rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat (n°19).

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos
2. Commentaire des articles
3. TITRE IER protection du niveau de vie des français
4. Chapitre Ier Valorisation du travail et partage de la valeur
5. Article 1er Création de deux primes de partage de la valeur
6. Article 2 Exonération de cotisations sociales pour les travailleurs indépendants
7. Article 3 Promotion de la diffusion de l’intéressement
8. Article 4 Incitation des branches à négocier régulièrement sur les salaires en facilitant l’engagement d’une procédure de fusion à défaut d’accord
9. Chapitre II Revalorisation anticipée de prestations sociales
10. Article 5 Prise en compte anticipée de l’inflation sur les pensions et les prestations sociales
11. Article 6 Définition d’un plafond temporaire d’indice de référence des loyers à 3,5 % et révision anticipée des paramètres de dépense des aides personnelles au logement
12. TITRE II protection du consommateur
13. Chapitre Ier Résiliation des contrats
14. Article 7 Modalités de résiliation des contrats conclus par voie électronique
15. Article 8 Résiliation en « trois clics » des contrats d’assurance, couvrant les consommateurs, souscrits par voie électronique
16. Chapitre II Lutte contre les pratiques commerciales illicites
17. Article 9 Aggravation des sanctions pour pratiques commerciales déloyales
18. Article 9 bis (nouveau) Taux d’intérêt légaux pour non-remboursement ou non-rétablissement d’un compte bancaire objet d’une opération de paiement non autorisée et signalée
19. TITRE III SOUVERAINETÉ ÉNERGÉTIQUE
20. Chapitre Ier Dispositions relatives à la sécurité d’approvisionnement en gaz
21. Article 10 Renforcement des obligations de stockage de gaz naturel
22. Article 11 Renforcement des capacités d’interruptibilité sur les réseaux de gaz naturel
23. Article 12 Contrôle de la production des installations produisant de l’électricité à partir de gaz naturel
24. Article 13 Possibilité de maintenir en exploitation un terminal méthanier flottant pour garantir la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel
25. Article 14 Régime procédural dérogatoire applicable à la construction des infrastructures nécessaires au raccordement d’un terminal méthanier flottant dans le port du Havre
26. Chapitre II Dispositions relatives à la sécurité d’approvisionnement en électricité
27. Article 15 Permettre l’embauche et la réembauche de salariés pour faire face à la reprise temporaire d’activité de centrales à charbon
28. Article 16 Permettre la reprise d’activité des centrales à charbon en cas de menace sur l’approvisionnement en électricité et imposer la compensation renforcée des émissions de gaz à effet de serre en résultant
29. Chapitre III Dispositions relatives à l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique
30. Article 17 Permettre le transfert des droits ARENH aux fournisseurs de secours
31. Article 18 Supprimer le guichet ARENH de mi-année
32. Article 19 Valider le décret n° 2022-342 rehaussant le volume de l’ARENH cédé
33. TITRE IV DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES
34. Article 20 Extension du mécanisme d’indexation gazole à l’ensemble des produits énergétiques
35. Audition des ministres
36. Travaux de la commission des affaires sociales
37. Réunion du mardi 12 juillet 2022 à 17 heures 15
38. Réunion du mardi 12 juillet 2022 à 21 heures 30
39. Réunion du mercredi 13 juillet 2022 à 9 heures 30
40. Travaux de la commission des affaires économiques
41. Réunion du lundi 11 juillet 2022 à 15 heures
42. Réunion du mardi 12 juillet 2022 à 17 heures 15
43. Travaux de la commission des finances, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
44. Avis de la commission
45. Réunion du lundi 11 juillet 2022 à 15 heures
46. Réunion du lundi 11 juillet 2022 à 21 heures
47. Annexes
48. Annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnées par la rapporteure de la commission des affaires sociales
49. Annexe n° 2 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteures de la commission des affaires économiques
50. Liste des personnes auditionnées par Mme Sandra Marsaud
51. Liste des personnes auditionnées par Mme Maud Bregeon
52. Annexe n° 3 : textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés à l’occasion de l’examen dU Projet de loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat

Avant-propos

Enjeu majeur pour nos concitoyens, le pouvoir d’achat est tissé de deux composantes indissociables : une composante structurelle, qui s’appuie sur les fruits du travail de chacun, et une composante conjoncturelle, qui peut pâtir des bouleversements macroéconomiques actuels. Notre majorité s’est engagée pour que le travail paye toujours mieux, mais aussi pour lutter contre les effets économiques et sociaux néfastes d’une situation mondiale chaotique.

Nous n’avons ainsi jamais cessé de faire des gains de pouvoir d’achat notre boussole, depuis 2017. L’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) a estimé, dans une note du 17 mars 2022, que la législature qui s’achevait s’était traduite par un gain de 0,9 % par an en moyenne du revenu brut disponible, et donc du pouvoir d’achat. Cela représente un gain réel moyen de l’ordre de 300 euros par Français. Plus encore, en raison des choix forts de notre majorité en matière de prélèvements socio-fiscaux comme de lutte contre le chômage, la même étude estime que les 10 % des ménages les plus modestes et les ménages ayant un revenu correspondant à la médiane ont été ceux qui ont vu leur pouvoir d’achat augmenter le plus fortement au cours des cinq dernières années. La XVe législature a été la législature du pouvoir d’achat.

La protection de ce pouvoir d’achat a fait l’objet d’un effort massif de nos finances publiques au pic de la crise du covid-19. L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) estime ainsi que les mesures liées à l’activité partielle, les aides exceptionnelles pour les ménages modestes ou encore le fonds de solidarité ont permis d’éviter un accroissement de 0,6 % du taux de pauvreté et ont stabilisé les indicateurs relatifs aux inégalités. Alors que l’économie française a perdu près de 130 milliards d’euros au cours des années 2020 et 2021 par rapport à la situation de 2019, le revenu des ménages a augmenté de 90 milliards d’euros sur la même période.

L’attention du Gouvernement et de cette majorité envers le pouvoir d’achat ne s’est jamais relâchée et l’ensemble des ménages français a continué d’être accompagné face aux conséquences de la guerre en Ukraine, et notamment de l’augmentation brutale du taux de l’inflation qui accable l’ensemble des économies de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Selon des données Eurostat pour juin 2022, le taux d’inflation annuel de la zone euro est estimé à 8,6 %, principalement tiré par l’évolution des prix de l’énergie (41,9 %). Alors que cette même inflation est estimée à 8,2 % en Allemagne, 8,5 % en Italie, 10 % en Espagne et même 22 % en Estonie, elle demeure contenue à 6,5 % en France, soit le taux le plus bas de l’ensemble de la zone euro, après Malte. Le taux de l’inflation en France demeure donc l’un des plus bas de l’ensemble des économies développées.

Cette situation n’est pas due aux fruits du hasard, mais aux efforts constants de la puissance publique pour limiter l’augmentation des prix, et notamment les prix de l’énergie, tout en soutenant le pouvoir d’achat des ménages les plus modestes. Qu’il s’agisse du bouclier tarifaire de l’énergie, de la remise de 18 centimes d’euros par litre de carburant appliquée depuis le 1er avril 2022, de l’indemnité de 100 euros versée à 38 millions de Français pour faire face à l’inflation, de la revalorisation exceptionnelle du chèque-énergie pour 6 millions de nos concitoyens ou encore de la revalorisation du barème kilométrique, c’est un ensemble inédit de mesures de protection du pouvoir d’achat des Français qui a permis de limiter les effets les plus néfastes de la tendance inflationniste mondiale.

Il demeure toutefois que les dernières prévisions des instituts statistiques en charge du suivi de l’inflation prévoient que celle-ci va durer plus longtemps qu’il n’était anticipé. Pour l’année 2022, selon l’estimation de la Banque de France publiée le 21 juin dernier, l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé (ICPH) serait de 5,6 % en 2022 et de 3,4 % en 2023, contre 2,1 % en 2021. Elle demeurerait inférieure de 1,2 % à l’évolution des prix dans la zone euro, mais cette situation n’en appelle pas moins à une réponse supplémentaire de la part du Gouvernement et de cette majorité, afin de continuer, toujours, de protéger les Français.

Pour ce faire, l’article 1er crée une « prime de partage de valeur », exonérée de cotisations sociales, d’un montant pouvant aller jusqu’à 3 000 euros et même 6 000 euros en cas de signature d’un accord d’intéressement ou de participation (en fonction de la taille de l’entreprise). En parallèle, face à la période exceptionnelle d’inflation que nous connaissons, il prolonge, jusqu’au 31 décembre 2023, un dispositif comparable à celui de la « prime exceptionnelle de pouvoir d’achat », reconduite à plusieurs reprises depuis 2019, exonérée non seulement de l’ensemble des cotisations sociales mais aussi d’impôt sur le revenu et de contributions sociales, avec des plafonds identiques à ceux de la prime pérenne de partage de la valeur. Simple d’utilisation pour les employeurs et ayant fait la preuve de son efficacité depuis 2019, cette prime temporaire doit bénéficier le plus fortement possible aux salariés les plus modestes, puisqu’elle ne peut être versée qu’aux salariés qui perçoivent moins de trois fois l’équivalent du SMIC.

L’article 2 apporte également un soutien significatif aux travailleurs indépendants, exclus des « allégements généraux » de cotisations dont bénéficient les salariés. En permettant une diminution de leurs cotisations d’assurance maladie et de maternité jusqu’à 1,1 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS), le projet de loi permet un gain de pouvoir d’achat de 550 euros par an à ceux qui disposent d’un niveau de rémunération équivalent au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). En particulier, les travailleurs indépendants dont le revenu est inférieur à 40 % du PASS se verront totalement exonérés de cotisations d’assurance maladie et maternité, à l’exception des indemnités journalières. Le projet de loi accroît également les garanties offertes aux micro-entrepreneurs auxquels des allégements équivalents seront appliqués par voie règlementaire.

L’article 3 vise à favoriser la diffusion de l’intéressement, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, dans le prolongement des réformes conduites sous le précédent quinquennat. À cette fin, il ouvre l’accès au dispositif simplifié de mise en place d’un régime d’intéressement par décision unilatérale, aujourd’hui réservé à l’employeur d’une entreprise de moins de 11 salariés, à l’employeur d’une entreprise de moins de cinquante salariés, dans le cas où celle-ci serait dépourvue de délégué syndical et de comité social et économique (CSE), à la condition toutefois que l’absence d’installation du comité ne résulte pas d’une carence de l’employeur, mais aussi dans le cas où la négociation n’aurait pas abouti à la conclusion d’un accord. Par ailleurs, il porte de trois à cinq ans la durée maximale pendant laquelle un accord d’intéressement ou une décision unilatérale peut produire ses effets. Enfin, il simplifie les modalités de contrôle des accords et décisions unilatérales d’intéressement.

Afin d’aboutir à une revalorisation rapide des bas salaires, l’article 4 permet au ministre du travail d’engager la restructuration d’une branche professionnelle caractérisée par son manque de vitalité conventionnelle, particulièrement en ce qui concerne le nombre d’accords garantissant un salaire minimum au moins égal au SMIC. La précision ainsi apportée au mécanisme de fusion de branches vise à inciter les partenaires sociaux à conclure, au plus vite, des accords sur le rehaussement des minima conventionnels, dans le contexte actuel de forte inflation, et, à défaut, de restructurer les branches qui présentent une carence durable en la matière.

Face à l’urgence de la hausse des prix à la consommation, l’article 5 revalorise de 4 % les prestations sociales avec effet rétroactif au 1er juillet 2022. Le champ d’application de cette mesure est particulièrement large et sans précédent : pensions de retraites, pensions d’invalidité, prestations familiales, minima sociaux, bourses scolaires, etc. Sans se substituer aux revalorisations annuelles habituelles desdites prestations – qui interviendront pour la plupart en janvier et avril 2023 – cette mesure permet de les anticiper partiellement pour augmenter, dès cet été, le revenu disponible des Français qui en bénéficient. Cette mesure d’urgence requiert un effort budgétaire de 8 milliards d’euros de la part des pouvoirs publics, répartis sur 2022 et 2023. Elle permettra d’accompagner le pouvoir d’achat de nos concitoyens, en particulier celui de nos aînés et des personnes les plus fragiles.

L’article 6, quant à lui, porte sur les dépenses de logement, qui représentent le poste le plus important du budget des ménages. Afin de prendre en compte et d’amortir, là aussi, le niveau élevé d’inflation déjà constaté et de limiter des hausses excessives de dépenses de loyer pour les locataires, il plafonne l’indice de référence des loyers (IRL), qui encadre les augmentations de loyer qui peuvent être décidées par les bailleurs, à + 3,5 % en glissement annuel pour les quatre trimestres à venir. Il indexe également, par anticipation, les paramètres de dépenses des aides personnelles au logement (APL) versées à compter du 1er juillet 2022. Le taux de révision anticipée des prestations est également fixé à 3,5 %.

L’article 7 vise à simplifier les démarches des consommateurs désireux de résilier un contrat. À cet effet, il comporte deux mesures favorables qui contribuent à la préservation du pouvoir d’achat autant qu’elles participent à la protection du droit des consommateurs : en premier lieu, il affirme le principe suivant lequel tout contrat souscrit par voie électronique peut être résilié suivant la même modalité ; en second lieu, il fait obligation aux professionnels de mettre à la disposition des consommateurs une fonctionnalité susceptible de leur permettre d’accomplir à distance les formalités nécessaires à la rupture du contrat. En l’occurrence, l’article s’inspire du dispositif de « bouton résiliation » développé en Allemagne sur le fondement d’une loi de 2021.

L’article 8 propose l’application de règles et d’un dispositif similaires pour les contrats d’assurance souscrits par voie électronique auprès des assureurs, des mutuelles et des instituts de prévoyance. Le projet de loi prévoit que ces deux articles doivent entrer en vigueur à une date fixée par décret et, au plus tard, le 1er février 2023.

Dans un même souci de conserver aux consommateurs leur entière liberté de choix, l’article 9 tend à alourdir les sanctions pénales encourues pour pratiques commerciales déloyales, c’est-à-dire les pratiques commerciales trompeuses ou agressives. À cette fin, il relève le quantum des peines au titre de deux circonstances aggravantes nouvelles : la conclusion d’un ou plusieurs contrats obtenue par des pratiques trompeuses ou agressives ; les pratiques commerciales déloyales commises en bande organisée.

Le titre III occupe une place particulière dans le projet de loi : s’il vise également à protéger les consommateurs français en mettant en place des mesures d’urgence, mobilisables en situation de crise pour répondre à des besoins essentiels, il est surtout question de sécurité d’approvisionnement énergétique.

Afin de garantir la sécurité d’approvisionnement en gaz des ménages, l’article 10 réforme les modalités de stockage du gaz naturel, afin de permettre de remplir au maximum les infrastructures disponibles. Il crée une trajectoire annuelle de remplissage des infrastructures de stockage. Le ministre chargé de l’énergie pourra ordonner aux opérateurs de stockage la constitution de stocks de sécurité en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement.

Poursuivant le même objectif de mobilisation de tous les leviers disponibles permettant d’assurer la sécurité d’approvisionnement en gaz, l’article 11 permet aux grands consommateurs de gaz raccordés à un réseau de distribution de conclure des contrats d’interruptibilité rémunérée de leur consommation avec un gestionnaire de réseau de transport. Actuellement, ces contrats d’interruptibilité rémunérée sont ouverts aux seuls grands consommateurs raccordés à un réseau de transport.

L’article 12 permet au ministre chargé de l’énergie de suspendre ou de restreindre l’activité des centrales électriques à gaz en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en gaz. Si, à cette première menace, s’ajoute une menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, le ministre pourra réquisitionner ces centrales. Les exploitants des installations bénéficieront d’une indemnisation.

L’article 13 ouvre la possibilité d’imposer à l’opérateur d’un terminal méthanier flottant de maintenir l’exploitation de son installation, lorsque cela est nécessaire à la sécurité d’approvisionnement en gaz. Une compensation est prévue à hauteur des coûts engendrés par un tel maintien.

L’article 14 crée un régime procédural spécifique applicable à la construction des infrastructures nécessaires au raccordement d’un terminal méthanier flottant dans le port du Havre. Cette dérogation doit permettre d’assurer la mise en service du terminal pour l’hiver 2023-2024. La construction pourra être dispensée d’évaluation environnementale, ce qui permettra une mise en service plus rapide du terminal méthanier proprement dit. Cet article énumère l’ensemble des procédures applicables, notamment celles ayant trait à l’étude des conséquences environnementales du projet et à la compensation de celles-ci : l’application d’un régime dérogatoire n’est pas synonyme d’une absence de garanties sur ces sujets.

Les deux articles suivants proposent quant à eux d’autoriser la remobilisation de centrales à charbon en cas de menace sur l’approvisionnement électrique national. L’article 15 permet ainsi, à titre dérogatoire et temporaire, de réembaucher d’anciens salariés, et, le cas échéant, d’en recruter de nouveaux pour relancer la centrale de Saint-Avold l’hiver prochain. L’article 16 conforte la base légale de ce recours d’urgence et soumet en contrepartie les exploitants de ces installations à une obligation de compensation renforcée des émissions de gaz à effet de serre qui en résulterait.

Les trois derniers articles du titre III apportent enfin quelques aménagements au dispositif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) pour préserver les intérêts des consommateurs français : l’article 17 permet de transférer les volumes d’électricité réservés par un fournisseur défaillant – ou ayant perdu son autorisation de vendre de l’électricité sur le marché français – aux fournisseurs de secours qui prennent en charge ses clients. L’article 18 vise à supprimer l’obligation d’organiser un second guichet en cours d’année pour répartir les volumes d’ARENH, sans toutefois perdre la faculté d’en ouvrir un en tant que de besoin. Et l’article 19 doit valider les irrégularités procédurales du décret n° 2022-342, qui a relevé, à titre exceptionnel, le plafond annuel des volumes d’ARENH à livrer par Électricité de France (EDF) aux fournisseurs alternatifs d’électricité dans l’objectif de protéger le pouvoir d’achat de nos concitoyens.

Face à la forte hausse des prix du gaz naturel véhicule (GNV) et du bioGNV qui place aujourd’hui à l’arrêt les poids lourds ayant fait le choix de ces énergies décarbonées, l’article 20 permet aux transporteurs routiers de répercuter les variations du coût de toutes les énergies alternatives au gazole, comme le gaz mais aussi l’électricité et l’hydrogène, dans les contrats de transport grâce à un mécanisme d’indexation élargi.

Commentaire des articles

TITRE IER protection du niveau de vie des français

Chapitre Ier Valorisation du travail et partage de la valeur

Article 1er Création de deux primes de partage de la valeur

I. L’État du droit : depuis 2019, des primes exceptionnelles reconduites et élargies pour améliorer le pouvoir d’achat des français

A. depuis 2006, de rares dérogations à la règle d’assujetissement des primes à l’impôt et aux cotisations sociales

● Les primes et gratifications comprennent plusieurs dispositifs régulièrement utilisés par les employeurs pour accroître le pouvoir d’achat de leurs salariés, notamment les primes de fin d’année, le treizième mois et les primes de vacances, en complément des rémunérations régulièrement versées.

Elles peuvent être classées en deux catégories, en fonction de leur caractère volontaire – librement fixées par l’employeur en respectant l’égalité entre salariés – ou obligatoire – prévues par accord collectif ou convention, contrat de travail, engagement de l’employeur.

● Hors exceptions liées à des situations particulières, les primes versées par l’employeur sont considérées comme des compléments de rémunération soumis à l’impôt sur le revenu (articles 79 et 82 du code général des impôts), aux cotisations sociales (article L. 242-1 du code sécurité sociale) et contributions sociales (par exemple, article L. 136-1-1 du même code pour la contribution sociale généralisée).

Avant l’instauration de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat en 2019, les quelques exceptions à ce principe portaient sur trois types de primes :

– primes liées à l’intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l’entreprise, lorsqu’elles sont attribuées dans le cadre d’un accord collectif ;

– gratifications versées à la remise de la médaille d’honneur du travail ;

– indemnités assimilées à des dommages et intérêts, ainsi au licenciement.

Depuis 2006, cinq dispositifs de primes exceptionnelles ont été créés.

LES DISPOSITIFS DE PRIMES EXONÉRÉES ANTÉRIEURS À 2019

Source : Assemblée nationale, rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi portant mesures d’urgence économiques et sociales, par M. Olivier Véran, 19 décembre 2018.

B. la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat : un dispositif inédit pour améliorer le pouvoir d’achat des franÇais

●D’abord instaurée en 2019 dans le contexte de la crise des « gilets jaunes » ([1]), la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (PEPA) a été reconduite en 2020 ([2]), puis en 2021, jusqu’au 31 mars 2022 ([3]).

●Également appelée « prime Macron », il s’agit d’un dispositif facultatif qui offre la possibilité à tout employeur de verser une prime exceptionnelle à ses salariés. L’employeur est libre d’en fixer le montant. De manière exceptionnelle, cette prime peut être exonérée de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu, sous certaines conditions.

1. En 2019, une nouvelle prime sans impôt ni cotisation pour répondre à la crise des « gilets jaunes »

●La loi dite « MUES » de décembre 2018 a introduit, pour la première fois, une « prime exceptionnelle de pouvoir d’achat » (PEPA), dans l’objectif d’inciter les entreprises à verser en l’exonérant de tout prélèvement fiscal et social, c’est-à-dire à la fois de l’impôt sur le revenu, de toutes les cotisations sociales ([4]) et contributions d’origine légale ou conventionnelle ([5]), ainsi que de plusieurs participations, taxes et contributions ([6]).

La loi a toutefois prévu un certain nombre de conditions au versement de la prime :

– une limite de 1 000 euros concernant la part faisant l’objet d’une exonération fiscale et sociale ;

– un plafond de salaire équivalent à trois fois le montant annuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ;

– un délai d’application limité ([7]) ;

– une modulation limitée du montant de la prime entre les bénéficiaires ([8]).

La prime ne peut également pas se substituer à un autre élément de rémunération. Cette question est centrale dans la mesure où, comme l’a noté l’INSEE en 2020 ([9]) à propos de la prime versée au cours de l’année 2019, il importe de s’assurer que les primes ne font pas obstacle à d’éventuelles augmentations de salaire qui auraient pu avoir lieu en l’absence de prime. En s’appuyant sur l’évolution du salaire moyen par tête (SMPT), l’INSEE note que « sur 1,4 point de croissance annuelle des salaires au premier trimestre 2019 directement imputable à la prime PEPA, environ 40 % (soit 0,6 point) relèverait d’effets d’aubaine. L’effet "net" de la prime ne serait que de 0,8 point. » Pour cette première version de la prime, l’effet d’aubaine serait donc « d’ampleur relativement limitée ».

GLISSEMENT DU SALAIRE MOYEN PAR TÊTE ET IMPACT DE LA PEPA

Source : INSEE, 2020.

2. Une reconduction en 2020 par l’intermédiaire de la loi de financement de la sécurité sociale et adaptée au moment de la crise sanitaire

● À la suite du « Grand débat national », la PEPA a été reconduite en 2020 par l’intermédiaire de l’article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 ([10]), pour la période allant du 1er janvier au 30 juin 2020. Alors que les principales caractéristiques de la PEPA applicable en 2019 ont été conservées, cette LFSS en ajoute une nouvelle : la mise en œuvre préalable d’un plan d’intéressement dans l’entreprise, à l’exception des établissements ou service d’aide par le travail (ESAT) et des associations et fondations à but non lucratif et reconnues d’utilité publique.

● Le panel des bénéficiaires est également étendu aux salariés mis temporairement à disposition d’une entreprise utilisatrice ([11]), aux travailleurs handicapés bénéficiant d’un contrat de soutien et d’aide par le travail et relevant d’un ESAT, aux agents relevant d’un établissement public, administratif ou industriel et commercial, au moment du versement de la prime.

● L’ordonnance du 1er avril 2020 ([12]), prise dans le cadre des mesures d’urgence contre l’épidémie de covid-19, a permis d’assouplir les conditions de versement de la PEPA :

– elle supprime la condition liée à la signature d’un accord d’intéressement mais, afin de conserver l’incitation à signer de tels accords, l’ordonnance augmente le plafond de la prime à 2 000 euros pour les entreprises qui remplissent cette condition ;

– elle ajoute un critère de modulation du montant de la prime (« les conditions de travail liées à l’épidémie de covid-19 »), sans pour autant exclure les salariés qui n’auraient pas été particulièrement mobilisés durant la crise ;

– elle repousse la date limite de versement au 31 août 2020, ensuite prolongée au 31 décembre 2020 par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 ([13]).

3. La loi de finances rectificative a reconduit la prime exceptionnelle en 2021

● La loi de finances rectificative (LFR) pour 2021 ([14]) a reconduit le versement de la PEPA pour une période courant entre 1er juin 2021 et le 31 mars 2022. La prime conserve le même champ de bénéficiaires et d’exonérations.

Ainsi, entre 2021 et le début de l’année 2022, la part exonérée de la prime peut atteindre :

– 1 000 euros, si l’entreprise compte cinquante salariés ou plus et n’a pas mis en place d’accord d’intéressement ;

– 2 000 euros, si l’entreprise respecte l’une des conditions suivantes :

– compter moins de cinquante salariés ;

– avoir mis en œuvre un accord d’intéressement ;

– être couverte par un accord de branche ou un accord d’entreprise prévoyant la valorisation du métier des salariés ayant contribué, en 2020 ou 2021, à la continuité de l’activité économique et/ou au maintien de la cohésion sociale durant la crise sanitaire, soit les salariés dits « de deuxième ligne ».

Source : rapport de la mission d’accompagnement des partenaires sociaux dans la démarche de la reconnaissance des travailleurs de la deuxième ligne

C. L’efficacité économique et sociale de la prime exceptionnelle

●D’après l’étude d’impact fournie par le Gouvernement, entre 2019 et 2022, 15 307 184 personnes ont bénéficié de la PEPA, pour un montant de 8,3 milliards d’euros, versé par 1 633 491 établissements. Le montant moyen de la prime s’est élevé, sur cette même période, à 542 euros.

D’après les données fournies par l’étude d’impact du présent projet de loi, il apparaît que les entreprises de moins de cinquante salariés (non soumises à l’obligation de mettre en œuvre un dispositif de partage de la valeur) versent un montant moyen de prime plus important que les autres entreprises. Ainsi, plus de 25 % des salariés percevant une rémunération inférieure à 3 SMIC ont perçu une prime exceptionnelle au titre d’au moins un des trois dispositifs précédents. En termes de montant total, 25 % des primes ont été versées par les entreprises de plus de 500 salariés.

MONTANT TOTAL ET MOYEN DE PRIME PEPA VERSÉS EN 2021 et 2022 EN FONCTION DU NOMBRE DE SALARIÉS DANS L’ENTREPRISE

(en euros)

Source : étude d’impact.

Toujours d’après l’étude d’impact, le montant moyen de la PEPA a varié entre 2019 et 2022, s’échelonnant entre 66 et 572 euros par bénéficiaire en fonction des années.

MONTANTS DE PEPA VERSÉS, NOMBRE D’ÉTABLISSEMENTS L’AYANT VERSÉE ET DE BÉNÉFICIAIRES PAR AN

Source : étude d’impact.

PEPA MOYENNE PAR SALARIÉ EN 2020 (EUROS)

Source : URSSAF.

●Des différences régionales peuvent également être notées dans les montants attribués au titre de la PEPA, d’après les données de l’URSSAF ([16]). Ces montants varient de 552 euros pour la Bretagne à 650 euros pour le Grand Est. L’Île-de-France, les régions du Nord-Est et du Sud-Est sont celles pour lesquelles les primes sont les plus élevées.

ÉVOLUTION DE LA PEPA MOYENNE EN 2020 (%)

Source : URSSAF.

● Si les montants moyens évoluent dans toutes les régions à la hausse par rapport à 2019, ces augmentations s’échelonnent, dans l’Hexagone, de 38,2 % en Centre-Val de Loire à 62 % pour les Hauts-de-France. Ces différences s’expliquent, selon l’URSSAF, en raison du fait que « la part des établissements versant la prime tend à décroître lorsque la part dans les effectifs totaux de la région des deux secteurs ayant le plus faible pourcentage d’établissements versant la prime – Hébergement-restauration et autres activités de service – augmente ».

● Au total, l’assouplissement permis, au cours de l’année 2020, par l’ordonnance du 1er avril 2020 ([17]) en lien avec la crise sanitaire, semble avoir eu un effet non négligeable, dans la mesure où les montants versés ont fortement augmenté après les quatre premiers mois de l’année, passant d’une fourchette située entre 140 et 198 millions d’euros à un pic en mai 2020 de 502 millions d’euros ([18]).

II. Le dispositif proposé : création d’une prime de partage de la valeur et maintien d’une prime exceptionnelle pour une annÉe

Ainsi que l’a annoncé le Président de la République, le dispositif proposé par le Gouvernement vise, dans un contexte d’inflation et d’érosion rapide du pouvoir d’achat des Français, notamment les plus modestes, à amplifier et pérenniser la prime de pouvoir d’achat.

Ce nouveau dispositif est fondé sur deux primes, l’une pérenne et l’autre temporaire, avec des caractéristiques distinctes.

A. La « prime de partage de la valeur », une nouvelle prime pérenne dont la part exonérée peut atteindre 6 000 euros

● La « prime de partage de la valeur » constitue un nouveau type de prime, qui n’est plus exceptionnelle comme l’étaient les différentes versions de la PEPA. Elle sera versée à compter du 1er août 2022. La prime de partage de la valeur, telle que proposée par le présent projet de loi, ne prévoit pas de limite dans le temps pour en bénéficier, lui retirant donc son caractère « exceptionnel » et l’inscrivant comme un dispositif central de soutien pérenne au pouvoir d’achat des Français.

● Cette prime, sous certaines conditions, est exonérée, comme le prévoit le V du présent article, dans la limite de 3 000 euros, de cotisations sociales d’origine légale ou conventionnelle à la charge du salarié et de l’employeur, ainsi que des participations, taxes et contributions ([19]). Au même V, cette prime est assimilée aux sommes versées au titre de l’intéressement, en particulier pour ce qui concerne l’assujettissement au forfait social ([20]).

● Le II définit le champ des personnes susceptibles de verser la prime, à savoir :

– les employeurs mentionnés à l’article L. 3311-1 du code du travail, c’est-à-dire l’ensemble des employeurs de droit privé ;

– les entreprises ayant recours à des contrats de mise à disposition entre l’entreprise de travail temporaire et un client utilisateur ([22]), en fonction des conditions fixées par l’accord d’entreprise ou de groupe, afin de déterminer une éventuelle modulation de la prime entre bénéficiaires ;

– les établissements d’aide et les services d’aide par le travail employant des travailleurs handicapés.

● Contrairement aux versions antérieures de la prime, dont les bénéficiaires devaient percevoir des rémunérations d’un montant inférieur à trois fois la valeur du SMIC annuel, le II ne définit pas de niveau maximal de rémunération permettant de bénéficier de cette prime.

En effet, le Conseil d’État a indiqué, dans son avis rendu dans le cadre de la loi « portant mesures d’urgence », que « même si l’instauration d’un tel plafond est susceptible de faire naître, dans certains cas de figure, un effet de seuil, ce dispositif peut, compte tenu notamment de son caractère temporaire et non obligatoire, de sa simplicité, ainsi que de la faculté conférée à l’employeur de moduler le montant de la prime selon les bénéficiaires, être admis au regard du respect du principe d’égalité » ([23]). Il a donc considéré que seules les exigences nées de l’urgence et du caractère exceptionnel de la mesure autorisaient à définir un plafond de rémunération pouvant donner lieu à certains effets de seuil et, dans certaines situations, à une inversion de la hiérarchie des revenus pour ceux qui sont situés de part et d’autre de ce seuil.

● Le III conserve néanmoins des conditions au bénéfice de l’exonération comparables aux versions antérieures de la prime :

– le 1° du III définit le champ des personnes éligibles au versement de la prime de manière large : il s’agit des salariés liés à l’entreprise par un contrat de travail, des intérimaires mis à disposition de l’entreprise utilisatrice, agents des établissements publics et les travailleurs handicapés ;

– le 2° du même III permet de moduler le montant de la prime attribuée à chaque salarié, en fonction de sa rémunération, du niveau de classification ([24]), de la durée de présence effective pendant l’année écoulée, de la durée de travail prévue par le contrat de travail, en considérant les congés maternité, paternité, adoption et éducation des enfants mentionnés dans le code du travail comme un temps de présence effective ([25]) ;

– le 3° prévoit enfin que la prime ne saurait se substituer à aucun élément de rémunération ([26]), à une augmentation de rémunération ou à des primes prévues par un accord salarial, le contrat de travail ou les usages en vigueur au sein de l’entreprise ou de l’établissement public. La rapporteure y attache une véritable attention, compte tenu du fait que le versement de la prime ne saurait se faire au détriment du paiement à bon droit des cotisations, constitutives de droit pour les salariés, comme de ressources pour la sécurité sociale.

En effet, le Conseil constitutionnel avait indiqué, dès 2007, que « si le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d’intérêt général des mesures d’incitation par l’octroi d’avantages fiscaux, c’est à la condition qu’il fonde son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose et que l’avantage fiscal consenti ne soit pas hors de proportion avec l’effet incitatif attendu » ([27]). Le Conseil d’État a jugé, dans son avis, que les critères précis qui encadrent la prime de partage de la valeur, en particulier le plafond d’exonérations de cotisations sociales et des diverses taxes, inférieur à ceux qui résultent d’une prime d’intéressement, permettent de ne pas engendrer de rupture d’égalité devant les charges publiques.

● Selon le IV, le montant maximal de la prime et le niveau maximal de rémunération pouvant y donner accès font l’objet d’un accord d’entreprise ou de groupe ([28]) ou, à défaut, d’une décision unilatérale de l’employeur qui en informe alors le comité social et économique (CSE) lorsqu’il existe (il est obligatoire dans les entreprises de plus de onze salariés). En pratique, cette faculté offerte à l’employeur confère une certaine souplesse dans l’application de la prime. Le Conseil d’État note dans son avis que cette disposition permettant une décision unilatérale de l’employeur peut entrer en contradiction avec le huitième aliéna du Préambule de la Constitution de 1946, qui introduit le principe de participation des travailleurs à la gestion des entreprises ([29]). Toutefois, le Conseil d’État indique également que cette faculté laissée à l’employeur ne méconnait pas par elle-même le principe de participation. En outre, ces modalités sont identiques à celles qui étaient applicables jusqu’à ce jour et la déclaration unilatérale est très régulièrement utilisée dans les entreprises, en particulier dans le cadre de la mise en place de mutuelle collective obligatoire ou d’un contrat prévoyance. En outre, il faut rappeler la nécessité, pour les employeurs, que la prime soit simple et rapide à mettre en place, afin d’assurer sa pleine efficacité.

● Le V précise également que la part exonérée de la prime de partage de la valeur peut être portée à 6 000 euros, soit le double du montant de droit commun, si, à la date du versement de la prime, les employeurs :

– mettent en œuvre ou ont conclu un dispositif d’intéressement, lorsqu’ils ont l’obligation de mettre en place des dispositifs de participation ([30]) (pour les entreprises de plus de cinquante salariés) ;

– mettent en œuvre ou ont conclu un dispositif d’intéressement ou de participation, lorsqu’ils ne sont pas soumis à l’obligation susmentionnée.

