rapport d'enquête sur les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française

1. avant propos du prÉsident
2. introduction
3. SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS
4. PREMIÈRE PARTIE ‒ des hommes : personnels pénitentiaires et personnes détenues
5. I. Les agents de l’administration pÉnitentiaire
6. A. État des lieux
7. 1. Organisation et effectifs de la direction de l’administration pénitentiaire
8. a. Rappel historique sur l’administration pénitentiaire
9. b. Organisation actuelle de l’administration pénitentiaire
10. c. Les métiers et l’évolution des effectifs pénitentiaires
11. i. Les personnels de surveillance
12. ii. Les personnels d’insertion et de probation
13. iii. Les personnels de direction
14. iv. Les personnels administratifs et techniques
15. 2. Recrutement et formation des personnels pénitentiaires
16. a. Les concours et l’École nationale d’administration pénitentiaire
17. b. Les enjeux de la formation continue
18. c. Des métiers de terrain : l’importance de l’expérience et de l’apprentissage auprès des pairs
19. 3. La revalorisation récente des conditions statutaires et salariales
20. B. Des conditions de travail difficiles et des métiers souvent mal connus et peu reconnus
21. 1. Les problèmes quotidiens des agents et de leur hiérarchie
22. a. Des difficultés concrètes et quotidiennes
23. i. Des conditions de travail difficiles qui doivent être mieux prises en compte
24. ii. La question particulière de l’accès au logement
25. b. Des problèmes de recrutement et de gestion
26. i. Un déficit ancien de personnels pénitentiaires
27. ii. Des difficultés de recrutement
28. c. Des difficultés de recrutement accrues pour certains établissements compte tenu de leur faible attractivité
29. i. Une attractivité inégale
30. ii. Une prime de fidélisation pour pallier le manque d’attractivité de certains établissements
31. 2. L’accentuation récente de la revalorisation des métiers pénitentiaires
32. a. Mieux reconnaître le travail des personnels pénitentiaires
33. i. La question de la progression statutaire et salariale
34. ii. Donner aux personnels les moyens d’assurer leurs missions
35. b. Mieux former le personnel pénitentiaire
36. i. Allonger le délai de formation initiale
37. ii. Mieux valoriser les bonnes pratiques de formation continue
38. c. Le surveillant, acteur de la détention
39. d. Le nécessaire renforcement des services d’insertion et de probation
40. i. Continuer de faire monter en puissance les personnels des SPIP
41. ii. Améliorer le statut des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation
42. II. La population carcÉrale
43. A. L’Évolution de la population incarcÉrÉe depuis vingt ans
44. 1. Une augmentation continue du nombre de personnes écrouées
45. a. Une augmentation absolue et relative
46. b. Une évolution comparable à celles des autres pays du Conseil de l’Europe
47. c. Une augmentation continue du nombre de places de prison
48. 2. La répartition de la population carcérale sur le territoire national
49. 3. Le profil de la population carcérale
50. a. Une population jeune
51. b. Une population peu diplômée
52. c. Une population cumulant problèmes sociaux et de santé
53. i. Des difficultés socio-économiques
54. ii. Des problèmes de santé mentale et physique
55. iii. Une forte prévalence des addictions
56. d. Le poids stable des ressortissants étrangers parmi la population détenue
57. e. Des profils minoritaires en détention
58. i. Les femmes
59. ii. Les personnes transgenres
60. iii. Les personnes âgées de plus de 50 ans
61. B. Les mineurs placÉs en Établissement pÉnitentiaire : une rÉalité minoritaire mais un dÉfi particulier pour notre justice et nos prisons
62. 1. Les détenus mineurs, une réalité carcérale minoritaire
63. a. Les mineurs : des incarcérations relativement rares, de courte durée et principalement sous le régime de la détention provisoire
64. b. Le profil des mineurs détenus :
65. 2. Les spécificités de l’incarcération des mineurs
66. a. Les lieux de détention des mineurs
67. i. Les EPM
68. ii. Les QPM
69. b. L’organisation de la détention des mineurs
70. i. La séparation des mineurs et des majeurs
71. ii. La non séparation des prévenus et des condamnés
72. iii. Le strict respect de l’encellulement individuel
73. c. Le fonctionnement de la détention des mineurs
74. i. Le placement en détention
75. ii. Les différentes modalités de prise en charge
76. iii. Le régime disciplinaire
77. d. La prise en charge des mineurs détenus
78. i. Le rôle de la protection judiciaire de la jeunesse en milieu pénitentiaire
79. ii. Un fonctionnement pluridisciplinaire principalement organisé autour des activités éducatives à destination des mineurs
80. 3. La récente réforme de la justice pénale des mineurs : des avancées importantes et attendues
81. a. Les trois grands principes
82. b. Une réforme de grande ampleur
83. 4. Des moyens importants pour répondre à cet enjeu crucial pour notre société
84. a. Un temps d’enfermement le plus utile possible : réinsérer des jeunes bien souvent en situation de décrochage scolaire
85. b. Continuer à faire de l’emprisonnement une exception et privilégier l’enfermement en établissement pour mineurs plutôt qu’en quartier pour mineurs
86. C. L’importance cruciale de la lutte contre la radicalisation : une adaptation rapide et importante de l’administration pénitentiaire
87. 1. Appréhender l’ampleur du phénomène : la montée en puissance des plans et des structures dédiées
88. a. Des plans d’action de grande ampleur
89. b. Des structures dédiées au sein de l’administration pénitentiaire
90. i. La mission de lutte contre la radicalisation violente
91. ii. Le renseignement pénitentiaire
92. 2. Évaluer et prendre en charge la radicalisation : des défis relevés par l’administration pénitentiaire
93. a. L’origine et le développement des quartiers d’évaluation et de prise en charge de la radicalisation au sein des établissements pénitentiaires
