rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (n°343).

● Jusqu’en 2019, plusieurs parquets avaient l’habitude de donner aux OPJ et APJ des autorisations permanentes de procéder à de telles réquisitions, pratique endossée par la Chancellerie qui l’a encouragée par voie de circulaire, au motif que la formulation des demandes d’autorisation et leur délivrance « constitue une charge de travail importante pour les enquêteurs comme pour les magistrats » ([297]).

Cette pratique a néanmoins été remise en cause par la Cour de cassation dans un important arrêt rendu le 17 décembre 2019 par sa chambre criminelle ([298]), qui a jugé qu’il résultait de l’article 77-1 du CPP « que l’autorisation donnée par le procureur de la République aux officiers de police judiciaire de faire procéder à des examens techniques ou scientifiques doit être donnée dans le cadre de la procédure d’enquête préliminaire en cours et non par voie d’autorisation générale et permanente préalable ; que cette interprétation est commandée par la nécessité de garantir la direction effective des enquêtes préliminaires par le procureur de la République ».

● Afin de concilier le respect du principe constitutionnel selon lequel la police judiciaire est placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire, avec la nécessité de fluidifier l’enquête préliminaire en allégeant une charge matérielle importante, la loi du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen est venue préciser et moderniser le cadre juridique des autorisations des procureurs lors d’enquêtes préliminaires ([299]).

À cet effet, l’article 77-1 du CPP a été enrichi d’un nouvel alinéa (alinéa 3) aux termes duquel le procureur de la République, sur le fondement de l’article 39-3 du même code, peut prendre des instructions générales permettant aux OPJ et APJ de procéder à des réquisitions de personnes qualifiées, dans le cadre suivant :

– ces instructions générales sont temporaires, leur durée ne pouvant excéder six mois (elles peuvent cependant être renouvelées) ;

– elles tendent à la réalisation d’examens médicaux ou psychologiques de la victime, d’examens médicaux de la personne suspectée d’une infraction sexuelle sur mineure, ou d’expertises de la responsabilité pénale d’un majeur protégé ;

– le procureur doit être avisé sans délai des réquisitions ainsi réalisées sur le fondement de l’instruction générale.

ii. Les autorisations générales de réquisitions d’informations en matière de vidéoprotection

La loi du 24 décembre 2020 précitée, en complétant d’un alinéa en ce sens l’article 77-1-1 du CPP relatif aux réquisitions aux fins de remise d’informations, a par ailleurs permis aux procureurs de la République de délivrer des autorisations générales de réquisition d’informations issues de dispositifs de vidéoprotection.

Cette mesure fut introduite à l’initiative du rapporteur du projet de loi au Sénat, se fondant sur l’usage très fréquent de telles réquisitions pour établir la preuve d’infractions commises sur la voie publique et pour en identifier leurs auteurs (en particulier s’agissant de vols, de violences, de dégradations ou encore de faits de harcèlement de rue) ([300]).

Le cadre de ces autorisations résultant d’instructions générales est voisin de celui prévu à l’article 77-1 au titre des réquisitions de personnes qualifiées :

– les instructions générales sont prises en application de l’article 39-3 du CPP ;

– leur durée ne peut excéder six mois (avec possibilité de renouvellement) ;

– elles concernent des catégories d’infractions déterminées par le procureur ;

– ce dernier est avisé sans délai de ces réquisitions.

2. Le dispositif proposé

Le présent article s’inscrit dans un cadre voisin des dispositions introduites par la loi du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen précitée, et poursuit le même objectif : concilier l’efficacité et la fluidité de l’enquête préliminaire avec l’exigence constitutionnelle en vertu de laquelle la police judiciaire est dirigée et contrôlée par l’autorité judiciaire, en l’occurrence le procureur de la République.

À cet effet, il étend les hypothèses d’application des autorisations de réquisitions d’informations résultant d’instructions générales du procureur prévues par le dernier alinéa de l’article 77-1-1 du CPP, tout en précisant les garanties attachées à cette procédure, en remplaçant cet alinéa par sept nouveaux alinéas.

a. Le renforcement des garanties attachées à ces autorisations générales

Le dispositif proposé reprend, en les précisant utilement, les garanties attachées aux autorisations de réquisitions d’informations prises sur le fondement d’instructions générales du parquet. Ces précisions figurent au dernier alinéa de l’article 77-1-1 du CPP dans sa rédaction issue du présent article (alinéa 8 de ce dernier).

● D’une part, s’agissant du champ d’application matériel de la procédure, le dispositif proposé prévoit un ciblage plus fin des catégories d’infractions concernées.

Si le nouvel alinéa 4 de l’article 77-1-1 du CPP (alinéa 2 du présent article) retient, comme la rédaction actuellement en vigueur, la nécessité que les infractions doivent avoir été préalablement déterminées par le procureur (« limitativement énumérées », dans la rédaction proposée), seuls les crimes et les délits punis d’une peine d’emprisonnement peuvent être concernés par les autorisations générales de réquisitions – là où, en l’état du droit, le dernier alinéa de l’article 77-1-1 se borne à viser les « catégories d’infractions » déterminées par le procureur, pouvant donc inclure des délits punis d’une seule peine d’amende.

● D’autre part, la limitation temporelle de ces instructions générales est reprise, la durée retenue étant de six mois, soit la même que celle actuellement en vigueur – étant précisé que cette durée peut être renouvelée par le procureur de la République.

Ce dernier pourra également, en vertu de la nouvelle rédaction, modifier ses instructions générales ou y mettre fin avant leur terme. Cette mention inédite permet de calibrer le dispositif au plus près des besoins des enquêtes.

● Enfin, s’agissant des réquisitions proprement dites, le procureur de la République devra être « immédiatement avisé » de leur délivrance, l’avis fait au procureur devant préciser les infractions pour lesquelles la réquisition a été établie par l’OPJ.

Le dispositif prévoit également que le procureur, ainsi avisé, pourra ordonner de rapporter la réquisition (par exemple, s’il l’estime inutile ou si elle ne s’inscrit pas dans le champ d’application du dispositif). Là encore, cette mention est de nature à assurer une adéquation maximale de la mise en œuvre de la procédure aux enquêtes réalisées.

● D’une manière générale, ces garanties, qu’il s’agisse de celles qui concernent les instructions générales (temporalité limitée, modulation, ciblage affiné) ou les réquisitions en tant que telles (information immédiate, possibilité de rapporter) sont à même de pleinement respecter le principe constitutionnel en vertu duquel le procureur de la République exerce la direction et le contrôle de la police judiciaire dans le cadre des enquêtes.

b. L’enrichissement des informations susceptibles de faire l’objet de réquisitions au titre d’instructions générales

Cinq catégories d’informations seraient susceptibles de faire l’objet d’autorisations générales de réquisitions, dont quatre nouvelles.

i. Les données des systèmes de vidéoprotection

En premier lieu, au 1° de l’article 77-1-1 du CPP, est reprise l’hypothèse existante dans la rédaction actuelle de cet article, en la précisant. Est en effet concernée « la remise d’enregistrements issus d’un système de vidéoprotection », dès lors qu’elle concerne :

– les lieux dans lesquels l’infraction a été commise ;

– ceux dans lesquels pourraient se trouver les personnes à l’égard desquelles existent des raisons plausibles de soupçonner qu’elles ont commis ou tenté de commettre l’infraction.

Le ciblage des informations est donc plus fin ; pour mémoire, le droit actuel vise les « informations intéressant l’enquête qui sont issues d’un système de vidéoprotection ».

ii. Les informations bancaires

En deuxième lieu, les autorisations générales de réquisitions pourront porter sur les informations bancaires concernant les personnes suspectées d’avoir commis l’infraction.

Les autorisations générales de réquisitions concerneront ainsi la recherche des comptes bancaires de ces personnes et le solde de leurs comptes (2° de l’article 77-1-1).

iii. Les données relatives au personnel en cas de travail dissimulé

En troisième lieu (3° de l’article 77-1-1), sont visées les listes des employés (salariés, collaborateurs, personnels) et prestataires de service, sous réserve que l’enquête préliminaire porte sur les délits en matière de travail dissimulé définis à l’article L. 8221-1 du code du travail, c’est-à-dire la méconnaissance des interdictions du travail dissimulé, de la publicité tendant à favoriser le travail dissimulé et du recours, direct ou indirect, aux services d’une personne exerçant un travail dissimulé.

Plus précisément, sont ciblés les délits passibles des peines prévues :

– à l’article L. 8224-1 du code du travail, qui sanctionne de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende la méconnaissance de ces interdictions ;

– à l’article L. 8224-2 du même code, qui sanctionne :

de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende l’emploi dissimulé d’un mineur soumis à l’obligation scolaire ;

des mêmes peines la méconnaissance des interdictions précitées lorsque sont concernées plusieurs personnes ou une personne dont la vulnérabilité ou l’état de dépendance sont apparents ou connus de l’auteur de l’infraction ;

de dix ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende la méconnaissance des interdictions du travail dissimulé ou du recours aux services d’une personne exerçant un travail dissimulé, si les faits sont commis en bande organisée.

iv. Les informations d’état civil et de documents officiels

En quatrième lieu, les autorisations générales de réquisitions pourront porter sur la remise de données relatives à l’état civil, aux documents d’identité et, le cas échéant, aux titres de séjour des personnes suspectées d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction (4° de l’article 77-1-1).

v. Les données LAPI

Enfin, en cinquième et dernier lieu, le présent article retient les données relatives à la lecture automatisée de plaques d’immatriculation (LAPI) (5° de l’article 77-1-1), sous réserve que :

– l’infraction ciblée a été commise avec un véhicule ;

– les données LAPI sont de nature à permettre la localisation d’une personne suspectée d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

4. La position de la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a enrichi le champ des données bancaires susceptibles de faire l’objet d’autorisations générales de réquisitions en y introduisant la tentative : seront ainsi concernées les données non seulement des personnes suspectées d’avoir commis l’infraction mais aussi des personnes suspectées d’avoir tenté de la commettre (amendement CL678).

La Commission a également prévu qu’une évaluation de l’extension du champ des autorisations générales de réquisitions prévues par le présent article serait réalisée dans un délai de deux ans, faisant écho aux préconisations formulées par le Conseil d’État dans son avis du 10 mars 2022 précité.

Cet ajout résulte de l’adoption d’un amendement de M. Roger Vicot et les membres du groupe Soc (amendement CL171), sous-amendé par votre rapporteur (sous-amendement CL763).

Enfin, la Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement CL679).

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Article 13 bis (art. 57-1, 74, 76-3, 78-3, 97-1, 99-4, 100-3, 100-4 et 706-56 du code de procédure pénale, art. L. 813-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Extension des prérogatives des agents de police judiciaire sous le contrôle des officiers de police judiciaire

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en commission, étend les prérogatives des agents de police judiciaire (APJ) en leur permettant de réaliser certains actes en matière de réquisitions, de constatations et d’informations, sous le contrôle d’un officier de police judiciaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le maintien de la qualité d’APJ, pour certaines personnes appelées au titre des réserves opérationnelles de la police nationale et de la gendarmerie nationale, a été étendu aux fonctionnaires de la police nationale et aux militaires de la gendarmerie actifs – et non uniquement retraités – par la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre une coordination, la Commission, en adoptant un amendement en ce sens de votre rapporteur, a étendu au cadre de l’enquête préliminaire la possibilité, pour les APJ, de requérir une personne lors d’une perquisition pour accéder à des données.

1. L’état du droit

● Dans le cadre de la procédure pénale, de nombreux actes sont réalisés par les officiers de police judiciaire (OPJ), de leur propre initiative ou sur autorisation ou réquisition du procureur de la République ou du juge d’instruction, en fonction du type d’acte et du cadre d’investigation – enquête de flagrance, enquête préliminaire ou information judiciaire.

À titre d’exemples, l’OPJ peut réaliser une réquisition de personnes qualifiées de sa propre initiative dans le cadre d’une enquête de flagrance (article 60 du code de procédure pénale – CPP), et sur autorisation du procureur dans le cadre d’une enquête préliminaire (article 77-1 du CPP).

● Certains de ces actes peuvent également être réalisés par un agent de police judiciaire (APJ), sous le contrôle de l’OPJ. Tel est ainsi le cas :

– des réquisitions dans le cadre des enquêtes de flagrance et préliminaire ;

– s’agissant de la garde à vue, de l’information des droits de la personne placée en garde à vue et de l’information de l’avocat de celle-ci sur la nature et la date présumée de l’infraction, ainsi que sur la direction des auditions et confrontations ;

– ou encore de l’accès à des données informatiques lors d’une perquisition.

En revanche, certains actes demeurent exclus des prérogatives des APJ, en particulier dans le cadre d’une information judiciaire. À titre d’exemple, si dans les enquêtes de flagrance et préliminaire, la réquisition de personnes qualifiées pour ouvrir des scellés aux fins de copier des données informatiques peut être effectuée par un APJ sous le contrôle d’un OPJ (articles 60-3 et 77-1-3 du CPP), dans le cadre d’une information judiciaire, seul un OPJ peut le faire (article 99-5 du même code).

Pour mémoire, les APJ sont énumérés aux articles 20 et 20-1 du CPP (le second article concernant les membres de la réserve opérationnelle).

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit en commission à l’initiative des rapporteurs, MM. Marc-Philippe Daubresse (LR) et Loïc Hervé (UC).

a. Le dispositif introduit en commission par le Sénat

Cet article prévoit une extension relativement substantielle des prérogatives des APJ, sous le contrôle systématique des OPJ, afin de leur permettre de réaliser des actes aujourd’hui effectués par les OPJ.

● Dans le détail, un APJ pourrait désormais, sous le contrôle d’un OPJ, réaliser davantage d’actes de réquisition :

– dans le cadre d’une enquête de flagrance ou d’une information judiciaire, réquisitionner toute personne susceptible de protéger des données auxquelles il a été accédé lors d’une perquisition, ou de remettre des informations permettant l’accès à ces données, à travers une modification de l’article 57-1 du CPP (le premier alinéa de ce même article 57-1 permettant déjà aux APJ d’accéder à ces données) et de l’article 97-1 du même code (1° et 5° du I du présent article) ;

– dans le cadre d’une information judiciaire, procéder aux réquisitions aux fins d’informations auprès des opérateurs de télécommunication, à travers une modification de l’article 99-4 du CPP (6° du I du présent article), et aux réquisitions pour ouvrir des scellés afin de copier des données, en modifiant en ce sens l’article 99-5 du même code (7° du I du présent article) ;

– toujours dans le cadre d’une information judiciaire, requérir un agent qualifié pour installer un dispositif d’interception de communications électroniques, dresser les procès-verbaux des opérations d’interception et d’enregistrement et transcrire la correspondance interceptée (articles 100-3, 100-4 et 100-5 du CPP) (8° du I du présent article) ;

– en matière de prélèvement génétique et de réquisition des personnes agréées, demander à ce que la personne ainsi requise procède aux opérations permettant l’enregistrement des empreintes génétiques dans le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), à travers une modification du troisième alinéa de l’article 706-56 du CPP (9° du I du présent article) ; cette modification est d’ailleurs cohérente avec une autre modification apportée à l’article 11 du projet de loi ([301]), qui permet aux APJ de demander la réalisation d’analyses à la police technique et scientifique.

● Les APJ pourraient également, sous le contrôle d’un OPJ, réaliser certains actes de constatations :

– en cas de découverture d’un cadavre, lorsque la cause de la mort est inconnue ou suspecte, informer le procureur de la République, se transporter sur les lieux, procéder aux premières constatations et, sur délégation du procureur, apprécier la nature des circonstances du décès (article 74 du CPP) (2° du I du présent article) ;

– en cas de disparition d’un mineur ou d’un majeur protégé, ou de disparition inquiétante ou suspecte d’un majeur, procéder aux actes d’enquête sur instruction du procureur de la République pour découvrir la personne disparue (article 74-1 du CPP) (3° du I du présent article). En effet, en l’état du droit, les APJ peuvent assister les OPJ à cet effet, mais non réaliser directement ces actes.

● Enfin, les APJ pourraient, là encore sous le contrôle d’un OPJ, délivrer certaines informations aux personnes :

– en matière de vérification d’identité, informer la personne retenue de son droit de faire aviser le procureur de la République de la vérification et de son droit de prévenir sa famille ou toute personne de son choix, et prévenir lui-même la famille ou la personne choisie si des circonstances particulières l’exigent (alinéa 1er de l’article 78-3 du CPP) (4° du I du présent article) ;

– lorsqu’un étranger fait l’objet d’un placement en retenue en application de l’article L. 813-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), notifier à l’étranger les motifs du placement, la durée maximale de la mesure et les droits dont il bénéficie, à travers une modification de l’article L. 813-5 du CESEDA (II du présent article).

b. Les modifications apportées en séance

En séance, à la suite de l’adoption d’un amendement des rapporteurs ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a procédé à une coordination relative à l’interception de communications électroniques dans le cadre d’une information judiciaire – la mesure figurant à l’alinéa 36 de l’article 10 du projet de loi, il était inutile de l’inscrire au présent article.

3. La position de la Commission

Jugeant le dispositif pertinent, la Commission l’a approuvé dans son principe, tout en l’enrichissant à l’initiative de votre rapporteur : la possibilité, pour un APJ sous le contrôle d’un OPJ, de requérir une personne pour accéder à des données lors d’une perquisition, a été étendue au cadre de l’enquête préliminaire (amendement CL680).

La Commission a également apporté une coordination entre cet article et l’article 10 du projet de loi, sur la proposition de votre rapporteur (amendement CL681).

Votre rapporteur tient par ailleurs à attirer l’attention sur l’indispensable qualité de la formation des personnels, en particulier des APJ : de la qualité de leur formation dépend, in fine, celle des enquêtes et des procédures conduites. Reconnaître aux APJ des prérogatives étendues n’a ainsi de sens, d’un point de vue opérationnel, qu’en assurant un niveau approprié de compétences, et donc une formation, adaptés. À cet égard, votre rapporteur ne peut que se réjouir de l’accent mis par le Gouvernement sur le système de formation des forces, qu’il s’agisse de la formation initiale, doublée, ou de la formation continue, accrue de moitié.

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Chapitre III Améliorer la réponse pénale

Article 14 (art. 313-5, 322-1, 322-2, 322-3, 322-15 et 431-22 du code pénal, art. L. 2242-4, L. 3124-4, L. 3124-7, L. 3124-12, L. 3315-4, L. 3452-11 [nouveau] et L. 4274-19 [nouveau] du code des transports, art. L. 215-2 et L. 215-2-1 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 233-2, L. 318-3 et L. 412-1 du code de la route, art. L. 322-5 du code du sport, art. L. 310-5 du code de commerce, art. L. 114-2 du code du patrimoine, art. L. 554-12 du code de l’environnement et art. 495-20, 495-21 et 495-24-2 [nouveau] du code de procédure pénale) Généralisation de l’amende forfaitaire délictuelle (AFD) pour tous les délits punis d’une seule peine d’amende ou d’un an d’emprisonnement au plus

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le mécanisme de l’amende forfaitaire délictuelle (AFD), forme de transaction pénale, permet de traiter rapidement certains contentieux et apporte une réponse pénale plus systématique à certaines infractions : le paiement de l’AFD par le contrevenant éteint l’action publique – un paiement rapide conduit à un montant minoré, un paiement tardif à un montant majoré. Le contrevenant dispose de la possibilité de contester l’amende, préservant le droit à un recours effectif. Le mécanisme de l’AFD n’est qu’une faculté, le procureur de la République disposant toujours de la possibilité d’engager des poursuites.

L’AFD concerne aujourd’hui onze délits, parmi lesquels la conduite sans permis ou assurance, l’usage illicite de stupéfiants ou encore le vol d’une chose n’excédant pas 300 euros. Les montants des AFD sont variables d’un délit à l’autre ; l’AFD ne peut, en tout état de cause, pas concerner des délits punis d’un emprisonnement de plus de trois ans.

Afin de renforcer l’efficacité de la réponse pénale, le présent article prévoyait initialement la généralisation de la procédure de l’AFD à l’ensemble des délits punis d’une seule peine d’amende ou d’un emprisonnement n’excédant pas un an, en cas de faits simples et établis (certaines exclusions étaient prévues, telles que les délits de presse ou ceux commis par un mineur).

L’article prévoyait également un barème harmonisé du montant des AFD, en fonction du quantum des peines encourues – sous réserve des montants actuellement prévus pour certains délits, s’ils différaient de ceux prévus par le barème.

Enfin, pour préserver les intérêts de la victime d’un délit ayant fait l’objet d’une AFD, cet article permettait à la victime de demander que le contrevenant soit cité à une audience, la victime pouvant ainsi se constituer partie civile.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Le principe de l’AFD résulte de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, qui a rendu cette procédure applicable à deux délits seulement. Le champ d’application de l’AFD a été ultérieurement étendu par la loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 (pour un délit supplémentaire), par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 (pour six autres délits), par la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 (pour un délit supplémentaire) et par la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 (pour encore un autre délit).

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a substitué à la généralisation de l’AFD initialement prévue une extension ciblée de son champ d’application, limitée à quatorze nouvelles catégories de délits.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission, tout en poursuivant l’approche ciblée du Sénat, a étendu le champ d’application de l’AFD à d’autres infractions, en particulier en matière de circulation routière, de transport routier et de navigation. Elle a également prévu la possibilité d’appliquer la procédure de l’AFD y compris en cas de récidive.

Enfin, outre des mesures de coordination, elle a également :

– apporté des simplifications procédurales pour faciliter les contestations ;

– introduit une évaluation du dispositif des AFD.

1. L’état du droit

Le mécanisme de l’amende forfaitaire est ancien en droit français. Il a d’abord été prévu en matière contraventionnelle et a résulté d’un décret-loi du 28 décembre 1926 concernant l’unification des compétences en matière de police de la circulation et de la conservation des voies publiques. Il est aujourd’hui régi, s’agissant des contraventions, par les articles 529 à 530-6 du code de procédure pénale (CPP).

En matière de délits, le recours au mécanisme de l’amende forfaitaire est plus récent : l’amende forfaitaire délictuelle (AFD) a été créée par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle ([302]) ; sa procédure est prévue aux articles 495-17 à 495-25 du CPP.

a. Le cadre général de l’AFD

● L’AFD permet d’apporter une réponse pénale simplifiée à travers la sanction rapide du contrevenant. Alternative au jugement par un tribunal, il s’agit d’une procédure de transaction : le paiement, par le contrevenant, de l’AFD éteint l’action publique, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l’article 495-17 du CPP.

Cette procédure n’est applicable qu’à l’égard de certains délits identifiés par la loi (cf. infra, d). Elle est exclue, aux termes du même article 495-17 :

– si le délit a été commis par un mineur ([303]) ;

– si plusieurs infractions ont été constatées simultanément et que l’une d’elles au moins ne peut donner lieu à une AFD ;

– si le délit a été commis en situation de récidive légale, sauf disposition législative contraire ; ainsi, l’AFD, par défaut, n’est pas applicable en cas de récidive, mais la loi peut, pour tel ou tel délit, prévoir qu’elle pourra s’appliquer même dans une telle hypothèse.

● Le recours à l’AFD n’est qu’une faculté : en fonction de la politique pénale locale et des circonstances de chaque espèce, le procureur de la République conserve toujours la possibilité d’engager des poursuites devant le tribunal.

Il s’agit ainsi, comme le relevaient, en 2018 devant le Sénat, la garde des Sceaux et le corapporteur du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, d’« une réponse parmi d’autres en fonction de la situation » et d’« un outil supplémentaire dans une gamme de réponse [qui permet] d’individualiser les réponses face aux différents types d’infractions » ([304]).

D’une manière générale, l’AFD – comme les autres outils de réponse pénale – fait l’objet, pour sa mise en œuvre :

– de circulaires portant instructions générales, élaborées par la direction des affaires criminelles et des grâces ;

– d’instructions locales émanant des parquets, pour adapter la mise en application concrète de l’AFD aux spécificités du territoire.

À titre d’exemple, s’agissant des délits de conduite sans permis ou sans assurance (cf. infra, d), une circulaire du 16 novembre 2018 invite à ne pas appliquer l’AFD en cas de doute sur l’identité du conducteur ([305]).

De la même manière, une dépêche du 31 août 2020 a précisé les modalités de mise en œuvre de l’AFD en matière d’usage de stupéfiants (cf. infra, d), en retenant notamment des quantités maximales au-delà desquelles le recours à l’AFD devrait être exclu. Ces quantités maximales sont variables selon le produit stupéfiant en cause : jusqu’à 50 grammes pour le cannabis, 5 grammes pour la cocaïne et 5 cachets ou 5 grammes de poudres pour la MDMA ([306]).

En fonction des spécificités locales, un procureur de la République peut adresser à la police judiciaire des instructions aménageant ces plafonds ; cela traduit l’appropriation par la politique pénale locale des orientations nationales ([307]).

Cela n’est rien d’autre que la traduction des dispositions législative en matière de politique pénale prévues :

– pour le procureur général près la cour d’appel, à l’article 35 du CPP, aux termes duquel le procureur général « précise et, le cas échéant, adapte les instructions générales du ministre de la justice au contexte propre au ressort » ;

– pour le procureur de la République, à l’article 39-1 du CPP, qui prévoit que, « en tenant compte du contexte propre à son ressort, le procureur de la République met en œuvre la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la justice, précisées et, le cas échéant, adaptées par le procureur général ».

b. La procédure de l’AFD : modalités de paiement et contestation

L’AFD, pour être appliquée, suppose que la personne reconnaisse le délit : elle n’a pas vocation à être mise en œuvre si la personne mise en cause conteste la matérialité des faits ([308]).

La procédure de l’AFD est dématérialisée et intervient en deux temps, ainsi qu’il ressort des dispositions réglementaires d’application (article D. 45-3 à D. 45-21 du CPP) :

– le délit est constaté par un procès-verbal électronique ;

– le contrevenant reçoit, à la suite de la constatation du délit, un avis d’infraction, une notice de paiement et un formulaire de requête en exonération.

● Aux termes de l’article 495-18 du CPP, le contrevenant dispose de 45 jours pour acquitter l’amende ([309]). Il peut, dans ce délai, formuler une requête en exonération.

Cependant, le montant de l’AFD :

– est minoré si le paiement intervient entre les mains de l’agent verbalisateur lors de la constatation de l’infraction, ou dans un délai de quinze jours ;

– est majoré, à défaut de paiement ou de requête en exonération dans le délai de 45 jours ; le contrevenant peut alors, dans un délai de trente jours suivant l’envoi de l’avis de paiement de l’amende majorée, former une réclamation auprès du parquet (article 495-19 du CPP).

● La requête en exonération ou la réclamation (en cas d’AFD majorée) doit obéir à un certain formalisme, ainsi qu’en dispose l’article 495-21 du CPP.

Ainsi, elle doit en principe être adressée par lettre recommandée avec accusé de réception. Cependant, un envoi par voie électronique est possible, selon les modalités prévues aux articles A. 36-15 et suivants du CPP.

La requête ou la réclamation doit en outre être assortie de la consignation d’une somme égale au montant de l’AFD (ou de l’AFD majorée s’il s’agit d’une réclamation). Des dispenses de consignation sont prévues par les dispositions réglementaires du CPP (article D. 45-15) ([310]).

● La recevabilité de la contestation est vérifiée par le procureur de la République, qui peut alors :

– soit renoncer à l’exercice des poursuites ;

– soit poursuivre le contrevenant ;

– soit, le cas échéant, aviser ce dernier de l’irrecevabilité de sa contestation, cette décision d’irrecevabilité pouvant être contestée devant le juge (président du tribunal correctionnel ou juge désigné par le président du tribunal judiciaire).

Si le procureur prononce un classement sans suite, ou si le juge décide de la relaxe, la consignation est remboursée. En revanche, en cas de condamnation, l’amende qui sera prononcée ne peut être inférieure au montant de l’AFD (ou, le cas échéant, de l’AFD majorée), augmenté de 10 %. Néanmoins, à titre exceptionnel et en fonction des charges et revenus du contrevenant, le juge peut ne pas prononcer d’amende ou prononcer une amende inférieure à ces planchers, par une décision spécialement motivée.

● Le montant de l’AFD est prévu, pour chacun des délits concernés, par les dispositions spéciales relatives à ces derniers (cf. infra, d). En tout état de cause, aux termes de l’article 495-17 du CPP, il ne peut excéder celui prévu au premier alinéa de l’article 131-13 du code pénal, c’est-à-dire 3 000 euros (plafond des amendes contraventionnelles).

Par ailleurs, et conformément au principe général prévu à l’article 131-38 du code pénal, le montant de l’AFD (de droit commun, minorée et majorée) est quintuplé lorsque l’amende concerne une personne morale (article 495-24-1 du CPP).

● Précisons, enfin, qu’en l’absence d’un paiement spontané, est établi un titre exécutoire d’AFD majorée. Après épuisement des voies de recours, ce titre est transmis au Trésor public, qui met en œuvre le recouvrement forcé de l’amende. La persistance du refus de payer l’AFD ne met donc pas en échec le recouvrement ; elle a pour seul effet d’allonger les délais de ce dernier.

Synthèse simplifiée de la procédure de l’AFD

c. Le cadre constitutionnel et conventionnel de l’AFD

● Le mécanisme de l’AFD a été jugé conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a jugé que « les exigences d’une bonne administration de la justice et d’une répression effectives des infractions » ([311]) peuvent justifier l’extinction de l’action publique en dehors de toute décision juridictionnelle, à la condition, toutefois, que la procédure ne porte que sur les délits les moins graves et ne mette en œuvre que des amendes de faible montant.

S’agissant de la seconde condition, le Conseil constitutionnel a relevé que le fait que le montant de l’AFD ne saurait dépasser le plafond des amendes contraventionnelles répond à l’exigence soulevée.

S’agissant de la première condition tenant à la gravité des délits, il a précisé que l’AFD ne saurait, « sans méconnaître le principe d’égalité devant la justice, s’appliquer à des délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure à trois ans » ([312]).

Le Conseil constitutionnel a également jugé que l’AFD ne méconnaissait pas le principe d’individualisation des peines.

Rappelons que ce principe n’est pas absolu. Le Conseil constitutionnel considère en effet :

– qu’il ne saurait « faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions » ([313]) ;

– et qu’il n’implique « pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l’auteur de l’infraction » ([314]).

S’agissant de l’AFD en particulier, le Conseil constitutionnel, pour écarter le grief tiré de la méconnaissance du principe d’individualisation des peines, s’est notamment attaché aux autres modes d’individualisation de la peine, tels que la possibilité de prononcer une autre des peines encourues, ou de prononcer une amende inférieure, voire ne pas prononcer d’amende, en considération des charges et revenus de la personne. La contestation de l’AFD aboutit ainsi à ce que la peine soit bien prononcée en fonction des circonstances de l’espèce et de la situation du contrevenant.

Le Conseil a également écarté le grief tiré de ce que le caractère forfaitaire de l’amende méconnaissait le principe d’individualisation des peines : l’exigence d’individualisation ne vaut que lorsque la sanction est prononcée par le juge ou une autorité, et ne s’impose pas si la sanction dont le montant forfaitaire est fixé par la loi est volontairement acceptée par la personne ([315]).

Enfin, il a émis une réserve d’interprétation s’agissant du mécanisme du plancher d’amende prévu à l’article 495-21 du CPP, pour interdire son application lorsque le montant de l’AFD est supérieur à la moitié du plafond général des AFD prévu à l’article 495-17, c’est-à-dire qu’il est supérieur à 1 500 euros ([316]).

● Par ailleurs, le dispositif n’apparaît pas non plus contraire aux stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDHLF), qui ne s’oppose pas, par principe, à une sanction forfaitaire.

Ainsi, dans une affaire concernant la procédure allemande de contravention administrative, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a ainsi indiqué que, « eu égard au grand nombre des infractions légères […], un État contractant peut avoir de bons motifs de décharger ses juridictions du soin de les poursuivre et de les réprimer. Confier cette tâche, pour de telles infractions, à des autorités administratives ne se heurte pas à la Convention pour autant que l’intéressé puisse saisir de toute décision ainsi prise à son encontre un tribunal » ([317]).

S’agissant plus particulièrement de la France, la CEDH a reconnu la validité du principe de l’amende forfaitaire – en matière contraventionnelle – et a également jugé que l’obligation de consignation ([318]) ne méconnaissait ni le droit d’accès à un tribunal, ni le principe de la présomption d’innocence, garantis par l’article 6 de la CESDHLF : cette obligation de consignation est en effet une « règlementation relative aux formes à respecter pour introduire un recours » et vise « à assurer une bonne administration de la justice » et « prévenir l’exercice de recours dilatoires ou abusifs et éviter l’encombrement excessif » des juridictions ([319]).

d. Le champ d’application de l’AFD : une réponse pénale inaugurée par la loi de 2016 de modernisation de la justice et progressivement étendue depuis

Ainsi qu’il a été vu, l’AFD s’applique actuellement à des délits expressément identifiés, son champ d’application ayant connu depuis sa création en 2016 une extension progressive : de deux délits à l’origine, l’AFD en concerne désormais onze. Un tableau de synthèse sur le régime de l’AFD pour ces délits figure à la fin du présent développement.

● La loi du 18 novembre 2016 précitée, qui a instauré le principe de l’AFD et introduit les articles 495-17 et suivants du CPP relatifs à sa procédure, a rendu cette dernière applicable à deux délits :

– la conduite sans permis, sanctionnée par l’article L. 221-2 du code de la route, avec une AFD de 800 euros, une amende minorée de 640 euros et une amende majorée de 1 600 euros (IV de cet article) ;

– la conduite sans assurance, sanctionnée par l’article L. 324-2 du même code, avec une AFD de droit commun, minorée et majorée s’élevant, respectivement, à 500 euros, 400 euros et 1 000 euros.

Pour ces deux délits, l’AFD est exclue en cas de récidive légale.

● L’AFD a ensuite été étendue au délit d’installations illicites prévu à l’article 322-4-1 du code pénal, par la loi du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites ([320]).

Les montants de droit commun, minoré et majoré de l’AFD sont, respectivement, de 500 euros, 400 euros et 1 000 euros. Comme pour les deux précédents délits, l’AFD n’est pas applicable en cas de récidive légale.

● L’extension la plus large du champ d’application de l’AFD fut le fruit de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice précitée, dont l’article 58 a rendu cette procédure applicable à six nouveaux délits :

– l’usage illicite de stupéfiants, délit prévu à l’article L. 3421-1 du code de la santé publique (CSP), retenant une AFD de 200 euros et des amendes minorées et majorées, respectivement, de 150 euros et 450 euros ;

– la vente d’alcool à des mineurs, sanctionnée par l’article L. 3353-3 du CSP ; les montants de l’AFD de droit commun, minorée et majorée sont de 300 euros, 250 euros et 600 euros ;

– l’offre ou la vente d’alcool dans les foires ou fêtes publiques ([321]), sanctionnée par l’article L. 3352-5 du CSP, avec une AFD de 200 euros, une amende minorée de 150 euros et une amende majorée de 450 euros ;

– l’occupation des parties communes d’immeubles collectifs, délit prévu à l’article L. 272-4 du code de la sécurité intérieure ([322]) ; l’AFD s’élève à 200 euros, le montant minoré à 150 euros et le montant majoré à 450 euros ;

– le délit de vente à la sauvette, prévu à l’article 446-1 du code pénal, retenant une AFD de 300 euros et des montants minorés et majorés, respectivement, de 250 euros et 600 euros ;

– le transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe ([323]), sanctionné par l’article L. 3315-5 du code des transports ; les montants de droit commun, minoré et majoré de l’AFD sont, respectivement, de 800 euros, 640 euros et 1 600 euros.

Pour l’ensemble de ces six délits, l’AFD est applicable y compris en cas de récidive légale, les dispositions relatives à chacun des délits le prévoyant expressément.

● La loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire ([324]) a étendu l’application de l’AFD au délit d’abandon ou de dépôt illicite de déchets prévu au 4° du I de l’article L. 541-46 du code de l’environnement, en introduisant à cet article un nouveau VIII prévoyant une AFD d’un montant de 1 500 euros, une amende minorée de 1 000 euros et une amende majorée de 2 500 euros.

La procédure d’AFD n’est ici pas applicable en cas de récidive légale.

● Enfin, la dernière extension du champ de l’AFD résulte de la loi du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure (RPSI) ([325]), et concerne le vol simple d’une chose dont la valeur n’excède pas 300 euros, à condition qu’il apparaisse, lors de la constatation de l’infraction, que la chose a été restituée à la victime du vol ou que cette dernière a été indemnisée de son préjudice.

Ce dispositif est prévu à l’article 311-3-1 du code pénal, et retient une AFD de 300 euros, minorée à 250 euros et majorée à 600 euros. La procédure est applicable y compris en cas de récidive légale.

● Le tableau suivant dresse la synthèse du champ d’application actuel de l’AFD et des montants prévus, pour chacun des onze délits concernés.

Synthèse du champ d’application actuel de l’afd

(1) Peines prévues à l’article 311-3 pour le vol.

Source : commission des Lois.

Deux constats peuvent être tirés du champ d’application de l’AFD :

– les peines de droit commun encourues sont elles aussi variées, et le montant de l’AFD n’est pas nécessairement directement lié à leur quantum ; à titre d’exemple, l’AFD pour usage de stupéfiants est plus faible que celle prévue en cas de vente d’alcool à un mineur, alors que la première infraction est en principe plus lourdement sanctionnée (peine d’emprisonnement, contre amende simple) ;

– les conditions posées par le Conseil constitutionnel sont respectées :

le montant de l’AFD n’excède jamais le plafond contraventionnel ;

les délits concernés ne sont jamais punis de plus de 3 ans d’emprisonnement – le maximum encouru, de 3 ans, concerne le vol, mais il convient de noter que l’AFD cible les vols simples d’une valeur n’excédant pas 300 euros, et si la chose a été restituée ou la victime indemnisée.

e. Bilan de l’AFD

Rappelons que l’objectif de l’AFD, ainsi qu’il ressort des travaux parlementaires sur les différents projets de loi ayant créé ou étendu l’AFD, mais aussi de l’étude d’impact du présent texte, est d’apporter une réponse pénale plus systématique à des infractions de masse pour lesquelles l’intervention du juge n’est pas toujours matériellement possible, ou serait susceptible d’alourdir considérablement la charge de travail des magistrats. Il est aussi de désengorger les juridictions et, plus largement, la chaîne pénale.

● Trois infractions en particulier illustrent l’intérêt de cette procédure : la conduite sans permis, la conduite sans assurance et l’usage de stupéfiants.

S’agissant des infractions routières (conduite sans permis ou sans assurance), entre 2018 et 2021 :

– le nombre d’affaires orientées par les parquets a été réduit de moitié (d’environ 80 000 à environ 40 000) ;

– parallèlement, le nombre d’AFD a très substantiellement augmenté, pour atteindre un nombre proche de 130 000, aboutissant à ce que le nombre total d’infractions traitées soit plus que doublé.

S’agissant de l’usage des stupéfiants, sur la même période, si là aussi les affaires traitées par les parquets ont diminué, le recours croissant à l’AFD a permis de faire presque doubler la répression de cette infraction, passant d’environ 80 000 affaires à environ 150 000.

Ces éléments sont synthétisés dans les graphiques suivants.

Impact de la forfaitisation sur la rÉpression

des dÉlits routiers et d’usage de stupÉfiants

NB : CSS : classement sans suite.

Source : observatoire de la forfaitisation des délits, DACG/PEPP, via le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer.

● D’une manière générale, le nombre d’AFD produites est passé de 144 en 2018 à près de 235 000 en 2021, et s’établit à plus de 145 000 au premier semestre 2022 ; le total sur la période allant de 2018 au premier semestre de l’année 2022 est de près de 560 000 AFD. Le détail du nombre d’AFD et sa ventilation par catégories d’infractions figure dans le tableau suivant.

nombre des afd produites (2018-2022)

Source : ministère de l’Intérieur et des Outre-mer.

● Le taux de recouvrement des AFD (incluant le paiement, et le recouvrement proprement dit correspondant aux AFD majorées) est variable selon les infractions.

D’après les données fournies à votre rapporteur, il est de 13 % s’agissant des AFD routières, et de 34 % à 36 % pour les AFD en matière de stupéfiants.

Il convient, toutefois, de ne pas conclure de l’apparente faiblesse de ce taux une inefficacité de l’AFD : les difficultés de recouvrement des AFD s’inscrivent dans la problématique plus générale du recouvrement des amendes des juridictions pénales, dont le taux est lui aussi faible (38,5 % au niveau national en 2019, d’après les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement).

S’agissant des AFD en particulier, les irrégularités liées aux opérations de renseignement du procès-verbal électronique lors de la constatation du délit ([326]) ont une importante conséquence sur le taux de recouvrement, et expliquent en bonne part sa relative faiblesse.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoyait, dans sa rédaction initiale, une généralisation substantiellement étendue du champ d’application de l’AFD, en l’appliquant à tous les délits punis d’une seule peine d’amende ou d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas un an.

À cet effet, cet article réécrivait l’article 495-17 du CPP, consacrant le principe de l’AFD, et introduisait à sa suite un nouvel article 495-17-1 ([327]).

a. La généralisation de l’AFD : le champ d’application proposé

● Le 1° du présent article procédait à une rédaction globale de l’article 495-17 du CPP, afin de fixer le nouveau champ d’application de l’AFD qui aurait été désormais applicable :

– aux délits punis d’une seule peine d’amende ;

– aux délits punis d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas un an ;

– et aux délits pour lesquels la loi prévoit déjà l’application de l’AFD, incluant les délits se trouvant déjà dans le champ de cette procédure – cette mention étant nécessaire pour maintenir l’AFD en matière d’abandon ou dépôt illicite de déchets et de vol simple n’excédant pas 300 euros, délits respectivement passibles de deux et trois ans d’emprisonnement.

Cette extension, ainsi qu’il ressort de l’avis du Conseil d’État, aurait eu pour effet de rendre l’AFD applicable à près de 3 400 délits ([328]).

Toutefois, le dispositif proposé circonscrivait le champ d’application de l’AFD aux hypothèses de « faits simples et établis par le procès-verbal de constatation de l’infraction ». En conséquence, il n’aurait pu être recouru à l’AFD pour sanctionner une infraction qui, bien que passible de peines correspondant aux hypothèses précédemment mentionnées, aurait été commise dans des circonstances complexes.

Relevons que le critère d’application tenant à ce que les faits soient « simples et établis » existe déjà en procédure pénale, s’agissant de la procédure simplifiée de l’ordonnance pénale, ainsi qu’en dispose le premier alinéa de l’article 495 du CPP ([329]).

● Les cas d’exclusion de l’application de l’AFD prévus par le droit en vigueur étaient par ailleurs repris (alinéas 3 et 4 du présent article), à savoir la commission de l’infraction par un mineur, la constatation simultanée de plusieurs infractions dont au moins une ne peut donner lieu à AFD, et l’état de récidive légale (sauf disposition contraire de la loi).

Le dispositif initialement proposé ajoutait en outre trois nouveaux cas d’exclusion de l’application de l’AFD :

– les délits de presse ;

– les délits politiques ;

– et les délits dont la poursuite est prévue par des lois spéciales – tels que le délit de fraude fiscale, dont la poursuite obéit à des règles particulières prévues par le livre des procédures fiscales.

Ces cas d’exclusion sont relativement classiques en procédure pénale : ils sont prévus, par exemple, en matière de comparution immédiate (article 397-6 du CPP) ou, pour les deux premiers cas, s’agissant de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité – CRPC – (article 495-16 du CPP) ([330]).

b. La fixation de montants d’AFD par défaut

À l’heure actuelle, le montant de l’AFD varie selon le délit concerné, et est directement fixé par les dispositions relatives à ce délit.

● Dans la mesure où le présent article, à l’origine, généralisait la procédure de l’AFD, il prévoyait également, par voie de conséquence, des montants par défaut. Les montants existants, prévus pour les onze délits actuellement susceptibles de faire l’objet d’une AFD, demeuraient applicables.

Ces montants par défaut étaient prévus par un nouvel article 495-17-1 du CPP (alinéas 6 à 9 du présent article) et dépendaient de la peine de droit commun encourue. Ils sont présentés dans le tableau suivant.

montants par dÉfaut des afd prÉvus par le dispositif initialement proposÉ

(hors dispositions spÉciales contraires)

(en euros)

Ces montants auraient été quintuplés si les AFD s’appliquent à une personne morale, aux termes de l’article 495-24-1 du CPP, non modifié par la version initiale du présent article.