● Dans la lignée de ses versions exceptionnelles antérieures, la prime de partage de la valeur ajoutée poursuit en effet l’objectif de développement des plans d’intéressement dans nos entreprises, dispositif concret de partage de la valeur ajoutée entre l’investissement et le travail ([31]). Il est donc tout à fait pertinent et indispensable que la prime de partage de la valeur reprenne le schéma de la PEPA depuis la LFSS 2020, en incitant les entreprises à conclure de tels accords d’intéressement et leur permettant ainsi de bénéficier d’un montant doublé de la prime de partage de la valeur.

● Au même V, sont exclus de ces conditions, de la même manière que pour les versions antérieures de la prime, les associations et fondations ([32]) et les établissements ou services d’aide par le travail ([33]) pour les primes versées aux travailleurs handicapés, structures pour lesquelles la mise en place d’une plan d’intéressement ne présente pas d’intérêt.

● Ainsi, si elle s’en inspire directement, plusieurs différences existent entre la prime de partage de la valeur prévue par le présent article et la PEPA :

– ce dispositif est pérenne, et non plus transitoire et exceptionnel ;

– le montant de la part exonérée de la prime est triplé, autant en ce qui concerne le dispositif de droit commun que celui qui est conditionné à la mise en place d’un dispositif d’intéressement ;

– la prime de partage de la valeur n’est pas exonérée d’impôt sur le revenu ni de contributions sociales (CSG et CRDS notamment) et elle est assimilée aux sommes versées au titre de l’intéressement ;

– l’ensemble des salariés peuvent en bénéficier indépendamment de leurs niveaux de revenus, sous réserve de la décision de l’employeur.

● Avec, notamment, le relèvement du plafond de la prime, le Gouvernement anticipe, dans l’étude d’impact du présent projet de loi, une augmentation du montant moyen versé et du nombre de salariés concernés, du fait de l’allégement des conditions de versement pour les entreprises de cinquante salariés et plus. Ainsi, l’étude d’impact indique qu’une « hausse de 50 % seulement des montants moyens versés et du nombre de bénéficiaires représenterait des gains de pouvoir d’achat de plus de 6 milliards d’euros. Pour un salarié rémunéré 1,5 SMIC, soit environ 2 000 euros nets, une prime moyenne de 750 euros représente une hausse de rémunération de plus de 3 %. »

B. Une nouvelle prime exceptionnelle valable jusqu’en 2023

● Cette nouvelle prime de partage de la valeur, selon le VI, peut également prendre la forme, si elle est versée entre 1er août 2022 et le 31 décembre 2023, d’une prime exceptionnelle, d’un montant maximal de 3 000 euros (ou 6 000 euros en cas d’accord d’intéressement) pour les salariés ayant reçu une rémunération, au cours de l’année précédant le versement, inférieure à trois fois la valeur du SMIC. À la différence de la prime pérenne, celle-ci est exonérée non seulement de cotisations sociales mais aussi des contributions sociales ([34]) et d’impôt sur le revenu. Elle permet donc de continuer à soutenir massivement le pouvoir d’achat des Français dans la période de forte inflation actuelle et à venir.

● Le VI permet également d’inclure la prime de pouvoir d’achat dans le revenu fiscal de référence ([35]). Il s’agit d’une innovation par rapport aux versions antérieure, dans un souci de juste appréciation des ressources des contribuables. Le VI précise également qu’en cas de cumul entre cette nouvelle prime temporaire de partage de la valeur et la PEPA issue de la LFR 2021, le montant total de prime exonéré d’impôt sur le revenu au titre des revenus de l’année 2022 ne peut excéder 6 000 euros, afin d’éviter tout « effet d’aubaine » lié au cumul de ces deux dispositifs.

● Enfin, le VII adapte sur le plan légistique les dispositions du présent article aux territoires de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

III. Modifications apportées par la commission

La commission a adopté neuf amendements rédactionnels de la rapporteure. Elle a également adopté un amendement AS146 présenté par M. Leseul, visant à préciser que l’entreprise utilisatrice informe « sans délai » l’entreprise de travail temporaire dont elle emploie l’un des salariés qu’elle attribue la prime de partage de la valeur. Un autre amendement (AS147) adopté par la commission, également présenté par M. Leseul, permet d’indiquer que l’entreprise de travail temporaire en informe sans délai son comité social et économique, lorsqu’il existe.

Un amendement AS240 de M. Dharéville, identique à un amendement adopté par la commission des finances, précise que, dans le cas où la prime de partage de la valeur est définie par la voie d’une décision unilatérale de l’employeur, ce dernier doit « consulter préalablement », et non plus simplement « informer » le comité social et économique, lorsqu’il existe.

La commission a également adopté l’amendement AS290 de Mme Pouzyreff visant à ajouter l’ancienneté dans l’entreprise aux critères permettant de moduler la prime de partage de la valeur. L’adoption par la commission d’un amendement AS351 de Mme Le Nabour a également permis d’inscrire dans le projet de loi la possibilité offerte aux employeur de fractionner le versement de la prime au long de l’année, tout en garantissant que ce versement ne se fera pas sur une base mensuelle, afin d’empêcher qu’il ne se substitue au salaire.

Enfin, la commission a adopté l’amendement AS352 de M. Martin qui demande à ce que le gouvernement soumette au parlement, au plus tard le 30 juin 2024, un rapport permettant d’évaluer l’efficacité de la prime de partage de la valeur.

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Article 2 Exonération de cotisations sociales pour les travailleurs indépendants

I. L’État du droit : Les exonÉrations de cotisations sociales des travailleurs indÉpendants s’inscrivent dans le contexte d’un système de prÉlÈVement social complexe et de l’essor démographique du travail non salarié

A. Les cotisations sociales des travailleurs indépendants reflètent un système complexe de protection sociale

1. Les travailleurs indépendants, une catégorie particulièrement diverse

● Les travailleurs indépendants sont classés dans le code de la sécurité sociale en « négatif », comme n’étant pas des salariés. Le travail indépendant ne donne pas lieu à une définition par les textes juridiques, à l’exception des professions qui le composent. La jurisprudence l’apprécie par opposition au salariat, via la notion de liens de subordination juridique ou de « dépendance ». Plusieurs caractéristiques rassemblent ainsi les travailleurs indépendants :

– ils ne sont pas liés par un contrat de travail avec leur propre entreprise ;

– ils travaillent pour leur propre compte ;

– ils sont les seuls contributeurs au financement de leur protection sociale, ne pouvant pas bénéficier, comme les salariés, d’une prise en charge partagée entre employeur et salarié.

● La catégorie des « travailleurs indépendants » révèle donc une forte hétérogénéité des métiers et secteurs d’activités, allant des professions médicales et paramédicales à l’immobilier, en passant par les services aux entreprises et à la personne, le droit, l’informatique ou l’agriculture. Certaines de ces professions voient leur accès réglementé, notamment les avocats et architectes ainsi qu’une grande partie des professions médicales et paramédicales.

● De plus, les travailleurs indépendants sont affiliés à différents régimes de la sécurité sociale (MSA, ex-RSI, régime général, CNVAPL, CNBF). Ce panel de possibilités permet aux travailleurs indépendants de ne pas exercer sous le même statut durant toute leur carrière, offrant ainsi une certaine flexibilité, avec parfois des allers-retours ou des cumuls entre activité salariée et activité indépendante. Ainsi, selon l’INSEE, fin 2017, « trois micro-entrepreneurs et un non-salarié classique sur dix cumulent leur activité non salariée avec un emploi salarié » ([36]).

● Cette diversité se traduit par des formes juridiques différentes, impliquant de multiples caractéristiques (personnalité morale, nombre d’associés, responsabilité du dirigeant...). Dans son rapport consacré à ce sujet ([37]), le Haut Conseil pour le financement de la protection sociale (HCFiPS) distingue schématiquement quatre formes juridiques, auxquelles toutes les professions n’ont pas obligatoirement accès :

– les entrepreneurs individuels (EI, EIRL, 34,7 % fin 2017) ;

– les entrepreneurs individuels ayant opté pour le régime micro-fiscal et/ou micro-social, c’est-à-dire les micro-entrepreneurs ([38]) (30,3 %) ;

– les gérants majoritaires de sociétés soumis à l’impôt sur le revenu (SARL, EURL, 26,3 %) ;

– les dirigeants d’entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés (SA, SAS, SASU, SEL, SELARL) et gérants minoritaires de SARS (assimilés salariés au sens de la sécurité sociale, 8,6 %).

RÉPARTITION DES COTISANTS PAR REGROUPEMENT DE SECTEURS D’ACTIVITÉ

SELON QU’ILS SONT OU NON AUTOENTREPRENEURS (AU 31 DÉCEMBRE 2020)

Source : Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants, 2021.

2. Un essor démographique, porté par l’autoentreprise, qui cache d’importantes disparités de revenus

● En décembre 2020, la France comptait environ 3,8 millions de cotisants ([39]) répertoriés dans cette catégorie de « travailleurs indépendants », constituant le deuxième bloc de bénéficiaires de la sécurité sociale, après les salariés. Il faut noter que, parmi eux, on compte 3,4 millions de comptes cotisants à la sécurité sociale des indépendants, c’est-à-dire en retirant de la catégorie globale des « travailleurs indépendants » les praticiens et auxiliaires médicaux (PAMC) ([40]), les artistes-auteurs ([41]) et les marins-pêcheurs ([42]). Les quatre principales catégories professionnelles principales sont donc : les commerçants (36 %), les artisans (33 %) et les professions libérales hors PAMC (19 %) et les professions libérales non règlementées (11 %).

LES COMPTES DE COTISANTS À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES INDÉPENDANTS

(AU 31 DÉCEMBRE 2020)

Source : Conseil de la protection sociale des indépendants, 2021.

●Le HCFiPS ([43]) établit plusieurs constats sur les travailleurs indépendants, dont le plus important est celui de la forte dynamique démographique récente. En effet, si l’emploi non salarié était très important dans les années 1970 (4,5 millions de personnes), celui-ci a décru jusqu’aux années 2000 (2,5 millions), pour repartir à la hausse à partir de 2004.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE TRAVAILLEURS NON SALARIÉS

PAR SECTEURS D’ACTIVITÉ

Source : HCFiPS, « Rapport sur la protection sociale des travailleurs indépendants », septembre 2020.

Ce rebond démographique peut s’expliquer notamment par la part du secteur tertiaire, dans un contexte de transformation de l’environnement économique (externalisation pratiquée par les entreprises, plateformes d’intermédiation) et par la création de statut de microentreprise, en 2009, en essor depuis lors (700 000 en 2011 ([44]) et 1,9 million fin juin 2020 ([45]), en augmentation de 21,8 % sur un an).

En 2021, l’INSEE a établi que l’augmentation du nombre d’immatriculations d’entreprises est portée par le régime du micro-entrepreneur ([46]) (+ 17 %, soit 93 400 immatriculations supplémentaires), qui offre des avantages en termes de simplicité pour la création d’entreprise et pour le calcul et le paiement des cotisations sociales et d’impôt sur le revenu. L’INSEE précise que « les créations ont ainsi plus que doublé depuis 2017, année précédant le relèvement des plafonds de chiffre d’affaires ouvrant droit au régime ».

NOMBRE DE CRÉATIONS D’ENTREPRISES DEPUIS 2010

Source : INSEE, 2022.

En 2020, la proportion d’auto-entrepreneurs progresse chez les artisans et les commerçants par rapport à 2019, (respectivement + 4 et +5 points) et diminue parmi les professions libérales (– 3 points). Elle est stable au sein des professions libérales non réglementées (à un niveau très élevé : 95 %) ([47]).

● Les travailleurs indépendants se distinguent également par d’importantes disparités de revenu. En 2017, les non-salariés retiraient en moyenne 2 580 euros par mois de leur activité dans l’ensemble des secteurs hors agriculture, et 1 410 euros dans le secteur agricole ([48]).

La disparité de revenus est plus marquée pour les travailleurs indépendants que pour les salariés, comme le rappelle le HCFiPS : « un non-salarié "classique" sur dix gagne moins de 500 euros par mois, alors que ce seuil est de 850 euros pour les salariés du secteur privé, soit 1,7 fois plus » ([49]).

Dans le haut de l’échelle des rémunérations (dernier décile), un non-salarié « classique » perçoit toutefois 2,3 fois plus qu’un salarié du privé au rang équivalent.

Le statut d’auto-entrepreneur apparaît aussi comme particulièrement divers en termes de revenu, étant donné que, par exemple, seuls 846 000 d’entre eux déclarent un chiffre d’affaires positif au deuxième trimestre 2020, soit un peu moins de 45 % ([50]).

DISPARITÉ DES REVENUS D’ACTIVITÉ DES NON-SALARIÉS CLASSIQUES

ET DES SALARIÉS DU PRIVÉ EN 2017

Source : INSEE, 2020.

● Cette différence de rémunération peut se lire en fonction des catégories professionnelles et des sexes.

REVENU MENSUEL MOYEN DES NON-SALARIÉS « CLASSIQUES »

EN 2017 PAR SEXE

Source : INSEE, 2022.

3. Un système de prélèvement social particulièrement complexe

● Sujet constant de préoccupation pour les travailleurs indépendants, le système de prélèvement social qui s’applique à eux se caractérise par une grande complexité reflétant la diversité des statuts de cette catégorie professionnelle tout comme la nécessité pour eux d’assumer seuls le financement de leur protection sociale, à la différence du financement dual de celles des salariés.

a. La sécurité sociale des indépendants

● Le régime des travailleurs non salariés non agricoles couvrait, jusqu’au 1er janvier 2018, plusieurs professions indépendantes : artisans, commerçants, industriels, professions libérales. Après une organisation complexe avec trois régimes spécifiques (loi du 17 janvier 1958), le Régime social des indépendants (RSI) a été créé en 2006 afin de simplifier ce système, devenant ainsi l’interlocuteur unique des professions indépendantes pour ce qui concerne le recouvrement des cotisations et contributions sociales, à l’exception de celles permettant le versement des prestations. Les professions libérales ne sont donc pas concernées par cette réforme et restent gérées par des organismes spécifiques (CNAVPL et CNBF).

Le RSI est toutefois rapidement contesté, plaçant notamment les travailleurs indépendants face à une diversité d’institutions qui leur versent leurs prestations sociales (URSSAF, RSI, organismes conventionnés). Le recouvrement et le traitement des cotisations connaissent d’importants dysfonctionnements, dans un contexte où les responsabilités entre RSI et URSSAF sont difficiles à établir. La Cour des comptes qualifie, en 2017, le RSI de « catastrophe industrielle » ([51]).

Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a transformé le RSI en Sécurité sociale des travailleurs indépendants (SSTI) : les travailleurs indépendants sont intégrés en deux ans au régime général. Cette période transitoire avait été prévue afin d’intégrer progressivement la gestion de la sécurité sociale des travailleurs indépendants au sein du régime général. Pendant cette période, la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants (CNDSSTI) a assuré la gestion du régime, pour la couverture des risques d’assurance maladie ([52]), d’assurance vieillesse, d’invalidité, de décès et d’indemnités journalières des artisans, des commerçants et des professions libérales non réglementées. Dorénavant, ils sont pris en charge par les mêmes organismes que les salariés du secteur privé (URSSAF, CPAM, Carsat).

● Il faut, pour décrire le système de protection sociale des travailleurs indépendants, distinguer, comme l’a fait le HCFiPS ([55]), les travailleurs indépendants dits « classiques » (c’est-à-dire non micro-entrepreneurs exerçant sous forme d’entreprise individuelle et les gérants majoritaires de SARS n’ayant pas opté pour l’imposition sur les revenus), les micro-entrepreneurs et les « assimilés salariés », qui sont rattachés au régime général ([56]).

b. Les différentes assiettes sociales en fonction des catégories des travailleurs indépendants

● Pour les indépendants « classiques », deux assiettes sociales existent :

– l’une pour les cotisations, qui correspond à peu près à celle de l’impôt sur le revenu, c’est-à-dire le revenu professionnel ([57]) ;

– l’autre pour la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), qui correspond à l’assiette des cotisations, majorée du montant de ces cotisations.

● Pour les micro-entrepreneurs, il n’existe qu’une seule assiette pour les cotisations sociales et la CSG-CRDS ([58]), correspondant au chiffre d’affaires réalisé avec une estimation forfaitaire des frais professionnels, avec un niveau qui diffère selon les catégories d’indépendants ([59]). Les micro-entrepreneurs n’ont pas à se soumettre aux assiettes minimales forfaitaires (assurance vieillesse et indemnités journalières).

● Enfin, pour les dirigeants de sociétés et les gérants minoritaires de SARL (« assimilés salariés »), l’assiette correspond aux rémunérations brutes que la société verse au dirigeant. La société s’acquitte des cotisations employeurs et précompte sur cette rémunération brute les cotisations « salariales » dues par le dirigeant. Il s’agit donc d’un système plus simple que celui des indépendants « classiques ».

c. Les taux applicables aux travailleurs indépendants

● Les taux sont également très variables :

– le taux de la cotisation d’allocations familiales est un taux nominal identique pour tous les indépendants (3,1 %, contre 3,45 % pour les salariés dont les gains n’excèdent pas 3,5 fois le niveau du SMIC ([60])) ;

– une cotisation de 1,3 % au titre du régime complémentaire d’invalidité-décès ([61]) s’applique aux indépendants relevant de la Sécurité sociale des indépendants. Tous les indépendants ne bénéficient pas d’un accès aux indemnités journalières (IJ) d’assurance maladie. Ainsi, le taux diffère en fonction de l’accès ou non à ces IJ : 7,2 % pour les artisans-commerçants et 6,5 % pour les professions libérales ([62]) et les exploitants agricoles ;

– les indépendants ne sont pas soumis à la contribution de solidarité pour l’autonomie (0,3 % pour les salariés) ;

– seuls les exploitants agricoles s’acquittent d’une cotisation forfaitaire couvrant le risque accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), dont le montant varie en fonction de l’année et du domaine d’activité ;

– les cotisations d’assurance vieillesse sont celles pour lesquelles les taux diffèrent le plus. Pour les artisans, commerçants, professions libérales non réglementées « classiques », ce taux est de 24,75 % (contre 27,77 % pour les salariés) en 2019 (avant allégements et exonérations).

PRINCIPALES RÈGLES D’ASSUJETTISSEMENT APPLICABLES À L’ANNÉE 2021 POUR LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

● Par ailleurs, pour les travailleurs indépendants non agricoles (à l’exception des personnes exerçant une profession libérale réglementée), la possibilité d’opter pour le dispositif microsocial permet de calculer les cotisations en appliquant un taux unique assis directement sur le chiffre d’affaires ou les recettes (et non l’application de taux de cotisations sur les revenus nets), en prenant en compte un abattement forfaitaire représentatif des charges professionnelles. En 2020, ce taux unique de cotisation est de 12,8 % pour les commerçants et de 22 % pour les artisans, les professionnels libéraux non réglementés et les professionnels libéraux rattachés à la CIPAV.

Au total, l’étude d’impact fournie par le Gouvernement résume les différentes cotisations dont s’acquittent les différentes catégories de travailleurs indépendants.

COTISATIONS ACQUITTÉES PAR LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS COTISANT AU RÉEL ([63]), HORS LIBÉRAUX, POUR UN REVENU ÉGAL AU SMIC

COTISATIONS ACQUITTÉES PAR LES PROFESSIONNELS LIBÉRAUX POUR UN REVENU ÉGAL AU SMIC

COTISATIONS ACQUITTÉES PAR LES CHEFS D’EXPLOITATION OU D’ENTREPRISE AGRICOLE À TITRE PRINCIPAL OU EXCLUSIF POUR UN REVENU ÉGAL AU SMIC

Source : étude d’impact.

B. Les exonÉrations de cotisations sociales

● Une exonération peut se définir comme la minoration ou la suppression des taux de cotisations ou contributions applicables sur l’assiette des rémunérations ou des revenus perçus, et qui prennent la forme soit d’allégements de cotisations, soit de réduction de taux. Les exemptions d’assiette, quant à elles, minorent l’assiette sur laquelle sont calculées les prélèvements sociaux et appliqués ces mêmes taux.

● Certains travailleurs indépendants bénéficient, comme les salariés, d’exonérations ou réductions de cotisations sociales, même si les comparaisons entre ces deux catégories font apparaître d’importantes différences.

1. De multiples exonérations au bénéfice des salariés

● Les salariés du secteur privé, en dehors des exonérations propres à certains secteurs, bénéficient de dispositifs généraux d’exonérations. C’est le cas notamment de la réduction générale de cotisations sur les bas salaires – dégressive entre 1 et 1,6 fois le SMIC – dont le renforcement progressif a conduit à ce que, dans la situation actuelle, l’employeur soit totalement exonéré de cotisations patronales sur le champ non seulement de la sécurité sociale mais aussi de l’assurance chômage et de l’assurance vieillesse complémentaire.

● S’ajoute à ce dispositif la réduction de 1,8 point du taux de cotisation d’allocations familiales pour les personnes dont la rémunération est inférieure à 3,5 fois le SMIC et, depuis 2019, la réduction de 6 points du taux de cotisation d’assurance maladie pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC.

2. Les exonérations au profit des travailleurs indépendants « classiques »

Les travailleurs indépendants « classiques », quant à eux, bénéficient d’une exonération dégressive à la fois sur les cotisations d’allocations familiales et sur les cotisations d’assurance maladie (hors IJ).

a. L’exonération relative à la cotisation d’assurance maladie et maternité

● Mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2017 puis modifiée par la LFSS 2018 et aujourd’hui codifiée à l’article L. 621-1 du code de la sécurité sociale, la réduction dégressive, dans la limite de 5 points, du taux de la cotisation d’assurance maladie et maternité due par les travailleurs indépendants s’applique lorsque leur revenu annuel est inférieur à 110 % du plafond annuel de sécurité sociale (PASS), soit 45 250 euros en 2021.

En conséquence, le taux de la cotisation croît linéairement de 1,5 % jusqu’à 6,5 % pour les professionnels libéraux et les exploitants agricoles. Le taux de l’exonération décroît en conséquence linéairement jusqu’à 110 % du PASS (45 250 euros) ([64]).

ÉVOLUTION DU TAUX DE COTISATION D’ASSURANCE MALADIE DES PROFESSIONNELS LIBÉRAUX ET DES EXPLOITANTS AGRICOLES

ÉVOLUTION DU TAUX DE COTISATION D’ASSURANCE MALADIE DES ARTISANS ET COMMERÇANTS

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

● D’après l’annexe 5 au PLFSS 2022, le coût de cette exonération était de 843 millions d’euros en 2020, contre 743 millions d’euros en 2019 et 649 millions d’euros en 2018, au bénéfice d’environ 1,6 million de cotisants.

b. L’exonération relative à la cotisation d’allocations familiales

● Une exonération ou une réduction du taux de cotisation d’allocations familiales de travailleurs indépendants (y compris des exploitants agricoles) a été introduite la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014, ensuite modifié par la LFSS pour 2019. Cette exonération ou réduction s’applique lorsque le revenu annuel est inférieur à 140 % du PASS, prenant plusieurs formes :

– pour les travailleurs indépendants dont le revenu net est inférieur ou égal à 110 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 45 250 euros en 2021), l’exonération est totale et le taux de la cotisation est par conséquent nul ;

– pour les travailleurs indépendants ayant un revenu compris entre 110 % et 140 % du PASS (soit 57 590 euros en 2021), le taux de la cotisation croît linéairement de 0 % jusqu’à 3,1 %. Le montant de l’exonération décroît en conséquence à partir de ce seuil jusqu’à devenir nul à 140 % du PASS.

EFFET DE L’EXONÉRATION SUR LE TAUX DE COTISATION APPLICABLE

Source : annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

● D’après l’annexe 5 au PLFSS 2022, le coût de ce dispositif est de 698 millions d’euros en 2020, contre 1,2 milliard d’euros en 2019 et 1,07 milliard d’euros en 2018. Il bénéficie également à 1,6 million de cotisants.

c. Les réductions spécifiques des cotisations des travailleurs indépendants établis outre-mer

● Introduites par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer, ces réductions ont été plusieurs fois modifiées ([65]), jusqu’à la LFSS 2017 qui en opère une refonte globale. Ce dispositif a vocation à encourager la création d’activités et d’emploi dans les départements d’outre-mer (DOM) ([66]). Il distingue trois catégories de travailleurs indépendants :

– les travailleurs indépendants non agricoles non micro-entrepreneurs qui bénéficient, pendant les vingt-quatre premiers mois de leur activité, d’une exonération totale des cotisations et contributions de sécurité sociale, pour un revenu inférieur à 100 % du PASS, pour décroître jusqu’aux revenus atteignant 250 % du PASS. Pour la troisième année d’activité, les cotisations d’assurance maladie, d’assurance vieillesse de base, d’allocations familiales et les contributions de sécurité sociale sont calculées, pour la partie des revenus inférieure au PASS, sur une assiette égale à 25 % de son revenu d’activité – l’abattement varie en fonction du revenu. À partir de la quatrième année, ces cotisations et contributions sont calculées sur une assiette égale à 50 % des revenus. Enfin, les travailleurs indépendants sont exonérés de cotisation d’assurance maladie lorsque leurs revenus sont inférieurs à 13 % du PASS et des cotisations d’assurance vieillesse de base et complémentaire ([67]) ;

– les micro-entrepreneurs, dont le taux unique de cotisation est réduit de deux tiers pour les micro-entrepreneurs au cours des sept premiers trimestres civils d’activité ([68]) ;

– les exploitants agricoles exerçant dans des exploitations de moins de 40 hectares pondérés, qui bénéficient d’une exonération totale des cotisations d’allocations familiales, d’assurance maladie-maternité, d’assurance invalidité-décès et d’assurance vieillesse.

● Selon l’annexe 5 au PLFSS 2022, alors qu’il concernait 85 463 personnes en 2018 ([69]), ce dispositif avait un coût de 109 millions d’euros en 2020.

d. Autres dispositifs d’exonération ou de dispense

● Depuis la LFSS 2015, pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de la prime d’activité et, depuis la LFSS 2020, pour les travailleurs indépendants réalisant des activités accessoires saisonnières, a été introduite une dispense d’application des assiettes minimales pour le calcul des cotisations sociales ([70]). Ces dernières sont donc calculées proportionnellement au revenu déclaré.

● En outre, afin de soutenir les travailleurs indépendants particulièrement affectés par la crise, des réductions forfaitaires ont été définies au titre des périodes d’emploi du 1er février au 30 avril ou 31 mai 2020 puis des périodes du 1er septembre ou du 1er octobre 2020 au 30 avril 2021, selon le secteur d’activité, applicables aux montants de cotisations et contributions sociales. Le coût du dispositif est évalué à 0,9 milliard d’euros.

3. L’Acre, seule exonération générale pour l’ensemble des travailleurs indépendants

● Pour les micro-entrepreneurs et les travailleurs indépendants « assimilés salariés », il n’existe aucune exonération spécifique. Le HCFiPS souligne dans son rapport précité que cette absence d’exonération est liée, pour les micro-entrepreneurs, à l’objectif de maintenir un système simple et lisible et, pour les « assimilés salariés », au fait que, n’étant pas couverts pour le risque chômage, ils ne s’acquittent pas de cette cotisation et ne bénéficient donc pas de la réduction générale et des taux réduits ([71]).

● Il faut noter toutefois que tous les travailleurs indépendants peuvent bénéficier du dispositif d’exonération dit « Acre » (aide à la création ou à la reprise d’une entreprise, article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale). Ce dispositif est soumis à certaines conditions listées dans l’article L. 5141-1 du code du travail. Le bénéfice de cette exonération diffère en fonction du statut :

– les travailleurs indépendants ne relevant du régime microsocial qui en bénéficient sont exonérés pendant douze mois des cotisations d’assurance maladie, maternité, de retraite de base, vieillesse complémentaire, invalidité, décès et d’allocations familiales. Le montant de cette exonération dépend du niveau de revenu annuel : elle est totale si celui-ci est inférieur à 75 % du PASS, dégressive si celui-ci est compris entre 75 % et 100 % du PASS et nulle au-delà de 100 % du PASS ;

– les travailleurs indépendants relevant du régime microsocial bénéficient d’un taux de cotisation minoré jusqu’à la fin du troisième trimestre civil qui suit celui du début d’activité.

TAUX DE COTISATION POUR LES MICRO-ENTREPRENEURS BÉNÉFICIAIRES DU DISPOSITIF ACRE EN FONCTION DU TYPE D’ACTIVITÉ

Source : URSSAF.

L’Acre n’exonère pas du paiement de la CSG, de la CRDS, de la contribution à la formation professionnelle, de la Curps ([72]) (pour les professionnels de santé) et de la retraite complémentaire obligatoire (pour les artisans et commerçants).

4. Comparaison des prélèvements sociaux entre salariés et travailleurs indépendants

●Selon les calculs du HCFiPS, la comparaison des exonérations appliquées aux salariés et aux travailleurs indépendants permet, malgré des limites méthodologiques ([73]), de montrer certaines « iniquités » entre ces deux catégories.

TAUX EFFECTIFS DE L’ENSEMBLE DES PRÉLÈVEMENTS DE SÉCURITÉ SOCIALE RAPPORTÉS AU REVENU SUPER BRUT

(CHAMP DES PRÉLÈVEMENTS COMMUNS À L’ENSEMBLE DES ASSURÉS)

Source : HCFiPS, « Rapport sur la protection sociale des travailleurs indépendants », septembre 2020.

Si, pour les rémunérations inférieures ou égales au SMIC, le taux de prélèvement est très faible pour les salariés, il est au contraire élevé pour les indépendants et peut varier du simple au triple en fonction du statut. D’après l’étude d’impact, les travailleurs indépendants ayant un niveau de rémunération équivalent au SMIC s’acquittent des niveaux de cotisations effectifs suivants :

– 30,11 % pour les artisans ou commerçants ;

– 13,63 % pour les professionnels libéraux (hors cotisation pour la retraite complémentaire ou l’invalidité décès ([74])) ;

– 30,53 % pour les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole à titre principal ou exclusif.

À l’inverse, au-delà du niveau du SMIC, notamment pour les rémunérations dépassant le PASS, le taux effectif des salariés se stabilise autour de 41 % alors que celui des indépendants diminue.

II. Le dispositif proposÉ : DE NOUVELLES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES POUR LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS

● Le dispositif proposé prévoit d’accroître les exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les travailleurs indépendants, dans un double objectif de faire converger l’effort contributif de ces travailleurs avec celui des salariés, lorsqu’ils ont des rémunérations de niveaux proches, et d’amélioration rapide du pouvoir d’achat des travailleurs indépendants rémunérés au niveau du SMIC, dans un contexte d’inflation.

Ces derniers sont en effet logiquement exclus des dispositifs mis en place pour faire face à cette situation inflationniste (revalorisation du SMIC et du traitement des agents publics, par exemple). La comparaison, rappelée plus haut, avec la situation des salariés rémunérés au niveau du SMIC, appelle à une action ciblée sur les cotisations des travailleurs indépendants disposant du même niveau de revenu.

● D’après l’étude d’impact du présent projet de loi, le dispositif prévu au présent article permet, conformément aux annonces du Président de la République, que les travailleurs indépendants ayant un revenu équivalent au SMIC (15 632 euros nets avec les conditions proposées par le présent article) bénéficient d’une augmentation annuelle de pouvoir d’achat de 550 euros.

A. Une BASE LÉGISLATIVE RenovÉe POUR ASSURER DE NOUVELLES EXONÉRATIONS DE cotisations d’assurance maladie pour les travailleurs indÉpendants

● Le 2° du I propose de refondre l’article L. 621-1 du code de la sécurité sociale (CSS), afin de viser l’ensemble des catégories de travailleurs indépendants, puisque sont concernés tous ceux qui sont mentionnés à l’article L. 611-1 du CSS, c’est-à-dire :

– les travailleurs non salariés non agricoles, leurs conjoints et collaborateurs ;

– les débitants de tabacs ;

– pour des raisons impérieuses de sécurité, les moniteurs de ski titulaires d’un brevet d’État ou d’une autorisation d’exercer ;

– les personnes bénéficiaires de l’agrément prévu à l’article L. 472-1 du code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire les mandataires judiciaires ;

– les loueurs de chambres d’hôtes ([75]) dont le revenu imposable de l’activité est supérieur à un montant fixé par décret ;

– les personnes exerçant une activité de location de locaux d’habitation meublés dont les recettes sont supérieures à un certain seuil, lorsque ces locaux sont loués à une clientèle y effectuant un séjour à la journée, à la semaine ou au mois et n’y élisant pas domicile ;

– les personnes exerçant une activité de location de biens meubles ([76]) et dont les recettes annuelles tirées de cette activité sont supérieures à 20 % du PASS.

● Le premier alinéa du nouvel article L. 621-1 du code de la sécurité sociale (CSS) tel que proposé par le 2° du I définit les cotisations, assises sur le revenu d’activité, dues au titre des risques d’assurance maladie et maternité, comprenant les indemnités journalières. Les modalités de prélèvements sont, pour les indépendants « classiques », c’est-à-dire hors micro-entrepreneurs et travailleurs non-salariés agricoles, les suivantes :

– les cotisations sont assises sur une assiette nette constituée du montant des revenus d’activité indépendante à retenir pour le calcul de l’impôt sur le revenu ([77]) ;

– il est possible de ne demander à ce qu’aucune cotisation ou contribution, provisionnelle ou définitive, ne soit exigée pendant les douze premiers mois suivant le début de l’activité non salariée ([78]) ;

– un report de cotisation est accordé pour toute la période pendant laquelle ils perçoivent une indemnité journalière ([79]) ;

– les cotisations sont dues annuellement et les taux fixés par décret ([80]).

Pour les micro-entrepreneurs, les prestations sont calculées sur la base de leur chiffre d’affaires ou de leurs recettes après application de trois taux d’abattement ([81]).

L’innovation introduite à cet article consiste à distinguer nettement les taux de cotisations dues par les travailleurs indépendants « classiques » d’un côté, à savoir les artisans et commerçants, et les professions libérales, de l’autre.

● Entre ces deux catégories, le nouvel article L. 621-1 du CSS tel que proposé par le 2° du I prévoit un « couloir » de taux dans lequel pourraient s’intégrer les éventuelles différences de taux entre les professions libérales d’une part et les artisans et commerçants d’autre part, ces derniers ayant toujours un taux de cotisation supérieur à celui applicable aux professions libérales. Ce « couloir » ne s’appliquerait que pour la fraction de revenus inférieure à un certain seuil défini par décret (cinq fois la valeur du PASS). Le 2° du I précise ainsi que ces taux sont égaux pour ce qui concerne les revenus supérieurs à ce seuil.

En effet, alors que ces deux catégories de travailleurs indépendants ont été intégrées, avec la réforme du régime social des indépendants, dans le même régime pour ce qui concerne l’assurance maladie, le Conseil constitutionnel ne permet qu’une divergence entre taux fondée sur des différences historiques. À ce titre, le 2° du I prévoit que cette différence de taux ne peut être comprise qu’entre 0,3 et 0,7 point sur l’ensemble des revenus.

● À ce titre, en 2019, les artisans, commerçants et professions libérales ([82]), hors PAMC, qui étaient déjà actifs au 1er janvier sont obligatoirement affiliés à la SSTI pour les risques maladie (prestations en nature) et maternité. Depuis le 1er janvier 2020, la gestion de la population des travailleurs indépendants affiliée à l’assurance maladie est entièrement à la charge du régime général.

