités de la participation du public. Il peut s’agir d’un débat public qu’elle organise.

L’article L. 121-8-1 du code de l’environnement prévoit que la procédure de participation du public peut porter sur plusieurs projets sur une même façade maritime. La participation du public a lieu en amont des projets. La ou les procédures de mise en concurrence ne peuvent être lancées avant l’achèvement de cette procédure. Le public est notamment consulté sur le choix de la localisation de la ou des zones potentielles d’implantation des installations.

La procédure de participation du public sur les documents stratégiques de façade (DSF) est, pour sa part, encadrée par l’article L. 121-8 du code de l’environnement, qui prévoit un débat public sous l’égide de la Commission nationale du débat public. L’article L. 219-1 du code de l’environnement définit les documents stratégiques de façade comme des documents chargés de décliner au niveau de chaque façade maritime la stratégie nationale pour la mer et le littoral. En application de l’article L. 219-5-1, ils sont le cadre dans lequel est conduite la planification de l’espace maritime. Cet article prévoit que le DSF doit contenir des plans qui « visent à contribuer au développement durable des secteurs énergétiques en mer, du transport maritime et des secteurs de la pêche et de l’aquaculture, ainsi qu’à la préservation, à la protection et à l’amélioration de l’environnement, y compris à la résilience aux incidences du changement climatique ». Ce document est mis en œuvre dans les façades maritimes métropolitaines et dans les bassins maritimes ultramarins.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

Le processus de participation du public pour les DSF est aujourd’hui distinct de celui pour les projets d’éolien en mer, alors que les deux peuvent conduire à identifier des zones propices au développement de l’éolien en mer. Pour avoir une approche plus cohérente et accélérer le développement des projets, il semble utile de pouvoir mener en commun les deux procédures. Selon l’étude d’impact du projet de loi, une telle mesure pourrait faire gagner entre quatre et dix-huit mois sur la durée de la procédure.

L’article 12 du projet de loi complète l’article L. 121-8-1 du code de l’environnement relatif à la participation du public en matière d’éolien en mer pour prévoir que le ministre chargé de l’énergie et le ministre chargé de la mer peuvent saisir conjointement la Commission nationale du débat public afin que la procédure de participation du public relative à l’éolien en mer soit menée en commun avec celle relative aux DSF. Il s’agit d’une faculté mais non d’une obligation.

Par ailleurs, l’article 12 du projet de loi complète l’article L. 219-5-1 du code de l’environnement relatif au contenu du DSF pour prévoir que celui-ci « contient, le cas échéant, les zones potentielles d’implantation des futures installations de production d’énergie renouvelable en mer et de leurs ouvrages de raccordement ».

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

1. Modifications apportées en commission

Le Sénat a jugé le dispositif prévu par l’article 12 insatisfaisant notamment en raison du caractère facultatif de la mise en commun des procédures de participation. En outre, il a souligné qu’il y avait des risques pour que le dispositif soit inopérant car « un glissement de calendrier est possible » ([117]). Il n’y aurait alors plus de coïncidence entre le lancement des appels d’offres et la révision des DSF. Enfin, la mutualisation des débats ne semblait pas opportune au Sénat, qui a craint une altération de la lisibilité des débats. En conséquence, en commission, sur proposition du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, le Sénat a adopté un amendement n° COM 420 de réécriture de l’article. Celui-ci crée un dispositif de planification de l’éolien en mer. Cette planification doit remplacer la méthode employée actuellement qui, selon le Sénat, consiste à traiter les projets « par à-coups », sans visibilité correcte sur le nombre de projets envisagés à moyen terme sur une même façade maritime ou sur les zones dans lesquelles les projets pourront être implantés. Elle doit aussi permettre de renforcer l’acceptabilité des parcs éoliens en mer en priorisant l’implantation de projets dans la zone économique exclusive et en prévoyant que les installations doivent respecter une distance minimale de 40 kilomètres du rivage pour les prochains appels d’offres.

L’amendement adopté a inséré un article L. 141-4-1 dans le code de l’énergie. Celui-ci prévoit qu’un décret en Conseil d’État identifie, pour chaque façade maritime, une cartographie des zones maritimes et terrestres propices à l’implantation, sur une période de dix ans suivant sa publication, d’installations de production d’énergies renouvelables en mer à partir du vent et de leurs ouvrages de raccordement au réseau public de transport d’électricité. Ces zones sont identifiées afin d’atteindre les objectifs de développement des énergies renouvelables mentionnés dans la programmation pluriannuelle de l’énergie. Les zones propices situées dans la zone économique exclusive sont ciblées en priorité. Ce décret est élaboré en concertation avec les conseils maritimes de façade et les comités régionaux de l’énergie concernés et est transmis pour avis :

– à l’Office français de la biodiversité ;

– au Conservatoire national de la mer et des littoraux ;

– aux conseils régionaux et départementaux concernés ;

– aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux syndicats mixtes chargés de l’élaboration de schémas de cohérence territoriale côtiers ;

– aux conférences régionales pour la mer et le littoral ;

– aux comités régionaux de la biodiversité ;

– aux comités régionaux des pêches maritimes ;

– au chef d’état-major de la marine nationale ;

– aux préfets coordonnateurs des façades maritimes.

Le décret est soumis à évaluation environnementale et fait l’objet d’une saisine de la Commission nationale du débat public. La cartographie réalisée est annexée au DSF.

L’article L. 141-4-1 inséré dans le code de l’énergie prévoit également que le ministre chargé de l’énergie et le ministre de la mer publient un calendrier prévisionnel des procédures de mise en concurrence dont le lancement est envisagé, sur une période de dix ans, au sein des zones propices identifiées. Le calendrier comporte des dates de mise en service indicatives pour les parcs éoliens et leurs ouvrages de raccordement au réseau public de transport d’électricité.

L’amendement réécrivant l’article 12 modifie également l’article L. 121-8-1 du code de l’environnement pour prévoir que les procédures de mise en concurrence ne concernent que les zones propices identifiées par le décret de planification mentionné à l’article L. 141-4-1 du code de l’énergie. Il prévoit également que les procédures de mise en concurrence privilégient « des zones d’implantation situées à une distance minimale de 40 kilomètres vis-à-vis des côtes, en tenant compte des contraintes techniques ou technologiques liées à l’implantation de parcs éoliens à cette distance sur les différentes façades maritimes ».

2. Modifications apportées en séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 622 rectifié bis de Mme Nadège Havet (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) ainsi qu’une série d’amendements identiques n° 227 rectifié, n° 336 rectifié, n° 584 et n° 612 rectifié de M. Henri Cabanel (groupe du Rassemblement démocratique et social européen), de M. Ronan Dantec (groupe Écologiste - Solidarité et Territoires), du Gouvernement et de Mme Nadège Havet (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants) pour supprimer une partie du dispositif introduit en commission. Ces amendements ont recueilli un avis défavorable de la commission et un avis favorable du Gouvernement. Prenant acte du fait que le dispositif introduit en commission empêcherait l’implantation d’éoliennes à moins de 40 kilomètres des côtes et mettrait un coup d’arrêt à la filière, le Sénat a réécrit l’article tout en reprenant l’objectif de planification que la commission appelait de ses vœux et celui d’orientation prioritaire des projets vers la zone économique exclusive.

La nouvelle rédaction rétablit les dispositions du projet de loi initial relatives à la procédure commune de participation du public pour les projets éoliens et les documents stratégiques de façade.

Par ailleurs, elle modifie l’article L. 219-5-1 du code de l’environnement pour prévoir que, dans les cas où une telle participation du public commune est mise en place, le DSF « identifie, pour chaque façade maritime, une cartographie des zones maritimes et terrestres propices à l’implantation, sur une période de dix ans suivant sa publication, d’installations de production d’énergies renouvelables en mer à partir du vent et de leurs ouvrages de raccordement au réseau public de transport d’électricité. » Reprenant une demande de la commission, la rédaction prévoit que, pour l’élaboration de cette cartographie, « sont ciblées en priorité des zones propices situées dans la zone économique exclusive. »

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté six amendements modifiant l’article 12.

L’amendement CD1040 de Mme Sophie Panonacle (RE) a fait l’objet d’un sous-amendement CD1258 du Gouvernement. L’amendement et le sous-amendement ont recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis Pierre Cazeneuve. Le dispositif adopté prévoit que la publication de la première cartographie des zones propices à l’implantation d’éoliennes en mer doit intervenir en 2024.

La commission a également adopté une série d’amendements identiques CD776 de Mme Manon Meunier (LFI-NUPES), CD831 de M. Stéphane Delautrette (SOC), CD832 de M. Nicolas Thierry (Écolo-NUPES) et CD919 de M. Jean-Marc Zulesi (RE) qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Ils prévoient que les zones propices au développement de l’éolien en mer sont identifiées en prenant en compte l’objectif de préservation et de reconquête de la biodiversité et en portant une attention particulière aux aires marines protégées.

La commission a également adopté un amendement CD957 de Mme Sophie Panonacle (RE) qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Il explicite le fait que le Conseil national de la mer et des littoraux doit formuler un avis lors de la procédure de participation du public lancée pour les appels d’offre d’éolien en mer.

Après avoir adopté ces six amendements, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 12.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 12 ainsi modifié.

*

Article 12 ter

Anticipation de la réalisation par l’État des études techniques et environnementales nécessaires aux procédures d’appel d’offres pour l’éolien en mer

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

L’article L. 181-28-1 du code de l’environnement issu de l’article 58 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance dispose que « pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité […] tout ou partie de l’étude d’impact peut être réalisée et mise à disposition des maîtres d’ouvrage par le ministre chargé de l’énergie ».

Ces études ont vocation à être remises au candidat au cours de la procédure de mise en concurrence (pour les études techniques) ou au lauréat de l’appel d’offres.

II. le dispositif proposÉ

L’article 12 ter a été introduit en commission par l’adoption d’un amendement n° COM-413 du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat. Le rapporteur a jugé que la mise à disposition des études réalisées par le Gouvernement au cours de la procédure était trop tardive et que la durée nécessaire à la réalisation de ces études pouvait conduire les services administratifs à retarder le lancement de procédures de mise en concurrence, dans l’attente de la finalisation des études. En conséquence, l’article 12 ter a inséré un article L. 311-10-3 dans le code de l’énergie. Celui-ci dispose que, lorsque le ministre chargé de l’énergie prévoit de lancer une ou plusieurs procédures de mise en concurrence, l’État réalise les études techniques et environnementales nécessaires à l’élaboration des projets par les candidats et à la réalisation de l’étude d’impact, au plus tard :

– l’année précédant le lancement de la procédure de mise en concurrence pour les études techniques ;

– à la date de désignation du lauréat de la procédure de mise en concurrence pour les études environnementales.

L’article n’a pas été modifié en séance publique.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD683 de M. Pierre Meurin (RN) qui a recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement. Il supprime les dates butoir de remise des études techniques et environnementales et supprime par la même occasion des dispositions à la rédaction imprécise.

Elle a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 12 ter.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 12 ter ainsi modifié.

*

Article 13

Clarification du régime juridique applicable aux parcs éoliens en mer implantés à la fois dans la zone économique exclusive et le domaine public maritime

Adopté par la commission sans modification

I. l’État du droit

La mer est divisée en plusieurs espaces maritimes, régis par des régimes juridiques distincts : la mer territoriale (qui s’étend jusqu’à une distance de 12 milles des côtes ([118])), la zone économique exclusive (qui s’étend de la limite des 12 milles jusqu’à 100 milles des côtes ([119])) et la haute mer (située au-delà de la zone économique exclusive). La mer territoriale correspond au domaine public maritime, sur lequel la France exerce pleinement sa souveraineté et est seule compétente pour y autoriser ou interdire des activités ([120]). La zone économique exclusive (ZEE) n’appartient pas à la France, qui dispose toutefois de droits d’exclusivité pour explorer ou exploiter ses ressources naturelles, y compris le vent. Ainsi, l’article 56 de la Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982 dispose que : « Dans la zone économique exclusive, l’État côtier a des droits souverains aux fins d’exploration et d’exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, ainsi qu’en ce qui concerne d’autres activités tendant à l’exploration et à l’exploitation de la zone à des fins économiques, telles que la production d’énergie à partir de l’eau, des courants et des vents ». Cet article précise que l’État côtier a juridiction, en ce qui concerne la mise en place et l’utilisation d’îles artificielles, d’installations et d’ouvrages, la recherche scientifique marine ou encore la protection et la préservation du milieu marin.

Les règles relatives aux éoliennes diffèrent selon qu’elles sont implantées sur le domaine public maritime ou en ZEE.

Pour pouvoir implanter des éoliennes sur le domaine public maritime, le maître d’ouvrage doit obtenir une autorisation environnementale au titre du code de l’environnement, en application des articles L. 181-1 à L. 181-4 et de l’article L. 214-3 du code de l’environnement. Il doit aussi obtenir la convention d’utilisation du domaine public maritime prévue par l’article L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

Pour pouvoir implanter des éoliennes dans la ZEE, le maître d’ouvrage doit obtenir l’autorisation unique prévue par l’article 20 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française. Il s’agit d’une autorisation unique qui « tient lieu des autorisations, déclarations, approbations et dérogations nécessaires pour la construction, l’exploitation et l’utilisation d’îles artificielles, d’installations, d’ouvrages et de leurs installations connexes. »

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

Si la différence de régime juridique pour les projets éoliens en mer liée à leur localisation ne posait aux origines pas de problèmes, il n’en va plus de même aujourd’hui. En effet, alors que les trois premiers appels d’offres lancés en 2011, 2013 et 2016 concernaient des zones situées exclusivement sur le domaine public maritime, les nouvelles procédures de mise en concurrence concernent des zones qui peuvent être à cheval sur le domaine public maritime et la ZEE. Cette dernière, plus éloignée des côtes, est un espace privilégié pour le développement de l’éolien en mer : le vent y est plus fort et l’éloignement des côtes réduit la visibilité des installations, ce qui favorise leur acceptabilité.

Or la réalisation d’un parc « à cheval » soulève plusieurs difficultés en l’état actuel du droit. Elle implique d’obtenir trois autorisations, ce qui alourdit l’instruction, multiplie les risques de contentieux et ralentit les projets. De plus, le droit du producteur d’occuper le périmètre géographique du projet repose sur deux actes juridiques distincts (la convention d’utilisation du domaine public maritime et l’autorisation unique en ZEE) qui peuvent prendre fin de manière indépendante, en cas d’annulation, d’abrogation ou de résiliation de l’un de ces actes. Il s’agit là d’un facteur d’insécurité juridique. En outre, le parc est soumis à un régime juridique variable selon les parties de l’installation. C’est pourquoi il est nécessaire de simplifier le cadre juridique en créant un régime uniforme applicable aux parcs « à cheval ».

De ce fait, l’article 13 étend aux parcs « à cheval » les règles applicables aux parcs situés entièrement sur le domaine public maritime. Il n’est pas possible de choisir la solution qui conduirait à leur étendre les règles applicables aux parcs situés entièrement en ZEE car le domaine public est protégé par des règles à valeur constitutionnelle. Par exemple, il existe sur le domaine public un véritable droit de propriété des personnes publiques qui fait l’objet d’une protection au titre de l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen ([121]), de sorte qu’aucun droit de propriété sur un bien appartenant au domaine public ne peut être valablement constitué au profit de tiers ([122]).

L’article 13 modifie en conséquence l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

Il y insère un titre II bis consacré aux installations de production d’énergie renouvelable « à cheval ». Ce titre comprend un article 40-1 qui dispose que les installations et les études techniques et environnementales relatives à ces installations et à leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité, qui sont situées ou réalisées « à cheval » sur la mer territoriale et la ZEE « sont régies par les règles relatives aux autorisations, déclarations et autres titres nécessaires pour la construction, l’exploitation, l’utilisation et le démantèlement de ces installations, à la réalisation de ces études et à la remise en état, ainsi que, le cas échéant, aux sanctions en cas d’inobservation de ces règles, applicables lorsque de telles installations ou études sont situées exclusivement en mer territoriale ».

Cet article prévoit également que les autorisations d’occupation domaniale délivrées pour ces installations ou études valent autorisation d’implantation pour la partie située en ZEE.

Enfin, il précise quelles dispositions du titre II relatif à la ZEE de l’ordonnance du 8 décembre 2016 sont applicables ou non applicables aux installations et études « à cheval ». Sont applicables : le chapitre Ier (qui fixe des principes généraux), l’article 27 du chapitre II, le chapitre IV (dispositions relatives à la sécurité), le chapitre V (dispositions douanières et fiscales) et le chapitre VI (règles relatives à l’accès au marché du transport et dispositions particulières relatives aux marins). Par contre, ne sont pas applicables : le chapitre II, qui concerne les autorisations (à l’exception de l’article 27), le chapitre III, (régime applicable à certains câbles sous-marins et aux pipelines sous-marins), le chapitre VII (règles d’hypothèque) et le chapitre VIII (possibilité pour l’État d’intervenir d’office sur les îles artificielles, installations, ouvrages et sur leurs installations connexes).

Par ailleurs, l’article 13 modifie l’article 27 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 pour prévoir que l’autorisation dans la ZEE peut être délivrée sans qu’il y ait paiement d’une redevance, lorsqu’il s’agit de réaliser des études techniques et environnementales relatives aux installations de production d’énergie renouvelable en mer et à leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité, pour le compte de l’État ou du gestionnaire de réseau de transport d’électricité.

Enfin, l’article 13 procède à une modification de coordination à l’article 19 de l’ordonnance du 8 décembre 2016.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

En commission, le Sénat a adopté un amendement de clarification rédactionnelle n° COM 447 et un amendement de correction juridique n° COM 415 qui supprime la référence au chapitre VII du titre II de l’ordonnance du 8 décembre 2016 pour tenir compte de l’abrogation de son unique article par l’article 14 du projet de loi. L’article 13 n’a pas été modifié en séance.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 13 sans modification.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 13 sans modification.

*

Article 13 bis

Pouvoirs de régularisation accordé au juge administratif pour le contentieux des concessions d’occupation du domaine public maritime relatives aux projets éoliens en mer

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

L’article L. 181-18 du code de l’environnement dispose que, lorsque le juge administratif est saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale et constate que tous les moyens sont infondés, à l’exception d’un vice affectant une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale (ou une partie de cette autorisation), il peut limiter la portée de l’annulation qu’il prononce à cette phase (ou à cette partie). Il peut demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase (ou sur la partie) qui a été entachée d’irrégularité.

Cet article prévoit également que, lorsqu’il constate que tous les moyens sont infondés, à l’exception d’un vice entraînant l’illégalité de l’acte, et que ce vice est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative, le juge peut surseoir à statuer jusqu’à la régularisation. Il fixe un délai pour cette régularisation.

II. le dispositif proposÉ

Les possibilités ouvertes au juge par l’article L. 181-18 du code de l’environnement relativement aux autorisations environnementales n’existent pas pour les conventions d’utilisation du domaine public maritime, qui font l’objet de recours dans le cadre des contentieux relatifs aux projets éoliens en mer. C’est pourquoi, en commission, le Sénat a adopté un amendement n° COM 448 rectifié du rapporteur de la commission des affaires économiques qui vise à combler cette lacune.

À cette fin, il insère un article L. 2331-1-1 dans le code général de la propriété des personnes publiques. Celui-ci-étend les prérogatives attribuées au juge administratif par l’article L. 181-18 du code de l’environnement aux cas de contentieux contre « une autorisation ou un contrat d’occupation du domaine public maritime, délivrés pour une installation de production d’énergie renouvelable en mer, les études techniques et environnementales ou les ouvrages de raccordement au réseau public de transport d’électricité afférents ». Ces dispositions sont applicables aux recours formés à compter de la publication de la loi à l’encontre de l’autorisation ou du contrat d’occupation du domaine public maritime. Cet article a fait l’objet d’un amendement rédactionnel n° 656 en séance publique.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté quatre amendements rédactionnels CD1166, CD1167, CD1102 et CD1168 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

Elle a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 13 bis.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 13 bis ainsi modifié.

*

Article 13 ter A (nouveau)

Régime d’autorisation unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer et les ouvrages de raccordement

Introduit par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 181-2 du code de l’environnement fixe la liste des autorisations dont l’autorisation environnementale tient lieu, lorsque le projet d’activités, installations, ouvrages et travaux relève de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement. Celle-ci vaut notamment autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité en application de l’article L. 311-1 du code de l’énergie.

II. LES modifications apportÉes par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD514 de Mme Marie-Noël Battistel (SOC) qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Il institue un régime d’autorisation unique pour les installations de production d’énergie renouvelable en mer et les ouvrages de raccordement.

Pour ce faire, il ajoute à la liste des autorisations englobées dans l’autorisation environnementale de l’article L. 181-2 du code de l’environnement :

– l’autorisation unique et l’agrément prévus aux articles 20 et 28 de l’ordonnance du 8 décembre 2016, lorsqu’ils sont nécessaires à l’établissement d’installations de production d’énergie renouvelable en mer et des ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité afférents ;

– l’arrêté d’approbation de la convention de concession d’utilisation du domaine public maritime situé en dehors des limites administratives des ports, lorsqu’il est nécessaire à l’établissement d’installations de production d’énergie renouvelable en mer et des ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité afférents, ainsi qu’à l’établissement des ouvrages d’interconnexion avec les réseaux électriques des pays voisins.

En conséquence, cet amendement modifie l’article 20 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 pour prévoir que l’autorisation mentionnée par cet article est incluse dans l’autorisation environnementale lorsqu’elle concerne l’établissement d’installations de production d’énergie renouvelable en mer et d’ouvrages de raccordement aux réseaux publics d’électricité afférents.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 13 ter A.

*

Article 13 ter

Extension aux autorisations uniques concernant les installations éoliennes implantées en ZEE des pouvoirs de régularisation dont dispose le juge administratif en matière d’autorisation environnementale

Adopté par la commission sans modification

I. l’État du droit

L’article L. 181-18 du code de l’environnement dispose que, lorsque le juge administratif est saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale et constate que tous les moyens sont infondés, à l’exception d’un vice affectant une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale (ou une partie de cette autorisation), il peut limiter la portée de l’annulation qu’il prononce à cette phase (ou à cette partie). Il peut demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase (ou sur la partie) qui a été entachée d’irrégularité.

Cet article prévoit également que, lorsqu’il constate que tous les moyens sont infondés à l’exception d’un vice entraînant l’illégalité de l’acte, et que ce vice est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative, le juge peut surseoir à statuer jusqu’à la régularisation. Il fixe un délai pour cette régularisation.

II. le dispositif proposÉ

Les possibilités ouvertes au juge par l’article L. 181-18 du code de l’environnement s’appliquent aux autorisations environnementales délivrées pour les projets éoliens en mer situés sur le domaine public maritime mais pas à ceux situés dans la ZEE. En commission, le Sénat a adopté un amendement n° COM 414 du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable qui vise à combler cette lacune.

Pour ce faire, il insère un article 20-1 dans l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française. Cet article attribue au juge administratif les pouvoirs prévus par l’article L. 181-18 du code de l’environnement dans le cas où il est saisi de conclusions dirigées contre l’autorisation prévue à l’article 20 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 (autorisation nécessaire pour l’implantation d’éoliennes dans la ZEE). Ces dispositions s’appliquent aux recours formés à compter de la publication de la loi. L’article 13 ter n’a pas été modifié en séance publique.

III. les modifications apportées par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 13 ter sans modification.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 13 ter sans modification.

*

Article 14

Adaptation et clarification du statut juridique des installations flottantes dans les espaces maritimes sous souveraineté et juridiction françaises

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

L’article 30 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française assimile, en ZEE, les îles artificielles à des navires en leur appliquant largement la réglementation régissant ces derniers. Il prévoit en effet que : « Les îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes sont soumis aux lois et règlements concernant la sauvegarde de la vie humaine en mer » et que, « lorsqu’ils sont susceptibles de flotter, ils sont soumis aux lois et règlements concernant l’immatriculation et les titres de navigation, ainsi qu’au règlement international pour prévenir les abordages en mer pendant le temps où ils flottent. »

Il s’agit d’un statut et d’obligations inapplicables et inadaptés car les îles artificielles ne peuvent se déplacer de manière autonome pour affronter les périls de la mer et ne disposent pas d’équipage.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

Il est nécessaire de réformer le statut des îles artificielles. Ces mesures doivent être d’autant plus rapidement modifiées qu’elles peuvent entraver le développement des éoliennes flottantes dans la ZEE, qui est prometteur. En effet, la technologie de l’éolien flottant permet d’installer des parcs à une plus grande distance du rivage, de réduire ainsi les problèmes de covisibilité et de tirer parti des vents du large, qui sont plus forts et plus stables que ceux des côtes. D’ailleurs, aujourd’hui, trois projets prévus dans le cadre d’appels d’offres sont en cours en matière d’éolien flottant : un parc au sud de la Bretagne et deux parcs en Méditerranée. Il y a déjà des expérimentations avec des fermes pilotes notamment à Leucate, à Gruissan et à Faraman.