● Les montants ainsi prévus (de droit commun, minorés et majorés) correspondaient à certains montants déjà existants :

– les montants associés à l’AFD de 200 euros correspondaient à ceux prévus pour les AFD en matière d’occupation de halls, de vente d’alcool dans des foires et d’usage de stupéfiants ;

– les montants associés à l’AFD de 300 euros correspondaient à ceux prévus pour les AFD en matière de vente d’alcool à des mineurs, de vente à la sauvette et de vol simple ;

– les montants associés à l’AFD de 500 euros correspondaient à ceux prévus pour les AFD en matière de conduite sans assurance et d’installation illicite.

● Ce « barème » des AFD aurait été de nature à renforcer la cohérence de la politique pénale, en supprimant les distorsions qu’une approche délit par délit peut entraîner. Cette cohérence se serait révélée double :

– à travers une correspondance entre les montants des AFD et les peines encourues ;

– en supprimant le hiatus consistant à avoir des délits punis des mêmes peines mais susceptibles de connaître une procédure différente, avec application de l’AFD pour l’un et non application pour l’autre (hors hypothèses d’exclusion précédemment mentionnées).

● Notons, dans un souci d’exhaustivité, que l’article 7 du présent projet de loi prévoit l’application de l’AFD au délit d’outrage sexiste (à travers une disposition spéciale, afin que les montants des AFD de droit commun, minoré et majoré puissent déroger au barème par défaut prévu au présent article).

c. L’introduction d’un dispositif préservant les intérêts des victimes

Enfin, le présent article, à son 3°, enrichissait le cadre procédural de l’AFD en introduisant, à travers un nouvel article 495-24-2 du CPP, un dispositif permettant de préserver les intérêts de la victime d’un délit ayant fait l’objet d’une AFD et pour lequel, en conséquence, l’action publique serait éteinte.

Si le délit avait causé un préjudice à une victime, cette dernière aurait pu demander au parquet de citer le contrevenant à une audience devant le tribunal, afin qu’elle puisse se constituer partie civile (pour mémoire, l’action civile revêt une double nature, indemnitaire d’abord, pour que la victime obtienne réparation du préjudice, vindicative ensuite, pour soutenir l’action publique ([331]) – ici éteinte par le paiement de l’AFD).

Dans une telle hypothèse, le tribunal, en formation de juge unique (un seul magistrat exerçant les pouvoirs conférés au président), aurait pu statuer sur les intérêts civils, au vu du dossier.

Il s’agit d’un mécanisme déjà prévu en matière de composition pénale, autre forme de transaction pénale éteignant l’action publique (alinéa 31 de l’article 41-2 du CPP).

d. Observations complémentaires à la suite de la position du Conseil d’État

● Dans son avis du 10 mars 2022 sur la première version du projet de loi « LOPMI » ([332]), le Conseil d’État a porté une appréciation sévère sur la généralisation de l’AFD, jugeant l’article contraire au principe d’égalité devant la justice et entaché d’incompétence négative aux motifs :

– qu’eu égard au volume des délits concernés, existerait un « risque d’arbitraire et des disparités de traitement » ([333]) des infractions, qui sera laissé à l’appréciation des agents verbalisateurs ;

– que l’activation de l’AFD pour certains des délits, au moyen d’instructions de politique pénale, aboutirait à une incompétence négative du législateur ;

– que pourrait résulter une distorsion entre les peines encourues, notamment s’agissant d’amendes élevées, et l’AFD d’un montant relativement modique.

La position du Conseil d’État appelle les observations suivantes.

● S’agissant de la distorsion avancée, c’est le principe de l’AFD que de prévoir une sanction très significativement inférieure aux peines encourues ; à titre d’exemple, pour des délits punis de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros et trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros, les AFD sont, respectivement, de 1 500 euros et 300 euros.

● L’AFD n’est qu’une faculté, le procureur de la République ayant la possibilité d’engager des poursuites, et donc de ne pas retenir la procédure de l’AFD en fonction des circonstances de l’espèce et de la politique pénale, nationale comme locale. Il existe donc déjà, en l’état du droit, une possibilité d’application différencié en fonction des territoires ; le Conseil constitutionnel n’avait, au demeurant, pas soulevé de difficulté juridique sur le principe de l’AFD, ni sur sa mise en œuvre.

● S’agissant du point relatif à l’incompétence négative du législateur, la mise en œuvre effective de l’AFD, pour un délit donné, est d’ores et déjà une faculté que le parquet peut ne pas retenir. Il ne paraît donc pas anormal, ni juridiquement hasardeux, que le législateur retienne une catégorie de délits large pour l’application de l’AFD, sans que cette dernière soit effectivement mise en œuvre pour tous ces délits.

À cet égard, rappelons que si le législateur a permis de rendre applicable l’AFD au délit d’usage de stupéfiants, l’AFD n’est mise en œuvre que dans certaines hypothèses au regard des orientations de politique pénale – et notamment si la quantité détenue n’excède pas certains plafonds.

Au demeurant, rien dans le dispositif du présent article – ni d’ailleurs dans l’étude d’impact ([334]) – ne prévoit l’établissement, par les autorités chargées de la politique pénale, d’une liste de délits au sein de la catégorie générale des délits retenue par le dispositif. La loi est sans ambiguïté : sont susceptibles de faire l’objet d’une AFD les délits répondant aux conditions définies par la nouvelle rédaction 495-17 du CPP.

● Pour autant, la généralisation de l’AFD prévue par le dispositif proposé appelle deux observations complémentaires.

D’une part, le critère d’application reposant sur l’exigence de « faits simples et établis par le procès-verbal de constatation de l’infraction » serait de nature, dans l’hypothèse d’une généralisation, à introduire une subjectivité accrue par rapport aux délits actuellement susceptibles de faire l’objet d’une AFD qui, par nature, sont relativement simples et laissent peu de place à une appréciation subjective.

C’est d’ailleurs ce qu’a relevé la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNDCH) dans un communiqué de presse sur le projet de loi, en date du 3 octobre 2022, où la CNCDH juge que la généralisation de l’AFD serait un « recul des droits pour les justiciables » ([335]). Le Défenseur des droits, dans un avis du même jour, retient lui aussi un cette interprétation ([336]).

Si ce critère existe déjà dans le cadre de l’ordonnance pénale, rappelons, ainsi qu’il a été vu, que cette procédure simplifiée associe le juge, à la différence de l’AFD, sauf contestation.

D’autre part, la généralisation proposée conduirait à rendre éligibles à l’AFD environ 3 400 délits ([337]), ainsi que le relève le Conseil d’État, soit un champ plus de trois cents fois plus large que le champ d’application actuel – qui concerne onze délits.

Une extension aussi massive et immédiate ne serait pas neutre. Elle imposerait en tout état de cause une évaluation plus appuyée que celle figurant dans l’étude d’impact du projet de loi qui, à cet égard, manque de substance, ce que votre rapporteur ne peut que regretter.

Enfin, cette généralisation et la masse des délits passibles de l’AFD auraient pu avoir des conséquences opérationnelles négatives concrètes :

– il y aurait potentiellement eu des difficultés pour traiter la hausse mécanique importante des AFD ;

– il y aurait également pu avoir des difficultés dans l’identification des priorités et donc dans la mise en œuvre de la politique pénale – là où l’approche délit par délit, à travers une liste, traduit les priorités et se prête à une mise en œuvre efficace.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a profondément transformé le dispositif, en changeant son économie générale : il a en effet supprimé la généralisation initialement prévue, pour la remplacer par une extension plus ciblée et mesurée.

a. Les modifications apportées en commission

La commission des Lois du Sénat, en adoptant un amendement de ses rapporteurs, a procédé à la réécriture intégrale de l’article, afin de substituer à la généralisation initialement prévue une extension du champ d’application de l’AFD plus ciblée, visant huit nouvelles catégories de délits ([338]).

● L’AFD serait ainsi applicable, en vertu du dispositif issu des travaux de la commission des Lois du Sénat, aux catégories d’infractions suivantes :

– le délit de filouterie de carburants ou lubrifiants, c’est-à-dire le fait de se faire servir des carburants ou lubrifiants en étant dans l’impossibilité absolue de payer ou déterminé à ne pas payer, prévu au 3° de l’article 313-5 du code pénal (1° du nouveau II du présent article ([339])) ;

– les dégradations ou détériorations légères (tags), prévues au second alinéa de l’article 322-1 du code pénal – qui serait inclus dans un nouveau II avec le dispositif proposé (2° du II du présent article) ;

– l’intrusion non autorisée dans un établissement scolaire dans le but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l’établissement, prévu à l’article 431-22 du code pénal (3° du II du présent article) ;

– les atteintes à la circulation ferroviaire prévues à l’article L. 2242-4 du code des transports, telles que la dégradation ou la modification des voies, talus, clôtures, installations et matériels servant à l’exploitation, le jet ou le dépôt d’objets sur les lignes, l’empêchement du fonctionnement des signaux, l’entrave à la circulation des trains, l’usage abusif du signal d’alarme ou encore l’intrusion non autorisée dans les espaces affectés à la conduite des trains (1° du III du présent article) ;

– le transport routier en violation des règles au chronotachygraphe en application de l’article L. 3315-4 du code des transports, à savoir la falsification de documents ou données, la fourniture de faux renseignements et la détérioration, l’emploi irrégulier, la modification ou la non-installation des dispositifs de contrôle (2° du III du présent article) ;

– l’acquisition, la cession et l’introduction sur le territoire national de chiens d’attaque sanctionnées par le premier alinéa du I de l’article L. 215-2 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) (1° du IV du présent article) :

– la détention d’un chien d’attaque non stérilisé, prévue au deuxième alinéa du I du même article L. 215-2 (même 1°) ;

– la détention sans permis de chien d’attaque ou de chien de garde et de défense malgré une mise en demeure par l’administration, prévue à l’article L. 215-2-1 du CRPM (2° du IV du présent article).

● En l’absence de mention contraire dans le dispositif proposé, l’AFD ne serait pas applicable en cas de récidive – aux termes de la dernière phrase du second alinéa de l’article 495-17 du CPP.

● Les montants des AFD (montant de droit commun, minoré et majoré) proposés pour ces délits, ainsi que les peines normalement encourues, sont présentés dans le tableau de synthèse suivant.

SynthÈse de l’extension du champ d’application de l’AFD

proposÉe par la commission des lois du SÉnat

● Compte tenu de la substitution à la généralisation de l’AFD de l’extension de son champ d’application à ces huit nouveaux délits, les modifications initialement prévues par le projet de loi à l’article 495-17 du CPP et le barème des AFD prévu dans le nouvel article 495-17-1 ont été supprimés.

La réécriture du présent article en commission a également eu pour effet de supprimer le dispositif destiné à préserver les intérêts des victimes – en leur permettant de se constituer partie civile – qui figurait dans un nouvel article 495-24-2 du CPP, ce dispositif n’ayant pas été repris dans la nouvelle rédaction issue de la commission.

● La réécriture de l’article 14 ainsi réalisée et le ciblage au cas par cas des délits susceptibles de faire l’objet d’une AFD sont de nature à répondre, en plus des éléments précédemment mentionnés par votre rapporteur, aux observations du Conseil d’État et de la CNCDH.

b. Les modifications apportées en séance

En séance, trois séries de modifications ont été apportées.

● En premier lieu, en adoptant un amendement du Gouvernement ayant recueilli l’avis favorable de la commission, le Sénat a enrichi la liste des délits susceptibles de faire l’objet d’une AFD, en ajoutant six nouvelles catégories d’infractions et en élargissant l’AFD à tous les cas de filouterie.

La synthèse des modifications du champ de l’AFD que le Sénat a apporté, en commission et en séance, figure dans un tableau à la fin du présent développement ; dans le détail, les ajouts faits en séance concernent :

– l’ensemble des cas de filouterie, et non plus uniquement la filouterie de carburants et lubrifiants ([340]), par la suppression, au 1° du II du présent article, de la référence au 3° de l’article 313-5 du code pénal ;

– le délit d’exercice illégal de l’activité d’exploitant de taxi (c’est-à-dire sans être titulaire de l’autorisation de stationnement sur la voie publique), prévu à l’article L. 3124-4 du code des transports ; l’AFD serait de 500 euros, l’AFD minorée de 400 euros et la majorée de 1 000 euros (1° bis du III du présent article) ;

– le délit de violation des règles en matière de véhicule de transport avec chauffeur (VTC) prévu à l’article L. 3124-7 du code des transports ; les montants de l’AFD sont les mêmes que pour le délit précédent (1° ter du III du présent article) ;

– les délits en matière de transport routier particulier de location à la place et de prise en charge d’un client sur la voie publique, prévus à l’article L. 3124-12 du code des transports par renvoi au I et au 1° du II de l’article L. 3120-2 du même code ; les montants de l’AFD seraient les mêmes que ceux des deux précédents délits (1° quater du III du présent article) ;

– le refus de se soumettre aux vérifications sur véhicule ou personne lors d’un contrôle routier, prévu à l’article L. 233-2 du code de la route ; les montants de droit commun, minoré et majoré de l’AFD seraient, respectivement, de 300 euros, 250 euros et 600 euros ([341]) (1° du V du présent article) ;

– les infractions concernant les dispositifs de maîtrise de la pollution prévues à l’article L. 318-3 du code de la route (suppression, dégradation de la performance, dissimulation de dysfonctionnements, etc.) ; l’AFD serait de 200 euros, avec des montants minorés et majorés de 150 euros et 450 euros ([342]) (2° du V du présent article) ;

– la pénétration en état d’ivresse, par force ou fraude, dans une enceinte sportive où a lieu une manifestation sportive ou sa retransmission en public, délit prévu à l’article L. 332-5 du code du sport ; les montants de l’AFD seraient de 500 euros, 400 euros et 1 000 euros (VI du présent article).

● En deuxième lieu, le Sénat a rétabli le dispositif préservant les intérêts des victimes qui figurait dans la version initiale de l’article (VIII du présent article).

Ce rétablissement résulte de l’adoption d’un amendement de M. Alain Richard et les membres du groupe RDPI ayant fait l’objet d’un avis favorable de la commission et du Gouvernement.

● En troisième et dernier lieu, à l’initiative des rapporteurs et suivant l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a apporté au dispositif issu de la commission plusieurs coordinations et a corrigé une erreur de référence ([343]).

SynthÈse de l’extension du champ d’application de l’AFD

issue des travaux du sÉnat

(1) Pour ces deux catégories d’infractions, le dispositif adopté par le Sénat inverse, de façon erronée, les montants de droit commun et minoré de l’AFD ; par souci de lisibilité, les montants figurant dans le tableau ont été rétablis.

4. La position de la Commission

Tout en approuvant le principe du présent article, et en particulier la démarche sénatoriale d’étendre le champ de l’AFD infraction par infraction plutôt qu’à travers une généralisation, la Commission a enrichi le dispositif.

a. L’enrichissement du champ de l’AFD à de nouvelles infractions

● À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a poursuivi le travail d’extension ciblée engagé par le Sénat, en étendant l’application de la procédure d’AFD à de nouvelles infractions expressément identifiées :

– les entraves à la circulation routière, prévues à l’article L. 412-1 du code de la route, par cohérence avec l’inclusion par le Sénat des entraves à la circulation ferroviaire (amendement CL689) ;

– la vente au déballage irrégulière, sanctionnée par l’article L. 310-5 du code de commerce, par cohérence avec l’application de l’AFD à la vente à la sauvette (amendement CL682) ;

– les infractions au transport routier prévues à la section 2 du chapitre II du titre V du livre IV de la troisième partie du code des transports, telles que l’exercice de l’activité de transporteur routier sans autorisation ou encore le refus de présenter certains documents, par cohérence avec les AFD déjà applicables pour certaines infractions au transport routier, notamment s’agissant du chronotachygraphe (amendement CL686) ;

– les infractions en matière de navigation, telles que le défaut de titre de navigation valide, l’absence de qualification, l’exercice non autorisé d’une activité de spectacle sur une embarcation ou encore l’insuffisance des effectifs de l’équipage, prévues au chapitre IV du titre VII du livre II de la quatrième partie du code des transports, par cohérence avec les AFD applicables à la conduite sans permis ou sans assurance (amendement CL687).

Ces délits ont en commun le fait d’être aisément objectivables, et donc de se prêter à la procédure de l’AFD.

● La liste des infractions susceptibles, à l’issue de l’examen par la Commission, de faire l’objet de la procédure d’AFD en application du présent article figure dans le tableau suivant.

SynthÈse des modifications du champ d’application de l’AFD

issue des travaux du sÉnat et de la commission des lois de l’AssemblÉe

b. L’application de l’AFD en cas de récidive

En outre, l’application de l’AFD aux délits visés par le présent article a été rendue possible y compris en cas de récidive, à la suite de l’adoption d’un amendement en ce sens de votre rapporteur (CL683).

Sur ce sujet particulier de la récidive, votre rapporteur souhaite rappeler les éléments suivants, déjà mentionnés dans la première partie du présent commentaire, eu égard aux débats en commission.

● La récidive obéit à une définition stricte en droit pénal, et ne correspond pas à toutes les situations ou plusieurs infractions sont successivement commises :

– si la personne a été définitivement condamnée et commet une nouvelle infraction, il y aura récidive si les conditions de cette dernière sont remplies (conditions de délai et d’assimilation des infractions, variables en fonction des peines encourues) ;

– si la personne a été définitivement condamnée, mais que les conditions de la récidive ne sont pas remplies (délai expiré ou seconde infraction non assimilée à la première, par exemple), il n’y a pas récidive, mais réitération ;

– enfin, en l’absence de condamnation définitive, il y a concours d’infraction.

Or, depuis 2019, le paiement de l’AFD ne constitue plus une condamnation définitive pour l’application des règles de récidive.

● Dès lors, il serait faux de croire qu’exclure l’application de l’AFD à la récidive permettrait d’éviter que soient prononcées à l’égard d’une même personne plusieurs AFD. À titre d’exemple, un contrevenant ayant payé une AFD pour usage de stupéfiants en 2021, et envers qui est prononcée en 2022 une nouvelle AFD pour usage de stupéfiant, n’est pas en situation de récidive ; il le serait uniquement s’il avait été définitivement condamné par une juridiction pour un tel usage, ce qui n’est pas le cas de l’AFD.

● Par ailleurs, permettre son application en cas de récidive obéit à une logique pratique. Si la procédure était exclue à l’égard des récidivistes, cela impliquerait pour l’agent verbalisateur de systématiquement devoir vérifier le casier judiciaire de chaque contrevenant, afin de voir si ce dernier a déjà fait l’objet d’une condamnation définitive et, si oui, si les conditions de la récidive sont effectivement remplies. Une telle obligation, supposant un minimum d’investigations, se prête mal à la procédure de l’AFD, applicable à des faits simples et des infractions aisément objectivables.

Exclure l’AFD en cas de récidive risquerait donc de compromettre la mise en œuvre opérationnelle d’une procédure pourtant utile.

● En tout état de cause, l’AFD n’est qu’un outil supplémentaire en matière de réponse pénale ; les procureurs peuvent d’ailleurs prendre des instructions de politique pénale locale pour préciser les hypothèses de son application et, s’ils le jugent utile, décider de ne pas y recourir vis-à-vis des récidivistes.

c. Les aménagements procéduraux

La Commission, à l’initiative de votre rapporteur, a également apporté des aménagements à la procédure applicable en matière de contestation des AFD.

D’une part, a été introduite à l’article 495-20 du CPP une nouvelle hypothèse de dispense de consignation lorsque les ressources de la personne contestant l’AFD sont insuffisantes. Si, ainsi qu’il a été vu, l’exigence de consignation préalable n’avait pas été mise en cause par la Cour européenne des droits de l’Homme, il n’en demeure pas moins que cette formalité est susceptible de freiner la contestation de la part de personnes aux revenus modestes.

D’autre part, une clarification rédactionnelle a été apportée à l’article 495-21 du CPP, s’agissant du montant de l’amende en cas de condamnation, pour éviter tout risque de confusion.

Ces deux modifications résultent de l’adoption de l’amendement CL690 de votre rapporteur.

Enfin, le dispositif concernant les parties civiles a été précisé, sur le modèle de ce qui existe en matière de composition pénale, afin que la victime soit informée de la date de l’audience à laquelle sera cité le contrevenant (amendement CL691).

d. L’introduction d’une clause d’évaluation

Considérant que l’AFD, dans son principe, et l’extension, même ciblée, à laquelle procède le présent article, exigent une évaluation exhaustive, la Commission a introduit dans le dispositif une clause d’évaluation à horizon de trois ans – à l’image de celle proposée par le Sénat pour les assistants d’enquête à l’article 10.

Cet ajout résulte de l’adoption de deux amendements identique de votre rapporteur (amendement CL692) et de M. Philippe Pradal et les membres du groupe Horizons (amendement CL436).

e. Les autres modifications

En plus des modifications de fond précédemment mentionnées, la Commission a adopté des amendements procédant à des coordinations et corrigeant des erreurs matérielles ([344]).

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Article 14 bis (Supprimé) (art. 222-17 du code pénal) Suppression de la réitération et de la matérialisation comme éléments constitutifs du délit de menace

➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux

Cet article, introduit par le Sénat en commission, modifie les éléments constitutifs du délit de menace, en supprimant l’exigence de réitération ou de matérialisation de la menace pour qu’une sanction soit encourue.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille a alourdi les peines prévues lorsque les menaces sont faites par le conjoint, le concubin ou le partenaire de la victime.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a supprimé cet article.

1. L’état du droit

● Défini à l’article 222-17 du code pénal, le délit de menace (menace simple) est le fait de menacer de commettre un crime ou un délit contre les personnes dont la tentative est punissable, et suppose pour être constitué que la menace soit :

– réitérée – aucun délai n’étant prévu, la réitération peut intervenir dans un temps très court, voire dans le même laps de temps que la première occurrence de la menace ([345]) ;

– ou matérialisée (par un écrit, une image ou tout autre objet).

Ce délit est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende.

Lorsque la menace est faite avec l’ordre de remplir une condition, les peines encourues sont de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Ce délit, prévu à l’article 222-18 du code pénal, n’exige ni réitération ni matérialisation, la menace pouvant être faite « par quelque moyen que ce soit ». En outre, n’est pas requis le fait, s’agissant de la menace de commettre un délit, que la tentative de ce dernier soit punissable.

● Des peines majorées sont prévues lorsqu’il s’agit d’une menace de mort :

– elles sont portées à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende en cas de menace simple (second alinéa de l’article 222-17 du même code) ;

– elles sont portées à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende s’il s’agit d’une menace avec l’ordre de remplir une condition (second alinéa de l’article 222-18 de ce code).

Enfin, une circonstance aggravante est prévue à l’article 222-18-3 du code pénal, lorsque la menace est commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire de la victime. Les peines encourues sont alors :

de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende s’il s’agit d’une menace simple, hors menace de mort – ces peines ont été alourdies en 2019 ([346]) ;

de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende s’il s’agit d’une menace de mort simple ou d’une menace avec l’ordre de remplir une condition ;

de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende s’il s’agit d’une menace de mort avec l’ordre de remplir une condition.

2. Le dispositif introduit par le Sénat

Le présent article a été introduit par le Sénat, à la suite de l’adoption en commission d’un amendement de M. Pierre-Antoine Levi (UC) et plusieurs de ses collègues.

● Il prévoit, à travers une réécriture de l’article 222-17 du code pénal ([347]), une modification des éléments constitutifs du délit de menace, en supprimant l’exigence qu’elle soit réitérée ou matérialisée par un écrit, une image ou tout autre objet – la menace pouvant être réalisée « par quelque moyen que ce soit ».

En réalité, ce dispositif vise surtout à supprimer la condition de réitération, qui n’est pas exigée en l’état du droit si la menace est matérialisée – cette condition s’appliquant donc aux menaces verbales ou mimées.

Ainsi, pour de telles menaces verbales ou mimées, la réitération ne serait plus nécessaire, et le délit serait constitué dès la première occurrence.

● L’objectif affiché par les auteurs de l’amendement dont l’adoption a conduit à l’introduction de cet article est de permettre aux parquets de poursuivre plus largement les auteurs de menace, afin de lutter plus efficacement contre les violences faites aux femmes ou à raison de l’identité ou des opinions d’une personne.

3. La position de la Commission

● Si la finalité poursuivie est partagée, il convient de relever que la suppression de la condition de réitération n’est pas cantonnée aux violences faites aux femmes ou à raison de l’origine, de la religion, de l’orientation sexuelle ou de l’opinion politique des victimes : elle concernerait toutes les menaces de commettre un crime ou un délit contre les personnes dont la tentative est punissable.

En outre, et comme les rapporteurs au Sénat le relèvent, l’exigence de réitération tend à caractériser l’infraction au-delà de simples propos isolés pouvant être le fruit d’un comportement passager ([348]).

L’impact concret de la modification du délit de menace est donc délicat à apprécier, mais risque d’être très, voire trop, large et pourrait d’ailleurs contribuer à engorger la chaîne pénale, à rebours des objectifs poursuivis par le projet de loi.

Il serait par ailleurs surprenant de traiter de la même manière un acte isolé, non répété, et une menace réitérée ou matérialisé.

Enfin, et ainsi qu’il a été vu, l’application des critères de qualification du délit de menace simple est appréhendée par les magistrats avec pragmatisme, la réitération pouvant intervenir dans le même laps de temps que la menace initiale.

● Pour ces raisons, la Commission a supprimé cet article, en adoptant quatre amendements identiques ayant recueilli l’avis favorable de votre rapporteur, et présentés par Mme Marie Lebec et les membres du groupe Renaissance (amendement CL149), par M. Antoine Léaument et les membres du groupe LFI-NUPES (amendement CL310), par Mme Blandine Brocard et des membres du groupe Démocrate (amendement CL381), et par M. Philippe Pradal et les membres du groupe Horizons (amendement CL435).

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Chapitre IV

Faire face aux crises hybrides et interministérielles

Article 15 (art. L. 115-1, L. 742-1 et L. 742-2-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Unité de commandement en cas de crise

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 15 du projet de loi permet au préfet de département, lors d’événements d’une particulière gravité et sur autorisation du préfet de zone, de diriger l’action de l’ensemble des services et établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial, alors placés pour emploi sous son autorité, pour les seules mesures liées à la gestion de la situation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 115-1 du code de la sécurité intérieure, introduit par la loi n° 2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels, dite loi « Matras », a consacré le rôle du préfet en cas de crise susceptible de dépasser la réponse courante des acteurs assurant ou concourant à la protection générale des populations ou à la satisfaction de ses besoins prioritaires, en lui confiant la direction des opérations.

➢ Les modifications apportées par le Sénat

Sur proposition des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé l’exclusion des agences régionales de santé initialement prévue par le dispositif.

➢ Principaux apports de la commission des Lois

La Commission a apporté des précisions rédactionnelles au dispositif.

1. L’état du droit

Aux termes de l’article 72 de la Constitution, le préfet, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Le préfet de département dirige ainsi, sous l’autorité des ministres et dans les conditions définies par décret, les services déconcentrés des administrations civiles de l’État. Il est compétent pour prendre les décisions dans les matières relevant de leurs attributions, et a autorité sur les chefs des services déconcentrés, ainsi que sur le commandant du groupement de gendarmerie départementale et le directeur départemental des services d’incendie et de secours ([349]).

En cas de crise, du fait de son rôle interministériel et de ses pouvoirs en matière de police administrative, le préfet est donc le « véritable directeur des opérations chargé d’assurer la cohérence de l’action publique par la coordination de l’ensemble des acteurs publics, privés, associatifs et des collectivités territoriales » ([350]), et constitue l’autorité naturelle pour prendre les décisions nécessaires ([351]).

Hors période de crise, l’autorité fonctionnelle du préfet sur l’administration territoriale de l’État n’est toutefois pas complète.

D’une part, s’agissant des services déconcentrés, le décret du 29 avril 2004 prévoit des aménagements spécifiques propres à certains services déconcentrés ([352]). Sont ainsi exclues des missions placées sous l’autorité du préfet de département celles relatives :

– au contenu et à l’organisation de l’action éducative, ainsi qu’à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent ;

– aux actions d’inspection de la législation du travail ainsi qu’à la gestion des personnels d’inspection qui y concourent ;

– au paiement des dépenses publiques, à la détermination de l’assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu’aux évaluations domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d’aliénation des biens de l’État, à la tenue des comptes publics et aux modalités d’établissement des statistiques ;

– et, enfin, aux attributions exercées par les agences régionales de santé.

D’autre part, s’agissant des établissements publics, seule une loi peut porter atteinte à la liberté contractuelle d’un établissement public et à son autonomie ([353]).

Par ailleurs, le cadre juridique de la gestion des crises territoriales n’est pas unifié, et demeure régi par des dispositions diverses.

La loi du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels ([354]), dite « loi Matras », avait permis un premier accroissement des prérogatives du préfet de département.

L’article L. 115-1 du code de la sécurité intérieure, créé par le texte, vise à clarifier la gestion territoriale des crises, en consacrant le rôle du préfet.

Cet article prévoit qu’en cas de situation de crise susceptible de dépasser la réponse courante des acteurs assurant ou concourant à la protection générale des populations ou à la satisfaction de ses besoins prioritaires, le préfet de département assure la direction des opérations. Pour cela, le préfet met en place une organisation de gestion de crise. Dans le cadre de ses compétences, il dispose des moyens du plan Orsec départemental prévu à l’article L. 741-2 du même code ([355]), lui permettant notamment de recenser et mobiliser les acteurs publics et privés et leurs capacités, de réquisitionner au besoin les personnes physiques et morales et leurs capacités, ainsi que de fixer et coordonner les objectifs à atteindre.

Toutefois, si, dans le cadre du plan Orsec, le préfet peut mobiliser les moyens publics nécessaires, qu’ils relèvent de l’État, des collectivités territoriales ou des établissements publics, et mobiliser ou réquisitionner les moyens privés nécessaires, cela impose à ces personnes, publiques ou privées, de déférer aux demandes du préfet. En revanche, même en tant que directeur des opérations de secours, le préfet ne peut pas se substituer aux autorités compétentes de direction des services ou d’établissements publics qui ne sont pas soumis à son autorité hiérarchique.

Alors que la nature et la fréquence des crises évoluent, cette situation est dès lors susceptible d’affaiblir la capacité de réaction de l’État dans de telles situations.

L’étude d’impact relève ainsi que l’augmentation des menaces sur les systèmes d’information et les nouveaux risques liés au dérèglement climatique font craindre l’apparition de « nouvelles crises plus graves, plus fréquentes, plus multiples et donc plus incertaines » ([356]), nécessitant une réponse globale et susceptible de concerner toutes les dimensions de l’action publique.

Dans un récent rapport sur les états d’urgence, le Conseil d’État relevait par ailleurs que le développement de structures territoriales spécialisées sous forme d’agence ou d’établissements publics, à côté de la représentation de l’État par l’administration préfectorale, inspiré par une logique de spécialisation et de sophistication, n’était pas adapté à des situations de crise grave « qui imposent que des décisions soient prises dans l’urgence et de façon intelligible et cohérente » ([357]).

À ce titre, la crise sanitaire de la Covid-19 a rappelé le « besoin de clarification du rôle et du positionnement » des préfets, des services de l’État et des établissements publics, « dans un objectif de coordination de l’action publique au niveau déconcentré, sous l’égide du préfet en charge de maintenir l’ordre public et la sécurité des personnes et des biens » ([358]).

2. Le dispositif proposé

Le dispositif proposé a pour objectif de clarifier et de renforcer, lors d’événements d’une particulière gravité et sur autorisation du préfet de zone, les prérogatives du préfet de département à l’égard des établissements publics de l’État et services déconcentrés ne relevant pas de son autorité hors période de crise, pour les seules mesures liées à la gestion de la situation.

Les alinéas 4 à 7 créent, à cet effet, un nouvel article L. 742-2-1 dans le code de la sécurité intérieure.

Le dispositif pourrait, ainsi, être actionné lorsqu’interviennent des événements de nature à entraîner un danger grave et imminent pour la sécurité, l’ordre ou la santé publics, la préservation de l’environnement, l’approvisionnement en biens de première nécessité ou la satisfaction des besoins prioritaires de la population.

Dans une telle situation, si le préfet de département estime que cela est nécessaire pour assurer le rétablissement de l’ordre public et mettre en œuvre les opérations de secours, et à ces seules fins, il peut alors solliciter l’autorisation du préfet de zone de diriger l’action de l’ensemble des services et établissements publics de l’État ayant un champ d’action territorial. Ces services et établissements seraient alors placés pour emploi sous son autorité.

Comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, la substitution du préfet à ces autorités est de nature à renforcer l’efficacité de sa direction des opérations de sécurité civile, en permettant des prises de décisions plus rapides et mieux adaptées aux circonstances.

Comme le relève l’étude d’impact, l’autorité du préfet serait accrue à l’égard des administrations civiles de l’État, et notamment les services académiques et les directions départementales des finances publiques ([359]), mais également, en tant qu’établissements publics de l’État, des agences régionales de santé, de l’Office français de la biodiversité, de l’Office national des forêts et des agences de l’eau.

Des garanties sont prévues. D’une part, l’autorisation, qui doit être donnée par le préfet de zone, ne peut l’être que pour une durée maximale d’un mois, et détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles elle s’applique. D’autre part, si l’autorisation peut être renouvelée, dans les mêmes formes, par période d’un mois au plus, sous réserve que les conditions l’ayant motivée soient toujours réunies, il y est mis fin dès que ces conditions ont cessé de l’être.

Le projet de loi exclut du dispositif les agences régionales de santé, en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence dans le département, pour les mesures prévues dans une telle situation et qui relèvent de la compétence de cet établissement.

L’alinéa 3 complète par ailleurs l’article L. 742-1 du même code et précise que les opérations de secours sont constituées par un ensemble d’actions « ou de décisions » caractérisées par l’urgence, qui visent à soustraire les personnes, les animaux, les biens et l’environnement aux effets dommageables d’accidents, de sinistres, de catastrophes, de détresses ou de menaces.

Enfin, les alinéas 1 et 2 abrogent l’article L. 115-1 du code de la sécurité intérieure. En effet, cet article est partiellement redondant avec l’article L. 742-2 du même code relatif aux opérations de secours du préfet, et s’articule mal avec le nouvel article L. 742-2-1 que le projet de loi propose d’y créer.

3. Les modifications apportées par le Sénat

Considérant « qu’en temps de crise, une unité de commandement était nécessaire afin de redonner une clarté tant en interne à l’État qu’en externe, à l’égard des autres acteurs de gestion de crise comme les élus locaux », la commission des Lois du Sénat a supprimé l’exclusion des agences régionales de santé initialement prévue par le dispositif, sur proposition des rapporteurs ([360]).

Dans un objectif de cohérence rédactionnelle, la commission des Lois du Sénat a par ailleurs prévu que le préfet de département prenne les décisions visant non plus à « prévenir et à limiter les conséquences » des évènements concernés, mais à « rétablir l’ordre public ou à mettre en œuvre les actions [relatives aux opérations de secours] », après avis de l’autorité compétente de l’établissement public placé sous son autorité.

En séance publique, le Sénat n’a pas modifié cet article.

4. Les modifications apportées par la commission des Lois

Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a adopté l’amendement CL750, qui rétablit la formulation, issue du projet de loi, selon laquelle le préfet de département « prend les décisions visant à prévenir et à limiter les conséquences de ces événements » après avis de l’autorité compétente de l’établissement public placé sous son autorité, qui convient mieux à l’objectif de la mesure prévue à l’article 15.

En effet, la rédaction proposée par le Sénat recentre le champ du dispositif sur le rétablissement de l’ordre public et la direction des opérations de secours, pour les décisions relevant de la compétence des établissements publics placés sous l’autorité du préfet, écartant ainsi la possibilité de prendre des mesures visant à prévenir les risques découlant des conséquences de l’évènement, c’est-à-dire visant à éviter les risques de « sur-accident ».

La Commission a également adopté sept amendements rédactionnels CL744, CL745, CL746, CL747, CL748, CL749 et CL751.

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Titre V

Dispositions relatives à l’outre-mer

Article 16

Habilitation à prendre par voie d’ordonnance les dispositions permettant l’application des dispositions du projet de loi dans les outre-mer

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, cet article habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures, relevant du domaine de la loi, nécessaires à l’adaptation et à l’extension des dispositions de la présente loi dans les collectivités qui relèvent de l’article 73 et de l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.

Cette ordonnance est prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

➢ Les modifications votées par le Sénat

En commission des Lois, le Sénat a inscrit directement au présent article les dispositions nécessaires à l’application et à l’adaptation du projet de loi, tout en conservant l’habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance.

Outre un amendement de coordination des rapporteurs, les sénateurs ont adopté, en séance publique, un amendement portant finalement suppression de cette habilitation.

➢ Principaux apports de la commission des Lois

La Commission a adopté six amendements rédactionnels de votre rapporteur.

AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DéFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMées prÉsenté PAR M. xavier batut, rapporteur pour avis

En 2017, les forces de sécurité intérieure revenaient de loin. Que ce soit en matière d’effectifs ou d’investissement, la gendarmerie était dans une situation critique.

Le quinquennat 2017-2022 marque à cet égard une rupture profonde avec les deux précédents : le Gouvernement a fait de la remontée en puissance des forces de sécurité intérieure – comme des armées d’ailleurs – une priorité de sa politique.

Cette remontée en puissance a commencé par une hausse des effectifs dans le cadre du « plan 10 000 » : ce plan a entraîné une augmentation du schéma d’emplois de la gendarmerie de plus de 2 000 personnels sur toute la durée du quinquennat.

La deuxième étape de cette remontée en puissance s’est concrétisée en 2020 dans le domaine du fonctionnement et de l’investissement, notamment au profit du renouvellement du parc de véhicules de la gendarmerie. Grâce au plan de relance, les gendarmes ont bénéficié de 630 véhicules électriques mais aussi de 750 vélos électriques. Au titre du budget de la gendarmerie, sur le programme 152, la dotation en véhicules a augmenté en loi de finances pour 2021 de 4 000 véhicules dont 582 motos, de 243 véhicules de maintien de l’ordre de type Iveco et de 40 véhicules de commandement et de transmissions. Ce mouvement s’est poursuivi en loi de finances pour 2022 avec le financement de 3 600 véhicules. Au total, le dernier quinquennat a permis un profond rajeunissement du parc automobile et motocycliste des gendarmes ([361]) .

La relance n’a pas concerné que les véhicules mais aussi les forces aériennes de la gendarmerie. Dans le cadre du plan de relance aéronautique, en loi de finances rectificative en juillet 2020, l’institution a bénéficié de 200 millions d’euros pour la commande de 10 hélicoptères H160, un produit Airbus d’une valeur de 20 millions par pièce. Ce projet se concrétise désormais à Marignane avec l’arrivée de prototypes et les aéronefs seront livrés entre 2024 et 2026. Très polyvalents, ces hélicoptères doteront les forces d’intervention d’une capacité de projection renforcée, notamment en matière de contre-terrorisme.

La flotte d’hélicoptères de la gendarmerie nationale

Le commandement des forces aériennes de la gendarmerie nationale coordonne l’action opérationnelle de l’ensemble des unités placées sous son autorité, en plus d’être l’expert chargé d’accompagner la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) dans la rédaction de la doctrine d’emploi, de la formation, comme de la sécurité des vols pour les hélicoptères et les drones de la gendarmerie. Il apporte un concours opérationnel aux unités de gendarmerie et à d’autres partenaires (police nationale, préfecture de Police de Paris, DGSI, SNCF, Office français de la biodiversité…) soit par un engagement autonome (ses équipages bénéficiant de la compétence judiciaire) soit, le plus souvent, en appui d’unités au sol. Il couvre l’ensemble des missions des forces de sécurité (police judiciaire, police administrative, ordre public, assistance aux personnes) sur l’ensemble du territoire national (métropole et outre-mer).

56 hélicoptères dont 30 biturbines sont en dotation actuellement. Ils se répartissent en 3 flottes :

-15 EC 145 biturbines, d’âge moyen de 15,51 ans ;

- 15 EC 135 biturbines, d’âge moyen de 12,40 ans ;

- 26 AS 350 « Écureuil » monoturbines (âge moyen de 35,19 ans).

Dans le cadre du plan de relance de l’aéronautique adopté à la suite du premier confinement en 2020, la gendarmerie nationale a obtenu des crédits exceptionnels (200 millions d’euros) pour acquérir dix nouveaux hélicoptères H160 destinés à remplacer une partie de la flotte vieillissante des Écureuils.

L’équipement des gendarmes n’est pas en reste dans cette remontée en puissance. Au cœur de la stratégie GEND 20-24 se trouve la logique de l’aller-vers, c’est-à-dire la volonté qu’a le directeur général de la gendarmerie nationale, le général d’armée Christian Rodriguez, de faire en sorte que les gendarmes se rapprochent des administrés sur les 96 % du territoire situés en zone gendarmerie. Les téléphones NEOGEND et leurs nombreuses applications et les ordinateurs UBIQUITY permettent aux gendarmes d’effectuer en déplacement toutes les missions ordinairement accomplies dans les locaux des brigades. C’est une véritable révolution numérique et la gendarmerie est même considérée comme le service de l’État le plus innovant de tous.

Les projets NEO et Ubiquity

Pierre angulaire de la mobilité, le projet NEO vise à équiper individuellement policiers et gendarmes d’un smartphone professionnel hautement sécurisé pour répondre aux exigences de mobilité quotidienne et améliorer leur efficacité opérationnelle. Après le déploiement de la première génération de NEO à partir de 2016, la deuxième génération de smartphones et de tablettes, de la marque française Crosscall, est en cours de déploiement depuis mars 2022 : 160 000 terminaux NEO 2, dont 95 000 en gendarmerie, 55 000 en police nationale et 10 000 à la préfecture de police, ont ainsi été remis à leurs titulaires en 2022. Les 60 000 restants le seront fin 2022 - début 2023.

NEO 2 ouvre de nouveaux horizons pour l’activité de terrain des gendarmes et des policiers grâce aux interconnexions à venir avec les caméras piétons, dont ils seront dotés individuellement, et le réseau radio des forces de sécurité.

Le projet Ubiquity renforce l’offre de proximité et la qualité du service rendu par la gendarmerie au profit des administrés. Ce poste de travail nomade, intégralement conçu et développé en interne, offre la puissance de consultation et de traitement du poste de travail fixe du gendarme, en mobilité. Initié en avril 2021, le déploiement compte aujourd’hui 44 300 PC sur le terrain et en état-major. À la fin de l’année 2022, la moitié du parc informatique de la gendarmerie sera constituée de postes Ubiquity. L’ambition est de doter la très grande majorité des gendarmes de ce moyen afin de leur permettre de réaliser le maximum d’actes en dehors de l’unité, au plus près de la population.

Les gendarmes mobiles n’ont pas été oubliés non plus puisqu’ils sont désormais notamment dotés de caméras-piétons beaucoup plus performantes qu’auparavant. Votre rapporteur pour avis a personnellement insisté sur la nécessité que ces caméras soient à la pointe de la technologie et d’utilisation aisée pour les forces mobiles.

La dotation de la gendarmerie nationale en caméras-piétons

La gendarmerie a acquis au total 21 000 caméras piétons pour équiper environ 4 000 unités (en métropole et en outre-mer) dans l’optique de renforcer le dispositif sécuritaire et d’équiper chaque patrouille. En 2021, un premier déploiement de 6 000 caméras a été conduit. En 2022, 7 000 caméras supplémentaires ont été déployées, 7 000 caméras (dont 600 pour l’outre-mer) sont en cours de déploiement depuis l’été et les 1 000 dernières sont en attente de livraison par Motorola. Sur les 21 000 caméras qui seront déployées, près de 17 000 le seront en gendarmerie départementale, un peu plus de 2 200 en gendarmerie mobile et un peu moins de 1 000 en outre-mer. Le reste est destiné à la garde républicaine, aux gendarmeries spécialisées (gendarmerie de l’armement, gendarmerie de l’air et gendarmerie des transports aériens) et aux écoles et centres de formation.

Dans le domaine de l’immobilier, les gendarmes ont bénéficié du plan Poignées de porte qui leur a permis de réaliser 3 164 opérations immobilières d’entretien et de petits travaux. En 2020, le plan de relance a aussi doté les gendarmes de 47 millions d’euros supplémentaires pour la maintenance immobilière et de 137 millions d’euros pour la rénovation énergétique des bâtiments.