En ce qui concerne la différence minimale de 0,3 point, elle peut s’expliquer par une différence entre les artisans-commerçants et les professions libérales. Alors que la cotisation pour les indemnités journalières est comprise dans les cotisations maladie pour les artisans-commerçants, ce n’est pas le cas pour les professionnels libéraux, qui s’acquittent d’une cotisation spécifique de 0,3 % pour les revenus inférieurs à trois fois le montant du PASS. Ainsi, dans le cas où le taux de cotisations d’assurance maladie des artisans commerçants venait à être nul ([83]), alors ce taux serait, en prenant en compte les cotisations IJ pour les professions libérales, égal à celui de ces dernières (0,3 %). En effet, le Conseil constitutionnel avait clairement indiqué en 2017 qu’il peut être prévu une exonération totale de cotisations d’assurance maladie pour les travailleurs indépendants dont les revenus sont les plus faibles, dès lors ces cotisations ne financent pas de prestations en espèces. Or, étant donné que la cotisation pour les IJ a vocation à financer une prestation en espèces, le législateur ne saurait autoriser le pouvoir réglementaire à priver d’IJ une catégorie appartenant à un régime ayant un accès contributif à des IJ. La formulation retenue par le Gouvernement, avec cette limite basse de 0,3 point, permet de respecter une telle exigence.

Pour ce qui concerne la limite haute de ce « couloir » (0,7 point), il faut rappeler que le Conseil constitutionnel avait jugé en 2014 ([84]) qu’« un même régime de sécurité sociale continuerait, en application des dispositions contestées, à financer, pour l’ensemble de ses assurés, les mêmes prestations malgré l’absence de versement, par près d’un tiers de ceux-ci, de la totalité des cotisations salariales ouvrant droit aux prestations servies par ce régime ; que, dès lors, le législateur a institué une différence de traitement, qui ne repose pas sur une différence de situation entre les assurés d’un même régime de sécurité sociale, sans rapport avec l’objet des cotisations salariales de sécurité sociale ». S’il n’exclut pas par définition toute forme de dégressivité des cotisations, il a exigé, dans une décision de 2017 ([85]), que celle-ci « n’aboutisse pas à faire qu’une partie non négligeable (en l’espèce, un tiers) des bénéficiaires d’une prestation d’assurance maladie ou d’assurance vieillesse versée par un régime obligatoire de sécurité sociale n’ait plus à acquitter la totalité de la cotisation due ».

Le sixième alinéa de l’article L. 621-1 du CSS tel que proposé par le 2° du I reprend les dispositions existantes selon lesquelles, s’agissant des travailleurs indépendants dont les revenus sont inférieurs à 40 % du PASS, ces derniers cotisent sur cette assiette minimale pour la couverture des prestations en espèces de l’assurance maladie. Les indemnités journalières correspondent en effet à une logique contributive, et une telle assiette minimale garantit des prestations d’un niveau suffisant pour assurer une prise en charge décente des travailleurs indépendants concernés.

● En cohérence avec la nouvelle rédaction de l’article L. 621-1, le 3° du I supprime le premier alinéa de l’article L. 621-2 du même code ([86]).

● Le a du 4° du I modifie en profondeur l’article L. 621-3 du même code, relatif à l’exonération de cotisations sociales susmentionnée.

En ce sens, le a du 4° du I, outre des modifications d’ordre rédactionnel, permettrait d’insérer « les taux » plutôt qu’un taux unique en première phrase de l’article L. 621-3 du CSS qui modifie les modalités de plafonnement des exonérations par le pouvoir réglementaire. Le droit existant permet une réduction « dans la limite de 5 points ». Le droit proposé fixe un montant maximal de rémunération jusqu’auquel les exonérations pourraient s’appliquer, à 1,1 fois le montant du PASS. Ces réductions devraient également respecter les mêmes « règles d’encadrement » que celles mentionnées plus haut, c’est-à-dire l’impossibilité de faire diverger les taux effectifs, soit après l’application de la réduction, dans une proportion supérieure à un « couloir » situé entre 0,3 et 0,7 point. En outre, il est proposé, dans le même alinéa, que, pour les artisans et commerçants qui ont un revenu inférieur à un montant défini par décret, ce taux de cotisations (hors indemnités journalières) soit nul. Cela correspond à la possibilité pour le pouvoir réglementaire de supprimer l’ensemble des cotisations maladie à un niveau inférieur à 40 % du PASS (cf. infra).

● D’après l’étude d’impact fournie par le Gouvernement, dans le cadre législatif tel que proposé par le présent article s’il venait à être adopté, plusieurs exonérations seraient définies par voie réglementaire :

– une baisse de la cotisation d’assurance maladie, en la supprimant jusqu’à 40 % du PASS ([87]) et en rendant son taux progressif entre 40 % et 60 % du PASS. Au-delà de 40 % du PASS, le taux augmenterait de 0 % à 4,5 % pour des revenus correspondant à 60 % ([88]) du PASS, soit l’équivalent du niveau actuel de cotisation. L’exonération totale de cotisations sociales pour les travailleurs indépendants dont les revenus sont les plus faibles ne s’oppose pas à la doctrine établie par le Conseil constitutionnel depuis 2017 ([89]) évoquée supra ;

– une baisse de la cotisation au titre des indemnités journalières, de 0,85 % à 0,50 % pour les artisans commerçants ([90]).

Source : étude d’impact.

● En ce qui concerne les personnes non salariées des professions agricoles, le II propose une modification de coordination entre le code rural et de la pêche maritime et le code de la sécurité sociale, pour garantir l’équivalence stricte du régime social entre cette catégorie de travailleurs indépendants et les professions libérales.

● Pour tirer les conséquences de ces propositions d’évolution, le b du 4° du I, le 5° du I et le 6° du I procèdent à des ajustements rédactionnels.

● Enfin, le III organise l’entrée en vigueur différée entre :

– les travailleurs indépendants « classiques », pour qui le nouveau calcul des cotisations entrera en vigueur au titre des cotisations dues sur l’année 2022, qui feront l’objet d’une régularisation au cours de l’année 2023 ;

– les micro-entrepreneurs, pour qui ce nouveau calcul entrerait en vigueur à partir du 1er octobre 2022, sur la base leurs déclarations de chiffre d’affaires sur une base mensuelle (automatiquement) ou trimestrielle mois (sur demande).

B. de nouvelles garanties pour les micro-entrepreneurs

● Le I traite de la situation des micro-entrepreneurs en proposant de modifier l’article L. 613-7 du code de la sécurité sociale.

Le a du 1° du I propose d’abord d’une modification d’ordre rédactionnel, en définissant un taux « effectif global » plutôt qu’un taux seulement « global » pour lequel les cotisations des micro-entrepreneurs doivent être d’un niveau équivalent à celui des autres travailleurs indépendants, étant donné qu’il est fait mention, à la même phrase du premier alinéa de l’article L. 613-7 du CSS, d’un « taux global ». Ce même a du 1° du I opère également une simplification légistique au premier alinéa de l’article L. 613-7 du CSS, au sujet de la distinction des taux entre les micro-entrepreneurs et les autres travailleurs indépendants.

En outre, en cohérence avec la refonte de l’article L. 631-1 du CSS, le b du 1° du I prévoit, dans des modifications d’ordre rédactionnel, d’en supprimer la mention dans le deuxième alinéa de l’article L. 613-7 du CSS. Il précise également la référence faite à l’article 50-0 du code général des impôts, pour le taux de d’abattement de 71 % (qui concerne les entreprises mentionnées par le 1° de l’article 50-0 du code général des impôts ([91])), et modifie en conséquence la même référence pour les abattements de 50 % ([92]) et de 34 % ([93]).

Par ailleurs, le c du 1° du I précise les garanties que doit offrir le décret d’application de ce même article L. 613-7 en ce qui concerne l’équivalence des taux de cotisations entre les micro-entrepreneurs et les autres travailleurs indépendants. En effet, les taux de cotisations des micro-entrepreneurs, s’appliquant globalement sur le chiffre d’affaires ou les recettes et fixés par référence aux taux de cotisation applicables aux indépendants « au réel », doivent être réduits, par décret, en cohérence avec les nouveaux taux de cotisation effectifs fixés en application du présent article.

Au total, d’après l’étude d’impact du Gouvernement, ces dispositifs devraient concerner environ un travailleur indépendant sur deux (61 % des artisans et commerçants, 52 % des professionnels libéraux et 82 % des exploitants agricoles), en particulier ceux qui ont un revenu en dessous ou aux alentours du SMIC.

Sur la base des revenus 2019, l’impact budgétaire de cette mesure, hors micro-entrepreneurs, est évalué à environ 320 millions d’euros, dont 200 millions d’euros pour les artisans, commerçants et professionnels libéraux non réglementés, 54 millions d’euros pour les professions libérales et 66 millions d’euros pour les travailleurs non salariés agricoles. Pour les micro-entrepreneurs, le coût de cette mesure serait d’environ 120 millions d’euros.

III. modifications apportées par la commission

La commission a adopté cinq amendements rédactionnels de la rapporteure, dont l’un de coordination.

Article 3 Promotion de la diffusion de l’intéressement

L’article 3 a pour objet de favoriser la diffusion de l’intéressement dans les entreprises, en particulier dans celles qui comptent moins de 50 salariés. À cette fin, il procède à la simplification et à l’assouplissement des règles qui l’encadrent, dans le prolongement des réformes conduites sous la précédente législature.

I. L’État du droit : l’intéressement, un dispositif d’épargne collective progressivement assoupli pour bénéficier à plus de salariés mais qui demeure encore largement absent des petites entreprises

Aux termes de l’article L. 3312-1 du code du travail, l’intéressement est un dispositif d’épargne collective facultatif qui a pour objet d’associer les salariés, par le versement de primes, aux résultats ou aux performances d’une entreprise, indépendamment de la taille de ses effectifs, de la nature de son activité ou de sa forme juridique. Il doit présenter un caractère aléatoire et résulter d’une formule de calcul exposée à l’article L. 3314-2 du même code.

A. un dispositif mis en place par accord d’entreprise ou décision unilatérale de l’employeur

● La mise en place d’un dispositif d’intéressement suppose la conclusion d’un « accord d’intéressement » pour une durée comprise entre un an et trois ans (alors qu’elle était fixée à trois ans avant l’entrée en vigueur de la loi du 7 décembre 2020, dite loi ASAP ([94])), selon l’une des modalités énoncées au I de l’article L. 3312-5 du code du travail. Ainsi, cela peut se faire :

– par convention ou accord collectif de travail ;

– par accord entre l’employeur et les représentants d’organisations syndicales représentatives dans l’entreprise ;

– par accord conclu au sein du comité social et économique (CSE) ([95]) ;

– à la suite de la ratification, à la majorité des deux tiers du personnel, d’un projet d’accord proposé par l’employeur ([96]).

L’accord peut prévoir son renouvellement par tacite reconduction pour une durée égale à la durée initiale dès lors qu’aucune demande de renégociation n’est présentée par l’une des parties habilitées ([97]) dans les trois mois précédant la date d’échéance dudit accord.

Une entreprise peut, sur le fondement de l’article L. 3312-8 du même code, faire application d’un dispositif d’intéressement conclu au niveau de la branche ([98]). Cela ne la dispense néanmoins pas de conclure un accord selon l’une des modalités énumérées plus haut sauf si elle compte moins de 50 salariés, auquel cas elle peut opter pour l’application de ce dispositif au moyen d’un document unilatéral d’adhésion si l’accord de branche le prévoit et « propose, sous forme d’accord type indiquant les différents choix laissés à l’employeur, des stipulations spécifiques pour ces entreprises ».

En outre, depuis la loi du 17 juin 2020 ([99]), l’employeur d’une entreprise de moins de 11 salariés dépourvue de délégué syndical ou de membre élu de la délégation du personnel du CSE dispose de la faculté de mettre en place, par décision unilatérale, un régime d’intéressement pour une durée comprise, là encore, entre un an et trois ans, à la condition qu’aucun accord d’intéressement ne soit applicable ni n’ait été conclu dans l’entreprise depuis au moins cinq ans avant la date d’effet de la décision. L’employeur est alors tenu d’en informer les salariés par tous moyens. Ce régime dérogatoire, prévu au II de l’article L. 3312-5, vaut accord d’intéressement mais ne peut être reconduit, au terme de sa période de validité, que par un accord conclu dans les conditions de droit commun (I de l’article L. 3312-5).

Selon ses promoteurs, la réforme portée par cette loi devait produire deux types d’effets : favoriser la reprise économique à court terme en soutenant le pouvoir d’achat des salariés, d’une part ; faciliter l’accès des personnels des très petites entreprises à l’épargne salariale et œuvrer de ce fait à une répartition plus équilibrée des fruits des performances économiques de ces dernières, d’autre part.

● L’accord d’intéressement, la décision unilatérale ou le document unilatéral d’adhésion à un accord-type de branche doit être déposé auprès de l’autorité administrative – sur la plateforme TéléAccords du ministère du travail – dans un délai de quinze jours à compter du premier jour de la deuxième moitié de la période de calcul suivant la date de sa prise d’effet ([100]). L’autorité administrative, chargée d’opérer un contrôle de forme (complétude du dossier et validité des modalités de négociation), dispose d’un délai d’un mois pour délivrer un récépissé de dépôt d’un accord valablement conclu ([101]). À défaut de demande de pièces complémentaires ou d’observations formulées dans ce délai, l’accord est réputé valablement conclu ([102]).

Simultanément à la délivrance du récépissé ou, à défaut, à l’expiration du délai d’un mois, l’autorité administrative transmet l’accord, suivant les cas, aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), aux caisses générales de sécurité sociale (CGSS) ou aux caisses de mutualité sociale agricole (CMSA), chargées d’opérer un contrôle de fond (légalité des clauses du texte), qui disposent d’un délai de trois mois pour demander le retrait ou la modification des clauses contraires aux dispositions légales, à l’exception des règles relatives aux modalités de dénonciation et de révision des accords ([103]). En l’absence d’observation de leur part, les exonérations fiscales et sociales associées à la mise en place d’un régime d’intéressement sont réputées acquises pour l’exercice en cours. Les organismes de recouvrement des cotisations sociales disposent d’un délai supplémentaire de deux mois (à compter de l’expiration du délai de trois mois) pour formuler, le cas échéant, des demandes de retrait ou de modification de clauses contraires aux dispositions légales de sorte que l’entreprise puisse mettre l’accord en conformité avec les dispositions en vigueur pour les exercices suivant celui du dépôt. En l’absence de demande, les exonérations sont réputées acquises pour les exercices ultérieurs.

L’entreprise qui applique un accord de branche d’intéressement se trouve dans une situation caractérisée par une plus grande sécurité juridique que celle qui opte pour une solution alternative. En premier lieu, les exonérations fiscales et sociales sont réputées acquises dès le dépôt de l’accord ou du document unilatéral d’adhésion, pour sa durée d’application ([104]). En second lieu, dès lors que l’accord de branche est agréé par l’autorité administrative, aucune contestation ultérieure de sa conformité aux dispositions légales en vigueur au moment de sa conclusion ne peut avoir pour effet de remettre en cause les exonérations pour l’entreprise qui y adhère ([105]).

B. un dispositif qui bénéficie à tous les salariés de l’entreprise

● L’intéressement doit bénéficier à tous les salariés compris dans le champ de l’accord qui en définit les modalités de mise en œuvre, en application de l’article L. 3342-1 du code du travail, sous réserve éventuellement que ces derniers disposent d’une ancienneté suffisante dans l’entreprise, laquelle ne peut excéder trois mois ([106]).

À l’inverse, il ne bénéficie pas, en principe, aux dirigeants de société. Mais la règle connaît une exception. En effet, l’accord d’intéressement peut prévoir, en ce qui concerne les entreprises qui emploient 1 à 249 salariés, que le dispositif profite également au chef d’entreprise ou, s’il s’agit de personnes morales, au président, directeur général, gérant ou membres du directoire, ou encore au conjoint ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité du chef d’entreprise s’il a le statut de conjoint collaborateur ou de conjoint associé mentionné à l’article L. 121-4 du code de commerce ou à l’article L. 321-5 du code rural et de la pêche maritime ([107]).

● La répartition de l’intéressement entre les bénéficiaires se fait suivant les critères énoncés à l’article L. 3314-5 du code du travail : elle peut être uniforme, proportionnelle à la durée de présence dans l’entreprise au cours de l’exercice ou proportionnelle aux salaires, ces critères étant susceptibles d’être cumulativement retenus par l’accord.

En tout état de cause, et conformément à l’article L. 3314-8 du même code, le montant global des primes distribuées ne doit pas dépasser annuellement 20 % du total des salaires bruts versés au personnel de l’entreprise. Quant au montant des primes distribuées à une même personne, il ne peut excéder, au titre d’un exercice, une somme égale aux trois quarts du montant du plafond annuel moyen retenu pour le calcul des cotisations de sécurité sociale.

C. un dispositif caractérisé par un régime d’exonérations fiscales et sociales incitatif

● Les sommes versées au titre de l’intéressement n’ont pas, aux termes de l’article L. 3312-4 du code du travail, le caractère d’éléments de salaire pour l’application de la législation du travail. Elles ne peuvent se substituer à aucun des éléments de rémunération en vigueur dans l’entreprise ou qui deviennent obligatoires en vertu de dispositions légales ou de clauses contractuelles.

Elles sont exclues des assiettes des cotisations de sécurité sociale ([108]) et sont exonérées d’un certain nombre d’autres cotisations et prélèvements assis sur les mêmes assiettes ([109]).

Ces sommes ne sont pas non plus soumises au forfait social dans les entreprises non assujetties à la participation – c’est-à-dire les entreprises de moins de 50 salariés – ni dans celles qui comptent entre 50 et moins de 250 salariés ([110]). Dans les autres entreprises, elles y sont soumises au taux de 20 % ou à un taux réduit, fixé à 16 %, si elles sont affectées à certains produits d’épargne ([111]).

L’intéressement est soumis à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ([112]) ainsi que, le cas échéant, à la taxe sur les salaires ([113]).

● Par ailleurs, les entreprises qui mettent en œuvre un dispositif d’intéressement peuvent déduire des bases retenues pour l’assiette de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu le montant des sommes versées en espèces aux bénéficiaires ([114]).

Ces sommes sont, en revanche, soumises à l’impôt sur le revenu pour les salariés (et autres bénéficiaires) sauf si elles sont versées sur un plan d’épargne, auquel cas elles en sont exonérées dans la limite d’un montant égal aux trois quarts du plafond annuel moyen retenu pour le calcul des cotisations de sécurité sociale (30 852 euros en 2022) ([115]).

II. le dispositif proposé : faciliter la diffusion de l’intéressement pour soutenir le pouvoir d’achat des salariés

Avec l’article 3, le Gouvernement entend permettre « une meilleure association des salariés aux enjeux de l’entreprise et un plus grand partage de la valeur créée dans l’entreprise » ([116]), gages d’attractivité et de fidélisation des personnels, dans le prolongement des orientations retenues dès l’année 2017.

A. un objectif poursuivi avec détermination sous la précédente législature

Sous la précédente législature, la majorité présidentielle s’est employée à créer les conditions d’une plus grande diffusion de l’intéressement dans les entreprises, en particulier dans les petites et très petites structures, aux fins de permettre à leurs salariés d’en bénéficier davantage.

Évolution du nombre d’accords d’intéressement

conclus entre 2017 et 2020

Source : direction générale du travail.

La loi du 22 mai 2019, dite loi PACTE ([117]), a sensiblement simplifié le cadre légal, en obligeant les branches à négocier des accords-types d’intéressement avant le 31 décembre 2020, accords-types susceptibles d’être repris à leur compte par les petites et moyennes entreprises, dispensées ce faisant de négociations en leur sein, en sécurisant le bénéfice des exonérations associées aux primes d’intéressement pour toute la durée d’un accord, en facilitant le développement de l’intéressement de projet ou encore, l’énumération n’étant pas exhaustive, en améliorant l’information des salariés sur les sommes épargnées et les modalités d’investissement de ces sommes.

Dans la continuité de cette loi, la loi du 17 juin 2020 précitée, adoptée dans le contexte de la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19, a opportunément facilité la mise en place de l’intéressement dans les entreprises de moins de 11 salariés, en la rendant possible par décision unilatérale de l’employeur, dans les conditions évoquées plus haut.

De son côté, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 ([118]) a significativement réduit les prélèvements sur les sommes versées dans le cadre des dispositifs de partage de la valeur. Elle a supprimé le forfait social de 20 % auquel étaient soumis les sommes distribuées au titre de l’intéressement pour les entreprises de moins de 250 salariés et, plus généralement, l’ensemble des versements d’épargne salariale pour les entreprises de moins de 50 salariés.

De façon quasiment concomitante, la loi du 24 décembre 2018 ([119]) a instauré une prime exceptionnelle de pouvoir d’achat (PEPA) que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 ([120]) a reconduite tout en conditionnant le bénéfice des exonérations fiscales et sociales afférentes à la conclusion d’un accord d’intéressement avant le 30 juin de la même année ([121]).

L’action conduite au cours du quinquennat précédent a produit des résultats encourageants. En 2020, la part des salariés du secteur privé non agricole couverts par un dispositif de participation, d’intéressement ou d’épargne salariale augmentait pour la troisième année consécutive et s’établissait à un peu plus de 50 % ([122]). Fait notable, elle progressait fortement, cette année-là, dans les entreprises de moins de 10 salariés ([123]). En revanche, l’accès à l’intéressement demeurait globalement stable – 4,4 millions de bénéficiaires – même s’il connaissait une légère hausse dans les très petites entreprises (1 à 9 salariés) ([124]).

Ce frémissement ne suffit pas à battre en brèche le constat selon lequel ce dernier demeurait et demeure encore l’apanage des moyennes et grandes entreprises (voir le tableau ci-dessous), où le dialogue social occupe une place nettement plus importante que dans les sociétés de plus petite dimension, dans lesquelles il est peu développé ([125]).

Ce constat justifie pleinement que le Parlement légifère sur la question.

Part des salariés ayant accès à un dispositif de participation, d’intéressement ou d’épargne salariale en 2020

(En %)

Champ : ensemble des entreprises privées hors agriculture, particuliers employeurs et activités extraterritoriales ; France, hors Mayotte.

Source : Dares, enquêtes ACEMO-PIPA et ACEMO-TPE 2021.

B. un objectif réaffirmé à l’aube de la nouvelle législature

Le présent article traduit la volonté du Gouvernement d’accentuer l’effort réalisé au cours des cinq dernières années en faveur de la simplification et de l’assouplissement du cadre juridique de l’intéressement dans la perspective de sa plus grande diffusion, en particulier dans les entreprises de moins de 50 salariés, dans lesquelles elle est freinée par la négociation obligatoire.

● Le I apporte à l’article L. 3312-2 du code du travail la précision bienvenue, suggérée par le Conseil d’État ([126]), selon laquelle l’intéressement collectif des salariés pourra être institué non seulement par voie d’accord – ce qu’énonce d’ores et déjà le texte – mais aussi par décision unilatérale de l’employeur à la condition que, dans un cas comme dans l’autre, l’entreprise satisfasse à ses obligations en matière de représentation du personnel.

● Le II effectue plusieurs modifications à l’article L. 3312-5 du même code, qui définit les modalités de mise en œuvre de l’intéressement.

Le 1°, qui modifie le I de cet article, prévoit que l’accord d’intéressement pourra désormais être conclu pour une durée comprise entre un an et cinq ans, et non plus trois ans, afin que l’entreprise puisse opter « pour la durée la plus adaptée à [sa] situation » ([127]) et que soient mieux pris en compte, par exemple, les objectifs pluriannuels qui seraient les siens (a du 1°).

Il prévoit aussi le principe du renouvellement de l’accord par tacite reconduction, énoncé au dernier alinéa du même I, si aucune des parties habilitées à le négocier ou à le ratifier n’a demandé de renégociation dans les trois mois précédant chacune de ses échéances, cette rédaction traduisant l’hypothèse d’un renouvellement répété dans le temps (b du 1°).

Le 2°, qui réécrit intégralement le II du même article, ouvre l’accès au dispositif simplifié de mise en place d’un régime d’intéressement par décision unilatérale, aujourd’hui réservé à l’employeur d’une entreprise de moins de onze salariés, à :

– l’employeur d’une entreprise de moins de 50 salariés non couverte par un accord de branche agréé ([128]), dans le cas où elle serait dépourvue de délégué syndical et de CSE, plutôt que de membre élu de la délégation du personnel du CSE, à la condition toutefois que l’absence d’installation de ce comité ne résulte pas d’une carence dudit employeur, conformément à l’article L. 3312-2 dans sa nouvelle rédaction. Autrement, « la loi, en permettant à un employeur ayant fait entrave à l’installation du CSE prévue par la loi de fonder un pouvoir unilatéral sur cette même absence, instaurerait, à l’égard des salariés de l’entreprise, une différence de traitement dans l’application du principe de participation [consacré au huitième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ([129])] qui ne pourrait être regardée comme légalement en rapport avec la différence de situation constituée par l’absence de CSE » ([130]) ;

– l’employeur d’une entreprise de moins de 50 salariés non couverte par un accord de branche agréé qui disposerait, quant à elle, d’un délégué syndical ou serait dotée d’un CSE, dans le cas où la négociation tenue dans les conditions de droit commun (plus précisément sur le fondement du 1° ou du 3° du I de l’article L. 3312-5) n’aurait pas abouti à la conclusion d’un accord. Un « procès-verbal de désaccord » devrait alors être établi et faire mention des propositions des parties dans leur état le plus récent. Du reste, le CSE serait consulté sur le projet de régime d’intéressement au moins quinze jours avant son dépôt auprès de l’autorité administrative.

Par parallélisme avec l’évolution proposée au 1°, le régime d’intéressement pourra être mis en place, dans les deux situations énoncées ci-dessus, pour une durée comprise entre un an et cinq ans.

Au demeurant, il continuera de valoir accord d’intéressement au sens de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 3312-5, non modifié par le texte.

Enfin, gage supplémentaire d’assouplissement du cadre juridique, il pourra être reconduit par décision unilatérale de l’employeur et non plus par accord conclu au terme d’une négociation, cette seconde solution apparaissant peu adaptée à la réalité du terrain.

● Le III modifie l’article L. 3312-6 du code du travail pour prévoir, par cohérence avec la rédaction proposée à l’article L. 3312-5, que l’accord d’intéressement de projet pourra produire ses effets pour une durée maximale de cinq ans, contre trois ans à l’heure actuelle.

● Le IV complète l’article L. 3313-3 du même code aux fins, là encore, d’encourager la conclusion d’accords d’intéressement par la simplification des normes applicables. À cet effet, le 2° renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions dans lesquelles les exonérations fiscales et sociales seront réputées acquises pour la durée de l’accord dès lors que celui-ci aura été rédigé selon « une procédure dématérialisée permettant de vérifier préalablement sa conformité aux dispositions en vigueur » et qu’il aura été déposé suivant les prescriptions réglementaires ([131]). Ces exonérations ne sont pour le moment réputées acquises, pour l’exercice en cours, qu’en l’absence d’observation des organismes compétents (URSSAF notamment) au terme d’un délai de trois mois et, pour les exercices ultérieurs, qu’au terme d’un délai supplémentaire de deux mois.

Ce nouveau dispositif, qui s’appliquera indifféremment en cas d’accord ou de décision unilatérale, devrait avoir pour effet de faciliter la mise en œuvre de l’intéressement dans les entreprises les moins susceptibles de disposer d’une expertise juridique (interne ou non).

Il n’aura pas d’incidence, à tout le moins dans l’immédiat, sur les finances publiques, « [l]e coût du développement d’un système informatique par l’ACOSS permettant la délivrance d’accords pré-validés sécurisés [pouvant] être considéré comme négligeable à ce stade » ([132]), selon le Gouvernement. En revanche, la « systématisation de la connexion entre les systèmes d’information ou encore [l]’amélioration plus substantielle du site " mon intéressement pas à pas " (développement de nouvelles fonctionnalités, de nouvelles formules de calcul, etc.) pourra représenter un coût à terme plus substantiel » ([133]).

Le 1° du IV effectue au même article L. 3313-3 une modification rédactionnelle qui tire les conséquences des changements de fond proposés au V.

● Le V procède à une réécriture complète de l’article L. 3345-2 du code du travail dans la perspective d’une simplification de la procédure de contrôle par l’autorité administrative des accords d’intéressement et de participation ainsi que des règlements de plans d’épargne salariale.

Dorénavant, les organismes de recouvrement des cotisations sociales (URSSAF, CGSS et CMSA) pourront, dans un délai fixé par décret qui n’excédera pas trois mois à compter du dépôt de l’accord ou du règlement auprès de l’autorité administrative, « demander le retrait ou la modification des clauses contraires aux dispositions légales, à l’exception des règles relatives aux modalités de dénonciation et de révision des accords », sans qu’il soit nécessaire que ladite autorité ait préalablement examiné la validité de l’accord ou du règlement dans le délai d’un mois, la pertinence de cette étape ne paraissant pas avérée. Sa suppression aura donc pour effet de réduire la durée globale du processus de mise en place d’un régime d’intéressement et d’alléger, en parallèle, la charge de travail de l’administration.

● Le VI précise que les dispositions des IV et V s’appliqueront aux accords et règlements déposés auprès de l’autorité administrative à compter du 1er janvier 2023, le caractère différé de cette entrée en vigueur étant justifié par la nécessaire mise à jour des systèmes informatiques.

Les autres dispositions entreront en vigueur immédiatement.

III. modifications apportées par la commission

Sur proposition de votre rapporteure, la commission a adopté dix amendements rédactionnels. Deux méritent d’être signalés.

L’AS395 aménage la rédaction de l’article L. 3312-2 du code du travail telle qu’elle est proposée par le projet de loi initial de sorte qu’y soit expressément énoncée la règle selon laquelle l’article L. 3312-5 du même code servira de fondement à l’institution de l’intéressement par accord ou par décision unilatérale de l’employeur, à la condition, dans un cas comme dans l’autre, que l’entreprise satisfasse à ses obligations en matière de représentation du personnel.

L’AS400 précise utilement que les accords-types d’intéressement qui seront mis à la disposition des entreprises par voie dématérialisée en application du nouveau dispositif prévu à l’article L. 3313-3 dudit code seront conformes aux dispositions légales en vigueur, sur le modèle de ce que prévoit actuellement le même article.

Article 4 Incitation des branches à négocier régulièrement sur les salaires en facilitant l’engagement d’une procédure de fusion à défaut d’accord

I. L’État du droit : Une procédure de restructuration des branches efficace mais qui n’assure pas, dans un contexte de forte inflation, des salaires minimaux dynamiques

A. L’introduction d’un mécanisme de fusion de branches a contribuÉ À restructurer le paysage conventionnel avec pour objectif d’EN assurer la vitalitÉ

1. La nécessité de restructurer le paysage conventionnel en branches fortes

● Aux termes de l’article L. 2232-5-1 du code du travail, la branche a pour mission, d’une part, de définir les conditions d’emploi et de travail des salariés ainsi que les garanties qui leur sont applicables dans les domaines de leur ressort ([134]) et, d’autre part, de réguler la concurrence entre les entreprises relevant de son champ.

La réduction du nombre de branches, qui étaient au nombre de 700 au milieu des années 2010, vise à leur permettre d’exercer pleinement ces compétences dont le contour a été clarifié, notamment par l’ordonnance du 22 septembre 2017 ([135]).

Selon le ministère du travail, il existe, en effet, une corrélation importante entre l’effectif des entreprises relevant des branches et leur vitalité conventionnelle. En 2015, on constatait ainsi que 95 % des branches n’ayant pas organisé de négociation depuis quinze ans couvraient moins de 5 000 salariés alors que 97 % des branches de plus de 10 000 salariés avaient une activité conventionnelle régulière ([136]).

● La nécessité de constituer des branches fortes aux moyens techniques, humains et financiers adéquats pour assurer leurs missions s’est logiquement traduite par la fixation d’objectifs de réduction de leur nombre et la mise en place d’outils de restructuration à la main du Gouvernement.

La loi du 5 mars 2014 ([137]) a confié à l’État les moyens d’inciter et de procéder à des restructurations au travers de différents dispositifs, au nombre desquels figure la possibilité de fusionner deux branches.

Codifié à l’article L. 2261-32 du code du travail, cet outil permet au ministre chargé du travail de fusionner le champ d’une convention collective d’une branche avec celui d’une convention collective d’une branche de rattachement aux conditions économiques et sociales analogues, au nom de l’intérêt général qui s’attache à la restructuration du paysage conventionnel et en raison d’une taille et d’une activité réduites de la première branche.

2. La faculté du ministre du travail d’engager la fusion de branches

● Après une réforme limitée du dispositif par la loi du 17 août 2015 ([138]), le mécanisme de fusion de branches a été redéfini par l’article 25 de la loi du 8 août 2016 ([139]) afin d’accélérer le rythme et l’ampleur de la restructuration du paysage conventionnel, l’objectif énoncé dans la loi étant d’aboutir à environ deux cents branches professionnelles.

Aux termes du I de l’article L. 2261-32 du code du travail, la fusion peut désormais intervenir, eu égard à l’intérêt général attaché à la restructuration des branches professionnelles, dès lors que la branche se caractérise soit :

1° par un effectif inférieur à 5 000 salariés ([140]) ;

2° par une faible activité conventionnelle résultant de la faiblesse du nombre des accords ou avenants signés et du nombre des thèmes de négociations couverts ;

3° par un champ d’application géographique uniquement régional ou local ;

4° par un taux d’adhésion à une organisation professionnelle représentative des employeurs des entreprises de moins de 5 % ;

5° par l’absence de mise en place ou de réunion de la commission paritaire permanente de négociation et d’interprétation ;

6° par son incapacité à assurer effectivement la plénitude de ses compétences en matière de formation professionnelle et d’apprentissage ([141]).

● Près de six ans après le vote de la loi du 8 août 2016, l’objectif de restructuration du paysage conventionnel semble être atteint ou en passe de l’être. Alors que le ministère du travail recensait en 2015 près de 700 branches dans le régime général, le nombre de branches s’établit aujourd’hui à moins de 250 grâce à la restructuration de plus de 450 d’entre elles ([142]). Une quarantaine de branches ont été rattachées par un arrêté de fusion.

B. La faible activité conventionnelle qui persiste dans certaines branches pèse sur la progression salariale des employés les moins qualifiés

1. Le phénomène du « plancher collant » pénalise la rémunération des salariés les moins qualifiés

S’il appartient aux branches de négocier sur les salaires, conformément à l’article L. 2241-1 du code du travail, et de fixer un salaire minimum ainsi qu’une grille de rémunération minimale en fonction de la qualification, la loi impose aux entreprises de rémunérer leurs salariés à un niveau au moins égal au SMIC ([143]), quelles que soient les stipulations conventionnelles applicables.

En application de l’article L. 2241-10 du même code, lorsque le salaire minimum national professionnel des salariés sans qualification de la branche est inférieur au SMIC, les organisations liées par une convention de branche se réunissent dans un délai de trois mois pour négocier.

Si le montant du SMIC augmente, une négociation doit, en principe, intervenir dans ce même délai de trois mois pour rehausser le salaire minimal national professionnel, de telle sorte que celui-ci demeure au moins égal à ce montant.

