M. Charles de Courson. Je ne sais si vous êtes nombreux à vous intéresser aux ovnis budgétaires, qui ne figurent pas dans le budget de l’État. Les fonds sans personnalité morale, petites merveilles gérées par les administrations sans aucun contrôle parlementaire, en font partie. Nous les combattons depuis des années. L’article 3 de la nouvelle loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques dispose que l’affectation d’une imposition de toutes natures ne pourra être maintenue que si le tiers est doté de la personnalité morale, mais l’entrée en vigueur de cette disposition n’est prévue que pour le PLF 2025.
Pour la préparer, je propose que le Gouvernement transmette aux commissions des finances des deux assemblées un rapport sur ces fonds afin que le Parlement puisse exercer au mieux sa mission de contrôle et d’évaluation. La Cour des comptes en a dénombré au moins cent cinquante-quatre, pour la modique somme de 30 milliards d’euros – et encore, ce sont des ordres de grandeur, rien n’est sûr ! Nous devons disposer de détails.
M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. C’est en effet un vrai problème. Nous avons pris un certain nombre de dispositions dans le cadre de la LOLF et des modifications apportées sous l’impulsion de nos prédécesseurs Laurent Saint-Martin et Éric Woerth.
Un compromis a ainsi été trouvé : plutôt que de supprimer sèchement les fonds sans personnalité morale, ce qui aurait causé des difficultés en termes de financement des politiques publiques à court terme, nous avons choisi de supprimer d’ici 2025 la possibilité de les financer par des taxes affectées. D’une part, cela conduira de facto à la rebudgétisation de certains fonds ; d’autre part, cela permettra une meilleure visibilité du Parlement puisque le financement de ces fonds passera par une allocation de crédits du budget et donc par un contrôle de la représentation nationale.
Le Gouvernement s’est également engagé à rebudgétiser ces fonds lorsque cela est possible, comme il l’a déjà fait au cours de la précédente législature – par exemple avec la rebudgétisation du fonds Barnier en 2021 sur la mission Écologie, développement et mobilité durables.
Concernant votre demande de rapport, si vous souhaitez des chiffres globaux et généraux sur les fonds sans personnalité, je vous renvoie à l’excellent rapport de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF), qui consacre des développements à ce propos. Une revue complète des fonds sans personnalité morale serait difficile à mener, nous l’avons constaté pendant les travaux de la MILOLF, mais j’encourage les rapporteurs spéciaux à faire ce travail.
En outre, si vous le permettez, je demanderai en votre nom la liste des fonds qui feront l’objet d’une rebudgétisation dans le cadre de la réforme prévue par la révision de la LOLF. Je vous prie donc de retirer votre amendement, afin de demander directement au ministre, en séance publique, qu’il s’engage à nous la fournir.
M. Charles de Courson. Je connais tout cela par cœur. Je vous dis simplement que nous n’avons aucune idée de ce qu’il en est globalement et que cet amendement contraindrait le Gouvernement à faire un inventaire complet de ces fonds de manière à préparer l’application de l’article 3 de la nouvelle loi organique. C’est la moindre des choses ! Et cela n’est que pour peu de temps, puisque l’article 3 s’appliquera à partir de 2025.
M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Si vous en êtes d’accord, je ferai cette demande au nom de la commission des finances et nous obtiendrons une réponse de la part du Gouvernement. Je vous propose également de faire cette demande en séance publique et je suis certain que le Gouvernement s’engagera, sur le banc, à vous donner cette liste.
La commission adopte l’amendement CF4 (amendement 1).
Après l’article 7
Elle examine l’amendement CF10 de M. Philippe Brun.
M. Philippe Brun. Il s’agit, en quelque sorte, d’un « cavalier d’appel » !
Selon l’exposé des motifs du texte, « Le programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19 a permis de prendre en charge les dépenses de masques au titre de l’État « protecteur » et « employeur », ainsi que les tests antigéniques ». Nous demandons donc qu’un rapport présente le niveau des stocks tactiques et stratégiques de l’État en matériels sanitaires.
M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Cet amendement me semble se situer au-delà du cavalier législatif et me paraît irrecevable. Je vous rappelle que nous discutons d’un texte financier ! La question que vous posez est légitime mais n’est pas dans le bon texte.