Par ailleurs, la réforme du régime des installations flottantes permet de rendre plus cohérent le droit applicable aux diverses structures artificielles qui se multiplient sur le littoral (plateformes offshore multi-usages, habitats flottants) alors que le cadre juridique est inadapté et qu’il faut prendre en compte la nécessité de protéger cet espace qui est exposé au risque d’évènements extrêmes pouvant être violents.

Pour ce faire, l’article 14 modifie l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

Le 1° du I abroge l’article 30 (qui assimile installations flottantes à des navires) et l’article 39 (relatif aux hypothèses).

Le 2° du I insère un nouveau titre dans l’ordonnance, consacré au statut et à la sécurité des installations flottantes dans les espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction françaises.

Ce titre comprend un article 40-2 qui prévoit que les installations flottantes installées dans les espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction françaises (ce qui concerne la mer territoriale comme la ZEE) doivent être immatriculées et peuvent faire l’objet d’une francisation, afin qu’elles puissent battre pavillon français. Il précise aussi qu’elles sont susceptibles d’hypothèques.

Ce titre comprend également un article 40-3 qui prévoit que seules les installations flottantes destinées à la production d’énergie renouvelable ou nécessaires à l’exercice d’une mission de service public peuvent être implantées sur le domaine public maritime naturel. Cet article prévoit en outre que les installations flottantes doivent être conçues, construites, entretenues et exploitées « conformément aux règles fixées par voie réglementaire destinées à assurer la sécurité maritime, la sûreté de leur exploitation et la prévention de la pollution. » Elles peuvent être soumises à des contrôles, effectués par un organisme agréé, pour vérifier le respect de ces règles. Celui-ci est attesté par un certificat délivré par l’organisme agréé. Ces contrôles et la délivrance du certificat sont effectués aux frais du propriétaire, de l’exploitant ou de la personne assumant la conduite des travaux d’exploration ou d’exploitation. Si un organisme agréé n’exécute pas la mission pour laquelle il est agréé avec la diligence requise pour sa bonne exécution, il peut être sanctionné par une amende administrative d’un montant maximal de 100 000 euros, en application d’un nouvel article 40-4, et l’agrément peut être suspendu ou retiré en cas de manquement grave ou répété dans l’exécution de sa mission. De plus, un nouvel article 40-5 prévoit que, lorsque le propriétaire ou l’exploitant d’une installation flottante ne respecte pas ses obligations, l’autorité administrative le met en demeure de s’y conformer et, s’il ne se conforme pas à cette mise en demeure, elle peut lui imposer de consigner entre les mains d’un comptable public une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. Elle peut faire exécuter d’office les mesures prescrites, aux frais de la personne mise en demeure. Elle peut aussi suspendre le fonctionnement de l’installation flottante.

Le 3° du I de l’article 14 complète l’article 45 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 relatif aux sanctions pénales. Il punit d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait d’exploiter une installation flottante en violation d’une mesure de mise en demeure prononcée en application de l’article 40-5 nouvellement créé.

Le 4° du I de l’article 14 modifie l’article 55 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 pour assurer l’application du nouveau dispositif à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Le II de l’article 14 prévoit enfin que le nouveau dispositif est applicable aux projets d’installations flottantes dont les demandes d’autorisation sont déposées après la date de publication de la loi.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

Outre un amendement rédactionnel n° COM-416, le Sénat a adopté en commission un amendement n° COM 449 du rapporteur de la commission des affaires économiques visant à améliorer l’articulation du nouveau dispositif avec le Traité sur l’Antarctique signé à Madrid le 4 octobre 1991. Il insère un I bis dans l’article 14 qui complète l’article L. 712-1 du code de l’environnement pour prévoir que « Les activités visées au titre II ter de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française sont soumises à autorisation » en Antarctique. En séance, le Sénat a adopté un amendement n° 657 de correction d’une erreur légistique.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté plusieurs amendements rédactionnels du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve (CD1170, CD117, CD1172, CD1173, CD1174 et CD1175).

Elle a aussi adopté un amendement CD1105 de précision juridique du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve qui supprime le I bis introduit au Sénat. Ce I bis ne semblait pas approprié. En effet, l’article 14 crée un titre II ter dans l’ordonnance du 8 décembre 2016 pour poser des règles relatives à l’immatriculation, au contrôle et à la sécurité des éoliennes en mer. Or le I bis modifie l’article L. 712-1 du code de l’environnement, qui concerne les modalités d’autorisation et non l’immatriculation, le contrôle ou la sécurité. De plus, les dispositions relatives à l’autorisation environnementale définies par l’article L. 181-1 du code de l’environnement et celles relatives aux concessions d’utilisation du domaine public maritime prévues par l’article L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques ne sont pas applicables aux Terres australes et antarctiques françaises. Enfin, la modification de l’article L. 712-1 du code de l’environnement ne couvrirait que l’Antarctique et non l’ensemble des Terres australes et antarctiques françaises, de sorte qu’en seraient absentes plusieurs îles éparses.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 14.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 14 ainsi modifié.

*

Article 15

Adaptation du droit applicable aux spécificités des personnels employés dans le secteur de l’éolien offshore travaillant alternativement en mer et à terre, harmonisation des règles de réserve de pavillon et lutte contre le dumping social

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

Une grande diversité de personnels travaille à la construction, l’entretien ou la maintenance des parcs éoliens en mer, que ce soit à bord des navires ou sur les installations elles-mêmes. Tous ne sont pas marins. Les personnels non gens de mer exerçant à bord d’un navire ou sur les installations d’énergies renouvelables offshore sont régis, pour la partie de leurs activités qu’ils exercent en mer, par l’article L. 5544-1-1 du code des transports. Cet article ouvre notamment la possibilité de prévoir une répartition de la durée de travail des salariés non gens de mer exerçant dans le domaine des énergies renouvelables en mer, que ce soit à bord des navires ou sur les installations elles-mêmes, sur une période de deux semaines de travail consécutives suivies de deux semaines de repos consécutives. Pour que cette possibilité puisse être mise en œuvre, il faut un accord d’entreprise ou d’établissement. Cette adaptation ne peut toutefois porter atteinte aux dispositions de l’article L. 5544-15 du code des transports concernant la durée minimale de repos (dix heures par période de vingt-quatre heures) et le repos quotidien (qui ne peut être scindé en plus de deux périodes).

L’installation et l’exploitation de parcs éoliens en mer nécessitent des prestations de transport de personnels et de matériels entre les bases portuaires et les installations. Les transports effectués à titre principal entre un port français et une installation de production d’énergie renouvelable en mer font l’objet de dispositions législatives. L’article 37 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française prévoit que tout transport maritime entre le territoire français et les installations flottantes mis en place dans la zone économique exclusive est réservé aux navires immatriculés dans un État membre de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen et battant pavillon de ce même État.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte initial du projet de loi

Les dispositions de l’article L. 5541-1-1 du code des transports présentent l’inconvénient d’imposer aux entreprises une seule répartition du travail, basée sur des périodes de deux semaines, et il empêche d’adapter le rythme de travail des équipes au regard des particularités de chaque chantier. Par ailleurs, lorsqu’ils exercent à terre, les personnels non gens de mer sont en revanche soumis au droit du travail. L’application de ces deux régimes est source de difficultés pour l’organisation du travail des salariés non gens de mer exerçant alternativement en mer et sur terre (il n’est pas possible de leur appliquer deux durées de travail hebdomadaires différentes).

Le I de l’article 15 vise à assouplir la répartition de la durée du travail des personnels non gens de mer travaillant pour l’installation des parcs éoliens en mer (à bord des navires ou sur les installations elles-mêmes). Il permet aussi l’application d’un régime unique s’agissant de la durée de travail des personnels non gens de mer exerçant alternativement en mer et à terre. Il modifie à cet effet l’article L. 5541-1-1 du code des transports :

– pour permettre aux entreprises de prévoir une répartition de la durée du travail sur des périodes d’une durée égale, alternant le travail et le repos dans la limite maximale de deux semaines par période (par exemple, une période de travail de 10 jours consécutifs suivie immédiatement de 10 jours de repos consécutifs) ;

– pour prévoir que les dispositions du code des transports relatives au droit du travail mentionnées à l’article L. 5541-1-1 sont applicables, dès lors que les personnels non gens de mer réalisent au moins la moitié de leur temps de travail en mer.

Le cadre législatif relatif aux prestations de transport de personnels et de matériels entre les bases portuaires et les installations éoliennes en mer est incomplet. Aucune disposition n’est prévue pour les installations implantées sur le domaine public maritime. De plus, si l’article 257 du code des douanes réserve aux navires sous pavillon d’un État membre de l’Union européenne les opérations de transport effectuées entre des ports français, il ne comporte pas de disposition similaire concernant les opérations de transport effectuées entre les ports français et les installations de production d’énergie renouvelable situées en mer. Enfin, aucune préférence communautaire n’est instituée concernant la localisation des ports servant de base à la desserte de ces installations.

Le II de l’article 15 modifie donc l’article 257 du code des douanes pour réserver les transports effectués entre les ports français et les installations offshore ainsi que les transports maritimes à destination ou en provenance de ces installations à des navires battant pavillon de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen. Cette règle est restreinte aux opérations de maintenance courante. Ces dispositions sont applicables aux installations localisées en mer territoriale et dans la zone économique exclusive.

Le III de l’article 15 modifie enfin l’article 37 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République Française. Il étend la réserve de pavillon existante dans la ZEE aux transports maritimes effectués à destination ou en provenance des installations offshore. Il la limite aux opérations de maintenance courante.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

En commission, le Sénat a adopté un amendement n° COM 417 du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable qui complète l’article 15 par un IV modifiant l’article L. 5561-1 du code des transports. Cet amendement étend le dispositif de l’État d’accueil (défini à l’article L. 5561-1 du code des transports) aux activités relatives à la construction, l’installation, l’exploitation et la maintenance des parcs éoliens en mer dans la zone économique exclusive. Cette mesure vise à prévenir des pratiques de dumping social sur les navires opérant au sein des parcs éoliens offshore. Dans ce dispositif, les gens de mer et les salariés non gens de mer employés à bord des navires bénéficient de l’ensemble des dispositions légales et des stipulations conventionnelles (accords et conventions collectives) applicables aux salariés employés par les entreprises de la même branche d’activité établies en France et énumérées à l’article L. 5562-2 du code des transports (notamment les libertés individuelles et collectives dans la relation de travail, l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, les congés de maternité et paternité ou encore l’exercice du droit de grève et les dispositions relatives à la durée de travail et au salaire minimum). Le Sénat n’a pas modifié l’article 15 en séance publique.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cinq amendements rédactionnels du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve (CD1177, CD1178, CD1179, CD1180 et CD1181).

Elle a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 15.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 15 ainsi modifié.

*

Article 15 ter

Opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer

Adopté par la commission avec modifications

I. le dispositif proposÉ

Lors du comité interministériel de la mer de janvier 2021, le Gouvernement a présenté la Stratégie nationale portuaire ([123]), qui vise à fixer un cap au développement des ports pour les prochaines années. Le Sénat a regretté que cette stratégie ne prenne pas en compte spécifiquement les adaptations rendues nécessaires par le développement de l’implantation de projets de production d’énergies renouvelables en mer. Or, les ports seront amenés à accueillir de nombreuses nouvelles activités, liées à la fabrication et à l’assemblage des composants des installations, à la construction des parcs en mer mais aussi à leur exploitation et à leur maintenance. L’aménagement d’espaces adaptés nécessitera d’importants investissements.

C’est pourquoi, en commission, le Sénat a adopté un amendement n° COM 419 du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Il prévoit que la Stratégie nationale portuaire est mise à jour afin de fixer les orientations à long terme et les modalités d’action de l’État pour favoriser les opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer. La stratégie doit déterminer les dépenses et recettes prévisionnelles nécessaires à la mise en œuvre de ces aménagements dans le cadre d’un programme d’investissement pluriannuel.

II. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1217 du Gouvernement, qui a recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Cet amendement réécrit l’article pour supprimer la référence à la Stratégie nationale portuaire, qui n’est pas définie par la loi. Cet article inscrit dans la loi le principe selon lequel le Gouvernement peut favoriser les opérations d’aménagement des infrastructures portuaires nécessaires au développement des projets de production d’énergies renouvelables en mer, pour les ports mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 5311-1 du code des transports, c’est-à-dire :

– les grands ports maritimes et fluvio-maritimes relevant de l’État ;

– les ports maritimes autonomes relevant de l’État ;

– les ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 15 ter.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 15 ter ainsi modifié.

*

Article 16 Implantation de postes de transformation électriques en zone littorale

I. l’État du droit

A. La loi littoral de 1986 vise À protéger des espaces particulièrement vulnérables

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral », concerne 1 200 communes situées en bord de mer mais aussi à proximité des grands lacs, des estuaires et des deltas. Elle pose les conditions d’un aménagement du littoral respectueux de l’environnement, ces espaces étant particulièrement vulnérables. Certaines dispositions du droit de l’urbanisme sont donc spécifiques aux zones littorales : elles sont décrites aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l’urbanisme.

Les espaces les plus proches de l’eau sont les plus protégés. Ainsi :

– l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme dispose qu’« en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage » ;

– dans les départements de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique, en Guyane et à Mayotte, les articles L. 121-45 à L. 121-49 définissent une zone dite des « cinquante pas géométriques », où s’appliquent également des dispositions particulières.

Par ailleurs, de manière plus générale :

– l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme précise que l’extension de l’urbanisation doit se faire en continuité avec l’urbanisation existante. Certains aménagements à cette règle sont prévus, hors de la bande littorale des cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau, notamment pour améliorer l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics. Dans tous les cas, l’autorisation d’urbanisme est soumise à l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (Cdnps) ;

– les communes exposées au recul du trait de côte et non couvertes par un plan de prévention des risques littoraux doivent définir sur leur territoire les zones exposées au recul du trait de côte à l’horizon de 30 ans et à l’horizon de 100 ans (article L. 121-22-2 du code de l’urbanisme) ;

– il existe des prescriptions spécifiques pour certains espaces et milieux, décrites aux articles L. 121-23 à L. 121-30 du code de l’urbanisme ([124]). Dans les espaces dits remarquables, seuls des aménagements légers, limitativement définis par voie réglementaire, sont autorisés.

B. certaines dÉrogations aux prescriptions de la loi littoral sont dÉjÀ prÉvues par le code de l’urbanisme

Les prescriptions strictes s’appliquant en matière d’urbanisation du littoral connaissent certains aménagements, essentiellement liés à des besoins de service public ou de défense nationale. Ainsi, l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme exonère les installations, constructions et aménagements d’un certain nombre d’ouvrages ([125]) liés à la défense nationale ou à l’accomplissement de services publics des dispositions du code de l’urbanisme spécifiques au littoral, « lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative ».

De même, l’article L. 121-5 dudit code prévoit qu’à titre exceptionnel, les stations d’épuration d’eaux usées, si elles ne sont pas liées à une opération d’urbanisation nouvelle, peuvent être autorisées. L’article L. 121-6 du code de l’urbanisme prévoit également certains aménagements pour les nouvelles routes de transit. L’article L. 121-10 du même code prévoit des dispositions spécifiques aux constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines.

Il existe par ailleurs certaines dispositions spécifiques ayant directement trait aux installations de production d’électricité :

– dans les zones non interconnectées dont la largeur est inférieure à 10 km, les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables peuvent être autorisés (article L. 121-5-1 du code de l’énergie) ;

– aux termes de l’article L. 121-12 du code de l’urbanisme, les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent ne sont pas soumis aux dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme (urbanisation en continuité avec l’existant), lorsque ces ouvrages « sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées » et sous certaines conditions liées à la protection de l’environnement et des paysages. Cette implantation est toutefois conditionnée à une délibération favorable des autorités locales compétentes et à l’avis de la Cdnps ;

– des dérogations aux règles d’aménagement de la bande des 100 mètres sont admises, pour les constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (article L. 121-17 du code de l’urbanisme). Cela comprend l’atterrage des canalisations et leurs jonctions, lorsqu’ils sont nécessaires, notamment, à l’exercice de missions de service public en matière d’énergie. L’autorisation peut comporter des prescriptions environnementales et il est précisé que les techniques utilisées doivent être souterraines et être toujours celles qui ont le moindre impact environnemental.

II. Le dispositif proposÉ

A. Le texte initial

Si certains aménagements aux prescriptions de la loi Littoral existent, l’étude d’impact du projet de loi souligne qu’aucune disposition ne couvre l’ensemble des installations du réseau public de transport d’électricité. L’implantation de postes de transformation électriques et des lignes électriques attenantes peut dès lors s’avérer complexe.

Or les besoins d’ouvrages liés au transport d’électricité en zone littorale se développent, sous l’effet conjugué du déploiement des parcs éoliens en mer et de la décarbonation d’industries polluantes à proximité de la mer, notamment dans les grandes places portuaires. L’étude d’impact fait état de difficultés que connaît le gestionnaire de réseau RTE pour implanter des postes de transformation, par exemple à proximité de Dunkerque. De manière plus générale, l’électrification croissante des usages impliquera nécessairement la construction de nouveaux ouvrages liés au transport d’électricité.

L’article 16 crée un nouvel article L. 121-5-2 dans le code de l’énergie. Celui-ci prévoit une dérogation aux prescriptions du code de l’urbanisme pour l’installation d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité en zone littorale. Cette dérogation sera accordée par autorisation, après avis de la Cdnps, et devra être justifiée par un bilan technique, financier et environnemental. Selon les informations données par les services du ministère de la transition énergétique à votre rapporteur, cette dérogation sera accordée par autorisation ministérielle. L’étude d’impact précise également qu’une phase de consultation du public est bien prévue durant l’instruction de la demande.

Il ne sera toutefois pas possible d’implanter de tels ouvrages dans les zones exposées au recul du trait de côte à horizons de 30 et 50 ans, telles qu’elles sont mentionnées à l’article L. 121-22-2 du code de l’urbanisme. De plus, cette autorisation ne sera possible que pour les installations participant à l’atteinte des objectifs de politique énergétiques suivants, mentionnés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie :

– la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’atteinte de la neutralité carbone en 2050 ;

– la réduction de notre consommation énergétique primaire d’énergies fossiles de 40 % en 2030 par rapport à 2012 ;

– l’atteinte d’une part d’énergies renouvelables de 33 % en 2030 dans la consommation finale brute d’énergie ;

– le développement de l’éolien en mer, en portant le rythme d’attribution des capacités installées de production à au moins 1 GW par an d’ici à 2024 ;

– la contribution à la réduction de la pollution atmosphérique selon le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques ;

– l’atteinte de l’autonomie énergétique dans les départements d’outre-mer à horizon 2030, avec 50 % d’énergies renouvelables dès 2020 ;

– le développement l’hydrogène renouvelable et bas carbone, de manière à ce que sa part dans la consommation totale d’hydrogène et d’hydrogène industriel atteigne 20 % à 40 % à horizon 2030.

Pour les zones les plus protégées du littoral, c’est-à-dire la bande des 100 mètres, la zone des 50 pas géométriques ainsi que dans les espaces identifiés comme remarquables ou caractéristiques et dans les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, l’autorisation d’implantation ne peut être accordée que pour le passage des lignes électriques, « lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative démontrée ». De plus, le projet ne pourra être autorisé s’il risque de porter une atteinte excessive aux espaces et milieux mentionnés.

Sur l’ensemble des zones littorales, les lignes électriques devront être souterraines. Le passage en aérien de ces lignes demeure possible dans les 3 cas suivants :

– si l’enfouissement s’avère plus dommageable pour l’environnement ;

– si l’enfouissement est « techniquement excessivement complexe » ;

– si l’enfouissement est financièrement disproportionné par rapport au passage en aérien.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État souligne que l’encadrement strict de la dérogation à la loi Littoral, avec une autorisation délivrée au cas par cas, permet d’assurer le respect des dispositions des articles 1er et 6 de la Charte de l’environnement. Le Conseil national de la transition écologique (Cnte) a, quant à lui, souligné la nécessité de préserver les zones littorales « lors des installations de production d’énergie et de leurs postes de raccordement ».

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

1. En commission

En commission, le Sénat a adopté un amendement COM-348 du rapporteur Patrick Chauvet, qui opère les modifications suivantes :

– il précise que la possibilité de déroger aux dispositions du code de l’urbanisme ayant trait à l’aménagement en zone littorale est octroyée à titre exceptionnel ;

– il supprime la réduction de la pollution atmosphérique des objectifs que les ouvrages doivent contribuer à atteindre pour bénéficier de la dérogation. Cela est justifié, selon l’auteur de l’amendement, par le fait que cette mission n’entre pas dans celles du gestionnaire de réseau ;

– il précise que l’autorisation est donnée par le préfet de département, après avis de la commune ou de l’EPCI concerné, et non par le ministre ;

– il offre, comme alternative à l’avis de la Cdnps celui de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (Cdpenaf). Cette dernière est consultée pour l’installation de certains ouvrages en lien avec les activités agricoles, forestières ou marines en zone littorale ;

– il renvoie à un décret la fixation de la liste précise des ouvrages concernés, dans un souci de coordination avec une disposition similaire adoptée à l’article 9 sur des installations de panneaux solaires, de stockage par batterie ou de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone sur des zones dégradées du littoral ;

– il supprime la possibilité de déroger au passage des lignes électriques en souterrain en cas de difficultés techniques excessives ou de coût disproportionné. L’amendement précise également que les techniques utilisées pour réaliser ces ouvrages doivent toujours être celles de « moindre impact environnemental », reprenant la formulation utilisée à l’article L. 121-17 du code de l’urbanisme s’agissant de constructions en rapport avec certains services publics ;

– il exclut les ouvrages de raccordement du décompte des zones artificialisées pour l’atteinte de l’objectif du « zéro artificialisation nette » (ZAN).

2. En séance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 620 rect. de Mme Nadège Havet. Cet amendement rétablit le dispositif initial de l’article. Il a reçu un avis favorable du Gouvernement et défavorable de la commission, le rapporteur Patrick Chauvet estimant qu’il revenait « à supprimer le cadrage institué par la commission ». Selon l’exposé des motifs de l’amendement, les modifications apportées par la commission remettaient en cause l’équilibre du dispositif initial, à savoir faciliter l’implantation des ouvrages du réseau de transport électrique.

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

Le rapporteur Éric Bothorel est en accord avec le rétablissement du texte initial de l’article 16 opéré en séance publique au Sénat. Ces dispositions permettent d’encadrer de manière équilibrée les dérogations à la loi Littoral pour permettre l’installation de d’ouvrages du réseau de transport d’électricité.

La commission des affaires économiques a adopté quatre amendements rédactionnels CE1344, CE1346, CE1345 et CE1347 du rapporteur.

titre iii biS MESURES PORTANT SUR D’AUTRES CATÉGORIES D’ÉnergieS renouvelableS

Article 16 bis

Équipements compensant la gêne occasionnée par les éoliennes pour le fonctionnement de la défense, la navigation aérienne civile et la météorologie

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

L’article L. 515-45 du code de l’environnement dispose qu’un décret en Conseil d’État précise les règles d’implantation des installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent vis-à-vis des installations militaires et des équipements de surveillance météorologique et de navigation aérienne.

L’article R. 181-32 du même code prévoit que, lorsqu’un projet d’éolienne fait l’objet d’une demande d’autorisation environnementale, le préfet doit, dans certains cas qui peuvent être liés à la distance ou à la hauteur des éoliennes, saisir pour avis conforme, le ministre chargé de l’aviation civile, le ministre de la défense ou l’établissement public chargé des missions de l’État en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens.