La négociation doit également permettre de revaloriser les salaires correspondant aux coefficients les plus faibles de l’échelle des rémunérations afin qu’ils se situent au-dessus du SMIC, reflétant une progression de carrière des salariés concernés.

En l’absence d’une nouvelle négociation de branche, un certain nombre de salariés placés dans les premiers coefficients des grilles de rémunération se trouveront tous rémunérés au même niveau, celui du salaire minimum légal, quelle que soit leur ancienneté dans l’entreprise, puisque leur niveau de rémunération minimal conventionnel se situera en dessous du SMIC.

2. Le retour de l’inflation aggrave ce constat et rend nécessaires des négociations régulières sur les salaires

● Malgré le contexte de faible inflation des dernières années, qui ont connu une progression modérée et régulière du SMIC ([144]), un certain nombre de branches ne disposaient pas d’une grille salariale dans laquelle le niveau du premier coefficient était conforme au SMIC, traduisant une carence d’accords régulièrement négociés sur ce thème.

Ainsi, au 31 décembre 2020, 134 des 171 branches du régime général dont l’effectif est supérieur à 5 000 salariés, soit 78 % d’entre elles, avaient conclu un accord prévoyant un premier coefficient au moins au niveau du SMIC.

Ce taux était en baisse par rapport à 2019, où il s’établissait à 87 %, mais l’écart se justifiait par la diminution de l’activité conventionnelle en raison de l’épidémie de covid-19 ([145]).

En juin 2021, 74 % des branches suivies présentaient une grille salariale comportant au moins le premier coefficient supérieur au SMIC ([146]).

● Avec l’augmentation substantielle du taux d’inflation ([147]), et corrélativement du niveau du SMIC, le nombre de branches dans lesquelles le premier coefficient est inférieur au SMIC est désormais majoritaire, conduisant un grand nombre de salariés à subir le phénomène de « plancher collant » ([148]) dans leur progression salariale.

Immédiatement après la revalorisation du SMIC en date du 1er mai 2022, portant à 3,5 % son augmentation sur l’année en cours, 146 des 171 branches de plus de 5 000 salariés comportaient ainsi au moins un coefficient de rémunération inférieur au SMIC. Au 1er juillet 2022, 112 branches demeuraient dans cette situation ([149]).

3. L’absence de négociation sur les salaires ne constitue pas, en soi, un critère permettant à l’administration d’intervenir pour imposer la conclusion d’un nouvel accord de branche

La forte inflation et la stagnation des salaires minimums fixés par certains accords de branches dégradent les perspectives de carrière des salariés sans qualification en l’absence de négociations de branche régulières.

Le Gouvernement ne peut, cependant, engager une procédure de fusion sur le fondement du 2° de l’article L. 2261-32 uniquement au regard de la faiblesse du nombre des accords ou avenants signés et du nombre des thèmes de négociations couverts.

II. Le dispositif proposÉ : inciter les branches à négocier des accords réguliers sur les salaires en permettant au Gouvernement d’engager, à défaut, leur restructuration

Le présent article complète le 2° du I de l’article L. 2261-32 du code du travail afin de préciser que le critère de l’atonie conventionnelle, susceptible de justifier une fusion de branches, pourra s’apprécier notamment au regard d’un faible nombre d’accords assurant un salaire minimum national professionnel des salariés sans qualification au moins égal au SMIC.

Le ministre chargé du travail pourra ainsi engager la restructuration d’une branche au regard d’un faisceau d’indices caractérisant son manque de vitalité conventionnelle parmi lesquels figurera la faiblesse du nombre d’accords garantissant un salaire minimum au moins équivalent au SMIC.

Cette mesure a pour objectif de donner au Gouvernement la possibilité d’actionner le levier de la restructuration afin d’inciter les branches à négocier plus rapidement et plus régulièrement des accords sur les salaires dans un contexte de forte inflation. À plus long terme, elle permettra de poursuivre le mouvement de restructuration des branches, en particulier de celles caractérisées par leur atonie conventionnelle, notamment dans le domaine du salaire minimum.

Votre rapporteure note par ailleurs que, bien que la loi prévoie d’ores et déjà des obligations visant à stimuler les négociations collectives portant sur les grilles de classification et les rémunérations, il apparaît que l’efficacité de ces moyens demeure limitée. Cette situation conduit à s’interroger sur l’ensemble des leviers qui permettent d’encourager davantage l’ouverture, et la réussite, de négociations portant sur les parcours de carrières, les rémunérations, et l’attractivité des métiers.

Votre rapporteure constate que si les mesures du projet de loi soutiennent en effet le pouvoir d’achat des salariés, celles-ci ne sauraient répondre à elles seules à l’enjeu de progression des carrières qui requiert avant tout un travail de négociation des partenaires sociaux. Aussi votre rapporteure souhaite adresser un message d’encouragement aux organisations patronales et syndicales à parvenir à des évolutions notables, comme cela a pu être le cas récemment dans certaines branches, notamment celle de l’hôtellerie et de la restauration.

Au-delà des enjeux évidents de pouvoir d’achat, il s’agit également de renforcer l’attractivité des métiers et de parvenir à l’objectif de plein emploi, seul levier véritable de lutte contre la précarité et la pauvreté.

III. modifications apportées par la commission

Suivant l’avis favorable de votre rapporteure, la commission a adopté deux amendements identiques AS90 et AS214 de MM. Colombani et Viry réduisant de trois mois à quarante-cinq jours le délai imparti à la partie patronale pour ouvrir des négociations salariales de branche lorsque les minimas conventionnels sont fixés à un niveau inférieur au SMIC.

*

Chapitre II Revalorisation anticipée de prestations sociales

Article 5 Prise en compte anticipée de l’inflation sur les pensions et les prestations sociales

I. L’État du droit : Le principe gÉnÉral de revalorisation AnnuelLE des prestations sociales n’exclut pas la possibilitÉ pour le lÉgislateur de prÉvoir des mesures exceptionnelles en fonction du contexte macroÉconomique

« Notre premier défi [...] c’est de répondre de façon urgente à la question du pouvoir d’achat » ([150]).

Lors de la campagne présidentielle, le Président de la République s’était engagé à revaloriser les pensions de retraites et les prestations sociales dès l’été 2022 pour répondre à l’urgence du pouvoir d’achat.

Le présent article traduit cet engagement en actes. Applicable dès le 1er juillet, la revalorisation de 4 % des prestations sociales est une mesure concrète qui représente un effort budgétaire massif de 8 milliards d’euros.

Par l’ampleur inédite de son périmètre (pensions de retraites, prestations familiales, minima sociaux, pensions d’invalidité...), elle sera un levier essentiel de protection du niveau de vie de millions de Français, en particulier de nos aînés et des personnes les plus précaires.

A. En principe, Les prestations sociales font l’objet d’une revalorisation annuelle afin de tenir compte du taux d’inflation constatÉ

● Depuis le 1er janvier 2016, l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale prévoit un principe général de revalorisation annuelle des prestations sociales. Avant cette date, les montants des prestations étaient révisés à des dates différentes et selon des règles variables pour chacun des dispositifs.

Les modalités de revalorisation des droits et prestations ont été unifiées par l’article 67 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 s’agissant des prestations financées par l’État et les collectivités territoriales et par l’article 89 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 s’agissant des prestations financées par les organismes de sécurité sociale.

● Les dates de mise en œuvre de ces revalorisations ont été harmonisées pour plus de simplicité :

– Les pensions de retraite, et certaines prestations sociales assimilées (comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées – ASPA – et l’allocation de veuvage) sont revalorisées le 1er janvier de chaque année en application de l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

– La plupart des autres prestations sociales – minima sociaux, prestations familiales, prestations AT-MP des régimes de sécurité sociale, plafonds de ressources pour la complémentaire santé solidaire, etc. – sont revalorisées le 1er avril de chaque année.

● Le législateur a également simplifié le mode de calcul de la revalorisation du montant des droits et prestations, lequel se fonde désormais sur un coefficient égal à l’évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation, hors tabac, constatée sur les douze derniers indices mensuels de ces prix publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Ce mode de calcul basé sur l’inflation constatée ex post présente l’avantage de ne pas nécessiter de mécanisme correctif, à la différence d’un mode de calcul fondé sur des taux prévisionnels d’inflation. Le second alinéa de l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale permet en outre d’exclure toute baisse des prestations lorsque l’inflation est négative assurant par un « effet cliquet » que le niveau des prestations concernées ne baisse pas.

Ainsi, en cas d’inflation négative, le coefficient de revalorisation est automatiquement porté à un. Dans cette hypothèse, les allocataires des prestations bénéficient d’une amélioration de pouvoir d’achat, le montant desdites prestations augmentant en termes réels – c’est-à-dire corrigé de l’inflation.

● En application de ce mécanisme, les pensions de retraite et les prestations assimilées ont été revalorisées de 1,1 % le 1er janvier 2022, tandis que les autres prestations sociales et les prestations familiales ont été revalorisées de 1,8 % le 1er avril 2022

B. Le mÉcanisme de droit commun n’exclut pas la possibilitÉ d’y dÉroger par des mesures conjoncturelles

● Aucun principe de valeur constitutionnelle ou conventionnelle ne contraint le législateur à prévoir la revalorisation automatique des prestations sociales. Le mécanisme de droit commun prévu à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale n’exclut donc pas la possibilité pour le législateur d’y déroger, notamment en fonction du contexte macroéconomique, ni de prévoir des revalorisations différenciées.

La situation s’est produite à plusieurs reprises sous le précédent quinquennat. Dans un objectif de maîtrise des dépenses publiques liées à un contexte budgétaire défavorable, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 et 2020 ont maîtrisé la revalorisation des montants et plafonds des prestations sociales à hauteur de 0,3 %, soit un niveau inférieur à l’évolution de l’indice des prix à la consommation constatée en 2018 (+ 1,6 %) et en 2019 (+ 1 %).

● Afin de préserver le pouvoir d’achat des ménages les plus modestes, plusieurs prestations ont toutefois été exclues totalement ou partiellement du champ de cette mesure pour être revalorisées au niveau de l’inflation :

– la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a exclu du champ d’application de la revalorisation maîtrisée, pour l’année 2020, les pensions de retraite et d’invalidité des assurés dont le montant total est inférieur ou égal à 2 000 euros bruts par mois – soit 77 % des pensionnés, représentant 14 millions de personnes selon l’étude d’impact –, les majorations de pensions de retraite afférentes auxdites pensions (minimum contributif, majoration pour conjoint à charge et pension majorée de référence des exploitants agricole) et l’allocation de veuvage ;

– le montant minimal de pension de réversion mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 351-3 du code de la sécurité sociale ;

– certaines prestations de solidarité, en particulier les minima sociaux : le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation de solidarité spécifique, l’allocation de solidarité aux personnes âgées, l’allocation temporaire d’attente, l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants, la prestation transitoire de solidarité, l’allocation supplémentaire d’invalidité.

● À l’inverse, conformément aux engagements du Président de la République et de la majorité, plusieurs prestations sociales ont fait l’objet d’une revalorisation exceptionnellement supérieure à l’inflation cumulée sur le précédent quinquennat, traduisant une volonté d’accroître le pouvoir d’achat des ménages concernés :

– L’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) a fait l’objet d’une revalorisation exceptionnelle entamée dès 2018. Son montant mensuel pour un allocataire est ainsi progressivement passé de 803,20 euros au 1er janvier 2017 à 916,78 euros au 1er janvier 2022, soit une augmentation de 14,1 % ;

– Le montant maximal de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) a été revalorisé à hauteur de 13,4 % au cours du précédent quinquennat. Son montant mensuel pour un allocataire s’établissait à 919,86 euros le 1er avril 2022 contre 810,89 euros le 1er avril 2017. Cette revalorisation globale s’ajoute à la mise en place, par la loi de finances pour 2022, d’un mécanisme d’abattement forfaitaire d’un montant de 5 000 euros sur les revenus du conjoint du bénéficiaire de l’AAH, majoré pour chaque enfant à charge, permettant d’accroître le nombre de bénéficiaires et le montant moyen de la prestation de manière significative.

Si l’on tient compte de l’évolution de l’indice des prix à la consommation (hors tabac) observée entre janvier 2017 et janvier 2022 (+ 6,9 % selon l’INSEE), l’ASPA et l’AAH ont donc fait l’objet d’une revalorisation réelle respective de 7,2 % et 6,5 %.

C. l’accÉlÉration historique de l’inflation plaide pour des mesures d’urgence exceptionnelles

● Le mécanisme de revalorisation annuelle des pensions et des prestations sociales, entré en vigueur le 1er janvier 2016, a été conçu dans une période de relative stabilité économique et de faible inflation.

En effet, depuis les années 1990, le taux d’inflation se caractérise par son niveau historiquement bas et sa stabilité. Oscillant généralement entre 0 % et 2 %, il n’a jamais dépassé les 3 % depuis 1991 en variation annuelle ([151]).

● Or, après une baisse continue depuis l’été 2018, force est de constater que l’inflation connaît un regain depuis 2021, lequel s’est fortement accéléré au premier semestre 2022.

Selon les prévisions de l’INSEE, les prix à la consommation augmenteraient de 5,8 % entre juin 2021 et juin 2022. Le taux d’inflation est particulièrement spectaculaire s’agissant des prix de l’énergie, lesquels sont en hausse de 33,1 % en un an, ce qui en fait le principal facteur de l’inflation. Les produits alimentaires sont également concernés puisque leurs prix augmentent de 5,8 % sur la même période. Dans sa note de conjoncture publiée le 24 juin dernier, l’INSEE prévoit une inflation moyenne de 5,5 % en 2022.

Évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT)

depuis janvier 2010 (en glissement annuel)

Note de lecture : l’indice des prix à la consommation hors tabac a évolué de 5,3 % entre mai 2021 et mai 2022.

Source : commission des affaires sociales d’après les données de l’INSEE

Cette situation s’explique par plusieurs facteurs qui ne seront rappelés que brièvement ici :

– la réouverture de l’économie après les périodes de restrictions liées à l’épidémie de covid-19, qui se caractérise par une forte reprise de la consommation dans un contexte où les entreprises rétablissent peu à peu leurs chaînes d’approvisionnement ;

– l’augmentation des prix de l’énergie – en particulier du pétrole, du gaz et de l’électricité – liée à la reprise économique, mais aussi à la faiblesse des stocks ;

– l’invasion de l’Ukraine par la Russie qui, depuis le 24 février 2022, exerce une pression sur les prix, en particulier ceux des denrées alimentaires et de l’énergie.

● Particulièrement vertueux en période de stabilité économique, le mécanisme de revalorisation annuelle des pensions et prestations sociales présente des limites en cas de forte inflation. Le décalage d’un an entre l’évolution des prix et l’accroissement des ressources des retraités et des bénéficiaires de prestations sociales ne leur permet en effet pas de pourvoir à leurs besoins courants lorsque les prix augmentent rapidement.

Cette situation est d’autant plus problématique que les bénéficiaires des prestations sociales, en particulier des prestations non contributives, sont bien souvent des personnes aux revenus modestes, plus fragiles socialement que la moyenne nationale. Selon les données de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) ([152]), plus de 50 % des bénéficiaires de minima sociaux étaient chômeurs ou sans activité en 2018. 30 % des bénéficiaires vivaient dans une famille monoparentale avec deux enfants ou plus.

De plus, les prestations sociales non contributives représentent une part significative des ressources des ménages les plus pauvres. Alors qu’elles ne comptent que pour 5,7 % du revenu disponible de l’ensemble des ménages, elles représentent 12,5 % du revenu disponible des ménages modestes et 40 % de celui des ménages en situation de pauvreté monétaire ([153]).

● En outre, les sous-jacents actuels de l’inflation affectent particulièrement les ménages modestes qui dépensent une part importante de leurs ressources dans les produits énergétiques et l’alimentation. L’alimentation représente ainsi 18,3 % des dépenses des 20 % des ménages les plus modestes (contre 16 % pour l’ensemble des ménages) ([154]). De plus, la hausse des prix de l’énergie les affecte davantage puisqu’ils allouent 6 % de leurs dépenses à l’électricité et au chauffage (contre 4,9 % pour l’ensemble des ménages). Enfin, il convient de relever que le poids des dépenses contraintes dans la dépense totale des ménages est plus important pour les ménages modestes. Ils disposent donc d’une moindre capacité d’épargne pour leur permettre de faire face, même temporairement, à une accélération des prix.

Votre rapporteure note également que l’inflation est susceptible de se répercuter sur l’évolution des loyers. Or, le logement constitue déjà le premier poste de dépenses des ménages, en particulier des ménages modestes qui sont plus souvent locataires que les ménages aisés. Afin de préserver leur pouvoir d’achat, le Gouvernement fait le choix d’anticiper la revalorisation des aides personnelles au logement (APL) et de mettre en place un dispositif de plafonnement de l’évolution des loyers. Ces mesures font l’objet de l’article 6 du présent projet de loi, dont l’examen a été délégué à la commission des affaires économiques.

● Les mesures portées depuis 2017 par la majorité et le Gouvernement (revalorisation de l’ASPA et de l’AAH, « bouclier tarifaire » et « remise à la pompe » de 18 centimes d’euros, etc.) ont permis de sauvegarder le pouvoir d’achat des personnes les plus modestes et de contenir partiellement la hausse des prix, en particulier des prix de l’énergie. Votre rapporteure note par ailleurs que le taux d’inflation observé en France est le plus faible de la zone euro et l’un des plus faibles des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Taux d’inflation dans les pays de la zone euro en mai 2022

(glissement annuel)

Note de lecture : entre mai 2021 et mai 2022, l’indice des prix à la consommation a augmenté de 5,2 % en France contre 8,1 % en moyenne dans la zone euro.

Source : commission des affaires sociales d’après les données de l’OCDE. Aucune donnée disponible pour Chypre et Malte qui, bien qu’appartenant à la zone euro, ne sont pas membres de l’OCDE.

Cela étant, l’enjeu que représente la reprise historique de l’inflation plaide pour des mesures d’urgence bénéficiant à la grande majorité des Français.

II. le dispositif proposÉ : Un effort inÉdit permettant d’anticiper la revalorisation des prestations sociales dÈs le 1er juillet

● Le présent article prévoit une revalorisation anticipée des prestations sociales avec application rétroactive au 1er juillet 2022 pour prendre en compte l’évolution du coût de la vie dans un contexte de forte reprise de l’inflation. Il tire également les conséquences de la hausse automatique du SMIC – entrée en vigueur le 1er mai 2022 – sur le montant minimal de pensions de retraite complémentaire des exploitants agricoles liquidant leur retraite entre le 1er juillet et le 31 décembre 2022.

La revalorisation anticipée des APL fait l’objet d’un article à part – l’article 6 –, qui prévoit également un dispositif de plafonnement de l’évolution des loyers.

A. une revalorisation gÉnÉrale AnticipÉe de 4 % des prestations sociales pour faire faCe À la reprise de l’inflation

Le I permet de revaloriser par anticipation de 4 % les montants de l’ensemble des prestations, allocations ou aides individuelles dont les modalités de revalorisation relèvent directement ou indirectement de l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale ainsi que les éléments qui interviennent dans leur calcul ou qui en conditionnent le bénéfice.

1. Le champ d’application de cette mesure est particulièrement large

● L’ampleur des prestations entrant dans le champ de cette mesure est considérable, que ce soit par le nombre de bénéficiaires ou qu’il s’agisse des montants en jeu. Sont ainsi concernés ([155]) :

1° Les pensions de vieillesse servies par le régime général et les régimes alignés ([156]) ;

On notera que les pensions des fonctionnaires civils et militaires sont incluses dans le champ de la mesure. L’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit en effet que celles-ci sont « revalorisées dans les conditions prévues à l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale », lequel renvoie à l’application du coefficient prévu à l’article L. 161-25 du même code.

Il en va de même pour d’autres prestations dont la revalorisation s’effectue dans les mêmes conditions que les pensions de vieillesse du régime général : l’allocation de veuvage ([157]), la majoration forfaitaire pour enfant à charge, le montant minimal de pension de réversion, le montant minimal de la pension de vieillesse de veuve ou de veuf ([158]), les minima contributifs et l’allocation de solidarité aux personnes âgées ([159]).

Les maîtres contractuels de l’enseignement privé sous contrat bénéficient d’un régime additionnel de retraite obligatoire, créé par la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 ([160]). Conçu avec l’objectif de compenser, à terme et à carrière comparable, l’écart de pension entre les enseignants du privé et du public, ce régime public verse une pension additionnelle aux retraités de l’enseignement privé, calculée comme une fraction des pensions de base et complémentaires.

L’article R. 914-141 du code de l’éducation prévoit que les pensions servies au titre de ce régime sont revalorisées chaque année dans les mêmes conditions que les pensions de retraite du régime de base – soit le 1er janvier, par application du coefficient prévu à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale (article L. 161-23-1 précité). Il ajoute néanmoins une condition nécessaire à cette revalorisation, à savoir que le ratio d’équilibre de charges du régime doit être supérieur à 1 ([161]). En pratique, cette seconde condition est rarement remplie et les pensions n’ont ainsi pas été revalorisées depuis plusieurs années.

Le second alinéa du I du présent article permet donc d’appliquer la revalorisation anticipée aux pensions servies par le régime de retraite additionnel des maîtres contractuels de l’enseignement privé sous contrat. Il précise par ailleurs que l’État endosse le coût de cette revalorisation anticipée afin de ne pas la faire porter sur les cotisants en activité.

En revanche, une grande partie des régimes complémentaires de retraite, en particulier l’AGIRC-ARRCO, dont le pilotage est assuré par les partenaires sociaux, n’est pas concernée par cette revalorisation anticipée.

2° Les pensions d’invalidité ([162]) et les prestations d’accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) ;

On retrouve notamment dans cette catégorie les indemnités et rentes dues aux victimes d’accidents du travail atteintes d’une incapacité permanente ([163]) et à leurs ayants droit, la prestation complémentaire pour recours à une tierce personne ([164]) et le montant minimal de la pension d’invalidité ([165]).

3° Les prestations familiales et prestations assimilées ([166]) : allocations familiales, complément familial et complément familial majoré, allocation de soutien familial, prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) et prestation partagée d’éducation de l’enfant (PREPARE), allocation de rentrée scolaire, allocation d’éducation enfant handicapé (AEEH) ([167]) et allocation forfaitaire versée en cas de décès d’un enfant ;

L’article L. 551-1 du code de la sécurité sociale prévoit en effet que la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) est revalorisée le 1er avril de chaque année par application du coefficient mentionné à l’article L. 161-25 du même code. La rédaction du premier alinéa du I du présent article permet donc bien d’appliquer cette revalorisation anticipée aux prestations familiales.

De façon plus générale, on notera que la rédaction retenue permet d’appliquer une telle revalorisation à l’ensemble des prestations dont le montant est calculé à partir de la base mensuelle de calcul des allocations familiales sans être des prestations familiales stricto sensu. Il en va ainsi notamment des bourses nationales du second degré, prévues à l’article L. 531-1 du code de l’éducation.

4° Les prestations de solidarité et d’insertion, en particulier les minima sociaux : allocation aux adultes handicapés (AAH), allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), revenu de solidarité active (RSA), le revenu de solidarité outre-mer (RSO), allocation de solidarité spécifique (ASS), allocation équivalent retraite (AER) et la prime transitoire de solidarité (PTS), allocation temporaire d’attente (ATA), aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine (AVFS) et la prime d’activité ([168]).

● Sans prétendre à l’exhaustivité, on notera également que d’autres droits et prestations sont concernés par la revalorisation prévue au présent article, notamment :

– le plafond de ressources permettant de bénéficier de la protection complémentaire en matière de santé (complémentaire santé solidaire) ([169]) ;

– les allocations versées dans le cadre du « contrat engagement jeune » ([170]) et de la garantie jeune, ainsi que l’allocation ponctuelle versée en application de l’article L. 5131-5 du code du travail ;

– les sommes versées au titre de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

● Compte tenu du champ d’application sans précédent de cette mesure, celle-ci bénéficiera à plus de 18 millions de retraités, 1,6 million de titulaires d’une rente AT-MP et 0,8 million de bénéficiaires d’une pension d’invalidité selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi. La revalorisation des prestations familiales bénéficiera à plus de 6 millions de familles.

Les 1,9 million de foyers bénéficiaires du RSA et les 1,2 million de bénéficiaires de l’AAH seront concernés par cette revalorisation ainsi que 4,5 millions de foyers bénéficiaires de la prime d’activité.

2. Une revalorisation anticipée qui s’ajoute à celles déjà intervenues depuis le début de l’année

● En application du régime de droit commun, la forte inflation attendue en 2022 n’aurait dû être répercutée sur les prestations sociales précitées qu’entre le 1er octobre 2022 et le 1er avril 2023, à l’exception de celles des prestations revalorisées sur la base du SMIC. L’article 5 permet donc d’anticiper ces revalorisations pour protéger le pouvoir d’achat des bénéficiaires.

Il est à noter que la revalorisation prévue s’ajoute à celles déjà effectuées depuis le début de l’année.

La revalorisation totale pour l’année 2022 devrait donc s’établir à 5,1 % pour les pensions de retraite et les prestations assimilées et 5,8 % pour les prestations familiales et les autres prestations sociales.

● À titre d’exemple, pour un retraité dont la pension s’établissait à 1 200 euros par mois en 2021, la revalorisation anticipée permettra un gain de 49 euros par mois dès cet été. Ajoutée à l’augmentation intervenue le 1er janvier 2022 (+ 13 euros), cette revalorisation permet de porter sa pension à 1 262 euros pour une augmentation globale de 62 euros par rapport à 2021.

Le tableau ci-dessous présente le gain potentiel induit par la revalorisation anticipée pour les bénéficiaires de minima sociaux.

Impact de la mesure pour les allocataires de minima sociaux

(en euros)

Note de lecture : le gain mensuel maximal potentiel pour un allocataire de l’AAH induit par la mesure est de 37 euros. Les montants indiqués ne tiennent pas compte des éventuels cumuls de prestations. Le gain peut donc être supérieur.

Source : étude d’impact.

● La hausse prévue au présent article correspond à une avance permettant d’anticiper la revalorisation des prestations pour augmenter immédiatement le pouvoir d’achat des ménages concernés et non d’une mesure ponctuelle exceptionnelle

Le présent article prévoit ainsi d’imputer le coefficient de revalorisation de 4 % sur celui applicable à la première revalorisation à venir du montant et des éléments entrant dans le calcul de chaque prestation concernée. Comme le mécanisme de revalorisation de droit commun, le dispositif proposé comporte néanmoins une garantie de maintien du niveau des prestations permettant de s’assurer que le montant des pensions et prestations sociales ne puisse pas baisser en valeur absolue.

Plusieurs hypothèses se présentent donc pour les revalorisations qui interviendront jusqu’en avril 2023 en application du régime de droit commun :

– le taux d’inflation hors tabac annuel observé pendant les douze mois précédant la revalorisation est supérieur à 4 % (par exemple 5 %, pour un coefficient de droit commun de 1,05) : l’imputation du coefficient de 1,04 sur le coefficient de droit commun conduirait à appliquer un coefficient de 1,01, soit une hausse de 1 % ;

– le taux d’inflation hors tabac annuel observé est inférieur à 4 % (par exemple 3 %, pour un coefficient de droit commun de 1,03) : l’imputation du coefficient de 1,04 sur le coefficient de droit commun conduirait à appliquer un coefficient de 0,99. Ce coefficient étant inférieur à un, il est porté à cette valeur, ce qui conduit à ce qu’aucune revalorisation ne soit appliquée. Dans cette hypothèse, toutefois, la valeur réelle des prestations, à savoir le différentiel avec l’inflation augmenterait d’autant.

Cette hausse ne se cumule donc pas avec la revalorisation de droit commun mais elle est sanctuarisée dans tous les cas.

● Selon l’étude d’impact, cette mesure représente un effort budgétaire considérable de l’ordre de 8 milliards d’euros au total, dont 6,6 milliards d’euros pour l’année 2022 :

– l’application du taux de 4 % aux pensions revalorisées à la date du 1er janvier constitue une dépense de 4,9 milliards d’euros pour 2022 ;

– l’application du même taux aux prestations sociales et aux prestations familiales revalorisées à la date du 1er avril représente un coût de 1,6 milliard d’euros pour 2022 et de 1,4 milliard d’euros pour les trois premiers mois de l’année 2023.

Sur le montant total des dépenses pour l’année 2022, 4,6 milliards d’euros sont portés par la sécurité sociale (essentiellement du fait des revalorisations applicables aux pensions de retraites) et 2 milliards d’euros sont portés par l’État et les collectivités territoriales (essentiellement du fait des revalorisations applicables aux pensions de retraites servies pour la retraite des fonctionnaires et par les régimes équilibrés par l’État).

● Par son ampleur, l’impact budgétaire de cette mesure modifiera de facto les grandes lignes de l’équilibre financier de la sécurité sociale pour 2022 telles qu’adoptées lors du vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022. Aucune disposition organique n’impose que cette mesure soit adoptée exclusivement à l’occasion d’une loi de financement de la sécurité sociale dès lors qu’une telle loi de financement est encore susceptible d’intervenir dans l’année pour en tirer les conséquences nécessaires ([171]). Cette mesure a donc toute sa place dans le présent projet de loi.

Votre rapporteure note néanmoins qu’une telle prise en compte devra nécessairement intervenir au moment de l’examen de la deuxième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, relative à l’exercice 2022. L’impact sur l’année 2023 devra quant à lui être pris en compte à l’occasion de la quatrième partie dudit PLFSS.

Votre rapporteure relève également que les prestations de solidarité et d’insertion, en particulier les minima sociaux, versées par les départements, augmenteront sensiblement, ce qui impactera nécessairement l’équilibre budgétaire des collectivités concernées, dans des proportions diverses selon le nombre de bénéficiaires concernés. Votre rapporteure relève qu’aucune compensation n’est prévue à ce stade pour compenser cette hausse des dépenses.

B. LA prise en compte de l’Évolution du SMIC dans le calcul du montant minimal de retraite des exploitants agricoles pour l’annÉe 2022

1. Le montant minimal de retraite des exploitants agricoles se base sur le montant du SMIC

● Le II de l’article modifie, à titre dérogatoire, la date à laquelle s’apprécie le montant du SMIC servant à calculer le montant minimal des droits servis aux personnes non salariées des professions agricoles au titre de leur retraite complémentaire obligatoire (RCO) pour l’année 2022.

L’article 1er de la loi du 2 mars 2002, dite « loi Peiro », a fixé comme objectif de « garantir, après une carrière complète en qualité de chef d’exploitation ou d’entreprise agricole, un montant total de pension de retraite de base et de retraite complémentaire obligatoire au moins égal à 75 % du salaire minimum de croissance net ».

Faute de financement et de mécanisme adaptés, cet objectif est resté largement théorique jusqu’à l’adoption de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites et la création de l’article L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime.

● Cet article met en œuvre cette garantie minimale de retraite à travers un mécanisme de complément différentiel de points de retraite complémentaire obligatoire servis aux chefs d’exploitation et d’entreprise agricole qui remplissent plusieurs critères d’éligibilité :

– l’assuré doit justifier, à la date d’effet de sa retraite, de la durée d’assurance à taux plein exigé pour sa génération ;

– il doit avoir fait valoir l’intégralité de ses droits auprès des régimes obligatoires de base et complémentaire d’assurance vieillesse ;

– son niveau de retraite doit être inférieur à un montant minimal fixé par la loi.

Ce complément est calculé de façon à assurer un montant minimal annuel de retraite égal à un pourcentage de 1 820 fois le montant du SMIC net agricole ([172]). Initialement fixé à 75 %, ce pourcentage a été porté à 85 % à la suite de l’adoption de la loi n° 2020-839 du 3 juillet 2020 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer, dite « loi Chassaigne ».

2. La modification, à titre dérogatoire, de la date de référence du SMIC retenue pour le calcul du montant minimal de retraite des exploitants agricoles

Le IV de l’article L. 732-63 du code rural et de la pêche maritime dispose que le montant du SMIC servant de base à ce calcul correspond est apprécié le 1er janvier de l’année civile au cours de laquelle la pension de retraite prend effet.

À titre dérogatoire, et pour s’assurer que la retraite minimale des exploitants agricoles puisse bénéficier des mesures d’urgence prises depuis le début de l’année par le Gouvernement face à l’inflation, le II du présent article modifie la date à laquelle est prise en compte le montant du SMIC permettant de calculer cette retraite du 1er janvier 2022 au 1er juillet 2022.

Les exploitants agricoles procédant à la liquidation de leur retraite entre le 1er juillet et le 31 décembre 2022 bénéficieront ainsi de la hausse du SMIC intervenue le 1er mai 2022 en application du mécanisme de revalorisation automatique prévu à l’article L. 3231-5 du code du travail.

En effet, cet article prévoit que, lorsque l’indice national des prix à la consommation ([173]) atteint un niveau correspondant à une hausse d’au moins 2 % par rapport à l’indice constaté lors de l’établissement du salaire minimum de croissance immédiatement antérieur – la plupart du temps, le 1er janvier –, le SMIC est relevé dans la même proportion à compter du premier jour du mois qui suit la publication de l’indice entraînant ce relèvement. En application de ce mécanisme, le SMIC a fait l’objet d’une revalorisation de 2,65 % le 1er mai 2022 ([174]).

III. modifications apportées par la commission

La commission a adopté cinq amendements rédactionnels de votre rapporteure.

*

Article 6

Définition d’un plafond temporaire d’indice de référence des loyers à 3,5 % et révision anticipée des paramètres de dépense des aides personnelles au logement

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

Le présent article propose le plafonnement de la variation de l’indice de référence des loyers (IRL) à 3,5 % sur une durée d’un an, à partir de juillet 2022 jusqu’à juin 2023, afin de limiter l’impact de la forte inflation sur les hausses de loyer et de rendre prévisible les dépenses que les ménages consacrent à leur logement. Il propose également de réviser par anticipation les APL versées à compter du 1er juillet 2022 – plutôt que le 1er octobre, comme le prévoit le droit en vigueur. Le taux de revalorisation anticipée est fixé au niveau du plafond d’IRL.

I. L’état du droit

A. Les aides personnelles au logement (APL)

La politique des aides à la personne, qui s’est substituée en grande partie en 1977 à celle des aides à la pierre, a pour objectif de favoriser l’accès à un logement décent et le maintien dans le logement des ménages à revenus modestes. Pour cette raison, les aides personnelles au logement (APL) sont allouées à raison des ressources des ménages locataires.

Les barèmes de calcul de l’APL ont été élaborés au regard de cet objectif : en prenant en compte une part de la dépense de logement d’autant plus importante que le revenu est faible, ils permettent de limiter le taux d’effort net après aide des bénéficiaires. L’actualisation annuelle des paramètres du barème représentatifs de la dépense de logement permet d’assurer le maintien de l’efficacité sociale de l’aide, en veillant à ce que les taux d’effort des ménages ne se dégradent pas.