Les seules informations financières que je puisse vous donner concernent le rythme de consommation des crédits consacrés à ces matériels stratégiques en 2022, qui est pour l’instant très inférieur aux crédits disponibles : au 4 juillet 2022, 30 millions d’euros avaient été consommés sur le programme Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la Covid-19 alors que 403 millions étaient disponibles. Il reste donc 373 millions d’euros pour faire face aux besoins sur le deuxième semestre de l’année 2022 – restons toutefois prudents puisque nous faisons face à une recrudescence de la pandémie.
Je vous invite à retirer cet amendement et à le déposer à l’occasion de l’examen d’un texte plus adapté.
L’amendement CF10 est retiré.
La commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
([1]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
([2]) Les effets d’arrondi au dixième explique la différence entre ce chiffre et la différence des chiffres du solde budgétaire et du solde de l’État exprimé en comptabilité nationale.
([3]) L’exposé des motifs du présent projet de loi de règlement indique que le reste de l’écart s’explique par la comptabilisation des dépenses d’investissement en matériel militaire à la livraison, qui conduit à un écart de 2,2 milliards d’euros à la comptabilité budgétaire qui retrace les décaissements. À l’inverse, l’enregistrement des recettes d’impôts sur rôle à l’émission et l’estimation des impôts susceptibles de ne pas être collectés conduisent à une forte diminution des recettes en comptabilité nationale (– 2,3 milliards). Enfin, le reste de l’écart résulte de l’application du principe des droits constatés, qui conduit à comptabiliser les dépenses de subventions et autres transferts à la date de leur fait générateur et non à leur date de décaissements.
([4]) Les immobilisations incorporelles se composent essentiellement des coûts de développements des matériels militaires, du spectre hertzien et des logiciels produits en interne.
([5]) Les immobilisations corporelles se composent du parc immobilier de l’État et des infrastructures routières, du matériel militaire et technique et des immobilisations mises en concession, au premier rang desquels les autoroutes.
([6]) En comptabilité générale, le taux d’inflation retenu est celui de fin d’exercice alors que, en comptabilité budgétaire, les références d’inflation sont les dates anniversaires, en général le 25 juillet).
([7]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
([8]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
([9]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
([10]) Voir infra.
([11]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 du 21 septembre 2020 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021.
([12]) M. Laurent Saint-Martin, Rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020, n° 4195, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 26 mai 2021.
([13]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
([14]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 du 21 septembre 2020 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021.
([15]) Au sein du rapport économique, sociale et financier (RESF).
([16]) Ce chiffre est calculé à partir du montant 2020 du PIB tel que calculé par l’Insee dans les comptes nationaux pour 2020, soit 2 310,5 milliards d’euros à prix courants.
([17]) Pour la dernière loi de finances, voir Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2022, annexe 36 : Remboursements et dégrèvements, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4524, 7 octobre 2021.
([18]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, article 8.
([19]) Le montant des contributions versées par les agents au compte d’affectation spéciale Pensions n’a pas été inclus dans ce montant dans la mesure où il s’agit de cotisations en vue d’acquérir des droits à la retraite et non d’impôts.
([20]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, article 89.
([21]) HCFP, avis n° HCFP-2021-5 relatif au deuxième projet de loi de finances rectificative pour l’année 2021 et à la révision des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2022, 29 octobre 2021.
([22]) Ce crédit d’impôt avait été créé au moment de l’entrée en vigueur du prélèvement à la source (PAS), afin d’éviter une double imposition sur l’année 2019, à la fois au titre du PAS sur les revenus 2019 et du paiement en 2019 de l’IR sur les revenus de 2018. Concrètement, le crédit d’impôt permettait d’effacer l’imposition des revenus « non exceptionnels » perçus en 2018. Or, en 2020, un complément de 0,6 milliard d’euros avait été versé à certains contribuables qui contestaient la qualification « exceptionnelle » de certains de leurs revenus de 2018. Cet effet disparaît en 2021. Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.
([23]) Hors mesures nouvelles, le rendement de l’IS a bien baissé en 2020. En effet, l’effet retour de la bascule entre CICE et baisse de cotisations (+ 10 milliards d’euros sur les recettes) a plus que compensé la contraction spontanée du rendement de l’impôt du fait de la baisse des bénéfices imposables.
([24]) Code général des impôts, article 1668.