L’article 2 de l’arrêté du 30 juin 2020 ([126]) prévoit que les éoliennes doivent être implantées « de façon à préserver la sécurité des vols d’aéronefs et à ne pas perturber de manière significative le fonctionnement des radars et des aides à la navigation utilisés en support de la navigation aérienne civile ». Afin de satisfaire à ces exigences, les éoliennes doivent être implantées dans le respect des distances minimales qu’il fixe. Cependant, les éoliennes peuvent être implantées plus près si l’exploitant dispose de l’accord écrit du ministre en charge de l’aviation civile, comme prévu par l’article R. 181-32 du code de l’environnement

En outre, pour satisfaire aux exigences en matière de sécurité des vols d’aéronefs, l’article 2 de l’arrêté prévoit que l’exploitant doit disposer de l’accord écrit du ministre en charge de l’aviation civile quand une éolienne atteint certaines hauteurs qu’il fixe. Dans ces cas, le préfet saisit pour avis conforme le ministre chargé de l’aviation civile en application du même article R. 181-32 du code de l’environnement.

L’article 4 de l’arrêté du 26 août 2011 ([127]) dispose que les éoliennes sont implantées « de façon à ne pas perturber de manière significative le fonctionnement des radars utilisés dans le cadre des missions de sécurité météorologique des personnes et des biens et de sécurité à la navigation maritime et fluviale » et que « les perturbations générées par l’installation ne remettent pas en cause de manière significative les capacités de fonctionnement des radars et des aides à la navigation utilisés dans le cadre des missions de sécurité à la navigation aérienne civile et les missions de sécurité militaire ». Pour ce faire, il fixe des distances minimales à respecter entre les radars et les éoliennes. Quand il est nécessaire de déroger à ces distances minimales, un avis conforme de l’établissement public chargé des missions de l’État en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens est requis, en application de l’article R. 181-32 du code de l’environnement.

Enfin, le même article R. 181-32 prévoit que l’avis confirme du ministre de la défense est requis, quelle que soit la distance, en cas de proximité avec des radars et des radiophares omnidirectionnels très haute fréquence (VOR) relevant de sa compétence.

Par ailleurs, l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme prévoit qu’une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire concernant un projet qui, « par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels. » L’autorité qui délivre le permis de construire détermine le montant de la contribution correspondante, après accord de la collectivité publique à laquelle incombent ces équipements ou de son concessionnaire. Lorsque l’autorisation de construire a pour objet l’implantation d’éoliennes « dont la situation ou l’importance rend nécessaires des moyens de détection militaires supplémentaires », ces moyens constituent un équipement public exceptionnel et le montant de la contribution est fixé par convention par l’autorité militaire.

II. le dispositif proposÉ

En commission, le Sénat a adopté un amendement n° COM 395 du rapporteur de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable qui complète l’article L. 515-45 du code de l’environnement pour prévoir que l’implantation de nouvelles installations peut être subordonnée à la prise en charge, par le bénéficiaire de l’autorisation d’implantation, de l’acquisition, de l’installation, de la mise en service et de la maintenance d’équipements destinés à compenser la gêne résultant de cette implantation pour le fonctionnement des ouvrages et installations du ministère de la défense. Le montant et les modalités de cette prise en charge par le titulaire de l’autorisation doivent être définis par une convention conclue avec l’autorité militaire. Cet article reprend le dispositif de l’article 84 de la loi n° 2921-1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui avait été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021 au motif qu’il s’agissait d’un cavalier législatif.

En séance publique, le Sénat a adopté des amendements identiques n° 599 et n° 629 rectifié du Gouvernement et de Mme Nadège Havet (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants), qui ont recueilli un avis favorable de la commission. Ils réécrivent le dispositif adopté en commission pour en étendre la portée aux radars de la navigation aérienne civile et aux radars de compensation de Météo-France. L’ensemble des dispositions est désormais codifié dans un article L. 515-45-1 du code de l’environnement. Le dispositif est applicable aux installations pour lesquelles la demande d’autorisation environnementale n’a pas fait l’objet d’un avis d’enquête publique à la date de publication de la loi.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté une série d’amendements rédactionnels CD1182, CD1183, CD1184, CD1185 et CD1186 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a ensuite émis un avis favorable à l’adoption de l’article 16 bis.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 16 bis ainsi modifié.

*

Article 16 ter A (supprimé)

Obligation de consignation de garanties financières auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour le démantèlement et la remise en état des sites après exploitation d’éoliennes

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 516-1 du code de l’environnement dispose que la mise en activité des installations présentant des risques importants de pollution ou d’accident est subordonnée à la constitution de garanties financières qui sont destinées à assurer la surveillance du site et le maintien en sécurité de l’installation, les interventions éventuelles en cas d’accident (avant ou après la fermeture) et la réhabilitation après fermeture. De plus, l’article L. 515-46 du code de l’environnement dispose que « l’exploitant d’une installation produisant de l’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent ou, en cas de défaillance, la société mère est responsable de son démantèlement et de la remise en état du site, dès qu’il est mis fin à l’exploitation ». Il précise que, « dès le début de la production, puis au titre des exercices comptables suivants, l’exploitant ou la société propriétaire constitue les garanties financières nécessaires ».

En application des articles R. 516-2 et R. 515-102 du même code, les garanties financières exigées à l’article L. 516-1 résultent, au choix de l’exploitant :

– de l’engagement écrit d’un établissement de crédit, d’une société de financement, d’une entreprise d’assurance ou d’une société de caution mutuelle ;

– d’une consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations ;

– d’un fonds de garantie privé, proposé par un secteur d’activité et dont la capacité financière adéquate est définie par arrêté du ministre chargé des installations classées ;

– de l’engagement écrit, portant garantie autonome au sens de l’article 2321 du Code civil, de la personne physique, où que soit son domicile, ou de la personne morale, où que se situe son siège social, qui possède plus de la moitié du capital de l’exploitant ou qui contrôle l’exploitant ([128]).

L’article R. 515-101 du code de l’environnement dispose que les garanties financières doivent couvrir, en cas de défaillance de l’exploitant lors de la remise en état du site, les opérations suivantes :

– le démantèlement des installations de production ;

– l’excavation de tout ou partie des fondations ;

– la remise en état des terrains ;

– la réutilisation, le recyclage, la valorisation ou à défaut l’élimination des déchets de démolition ou de démantèlement dans les filières dûment autorisées à cet effet ;

– l’intervention d’une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués pour attester de la mise en œuvre des opérations mentionnées ci-dessus.

II. le dispositif proposÉ

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 200 rectifié de M. Jean-François Rapin (groupe Les Républicains) qui modifie l’article L. 515-46 du code de l’environnement pour prévoir qu’en ce qui concerne les éoliennes, la constitution des garanties financières imposées ne peut se faire que par la consignation d’une somme entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations. Il précise que cette somme doit correspondre « au coût prévisionnel du démantèlement et de la remise en état du site ». Cet amendement vise à sécuriser les porteurs de projets et à renforcer l’acceptabilité en prévoyant que les fonds nécessaires au démantèlement sont déposés auprès d’un tiers de confiance opérant en toute neutralité́. Il a fait l’objet d’un avis favorable de la commission tandis que le Gouvernement en a demandé le retrait en indiquant que la constitution de garanties financières est « une prestation de marché rendue par les banques » et qu’« il paraît difficile de confier un tel monopole à la Caisse des dépôts ».

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1123 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement. Il supprime cet article car le droit existant relatif à la constitution de garanties financières paraît satisfaisant, d’autant qu’elles ont été récemment revues par l’arrêté du 10 décembre 2021. Aux 50 000 euros de garantie déjà prévus s’ajoute un montant supplémentaire de 25 000 euros par tranche de 1 MW au-delà de 2 MW de puissance de la machine. De ce fait, plus les éoliennes sont grandes et puissantes, plus le montant de la garantie est élevé.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 ter A.

*

Article 16 ter B (supprimé)

Commission indépendante chargée de se prononcer sur le caractère approprié des garanties financières pour le démantèlement d’éoliennes et la remise en état du site

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 515-46 du code de l’environnement dispose que « l’exploitant d’une installation produisant de l’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent ou, en cas de défaillance, la société mère est responsable de son démantèlement et de la remise en état du site, dès qu’il est mis fin à l’exploitation ». Il précise que, « dès le début de la production, puis au titre des exercices comptables suivants, l’exploitant ou la société propriétaire constitue les garanties financières nécessaires ».

Cet article prévoit également, qu’indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, les manquements aux obligations de garanties financières donnent lieu à l’application d’une procédure de consignation. Dans ce cas, l’autorité administrative oblige l’auteur du manquement, qui aura été préalablement mis en demeure de se conformer à ses obligations, de consigner entre les mains d’un comptable public, avant une date déterminée, une somme correspondant au montant du coût des travaux ou opérations à réaliser.

II. le dispositif proposÉ

L’article 16 ter B a été introduit par l’adoption, en séance publique, d’un amendement n° 535 rectifié de M. Rémi Cardon (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain) qui a reçu un avis défavorable de la commission et du Gouvernement. Son auteur a souligné que certains démantèlements d’éoliennes auraient engendré des coûts bien plus importants que les sommes consignées initialement. De ce fait, il a jugé nécessaire que l’on puisse disposer de données comptables complètes et, en cas de besoin, réévaluer le montant consigné, afin d’éviter que les parcs éoliens ne deviennent des friches industrielles. En conséquence, l’article crée une commission indépendante qui est appelée à se prononcer sur le caractère approprié des garanties financières chaque fois qu’elles doivent être constituées ou renouvelées.

Cet article rétablit à cet effet un article L. 515-47 dans le code de l’environnement pour prévoir que l’exploitant ou la société propriétaire d’une installation produisant de l’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent informe une commission, présidée par un membre de la Cour des comptes, des garanties financières qu’il envisage de constituer. Il prévoit que la commission peut être saisie pour avis par l’autorité chargée de fixer le montant de ces garanties. Lorsqu’elle déduit des informations que lui communique l’exploitant ou la société propriétaire de l’installation que ces garanties ne sont pas appropriées, la commission saisit l’autorité administrative compétente pour l’application de la procédure de consignation prévue à l’article L. 171-8 du code de l’environnement. Cet article précise que les membres de la commission exercent leurs fonctions à titre bénévole et que sa composition et ses modalités de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d’État.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1124 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et un amendement CD1034 de M. Henri Alfandari (HOR) qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement. Il supprime cet article qui institue une commission indépendante présidée par un membre de la Cour des comptes chargée de se prononcer sur le caractère approprié des garanties financières constituées pour un parc éolien. Le dispositif applicable aux éoliennes est analogue à celui applicable aux autres installations classées pour la protection de l’environnement, catégorie qui va des grands élevages de vaches laitières aux usines classées Seveso. Il n’y a donc pas de raison de prévoir des dispositions plus strictes pour les éoliennes que pour les autres installations. Par ailleurs, une telle mesure serait de nature à ralentir les procédures et s’inscrit donc en contradiction avec l’esprit de la loi.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 ter B.

*

Article 16 ter C

Rapport sur les expérimentations menées pour limiter les nuisances générées par le balisage lumineux des éoliennes

Adopté par la commission sans modification

En séance publique, le Sénat, constatant que le balisage lumineux des parcs éoliens est particulièrement dérangeant (notamment la nuit), a adopté un amendement n° 534 de M. Rémi Cardon et des membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain qui demande la remise d’un rapport au Parlement avant le 30 avril 2023 sur les résultats des expérimentations menées pour limiter les nuisances générées par le balisage lumineux des éoliennes et la possible généralisation de celles-ci. L’amendement a reçu un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement.

À l’Assemblée nationale, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable à l’adoption de l’article 16 ter C sans modification.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 16 ter C sans modification.

*

Article 16 ter (supprimé)

Création d’une filière de responsabilité élargie du producteur pour les éoliennes

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 541-10 du code de l’environnement définit le principe de responsabilité élargie du producteur. En application de ce principe, il peut être fait obligation à toute personne physique ou morale « qui élabore, fabrique, manipule, traite, vend ou importe des produits générateurs de déchets ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication » de pourvoir ou de contribuer à la prévention et à la gestion des déchets qui en proviennent, d’adopter une démarche d’écoconception des produits, de favoriser l’allongement de la durée de vie des produits, de soutenir les réseaux de réemploi, de réutilisation et de réparation, de contribuer à des projets d’aide au développement en matière de collecte et de traitement de leurs déchets et de développer le recyclage des déchets issus des produits. Les producteurs s’acquittent de cette obligation en mettant en place collectivement des éco-organismes agréés dont ils assurent la gouvernance et auxquels ils transfèrent leur obligation. Ils versent en contrepartie une contribution financière.

L’article L. 541-10-1 du code de l’environnement fixe la liste des produits générateurs de déchets qui relèvent du principe de responsabilité élargie du producteur. Il s’agit notamment des emballages, des imprimés papiers, des équipements électriques et électroniques, des piles et accumulateurs, des médicaments, des vêtements et chaussures, des pneumatiques, des voitures particulières ou encore des navires de plaisance ou de sport.

II. le dispositif proposÉ

L’article 16 ter a été créé par l’adoption en commission d’un amendement n° COM 33 de Mme Marta de Cidrac (groupe Les Républicains). Cet amendement vise à créer une filière de responsabilité élargie du producteur pour les éoliennes, ce qui « permettrait notamment l’instauration d’objectifs de recyclabilité et de recyclage, qui contribueraient à renforcer la valorisation matière des éoliennes, par des actions d’écoconception, en amont, et l’organisation, en aval, d’une filière de prise en charge de leurs composantes. » ([129]) Pour ce faire, il ajoute à la liste fixée par l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement les équipements de production de l’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent. Il précise que n’entrent pas dans ce cadre les équipements faisant l’objet d’un système équivalent de prévention et de gestion des déchets. Enfin, il prévoit que le dispositif entre en vigueur compter du 1er janvier 2024. L’article n’a pas été modifié en séance publique.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1126 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve, qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement. Il supprime cet article. En effet, le dispositif de responsabilité élargie du producteur, tel qu’il est défini par l’article L. 541-10-1 du code de l’environnement, concerne aujourd’hui des biens comme des vêtements, des équipements électriques et électroniques, des piles ou des pneumatiques. Il ne semble pas adapté aux éoliennes. Par ailleurs, les éoliennes sont déjà soumises à la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement et, à ce titre, l’exploitant a l’obligation d’assumer la fin de l’exploitation de l’installation. Enfin, l’article 29 de l’arrêté du 26 août 2011 prévoit qu’à partir du 1er juillet 2022, au minimum 90 % de la masse totale des éoliennes démantelées doit être réutilisée ou recyclée.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 ter.

*

Article 16 quater AA (nouveau)

Ajout du taux de recyclabilité ou de réutilisation à la liste des critères utilisés dans les appels d’offres pour les projets d’énergies renouvelables.

Introduit par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 311-10-1 du code de l’énergie dispose que, pour désigner le ou les candidats retenus dans le cadre de la procédure de mise en concurrence relative aux installations d’énergies renouvelables prévue par l’article L. 311-10 du même code, l’autorité administrative se fonde sur le critère du prix ainsi que, le cas échéant, sur d’autres critères objectifs, non discriminatoires et liés à l’objet de la procédure de mise en concurrence, tels que la qualité de l’offre, la rentabilité du projet ou encore la sécurité d’approvisionnement.

II. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission a adopté un amendement CD1042 de M. Jean-Marc Zulesi (RE), qui s’inscrit dans le cadre d’une démarche transpartisane visant à faire avancer le texte sur le sujet de la recyclabilité. Cet amendement a recueilli un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Celui-ci complète la liste des critères mentionnés à l’article L. 311-10-1 du code de l’énergie sur lesquels l’autorité administrative se fonde pour désigner le ou les candidats retenus, dans le cadre de la procédure de mise en concurrence relative aux installations d’énergies renouvelables. Il y ajoute le taux de recyclabilité ou de réutilisation des éléments constitutifs du projet. Cela permettra de favoriser les projets les plus vertueux en terme de recyclage.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 16 quater AA.

*

Article 16 quater A (supprimé)

Allègement des procédures applicables aux installations hydrauliques anciennes

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 511-9 du code de l’énergie dispose que les installations hydrauliques autorisées à la date du 18 octobre 1919 et dont la puissance ne dépasse pas 150 kW demeurent autorisées conformément à leur titre et sans autre limitation de durée que celle résultant de la possibilité de leur suppression dans les conditions fixées au titre Ier du livre II du code de l’environnement.

L’article R. 214-18-1 du code de l’environnement créé par le décret du 1er juillet 2014 ([130]) prévoit que « le confortement, la remise en eau ou la remise en exploitation d’installations ou d’ouvrages existants fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance hydroélectrique inférieure à 150 kW sont portés, avant leur réalisation, à la connaissance du préfet avec tous les éléments d’appréciation. » Il précise que le préfet, au vu de ces éléments d’appréciation, peut :

– reconnaître le droit fondé en titre attaché à l’installation ou à l’ouvrage et sa consistance légale ou en reconnaître le caractère autorisé avant 1919 pour une puissance inférieure à 150 kW ;

– constater la perte du droit liée à la ruine ou au changement d’affectation de l’ouvrage ou de l’installation ou constater l’absence d’autorisation avant 1919 et fixer, s’il y a lieu, les prescriptions de remise en état du site ;

– modifier ou abroger le droit fondé en titre ou l’autorisation ;

– fixer des prescriptions complémentaires.

II. le dispositif proposÉ

Le Sénat a jugé que la procédure administrative relative au confortement, à la remise en eau et à la remise en service des installations hydrauliques autorisées à la date du 16 octobre 1919 et dont la puissance ne dépasse pas 150 kW était particulièrement lourde et bridait la mise en œuvre des projets. Il a donc adopté en séance publique une série d’amendements identiques n° 28 rectifié quater, n° 79 rectifié quater, n° 114 rectifié, n° 189 rectifié ter et n° 371 rectifié quinquies, de M. Louis-Jean de Nicolaÿ (groupe Les Républicains), M. Serge Mérillou (groupe Socialiste, Écologiste et Républicain), M. Éric Gold (groupe du Rassemblement démocratique et social européen), Mme Anne-Catherine Loisier (groupe Union Centriste) et M. Pierre Louault (groupe Union Centriste).

Ces amendements complètent l’article L. 214-6 du code de l’environnement par un IV qui prévoit que le confortement, la remise en eau et la remise en service d’installations, d’ouvrages et d’activités fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance n’excédant pas 150 kilowattheures « ne sont soumis à aucune formalité autre qu’une information du représentant de l’État dans le département comportant, limitativement, l’identité du propriétaire et, le cas échéant, de l’exploitant, ainsi que la localisation précise de l’installation, de l’ouvrage ou des activités. »

Ces amendements ont fait l’objet d’un avis défavorable de la commission et du Gouvernement. Celui-ci a indiqué que ces amendements « simplifient à l’excès » car ils permettraient de remettre en état des ouvrages sans même savoir s’ils sont compatibles avec le droit de l’environnement. ([131])

III. LEs modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté des amendements identiques CD1127 et CD1015 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et de Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES) qui ont recueilli un avis favorable du Gouvernement. Ils suppriment cet article qui prévoit que la remise en exploitation de moulins ou de petites centrales hydroélectriques fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919 pour une puissance n’excédant pas 150 kilowattheures n’est soumise à aucune formalité autre qu’une information du représentant de l’État dans le département.

En effet, il n’est pas acceptable qu’une telle dérogation soit accordée alors qu’une autorisation environnementale est exigée pour les autres installations hydroélectriques. Par ailleurs, si la petite hydroélectricité ne doit pas être négligée, il faut garder un juste équilibre entre son développement et l’objectif de restauration des fonctionnalités naturelles des cours d’eau.

Il faut concilier l’objectif de développement des énergies renouvelables et celui de protection de l’environnement. Or, comme l’a rappelé le Conseil national de la transition écologique dans son avis du 8 septembre dernier sur le projet de loi, « le potentiel de développement en hydroélectricité est limité » et « l’enjeu porte sur l’optimisation des grands ouvrages existants permettant le stockage et la production de pointe, dans le respect des objectifs de bon état et continuité des cours d’eau » ([132]). Ainsi, selon les informations communiquées par le ministère de la transition énergétique la petite hydroélectricité ne représente aujourd’hui que 4 % de la puissance hydraulique totale (soit 1 GW) et, dans le cas où tous les sites possibles seraient utilisés et les rivières couvertes d’installations, on pourrait au plus gagner 96 MW. Par comparaison, notre production hydroélectrique est aujourd’hui de 25,7 GW.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 quater A.

*

Article16 quater B

Procédure de conciliation pour la petite hydroélectricité

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

Le 1° de l’article L. 214-17 du code de l’environnement prévoit qu’aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s’ils constituent un obstacle à la continuité écologique sur les cours d’eau ou parties de cours d’eau ou canaux qui figurent sur une liste établie par l’autorité administrative. Ces cours d’eau sont choisis parmi ceux qui :

– sont en très bon état écologique ;

– ou sont identifiés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ;

– ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire.

Pour les ouvrages existants, le renouvellement de la concession ou de l’autorisation est subordonné à des prescriptions permettant :

– de maintenir le très bon état écologique des eaux ;

– ou de maintenir ou d’atteindre le bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ;

– ou d’assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée.

Le 2° de l’article L. 214-17 du code de l’environnement dispose que l’autorité administrative établit une deuxième liste qui recense les « cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ».

Il prévoit que tout ouvrage implanté sur les cours d’eau de cette liste doit être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l’autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant. L’article 49 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a précisé cette disposition ne devait pas pouvoir remettre en cause leur « usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d’énergie ». Elle a ajouté que, s’agissant des moulins à eau, « l’entretien, la gestion et l’équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l’accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l’exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages. »

Par ailleurs, un dispositif de médiation à deux niveaux (local et national) a été mis en place par l’article 89 de la loi du 22 août 2021.

Tout d’abord, cet article a introduit un article L. 214-17-1 dans le code de l’environnement qui prévoit que, dans le cadre de la mise en œuvre des obligations de restauration de la continuité écologique des cours d’eau, l’État encourage, en lien avec les collectivités territoriales concernées, « la mise en place de processus de conciliation amiable, non obligatoires et non contraignants, à la demande des porteurs de projets ou des gestionnaires d’installations hydrauliques relevant du régime de l’autorisation […] concernés » (c’est-à-dire les installations dont la puissance est inférieure ou égale à 4 500 kW).

Ensuite, le C du VII de l’article 89 de la loi du 22 août 2021 institue à titre expérimental un médiateur de l’hydroélectricité qui « est chargé d’aider à rechercher des solutions amiables, non obligatoires et non contraignantes » aux difficultés ou aux désaccords rencontrés dans :

– l’instruction ou la mise en œuvre des projets d’installations hydrauliques relevant du régime de l’autorisation ;

– l’exploitation de telles installations.

Cette expérimentation est prévue pour quatre ans et réalisée dans un périmètre géographique précisé par décret en Conseil d’État. L’article 1er du décret du 28 juin 2022 ([133]) prévoit que le médiateur intervient sur le périmètre géographique de la région Occitanie. L’article 3 du décret précise qu’il peut être saisi directement et gratuitement par :

– un porteur de projet hydroélectrique ;

– un exploitant d’installation hydroélectrique relevant du régime de l’autorisation ;

– le représentant de l’État dans le département.

II. le dispositif proposÉ

L’article 16 quater B a été créé par l’adoption en séance publique, au Sénat, d’un amendement n° 311 rectifié ter de M. Pascal Martin (groupe de l’Union Centriste). Cet amendement complète l’article L. 214-17 du code de l’environnement pour mettre en place une procédure de conciliation en cas de désaccord concernant « les modalités de maintien ou de restauration de la continuité écologique » qui surviendrait entre l’autorité administrative et le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant, d’un ouvrage implanté sur un cours d’eau figurant sur la liste mentionnée au 2° de cet article. Il prévoit que la procédure de conciliation est conduite par un référent territorial désigné par le représentant de l’État dans le département, qui exerce ses fonctions à titre gratuit. Cette mesure vise à éviter de judiciariser les procédures (qui sont sources de lenteur et génératrices de frais de justice), dans le but de favoriser le développement de la petite hydroélectricité.