Enfin, le Gouvernement a mené pendant huit mois, entre février et septembre 2021, une réflexion dans le cadre du Beauvau de la sécurité. Cette réflexion s’est traduite dans le projet de loi de finances pour 2022 par un gain de plus de 200 millions d’euros supplémentaires, en plus des hausses de crédits auparavant prévues – notamment au profit des moyens mobiles et de l’immobilier domanial. Cette année, les gendarmes pourront acquérir 5 500 véhicules automobiles et renouveler leur parc de véhicules de maintien de l’ordre. S’agissant en particulier de la capacité blindée, à la fin du mois d’octobre 2021, un marché a été notifié à la société Soframe et une commande 90 véhicules Centaure a été passée en juin 2022 : 10 véhicules seront commandés cette année, 44 en 2023 et 26 au début de l’année 2024. Il était grand temps car les véhicules blindés à roues datent des années 1970.

Les véhicules de maintien de l’ordre et les véhicules blindés de la gendarmerie

En gendarmerie mobile, le parc de 3 682 véhicules en service se compose entre autres de :

- 932 véhicules spécialisés de maintien de l’ordre d’un kilométrage moyen de 174 198 km et d’un âge moyen de 15 ans sur châssis IVECO DAILY C15 H3 acquis en 2005-2006 ;

- 201 véhicules de commandement et de transmission d’un kilométrage moyen supérieur à 139 075 km, d’un âge moyen de 19 ans pour les modèles les plus anciens ;

-104 véhicules blindés dont 80 véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG), parmi lesquels 20 véhicules de l’avant blindés (VAB) et un engin du génie d’aménagement appelé EGAME.

Les 80 VBRG, entrés en service en 1974 (48 ans), sont répartis de la manière suivante : 43 VBRG déployés en métropole dont 3 stationnés en Corse ; 11 détachés au centre national d’entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG) de Saint-Astier ; 29 VBRG au groupement blindé de gendarmerie mobile (GBGM) de Versailles-Satory (dont 10 en province : 2 à Nantes, 2 à Lille, 2 à Lyon, 2 à Toulouse, 2 à Metz) ; 37 VBRG stationnés outre-mer dont 13 en Nouvelle-Calédonie. Le taux de disponibilité des VBRG est de 74 %.

S’agissant des véhicules de l’avant blindés, la gendarmerie en a 20 dont 16 opérationnels obtenus auprès de l’armée de Terre, permettant le transport de troupes afin de remplir les missions en opérations extérieures. Parmi eux, 14 VAB bénéficient d’une surprotection de blindage du fait de leur engagement passé en Afghanistan. Ils sont répartis de la manière suivante : 7 au GBGM (dont 4 pour l’instruction) et 13 en Nouvelle-Calédonie. La moyenne d’âge de ces VAB est de 36 ans.

S’agissant des engins du génie d’aménagement (EGAME), un exemplaire a été acquis au début de l’année 2013. Ce véhicule protégé, polyvalent et puissant, est apte au travail en milieu difficile (eau, sable, boue, températures extrêmes…). Il peut être utilisé dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre afin de dégager rapidement des obstacles et de libérer des axes de circulation. Il a notamment été employé dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre menées sur le site de Notre-Dame-des-Landes.

Le renouvellement de la capacité blindée au rétablissement de l’ordre a été acté en 2021 et s’est traduit par l’acquisition de nouveaux véhicules blindés. Un marché a été notifié à la fin du mois d’octobre 2021 à la société Soframe (filiale du groupe Lohr, implantée à Duppigheim - 67). Une commande de 90 véhicules « Centaure » a été passée en juin 2022. Pour un coût actuel de 67 millions d’euros, les 90 véhicules devraient être livrés à compter de la fin de l’année 2022 pour 10 d’entre eux, puis 44 en 2023 et enfin 36 au début de l’année 2024. Tenant compte d’évolutions contractuelles en préparation, le montant finalisé de ces acquisitions ne sera déterminé qu’à la fin de l’année 2022. Ce nouveau véhicule, dont la tête de série doit être livrée en septembre 2022, permet le transport de 10 militaires équipés sous blindage. Il dispose d’une lame, située à l’avant du véhicule, permettant le dégagement et la poussée d’obstacles, d’une mitrailleuse et d’un lance-grenade télé-opéré d’une capacité de 30 grenades, d’un dispositif optique et enfin, d’un système de détection des départs de coups de feu. Le déploiement de ces véhicules sera accompagné par la formation de personnels à la conduite et à la maintenance des systèmes et du véhicule. Après la livraison complète, le retrait des VBRG et VAB du service sera effectué dans des conditions qui restent à définir.

En un mot, la gendarmerie a connu sous le précédent quinquennat une hausse majeure de ses effectifs et un renouvellement historique de ses équipements, de ses véhicules et de son parc immobilier.

Loin de s’arrêter là, la majorité, une fois réélue, a décidé d’amplifier encore davantage cette remontée en puissance avec le dépôt d’un projet de loi de programmation que de nombreux parlementaires appellent de leurs vœux depuis plusieurs années. Les commissaires de la défense connaissent les atouts d’une programmation pluriannuelle : si une loi de programmation doit être déclinée annuellement en loi de finances, elle fixe un cap au Gouvernement et donne de la visibilité aux forces. Comme les armées, les forces de sécurité intérieure ont besoin de connaître la stratégie du Gouvernement et les priorités fixées. La dernière LOPPSI date de 2011, soit il y a plus de dix ans. Il était donc grand temps de définir ce cadre pluriannuel, dans le contexte sécuritaire de hausse exponentielle de la cyberdélinquance, d’amplification de l’enjeu des violences intrafamiliales et de d’imbrication des crises de toutes natures, pour ne citer que quelques éléments d’évolution. Votre rapporteur pour avis salue donc l’approche programmatique du Gouvernement.

Sur le fond, le projet de loi prévoit 15 milliards d’euros sur cinq ans pour tout le ministère : les forces de sécurité intérieure, la sécurité civile, la sécurité routière et l’administration déconcentrée. Compte tenu du périmètre de compétences de la commission de la Défense, le rapporteur pour avis concentrera son analyse sur les dispositions relatives à la gendarmerie nationale. Si les hausses de crédits précitées sont désormais « soclées » c’est-à-dire intégrées dans le budget de la gendarmerie, le Gouvernement prévoit sur cinq ans un effort supplémentaire de 3,5 milliards d’euros au profit de la gendarmerie. Cet effort a d’ores et déjà décliné, pour 2023, dans le projet de loi de finances en cours d’examen au Parlement.

S’agissant de la stratégie retenue dans la LOPMI au profit des forces de gendarmerie, quatre grands thèmes du rapport annexé intéressent la gendarmerie nationale : la transformation numérique, la densification de la force en effectifs et en termes de maillage, le capacitaire et la formation.

Le point saillant de ce projet de loi est la densification de la force gendarmerie avec la création de 200 brigades, de sept escadrons de gendarmerie mobile et l’augmentation des effectifs de 3 540 équivalents temps plein pendant la durée du quinquennat, notamment pour armer ces nouvelles brigades. Dès l’an prochain, le schéma d’emplois de la gendarmerie augmentera de 950 équivalents temps plein. Les nouvelles brigades viseront à redensifier le maillage de la gendarmerie, en particulier dans les zones rurales, mais aussi à tenir compte de l’augmentation de la population en zone gendarmerie. Deux tiers des nouvelles brigades seront des brigades « traditionnelles » et un tiers, des brigades itinérantes, dans une logique d’« aller vers ». Tous les départements profiteront de ces créations. Si le ministère de l’intérieur a déjà identifié des projets, il a commencé au début du mois d’octobre un travail de concertation avec les élus qui devrait se terminer au début du mois de janvier. Les hausses d’effectifs permettront non seulement d’armer ces nouvelles brigades mais aussi de reconstituer sept escadrons de gendarmerie mobile, pour préparer en particulier les jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024. Les nouvelles recrues permettront aussi de renforcer les formations et d’armer la nouvelle agence du numérique du ministère de l’intérieur. Enfin, l’Office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique bénéficiera, en administration centrale et déconcentrée, de 40 nouveaux agents. Entamé au début de l’année, le processus de transformation des postes de gendarmes adjoints volontaires en postes de sous-officiers dans les pelotons de surveillance et d’intervention (PSIG) se poursuivra en 2023 et 2024 à raison de 1 000 postes par an ([362]) . Ces hausses d’effectifs, couplées à la création de brigades itinérantes et à la transformation numérique favoriseront l’accroissement de la présence des gendarmes sur la voie publique.

Le tableau ci-dessous présente les perspectives d’évolution du schéma d’emplois de la gendarmerie :

Enfin, toujours s’agissant des effectifs, le Président de la République a annoncé l’augmentation de la réserve opérationnelle de niveau 1, de 30 000 actuellement à 50 000 d’ici à 2027, avec une forte augmentation en début de mandat pour préparer les jeux olympiques. La réserve opérationnelle est désormais une composante stratégique de la gendarmerie. Comme le souligne le général Didier Fortin, commandant des réserves, « désormais, la gendarmerie marche sur deux jambes indissociables : ses gendarmes d’active et ses gendarmes de réserve. Ancrés dans les territoires au sein de la population, nos gendarmes de réserve sont devenus indispensables à la performance de l’institution. Citoyen militaire, le gendarme de réserve est, au quotidien, le gendarme des cent derniers mètres au contact de la population que la gendarmerie a pour mission de protéger ». La réserve devrait atteindre les 36 000 l’an prochain et les 40 000 en 2024, ce dont le rapporteur pour avis se félicite.

La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale

Au sein de la Garde nationale créée le 13 octobre 2016, les réserves de la gendarmerie représentent plus de 40 % des effectifs de l’ensemble des réserves militaires (77 000).

Depuis la professionnalisation des armées en 1997, la réserve opérationnelle de premier niveau de la gendarmerie, la « RO1 », est une réserve d’emploi constituée de volontaires. L’engagement dans la réserve opérationnelle de premier niveau, possible sous condition d’aptitude, est souscrit pour une durée allant d’un à cinq ans via un engagement à servir dans la réserve (ESR). Les volontaires sans passé militaire doivent suivre une formation initiale militaire. Le code de la défense reconnaît aux réservistes opérationnels régulièrement convoqués la qualité de militaire. La durée annuelle cumulée maximale de leurs renforts est en principe de 60 jours. En cas de nécessité ou de circonstances exceptionnelles, cette durée peut être portée à 90, voire à 150 jours et 210 jours pour une mission à l’étranger. Un unique statut de réserviste opérationnel de premier niveau est commun aux trois armées, aux formations rattachées et à la gendarmerie nationale. La réserve opérationnelle (RO1) représente 32 000 personnels exerçant les mêmes missions que les forces d’active. Parmi les 32 000 réservistes opérationnels, hors gendarmeries spécialisées, on compte près de 1 900 officiers, plus de 20 000 sous-officiers et plus de 10 000 militaires du rang. La réserve opérationnelle est composée à plus de 70 % de volontaires issus de la société civile et de plus de 21 % de femmes. Si l’âge moyen des réservistes opérationnels est de 39 ans, un tiers d’entre eux a moins de 30 ans.

Quant à la réserve de sécurité nationale, appelée réserve opérationnelle de deuxième niveau (RO2), elle est formée d’anciens gendarmes quittant le service actif et qui conservent une obligation de disponibilité de 5 ans. Son vivier est composé de 28 000 retraités de la gendarmerie rappelables en cas d’état d’urgence dont plus de 1 300 officiers, plus de 13 500 sous-officiers et près de 13 500 militaires du rang.

La réserve opérationnelle spécialiste (RO-S) compte près de 150 personnels titulaires d’une expertise particulière que la gendarmerie ne détient pas. Ces réservistes spécialistes ont un statut du corps technique et administratif. S’ils ne sont pas destinés à intervenir sur le terrain, ils peuvent toutefois revêtir la tenue d’état-major.

Enfin, la réserve citoyenne de défense et de sécurité de la gendarmerie compte plus de 1 900 bénévoles, ayant essentiellement un grade honorifique d’officiers et de sous-officiers. Les réservistes citoyens contribuent au rayonnement de la gendarmerie au sein de la société civile et offrent bénévolement leurs talents et leurs expertises à l’institution.

Annoncées par le président de la République dans son discours du 14 septembre 2021 en clôture du « Beauvau de la sécurité », les deux premières priorités pour les réserves de la gendarmerie seront la montée en puissance des effectifs de la réserve opérationnelle à 50 000 en 2027 et la spécialisation de certains réservistes sur des missions nouvelles comme « l’îlotage » rural grâce aux gendarmes réservistes de proximité ; l’appui à la gestion des violences intrafamiliales ; le renforcement de la brigade numérique ; la fonction de relais auprès des seniors ; la lutte contre l’immigration illicite et clandestine ; la défense du territoire français et de ses points sensibles.

Depuis le 1er septembre 2022, la gendarmerie s’est organisée en 13 états-majors régionaux de gendarmerie. Dans le cadre de cette transformation, une division régionale des réserves a été créée pour accompagner la montée en puissance des réserves de la gendarmerie. Chaque division régionale est directement positionnée au niveau du commandant de région sous les ordres de l’officier adjoint commandement. Elle est également placée aux côtés de la division de l’emploi et de la division de l’appui opérationnel. La vocation première de cette direction régionale est de faciliter l’administration et l’emploi de nos gendarmes de réserve.

S’agissant de la formation des réservistes, des modules de cours sont enseignés portant sur le cadre d’action et les valeurs du gendarme, les principes généraux de déontologie, la relation du gendarme avec la population, l’intérêt général du service, la prévention et la lutte contre les discriminations, le harcèlement moral et sexuel et les violences sexistes au travail.

Pour accompagner la montée en puissance de la réserve opérationnelle, le commandement des réserves a l’ambition de développer un vivier de réservistes ayant des compétences dans la transformation numérique, l’intelligence artificielle et le cyberespace en appui du commandement de la gendarmerie dans le cyberespace, du service des technologies, des systèmes d’information de la sécurité intérieure, du service transformation de la gendarmerie, du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale et enfin, des régions.

Après avoir été dotés d’un gilet pare-balles individuel, les réservistes bénéficieront prochainement de plus de 500 caméras piétons qui équiperont les compagnies de réserve territoriale.

La montée en puissance de la réserve opérationnelle dans le cadre de la LOPMI est indispensable à la réalisation des objectifs présidentiels affichés lors du Beauvau de la Sécurité en augmentant la présence de voie publique, pour asseoir un dispositif efficace de sécurisation des grands événements à venir sur l’ensemble du territoire national (JOP 2024, coupe du monde de rugby) et pour assurer simultanément le renfort nécessaire aux unités de terrain dans la sécurisation quotidienne des territoires et dans la gestion de l’événementiel local.

Le deuxième thème intéressant particulièrement la commission de la Défense dans le projet de loi est la transformation numérique. L’un des objectifs assignés aux forces de sécurité est le renforcement de leur présence sur le terrain. Le téléphone NEO 2 et l’ordinateur UBIQUITY permettent déjà et permettront encore davantage demain aux gendarmes de travailler en déplacement et donc au plus proche des habitants, y compris et surtout dans les zones très reculées : les administrés n’auront plus besoin de se rendre à la brigade. L’innovation technologique est au cœur de l’institution et le général d’armée Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, a rappelé devant la commission de la Défense le 5 octobre dernier son souhait de recruter de plus en plus de scientifiques – polytechniciens, spécialistes cyber et autres. Au sein même du GIGN, les compétences d’innovation sont également remarquables. En plus des nouvelles applications technologiques comme NEO DK et l’utilisation de la reconnaissance vocale dans la saisie des procédures, les nouveaux dispositifs développés par l’institution – le portail magendarmerie.fr ; la brigade numérique et le portail de plainte en ligne – permettront d’effectuer toutes les procédures hors les murs des unités. Le recours aux algorithmes permettra d’adapter la présence des gendarmes sur le terrain. Efficacité et proximité : tels sont les mots d’ordre de cette stratégie où le numérique rapproche plutôt qu’il n’éloigne.

S’agissant des mesures d’ordre capacitaire, ce ne sont pas seulement plus de brigades et plus de gendarmes que prévoit la LOPMI : ce sont aussi des gendarmes mieux équipés – avec des véhicules et des tenues modernisées, grâce aux textiles connectés par exemple. En matière d’équipement, la LOPMI prévoit aussi de renforcer l’équipement des forces en drones – très utiles notamment en cas d’incendie de forêt comme l’été dernier. Le renouvellement des équipements concernera aussi les caméras piétons, les véhicules nautiques et les moyens aériens. La gendarmerie envisage en effet l’acquisition pour 2027 d’hélicoptères H145 dans le cadre d’un contrat de commande commun avec la sécurité civile.

La dotation de la gendarmerie en drones

La flotte de drones est constituée de 480 drones, répartis en trois familles, d’emplois distincts : les drones de la capacité nationale (Matrice 300 RTK) ; les drones spécialisés (emplois spécifiques : milieu montagne, aérodromes, investigations judiciaires – PLS Black Hornet) ; enfin, les drones du quotidien, au profit des unités de terrain (Mavic 2 Entreprise Advanced). 700 télé-pilotes sont actuellement opérationnels. La gendarmerie s’inscrit dans une démarche prospective approfondie concernant les drones de moyenne endurance et de longue élongation, qui feront l’objet d’une certification par les autorités aéronautiques. Le marché en cours, qui prendra fin au 1er trimestre 2025, permet d’acheter ces trois types de drones.

Le cadre juridique de l’usage des drones par les forces de sécurité intérieure est fixé par la loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, qui prévoit notamment l’encadrement du stockage des données à caractère personnel ainsi que l’information du public sur l’emploi des caméras par des drones dont l’usage est soumis à une stricte autorisation.

Sur le plan aéronautique, les drones de la gendarmerie évoluent sous le statut d’aéronefs militaires et relèvent de l’aéronautique d’État.

Le renouvellement de la flotte d’hélicoptères EC 145

Une réflexion est en cours concernant le renouvellement conjoint des hélicoptères EC 145 de la gendarmerie et de la sécurité civile, cette dernière souhaitant renouveler complètement sa flotte. La gendarmerie n’étant pas contrainte quant à elle de renouveler la sienne dans l’urgence, elle a proposé à la sécurité civile de conclure un marché global avec Airbus dans le cadre duquel cette dernière bénéficiera des premières livraisons et la gendarmerie, des livraisons les plus tardives à horizon 2027. Les hélicoptères que commandera la gendarmerie représentent un coût plus important d’1 à 2 millions que ceux de la sécurité civile du fait de leur équipement d’une boule optique de surveillance. Le coût devrait être d’une dizaine de millions d’euros si la négociation est concluante. L’acquisition de H145 est à l’étude, en coordination avec la DGSCGC. Ce programme d’achat garantirait la mission de souveraineté outre-mer comme les interventions dans des environnements particulièrement exigeants de type haute montagne.

Il est par ailleurs prévu de sanctuariser les hélicoptères EC 135 : encore récents, ils répondent pleinement aux besoins de sécurité publique générale tout en satisfaisant aux exigences de la réglementation civile relative au survol des agglomérations et de navigabilité.

Le quatrième axe sur lequel le rapporteur pour avis souhaite insister est le renforcement des formations. Les élèves gendarmes passeront trois mois de plus en école en formation initiale : 12 mois au lieu de 9, notamment pour recevoir une formation théorique en police judiciaire. La formation continue sera également consolidée avec la création de 13 centres régionaux. La gendarmerie prévoit de créer deux nouvelles compagnies à l’école de Fontainebleau, la densification des compagnies de Dijon, Rochefort, Tulle et Châteaulin, la création de 15 compagnies d’instruction et enfin, le recrutement de 266 formateurs.

Le renforcement des formations

En 2021, la gendarmerie dispose de 21 structures de formation, dont 8 écoles et 13 centres, placées sous la responsabilité du commandement des écoles de la gendarmerie nationale implanté à Rochefort-sur-Mer en Charente-Maritime. 24 420 élèves ou stagiaires ont suivi une action de formation en école ou centre de formation de la gendarmerie dont 6 857 en formation initiale et 17 563 en formation continue. L’an dernier, 1 292 032 journées de formation ont été dispensées dont 1 094 150 en formation initiale et 197 882 en formation continue.

Les écoles de gendarmerie assurent essentiellement les formations initiales des nouvelles recrues de la gendarmerie : l’École des officiers de la gendarmerie pour les officiers de gendarmerie et les officiers du corps technique et administratif, les écoles de gendarmerie de Montluçon, Châteaulin, Chaumont, Tulle, Fontainebleau et Dijon pour les sous-officiers de gendarmerie et les gendarmes adjoints volontaires, et l’école de gendarmerie de Rochefort pour les corps de soutien technique administratif et les gendarmes adjoints volontaires CSTAGN. Les centres de formations de la gendarmerie nationale dispensent les formations continues de perfectionnement, spécialités ou expertises dans les domaines couverts par l’institution.

La densification du plan de formation des gendarmes comprend notamment l’augmentation du temps de présence en école et l’intégration d’une formation en police judiciaire dès la formation initiale. Cela nécessitera un renforcement des capacités d’accueil dans les écoles et les centres de formation. Enfin, chaque région va être dotée d’un centre régional d’instruction.

Pour mémoire, la formation initiale en gendarmerie est destinée à asseoir un socle d’enseignements fondamentaux afin d’assurer la meilleure préparation possible au premier emploi de l’ensemble des militaires de la gendarmerie quel que soit leur corps d’appartenance. Elle a pour objectifs de forger l’identité du futur militaire de la gendarmerie (savoir-être) par une adhésion aux valeurs de l’arme et de lui faire acquérir les connaissances (savoir) et les compétences techniques fondamentales (savoir-faire) nécessaires à l’exercice de ses futures fonctions afin qu’il soit en mesure d’agir en sécurité, autonomie et responsabilité pour lui, les autres militaires ainsi que pour le public, selon la déontologie et le cadre légal. Cette formation doit favoriser une adhésion naturelle aux valeurs de l’arme. La formation initiale s’articule autour de cinq axes complémentaires : l’état militaire au service de la sécurité publique, l’éthique spécifique au gendarme, l’ouverture d’esprit et le discernement, l’intervention et la police judiciaire. Les contenus des scolarités ont été revus en 2022 sur la base de quatre piliers : la condition et la résistance physiques ; des séquences pratiques et mises en situation ; le sens tactique, le discernement et l’adaptabilité ; enfin, la résilience et les ruptures de rythme.

Enfin, votre rapporteur pour avis évoquera le protocole social conclu le 9 mars dernier pour un montant de 197 millions d’euros. Ce protocole prévoit en particulier une revalorisation des grilles indiciaires des grades de gendarme à adjudant au 1er juillet 2023 puis des grades d’adjudant-chef à major au 1er janvier 2024. Il prévoit aussi plusieurs mesures indemnitaires comme l’indemnité spéciale de sujétions pour les corps militaires de soutien de la gendarmerie et l’indemnité d’absences missionnelles pour les gendarmes départementaux qu’on envoie en renfort sur des missions en zone maritime ou de montagne. Le protocole prévoit enfin des mesures d’accompagnement des familles.

Le protocole social conclu en mars 2022

Discuté à la fin de l’année 2021 et au début de l’année 2022 puis signé le 7 mars dernier, le protocole signé avec le ministère de l’intérieur concerne aussi bien les militaires que les civils de la gendarmerie. Sa surface financière s’étend sur 5 ans et représente au total 700 millions d’euros. Le montant de mesures nouvelles avoisine les 197 millions d’euros. Ces mesures sont d’ordre indiciaire et indemnitaire. La grille indiciaire des sous-officiers est revalorisée pour s’aligner sur celle du corps d’administration de la police et sur celle de l’administration pénitentiaire. Plusieurs mesures d’ordre indemnitaire font également partie de ce protocole, avec la volonté d’indemniser les gendarmes partant en renfort l’été ou l’hiver de manière saisonnière.

S’agissant des principales modifications adoptées par le Sénat, les sénateurs ont précisé que « la répartition territoriale entre police et gendarmerie serait adaptée selon des critères qualitatifs afin de mieux correspondre à la réalité des territoires ». Cela correspond à une recommandation formulée par votre rapporteur pour avis dans ses avis budgétaires d’octobre 2020 et de 2021 sur le programme « Gendarmerie » : il y est donc favorable au nom de la Commission de la défense.

Le Sénat a aussi spécifié que le choix des territoires d’implantation des nouvelles brigades serait effectué selon des critères objectifs liés à la population, aux flux, aux risques locaux etc. Il semble au rapporteur pour avis que cela est déjà le cas dans le cadre de la concertation en cours. Le rapporteur n’a donc pas d’objection à cet ajout.

Le rapporteur pour avis est également favorable à la précision que les réservistes donneront lieu à une cible d’emploi de 25 jours par an. Il a lui-même formulé une recommandation d’augmentation du nombre de jours d’emploi des réservistes dans son avis budgétaire de l’an dernier ([363]) . Ce nombre de jours est actuellement de 21 contre une trentaine dans les armées, ce qui nuit à l’attractivité du dispositif. Pourtant, la réserve opérationnelle de la gendarmerie est un modèle exceptionnel : les réservistes sont pleinement intégrés à la force et sont, pendant leurs jours d’emploi, des gendarmes indistincts en tous points de leurs camarades d’active.

Le Sénat a aussi indiqué qu’un montant annuel de 300 millions d’euros devrait être consacré à l’immobilier de la gendarmerie (200 millions pour la reconstruction et la réhabilitation de casernes et 100 millions au profit des travaux de maintenance). Là encore, cela correspond à une proposition formulée par le rapporteur pour avis dans ses deux avis budgétaires de 2020 et de 2021. L’immobilier de la gendarmerie a longtemps été le parent pauvre de la politique du ministère de l’intérieur. Le plan de relance et le Beauvau de la sécurité ont permis des améliorations importantes : ces hausses de crédits doivent s’inscrire dans la durée pour permettre aux familles de gendarmes d’être logées dignement partout sur le territoire. Le rapporteur pour avis est par conséquent favorable à cette précision majeure.

In fine, le rapporteur émet un avis favorable à ce projet de loi tel que modifié et adopté par le Sénat.

TRAVAUX DE LA COMMISSION DES LOIS

I. Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur et des outre-mer, et discussion générale

Lors de sa réunion du mercredi 2 novembre 2022 à 9 heures 30, la Commission auditionne M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur et des Outre-mer, et procède à la discussion générale, sur le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (M. Florent Boudié, rapporteur).

Lien vidéo : https://assnat.fr/v31KZL

M. le président Sacha Houlié. Nous avons le plaisir de recevoir, à nouveau, M. le ministre de l’intérieur et des outre-mer à l’occasion de l’examen du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (Lopmi), que nous commençons ce matin.

Ce projet de loi avait fait l’objet d’une première version, déposée au mois de mars 2022 sur le bureau de l’Assemblée nationale. Après les élections présidentielle et législatives, le Gouvernement a déposé sur le bureau du Sénat, le 7 septembre 2022, une nouvelle version plus courte, plus resserrée, ce dont je me félicite. Elle permettra en effet d’avoir un débat plus cohérent, centré sur les priorités du ministère de l’intérieur pour les cinq prochaines années, ainsi que sur la programmation budgétaire, qui représente pas moins de 15 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur la période.

Le Sénat a largement adopté le projet de loi le 18 octobre, par 307 voix contre 27 et n’a ajouté que cinq articles aux seize articles initiaux.

Monsieur le ministre, vous avez la parole.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’intérieur et des outre-mer. Merci de m’inviter une nouvelle fois aux travaux de votre commission, alors que vous commencez l’examen du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur.

Ce texte est très important, d’abord parce que nous vous demandons 15 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur les cinq prochaines années. Il faut mesurer ce que cela signifie après les 10 milliards d’euros du quinquennat précédent. En outre, et cela n’avait jamais été fait au ministère de l’intérieur, cette augmentation des crédits est prévue dans le cadre d’une programmation. Il y a eu des lois d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, les fameuses Lopsi. Il a pu y avoir aussi des lois de programmations pour les forces de sécurité intérieure, lorsque le ministère de l’intérieur avait un périmètre plus petit, dans les années 1980 notamment. Mais il n’y a jamais eu de loi de programmation pour l’ensemble du ministère, qui couvre la sécurité civile, la sécurité au sens très large, l’immigration et l’intégration, les agents de préfecture et le fonctionnement de tous les services publics qui sont désormais sous mon autorité, à la demande du Président de la République et de la Première ministre.

Ce texte nous permettra ainsi de détailler la feuille de route que nous souhaitons mettre en œuvre pendant cinq ans et de programmer budgétairement des transformations très importantes, numériques et cyber notamment, comme les militaires peuvent le faire avec les lois de programmation militaire. C’est d’ailleurs le modèle que nous suivons.

Je commencerai par saluer le travail que nous avons pu faire au Sénat. Vous l’avez souligné, Monsieur le président, une large majorité des sénateurs, allant du groupe des LR à celui des socialistes en passant, bien sûr par le groupe de la majorité présidentielle, a adopté ce texte. Bien sûr, tout n’a pas été accepté par l’ensemble des sénateurs, mais tous ont vu l’effort financier ainsi consenti et la volonté clairement exprimée de répondre aux cinq crises qui vont s’imposer à la France, quelles que soient les majorités, quels que soient les dirigeants politiques.

Je salue aussi les agents du ministère de l’intérieur, les policiers, les gendarmes, les agents de sécurité civile et ceux de préfecture. Ces agents, quels que soient leur grade ou leur fonction, payent parfois de leur vie leur engagement pour la France et pour la fonction publique. Je vais ainsi présider aux obsèques du gendarme qui a été tué dans l’Eure, dans la nuit du 24 au 25 octobre, alors qu’il participait à une opération. Je vous prie par conséquent de bien vouloir m’excuser de ne pas pouvoir participer, demain, aux travaux de votre commission.

Pour faire face aux cinq crises qui vont toucher notre pays, le ministère de l’intérieur doit donc définir des objectifs politiques – c’est l’objet du rapport annexé – et prévoir des moyens budgétaires.

Quelles sont ces crises ? Il y a d’abord celle que nous pourrions considérer comme d’ordre public, illustrée par exemple par les manifestations des gilets jaunes. C’est fini les manifestations « à la papa », avec des services d’ordre de syndicats organisés et dans une seule ville. Nous avons affaire désormais à des rassemblements spontanés, massifs et peu prévisibles. Or, l’ordre public, c’est un métier, qui n’est pas celui de n’importe quel policier, de n’importe quel gendarme. Il nécessite une formation spécifique. Nous créons donc onze unités de forces mobiles supplémentaires, alors que quinze d’entre elles avaient été supprimées au cours des vingt dernières années. Quatre de ces unités seront des escadrons de CRS et sept des escadrons de gendarmerie mobile, qui pourront être déployés lors des crises ultramarines, comme à Mayotte ou en Guyane, ou à l’occasion de certains événements tels que le dernier référendum en Nouvelle-Calédonie. Ces opérations outre-mer sont en effet l’apanage des gendarmes.

La deuxième crise est cyber. Elle mobilise à elle seule – avec le numérique – plus de la moitié des 15 milliards d’euros supplémentaires que nous vous demandons. Ces crédits serviront à faciliter le travail des policiers, des gendarmes et des agents de préfecture – l’équivalent en quelque sorte du prélèvement à la source pour les agents des Finances publiques. Cela permettra de simplifier des procédures qui, aujourd’hui, démobilisent nos agents. Ils me disent se sentir trop pris par la paperasse ou confrontés à des difficultés dans les discussions avec les citoyens ou la justice.

Ces crédits serviront aussi, et surtout, à lutter contre la nouvelle menace cyber, qui représente déjà plus de la moitié des escroqueries. Demain, elle portera sur le secret des correspondances, l’activité des plus petites PME de vos circonscriptions et les hôpitaux publics. Nous le savons, l’attentat ne sera sans doute plus commis par un homme armé d’une kalachnikov dans une salle de spectacle – même si cela peut toujours arriver. Il sera le fait d’un drone chargé d’explosifs ou de hackers s’attaquant aux feux de signalisation de la capitale ou aux hôpitaux du Plan blanc. Ce ne sont pas à quelques dizaines ou quelques centaines de morts, mais potentiellement à des milliers auxquels nous devons nous préparer. Les attaques de drones armés, qui existent déjà dans le monde militaire, dans le cadre d’opérations extérieures, seront importées évidemment demain dans celui de la sécurité intérieure. Nous devons trouver les moyens de répondre à ces nouvelles menaces, à ce nouveau terrorisme et à cette guerre hybride qui s’est matérialisée avec le conflit en Ukraine.

Vient ensuite la crise de la sécurité civile due au réchauffement climatique. Les feux de forêt de cet été ont démontré à quel point celui-ci, même si, en l’occurrence, il n’en est pas a priori le responsable, favorise la multiplication et la diffusion des catastrophes. En conséquence, nous avons besoin de renforcer de manière considérable nos moyens de sécurité civile. Songez que la moitié des feux de cet été ont eu lieu au nord de la Loire et non plus simplement, si j’ose dire, dans des territoires comme la Corse, le Var, les Bouches-du-Rhône ou les Alpes-Maritimes, qui y sont malheureusement habitués ! Lorsque le Jura est concerné, lorsque des milliers d’hectares brûlent en Bretagne ou en Maine-et-Loire, nous devons adapter nos moyens aériens et nos dispositifs d’intervention. Cela coûte évidemment beaucoup d’argent et les moyens destinés à la sécurité civile, prévus dans la Lopmi avant même les annonces du Président de la République, le 28 octobre, seront complétés lors du débat budgétaire. Ces feux de forêt succèdent aux intempéries les pires de l’histoire récente de notre pays, qui ont émaillé le précédent quinquennat. Il avait ainsi commencé avec l’ouragan Irma, à Saint-Martin, pour se terminer avec les désastres de la Vésubie et de la vallée de la Roya. Le réchauffement climatique est donc de la plus haute importance pour le ministère de l’intérieur qui, avec ses moyens technologiques, techniques et humains, doit prendre en charge ses conséquences.

La quatrième crise est celle de la délinquance et de ses nouvelles formes, chaque crise pouvant d’ailleurs se nourrir des autres. Ainsi, les points de deal seront demain en grande partie numériques, tandis que l’argent sale se convertit aux cryptomonnaies. Nous devrons à l’avenir pouvoir saisir des actifs numériques, ce que nous ne pouvons pas faire aujourd’hui. C’est d’ailleurs l’objet d’un des articles de cette Lopmi. Les nouvelles technologies de téléphonie mobile et la crypto nous empêchent également de procéder aux écoutes classiques, alors que notre présence sur la voie publique va changer profondément. Comment les motards procéderont-ils à des contrôles autoroutiers, dans sept ou huit ans, si ce sont des voitures autonomes qui circulent ? Il nous faut réfléchir à toutes ces évolutions et les anticiper, grâce notamment à la formation initiale et continue de nos agents, auxquelles nous consacrons des moyens très importants.

Nous avons pour objectif le doublement de notre présence sur la voie publique. Nous y parviendrons en menant des réformes internes au ministère de l’intérieur, je pense par exemple à celle du cycle horaire, et en augmentant les effectifs. D’où les 8 500 policiers, gendarmes et agents de préfecture demandés dans ce texte ; d’où la récréation de 200 brigades de gendarmerie, après que 500 ont été supprimées en trente ans. Toutes les mesures sont détaillées dans le rapport annexé.

Cinquième crise enfin, celle de l’investigation, qui fait le lien avec le travail effectué par le ministre de la justice. L’appellation même des officiers de police judiciaire (OPJ), les assistants d’enquête, qui sont à la police ce que sont les greffiers à la justice, rappellent ce lien et nous renvoient aux difficultés que nous rencontrons toutes et tous. En effet, le renforcement de notre présence sur le terrain, engagé sous le précédent quinquennat, a entraîné une hausse d’environ 20 % des interpellations de trafiquants et de délinquants. Dès lors, il faut faire des enquêtes, il faut les produire et les présenter à la justice. Or la réponse pénale, qui nous paraît parfois décevante, est souvent le résultat d’un travail incomplet des services du ministère de l’intérieur, par manque d’OPJ dans chacun de vos territoires.

C’est avec un esprit ouvert que je viens devant vous, car je crois ce texte très républicain. J’ai examiné les amendements déposés par l’ensemble des groupes, dont 70 par votre rapporteur. Ils amélioreront le texte et je leur donne un avis favorable, même si je ne pourrai pas être en commission pour en discuter, pour la raison que j’ai évoquée tout à l’heure – notez au passage que j’ai manqué le Conseil des ministres pour être devant vous ce matin.

Ainsi, le Gouvernement est favorable à la nouvelle rédaction de l’article 4, qui permet de créer des contraintes à l’appel d’air supposé sur les rançongiciels. Nous aurons sans doute l’occasion d’avoir ce débat très intéressant dans l’hémicycle, puisque les rançongiciels sont une des principales menaces cyber, à l’image des extorsions des années 1980-1990.

De même, je suis favorable, par principe et par conviction, aux amendements de Mme Untermaier sur le collège de déontologie, qui peut d’ailleurs, j’en ai parlé avec le rapporteur, être étendu à l’ensemble du ministre de l’intérieur et non pas être limité aux seules forces de sécurité intérieure. La DLPAJ (direction des libertés publiques et des affaires judiciaires) ou ce qui relève de l’immigration peuvent être concernés par ce collège de déontologie.

Un amendement déposé par M. Ciotti sur la création de 3 000 places supplémentaires en CRA (centre de rétention administrative), c’est-à-dire un doublement des 1 500 places prévues, recevra également un avis favorable du Gouvernement. Il faudra cependant discuter de la trajectoire budgétaire car M. Ciotti prévoit des crédits en investissement, mais pas en fonctionnement.

Un amendement M. Naegelen, qui prévoit un délai raisonnable d’échange quant à l’implantation des 200 brigades de gendarmerie, sera accepté. Il est en effet légitime de disposer de quelques mois pour travailler sur ces implantations, en concertation avec les élus,

L’officier de liaison LGBT+ proposé par Mme Regol est dans le droit fil des amendements présentés par le groupe Écologiste au Sénat, que j’ai acceptés.

Je donnerai également un avis favorable à l’amendement de M. Boucard sur la peine complémentaire pour les infractions de violence contre les forces de l’ordre et les élus.

Je suis tout à fait favorable aux amendements CL295 et CL638 présentés par M. Bernalicis et plusieurs députés écologistes sur la visioplainte pour faciliter les démarches des victimes.

Je donnerai également un avis favorable aux amendements de M. Balanant portant sur les circonstances aggravantes pour l’outrage sexiste ou l’identité de genre.

Le Gouvernement acceptera aussi les amendements de M. Boucard et de Mme Pouzyreff sur les extensions des AFD (amende forfaitaire délictuelle) et sur les rodéos urbains, en lien avec un amendement du Sénat.

M. Ciotti veut nous imposer des traitements de dossiers à l’Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides) en soixante jours. C’est l’objet de la loi « immigration » à venir, j’y serai donc favorable par principe. Nous aurons l’occasion d’en reparler avec la loi « immigration ».

Enfin, je suis favorable à l’amendement CL393 de Mme K/Bidi sur l’évaluation à terme de la plainte en ligne.

Sur les 700 amendements déposés par l’ensemble des groupes, plus d’une centaine ont donc déjà reçu un avis favorable du Gouvernement. Pour ce qui est du débat parlementaire, ceux qui me connaissent savent que je suis plus mon instinct que les feuilles de banc, rédigées par mes collaborateurs.

M. Florent Boudié, rapporteur. Votre intervention, monsieur le ministre, est à l’image de la façon dont nous avons souhaité conduire nos travaux au cours des dernières semaines. C’est dans un esprit de très grande ouverture, qui favorise les larges consensus, que nous avons travaillé, à l’image d’ailleurs de ce qui s’est fait au Sénat où, je le rappelle, la Lopmi a été adoptée très largement, le 12 octobre.

Nous avons mené en quatre semaines, laps de temps relativement confortable pour préparer l’examen du texte, près de vingt-cinq auditions, au cours desquelles nous avons entendu soixante-dix à quatre-vingts personnes, pendant environ trente heures. Je dois aussi souligner, car c’est assez exceptionnel, que beaucoup de nos collègues députés ont souhaité participer à ces auditions alors que, généralement, le rapporteur y est un peu seul. La table ronde sur les rançongiciels a ainsi été particulièrement instructive pour déterminer la façon dont nous pouvons aborder ce sujet dans la Lopmi. De même, nous avons pu constater, s’agissant des plaintes en visioconférence, à quel point elle était attendue par les associations qui viennent en aide aux femmes victimes de violences.

Ce projet de loi fait suite au Livre blanc de septembre 2020, qui lui-même résultait d’une démarche très ouverte, à des universitaires par exemple. Il fait également suite, bien sûr, au Beauvau de la sécurité de septembre 2021. Avec 15 milliards d’euros, qui font suite aux 10 milliards d’euros du quinquennat précédent et la création 8 500 équivalents temps pleins (ETP), dont 7 612 pour les seules forces de sécurité intérieure, l’engagement est considérable. Au vu de certains amendements de suppression, déposés notamment par le groupe LFI, cet effort en faveur du ministère de l’intérieur est même considéré comme étant trop important.

Cet exercice n’est pas une tradition pour ce dernier. La dernière loi de programmation remonte en effet à 2011, alors que certains phénomènes de délinquance ou relevant de la sécurité civile, tels les mégafeux que vous avez évoqués, n’étaient pas encore aussi intenses. C’était une autre époque. La représentation nationale doit aujourd’hui définir une trajectoire pour les cinq années à venir. C’est notamment l’objet du rapport annexé.

Je souhaite que nous poursuivions nos travaux dans l’état d’esprit qui a été le nôtre en amont de l’examen du texte par la commission. Nous adapterons, le cas échéant, le droit existant. Nous aurons ainsi un débat sur les enquêtes sous pseudonymes, pour lesquelles certains arguments ne paraissent pas tout à fait recevables.

Nous devrions trouver un très large consensus autour des ambitions affichées dans cette loi de programmation.

M. Xavier Batut, rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées. En préambule, je salue le courage des gendarmes mobiles qui ont fait face à des actes de violence graves commis par certains activistes le week-end dernier, à Sainte-Soline. J’ai une pensée toute particulière pour les soixante et un gendarmes blessés en intervention.

Je concentrerai mes propos sur le champ de saisine de la commission de la défense, à savoir les dispositions relatives à la gendarmerie figurant aux articles 1 et 2 du projet de loi et dans le rapport annexé.

Lorsque notre majorité est arrivée aux responsabilités, en 2017, les forces de sécurité intérieure revenaient de loin, que ce soit en matière d’effectifs ou d’investissement. À cet égard, le quinquennat 2017-2022 a marqué une rupture profonde avec les deux mandats précédents. Le Gouvernement a fait de la remontée en puissance des forces de gendarmerie et de police une priorité. Cette remontée a commencé par une hausse des effectifs, dans le cadre du plan « 10 000 jeunes ». Ensuite, le plan de relance a permis aux gendarmes de renouveler leur parc de véhicules et de motos, mais aussi de commander dix hélicoptères Airbus H160.

Dans le domaine de l’équipement, la gendarmerie a connu une véritable révolution numérique avec la stratégie Gend 20.24, qui repose sur une logique « d’aller vers » ou de « pas de porte ». Les téléphones NéoGend et les ordinateurs Ubiquity permettent aux gendarmes d’effectuer en déplacement toutes les missions ordinaires accomplies dans les locaux des brigades.

Pour ce qui est de l’immobilier, les gendarmes ont bénéficié de l’opération « poignées de porte » et d’un programme de rénovation. Enfin, en 2021, le Beauvau de la sécurité a encore renfloué les crédits alloués aux gendarmes comme aux policiers.

Une fois réélue, notre majorité a décidé d’aller encore plus loin, avec le dépôt d’un projet de loi de programmation, qui ancre le mouvement dans le long terme. Ce texte prévoit ainsi un effort supplémentaire de 3,5 milliards d’euros sur cinq ans au profit de la gendarmerie. Concrètement, le point fort de la Lopmi pour les gendarmes réside dans la création de 200 brigades, de 7 escadrons de gendarmerie mobile et de 350 postes de gendarmes. Les nouvelles brigades, classiques ou itinérantes, viseront à redensifier le maillage en zones rurales et à tenir compte de l’augmentation de la population en zone gendarmerie. Tous les départements profiteront de ces créations.