([25]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État.
([26]) La loi de finances pour 2020 avait prévu un abondement exceptionnel de TICPE au bénéfice de l’AFITF de 0,4 milliard pour 2020, qui n’a pas été reconduit en 2021. Par ailleurs, le dispositif de garantie des recettes de TICPE au bénéfice des départements avait conduit à une affectation supplémentaire de TICPE en 2020, effet disparaissant en 2021.
([27]) Cette somme avait été versée par la FDJ à l’État afin de lui permettre de conserver ses droits exclusifs d’exploitation sur les jeux de loterie et de paris sportifs.
([28]) Commission européenne, « RFF : Update of the maximum financial contribution », note de la Commission au Conseil de l’Union et au Parlement européen, 30 juin 2022.
([29]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 224.
([30]) Ce prélèvement est prévu au II de l’article L. 561-3 du code de l’environnement et à l’article 1635 bis AD du code général des impôts
([31]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant différentes dispositions intéressant la défense.
([32]) Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).
([33]) En incluant les fonds de concours et les attributions de produit.
([34]) Données issues du projet de loi de règlement pour 2021 (p. 49). Les fonds de concours et attributions de produit rattachés aux dépenses de personnels sont relativement faibles. Les dépenses brutes de titre 2 du budget général de l’Etat y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 134,7 milliards d’euros en 2020, dont 91,1 milliards d’euros pour les dépenses de rémunération et 43,6 milliards d’euros pour les contributions de l’État-employeur au compte d’affectation spéciale Pensions.
([35]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
([36]) Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008
([37]) Article 102 de la loi de finances initiale pour 2020..
([38]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019.
([39]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, p. 147
([40]) Loi n° 2020-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, article 89.
([41]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 88.
([42]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, article 224.
([43]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
([44]) La prévision est restée identique à l’occasion des différentes loi de finances rectificatives.
([45]) La Cour des comptes s’est interrogée, dans une communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la justification du financement des dépenses concernées par la sécurité sociale. Elle a recommandé (recommandation n° 1), à cet égard, la mise en extinction du fonds de concours et le financement de ces dépenses par des crédits budgétaires. Source : Cour des comptes, Les dépenses publiques pendant la crise et la bilan opérationnel de leur utilisation, communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, juillet 2021.
([46]) Décret n° 2021-1007 du 30 juillet 2021 portant annulation de crédits
([47]) Décret n° 2021-1609 du 9 décembre 2021 portant annulation de crédits
([48]) Décret n° 2022-106 du 1er février 2022 portant annulation de crédits
([49]) Il est à noter que le Parlement ignore au moment du vote de cet article le montant des crédits que le Gouvernement entend reporter sur l’exercice suivant.
([50]) Voir la note sous le graphique précédent.
([51]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2021, p. 198
([52]) Ibid.
([53]) M. Laurent Saint-Martin, rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 novembre 2021, n° 4659, p. 104.
([54]) Cour des comptes, op. cit.
([55]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, article 10.
([56]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019, pp. 56.
([57]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019 (résultats et gestion), avril 2020.
([58]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, p. 187.
([59]) Projet de loi de finances pour 2020, p. 23 (lien).
([60]) Cette réduction du taux concerne les programmes 109 Aide à l’accès au logement, 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et protection des personnes.
([61]) Projet de loi de finances pour 2021, p. 25 (lien).
([62]) Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouvertures et annulations de crédits à titre d’avance.
([63]) Avis sur le projet de décret d’avance notifié le 6 mai 2021 à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale.
([64]) Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.
([65]) La valeur actualisée de l’encours correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.
([66]) La dette négociable de l’État désigne la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor). Il existe une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics…) sur le compte du Trésor et qui constitue aussi un moyen de financement de l’État.
([67]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).
([68]) Pour rappel, la dette française est rachetée par la Banque de France dans le cadre des programmes de rachats d’actifs de la Banque centrale européenne. En effet, dans le cadre de l’Eurosystème, les banques centrales nationales sont chargées de mettre en œuvre, de façon décentralisée, la politique monétaire unique définie par le Conseil des gouverneurs de la BCE, notamment les programmes de rachats d’actifs. Il est important de souligner que cette politique de rachats d’actifs a pris fin le 1er juillet 2022 dans un contexte d’accélération de l’inflation et de normalisation de la politique monétaire.