L’amendement a recueilli un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement, qui a indiqué que, d’une part, la loi du 22 août 2021 avait mis en place une procédure de conciliation à l’amiable et que, d’autre part, l’expérimentation d’un médiateur de l’hydroélectricité était prévue en Occitanie pour quatre ans.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1215 du Gouvernement qui a recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Il réécrit globalement cet article qui instaurait une procédure de conciliation. Celle-ci faisait en quelque sorte doublon avec le dispositif local de conciliation déjà prévu par l’article L. 214-17-1 du code de l’environnement.

Cet amendement vient renforcer un autre dispositif : le médiateur de l’hydroélectricité institué par le C du VII de l’article 89 de la loi du 22 août 2021. Il prévoit que l’expérimentation de ce médiateur, initialement prévue pour la région Occitanie, est étendue à l’ensemble du territoire métropolitain pour ce qui concerne les désaccords relatifs aux moyens permettant de garantir la continuité écologique entre l’autorité administrative et le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 16 quater B ainsi modifié.

*

Article 16 quater C (supprimé)

Lever les freins au développement de la petite hydroélectricité pour les ouvrages anciens

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 211-1 du code de l’environnement prévoit que les chapitres Ier à VII du titre Ier du livre II du code de l’environnement ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. En application du 7° de cet article, cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer « le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ». Les dispositions visées concernent notamment la planification, ou encore l’autorisation des activités, les installations et les usages.

Le 1° de l’article L. 214-17 du code de l’environnement prévoit qu’aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s’ils constituent un obstacle à la continuité écologique, sur les cours d’eau ou parties de cours d’eau ou canaux qui figurent sur une liste établie par l’autorité administrative. Ces cours d’eau sont choisis parmi ceux qui :

– sont en très bon état écologique ;

– ou sont identifiés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ;

– ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire.

Pour les ouvrages existants, le renouvellement de la concession ou de l’autorisation est subordonné à des prescriptions permettant :

– de maintenir le très bon état écologique des eaux ;

– de maintenir ou d’atteindre le bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ;

– ou d’assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée.

Le 2° de l’article L. 214-17 du code de l’environnement dispose que l’autorité administrative établit une deuxième liste qui recense les « cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ». Il prévoit que tout ouvrage implanté sur ces cours d’eau doit être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l’autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant.

II. le dispositif proposÉ

L’article 16 quater C a été introduit en séance publique par l’adoption d’un amendement n° 39 rectifié bis de M. Daniel Gremillet (groupe Les Républicains), qui a recueilli un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement. Il insère un article L. 214-17-2 dans le code de l’environnement, qui concerne les ouvrages fondés en titre ou autorisés avant le 16 octobre 1919, dont la puissance n’excède pas 150 kWh et qui font l’objet d’un projet de relance afin de produire de l’électricité. Il prévoit que « les obligations ou les prescriptions présentées au titre du 7° du I de l’article L. 211-1 ou des 1° et 2° du I de l’article L. 214-17 émanant des services de l’État veillent à ne pas pénaliser l’équilibre financier des projets et, consécutivement, à en interdire l’accomplissement. ».

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1128 du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve qui a recueilli un avis favorable du Gouvernement. Il supprime l’article 16 quater C qui impose aux prescriptions de restauration de la continuité écologique des cours d’eau de veiller aux capacités financières du propriétaire d’un moulin à eau et à la rentabilité de l’exploitation. En effet, cet article place l’intérêt financier du projet avant les enjeux d’atténuation de ses impacts environnementaux et ce, uniquement pour les moulins à eau, sans que soit justifiée la différence de traitement avec les autres installations. Or il convient de garder un juste équilibre entre le développement de la petite hydroélectricité et l’objectif de restauration des fonctionnalités naturelles des cours d’eau. Il convient de concilier l’objectif de développement des énergies renouvelables et celui de protection de l’environnement.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 quater C.

*

Article 16 quater D

Compatibilité avec le droit européen de dérogations accordées aux moulins à eau

Adopté par la commission avec modifications

I. l’État du droit

L’article L. 214-18-1 du code de l’environnement dispose que les moulins à eau équipés par leurs propriétaires, par des tiers délégués ou par des collectivités territoriales pour produire de l’électricité, régulièrement installés sur les cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux mentionnés au 2° du I de l’article L. 214-17, ne sont pas soumis aux règles définies par l’autorité administrative mentionnées au même 2°. Celui-ci dispose que l’autorité administrative établit une deuxième liste qui recense les « cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ». Il prévoit que tout ouvrage implanté sur ces cours d’eau doit être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l’autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant.

L’article L. 214-18-1 du code de l’environnement prévoit que l’exemption qu’il institue n’est applicable qu’aux moulins existant à la date de publication de la loi du 24 février 2017 ([134]).

Dans un arrêt du 28 juillet 2022 ([135]), saisi par la SARL Centrale Moulin Neuf, qui contestait un arrêté préfectoral, le Conseil d’État a jugé que les dispositions de l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement dont la SARL Centrale Moulin Neuf se prévalait « méconnaissent les objectifs de la directive du 23 octobre 2000 ([136]) ainsi que le règlement du 18 septembre 2007 ([137]) ».

II. le dispositif proposÉ

Cet article a été créé par l’adoption en séance publique d’amendements identiques n° 29 rectifié quinquies et n° 328 rectifié ter de M. Louis-Jean de Nicolaÿ (groupe Les Républicains) et de M. Rémy Pointereau (groupe Les Républicains). Il complète l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement pour tenter de résoudre le problème de compatibilité avec le droit européen des dispositions de cet article. Pour ce faire, il précise que les dispositions de cet article sont « mises en œuvre dans le respect des engagements internationaux et européens de la France et ne font pas obstacle à l’adoption de prescriptions complémentaires prises sur le fondement des articles L. 211-1, L. 214-3 et L. 214-17 » du code de l’environnement « afin d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ». Il précise que l’autorité administrative « motive les prescriptions complémentaires de gestion, d’entretien et d’équipement des moulins à eau au regard de ces engagements. »

L’amendement a recueilli un avis favorable de la commission et un avis défavorable du Gouvernement qui a indiqué qu’il créait une rupture d’égalité vis-à-vis des centrales hydroélectriques plus puissantes.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD1016 de Mme Lisa Belluco (Écolo-NUPES) qui réécrit globalement cet article. Cette réécriture abroge l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement qui était contraire au droit européen.

La commission des affaires économiques a adopté l’article 16 quater D ainsi modifié.

*

Article 16 quater Diminution des débits minimaux que doivent respecter les installations hydroélectriques en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité

I. L’État du droit

Le régime juridique du débit minimal, appliqué aux installations hydroélectriques, est marqué par l’influence du droit européen.

La directive-cadre sur l’eau (DCE) du 23 octobre 2000 ([138]) fixe aux États membres des objectifs environnementaux contraignants portant notamment sur l’atteinte du « bon état écologique » des cours d’eau. Les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (Sdage), définis à l’article L. 212-1 du code de l’environnement, fixent ainsi des orientations pluriannuelles qui permettent d’atteindre ces objectifs environnementaux, notamment au regard du principe de « gestion équilibrée et durable de la ressource en eau » et de la préservation du milieu aquatique.

Prise en application de la DCE, la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (dite loi « LEMA ») a créé l’article L.214-18 du code de l’environnement, qui redéfinit les règles relatives au débit minimal. Cet article précise que l’autorité administrative fixe pour les ouvrages construits dans le lit des cours d’eau un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux, ainsi que, le cas échéant, des dispositifs de type passe à poissons, empêchant les poissons d’entrer dans les canaux d’amenée et de fuite.

En vertu de cet article, le débit minimal ne peut être inférieur à une valeur plancher fixée au dixième du module du cours d’eau ([139]) en aval immédiat ou au droit de l’ouvrage ([140]). En revanche, pour les cours d’eau dont le débit naturel est supérieur à 80 m3 par seconde, ainsi que pour les ouvrages hydroélectriques qui contribuent par leur capacité de modulation à la production d’électricité en période de pointe ([141]), le débit minimal est fixé à un vingtième du module. Il convient de souligner que l’introduction de cette seconde valeur plancher traduit la volonté du législateur de concilier l’objectif de préservation des milieux aquatiques avec celui de sécurisation de l’équilibre des réseaux électriques.

L’article L. 214-18 du code de l’environnement prévoit, cependant, trois dérogations à ces règles générales. D’une part, un débit minimal inférieur aux valeurs planchers peut être fixé pour les cours d’eau présentant un fonctionnement atypique, les caractéristiques de ces cours d’eau étant précisées à l’article R. 214-111 du même code. D’autre part, il prévoit que les autorisations ou les concessions hydroélectriques peuvent définir un débit minimal différent en fonction de la période de l’année considérée, à condition que la moyenne annuelle du débit minimal ne soit pas inférieure aux débits minimaux mentionnés supra. Enfin, l’autorité administrative peut fixer temporairement des débits minimaux inférieurs à la norme, pour les cours d’eau soumis à un étiage naturel exceptionnel.

Enfin, le débit minimal doit être déterminé sur la base d’une étude spécifique dans le cadre des procédures d’autorisation ou de concession, de renouvellement du titre ou de modification des valeurs de débit en cours d’autorisation. En particulier, cette étude vise à évaluer l’impact d’une baisse des valeurs de débit sur l’environnement et le milieu aquatique ([142]).

II. Le dispositif proposÉ

A. En commission

Cet article a été introduit, lors de l’examen en commission au Sénat, par deux amendements identiques de MM. Jean-Claude Anglars (COM-71) et Frédéric Marchand (COM-341 rect. ter).

Il prévoit une dérogation temporaire aux débits minimaux appliqués aux installations hydroélectriques, prévus à l’article L. 214-18 du code de l’environnement, « en cas de tensions sur le système électrique ou sur l’approvisionnement en électricité ». Ainsi, l’autorité administrative compétente peut abaisser le débit minimal temporairement, dans de telles circonstances, sans procéder à une modification des actes de concession ou d’autorisation.

Les amendements ont reçu un avis de sagesse du rapporteur Patrick Chauvet, qui admet l’utilité du dispositif pour garantir la sécurité d’approvisionnement dans le contexte de crise énergétique. Il souligne, néanmoins, la nécessité pour l’autorité administrative de s’assurer de l’articulation de la disposition avec directive-cadre sur l’eau (DCE).

B. En sÉance publique

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Patrick Chauvet (n° 564 rect.), co-signé par Mme Sophie Primas et M. Daniel Gremillet, qui apporte une précision rédactionnelle au dispositif adopté en commission. Il précise les conditions d’application de la disposition, qui peuvent trouver à s’appliquer uniquement en cas « de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en électricité sur tout ou partie du territoire national » ([143]), et ajoute que la fixation de débits minimaux plus bas qu’à l’ordinaire ne peut valoir que durant cette période de menace grave. Cet amendement a reçu un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement.

Le Sénat a, par ailleurs, adopté l’amendement présenté par M. Fabien Gay (n° 420), qui prévoient d’instaurer un suivi de l’impact environnemental de la diminution des débits minimaux s’il est fait usage de la faculté introduite par l’article 16 quater. Cet amendement a reçu une demande de retrait de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, ce dernier estimant que la dérogation introduite par l’article 16 quater appelle effectivement déjà à la définition d’un suivi environnemental par l’autorité administrative.

III. Les modifications apportÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté un amendement CE1419 de rédaction globale du rapporteur Éric Bothorel visant à consolider le dispositif au regard des engagements européens de la France en matière d’atteinte du bon état écologique des cours d’eau.

Dans sa nouvelle version, l’article limite la possibilité de dérogation aux seules concessions hydroélectriques qui ont la capacité de réduire leurs débits minimaux, afin d’assurer une production énergétique suffisante, tout en réduisant l’impact sur les milieux aquatiques. Il prévoit l’affectation d’au moins 80 % des bénéfices nets générés par la production énergétique supplémentaire aux opérations de réduction ou de compensation des impacts ou concourant à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau concernés par la dérogation.

*

Article 16 quinquies Faciliter les investissements nécessaires au bon fonctionnement des concessions hydroélectriques sous le régime des « délais glissants »

I. l’État du droit

A. Le renouvellement des concessions hydroÉlectriques implique normalement leur remise en concurrence

Les installations hydrauliques d’une puissance supérieure à 4 500 kilowatts (kW) sont soumises au régime de la concession, en application de l’article L. 511-5 du code de l’énergie. Cette concession ne peut durer plus de 75 ans, en application du 2° de l’article L. 521-4 du même code.

Le droit de l’Union européenne impose désormais la remise en concurrence des concessions hydroélectriques lors de leur expiration, l’article L. 521-1 du code de l’énergie les soumettant à la troisième partie du code de la commande publique relative aux contrats de concession. Cela signifie notamment que le renouvellement de ces concessions doit passer par une procédure de mise en concurrence. L’article L. 521-16 du code de l’énergie décrit plus spécifiquement la procédure applicable au renouvellement des concessions.

La France a été mise en demeure à deux reprises, en 2015 et en 2019, pour non-respect des obligations de remise en concurrence à l’échéance des concessions. Selon les chiffres communiqués par le ministère de la transition énergétique, 39 concessions étaient sous le régime des délais glissants au 1er janvier 2022, sur un total de 340 concessions.

B. DES EXCEPTIONS EXISTANTEs À LA MISE EN CONCURRENCE DES CONCESSIONS HYDROÉLECTRIQUES

1. Les aménagements au régime de la mise en concurrence des concessions hydroélectriques

Certains aménagements existent afin d’éviter la remise en concurrence des concessions hydroélectriques. La loi de transition énergétique pour la croissance verte (TECV) du 18 août 2015 permet de regrouper les concessions d’une même vallée lorsque de telles concessions forment une chaîne d’aménagements hydrauliquement liés (articles L. 521-16-1 et L. 521-16-2 du code de l’énergie). La loi TECV permet aussi de créer des sociétés d’économie mixte hydroélectriques (SEMH, article L. 521-18 du code de l’énergie). Sous certaines conditions, le code de l’énergie prévoit que la concession puisse également être prorogée contre travaux, lorsqu’ils sont nécessaires à l’atteinte des objectifs de politique énergétique de la France (article L. 521-16-3 du code de l’énergie), dans le respect des dispositions de la directive dite « concessions ».

Certaines décisions ad hoc ont été prises s’agissant de concessions spécifiques. Tel est le cas pour la concession du Rhône, qui a pu être prolongée par la loi, après validation de la Commission européenne, jusqu’en 2041, alors qu’elle devait expirer en 2023.

Surtout, l’article L. 521-16 du code de l’énergie dispose qu’à défaut de remise en concurrence dans les délais impartis, la concession est prorogée aux conditions antérieures, pour une durée équivalente au dépassement. Ce type de prorogation est plus communément dénommé prorogation sous le régime des « délais glissants ». La prorogation aux conditions antérieures signifie qu’elle est effectuée a minima ; elle ne permet pas d’effectuer des investissements structurants.

2. Le régime financier des concessions hydroélectriques sous le régime des « délais glissants »

Toute concession hydroélectrique donne lieu au paiement d’une redevance à l’État, proportionnelle aux recettes de la concession (article L. 523-2 du code de l’énergie). Une fraction du produit de cette redevance est affectée aux départements, communes et groupements de communes sur le territoire desquels coulent les cours d’eau considérés. Afin de ne pas perdre le bénéfice de cette redevance en cas de prorogation de la concession sous le régime des « délais glissants », une redevance spécifique est prévue pour ce cas de figure, à l’article L. 523-3 du code de l’énergie. Le taux de cette redevance spécifique est fixé à 40 % par l’article R. 523-5 du code de l’énergie. Elle bénéficie pour un tiers aux départements, pour un douzième aux communes et pour un douzième aux groupement de communes concernés. Le reste du montant de la redevance revient à l’État.

L’article 24 bis du projet de loi de finances pour 2023 ([144]), dans sa version issue de la première lecture à l’Assemblée nationale, prévoit des modifications applicables à la redevance versée à l’État sous le régime des « délais glissants ». Cet article propose que lorsque les prix de l’électricité dépassent un prix cible :

– les fractions revenant aux collectivités mentionnées supra soient calculées sur la base de ce prix cible ;

– pour les recettes de la concession associées au dépassement de ce prix cible, l’intégralité sera reversée à l’État. Cela doit permettre à l’État de faciliter le financement du bouclier énergétique et des mesures en faveur de la transition énergétique.

II. Le dispositif proposÉ

A. En commission

L’article 16 quinquies a été introduit au Sénat, en commission des affaires économiques par les amendements identiques COM-74 de M. Jean-Claude Anglars et COM-344 de Mme Nadège Havet.

Cet article complète l’article L. 521-16 du code de l’énergie. Il permet d’assurer que les investissements nécessaires au bon fonctionnement et à l’entretien de la future exploitation puissent être réalisés lorsque la concession est prorogée sous le régime des « délais glissants ». Pour cela, les sommes correspondantes à ces investissements seront inscrites sur un compte dédié de la concession, après accord de l’autorité administrative concernée.

Lorsque la concession sera renouvelée, la part non amortie de tels investissements sera due par le nouveau concessionnaire au concessionnaire précédent. Cela permet ainsi de donner une garantie financière au concessionnaire exploitant sous le régime des « délais glissants », afin qu’il puisse faire les investissements nécessaires au bon fonctionnement de la concession.

Ces amendements ont été adoptés avec un avis de sagesse du rapporteur pour avis, car ils permettent à son sens de maintenir « une dynamique d’investissements liées aux concessions hydroélectriques dans nos territoires ».

B. En sÉance publique

En séance publique, deux amendements ont été adoptés :

– l’amendement n° 412 rect. de M. Daniel Gremillet, avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement. Il précise que les investissements visés par l’article 16 quinquies ne peuvent comprendre certains types d’investissements, tels que ceux nécessaires à la remise en bon état des ouvrages à l’échéance normale de la concession, ceux correspondant à des dépenses de maintenance courante ainsi que certaines dépenses mentionnées à l’article L. 521-15 du code de l’énergie, car ils font déjà l’objet d’une inscription sur un registre dédié. Ces investissements correspondent en effet à ceux qui sont aujourd’hui autorisés pour permettre la prolongation de la concession aux conditions antérieures. Il précise aussi que les investissements autorisés par l’article 16 septies du projet de loi doivent donner lieu à la réalisation d’un procès-verbal contradictoire entre le concessionnaire et l’autorité administrative, au plus tôt à la date d’échéance prévue de la concession ;

– l’amendement n° 565 rect. de MM. Patrick Chauvet et Daniel Gremillet et de Mme Sophie Primas, de précision rédactionnelle, qui a reçu un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement.

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE1014 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE), avec avis favorable du rapporteur Éric Bothorel, sous-amendé par l’amendement CE1401 du rapporteur. Ces amendements précisent que l’autorité compétente pour autoriser l’inscription des investissements sur le compte dédié est le préfet du département dans lequel est située l’usine hydraulique, et non la concession – qui peut recouvrir un périmètre plus vaste qu’un département.

La commission a également adopté un amendement rédactionnel CE1348 du rapporteur Éric Bothorel.

*

Article 16 sexies (supprimé) Limitation du pouvoir consultatif des comités de suivi de l’exécution des concessions hydroélectriques aux seules décisions soumises à évaluation environnementale

I. l’État du droit

L’article L. 524-1 du code de l’énergie prévoit que le préfet de département puisse créer, pour une concession hydroélectrique, un comité de suivi de l’exécution de la concession et de la gestion des usages de l’eau. Ce comité a vocation à associer les différentes parties prenantes au suivi de l’exécution de la concession. Lorsqu’elle existe, c’est la commission locale de l’eau qui tient lieu de comité de suivi. Dans les cas où les concessions concernées forment une chaîne d’aménagements hydrauliquement liés, la création de ce comité est de droit, au-delà d’une certaine puissance énergétique.

L’article L. 524-1 du code de l’énergie précise que le comité de suivi est composé « notamment des représentants de l’État et de ses établissements publics concernés, du concessionnaire, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des habitants riverains ou des associations représentatives d’usagers de l’eau dont la force hydraulique est exploitée par le concessionnaire ». Le détail de la composition est précisé à l’article R. 524-3 du code de l’énergie.

Le même article L. 524-1 détaille dans quels cas ce comité doit être consulté :

– préalablement à toute décision modifiant les conditions d’exploitation des ouvrages de la concession ayant un impact significatif sur les différents usages de l’eau ;

– sur les enjeux mentionnés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement – qui décrit les grands objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau –, notamment la création d’ouvrages nouveaux ou la réalisation d’opérations d’entretien importantes.

Des précisions sur ces consultations sont données à l’article R. 524-4 du code de l’énergie. Il est par exemple précisé que la consultation doit avoir lieu pour toute décision ayant un impact significatif sur les enjeux mentionnés aux articles L. 100-1 à L. 100-4 du code de l’énergie, relatifs à la politique énergétique, ou encore sur le projet de règlement d’eau ou les modifications de contrats de concession.

La loi Climat et résilience du 22 août 2021 a complété cet article en prévoyant notamment l’information du comité de suivi en cas de projet de changement de concessionnaire, de renouvellement, de prorogation ou de regroupement de la concession, ou encore si la concession est prorogée contre travaux. Elle a également fixé un seuil plus faible pour déclencher la création automatique d’un tel comité, pour les ouvrages hydrauliquement liés.

II. Le dispositif proposÉ

A. En commission

L’article 16 sexies a été introduit en commission par l’amendement 107 rect. de M. Gremillet, qui a reçu un avis de sagesse du rapporteur.

Cet amendement restreint les cas dans lesquels le comité de suivi de l’exécution de la concession doit être consulté. Il ne le sera que pour les décisions du concessionnaire soumises à évaluation environnementale et touchant aux conditions d’exploitation, en application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement. Pour les autres décisions qui donnent actuellement lieu à consultation, à savoir celles modifiant les conditions d’exploitation des ouvrages ayant un impact significatif sur les différents usages de l’eau ou la gestion équilibrée de la ressource un eau, seule une information sera désormais transmise par le concessionnaire. À noter qu’un tel article nécessitera une adaptation des dispositions de l’article R. 524-4 de l’énergie mentionné supra, qui précise les consultations dont fait l’objet le comité de suivi.

Le rapporteur a souligné qu’une telle modification peut permettre, à son sens, de rendre les comités « plus efficients et plus rapides ».

B. EN séance publique

En séance publique, au Sénat, seul un amendement rédactionnel n° 566 rect. de MM. Patrick Chauvet, Daniel Gremillet et de Mme Sophie Primas a été adopté. Le Gouvernement a par ailleurs émis un avis favorable aux amendements de suppression de l’article qui ont été présentés, argumentant que la compétence consultative des comités de suivi ne peut se limiter aux seuls enjeux environnementaux.

III. Les modifications APPORTÉes par la commission

La commission a adopté les amendements de suppression CE463 de Mme Aurélie Trouvé (LFI-NUPES) et CE1024 de Mme Laurence

Maillart-Méhaignerie (RE), avec avis favorable du rapporteur Éric Bothorel.

L’article 16 sexies a donc été supprimé, au motif qu’il n’est pas souhaitable de restreindre les compétences du comité de suivi de l’exécution de la concession aux seules décisions donnant lieu à évaluation environnementale, alors qu’il s’agit d’une instance importante pour assurer le suivi de la concession et la bonne information de l’ensemble des parties prenantes.

*

Article 16 septies Facilitation des augmentations de puissance des concessions hydroélectriques

I. l’État du droit

Les concessions hydroélectriques sont normalement soumises aux règles de mise en concurrence établies par le code de la commande publique en matière de concessions.

Cependant, l’article L. 511-6-1 du code de l’énergie, relatif aux augmentations de puissance d’une installation hydroélectrique concédée, permet d’augmenter la puissance d’une installation hydroélectrique concédée sans modification du contrat de concession, lorsque les modifications impliquées sur ce dernier ne sont pas substantielles. L’article L. 511-6-1 du code de l’énergie a été créé par la loi Énergie-climat de 2019 ([145]) et complété par la loi Climat et résilience de 2021 ([146]).

Cette augmentation de puissance est soumise à l’accord de l’autorité administrative, qui dispose, depuis la loi Climat et résilience, d’un délai de 6 mois, renouvelable une fois (contre 3 mois auparavant), pour se prononcer, l’absence de réponse valant acceptation (contre refus auparavant).