Les aides personnelles au logement sont en effet définies à partir de deux familles de paramètres :

– les paramètres représentatifs de la dépense de logement, qui sont revalorisés au 1er octobre de chaque année :

les plafonds de loyer ;

les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts, dont la signature est postérieure à la date de révision du barème ;

les montants forfaitaires de charges ;

les équivalences de loyer et de charges locatives ;

Les trois aides personnelles au logement

Les aides personnelles au logement (APL) regroupent trois dispositifs distincts, créés depuis 1945 et destinés à couvrir partiellement les charges de logement des ménages. Ces aides, non cumulables et versées sous conditions de ressources, sont constituées de deux familles de prestations : les deux allocations de logement (AL), d’une part, et l’aide personnalisée au logement (dont le sigle est également APL), d’autre part.

– l’allocation de logement familiale (ALF) ([175]), prestation familiale créée en 1948 lors de la réforme du régime des loyers. Elle est attribuée aux ménages – personnes isolées ou couples – ayant des personnes à charge ([176]). En 2022, elle représentera près de 3,6 Mds€ versés à 1,1 million de bénéficiaires ([177]) ;

– l’allocation de logement sociale (ALS), créée en 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes autres que les familles et caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans), étendue progressivement à d’autres catégories de bénéficiaires (chômeurs et bénéficiaires de minima sociaux) puis généralisée à partir de 1991 aux catégories qui restaient encore exclues d’une aide personnelle ([178]). Ainsi, depuis 1993, elle est attribuée à toute personne, sous condition de ressources, qui n’entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL. En 2022, elle représentera 5 Mds€ versés à 2,6 millions de bénéficiaires ;

– l’aide personnalisée au logement (APL), créée en 1977, s’applique à un parc de logements déterminé, à raison du conventionnement de ces logements et quelles que soient les caractéristiques familiales de leurs occupants. Depuis lors, l’ALF et l’ALS ne sont versées que pour les logements ne relevant pas de l’APL. Uniquement versée en secteur locatif ([179]), elle concerne les logements conventionnés financés par des prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI), des prêts locatifs à usage social (PLUS) ou des prêts locatifs sociaux (PLS), les logements conventionnés à l’occasion de l’attribution de subventions à l’amélioration (prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale [PALULOS] ou aide de l’Agence nationale de l’habitat), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d’habitation à loyer modéré, à des sociétés d’économie mixte ou à d’autres bailleurs. En 2022, elle représentera 7 Mds€ versés à près de 3 millions de bénéficiaires.

Initialement éclaté entre plusieurs fonds, le financement de ces trois aides relève depuis 2016 du Fonds national d’aide au logement (FNAL), créé à l’occasion de la création de l’ALS. Le Fonds, dont les charges prévisionnelles s’établissent à 15,8 Md€ en 2022, est financé en grande partie (82,7 %) par l’État, via l’action « Aides personnelles » du programme 109 Aide à l’accès au logement, le solde étant principalement issu d’une contribution des employeurs (16,3 %), directement ou via une contribution du groupe Action Logement.

Les règles applicables à ces aides, initialement éclatées entre différents codes, sont désormais regroupées au sein du code de la construction et de l’habitation.

– les paramètres représentatifs des ressources des locataires, qui sont revalorisés au 1er janvier de chaque année :

le montant forfaitaire R0 du barème locatif ordinaire, revalorisé au 1er janvier selon l’indice des prix à la consommation (IPC) hors taxes hors tabac calculé sur les douze derniers mois d’octobre à octobre ;

depuis 2020, un montant forfaitaire représentatif des ressources des étudiants.

Le calcul des APL présente certains éléments de complexité et ses modalités sont prévues par plusieurs textes différents. Ses paramètres principaux sont déterminés au chapitre III de l’arrêté du 27 septembre 2019 relatif au calcul des aides personnelles au logement et de la prime de déménagement.

Votre rapporteure regrette l’abandon, depuis 2014, de la publication annuelle d’une note relative au mode de calcul des APL.

Cette carence est préjudiciable à la bonne compréhension de cette prestation par les administrations gestionnaires elles-mêmes, par les opérateurs publics, par les parlementaires et par les bénéficiaires de ce dispositif.

Tableau de synthÈse des Évolutions rÉcentes des paramÈtres des APL

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires).

Le mode de calcul des APL

Cet encadré rappelle succinctement le mode de calcul des aides personnelles au logement de droit commun, sans aborder certains cas spécifiques comme l’« APL foyers ».

APL versée [Af] = L + C – Pp – 5 ([180])

L désigne le loyer éligible, correspondant au loyer principal pris en compte dans la limite d’un plafond fixé par arrêté en fonction de la zone géographique et de la composition familiale, à partir duquel il y a dégressivité puis annulation des APL ([181]). Cela signifie concrètement que si le loyer réel de l’allocataire est supérieur au loyer plafond, le montant retenu pour le calcul est celui du plafond pertinent.

C désigne le montant des charges forfaitaires, dit « forfait charges », qui dépend de la composition du foyer. Déterminé par décret, il est le même pour les trois zones et s’élève actuellement à 54,22 euros par bénéficiaire isolé ou couple sans personne à charge. À cette somme, il faut ajouter 12,29 euros par personne supplémentaire à charge.

Depuis 2017, le montant total obtenu est minoré de 5 euros ([182]).

Calcul de la participation personnelle [Pp] = P0 + Tp * (R – R0) ([183])

P0 désigne la participation minimale du ménage, calculée selon des modalités précisées par arrêté et qui ne peut être inférieure à un montant minimal défini par arrêté ([184]), égal à la plus élevée des deux valeurs suivantes : 8,5 % * (L + C) ou 35,39 euros.

R représente les ressources du ménage, arrondies à la centaine d’euros supérieure. Les ressources prises en compte s’entendent du total des revenus nets catégoriels retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu ([185]). Sont également pris en compte les indemnités journalières et les rémunérations liées aux heures supplémentaires ([186]).

Pour les étudiants et depuis la réforme du versement contemporain des aides, R est remplacé par une constante dite montant forfaitaire de ressources applicable aux étudiants. Le montant forfaitaire auquel sont réputées égales les ressources du bénéficiaire et, le cas échéant, de son conjoint, est fixé à 7 800 euros pour la location. Toutefois, lorsque le demandeur est titulaire d’une bourse de l’enseignement supérieur qui n’est pas assujettie à l’impôt sur le revenu, le montant forfaitaire de ressources est fixé à 6 300 euros pour la location ([187]).

R0 est un abattement forfaitaire appliqué aux ressources du ménage, son montant étant donc déduit de celui des ressources du bénéficiaire. Depuis le 1er janvier 2015, le montant est calculé à partir du montant du forfait R0 de l’année N-1 revalorisé selon le taux progression de l’IPC hors tabacs de l’année N-2, calculé en moyenne annuelle ([188]). Le montant de R0 est défini par arrêté ([189]) (voir tableau de gauche ci-dessous).

Tp = TF + TL

Tp représente le taux de prise en compte des ressources du ménage. Le calcul de Tp, qui représente une partie du paramètre de ressources de la prestation, est la partie la plus complexe de la détermination de la somme à verser. Il est égal à la somme d’un premier taux TF calculé en fonction de la composition familiale et d’un second taux TL, lui-même calculé par application d’un taux au rapport entre le loyer éligible L et un loyer de référence LR.

TF est un taux, défini par arrêté en fonction de la taille de la famille (tableau de droite) :

TL, le taux de prise en compte du loyer, exprimé en pourcentage et arrondi à la troisième décimale, s’obtient par application d’un taux progressif à un rapport lui-même appelé RL. Pour la détermination de TL, les taux progressifs et les tranches successives de RL sont fixés comme suit : 0 % pour la tranche de RL inférieure à 45 % ; 0,45 % pour la tranche de RL entre 45 % et 75 % ; 0,68 % pour la tranche de RL supérieure à 75 % (voir tableau suivant) ([190]).

RL = L / LR

RL, exprimé en pourcentage et arrondi à la deuxième décimale, représente le rapport entre le loyer retenu dans la limite du plafond L et un loyer de référence LR (tableau ci-dessous).

B. L’indice de référence des loyers (IRL)

L’évolution des loyers dans le temps est encadrée par le législateur dans un objectif de modération de ces loyers. En l’absence d’une clause de révision dans le contrat de bail, le loyer reste ainsi le même pendant toute la durée du bail. Le contrat peut toutefois prévoir la révision du loyer, celle-ci intervenant dans ce cas chaque année à la date convenue entre les parties ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat.

Dans ce cas, l’évolution des loyers est plafonnée par la variation d’un indice de référence des loyers (IRL), créé dans sa version actuelle en 2008 ([191]) et défini à l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ([192]). Cet indice, publié chaque trimestre par l’Institut national de la statistique et des études économiques, correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC), hors tabac et hors loyers.

L’indexation du loyer est une faculté, le bailleur pouvant faire le choix de ne pas la prévoir dans le contrat de location. Lorsqu’elle est prévue, le bailleur peut ne pas la demander au locataire d’une année sur l’autre ou pendant toute la durée de location. Pour rendre effective chaque révision, le bailleur doit manifester sa volonté d’y procéder dans l’année qui suit la publication de l’IRL. Si elle est prévue au bail et demandée dans les délais, la révision s’applique sans qu’il soit nécessaire de signer un avenant au bail.

Dernier avis paru relatif à l’indice de référence des loyers (T2 2022) ([193])

« L’indice de référence des loyers du deuxième trimestre de 2022, publié par l’Institut national de la statistique et des études économiques, atteint : 135,84.

« Cet indice est calculé sur une référence 100 au quatrième trimestre 1998.

« Cet indice a été publié par l’Insee le 13 juillet 2022. »

Lors des auditions menées par votre rapporteure, les positions ont divergé sur le degré d’application de l’IRL par les bailleurs. Les acteurs se sont néanmoins accordés sur le constat d’une application plus systématique des révisions de loyer indexées sur l’IRL dans le cas des biens gérés par des administrateurs de biens. Selon l’Union nationale des propriétaires immobiliers (UNPI), l’indexation à l’IRL serait aussi davantage appliquée dans le parc social. Toutefois, selon la Fédération nationale des offices publics de l’habitat (FNOPH), les organismes HLM font souvent le choix de n’appliquer que partiellement les hausses de loyer rendues possibles par l’IRL. Cette possibilité a été récemment explicitée par le législateur à l’occasion de la loi dite « 3DS » du 22 février 2022 ([194]).

INDICES PUBLIÉS PAR L’INSEE DEPUIS 2017

Certaines règles prévues par le législateur dans la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et relatives à l’évolution des loyers contribuent, par l’encadrement de l’application de l’IRL, à la régulation du niveau général des loyers :

– la révision annuelle de loyer ne peut être faite que dans l’année qui suit la date de révision du bail (définie dans le bail ou, à défaut de détermination expresse, correspondant à la date du dernier IRL publié avant la conclusion du bail), sans quoi le bailleur est réputé avoir renoncé au bénéfice de la révision pour l’année écoulée ;

– la révision de loyer s’applique à compter de la date de la demande, et non pas rétroactivement ;

– lorsque le délai d’un an est écoulé, la révision non appliquée est perdue pour le bailleur.

Montant du loyer révisé

Nouveau loyer = Loyer en cours * Nouvel IRL du trimestre de référence du contrat

IRL du même trimestre de l’année précédente

Il faut ici souligner que l’IRL, dans sa forme actuelle, est structurellement construit pour protéger les locataires de hausses trop fortes ou abruptes de loyers. En effet, en appliquant le taux de l’IPC hors tabac et loyers sur douze mois glissants à l’indice retenu pour le même trimestre de l’année précédente, il permet un lissage qui en fait un indice systématiquement décalé par rapport à l’inflation effective.

Les loyers sont révisés aux échéances suivantes :

– dans le parc locatif social, au 1er janvier de chaque année en fonction de l’IRL du deuxième trimestre de l’année précédente ;

– dans le parc locatif privé, à une date prévue par le contrat de bail ou, à défaut, à la date anniversaire du contrat, en fonction du dernier IRL paru.

Au-delà des loyers des logements nus ou meublés, l’IRL s’applique en cours de bail pour les locaux d’habitation dans le cadre du fermage et pour l’encadrement du montant des redevances et du prix de vente dans le cadre des contrats de location-accession.

II. Le dispositif proposé

A. Le plafonnement sur une année de l’indice de référence des loyers

Du fait de la progression constatée, depuis plusieurs mois, des prix de l’énergie et des matériaux, l’indice des prix à la consommation hors tabac et loyers est passé de 2,9 % en janvier 2022 à 5,2 % en mai. En conséquence, les deux derniers IRL parus font état d’une augmentation plus forte que celles qu’a connues l’indice depuis 2019 : + 1,61 % au quatrième trimestre 2021 et + 2,48 % au premier trimestre 2022 (voir tableau précédent).

Cette tendance haussière devrait se poursuivre au deuxième trimestre 2022. Selon les projections, l’Insee a annoncé, le 13 juillet, un IRL situé aux alentours de 3,60 %. Il pourrait ensuite atteindre + 4,5 % en glissement annuel au quatrième trimestre de 2022 et + 5 % au-delà. Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi et sur une base de 78 Mds€ de loyers réels acquittés annuellement par les locataires (53,6 Mds€ dans le parc privé et 24,8 Mds€ dans le parc social ([195])), une telle hausse se traduirait par des dépenses supplémentaires de 3,5 Mds€ par an pour les locataires, dont 2,4 Mds€ pour ceux du parc privé et 1,1 Md€ pour ceux du parc social.

C’est pourquoi le II du présent article 6 propose de plafonner à + 3,5 % la variation, en glissement annuel, de l’IRL pour les quatre prochains trimestres à partir de juillet 2022. Concrètement, cela signifie que les IRL pour le T3 et le T4 de 2022 et le T1 et le T2 de 2023, calculés selon les modalités expliquées plus haut, ne pourront augmenter de plus de 3,5 %. Ils pourront toutefois se situer en-deçà de ce plafond.

Par rapport à la hausse attendue de + 4,5 % au quatrième trimestre de 2022, le plafonnement à + 3,5 % doit permettre, toujours selon l’étude d’impact, une moindre hausse de la dépense de loyer acquittée par les locataires, de l’ordre de 536 M€ par an dans le parc privé et de 248 M€ par an dans le parc social. De ce point de vue, le plafonnement de la hausse des loyers peut être compris comme un transfert financier des bailleurs et de l’État vers les locataires, le manque à gagner s’élevant autour de 700 M€.

Les auditions menées par la rapporteure sur ce sujet ont mis au jour des positions assez contrastées chez les différentes parties prenantes. Les associations de locataires ont généralement appelé de leurs vœux des mesures plus fortes de modération de l’évolution des loyers comme le gel des loyers ou, solution moins radicale, le gel de l’indice de référence à son taux d’avril 2022 (+ 2,48 %).

S’agissant de la proposition de geler les loyers à leur niveau actuel, votre rapporteure estime qu’une telle mesure enverrait un signal particulièrement négatif aux bailleurs. Cette idée d’un gel, plus qu’une proposition réaliste en période d’inflation, ne peut qu’être un symbole politique brandi par certains pour simplifier le débat, au risque de caricaturer les positions. En fait et comme l’ont montré les auditions réalisées, les positions des locataires et des bailleurs sont presque diamétralement opposées – comme cela est souvent le cas dans les questions de rapports locatifs – et exigent un travail de conciliation.

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de protection du droit de propriété et de liberté contractuelle, des mesures trop unilatérales en matière de loyers pourraient encourir la censure du juge constitutionnel : si la liberté contractuelle est bien compatible avec un plafonnement proportionné de la hausse des loyers, le Conseil eu l’occasion de montrer dans sa jurisprudence sur l’encadrement des loyers que les interdictions générales et absolues en matière de réglementation des loyers ne sont pas conformes à la Constitution.

Il importe de rappeler, à cet égard, que dans le cadre de la loi dite « Climat et résilience » du 22 août 2021, le législateur a déjà décidé du gel, à compter du 25 août 2022, des loyers des logements fortement consommateurs d’énergie ([196]). Cette interdiction d’augmentation du loyer, qui est dérogatoire à l’application de l’IRL mais reste proportionnée dans son champ d’application, trouvera à s’appliquer aux contrats en cours, en cas de renouvellement du bail ainsi qu’en cas de nouveau contrat de location. Elle s’applique à tous les logements dont le diagnostic de performance énergétique les classe F ou G, ce qui représente un quart du parc locatif.

Les bailleurs sociaux et privés ont, pour leur part, plaidé en faveur de l’augmentation de l’indice de référence afin de mieux refléter la hausse des coûts subie par les propriétaires bailleurs. La période se caractérise, selon eux, par une forte pression à la réalisation de travaux de réhabilitation énergétique des logements anciens afin de les mettre en conformité avec les obligations issues de la loi Climat et résilience.

Cette nécessité est encore accentuée par l’augmentation très prononcée des prix de l’énergie, qui laisse craindre une hausse des factures de chauffage à l’hiver prochain. Toutefois, les prix des matériaux de construction ont également connu une hausse très forte, compliquant l’équilibre des opérations de rénovation. Pour les propriétaires des parcs social et privé, il ne semble donc pas judicieux de porter atteinte aux ressources financières des bailleurs dans une période marquée par une hausse du besoin d’investissement.

Le taux d’augmentation retenu, qu’il est proposé de fixer à + 3,5 % jusqu’au deuxième trimestre 2023, correspond à un taux nettement inférieur à l’inflation prévue sur l’année qui vient, qui pourrait atteindre + 7 %. L’Union nationale des propriétaires immobiliers, qui considère que ce taux est relativement bas, a insisté sur la nécessité de ne pas pérenniser cette fixation au-delà de cette date. Votre rapporteure considère qu’une telle mesure n’aurait pas de sens à ce stade, les prévisions macroéconomiques étant peu stables à une échéance d’une année. L’inflation pourrait baisser en deuxième moitié de l’année 2023, situation dans laquelle un IRL à + 3,5 % se révélerait trop élevé par rapport à l’IPC.

L’indice d’augmentation qui a été retenu, après deux années de hausses très faibles (+ 0,66 % et + 0,42 %), est également justifié par l’impératif de protection de l’équilibre financier des bailleurs sociaux. Les recettes locatives de ces organismes représentent en effet leurs ressources futures nécessaires aux investissements, tant en construction qu’en rénovation. C’est pourquoi les organismes HLM ont donné un avis favorable à cette mesure.

B. L’anticipation de la révision des APL

De façon à mieux accompagner la hausse des loyers et en parallèle des autres revalorisations de prestations sociales proposées dans le présent projet de loi (revenu de solidarité active, allocation aux adultes handicapés, allocation de solidarité aux personnes âgées), l’article 6 prévoit la révision anticipée des barèmes de ressources des APL.

Cette mesure porte concrètement sur une augmentation immédiate de + 3,5 % des barèmes du loyer éligible L et du forfait charges C. Ces paramètres de dépenses étant habituellement révisés au 1er octobre, le projet de loi prévoit une révision rétroactive au 1er juillet, ce qui représente un gain de trois mois d’augmentation des sommes perçues pour les allocataires. Cette mesure a un coût estimé par les administrations à 114 M€ pour le troisième trimestre 2022.

En même temps, comme le précise l’étude d’impact et comme le Gouvernement l’a assuré à votre rapporteure, un décret et un arrêté seront publiés, dans la mesure du possible avant le 31 juillet, qui revaloriseront, au 1er juillet 2022, les paramètres de ressources : le barème R0 sera ainsi augmenté de 4 % et le forfait représentatif des ressources étudiantes de 3,5 %. Cette mesure, qui revient à anticiper de six mois la révision de ces paramètres de ressources

– ceux-ci n’étant habituellement révisés qu’au 1er janvier de l’année – aura un coût budgétaire de 55 M€ pour les deux trimestres restants en 2022. Il est précisé que, si la situation le justifie, les taux seront à nouveau augmentés au 1er janvier 2023.

L’étude d’impact illustre par ses projections l’impact financier des deux mesures cumulées pour les ménages concernés. Il est à noter que, pour l’ensemble des allocataires, la revalorisation des APL interviendra en amont de l’application de l’IRL. Cela est d’autant plus vrai des locataires du parc social, pour lesquels le loyer ne pourra être révisé à l’IRL qu’à compter du 1er janvier 2023.

Projections des IMPACTS FINANCIERS sur les MÉNAGES ALLOCATAIRES

Source : étude d’impact annexée au projet de loi, page 107.

III. Les modifications apportées par la commission

Après avoir adopté six amendements rédactionnels de sa rapporteure, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

La commission des affaires sociales a adopté l’article ainsi modifié.

TITRE II

protection du consommateur

Chapitre Ier

Résiliation des contrats

Article 7

Modalités de résiliation des contrats conclus par voie électronique

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 7 vise à faciliter l’exercice, par les consommateurs, du droit de résilier un contrat souscrit par voie électronique : d’une part, le texte consacre le principe d’un parallélisme des formes entre les modalités de souscription et de résiliation d’un contrat conclu par voie électronique ; d’autre part, il fait obligation aux professionnels de mettre à disposition des consommateurs une fonctionnalité leur permettant d’accomplir à distance les formalités nécessaires pour mettre un terme à l’exécution du contrat.

Cet article subordonne l’entrée en vigueur de ces dispositions à la prise d’un décret qui doit intervenir, au plus tard, au 1er février 2023. Entrent dans le champ d’application du texte les contrats en cours d’exécution à cette date.

I. L’État du droit : un droit de résiliation des contrats conclus par voie Électronique parfois entravÉ faute D’un cadre normatif approprié

L’article 7 du projet de loi participe du constat qu’au-delà des stipulations conventionnelles auxquelles les consommateurs peuvent adhérer, l’exercice de la faculté de résilier des contrats souscrits par voie électronique ne va pas de soi. Or le maintien de liens contractuels non librement consentis et ne répondant plus à leurs besoins constitue une atteinte aux droits de ces consommateurs.

Comme l’observait justement Mme Olivia Grégoire, ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme, « dans une période marquée par l’inflation, chaque euro compte et chacun va faire ses comptes ! » ([197]). De fait, le poids des dépenses contraintes augmente et il importe de garantir à chacun la possibilité de réaliser des arbitrages de consommation au regard de ses ressources et de leur utilité.

La réalisation de cet objectif justifie donc une intervention du législateur, fondée sur deux constats : d’une part, celui de l’existence d’obstacles pratiques à l’exercice du droit de résiliation des contrats souscrits par voie électronique ; d’autre part, celui d’un droit de la consommation offrant peu d’outils afin d’assurer la simplification des démarches des consommateurs.

1. Des pratiques diverses susceptibles de compliquer la résiliation des contrats souscrits par voie électronique

Si les chiffres consolidés manquent afin de quantifier l’ampleur du phénomène, les éléments recueillis confirment les multiples difficultés pratiques auxquelles peuvent être confrontés les consommateurs désireux de résilier un contrat souscrit par voie électronique. Les auditions réalisées par la rapporteure mettent en exergue plusieurs grands obstacles :

– premièrement, l’identification des interlocuteurs auprès desquels entamer la procédure de résiliation et le canal par lequel la transmettre : suivant un constat partagé entre le représentant de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et plusieurs associations de consommateurs, même si les sites de certains professionnels possèdent bien une fonctionnalité permettant d’engager la procédure de résiliation, rien n’en garantit la visibilité ; il peut également arriver que les consommateurs se trouvent dans l’impossibilité de joindre un interlocuteur par téléphone ;

– deuxièmement, la dissymétrie entre les modalités de souscription et les modalités de résiliation : les éléments recueillis donnent à penser que de nombreux professionnels exigent l’envoi d’un courrier recommandé en lieu et place du recours au procédé dématérialisé ou à distance utilisé pour la souscription du contrat ;

– troisièmement, la formalisation de la demande de résiliation : certains professionnels admettent l’envoi d’un courriel librement rédigé tandis que d’autres exigent de renseigner un formulaire ; la nature des informations demandées se révèle également assez variée ;

– quatrièmement, le traitement de la notification de résiliation : au-delà de délais de réponse inégaux, il ne semble pas rare que l’examen des demandes de résiliation se solde par des demandes de pièces complémentaires et que des professionnels ne donnent pas suite à des notifications, compte tenu d’une appréciation subjective de la volonté exprimée par les consommateurs.

En outre, les représentants d’associations de consommateurs alertent sur les risques inhérents à l’absence d’une information claire et circonstanciée sur les effets produits par une résiliation. D’après leur analyse, certains processus dématérialisés ne mettent pas les consommateurs en position de connaître la date à laquelle les contrats prennent fin, ni de déterminer les prestations et garanties conservées ou perdues.

2. Un recours aux procédés dématérialisés peu encouragé par le droit en vigueur

Au plan juridique, la faculté des consommateurs de résilier par voie électronique un contrat souscrit selon un procédé analogue demeure tributaire des clauses convenues avec les professionnels. Ainsi que le souligne l’étude d’impact annexée au projet de loi ([198]), il n’existe pas aujourd’hui de disposition de portée générale susceptible de régir, en droit européen comme en droit national, les modalités de résiliation des contrats conclus par voie électronique.

D’une part, la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs ([199]) préserve la compétence des États membres de l’Union européenne en ce qui concerne les modalités de notification au professionnel par le consommateur de sa volonté de mettre fin à un contrat de vente ([200]).

D’autre part, les règles nationales du droit de la consommation relatives aux contrats à distance ([201]) portent presque exclusivement sur les modalités de formation des contrats souscrits par voie électronique : le code énonce ainsi des prescriptions relatives aux obligations contractuelles et aux modalités de paiement (à l’exemple de l’article L. 221-14 modifié par le présent texte) et il encadre l’exercice du droit de rétractation. En revanche, le code ne traite pas des conditions de rupture des conventions relevant de ce régime.

Dès lors, les professionnels disposent d’une certaine latitude afin de déterminer les modalités de résiliation des contrats souscrits par voie électronique, sous réserve des dispositions destinées à prévenir les pratiques commerciales déloyales, telles que les pratiques agressives.

Suivant l’analyse de l’étude d’impact, seul ce concept offre aujourd’hui des outils susceptibles de contribuer à la protection du consommateur contre des agissements qui contribuent à annihiler le droit de résiliation. L’article L. 121-6 du code de la consommation tend ainsi à proscrire « tout obstacle non contractuel important ou disproportionné imposé par le professionnel lorsque le consommateur souhaite faire valoir ses droits contractuels, et notamment celui de mettre fin au contrat ou de changer de produit ou de fournisseur ».

II. Le dispositif proposé : UN OUTIL DE SIMPLIFICATION DE LA VIE DES CONSOMMATEURS DANS LE CONTEXTE D’UNE DIGITALISATION DES PRATIQUES DE CONSOMMATION

L’article 7 du projet de loi vise à faciliter les démarches nécessaires à la résiliation, par les consommateurs, des contrats souscrits par voie électronique. À cet effet, le paragraphe I complète les dispositions de l’article L. 221-14 du code de la consommation qui, dans sa rédaction actuelle, porte exclusivement sur les obligations d’information contractuelles des professionnels à l’égard des consommateurs.

La modification proposée consiste à insérer un paragraphe II constitué de deux alinéas, qui poursuivent deux objectifs ([202]) : en premier lieu, reconnaître aux consommateurs le droit d’obtenir la résiliation d’un contrat électronique suivant le même procédé ; en second lieu, imposer le développement de dispositifs permettant l’accomplissement par le consommateur des démarches nécessaires en ligne.

A. une consÉcration du parallÉlisme des formes dans les modalités de souscription et de résiliation des contrats électroniques

La première phrase du II de l’article 7 prévoit qu’en cas de contrat souscrit par voie électronique, les professionnels doivent donner aux consommateurs la possibilité de résilier leurs engagements à distance, par le même procédé. Par le terme « consommateur », il faut entendre les personnes physiques qui agissent à des fins qui n’entrent pas dans le cadre d’une activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale.

● Compte tenu du choix d’inscrire ce principe à l’article L. 221-14 du code de la consommation, disposition qui relève d’une section édictant des règles spécifiques, le parallélisme des formes ne vaut pas pour l’ensemble des contrats de consommation.

Au sens du présent texte, la notion de « contrats conclus par voie électronique » renvoie en effet, pour l’essentiel, aux contrats à distance. Aux termes de l’article L. 221-1 du code de la consommation, entre dans cette catégorie, « tout contrat conclu entre un professionnel et un consommateur, dans le cadre d’un système organisé de vente ou de prestation de services à distance, sans la présence physique simultanée du professionnel et du consommateur, par le recours exclusif à une ou plusieurs techniques de communication à distance jusqu’à la conclusion du contrat ».

Toutefois, dans une acception assez large, la notion de contrats souscrits par voie électronique pourrait s’appliquer à des conventions dont la conclusion n’interviendrait pas dans le cadre d’un système organisé de vente ou de prestation de service à distance.

Ainsi que l’ont relevé plusieurs personnes auditionnées, cette notion couvre potentiellement les situations où un consommateur rend visite à un établissement commercial uniquement afin de recueillir des informations sur les biens ou les services, puis négocie et conclut le contrat à distance. Ce dernière interprétation ne parait pas infondée au regard des définitions sur lesquelles repose la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 ([203]). En l’absence de précision, on pourrait également considérer que relèvent du champ d’application de l’article 7 les contrats négociés dans l’établissement commercial du professionnel et finalement conclus en recourant à une technique de communication à distance.

● Du point de vue de l’objet des contrats, il ressort des intentions exprimées par le Gouvernement que l’article 7 du projet de loi a vocation à régir des contrats portant sur la fourniture de biens et de services touchant à la vie quotidienne.

Au cours de l’audition conjointe organisée par la commission des affaires économiques et la commission des affaires sociales ([204]), Mme Olivia Grégoire, ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme, a ainsi évoqué les abonnements ayant pour objet les services internet, le téléphone, l’usage de sites de vidéo à la demande ou la fourniture de gaz et d’électricité.

L’étude d’impact annexée au projet de loi ([205]) précise qu’en conséquence de l’article L. 221-2 du code de la consommation ([206]), ne font pas partie du champ d’application de l’article 7 :

– les contrats portant sur les services sociaux, y compris le logement social, l’aide à l’enfance et aux familles, à l’exception des services à la personne mentionnés à l’article L. 723-1 du code du travail ;

– les contrats portant sur les services de santé fournis par des professionnels de la santé aux patients pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé, y compris la prescription, la délivrance et la fourniture de médicaments et de dispositifs médicaux ;

– les contrats portant sur les jeux d’argent et hasard mentionnés à l’article L. 320-6 du code de la sécurité intérieure et les transactions portant sur des paris ;

– les contrats portant sur les services financiers ;

– les contrats portant sur un forfait touristique, au sens de l’article L. 211-2 du code du tourisme ;

– les contrats portant sur les contrats d’utilisation de biens à temps partagé, les contrats de produits de vacances à long terme et les contrats de revente et d’échange mentionnés aux articles L. 224-69 et L. 224-70 du même code ;

– les contrats rédigés par un officier public ;

– les contrats portant sur la fourniture de denrées alimentaires, de boissons ou d’autres biens ménagers de consommation courante, qui sont livrés physiquement par un professionnel lors de tournées fréquentes et régulières au domicile ou au lieu de résidence ou de travail du consommateur ;

– les contrats portant sur les services de transport de passagers, à l’exception des dispositions prévues à l’article L. 221-14 ;

– les contrats conclus au moyen de distributeurs automatiques ou de sites commerciaux automatisés ;

– les contrats conclus avec des opérateurs de télécommunications pour l’utilisation des cabines téléphoniques publiques ou conclus aux fins d’une connexion unique par téléphone, internet ou télécopie, notamment les services et produits à valeur ajoutée accessibles par voie téléphonique ou par message textuel ;

– les contrats portant sur la création, l’acquisition ou le transfert de biens immobiliers ou de droits sur des biens immobiliers, la construction d’immeubles neufs, la transformation importante d’immeubles existants ou la location d’un logement à des fins résidentielles ;

– les contrats portant sur des biens vendus sur saisie ou de quelque autre manière par autorité de justice.

B. LA MISE EN PLACE D’UNE FONCTIONNALITÉ DESTINÉE À FAVORISER l’allÉgement et l’efficacité des démarches de résiliation

Afin de donner consistance au principe de parallélisme des formes, la seconde phrase du paragraphe II (alinéa 5 de l’article 7) fait obligation aux professionnels de mettre à disposition des consommateurs une « fonctionnalité dédiée » dont il doit assurer « l’accès facile, direct et permanent ».

La prescription s’impose aux entreprises établies en France et à l’étranger en vertu des dispositions du code de la consommation qui définissent la loi applicable aux contrats et consacrent la primauté d’un certain nombre de normes essentielles du droit national. Il en va ainsi dans le cas des contrats transfrontaliers. L’article L. 232-3 du code dispose ainsi que « nonobstant toute stipulation contraire, le consommateur ne peut être privé de la protection que lui assurent les dispositions prises par un État membre de l’Union européenne en application de la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 relative aux droits des consommateurs, lorsque le contrat conclu à distance ou hors établissement présente un lien étroit avec le territoire de cet État. » Il en résulte que la mise en œuvre du dispositif établi par le présent projet de loi s’impose à toute entreprise, indépendamment du lieu de son siège social.

1. Vers le développement d’un dispositif de résiliation dématérialisée inspiré de la législation allemande

● L’article 7 du projet de loi impose aux professionnels la mise en place d’un dispositif dématérialisé destiné à simplifier l’accomplissement des démarches de résiliation d’un contrat souscrit par voie électronique. Dans le domaine des services numériques, une « fonctionnalité » se définit en effet comme une fonction implantée dans un système informatique permettant à l’utilisateur d’effectuer un traitement. Cette prescription peut être jugée cohérente avec la consécration d’un parallélisme des formes entre les procédés utilisés pour la conclusion d’un contrat électronique et les formalités à réaliser afin d’obtenir la rupture des engagements convenus.

La troisième phrase du cinquième alinéa établit l’objet de la « fonctionnalité dédiée » dont l’article prévoit le développement en explicitant les trois besoins auxquels doit répondre le dispositif. Ces derniers constituent les trois étapes du processus de résiliation que le texte tend à formaliser en pratique, à savoir :

– premièrement, la notification par le consommateur de la volonté de résilier le contrat électronique qui le lie à un professionnel ;

– deuxièmement, la confirmation par le professionnel de la réception de la notification de résiliation ;

– troisièmement, l’information de la date à laquelle la résiliation prend effet : l’alinéa 5 de l’article 7 indique que l’information doit être communiquée « sur un support durable et sans retard injustifié » ; cette précision rend possible l’usage de SMS ou courriels ou de tout système de communication, l’obligation prévue par la loi étant satisfaite dès lors que le dispositif retenu assure la préservation des éléments communiqués.

L’alinéa 6 de l’article 7 laisse au pouvoir réglementaire le soin de concevoir et d’édicter les caractéristiques et finalités du dispositif en renvoyant à un décret la fixation des « modalités de présentation et d’utilisation de la fonctionnalité ». Du point de vue de la rapporteure, une telle disposition ménage la possibilité de tirer pleinement parti des concertations que le Gouvernement s’apprête à engager avec les professionnels afin de mener un travail nécessairement technique.

● La mise à disposition d’une « fonctionnalité dédiée » fondée sur le présent article pourrait consister en la généralisation d’un « bouton de résiliation » accessible sur les sites internet des professionnels. Ainsi que l’indique l’étude d’impact ([207]), le projet de loi s’inspire ici très directement du dispositif récemment développé en Allemagne, sur le fondement d’une loi du 10 août 2021 « pour des contrats de consommation équitables » ([208]).