([69]) Cf. ordonnance n° 2020-1496 du 2 décembre 2020 et le décret n° 2020-29 du 14 janvier 2021.
([70]) Les immobilisations corporelles de l’État sont des actifs physiques identifiables contrôlés par l’État, dont l’utilisation s’étend sur plus d’un exercice et qui lui donnent les moyens d’assurer ses missions sur moyen et long terme.
([71]) Les immobilisations financières de l’État sont constituées des participations de l’État dans les établissements publics, dans le capital de sociétés ou d’organismes internationaux, et de prêts et avances octroyés à des États étrangers ou à divers organismes.
([72]) L’actif circulant hors trésorerie regroupe les stocks, les créances (sommes dues par des tiers à l’Etat) et les charges constatées d’avance (charges dont le paiement est intervenu au cours de l’exercice mais pour lesquelles le service fait interviendra sur l’exercice suivant).
([73]) La trésorerie active est constituée de l’ensemble des disponibilités mobilisables à court terme. Pour l’État, ce poste reflète la position du compte courant de la Banque de France au Trésor et enregistre les opérations liées à la gestion de la dette ou de la trésorerie de l’État.
([74]) Les dettes financières de l’État représentent l’ensemble des engagements financiers de l’État qui résultent du cumul de ses besoins de financement année après année, et de la prise en charge des dettes d’organismes tiers.
([75]) Les dettes non financières de l’État correspondent à des dettes nées à l’occasion d’opérations non financières. Ce sont des passifs certains dont l’échéance et le montant sont fixés de façon précise.
([76]) Les provisions représentent les charges rendues probables par des évènements survenus au cours de l’année ou par le passé mais dont la réalisation ou le montant sont incertains.
([77]) Les charges et les produits de fonctionnement résultent de l’activité ordinaire de l’État. Les charges de fonctionnement reflètent les coûts supportés par l’État dans le cadre des missions de service public qu’il conduit. Les produits de fonctionnement sont issus des prestations de service rendues par l’État, notamment par les budgets annexes.
([78]) Les charges et les produits d’intervention sont une spécificité comptable de l’État. Elles sont définies comme des versements motivés par la mission de régulateur économique et social de l’État.
([79]) La suppression progressive de la taxe d’habitation et la baisse des impôts de production se traduisent par une diminution mécanique des dégrèvements d’impôts locaux, compensée par un nouveau prélèvement sur recettes et l’affectation de fractions de TVA.
([80]) Cet instrument du plan de relance européen « Next Generation EU » vise à financer une partie des mesures issues du plan de relance national.
([81]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
([82]) Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
([83]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
([84]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
([85]) Comme le rappelle l’exposé des motifs de l’article, cette convention tient au fait que le compte d’opérations monétaires Opérations avec le FMI retrace « pour mémoire » le montant de la créance de la France sur le FMI (correspondant à sa quote-part dans le capital de l’institution). Les crédits de ce compte sont adoptés sans découvert autorisé en LFI puis, en loi de règlement, une autorisation de découvert est adoptée, à hauteur du montant de la créance (18,65 milliards début 2021, diminué du solde créditeur des opérations 2021 de 1,4 milliard d’euros). Au total, le découvert complémentaire demandé dans la loi de règlement correspond à la balance de sortie de compte, débitrice à hauteur de 17,3 milliards d’euros. L’importance du montant justifie que le solde de ce compte soit exclu des résultats budgétaires de l’année, afin d’éviter tout biais comptable.
([86]) Cour des comptes, Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2021, mai 2022.
([87]) Cette annexe est prévue par le 2° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
([88]) Fonds monétaire international, Allègement de la dette au titre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), 23 mars 2021.
([89]) L’AID est le guichet concessionnel de la Banque mondiale et est chargé, à ce titre, de l’octroi des prêts sans intérêts et des dons aux pays les plus pauvres du monde.
([90]) Le FRPC est chargé, au sein du FMI, d’octroyer des prêts à des taux bonifiés aux pays à faibles revenus.
([91]) M. Marc Le Fur, annexe n° 6 Aide publique au développement au rapport de M. Laurent Saint-Martin sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020, n° 4195, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 mai 2021.
([92]) Source : https://clubdeparis.org/fr/traitements/somalie-31-03-2020/fr.