Déjà entamé, le travail de concertation avec les élus quant aux lieux d’implantation des unités devrait se terminer à la mi-janvier 2022. La Lopmi prévoit par ailleurs la montée en puissance de la réserve opérationnelle de niveau 1, de 30 000 actuellement à 50 000 d’ici à 2027, avec une forte augmentation en début de mandat pour préparer les Jeux olympiques de Paris.

J’ai déjà évoqué la transformation numérique qui paradoxalement, rapproche plutôt qu’elle n’éloigne. Pour ce qui est de la formation, les élèves gendarmes passeront douze mois au lieu de huit en école. La formation continue sera consolidée avec la création de treize centres régionaux.

Enfin, le protocole social conclu le 9 mars dernier, pour un montant de 197 millions d’euros, profitera particulièrement aux sous-officiers, qui verront leur grille indiciaire revalorisée, ainsi qu’au personnel de soutien.

La commission de la défense approuve les évolutions introduites par le Sénat, s’agissant de la programmation de 300 millions d’euros de crédits immobiliers pour les gendarmes ou de vingt-cinq jours d’emploi pour les réservistes.

Nous avons quant à nous adopté cinq amendements. Ils concernent l’instauration de passerelles entre les différentes réserves, mais aussi entre le ministère de l’enseignement supérieur et le service national universel (SNU). Nous avons aussi voulu rappeler la nécessité d’un plein investissement des forces de sécurité intérieure dans le SNU.

J’espère que votre commission approuvera ses propositions.

M. le président Sacha Houlié. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Marie Lebec (RE). Nous débutons aujourd’hui les débats attendus de longue date sur la Lopmi, qui fixera nos grandes orientations stratégiques en matière de sécurité publique et décidera des moyens budgétaires qui seront mobilisés et sanctuarisés pour la période 2023-2027. Ce projet de loi est la traduction concrète des engagements pris lors du Beauvau de la sécurité, que vous avez animé et coordonné. Je tiens à cet égard à souligner, après Florent Boudié, le sérieux du travail accompli par toutes les parties prenantes conviées pour l’occasion.

Au diapason d’autres grandes lois d’orientation adoptées sous le précédent quinquennat, la Lopmi consacrera un engagement pris par le Président de la République devant les Français : moderniser et renforcer notre politique publique de sécurité. L’objectif est qu’elle soit plus efficace, plus forte et plus juste pour répondre à toutes les formes de violence, celles des incivilités du quotidien et de la petite délinquance pour aller jusqu’au terrorisme et à la criminalité organisée. Cette ambition sera soutenue par des moyens humains, techniques et financiers sans précédent. Le budget du ministère de l’intérieur sera ainsi augmenté de 15 milliards d’euros entre 2023 et 2027.

Ce texte prolonge, en cohérence, les politiques que notre majorité a conduites ces cinq dernières années. Entre 2017 et 2022, nous avons créé pas moins de 10 000 postes de policiers et de gendarmes, augmenté le budget du ministère de l’intérieur et adopté plusieurs lois qui confortent et renforcent la sécurité de nos concitoyens.

Au cours des dernières semaines, nous avons mené de nombreuses auditions, qui ont permis de confirmer à quel point ce texte était attendu par nos forces de l’ordre, alors même qu’elles exercent, plus que d’autres, des tâches devenues complexes et périlleuses. Ce texte prend en considération la complexité de notre monde, ses nouvelles violences et les défis qu’il faut relever pour y faire face. Le premier d’entre eux est la révolution numérique, qui simplifiera le travail des agents du ministère et la vie de nos concitoyens. Cette révolution est d’autant plus impérieuse que la cyber délinquance est en constante et en inquiétante progression. Pour preuve le chiffre rappelé dans le rapport annexé au projet de loi, selon lequel plus des deux tiers des escroqueries relèvent désormais d’internet. Nous investirons donc massivement dans les outils numériques, qui fluidifieront les tâches des forces de l’ordre et de la chaîne pénale.

Autre défi, celui de la proximité, que nous relèverons en doublant la présence des forces de l’ordre sur le terrain, en maillant plus finement le territoire, grâce au réseau maisons France Services (MFS), et en impliquant davantage le corps préfectoral.

Enfin, pour mieux prévenir les nouvelles menaces, le renforcement de notre modèle de gestion de crise, avec plus de moyens humains et technologiques, est nécessaire. Je pense notamment à la modernisation de notre système de communication, grâce à la mise en place du programme Réseau radio du futur (RRF), mais également à la formation d’OPJ (officier de police judiciaire) et d’APJ (agent de police judiciaire) supplémentaires, pour mieux cibler les missions les plus difficiles ou les plus exposées.

Soulignons et saluons à ce propos les avancées et les précisions apportées au texte par le Sénat, qui ont permis notamment de prendre en compte les réserves formulées par le Conseil d’État. Je pense aux AFD. Je fais référence également à la création de l’article 7 bis, qui renforce la réponse pénale pour prévenir et interdire les rodéos urbains. Enfin, je me réjouis de la proposition du Gouvernement d’inscrire dans le dur, à l’article 5, les dispositions relatives au RRF.

Le texte peut cependant être encore précisé. La majorité proposera ainsi de réécrire l’article 4 portant sur les auteurs de rançongiciels. Une entreprise sur cinq déclare avoir subi au moins une attaque par rançongiciel au cours de l’année. Cette réalité justifiait à elle seule une réaction à la hauteur des conséquences potentielles.

Ce projet de loi contient des avancées qui permettront de répondre aux attentes des forces de l’ordre et des acteurs de la chaîne pénale, mais aussi aux légitimes exigences de nos concitoyens, qui aspirent à une plus grande sécurité, dans le strict respect de nos valeurs et des principes de la République. Je ne doute pas que nos débats seront marqués du sceau de cette double ambition et que le sens des responsabilités l’emportera sur toute autre considération.

M. Jordan Guitton (RN). Le débat qui s’enclenche aujourd’hui est fondamental. La sécurité est l’une des préoccupations principales des Français, car elle est la première des libertés. Au sein du groupe Rassemblement national (RN), nous nous réjouissons de l’élaboration d’une loi de programmation pour votre ministère, que nous réclamions avec Marine Le Pen.

Malheureusement, ces dispositions sont insuffisantes et incomplètes. Elles ne seront efficaces que si elles sont soutenues par une volonté politique, que votre Gouvernement n’a jamais eue, et par une justice qui applique réellement les peines, ce qui est loin d’être le cas avec l’actuel garde des Sceaux.

Insuffisante d’abord au niveau budgétaire, puisque sur les 15 milliards d’euros prévus, le budget de votre ministère n’augmente que de 1,2 milliard pour 2023, puis seulement de 880 millions pour l’année 2024. Nous regrettons qu’il n’y ait pas d’investissement massif dès les premières années, car la situation sécuritaire l’exige.

Incomplète ensuite parce que vous ne donnez pas suffisamment de moyens à nos forces de l’ordre pour lutter contre la délinquance et l’insécurité. Rien de concret dans ce projet de loi pour les protéger. Aucune mesure pour mettre en place la présomption de légitime défense, pourtant si demandée et si légitime. Rien non plus sur une réforme du sursis ou des aménagements de peine, encore bien trop nombreux. Aucun mot sur une possible revalorisation salariale des carrières de nos forces de l’ordre, qui risquent chaque jour leur vie et qui ont l’impression d’être de simples variables d’ajustement. Rien pour faire appliquer pleinement les obligations de quitter le territoire français, véritable faille pour le Gouvernement. Vous avez beaucoup communiqué à ce sujet, mais vous n’avez rien changé.

Concernant les outre-mer, nous aurions souhaité voir dans ce texte plus de mesures pour lutter contre l’insécurité et ses spécificités locales. Rien n’est proposé non plus pour rendre obligatoire la police municipale dans les villes de plus de 10 000 habitants. Police municipale qui est la grande oubliée de votre projet de loi, alors que les pouvoirs de police des maires devraient être légitimement renforcés.

En bref, le RN aurait souhaité voir un projet de loi plus ambitieux, dont l’incidence aurait été beaucoup plus rapide, à l’instar de ce que propose Marine Le Pen.

Enfin, vous nous proposez seize articles, contre trente-trois initialement et vingt-deux dans la version adoptée par le Sénat : faut-il y voir une baisse de vos ambitions ? Le rapport annexé nous présente votre vision politique, en faisant fi de la réalité quotidienne des Français. J’y vois plus un blabla destiné à servir vos ambitions futures que des engagements concrets au service des Français.

L’augmentation des effectifs de police n’est pas destinée à servir nos territoires, mais à préparer la Coupe du monde de rugby, en 2023, et les Jeux olympiques, en 2024, qui se dérouleront en France. À ce propos, monsieur le ministre, j’espère pour vous que les Anglais n’achèteront pas en trop grand nombre des billets, afin que nous ne donnions pas à nouveau l’image d’un pays sans loi ni État.

En réalité, ce texte compense les suppressions de postes de policiers et de gendarmes opérées par votre ancien parti politique, lorsqu’il était au pouvoir. Il ne fait également que rattraper le retard d’investissement pris dans la lutte contre la criminalité sur Internet. Quant aux peines planchers, la question de leur suppression devra être à nouveau débattue, plus tard, dans cette même commission.

Comme le lapin d’Alice au pays des merveilles, qui court après le temps, vous courez après l’insécurité, résultat de dizaines d’années de laxisme et de budgets inadaptés à la réalité française. Vous êtes, passez-moi l’expression, un ministre à réaction.

Enfin, votre position vis-à-vis de celle d’Éric Dupond-Moretti est l’illustration parfaite du « en même temps » macroniste. Vous voulez renforcer les effectifs de la police et de la gendarmerie, mais vous laissez les mains du ministère de la justice au ministre du laxisme.

Comme à notre habitude, nous voterons ce qui est bon pour les Français, quelle que soit la couleur politique de celui qui propose l’amendement. Et nous demanderons bien plus que ce que propose ce texte. Nous serons constructifs, fermes et toujours du côté de l’ordre et des forces de l’ordre.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Ce projet de loi d’orientation doit être considéré au regard d’un certain nombre de principes. Quel objectif devrions-nous tous viser, du point de vue de l’intérêt général ? Non pas l’ordre absolu, que réclame notre collègue du Rassemblement national, mais le respect du principe de sûreté, qui va bien au-delà de celui de sécurité et qui est repris dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Selon ce principe, nous devons pouvoir bénéficier de la sécurité matérielle et, à ce titre, ne pas être cambriolés ou volés, par exemple, mais aussi être protégés vis-à-vis de la puissance publique, afin de ne pas être inquiété arbitrairement.

Ce principe de sûreté doit irriguer notre pensée, parce que c’est lui qui fait que nous vivons dans une démocratie, une République, que j’espère sociale. Pour remettre les choses dans l’ordre, il faudrait dire que la liberté est la première des sécurités. Ou que la première des sécurités, c’est la sécurité sociale.

Une fois ce principe posé, nous pouvons débattre de la police ou du ministère de l’intérieur que nous voulons, puisque le texte ne se limite pas aux seules questions de sécurité ou de sécurité civile. En définitive, l’important est de savoir quel service public nous voulons au service des citoyens, et non pas quelles sont les ambitions, présidentielles peut-être, de Gérald Darmanin.

Passons maintenant à la question des milliards. Il pleut en effet des milliards sur le ministère de l’intérieur ! Mais il est très compliqué de savoir exactement comment ils seront utilisés. J’ai même l’impression qu’on a d’abord donné 15 milliards et qu’ensuite on s’est dit : « Tiens !, que va-t-on bien pouvoir en faire ? ». Comme si vous aviez demandé une somme, à la cantonade, et l’aviez obtenue. J’imagine qu’on finira par avoir le détail. Selon M. le rapporteur, l’Assemblée nationale viendrait de l’obtenir – les sénateurs eux ne l’avaient pas lorsqu’ils ont examiné le texte. Il va donc falloir passer en revue ces 15 milliards d’euros pour voir ce qui nous convient, ce qui est utile du point de vue de la sûreté, ce qui l’est du point de vue du service public, en fonction des objectifs que l’on doit poursuivre. J’imagine, par exemple, que personne ne s’opposera au Réseau radio du futur. S’agissant de l’augmentation du nombre des gendarmes mobiles et des CRS, pourquoi pas. Mais si c’est pour les envoyer à Sainte-Soline pour fracasser les manifestants, voire des élus de la République, c’est problématique…

M. Gérald Darmanin, ministre. C’est plutôt l’inverse qui s’est produit !

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Si ces milliards devaient servir à mettre en place une police de proximité, nous pourrions en discuter. Nous pourrions effectivement considérer que c’est une bonne idée. Mais non, l’objectif est de mettre 30 % de « bleu » en plus sur le terrain, en poursuivant la militarisation des services de police dans leur équipement, leur façon d’être et de paraître.

Vous voulez finalement une police de plus en plus répressive, qui puisse se passer, en partie, de la justice. Vous traduisez les propos de responsables syndicaux de la police selon lesquels le problème de la police, c’est la justice en proposant que les policiers puissent dresser des AFD, en étant juge et partie, en faisant de la répression dans la rue, immédiatement, sans passer par la case autorité judiciaire.

S’agissant de l’investigation, nous avions défendu l’idée, pendant la campagne présidentielle, qu’il fallait moins de BAC (brigade anticriminalité) et plus de PJ (police judiciaire). Or ce n’est pas ce que vous faites avec la départementalisation.

Enfin, pour ce qui est de la déontologie policière et si l’on souhaite favoriser le rapprochement de la police et de la population, il faut supprimer l’IGPN (Inspection générale de la police nationale) et l’IGGN (Inspection de la gendarmerie nationale) au profit d’une autorité indépendante.

M. Éric Ciotti (LR). Ce texte est naturellement opportun et bienvenu. Et nous l’examinons enfin, car nous avons, vous avez surtout, perdu cinq ans. C’est ce qu’a déclaré la semaine dernière l’un de vos prédécesseurs, Gérard Collomb, le premier ministre de l’intérieur de M. Macron. Et il a raison ! Nous avons perdu cinq ans en matière de sécurité et d’immigration.

Les ambitions de ce texte paraissent élevées, mais elles sont en fait relatives et partielles. Relatives parce que 15 milliards d’euros, dont l’affectation annuelle n’est pas précisée, avec une inflation qui va tangenter les 10 %, laisseront finalement très peu de moyens. Près de la moitié de ces crédits, en effet, sera réservée à la lutte contre la cybercriminalité, ce qui est important, mais aussi à la modernisation de l’outil informatique, qui en a bien besoin. Près de la moitié sera donc consacrée au fonctionnement quotidien du ministère, pas aux forces de sécurité.

Je veux souligner également les importantes carences de ce texte. Voilà plusieurs années, j’avais souhaité la mise en place d’une loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure et la justice. Or votre loi de programmation ne prévoit rien sur la justice ni l’immigration, ou de façon très parcellaire. C’est une lacune, c’est un défaut. L’absence de volet justice va priver nos concitoyens d’une grande partie de la réponse au problème de l’augmentation de la violence, de la délinquance, de la criminalité dans nos rues, avec l’apparition de zones de non-droit de plus en plus nombreuses.

Je regrette qu’il n’y ait rien sur les peines planchers, qui devraient protéger l’uniforme de la République. Elles auraient été bien utiles face aux extrémistes de Sainte-Soline, qui ont provoqué des violences très graves. Et vous avez eu raison de parler d’écoterrorisme. Elles auraient été nécessaires face à ces hordes sauvages qui ont attaqué les gendarmes.

Il n’y a rien non plus sur les interdictions de territoire français, sur la double peine, alors que vous avez fait opportunément le lien – c’est nouveau et je vous en félicite – entre délinquance et immigration. L’ancien préfet Lallement a même considéré qu’une partie des primo-arrivants s’intégrait par la délinquance. Nous essaierons donc de compléter le texte.

Merci, monsieur le ministre, d’avoir d’ores et déjà répondu favorablement à notre amendement visant à augmenter le nombre de placements en CRA. Nous estimons que c’est la seule mesure qui permettra d’améliorer le taux d’exécution des OQTF (obligation de quitter le territoire français) et de faire en sorte que ceux qui sont rentrés illégalement sur le territoire national et qui, a fortiori, y ont commis des délits ou des crimes ne puissent y rester. Sans la volonté de revenir sur la procédure de placement en CRA, nous n’y arriverons pas.

Enfin, votre réponse sur l’investigation ne nous convainc pas et la réforme de la police judiciaire inquiète beaucoup, quant aux risques de déstabilisation qu’elle fait peser sur la filière. Je considère pour ma part qu’il ne faut pas toucher aux brigades du Tigre, qu’il ne faut pas toucher à la PJ et que votre réforme en la matière est dangereuse.

Nous en débattrons dans un esprit constructif, au service de la sécurité de nos concitoyens, qui aujourd’hui en a bien besoin.

Mme Blandine Brocard (Dem). Je tiens tout d’abord à remercier mon groupe de m’avoir confié la responsabilité de défendre ce texte. Comme vous, comme le groupe Démocrate, je suis profondément attachée à nos forces de sécurité intérieure, à leur mission et à la nécessité qu’elles ont de disposer des moyens humains et technologiques pour la remplir.

Après des années de détricotage, le précédent quinquennat a consenti un effort sans précédent. Il a ainsi engagé le renouvellement du parc automobile de nos forces de l’ordre et la rénovation de l’immobilier. Il reste néanmoins beaucoup à faire et nous sommes tous régulièrement interpellés quant aux difficultés rencontrées quotidiennement, malgré les nettes améliorations de ces dernières années.

Je salue à cet égard la proposition des sénateurs de consacrer 300 millions d’euros, chaque année, à l’immobilier de la gendarmerie : 200 millions pour la reconstruction et la réhabilitation des casernes, 100 millions pour leur entretien. La caserne de Neuville-sur-Saône en aurait particulièrement besoin.

Nos débats seront suivis avec attention dans toutes les brigades de France. J’espère que nos échanges respecteront toujours le métier et l’engagement des hommes et des femmes qui agissent pour la sécurité de nos concitoyens. J’espère qu’ils seront nuancés et qu’ils éviteront les outrances. Nos forces de l’ordre veulent simplement disposer des moyens nécessaires à l’exercice serein de leur mission.

Cette loi de programmation traduit en chiffres la considération que la République a pour celles et ceux qui la protègent, parfois au mépris de leur vie. C’est aussi un moteur qui, je l’espère, fera naître des vocations pour servir dans une police et une gendarmerie moderne, efficace et plus présente.

Certains collègues exprimeront sans doute leurs interrogations, quant à la réforme de la PJ en particulier. Je ne doute pas que vous saurez les rassurer, comme vous saurez rassurer nos policiers. Nous sommes convaincus que cette réforme est nécessaire. Nous avons cependant souhaité inscrire dans le rapport annexé les critères de sa mise en œuvre pour apaiser les inquiétudes qu’elle suscite.

Le groupe Démocrate proposera un certain nombre d’améliorations, entre autres deux amendements de suppression. Nous veillerons également à ce que les différentes dispositions soient traduites dans les lois budgétaires des prochaines années.

Enfin, je tiens à souligner l’excellent travail de coconstruction qui a été réalisé en amont, entre les groupes parlementaires et avec le ministère de l’intérieur.

M. Roger Vicot (SOC). Ce texte comporte un certain nombre d’avancées, budgétaires notamment. Sur les 15 milliards d’euros prévus, plus de la moitié – 8 milliards – servira à la modernisation de nos forces de l’ordre – informatique ou encore immobilier. On ne peut contester cette avancée, comme on ne peut contester la mesure visant à doubler les effectifs sur le terrain, d’ici à 2030. Nous restons cependant circonspects quant à sa faisabilité, d’autant que le Conseil d’État a indiqué que la crédibilité budgétaire était affectée de nombreuses incertitudes. Nous attendons de voir, si j’ose dire, comment cette promesse, intéressante, se concrétisera sur le terrain.

Ce texte suscite cependant un certain nombre d’interrogations. La première, déjà évoquée, concerne la réforme de la PJ. Monsieur le ministre, je vous demande d’être davantage à l’écoute de tous ceux qui s’expriment sur ce sujet, et pas seulement les policiers. La Conférence nationale des procureurs généraux, les procureurs de la République, l’Union syndicale des magistrats (USM) ou encore les syndicats d’avocats ont tous souligné les incertitudes, voire les dangers que fait naître cette réforme. Certaines grandes voix se sont également fait entendre. Le procureur général près la Cour de cassation, François Molins, lui qui est d’ordinaire plutôt prudent, a ainsi clairement affirmé que cette réforme était porteuse d’un certain nombre de dangers. Le procureur de la République, le vice-président du tribunal de Melun ont expliqué que cette réforme renforçait considérablement le risque de voir « se développer une délinquance de type mafieux ». Quant aux expérimentations menées dans plusieurs départements, elles n’ont pas inspiré de nombreuses louanges, notamment parce que, parfois, les orientations politiques pénales du ministère public n’ont pas été prises en compte dans la manière dont cette réforme est appliquée.

S’agissant des nombreux recrutements annoncés, nous considérons qu’ils impliquent une problématique de formation, à la fois qualitative et quantitative. Je pense notamment à celle des assistants d’enquête, au regard des missions qu’ils auront à remplir.

Par ailleurs, il nous semble que les AFD, même si elles sont présentées comme une facilité supplémentaire, présentent un risque d’arbitraire. Cela pose aussi une question de fond par rapport aux droits des victimes potentielles lorsqu’elles sont directement concernées.

Nous serons particulièrement attentifs aux dispositions portant sur les plaintes en ligne – nous avons déposé un amendement sur ce point. Il nous semble en effet que ce type de plainte devrait être davantage encadré, notamment lorsqu’il y a des victimes directes de violences intrafamiliales ou conjugales. Dans un certain nombre de cas, les victimes devraient pouvoir être reçues, en face-à-face, au commissariat, pour pouvoir s’expliquer. Le dispositif devrait être réservé à celles qui en font la demande.

Enfin, j’aimerais avoir l’avis du Gouvernement sur l’amendement instituant une expérimentation de juridictions spécialisées pour les violences conjugales et sexuelles.

M. le président Sacha Houlié. Cet amendement a été déclaré irrecevable, puisque relevant des états généraux de la justice.

M. Philippe Pradal (HOR). Je remercie tout d’abord M. Florent Boudié, rapporteur de ce texte, pour la qualité des échanges que nous avons pu avoir, en amont.

Au nom du groupe Horizons, je tiens à souligner l’ambition de la Lopmi pour la période 2022-2027. Les grandes priorités qui s’en dégagent nous semblent être à la hauteur des enjeux, en premier lieu celui de la sécurité de nos concitoyens, en second lieu celui de la simplification et de l’amélioration du quotidien des agents du ministère de l’intérieur. Je m’associe aux hommages que vous rendez régulièrement à ces agents.

Le renforcement des moyens et le doublement de la présence policière sur le terrain, avec 15 milliards d’euros supplémentaires sur cinq ans, 8 500 créations de postes et 200 nouvelles brigades de gendarmerie notamment, doivent être soulignés. C’est un effort inédit et ô combien nécessaire.

Le groupe Horizons tient à saluer l’attention particulière portée aux territoires ruraux et périurbains, qui lors des quinquennats précédents ont pu souffrir d’un recul de la présence de l’État. Nous souhaitons que cette proximité, que cette relation forte entre le ministère de l’intérieur et les collectivités territoriales, notamment les communes, soit explicitée, accentuée dans le rapport annexé. Rappelons que la police municipale est souvent primo-arrivante, voire primo-intervenante auprès de la population. Tel est l’esprit d’un certain nombre de nos amendements.

Cette proximité renforcée avec le terrain sera notamment permise par la transition numérique majeure que le ministère souhaite engager. Cette modernisation des outils à disposition des agents, point fort de la Lopmi, autorisera des relations plus efficaces avec les usagers. Policiers et gendarmes seront plus nomades grâce aux tablettes NéoGend, tandis que le RRF devrait offrir un système de communication haut débit sécurisé, résilient et pleinement interopérable aux services de sécurité et de secours, et nous l’espérons à ceux de police municipale.

Moderniser, c’est aussi mieux armer la France et sa police face aux nouvelles menaces. Les cyberattaques mettent de nombreux établissements publics et privés dans des situations de vulnérabilité extrême. Les hôpitaux sont ainsi trop régulièrement touchés par ces attaques. Le groupe Horizons souhaite qu’en plus des moyens mis à disposition des enquêteurs, la réponse de la justice soit très ferme car il est intolérable que la vie des patients puisse être mise en danger. La loi doit être particulièrement dissuasive à l’égard des réseaux criminels qui alimentent cette menace.

Enfin, le groupe Horizons est en accord avec la politique de renforcement de l’attractivité du métier de policier, grâce notamment à l’allégement des tâches administratives. La création du poste d’assistant d’enquête – avec un recrutement au sein des personnels administratifs du ministère – permettra de prendre en charge certaines de ces tâches, mais aussi de faire naître des vocations pour le métier d’enquêteur.

Le nombre d’agents de terrain va donc considérablement augmenter au cours des prochaines années, notamment en prévision d’événements comme les Jeux olympiques (JO) et paralympiques de 2024. Plusieurs dispositions de la Lopmi posent les jalons d’une future loi consacrée à ce sujet.

Il nous semblerait néanmoins intéressant de connaître, d’ores et déjà, la ventilation des crédits qui sont consacrés à la sécurisation des Jeux et des autres grands événements sportifs. En effet, l’enjeu sécuritaire sera majeur et la France sera regardée de près par le monde entier. Monsieur le ministre, pourriez-vous nous indiquer quel montant du budget prévu à l’article 2 de la Lopmi sera consacré aux événements sportifs à venir, et qu’elle serait la répartition, à ce stade de votre réflexion, entre les forces de police et de gendarmerie et les organismes de sécurité privée ?

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Nous avons des visions différentes, mais nous partageons au moins la volonté, l’aspiration républicaine à améliorer la sécurité de nos concitoyennes et de nos concitoyens. Cela passe par le soutien et la transformation de l’organisation de nos forces de l’ordre et de sécurité civile. C’est après tout le devoir de l’État que de pourvoir à la sécurité de chacun, de façon égale et dans tous les territoires, et donc d’assurer un service, au service du public.

Vous avez dit, dans votre propos liminaire, que vous entamiez ce travail avec nous dans un esprit d’ouverture. Je vous prends au mot et je m’en réjouis, cela d’autant plus que, jusqu’à présent, ouverture et dialogue figurent surtout dans vos déclarations. Vous avez en effet refusé ici, à plusieurs reprises, tout dialogue concret avec les oppositions. Des différences entre les discours et les actes peuvent certes exister, mais quand ils divergent à ce point, elles abîment aussi bien notre fonction que notre mission.

Ce refus s’est jusqu’à présent traduit par du mépris, dans cette commission et dans l’hémicycle, notamment en opposant les gauches et les écologistes, en choisissant entre les uns et les autres selon qu’ils sont, selon vous, de bons ou de mauvais élèves. Un mépris pour ce que sont globalement les écologistes, pour leurs valeurs et leur combat.

Il y a quelques jours, lors des événements de Sainte-Soline, vous n’avez ainsi pas hésité à assimiler tous les écologistes à des terroristes. Une assimilation dangereuse, car vous savez que le terrorisme, ce n’est pas ce que nous incarnons. Comme preuve de ce danger, il y a les outrances que mon collègue Ciotti vient de prononcer à l’instant à notre endroit. Il n’est pas normal que de tels propos puissent se tenir au sein de nos institutions.

Alors que des élus de la République, des représentants du peuple se sont fait molester, sur ordre et dans l’exercice de leur fonction, par des forces de l’ordre, vous n’avez pas eu, ni vous monsieur le ministre, ni mes collègues, un seul mot pour Lisa Belluco et Benoît Biteau.

Mais parce qu’il est important de renforcer notre sécurité et de réorganiser police et gendarmerie, je laisserai là mes questionnements. Je vous invite, et je nous invite, à ne pas nous perdre dans des invectives personnelles et à avancer sur le fond. Je mise donc sur vos propos et sur la volonté de dialogue affichée que, monsieur le rapporteur et monsieur le président, vous saurez mettre en œuvre. Il serait dommage que nous nous braquions collectivement au moment où des textes importants pour la France se profilent et alors que les 49.3 commencent à se raréfier.

Cette Lopmi nous propose donc d’améliorer les conditions de travail et d’organisation de nos forces de l’ordre, et nous partageons cet objectif. Mais notre attention se porte en premier lieu sur l’efficacité réelle du service au public, et c’est là que le bât blesse. Vous nous dites qu’il est nécessaire de rapprocher les forces de l’ordre et la population, de renforcer les liens, la confiance et le dialogue : nous sommes d’accord. J’ai du mal alors à saisir en quoi le fait de déployer des robots ou des exosquelettes pourra rassurer la population, rapprocher et créer du dialogue. Je vous rappelle que l’objectif, c’est l’efficacité.

Vous voulez également une police qui aille mieux, qui travaille mieux. Mais j’ai du mal à comprendre comment on pourrait atteindre cet objectif en minorant le travail d’enquête sur le terrain. Après les manifs des flics en colère, après la colère froide de la PJ, je crois que ce n’est décemment pas la bonne chose à faire.

Enfin, vous préconisez le recours aux AFD pour que les agents cessent de perdre du temps. Comme mes collègues ont commencé à vous le dire, réduire le rôle de la justice n’est jamais une avancée. Cela traduit une forme de « managerisation » de notre organisation, qui affaiblit le terrain et renforce les élites. Je ne pense pas que ce soit votre dessein, mais c’est la réalité.

Un service au service du public, c’est ce que nous défendrons. J’espère que nous nous retrouverons sur ce combat, monsieur le ministre.

Mme Elsa Faucillon (GDR-NUPES). Si, pour juger ce projet de loi, on devait s’en tenir aux arbitrages favorables de Bercy, il suffirait de dire que vous avez obtenu bien plus que les autres ministères. Nous aurions bien aimé que d’autres ministères bénéficient d’augmentations aussi importantes ! Mais on ne se prononce pas que sur un montant, on le fait aussi sur une trajectoire, sur des objectifs, sur un sens. Je m’en tiendrai ici à nos principaux points de désaccords et à nos propositions.

J’ai entendu votre volonté d’ouverture et je vous crois a priori. Mais si l’on se fie à ce qui s’est passé dernièrement, aux appels à la coconstruction qui aboutissent à des 49.3 et à des méthodes brutales, permettez-moi d’en douter. Tenons-nous-en, néanmoins, à votre engagement de ce matin.

Cette Lopmi s’aligne sur des mesures issues de la loi « sécurité globale » à laquelle, vous le savez, nous nous sommes largement opposés. Elle s’appuie aussi sur des revendications de certains syndicats policiers qui ont scandé, il y a quelque temps, devant notre assemblée, que le problème de la police était la justice. Idée que nous combattons résolument. Par ailleurs, vous proposez de renforcer la vidéosurveillance, les caméras-piétons, les policiers robots, les frontières connectées, autant d’équipements, dits de pointe, qui ne remplaceront jamais une présence humaine de proximité. En tout cas selon nous.

Vos choix budgétaires se font malheureusement au détriment des moyens de proximité, mais aussi des investigations, des filatures ou des enquêtes, qui sont déterminantes si nous voulons assurer la sûreté. Ils se font au détriment aussi de meilleures conditions de travail pour les agents de police. Je pense ici par exemple à l’alinéa 134 du rapport annexé, qui entend privilégier la compensation financière des heures supplémentaires plutôt que la récupération. En outre, cette loi troque la police judiciaire pour une police augmentée, qui ne garantira en rien l’efficacité, c’est-à-dire la protection des citoyens.

Autre point qui nous semble crucial : la relation police-citoyen. Vous aviez annoncé que c’était une des ambitions de ce texte. Force est de constater, en regardant à ce sujet le point 6 du rapport annexé, que c’est très flou, mais aussi très stigmatisant. Vous confondez délinquance juvénile et quartiers politiques de la ville, en usant d’expressions aussi peu précises que « jeunes des quartiers ». Rien n’est dit, rien n’est fait concrètement pour améliorer les rapports entre les forces de l’ordre et la population. La seule idée est de proposer des stages dans la police à des jeunes de 11 ans. La confiance ne se décrète pas, elle se gagne et je crois qu’un des principaux leviers pour parvenir à relever ce défi, c’est l’égalité de traitement entre tous les citoyens. Nous déposerons donc des amendements qui proposeront la mise en place du récépissé de contrôle d’identité pour lutter contre les contrôles discriminants, ainsi que le déploiement d’une police de proximité. Les habitantes et les habitants des quartiers populaires ont droit à la sûreté. Ils la demandent, ils dénoncent les incivilités et exigent en même temps un traitement digne et respectueux de leurs droits fondamentaux. Rien de plus, rien de moins.

Améliorer le rapport police-population, c’est également condamner les policiers quand ils sont coupables de violence. L’exemplarité est une donnée primordiale du rapport de confiance. À cet égard, nous continuons de penser que l’IGPN doit être refondée pour devenir une autorité véritablement indépendante.

Par ailleurs, nulle part dans vos éléments de langage, dans les seize articles du projet de loi, dans les quatre-vingt-huit pages du rapport annexé n’apparaît ne serait-ce qu’un début de réflexion sur la doctrine du maintien de l’ordre en France, malgré la gestion désastreuse de la séquence des gilets jaunes.

Le maintien de l’ordre doit permettre l’exercice des libertés publiques. Il nécessite un strict équilibre entre liberté et ordre public.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). Face aux attentes toujours plus fortes de la population en matière de sécurité, il était nécessaire que l’État accorde enfin un soutien budgétaire et matériel à la hauteur des enjeux. En ce sens, il paraît nécessaire de redonner à l’ensemble des acteurs de la sécurité et des secours une capacité d’action renforcée, certes, mais sans excès. C’est pourquoi je m’exprime aujourd’hui au nom du groupe LIOT, qui souhaite saluer les objectifs budgétaires ambitieux, même s’ils devront être confirmés au cours de la législature.

On ne peut nier l’effort budgétaire consenti, soit une hausse cumulée sur cinq ans de 15 milliards d’euros. Notre groupe constate que cette trajectoire est respectée pour 2023, avec un budget sécurité qui dépasse les 22 milliards d’euros. Nous rejoignons cependant les critiques du Conseil d’État sur le rapport annexé. Les objectifs sont listés de manière éparse, sans hiérarchisation et il y a une absence presque systématique de corrélation entre moyens et objectifs.

Notre groupe regrette également que le calendrier ait déjà conduit à un examen de la mission Sécurité, avant d’avoir débattu de la Lopmi et des priorités. D’autre part, nous suivrons avec attention le retour annoncé dans les territoires des 200 nouvelles brigades de gendarmerie. Nous appelons néanmoins à une concertation réelle pour établir le lien avec les élus locaux et territoriaux. Ce déploiement doit se faire en partenariat avec les collectivités. De quelle marge de manœuvre disposent les élus, notamment les maires, dans leurs échanges avec les préfets ? L’efficacité des actions dépend donc intrinsèquement de la densité du maillage territorial et de la capacité d’adaptation des brigades. C’est pourquoi notre groupe souhaite obtenir des éclaircissements : concrètement, quelle sera la répartition de ces nouvelles brigades entre collectivités ?

Les réformes liées à la police judiciaire ont suscité de vives réactions. Notre groupe attire l’attention du Gouvernement sur la nécessité de garantir la spécificité de la PJ, alors que l’étude d’impact évoque un besoin de 5 000 OPJ dès 2023, en plus des 17 000 qui ont déjà cette qualité. Les mesures prévues dans ce projet de loi semblent toujours insuffisantes. Nous relevons la volonté de former tous les nouveaux policiers et gendarmes à la fonction d’OPJ, dès la formation initiale, mais cela ne permettra pas de répondre au manque à court terme. Il faudra des formateurs et réviser les programmes dans un laps de temps restreint pour susciter des vocations.

Les députés de notre groupe n’ont pas de réticence particulière à l’égard de la création des assistants d’enquête, au contraire. Ces greffiers de police devraient permettre d’alléger la charge procédurale des enquêteurs pour que ceux-ci puissent se concentrer sur leur cœur de métier.

Certains points devront en outre être clarifiés. Sur le terrain, les enquêteurs redoutent ainsi fortement d’être placés sous l’autorité d’un directeur départemental de la police nationale. Ils craignent de se voir entravés dans la conduite de leurs investigations et de ne plus pouvoir assurer leur mission avec toute l’indépendance nécessaire. En Corse, des collectifs antimafia redoutent ainsi de voir réduites les missions de la PJ pour lutter contre le grand banditisme.

Concernant ce que vous appelez les nouvelles menaces, les députés LIOT prennent note de la possibilité de saisir les cryptoactifs, ce qui leur paraît être une bonne mesure.

Par ailleurs et comme vous pouvez vous en douter, je suis réservé sur les prérogatives renforcées que vous souhaitez accorder au préfet de département sur les services de l’État en cas de crise. Pour cela, il y a des états d’urgence, qui sont des régimes d’exception et qui ne doivent en aucun pas glisser vers le droit commun. Notre groupe a l’ADN très décentralisateur et considère que l’efficacité se situe, non pas dans le renforcement des prérogatives des préfets, mais dans le partage et l’accroissement des compétences et des responsabilités des collectivités. Ce sont, selon nous, les mieux à même de régler les difficultés rencontrées dans leur territoire.

Nous ne nous opposerons pas aux nombreuses améliorations apportées par les sénateurs, qui ont permis de corriger les principales failles du texte. C’est le cas par exemple du choix opéré par le rapporteur de réduire le champ des AFD, alors que le texte initial allait beaucoup trop loin et concernait 3 400 infractions.

Enfin, nous tenons à souligner l’introduction dans le texte d’une plus forte répression des agressions contre les élus locaux. Les chiffres 2021 parlent d’eux-mêmes : plus de 160 parlementaires et plus de 600 élus municipaux agressés, soit une hausse de 47 % en un an. Il était nécessaire d’améliorer la réponse pénale sur ce point.

M. Gérald Darmanin, ministre. Je voudrais de nouveau saluer le travail de M. le rapporteur. Je le répète, nous serons favorables aux 170 amendements qu’il a déposés et nous aurons l’occasion de revenir ici ou en séance sur les interrogations qu’il a soulevées ici ou là.

Je tiens ensuite à remercier chacune et chacun d’avoir reconnu que ce texte prévoit une augmentation sans précédent des crédits du ministère de l’intérieur, qui plus est dans le cadre d’une programmation. C’est la première fois, me semble-t-il, qu’il y a une telle unanimité. Il importe, bien sûr, de savoir à quoi vont servir ces crédits et je veux dire à M. Bernalicis que je suis tout à fait prêt à en détailler l’affectation. Certes, l’avenir est toujours fait d’incertitude, mais on peut néanmoins entrer davantage dans les détails. Cela ne me pose aucun problème.

L’observation de M. Ciotti relative à l’inflation n’est pas fondée. En effet, et il le sait bien, les dotations du budget du ministère de l’intérieur relèvent essentiellement du T2, c’est-à-dire de charges de personnel, qui ne sont donc pas soumises à l’inflation. Seuls les prix du matériel peuvent être affectés par l’inflation. Je l’ai déjà expliqué récemment à vos collègues du RN, qui faisaient à peu près la même réflexion, cherchant par là-même à dévaloriser ce texte. En outre, certaines dépenses du hors T2 ont été engagées avant la forte hausse des prix que nous connaissons à présent. C’est le cas par exemple des crédits destinés au RRF de plus de 2 milliards d’euros.

Imaginons que l’inflation soit très élevée pendant toute l’année 2023 : sur 1,25 milliard d’euros de crédits supplémentaires, elle ne représenterait que 210 millions d’euros. On ne peut donc pas dire que ce texte ne prévoit pas une augmentation réelle des crédits. En outre, cela reviendrait à partir du principe qu’il n’y aurait pas de PLFR (projet de loi de finances rectificative) en fin d’année. Il y a toujours des fins de gestion qui permettent de faire face à des conditions ou contraintes extérieures. Bref, il ne faut pas bouder son plaisir : il s’agit bel et bien d’une augmentation sans précédent.

J’en profite pour dire aux élus du RN qu’ils commettent une erreur lorsqu’ils évoquent une absence de revalorisation salariale. Ce texte prévoit au contraire la plus importante revalorisation des salaires de tous les fonctionnaires de police et de gendarmerie de l’histoire du ministère de l’intérieur. Au total et en cinq ans, c’est un treizième mois que nous leur versons. C’est la consécration budgétaire de l’accord signé avec tous les syndicats de police et avec l’ensemble des organisations représentatives de la gendarmerie nationale – une première au ministère de l’intérieur dans le cadre d’une convention sociale –, tous les agents bénéficieront d’une augmentation de 100 euros par mois, en premier lieu les gardiens de la paix et les gendarmes des brigades territoriales, dès cette année. Nous n’avons donc pas attendu la Lopmi.

De même, nous allons tripler la prime des policiers de nuit, prime qui n’existait pas et que j’ai créée. Je suis également le premier ministre de l’intérieur qui accorde des primes spécifiques au CRS de montagne et aux gendarmes de PGHM (peloton de gendarmerie de haute montagne). Nous doublons aussi la prime OPJ. Nous pourrions ainsi passer en revue toutes les avancées sociales.

Quand vous dites que la revalorisation salariale n’est pas au rendez-vous, je me demande quand elle le sera selon vous, puisque, en l’occurrence, celle-ci est sans précédent. Je suis favorable aux augmentations de salaires en général et je le prouve au sein du ministère de l’intérieur. Cela d’autant qu’à ces revalorisations s’ajoutera celle du point d’indice, qui concerne tous les fonctionnaires.

S’agissant de la police municipale, vos interventions visaient principalement à la rendre obligatoire dans toutes les communes de France de plus de 10 000 habitants ou à donner des moyens supplémentaires aux maires en la matière.

Pour ce qui est du premier point, ni vous ni moi ne pouvons forcer les collectivités locales à mettre en place une police municipale, en raison de l’article 72 de notre Constitution – à moins bien sûr de vouloir changer cette Constitution… C’est le principe de libre administration. Ainsi, certaines villes, comme Paris, ont choisi d’avoir une police municipale, mais non armée, alors que d’autres, comme Tourcoing, ont préféré armer ces agents municipaux. C’est aux villes de décider. Prétendre que l’on peut rendre la police municipale obligatoire par la loi, c’est raconter des « garnousettes », comme on dit chez moi.

Concernant l’extension des pouvoirs de la police municipale et du maire, nous avons déjà eu ce débat – Mme Le Pen pourrait vous le raconter – à l’occasion de l’examen de la loi pour une sécurité globale, que vous avez d’ailleurs votée. Aux termes de ce texte, on pouvait, dans le cadre d’une expérimentation, donner des pouvoirs supplémentaires aux polices municipales. Ayant été maire moi-même, je reconnais que cela peut être, parfois, très pratique. Simplement, le Conseil constitutionnel a déclaré que si les polices municipales étaient dotées de pouvoirs judiciaires, alors elles devaient dépendre du procureur de la République. C’est d’ailleurs exactement ce qui se passe avec la police nationale. Lorsque j’embauche des policiers nationaux – et contrairement à ce que tout le monde répète sans cesse –, ce n’est pas moi qui les emploie pour des enquêtes ou pour des contrôles d’identité.

Il faut donc choisir son combat si l’on souhaite donner plus de moyens aux polices municipales : soit on modifie la Constitution, puisque la loi ordinaire ne peut pas le faire, soit on part du principe que les polices municipales sont à la disposition des procureurs de la République. Mais je ne suis pas sûr que les maires de France aient très envie de voir leur police municipale dépendre de quelqu’un d’autre que d’eux-mêmes.

L’Association des maires de France (AMF) est d’ailleurs très ambiguë quant à ce qu’elle souhaite pour les polices municipales. Entre la police municipale de Nice et celle de Troyes, entre celle de Perpignan et celles de Bordeaux ou de Strasbourg, il y a en effet un monde ! Et c’est normal, puisque l’article 72 de la Constitution permet la diversification. Il ne semble donc pas y avoir de position unanime sur ce sujet très important.

Je pense que nous sommes allés au maximum de ce que nous pouvions faire en matière de pouvoirs des polices municipales.