Si la modification de puissance modifie l’équilibre économique du contrat en faveur du concessionnaire, une redevance supplémentaire doit être versée par ce dernier.

II. Le dispositif proposÉ

A. En commission

L’article 16 septies a été introduit en commission par un amendement COM-359 du rapporteur Patrick Chauvet. Il vise à faciliter le suréquipement des concessions hydroélectriques, au travers de deux mesures distinctes :

– il modifie la rédaction de l’article L. 511-6-1 du code de l’énergie. Est ainsi ouverte la possibilité de suréquiper une concession sur simple autorisation, non seulement lorsque les modifications impliquées sur le contrat de concession ne sont pas substantielles, mais aussi lorsqu’elles sont « de faible montant », au sens de l’article L. 3135-1 du code de la commande publique ([147]). Afin de renforcer l’encadrement du dispositif, l’amendement précise que le concessionnaire doit adresser un dossier de déclaration à l’autorité administrative pour montrer que ce projet répond bien à l’un de ces deux critères, qu’il ne porte pas atteinte à la sécurité et à la sûreté des ouvrages et qu’il fait l’objet d’un examen au cas par cas au sens de l’article L. 122-1 du code de l’environnement. Il précise bien qu’une fois la déclaration acceptée, l’augmentation de puissance se fait sans modification du contrat de concession ;

– il crée un nouvel article L. 511-6-2 du code de l’énergie. Cet article permet à l’autorité administrative d’autoriser temporairement une augmentation de puissance, sous réserve que le dossier de déclaration mentionné supra ait bien été déposé, en cas de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en électricité sur tout ou partie du territoire national. Une telle augmentation de puissance est encadrée, en précisant qu’elle ne doit s’appliquer que pendant la durée strictement nécessaire au maintien de la sécurité d’approvisionnement et qu’elle doit être proportionnée à la gravité de la menace en la matière. De tels encadrements sont similaires à ceux utilisés pour encadrer certaines mesures d’urgence adoptées en matière d’énergie dans la loi « Pouvoir d’achat »([148]), votée à l’été 2022. Les modalités d’application de l’article sont renvoyées à un décret en Conseil d’État. Un rapport annuel sur les mesures prises au titre de ce nouvel article L. 511-6-2 doit être remis par le Gouvernement au Parlement et aux comités régionaux de l’énergie.

B. En sÉance publique

En séance, seul un amendement de coordination rédactionnelle a été adopté, avec double avis favorable de la commission et du Gouvernement (n° 567 rect. de MM. Patrick Chauvet et Daniel Gremillet et de Mme Sophie Primas).

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté les amendements rédactionnels CE1349 et CE1350 du rapporteur Éric Bothorel.

Elle a également adopté l’amendement CE1394 du rapporteur, qui permet d’assurer la bonne coordination de l’article 16 septies avec les dispositions de l’article 11 bis du projet de loi de finances pour 2023.

Un amendement CE466 de M. Matthias Tavel (LFI-NUPES), adopté avec avis favorable du rapporteur, prévoit, en cas d’augmentation temporaire de puissance de la concession hydroélectrique, une information du comité de suivi de l’exécution de la concession ou, le cas échéant, de la commission locale de l’eau.

Enfin, la commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE1168 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie, avec avis favorable du rapporteur, qui porte également sur les dispositions applicables aux augmentations temporaires de puissance des concessions :

– il supprime la remise d’un rapport annuel au Parlement et aux comités régionaux de l’énergie sur le bilan des augmentations temporaires de puissance. En effet, l’objectif de ces dernières est de ne pas attendre l’acceptation par l’autorité administrative d’une demande d’augmentation de puissance pérenne, et de procéder temporairement à une augmentation dès lors que la demande a été déposée – ce qui n’exclut pas, pour autant, un examen attentif de la part de l’administration avant de statuer. Il ne semble donc pas nécessaire de demander un rapport sur l’application de telles dispositions, qui ne seront activées que de manière très ponctuelle, en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité ;

– il supprime le décret prévu pour préciser les modalités d’application des augmentations de puissance temporaires des concessions hydroélectriques, car il n’est pas jugé nécessaire.

*

Article 16 octies A Expérimentation pour simplifier et accélérer le déploiement des hydroliennes fluviales

I. l’État du droit

Les hydroliennes font partie de la catégorie des énergies marines renouvelables. Ce sont des éoliennes qui fonctionnent grâce aux courants marins ou fluviaux. La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) prévoit, pour 2023, un objectif de 440 MW de capacités installées pour l’ensemble des énergies marines renouvelables. Aucune disposition du code de l’énergie ne se rapporte spécifiquement aux hydroliennes fluviales, mais elles sont soumises aux dispositions du livre V du code de l’énergie, relatif à l’utilisation de l’énergie hydraulique. Compte tenu de la puissance de ces installations, qui ne dépasse généralement pas les 4,5 MW, elles sont par conséquent soumises au régime de l’autorisation (et non de la concession).

Il existe aujourd’hui peu d’hydroliennes fluviales en France. Un premier projet sur le Rhône de 39 hydroliennes fluviales à l’aval de Génissiat (Ain) avait été envisagé par la Compagnie nationale du Rhône, en réponse à un appel à projets lancé par l’Agence de la transition écologique (Ademe) dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA) « Énergies renouvelables en mer et fermes pilotes hydroliennes fluviales ». L’Ademe participait au projet à hauteur de 6 millions d’euros (6 M€) sur les 12 M€ de coût total du projet. Le ministère de la transition énergétique a cependant indiqué que le projet n’était pas allé à son terme, en raison d’un manque de rentabilité. Quelques expérimentations ont encore lieu, pour de petites puissances, sur le Rhône et la Loire.

Par ailleurs, certaines dispositions législatives prévoient des expérimentations pour mettre en place des guichets uniques, afin d’accélérer la concrétisation de projets portant sur des énergies renouvelables en développement. Tel est le cas de l’article 27 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, qui instaure, à titre expérimental et pour une durée de 3 ans, la faculté pour l’État de créer un guichet unique pour les porteurs de projets d’installations de production de gaz. Il doit rassembler les différences services qui instruisent les autorisations nécessaires à l’implantation de telles installations.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 16 octies A est issu de l’adoption de l’amendement 313 rect. de M. Daniel Gremillet en séance publique au Sénat, avec avis de sagesse de la commission et défavorable du Gouvernement.

Il prévoit une expérimentation de trois ans visant à accélérer et à simplifier la délivrance des autorisations prévues pour installer des hydroliennes fluviales sur le domaine public fluvial. Cette simplification concerne les autorisations octroyées au titre du code de l’urbanisme, du code de l’énergie et du code général de la propriété des personnes publiques.

Cette expérimentation serait pilotée par le ministre chargé de l’énergie. L’article 16 octies A prévoit un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), afin de préciser les modalités d’une telle expérimentation ainsi que la remise par le Gouvernement au Parlement sur le bilan de l’expérimentation, 6 mois avant son expiration.

L’auteur de l’amendement souligne que les hydroliennes fluviales possèdent un impact environnemental limité, avec une bonne acceptabilité sociale, ou encore qu’elles ne nécessitent pas de travaux particuliers. Le Gouvernement a quant à lui soutenu que le seul projet déployé sur le Rhône n’avait pas abouti et que le potentiel d’une telle technologie est limité, alors que les coûts sont importants. Le ministère de la transition énergétique a indiqué à votre rapporteur que « si la technologie semble bien avancée, les coûts d’exploitation et de développement mis au regard des faibles puissances mobilisables peuvent expliquer l’absence de développement de cette filière ».

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE1011 de rédaction globale de Mme Pascale Boyer (RE), avec avis favorable du rapporteur Éric Bothorel. Il transforme l’expérimentation en demande de rapport sur « la maturité technologique » et « l’opportunité technique et environnementale » du déploiement d’hydroliennes fluviales sur le domaine public fluvial. Ce rapport pourra, le cas échéant, formuler des recommandations portant sur les différentes autorisations nécessaires au titre de code de l’énergie, du code de l’urbanisme et du code général de la propriété des personnes publiques.

Cette modification de l’expérimentation en demande de rapport se justifie par des coûts encore importants et un potentiel assez faible en termes de puissance installée, s’agissant des hydroliennes fluviales. Il convient donc de poursuivre les études techniques, avant de procéder à une expérimentation pour simplifier la délivrance d’autorisations.

*

Article 16 octies Demande de rapport sur l’article 89 de la loi Climat et résilience sur l’hydroélectricité

I. l’État du droit

L’article 89 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite « loi Climat et résilience ») comprend de nombreuses dispositions de simplification relatives à l’hydroélectricité, parmi lesquelles :

– l’identification, avant l’élaboration de la prochaine programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), des possibilités d’augmenter les capacités installées à l’horizon 2035, ainsi que le potentiel de développement des capacités de stockage sous forme de stations de transfert d’énergie par pompage (STEP) ;

– la transmission d’un bilan triennal au Comité national de l’eau, au Conseil supérieur de l’énergie et au Parlement sur l’application de l’article L. 214-17 du code de l’environnement ayant trait aux ouvrages installés sur les cours d’eau. Ce bilan doit notamment permettre d’évaluer les incidences de la réglementation en vigueur sur la production et le stockage d’énergie hydraulique ;

– des précisions sur le seuil à compter duquel une installation de production d’électricité utilisant l’énergie hydraulique est considérée comme une nouvelle installation, et donc subordonnée de ce fait à la délivrance d’une autorisation administrative ;

– des mesures de simplification pour faciliter le suréquipement des concessions (voir le commentaire de l’article 16 septies du présent projet de loi) et la constitution de sociétés d’économie mixte hydroélectriques ;

– la modification du seuil à partir duquel la création d’un comité de suivi d’exécution de la concession est de droit pour les sociétés d’économie mixte hydroélectriques (SEMH) ;

– l’information des communes et des établissements publics de coopération communale et, le cas échéant, des comités de suivi, en cas de modification significative dans la gestion de la concession (changement de concessionnaire, prolongation, regroupement de concessions, etc.) ;

– l’obligation pour l’État d’encourager des processus de conciliation amiable dans le cadre de la mise en œuvre des obligations de restauration de la continuité écologique des cours d’eau, pour les installations soumises au régime de l’autorisation. La présentation d’un bilan, dans les 3 ans suivant la promulgation de la loi, est prévue sur cette disposition ;

– la création à titre expérimental, pour 4 ans, d’un médiateur de l’hydroélectricité, pour traiter des difficultés liées à la mise en œuvre de projets de petite hydroélectricité et pour rechercher des solutions à l’amiable, un bilan étant prévu 6 mois avant la fin de l’expérimentation ;

– la création d’un portail national de l’hydroélectricité, point d’entrée unique pour l’accès à des informations et à des documents liés à ce sujet (schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, etc.).

Un décret d’application en date de juin 2022 détaille les missions du médiateur de l’hydroélectricité et du fonctionnement du portail national de l’hydroélectricité ([149]).

II. Le dispositif proposÉ

A. En commission

L’article 16 octies résulte de l’adoption de l’amendement COM-114 de M. Gremillet en commission des affaires économiques du Sénat, avec avis favorable du rapporteur Chauvet. Il demande au Gouvernement la transmission d’un rapport au Parlement, dans les 6 mois suivant la promulgation de la loi, sur l’évaluation de l’application des dispositions de simplification prévues à l’article 89 de la loi Climat et résilience. Ce rapport doit aussi émettre des recommandations pour permettre la bonne application des mesures concernées par les services déconcentrés.

B. En sÉance publique

En séance publique, au Sénat, seul un amendement de précision rédactionnelle n° 568 rect. de MM. Chauvet et Gremillet et de Mme Primas a été adopté, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement.

III. Les modifications proposÉes par la commission

La commission a adopté l’amendement CE559 de M. Jean-Luc Fugit (RE), avec avis favorable du rapporteur Éric Bothorel. Il simplifie la rédaction de l’article 16 octies et supprime la mention précisant que le rapport formule des recommandations pour faire appliquer les mesures de simplification par les services déconcentrés concernés.

*

Article 16 nonies Clarification du régime applicables à l’implantation de méthaniseurs en zone agricole

I. l’État du droit

A. L’installation d’unitÉs de mÉthanisation en zone agricole est soumise au respect des dispositions du code de l’urbanisme

L’installation d’unités de méthanisation en zone agricole est soumise au respect des règles du code de l’urbanisme et donc à l’octroi d’une autorisation d’urbanisme. Deux situations doivent être distinguées, selon que la commune concernée dispose ou non de documents d’urbanisme.

En l’absence de documents d’urbanisme, l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme, relatif au règlement national d’urbanisme (RNU), fixe un principe d’inconstructibilité en zone agricole. Seules peuvent donc être autorisées, en ce sens, les constructions intervenant au sein des espaces urbanisés des communes concernées.

Le code de l’urbanisme prévoit néanmoins des exceptions à ce principe, qui figurent à l’article L. 111-4 du même code. Parmi ces exceptions figurent notamment les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et à condition de ne pas porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L’autorisation d’urbanisme délivrée est soumise à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Si la commune dispose de documents d’urbanisme, à savoir d’une carte communale ou d’un plan local d’urbanisme, des règles très comparables trouvent à s’appliquer.

L’article L. 151-11 du code de l’urbanisme prévoit en effet que le règlement du plan local d’urbanisme peut autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Cet article prévoit également que peuvent être autorisées, au sein des zones agricoles, « les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.

L’article L. 161-4 du même code prévoit des règles similaires concernant la carte communale, c’est-à-dire la possibilité d’autoriser ce type de construction, sous réserve qu’elles ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages.

B. Le code rural et de la pÊche maritime intÈgre la production de biogaz dans la catÉgorie des activitÉs agricoles sous certaines conditions

L’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime définit le contenu et la nature des activités agricoles. L’appartenance à cette catégorie emporte des conséquences importantes en termes d’urbanisme, puisqu’elle conditionne l’octroi d’une autorisation d’urbanisme en zone agricole comme expliqué ci-dessus.

Avant 2010, le développement de la méthanisation était freiné par la législation en vigueur et soumis à un aléa juridique important. Ce dernier portait à la fois sur le risque afférent au lien entre méthanisation et activité agricole (qui conditionne l’octroi d’un permis de construire en zone agricole), sur le risque de requalification des exploitations utilisant l'apport de matières extérieures à leur exploitation en sociétés commerciales de fait et sur le statut des baux ruraux, qui ne couvrait pas la méthanisation.

Face à cette situation, la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche est venue compléter l’article précité, pour y intégrer les activités de production de biogaz par méthanisation.

C’est ainsi qu’a été réputée agricole la production et, le cas échéant, la commercialisation, par un ou plusieurs exploitants agricoles, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, à condition que cette production soit issue pour au moins 50 % de matières provenant de ces exploitations. L’article précise en outre que les revenus tirés de la commercialisation sont considérés comme des revenus agricoles, au prorata de la participation de l'exploitant agricole dans la structure exploitant et commercialisant l'énergie produite.

Le décret du 16 février 2011 relatif aux modalités de production et de commercialisation agricoles de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation est venu compléter, en ce sens, le code rural et de la pêche maritime en créant un article D. 311-18 prévoyant notamment que l'unité de méthanisation doit être exploitée et l'énergie commercialisée par un exploitant agricole ou une structure détenue majoritairement par des exploitants agricoles.

En dépit de ce cadre juridique plus robuste, les recours se sont multipliés contre le déploiement des méthaniseurs, conduisant parfois à l’annulation des autorisations d’urbanisme accordées. Le juge s’appuie en effet sur un faisceau d’indice et a pu refuser de retenir la qualification d’activité « nécessaire à la production agricole » dans certaines situations.

À l’heure actuelle, la jurisprudence sur ce point apparaît néanmoins stabilisée et plutôt favorable à l’installation des unités de méthanisation. La plupart des recours engagés dans ce domaine ont fait l’objet d’un rejet, même s’ils tendent naturellement à ralentir le processus concerné.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte du projet de loi

L’article 16 nonies, qui ne figurait pas dans le projet de loi déposé par le Gouvernement, est le résultat de l’adoption de trois amendements identiques n° 370, 399 rect. et 422 rect. présentés par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, notre collègue Patrick Chauvet.

Son contenu reprend les propositions de la mission d’information sénatoriale sur la méthanisation, confiée aux sénateurs Pierre Cuypers et Daniel Salmon et dont le rapport a été publié en septembre 2022.

Dans un but de sécurisation juridique, l’article 16 nonies complète un ensemble de dispositions du code de l’urbanisme pour rattacher explicitement les méthaniseurs à la catégorie des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole.

Il procède, à cette fin, à plusieurs modifications au sein du code de l’urbanisme concernant le règlement national d’urbanisme, la carte communale et les plans locaux d’urbanisme.

Il complète ainsi, en premier lieu, l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, qui définit les exceptions au principe de non-constructibilité des parties non urbanisées des communes, en l’absence de documents d’urbanisme, prévu à l’article L. 111-3 du même code ([150]).

L’alinéa inséré dans cet article rattache, sous conditions, les unités de méthanisation à la catégorie des constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole. Il prévoit précisément que ces dernières doivent être exploitées par un ou plusieurs exploitants agricoles (méthaniseurs), mobiliser au moins 80 % d’intrants provenant des exploitations concernées, et renvoie à un décret la fixation d’une distance maximale de provenance desdits intrants.

L’article 16 nonies procède en outre à une coordination à l’article L. 111-5 du code de l’urbanisme, relatif à la soumission des projets de construction concernés à l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Dans la rédaction actuelle de cet article, ces projets sont donc soumis à l’avis de cette commission départementale.

Enfin, l’article 16 nonies procède à deux coordinations supplémentaires aux articles L. 151-11 et 161-4 du code de l’urbanisme relatifs, respectivement, au contenu du règlement du plan local d’urbanisme pour les zones agricoles et forestières et au contenu de la carte communale, pour rattacher les méthaniseurs agricoles à la catégorie des constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole.

Ces deux articles renvoient également aux conditions prévues à l’article L. 111-4 modifié concernant le taux d’intrants provenant des exploitations agricoles concernées, d’une part, et la distance de principe de provenance fixée par voie réglementaire, d’autre part.

B. Les modifications apportÉes par le sÉnat

Par un amendement n° 384 rectifié, le Sénat a augmenté, en séance publique, le taux d’intrants devant provenir de l’exploitation agricole concernée (de 50 % à 80 %) et fixé le principe d’une distance de provenance maximale, qui a vocation à être précisée par décret. L’avis de la commission compétente au fond et du Gouvernement était défavorable.

Un amendement n° 569 a, en outre, procédé à des corrections rédactionnelles visant à harmoniser les dispositions d’urbanisme introduites pour le biogaz, à l’article 16 nonies, et celles introduites pour l’agrivoltaïsme, à l’article 11 sexies (avec avis favorable du Gouvernement et la commission).

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

La commission a adopté les amendements identiques CE1267 du rapporteur, CE644 de M. Mickaël Cosson (MODEM) et CE1006 de M. Jean-Luc Fugit (RE) afin de procéder à un renvoi direct aux dispositions du code rural et de la pêche maritime concernant le pourcentage d’intrants utilisés au sein des méthaniseurs agricoles devant provenir des exploitations agricoles concernées.

*

Article 16 decies (supprimé)

Favoriser la cométhanisation des boues d’épuration avec d’autres biodéchets

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 541-38 du code de l’environnement dispose que l’autorité administrative compétente détermine par voie réglementaire les conditions dans lesquelles les boues d’épuration peuvent être traitées par compostage, dès lors que l’opération permet d’améliorer les caractéristiques agronomiques des boues. Elle détermine également par voie réglementaire les conditions dans lesquelles les digestats issus de la méthanisation de boues d’épuration peuvent être traités par compostage, dès lors que l’opération permet d’améliorer les caractéristiques agronomiques des digestats.

II. le dispositif proposÉ

Le Sénat a adopté en commission un amendement n° COM 177 de M. Patrick Chaize (groupe Les Républicains) qui complète l’article L. 541-38 du code de l’environnement pour prévoir que l’autorité administrative compétente détermine par voie réglementaire les conditions dans lesquelles les boues d’épuration urbaines ou industrielles peuvent être méthanisées conjointement avec d’autres biodéchets. Cette mesure relative à la cométhanisation vise à faciliter la réalisation d’installations plus proches des points de production, qui soient techniquement et économiquement viables. En effet, le seuil de faisabilité technico-économique des installations de méthanisation est relativement élevé et le développement de la méthanisation de ces produits est donc freiné dans les territoires ruraux et les petites villes. Cet article n’a pas été modifié en séance publique.

III. Les modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté des amendements identique CD190 de M. Jean-Yves Bony (LR), CD712 de M. Jean-François Lovisolo (RE) et CD1043 de Jean-Luc Fugit (RE). Ils ont recueilli un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve. Ils suppriment l’article 16 decies qui autorisait la méthanisation conjointe des boues d’épuration urbaines ou industrielles avec d’autres biodéchets. Cette suppression est nécessaire car la directive européenne du 19 novembre 2008 relative aux déchets ([151]) impose aux États membres que les biodéchets soient collectés séparément ou recyclés à la source au plus tard le 31 décembre 2023.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 decies.

*

Article 16 undecies A (nouveau)

Valorisation énergétique réalisée à partir de combustibles solides de récupération

Introduit par la commission

I. l’État du droit

Le I de l’article L. 541-1 du code de l’environnement définit les objectifs de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets, qui sont notamment de donner la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, lutter contre l’obsolescence programmée des produits manufacturés ou encore développer le réemploi.

II. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté des amendements identiques CD214 de M. Bertrand Pancher (LIOT), CD407 de M. Jean-Luc Fugit (RE), CD814 de M. Stéphane Delautrette (SOC), CD895 de Mme Pascale Boyer (RE) et CD980 de M. Bruno Millienne (Dem), qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement. Ils inscrivent dans le I de l’article L. 541-1 du code de l’environnement relatif aux objectifs de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets le principe selon lequel « la valorisation énergétique réalisée à partir de combustibles solides de récupération peut être […] pratiquée et soutenue dans des installations de production simultanée de chaleur et d’électricité ». Les combustibles solides de récupération sont des combustibles solides préparés à partir de déchets non dangereux et utilisés pour la valorisation énergétique dans des usines d’incinération ou de co-incinération. Ces gisements sont insuffisamment exploités, alors même que leur potentiel est conséquent.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 16 undecies A.

*

Article 16 undecies (supprimé) Simplification des procédures applicables, dans le domaine du biogaz, aux certificats de production et au droit à l'injection

I. l’État du droit

A. les certificats de production de biogaz

Les certificats de production de biogaz (CPB) ont été introduits en droit par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Il s’agit de certificats verts émis par les producteurs de biogaz et dont l’obtention permet aux fournisseurs de satisfaire à leurs obligations en matière de développement des énergies renouvelables. Ces derniers peuvent les obtenir soit en produisant directement du biogaz injecté, soit en acquérant les certificats auprès des producteurs de biogaz. De la sorte, ces derniers bénéficient d’un complément de revenu, en sus de la vente physique du biogaz.

Le dispositif de certificats de production de biogaz vise à favoriser la production de biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel, tout en laissant inchangé l’effort financier conséquent de l’État engagé dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

En l’état actuel du droit, l’article L. 446-38 du code de l’énergie, qui fixe les conditions relatives à l’obtention des certificats de production de biogaz, prévoit que seules peuvent bénéficier de tels certificats les installations de production ne bénéficiant pas des dispositifs de soutien que sont l’obligation d’achat d’électricité à un tarif fixe défini par arrêté (article L. 314-1 du code de l’énergie), la mise en concurrence dans le but de développer de nouvelles capacités de production (article L. 311-2 du même code) et le complément de revenu (article L. 314-18).

Source : contribution écrite DGEC

B. le droit À l’injection

La loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Egalim », a instauré un principe nouveau de droit à l’injection pour les producteurs de biogaz (article 94 de la loi).

Ce droit à l’injection a été codifié à l’article L. 453-9 du code de l’énergie qui prévoit que lorsqu’une installation de production de biogaz est située à proximité d'un réseau de gaz naturel, les gestionnaires des réseaux de gaz naturel effectuent les renforcements nécessaires pour permettre l'injection dans le réseau du biogaz produit, dans les conditions et limites permettant de s'assurer de la pertinence technico-économique des investissements définies par décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie.