D’après les éléments recueillis par la rapporteure, la loi allemande fait obligation aux professionnels de mettre à la disposition des consommateurs une déclaration de résiliation accessible par le biais d’un « bouton » sur le site internet du professionnel. Afin de limiter le nombre de pages à consulter, le professionnel ne peut exiger la connexion à un espace personnel ou des étapes additionnelles pour la confirmation de la résiliation. La loi allemande tend au développement d’un dispositif normalisé par ses caractéristiques et le processus qu’il met en œuvre.

Si les boutons et la page de confirmation ne sont pas mis à disposition du consommateur, celui-ci peut résilier son contrat à tout moment et sans préavis.

Le dispositif allemand de « bouton résiliation »

En application de la loi allemande du 10 août 2021, le bouton de résiliation doit comporter, de manière lisible, la mention « résiliation » ou « résilier un contrat ici » ou toute autre formulation équivalente et non ambiguë. Il doit être disponible en permanence, tout en étant facilement accessible.

La loi formalise un processus de résiliation comportant trois étapes :

1° le consommateur clique sur le bouton de résiliation, qui le dirige directement sur une page de confirmation ;

2° le professionnel doit inviter le consommateur et lui permettre de fournir des informations concernant le type et le motif de résiliation en cas de résiliation extraordinaire, son identité, le contrat et la date à laquelle il souhaite y mettre fin, ainsi qu’une adresse pour la transmission électronique de la confirmation de résiliation. Si le consommateur ne précise pas la date à laquelle il met fin à la relation contractuelle, la résiliation prend effet à la date la plus proche possible.

3° Enfin, la page doit contenir un bouton de confirmation qui permet au consommateur d’envoyer sa déclaration de résiliation. Ce bouton doit comporter, de manière lisible, la mention « résilier maintenant » ou toute autre formule équivalente et non ambiguë. Comme le bouton de résiliation, la page de confirmation doit être disponible en permanence, et être directement et facilement accessible.

Le consommateur doit être en mesure de sauvegarder sur un support durable sa déclaration de résiliation ainsi que la date et l’heure de cette déclaration.

Le professionnel doit ensuite confirmer immédiatement au consommateur, par voie électronique, le contenu, la date et l’heure de la réception de cette déclaration mais aussi la date à laquelle la relation contractuelle prend fin par résiliation. Le code civil allemand prévoit une présomption de bonne réception, selon laquelle il est présumé qu’une déclaration de résiliation faite en cliquant sur le bouton de confirmation est parvenue au professionnel immédiatement après son dépôt.

Source : direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

● Tout professionnel coupable d’un manquement à l’obligation fixée par le I de l’article 7 du projet de loi pourra se voir infliger une amende administrative dont le montant ne peut excéder 15 000 euros pour une personne physique et 75 000 euros pour une personne morale.

Cette sanction découle des modifications opérées à l’article L. 242-10 du code de la consommation (par le 2° du I du présent article). En supprimant le mot « information », le projet de loi tire les conséquences du nouveau champ de l’article L. 221-14 du même code auquel la disposition fait référence : celui-ci, en effet, ne comporte pas désormais que des obligations d’information.

C. Une entrée en vigueur effective d’ici au début de 2023

● Aux termes de la première phrase du II de l’article 7, le développement de la fonctionnalité facilitant la résiliation des contrats souscrits en ligne ne constituera une obligation qu’à compter d’une date fixée par décret et, au plus tard, au 1er février 2023.

Cette disposition se justifie d’un strict point de vue pratique. Certes, aucun des éléments recueillis au cours des travaux préparatoires ne permet d’établir l’existence d’obstacles techniques à la mise en œuvre de cette nouvelle fonctionnalité. Néanmoins, les pouvoirs publics ne sauraient négliger l’importance des adaptations que pourrait nécessiter l’état assez inégal des systèmes d’information des opérateurs économiques.

Votre rapporteure considère que l’efficacité du dispositif et sa pleine appropriation par les acteurs pourraient nécessiter des concertations approfondies, de sorte que les fonctionnalités développées par les professionnels répondent parfaitement aux objectifs fixés par le législateur. C’est la raison pour laquelle, à son initiative, la commission des affaires économiques a résolu de maintenir l’échéance fixée par le projet de loi : dans cette optique, elle a repoussé deux amendements destinés l’un à avancer la date d’entrée en vigueur de l’article 7, l’autre à différer sa mise en œuvre à août 2023.

Au plan juridique, l’échéance assignée pour la prise du décret conditionnant l’application de l’article 7 ne méconnaît pas la compétence du législateur. Il ressort en effet de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que l’entrée en vigueur d’une disposition législative ne peut être suspendue à la publication d’un décret ([209]).

● La seconde phrase du II de l’article 7 précise que l’obligation faite aux professionnels vaut pour les contrats en cours d’exécution à la date d’entrée en vigueur du dispositif.

Dans une certaine mesure, cette disposition présente une portée rétroactive en ce qu’elle affecte des relations contractuelles préexistantes. Néanmoins, il peut être considéré qu’elle ne porte pas une atteinte disproportionnée à l’économie des conventions passées entre consommateurs et professionnels. Dès lors, elle ne semble pas contrevenir aux exigences constitutionnelles ou conventionnelles ([210]).

III. la position de la commission DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article avec les modifications décrites ci-après.

À l’initiative de la rapporteure, la commission a procédé une réécriture globale de l’alinéa 5 de l’article 7 (amendement CE 250).

La nouvelle rédaction adoptée poursuivait deux objectifs principaux, à savoir préciser la finalité du dispositif de « bouton résiliation » et expliciter les mesures réglementaires d’application afin d’assurer la pleine efficacité du dispositif. Elle entend ainsi répondre aux signalements recueillis au cours des auditions sur la nécessité d’établir un cadre minimal afin de prévenir des formalités inutiles pour le consommateur. Il importe également que le décret ouvre la voie à des spécifications techniques de nature à garantir la visibilité du bouton de résiliation sur les sites internet des professionnels, ainsi que l’efficacité de la notification faite par le consommateur.

La bonne compréhension des effets de la rupture d’un contrat constitue le dernier enjeu que cette nouvelle rédaction s’est efforcée d’appréhender. Ainsi que l’ont relevé les représentants de l’association Consommation Logement et cadre de vie (CLCV), l’usage d’un bouton de résiliation ne saurait donner lieu seulement à l’envoi d’un courriel : il convient aussi que les consommateurs puissent mesurer l’impact d’une résiliation sur les garanties et prestations dont ils peuvent disposer.

À l’initiative de notre collègue Julien Dive, la commission a en outre souhaité adopter deux amendements : objet d’un avis défavorable de la rapporteure, le premier amendement (CE 67) prévoit une réduction de 25 % les frais dus en cas de résiliation d’un contrat d’abonnement téléphonique ou internet de plus de 12 mois, au-delà de la première année ; ayant recueilli un avis de sagesse de la rapporteure, le second amendement (CE 68) exonère les consommateurs inscrits en procédure de surendettement des frais de résiliation d’un contrat téléphonique ou internet.

Par ailleurs et à l’initiative de la rapporteure, la commission a adopté des amendements destinés à apporter des corrections de précision ou de rédaction (amendements CE 250, 251, 253). Également porté par Mme Sandra Marsaud, l’amendement CE 252 a été adopté, qui vise à adapter la référence faite par l’article L. 242-2 du code de la consommation aux seuls alinéas existants de l’article L. 221-14 du même code.

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

Article 8

Résiliation en « trois clics » des contrats d’assurance, couvrant les consommateurs, souscrits par voie électronique

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 8 entend conforter les droits reconnus aux consommateurs en leur permettant de résilier plus facilement un contrat d’assurance souscrit par voie électronique auprès d’assureurs, de mutuelles ou d’instituts de prévoyance. À cet effet, il propose d’insérer dans les codes des assurances, de la mutualité et de la sécurité sociale deux dispositions similaires à celles de l’article 7 du présent projet de loi : d’une part, le principe d’un nécessaire parallélisme des formes entre les modalités de souscription et de rupture du contrat conclu par voie électronique ; d’autre part, l’obligation pour les professionnels de mettre à disposition des consommateurs une fonctionnalité leur permettant d’accomplir à distance les formalités nécessaires pour mettre un terme à l’exécution des contrats conclus.

L’article 8 prévoit l’entrée en vigueur de ce nouveau cadre à une date fixée par un décret qui doit être publié, au plus tard, le 1er février 2023. Il assujettit au dispositif dont il organise le développement les contrats en cours d’exécution à cette date.

I. L’ÉTAT DU DROIT : UNE RÉSILIATION DES CONTRATS d’assurance en principe aisée, mais exposée à des formalismes parfois peu justifiÉs

A. un cadre juridique destinÉ À favoriser l’exercice des droits des consommateurs

Au regard des normes générales applicables aux contrats de consommation, la résiliation des contrats d’assurance fait aujourd’hui l’objet d’un corpus législatif et réglementaire assez étoffé. Il faut y voir le souci constant, exprimé par les pouvoirs publics, de donner aux consommateurs la capacité de jouir pleinement de la faculté de rompre des engagements qui ne présenteraient plus d’utilité pour eux.

Cette volonté se manifeste, depuis le début des années 2000, par une succession de réformes du droit applicable aux contrats d’assurance souscrits auprès des entreprises d’assurance, des mutuelles et des institutions de prévoyance. Relatives aux conditions d’exécution des conventions, elles poursuivent deux objectifs essentiels : d’une part, rendre plus régulier l’exercice du droit de résiliation ; d’autre part, simplifier les démarches par un usage accru des outils procurés par les nouvelles technologies de l’information et de la communication.

1. Des mesures législatives destinées à assurer l’exercice régulier du droit de résiliation

Dans cette optique, le législateur a entendu assurer la protection des droits des consommateurs en améliorant leur information et en réduisant la périodicité à laquelle ils peuvent rompre leurs engagements en toute légalité et bonne foi. Sur ce dernier point, le précédent quinquennat s’inscrit dans la continuité de l’action engagée depuis près de vingt ans.

● Depuis le 1er août 2005, la loi n° 2005-67 du 28 janvier 2005, dite loi « Chatel » ([211]) fait ainsi obligation aux assureurs de rappeler aux assurés leur faculté de dénoncer un contrat à reconduction tacite ([212]). Elle prévoit un délai de dénonciation glissant dans l’hypothèse où l’avis d’échéance des contrats ne serait pas adressé en temps utile, soit dans un délai minimal de 15 jours avant la date limite de résiliation. À défaut, l’assuré dispose de 20 jours supplémentaires à compter de cette échéance pour adresser un courrier notifiant sa volonté de résilier. En outre, si aucune date ne figure sur l’avis d’échéance adressé, la loi autorise les assurés à résilier leurs contrats sans préavis.

● La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014, dite loi « Hamon » ([213]) reconnait aux consommateurs le droit de résilier à tout moment, après la première année de souscription, pour l’assurance habitation (locataire-copropriétaire), l’assurance automobile (responsabilité civile) et l’assurance affinitaire. Inversement, si l’assureur est à l’origine de la résiliation, celui-ci doit désormais motiver sa décision. L’article 61 du texte rend juridiquement possible la résiliation infra-annuelle (ou « RIA ») pour les contrats d’assurance reconductibles, sans frais ni pénalité pour les assurés ([214]).

Le droit à résiliation consacré par la loi s’applique aux contrats couvrant les personnes physiques en dehors de leurs activités professionnelles et relevant de branches définies par décret en Conseil d’État ([215]).

● En dernier lieu, la loi n° 2020-270 du 28 février 2022 ([216]) prévoit une obligation d’information de même nature en ce qui concerne les contrats d’assurance emprunteurs ([217]).

2. Une reconnaissance croissante de l’usage des outils et procédures dématérialisés dans les rapports entre assureurs et consommateurs

● D’une part, le droit en vigueur accorde aux consommateurs le droit de résilier un contrat d’assurance souscrit par voie électronique suivant le même procédé que celui utilisé pour sa conclusion.

L’affermissement du parallélisme des formes découle de dispositions édictées, pour l’essentiel, dans trois textes :

– la loi précitée n° 2014-344 du 17 mars 2014 : la loi prévoit cette facilité pour la résiliation des garanties obligatoires en matière d’assurance automobile et d’assurance locative ;

– la loi n° 2019-733 du 14 juillet 2019 : la loi dispose que les assurés peuvent résilier par lettre simple ou sur tout autre support durable et consacre la nécessaire symétrie des modalités de souscription et de résiliation des contrats d’assurance à l’article L. 113-14 du code des assurances. En conséquence, l’assureur est tenu d’offrir un mode de résiliation similaire à celui de la souscription ([218]) ;

– la loi n° 2022-270 du 28 février 2022 : ce texte complète l’article L. 221-10 du code de la mutualité afin de prévoir que « si le membre participant fait usage du droit de résiliation mentionné au présent alinéa, il notifie à la mutuelle ou à l’union, dans les conditions prévues à l’article L. 113-14 du code des assurances, la décision du prêteur prévue au deuxième alinéa de l’article L. 313-31 dudit code, ainsi que la date de prise d’effet du contrat d’assurance accepté en substitution par le prêteur ».

● D’autre part et de manière assez récente, la loi admet l’emploi d’outils et de procédures dématérialisés dans la communication d’information ou la validation d’actes engageant les parties à un contrat d’assurance.

Ainsi, l’ordonnance n° 2017-1433 du 4 octobre 2017 ([219]) introduit en droit français la notion de « support durable », définie à l’article L. 111-9 du code des assurances ([220]) et offre la possibilité de créer des « espaces personnels » dématérialisés et mis à disposition. L’ordonnance impose en conséquence aux assureurs, aux intermédiaires et aux souscripteurs d’un contrat d’assurance de groupe certaines obligations quant à la conservation des données contenues par l’espace personnel mis à la disposition d’un assuré. ([221]) En dernier lieu, elle établit l’équivalence de principe entre l’envoi recommandé électronique et l’envoi par lettre recommandée et reconnait la signature électronique, tant dans le code des assurances que dans celui de la mutualité. ([222])

B. un développement des contrats d’assurance par voie Électronique synomyme de simplification des dÉmarches ?

Selon les statistiques présentées par l’étude d’impact ([223]), sur près de 150 millions de contrats d’assurance, 10 % trouveraient leur origine dans une souscription réalisée intégralement en ligne. D’après les analyses convergentes des représentants de la Fédération française de l’assurance et des associations représentatives des consommateurs, il s’agit d’une pratique certes encore marginale, mais en pleine croissance. Dans le champ des assurances couvertes par les mutuelles, la souscription de contrats en ligne reste le fait des retraités et des travailleurs non-salariés.

Pour autant, l’ensemble des éléments recueillis au cours des travaux de la rapporteure porte à conclure qu’il subsiste encore des freins à l’usage des nouvelles technologies de l’information et de la communication.

Les représentants de la Fédération française de l’assurance soulignent certes que l’emploi de télé-procédures et de supports électroniques tels que le SMS ou le courriel semble se développer. S’agissant des modalités de résiliation des contrats, l’état des lieux dressé à l’issue des auditions réalisées offre toutefois un tableau plus contrasté.

Même en l’absence de données consolidées, il semble que les modalités d’usage des outils d’information et de communication, voire les pratiques de certains opérateurs, ne garantissent pas nécessairement le respect du parallélisme des formes prévu la loi. Les assurés peuvent rencontrer des difficultés similaires à celles décrites précédemment en ce qui concerne les contrats de consommation ([224]).

De fait et suivant une statistique évoquée par plusieurs personnes auditionnées, les modalités de résiliation des contrats (à l’initiative de l’assureur ou de l’assuré) motivent 9 % des requêtes adressées au médiateur de l’assurance. D’après l’analyse livrée dans l’étude d’impact, les litiges découlent, pour beaucoup, d’un manque de lisibilité des contrats quant aux conditions de leur résiliation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : la mise en place d’UN SUPPORT TECHNIQUE AFIN DE PROTÉGER LES DROITS RECONNUS PAR LA LOI

L’article 8 du projet de loi présente une parfaite symétrie avec son article 7 au regard des principes qu’il instaure et du dispositif introduit dans le droit en vigueur : seul diffère l’objet des contrats relevant de son champ d’application, à savoir les contrats d’assurance conclus auprès d’entreprises d’assurance, de mutuelles ou d’instituts de prévoyance.

Le présent texte complète les dispositions du 4° de l’article L. 113-14 du code des assurances, de l’article L. 221-10-3 du code de la mutualité, ainsi que des articles L. 932-12-2 et L. 932-21-3 du code de la sécurité sociale par un alinéa unique qui poursuit deux objectifs : d’une part, conforter au plan juridique la possibilité du recours à un procédé dématérialisé identique pour la souscription et la résiliation d’un contrat d’assurance ; d’autre part, imposer aux entreprises de mettre à la disposition des assurés une fonctionnalité permettant de résilier les contrats d’assurance à distance.

A. un appui juridique à la résiliation des contrats d’assurance par voie Électronique

1. La réaffirmation d’un parallélisme des formes entre souscription et résiliation des contrats d’assurance souscrits par voie électronique

● En premier lieu, l’alinéa 2 du I de l’article 8 du projet de loi pose le principe suivant lequel les contrats d’assurance souscrits par voie électronique peuvent être résiliés suivant un procédé identique à celui utilisé pour leur conclusion.

La notion de « contrats d’assurance souscrits par voie électronique » se confond, pour l’essentiel, avec celle des contrats conclus à distance. En l’espèce, la notion renvoie :

– aux contrats conclus dans le cadre de la fourniture à distance à un consommateur d’opérations d’assurance visées par l’article L.112-2-1 du code des assurances : ces contrats portent sur des garanties relatives aux assurances de dommages et aux assurances de personnes ;

– aux conventions marquant l’adhésion à distance à un règlement ou un contrat collectif à adhésion facultative visée par l’article L. 221-18 du code de la mutualité ;

– aux conventions régies par le chapitre II du titre 3 du livre 9 du code de la sécurité sociale : plus précisément, ces contrats portent sur des opérations collectives à adhésion obligatoire et sur des opérations collectives à adhésion facultative.

Les dispositions introduites par le projet de loi régissent donc l’exécution de contrats relatifs à des assurances obligatoires et à des assurances facultatives, telles que les assurances de protection juridique. L’impact exact sur les assurances affinitaires([225]) peut être considéré comme plus incertain, en l’absence de toute précision dans l’exposé des motifs ou l’étude d’impact.

● Comme indiqué à propos de l’article 7 du projet de loi, la notion de « contrat souscrit par voie électronique » peut donner lieu à une interprétation potentiellement extensible. Suivant l’analyse des représentants de la Fédération française de l’assurance et en l’absence de précisions complémentaires, elle pourrait aussi inclure dans le champ d’application de l’article 8 des conventions conclues au terme d’une visite à un établissement commercial ou d’échanges afin de recueillir des informations sur les biens ou les services et dont la signature serait réalisée au moyen d’un procédé électronique ([226]).

L’obligation consacrée par l’article 8 vaut pour les contrats d’assurance souscrits par des consommateurs. Au sens de l’alinéa 2 de ce texte et en cohérence avec l’article L. 112-2-1 du code des assurances, les souscripteurs doivent donc être des personnes physiques qui agissent à des fins qui n’entrent pas dans le cadre de leur activité commerciale ou professionnelle.

2. Un cadre pour le développement du « bouton de résiliation » sur le modèle allemand

À l’instar de l’alinéa 5 de l’article 7 du projet de loi, le second alinéa du I de l’article 8 consacre au plan législatif l’obligation de mettre à disposition des consommateurs une fonctionnalité de nature à leur permettre d’accomplir les formalités nécessaires à la résiliation de leurs contrats souscrits par voie électronique.

● Dans la rédaction du texte déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, la disposition ne comporte pas de renvoi à un décret d’application. Selon l’étude d’impact, il s’agit d’un choix délibéré motivé par l’organisation particulière des assurances, mutuelles et instituts de prévoyance, ainsi que par la nécessité de ménager les spécificités qui peuvent découler des multiples canaux par le biais desquels les contrats d’assurance peuvent être souscrits ([227]).

● En conséquence, l’alinéa 2 de l’article 8 se borne à exiger « un accès facile, direct et permanent » à une fonctionnalité dédiée. Comme précédemment indiqué, la mesure ouvre la voie au développement d’un « bouton de résiliation » sur le modèle du dispositif adopté en Allemagne, sur le fondement d’une loi du 10 août 2021 « pour des contrats de consommation équitable » ([228]).

Ces prescriptions n’emportent d’obligation que pour l’emplacement et la visibilité du dispositif sur le site internet des opérateurs économiques. Contrairement à l’article 7, elles ne tendent pas à formaliser les différentes étapes du processus de résiliation que les consommateurs devront suivre. Si on peut comprendre l’utilité de ménager une certaine souplesse dans la mise en œuvre de la loi au regard de la diversité des situations, l’absence de mention expresse n’en présente pas moins l’inconvénient d’une certaine imprécision quant aux exigences et finalités du dispositif au regard de l’objectif de protection du consommateur.

● En vertu des dispositions d’ordre public qui déterminent la loi applicable aux contrats d’assurance souscrits ([229]), l’obligation de mettre en place le dispositif prévu par le présent texte s’impose aux opérateurs économiques établis sur le territoire national ou à l’étranger. En effet, il ne peut être dérogé aux prescriptions de la loi française si le consommateur possède sa résidence principale sur le territoire national ou que le risque couvert par le contrat se localise en France. À défaut, les opérateurs proposant les contrats d’assurance s’exposent aux sanctions prévues par les codes applicables suivant leur statut.

B. Une entrée en vigueur effective d’ici À début 2023

● Aux termes de la première phrase du II de l’article 8, le développement de la fonctionnalité facilitant la résiliation des contrats souscrits en ligne ne constituera une obligation qu’à compter d’une date fixée par décret et, au plus tard, au 1er février 2023.

La disposition peut être jugée raisonnable dans la mesure où aucun des éléments recueillis au cours des travaux préparatoires ne permet d’établir l’existence d’obstacles techniques à la mise en œuvre de cette nouvelle fonctionnalité.

Les auditions réalisées par la rapporteure mettent néanmoins en lumière des appréciations divergentes entre les acteurs quant aux implications pour le fonctionnement des systèmes d’information des entreprises.

Du point de vue de la Fédération de l’assurance, la mise en place du « bouton de résiliation » nécessite des investissements et des adaptations qui justifieraient de repousser l’échéance prévue par la loi, étant observé que le délai courant pour la formalisation de téléprocédures comme celle envisagée est plutôt d’une année. À l’inverse, les analyses développées par la direction générale du Trésor et direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) donnent à penser que le développement de cette fonctionnalité ne susciterait que des coûts incrémentaux. Du point de vue de ces services, les obligations qui découlent de la loi précitée n° 2019-733 du 14 juillet 2019 imposent déjà aux opérateurs de mettre en place des procédures dématérialisées de nature à permettre la résiliation par un procédé électronique. Par ailleurs, les représentants de la direction générale du Trésor font état de concertations qui auraient commencé avec les opérateurs, notamment en marge des travaux du comité consultatif du secteur financier.

Il va de soi que les pouvoirs publics ne sauraient négliger l’importance d’un travail technique approfondi au regard de l’état assez inégal des systèmes d’information des opérateurs économiques. Aux yeux de votre rapporteure, l’efficacité du dispositif et sa pleine appropriation par les acteurs pourraient sans doute nécessiter des concertations approfondies, de sorte que les fonctionnalités développées par les professionnels répondent parfaitement aux objectifs fixés par le législateur.

Pour être ambitieux, le délai fixé par la loi n’apparait pas irréaliste, eu égard aux obligations qui découlent déjà du droit en vigueur. En outre, les opérateurs économiques et les pouvoirs publics pourront tirer les enseignements du dispositif mis en place en Allemagne, sur le fondement de la loi pour des contrats de consommation équitable du 10 août 2021, tant sur le plan du design du bouton de résiliation que sur la normalisation des procédures y afférentes.

C’est la raison pour laquelle, à l’initiative de la rapporteure, la commission des affaires économiques a résolu de maintenir l’échéance fixée par le projet de loi et qu’elle a donc repoussé deux amendements destinés, pour l’un, à avancer la date d’entrée en vigueur de l’article 7, et pour l’autre, à différer sa mise en œuvre à août 2023.

Comme précédemment observé à propos de l’article 7, l’échéance assignée pour la prise du décret conditionnant l’application de l’article 8 ne méconnaît pas la compétence du législateur. Il ressort en effet de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que l’entrée en vigueur d’une disposition législative ne peut être suspendue à la publication d’un décret ([230]).

● La seconde phrase du II de l’article 8 précise que l’obligation faite aux professionnels vaut pour les contrats en cours d’exécution à la date d’entrée en vigueur du dispositif.

Dans une certaine mesure, cette disposition présente une portée rétroactive en ce qu’elle affecte des relations contractuelles préexistantes. Néanmoins, il peut être considéré qu’elle ne porte pas une atteinte disproportionnée à l’économie des conventions passées entre consommateurs et professionnels et que, dès lors, elle ne contrevient pas aux exigences constitutionnelles ou conventionnelles ([231]).

III. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article avec les modifications décrites ci-après.

La commission a adopté l’article 8 du projet de loi après avoir procédé, à l’initiative de la rapporteure, à la réécriture de l’alinéa 2 du I du texte.

Analogue à celle introduite à l’article 7, cette nouvelle rédaction se tend à expliciter la portée de l’obligation faite aux assureurs, aux mutuelles et aux institutions de prévoyance de mettre à disposition des personnes souscriptrices d’un contrat d’assurance une fonctionnalité leur permettant d’accomplir la notification et les démarches nécessaires à la résiliation du contrat. Il comporte des précisions quant au champ des règles d’application qu’il appartiendra au pouvoir réglementaire de définir, sans préjudice de la spécificité des canaux par lesquels les contrats peuvent être souscrits.

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

*

Chapitre II Lutte contre les pratiques commerciales illicites

Article 9

Aggravation des sanctions pour pratiques commerciales déloyales

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 9 propose de renforcer les instruments de lutte contre les pratiques commerciales déloyales susceptibles d’attenter aux droits des consommateurs et de nuire à leur pouvoir d’achat. À cette fin, le I de cet article propose de relever le quantum des peines encourues en cas de pratiques commerciales déloyales, en créant deux circonstances aggravantes : d’une part, la conclusion d’un ou plusieurs contrats obtenue par des pratiques commerciales trompeuses ou agressives ; d’autre part, les pratiques commerciales trompeuses ou agressives commises en bande organisée.

Le paragraphe II de l’article 9 porte demande d’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, afin de renforcer les moyens de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Le Gouvernement met en avant deux objectifs : d’une part, simplifier et alléger les procédures administratives et d’enquête de la DGCCRF ; d’autre part, assurer la publicité et le caractère dissuasif de ses actions.

En l’absence de toute mention expresse au I de l’article 9, les dispositions aggravant les sanctions contre les pratiques commerciales déloyales sont appelées à entrer en vigueur à compter de la publication de la loi. En revanche, le II prévoit une publication de l’ordonnance relative aux moyens de la DGCCRF dans un délai de six mois à compter de la promulgation du texte. Il impose par ailleurs au Gouvernement de déposer sur le bureau des Assemblées un projet de loi de ratification dans les trois mois suivant la publication de l’ordonnance.

I. L’ÉTAT DU DROIT : DES OUTILS JURIDIQUES à compléter AU REGARD DES PRATIQUES NOUVELLES SUSCEPTIBLES DE PORTER ATTEINTE AUX DROITS DES CONSOMMATEURS

La protection des droits des consommateurs nécessite aujourd’hui de relever de nombreux défis : la démultiplication des échanges, l’ouverture des frontières et l’affermissement d’une économie numérique fondée sur les nouvelles technologies de l’information et de la communication renouvellent assez profondément le cadre des rapports entre professionnels et consommateurs. Ils invitent à s’interroger sur la portée et l’efficacité des outils de régulation développés par la puissance publique, notamment dans le cadre d’un droit de la consommation qui s’est progressivement étoffé et a acquis une certaine autonomie par rapport au droit civil.

Des éléments recueillis par la rapporteure, il ressort en effet que les consommateurs et les services de l’État se trouvent aujourd’hui confrontés à des modes opératoires caractérisés par une sophistication croissante et permettant la réalisation d’infractions à grande échelle. Assez largement partagé, ce constat soulève la question du régime et des moyens de sanction des pratiques commerciales déloyales.

A. une rÉpression croissante des pratiques commerciales dÉloyales

Au-delà du formalisme encadrant la conclusion et l’exécution des contrats ou l’information des consommateurs, la protection des droits du consommateur repose sur un arsenal juridique destiné à prévenir et réprimer les agissements susceptibles d’altérer le jugement de non-professionnels et d’entraver leur liberté de choix. Il consiste en la définition de pratiques interdites et de pratiques commerciales déloyales susceptibles de donner lieu à l’application de sanctions pénales et civiles.

1. Des pratiques commerciales déloyales assez largement entendues

Objet des articles L. 121-1 à L. 121-7 du code de la consommation, les pratiques commerciales déloyales font partie des pratiques commerciales interdites ([232]). Au sens de l’article L. 121-1 du code de la consommation, il s’agit d’une pratique « contraire aux exigences de la diligence professionnelle » et qui altère – ou est susceptible d’altérer – de manière substantielle le comportement économique du consommateur normalement informé et raisonnablement attentif et avisé, à l’égard d’un bien ou d’un service. La notion se divise en deux sous-catégories.

● Les pratiques commerciales trompeuses constituent la première catégorie, définie notamment aux articles L. 121-2 à L. 121-4 du code de la consommation. Si la notion recouvre de nombreuses pratiques énumérées par le code de la consommation, il ressort des termes de l’article L. 121-2 que, pour l’essentiel, ces pratiques peuvent être caractérisées par deux circonstances :

– en premier lieu, la création d’une confusion avec un autre bien ou service, une marque, un nom commercial ou un autre signe distinctif d’un concurrent ;

– en second lieu, des allégations, indications ou présentations fausses ou de nature à induire en erreur et portant sur des éléments relatifs aux produits ou services vendus.

L’article L. 121-5 du code de la consommation précise que les pratiques commerciales trompeuses peuvent être caractérisées à l’égard des professionnels et des non-professionnels.

● La seconde catégorie est celle des pratiques commerciales agressives, dont la définition résulte des articles L. 121-6 et L. 121-7 du code de la consommation.

En application de l’article L. 121-6, une pratique peut relever de cette qualification dès lors que, du fait de sollicitations répétées et insistantes ou de l’usage d’une contrainte physique ou morale, et compte tenu des circonstances qui l’entourent :

1° Elle altère ou est de nature à altérer de manière significative la liberté de choix d’un consommateur ;

2° Elle vicie ou est de nature à vicier le consentement d’un consommateur ;

3° Elle entrave l’exercice des droits contractuels d’un consommateur.

Pour la caractériser, l’article invite à prendre en considération :

1° Le moment et l’endroit où la pratique est mise en œuvre, sa nature et sa persistance ;

2° Le recours à la menace physique ou verbale ;

3° L’exploitation, en connaissance de cause, par le professionnel, de tout malheur ou circonstance particulière d’une gravité propre à altérer le jugement du consommateur, dans le but d’influencer la décision de ce consommateur à l’égard du produit ;

4° Tout obstacle non contractuel important ou disproportionné imposé par le professionnel lorsque le consommateur souhaite faire valoir ses droits contractuels, et notamment celui de mettre fin au contrat ou de changer de produit ou de fournisseur ;

5° Toute menace d’action alors que cette action n’est pas légalement possible.

2. Une prévention et une répression fondées sur des sanctions pénales et civiles

La directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005 relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur, en son article 13, impose aux États membres de prévoir un régime de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives.

Dans le cadre du droit de la consommation français, la prévention et la répression des pratiques commerciales déloyales procèdent, en premier lieu, des sanctions pénales prévues par le code de la consommation.

Les sanctions pénales applicables consistent en une peine de deux ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende tant pour les pratiques commerciales trompeuses que pour les pratiques commerciales agressives, en application des articles L. 132-2 et L. 132-11 du code de la consommation.

Pour ce qui concerne les pratiques commerciales trompeuses, le code de la consommation permet de porter le montant de l’amende encourue, de manière proportionnée aux avantages tirés du délit, à 10 % du chiffre d’affaires annuel moyen, calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus à la date des faits, ou à 50 % des dépenses engagées pour la réalisation de la publicité ou de la pratique constituant ce délit. Ce taux est porté à 80 % dans le cas des pratiques commerciales trompeuses mentionnées aux b) et e) du 2° de l’article L. 121-2, lorsqu’elles reposent sur des allégations en matière environnementale.

S’agissant des pratiques commerciales agressives, le code prévoit la possibilité d’une amende représentant 10 % du chiffre d’affaires annuel moyen, calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus à la date des faits, suivant les avantages tirés du délit.

Par ailleurs, la sanction de ces pratiques commerciales déloyales peut donner à lieu à des peines complémentaires, telles qu’une interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer directement ou indirectement une activité commerciale.

Le code de la consommation prévoit également des sanctions spécifiques selon la nature du délit :

– dans le cas d’une condamnation pour pratiques commerciales trompeuses, le code autorise le tribunal à ordonner, par tous moyens appropriés, l’affichage ou la diffusion de l’intégralité ou d’une partie de la décision ou d’un communiqué informant le public des motifs et du dispositif de celle-ci ([233]) ;

– pour la répression des pratiques commerciales agressives, le régime établi par le code de la consommation comporte également des sanctions civiles, en l’occurrence la possibilité d’obtenir la nullité du contrat conclu (en vertu de l’article L. 132-10 du code de la consommation).

B. lES POUVOIRS D’enquÊte et de sanction de la dgccrf : des ressources Étendues et sans cesse À renouveler

Direction générale du ministère chargé de l’économie et des finances, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) participe à la préservation de l’ordre public économique ([234]). À ce titre, ses missions portent sur trois domaines essentiels :

– la régulation concurrentielle des marchés : relèvent ainsi de sa compétence la lutte contre les ententes et les abus de position dominante (la DGCCRF peut saisir l’Autorité de la concurrence), la modernisation des règles de fonctionnement des marchés, la lutte contre les pratiques commerciales déloyales pour assurer notamment la loyauté des relations entre les fournisseurs et les distributeurs, l’examen de la situation de la commande publique ;

– la protection économique des consommateurs : il incombe à la DGCCRF de s’assurer de la qualité des produits (alimentaires ou non-alimentaires) et des services vendus (application des règles d’étiquetage, de composition et de dénomination des marchandises, contrôle des falsifications et tromperies, etc.) ;

– la préservation de la sécurité des consommateurs, notamment par des actions préventives face aux risques de dangerosité de certains produits.

1. Des pouvoirs en rapport avec des missions exigeantes

Dans l’accomplissement de ses missions, la DGCCRF dispose de prérogatives de puissance publique relativement étendues, qui consistent en des pouvoirs d’enquête, de contrôle et de sanction. Afin de garantir l’efficacité de son office, la DGCCRF peut aujourd’hui s’appuyer sur des procédures qui tendent à renouveler ses moyens d’action, ainsi que ses rapports avec les opérateurs économiques, les consommateurs mais également d’autres acteurs publics chargés de la préservation de l’ordre public économique.

En conséquence de réformes législatives successives, la direction peut, en premier lieu, prendre part et tirer parti de procédures d’échange et de diffusion d’informations.