Monsieur Ciotti, si j’ai bien compris vos propos, vous trouvez ce texte important et bienvenu, mais incomplet. Vous regrettez notamment l’absence de mesures de justice, de peines-planchers, etc. Je vous rappelle que je ne suis pas le garde des Sceaux. Vous savez très bien, pour avoir travaillé sur des Lopsi, qu’il n’y a jamais eu de texte police-justice quand vous étiez en responsabilité. Pourquoi ne pas innover ? Certes, mais l’innovation ce n’est pas que pour les autres, monsieur le député. En tout état de cause, votre curiosité et votre faim de justice seront bientôt comblées, puisque le garde des Sceaux va présenter prochainement un texte de politique pénale.

Quant au texte sur l’immigration, il arrive… Cependant, il faut savoir ce qu’on veut. Quand le Gouvernement présente des textes longs, vous regrettez qu’ils le soient et de ne pas avoir le temps d’en discuter. Et quand il soumet des textes thématiques, vous déplorez qu’ils ne soient pas assez longs. C’est peut-être l’apanage de l’opposition, finalement, de n’être jamais d’accord. Nous parlerons d’immigration ensemble et avec Olivier Dussopt, le ministre du travail, et vous parlerez justice sous peu, avec M. le garde des Sceaux.

Monsieur Bernalicis, je ferai dans un instant une réponse globale sur la réforme de la police nationale, qui n’est pas celle de la police judiciaire. Je voudrais juste vous corriger sur un point : pendant la campagne présidentielle, vous aviez dit, non pas « moins de BAC, plus de sécurité de proximité », mais « suppression de la BAC ». N’amoindrissez pas le discours de M. Mélenchon, qui était lui-même extrêmement modéré…

Monsieur Vicot, s’agissant de la plainte en ligne, ce ne peut être que la victime qui la demande, jamais le service de police ou de gendarmerie qui l’impose. Je pensais que c’était clair dans le texte, mais puisqu’il y a un doute, je me rangerai à l’avis du rapporteur pour bien préciser que ce n’est qu’une possibilité. Elle peut être très pratique, elle peut même permettre de libérer de la parole, mais elle n’est pas la règle. Soyez rassuré sur ce point.

Monsieur Pradal, il y aura 45 000 forces de l’ordre déployées tous les jours pour les JO. J’ai donné comme instruction au préfet de ne pas tenir compte des zones de police et de gendarmerie pendant cette période, pour mutualiser les moyens, car il s’agit d’un événement sans équivalent. La Lopmi prévoit de tenir ces 45 000 forces de l’ordre, grâce notamment à la recréation des onze unités de forces mobiles. Ce sont même dix-sept unités qui pourront être utilisées, puisque nous allons libérer les unités de forces mobiles qui, à Paris, effectuent des gardes statiques devant Beauvau, devant l’ambassade d’Israël, devant celle des États-Unis ou devant l’Élysée. Elles seront remplacées par des unités de policiers, ce qui sera plus logique.

Je rappelle que des gendarmes et des policiers vont être recrutés en grand nombre au cours des deux premières années budgétaires. J’insiste sur ce point, en particulier auprès du Rassemblement national : 90 % des postes crées le seront aux cours des deux prochaines années. C’est la première fois que le ministère de l’intérieur va recruter plus de 3 000 personnes chaque année, pour les forces de l’ordre, ce qui n’est pas, d’ailleurs, sans représenter un défi de formation et d’organisation. C’est ainsi que nous pourrons aligner 45 000 forces de l’ordre, chaque jour, pendant le JO. S’agissant de la sécurité privée, il faudrait plus de 25 000 personnes.

Madame Regol, si vous lisez bien le rapport annexé, vous verrez que les exosquelettes concernent surtout la sécurité civile. Les pompiers, volontaires ou professionnels, expliquent que ces exosquelettes les aident à porter des équipements d’extinction d’incendie toujours plus lourds et leur permettent de réduire ainsi les risques de maladies professionnelles. Je vous rassure, ces équipements ne sont pas destinés à faire de la police nationale une police « technologisée ». Vos propos plus politiques n’appellent pas de réponse particulière et feront l’objet d’échanges dans l’hémicycle. Il en est de même pour Mme Faucillon.

Enfin, pour ce qui est de la réforme de la police nationale, mesdames et messieurs les députés, elle n’est pas législative, elle est entièrement réglementaire. Pensez-vous un seul instant que nous pourrions toucher à la séparation des pouvoirs, à la relation avec l’autorité judiciaire et au pouvoir des magistrats, sans changer un article de loi ou la Constitution ? Bien sûr que non. Le fait que nous puissions faire la réforme de la police nationale avec du réglementaire uniquement est la démonstration même que nous ne touchons à aucun article du code pénal ou de procédure pénale.

La démarche suivie prouve l’honnêteté du Gouvernement, qui expose clairement ce qu’il compte faire dans les cinq prochaines années. Elle illustre également la volonté d’écouter toutes les questions, toutes les demandes, toutes les préoccupations, car il s’agit d’une de ces réformes que l’on ne fait qu’une fois par siècle. La dernière, d’une telle envergure, date de Clemenceau et, depuis, le monde a un peu changé. La technologie s’est développée, internet a été inventé et la criminalité n’est plus du tout la même. Cette réforme a été lancée il y a trente-six ans par Pierre Joxe et il est normal qu’elle suscite des interrogations. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous souhaitons recourir à la concertation.

Trois missions travaillent aujourd’hui en même temps sur cette réforme : celle de vos collègues Mme Guévenoux et M. Bernalicis, qui devrait rendre son rapport au mois de janvier 2023 ; celle de Mme Bellurot, pour le groupe Les Républicains, et de M. Durain, pour le groupe socialiste, au Sénat ; et une de l’Inspection générale de l’administration (IGA), commandée par moi-même. J’ai en outre demandé son avis à l’Inspection générale de la justice (IGJ). Si cette réforme a fait couler beaucoup d’encre, elle a aussi fait l’objet d’expérimentations, dont nous attendrons les retours. Ainsi, nous ne commencerons rien avant d’avoir pris connaissance des rapports de ces trois missions.

En outre, je m’engage à rendre public et à communiquer aux Chambres les rapports des inspections. Je m’engage également à attendre les élections syndicales et le vote des fonctionnaires pour discuter de cette réforme, à partir du mois de décembre, avec les représentants syndicaux fraîchement élus et légitimés. Nous modifierons le texte ensuite s’il le faut.

J’ai en outre accepté un amendement du Sénat prévoyant la spécificité de la police judiciaire, afin que l’on comprenne bien qu’il ne s’agit évidemment pas de la supprimer. D’ailleurs, nous voudrions le faire que nous ne pourrions pas, puisque nous ne changeons pas la loi et qu’il est impossible de supprimer la PJ sans recourir à la loi. J’ai même proposé au Sénat, qui l’a refusé, que l’on encadre la réforme de la police nationale, pour rassurer tout le monde sur les différents points évoqués.

Le magistrat, juge d’instruction ou procureur, pourra-t-il choisir librement le service de police ou de gendarmerie ? La réponse est oui, puisque l’article 12 du code de procédure pénale ne changera pas. Y aura-t-il une police judiciaire départementalisée ? La réponse est non et je le répète depuis le mois de juillet. Nous garderons tous les offices, nous garderons toutes les antennes. Je ne toucherai pas à l’actuelle cartographie.

Par ailleurs, pour répondre à certaines craintes, nous avons décidé que toutes les questions relevant de la délinquance financière et de la probité ne seraient pas traitées au niveau départemental, mais aux niveaux régional, zonal où national, selon les cas. Et si vous souhaitez que cela figure dans le rapport annexé, j’y serai favorable. Je le dis à Mme Brocard, je serai favorable à ses amendements prévoyant d’encadrer la réforme de la police nationale, puisque je l’avais moi-même proposé au Sénat.

On ne peut se contenter de regarder les taux d’élucidation baisser et la criminalité organisée se transformer technologiquement. Je le dis à M. Ciotti et au RN, nous proposons une réforme qui prend en compte le fait que délinquance étrangère, délinquance internationale, délinquance territoriale, renseignement, tout est aujourd’hui lié. Et cette réforme de la police nationale, beaucoup l’attentent et la souhaitent.

M. le président Sacha Houlié. Je revendique ce choix d’un texte court. C’est ce que je vous ai demandé au mois de juillet, et que je demanderai à tous les ministres qui passeront devant la commission des lois. C’est un gage de qualité, c’est la garantie que l’on va au fond des choses, que l’on ne se disperse pas, que l’on n’étudie pas n’importe quoi. Quinze articles est un bon format, sur lequel on peut travailler sérieusement. Je renouvellerai cette exigence pour tous les autres textes et je vous remercie, monsieur le ministre, de l’avoir respectée.

Nous examinerons certaines questions relatives à l’ordre public dans le cadre de l’examen du texte sur les Jeux olympiques. S’agissant plus précisément des vidéos, une mission d’information, conduite par M. Gosselin et M. Latombe, a été lancée. J’ai pu constater ce week-end encore que la France savait organiser de très grandes compétitions.

S’agissant des manifestations de grande ampleur, j’ai également une pensée pour les soixante-six gendarmes qui ont été blessés ce week-end à Sainte-Soline. Malgré les désordres et les violences, aucun incident grave n’est à déplorer. Cela prouve que la doctrine de maintien de l’ordre n’est pas si mauvaise dans notre pays.

S’agissant de la mission d’information sur la réforme de la police, je vous remercie tout d’abord d’avoir décidé de rendre public, auprès de notre commission, le rapport de l’IGA. Vous avez également fait mention d’un rapport de l’IGJ. Vous m’avez d’autre part adressé une lettre, ainsi qu’au garde des Sceaux, dans laquelle vous confirmez les propos que vous venez de tenir quant au libre choix, par le magistrat enquêteur, du service d’enquête qu’il requiert, en application de l’article 12 du code de procédure pénale. Si vous êtes d’accord, je rendrai publique cette lettre et la communiquerai aux différents membres de la commission des lois, afin que chacun ait un écrit, une preuve, un gage de ce à quoi vous vous êtes engagé. Et qui, d’ailleurs, n’est que la traduction de nos travaux, puisque, comme vous l’avez rappelé, il n’y a pas de modification législative sur ce point.

Nous en venons aux questions des autres députés.

Mme Julie Lechanteux (RN). Ce projet de loi n’est pas à la hauteur, surtout lorsqu’on prétend que les violences faites aux femmes figurent parmi les grandes causes du quinquennat. Vous avez voulu, avec l’article 7, aborder le sujet des outrages sexistes. Très bien. Qu’une femme ne puisse pas se sentir en sécurité dans les rues, dans les transports en commun ou près de chez elle est en effet un problème de société. C’est un sujet primordial, car il participe à l’insécurité persistante à laquelle les Françaises doivent faire face, tous les jours. Les insultes sur le physique, à cause d’une jupe ou d’un décolleté, le harcèlement à répétition, pour un regard ou pour le simple fait d’être là, ne sont plus acceptables.

Pourquoi vous ne créez pas un véritable arsenal législatif contre ce fléau, en faisant comme l’Espagne par exemple, qui considère ces comportements comme des délits ? Pourquoi ne pas vous emparer sincèrement de ce sujet ? Pourquoi ne faites-vous pas preuve de bon sens et d’une réelle volonté politique, tout simplement ? Pourquoi ne sanctionnez-vous pas plus sévèrement la récidive ? Pourquoi n’inscrivez-vous pas leurs auteurs au fichier des délinquants sexuels ? Pourquoi laissez-vous les auteurs d’outrages s’en tirer avec de simples amendes, aux montants dérisoires, qui peuvent même être forfaitaires et réglées rapidement.

Finalement, avec vous, on peut injurier et harceler une Française sans problème, si on se balade avec des billets de 200 euros dans la poche. Encore un avantage pour les dealers de drogue, qui se font rarement payer par carte bancaire.

Toutes ces questions, vous vous en doutez, sont à l’origine de tous les amendements du RN. Puisque vous n’avez pas la volonté de défendre les libertés et la sécurité des femmes de notre pays, nous allons nous en occuper.

M. Thomas Portes (LFI-NUPES). Au moment où nous ouvrons le débat sur ce texte, impossible de passer sous silence les événements du week-end dernier, à Sainte-Soline. Comme l’a rappelé mon collègue Ugo Bernalicis, les faits sont graves. Une fois de plus, la question de la doctrine du maintien de l’ordre se pose. Nous déposerons d’ailleurs un amendement visant à garantir le droit de manifester, entravé aujourd’hui dans notre pays par un usage disproportionné de la force.

Nous demanderons aussi l’interdiction des LBD (lanceur de balles de défense) et je vous rassure, monsieur le ministre, nous demanderons en outre la suppression de la BAC.

La répression policière de ce week-end, lors de la manifestation légitime contre la mise en place de bassines dans le département des Deux-Sèvres, est inacceptable. Une élue de la République, notre collègue députée Lisa Belluco, frappée par les forces de l’ordre, un jeune homme victime d’un tir de LBD en plein visage, des dizaines de gardes à vue : mais de quoi parle-t-on, monsieur le ministre ? D’une manifestation de militants écologistes contre l’accaparement des ressources en eau pour une minorité, et sûrement pas d’écoterrorisme, comme vous l’avez prétendu lors d’une conférence de presse. Une notion qui d’ailleurs n’existe pas dans le droit français et ne peut, en aucun cas, correspondre à la notion de terrorisme édictée par la directive européenne de 2019.

Les mots ont un sens. En employant celui-là, ou en le reprenant à son compte, on minore ce qu’est le terrorisme et on insulte celles et ceux qui en sont victimes. Une fois de plus, vous avez fait le choix de la tension pour évacuer la question de fond, au moment où le Gouvernement refuse d’agir sur la question climatique. Avec 1 700 policiers sur place, le dispositif était totalement disproportionné.

Je remarque que ce Gouvernement est bien plus intéressé à réprimer les mobilisations sociales et écologiques qu’il ne l’est à le faire pour les manifestations d’extrême droite, qui se déroulent dans le pays en toute tranquillité. Où étaient les policiers lors des manifestations racistes organisées à Lyon, à Rennes et à Paris par des groupuscules identitaires, la semaine dernière ? Comment se fait-il que ces manifestations aient pu se dérouler alors même que des slogans racistes y étaient prononcés ?

Le droit de manifester est une liberté constitutionnelle. Allez-vous retirer le terme d’écoterrorisme pour qualifier ces mobilisations de militants écologistes ? Allez-vous revoir la stratégie du maintien de l’ordre pour permettre aux gens de manifester en toute sécurité ?

M. Philippe Latombe (Dem). Monsieur le ministre, le groupe Démocrate est très satisfait du montant que vous allez débloquer pour améliorer le quotidien des forces de l’ordre. C’est notamment le cas pour ce qui est des crédits destinés à la cybersécurité, à la technologie et aux systèmes d’information, qui doivent permettre à nos forces de l’ordre d’intervenir plus efficacement contre les nouvelles menaces.

L’ensemble de cet écosystème, de la cybersécurité notamment, se demande si ces améliorations, cette mise à niveau technologique du ministère de l’intérieur intégrera un volet souveraineté. La commande publique s’adressera-t-elle, autant que faire se peut, à des entreprises nationales, afin d’assurer à notre pays une certaine autonomie, au-delà des cinq prochaines années ?

Votre collègue, Jean-Noël Barrot, qui est issu du groupe Démocrate, a expliqué qu’il ne pourrait pas y avoir de cybersécurité sans souveraineté. Cette vision du ministre délégué chargé de la transition numérique et des télécommunications est-elle partagée par le ministre de l’intérieur ?

M. Romain Baubry (RN). Vous allez avoir l’impression que je me répète et, je vous rassure, ce n’est pas qu’une impression. Rien dans ce texte n’est prévu pour faire face aux risques psychosociaux. Or si vous souhaitez que les institutions régaliennes de sécurité publique soient pleinement mobilisées, il faut que nos forces de l’ordre retrouvent du sens à leur métier ainsi que le soutien d’une hiérarchie, devenue comptable.

Ici même, il y a quelques semaines, je vous avais interrogé, à propos des suicides parmi les forces de l’ordre. Pas l’ombre d’une réponse. J’ai donc abordé à nouveau ce point la semaine dernière, lors des questions au Gouvernement. Mais c’est la secrétaire d’État chargée de la citoyenneté qui m’a apporté une réponse. Enfin, je ne sais pas si le mot « réponse » est celui qui convient, puisque nous avons surtout assisté à deux minutes d’agonie de Sonia Backes, qui manifestement s’était trompée de fiche. Le fait qu’elle se soit ridiculisée devant la France pourrait prêter à sourire si le sujet n’était pas si grave et si, derrière ces drames, il n’y avait pas des familles et des enfants qui doivent apprendre à vivre sans celui qui a décidé d’en finir. Monsieur le ministre, avant de répondre à mon intervention, je vous demande de penser à eux, en mettant deux minutes la politique de côté.

Vous êtes le ministre de l’intérieur depuis seulement deux années ; je ne vous tiens donc pas pour responsable de cette vague de suicides, qui dure depuis vingt ans. Mais vous le deviendrez, vous aussi, si vous n’agissez pas. Chaque semaine, nous perdons du temps. Des responsables hiérarchiques continuent, en toute impunité et pour servir leurs propres intérêts, à mettre la pression sur des agents, à en mettre d’autres au placard et à pousser les plus fragiles à commettre l’irréparable. On déplore plus de 1 200 suicides depuis vingt ans, rien que dans la police nationale.

Alors, va-t-on changer de méthode ou continuer à simplement poster un tweet lorsqu’un membre des forces de l’ordre se tire une balle de 9 millimètres dans la tête ?

Mme Cécile Untermaier (SOC). Ces 15 milliards d’euros, qui sont dédiés aux forces de police, doivent contribuer aussi à améliorer la justice. On ne peut pas l’imaginer autrement. À cet égard, j’aurais apprécié qu’il y ait une vraie solidarité gouvernementale, du pouvoir législatif et de l’autorité judiciaire pour contrer les propos populistes, très graves, que l’on a pu entendre quant au caractère expéditif que devrait revêtir la justice. L’irresponsabilité des médias qui relaient ces propos doit être dénoncée. Nous demandons que le pouvoir judiciaire soit protégé et que les juges d’instruction, comme les procureurs, soient libres de disposer des moyens de police judiciaire dont ils ont besoin, sans en référer au préfet. Cela nous paraît indispensable et nous avions d’ailleurs déposé un amendement en ce sens.

Je tiens à vous remercier, au nom de mon groupe, pour l’avis que vous émettez à propos de l’amélioration du dispositif initialement prévu en matière d’éthique. La mise en place d’un collège de déontologie, dans la suite de la loi de 2016, est un pas important, dans la mesure où des personnalités extérieures viendront travailler avec les professionnels du ministère de l’intérieur sur l’ensemble des compétences de celui-ci. Je vous demande seulement que l’arrêté ministériel qui sera pris soit mis en consultation, comme c’est de plus en plus souvent demandé par les universitaires, par les associations et par les législateurs.

M. Yoann Gillet (RN). Monsieur le ministre, avec votre loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur, aviez-vous annoncé, nous allions voir ce que nous allions voir. À la « Sarko 2007 », vous nous promettiez de sortir les gros bras. Mais voilà, la réalité est là ! Si personne ne peut nier que votre projet de loi comporte quelques avancées appréciables, personne non plus ne peut nier sa faiblesse.

Vous me direz, les parlementaires que nous sommes sont là pour enrichir ce projet. D’ailleurs, j’appelle de mes vœux un avis favorable du Gouvernement sur les excellents amendements préparés par les députés du RN. Peut-être même que les députés LR retrouveront un brin de courage et qu’ils voteront nos amendements. Une hypothèse aussi crédible que la fin de la haine du flic chez nos collègues d’extrême gauche. Mais il n’est pas interdit de rêver qu’un jour la droite défende, enfin, avec nous, la sécurité des Français.

Même si, évidemment, nous allons proposer des amendements pour tenter de corriger les faiblesses de votre projet de loi, nous ne pourrons malheureusement pas lui donner l’inflexion qu’il mériterait. Car de l’aveu même du président de la commission des lois, le périmètre de ce projet est très restreint. D’ailleurs, ce même président a déclaré irrecevable un certain nombre d’amendements ; plus précisément, il les a déclarés comme étant des cavaliers législatifs, sans lien avec votre texte. Deux exemples : le renforcement du régime de rétention de sûreté et le renforcement des sanctions liées à l’idéologie islamiste ont été déclarés comme tels. Pourtant, monsieur le ministre, dans votre projet, vous soulignez, « qu’au-delà des crises, notre société devra également être plus robuste dans sa réponse à toutes les formes de délinquance et de criminalité, du terrorisme et de la criminalité organisée jusqu’aux actes de petite délinquance ».

Est-il normal, selon vous, que les représentants du peuple se voient opposer une fin d’irrecevabilité non justifiée quand ils introduisent de nouvelles dispositions pour protéger les citoyens, qui en ont tant besoin ?

M. le président Sacha Houlié. Cher collègue, je suis seul juge de l’irrecevabilité. Ainsi, vos amendements sont irrecevables lorsqu’ils visent à modifier des dispositions relatives à la rétention de sûreté et sur les lois antiterroristes, alors que nous examinons, non pas un texte antiterroriste, mais un texte de police générale et de programmation du ministère de l’intérieur. Quant à celui qui concernait l’idéologie islamique radicale, à supposer qu’il le soit, il n’aurait pu être recevable que dans le cadre du texte sur le séparatisme. Je maintiens donc avec fermeté ces deux irrecevabilités.

M. Benjamin Lucas (Écolo-NUPES). Je suis l’élu de Mantes-la-Jolie où, le 6 décembre 2018, 151 jeunes lycéens, pour la plupart âgés de 12 à 21 ans, ont été forcés à rester agenouillés, mains derrière la tête, pendant plusieurs dizaines de minutes. Un policier filmant la scène avait eu ces propos : « Voici une classe qui se tient sage ».

Je crois qu’il y a un impensé dans votre action et dans ce projet de loi, c’est la façon dont nous pouvons restaurer le lien de confiance entre nos concitoyens et la police. On peut avoir des divergences idéologiques, nous en avons et elles ont été exprimées par mes collègues, mais je voudrais vous demander ce que je peux dire aux mères de famille que je rencontre tous les jours et qui, depuis cet épisode, ont la peur au ventre quand elles aperçoivent un fourgon de police ? Que puis-je leur dire alors que rien n’a été dit, rien n’a été fait pour qu’une telle humiliation ne se reproduise plus ?

M. Gérald Darmanin, ministre. Concernant l’épisode de ce week-end, je constate que vous n’avez pas un seul mot pour les soixante-six gendarmes blessés, dont certains parmi eux ont la mâchoire écrasée et ne pourront peut-être plus jamais parler. Je regrette que, tant dans les communiqués de presse ou dans les déclarations publiques, vous n’ayez pas eu un mot d’équilibre pour ces pères et ces mères de famille, qui ont subi une extrême violence, comme les Français ont pu le constater sur certaines images.

Je rappelle que cette manifestation était interdite, et cela avait été validé comme tel par le juge – qui parfois nous interdit d’interdire des manifestations. Alors que la France entière a pu voir les provocations de certains élus, des excuses auraient été plus appropriées que des insultes aux policiers. Un député n’est pas une immunité vivante, il doit respecter toutes les règles de la République. Quand on veut être respecté, il faut être respectable.

M. le président Sacha Houlié. Chacun a pu prononcer des mots fermes, des mots qui engagent, dans le plus grand calme. Je vous remercie de bien vouloir laisser répondre le ministre dans les mêmes conditions. Il a supporté vos observations, vos commentaires et vos appréciations, qu’il ne partage probablement pas toujours.

M. Gérald Darmanin, ministre. On peut le dire… Il se trouve que le ministre a lui aussi été élu parlementaire et que, donc, il ne dévalue en rien votre travail. Il reste que ni les députés ni les sénateurs ne sont au-dessus des lois de la République. Et les députés de la Nupes ne sont pas davantage au-dessus des lois de tous les autres députés. Il n’y a pas les règles des uns ni les règles des autres, il y a la loi de la République.

Je rappelle en outre que cette infrastructure agricole a été validée par des gouvernements autres que les nôtres et par des députés qui se disaient écologistes et qui étaient ministres à l’époque.

Je veux dire ici que je suis fier de la façon dont les gendarmes se sont comportés, malgré les provocations et les attaques à coups de pierres, de pieux et de cocktails Molotov. Les événements de Sainte-Soline n’avaient rien à voir avec les manifestations de Gandhi. Vous étiez manifestement du côté de ceux qui ont attaqué les gendarmes à coups de pierres de quinze centimètres et dont la mâchoire a été écrasée. Je le répète, il n’y a pas de pouvoir extraordinaire pour les parlementaires. La grandeur du parlementaire, c’est justement de respecter les lois qui sont votées par le peuple souverain. Alors qu’on a pu noter malheureusement le comportement inacceptable de certaines personnes, élues, je regrette à nouveau, profondément, que vous n’ayez pas eu un mot pour ces pères et mères de famille, pour ces fonctionnaires qui n’ont fait que leur travail sans se livrer à aucune provocation – tout le monde a pu le constater.

J’entends dans vos interventions beaucoup de critiques à l’égard de la police, mais pas un seul soutien. Reconnaître que ce week-end n’avait pas été très flatteur, vous aurez grandi. L’écologie est sans doute trop noble pour être la proie de l’hyperviolence.

Pour ce qui est des suicides évoqués par le groupe RN, ceux-ci existent dans la police, mais aussi dans la gendarmerie ou dans d’autres administrations, comme les douanes. Les raisons sont nombreuses qui peuvent expliquer ces gestes, professionnelles sans aucun doute, personnelles parfois également. Nous manquons, il est vrai, de psychologues. La Lopmi prévoit précisément le recrutement de quarante psychologues par an, dans la police nationale. Se rendre sur une scène de crime – je pense ici aux policiers qui ont découvert le corps de la petite Lola – ou devoir regarder des images pédopornographiques, ça laisse des traces. Or ces policiers, ces gendarmes ne sont pas toujours débriefés psychologiquement. Le risque est alors que les traumatismes, les névroses s’accumulent.

Quant au management, il peut lui aussi être nocif, en effet – je ne cesse d’ailleurs de le répéter. L’ensemble de la chaîne de hiérarchie doit se sentir concernée, car le management ne peut pas être nocif. Vous avez tout à fait raison de dire que nous devons mettre en place un dispositif d’alerte. Il faut, sans aucun doute, améliorer les choses. Je donnerai d’ailleurs un avis favorable à un amendement visant à demander un rapport au Gouvernement sur les suicides dans les forces de l’ordre. Je propose que nous discutions de cette question avec tous les commissaires aux lois des deux assemblées.

Il y a aussi un problème de formation car nous manquons de formateurs dans la police nationale. La formation initiale s’est beaucoup améliorée mais il faut travailler aussi sur la formation continue. La Lopmi prévoit de recruter et de former des formateurs.

Je ne sous-estime pas la question du suicide et je partage la peine de toutes celles et de tous ceux qui sont concernés par de tels drames. Le monde professionnel, extrêmement violent, dans lequel ces agents évoluaient n’a sans doute pas été au rendez-vous de leur accompagnement. Je suis en contact personnel avec la quasi-totalité des familles qui ont été frappées.

Monsieur Latombe, notre souveraineté est essentielle, notamment en matière de cybersécurité. Prenons l’exemple du RRF : malgré le code des marchés publics, ce sont des entreprises françaises qui ont remporté l’intégralité du marché. Airbus, Capgemini, Bouygues, Orange et Atos vont développer ce réseau haut débit sécurisé, tandis que c’est Crosscall, une entreprise d’Aix-en-Provence, qui fournira le téléphone de chaque policier et gendarme. La totalité de ce marché à 2 milliards d’euros revient donc à des acteurs nationaux.

Cela étant, le code des marchés publics ne permet pas de sélectionner uniquement des entreprises françaises. Nous devons donc d’abord favoriser le développement de filières de souveraineté. J’ai par exemple demandé au secrétaire général du ministère de travailler avec les acteurs économiques à recréer une filière souveraine pour les munitions. De même pour l’équipement des policiers ou des gendarmes, qui avant mon arrivée au ministère était fabriqué à Madagascar.

Pour que cela soit possible, il nous faut définir précisément les besoins en amont. C’est comme cela que nous avons pu sélectionner l’Alpine A110 comme voiture rapide d’intervention de la gendarmerie nationale. Cette commande a permis de relancer en partie la production du véhicule, à Dieppe. Il en a été de même pour les 5008.

Appliquée aux nouvelles technologies, et pour que nous n’ayons pas à dépendre de la Chine, d’Israël ou des États-Unis, il faut que nous puissions dire à chacun ce que la loi autorisera demain. Si elle permet l’utilisation de l’intelligence artificielle sur les images de caméra de vidéoprotection, lors des JO notamment, il est préférable de montrer aux investisseurs et aux entreprises que l’on travaille sur la question, pour qu’ils s’intéressent au marché français. À nous de mettre en place des règles d’utilisation des données ou des images afin que ce soit, ensuite, uniquement des entreprises qui les respectent qui soient retenues.

Je crois également beaucoup à l’importance des normes que nous pourrions édicter– nous aurons l’occasion d’en débattre dans l’hémicycle à propos de l’article 4 notamment. Je parle bien de normes et pas de labels, même si ceux-ci peuvent être très respectables. En effet, il faut aborder le cyber comme un incendie dans le monde réel. Les normes en matière d’incendie qui ont été définies et qui doivent être respectées lors de la construction d’un immeuble d’habitation, d’une entreprise ou d’un hôpital public permettent d’assurer un certain niveau de sécurité et de faciliter l’intervention des sapeurs-pompiers, lorsqu’un feu se déclare.

Comment peut-on imposer des normes cyber à une entreprise, à une collectivité locale ou à un particulier ? Ce texte ne prévoit rien en la matière, je veux bien l’avouer, mais cette idée nourrira à coup sûr notre réflexion demain et après-demain. Qui définit les normes, définit le marché. Si c’est nous qui établissons, dans notre droit, les normes que nous souhaitons imposer, nous pourrons aussi accompagner nos investisseurs et nos entreprises, françaises ou européennes, pour les aider à répondre à ces normes. Partant, nous n’aurons pas à subir les normes imposées par les États-Unis, la Chine ou par d’autres pays.

Enfin, je vous précise, et cela ne relève pas du législatif, que nous inspirant de ce que font les militaires, nous allons créer deux directions au sein du ministère. La première aura en charge la recherche, la seconde les partenariats avec les entreprises. Aujourd’hui, nous n’avons pas d’entité chargée des coopérations économiques qui permettrait de travailler très en amont avec les PME, pour mieux comprendre les besoins et les difficultés de chacun. Nous pourrons ainsi prévoir les normes que j’ai évoquées.

M. le président Sacha Houlié. La discussion générale est close. Nous passons maintenant à l’examen des articles. L’examen de l’article 1er et du rapport annexé est réservé après l’article 16.

II. Examen DES ARTICLES

Lors de ses réunions des mercredis 2 et jeudi 3 novembre 2022, la Commission examine les articles du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’Intérieur (M. Florent Boudié, rapporteur).

Fin de la première réunion du mercredi 2 novembre 2022 à 9 heures 30

Lien vidéo : https://assnat.fr/v31KZL

Article 2 : Programmation budgétaire 2023-2027

Amendement CL291 de Mme Raquel Garrido.

M. Jean-François Coulomme (LFI-NUPES). Détrompez-vous, monsieur le ministre : nous avons une pensée pour les victimes de la répression policière mais aussi pour les policiers qui s’y sont livrés car nous sommes bien conscients qu’ils n’ont pas succombé à une propension naturelle à la violence mais ont obéi à des ordres venus d’en haut. Quant aux suicides, ni le Gouvernement ni les partis qui se targuent de défendre la police contre vents et marées n’ont voulu accepter la proposition de résolution que nous avons déposée en 2019 pour créer une commission d’enquête sur les risques psychosociaux dans les forces de gendarmerie et de la police nationales.

L’amendement tend à supprimer l’article 2 qui prévoit de programmer pour cinq ans le budget du ministère de l’intérieur dont les ressources s’élèveront à 15 milliards d’euros courants sur la période 2023-2027.

Or ces crédits nous semblent beaucoup trop élevés, d’autant plus que la moitié, soit 7,5 milliards environ, sont dédiés à la transformation numérique du ministère, dans des conditions qui nous semblent trop floues pour garantir le respect des libertés publiques. Il serait démesuré d’allouer une telle somme pour les missions de police en l’état. Cette augmentation exponentielle ne peut s’expliquer que par l’achat d’un matériel très technique et coûteux, pour financer une « technopolice » que nous refusons car nous privilégions l’humain aux moyens technologiques qui, par leur automaticité, confèrent un caractère industriel à la répression, comme en témoigne le principe de l’amende forfaitaire délictuelle.

M. Florent Boudié, rapporteur. Le groupe GDR-NUPES a déposé un amendement au rapport annexé pour supprimer une partie des mesures destinées à lutter contre les subversions violentes. C’est une manière de nier la réalité. Le droit de manifester, que personne ne conteste, ne s’accompagne pas d’un droit de casser. C’est, hélas, ce qui s’est passé ce week-end à Sainte-Soline. Je suis élu de Nouvelle-Aquitaine et je peux vous assurer que nos concitoyens, tout comme les forces de l’ordre, en particulier la compagnie de gendarmerie de Libourne, sont sous le choc.

J’en viens à l’amendement. Bonne nouvelle : vous ne contestez pas l’augmentation du budget du ministère de l’intérieur. Vous considérez en revanche qu’elle est trop élevée. Je pense, au contraire, que ces crédits sont nécessaires pour financer les recrutements et mener les réformes engagées. Je le précise, je déposerai un amendement au rapport annexé, avant l’examen du texte en séance publique, pour détailler l’emploi de ces crédits par mission et par programme. Avis défavorable.

M. Ian Boucard (LR). L’augmentation des moyens du ministère de l’intérieur de 15 milliards d’euros est une bonne nouvelle. Je m’étonne d’ailleurs que les auteurs de l’amendement se plaignent de la transformation numérique de ce ministère car nous étions nombreux à regretter, en séance publique, la faiblesse des moyens consacrés à celle du ministère de la justice. Il suffit de visiter les gendarmeries, les commissariats de police, les palais de justice pour se rendre compte que les fonctionnaires perdent un temps précieux à numériser des dossiers parce que leurs imprimantes sont obsolètes ou que les logiciels fonctionnent mal.

Je suppose qu’il n’a pas été décidé par hasard d’allouer 7,5 milliards d’euros à la transformation numérique du ministère et que ce montant correspond à l’évaluation des besoins. Cette réforme permettra aux enquêteurs de travailler plus efficacement en consacrant aux enquêtes et à la sécurité de nos concitoyens le temps qu’ils perdaient à photocopier des milliers de documents en huit exemplaires !

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Ces mesures s’inscrivent dans une trajectoire plus globale, défendue par le Gouvernement à l’échelle de tous les ministères, de stabilité des effectifs de la fonction publique et de réduction de la dépense publique, hors inflation. Cela signifie que, lorsque vous accordez 8 500 effectifs supplémentaires au ministère de l’intérieur, vous en enlevez autant aux autres administrations : le problème est donc plus général et dépasse votre propre ministère, monsieur Darmanin, même si l’Assemblée nationale a rejeté le projet de loi de programmation des finances publiques. Les 15 milliards que vous allouez au ministère de l’intérieur sont autant d’argent que le ministère de la justice n’aura pas. C’est pour cette raison que nous avions proposé de réduire le budget du ministère de l’intérieur pour revaloriser celui de la justice.

Votre budget nous donne l’impression que vous n’êtes pas partis des besoins pour quantifier les crédits. Tout le monde est d’accord pour financer la rénovation des commissariats, engager la transformation numérique du ministère de la justice ou accélérer les procédures – cela étant, vous nous aviez promis monts et merveilles ainsi que des moyens faramineux mais nous attendons toujours la procédure pénale numérique et les logiciels ne fonctionnent pas. En revanche, nous ne sommes pas d’accord pour développer des logiciels de reconnaissance faciale et autoriser les croisements de fichiers en vue d’assurer la sécurité des Jeux olympiques et paralympiques !

Comme nous ne disposons pas du détail de l’emploi de ces 15 milliards, je suis bien incapable de savoir s’ils suffiront ou s’ils sont excessifs mais je penche plutôt pour la deuxième hypothèse en raison de la pauvreté des autres ministères.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CL260 de M. Jordan Guitton

M. Jordan Guitton (RN). L’article 2 prévoit que les crédits de paiement du ministère de l’intérieur et les plafonds des taxes affectées à ce ministère, hors charges de pensions, évoluent durant la période 2023-2027 conformément au tableau présenté dans cet article.

Or le terme « évoluer » est ambigu car il ne traduit pas clairement le principe d’une augmentation constante des crédits de paiement du ministère de l’intérieur Aussi vous proposons-nous de le remplacer par le verbe « augmenter ».

Mon inquiétude est d’autant plus justifiée que des députés LFI-NUPES considèrent quant à eux, comme ils l’écrivent dans leur exposé sommaire, que « nous vivons dans un pays relativement calme et dont le niveau de délinquance de voie publique demeure stable ». Cette vision ne correspond pas du tout au quotidien de nos concitoyens. Aussi suis-je soucieux de leur garantir le maintien des crédits qui assureront leur sécurité.

M. Florent Boudié, rapporteur. Votre amendement est présenté à juste titre comme rédactionnel car il n’emporte pas de conséquence pour le texte. L’emploi du verbe « évoluer » est usuel dans les lois de programmation et je vous propose de le conserver d’autant plus que, vous l’aurez constaté vous-même, les crédits augmentent. Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Faute de vision politique d’envergure, le Rassemblement national en est réduit à proposer de remplacer le terme « évoluer » par celui d’« augmenter ». Au fond, ce ne serait pas si grave si, en plus, il ne se rendait coupable de malhonnêteté intellectuelle en refusant d’admettre ce que tout le monde reconnaît : la délinquance ne se mesure pas à l’aune du nombre d’infractions constatées ou de plaintes déposées mais par les enquêtes de victimation. Ce n’est pas le boucher-charcutier de Tourcoing qui donne son avis mais les sociologues ou les statisticiens de l’Insee. Or, ces enquêtes de victimation établissent que la délinquance en général, et celle que le Rassemblement national a en tête en particulier, est stable voire en baisse. En revanche, elle révèle l’explosion de l’escroquerie en ligne et de la délinquance économique et financière, auxquelles nous devrions porter une attention particulière. Il faut arrêter de tout confondre. Par exemple, vous ne pouvez pas affirmer que les cas de violence sexuelle ou sexiste augmentent. Ce n’est pas vrai : ils ont toujours existé mais leur dénonciation par les victimes est un fait nouveau.

M. Jordan Guitton (RN). Vous n’êtes pas conscient du quotidien des Français pour oser écrire que nous vivons dans un pays calme où la délinquance s’est stabilisée ! Si c’était le cas, le Gouvernement aurait-il autant augmenté les moyens de la sécurité ?

La commission rejette l’amendement.

Amendement CL535 de M. Éric Ciotti

M. Éric Ciotti (LR). L’amendement tend à augmenter de 900 millions d’euros par an les moyens dédiés à la reconstruction ou à la restructuration d’une partie de l’immobilier de la gendarmerie et de la police nationales. Les crédits que vous avez prévus dans le rapport annexé pour rénover les locaux de la gendarmerie sont très insuffisants, monsieur le ministre, surtout si vous comptez créer 200 nouvelles brigades. Si je me réfère au coût de 80 millions qu’a représenté la construction de onze brigades de gendarmerie dans le cadre d’un partenariat fructueux entre les Alpes-Maritimes et le ministère de l’intérieur, la création d’une brigade coûterait 5 millions. D’autre part, aucun crédit ne semble alloué à la construction ou la rénovation de bâtiments de la police nationale.

Pour répondre aux enjeux climatiques, l’État doit engager la rénovation thermique des bâtiments. Elle coûtera des centaines de millions d’euros au ministère de l’intérieur et absorbera sans doute une bonne partie des crédits que vous prévoyez dans ce texte. Pas moins de 80 % des casernes de gendarmerie ont plus de 25 ans, un commissariat sur quatre est considéré comme vétuste – 22 % des immeubles de la direction générale de la police nationale (DGPN) et 28 % de ceux de la préfecture de police.

M. Florent Boudié, rapporteur. Votre mesure nous ferait gravement dévier de notre trajectoire budgétaire. Avis défavorable.

M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). L’amendement présente un intérêt : il affecte les crédits à la rénovation des commissariats et des gendarmeries qui sont dans un état lamentable. Vous reprochez à cette proposition, monsieur le rapporteur, son coût prétendument exorbitant qui nous ferait dévier de la trajectoire budgétaire. Or, avant de faire cette remarque, il faut se poser la question de la rénovation énergétique des commissariats et des gendarmeries et, si elle est nécessaire, y consacrer les moyens suffisants. Nous ne savons pas de quelle manière le Gouvernement compte dépenser ces 15 milliards d’euros supplémentaires mais nous sommes bien certains de la nécessité de rénover les commissariats et les gendarmeries.

M. Jordan Guitton (RN). Nous voterons cet amendement parce qu’il va dans le bon sens, monsieur Ciotti, mais nous n’oublions pas que le Gouvernement que vous souteniez a supprimé 10 000 postes de policiers et de gendarmes. Vous avez beau jeu aujourd’hui de recoudre ce que vous avez-vous-même décousu.

M. Gérald Darmanin, ministre. N’oublions pas que le budget du ministère de l’intérieur ne se réduit pas à ces 15 milliards d’euros supplémentaires puisque ces derniers s’ajoutent au stock de crédits existant. Dès lors, la question de leur emploi se pose. La Cour des comptes, les parlementaires, les policiers, les gendarmes savent tous que le ministère de l’intérieur a accordé la priorité aux dépenses de personnel du titre II. C’est la première fois que nous ne consacrons que 15 % des 15 milliards supplémentaires aux dépenses du titre II, le reste étant dédié au hors titre II. Ne raisonnons donc pas comme si le ministère de l’intérieur ne disposait que d’un budget de 15 milliards. Votre amendement me gêne en ce que vous faites mine d’ignorer que nous pouvons réorienter nos priorités lors de l’allocation des crédits ordinaires que l’on m’a déjà octroyés. Par exemple, cela fait deux ans, depuis que je suis ministre de l’intérieur, que l’on dépense 320 millions d’euros chaque année pour rénover des brigades de gendarmerie et des commissariats. Nous en avons déjà rénové 700. Les crédits supplémentaires s’ajoutent à ces 320 ou 340 millions que nous dédions chaque année à cette tâche. Ne pensez pas que seuls les crédits de la Lopmi seront affectés aux dépenses hors titre II.

D’autre part, nous ne savons pas encore où les nouvelles brigades de gendarmerie seront affectées. Je prévois de créer des brigades de dix gendarmes chacune, soit 2 000 postes de gendarmes mais le député de Guyane m’a déjà demandé deux brigades fluviales pour le Maroni et l’Oyapock. Leur formation ne sera pas la même que celle d’une brigade dans les Alpes-Maritimes où les besoins sont différents. On ne construit pas une brigade de douze ou de quatorze gendarmes comme une brigade de cinquante !

Rien ne nous interdit, par ailleurs, de mutualiser les moyens, par exemple avec ceux de la police municipale comme me l’ont proposé plusieurs maires de communes rurales. C’est une très bonne initiative qui nous éviterait de dépenser 5 millions d’euros pour construire une brigade. Nous devons être imaginatifs et ne pas hésiter à occuper des bâtiments publics appartenant à des collectivités locales et qui cherchent preneurs, en échange de la prise en charge des frais de rénovation. Une brigade ne doit pas coûter 5 millions.

Nous devons également nous demander si le ministère de l’intérieur gère correctement son parc immobilier sachant qu’il vieillit et que des objectifs thermiques et écologiques doivent être atteints. Je ne le pense pas. Les types de bâtiments sont si différents les uns des autres, qu’il s’agisse de la brigade de Saint-Martin-Vésubie, des bâtiments de Satory, de l’hôtel de Beauvau, du site Lumière, des préfectures, des commissariats de police que le ministère, et plus généralement l’État, est bien incapable de les gérer. Nous devons créer une foncière pour s’en occuper. Les crédits qui y seraient affectés et les ressources qu’elle pourrait tirer des loyers seraient dédiés à la rénovation thermique des bâtiments, ce qui reviendrait beaucoup moins cher que de créer une brigade de gendarmerie.