Un décret d’application en date du 28 juin 2019 a été pris pour préciser les modalités d’application de ce dispositif, après avis de la Commission de régulation. Les principales dispositions figurent à son article 1er, qui crée les articles D. 453-20 à D. 453-25 du code de l’énergie.

En pratique, il est possible de résumer le droit à l’injection de la façon suivante : lorsqu’une installation de production de biogaz est située à proximité de réseaux de gaz naturel, les gestionnaires de ces réseaux doivent effectuer les renforcements nécessaires pour y permettre l’injection du biogaz, sous réserve d’un critère de pertinence technico-économique des investissements ([152]) (articles L. 453-9 et 10 du code de l’énergie).

La mise en œuvre de ce droit s’opère concrètement de la manière suivante :

– Les opérateurs de distribution et de transport de gaz définissent, pour chaque zone du territoire, le schéma de raccordement le plus pertinent d’un point de vue technico-économique, détaillant les réseaux auxquels les projets d’installations de production de biogaz vont se raccorder ;

– L’opérateur zonage désigné, qu’il s’agisse de l’opérateur distributeur ou de l’opérateur transport, pilote les études nécessaires à l’élaboration du zonage (analyse des potentiels et des besoins de renforcement) ;

– Une consultation des parties prenantes locales est ensuite engagée, avant que le projet soit soumis à validation par la Commission de régulation de l'énergie pour engager les investissements.

Ce nouveau droit à l’injection a permis de mettre fin au principe du « premier demandeur, premier payeur » au profit d’une meilleure répartition des coûts de raccordement entre les porteurs de projets. Les porteurs de projet ont donc désormais une incitation forte à se faire connaître rapidement afin de mutualiser les coûts et d’accélérer les raccordements.

Le financement des raccordements concernés est supporté à la fois par les tarifs de transport et de distribution du gaz, ainsi que par le paiement d’un timbre d’injection par les producteurs de biogaz concernés ([153]). La délibération de la Commission de régulation de l'énergie en date du 14 novembre 2019 en a fixé les modalités détaillées, en fonction du type de projet concerné.

Source : contribution GRDF

Source : contribution GRDF

II. le dispositif proposÉ

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

L’article 16 undecies ne figurait pas dans le projet de loi initialement déposé par le Gouvernement.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

Cet article nouveau a été introduit, en commission, à l’initiative de notre collègue Patrick Chauvet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat.

L’article 16 undecies vise à faciliter la mise en œuvre des projets de biogaz.

Il vient compléter les dispositions initiales du texte relatives aux mesures de soutien au biogaz et aux réseaux de gaz, prévues aux articles 1er, 4 et 19, en modifiant le code de l’énergie afin de permettre aux installations de production de biogaz en cogénération de bénéficier du dispositif de certificat de production de biogaz en sus d’autres dispositifs de soutien public existants.

En l’état actuel du droit, l’article L. 446-38 du code de l’énergie, qui fixe les conditions relatives à l’obtention des certificats de production de biogaz, prévoit que seules les installations de production ne bénéficiant pas des dispositifs de soutien que sont l’obligation d’achat d’électricité à un tarif fixe défini par arrêté (article L. 314-1 du code de l’énergie), la mise en concurrence dans le but de développer de nouvelles capacités de production (article L. 311-2 du même code) et le complément de revenu (article L. 314-18), peuvent bénéficier des CPB.

L’article 16 undecies procède, en conséquence, à la suppression de la mention de ces différentes références au sein de l’article L. 446-38 du code de l’énergie.

L’article 16 undecies prévoit, en outre, de simplifier le lancement de projets de production de gaz renouvelable en complétant l’article L. 453-9 du code de l’énergie par un renvoi à un décret déterminant les modalités d’application du droit à l’injection, c’est-à-dire la définition des conditions dans lesquelles les gestionnaires des réseaux de gaz naturel peuvent anticiper certains travaux de raccordement nécessaires à la réalisation des renforcements permettant cette injection.

Cet article n’a pas fait l’objet de modifications ultérieures, au stade de la séance publique, en première lecture devant le Sénat, en dépit du dépôt de deux amendements de suppression par le Gouvernement.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Cet article a été rejeté par la commission.

*

Article 16 duodecies A (supprimé) Suppression du gaz produit à partir de déchets stockés ou incinérés de la catégorie « énergies renouvelables »

I. L’État du droit

A. les notions de « biomasse » et « d’Énergie renouvelable » font l’objet d’une définition à l’article L. 211-2 du code de l’énergie

L’article L. 211-2 du code de l’énergie définit les notions d’énergie renouvelable et de biomasse.

Le premier alinéa définit l’énergie renouvelable comme « une énergie produite à partir de sources non fossiles renouvelables, à savoir l’énergie éolienne, l’énergie solaire thermique ou photovoltaïque, l’énergie géothermique, l’énergie ambiante, l’énergie marémotrice, houlomotrice et les autres énergies marines, l’énergie hydroélectrique, la biomasse, les gaz de décharge, les gaz des stations d’épuration d’eaux usées et le biogaz ».

Le troisième alinéa fixe, pour sa part, la définition juridique de la biomasse. Celle-ci est présentée comme « la fraction biodégradable des produits, des déchets et des résidus d’origine biologique provenant de l’agriculture, y compris les substances végétales et animales, de la sylviculture et des industries connexes, y compris la pêche et l’aquaculture, ainsi que la fraction biodégradable des déchets, notamment les déchets industriels ainsi que les déchets ménagers et assimilés lorsqu’ils sont d’origine biologique ».

La définition de ces deux notions procède initialement de l’article 29 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

B. La biomasse permet de produire du biogaz À partir de biodéchets

La biomasse peut être valorisée de différentes manières :

– Par combustion directe, comme pour le « bois-énergie » ;

– Par combustion, après un processus de transformation (c’est le biogaz) de la matière première, par exemple la méthanisation ;

– Par d’autres transformations chimiques, dont les méthodes de production de biocarburants.

La production de biogaz s’effectue à partir de biomasse.

La méthanisation est la principale technique de production de biogaz. Elle consiste à accélérer la dégradation biologique de la matière organique dans un milieu sans oxygène, grâce à l’action de multiples micro-organismes.

Selon l’origine et le traitement des déchets, on retrouve :

– Les installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matières végétales brutes. Les intrants sont les déchets agricoles, de l’industrie, particulièrement agroalimentaire, et les déchets ménagers biodégradables. Au sens de la loi, c’est cette production-là qui est considérée comme « biogaz » ;

– Les installations méthanisation de boues de stations d’épuration des eaux usées (STEP). Les intrants sont les boues et graisses de stations d’épurations ;

– Les installations biogaz des installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND). Le biogaz est, ici, produit naturellement puis capté. Dans les termes de la loi, ce biogaz est appelé « gaz de décharge ».

C. la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a imposÉ une obligation générale de tri À la source des biodéchets

L’article L. 541-1-1 du code de l’environnement définit les biodéchets comme "Les déchets non dangereux biodégradables de jardin ou de parc, les déchets alimentaires ou de cuisine provenant des ménages, des bureaux, des restaurants, du commerce de gros, des cantines, des traiteurs ou des magasins de vente au détail, ainsi que les déchets comparables provenant des usines de transformation de denrées alimentaires."

Constituent ainsi des biodéchets, les déchets alimentaires (déchets de cuisine et de table), les déchets verts (issus de l’entretien des jardins) ainsi que les déchets ligneux issus de l’élagage et de l’abattage d’arbres et de haies. En 2020, on estimait que les biodéchets représentaient encore un tiers du contenu de la poubelle résiduelle des Français (c’est-à-dire un tiers des déchets qui ne sont pas triés par les ménages).

Différents seuils ont été établis par la loi pour encourager et généraliser le tri à la source et la collecte des biodéchets.

Depuis 2012, l’obligation concernait les professionnels produisant plus de 120 tonnes par an de biodéchets ou plus de 1 500 litres par an d’huiles alimentaires usagées.

Depuis le 1er janvier 2016, ce sont les professionnels produisant plus de 10 tonnes par an de biodéchets et de 60 litres par an pour les huiles qui sont concernés.

Enfin, la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (AGEC) est venue renforcer les exigences en matière de tri des biodéchets. Elle a modifié l’article L. 541-21-1 du code de l’environnement, afin de prévoir désormais notamment :

– que les personnes qui produisent ou détiennent des quantités importantes de déchets composés majoritairement de biodéchets sont tenues de mettre en place un tri à la source de ces biodéchets et soit une valorisation sur place, soit une collecte séparée pour en permettre la valorisation. Cette obligation s’applique aux personnes produisant ou détenant plus de 5 tonnes de biodéchets par an à compter du 1er janvier 2023 ;

– que cette obligation s’appliquera, au plus tard le 31 décembre 2022, à tous les producteurs ou détenteurs de biodéchets, y compris aux collectivités territoriales dans le cadre du service public de gestion des déchets et aux établissements privés et publics qui génèrent des biodéchets.

La généralisation du tri à la source des biodéchets est en effet essentielle pour garantir une meilleure valorisation de ces derniers.

II. LE DISPOSTIF PROPOSÉ

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

L’article 16 duodecies A ne figurait pas dans le projet de loi initial.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

L’article 16 duodecies A vise à rendre plus étroite la définition de la biomasse, source d’énergie renouvelable, afin de limiter le champ des biogaz. Son objectif est d’exclure de la fraction biodégradable de la biomasse les déchets stockés et incinérés, qui ne seront donc plus regardés comme des sources d’énergie renouvelable, notamment pour la production de biogaz.

Il a été adopté en séance publique à l’initiative du groupe « Écologiste – Solidarité et territoires » du Sénat avec des avis défavorables du Gouvernement et de la commission. Il provient d’une proposition formulée par l’ONG Zéro Waste France.

Son contenu juridique est clair : il retranche la mention des déchets « stockés ou incinérés » de la définition de la biomasse prévue à l’article L. 211-2 du code de l’énergie.

Cet article prévoit l’application de cette nouvelle définition à l’horizon du 1er janvier 2024.

Cet article n’a pas fait l’objet de modifications ultérieures au stade de la séance publique, en première lecture devant le Sénat.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté les amendements de suppression CE1268, CE1113, CE145, CE330, CE585, et CE991, présentés par le rapporteur et des députés de divers groupes.

*

Article 16 duodecies B (supprimé) Application des garanties d’origine et des certificats de production au biogaz non injecté

I. l’État du droit

A. le biogaz : une source d’énergie renouvelable qui peut prendre différentes formes

Le biogaz désigne les combustibles ou carburants gazeux produits à partir de biomasse. Il est produit à partir d’une biomasse, via la fermentation de matières organiques (végétales ou animales).

Il existe plusieurs modes de production de biogaz.

La principale méthode de production est la méthanisation. Il s’agit d’un procédé de dégradation, par des micro-organismes, de la matière organique animale et/ou végétale, qui conduit à l’obtention d’un mélange gazeux saturé en eau et constitué de 50 à 65 % de biométhane. Les matières concernées sont triées, brassées et chauffées quelques semaines dans un digesteur (c’est-à-dire une enceinte fermée privée d’oxygène). Ce processus de digestion anaérobie permet de produire du biogaz pouvant être valorisé par combustion sous forme de chaleur et d’électricité. En purifiant ce biogaz, on obtient du biométhane qu’il est possible, notamment, d’injecter dans les réseaux.

D’autres procédés permettent d’obtenir du biogaz, mais ils apparaissent aujourd’hui moins matures :

– La pyrogazéification de résidus solides renouvelables ou non renouvelables permet également de produire du biogaz. Il s’agit de produire un gaz de synthèse à partir d’une biomasse non fermentescible ou de combustible solide de récupération (CSR) pouvant être épuré et converti en méthane, à fin d’injection dans les réseaux.

– La gazéification hydrothermale, c’est-à-dire la production d’un gaz de synthèse (syngaz) à partir d’une biomasse fermentescible mais riche en carbone, pouvant être épuré et converti en méthane (méthanation) pour être injecté dans les mêmes réseaux ;

– Le power-to-gas, en l’espèce la production d’hydrogène par électrolyse de l’eau à partir d’électricité renouvelable ou non, pouvant ensuite être utilisé tel quel ou converti en méthane (méthanation) pour être injecté dans les mêmes réseaux.

Fin 2021, la France comptait plus de 1 300 unités de production de biogaz. 28 % d’entre elles (365 unités) valorisent le biogaz sous forme d’injection de biométhane dans les réseaux de gaz naturel, tandis que les autres (945 unités) produisent de l’électricité et du gaz à partir de cette source d’énergie (on parle alors de cogénération).

B. les certificats de production de biogaz (CPB)

Les certificats de production de biogaz ont été introduits en droit par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Il s’agit de certificats « verts » émis par les producteurs de biogaz et dont l’obtention permet aux fournisseurs de satisfaire à leurs obligations en matière de développement des énergies renouvelables. Ces derniers peuvent les acquérir soit en produisant directement du biogaz injecté, soit en les acquérant auprès des producteurs de biogaz. De la sorte, ces derniers bénéficient d’un complément de revenu, en sus de la vente physique du biogaz.

En l’état actuel du droit, l’article L. 446-38 du code de l’énergie, qui fixe les conditions relatives à l’obtention des certificats de production de biogaz, prévoit que seules les installations de production ne bénéficiant pas des dispositifs de soutien que sont l’obligation d’achat d’électricité à un tarif fixe défini par arrêté (article L. 314-1 du code de l’énergie), la mise en concurrence dans le but de développer de nouvelles capacités de production (article L. 311-2 du même code) et le complément de revenu (article L. 314-18 du même code), peuvent bénéficier des CPB.

C. les garanties d’origine (GO)

Il s’agit d’un dispositif de soutien extrabudgétaire créé par la loi dite « Grenelle II » de 2010 permettant aux consommateurs ayant souscrit une offre de gaz renouvelable une traçabilité sur l’origine de ce gaz, dès lors qu’il a été produit en France et injecté au sein du réseau de gaz naturel, quel que soit son lieu de consommation physique.

Comme indiqué à l’article L. 446-18 du code de l’énergie, un producteur de biogaz peut faire le choix de demander pour quantité de biogaz la délivrance d'une garantie d'origine de gaz renouvelable ou d'une garantie d'origine de biogaz. Il ne peut pas bénéficier simultanément des deux types de garanties d’origine. Un producteur d’un gaz renouvelable qui n’est pas produit à partir de biomasse ne peut demander que la délivrance de garanties d’origine de gaz renouvelable.

La garantie d’origine (GO) prend la forme d’un document électronique permettant au consommateur d’avoir la garantie de la production d’électricité issue d’énergie renouvelable. Elle est émise par le producteur pour chaque kilowattheure de biométhane produit et injecté dans les réseaux de gaz naturel. En l’absence d’émission par le producteur, ces garanties d’origine sont émises au bénéfice de l’État puis mises aux enchères ou transférées à titre gratuit à la commune d’implantation si elle en fait la demande.

Il existe un registre des garanties d’origine, dont l’objectif est de permettre de corréler la consommation physique en un point A du territoire et la vente contractuelle à un point B.

De façon concrète, ce dispositif fonctionne de la façon suivante :

– Les producteurs de biométhane signent un contrat d’achat avec le fournisseur de gaz de leur choix ;

– Après signature du contrat, les fournisseurs émettent et valorisent les garanties d’origine.

Ces garanties représentent donc à la fois une recette pour le producteur (dans le cadre de sa négociation avec les fournisseurs), ainsi qu’un coût et une recette pour le fournisseur (coût de l’émission et du prix accordé au producteur, mais valorisation dans le cadre des offres d’électricité verte, de la vente à un tiers enregistré sur le registre des garanties d’origine ou sous forme de carburant pour les véhicules).

Dans sa délibération n° 2020-271, la Commission de régulation de l'énergie avait toutefois identifié deux limites à ce dispositif :

– Le risque d’un « sur-soutien » public des producteurs dans un contexte de déséquilibre entre l’offre et la demande de garanties d’origine. La Commission estimait notamment que les garanties d’origine venaient « renforcer la rentabilité perçue par les producteurs dans le cadre de soutiens en vigueur [qui sont] excessifs dans de nombreux cas. »

– La difficulté de déterminer et de vérifier le montant de la valorisation des garanties d’origine, les échanges intervenant souvent de gré à gré.

La loi du 24 février 2017 a fait évoluer l’articulation entre le système des garanties d'origine et les dispositifs nationaux de soutien, en introduisent le principe d’une mise aux enchères au bénéfice de l’État des garanties d'origine issues de la production d’électricité d’origine renouvelable par les installations bénéficiant d’un contrat d’obligation d’achat ou de complément de rémunération. Les revenus de ces enchères abondent le compte d’affectation spécial « Transition énergétique ».

II. le dispositif proposé

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

L’article duodecies B ne figurait pas dans le projet de loi initial.

B. LES Modifications apportées par le sÉnat

L’article duodecies B est le fruit des trois amendements identiques adoptés par le Sénat en première lecture, en séance publique.

Il vise à étendre les dispositifs de garantie d’origine et de certificat de production au biogaz non injecté dans le réseau.

L’ensemble des modifications portées par ces amendements identiques, devenus article 16 duodecies B, consiste à supprimer la mention de l’injection du biogaz dans les réseaux au sein de plusieurs articles du code de l’énergie, afin d’élargir le périmètre des dispositifs concernés au biogaz non injecté.

Sont donc modifiés, en ce sens, au sein des chapitres V et VI du titre IV du livre IV du code de l’énergie, plusieurs intitulés et les articles L. 445-2, L. 446-2, L. 446-18 (avec une double suppression de la mention de l’injection et du raccordement à un réseau de gaz naturel), L. 446-20, L. 446-21, L. 446-22,

L. 446-31 et L. 446-37 (double suppression identique).

Cet article n’a pas fait l’objet de modifications ultérieures, au stade de la séance publique, en première lecture devant le Sénat.

III. LES MODIFICATions apportÉes par la commission

La commission a adopté les amendements de suppression CE1269 du rapporteur et CE995 de Mme Laurence Maillart-Méhaignerie (RE).

*

Article 16 duodecies Application de mesures de simplification en matière d’hydrogène renouvelable et bas-carbone

Cet article a été modifié par la commission, pour clarifier sa rédaction et intégrer le contenu de l’article 16 terdecies en son sein, afin de limiter la dispersion des dispositions relatives à l’hydrogène au sein du code de l’énergie.

I. l’État du droit

A. DES actions d’ampleur ont été entreprises aux niveaux européen et national pour développer la filière hydrogène, qui est un vecteur de décarbonation de l’économie

Le vecteur hydrogène présente de nombreux usages énergétiques. L’hydrogène peut être utilisé pour remplacer les énergies fossiles utilisées dans l’industrie ou la mobilité, mais aussi pour stocker l’électricité, via le « power-to-hydrogen-to-power ». Selon France Hydrogène, les 6,5 GW de capacités d’électrolyseurs décarbonés prévus d’ici 2030 pourraient produire 680 000 tonnes d’hydrogène par an.

Plusieurs initiatives ont donc été mises en œuvre aux niveaux français et européen pour développer la production d’hydrogène.

Au niveau européen, une stratégie européenne pour l’hydrogène fixe un objectif de 6 GW de capacités d’électrolyseurs renouvelables en 2024 et 40 GW en 2030. Une alliance pour l’hydrogène propre a été proposée auprès de 500 entreprises, le 10 mars 2020, puis un projet important d’intérêt européen commun (Piiec) a été lancé le 17 novembre 2020, associant 23 États membres et la Norvège. Une centaine de projets, dont quinze pour la France, sont en cours de notification à la Commission européenne. Par ailleurs, le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » fixe un objectif de 50 % d’hydrogène dans l’industrie et de 2,6 % dans les transports d’ici 2030 ; ces objectifs pourraient être relevés à 75 % et 5 %, pour atteindre une production de 10 millions de tonnes et une importation de 10 millions de tonnes, dans le cadre du plan « RePowerEU ».

Au niveau national, une stratégie pour le développement de l’hydrogène décarboné a été lancée le 8 septembre 2020, qui fixe un objectif de déploiement de capacités d’électrolyseurs décarbonés à hauteur de 6,5 GW en 2030. La France s’est fixé l’objectif de développer l’hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d’atteindre de 20 % à 40 % des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel à l’horizon 2030.

B. Le code de l’énergie a fait l’objet de modifications substantielles pour mieux intégrer la question de l’hydrogène au sein du cadre juridique national

L’article 52 de la loi du 8 novembre 2019 relative au climat et à l’énergie habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance un ensemble de dispositions visant à définir la terminologie des différents types d’hydrogène en fonction de la source d’énergie utilisée pour sa production, à permettre la production, le transport, le stockage et la traçabilité de l’hydrogène et à définir un cadre de soutien au bénéfice de l’hydrogène produit à partir d’énergie renouvelable ou par électrolyse de l’eau, à l’aide d’électricité bas-carbone.

L’ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 relative à l’hydrogène, publiée au Journal officiel du 18 février 2021, a procédé à la création de l’ensemble des dispositions concernées, désormais rassemblées au sein du livre VIII du code de l’énergie. Celles-ci portent respectivement sur la production de l’hydrogène (titre Ier), les garanties de traçabilité et d’origine (titre II), le transport et la distribution (titre III), le stockage (titre IV) et la vente (titre V).

On rappelle, pour mémoire, que l’article L. 811-1 du code de l’énergie définit les principales notions de base applicables à l’hydrogène.

Article L. 811-1 du code de l’énergie : hydrogène,

hydrogène renouvelable et hydrogène bas-carbone

L’hydrogène est le gaz composé, dans une proportion déterminée par arrêté du ministre chargé de l’énergie, de molécules de dihydrogène, obtenu après mise en œuvre d’un procédé industriel.

L’hydrogène renouvelable est l’hydrogène produit par électrolyse, en utilisant de l’électricité issue de sources d’énergie renouvelable telles que définies à l’article L. 211-2, ou par toute autre technologie utilisant des sources d’énergie renouvelable. Dans tous les cas, le procédé de production émet, par kilogramme d’hydrogène produit, une quantité d’équivalents dioxyde de carbone inférieure ou égale à un seuil.

L’hydrogène bas-carbone est l’hydrogène dont le procédé de production engendre des émissions inférieures ou égales au seuil retenu pour la qualification d’hydrogène renouvelable, sans pouvoir néanmoins recevoir cette dernière qualification, faute d’en remplir les autres critères.

L’hydrogène carboné est l’hydrogène qui n’est ni renouvelable, ni bas-carbone.

C. La nécessité de mesures complémentaires pour mieux promouvoir le développement de la filière hydrogène en France

Dans le cadre de leur rapport d’information intitulé « Nucléaire et hydrogène : l’urgence d’agir », nos collègues sénateurs Daniel Grémillet, Jean-Pierre Moga et Jean-Jacques Michau font le constat d’une planification territoriale perfectible pour soutenir le développement de projets de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone.

En l’état actuel du droit, les compétences reconnues à la Commission de régulation de l’énergie et définies aux articles L. 131-1 et L. 131-2 du code de l’énergie restent en effet attachées au marché de l’électricité et du gaz, sans mention explicite de l’hydrogène. La même problématique se pose d’ailleurs pour les autorités organisatrices de la distribution de l’énergie, dont les compétences sont définies à l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales. Les sénateurs ont également relevé que la programmation pluriannuelle de l’énergie (article L. 141-2 du code de l’énergie) ne comprend pas de véritable stratégie de promotion des projets de cette nature et que les comités régionaux de l’énergie (article L. 141-5-2 du même code) n’intègrent pas la question de l’hydrogène dans le champ de leur réflexion.

L’article 16 duodecies entend résorber ces difficultés en complétant le cadre existant, afin de donner une impulsion nouvelle au déploiement des projets de production d’hydrogène renouvelable et bas-carbone tout en renforçant le rôle des différents acteurs précités.

II. le dispositif proposÉ

A. Le texte du projet de loi initial

L’article 16 duodecies n’existait pas au sein du projet de loi initial.

B. Les modifications apportÉes par le SÉnat

L’article 16 duodecies modifie un ensemble de dispositions codifiées afin d’intégrer plusieurs recommandations du rapport d’information précité sur l’énergie nucléaire et l’hydrogène bas-carbone.