Ainsi, l’article L. 512-20 du code de la consommation prévoit un dispositif d’échange spontané d’informations et de documents entre les agents de la DGCCRF et différents corps de contrôle en matière de conformité et de sécurité des produits. D’après l’étude d’impact ([235]), un tel dispositif présente l’avantage de permettre aux agents de la DGCCRF de prendre connaissance d’informations concernant certains opérateurs soupçonnés d’avoir commis des infractions multiples et constatées par plusieurs corps de contrôle.

En second lieu, l’efficacité de l’action de la DGCCRF apparait conditionnée par le développement récent de procédures d’injonction dans l’ensemble de ses domaines de compétence. Participe ainsi du renforcement de ses moyens la possibilité de prononcer :

– des injonctions administratives en matière de protection économique et physique du consommateur (article L. 521-1 du code de la consommation) ;

– des injonctions de mise en conformité (articles L. 521-1 à L. 521-3-1 du code de la consommation) : en particulier, l’article L. 521-3 autorise la DGCCRF à enjoindre à un professionnel, responsable de plein droit à l’égard du consommateur de la bonne exécution des obligations résultant du contrat conclu à distance et incapable de remplir ses obligations, de ne plus prendre aucun paiement avant la livraison intégrale du bien ou l’exécution effective du service, ainsi que d’informer le consommateur de l’injonction dont il a fait l’objet.

L’article L. 521-3-1 du même code confère à la direction le pouvoir de prononcer des mesures à l’encontre des opérateurs de plateforme qui se sont rendus coupables d’infractions aux règles touchant aux informations précontractuelles, aux pratiques commerciales, ainsi qu’à la conformité et à la sécurité des produits à partir d’une interface en ligne, après une injonction laissée sans suite. Sur ce fondement, il peut notamment être imposé à un opérateur de plateforme en ligne ou de plateformes exploitant des logiciels permettant d’accéder à une interface en ligne, d’afficher un message avertissant les consommateurs du risque de préjudice encouru lorsqu’ils accèdent à un contenu manifestement illicite. En cas d’infraction passible d’une peine d’au moins deux ans d’emprisonnement et de nature à porter une atteinte grave à la loyauté des transactions ou à l’intérêt des consommateurs, l’autorité administrative peut notifier les adresses électroniques des interfaces en ligne dont les contenus sont manifestement illicites pour que toute mesure utile destinée à faire cesser leur référencement soit prise. La loi permet à la DGCCRF, en dernier ressort, d’ordonner aux opérateurs de registre ou aux bureaux d’enregistrement de domaines de prendre une mesure de blocage d’un nom de domaine, d’une durée maximale de trois mois renouvelable une fois, suivie, si l’infraction constatée persiste, d’une mesure de suppression ou de transfert du nom de domaine à l’autorité compétente.

– des injonctions sous astreinte en matière de pratiques commerciales restrictives de concurrence (article L. 470-1 du code de commerce).

2. Des aménagements procéduraux envisageables

Les analyses développées dans le cadre des auditions conduites par la rapporteure accréditent l’idée selon laquelle les dispositions accordant des moyens d’action nouveaux à la DGCCRF s’insèrent parfois malaisément dans le droit en vigueur. Les problèmes évoqués au cours des auditions semblent notamment résulter de procédures n’intégrant pas (ou mal) les spécificités de son action au regard des exigences tenant au respect des principes généraux du droit.

● Ainsi, d’après les éléments recueillis, le droit positif ne prévoit pas de dispositif général d’échange d’informations entre les agents de la DGCCRF et les officiers et agents de police judiciaire. Un tel dispositif n’existe que dans certains domaines, comme la lutte contre la contrefaçon (article L. 512-21 du code de la consommation), la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l’ordre et à la sécurité publics ([236]) ou encore la lutte contre le dopage ([237]).

Conformément aux dispositions de l’article 28 du code de procédure pénale, les agents de la DGCCRF détiennent certaines prérogatives de police judiciaire, qu’ils exercent dans les conditions et limites prévues par des règles spécifiques figurant notamment dans le code de la consommation. Alors qu’ils sont tenus de respecter le secret de l’enquête pénale, tout comme les officiers et les agents de la police judiciaire, ils ne peuvent pourtant pas échanger spontanément des informations avec ces derniers.

● Dans la mise en œuvre de l’injonction fondée sur l’article L. 521-3-1 du code de la consommation, le secret professionnel et, le cas échéant, le secret de la procédure pénale s’opposent en pratique à la communication des éléments d’information sur les manquements ou infractions dont le constat se trouve à l’origine de la procédure aux prestataires de service d’information identifiés. Or, ces derniers bénéficient des garanties qui découlent du principe du contradictoire.

● Des difficultés similaires peuvent également contrarier les actions de communication entreprises par la DGCCRF et destinées à conférer aux mesures prises un impact dissuasif. Suivant l’analyse livrée à la rapporteure, les dispositions en vigueur ne l’autorisent notamment pas à assurer la publicité des injonctions prononcées.

La question se pose en particulier dans le cadre de la mise en œuvre d’une communication, par les agents de la DGCCRF, sur des faits faisant l’objet d’une procédure judiciaire à laquelle ils peuvent participer. À la suite de la modification opérée par la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire ([238]), l’article 11 du code de procédure pénale accorde aux officiers de police judiciaire (OPJ) la possibilité de communiquer au nom et sous le contrôle du procureur de la République : cette faculté vise à prévenir « la propagation d’informations parcellaires ou inexactes », à « mettre fin à un trouble à l’ordre public » ainsi qu’à sauvegarder « tout autre impératif d’intérêt public ». La différence de traitement entre les agents de la DGCCRF, privés d’une telle possibilité, et les OPJ ne semble pas fondée en pratique, compte tenu du concours que ceux-là peuvent apporter à l’action de la justice.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : le renforcement des sanctions et des outils de la puissance publique contre certaines pratiques commerciales déloyales

L’article 9 du projet de loi comprend deux dispositifs complémentaires visant à renforcer les outils que possède l’État afin de prévenir et réprimer les pratiques commerciales déloyales : le paragraphe I propose un alourdissement des peines prévues pour ce type d’infraction, alors que le paragraphe II tend à conforter la DGCCRF dans son rôle de gardienne de l’ordre économique public et de fer de lance de la bonne application de la loi en la matière.

A. un alourdissement des sanctions encourues en cas de pratiques commerciales dÉloyales

Le I de l’article 9 du projet de loi insère quatre nouveaux articles au sein de la section du code de la consommation relative aux sanctions applicables aux pratiques commerciales trompeuses ([239]) et aux pratiques commerciales agressives ([240]). Ces nouvelles dispositions tendent à réprimer plus sévèrement les agissements susceptibles de recevoir ces deux qualifications par le biais de deux mesures complémentaires : d’une part, l’instauration de circonstances aggravantes ; d’autre part, le relèvement du quantum des peines encourues.

1. La création de deux circonstances aggravantes nouvelles pour les pratiques commerciales trompeuses et agressives

● En premier lieu, les alinéas 3 et 6 de l’article 9 consacrent dans le code de la consommation la circonstance aggravante tenant à la conclusion d’un ou plusieurs contrats résultant de pratiques commerciales trompeuses ou agressives. Tel est l’objet de la création des articles L. 132-2-1 (pour les pratiques commerciales trompeuses) et L. 132-11-1 (pour les pratiques commerciales agressives).

Ces articles visent les situations dans lesquelles un professionnel obtient la souscription d’un engagement contractuel par des agissements susceptibles d’altérer le libre consentement d’un consommateur et pouvant relever du champ des pratiques qualifiées de trompeuses ou d’agressives. En cela, la circonstance aggravante ainsi formalisée évoque l’infraction de tromperie réprimée par l’article L. 441-1 du code de la consommation.

La tromperie en droit de la consommation

Aux termes de l’article L. 441-1 du code de la consommation, la tromperie peut être caractérisée, quel que soit le moyen ou le procédé employé, même par l’intermédiaire d’un tiers, dès lors qu’elle aboutit à communiquer aux consommateurs des informations délibérément erronées :

1° soit sur la nature, l’espèce, l’origine, les qualités substantielles, la composition ou la teneur en principes utiles de toute marchandise ;

2° soit sur la quantité des choses livrées ou sur leur identité, par la livraison d’une marchandise autre que la chose déterminée qui a fait l’objet du contrat ;

3° soit sur l’aptitude à l’emploi, les risques inhérents à l’utilisation du produit, les contrôles effectués, les modes d’emploi ou les précautions à prendre.

La qualification s’applique pour la fourniture de biens ou de prestations de services.

● En second lieu, les alinéas 4 et 7 du I de l’article 9 introduisent dans le régime de sanction des pratiques commerciales déloyales la circonstance aggravante d’infraction commise en « bande organisée ».

Suivant la précision apportée par l’étude d’impact ([241]), la notion obéit à la même définition que celle figurant à l’article 132-71 du code pénal. Au sens de cet article, constitue une bande organisée au sens de la loi tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d’une ou de plusieurs infractions.

En soi, l’utilisation de cette circonstance aggravante ne constitue pas une novation. Le code de la consommation admet déjà de tels motifs d’aggravation des peines en cas de falsifications (article L. 451-2) et de fraudes (article L. 454-3), infractions réprimées par les dispositions destinées à protéger les consommateurs d’altérations susceptibles de porter atteinte à la conformité des produits ou services.

Toutefois, au vu des éléments recueillis au cours des auditions, le recours à cette qualification offre le moyen de réprimer des agissements concertés susceptibles d’affecter la liberté de choix des consommateurs dans la souscription d’un contrat.

2. Un relèvement sensible du quantum des peines encourues en cas de circonstances aggravantes

● Le I de l’article 9 tend à alourdir les peines encourues en cas de pratiques commerciales trompeuses ou agressives dès lors que peut être caractérisée l’une des circonstances aggravantes qu’il insère dans le code de la consommation. Le texte propose d’infliger :

– trois ans d’emprisonnement pour la conclusion d’un ou plusieurs contrats obtenue par des pratiques commerciales trompeuses ou agressives (en application des articles L. 132-2-1 et L. 132-11-1 nouveaux du code de la consommation créés par les alinéas 3 et 6) ;

– sept ans d’emprisonnement pour une pratique commerciale trompeuse ou agressive en bande organisée (en application des articles L. 132-2-2 et L. 132-11-2 nouveaux insérés dans le code de la consommation par les alinéas 4 et 7).

Le 3° du I de l’article 9 procède au même alourdissement des sanctions applicables en cas de falsifications : en modifiant l’article L. 454-1 du code de la consommation, il porte de deux à trois ans la durée de la peine d’emprisonnement qui sanctionne les pratiques interdites relevant de cette qualification. Cette mesure peut être considérée comme une coordination de cohérence, au regard de la proximité entre les agissements relevant de la falsification et les pratiques commerciales déloyales visées par le présent projet de loi.

Rappelons qu’en l’état du droit en vigueur, les peines prévues pour ces deux infractions se limitent à 2 ans d’emprisonnement et une amende de 300 000 euros pour les pratiques commerciales trompeuses (article L. 132-2 du code de la consommation) et agressives (article L. 132-11 du même code).

● En soi, le quantum des peines présente un caractère proportionné au regard des sanctions encourues pour d’autres infractions établies par le code de la consommation, telles que la tromperie.

Du reste, le dispositif porté par l’article 9 paraît cohérent avec l’évolution du droit de l’Union européenne. Tout en reconnaissant aux États la prérogative de déterminer le régime des sanctions applicables ([242]), l’Union en effet tend à renforcer les obligations et sanctions destinées à prévenir et réprimer les pratiques commerciales déloyales attentatoires aux droits des consommateurs.

Ainsi que le relève l’étude d’impact, le présent projet de loi participe donc, dans une certaine mesure, à l’intégration en droit national des prescriptions de la directive 2019-2161 du 27 novembre 2019 dite « Omnibus », qui avait pour objectif une meilleure application des règles de l’Union en matière de protection du consommateur ([243]).

B. Une demande d’habilitation afin de conforter les moyens d’action de la dgccrf

Le premier alinéa du II de l’article 9 porte demande d’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance afin d’améliorer l’efficacité des outils mis à la disposition de la DGCCRF. Sous réserve d’une approbation du Parlement, l’article 38 de la Constitution autorise le Gouvernement à prendre des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi pour l’exécution de son programme.

Au regard de son dispositif, ainsi que des précisions apportées par l’étude d’impact ([244]), l’habilitation peut être considérée comme satisfaisant aux exigences constitutionnelles, ainsi que l’a estimé le Conseil d’État : « La rédaction de cet article d’habilitation, qui précise la finalité des mesures que le Gouvernement se propose de prendre et les domaines d’intervention de l’ordonnance à intervenir, répond aux exigences constitutionnelles »([245]). En pratique, elle ne contribue pas à dessaisir le Parlement de son rôle dans l’édiction des principes essentiels de notre droit de la consommation, puisque l’ordonnance envisagée doit permettre, avant tout, de régler des questions techniques.

1. Une ordonnance destinée à favoriser des améliorations procédurales dans un champ relativement circonscrit

● Aux termes du premier alinéa du II de l’article 9, l’habilitation demandée par le Gouvernement vise à lui permettre de modifier par ordonnance des textes touchant à l’office de la DGCCRF en tant que gardienne de l’ordre public économique. Il s’agit en l’occurrence :

– des dispositions relatives aux pouvoirs d’enquête et suites données aux contrôles de la DGCCRF, objet du livre V du code de la consommation ([246]) ;

– des règles organisant la liberté des prix et de la concurrence, fixées par le livre IV du code de commerce ([247]) : celui-ci rassemble notamment les normes qui fondent la prévention et la répression des pratiques anticoncurrentielles, ainsi que le contrôle des concentrations économiques ; il traite également des conditions de la transparence des marchés, des pratiques restrictives de concurrence et d’autres pratiques prohibées.

Si elle présente l’inconvénient de donner un caractère extensif à l’habilitation, la mention « et s’il y a lieu, d’autres codes et lois » peut se justifier en réalité par une considération d’ordre pratique : la nécessité d’adapter certains textes affectés par les modifications réalisées dans le cadre de l’habilitation, afin d’assurer, par exemple, une coordination ou une évolution des références.

● Ainsi que l’établissent les alinéas 10 à 13 du II de l’article 9, l’habilitation demandée au Parlement poursuit quatre objectifs :

– premièrement, permettre l’échange d’informations entre les agents de la DGCCRF et les officiers et agents de police judiciaire : d’après l’étude d’impact ([248]), la modification réalisée par ordonnance consisterait à rétablir un dispositif général d’information par la création d’un nouvel article L. 512-21-1 du code de la consommation.

Cette disposition donnerait aux agents de la DGCCRF le droit de solliciter des renseignements de la part des officiers et agents, comme sous l’empire du droit antérieur ;

– deuxièmement, clarifier les modalités de mise en œuvre de l’injonction numérique fondée sur l’article L. 521-3 du code de la consommation, afin de mieux lutter contre les fraudes en ligne (faux sites administratifs, vente de produits dangereux) : d’après l’étude d’impact ([249]), il s’agirait d’aménager l’application des règles relatives au secret professionnel et au secret de l’enquête pénale afin de garantir le respect du principe du contradictoire à l’égard d’un prestataire de services d’information en matière d’injonction numérique.

La réalisation de cet objectif donnerait lieu à une modification de l’article L. 521-3-1 du code de la consommation afin d’introduire des dispositions spécifiques au regard du droit commun de la procédure contradictoire prévu par le code des relations entre le public et l’administration, afin de permettre un échange d’informations quant à l’objet d’une enquête en cours avec le prestataire visé ;

– troisièmement, renforcer les actions de communication de la DGCCRF sur les suites données à ses enquêtes afin de mieux sensibiliser les consommateurs, selon le principe du « name and shame ».

Aux termes de l’étude d’impact ([250]), l’ordonnance aurait pour objet de modifier le code de la consommation, le code de commerce et le code de procédure pénale afin d’instaurer un dispositif de publicité applicable à :

l’injonction administrative en matière de protection économique et physique du consommateur (article L. 521-1 du code de la consommation), sur le modèle de celle mentionnée à l’article L. 521-2 du même code ;

l’injonction numérique (article L. 521-3-1 du même code) ;

l’injonction sous astreinte en matière de pratiques commerciales restrictives de concurrence (article L. 470-1 du code de commerce) ;

la transaction-injonction en matière de pratique anticoncurrentielle (article L. 464-9 du même code).

– quatrièmement, accorder aux agents de la DGCCRF la faculté de communiquer sur les procédures pénales auxquelles ils concourent, avec l’accord et sous le contrôle du procureur de la République : d’après l’étude d’impact ([251]), l’ordonnance introduirait dans le code de la consommation un dispositif reproduisant celui de l’article 11 du code de procédure pénale, ce qui aboutirait à donner aux agents de la direction les mêmes possibilités de s’exprimer sur des constats susceptibles d’entrer dans le cadre d’une procédure judiciaire que les officiers de police judiciaire, à la suite de l’entrée en vigueur de la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire ([252]).

Même si elles ne figurent pas en tant que telles dans le dispositif du II de l’article 9 du projet de loi, les précisions apportées par l’étude d’impact paraissent suffire à déterminer précisément le champ et les finalités de l’habilitation à légiférer demandée au Parlement. Du point de vue de la rapporteure, il pourrait être cependant utile qu’au-delà des objectifs généraux affirmés, le texte du projet de loi énumère de manière très précise les dispositions des codes appelées à faire l’objet de compléments ou de modifications.

2. Des délais de publication des ordonnances relativement resserrés

Le premier alinéa du II de l’article 9 limite la durée de l’habilitation demandée à six mois à compter de la publication de la loi. L’alinéa 14 fait obligation au Gouvernement de déposer sur le bureau des Assemblées un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

Au regard des usages entourant le recours à l’article 38 de la Constitution, les délais prévus par le projet de loi ne peuvent être tenus pour déraisonnables ou anormaux. Ils paraissent de nature à favoriser un travail technique abouti et à permettre un examen des dispositifs élaborés, de sorte que le Parlement puisse exercer sa vigilance en temps utile par rapport à l’examen du projet de loi.

III. Les modifications apportées par la commission

La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article, après en avoir supprimé les alinéas 9 à 14 qui délimitaient le champ de l’habilitation demandée par le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance en vue de conforter les moyens d’actions de la DGCCRF.

Cette modification résulte du vote d’un amendement déposé par MM. Jérôme Nury et Vincent Rolland (amendement CE 56), contre l’avis de la rapporteure.

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

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Article 9 bis (nouveau)

Taux d’intérêt légaux pour non-remboursement ou non-rétablissement d’un compte bancaire objet d’une opération de paiement non autorisée et signalée

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Introduit par la commission

Le présent article additionnel résulte de l’adoption en commission des affaires économiques de trois amendements identiques respectivement présentés par M. Jumel, Mme Bourouaha et M. William pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR)-NUPES, par Mme Laernoes et les membres du groupe Écologiste-NUPES, et par M. Meizonnet et les membres du groupe Rassemblement national.

Il donne la possibilité aux personnes dont le compte bancaire a été débité d’une opération non autorisée d’obtenir de leur établissement bancaire le paiement d’intérêts moratoires majorés en cas de non remboursement des sommes indûment prélevées ou de non-rétablissement du compte dans l’état antérieur au prélèvement. Il impose le paiement d’intérêts légaux majorés de dix points si le remboursement des sommes ou le rétablissement du compte n’est pas réalisé dans les délais prévus par l’article L. 133-18 du code monétaire et financier ; au-delà de trente jours après l’échéance fixée par la loi, l’établissement bancaire est redevable des intérêts légaux majorés de vingt points par mois de retard.

La sanction n’est applicable que pour les opérations de paiement non autorisées mais signalées par le titulaire du compte au service de prestation de paiement.

I. L’ÉTAT DU DROIT : L’obligation légale de REMBOURSer dES SOMMES OU DE RETABLIR UN COMPTE bancaire EN CAS D’opération de paiement non autorisée mais signalÉe

L’article L. 133-18 du code monétaire et financier vise à protéger les utilisateurs de services de paiement contre des prélèvements indus sur le compte dont ils peuvent disposer auprès d’un établissement bancaire et de crédit ou un prestataire de services de paiement.

À cette fin, il fait obligation aux établissements gestionnaires de comptes ou prestataires de procéder au remboursement des sommes indûment prélevées et, le cas échéant, au rétablissement dans son état antérieur du compte objet de l’opération de paiement non autorisée. Cette obligation doit être remplie dans les délais fixés par l’article L. 133-18 du code monétaire et financier, « à savoir immédiatement après avoir pris connaissance de l’opération ou après en avoir été informé, et en tout état de cause au plus tard à la fin du premier jour ouvrable suivant ».

La protection ainsi assurée par le code monétaire et financier suppose que l’utilisateur du service de paiement ait signalé l’opération de paiement non autorisée dans des conditions prévues par l’article L. 133-24 du même code. Par ailleurs, le prestataire de services de paiement ou l’établissement gestionnaire du compte peuvent s’exonérer de leur obligation s’il a de bonnes raisons de soupçonner une fraude de l’utilisateur du service de paiement et s’il communique ces raisons par écrit à la Banque de France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ

Le présent article additionnel résulte de l’adoption en commission des affaires économiques, avec un avis de sagesse de la rapporteure, de trois amendements identiques respectivement présentés par M. Jumel, Mme Bourouaha et M. William pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR)-NUPES (CE 181), par Mme Julie Laernoes et les membres du groupe Écologiste-NUPES (CE 211) et par M. Meizonnet et les membres du groupe Rassemblement national (CE 113). Le dispositif complète les dispositions de l’article L. 133-18 du code monétaire et financier par l’ajout d’un nouvel alinéa.

Il prévoit ainsi qu’en cas de non-remboursement d’une opération de paiement non autorisée ou, le cas échéant, de non-rétablissement du compte bancaire objet de ce prélèvement indu dans les délais prévus par la loi, un utilisateur de service de prestation de paiement peut prétendre obtenir le paiement d’intérêts légaux de retard majorés.

Les intérêts légaux de retard s’appliquent aux sommes dues à l’utilisateur du service de paiement ; ils sont majorés de dix points si le remboursement des sommes ou le rétablissement du compte n’est pas réalisé dans les délais prévus par l’article L. 133-18 du code monétaire et financier ; au-delà de trente jours après l’échéance fixée par la loi, l’établissement bancaire peut se voir appliquer des intérêts légaux majorés de vingt points par mois de retard.

Les dispositions introduites à l’article L. 133-18 ne modifient pas les conditions exigées de l’utilisateur du service de paiement, ainsi que les motifs pour lesquels le prestataire ou l’établissement gestionnaire de compte pourrait être délié de son obligation. En outre, il maintient la possibilité, pour le payeur et et son prestataire de services de paiement, de décider contractuellement d’une indemnité complémentaire.

III. Les modifications apportÉes par la commission

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

*

TITRE III

SOUVERAINETÉ ÉNERGÉTIQUE

Chapitre Ier

Dispositions relatives à la sécurité d’approvisionnement en gaz

Article 10

Renforcement des obligations de stockage de gaz naturel

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 10 réforme les dispositions applicables au stockage du gaz naturel, afin de renforcer rapidement la sécurité d’approvisionnement. Une trajectoire de remplissage des infrastructures de stockage doit être définie. Elle est complétée par un objectif minimal de remplissage assigné aux opérateurs de stockage, qui s’ajoute à l’objectif de remplissage déjà assigné aux fournisseurs. En cas de risque de non-respect de la trajectoire ou de non-atteinte de l’objectif de remplissage, les opérateurs de stockage peuvent être amenés à constituer des stocks de sécurité.

I. L’ÉTAT DU DROIT : le stockage du gaz naturel repose sur la souscription de capacités de stockage par les fournisseurs auprès des opérateurs

A. La constitution de stocks de gaz naturel est un élément clé de la sécurité d’approvisionnement

1. Une consommation de gaz naturel française tributaire des approvisionnements étrangers

Afin d’assurer son approvisionnement, la France est contrainte d’importer la quasi-totalité du gaz naturel qu’elle consomme – la production du dernier gisement encore actif en France, celui de Lacq, n’est en effet plus injectée dans le réseau depuis 2013. Le gaz naturel peut être importé de deux manières :

– soit par gazoduc, grâce à l’interconnexion des réseaux de transport entre les différents pays ;

– soit au moyen de terminaux méthaniers. Le gaz naturel est alors acheminé par bateau, depuis les pays producteurs vers les pays importateurs, sous forme liquide. Il est ensuite regazéifié au niveau d’un port grâce à un terminal méthanier, afin de pouvoir être injecté dans les réseaux de transport.

La France est donc largement tributaire de ses importations de gaz naturel. En 2020, celui-ci représentait 15,8 % de la consommation d’énergie primaire en France ([253]). La même année, la France s’approvisionnait principalement auprès de la Norvège (36 % du total des entrées brutes), de la Russie (17 %), suivis par l’Algérie et les Pays-Bas (8 % chacun) ([254]).

2. La sécurité d’approvisionnement rend nécessaire le stockage de gaz sur le territoire national

Afin d’assurer la sécurité d’approvisionnement ([255]) en gaz naturel et de disposer de la flexibilité nécessaire pour s’adapter aux besoins de la consommation, des stocks de gaz sont constitués sur le territoire, dans des sites souterrains. Aux termes de l’article L. 421-3 du code de l’énergie, « les infrastructures de stockage de gaz naturel contribuent à l’équilibrage du réseau de transport, à la continuité d’acheminement sur le réseau de transport, à l’optimisation du système gazier et à la sécurité d’approvisionnement du territoire ». Selon l’étude d’impact du projet de loi, le gaz ainsi stocké permet de couvrir « environ 50 % des besoins lors des périodes de pointe de consommation ».

C’est la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) qui définit précisément quels sont les sites de stockage qui sont garants de la sécurité d’approvisionnement ([256]). Selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE), « la France dispose de 130 TWh de capacités de stockage souterrain de gaz naturel, ce qui représente un peu moins d’un tiers de sa consommation annuelle de gaz » ([257]).

Les infrastructures de stockage sont gérées par les opérateurs de stockage et les stocks sont constitués par les fournisseurs de gaz naturel, exception faite de la constitution de stocks complémentaires (voir infra). Le gaz ainsi stocké est revendu par les fournisseurs à leurs clients. Il est livré aux consommateurs via les réseaux de transport et de distribution de gaz. Les fournisseurs doivent bénéficier d’un accès transparent et non discriminatoire aux infrastructures de stockage ([258]). Les opérateurs de stockage sont soumis, quant à eux, à des obligations de service public, mentionnées à l’article L. 421-3 du code de l’énergie. ([259])

B. Les dispositions encadrant le stockage du gaz naturel en France ont été récemment réformées

La gestion du stockage du gaz naturel repose à la fois sur la gestion des infrastructures de stockage et de leurs capacités, d’une part, et sur le remplissage de ces infrastructures, d’autre part.

Afin de renforcer la sécurité d’approvisionnement, le cadre juridique du stockage de gaz naturel a été entièrement redéfini par la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ([260]) et par une ordonnance associée ([261]). Les dispositions régissant le stockage du gaz sont désormais décrites, pour la majeure partie d’entre elles, aux articles L. 421-1 à L. 421-16 du code de l’énergie.

1. La définition des stocks minimaux et du remplissage minimal des capacités de stockage

L’article L. 421-4 du code de l’énergie dispose que le ministre chargé de l’énergie fixe chaque année, par arrêté, « les stocks minimaux de gaz naturel nécessaires au 1er novembre pour garantir la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel pendant la période comprise entre le 1er novembre et le 31 mars ». Le dernier arrêté publié pour l’application de cet article a été pris le 13 mai 2022 ([262]). En pratique, ces stocks minimaux sont constitués grâce aux fournisseurs, qui souscrivent des capacités de stockage auprès des opérateurs.

L’article L. 421-7 du même code précise que les fournisseurs doivent assurer un niveau de remplissage minimal de ces capacités au 1er novembre. Un arrêté de 2018 ([263]) précise que ce niveau minimal de remplissage s’établit, pour chaque fournisseur, à 85 % des capacités de stockage souscrites par celui-ci.

2. Les capacités de stockage sont attribuées aux fournisseurs selon un mécanisme d’enchères

Afin de garantir un stockage de gaz naturel satisfaisant, la loi n° 2017-1839 précédemment mentionnée prévoit un mécanisme de mise aux enchères publiques des capacités de stockage auprès des fournisseurs ([264]). Les modalités de ces enchères sont définies par la CRE, sur proposition des opérateurs de stockage.

Les opérateurs de stockage sont rémunérés par le revenu de ces enchères. Une compensation est prévue en cas de revenu insuffisant à l’issue des enchères par rapport au coût supporté par les opérateurs de stockage : un terme tarifaire stockage, intégré au tarif d’utilisation des réseaux de transport de gaz, est alors reversé, en complément, à ces opérateurs. À l’inverse, si le montant des enchères procure un revenu supérieur aux coûts supportés, l’excédent de recettes est reversé aux gestionnaires du réseau de transport de gaz naturel. C’est la CRE qui définit les modalités précises de ces ajustements tarifaires.

3. La possibilité de demander la constitution de stocks complémentaires aux opérateurs et aux fournisseurs

L’article L. 421-6 du code de l’énergie dispose que si, à l’issue d’un cycle d’enchères, l’ensemble des capacités souscrites ne correspond pas aux stocks minimaux qui sont prévus, le ministre chargé de l’énergie peut imposer la constitution de stocks complémentaires :

– soit aux opérateurs ;

– soit aux fournisseurs ;

– soit aux opérateurs et aux fournisseurs.

Le même article prévoit une compensation pour les opérateurs de stockage qui seraient tenus de constituer des stocks complémentaires, mais pas pour les fournisseurs. Le ministère de la transition énergétique a précisé à ce sujet à votre rapporteure que la constitution de stocks par les fournisseurs est « directement compensée par la vente du gaz naturel à leurs clients », dans la mesure où ils se servent du gaz stocké pour approvisionner ces derniers.

Pour l’hiver 2022-2023, le ministère souligne que les capacités de stockage nécessaires ont été souscrites et qu’il n’a donc pas été nécessaire de recourir au mécanisme de stockage complémentaire.

4. Les points forts du système actuel de stockage de gaz naturel

Le fonctionnement actuel de la régulation du stockage de gaz naturel en France permet d’assurer des niveaux de remplissage satisfaisants, comme le souligne la CRE : « Au 1er novembre 2021, le taux de remplissage des stockages français s’établissait à 94,5 %, un taux bien supérieur à la moyenne européenne de 75 % ». Le régulateur souligne également que le niveau de souscription des stockages pour l’hiver 2022-2023 est de 97 % ([265]).

Le ministère de la transition énergétique précise également que « depuis sa mise en œuvre en 2018, le mécanisme de régulation des infrastructures essentielles de stockage de gaz naturel a permis d’assurer le niveau de souscription des capacités de stockage voulu ».

C. une réforme des modalités de stockage du gaz naturel vient tout juste d’être adoptée par l’union européenne

Afin de faire face aux tensions actuelles existant sur l’approvisionnement en gaz au niveau européen, liées à des prix du gaz déjà élevés en 2021 et aux baisses d’approvisionnement russe en raison du conflit avec l’Ukraine, l’Union européenne vient d’adopter le règlement (UE) 2022/1032 ([266]) sur le stockage de gaz. Ce règlement prévoit notamment :

– la fixation d’objectifs de remplissage des installations de gaz situées sur le territoire des États membres au plus tard le 1er novembre de chaque année. Cet objectif de remplissage s’établit à 80 % au 1er novembre 2022 et à 90 % à partir de 2023 ;

– la définition d’une trajectoire de remplissage propre à chaque État membre, en lien avec l’objectif de remplissage au 1er novembre et comportant des objectifs intermédiaires tout au long de l’année. Il est précisé au considérant 16 du règlement que « les États membres devraient être libres de choisir de fixer un objectif de remplissage plus élevé, de sorte que l’Union puisse s’efforcer d’atteindre collectivement le remplissage de 85 % de la capacité des installations de stockage souterrain de gaz dans l’Union pour 2022 ».

II. Le dispositif proposé : l’instauration d’une trajectoire de remplissage des infrastructures de stockage de gaz naturel

Compte tenu des tensions sur l’approvisionnement en gaz précédemment rappelées, il convient de renforcer la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel de la France. L’étude d’impact annexée au projet de loi fait observer que « les exportations de gaz russe par gazoduc vers l’Union européenne ont été en mai 2022 inférieures de près de 40 % à celles observées en mai 2021 ». L’article 10 du projet de loi modifie donc les dispositions applicables aux modalités de stockage de gaz naturel, avec un objectif double, selon l’étude d’impact :

– « sécuriser la constitution de stocks dans l’éventualité d’une défaillance d’un fournisseur de gaz naturel », d’une part. Il est notamment indiqué que si la France n’a pas été victime de défaillances de fournisseurs à grande échelle, cela a en revanche été observé au Royaume-Uni. Il est par ailleurs précisé qu’un « non-remplissage par Gazprom des capacités de stockage souscrites a été observé en 2021 en Allemagne, en Autriche et aux Pays-Bas » ;

– « sécuriser un éventuel remplissage anticipé ou renforcé des infrastructures de stockage », d’autre part.

Quant aux bénéfices pour le consommateur final et selon le ministère de la transition énergétique, la réforme proposée renforce la flexibilité du système d’approvisionnement et sa capacité d’adaptation à la demande des consommateurs, ainsi que la prévention du risque de pénurie de gaz et de flambée des prix.

Les modalités et les conditions d’application du nouvel article L. 421-7-2 du code de l’énergie, créé par l’article 10, devront être précisées par décret pris après avis de la CRE.

A. La définition d’une trajectoire de remplissage pour assurer une meilleure sécurité d’approvisionnement

L’article 10 prévoit que le ministre chargé de l’énergie fixe par arrêté, pris après avis de la CRE, une trajectoire annuelle de remplissage des infrastructures de stockage ainsi qu’un objectif minimal de remplissage de ces infrastructures aux opérateurs des infrastructures de stockage. Il convient de rappeler que le droit en vigueur impose aujourd’hui aux fournisseurs une obligation de remplissage de leurs capacités de stockage à hauteur de 85 % au 1er novembre, comme cela a été détaillé.

Une telle disposition est en lien direct avec l’adoption récente du règlement (UE) 2022/1032 précité, qui acte la définition d’une trajectoire et d’objectifs de remplissage pour chaque État membre. La trajectoire de remplissage de la France pour 2022 y est définie de la manière suivante à l’annexe I bis :

Concrètement, la mesure a pour but de « pouvoir fixer une trajectoire de remplissage minimal par voie réglementaire qui aille au-delà des 85 %, pour remplir les stockages au maximum technique pour cet hiver », selon le ministère de la transition énergétique.

L’article 10 assigne à la CRE un rôle de suivi de l’atteinte des objectifs fixés par la trajectoire nationale et de prévision des risques de non-atteinte de ces objectifs.