Surtout, monsieur Ciotti, plus de la moitié des gendarmeries n’appartiennent pas à l’État mais aux collectivités locales, voire aux bailleurs sociaux. Certains maires peuvent construire des brigades de gendarmerie parce que les gendarmes vivent au sein de la brigade. Ils s’entendent avec leur bailleur départemental ou métropolitain pour qu’il leur construise la brigade et les logements. Ce n’est pas le même coût qu’une construction classique de brigade de gendarmerie ! Nombreuses sont les collectivités locales à avoir contracté des emprunts, parfois toxiques, pour financer la construction de brigades. Certaines perçoivent un loyer pour compenser l’investissement qu’elles ont consenti. Toutes ne sont pas déficitaires, loin de là, mais la Lopmi prévoit des mesures pour aider celles qui le seraient à renégocier les emprunts.

Admettons que nous parvenions à rénover tous les commissariats et les gendarmeries de notre pays, comme nous le faisons à Nice où vos concitoyens, monsieur Ciotti, pourront témoigner des sommes très importantes que l’État a versées pour construire un nouveau commissariat, ou à Marseille : nous devrons nous demander de quelle police et de quelle gendarmerie nous aurons besoin dans quinze ou vingt ans. Si nous débloquons 7 milliards pour engager la transformation numérique du ministère, permettre le dépôt de plainte en ligne et en visio, c’est parce que nous imaginons une police et une gendarmerie bien différentes de celles d’aujourd’hui. Dès lors, auront-elles besoin des mêmes types de bâtiments ? Dans quinze ans, le métier des motards de la police ne sera plus le même ! Sur des routes intelligentes et à bord de véhicules autonomes, ils n’arrêteront plus les go fast comme aujourd’hui !

Les crédits qui sont alloués au ministère de l’intérieur permettront, bien sûr, de rénover les commissariats et les gendarmeries et de créer 200 nouvelles brigades, à moindre prix que celui que vous proposez, mais ils s’inscrivent dans une réflexion prospective. Demain, nous aurons moins besoin d’un nouveau modèle de police et de gendarmerie, dans lequel les effectifs seront plus présents à l’extérieur, sur le terrain, que dans leurs locaux et il ne sera plus nécessaire de disposer d’autant de mètres carrés qu’à présent.

M. Éric Ciotti (LR). Je le reconnais, la dépense que je vous propose est très élevée. C’est un appel à ouvrir le débat, simplement.

L’état de nos commissariats et de nos gendarmeries est indigne de forces de sécurité qui doivent imposer l’autorité et le respect. Des efforts ont été consentis, j’en conviens, mais le chiffre de 300 millions que vous avez cité pour financer la construction, la rénovation ou la maintenance de commissariats chaque année, est extrêmement faible. Le commissariat de Nice, à lui seul, aurait besoin de 200 millions d’euros de crédits de l’État pour un budget total de 300 millions. C’est pour cette raison, d’ailleurs, que son ouverture est sans cesse reportée. Le Président de la République en a posé la première pierre et votre si peu illustre prédécesseur, M. Castaner, avait promis son ouverture en 2022 mais, en raison de son coût, cette promesse ne sera pas tenue.

Nous vous proposons d’augmenter les crédits, quitte à en discuter le montant, mais il est évident que nous ne pouvons pas en rester là. Qu’entendez-vous par un « nouveau modèle » ? Voulez-vous remettre en cause le logement des gendarmes ? Je veux bien que l’on mutualise les moyens – je peux même vous proposer l’ancienne caserne de sapeurs-pompiers de Tourrette-Levens – mais je ne suis pas d’accord pour construire des brigades low cost ou remettre en cause le principe du logement des gendarmes.

La commission rejette l’amendement.

Amendements CL532, CL539 et CL540 de M. Éric Ciotti

M. Éric Ciotti (LR). Ces amendements tendent à créer des places supplémentaires dans les centres de rétention administrative (CRA) pour les étrangers en situation irrégulière. Compte tenu de la gravité de la situation et de la faible exécution des mesures d’expulsion, le seul dispositif susceptible d’améliorer les résultats est le placement en CRA. Je regrette que, sous la présidence de M. Hollande, le Gouvernement de M. Valls ait décidé d’évacuer la question du placement au profit de l’assignation à résidence. Un simple courrier est adressé aux personnes soumises à une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Du reste, cette procédure est plus régulièrement appliquée aux étrangers qui sortent de prison, grâce à vous, monsieur le ministre de l’intérieur.

Notre pays compte officiellement 1 800 places en CRA mais 5 à 10 % sont gelées en raison du covid-19 et certaines ne sont plus utilisables du fait de leur vétusté. En réalité, nous ne disposons que de 1 300 places, ce qui est très insuffisant par rapport aux 120 000 OQTF. Le débat est ouvert mais je vous propose de créer 5 000 places en CRA. Il faut pouvoir éloigner de notre territoire les étrangers délinquants ou criminels. Si une OQTF a été prononcée, elle doit être exécutée pour honorer la parole de la République.

M. Florent Boudié, rapporteur. Vos amendements soulignent les deux questions que posent les centres de rétention : leur capacité, d’une part, et à cet égard, l’un d’entre eux correspond peu ou prou à la trajectoire du Gouvernement sur laquelle le ministre s’est à l’instant dit ouvert à la discussion ; les conditions de la rétention, en particulier leur dignité, d’autre part.

Je vous propose de retirer vos amendements afin que nous déterminions ensemble la capacité souhaitable des CRA qui ferait l’objet d’un amendement en séance.

M. Gérald Darmanin, ministre. Actuellement, 1 300 places de CRA sont disponibles. Ce chiffre est appelé à augmenter prochainement sous l’effet du changement de doctrine que j’ai décidé. Désormais, ne seront placées en CRA que les personnes dangereuses – fichées S ou ayant été condamnées à des peines d’emprisonnement lourdes. Le nombre de personnes délinquantes dans les CRA est passé de 37 % à 87 % depuis que je suis ministre de l’intérieur. Par ailleurs, 90 % des personnes visées étant des hommes, j’ai demandé à ce que soit mis fin aux quotas de places réservées aux femmes et aux familles. Ainsi, 300 places devraient être libérées dans les prochaines semaines.

En outre, j’avais eu l’occasion de le dire à M. le président, si la commission des lois propose un amendement interdisant de placer des mineurs en CRA, à l’exception de Mayotte, j’y serai favorable. Non seulement ils y sont aujourd’hui peu nombreux, mais, en tout état de cause, un tel placement n’est pas souhaitable, d’autant que nous disposons d’alternatives.

M. Ciotti a raison, le nombre de places en CRA est insuffisant. Il est prévu d’en créer 500 supplémentaires dans les six mois qui viennent. J’ai ainsi choisi à Lyon de construire un nouveau centre qui s’ajoutera à l’actuel, lequel sera rénové. En mars ou avril, nous devrions disposer de 1 700 places.

Je suis favorable à l’amendement qui prévoit 3 000 places, soit un doublement de la capacité actuelle. Toutefois, soyons honnêtes, les maires ne se bousculent pas pour accueillir un centre dans leur commune. Si vous connaissez des volontaires dans les Alpes-Maritimes, monsieur Ciotti, faites-le-moi savoir, je suis prêt à débloquer les crédits nécessaires. L’implantation sur le site d’un aéroport peut être une solution mais elle ne permet pas d’accueillir plus de quinze ou vingt personnes. Le doublement du nombre de places ne sera pas facile à atteindre. Trois projets d’installation sont en cours, dont l’un en Gironde. J’ai retenu d’une discussion avec la maire de Nantes qu’elle admettait la nécessité d’un centre dans l’agglomération nantaise, ce dont je me félicite.

Enfin, il ne suffit pas de prévoir les crédits pour la construction ; il faut également penser à ceux qui permettent de l’armer, autrement dit d’employer les policiers nécessaires – à titre d’exemple, il faut 200 policiers de la PAF pour faire fonctionner le CRA de Lyon vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

Nous devrons donc tirer les conséquences sur les dépenses de personnels des 3 000 places en CRA visées par l’amendement CL540 de M. Ciotti auquel je suis favorable. Il ne me paraît pas réaliste d’aller au-delà de ce nombre.

M. le président Sacha Houlié. Je vous remercie de votre avis favorable à un amendement visant à interdire la rétention des mineurs. Toutefois, celui-ci ne pourra être déposé, sous peine d’irrecevabilité, que sur le futur projet de loi relatif à l’immigration puisqu’il modifiera le code d’entrée et de séjour des étrangers auquel le présent projet de loi ne fait pas référence.

M. Raphaël Schellenberger (LR). L’amendement de M. Ciotti est aussi un moyen d’améliorer les conditions de détention dans les CRA.

Toutefois, il faut également être attentif au positionnement géographique des CRA et prendre en considération notamment les flux de migrants. Je suis élu dans un département frontalier avec la Suisse, dont la neutralité n’empêche pas de connaître des flux qui peuvent poser problème sur notre territoire. Les CRA sont très éloignés et les transferts sont très chronophages pour les forces de l’ordre mobilisées.

Il faut donc réfléchir à un positionnement efficace des CRA eu égard aux flux constatés. Leur installation à proximité d’un aéroport, suggérée par Éric Ciotti, me semble pertinente. L’aéroport de Bâle-Mulhouse-Fribourg paraît tout désigné.

Mme Danièle Obono (LFI-NUPES). Le groupe de La France insoumise est opposé aux amendements de M. Ciotti, nous y reviendrons lors de l’énième débat à venir sur l’immigration.

Sous la précédente législature, l’interdiction de placement des enfants en CRA que nous avions défendue nous avait valu anathèmes et procès en irresponsabilité, en dépit du soutien unanime des associations de protection des droits humains et de protection de l’enfance. La majorité semble avoir évolué sur ce point et les nombreuses condamnations de notre pays aux niveaux international et européen n’y sont sans doute pas étrangères.

J’invite tous mes collègues, qui ne l’ont pas encore fait, à visiter régulièrement les CRA afin de prendre conscience des conditions de détention déplorables sur lesquelles nous sommes régulièrement alertés. Ces conditions sont nuisibles non seulement pour les personnes retenues mais aussi pour les personnels qui seraient plus utiles à l’intérêt général si elles étaient affectées à d’autres missions. Elles justifient, à mes yeux, de renoncer à de nouvelles constructions et de fermer les centres existants.

M. Florent Boudié, rapporteur. J’avais déposé, sous la précédente législature, une proposition de loi visant à encadrer strictement la rétention administrative des familles avec mineurs, signée par l’ensemble des membres du groupe La République en marche. J’ai l’intention de la déposer de nouveau en espérant qu’elle sera soit examinée dans le cadre d’une niche, soit reprise dans le futur texte sur l’immigration.

Elle n’avait pas été inscrite à l’ordre du jour car je n’étais pas parvenu à trouver un compromis entre les partisans de l’interdiction totale de la rétention des familles et ceux qui plaident pour le statu quo.

Madame Obono, La France n’a pas été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme sur la rétention des mineurs.

M. Éric Ciotti (LR). Je retire les amendements CL532 et CL539 au profit du CL540 auquel le ministre est favorable et je l’en remercie. Le doublement des places en CRA est un premier pas que je salue vers une amélioration des procédures d’expulsion indispensable des étrangers en situation irrégulière.

Les amendements CL532 et CL539 ayant été retirés, la commission adopte l’amendement CL540.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL737, CL738, CL739 et CL740 du rapporteur.

Amendements CL446 et CL447 de M. Christophe Naegelen.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). L’objet de l’amendement CL446 est de renforcer les pouvoirs de contrôle des parlementaires sur l’exécution de la programmation budgétaire du ministère de l’intérieur. Si le Haut Conseil des finances publiques venait à constater des écarts importants entre exécution et programmation, le Gouvernement serait tenu de se justifier. L’amendement CL447 est un amendement de repli.

M. Florent Boudié, rapporteur. Avis défavorable. Plusieurs demandes de rapport, faites par voie d’amendement – j’en ai déposé sur les amendes forfaitaires délictuelles (AFD) dont le champ est étendu par le projet de loi –, seront acceptées.

En revanche, en ce qui concerne la programmation budgétaire, l’examen des missions et du projet de loi de finances dans son ensemble ainsi que les documents qui les accompagnent me semble déjà répondre à votre préoccupation.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). J’en profite pour plaider en faveur de mes anciens collègues des directions de l’immobilier au sein des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur. Le plafond d’emplois du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État, sur lequel je suis rapporteur pour avis, diminue de sept ETP en 2023. Pourquoi dépenser 15 milliards d’euros dans la Lopmi si vous ne disposez pas des fonctionnaires pour la mettre en œuvre, notamment dans le domaine immobilier ? Si vous ne voulez pas que votre plan échoue, je vous conseille d’y affecter les effectifs nécessaires, monsieur le ministre. Cela vaut aussi dans le domaine numérique, dans lequel le ministère de l’intérieur a connu quelques plantages et perdu quelques millions par le passé, à cause de logiciels dont l’installation a été externalisée sans pilotage suffisant.

Il serait dommage de dilapider une fois encore du temps et de l’argent parce que les moyens du programme 216 ne garantissent pas une bonne exécution. Sans eux, vous allez au-devant de nouveaux problèmes.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3 (art. 706-154 du code de procédure pénale) : Saisies d’actifs numériques par les officiers de police judiciaire, sur autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction

La commission adopte l’amendement rédactionnel CL723 du rapporteur.

Amendement CL650 de M. Benjamin Lucas.

M. Benjamin Lucas (Écolo-NUPES). L’article 3 permet de procéder à une saisie d’actifs numériques sur autorisation de la justice. L’amendement vise à renforcer l’encadrement du dispositif en imposant le respect du droit de propriété et du principe de proportionnalité dans la continuité de la jurisprudence. Il s’agit d’éviter un recul des libertés et de l’État de droit.

M. Florent Boudié, rapporteur. Le mécanisme de saisie, quel qu’en soit l’objet, est par définition incompatible avec le droit de propriété. Il appartient au juge, en particulier au juge des libertés et de la détention, d’en apprécier la proportionnalité. Votre amendement est donc partiellement satisfait.

Mme Julie Lechanteux (RN). Il est intéressant qu’un député écologiste propose de renforcer le droit de propriété après les événements qui se sont déroulés à Sainte-Soline le week-end dernier. Ce sont des militants écologistes qui ont violé le droit de propriété en organisant sur des terrains agricoles une manifestation interdite à laquelle ont pris part des députés de votre mouvance. Vous préférez défendre le droit de propriété numérique des délinquants plutôt que celui des agriculteurs qui nous nourrissent.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CL449 de M. Christophe Naegelen.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). L’amendement vise à étendre le champ d’application des saisies de cryptoactifs en incluant les actifs numériques détenus dans des portefeuilles numériques cachés ou gérés par des prestataires qui ne sont pas enregistrés auprès des régulateurs institutionnels, notamment l’Autorité des marchés financiers (AMF). Cette omission regrettable pourrait nuire à l’efficacité du dispositif.

M. Florent Boudié, rapporteur. Tous les actifs sont visés par l’article, donc votre amendement est satisfait.

M. Philippe Latombe (Dem). Je soutiens l’amendement qui donne aux forces de l’ordre tous les moyens de contrôler l’utilisation frauduleuse de fonds numériques.

Tous les cryptoactifs ne transitent pas par des sociétés soumises à l’AMF. Je pense aux NFT – jetons non fongibles – qui constituent aujourd’hui une filière de blanchiment de l’argent pour les organisations criminelles.

Il serait incompréhensible de ne pas couvrir tous les cryptoactifs dans un article dont le but est de lutter contre le réemploi de fonds. Contrairement à ce que dit le rapporteur, ce n’est pas le cas pour l’instant.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je vous confirme que d’après notre expertise, tous les cryptoactifs sont couverts.

Je vous propose que nous confrontions nos arguments techniques lors d’une réunion. Dans cette attente, je vous invite à retirer l’amendement.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). Compte tenu de l’importance du sujet, adoptons l’amendement et nous l’améliorerons d’ici à la séance.

M. Florent Boudié, rapporteur. Entendu.

La commission adopte l’amendement.

Amendement CL448 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). L’amendement vise à préciser que la saisie d’actifs numériques doit être proportionnée. Il s’agit, non pas d’entraver les nouvelles compétences octroyées aux forces de l’ordre, mais d’assurer le strict respect de notre État de droit et de guider les juges.

M. Florent Boudié, rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes motifs que pour l’amendement CL650 de Benjamin Lucas.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 3 modifié.

Article 4 (art. L. 12-10-1 [nouveau] du code des assurances) : Encadrement des clauses de remboursement des cyber-rançons par les assurances

Amendements de suppression CL201 de M. Roger Vicot et CL292 de M. Ugo Bernalicis.

M. Roger Vicot (SOC). Le dispositif envisagé – le fait de conditionner l’indemnisation par les assurances en cas de rançongiciel au dépôt d’une pré-plainte – pourrait avoir pour effet pervers de créer un marché des rançongiciels, à rebours de l’objectif recherché.

M. Antoine Léaument (LFI-NUPES). Outre le risque pointé par mon collègue, l’article soulève plusieurs difficultés.

Celui-ci impose de déposer une pré-plainte dans un délai de vingt-quatre heures suivant l’attaque. Le ministre a comparé, à l’instant, une cyberattaque à un incendie. Or, lorsqu’un incendie se déclare chez soi, la première chose à laquelle on pense n’est pas forcément de déposer une plainte. Le délai est bien trop court.

Finalement, l’article protège non pas les victimes de cyberattaque mais les assurances en définissant des conditions très restrictives pour l’indemnisation. Il faudrait investir davantage dans la prévention pour lutter contre les cyberattaques.

Enfin, une fois encore, les forces de l’ordre sont sollicitées sur des questions d’assurance. Or elles nous l’ont dit lors des auditions que nous avons menées, elles souhaitent que le dépôt de plainte ne soit pas un préalable à la prise en charge par les assurances. De surcroît, l’indemnisation est déjà si difficile à obtenir qu’il n’est sans doute pas nécessaire de la compliquer encore.

M. Florent Boudié, rapporteur. Si j’ai bien compris, M. Léaument souhaite laisser la main aux assureurs.

D’abord, si j’en crois les propos tenus lors d’une table ronde absolument pas univoque que j’avais organisée, les policiers et les gendarmes demandent, pour protéger la victime et pour faciliter les investigations, de la célérité dans la réaction. Dès la constatation de l’attaque – plusieurs amendements visent à préciser ce moment –, il faut agir.

Ensuite, très rares sont les plaintes déposées. Elles sont traitées par la section J3 du parquet de Paris, dédiée à la cybercriminalité, qui, en dépit d’une compétence nationale, compte trois magistrats seulement, là où il en faudrait au moins deux de plus. Dans mon rapport, je mettrai en exergue ce problème même s’il ne relève pas du projet de loi.

On dénombre 136 familles de rançongiciels. Le marché existe donc déjà. Les rançongiciels sont vendus à des organisations criminelles qui s’attaquent à une maternité, à un hôpital, etc. – les exemples ne manquent pas.

Lors des Jeux olympiques de Tokyo en 2021, 70 000 cyberattaques ont été répertoriées, soit neuf fois plus qu’aux jeux de Londres en 2012. On peut supposer que ce nombre augmentera encore fortement lors des prochains jeux de Paris. Nous devrons être dotés alors d’un dispositif efficace.

Des moyens significatifs sont consacrés à la lutte contre la cybercriminalité. La sous-direction cyber de la direction centrale de la police judiciaire compte 160 agents, des effectifs appelés à monter en puissance tandis que CyberGend, l’unité de la gendarmerie, dispose aujourd’hui de 8 000 référents – 10 000 en 2024.

L’article n’a pas pour objet de consolider le marché de l’assurance. L’assurance cyber représente aujourd’hui 219 millions d’euros de cotisations contre 62 milliards d’euros pour les dommages aux biens, soit 0,35 % du marché de l’assurance.

Aucun pays de l’OCDE n’interdit le marché de l’assurance pour les rançongiciels et les cyberattaques. Il est normal qu’il se développe. Nous devons cependant inciter les victimes à déposer plainte. Certaines entreprises sont réticentes pour diverses raisons : parfois, elles ne respectent pas le règlement général sur la protection des données (RGPD) ; parfois, elles veulent protéger leur image en taisant une fragilité interne.

Il faut donc trouver un mécanisme qui permette à la fois de protéger la victime, à travers le dépôt d’une plainte et l’engagement de poursuites, et de donner aux enquêteurs la possibilité de capter toutes les données nécessaires à une lutte plus efficace contre les cyberattaques et les rançongiciels en particulier.

Au vu de l’ampleur prise par la cybercriminalité, qui relève du crime organisé, il est urgent que nous nous dotions d’un tel dispositif. Lors des auditions que nous avons menées, le commandant de la gendarmerie dans le cyberespace (ComCyberGend) nous a expliqué qu’une attaque cyber était une scène de crime, et qu’il fallait donc arriver aussitôt pour détecter tous les éléments nécessaires et en assurer la traçabilité. Certains groupes ont déposé des amendements visant à porter à une ou deux semaines le délai dont disposent les victimes pour réagir. Un tel délai serait trop long pour les enquêteurs : il ouvrirait une autoroute aux cybercriminels !

Pour toutes ces raisons, la suppression de l’article 4 serait une véritable erreur dans un monde qui bouge beaucoup et où la cybercriminalité se développe chaque jour davantage.

M. Philippe Latombe (Dem). Avec les sénateurs, qui ont été les premiers saisis du présent projet de loi, nous avons beaucoup réfléchi à ce sujet et nous avons conclu que la rédaction originelle de l’article 4 n’était pas la bonne. Elle aurait pu favoriser les cyberattaques menées contre les entreprises françaises, au motif que ces dernières étaient assurées contre ce risque et qu’elles étaient donc en mesure de payer une rançon. Le développement de ce type d’assurances permettrait cependant de renforcer la protection des entreprises contre de telles attaques, dans la mesure où les compagnies fixeraient certainement des niveaux d’exigence importants. Il faut mettre ces deux arguments dans la balance. Dès lors, la suppression de l’article tel qu’il résulte des travaux du Sénat aurait pu s’entendre, si ce n’est qu’elle aurait pour effet de faire disparaître ce sujet du projet de loi. Or nous devons absolument doter nos entreprises d’une capacité de réponse et d’assurance contre ce genre d’attaques tout en permettant aux services de police et de gendarmerie d’instruire des plaintes et de récupérer des traces numériques afin d’éviter la réitération d’infractions similaires. C’est pourquoi nous proposerons d’autres rédactions de l’article 4, travaillées avec l’ensemble des parties prenantes, y compris avec les sénateurs, qui permettront d’apporter une réponse concrète à ce problème. Nous ne parlerons plus de cyberrançons, ce qui était une très mauvaise idée.

Il faut dire aussi que les assureurs nous ont beaucoup pressés à adopter l’article 4 tel qu’il était rédigé, sans aucune discrimination ni contrainte. Un tel lobbying n’est pas bon signe.

M. Jordan Guitton (RN). Il ne s’agit pas de supprimer l’article 4 mais de rallonger les délais. Vingt-quatre heures ne suffisent pas toujours à une personne victime d’un piratage ou d’une escroquerie sur internet pour réunir les preuves et réagir. Je compte donc sur M. le rapporteur pour accepter les amendements qui vont suivre.

Les entreprises ont besoin d’une double protection : à la protection privée apportée par les assurances doit s’ajouter une protection publique garantie par la police, d’où l’intérêt de la plainte ou de la pré-plainte.

Nous voterons donc contre la suppression de l’article, mais pour son amélioration.

Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Je comprends que les opinions soient partagées. Cependant, le directeur général de la gendarmerie nationale s’est exprimé très clairement contre ce dispositif, de même que la magistrate présente à la même table ronde.

Nous devons être très vigilants quant au lobbying exercé par les compagnies d’assurances, qui ne font que défendre leurs intérêts en s’appuyant d’ailleurs sur un rapport publié par la direction générale du Trésor. Il nous faut, au contraire, veiller à la protection des victimes. Or, en termes de moyens dont disposent les enquêteurs et les magistrats, le compte n’y est pas. Il serait préférable de concevoir un système public qui ne soit pas au service des intérêts privés des assurances mais qui consiste à accompagner les entreprises, en particulier les plus petites d’entre elles, ainsi que les institutions publiques dans la mise en œuvre de dispositifs techniques de protection contre ces menaces. Nous devons toutefois être conscients du fait que cela encouragera les demandes de rançon et n’évitera pas aux victimes de subir de nouvelles attaques.

La commission rejette les amendements.

Amendements identiques CL417 de Mme Anne Le Hénanff, CL488 de M. Philippe Latombe et CL605 de M. Mounir Belhamiti ; amendements CL286 de M. Éric Bothorel, CL472 de Mme Sandra Regol, CL250 de M. Davy Rimane, CL473 de Mme Sandra Regol, CL219 de Mme Gisèle Lelouis et CL283 de Mme Marie-France Lorho (discussion commune).

Mme Anne Le Hénanff (HOR). Il est tout à fait bienvenu qu’un article de la Lopmi prévoie un dispositif permettant de prendre en charge les victimes de cyberattaques, d’accompagner et de renforcer l’action des services d’enquête et de fixer un cadre pour l’évaluation des dommages. C’est une première étape majeure vers une montée en compétences des organisations victimes de cyberattaques. Cependant, la doctrine des structures chargées de la lutte contre les cybermenaces et de l’accompagnement de la cyberprotection – je pense, entre autres, à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) et à la plateforme cybermalveillance.gouv.fr – a toujours été de ne pas payer de rançon. La démarche proposée est plutôt d’informer la police ou la gendarmerie de la cyberattaque et des dommages subis, en utilisant par exemple la plateforme que je viens de citer, et de porter plainte.

Dès lors, il convient de modifier la formulation de l’article 4 afin de conforter l’action et la méthode de travail promues depuis des années par les services de sécurité. Il s’agit de protéger les victimes, qui peuvent être des PME, des artisans, des commerçants, des collectivités locales, des associations ou d’autres types de structures, tout en favorisant un renforcement de leur niveau de cyberprotection et en faisant du lien entre assurances et assurés un levier permettant d’améliorer le niveau de sécurité des systèmes d’information.

Aussi l’amendement CL417 vise-t-il à élargir l’obligation de dépôt de plainte à tout remboursement assurantiel de dommages matériels ou immatériels causés par une cyberattaque, plutôt que de la limiter au remboursement des rançons, qui ne sont pas si nombreuses. En outre, il porte de vingt-quatre à quarante-huit heures le délai dont disposent les victimes pour porter plainte à partir du moment où elles constatent l’infraction.

M. Philippe Latombe (Dem). Il faut absolument bannir de l’article 4 la notion de paiement de rançon, qui est contre-productive. Par ailleurs, la remise à niveau d’un système coûte cher, mais elle est assurable, au même titre que le vol. Nous devons absolument protéger nos entreprises et faire en sorte qu’elles soient capables de procéder à la remédiation de leur système, voire à récupérer leurs données, le cas échéant en faisant appel à des prestataires externes. Tel est l’objet de l’amendement CL488, que nous avons travaillé non seulement avec les entreprises de cybersécurité, mais aussi avec la gendarmerie nationale, le ComCyberGend, les structures délivrant des labels dans ce domaine – je pense au label CyberExpert développé par la plateforme cybermalveillance.gouv.fr – et les sénateurs, en vue d’une discussion apaisée lors de la future commission mixte paritaire. Le sujet est suffisamment important pour que la réponse apportée soit transpartisane.

Il faut absolument prévoir le dépôt de plaintes, et non de pré-plaintes, car la plateforme dédiée à ces dernières indique que cette démarche est réservée aux affaires non urgentes, ce que ne sont pas les infractions de ce genre. En revanche, pour un chef d’entreprise qui se retrouve la tête dans le guidon du fait d’une cyberattaque, le délai de vingt-quatre heures est trop court. Il n’est donc pas opportun de conditionner le remboursement des dommages par l’assurance au dépôt d’une plainte dans les vingt-quatre heures suivant l’attaque. Nous proposons, pour notre part, de laisser aux victimes quarante-huit heures après la constatation de l’infraction, un délai que le ComCyberGend et l’ensemble des entreprises travaillant dans ce domaine jugent suffisant tant pour retrouver des traces informatiques en cas d’attaque que pour garantir la bonne couverture de ces risques pour les entreprises.

M. Mounir Belhamiti (RE). Notre groupe vous invite à adopter cette position équilibrée, consensuelle, en votant notre amendement identique CL605. Celui-ci vise deux objectifs qui vont dans le bon sens : tout en élargissant au-delà des demandes de rançon le champ des dommages matériels et immatériels résultant de cyberattaques couverts par les assurances, il oblige les victimes à déposer une plainte dans un délai de quarante-huit heures.

M. le rapporteur l’a dit, très peu de plaintes sont déposées concernant des cyberattaques par rançongiciel. On sait très bien pourquoi : cette démarche nuit à l’image des entreprises qui en sont victimes et accentue le risque d’attaques contre l’intégrité des données qu’elles gèrent. Or, en imposant le dépôt de plainte, nous nous assurerons que les investigations nécessaires sont réalisées et, ce faisant, nous éviterons d’autres victimes. Ne nous focalisons pas trop sur le délai de vingt-quatre ou quarante-huit heures : notre intention est bien d’obliger les victimes à porter plainte afin qu’elles soient, in fine, moins nombreuses. Nous verrons bien dans les décrets d’application et la jurisprudence ultérieure comment la notion de constatation de l’infraction, qui constitue le point de départ du délai, sera interprétée tant par les assureurs que par les juges.

M. Éric Bothorel (RE). L’amendement CL286 s’inscrit dans la même logique. Je souscris aux propos des collègues qui viennent de s’exprimer : il convient en effet de trouver le bon équilibre, sans rompre avec la doctrine actuelle visant à ne pas envoyer un signal aux organisations criminelles qui s’adonnent au cryptolockage par ransomware. C’est justement l’inverse que nous faisons : la situation deviendra de plus en plus complexe pour celles et ceux qui s’essaieraient à de telles attaques, peut-être moins élaborées mais sans doute plus massives car organisées de manière strictement commerciale. De même, le délai de quarante-huit heures me paraît mieux correspondre aux nécessités du moment.

Alors que les rançongiciels et les pratiques de cryptolockage peuvent sembler très immatériels, permettez-moi d’avoir une pensée pour tous les anciens salariés de Camaïeu – nous en connaissons tous –, dont l’entreprise avait été cyberattaquée à l’été 2021. Il ne s’agissait pas de cryptolockage, mais le site internet de l’enseigne avait été bloqué pendant une semaine, occasionnant une perte de chiffre d’affaires de 40 millions d’euros. Nous voyons là que les conséquences des cyberattaques vont bien au-delà de la situation financière de telle ou telle entreprise. Je salue le travail de l’Anssi, de la plateforme cybermalveillance.gouv.fr ainsi que de l’ensemble de l’écosystème qui se porte au secours des victimes.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Bien que nous comprenions la nécessité et l’intérêt de porter plainte, le délai de vingt-quatre heures nous semble beaucoup trop court. L’amendement CL472 vise à le supprimer, tandis que l’amendement CL473 est un amendement de repli.

M. Davy Rimane (GDR-NUPES). L’amendement CL250 vise à allonger le délai de vingt-quatre heures accordé aux victimes pour porter plainte, qui nous semble trop court.

En décembre 2021, l’étude « Les Français et les risques numériques » menée par Harris Interactive dévoilait que 51 % des Français s’estimaient mal informés sur les risques cyber. Selon l’enquête « Les TPE-PME et la cybersécurité » réalisée au même moment par l’Ifop, un tiers des TPE et PME seulement déclarent disposer en leur sein d’un spécialiste informatique chargé de la cybersécurité.

Nous préconisons la fixation d’un délai de quinze jours, d’autant que la situation s’avère plus compliquée dans certains territoires français comme la Guyane, où des entreprises et administrations n’ont pas accès au numérique sur le réseau national et doivent donc utiliser le réseau du pays voisin, le Suriname.

Mme Béatrice Roullaud (RN). L’amendement CL219 vise à porter à quarante-huit heures le délai dont disposent les victimes pour déposer une pré-plainte. Je parle bien de pré-plainte car ce délai nous paraît trop court pour une vraie plainte. J’expliquerai tout à l’heure pourquoi il est très difficile voire parfois impossible, en pratique, de porter plainte.

Mme Marie-France Lorho (RN). Comme mes collègues, je m’interroge quant au point de départ du délai imparti pour déposer la pré-plainte qui conditionne le remboursement de la rançon versée. La victime ne peut en aucun cas accomplir cette démarche auprès des autorités compétentes si elle n’a pas conscience de l’existence de l’infraction. Or les personnes qui mènent ces cyberattaques peuvent aisément pénétrer dans le système d’information d’une entreprise sans que celle-ci ne s’en rende compte ; certaines attaques ne se manifestent d’ailleurs que par des dysfonctionnements dont nombre d’utilisateurs seraient bien en peine de déterminer la nature, surtout dans le délai très court de vingt-quatre heures qui pourrait finalement porter préjudice aux victimes.

M. Florent Boudié, rapporteur. Madame Martin, vous avez fait référence à une table ronde que nous avons organisée. Vous avez raison s’agissant de la position de la section J3 du parquet de Paris, mais moins, me semble-t-il, s’agissant de celle du ComCyberGend, le Général Boget, qui a beaucoup insisté sur la nécessité d’agir très vite – d’où le débat au sujet du délai, sur lequel je reviendrai dans quelques instants. Surtout, vous oubliez que les remarques faites par les uns et les autres portaient sur la rédaction votée par le Sénat, que nous ne pouvons pas conserver, comme l’a bien expliqué M. Latombe. En effet, cette rédaction traite des seules cyberattaques par rançongiciels, auxquels elle tend en réalité à offrir un havre de paix en Europe et dans l’OCDE. Nous cherchons, au contraire, à nous rapprocher de ce qui se passe en Allemagne, par exemple, où l’on observe une coopération entre les victimes, les enquêteurs et les assureurs. Aussi vos critiques visaient-elles une rédaction que nous entendons modifier – j’ai évidemment contribué à la réécriture proposée par un certain nombre de nos collègues.

La pré-plainte n’est pas une bonne idée car cette démarche est sommaire. Pour avoir moi-même déposé une pré-plainte en ligne après m’être fait voler un vélo il y a trois semaines, je peux vous confirmer que très peu d’éléments sont à communiquer, même si la procédure est un peu longue. Vous êtes rappelé deux, trois ou quatre jours plus tard, selon la disponibilité des services enquêteurs, pour prendre un rendez-vous physique au cours duquel vous signerez votre plainte. Or nous parlons ici d’attaques très complexes. La pré-plainte n’est donc vraiment pas un outil adapté. Un certain nombre de nos collègues préconisent de fixer le délai à quarante-huit heures, ce qui permettrait tout à fait à la victime de déposer une plainte en ligne, puisque les cyberattaques sont comprises dans le champ d’application de cette procédure.

Pour en revenir au délai, il faut trouver un compromis. Vingt-quatre heures, c’est trop tôt. Soixante-douze heures, une semaine ou quinze jours, c’est trop tard, tant pour la victime, qui ne pourrait pas profiter de l’engagement de poursuites pénales, que pour les enquêteurs, qui ont besoin d’arriver rapidement sur la scène de crime dont je parlais précédemment.

Madame Lorho, nous convenons tous que la rédaction du Sénat, qui évoque « les vingt-quatre heures suivant l’attaque », n’a pas de sens, car ce qui compte est le moment auquel la victime a constaté l’attaque. Ce n’est qu’à partir de cet instant qu’elle a des éléments tangibles qui lui permettent de porter plainte. Par ailleurs, comme le Général Boget nous l’a très bien expliqué lors de son audition, une cyberattaque, par rançongiciel ou non, se déroule généralement en deux temps : après une première pénétration dans le système informatique et une extraction des données, il se passe plusieurs jours, plusieurs semaines voire plusieurs mois avant que le pirate pénètre une nouvelle fois dans le système informatique pour crypter les données, qui deviennent alors indisponibles pour la victime. La première étape étant masquée, elle ne permet pas à la victime de constater l’attaque.

Par rapport à la rédaction insatisfaisante du Sénat, nous remplaçons donc la pré-plainte par une véritable plainte, qui pourra être effectuée en ligne, et le délai de vingt-quatre heures suivant l’attaque par un délai de quarante-huit heures après la constatation de l’attaque. Par ailleurs, nous ne visons plus simplement les rançongiciels mais l’ensemble des cyberattaques. Cela nous permet d’imaginer que les coûts de remédiation, pour reprendre les termes de M. Latombe, ou de remise à niveau des systèmes soient pris en charge par l’assurance, ou encore que les garanties ne couvrent pas uniquement le paiement de la rançon, mais également les coûts liés à la perte d’exploitation. Nous devons agir vite.

Je donne un avis favorable aux amendements identiques CL417, CL488 et CL605, qui vont dans la bonne direction et répondent à de nombreuses questions posées par les uns et les autres en défendant vos amendements et par M. Guitton s’agissant des délais. Je donne un avis défavorable aux autres amendements de la discussion commune, tout en rappelant le contexte que j’ai décrit et notre volonté de trouver des solutions à la fois équilibrées et très opérationnelles.

M. Ludovic Mendes (RE). Ce débat est très compliqué. La majorité des entreprises touchées par des cyberattaques, parfois dix à quinze fois par jour, sont des PME, des TPE ou des artisans qui ont bien du mal à se faire accompagner en amont. Nous parlons ici beaucoup de réparation, avec la question des assurances, mais nous devrons aussi nous demander, peut-être en séance publique, comment faire de la prévention, sur le terrain, dans une logique d’« aller vers », en lien avec les gendarmes et les policiers. La question est de savoir comment les entreprises sont accompagnées, non seulement par le milieu économique, notamment par les chambres de commerce et d’industrie dont l’action s’avère aujourd’hui insuffisante, mais également par les ministères de l’intérieur et de la justice, qui ont un grand rôle à jouer compte tenu de la protection apportée par le code pénal. Il s’agit de mieux protéger les données, de les enregistrer et de les mettre à l’abri, dans le cadre de systèmes souverains gérés au niveau national et permettant d’éviter toute récupération, y compris par les Américains dont les lois sont très offensives en la matière. Il serait donc intéressant d’avoir ce débat de fond en séance publique, autour d’un amendement visant à permettre aux agents de la gendarmerie et de la police d’accompagner les chefs d’entreprise, lesquels ne sont malheureusement parfois pas assez conscients de ces enjeux.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). La difficulté vient du fait que ce sujet important est abordé dans la Lopmi, au détour d’un article visant simplement à régler la question du risque assurantiel du paiement de la rançon. C’est très pénible ! Nous avons globalement de bonnes idées mais, sans étude d’impact ni avis du Conseil d’État, nous ne pouvons pas en mesurer vraiment tous les effets.

La plainte arrive toujours trop tard. Un bon attaquant ferme les tuyaux dans les trente minutes suivant l’infraction, empêchant ainsi de remonter jusqu’à lui. Je comprends donc l’idée initiale de se focaliser sur le paiement de la rançon, puisqu’il s’agit non seulement d’un flux d’argent, mais aussi d’un flux numérique que l’on peut tracer. Il y a un intérêt, pour les services enquêteurs, à recommander le paiement de cette somme pour tenter de mettre la main sur l’attaquant ou une partie du réseau. Avec la réécriture proposée, on ne parle plus de la rançon. C’est un peu dommage, d’un certain point de vue : on aurait pu subordonner le paiement de la rançon à l’accord des services enquêteurs, à des fins d’investigation.

L’entreprise n’est pas toujours la seule victime de ces attaques : les données volées sont souvent les données personnelles de ses clients – de vous et moi –, qui subissent donc eux aussi un préjudice. En cela, il s’agit d’un sujet d’intérêt général. Ce risque doit-il être couvert par un système assurantiel privé ou public ? Ne pourrait-on pas renforcer l’Anssi et tous les moyens de prévention qui vont avec ?

M. Ian Boucard (LR). Je partage le constat de M. Bernalicis : nous traitons d’un vrai sujet, sur lequel nous n’avons encore jamais légiféré, de manière partielle puisque nous ne parlons ni de prévention ni des actions à entreprendre en aval. Nous balayons pour ainsi dire 10 % du spectre ! Après le vote de la Lopmi, nous devrons donc revenir à cette question très rapidement, très sérieusement, en la considérant dans son intégralité. Dans cette attente, l’article 4 proposé par le Sénat est déjà mieux que rien. Nous voterons les amendements identiques visant à l’améliorer, qui sont des amendements de bon sens – un délai de vingt-quatre heures serait en effet trop court.

Mme Anne Le Hénanff (HOR). Si l’article 4 a le mérite d’exister, nous ne pourrons effectivement pas nous passer d’un vrai débat de fond sur l’accompagnement des organisations touchées par ce type d’attaques. Cet accompagnement doit aller de la prévention, de la sensibilisation, à la gestion de la crise que représente une attaque cyber majeure.

M. Éric Bothorel (RE). Les attaquants ont de l’avance ! Je ne partage pas tout à fait le point de vue de M. Bernalicis. L’article 4 vise à traiter le plus gros du problème des ransomwares, dont le succès tient principalement à une forme de stupeur. En effet, c’est au moment où elles reçoivent un mail d’Everest ou d’autres organisations dont je ne veux pas faire la promotion que la plupart des entreprises découvrent qu’elles ont été victimes d’un cryptolockage de leurs données, de longue date ou de manière plus récente : elles apprennent en même temps que leur système a été pénétré, que leurs données ont été chiffrées et qu’une entreprise cybercriminelle « commerciale » leur réclame 10 000 euros, 50 000 euros ou 1 million d’euros pour ne pas publier les données volées ou livrer les clés de déchiffrement.

La commission adopte les amendements CL417, CL488 et CL605.

En conséquence, les autres amendements tombent.

Deuxième réunion du mercredi 2 novembre 2022 à 14 heures 30

Lien vidéo : https://assnat.fr/wqR7Bt

Article 4 (art. L. 12-10-1 [nouveau] du code des assurances) : Encadrement des clauses de remboursement des cyber-rançons par les assurances (suite)

Amendement CL725 de M. Florent Boudié.

M. Florent Boudié, rapporteur. Amendement rédactionnel.

La commission adopte l’amendement.

Amendements CL530 de M. Philippe Latombe et CL452 de M. Paul Molac (discussion commune).

M. Philippe Latombe (Dem). Cet amendement a reçu au Sénat un avis de sagesse du Gouvernement ; il a certes été rejeté mais il était prévu d’en rediscuter à l’Assemblée nationale. Il vise à préparer une montée en compétences des entreprises, quelle que soit leur taille, dans le domaine de la cybersécurité, grâce à une labellisation. Ce terme n’est peut-être pas le meilleur, mais nous pourrons éventuellement le remplacer par « norme » en séance.

Il s’agit de s’appuyer sur ce que fait déjà Cybermalveillance.gouv.fr, qui labellise un certain nombre d’intervenants, lesquels permettent de préparer les entreprises et de prendre des mesures rapides de remédiation en cas de cyberattaque. Ces intervenants, parce qu’ils ont participé à la montée en compétences et à la protection des entreprises, sont les plus à même de les aider à se défendre ou à recouvrer leurs systèmes. Par ailleurs, les compagnies d’assurances pourront s’appuyer sur des prestataires homologués, en faisant référence au label ou à la norme dans leurs contrats.

Cette disposition permettra d’éviter le développement d’une jungle favorable à des acteurs privés pas forcément très compétents en cybersécurité, et nous pourrons ainsi sécuriser l’ensemble de la filière.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). L’amendement CL452 vise à inciter les grandes entreprises et celles de taille intermédiaire à se doter des moyens, notamment informatiques, nécessaires à la lutte contre les cyberattaques. Le versement du paiement d’une rançon par leur assurance serait conditionné à terme, pour leur donner suffisamment de temps et de marges de manœuvre, au déploiement de moyens de lutte contre les cyberattaques.

M. Florent Boudié, rapporteur. En effet, le ministre avait fait part de son intérêt pour cette piste. Vous proposez d’imposer le recours aux services d’un prestataire labellisé en sécurité numérique afin d’obtenir un remboursement par son assurance, ce qui nécessite d’inventer toute une organisation concernant la labellisation et les prestataires. Or il me semble que la réflexion n’est pas suffisamment avancée en la matière.

Les auditions ont permis de constater que le taux de couverture des grandes entreprises est très important, puisqu’il s’élève à 84 %, alors que celui des entreprises réalisant moins de 50 millions d’euros de chiffre d’affaires, ce qui constitue pourtant une jauge relativement importante, est extrêmement faible – il est de 0,2 %.