Cet article insère, en premier lieu, un nouvel article L. 131-2-1 dans le code de l’énergie, qui confie à la Commission de régulation de l’énergie la mission de concourir au déploiement des installations de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l’article L. 811-1 du même code de l’énergie. L’objet de cette modification est de faire de la Commission un véritable régulateur du marché de l’hydrogène, à l’instar du rôle qu’elle joue déjà en matière d’électricité et de gaz.

L’article complète également les articles relatifs à la programmation pluriannuelle de l’énergie (article L. 141-2) et au rôle des comités régionaux de l’énergie (article L. 141-5-2) afin de prévoir, respectivement, un objectif de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone et la possibilité, pour les comités régionaux, de débattre du sujet du stockage de l’énergie et du vecteur hydrogène.

Enfin, l’article 16 duodecies procède à plusieurs modifications complémentaires :

– il modifie l’article L. 812-3 du code de l’énergie pour définir la notion de « bilan carbone » ainsi que les principales modalités de son évaluation, dans la mesure où ce dispositif conditionne le soutien public à la production de certaines catégories d’hydrogène ;

– il modifie l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales afin de reconnaître un rôle facultatif d’appui à l’autorité organisatrice d’un réseau public d’électricité, en matière de soutien au développement de projets d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone ;

– il complète l’article L. 515-48 du code de l’environnement, pour y insérer une phrase ainsi qu’un renvoi à l’article L. 811-1 du code de l’énergie (mutualisation de plateformes existantes) ;

– il crée, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, un référent unique pour les porteurs de projet d’installations de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone, avec pour mission d’instruire les autorisations concernées. Il est prévu que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur cette expérimentation dans un délai de six mois la fin de cette expérimentation.

III. LES MODIFICATions APPORTÉES par la commission

Cet article a été modifié par la commission.

La rédaction de son alinéa 3 a fait l’objet de deux amendements rédactionnels identiques CE1270 du rapporteur et CE989 de Mme Laurence

Maillart-Méhaignerie (RE).

En outre, le contenu de l’article 16 terdecies a été intégré en son sein, afin de limiter la dispersion des dispositions relatives à l’hydrogène au sein du code de l’énergie (amendement CE1266 du rapporteur).

*

Article 16 terdecies (supprimé) Lien entre l’hydrogène renouvelable et bas-carbone et les opérations d’autoconsommation individuelle ou collective en électricité

L’article 16 terdecies accordait la possibilité, pour les installations de production d’hydrogène renouvelable, de participer à des opérations d’autoconsommation individuelle ou collective.

Cet article a été supprimé par la commission par coordination avec l’introduction de son contenu au sein de l’article 16 duodecies.

I. l’ÉTAT DU DROIT

A. l’hydrogène : UNE ÉNERGIE RENOUVELABLE DONT LE DÉVELOPPEMENT DOIT ÊTRE ENCOURAGÉ

L'hydrogène est l'élément le plus abondant de l'Univers. Sur Terre, il est rarement présent à l’état pur, mais il entre dans la composition de l'eau, dont la molécule est constituée de deux atomes d'hydrogène et d'un atome d'oxygène (H20), et dans celle des hydrocarbures.

C’est un gaz dont les propriétés chimiques offrent un intérêt énergétique majeur. Il est un vecteur énergétique, car il offre la possibilité, après avoir été produit, d’être stocké, transporté et utilisé. L’énergie contenue dans l’hydrogène peut être récupérée de deux façons : en le brûlant ou par une pile à combustible.

Pour en produire, il faut un composant contenant de l'hydrogène (gaz naturel, pétrole, charbon, eau) et une source d'énergie (hydrocarbures ou électricité). À ce jour, les principales méthodes utilisées (le reformage du gaz naturel par de la vapeur d’eau surchauffée ou la gazéification par combustion) présentent l’inconvénient d’être émettrices de C02, bien que des progrès aient permis d’améliorer leur rendement et la performance énergétique. Une voie particulièrement prometteuse est celle de la production d’hydrogène par électrolyse de l’eau, à partir d’électricité décarbonée ou renouvelable.

L’hydrogène est, à ce jour, utilisé principalement dans l’industrie, en particulier l’industrie chimique (production d'ammoniac pour les engrais, de méthanol, etc.) et le raffinage des produits pétroliers. Mais en tant que vecteur d’énergie, il peut être utilisé comme :

– Carburant propre : il apporte alors l’énergie nécessaire aux véhicules équipés d’une pile à combustible et permet une mobilité sans émission de polluants ([154]);

– Gaz : selon les ministères de la transition écologique et énergétique, l’hydrogène produit pourra, à terme et quand cela sera nécessaire, être injecté dans le réseau de gaz, mélangé au méthane ou pur dans des réseaux dédiés. Des travaux pour évaluer les impacts sur la sûreté sont en cours de réalisation ;

– Stockage de l’énergie : l’hydrogène peut être stocké sous forme gazeuse ou sous forme liquide, avant de produire de l’électricité au sein d’une pile à combustible. Ainsi, l’hydrogène peut être utilisé pour faciliter le déploiement des énergies renouvelables, tout en améliorant la stabilité de la production energétique.

Le déploiement de l’hydrogène renouvelable est, quant à lui, essentiel à la réindustrialisation et à une mobilité plus propre. Il participe pleinement d’une souveraineté énergétique et de la transition écologique.

B. LE CODE DE L’ÉNERGIE DÉFINIT LES NOTIONS D’HYDROGÈNE RENOUVELABLE ET D’OPÉRATIONS DE CONSOMMATION INDIVIDUELLE ET COLLECTIVE

Les notions d’hydrogène et d’opérations de consommation individuelle et collective sont définies aux articles L. 811-1, L. 315-1 et L. 315-2 du code de l’énergie.

L’article L. 811-1 du code de l’énergie rassemble la plupart des définitions utiles relatives à l’hydrogène.

Par ailleurs, les articles L. 315-1 et L. 315-2 du code de l’énergie disposent :

– qu’une opération d'autoconsommation individuelle est le fait, pour un producteur dit « autoproducteur », de consommer lui-même et sur un même site tout ou partie de l'électricité produite par son installation ;

– qu’une opération d'autoconsommation est dite « collective » lorsque la fourniture d'électricité est effectuée entre un ou plusieurs producteurs et un ou plusieurs consommateurs finals liés entre eux au sein d'une personne morale et dont les points de soutirage et d'injection sont situés dans le même bâtiment, y compris des immeubles résidentiels.

C. LE PRINCIPE DE MONOPOLE DE GESTION DES RéSEAUX DE DISTRIBUTION D’ELECTRICITé FAIT OBSTACLE, EN RèGLE GÉNÉRALE, A LA PERSPECTIVE D’UN RACCORDEMENT INDIRECT

Le droit européen encadre le marché de l’électricité afin de fixer des règles communes pour les différents États membres. Il s’agit, en l’espèce, de la directive du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité.

L’article 24 de la directrice, transposé au sein de l’article L. 111-52 du code de l’énergie, prévoit un monopole de gestion des réseaux de distribution d’électricité.

Les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité sont, dans leurs zones respectives de desserte exclusive :

– la société gestionnaire des réseaux publics de distribution, issue de la séparation entre les activités de gestion de réseau public de distribution et les activités de production ou de fourniture exercées par Électricité de France en application de l'article L. 111-57 ;

– les entreprises locales de distribution définies à l'article L. 111-54 ou les entreprises locales de distribution issues de la séparation entre leurs activités de gestion de réseau public de distribution et leurs activités de production ou de fourniture, en application de l'article L. 111-57 ou de l'article L. 111-58.

Le gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité est, dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, l'entreprise Électricité de France ainsi que les sociétés mentionnées aux articles L. 151-2 et L. 152-4.

Le monopole de gestion des réseaux de distribution d’électricité a pu conduire certains projets de production d’hydrogène à ne pas pouvoir se raccorder indirectement au réseau pour y participer à des opérations d’autoconsommation individuelle et collective. C’est le cas, par exemple, de la société Lhyfe Bouin SASU, qui avait pour projet de produire de l’hydrogène vert à partir d’un électrolyseur raccordé au pied d’un site de production éolien. L’opérateur souhaitait donc réaliser un raccordement indirect d’un consommateur, l’électrolyseur, en aval d’un site de production.

Le raccordement indirect de cette installation a toutefois été refusé, y compris après recours de l’entreprise concernée devant le juge judiciaire. Dans un arrêt rendu le 4 septembre 2018, la Cour de cassation a en effet estimé que cette demande méconnaissait le principe de monopole de gestion des réseaux de distribution d’électricité.

D. IL. EXISTE NÉANMOINS UN CADRE DéROGATOIRE POUR LES BORNES DE RECHARGE DE VéHICULES

Le raccordement de nouveaux consommateurs doit s’opérer directement sur le réseau public de distribution, sauf s’il s’inscrit dans le cadre des dérogations prévues par la loi, qui ne concernent que les réseaux intérieurs dans les immeubles de bureaux (article L. 345-1 du code de l’énergie) et les lignes directes ou réseaux fermés au sein d’une entreprise ou entre entreprises (articles L. 343-1 et L. 344-1 du code de l’énergie).

Le législateur a toutefois prévu une exception à ce principe, concernant les bornes de recharge de véhicules électriques.

En effet et ainsi que le rappelle l’exposé des motifs de l’amendement à l’origine du présent article du projet de loi, « le raccordement indirect des bornes de recharge au réseau public d’électricité peut permettre de faciliter le fonctionnement et d’optimiser l’usage des installations existantes [qu’il s’agisse du] raccordement des bornes de recharge via le réseau électrique associé à l’éclairage public, dans certaines conditions techniques [ou du] raccordement via le réseau d’une copropriété qui, dans certaines configurations techniques, peut permettre un raccordement plus facile et favoriser une complémentarité des usages pour optimiser la sollicitation du réseau public ».

La loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, dite loi « LOM », a donc créé une section spécifique au sein du code de l’énergie, comprenant quatre articles numérotés L. 347-1 à L. 347-4 et consacrée au raccordement indirect des infrastructures de recharge de véhicules électriques. Ces dispositions sont désormais reprises aux articles L. 353-8 et L. 353-9 du code de l’énergie, à la suite de l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.

E. EN OUTRE, LA LOI « ÉNERGIE-CLIMAT » A CONFIé À la Commission de régulation de l'énergie UN « BAC À SABLE RÉGLEMENTAIRE » OFFRANT DES POSSIBILITÉS DE DEROGATIONS SUPPLÉMENTAIRES, SOUS RÉSERVE DE VALIDATION PAR LA Commission de régulation de l'énergie

L’article 61 de la loi dite « Energie-Climat » de 2019 a créé un « bac à sable réglementaire », c’est-à-dire la possibilité, pour la Commission de régulation de l'énergie ou l’autorité administrative, d’accorder des dérogations, pour une durée de 4 ans renouvelable une fois, aux conditions d’accès ou d’utilisation des réseaux ou installations. L’objectif est de promouvoir les technologies et services innovants et intelligents.

D’après la délibération du 11 mars 2021 de la Commission de régulation de l'énergie, la Commission a d’ores et déjà accordé des dérogations à 9 projets, dont 7 liés au biogaz.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PROJET DE LOI INITIAL

L’article 16 terdecies n’existait pas au sein du projet de loi initial.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SENAT

L’article 16 terdecies est le fruit de l’adoption, en séance publique, de deux amendements identiques n° 142 et 168, déposés respectivement par des membres des groupes Les Indépendants-République et Territoires et Les Républicains.

Cet article complète l’article L. 811-1 du code de l’énergie par une phrase prévoyant que l’électricité produite « peut être fournie dans le cadre d’une opération d’autoconsommation individuelle ou collective, telle que définie aux articles L. 315-1 et L. 315-2 ».

De cette façon, l’article entend, selon les exposés des motifs des amendements qui en sont à l’origine, encourager les projets d’installations de production d’hydrogène en leur octroyant la possibilité de participer à des opérations d’autoconsommation, notamment par le raccordement indirect des unités de production d’hydrogène renouvelable aux installations d’énergies renouvelables.

La portée juridique du dispositif proposé n’est pas évidente, dans la mesure où, d’une part, les articles L. 315-1 et L. 315-2 du même code n’excluent pas la possibilité, pour un propriétaire, de participer à de telles opérations, et où, d’autre part, l’article ne modifie pas les contours du régime dérogatoire applicable au raccordement indirect, qui reste prohibé en dehors des cas spécifiques d’ores et déjà prévus au sein du code de l’énergie.

III. LES MODIFICATions apportÉes par la commission

Cet article a été supprimé par la commission consécutivement à l’adoption des amendements identiques CE1417 du rapporteur et CE469 de Mme Aurélie Trouvé (LFI-NUPES).

*

Article 16 quaterdecies (supprimé)

Suppression de l’avis favorable de la CDPENAF pour les projets d’installations de production ou de stockage d’énergie renouvelable, de gaz bas-carbone et d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte

Supprimé par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 181-12 du code rural et la pêche maritime prévoit que tout projet d’élaboration ou de révision d’un document d’aménagement ou d’urbanisme ayant pour conséquence d’entraîner le déclassement de terres classées agricoles, tout projet d’opération d’aménagement et d’urbanisme ayant pour conséquence la réduction des surfaces naturelles, des surfaces agricoles et des surfaces forestières dans les communes disposant d’un document d’urbanisme, et tout projet entraînant la réduction des espaces non encore urbanisés dans une commune soumise au règlement national d’urbanisme, doit faire l’objet d’un avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ([155]) en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

Les membres de la CDPENAF se prononcent sur projets « au regard de l’objectif de préservation des terres agricoles » en prenant en compte l’ensemble des critères suivants :

– les objectifs d’intérêt général du projet ;

– les potentialités agronomiques et environnementales des terres agricoles ;

– les réserves de constructibilité existant dans les zones urbaines ou à urbaniser de la commune considérée et des communes limitrophes ;

– la possibilité de solutions alternatives.

Toutefois, le deuxième alinéa de l’article L. 181-12 du code rural et la pêche maritime prévoit que l’avis favorable de la CDPENAF n’est pas requis lorsque la procédure relative au document d’urbanisme ou le projet a pour objet un programme comportant majoritairement du logement social.

II. le dispositif proposÉ

Cet article est issu de l’adoption en séance publique d’un amendement n° 380 rectifié bis de M. Georges Patient (groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants), qui a fait l’objet d’un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement. Il vise à lever les blocages administratifs à la réalisation de projets d’énergie renouvelable dans les zones non interconnectées ([156]).

Il complète le deuxième alinéa de l’article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime pour prévoir que l’avis favorable de la CDPENAF n’est pas requis lorsque la procédure relative au document d’urbanisme ou le projet a pour objet des projets d’installations de production ou de stockage :

– d’énergie renouvelable ;

– de gaz bas-carbone ;

– d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone.

III. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté des amendements CD332 de M. Julien Dive (LR), CD404 de M. Marcellin Nadeau (GDR-NUPES), CD612 de M. Philippe Naillet (SOC) et CD916 de Pascale Boyer (RE), qui ont recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et un avis de sagesse du Gouvernement. Ils suppriment l’article 16 quaterdecies. La commission a jugé que le maintien de l’avis conforme des CDPENAF sur les projets d’énergies renouvelables dans les zones non interconnectées était indispensable. En effet, ce dispositif permet notamment de lutter contre la réduction des terres agricoles.

La commission des affaires économiques a supprimé l’article 16 quaterdecies.

*

Article 16 quindecies (nouveau)

Intégration de l’énergie géothermique de surface dans l’étude de faisabilité technique et économique mentionnée à l’article L. 122-1 du code de la construction et de l’habitation

Introduit par la commission

I. l’État du droit

L’article L. 122-1 du code de la construction et de l’habitation dispose qu’afin de favoriser le recours aux énergies renouvelables, les bâtiments font l’objet, avant leur construction ou la réalisation de travaux de rénovation énergétique, d’une étude de faisabilité technique et économique qui évalue les diverses solutions d’approvisionnement en énergie, sauf dans les cas où l’autorité compétente pour les services de distribution d’énergie impose l’utilisation d’un approvisionnement en énergie spécifique.

II. LES modifications apportées par LA COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD981 de M. Bruno Millienne (Dem) qui prévoit que l’étude de faisabilité mentionnée à l’article L. 122-1 du code de la construction et de l’habitation doit inclure l’énergie géothermique de surface. Il a recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement. Aujourd’hui, cette étude doit évaluer des solutions d’approvisionnement en énergie renouvelable choisies librement par le maître d’ouvrage, mais pas nécessairement l’énergie géothermique de surface. Or il paraît important d’y inclure la géothermie. En effet, le I de l’article 4 du décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie prévoit que les objectifs de développement de la production de chaleur et de froid renouvelables et de récupération en France métropolitaine continentale sont compris entre 4 et 5,2 TWh pour 2028 pour la géothermie.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 16 quindecies.

*

Article 16 sexdecies (nouveau)

Remise au Parlement d’un rapport relatif au financement des énergies marines renouvelables

Introduit par la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement CD711 de Mme Aurélie Trouvé (LFI-NUPES) qui a recueilli un avis de sagesse du rapporteur pour avis M. Pierre Cazeneuve et du Gouvernement. Il prévoit la remise au Parlement d’un rapport relatif au financement des énergies marines renouvelables qui évalue les modalités de mise en œuvre, les besoins de financement et les bénéfices pour le déploiement des énergies marines renouvelables que peut engendrer la création d’un fonds des énergies marines renouvelables piloté par l’Agence de la transition écologique.

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement créant l’article 16 sexdecies.

TITRE IV MESURES TRANSVERSALES DE FINANCEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES ET DE PARTAGE DE LA VALEUR

Chapitre Ier Mesures en faveur du financement de la production des énergies renouvelables et de la fourniture à long terme d’électricité

Article 17 Dispositions diverses relatives aux contrats de vente directe d’énergie entre un producteur et un consommateur final

I. l’État du droit

A. Les dispositifs actuels de soutien public aux énergies renouvelables

Les dispositifs de soutien public aux installations de production fonctionnant à partir d’énergies renouvelables s’appliquent tant à la production d’électricité à partir de sources renouvelables qu’à la production de biogaz.

1. Les dispositifs financiers de soutien : obligation d’achat et complément de rémunération

a. L’obligation d’achat

Dans le cadre d’une obligation d’achat d’électricité au sens des articles L. 314-1 à L. 314-13 du code de l’énergie, EDF et les entreprises locales de distribution (ELD) doivent racheter, à un tarif déterminé, l’électricité produite par les producteurs utilisant des sources d’énergie renouvelables (ENR). Le tarif d’achat est fixé par voie réglementaire. Le contrat est conclu pour une durée de quinze à vingt ans en moyenne. Ce tarif vise à combler les coûts de développement liés aux installations d’énergie renouvelable. La liste des installations éligibles à l’obligation d’achat est établie par voie réglementaire.

Cette obligation de rachat constitue une charge imputable aux missions de service public des distributeurs d’électricité, qui reçoivent donc de l’État une compensation à ce titre (article L. 121-7 du code de l’énergie).

Les obligations d’achat existent pour les producteurs d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable, mais également pour les producteurs de biogaz : ce sont alors les dispositions des articles L. 446-4 à L. 446-6-1 du code de l’énergie qui s’appliquent.

b. Le complément de rémunération

Le complément de rémunération (articles L. 314-18 à L. 314-27 du code de l’énergie, pour les installations produisant de l’électricité) se rapproche davantage des mécanismes de marché que le contrat d’achat. L’État verse un complément de rémunération au producteur d’énergie renouvelable, lorsque son électricité est vendue à un prix inférieur à un prix de référence. La logique est cependant la même que pour le tarif d’achat : faciliter le développement de la production d’énergie renouvelable en limitant les surcoûts pour les porteurs de projets.

Ce type de soutien vise généralement des installations de capacité plus importante que pour les obligations d’achat. La liste des installations éligibles est fixée par voie réglementaire.

De la même manière que pour l’obligation d’achat, EDF reçoit une compensation pour le versement des compléments de rémunération, puisqu’il s’agit d’une charge se rattachant à ses missions de service public.

Les compléments de rémunération existent pour les producteurs d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable. Ils existent également pour les producteurs de biogaz, mais uniquement lorsque la production de biogaz est majoritairement destinée à des usages liés à la mobilité (articles L. 446-7 à L. 446-17 du code de l’énergie).

2. Les modalités d’attribution de ces dispositifs de soutien : guichet ouvert ou mise en concurrence

Les obligations d’achat et les compléments de rémunération peuvent être attribués soit via un guichet ouvert, soit à l’issue de procédures de mise en concurrence.

Les guichets ouverts sont généralement destinés aux installations de petite taille, dont les technologies sont matures et les coûts de production connus. Le guichet ouvert permet à tout producteur d’énergie renouvelable dont l’installation remplit les critères d’éligibilité définis par la loi et le règlement de bénéficier d’un soutien dès lors qu’il en fait la demande. Ils existent pour l’électricité (articles L. 314-1 et suivants du code de l’énergie) et pour le biogaz injecté dans les réseaux.

Des procédures de mise en concurrence peuvent être mises en place lorsque les capacités de production ne correspondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Un appel d’offres ou un dialogue concurrentiel est alors lancé par l’État ; seuls les lauréats désignés à l’issue de l’une de ces procédures bénéficient du soutien demandé. Les mises en concurrence existent tant pour l’électricité (articles L. 311-10 et suivants du code de l’énergie) que pour le biogaz injecté dans le réseau (article L. 446-5 du même code).

Les installations concernées peuvent être soumises à des contrôles, aux frais du producteur, afin de s’assurer de leur conformité aux réglementations en vigueur et, le cas échéant, aux prescriptions de l’appel d’offres (articles L. 311-13-5, L. 314-7-4, L. 314-25, L. 446-6 et L. 446-13 du code de l’énergie).

3. Un dispositif de soutien non financier et non cumulable avec les dispositifs financiers : les garanties d’origine

Le mécanisme des garanties d’origine est décrit aux articles L. 314-14 à L. 314-16 du code de l’énergie pour l’électricité et aux articles L. 446-18 à L. 446-22-1 du même code pour le biogaz ([157]). Une garantie d’origine est définie à l’article R. 314-53 dudit code comme « un document électronique servant uniquement à prouver au client final qu’une part ou une quantité déterminée d’énergie a été produite à partir de sources renouvelables ou par cogénération ». Les garanties d’origine visent donc à mieux informer le consommateur sur l’origine de l’électricité ou du biogaz produits. Ces garanties d’origine sont délivrées au producteur d’électricité renouvelable ou de biogaz à sa demande ; elles ne sont cependant pas cumulables avec un contrat d’achat ou un complément de rémunération. Si le producteur dispose de l’un de ces deux mécanismes financiers de soutien, il peut néanmoins demander l’émission de garanties d’origine au titre de sa production, mais celles-ci sont alors émises au bénéfice de l’État.

Les garanties d’origine peuvent ensuite être achetées par les fournisseurs auprès des producteurs.

B. Les contrats de vente directe d’énergie entre producteur et consommateur ou power purchase agreements (PPA)

Un Power Purchase Agreement (PPA) est un contrat de vente d’énergie directement conclu entre un producteur et un consommateur final. Ce type de contrat n’est aujourd’hui encadré par aucune disposition spécifique du code de l’énergie. L’article L. 333-1 de ce code encadre uniquement l’activité de fourniture d’électricité et l’article L. 443-1 celle de gaz.

Par ailleurs, il est précisé que la Commission de régulation de l’énergie concourt au bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz naturel et surveille les transactions effectuées entre fournisseurs, négociants et producteurs sur celui-ci (articles L. 131-1 et L. 131-2 du code de l’énergie).

Les contrats PPA se développent à mesure que les technologies de production d’énergie renouvelable gagnent en maturité. D’après l’Agence internationale de l’énergie, près de 15 GW de PPA ont été conclus en 2020 aux États-Unis et 7,2 GW en Europe, contre respectivement 9,8 GW et 2,3 GW en 2018 ([158]). Plus récemment, la Commission de régulation de l’énergie a commandé une étude sur le développement des PPA, qui relève une puissance totale de 40 GW liée à ce type de contrat dans 11 pays européens, résultant souvent de nouvelles installations. L’étude comptabilise 500 MW de capacités renouvelables contractées en PPA en France (en cumul), contre, par exemple, 13 GW en Espagne – dans un cas comme dans l’autre, principalement pour du photovoltaïque ([159]).