B. La constitution de stocks de sécurité par les opérateurs de stockage en cas de remplissage insuffisant des capacités de stockage

En lien direct avec l’établissement d’une trajectoire de remplissage, l’article 10 du projet de loi modifie les obligations incombant aux opérateurs de stockage, d’une part, et aux fournisseurs, d’autre part, en matière de stockage de gaz naturel :

– l’article 10 modifie l’article L. 421-6 du code de l’énergie : seuls les fournisseurs devront constituer des stocks complémentaires, sur décision ministérielle, en cas de capacités souscrites insuffisantes. Cela signifie que les opérateurs de stockage ne pourront plus être sollicités pour assurer cette mission ;

– il est prévu que le ministre chargé de l’énergie ordonne aux opérateurs de constituer les stocks de sécurité nécessaires au respect de la trajectoire de remplissage dans les hypothèses suivantes :

si les capacités de stockage souscrites par les fournisseurs sont insuffisamment élevées, le cas échéant complétées par les stocks complémentaires constitués par les fournisseurs ;

ou si le niveau d’utilisation des capacités de stockage souscrites laisse craindre que l’objectif minimal de remplissage ne soit pas atteint.

Ces stocks de sécurité pourront être constitués en priorité grâce aux capacités de stockage non souscrites par les fournisseurs, puis, au besoin, grâce à la part non utilisée des capacités souscrites.

Un tel système permettra de renforcer la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel. La constitution de stocks de sécurité permettra notamment de pallier des éventuelles difficultés en cas de faillite d’un fournisseur, qui ne pourrait dès lors plus remplir ses capacités de stockage.

C. Les opérateurs de stockage seront compensés pour la constitution de stocks de sécurité

Il est prévu un mécanisme de couverture des coûts occasionnés pour les opérateurs de stockage mobilisés afin d’assurer le respect de la trajectoire de remplissage, grâce aux tarifs d’utilisation des réseaux de transport.

III. La position de la commission des affaires économiques

La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article avec les modifications décrites ci-après.

La commission a adopté l’amendement CE231 de la rapporteure, qui permet de préciser la définition de la trajectoire annuelle de remplissage et celle de l’objectif minimal de remplissage des infrastructures imposés aux opérateurs de stockage. Il est indiqué que la trajectoire est composée d’objectifs intermédiaires de remplissage ainsi que d’un objectif minimal de remplissage au 1er novembre.

L’adoption de l’amendement CE229 de la rapporteure conduit à renvoyer à une délibération de la CRE la définition des modalités techniques de constitution et de cession des stocks par les opérateurs de stockage, plutôt qu’à un décret, s’agissant de mesures particulièrement techniques.

Enfin, la commission a adopté les amendements rédactionnels CE230, CE223 et CE224 de la rapporteure.

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

*

Article 11

Renforcement des capacités d’interruptibilité sur les réseaux de gaz naturel

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission sans modification

L’article 11 renforce les outils de flexibilité mobilisables par les gestionnaires des réseaux de transport afin d’assurer l’équilibrage de ceux-ci. Il permet aux grands consommateurs de gaz naturel raccordés à un réseau de distribution de souscrire des contrats d’interruptibilité garantie. À ce jour, seuls les grands consommateurs directement raccordés à un réseau de transport peuvent souscrire de tels contrats.

I. L’éTAT DU DROIT : l’interruptibilité est un mécanisme de flexibilité destiné à faciliter l’équilibrage des réseaux de gaz et sécuriser l’approvisionnement

A. Un équilibrage des réseaux de gaz garanti par divers mecanismes de flexibilité

Le gaz naturel est aujourd’hui acheminé des sites de stockage, des points d’interconnexion aux frontières et des terminaux méthaniers vers les consommateurs finals grâce à un réseau de transport. Ce réseau de transport est géré par des gestionnaires des réseaux de transport. Le gaz naturel parvient ensuite aux consommateurs finals grâce à un réseau de distribution. Certains sites fortement consommateurs de gaz naturel ([267]) sont néanmoins directement connectés au réseau de transport, sans passer par le réseau de distribution. Ce dernier est géré par les gestionnaires des réseaux de distribution.

Aux termes des articles L. 431-3 et L. 432-11 du code de l’énergie, ce sont les gestionnaires de réseaux qui sont responsables de l’équilibre du réseau dont ils ont la charge. Afin de garantir l’équilibrage des flux et la sécurité d’approvisionnement, il existe divers mécanismes de flexibilité permettant d’ajuster au mieux l’offre et la demande en gaz naturel. Cela permet donc de sécuriser la livraison des consommateurs finals. En particulier, deux mécanismes de flexibilité font intervenir les grands consommateurs de gaz naturel :

– le mécanisme d’interruptibilité, régi par les articles L. 431-6-2 et L. 431-6-3 du code de l’énergie. L’interruptibilité repose sur des contrats qui peuvent être conclus entre un gestionnaire de réseau et des sites fortement consommateurs de gaz naturel. Ces contrats prévoient que leur consommation puisse être interrompue, à l’initiative du gestionnaire de réseau, lorsque le fonctionnement des réseaux de transport de gaz naturel est particulièrement menacé ;

– le mécanisme de délestage intervient dans un second temps, lorsque l’interruptibilité pourrait se révéler insuffisante pour assurer l’équilibrage du réseau ou la continuité d’acheminement. Ce mécanisme est explicité aux articles L. 434-1 à L. 434-4 du même code. Le gestionnaire de réseau peut alors ordonner aux sites fortement consommateurs de réduire ou d’arrêter leur consommation de gaz naturel. Les consommateurs concernés sont recensés au moyen d’une enquête annuelle effectuée par les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution. Elle permet au préfet de département d’établir la liste des consommateurs concernés ([268]). Ce sont les sites ayant une consommation de gaz naturel supérieure à 5 gigawattheures (GWh) par an qui sont concernés par le mécanisme de délestage.

B. Les Dispositions spécifiques à l’interruptibilité

Le code de l’énergie prévoit deux types d’interruptibilité, à savoir l’interruptibilité garantie et l’interruptibilité secondaire.

1. L’interruptibilité garantie

L’interruptibilité dite « garantie », prévue à l’article L 431-6-2 du code de l’énergie, permet au seul gestionnaire de réseau de transport de gaz naturel de demander l’interruption de la consommation des consommateurs finals agréés raccordés directement à son réseau « lorsque le fonctionnement normal des réseaux de transport de gaz naturel est menacé de manière grave et afin de sauvegarder l’alimentation des consommateurs protégés ». Cette interruptibilité est rémunérée.

Aucun contrat d’interruptibilité garantie n’a été signé à ce jour, selon les informations transmises par le ministère de la transition énergétique : aucun besoin n’avait en effet été identifié en la matière, avant la forte baisse constatée des exportations de gaz russe vers l’Union européenne.

2. L’interruptibilité secondaire

L’interruptibilité dite « secondaire » est définie à l’article L. 431-6-3 du même code. Elle permet aux gestionnaires des réseaux de transport mais aussi de distribution, en plus des capacités de flexibilité offertes par l’interruptibilité garantie, de contractualiser des capacités interruptibles avec des consommateurs finals. L’article L. 431-6-3 précise qu’il s’agit d’un dispositif sans compensation ([269]).

L’interruptibilité secondaire est déclenchée à l’initiative du gestionnaire de réseau de transport lorsque « le fonctionnement des réseaux de transport est menacé de manière exceptionnellement grave et ne peut plus être préservé ». Le gestionnaire d’un réseau de distribution peut également prendre l’initiative de cette interruptibilité pour les sites consommateurs directement raccordés à son réseau, dans les mêmes conditions.

Selon les données fournies par le ministère de la transition énergétique, pour l’hiver 2021-2022, 25,9 GWh/j de capacités d’interruptibilité étaient contractualisées avec des consommateurs de gaz naturel raccordés à un réseau de transport et 14,0 GWh/j avec des consommateurs raccordés à un réseau de distribution. Le gestionnaire de distribution GRDF précise que, lors de l’étude qu’il a menée en 2022, 82 contrats étaient signés sur 2 542 sites éligibles, pour une capacité interruptible contractualisée de 7 GWh/j, soit 1,9 % de la capacité de l’ensemble des sites éligibles, ces chiffres étant en baisse par rapport à l’année 2021.

Aucun contrat d’interruptibilité secondaire n’a été activé à ce jour.

II. Le dispositif proposé : une extension du dispositif d’interruptibilité garantie aux grands consommateurs raccordés au réseau de distribution

À l’instar de l’article 10 du projet de loi, l’objectif de son article 11 est de maximiser la sécurité d’approvisionnement en gaz de la France, compte tenu des incertitudes pesant sur ses importations.

Afin d’augmenter les capacités de flexibilité des réseaux, l’article 11 étend le dispositif d’interruptibilité garantie aux grands consommateurs raccordés à un réseau de distribution. Il n’était jusqu’ici ouvert qu’aux seuls grands consommateurs directement raccordés à un réseau de transport. Ce sont les consommateurs de gaz naturel consommant plus de 5 GWh par an qui sont concernés par un tel dispositif. Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, les consommateurs de gaz naturel raccordés à un réseau de distribution et consommant plus de 5 GWh PCS par an représentent une consommation cumulée d’environ 70 TWh PCS par an, soit quatre mille consommateurs. Toujours selon cette étude d’impact, cela « pourrait ainsi permettre d’augmenter de plus de 40 % le potentiel de contractualisation ». Le ministère de la transition énergétique a, par ailleurs, indiqué à votre rapporteure que les consultations opérées en amont ont permis de confirmer l’intérêt pour ce dispositif de certains consommateurs industriels de gaz naturel raccordés à un réseau de distribution.

Le gestionnaire de réseau de distribution ne pourra pas prendre l’initiative d’activer le mécanisme d’interruptibilité garantie sur le réseau, à l’inverse des dispositions existantes s’agissant de l’interruptibilité secondaire. Les contrats afférents seront donc conclus directement avec le gestionnaire du réseau de transport. Cela permettra aux gestionnaires de réseau de transport de disposer d’une vision globale des capacités d’interruptibilité et permettra ainsi d’adapter l’activation du dispositif en fonction des besoins liés à l’équilibre des réseaux de transport. De la même manière que pour les grands consommateurs directement raccordés au réseau de transport, ceux raccordés au réseau de distribution seront compensés en cas d’adhésion au dispositif d’interruptibilité garantie. Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a notamment souligné la nécessité, pour le Gouvernement, « de déterminer avec soin le montant du rabais tarifaire consenti aux clients acceptant d’intégrer le mécanisme d’interruption de leur alimentation en gaz (…) afin que ce soutien tarifaire soit proportionné à la contribution effective des clients à l’équilibrage du réseau ». Les modalités de cette compensation seront déterminées par voie réglementaire.

III. La position de la commission des affaires économiques

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

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Article 12

Contrôle de la production des installations produisant de l’électricité à partir de gaz naturel

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 12 octroie au ministre chargé de l’énergie des prérogatives importantes s’agissant du fonctionnement des installations de production d’électricité à partir de gaz :

– en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel, il peut ordonner aux exploitants de ces installations de suspendre ou de restreindre leur activité ;

– si, à cette première menace, s’ajoute une menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, le ministre peut réquisitionner ces installations.

I. L’ÉTAT DU DROIT : en matière d’énergie, des mesures de sauvegarde de portée très générale en cas de crise

La sécurité d’approvisionnement, tant en électricité qu’en gaz naturel, est aujourd’hui conditionnée par l’équilibre qui s’établit sur les réseaux entre offre et demande. En matière d’électricité, le gestionnaire du réseau public de transport d’électricité (RTE) est responsable de cet équilibre. Il établit notamment, à cette fin, un bilan électrique national annuel et un bilan prévisionnel pluriannuel ([270]).

L’équilibre des réseaux peut être menacé par divers facteurs comme, par exemple, un approvisionnement en énergie insuffisant. De manière générale, le code de l’énergie prévoit des « mesures de sauvegarde en cas de crise » ([271]), qui s’appliquent dans diverses situations critiques. En particulier :

– parmi les dispositions applicables à tous les types d’énergie, l’article L. 143-1 du code de l’énergie dispose qu’« en vue de remédier à une pénurie énergétique y compris localisée ou à une menace sur l’équilibre des échanges extérieurs, le Gouvernement peut, par décret en conseil des ministres, et pour une période déterminée, soumettre à contrôle et répartition, en tout ou en partie, les ressources en énergie et en produits énergétiques de toute nature » ;

– parmi les dispositions spécifiquement applicables à l’électricité et au gaz :

l’article L. 143-4 du code de l’énergie dispose que le ministre chargé de l’énergie peut, « en cas de crise grave sur le marché de l’énergie, de menace pour la sécurité ou la sûreté des réseaux et installations électriques, ou de risque pour la sécurité des personnes » prendre « des mesures temporaires de sauvegarde, notamment en matière d’octroi ou de suspension des autorisations d’exploiter des installations de production d’électricité » ([272]). Ces mesures ne peuvent pas faire l’objet d’une indemnisation ;

les articles L. 143-5 et L. 143-6 du même code permettent la prise de mesures conservatoires, tant « en cas d’atteinte grave et immédiate à la sécurité et à la sûreté des réseaux électriques ou à la qualité de leur fonctionnement », qu’en cas de « menace pour la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel au niveau local, national ou européen ».

II. Les dispositions proposées : un dispositif spécifique de contrôle des moyens de production d’électricité à partir de gaz naturel en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement

A. la sécurité d’approvisionnement en gaz et en électricité est aujourd’hui menacée

En raison de prix sur les marchés de gros élevés et du conflit entre la Russie et l’Ukraine, des menaces pèsent sur la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel. Il existe également des menaces sur la sécurité d’approvisionnement en électricité :

– l’étude d’impact du projet de loi souligne que « la France dispose de 12,8 GW de capacités de production d’électricité à partir de gaz naturel. En 2021, ces capacités ont produit 32,9 TWh d’électricité, soit 6,3 % de la production électrique nationale ». Une partie de la production électrique dépend donc directement de l’approvisionnement en gaz ;

– plus généralement, RTE a émis un diagnostic de vigilance pour les prochains hivers. Il souligne que le système électrique dispose de peu de marges de manœuvre. L’explication est multifactorielle : prix élevés du gaz et de l’électricité, menaces pesant sur la sécurité d’approvisionnement en gaz, disponibilité dégradée du parc nucléaire, etc. Ainsi, RTE a souligné auprès de votre rapporteure que des « situations de tension sur l’équilibre offre/demande sont à attendre en cas de vague de froid (de l’ordre de 4 °C en dessous des normales), de situation de très faible production éolienne sur la plaque européenne, ou de forte dégradation supplémentaire de la disponibilité du parc de production ».

B. Ces menaces justifient une possibilité de contrôle, par l’état, des moyens de production d’électricité à partir de gaz

Compte tenu des risques brièvement rappelés ci-dessus, l’article 12 du projet de loi a pour objectif de renforcer la sécurité d’approvisionnement en électricité en cas de menace pesant sur les approvisionnements, tant en gaz qu’en électricité.

Un article L. 143-6-1 nouveau est donc inséré dans le code de l’énergie, qui prévoit que le ministre chargé de l’énergie peut disposer, en cas de besoin, des installations de production d’électricité à partir de gaz naturel, selon les modalités suivantes :

– s’il existe une menace sur la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel, il peut ordonner aux exploitants de telles installations la restriction ou la suspension de l’activité de leurs installations ;

– si la sécurité d’approvisionnement en électricité est également menacée, le ministre peut réquisitionner les services exploitant ces installations, afin que ces dernières fonctionnent « uniquement selon les directives et sous le contrôle des opérateurs [que le ministre] désigne ».

Il s’agit donc, pour l’État, de pouvoir disposer des moyens de production d’électricité à partir de gaz naturel lorsque la sécurité d’approvisionnement – et donc l’équilibre des réseaux – est menacée. Le ministère de la transition énergétique précise qu’ « il s’agit ici de donner la possibilité, lorsque la sécurité d’approvisionnement est en jeu, de limiter le fonctionnement des centrales (pour économiser le gaz) totalement ou en le ciblant sur des périodes de pointe de demande électrique (durant lequel le fonctionnement serait requis), sans s’en remettre uniquement aux signaux de marché ».

L’insertion de telles dispositions dans le code de l’énergie, en complément de celles déjà existantes et décrites supra, se justifie, selon l’étude d’impact du projet de loi, par le fait que ces dernières, de portée très générale, « ne sont pas explicites sur la possibilité de réquisitionner des unités de production d’électricité, ni sur possibilité de prendre des mesures exceptionnelles sur le fondement d’une double menace, à la fois sur la sécurité d’approvisionnement en gaz et en électricité » : il s’agit en effet, pour l’essentiel, de mesures conservatoires ou de sauvegarde. À l’inverse, l’article 12 vise précisément les centrales à gaz et permet une activation du dispositif réellement adaptée aux besoins en matière de sécurité d’approvisionnement. Les dispositions de cet article permettent aussi d’indemniser les exploitants concernés, comme décrit ci-dessous.

C. des prérogatives particulièrement importantes qui justifient un encadrement strict et une indemnisation

Les pouvoirs octroyés au ministre chargé de l’énergie par l’article 12 sont strictement encadrés en tant qu’ils portent atteinte à des droits ou libertés garantis par la Constitution, en l’espèce le droit de propriété et la liberté d’entreprendre. Le Conseil d’État rappelle, dans son avis, que de telles dispositions doivent donc être justifiées par « l’intérêt général impérieux », ce qu’il reconnaît en l’espèce.

Le Conseil d’État souligne également, s’agissant de tels pouvoirs, qu’ils sont « précisément encadrés, limités dans le temps et strictement proportionnés à la gravité de la menace pesant sur les réseaux », comme l’exige la jurisprudence en la matière. Le 5° de l’article 12 dispose en effet que les mesures de suspension ou de restriction d’activité ou de réquisition ne s’appliquent que « pendant la durée strictement nécessaire » pour assurer la sécurité d’approvisionnement du pays et sont « proportionnées » à la gravité de cette menace. La décision du ministre chargé de l’énergie doit être motivée et préciser « sa durée d’application et les modalités de sa mise en œuvre » (dernier alinéa du 2° de l’article L. 143-6-1 nouveau du code de l’énergie).

Une indemnisation de l’exploitant concerné est prévue, à hauteur des pertes matérielles, directes et certaines dues à la décision de réquisition, de restriction ou de suspension :

– cette indemnisation tient compte, à titre exclusif, des dépenses « exposées d’une façon effective et nécessaire par l’exploitant, de la rémunération du travail, de l’amortissement et de la rémunération du capital, appréciés sur des bases normales ». Ces dispositions sont rédigées de manière identique à celles de l’article L. 2234-1 du code de la défense, applicables aux réquisitions liées à la défense nationale ;

– en revanche, l’indemnisation ne couvre pas la privation de profit qui peut résulter, pour l’exploitant, de l’impossibilité d’exploiter librement son installation ;

– les éventuelles recettes tirées du fonctionnement de l’installation soumise au régime de l’article 12 seront reversées à l’exploitant, en déduction de l’indemnité préalablement mentionnée.

Certaines dispositions du code de la défense relatives aux réquisitions trouvent également à s’appliquer, notamment sur la responsabilité de l’État en cas de dommages causés aux biens et services requis.

III. la position de la commission des affaires économiques

La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article avec les modifications décrites ci-après.

La commission a adopté l’amendement CE99 de Mme Battistel (SOC), modifié par un sous-amendement CE271 de la rapporteure.

L’amendement CE99 exclut des installations de production qui peuvent être réquisitionnées, en cas de menace sur la sécurité d’approvisionnement en électricité, les installations de cogénération produisant à la fois de l’électricité et de la chaleur et qui sont raccordées à un réseau de chaleur. Une telle disposition permet notamment d’assurer que la réquisition d’une centrale à gaz ne prive de chauffage les habitations raccordées au réseau de chaleur, ce qui pourrait avoir des conséquences dommageables. Le sous-amendement CE271 de la rapporteure permet d’étendre cette exclusion des installations de cogénération du dispositif aux cas où seule la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel serait menacée.

La commission a également adopté les amendements rédactionnels CE224, CE225, CE226 et CE227 de la rapporteure.

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

Article 13

Possibilité de maintenir en exploitation un terminal méthanier flottant pour garantir la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 13 permet au ministre chargé de l’énergie d’imposer à un opérateur de terminal méthanier flottant une obligation de maintien en exploitation, si cela s’avérait nécessaire pour assurer la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel. Cette obligation de maintien en exploitation ouvre droit, pour l’opérateur, à une compensation des coûts associés.

I. L’ÉTAT DU DROIT : un terminal mÉthanier flottant est un navire, ce qui entraÎne des diffÉrences dans son rÉgime d’exploitation par rapport À un terminal mÉthanier terrestre

Les importations de gaz naturel françaises dépendent de deux types d’installations : les gazoducs et les terminaux méthaniers. Ces derniers permettent d’importer du gaz naturel liquéfié (GNL).

A. ÉlÉments de contexte sur l’approvisionnement de la France en gaz naturel liquéfiÉ (GNL)

Le GNL est acheminé depuis les pays producteurs vers les pays importateurs par bateau, sous forme liquide. Il est ensuite regazéifié au niveau d’un terminal méthanier, afin de pouvoir être injecté dans les réseaux de transport de gaz. Il existe à la fois des terminaux méthaniers construits « à terre » et des terminaux méthaniers flottants, autrement appelés FSRU (Floating Storage and Regasification Unit).

Il n’existe actuellement en France que des terminaux méthaniers terrestres, qui sont au nombre de quatre : Montoir de Bretagne, Dunkerque, Fos Tonkin et Fos Cavaou. À ce jour, aucun terminal méthanier flottant n’est exploité dans notre pays. Compte tenu des tensions actuelles sur l’approvisionnement en gaz, liées notamment au conflit entre la Russie et l’Ukraine, ces terminaux méthaniers jouent un rôle important dans la sécurité d’approvisionnement de la France et de l’Union européenne : GRTgaz soulignait ainsi, le 17 juin 2022, que « depuis les 5 premiers mois de l’année, les entrées de GNL ont augmenté de 66 %, soit 51 TWh supplémentaires » ([273]).

Les capacités des terminaux méthaniers existants ont été augmentées pour répondre à cette situation sensible : à Fos Cavaou, les capacités sont augmentées de 11 térawattheures pouvoir calorifique supérieur (TWh PCS) pour 2022 et de 13 TWh PCS pour 2023, selon l’étude d’impact du projet de loi. Celle-ci précise aussi que les terminaux de Dunkerque et de Montoir « ont lancé des processus d’optimisation visant à accroître dans des proportions plus modestes la capacité de ces terminaux ».

B. Le cadre juridique applicable À l’exploitation des terminaux mÉthaniers

1. Le cadre applicable aux terminaux méthaniers terrestres

Les terminaux méthaniers terrestres relèvent de la réglementation applicable aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Par ailleurs, le droit d’accès aux installations de GNL est encadré par les articles L. 111-97 à L. 111-110 du code de l’énergie. Un droit d’accès pour les tiers est notamment prévu « sous réserve de préserver le bon fonctionnement et le niveau de sécurité des infrastructures de gaz naturel » ([274]). L’article L. 452-1-2 du code de l’énergie dispose par ailleurs que les tarifs d’utilisation des installations de GNL sont établis « de manière transparente et non discriminatoire ». C’est la Commission de régulation de l’énergie (CRE) qui fixe les méthodes utilisées pour établir cette tarification ([275]).

Il existe un régime dérogatoire à ce droit d’accès des tiers, prévu à l’article L. 111-109 du code de l’énergie. Cette dérogation doit être sollicitée par l’opérateur et, en cas d’accord de l’autorité administrative, notifiée à la Commission européenne. Une telle dérogation a pour objectif principal de permettre au porteur de projet de sécuriser ses investissements. Le terminal méthanier de Dunkerque bénéficie ainsi actuellement d’une dérogation au droit d’accès des tiers, pour une durée de 20 ans ([276]).

2. Le cadre applicable aux terminaux méthaniers flottants

a. Un terminal méthanier flottant est un navire soumis au droit maritime international

Un terminal méthanier flottant n’est pas une ICPE. Ce point a été confirmé par le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi : « Un terminal méthanier flottant étant constitué d’un navire (…), amarré dans un port où il est raccordé, par une canalisation, aux réseaux de gaz naturel terrestres, le régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), auquel sont soumis les terminaux méthaniers terrestres, ne lui est pas applicable ».

Le Conseil d’État poursuit en détaillant les dispositions applicables à ce type de terminal flottant : « Il demeure, en tant que navire, assujetti aux règles et aux contrôles de sécurité auxquels est soumise, en vertu du droit international maritime, la catégorie de navires à laquelle il appartient. Il est, en outre, soumis, pour ses activités dans l’enceinte portuaire, au règlement de police portuaire et à des prescriptions prises par le préfet sur proposition de l’autorité portuaire ».

Le terminal méthanier flottant demeure donc un navire et c’est cette nature particulière qui définit les dispositions juridiques qui lui sont applicables. Le ministère de la transition énergétique a précisé à votre rapporteure certaines de ces dispositions :

– « le type de navire qui sera utilisé devra respecter les dispositions du Recueil IGC [Recueil international de règles relatives à la construction et à l’équipement des navires transportant des gaz liquéfiés en vrac], tel que défini à la Règle 11 de la Partie C du Chapitre VII de la Convention SOLAS [Convention internationale de 1974 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer] et rendu d’application obligatoire par la Règle 12 de ce même chapitre ». Il est en outre nécessaire de garantir le maintien de la navigabilité du terminal : l’un des avantages du terminal flottant par rapport à un terminal méthanier classique est en effet son caractère réversible. Il faut donc que le navire puisse repartir lorsque le besoin aura cessé ;

– « les opérations de transfert et déchargement devront respecter les dispositions du règlement général de transport et de manutention des marchandises dangereuses dans les ports maritimes ainsi que celles du règlement local » ;

– enfin, le préfet peut toujours prescrire des mesures complémentaires.

b. Le régime du droit d’accès des tiers existant pour les terminaux terrestres s’applique aux terminaux flottants

Les dispositions de droit commun applicables en matière de droit d’accès des tiers à un terminal GNL flottant sont identiques à celles applicables aux terminaux méthaniers terrestres :

– droit d’accès des tiers régi par les articles L. 111-97 à L. 111-104 du code de l’énergie et tarif d’utilisation de l’installation établi de manière transparente et non discriminatoire (article L. 452-1-2 du même code) ;

– possibilité d’un régime dérogatoire au droit d’accès des tiers mentionné à l’article L. 111-109 du même code.

II. Les dispositions proposÉes : la possibilitÉ d’obliger un opÉrateur de terminal mÉthanier flottant au maintien en exploitation de son installation

A. l’obligation de maintien en exploitation d’un terminal GNL flottant afin de garantir la sécuritÉ d’approvisionnement

L’article 13 du projet de loi ouvre la possibilité, pour le ministre chargé de l’énergie, d’obliger l’opérateur d’un terminal méthanier flottant à maintenir son exploitation, en cas de nécessité d’augmenter les capacités d’import de gaz naturel pour assurer la sécurité d’approvisionnement en gaz. En contrepartie, cet article crée, au bénéfice de cet opérateur, un régime spécifique de compensation des coûts associés à cette obligation de maintien en exploitation.

Cet article prévoit que le ministre chargé de l’énergie désigne par arrêté l’installation ou le projet d’installation de terminal GNL flottant concerné par cette obligation. Le ministre fixe également la durée imposée de maintien en exploitation, ainsi que la date impérative de mise en service du terminal, le cas échéant.

La rédaction proposée de l’article 13 précise clairement que le terminal méthanier flottant demeure assujetti à la réglementation qui lui est applicable en matière de sécurité et d’environnement (droit international maritime, notamment). Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État considère que cet encadrement, précédemment décrit, lui paraît « de nature à garantir un degré d’exigence suffisant en matière de protection de la santé, de la sécurité et de la salubrité publiques ainsi qu’en matière de protection de l’environnement ».

B. Le maintien en exploitation ouvre droit À une couverture des coÛts induits pour l’opÉrateur du terminal flottant

L’article 13 du projet de loi précise les conditions financières d’exploitation du terminal GNL flottant en cas d’obligation de maintien en exploitation.

L’exploitant devra établir un programme annuel d’investissements soumis à l’approbation de la CRE, à laquelle il appartiendra notamment de contrôler la réalisation des investissements nécessaires au bon fonctionnement de l’installation.

Les dispositions sur le droit d’accès des tiers sont adaptées en ce qu’elles concernent le tarif d’utilisation des réseaux de transport de gaz naturel, du fait que l’opérateur peut être obligé de maintenir son installation en exploitation. Cette adaptation est présentée au paragraphe IV de l’article :

– les tarifs d’utilisation des réseaux de transport couvrent l’ensemble des coûts supportés par l’opérateur du terminal en raison de son maintien en exploitation, « dans la mesure où ces coûts correspondent à ceux d’un opérateur efficace » ;

– les gestionnaires de réseau de transport de gaz naturel reversent leur dû aux opérateurs, selon des modalités fixées par la CRE ;

– si les recettes issues de l’exploitation du terminal sont supérieures aux coûts associés à l’obligation de maintien en exploitation, l’excédent de recettes est reversé par l’exploitant au gestionnaire de réseau, selon des modalités fixées par la CRE.

Ces dispositions présentent certaines similarités avec le mécanisme de rémunération complémentaire existant pour les opérateurs des infrastructures de stockage, lorsque le montant issu de la mise aux enchères des capacités de stockage s’avère insuffisant ([277]).

Elles sont applicables uniquement en cas de droit d’accès des tiers transparent et non discriminatoire aux installations. Il n’y a donc pas de compensation en cas d’application du régime dérogatoire d’accès aux tiers prévu à l’article L. 111-109 du code de l’énergie.

III. la position de la commission des affaires Économiques

La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption de cet article avec les modifications décrites ci-après.

La commission a adopté l’amendement CE104 de notre collègue Marie-Noëlle Battistel, contre l’avis de la rapporteure. Il prévoit qu’un décret en Conseil d’État précise les obligations de démantèlement qui incombent à l’exploitant d’un terminal méthanier flottant, ainsi que celles relatives à la renaturation des espaces artificialisés pour construire le terminal et les installations associées.

La commission a également adopté les amendements rédactionnels CE232, CE247, CE233, CE234, CE248, CE235, CE236 et CE237 de la rapporteure.

La commission des affaires sociales a adopté cet article, sur lequel la commission des affaires économiques avait émis un avis favorable.

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Article 14

Régime procédural dérogatoire applicable à la construction des infrastructures nécessaires au raccordement d’un terminal méthanier flottant dans le port du Havre

La commission des affaires sociales, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des affaires économiques sur cet article.

Adopté par la commission avec modifications

L’article 14 définit le régime procédural dérogatoire applicable à la construction d’une canalisation de raccordement entre le projet de terminal méthanier flottant du Havre et le réseau de transport de gaz naturel.

Cette dérogation est précisément encadrée. Les mesures prises pour l’analyse et la maîtrise des conséquences environnementales du projet, ainsi que pour l’information et la participation du public, y sont détaillées.

L’article 14 du projet de loi prévoit des dispositions spécifiques pour l’installation d’un terminal méthanier flottant dans le port du Havre. Disposer de ce terminal doit en effet permettre à la France de renforcer sa sécurité d’approvisionnement en gaz naturel.

Aujourd’hui, les importations de gaz naturel par gazoduc sont particulièrement menacées : selon l’étude d’impact annexée au projet de loi et en lien direct avec le conflit en Ukraine, les exportations de gaz russe vers l’Union européenne ont été inférieures de 40 % en mai 2022 par rapport au mois de mai 2021.

Par ailleurs, les possibilités d’importation depuis les pays frontaliers comme l’Allemagne, la Belgique ou la Suisse sont restreintes. L’étude d’impact souligne, à ce titre, que « la défaillance d’une seule infrastructure ou la poursuite d’exportations vers la Belgique ou la Suisse, telles qu’elles sont actuellement observées, pourrait conduire à rompre cet équilibre ».

C’est pourquoi, à l’instar d’autres pays européens, la France souhaite se doter d’un terminal méthanier flottant qui lui permettra d’accroître ses capacités d’importation de gaz naturel ([278]). Pour raccorder ce terminal flottant au réseau de transport de gaz naturel, il est nécessaire de construire des canalisations de raccordement, d’une longueur inférieure à 5 km.

Un terminal méthanier flottant présente l’avantage, par rapport à un terminal méthanier terrestre, d’être une solution temporaire et réversible : le navire faisant office de terminal méthanier peut en effet repartir lorsqu’il n’apparaît plus nécessaire à la sécurité d’approvisionnement en gaz de la France. De plus, un terminal méthanier flottant nécessite des délais de raccordement moins importants qu’un terminal méthanier terrestre.

Les dispositions de l’article 14 du projet de loi visent à permettre la mise en service de ce terminal méthanier flottant en amont de l’hiver 2023-2024 ([279]). Elles traitent plus spécifiquement du régime dérogatoire d’autorisation applicable à la construction des canalisations de raccordement.

I. L’ÉTAT DU DROIT : les travaux de raccordement d’un terminal mÉthanier sont soumis À autorisation

A. la construction d’une canalisation de transport de gaz naturel est soumise À autorisation

Le commentaire de l’article 13 du projet de loi rappelle qu’un terminal méthanier flottant relève notamment, de par sa nature même, du droit international maritime.

La construction et l’exploitation d’une canalisation de transport de gaz raccordant un terminal méthanier sont soumises aux dispositions de l’article L. 555-1 du code de l’environnement. Cet article prévoit que de telles canalisations sont soumises au régime d’autorisation. Cette autorisation ne peut être accordée que si les dangers et inconvénients résultant de l’ouvrage « peuvent être prévenus par des mesures spécifiées par l’arrêté pris par l’autorité administrative compétente ». L’article L. 555-10 du même code précise les modalités de délivrance et de modification d’une telle autorisation, notamment le contenu du dossier de demande.

Un tel projet peut être soumis, le cas échéant, à évaluation environnementale, en application des articles L. 122-1 et suivants du code de l’environnement : certains projets devant obligatoirement être soumis à une telle évaluation sont définis par voie réglementaire ([280]) ; pour d’autres, un examen au cas par cas doit être mené, afin que l’autorité compétente décide ou non de soumettre le projet à évaluation. La réalisation d’une évaluation environnementale implique notamment des procédures de consultation du public et la réalisation d’un rapport d’évaluation des incidences du projet sur l’environnement.

B. Le droit europÉen permet, sous certaines conditions, d’exonÉrer un projet d’évaluation environnementale

Le droit de l’Union européenne permet, sous certaines conditions, de dispenser un projet de l’évaluation environnementale auquel il devrait normalement être soumis, le cas échéant après un examen au cas par cas.

Les dispositions encadrant le recours à une telle dérogation figurent à l’article 2, paragraphe 4, de la directive 2011/92/UE ([281]). La dispense d’évaluation environnementale n’est permise que « lorsque l’application desdites dispositions entraînerait une atteinte à la finalité du projet, pour autant que les objectifs de la présente directive soient atteints ». Un certain nombre d’obligations incombent néanmoins aux États membres lorsqu’une évaluation n’est pas réalisée, afin d’assurer la bonne prise en compte des incidences environnementales du projet, en particulier :

– examiner si une autre forme d’évaluation conviendrait ;

– mettre à la disposition du public, le cas échéant, les informations obtenues grâce à une autre forme d’évaluation, ainsi que celles relatives à la décision d’accorder une dispense et les motivations qui l’accompagnent ;

– informer la Commission européenne des motifs d’une telle exemption et lui fournir les informations mises à disposition de leurs ressortissants.

Cette directive n’a pas été transposée en droit interne.