Le renforcement de la robustesse de nos entreprises, y compris les très petites, petites et moyennes entreprises (TPE et PME), est un objectif essentiel. Il existe deux manières, potentiellement complémentaires, de l’atteindre. La première est le développement du marché assurantiel. Vous l’avez dit, je crois, ce matin, lorsque les compagnies d’assurances accepteront des clauses de garantie pour la couverture des frais de remédiation, des pertes d’exploitation ou du paiement de rançons, elles imposeront des niveaux de sécurité. La première montée en sécurisation sera liée à la relation assurantielle. La deuxième manière d’atteindre l’objectif peut être liée, vous avez raison, à un mécanisme de labellisation. Mais quels seraient les prestataires ? Qui organisera le système ? Qui fixera les normes, sachant qu’elles sont extrêmement évolutives compte tenu des évolutions technologiques ? Qui labellisera ?

Il me semble, je le répète, que la réflexion n’est pas suffisamment avancée. Je vous propose donc de retirer ces amendements pour retravailler sur la question d’ici à la séance. Nous pourrons organiser une table ronde et mener de nouvelles auditions pour affiner vos propositions.

M. Philippe Latombe (Dem). Je comprends votre position. Néanmoins, cet amendement reprend une proposition faite à l’issue d’un travail qui a déjà été mené au Sénat. Songeons à la commission mixte paritaire (CMP), et ne refaisons pas ce travail… Par ailleurs, Cybermalveillance.gouv.fr et l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) existent. Je propose que nous adoptions mon amendement et que nous le retravaillons d’ici à la séance, si vous le voulez.

J’ajoute que nous renvoyons à un décret : l’amendement CL530 fixe un principe général d’accompagnement, pour éviter une jungle d’entreprises qui se prévaudraient de faire de la cybersécurité mais n’apporteraient absolument aucune valeur ajoutée aux entreprises. Ne refaisons pas les mêmes erreurs que dans d’autres domaines, notamment énergétique – des palanquées d’entreprises ont prétendu qu’elles pouvaient réaliser des diagnostics. Il faut créer un label ou une norme, sous l’égide de Cybermalveillance.gouv.fr ou de l’Anssi, pour éviter un appel d’air contre-productif.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Beaucoup de questions, tout à fait légitimes et intéressantes, se posent, mais il existe assez peu de réponses en l’état. Même une labellisation pose, en réalité, plus de questions qu’elle n’en résout.

J’ai dit lors des auditions que j’avais plein d’idées de business plans pour le moment où je cesserai d’être parlementaire, par exemple ouvrir une entreprise de cybersécurité et offrir une assurance sous condition de passer par cette entreprise de cybersécurité ou, mieux encore, racheter, en tant qu’assureur, des entreprises de cybersécurité et obliger les assurés à respecter leurs standards. Il faut ajouter que ces entreprises évoluent et que certains de leurs anciens finissent de l’autre côté de la barrière, tandis que d’autres finissent par revenir dans le circuit légal, les uns et les autres se nourrissant des avancées technologiques et des failles qui apparaissent au fur et à mesure.

En réalité, vous êtes dans une logique de marchandisation et non de protection. Ce qui peut protéger et aider à adopter des normes sans lien avec un système assurantiel, c’est le service public. La question est simplement de savoir où on place les moyens et de quelle manière. L’Anssi pourra-t-elle aider l’artisan du coin qui se fait pirater la petite page internet qu’il a ouverte pour vendre ses produits en ligne ? Ou bien faut-il prévoir un système d’assurance obligatoire reposant sur les chambres consulaires, avec une obligation en matière de prévention mais aussi de réparation en cas d’attaque ? On peut imaginer beaucoup de choses, et il n’y a pas que le marché pour résoudre des problèmes de prévention des risques.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je n’avais encore jamais entendu M. Bernalicis évoquer un éventuel départ du champ politique… Même si je ne suis pas sensible à l’idée d’une nationalisation, une partie de ses arguments me paraît sensée.

C’est avec la rédaction de votre amendement, monsieur Latombe, qu’il y aura demain une jungle, car vous ouvrez le champ à toute unité économique qui voudrait participer à ce nouveau marché en prétendant labelliser. Vous ne précisez pas qui, comment, ni sur la base de quelle norme. Je vous propose plutôt d’organiser une table ronde et d’en reparler.

Vous dites que les sénateurs ont beaucoup travaillé sur ce sujet, mais ils ont repoussé l’idée que vous avancez.

La commission rejette successivement les amendements.

Amendement CL453 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). Cet amendement vise à renforcer le conditionnement du versement par l’assurance d’un remboursement pour paiement de rançon sans pour autant ralentir le délai dans lequel les autorités compétentes sont informées. Au-delà du dépôt d’une pré-plainte dans un délai de vingt-quatre heures avant le paiement de la rançon, la victime doit être incitée à aller jusqu’au bout du processus en déposant plainte dans un délai de soixante-douze heures après le paiement si elle souhaite un remboursement.

M. Florent Boudié, rapporteur. Nous avons déjà adopté un amendement qui me paraît apporter pleinement une réponse. Restons-en là.

Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

Amendement CL451 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). Il s’agit de lutter contre le risque de voir des acteurs institutionnels publics payer des rançons en cas de cyberattaque. Nous nous interrogeons en effet sur l’emploi du terme « acteurs institutionnels » dans une déclaration du ministre de l’intérieur, qui laissait entendre que des administrations publiques paieraient de telles rançons. Nous proposons de ne pas permettre le remboursement par une assurance lorsque le paiement d’une rançon émane d’une administration publique.

M. Florent Boudié, rapporteur. Même avis défavorable, compte tenu de l’amendement que nous avons adopté précédemment et qui n’est pas ciblé, contrairement au vôtre, sur les rançons.

L’amendement est retiré.

Amendement CL450 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. Jean-Félix Acquaviva (LIOT). Cet amendement demande la remise au Parlement d’un rapport sur la mise en œuvre de l’assurance contre les risques de cyberattaques.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je proposerai, même si ce n’est pas l’usage de la commission, d’accepter certaines demandes de rapport, portant sur des mesures qui ont parfois fait débat, notamment lors des auditions, comme l’extension des amendes forfaitaires délictuelles, auxquelles je suis favorable à titre personnel et en tant que rapporteur, mais j’émets un avis défavorable à cet amendement. Il faut développer rapidement des capacités opérationnelles.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 4 modifié.

Après l’article 4

Amendements CL727 de M. Benjamin Haddad, CL437 et CL438 de M. Philippe Pradal (discussion commune).

Mme Marie Lebec (RE). L’amendement CL727 vise à aggraver les peines encourues en cas d’infraction à l’encontre d’un système de traitement automatisé de données, notamment les attaques informatiques qui se multiplient contre les hôpitaux et peuvent mettre en danger la vie des patients – je pense notamment à l’attaque contre l’hôpital de Corbeil-Essonnes en août. De nombreuses enquêtes ont été ouvertes par la section cybercriminalité du parquet de Paris pour chef d’atteinte à un système de traitement automatisé de données.

M. Philippe Pradal (HOR). L’amendement CL437 vise de même à sanctionner plus durement les cyberattaques contre les établissements hospitaliers. Le suivant concerne plus généralement les cyberattaques pouvant conduire à la mise en danger de la vie d’autrui.

M. Florent Boudié, rapporteur. Avis favorable à l’amendement CL727, qui s’inscrit dans la lignée du projet de loi en prévoyant une aggravation des peines encourues en cas d’infraction commise à l’encontre d’un système de traitement automatisé de données. Vos amendements, monsieur Pradal, seront satisfaits, puisque les établissements publics hospitaliers sont couverts : l’amendement s’appliquera à tous les systèmes de traitement automatisé de données mis en œuvre par l’État. Je vous demande donc de retirer vos amendements.

M. Philippe Pradal (HOR). Je vais les retirer si vous les considérez comme satisfaits, mais nous retravaillerons peut-être la rédaction d’ici à la séance pour nous assurer que l’ensemble des établissements détenant des données pouvant conduire à la mise en danger de la vie d’autrui en cas de cyberattaque sont couverts.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Ce sont les premiers amendements d’une longue série dont la logique générale est l’aggravation des peines, en lien avec une simple croyance selon laquelle plus on aggrave les peines, moins il y a d’infractions. Une étude portant sur 116 autres études consacrées à cette question a montré que ces dernières aboutissent toutes à la même conclusion : l’aggravation des peines n’emporte pas comme conséquence une diminution du nombre d’infractions commises – cela ne fait qu’augmenter les peines.

De plus, l’argument selon lequel ce genre d’amendements a une vertu préventive conduit à se dispenser de mener une véritable prévention. Il serait donc plus raisonnable de ne pas accepter ces amendements et de retirer du projet de loi les dispositions tendant à aggraver les peines encourues, dans ce domaine pour commencer puis dans une longue liste d’autres. Vous enclenchez un effet cliquet qui n’a aucun impact sur les infractions commises.

M. Jordan Guitton (RN). Comme je l’ai dit ce matin au ministre, ce projet de loi doit s’articuler avec deux autres éléments : la volonté politique de sanctionner encore plus durement les personnes et surtout une justice qui applique les peines prévues. Tant que la justice ne le fera pas, on pourra effectivement augmenter autant qu’on veut les peines, elles ne seront pas dissuasives. Nous voterons néanmoins le premier amendement, car il faut punir plus durement les attaques contre les lieux de santé – et on a vu pendant la crise du covid qu’une question plus générale de collecte et de sécurisation des données se posait.

Une peine, quand elle est vraiment appliquée par un système de justice parfait – ce ne sera jamais le cas avec ce gouvernement, mais cela arrivera grâce à des gouvernements ultérieurs, vous pouvez nous faire confiance –, sert aussi à dissuader, en particulier de piller les données des hôpitaux français.

M. Ludovic Mendes (RE). L’aggravation du quantum de peine n’est pas négligeable : certains hackers pensent qu’ils ne seront pas punis par la loi. Le grand problème, néanmoins, est qu’il nous faut un réseau international : l’Union européenne doit prendre toute sa part dans les efforts, dans le cadre de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, dite Libe, pour mieux protéger les entreprises européennes et les agences nationales, européennes ou internationales. En effet, la plupart des hackers se trouvent plutôt à l’extérieur du territoire national.

Mme Cécile Untermaier (SOC). Notre groupe ne votera pas ces amendements. Sur le fond, l’aggravation des peines n’a jamais empêché la commission des infractions, tout le monde le sait et le dit. Par ailleurs, si vous voulez que la justice ait la capacité d’agir, il faudrait cesser de modifier sans arrêt le code pénal. Cela devient impossible pour les magistrats. Soyons raisonnables. Enfin, il me semble que le ministre de la justice doit regarder cette question en premier, avant le ministre de l’intérieur.

M. Florent Boudié, rapporteur. Renforcer le niveau de répression contre les cyberattaques, qui se multiplient et causent des dommages considérables, ne me paraît pas en soi un mauvais objectif. Il ne s’agit pas de dire que la dissuasion est magique ou d’aggraver les peines pour les aggraver. En passant d’un quantum de peine de deux à trois ans, on élargira simplement les capacités d’action des services d’enquête : ils pourront notamment mener des perquisitions.

Les amendements CL437 et CL438 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CL727.

Amendement CL722 de M. Jean-Pierre Cubertafon.

Mme Blandine Brocard (Dem). Cet amendement tend à élargir le champ de la circonstance aggravante de bande organisée en cas d’atteinte à un système de traitement automatisé de données. Cette circonstance aggravante n’est actuellement prévue qu’en cas d’atteinte à un système de traitement automatisé de données à caractère personnel mis en œuvre par l’État, ce qui est particulièrement restrictif : les pouvoirs d’enquête et de coercition applicables en matière de criminalité organisée ne peuvent donc être utilisés lorsque la victime n’est pas étatique. Nos entreprises, qui subissent des conséquences particulièrement graves à la suite des attaques par rançongiciel, méritent toutes d’être protégées avec efficacité.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission adopte l’amendement.

Amendement CL721 de M. Jean-Pierre Cubertafon.

Mme Blandine Brocard (Dem). Il s’agit d’élargir le champ des réponses pénales en cas d’accès frauduleux à un système de traitement automatisé de données, dont nos concitoyens sont de plus en plus fréquemment victimes. Cette qualification pénale recouvre le piratage d’un compte de messagerie électronique ou d’un réseau social.

Pour les infractions du quotidien, l’ordonnance pénale permet au procureur de la République de faire juger des affaires simples et peu graves plus rapidement. La procédure est simplifiée et le dossier est validé par un juge unique, sans audience. Les accès frauduleux aux systèmes de traitement automatisé sont exclus de ce dispositif : ils doivent être jugés par trois juges professionnels, lors d’une audience. Notre amendement permettra d’apporter une réponse accélérée, simplifiée, économe en temps de magistrat et de greffier, dans l’intérêt du justiciable.

M. Florent Boudié, rapporteur. Nous faisons face à un contentieux de masse. Entre le 15 mars et le 15 octobre, soit en sept mois, 38 507 plaintes ont été déposées sur la plateforme en ligne Thésée à la suite de cyberattaques. La procédure du juge unique, statuant par ordonnance, est de nature à répondre à l’enjeu de la célérité judiciaire.

Avis favorable.

Mme Cécile Untermaier (SOC). Je renouvelle les observations de mon groupe. Ce sont des questions qui intéressent en premier lieu le ministère de la justice. Nous souhaitons un texte d’une quinzaine d’articles, concentré sur des questions relevant de la police – et dieu sait s’il y a des choses à faire dans ce domaine. S’agissant de cet amendement, le ministère de la justice a-t-il été associé ?

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Nous avons ouvert la boîte : les peines vont être alourdies pour tout un ensemble de délits, dans de multiples domaines, et on aura recours à des procédures plus rapides pour juger, en modifiant le code sans aucune analyse préalable.

Par ailleurs, je relève que le délit d’accès et de maintien frauduleux dans un système de traitement automatisé est souvent opposé aux lanceurs d’alerte. Quand ils récupèrent des informations dans leur entreprise et qu’ils les rendent ensuite publiques, cette incrimination est toujours invoquée par l’entreprise pointée du doigt.

Vous avez élargi l’échelle des peines pour pouvoir utiliser des techniques spéciales d’enquête : vous ne le faites pas parce que vous pensez que la pénalisation doit être renforcée mais pour donner d’autres outils d’enquête. Au lieu de faire bouger le quantum de peine, modifiez donc les dispositions relatives aux outils d’enquête. Cela devient vraiment n’importe quoi ! Nous vous demandons, avec les magistrats, les greffiers et les avocats, d’arrêter de modifier le code pénal et le code de procédure pénale matin, midi et soir parce qu’on finit par ne plus rien y comprendre. Vous aurez bientôt des manifestations de policiers contre la complexification de la procédure pénale ! C’est insupportable.

M. le président Sacha Houlié. En l’espèce, il s’agit d’un amendement de simplification.

La commission adopte l’amendement.

Article 4 bis (art. 230-46 [nouveau] du code de procédure pénale) : Complément à la liste des actes autorisés dans le cadre des enquêtes sous pseudonyme

Amendements de suppression CL293 de Mme Élisa Martin et CL474 de Mme Sandra Regol.

Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Une remarque générale sur l’architecture du projet de loi : on s’attendait à un texte d’orientation, mais on se retrouve avec des articles traitant de divers sujets, d’une manière peu organisée. Nous demandons la suppression de cet article, ajouté par le Sénat et relatif aux enquêtes sous pseudonyme, car il faudrait une réflexion globale sur le recours à ces techniques spéciales d’enquête. On est toujours, en la matière, sur une ligne de crête. Or les garanties nécessaires ne sont pas présentes : on ne sait pas dans quelle mesure l’enquêteur ne risque pas de pousser à commettre le délit.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Un cadre est déjà prévu pour ce type de techniques et il n’est nul besoin, compte tenu des risques qui viennent d’être invoqués, d’aller encore plus loin. C’est pourquoi nous demandons également la suppression de cet article.

M. Florent Boudié, rapporteur. Cette disposition a effectivement été ajoutée par le Sénat, mais elle reprend un article du projet de loi tel qu’il avait été déposé au mois de mars, avant l’élection présidentielle.

Le dispositif des enquêtes sous pseudonyme a été créé en 2019 par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Ce texte a prévu la possibilité, au cours d’une enquête ou sur commission rogatoire, de procéder à plusieurs actes sous pseudonyme pour constater des crimes et des délits punis d’une peine d’emprisonnement commis par voie électronique. Autre condition, il faut que cela soit nécessaire à l’enquête ou à l’instruction. Que peuvent faire actuellement sous pseudonyme les enquêteurs ? Ils peuvent participer à des échanges électroniques, extraire ou conserver des éléments de preuve et acquérir, après autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, des contenus, des produits, des substances, des prélèvements et des services, y compris illicites.

Le Sénat propose que les enquêteurs puissent en outre mettre à la disposition des auteurs de l’infraction présumée « des moyens de caractère juridique ou financier ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d’hébergement, de conservation et de télécommunication ». On se place dans le cadre d’une enquête existante : il ne s’agit pas de traquer des personnes qui surfent sur internet, pour leur tendre des pièges, mais de chercher à constater, je le redis, un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement commis par voie électronique. Par ailleurs, les officiers de police judiciaire (OPJ) peuvent déjà acquérir des produits illicites. Il leur serait désormais permis de mettre à disposition les moyens financiers de les acquérir.

Vous critiquez, dans un des exposés sommaires, une « dérive à l’américaine », mais cela n’a rien à voir. Le procureur de la République et le juge d’instruction, selon les cas, restent au cœur du dispositif.

M. Ian Boucard (LR). Nous avons débattu de ces questions avec les représentants des forces de l’ordre lors du Beauvau de la sécurité. Il est temps d’introduire dans notre législation tous les moyens possibles pour permettre aux enquêteurs de lutter contre des formes de cybercriminalité dont les auteurs ont un avantage non négligeable sur les enquêteurs – il faut réduire cet avantage. Comme l’ensemble de mon groupe, je suis donc très favorable à l’article 4 bis.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). S’agissant des dispositions actuelles, quand cela se passe dans le cadre d’une information judiciaire, sous le contrôle d’un juge d’instruction, je veux bien. Quand il s’agit du parquet, en revanche, le contrôle n’est pas forcément a priori, et il peut s’agir d’enquêtes d’initiative. On doit faire remonter en temps réel les actes réalisés, mais le temps réel n’existe pas, et le contrôle du parquet est certes prévu par les textes mais c’est un peu plus compliqué dans les faits.

Et quand bien même tout cela aurait lieu sous le contrôle d’un procureur, on est là à la frontière de l’aide et de la provocation à la commission d’une infraction. En effet, on poursuit des gens dont on pense qu’ils vont commettre une infraction : celle-ci n’est pas encore constatée, et on va utiliser des objets illicites pour y parvenir. Jusqu’à présent, et c’est pour cela que les éléments introduits par le Sénat ne sont pas prévus actuellement, on évitait de franchir cette frontière.

Je sais bien que des policiers disent qu’ils sont déjà « borderline », que les magistrats ferment un peu les yeux et que cela peut passer si l’avocat en face n’est pas bon, mais le droit pénal, surtout dans notre système inquisitoire, doit respecter un équilibre entre la préservation des libertés et des droits, y compris des personnes mises en cause, et les capacités, exorbitantes du droit commun, d’enquête et de répression. Or, avec cet article, on est en train de basculer. Je ne doute pas qu’on se dise, du côté du parquet, que ce n’est pas plus mal, mais cela pose une question de fond. Nous restons opposés à l’extension de ce type de possibilités, déjà très larges depuis la loi de 2019.

M. Florent Boudié, rapporteur. J’essaie de me baser sur des éléments tangibles, et non sur des ouï-dire. Très concrètement, dans le droit en vigueur, l’autorisation d’acquérir des produits illicites est versée dans le dossier de procédure et donc vérifiable. L’absence d’une telle mention dans le dossier est une cause de nullité de la procédure.

Dans le monde physique, c’est-à-dire non virtuel, ce qui nous est proposé est déjà possible pour les achats de produits stupéfiants, d’armes et d’explosifs ainsi que dans le cadre des infiltrations, afin de constater un crime ou un délit présumé. Cet article propose que ce soit également possible dans le monde virtuel, avec les mêmes garanties juridiques.

M. le président Sacha Houlié. Il est précisé dans le document faisant état de l’avancement des travaux du rapporteur, mis à votre disposition, qu’il faut bien une autorisation préalable du procureur de la République ou du juge d’instruction. Pour illustrer les propos du rapporteur, un enquêteur peut se retrouver en infraction simplement pour avoir scanné un code QR, tel qu’on en trouve autour des points de deal, par exemple à Marseille, afin d’entrer dans une discussion sur Telegram avec les vendeurs de stupéfiants et poursuivre ainsi les délinquants. L’étude d’impact du projet de Lopmi déposé en mars 2022 décrit une autre situation dans laquelle un enquêteur pourra recourir aux dispositions de l’article 4 bis : lorsque des biens volés lors d’un cambriolage sont mis en vente sur des plateformes en ligne, il pourra être autorisé à prendre contact avec le vendeur pour le reconnaître puis l’inculper pour recel.

La commission rejette les amendements.

Amendement CL726 de M. Florent Boudié.

M. Florent Boudié, rapporteur. Actuellement, les enquêteurs sous pseudonyme ont besoin d’une autorisation préalable du procureur de la République ou du juge d’instruction pour acquérir des produits, que ceux-ci soient licites ou illicites. Ces autorisations sont de pratique courante. Comme je l’ai indiqué précédemment, je souhaite simplifier la procédure : il n’y aurait plus besoin d’autorisation pour acquérir des produits licites, puisque ceux-ci sont autorisés et commercialisables.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL728 du rapporteur.

Amendements CL477 et CL476 de Mme Sandra Regol.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Il s’agit de deux amendements de repli par rapport à mon amendement de suppression. Ils visent à mieux encadrer le dispositif prévu à l’article 4 bis en limitant la liste des moyens que les enquêteurs peuvent être autorisés à mettre à disposition des personnes se livrant aux infractions considérées.

M. Florent Boudié, rapporteur. Les crimes et délits commis par voie électronique sont par nature des infractions d’une extrême complexité, y compris du point de vue technique. Il est donc nécessaire que les enquêteurs qui cherchent à les constater disposent d’une variété de moyens à proposer à leurs auteurs présumés. Je souhaite que nous en restions à la gamme étendue qui figure à l’article 4 bis. Mon avis est donc défavorable sur les deux amendements.

La commission rejette successivement les amendements.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL729 et CL730 de M. Florent Boudié.

La commission adopte l’article 4 bis modifié.

Avant l’article 5

La commission adopte l’amendement CL731 de M. Florent Boudié, rétablissant la division et l’intitulé du chapitre II.

Article 5 (art. L. 32 et L. 34-16 [nouveau] du code des postes et des télécommunications électroniques) : Mise en œuvre du Réseau radio du futur

La commission adopte successivement l’amendement CL732 de M. Florent Boudié et les amendements identiques CL733 de M. Florent Boudié et CL389 de M. Romain Baubry, tous rédactionnels.

Amendement CL454 de M. Paul Molac.

M. Christophe Naegelen (LIOT). Il vise à inclure les groupements de collectivités territoriales dans le programme Réseau radio du futur (RRF).

M. Florent Boudié, rapporteur. Les groupements de collectivités territoriales pourront être abonnés au RFF. Il est bon de le préciser dans l’article 5.

Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Amendement CL455 de M. Christophe Naegelen.

M. Christophe Naegelen (LIOT). L’article 5 indique que le RRF reposera notamment sur les principes de continuité de service et de disponibilité. Pour guider le pouvoir réglementaire dans la mise en œuvre du RRF, il serait bon que le législateur ajoute à cette liste de principes fondateurs le principe de mutabilité, autrement dit d’adaptation dans le temps, qui s’applique généralement aux services publics. Souvent, on tarde à faire évoluer les grands projets de cette nature.

M. Florent Boudié, rapporteur. Vous l’avez très bien dit, le principe de mutabilité est d’application générale dans les administrations et établissements publics. Je ne vois donc pas l’intérêt de le mentionner à l’article 5.

M. Christophe Naegelen (LIOT). Ce matin, vous avez insisté sur le principe de continuité. En quoi le principe de mutabilité poserait-il ici problème ?

M. Florent Boudié, rapporteur. C’est un vieux principe de droit public, dégagé au début du XXe siècle par le Conseil d’État, et qui fait partie des « lois de Rolland ». Je vous garantis qu’il est d’application générale.

Néanmoins, je crois comprendre votre inquiétude : le dispositif RRF est-il conçu pour s’adapter dans le temps ? Il me semble que la façon dont l’État a organisé les lots du marché public relatif au RRF est de nature à vous rassurer.

L’amendement est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL735 et CL736 de M. Florent Boudié.

Amendement CL761 rectifié de M. Florent Boudié.

M. Florent Boudié, rapporteur. Il ressort de l’audition du préfet Guillaume Lambert, chargé du projet RRF, qu’il est nécessaire de créer un nouvel établissement public de l’État pour assurer la mise en œuvre et l’exploitation de ce réseau. Cet amendement vise à définir les caractéristiques essentielles dudit établissement public. Sans ce support juridique, le RRF ne pourrait pas être déployé.

La commission adopte l’amendement.

mendement CL162 de M. Roger Vicot.

M. Roger Vicot (SOC). Le RRF est un projet de grande envergure, qui structurera demain le fonctionnement des forces de police. Il est donc essentiel que la représentation nationale puisse connaître les conditions d’attribution des marchés, les entreprises sélectionnées et le montant des contrats. Cet amendement vise à solliciter un rapport du Gouvernement à ce sujet, afin d’assurer la plus grande transparence.

M. Florent Boudié, rapporteur. Les demandes de rapport sont un sujet en soi. Si nous devions toutes les accepter, cela ferait beaucoup de rapports par an ! Je préfère que les députés que nous sommes exercent leur pouvoir de contrôle, au moyen d’auditions, de rapports d’information, de rapports sur l’application de la loi ou de rapports d’évaluation de la loi – ce dernier travail étant plus complet.

Toutes les informations que vous demandez – lots, marché public, montants, capacités technologiques – nous ont été communiquées par le préfet Lambert lors de son audition et dans ses réponses au questionnaire écrit que nous lui avions préalablement adressé. Je tiens à votre disposition le rapport correspondant.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Concernant cette demande de rapport, j’abonde dans le sens de notre collègue Roger Vicot.

Permettez-moi d’élargir la focale et de faire un peu de politique. Si nous disposions d’un opérateur public de télécommunications, nous ne serions pas confrontés à de telles difficultés : il ne serait pas nécessaire de créer un établissement public, de lancer un appel d’offres, de passer un marché public, de solliciter quatre opérateurs, de doubler les antennes pour avoir un réseau sécurisé… Je plaide pour la renationalisation du secteur de la téléphonie, notamment à des fins de préservation de l’ordre public et de bon fonctionnement de la sécurité civile, puisque le RRF a vocation à être utilisé aussi par les services d’incendie et de secours. Vous souvenez-vous de la panne des numéros d’urgence, il y a un an et demi ? Certains domaines devraient rester publics à 100 %. Les propositions de La France insoumise et de la NUPES tendant à socialiser certaines activités de réseau sont d’intérêt général, y compris en matière de sécurité.

M. Roger Vicot (SOC). Puisque les informations existent, instituons le principe selon lequel elles doivent être communiquées systématiquement au Parlement plutôt que sur sa demande. Il faut garantir une transparence totale.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 5 modifié.

Article 6 (art. 15-3-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Simplification du recours à la télécommunication audiovisuelle en procédure pénale et possibilité d’y avoir recours pour le recueil de la plainte

Amendements de suppression CL294 de M. Ugo Bernalicis et CL344 de Mme Elsa Faucillon.

Mme Andrée Taurinya (LFI-NUPES). L’article 6 prévoit le dépôt de plainte par un moyen de télécommunication visuelle. Nous nous y opposons pour deux raisons, qui présentent selon nous le même degré de gravité.

D’abord, les citoyennes et citoyens réclament avant tout davantage de contact humain lors de leurs démarches administratives. Les usagers dénoncent dans leur majorité la déshumanisation des services publics, a fortiori lorsqu’ils se trouvent dans une situation difficile, voire traumatique. Tel est précisément le cas des victimes.

Autre problème, et non des moindres : ce nouveau procédé de dépôt de plainte serait source d’inégalité. Le numérique n’est toujours pas à la portée de tous ; les cas d’illectronisme sont très nombreux. La plainte devant un écran exclurait les 800 000 personnes qui n’ont jamais utilisé internet – ce chiffre a été publié en 2020 par l’Insee. S’y ajoutent les personnes qui l’utilisent mal ou avec réticence dans leur quotidien. On peut penser que, précipités dans une situation difficile, elles ne seraient pas davantage incitées à y recourir.

À l’opposé de ce mode robotisé, nous proposons un monde qui place l’humain au centre et défendons un service public de la police de proximité. Le ministre est fier d’un budget au montant jamais atteint, mais nous, parlementaires, ne connaissons toujours pas le détail de son affectation. Tandis qu’il nous promet une police digne d’une société dystopique, nous proposons plutôt de refonder la police en réaffirmant ses missions de maintien de lien, et non de maintien de l’ordre.

Mme Elsa Faucillon (GDR-NUPES). J’y insiste, il ne faut pas substituer une procédure dématérialisée à l’accueil physique, à plus forte raison dans le cas du dépôt de plainte et de la déposition. S’il y a une demande pour les dépôts de plainte en ligne, notamment de la part des victimes d’agression sexuelle ou de viol, c’est parce que l’accueil dans les commissariats est mauvais. Faut-il pour autant éloigner davantage encore les plaignantes et les plaignants des commissariats ? Faut-il graver cela dans le marbre de la loi ? Je préférerais que, dans la trajectoire budgétaire, on renforce la formation des agents à l’accueil de la plainte et de la parole.

Qui plus est, monsieur le rapporteur, rien n’est défini de manière précise dans l’article 6. Toutes les agressions, plaintes et peines sont mises sur un même plan. Bien évidemment, nous ne sommes pas opposés à la pré-plainte en ligne en cas de vol de vélo, d’autant que cela peut faciliter les rapports avec l’assurance. Reste que la personne qui fait le déplacement au commissariat n’a pas à se voir proposer un dépôt de plainte par un autre moyen ; elle doit pouvoir faire sa démarche sur place.

C’est la pénurie de moyens qui amène à reconcentrer ces moyens sur certaines matières et à accélérer la dématérialisation. Nous nous y opposons.

M. Florent Boudié, rapporteur. Il est normal que nous, députés, fassions de la politique, mais il est bon aussi que nous fassions un peu de droit, car nous sommes censés l’écrire.

Quel est le droit applicable ? Je le dis notamment à l’attention de M. Vicot, c’est une loi de 2001 qui a introduit la vidéoconférence dans les procédures pénales, pour les auditions et les confrontations. L’article 706-71 du code de procédure pénale qui en est résulté dispose dans sa rédaction actuelle : « il peut être recouru au cours de la procédure pénale, si le magistrat en charge de la procédure ou le président de la juridiction saisie l’estime justifié, dans les cas et selon les modalités prévus au présent article, à un moyen de télécommunication audiovisuelle ».

Nous avons donc un recul de vingt et un ans. J’ai souhaité auditionner la Défenseure des droits et lui ai demandé si son institution avait reçu ne serait-ce qu’une réclamation à ce sujet. Elle est néanmoins défavorable à ce dispositif, pour d’autres raisons. En tout cas, nous ne proposons pas un dispositif nouveau, et rien d’incongru.

Au reste, le dépôt de plainte et la déposition par vidéoconférence seront simplement une possibilité. C’est déjà ce que prévoit l’article 6, et le Conseil d’État l’a rappelé dans son avis, mais pour clarifier encore les choses, je proposerai de préciser par amendement : « La plainte par un moyen de télécommunication audiovisuelle ne peut être imposée à la victime. » J’ai retenu la rédaction qui figure dans le code de procédure pénale pour la plainte par voie électronique.

J’ai souhaité aller plus loin : je proposerai que le décret d’application de l’article 6 soit non pas un décret simple, comme cela figure dans la version actuelle du texte, mais un décret en Conseil d’État. C’est une garantie supplémentaire : lorsqu’il examinera le projet de décret, le Conseil d’État veillera bien évidemment à la prise en compte des préconisations, des objections ou des critiques qu’il a pu émettre dans son avis à propos de l’article 6.

Le Sénat a ajouté l’exigence que le décret soit pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). D’après le secrétaire général de la Cnil, que nous avons interrogé, il n’était pas obligatoire de prévoir la consultation de la Cnil, au regard de ses compétences. Néanmoins, je ne proposerai pas de supprimer cet avis préalable de la Cnil, car vous ne manqueriez pas de chercher à le réintroduire en séance. Il est plus simple de le conserver, pour éviter un débat à ce sujet. Quoi qu’il en soit, la Cnil sera nécessairement consultée si le ministère de l’intérieur est amené à créer un traitement de données à caractère personnel pour les besoins de la vidéoconférence.

La question de limiter la procédure aux seules atteintes aux biens se pose effectivement. Le Sénat avait dans un premier temps exclu le dépôt de plainte par vidéoconférence pour les atteintes aux personnes, mais est revenu sur sa décision en séance. Toutefois, madame Faucillon, les associations d’aide aux victimes, notamment aux femmes ayant subi des violences, souhaitent qu’il soit possible de déposer plainte par vidéoconférence ; elles nous l’ont dit très clairement. Dans certaines situations, les victimes préfèrent être en vidéoconférence plutôt que d’aller dans les locaux d’un commissariat ou d’une unité de gendarmerie. Avec l’article 6, tout dépendra du choix de la victime : si elle estime qu’elle a besoin d’aller dans les locaux d’un commissariat, elle le fera ; si elle préfère passer par la vidéoconférence, elle pourra le faire.

Enfin, n’ayons pas un débat sur la fracture numérique ! J’habite à Eynesse, village de 602 habitants, où la connexion n’est pas toujours de bonne qualité. S’il y a dans le village des victimes d’infraction, elles se rendront probablement dans les locaux de la brigade territoriale de gendarmerie de Sainte-Foy-la-Grande, à 12 kilomètres. En résumé, les victimes ne feront évidemment pas le choix de la vidéoconférence si elles estiment que cette procédure ne les protège pas compte tenu des infractions ou des violences dont elles ont fait l’objet, ni si elles n’ont pas la capacité matérielle ou technique d’y recourir.

Tel est le cadre, qui me semble de nature à apaiser les craintes quant aux éventuelles conséquences néfastes du dispositif. Je donne un avis défavorable aux amendements de suppression.

M. Ian Boucard (LR). Je prends note de vos explications, monsieur le rapporteur, mais je ne suis pas convaincu, à titre personnel, par le dispositif prévu à l’article 6. De mon point de vue, un commissariat doit être d’abord un sanctuaire républicain, où les victimes savent qu’elles seront accueillies et conseillées de manière appropriée. Je comprends que les associations de victimes, notamment de femmes ayant subi des violences, préfèrent aujourd’hui la vidéoconférence car, pendant des années, on n’a pas su les accueillir correctement dans nos commissariats et nos brigades de gendarmerie.

Toutefois, la solution n’est pas de leur proposer la vidéoconférence, car cela reviendrait à entériner que le commissariat n’est pas le sanctuaire républicain qu’il devrait être pour ces femmes et pour toutes les autres victimes. La bonne solution, c’est d’améliorer l’accueil dans les commissariats et les gendarmeries, par la formation des forces de l’ordre, mais aussi par l’aménagement de lieux dédiés, qui ne soient pas des salles déshumanisées. De premières mesures ont été prises, mais on peut et on doit aller beaucoup plus loin en la matière.

Je rejoins Elsa Faucillon : tout dépend de la raison pour laquelle on veut porter plainte. Cela ne me choquerait nullement qu’on le fasse par vidéoconférence pour un vol de vélo ou de téléphone, ou pour une dégradation de boîte aux lettres. En revanche, le passage par le commissariat me semble nécessaire pour les victimes de violence. Si nous voulons conforter la place de nos forces de l’ordre dans la République, ainsi que le respect qui leur est dû, il faut que les victimes sachent que les forces de l’ordre seront toujours présentes à leurs côtés.

Vous avez rappelé, monsieur le rapporteur, qu’il est possible depuis 2001 d’organiser les confrontations par vidéoconférence. C’est nécessaire, car il est parfois impossible pour la victime de se retrouver dans la même pièce que leur agresseur. Dans le cas d’un dépôt de plainte, les victimes n’ont jamais à avoir peur de nos forces de l’ordre.

Mme Danièle Obono (LFI-NUPES). Vous n’avez pas précisé, monsieur le rapporteur, les raisons pour lesquelles la Défenseure des droits n’est pas favorable au dépôt de plainte par vidéoconférence.

La Défenseure des droits a remis récemment un rapport sur la dématérialisation des services publics, trois ans après un premier rapport de son prédécesseur à ce sujet. Il s’agit donc d’un travail suivi et sérieux. Dans ce rapport, elle conclut que la dématérialisation à marche forcée « [porte] atteinte au principe d’égal accès au service public » et « met également en danger notre cohésion sociale ».

S’accompagnant d’une « réduction du nombre de postes d’agents en contact avec le public », la transformation numérique des services publics s’est traduite par « un report systématique sur l’usager de tâches et de coûts qui incombaient auparavant à l’administration ». L’usager est ainsi transformé en « coproducteur malgré lui » du service public et doit répondre « aux “canons” fixés par l’administration : comprendre les enjeux de la démarche, le langage administratif, ne pas commettre d’erreur au risque de se retrouver en situation de non-accès à ses droits ». En définitive, « on demande […] aux usagers de faire plus pour que l’administration fasse moins et économise des ressources ». J’ajoute que les responsabilités retombent aussi sur de nombreuses associations qui sont amenées à accompagner les usagers dans leurs démarches, alors que ce n’est pas leur objet et qu’elles n’y ont pas été formées.

Pour les personnes les plus vulnérables, qui ont moins de facilité avec les nouvelles technologies, le dépôt de plainte par télécommunication audiovisuelle sera une double peine, car leur statut de victime ne sera pas reconnu et ils ne bénéficieront pas de la protection correspondante. La réduction de la fracture numérique est un enjeu social mais aussi un enjeu pour l’accès aux droits, en l’espèce au droit à la sécurité. Or il y a là une faillite.

M. Jordan Guitton (RN). Nous sommes opposés à la suppression de l’article 6, dont l’objectif est de faciliter le dépôt de plainte, comme le rapporteur l’a rappelé. Il peut certes y avoir des problèmes de connexion au réseau, notamment dans les zones blanches, ou des problèmes de capacité informatique. Mais on oublie, à l’inverse, les problèmes de mobilité, notamment dans les territoires ruraux. Selon le témoignage de plusieurs policiers, de nombreuses personnes qui déposent des pré-plaintes en ligne ne donnent pas suite, car elles doivent pour ce faire se rendre physiquement dans un commissariat qui se trouve parfois à 100 ou 120 kilomètres.

De notre point de vue, plus on facilite le dépôt de plainte, mieux c’est, car on facilite aussi le travail de la police. En revanche, il ne faut pas substituer le dépôt de plainte par vidéoconférence au dépôt de plainte en présentiel. Les victimes doivent pouvoir faire l’un ou l’autre selon leur préférence. Ma collègue Béatrice Roullaud et moi proposerons des amendements pour enrichir le texte.

Mme Elsa Faucillon (GDR-NUPES). Monsieur le rapporteur, c’est la deuxième fois depuis le début de l’examen de ce texte que vous semblez regretter que nous fassions de la politique. Pour ma part, je suis fière de faire de la politique ; c’est aussi notre rôle, et cela ne nous empêche pas de connaître le droit et de faire la loi.

Il est exact que la pré-plainte en ligne est prévue par la loi et pratiquée. En l’espèce, les victimes vont se voir proposer de déposer plainte par un moyen de télécommunication audiovisuelle, et c’est la seule amélioration de l’accueil des victimes que vous présentez, puisque l’article 6 est le seul article du chapitre intitulé « Améliorer l’accueil des victimes ».

Je le répète, si les femmes victimes de violences préfèrent parfois déposer plainte en ligne, c’est parce que des femmes ont été mal accueillies dans les commissariats. L’option que vous proposez n’y changera rien : il est possible qu’elles soient mal accompagnées par vidéoconférence également.

Par ailleurs, lorsque les plaignants arriveront dans un commissariat, on leur proposera désormais de déposer plainte par télécommunication audiovisuelle. À cet égard, souvenez-vous des débats que nous avons eus sur la visioconférence lors de l’examen du projet de loi « asile et immigration » : des collègues qui étaient auparavant magistrats nous avaient dit combien la présence physique était importante dans le cadre de l’enquête et du jugement. Or le dépôt de plainte, qui fait partie du temps de l’enquête, est une étape très importante pour certains crimes et délits.

Mme Caroline Yadan (RE). Il n’y a aucun abandon en matière d’accueil des victimes. La dématérialisation du dépôt de plainte n’exclut pas l’accueil bienveillant au commissariat par un personnel formé. En tant qu’avocate, pour avoir eu à connaître des violences faites aux femmes, je peux vous assurer que de nombreuses femmes renoncent à déposer plainte parce que c’est trop difficile pour elles de se déplacer au commissariat, avant tout pour des raisons psychologiques. Pour ces femmes, la distance atténue la violence psychologique, et le dépôt de plainte par vidéoconférence est une solution, certes non exclusive. Elles auront le choix d’aller au commissariat ou de ne pas y aller, et ce choix leur appartiendra.

Nous n’entérinons pas que le commissariat n’est pas un sanctuaire. Au contraire, nous prenons acte que certaines victimes ont des difficultés à effectuer la démarche jusqu’au commissariat. Cela n’empêchera absolument pas ces victimes, dans la suite de la procédure, de se rendre au commissariat, notamment pour des confrontations au cours desquelles elles pourront exprimer en présentiel ce qu’elles ressentent et témoigner de ce dont elles ont été victimes.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Ma collègue Elsa Faucillon a dit l’essentiel. Tel qu’il nous est présenté, ce projet de loi vise à mettre plus de lien, plus d’humain, plus d’agents et plus de moyens au service de la population. Or il y a là une incohérence : la mesure que vous proposez participe d’une distanciation du lien. Plusieurs collègues appartenant à différents groupes politiques l’ont souligné, et il faut que vous l’entendiez.

Nous défendrons des amendements qui visent à encadrer ou limiter le recours à la vidéoconférence. Notre insistance n’est pas dénuée de fondement, donc ne vous contentez pas de nous renvoyer à des arguments d’autorité.

Le présent chapitre du projet de loi porte spécifiquement sur l’amélioration de l’accueil des victimes. C’est pourquoi nous insistons lourdement sur les diverses capacités d’accueil. Il serait bon que, grâce à ces amendements ou aux suivants, nous fassions un peu de politique au service du public.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je n’ai pas l’impression d’avoir employé des arguments d’autorité ; telle n’était pas, en tout cas, mon intention. Selon moi, nous devons à la fois faire de la politique, en défendant des idées, des valeurs et des convictions, et faire du droit, lorsque nous écrivons la loi. Tout à l’heure, j’ai simplement voulu rappeler le droit applicable et l’évolution qui pourrait résulter de l’article 6. Je n’ai pas entendu donner de leçon particulière à qui que ce soit.

Je ne crois pas qu’il y ait de distanciation du lien, d’autant que la dématérialisation n’est pas la seule réponse.

D’une part, pour reprendre les termes qui figurent dans l’exposé sommaire de l’amendement CL294 d’Ugo Bernalicis, nous souhaitons qu’il y ait « une diversité de la prise en charge », au choix de la victime. Je le répète, la position des associations que nous avons auditionnées a été très claire : cette mesure est très attendue. Et personne ne dit que la vidéoconférence est la solution ; c’est un plus qui est proposé.

D’autre part, il faut mettre cette mesure en relation avec l’augmentation assez considérable des moyens du ministère de l’intérieur prévue par la Lopmi, notamment pour l’accueil physique et psychologique. Je précise, monsieur Bernalicis, que nous aurons pour la séance la ventilation de cette augmentation par mission et par programme.