Les PPA sont généralement conclus pour de longues durées (15 à 20 ans), ce qui permet à la fois de sécuriser le consommateur final et le producteur, ce dernier disposant de la visibilité nécessaire pour effectuer ses investissements. Les volumes engagés et la structure tarifaire pratiquée sont variables.

C. un type particulier de contrat PPA : le contrat liant le consortium EXELTIUM à edf

1. Exeltium permet de répondre à la forte demande en électricité des entreprises électro-intensives

Les entreprises dites « électro-intensives » ont des besoins très importants de fourniture en électricité : elles appartiennent à des secteurs tels que la sidérurgie, l’aluminium, la chimie, etc. Le prix de cette électricité constitue dès lors un paramètre majeur de leur compétitivité, car il peut représenter de 15 % à 50 % de leur coût de production ([160]). Les critères permettant de qualifier une entreprise d’électro-intensive sont définis à l’article 238 bis HW du code général des impôts.

Afin d’optimiser leurs coûts, une centaine de sites électro-intensifs français, qui concernent 25 groupes industriels, se sont rassemblés dans un consortium, baptisé Exeltium, en 2005. Le consortium a négocié auprès d’EDF un contrat d’approvisionnement direct à long terme, financé à 90 % par de l’emprunt et à 10 % par de l’apport en capital des actionnaires du consortium.

La Commission européenne a donné son accord en 2008 pour un contrat permettant de réserver une puissance de 311 TWh aux acteurs du consortium, sur une durée de 15 à 24 ans. Plus précisément, le contrat est découpé en deux tranches : une première de 148 TWh pendant 24 ans et une seconde de 163 TWh sur la même période – celle-ci n’ayant toujours pas été lancée.

S’agissant du prix, une avance en tête a été versée à EDF au titre de la première tranche (1,8 Md€ en 2010), complétée par un prix d’enlèvement proportionnel, payé au fil des livraisons. Ce contrat permet, selon le consortium, de couvrir un tiers environ des besoins en électricité des sites concernés. Ils peuvent, pour le reste, s’approvisionner via d’autres moyens, par exemple l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (Arenh).

Le contrat a été renégocié en 2014 via un protocole d’accord entre les deux parties : la forte baisse des prix de l’électricité sur le marché avait érodé la compétitivité du contrat. En contrepartie d’un prix équivalent à celui de l’Arenh, une clause d’indexation sur les prix des marchés de gros a été introduite. Cette clause d’indexation renchérit considérablement le prix payé par les acteurs du consortium aujourd’hui, compte tenu de l’envolée des prix de l’énergie.

2. Les entreprises du consortium Exeltium bénéficient d’un régime de suramortissement fiscal

Le code général des impôts prévoit un dispositif fiscal avantageux pour les sociétés de capitaux ayant pour objet l’acquisition de contrats d’approvisionnement à long terme d’électricité, sous réserve que les sites concernés par cet approvisionnement soient des sites électro-intensifs. Dans les faits, ce régime fiscal ne concerne aujourd’hui qu’un seul consortium : Exeltium.

L’article 238 bis HV du code général des impôts dispose ainsi que les souscriptions en numéraire du capital d’une société de capitaux agréée, ayant pour activité l’acquisition de contrats d’approvisionnement à long terme, sont déductibles de l’impôt sur les sociétés (IS) acquitté par les entreprises composant une telle société. Cette déduction peut être réalisée à hauteur de 50 % des sommes versées pour la souscription du capital ([161]). Pour bénéficier de ce suramortissement, les souscriptions en numéraire doivent avoir été effectuées avant le 1er janvier 2012.

L’article 238 bis HW du même code décrit les conditions dans lesquelles sont agréées les sociétés d’approvisionnement à long terme éligibles au suramortissement. Le dispositif est réservé à des sociétés formées par des entreprises exerçant une activité industrielle et répondant à des critères de consommation intensive, détaillés dans l’article. Le contrat d’approvisionnement de long terme doit être conclu pour des droits à consommation couvrant une période d’au moins quinze ans. La limite du montant du capital agréé est de 600 000 €. L’agrément est délivré par le ministre chargé du budget, après avis du ministre chargé de l’énergie.

II. le dispositif proposÉ

A. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 17 poursuit trois objectifs principaux : faciliter la révision du contrat Exeltium face à l’envolée des prix de gros de l’électricité, clarifier le régime juridique applicable aux PPA – particulièrement, pour les installations de production d’énergie renouvelable – et permettre aux souscripteurs de tels contrats de bénéficier d’un régime fiscal avantageux.

1. La possibilité de saisir la Commission de régulation de l’énergie pour les parties au contrat de long terme liant Exeltium à EDF

Le I de l’article 17 insère un nouvel article L. 134-14 dans le code de l’énergie, dans le chapitre consacré aux attributions de la Commission de régulation de l’énergie. Cet article ne s’applique, dans les faits, qu’au contrat liant Exeltium à EDF : il y est précisé que les seuls contrats d’approvisionnement de long terme pour des électro-intensifs concernés sont ceux conclus avant l’entrée en vigueur de la loi.

Il prévoit la possibilité, pour Exeltium ou EDF, de saisir la Commission de régulation de l’énergie d’une demande de révision du contrat de long terme qui les lie. Cette saisine est possible lorsque les « évolutions exceptionnelles » des prix de marché de l’électricité conduisent à ce que la clause d’indexation sur le prix de marché entraîne une évolution des coûts du contrat qui compromette de manière grave l’équilibre de celui-ci.

Si la Commission de régulation de l’énergie estime la demande fondée, elle dispose alors de deux mois pour proposer aux parties des évolutions du contrat, qui peuvent porter sur les mécanismes d’ajustement financier ou sur la clause d’indexation sur le prix de marché. Elle peut aussi proposer un allongement de la durée du contrat. Ces propositions de modifications sont encadrées : elles doivent assurer au producteur une juste rémunération et au consortium une nécessaire visibilité sur l’évolution du prix pendant la suite du contrat.

Un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie, doit préciser les modalités d’application de cet article.

L’objectif de cette première partie de l’article 17 est donc de faciliter les négociations autour de la révision du contrat liant Exeltium à EDF, dont le prix de fourniture se trouve renchéri en raison de la conjoncture défavorable sur les marchés de l’électricité. Exeltium anticipe ainsi un prix aval net de 72,60 €/MWh en 2022, en hausse de 80 % par rapport à 2021.

Le consortium Exeltium et EDF sont liés par un contrat et il est, à ce titre, important de veiller à la préservation de la liberté contractuelle et de la liberté d’entreprendre. Cela explique d’ailleurs que les parties demeurent libres d’apprécier les suites qu’elles entendent donner aux recommandations de la Commission de régulation de l’énergie. Le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, a souligné que les dispositions de l’article 17 relatives à Exeltium étaient de nature à permettre la résolution à l’amiable des difficultés du contrat qui résultent de la crise de l’énergie actuelle et qu’elles sont « compte tenu de l’importance de ce contrat au regard de la préservation des éléments essentiels du potentiel économique national, pertinentes et bienvenues ». Ces dispositions ne soulèvent pas, du point de vue du Conseil d’État, de difficultés d’ordre constitutionnel.

2. L’encadrement juridique des PPA

Le développement des énergies renouvelables et la maturité croissante des technologies associées ont engendré une baisse de leur coût de production. Le II de l’article 17 permet une articulation des dispositifs de soutien financier existants (contrat d’achat, complément de rémunération) avec les PPA. Il adapte également les dispositions du code de l’énergie qui encadrent l’activité de fourniture d’électricité.

Le Conseil national de la transition écologique (CNTE) encourage le développement des PPA dans son avis sur le projet de loi, soulignant que certains de ses membres souhaitent étendre ce type de contrats aux collectivités « en veillant au respect des principes d’égalité de traitement des territoires et de leurs habitants ».

a. Les contrats d’achat et les compléments de rémunération peuvent porter sur une partie seulement de l’électricité produite par un producteur, l’autre étant écoulée sous forme de PPA

Le a du 1° du II modifie l’article L. 311-12 du code de l’énergie. Il précise que les producteurs d’électricité lauréats d’une procédure de mise en concurrence peuvent bénéficier d’un tarif d’achat ou d’un complément de rémunération pour tout ou partie de l’électricité produite, alors que la rédaction actuellement en vigueur prévoit qu’ils « bénéficient » de l’un ou l’autre de ces mécanismes de soutien pour « l’électricité produite ». Il s’agit donc de permettre aux producteurs lauréats d’un dispositif de soutien à l’issue d’une procédure de mise en concurrence de bénéficier de ce soutien sur une partie seulement de l’électricité produite, ce qui leur permet de conclure un PPA pour vendre l’autre partie de l’électricité produite.

Le b du 1° du II précise que les installations susceptibles de contrôle au titre de l’article L. 311-13-5 du code de l’énergie sont celles lauréates d’une procédure de mise en concurrence, la rédaction actuelle de l’article prévoyant que ces contrôles s’appliquent aux installations pour lesquelles une demande de contrat d’achat ou de complément de rémunération est faite dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence.

Enfin, le c du 1° du II modifie une disposition de l’article L. 314-4 du code de l’énergie. Cet article permet aujourd’hui à un producteur d’énergie renouvelable bénéficiaire d’une obligation d’achat et qui autoconsomme une partie de l’électricité produite de bénéficier d’une prime tenant compte des coûts qui ne sont pas couverts par la vente de son électricité. L’article 17 supprime la nécessité d’autoconsommer pour se voir accorder le bénéfice de cette prime : cela veut dire qu’une telle prime pourra être accordée à tout producteur d’énergie renouvelable qui bénéficie d’un tarif d’achat sur une partie de l’électricité produite et qui a conclu, par exemple, un PPA pour une autre partie de cette production. L’étude d’impact du projet de loi assimile ainsi cette prime à une prime à l’investissement.

b. Les modifications sur l’activité de fourniture d’électricité

L’article L. 333-1 du code de l’énergie encadre l’activité de fourniture d’électricité, en précisant que les fournisseurs qui souhaitent exercer une telle activité doivent être titulaires d’une autorisation délivrée par l’autorité administrative.

Le 2° du II de l’article 17 modifie cette disposition, en précisant qu’une telle autorisation est obligatoire non seulement pour les fournisseurs exerçant l’achat d’électricité pour revente mais également pour les producteurs concluant des contrats avec un consommateur final ou concluant des contrats avec des gestionnaires de réseaux pour leurs pertes. Il est précisé que ces producteurs peuvent désigner un tiers, titulaire de cette autorisation, pour exercer les obligations qui incombent aux fournisseurs d’électricité. Cela permettra aux PPA de prospérer tout en assurant l’encadrement légal de la fourniture d’électricité dans le cadre d’un tel contrat.

Il est également précisé que le décret d’application de l’article L. 333-1 doit être pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie.

3. Le bilan des contrats PPA par la CRE

Le III de l’article 17 prévoit que la Commission de régulation de l’énergie dresse un bilan des contrats PPA conclus. Elle doit également remettre au Gouvernement un rapport dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi, dressant l’inventaire des modalités contractuelles possibles de vente d’électricité entre un producteur et un ou plusieurs consommateurs finals.

4. L’extension du cadre fiscal avantageux aux sociétés concluant des PPA pour l’achat d’électricité renouvelable

Le IV de l’article 17 permet aux entreprises qui créent une société spécifiquement destinée à souscrire un contrat d’approvisionnement en électricité à long terme, de bénéficier d’un cadre fiscal incitatif. Trois leviers sont mobilisés à cette fin :

– l’article 238 bis HW du code général des impôts est modifié afin que le dispositif de suramortissement puisse bénéficier à des sociétés qui souscrivent des PPA avec EDF ou avec des producteurs « pour un approvisionnement uniquement en électricité renouvelable », ces derniers devant alors être installés soit sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne, soit sur le territoire d’un autre État dans le cadre d’accords internationaux.

Le dispositif de soutien financier prévu à l’article 238 bis HW est recentré sur les seules entreprises fortement consommatrices d’électricité (remplacement de la référence à l’article L. 331-2 du code de l’énergie, qui renvoie à tout consommateur final, à l’article L. 351-1 du même code, qui vise « les entreprises fortement consommatrices d’électricité »). En revanche, la nécessité de payer la contribution aux charges du service public de l’électricité sur les consommations d’électricité est supprimée, cette référence étant devenue sans objet depuis la réforme de cette contribution ;

– les conditions d’application dans le temps du dispositif de suramortissement ouvert par les articles 238 bis HW et HV du code général des impôts sont modifiées :

à l’article 238 bis HV, il n’est plus nécessaire que les souscriptions au capital d’une société ayant pour objet l’approvisionnement à long terme en électricité aient été faites avant le 1er janvier 2012 pour pouvoir bénéficier du dispositif de suramortissement ;

à l’article 238 bis HW, il est prévu que les critères de consommation d’électricité qui conditionnent la délivrance de l’agrément permettant de bénéficier du suramortissement ne se vérifient plus sur le dernier exercice clos en 2005, mais au titre du dernier exercice clos avant la conclusion par la société de son premier contrat d’approvisionnement à long terme.

Prises conjointement, ces deux dispositions permettront aux souscripteurs de PPA pour l’achat d’énergie décarbonée de bénéficier d’un suramortissement, lorsqu’ils seront conclus par l’intermédiaire d’une société créée spécifiquement à cette fin. Le consortium Exeltium continue également à bénéficier de ce régime fiscal ;

– l’article 17 étend le bénéfice des dispositions du IV de l’article 212 bis du code général des impôts aux contrats d’approvisionnement définis à l’article 238 bis HW. L’article 212 bis permet, sous certaines conditions, la déduction des intérêts d’emprunt (charges financières nettes) du montant de l’impôt sur les sociétés, cette déduction étant plafonnée.

B. Les modifications apportées par le Sénat

1. En commission

a. Sur le mécanisme d’ajustement du contrat liant Exeltium à EDF

En commission, le Sénat a adopté l’amendement COM-349 du rapporteur Patrick Chauvet. Cet amendement opère plusieurs modifications sur les pouvoirs de la Commission de régulation de l’énergie relatifs à l’ajustement des paramètres du contrat liant Exeltium à EDF :

– la Commission peut être saisie d’une demande « d’expertise » des clauses plutôt que de la « révision » de celles-ci ;

– dans le même esprit, la Commission fournit une « analyse » des mécanismes d’ajustement du contrat ou des clauses d’indexation sur le prix de marché, plutôt qu’elle ne propose des « évolutions » à leur sujet ;

– il n’est plus indiqué expressément que la Commission puisse proposer un allongement de la durée du contrat, mais plutôt qu’elle peut fournir une analyse des mécanismes d’ajustement de la durée du contrat ;

– il est précisé que les parties au contrat sont libres des suites qu’elles donnent à l’analyse de la Commission, afin de garantir la liberté contractuelle ;

– des corrections rédactionnelles sont apportées.

b. Sur la consolidation du cadre juridique des PPA dans le code de l’énergie

L’amendement COM-350 du rapporteur Patrick Chauvet modifie le II de l’article 17 sur les points suivants :

– afin, selon l’auteur de l’amendement, de souligner que les PPA viennent en complément des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables – et donc de ne pas assimiler de tels soutiens à une simple faculté –, les dispositions permettant que le soutien à la production d’énergie renouvelable puisse ne porter que sur une partie de la production sont réécrites ;

– il permet aux pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices de souscrire un contrat de type PPA, tout en préservant la nécessité d’une remise en concurrence périodique, afin d’assurer la conformité de ces dispositions au code de la commande publique. Il s’agit, concrètement, de permettre aux collectivités locales de pouvoir souscrire des PPA ;

– le décret d’application de l’article L. 333-1 du code de l’énergie, relatif à l’autorisation d’exercer une activité de fourniture d’électricité, doit prévoir des capacités et obligations différenciées selon les catégories de détenteur d’une autorisation (fournisseurs ou producteurs liés par un contrat PPA) ;

– il étend au biogaz, au gaz renouvelable et au gaz bas-carbone injectés dans les réseaux de gaz les dispositions relatives à l’autorisation de fourniture nécessaire à un producteur souhaitant conclure un PPA, un nouvel article L. 443-4-1 étant créé dans le code de l’énergie à cet effet. Cela revient donc à étendre le bénéfice des PPA au gaz renouvelable et au gaz bas-carbone ;

– s’agissant du seul biogaz, il étend les dispositions de l’article 17 pour les contrats PPA conclus dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, en complément d’un dispositif de soutien. Il étend également les dispositions de l’article s’appliquant aux modalités de contrôle de ces installations ;

– il insère une référence aux PPA à l’article L. 2112-5 du code de la commande publique, qui définit les paramètres devant être pris en compte pour établir la durée d’un marché public ;

– le rapport de la Commission de régulation de l’énergie qui doit dresser un bilan des PPA conclus sur le marché de l’électricité couvrira également les contrats PPA dans le secteur du gaz, et il sera remis dans un délai de 12 mois (contre 6 mois dans le texte initial) ;

– pour le biogaz comme pour l’électricité, il prévoit que les dispositions de l’article 17 permettant de compléter un dispositif de soutien de l’État par un PPA sont applicables aux procédures de mise en concurrence engagées après la publication de la loi ;

– il effectue des améliorations rédactionnelles.

c. Sur le dispositif fiscal incitatif pour les PPA

L’amendement COM-351 du rapporteur Patrick Chauvet modifie la dernière partie de l’article 17, ayant trait au régime fiscal applicable aux sociétés constituées pour la conclusion d’un PPA avec EDF ou un producteur d’énergie renouvelable :

– il opère un ajustement rédactionnel afin de sécuriser l’application de ce régime fiscal à Exeltium ;

– s’agissant de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (Arenh), il précise que les volumes décomptés de tels droits en raison du contrat Exeltium, en application de l’article L. 336-4 du code de l’énergie, ne valent que pour les contrats PPA permettant un approvisionnement en électricité nucléaire (et pas pour les PPA permettant un approvisionnement en énergie renouvelable) ;

– il supprime le ciblage du dispositif fiscal sur les seuls électro-intensifs par une modification de renvoi dans le code de l’énergie, afin de permettre aux entreprises de taille intermédiaire d’y être également éligibles.

2. En séance publique

Un amendement n° 576 rect. bis de MM. Patrick Chauvet et Daniel Gremillet et de Mme Sophie Primas a été adopté avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement. Il opère les modifications suivantes :

– il ajoute aux missions de la Commission de régulation de l’énergie la faculté d’assurer un suivi statistique des contrats PPA, tant pour l’électricité que pour le biogaz, lorsqu’ils sont mis en œuvre dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence. Pour lui permettre d’assurer une telle mission, l’amendement prévoit une obligation de transmission des données nécessaires à un tel suivi par les producteurs concluant ces types de contrat en complément de procédures de mise en concurrence, ainsi que par les producteurs soumis à autorisation de fourniture pour conclure des PPA en application de l’article L. 333-1 du code de l’énergie ;

– il ajoute au contenu du décret d’application de l’article L. 333-1 du code de l’énergie, relatif aux autorisations de fourniture, des précisions sur les éléments qui doivent être transmis à la Commission de régulation de l’énergie par les producteurs ayant souscrit un PPA ;

– il précise que le rapport de la Commission de régulation de l’énergie sur les PPA porte sur le bilan des ventes directes plutôt que sur l’inventaire des modalités contractuelles possibles de vente.

Un amendement n° 570 rect. de MM. Patrick Chauvet et Daniel Gremillet et de Mme Sophie Primas, adopté avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, opère divers ajustements rédactionnels.

L’amendement n° 571 rect. des mêmes auteurs a été adopté avec avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement :

– il opère des ajustements rédactionnels sur les dispositions relatives au code de la commande publique permettant aux entités adjudicatrices et aux pouvoirs adjudicateurs de conclure des PPA ;

– il ajoute un nouvel article L. 331-5 dans le code de l’énergie, qui détaille les contrats que ces pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices peuvent souscrire pour répondre à leur besoin en électricité au titre du code de la commande publique. Trois types de contrats sont visés : les contrats d’autoconsommation, les contrats d’autoconsommation collective et les PPA. Les modalités d’application de ce nouvel article sont renvoyées à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie.

Quant à l’amendement n° 645 du Gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission :

– il effectue des ajustements rédactionnels dans les dispositions fiscales de l’article ;

– il précise que les dispositions de l’article 212 bis du code général des impôts applicables aux PPA conclus par des sociétés ad hoc s’appliqueront à compter d’une date fixée par décret, dans un délai maximal de 3 mois après la réponse de la Commission européenne validant le dispositif au titre des aides d’État.

III. Les modifications APPORTÉES par la commission

A. Les modifications relatives à la mission de suivi des contrats PPA par la CRE

La commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE964 de Mme Christine Decodts (RE), avec avis favorable du rapporteur Éric Bothorel et du Gouvernement. Il modifie les dispositions relatives à la mission de suivi par la CRE des contrats PPA, pour laquelle il est précisé qu’il s’agit d’une mission de surveillance plutôt que d’une mission de « suivi statistique ». Par ailleurs, cette mission ne se limite plus aux seuls contrats conclus en complément d’un dispositif de soutien public dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, mais à l’ensemble des PPA. Les amendements CE1081, CE1077 et CE1074 de Mme Decodts coordonnent d’autres dispositions de l’article 17 pour prendre en compte cet élargissement du champ de la mission de la CRE.

B. La suppression des dispositions permettant la saisine de la CRE par les parties au contrat liant exeltium à EDF

L’amendement CE962 de Mme Decodts supprime les dispositions initiales de l’article 17 du projet de loi permettant aux parties au contrat d’approvisionnement de long terme en électricité liant le consortium Exeltium à EDF de saisir la CRE afin de solliciter son expertise pour réviser certains paramètres du contrat, un compromis ayant pu être trouvé entre les deux parties. Cet amendement a été adopté avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

C. Le rétablissement d’une rédaction permettant, dans certains cas, la conclusion d’appels d’offres en 100 % PPA

L’amendement CE1428 du rapporteur, adopté avec avis favorable du Gouvernement, rétablit la rédaction initiale du Gouvernement concernant l’articulation entre soutien financier de l’État et PPA dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence.

En effet, la CRE souligne qu’à terme, les parcs éoliens en mer pourraient faire l’objet d’appels d’offres pour lesquels des candidats présenteraient des offres sans demande de complément de rémunération, compte tenu de la compétitivité de leur modèle d’affaires. Une telle rédaction permet également de soumettre des appels d’offres « mixtes », avec une partie de l’électricité du candidat désigné faisant l’objet d’un soutien public et l’autre partie étant sous contrat de type PPA.

D. Des précisions relatives à la souscription de contrats de fourniture d’énergie, en autoconsommation ou de type PPA, par les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices

Plusieurs amendements adoptés en commission précisent les types de contrats d’énergie auxquels peuvent recourir les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices. Des précautions particulières sont nécessaires pour ce type de contrats, étant donné que les acheteurs publics sont soumis aux dispositions du code de la commande publique, qui impose un certain nombre d’obligations en matière de durée du marché, de publicité et de mise en concurrence.

L’amendement CE1083 de Mme Decodts, adopté avec un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, précise que les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices peuvent souscrire un contrat d’autoconsommation individuelle ou collective ou un PPA pour répondre à leurs besoins en électricité, mais uniquement pour leurs besoins en électricité renouvelable.

Pour l’électricité comme pour le gaz, l’amendement CE1082 de Mme Decodts supprime le renvoi à un décret en Conseil d’État pour préciser les modalités d’application des dispositions relatives à la souscription de contrats PPA ou d’autoconsommation par les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices. L’amendement précise par ailleurs que la durée du contrat est définie « en tenant compte de la nature des prestations et de la durée d’amortissement des installations nécessaires à leur exécution, y compris lorsque le pouvoir adjudicateur ou l’entité adjudicatrice n’acquiert pas ces installations ». Cela permet d’assurer la compatibilité des PPA et des contrats d’autoconsommation avec le code de la commande publique. De telles dispositions sont inscrites dans le code de l’énergie plutôt que dans le code de la commande publique, ce dernier n’ayant pas vocation à accueillir des dispositions sectorielles.