Des efforts importants seront accomplis : l’effectif des correspondants aide aux victimes sera significativement renforcé, tant dans les gendarmeries que dans les commissariats ; il y aura un référent violences intrafamiliales dans chaque commissariat et dans chaque brigade de gendarmerie. Nous aurons d’ailleurs un débat sur les officiers de liaison et les référents lorsque nous examinerons d’autres dispositions du texte, madame Regol.

Par ailleurs, tous les élèves policiers et gendarmes sont désormais formés sur la question des violences faites aux femmes et pour l’accueil des victimes. Nous avons interrogé le directeur central du recrutement et de la formation de la police nationale, en présence d’Ugo Bernalicis. Il a rappelé les trois axes de la formation : la formation opérationnelle, dont le tir n’est qu’un aspect ; la culture générale ; la sensibilisation à la dimension psychologique. Le ministre l’a rappelé ce matin, il y aura une montée en puissance du nombre de formateurs.

J’en viens à un point central de votre argumentation. La rédaction actuelle de l’article 6, « toute victime d’infraction […] peut se voir proposer de déposer plainte et d’être entendue dans sa déposition », est effectivement ambiguë. Vous avez tout à fait raison, madame Faucillon, elle n’est pas satisfaisante, car elle renverse la charge de la relation, si je puis dire. C’est pourquoi je proposerai de la remplacer par une formulation plus claire : « toute victime d’infraction […] peut déposer plainte et voir recueillir sa déposition ». Le choix de la procédure ne dépendra que d’elle, et personne ne lui proposera, au seuil du commissariat, de recourir à la vidéoconférence. En outre, je proposerai de préciser : « La plainte par un moyen de télécommunication audiovisuelle ne peut être imposée à la victime. »

Avec ces formulations, nous apporterons des garanties. Nous avons été attentifs aux diverses opinions qui ont été exprimées, notamment lors des auditions. Par ailleurs, en précisant que le décret d’application sera un décret en Conseil d’État, nous nous assurerons que toutes les recommandations du Conseil d’État seront prises en considération dans le décret et que rien de ce qui pourrait lui déplaire n’y figurera.

Il me semble que nous atteindrons ainsi un équilibre satisfaisant, qui nous permettra d’accroître la diversité de la prise en charge, importante pour les victimes.

La commission rejette les amendements.

Amendement CL397 de Mme Béatrice Roullaud.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Cet amendement, auquel je tiens énormément, résulte de mon expérience pratique. En tant qu’avocate, j’ai eu des clientes victimes de violences et j’ai fait beaucoup de permanences garde à vue ; j’ai vu combien il était difficile de porter plainte. Les personnes qui reçoivent les victimes savent très bien que le procureur peut classer l’affaire sans suite en cas de défaut de pièces et ont tendance, si l’on n’a pas de justificatif à présenter, à conseiller de déposer une main courante plutôt qu’une plainte. On en a eu un exemple récent avec les secrétaires médicales agressées par Mme Dahbia.

C’est pourquoi je propose de modifier l’article 15-3 du code de procédure pénale afin de préciser que les officiers et agents de police judiciaire ne peuvent pas proposer une main courante à la place d’un dépôt de plainte. Dans la pratique, les victimes sont éconduites – mes clients l’étaient tout le temps ; il ne faut plus que cela puisse se produire. M. Darmanin a dit qu’il insistait pour que les policiers recueillent les plaintes. Pourquoi ne pas enfoncer le clou et l’inscrire dans la loi ?

Il faut aussi simplifier le dépôt de plainte, et qu’on puisse le faire en ligne depuis son ordinateur personnel au moyen d’un site sécurisé, sur le modèle des impôts. Les femmes victimes de violences sont terrorisées, leur cerveau est laminé – il faut l’avoir vu pour le comprendre.

M. Florent Boudié, rapporteur. Par cet amendement, vous réécrivez totalement l’article 15-3 du code de procédure pénale.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Je l’améliore !

M. Florent Boudié, rapporteur. Que dit cet article ? « Les officiers et agents de police judiciaire sont tenus de recevoir les plaintes déposées par les victimes d’infractions à la loi pénale. » Ils y sont tenus, y compris dans les circonstances que vous décrivez.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Ils ne le font pas !

M. Florent Boudié, rapporteur. Si c’est le cas, ce n’est pas bien, car ce n’est pas ce qui est prévu par la loi.

En outre, vous voudriez appliquer la procédure de la vidéoconférence à tous les types de plaintes, ce qui pose un problème.

Si, sur le fond, nous ne sommes pas en désaccord – il faut bien sûr que les officiers et agents de police judiciaire reçoivent les plaintes et ne proposent pas une main courante à la place –, votre réécriture de l’article est plutôt « baroque », au sens italien du terme. Je ne peux émettre un avis favorable sur votre amendement.

Mme Béatrice Roullaud (RN). Eh bien, ne faisons rien, laissons les choses en l’état et continuons de déplorer de nouvelles victimes – comme cette femme qui, après avoir reçu une gifle, a fini par être tuée avec ses deux filles. Mon amendement est peut-être baroque, mais il sauverait des vies !

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Chacun sait que, dans le monde réel, les dépôts de plainte ne se passent pas exactement comme c’est prévu par la loi. L’effectivité de celle-ci est d’ailleurs une question qui va nous tenir en haleine tout au long de la discussion du projet de loi.

Cela étant, je ne savais pas que le Rassemblement national détestait la police au point de la mettre en cause systématiquement. Savourons cet esprit critique !

Pour en revenir à la dématérialisation du dépôt, j’ai vu à de nombreuses reprises des policiers qui ne réussissaient pas à prendre une plainte parce qu’ils ne trouvaient pas la bonne incrimination dans le logiciel de rédaction des procédures de la police nationale. S’il est fait n’importe comment, le passage au numérique peut avoir des conséquences délétères sur l’accès aux droits et sur l’effectivité du droit. Et quand nous avons demandé au directeur général de la police nationale (DGPN) comment la plainte en ligne et la visioconférence se concrétiseraient, sa réponse a été pour le moins évasive…

La commission rejette l’amendement.

Amendements identiques CL662 de M. Florent Boudié, CL295 de M. Ugo Bernalicis et CL638 de M. Jérémie Iordanoff.

M. Florent Boudié, rapporteur. Au stade du dépôt de plainte et de l’audition de la victime, il n’est pas encore question de la bonne administration de la justice. En outre, cette mention laisserait accroire que l’argumentation développée par Ugo Bernalicis dans l’exposé sommaire de son amendement est la bonne, à savoir que c’est aux fins d’une bonne administration de la justice que l’on dématérialise et que l’on impose une distanciation aux victimes. Il me semble plus sage de supprimer cette expression.

Mme Danièle Obono (LFI-NUPES). L’amendement CL295 est de repli, puisque nous pensons que l’article est en soi problématique. L’expression « Aux fins de bonne administration de la justice » fait peser un risque d’arbitraire dans l’application des dispositifs de plainte en ligne. Cette mention trop générique est, malheureusement, souvent utilisée pour réduire les moyens des services publics de la justice et de la police. Il est à craindre que cette nouvelle modalité devienne le seul moyen de déposer plainte, faute d’accès direct aux services de police judiciaire.

Ce n’est pas de la politique-fiction, c’est la réalité. Vous pouvez répéter qu’il existe toujours une autre possibilité, le constat dressé par la Défenseure des droits et par toutes les associations est que, dans les faits, il n’y a plus d’accès physique possible et ce qui n’était qu’une possibilité devient une obligation.

Je suis heureuse d’entendre le rapporteur annoncer que des moyens supplémentaires seront fléchés pour la réouverture de guichets d’accueil physique, mais il aurait été préférable, pour la « bonne administration » et la clarté de nos débats, de nous donner cette information en amont, et non quelques heures avant le début de l’examen du texte en séance. C’était une revendication des associations. Cela répond à une nécessité pour les dépôts de plainte, mais il faudrait que cela concerne l’ensemble des services du ministère de l’intérieur, à commencer par les préfectures, et même l’ensemble des services de l’État. J’espère que vous y viendrez avant la fin de la législature.

M. Jérémie Iordanoff (Écolo-NUPES). Il convient de s’assurer que la visioplainte ne sera pas utilisée sans le consentement de la victime. Dans son avis du 10 mars, le Conseil d’État n’a donné son feu vert à ce dispositif qu’en raison de son caractère optionnel. Aucune personne ne devrait se voir imposer par les services de police la visioconférence pour déposer plainte et livrer sa déposition. Si M. Darmanin n’a cessé de le répéter devant les sénateurs, force est de constater que cette garantie n’apparaît pas dans le corps de l’article 6. Les formulations utilisées laissent penser que ce sont les services de police qui décideront du recours ou non à la visioplainte. Je propose donc de clarifier la rédaction en supprimant l’expression « Aux fins de bonne administration de la justice », qui laisse planer un doute sur la finalité de l’article 6 : ce serait pour des raisons de bonne gestion, c’est-à-dire d’organisation interne des services de police, que ces derniers pourraient déroger au principe, affirmé par le code de procédure pénale à l’article 15-3, selon lequel la plainte par voie électronique ne peut être imposée à la victime.

La commission adopte les amendements.

Amendement CL514 de Mme Sabrina Sebaihi.

Mme Sabrina Sebaihi (Écolo-NUPES). Cet amendement vise à circonscrire la possibilité du dépôt de plainte par télécommunication audiovisuelle aux seules contraventions. Porter plainte pour un délit ou un crime est une situation extrêmement éprouvante pour les victimes. Si certaines gendarmeries sont difficilement accessibles, elles se situent souvent aussi dans des zones blanches – et je ne parle pas de la fracture numérique. Va-t-on demander aux victimes de déposer plainte par visioconférence depuis leur domicile, qui est souvent le lieu où elles subissent les violences ? Il vaudrait mieux favoriser le déplacement des policiers à domicile pour les accompagner si elles ne souhaitent ou ne peuvent pas se déplacer.

M. Florent Boudié, rapporteur. Le décret en Conseil d’État précisera les choses et veillera à laisser à la victime la possibilité de déposer plainte par vidéoconférence ailleurs que chez elle ou qu’à un endroit où elle pourrait être sous l’emprise d’une personne qui ne lui voudrait pas du bien ou serait directement ou indirectement liée aux violences subies. Dans le cas contraire, il est certain que le Conseil d’État censurera le texte. La plainte pourrait être déposée dans les locaux d’une association ou d’un avocat, par exemple. La question de la fracture numérique ne se pose donc pas. La victime ne pourra pas se voir imposer la vidéoconférence et choisira – car c’est elle qui aura l’initiative – le meilleur accompagnement pour elle. Je vous proposerai de clarifier la rédaction de l’article à cette fin.

Par ailleurs, on peut estimer – pour ne prendre que cet exemple – qu’en cas de diffamation punissable d’une contravention, il soit plus protecteur pour la victime de déposer plainte en présentiel, la personne ayant été bousculée psychologiquement. À l’inverse, des délits comme le vol peuvent fort bien se prêter à une vidéoconférence. Évitons donc de circonscrire le recours à la vidéoconférence aux seules contraventions.

Avis défavorable.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Quand on parle d’une mesure à venir, j’essaie toujours d’examiner comment, concrètement, cela va fonctionner. Y aura-t-il dans chaque commissariat des policiers derrière leur ordinateur pour recevoir les plaintes en visio, sur le modèle du 17, pour lequel chaque appel est automatiquement orienté vers un centre opérationnel à proximité, ou créera-t-on un service dédié à Paris, avec soixante-dix policiers présents vingt-quatre heures sur vingt-quatre derrière leur écran dans un open space ? Le DGPN m’a répondu qu’on y réfléchissait – n’aurait-on pas pu le faire avant de proposer le dispositif ? Il a parlé d’un espace virtuel commun. On peut donc comprendre qu’il y aura des policiers un peu partout en France, chacun derrière leur ordinateur. Si vous déposez une plainte à Lille, c’est peut-être un policier de Toulouse qui la traitera sur la plateforme. Du coup, comment le commissariat de Lille aura-t-il connaissance des infractions qui sont de son ressort ? On m’a répondu que le service transmettra l’information ; mais cela va complexifier les choses et accroître le risque de perte du dossier. Bref, j’ai l’impression que tout cela n’est pas parfaitement abouti.

M. Jean Terlier (RE). Il faudrait donc, madame Sebaihi, que la victime appréhende la nature de l’infraction pénale et détermine elle-même qu’il s’agit bien d’une contravention avant de déposer plainte en ligne ? Cela semble bien compliqué. De surcroît, il est difficile, au stade du dépôt de plainte, de caractériser la nature de l’infraction. Cet amendement ne résiste pas à l’examen, et ne saurait satisfaire les victimes. Les associations nous ont toutes dit qu’elles souhaitaient qu’on ait la possibilité de déposer plainte en ligne.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL663 du rapporteur.

Amendement CL756 de M. Jérémie Iordanoff.

M. Jérémie Iordanoff (Écolo-NUPES). Il convient de s’assurer que la visioplainte ne sera pas utilisée sans le consentement de la victime. L’alinéa 3 prévoit en effet que « toute victime d’infraction pénale peut […] se voir proposer de déposer plainte et d’être entendue dans sa déposition par les services ou unités de police judiciaire par un moyen de télécommunication audiovisuelle ». Devant les sénateurs, le ministre a insisté sur le caractère optionnel de ce dispositif, marqué, selon lui, par l’utilisation du verbe « pouvoir ». C’est oublier que cette faculté est placée entre les mains des services de police. C’est pourquoi je propose d’insérer les mots « à sa demande » après le verbe pouvoir, de manière à affirmer clairement que la décision de recourir à la visioplainte ne peut résulter que d’une demande expresse de la victime.

M. Florent Boudié, rapporteur. J’ai indiqué tout à l’heure à Elsa Faucillon que je partageais sa crainte concernant la formulation retenue. Je vous proposerai tout à l’heure une modification pour rendre le dispositif clair et sans ambiguïté juridique. Nous y avons travaillé au cours des quatre dernières semaines et je pense qu’elle saura vous satisfaire.

Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Comme dit le dicton, il n’y a pas d’amour, il n’y a que des preuves d’amour. On nous promet beaucoup, mais, pour l’heure, nous n’avons obtenu aucune avancée. L’objectif serait-il de rejeter tous nos amendements, quand bien même ils iraient dans le même sens que les vôtres ? Ce serait dommage, parce que le sujet est important.

La commission rejette l’amendement.

Amendements CL640 de M. Jérémie Iordanoff, CL163 de M. Roger Vicot et CL227 de Mme Caroline Abadie (discussion commune).

M. Jérémie Iordanoff (Écolo-NUPES). Mon amendement vise à circonscrire les hypothèses dans lesquelles la visioplainte peut être employée par les services de police. D’une part, je suggère de supprimer le renvoi au décret pour la détermination du champ d’application du dispositif : c’est au Parlement d’en décider. D’autre part, je propose d’exclure l’usage de la visioplainte dans les cas les plus graves, tels qu’énumérés aux livres II, IV, IV bis et V du code pénal. Le dépôt de plainte à distance n’est en effet propice ni à l’échange, ni à la prise en compte de l’état psychologique de la victime.

M. Roger Vicot (SOC). On le voit, cet article, loin de traiter de sujets techniques ou pratiques, soulève des questions profondément humaines – c’est la pâte humaine que nous travaillons. Tous les amendements que nous examinons depuis tout à l’heure visent à faire en sorte que les victimes soient le mieux accompagnées possible. Nous sommes d’accord sur le fait qu’en fonction de la situation, une personne puisse souhaiter être reçue au commissariat ou entendue en visioconférence. Une solution consisterait à offrir à la victime la possibilité de déposer plainte en ligne uniquement en cas d’atteinte aux biens – c’est ce qui était envisagé dans l’étude d’impact, et c’est le sens de l’amendement CL163. Autre possibilité : en cas d’atteinte à l’intégrité physique, la plainte en ligne ne pourrait résulter que d’une demande expresse de la victime. Cela permettrait d’englober les différents cas de figure évoqués ici.

Mme Caroline Abadie (RE). Le dépôt de plainte peut être difficile pour les victimes. Même si l’on a beaucoup progressé en matière d’accueil et d’accompagnement au sein des commissariats, notamment grâce au recrutement de travailleurs sociaux, certaines victimes sont éprouvées par les faits qu’elles ont subis – je pense en particulier aux victimes de violences intrafamiliales ou de violences sexistes ou sexuelles, mais aussi aux victimes de racisme, d’antisémitisme ou de xénophobie. La Commission nationale consultative des droits de l’homme relève que seulement 2 % des victimes de tels actes déposent plainte et préconise que la plainte en ligne leur soit ouverte. Les associations aussi le demandent, et c’était l’une des principales propositions du rapport d’information sur l’émergence et l’évolution des différentes formes de racisme et les réponses à y apporter que Robin Réda et moi avons rédigé sous la législature précédente. Or l’étude d’impact indique que le dépôt de plainte en ligne pourrait être limité aux seules atteintes aux biens. Je souhaiterais que l’on n’exclue pas a priori les atteintes aux personnes, si les victimes le souhaitent. Cela permettrait de lutter contre la sous-déclaration.

M. Florent Boudié, rapporteur. Ce qui compte, c’est d’ouvrir un maximum de possibilités aux victimes. Ce que vient de dire notre collègue Abadie est très juste : l’incitation à la haine, les discriminations, qui peuvent déjà faire l’objet d’une pré-plainte en ligne, pourraient demain, si le décret en Conseil d’État en décidait ainsi, être concernées par la vidéoconférence.

Les amendements auxquels je fais référence, madame Regol, sont le CL666 rectifié et le CL667. Il y est prévu, premièrement, que « la plainte par un moyen de télécommunications audiovisuel ne peut être imposée à la victime », deuxièmement, que si la nature ou la gravité des faits le justifie – c’est laissé à l’appréciation des enquêteurs et de la victime –, le dépôt d’une plainte par la victime peut être suivi d’une audition en présentiel, troisièmement, de substituer aux mots « se voir proposer de déposer plainte et d’être entendue dans », les mots « déposer plainte et voir recueillir ». Je pense que cela répondrait à plusieurs de vos interrogations.

Il me semble que notre rôle, en tant que législateur, est de fixer un cadre aussi général que possible et de ne pas trop restreindre le champ d’application du dispositif. Mes propositions, que je vous soumets en tant que rapporteur, tiennent compte des auditions et des remarques émises par plusieurs collègues, y compris de l’opposition ; elles ne sont pas l’expression de mes seules préoccupations. Au cœur du dispositif, il doit y avoir la victime. Le fait que les modalités d’application seront définies par décret en Conseil d’État est protecteur, de même que l’ajout, comme Cécile Untermaier le proposera dans quelques instants, de garanties de transparence et de confidentialité de la transmission – j’émettrai un avis favorable sur cet amendement. Il me semble que l’on pose ainsi des conditions rassurantes pour l’utilisation de cet outil nouveau à la disposition des victimes.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). J’entends votre bonne volonté, monsieur le rapporteur. Le problème, c’est que vos amendements, contrairement à ceux qui vous sont proposés, manquent de précision et ne cadrent pas assez les choses. La rédaction que vous proposez ne peut être qu’un début. Il est évident qu’en cas de surcharge de travail, les agents vont renvoyer les victimes vers la vidéo, non par malveillance, mais parce que cela les soulagera. C’est sur ce risque que nous appelons votre attention.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). C’est déjà le cas aujourd’hui, d’ailleurs : quand en arrivant pour déposer plainte, vous voyez qu’il y a trois heures d’attente au commissariat, vous préférez vous rabattre sur la pré-plainte en ligne ; ou alors, on vous répond qu’on n’a pas le temps de prendre la plainte et que vous n’avez qu’à remplir la pré-plainte en ligne ; ou encore, les horaires d’accueil ont été réduits, la porte du commissariat n’est pas ouverte, il faut sonner pour réveiller la personne d’astreinte, laquelle vous conseille de revenir le lendemain matin. Des situations comme celles-là, nous en connaissons tous, ce n’est pas de la fiction, c’est la réalité.

Je peux néanmoins comprendre pourquoi le ministère de l’intérieur a retenu la tournure passive. Dans le cas contraire, on instaurerait pour la victime une forme de droit à la visioconférence, donc une obligation pour le ministère de l’intérieur à rendre ce droit effectif ; une personne à qui l’on aurait refusé la plainte en ligne pourrait saisir le Défenseur des droits. Ce serait une nouvelle source de problèmes : à mon avis, il aurait mieux valu sanctuariser l’accueil physique – mais c’est une autre question.

Quoi qu’il en soit, comme je le disais tout à l’heure, personne ici ne sait comment cela va se concrétiser. À ce stade de la discussion, je trouve cela dommage.

Successivement, la commission rejette les amendements CL640 et CL163 et adopte l’amendement CL227.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je me permets d’indiquer qu’en l’état de l’article 6, l’amendement CL227, qui précise que la vidéoconférence peut concerner les cas d’atteinte aux biens ou d’atteinte aux personnes, va certes dans le sens que je vous ai indiqué mais me semble superfétatoire.

Amendement CL664 de M. Florent Boudié.

M. Florent Boudié, rapporteur. Le Sénat a été relativement laconique sur le décret. Je propose de maintenir l’avis de la Cnil, quand bien même il pourrait être juridiquement correct de le supprimer, et de préciser que le décret en Conseil d’État devra préciser non seulement les infractions auxquelles la procédure prévue est applicable, mais aussi les modalités d’accompagnement de la victime qui y a recours.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL139 de Mme Julie Lechanteux tombe.

Amendement CL296 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Andrée Taurinya (LFI-NUPES). Nous aurions souhaité supprimer l’article 6, mais nous ne vous avons pas convaincu. Il s’agit donc d’un amendement de repli. Nous proposons de limiter le recours à la visioconférence à la pré-plainte. Nous ne raffolons pas de ce procédé, mais il pourrait permettre d’accélérer la procédure. La plainte serait ensuite déposée devant un être humain, et non devant un écran. Il faudrait néanmoins s’assurer que les effectifs affectés à ces tâches seront en nombre suffisant, au lieu de privilégier les missions de répression ou de surveillance dans les centres de rétention administrative, comme le prévoit le projet de loi.

M. Florent Boudié, rapporteur. Dans mon esprit, pré-plainte et visioplainte sont complémentaires. Ce sera à la victime, au regard de l’infraction qu’elle aura subie, de choisir la pré-plainte, la vidéoconférence ou le déplacement au service de police ou à l’unité de gendarmerie, dans un cadre qui sera défini par décret en Conseil d’État.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CL666 rectifié de M. Florent Boudié.

M. Florent Boudié, rapporteur. Il s’agit de l’amendement que j’ai présenté il y a quelques instants. Je crois qu’il apporte des garanties supplémentaires eu égard aux interrogations exprimées.

La commission adopte l’amendement.

Amendement CL206 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Marietta Karamanli (SOC). L’article 706-71 du code de procédure pénale prévoit la possibilité d’une audition, d’un interrogatoire ou de la confrontation entre plusieurs personnes par visioconférence, en garantissant la confidentialité de la transmission. Le présent amendement vise à étendre cette garantie au dépôt de plainte par visioconférence dans les cas d’atteinte aux biens.

M. Florent Boudié, rapporteur. Il me paraît tout à fait normal de garantir la confidentialité de la transmission. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Amendement CL755 de M. Jérémie Iordanoff.

M. Jérémie Iordanoff (Écolo-NUPES). Il vise à consigner dans un formulaire l’accord de la victime pour tout recours à la visioplainte et à lui adresser une copie du procès-verbal de réception de la demande. Sans cette formalité, il y a un risque que le consentement de la victime ne soit pas effectif.

M. Florent Boudié, rapporteur. Nous devons préciser que l’accord de la victime doit figurer dans un procès-verbal et dans un récépissé ; c’est ce que je proposerai à l’amendement CL667. En revanche, la mention d’un formulaire n’est pas de niveau législatif.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendements CL178 et CL164 de M. Roger Vicot, CL667 de M. Florent Boudié, CL610 de Mme Laurence Vichnievsky et CL757 de M. Roger Vicot (discussion commune).

M. Roger Vicot (SOC). L’objectif est de s’assurer, en cas d’atteinte à l’intégrité physique, que la victime ne subit pas de pression à son domicile lorsqu’elle dépose plainte en ligne. L’amendement CL178 propose donc que le dépôt de plainte soit suivi d’une visite au domicile de la victime par les policiers ou les gendarmes dans les meilleurs délais, tandis que l’amendement CL164 précise que ce même dépôt de plainte ne fait pas obstacle à une telle visite.

Mme Josy Poueyto (Dem). L’article 6 du projet de loi prévoit que toute victime d’une infraction pénale peut se voir proposer de déposer plainte et d’être entendue par un moyen de télécommunication audiovisuelle. Toutefois, aucune disposition ne prévoit que la victime peut le refuser et préférer un dépôt de plainte en présentiel. L’amendement CL610 propose donc pour la sécurité juridique des victimes comme pour le respect dû à leur état, d’expliciter cette possibilité.

Mme Cécile Untermaier (SOC). L’amendement CL757 vise à préciser qu’en cas d’atteinte à l’intégrité physique, l’utilisation d’un moyen de télécommunication audiovisuelle ne peut résulter que d’une demande expresse de la victime.

M. Florent Boudié, rapporteur. L’amendement que je propose est le fruit de la discussion que nous venons d’avoir. Au passage, il n’y a pas de raison de réserver le libre choix pour les seules atteintes à la personne : cela vaut aussi pour les atteintes aux biens. Avis défavorable.

Quant à l’amendement défendu par Mme Poueyto, j’en demande le retrait car il est satisfait.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Encore une fois, monsieur le rapporteur, vous ne nous proposez d’adopter que vos propres amendements, et non pas ceux émanant des groupes d’opposition alors qu’ils sont plus précis. Le signal politique envoyé n’est pas le meilleur.

M. Florent Boudié, rapporteur. Les préconisations que je fais s’inspirent des arguments avancés par plusieurs de nos collègues, de l’opposition comme de la majorité, ou entendus dans le cadre des auditions – oui, mon opinion a évolué. Je ne cherche pas à tout prix à faire adopter mes amendements mais simplement à faire un travail de coordination.

M. Jean Terlier (RE). Je ne comprends pas votre insistance, chère collègue. Le rapporteur a entendu votre proposition de tenir compte d’un éventuel refus de déposer plainte par voie de télécommunication. Vos amendements étant satisfaits, cela ne sert à rien d’insister.

M. Jean-François Coulomme (LFI-NUPES). Alors que tout est fait pour inciter les victimes à déposer plainte en ligne et que l’on a poussé le souci du détail jusqu’à distinguer entre les atteintes aux biens et les atteintes à l’intégrité physique, personne ne s’est demandé à quoi donnait droit cette quasi-obligation de recourir à la télécommunication. Les victimes pourront-elles s’en prévaloir si l’administration policière ne fait rien ? Nous aurions besoin d’éclaircissements sur ce sujet.

Successivement, la commission rejette les amendements CL178 et CL164, adopte l’amendement CL667 et rejette les amendements CL610 et CL757.

En conséquence, les amendements CL282 de Mme Marie-France Lorho et CL456 de M. Paul Molac tombent.

Amendement CL207 de Mme Cécile Untermaier.

M. Roger Vicot (SOC). Il vise à soumettre à une consultation ouverte le projet de décret élaboré par l’administration en publiant celui-ci sur le site internet du ministère de l’intérieur. Un tel dispositif existe déjà, la loi « climat et résilience » de 2021 ayant soumis à consultation publique trois projets de décret d’application relatifs à la lutte contre l’artificialisation des sols. Il s’agit de permettre au législateur et aux citoyens de suivre les orientations réglementaires décidées par l’administration.

M. Florent Boudié, rapporteur. Au regard de la nécessité d’expérimenter très vite ce dispositif, je suis soucieux d’éviter toute forme de rigidité. Toutefois, dans le but d’apporter des garanties, j’ai souhaité que le Conseil d’État lui-même soit à la rédaction et j’ai consulté des associations qui, lors des auditions, nous ont fait part de leur souhait que cette disposition entre rapidement en vigueur. Le rapport d’application, pour lequel un député de l’opposition et un de la majorité travailleront, évaluera ensuite le dispositif. Ce cadre me semble suffisant.

Mme Cécile Untermaier (SOC). Cette question est loin d’être anodine. Afin d’assurer la transparence du travail gouvernemental, il me paraît nécessaire de poster sur le site internet du ministère de l’intérieur les projets de décrets en Conseil d’État pris pour l’application de la loi. Cela ne retarderait en rien le travail du Gouvernement et permettrait d’éviter des procédures lourdes d’annulation ou de rectification de décrets contra legem. Je comprends que cela vous dérange de prévoir une telle disposition dans le projet de loi, mais cela me semble nécessaire au moins pour l’article 1er, dont l’annexe mentionne des choses assez étonnantes. En permettant à chacun de consulter les projets de décrets pendant huit ou quinze jours, on éviterait que les lobbies soient les seuls à pouvoir se rendre dans les bureaux des ministères pour défendre leur bout de gras.

M. le président Sacha Houlié. Des rapporteurs d’application ont été désignés pour faire ce travail. De plus, la commission des lois reçoit une communication régulière de la part des ministères sur ce sujet et je veille à ce que les décrets soient publiés et conformes à ce que nous avons voté.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 6 modifié.

La réunion, suspendue à seize heures cinquante-cinq, est reprise à dix-sept heures quarante.

Après l’article 6

Amendements identiques CL297 de M. Ugo Bernalicis et CL353 de Mme Elsa Faucillon.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Il s’agit de consacrer la place de l’avocat dans la procédure dès le stade du dépôt de la plainte et de l’audition libre. Nous tenions à le préciser car si elle n’est pas empêchée, la présence de l’avocat n’est pas pour autant prévue : cela dépend un peu du bon vouloir du service enquêteur. Or cela peut faciliter l’accompagnement de la victime et le dépôt de la plainte.

M. Florent Boudié, rapporteur. Cette disposition figure depuis 2021 au 8 ° de l’article 10-2 du code de procédure pénale, qui dispose que les victimes ont le droit « d’être accompagnées chacune, à leur demande, à tous les stades de la procédure, par leur représentant légal et par la personne majeure de leur choix, y compris par un avocat […] ».

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Nous avons souhaité déposer un amendement parce qu’en dépit de cette disposition, il existe encore trop souvent des cas de figure dans lesquels l’avocat s’entend dire qu’il n’a rien à faire à telle ou telle étape de la procédure. Vous avez donc raison en droit, et je retire mon amendement, mais je continue d’alerter la majorité sur le fait que le message n’est pas arrivé jusqu’en bas.

Les amendements sont retirés.

Amendements CL512 et CL509 de Mme Sandra Regol.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). L’amendement CL512 vise à instaurer un droit pour la victime d’être informée qu’elle peut être entendue par un officier de liaison spécialement formé à la prise en charge et à l’accompagnement des personnes victimes de discrimination ou de violences liées à leur identité de genre ou à leur orientation sexuelle.

L’amendement CL509 vise à améliorer l’accueil des victimes de violences sexistes, sexuelles et conjugales en organisant une prise en charge dans une unité dédiée, et un dépôt de plainte par un personnel formé à ces questions. Le défi à relever est immense car, selon l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, 80 % des femmes victimes de violences conjugales renoncent à porter plainte.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je donne un avis favorable à l’amendement CL512 à condition que l’on réécrive certains de ses passages pour la séance. En effet, tous les référents qui ont été formés à ces questions ne sont pas nécessairement des officiers de liaison. Je préfère que la totalité des personnels de la police nationale et de la gendarmerie nationale bénéficient d’une telle formation. De plus, cela supposerait que la victime soit systématiquement reçue par une personne spécifiquement formée à l’infraction qu’elle a subie. Je partage votre objectif, qui correspond à une volonté très forte du Gouvernement de renforcer la qualité d’accueil des victimes et la capacité d’écoute des personnels de la police et de la gendarmerie. En revanche, avis défavorable à l’amendement CL509.

M. Timothée Houssin (RN). L’amendement CL509 est en partie une fausse bonne idée. Si le personnel doit en effet être formé à ces questions, l’obligation d’accueillir les victimes « dans une unité dédiée » risque de poser problème dans les gendarmeries rurales qui n’en disposent pas et peut même s’avérer contreproductive.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). C’est très juste mais la gendarmerie a déjà formé beaucoup d’agents de liaison. Il convient donc de poursuivre ce travail et même d’en faire plus, parce qu’il n’y a pas moins de victimes en milieu rural qu’ailleurs. L’enjeu est donc important.

Pour vous répondre, monsieur le rapporteur, je m’engage à améliorer avec vous la rédaction de l’amendement CL512 afin de permettre son adoption.

Successivement, la commission adopte l’amendement CL512 et rejette l’amendement CL509.

Amendement CL660 de Mme Clara Chassaniol.

Mme Clara Chassaniol (RE). Il vise à généraliser l’expérimentation du dépôt de plainte hors les murs pour tout type d’infraction pénale. Toutefois, une telle disposition impliquant une mobilisation plus importante des forces de l’ordre sur le terrain, il est précisé que celles-ci devront apprécier la difficulté de la victime à se déplacer dans un commissariat ou dans une unité de gendarmerie afin de ne pas instaurer un système de plainte à domicile sur simple demande.

M. Florent Boudié, rapporteur. Votre amendement est satisfait car le Gouvernement a prévu la généralisation de l’expérimentation de prise de plainte hors les murs, précisant même dans le rapport annexé qu’elle serait proposée aux femmes victimes de violences. Il faudra toutefois veiller à ne pas tomber dans une logique de consommation : l’expérimentation ne doit pas se transformer en une sorte de Deliveroo de la plainte hors les murs, qui ne manquerait pas de provoquer un véritable engorgement des services d’enquête.

L’amendement est retiré.

Article 7 (art. 222-33-1-1 [nouveau], 222-44, 222-45, 222-48-2, 222-48-5 [nouveau], 621-1 [abrogé] du code pénal, art. 21 du code de procédure pénale et art. L. 2241-1 du code des transports) : Renforcement de la répression de l’outrage sexiste

Amendement de suppression CL298 de Mme Raquel Garrido.

Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). L’outrage sexiste aggravé est un problème sérieux, qui nécessiterait des chiffres précis. Alors que la direction des affaires criminelles et des grâces évoque 70 cas, Gérald Darmanin affirme qu’il y en a eu 1 500 : nous avons besoin d’éclaircissements, par exemple en dressant le bilan de la loi Schiappa qui a créé l’outrage sexiste. La priorité nous semble être, au-delà de la formation des policiers et des gendarmes, de travailler à un accueil structuré permettant de recueillir les plaintes des femmes victimes de violences. Nous ne cessons de modifier le code pénal et le code de procédure pénale sur ce sujet alors qu’au fond, ce n’est pas le travail du ministre de l’intérieur. Telles sont les raisons pour lesquelles nous proposons la suppression de l’article 7.

M. Florent Boudié, rapporteur. Je ne comprends pas du tout votre point de vue. Vous considérez que l’outrage sexiste aggravé, contravention de cinquième classe, ne mérite pas d’être classé au niveau délictuel. Pour notre part, nous pensons l’inverse. Je vous rappelle les conditions de l’aggravation : il s’agit d’un outrage sexiste commis par une personne qui abuse de son autorité sur un mineur de 15 ans, ou dans un transport collectif de voyageurs, ou à raison de l’orientation sexuelle, vraie ou supposée de la victime. Il ne nous semble donc pas du tout inapproprié de requalifier cette infraction en délit. Je suis très largement défavorable non seulement à la vision que vous avez exprimée à l’instant – il ne s’agit pas pour nous d’aggraver pour aggraver – mais également au fond même de votre argumentation.

M. Erwan Balanant (Dem). Il serait dommage de supprimer cet article car il apporte des améliorations au dispositif de l’outrage sexiste. Ce dernier fonctionne très bien car il a permis, en créant un interdit, d’abaisser le seuil de tolérance de la société dans ce domaine. Il nécessite simplement quelques ajustements, qui sont apportés par le présent projet de loi.

Mme Julie Lechanteux (RN). Nous sommes contre la suppression de l’article 7. Comment pouvez-vous défendre l’idée qu’il serait inutile d’augmenter les peines ? Les peines sont évidemment dissuasives, à condition qu’elles soient appliquées. Vous parlez de surenchère pénale, d’excès de répression, mais quelle est votre vision de la société ? Pour vous, un simple clip vidéo pourrait faire prendre conscience à un harceleur qu’il fait quelque chose de grave ? Désolée de vous apprendre que la meilleure façon de mettre fin aux outrages et au harcèlement de rue, c’est d’appliquer des peines dissuasives, afin de faire réfléchir les auteurs à deux fois avant de passer à l’acte. Pour des défenseurs de l’égalité entre les hommes et les femmes, je vous trouve très peu enclins à défendre les femmes.

Mme Élisa Martin (LFI-NUPES). Au contraire, c’est bien parce que nous voulons défendre l’intérêt des femmes que nous ne marchons pas dans cette logique de communication et d’affichage. Il y a un vrai travail à faire en matière d’éducation au respect et à la considération de l’autre mais ce n’est pas en alourdissant les peines et les amendes que l’on traitera ce sujet. Certes, cela ne coûte rien mais je maintiens que cela n’est tout simplement pas efficace.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CL624 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant (Dem). Il s’agit de renommer cette infraction « outrage sexiste et sexuel ». Nous ne l’avions pas fait lors du vote de la loi pour ne pas créer de confusion mais le dispositif fonctionne bien et il est possible de démontrer des agissements d’ordre sexuel : je propose donc de le préciser dans la dénomination de l’outrage, même si je suis preneur d’une meilleure terminologie.

M. Florent Boudié, rapporteur. Avis favorable.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). L’outrage sexiste est certes une bonne idée sur le papier mais il n’a rien changé dans le quotidien des femmes et aucune étude ne démontre son efficacité. En revanche, l’éducation dès l’enfance au respect de l’autre permet d’améliorer la situation, comme cela s’est produit chez certains de nos voisins européens.

Les agressions sexuelles et sexistes sont principalement le fait de proches, au travail ou à domicile ; elles ont moins souvent lieu à l’extérieur. Une bonne idée qui n’est pas placée sous le sceau de l’effectivité ne sert qu’à faire de l’affichage. Nous perpétuons alors le fait que nous acceptons que le corps des femmes reste un objet dont elles ne sont pas maîtresses. L’amendement de M. Balanant n’apporte rien ; c’est pourquoi nous voterons contre.

M. Erwan Balanant (Dem). Avec Mme Karamanli et trois autres parlementaires, nous avons travaillé pendant six mois pour parvenir à trouver la bonne définition de l’outrage sexiste. Nous sommes partis du harcèlement de rue et nous avons intégré les petits outrages au travail, à domicile et dans les transports, dans le but d’abaisser le seuil de tolérance de la société sur ce sujet. C’est la raison pour laquelle nous avons inscrit un interdit sociétal dans le code pénal, que nous souhaitons aujourd’hui compléter pour qu’il coïncide avec la réalité. Nous sommes d’accord sur le fond ; je ne comprends toujours pas pourquoi cette définition a provoqué et provoque encore une telle opposition de votre part, alors que les associations que nous avons auditionnées nous ont fait part de leur satisfaction de voir ces faits inscrits dans le code pénal.

La commission adopte l’amendement.

Amendement CL144 de Mme Julie Lechanteux.

Mme Julie Lechanteux (RN). Cet amendement vise à aggraver les peines pour les auteurs d’outrages sexistes. Alors que le projet de loi ne prévoit qu’une amende de 3 750 euros pour avoir harcelé et insulté une femme, nous proposons de transformer l’outrage sexiste en un véritable délit, puni de 15 000 euros d’amende et de deux ans d’emprisonnement. Si nous voulons réellement rendre leur sécurité aux Françaises, il faut nous montrer fermes face à ces délinquants qui rendent la vie impossible aux femmes lorsqu’elles sortent dans la rue. L’éducation et la sensibilisation n’empêchent pas la répression et la fermeté.

M. Florent Boudié, rapporteur. Vous mélangez l’insulte et le harcèlement, qui sont des catégories d’infractions différentes et auxquelles correspondent des échelles de peines différentes. Il y a là un vrai problème de proportionnalité et d’échelle des peines. Or notre réponse pénale doit être cohérente.

Passer de la contravention au délit est un signal très fort et je suis très sensible à l’argument de M. Balanant nous invitant à montrer où se trouve l’interdit sociétal. Nous ne pouvons qu’y être favorables. Bien que ce ne soit pas l’alpha et l’oméga de la réponse que les pouvoirs publics doivent apporter à ce problème, nous devons absolument montrer notre volonté de sanctionner ce délit.

M. Ugo Bernalicis (LFI-NUPES). Je précise à l’intention nos collègues du groupe Rassemblement national que vivent aussi dans notre pays des femmes qui ne sont pas françaises et qui peuvent être, elles aussi, victimes d’outrages. Nous faisons la loi pour la France, et non pas seulement pour les Français.

L’article 7, qui créé ce délit d’outrage sexiste, le définit à l’exclusion d’autres délits, comme le harcèlement. Le problème de droit, que j’ai déjà soulevé lors des auditions que nous avons menées avec le rapporteur, est que l’on risque de modifier l’incrimination et de « décorrectionnaliser » des faits qui devraient être poursuivis au titre du harcèlement mais qui, devant la difficulté de leur caractérisation, se verront pénalisés au titre de l’outrage sexiste dès lors que cette incrimination existe.

La proposition de nos collègues du Rassemblement national d’alourdir l’échelle des peines et des sanctions est symptomatique de cette confusion, comme l’était la position, sur l’amendement précédent, de M. Balanant, qui reconnaît des hésitations par crainte que le terme « sexuel » n’induise des confusions. En effet, suivre quelqu’un dans la rue n’est pas un outrage : cela relève du harcèlement sexuel, et s’il y a contact, il s’agit d’une agression sexuelle. Le risque existe donc de déqualifier les faits – je pourrais citer à cet égard un cas dont j’ai été saisi en Mayenne, où une plainte déposée pour harcèlement sexuel a été requalifiée en outrage sexiste.

En deuxième lieu, monsieur le rapporteur, avons-nous obtenu les réponses que nous attendions de la direction des affaires criminelles et des grâces – DACG – du ministère de la justice, à qui nous avons demandé le nombre de condamnations pour outrage sexiste prononcées ces dernières années ? En effet, les chiffres fournis par la DACG et le ministère de l’intérieur différaient largement – respectivement 70 et 2 500 cas par an.

M. Erwan Balanant (Dem). Madame Lechanteux, l’ordonnancement pénal est la première chose à prendre en compte lorsque l’on entreprend de modifier le code pénal. La peine de deux ans de prison que vous proposez serait disproportionnée par rapport aux sanctions applicables pour d’autres faits bien plus graves.

Monsieur Bernalicis, je ne suis pas du tout d’accord avec vous non plus. Nous avons veillé à éviter la confusion : la rédaction du texte fait précisément apparaître un continuum de violences faites aux femmes, qui commence par l’outrage sexiste et se poursuit avec les qualifications qui existaient précédemment, jusqu’au viol ou au féminicide.

L’enjeu est de définir des interdits cohérents avec la réalité des faits. On peut suivre quelqu’un dans la rue, mais dès lors qu’on exerce une pression sur cette personne, il s’agit d’un outrage. Si cela se répète cinquante fois dans la semaine, c’est du harcèlement. Il nous faut être très vigilants en la matière et disposer de textes adaptés à chacune des difficultés que peuvent rencontrer les femmes dans l’espace public ou privé, ou dans les transports. Chaque femme de notre pays doit se sentir en sécurité dans n’importe quelle situation.

La commission rejette l’amendement.

Amendement CL623 de M. Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant (Dem). Cet amendement vise à ajouter une référence à l’article 222-33-2-3, relatif au délit de harcèlement scolaire, à la liste des exceptions prévues par l’article 7, afin que le harcèlement scolaire ne soit pas redéfini comme outrage sexiste ou sexuel.

M. Florent Boudié, rapporteur. La distinction que vous voulez garantir entre deux catégories d’infractions est déjà faite. La définition du harcèlement scolaire renvoie du reste à celle du harcèlement moral et la caractérisation de l’infraction est différente de celle de l’outrage sexiste. En outre, si une confusion était possible dans des cas très concrets, c’est finalement toujours la loi la plus sévère qui s’appliquerait. Je demande donc le retrait de l’amendement.

M. Erwan Balanant (Dem). En énumérant les exceptions, le législateur de 2019 voulait « blinder » le dispositif. Il serait donc logique d’ajouter à cette liste le nouveau délit de harcèlement, qui n’existait pas à l’époque, afin de sécuriser le dispositif juridique.