94. b. Le fonctionnement des QER et des QPR : le cas des détenus incarcérés pour des faits de terrorisme en lien avec l’islam radical
95. i. Évaluation dans les QER
96. ii. Prise en charge spécifique dans les QPR
97. c. Le cas des détenus de droit commun susceptibles de radicalisation (DCSR)
98. i. Détection
99. ii. Évaluation et prise en charge
100. d. Le suivi en milieu ouvert
101. 3. La lutte contre la radicalisation en 2021 : réalités, enjeux et perspectives
102. a. Chiffres
103. b. Perspectives de la prise en charge de la radicalisation
104. i. La continuité entre milieu fermé et milieu ouvert
105. ii. Les résultats encourageants du programme PAIRS
106. iii. Le retour des djihadistes français : un défi pour nos prisons
107. iv. La question de la diffusion de la radicalisation en milieu carcéral
108. v. Garantir des moyens à la hauteur de l’enjeu
109. Deuxième partie ‒ dES MURS : des conditions de travail et de détention qui se confondent
110. I. uNE SURPOPULATION PERSISTANTE QUI A DES CONSéquences sur La vie en détention
111. A. Malgré un parc pénitentiaire vaste, la France se caractérise par une surpopulation chronique
112. 1. Un parc immobilier vaste et qui se diversifie
113. a. Un parc immobilier vaste…
114. b. … et en voie de diversification
115. 2. Mais une surpopulation chronique
116. a. La France se démarque par sa densité carcérale
117. b. Des raisons structurelles à cette densité
118. B. La surpopulation a des conséquences sur les conditions de détention en prison
119. 1. Les prisons françaises font face à des conditions de détention particulièrement difficiles
120. a. Un principe d’encellulement individuel jamais respecté
121. b. Les conséquences graves de la surpopulation carcérale sur les conditions de détention
122. c. La surpopulation, facteur d’augmentation des violences carcérales
123. i. Des conditions propices aux violences
124. ii. Les violences à l’encontre des personnels et des intervenants extérieurs
125. iii. Les violences à l’encontre des personnes détenues
126. 2. Les normes internationales et européennes de détention ont permis de renforcer le contrôle des établissements pénitentiaires
127. a. Les normes internationales et européennes ont débouché sur un ensemble de prescriptions concernant la condition digne de détention
128. b. La prise en compte récente de l’opposabilité des conditions de détention par le juge interne
129. 3. Un contrôle régulier effectué par une pluralité d’acteurs
130. a. Les autorités administratives indépendantes
131. i. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté
132. ii. Le défenseur des droits
133. b. Les parlementaires
134. c. Les magistrats et les avocats
135. d. Le comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants
136. II. Un parc immobilier vaste eT VIEILLISSANT, en voie de réhabilitation
137. A. depuis 2018, des efforts budgétaires remarquables pour l’entretien et la rénovation du bâti existant
138. B. Des programmes de construction ambitieux
139. 1. Depuis trente ans, les programmes de construction de nouvelles places se sont succédés sans réussir à atteindre pleinement leurs objectifs
140. a. Le programme 13 000 de 1987-1989
141. b. Le programme 4 000 de 1995
142. c. Le programme 13 200 de 2002
143. d. Le « dispositif d’accroissement de capacité » de 2004
144. e. Le nouveau programme immobilier de 2011-2012
145. f. Le programme « 3 200 » de 2014
146. 2. Les problématiques des programmes de construction :
147. a. Les difficultés pour trouver un emplacement allongent les délais de livraison et éloignent souvent les prisons des centres-villes
148. b. L’inefficacité des partenariats public-privé
149. i. Un choix avant tout budgétaire…
150. ii. … qui se révèle coûteux sur le long terme
151. c. Le développement de la gestion déléguée
152. d. Centrer la réflexion architecturale sur l’objectif de réinsertion
153. 3. Le programme de construction « 15 000 places » face au défi d’une nouvelle architecture
154. a. État de la programmation
155. i. Le programme 7 000 places
156. ii. Le programme 8 000 places
157. b. Le déploiement d’une nouvelle architecture et de nouveaux services tournés vers le numérique
158. III. La politique pénitentiaire et l’utilisation du parc carcéral dépendent de la politique pénale
159. A. UNe réponse pénale sévère et centrée sur l’enfermement
160. 1. La sévérité des condamnations : état des lieux chiffrés de la politique pénale
161. a. Une tendance durable de l’augmentation des condamnations et de l’aggravation des sanctions prononcées en matière correctionnelle
162. b. Une tendance confirmée par les données de l’incarcération
163. i. Un fort accroissement des peines correctionnelles d’emprisonnement et de leur durée
164. ii. Des peines criminelles stables mais plus sévères
165. 2. D’importants efforts faits pour limiter la surpopulation carcérale : la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019
166. 3. Mais des effets encore peu visibles
167. a. Une appropriation sans doute encore insuffisante sur le terrain
168. b. Certaines critiques sévères sur l’insuffisance de ces mesures…
169. c. … malgré de premières évolutions qui laissent présager un changement progressif
170. B. LE Poids problématique de la détention provisoire
171. 1. États des lieux
172. a. Évolution du nombre de personnes prévenues
173. b. Une influence directe sur la surpopulation carcérale
174. c. Un temps d’enfermement difficile à rendre utile
175. 2. Quelques réflexions sur cette problématique spécifique
176. a. Les cas de détention provisoire
177. i. Information judiciaire
178. ii. Comparution immédiate
179. iii. Comparution à délai différé
180. iv. Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC)
181. b. Développer l’assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE), une alternative pertinente à la détention provisoire
182. c. Les enjeux de la procédure de comparution immédiate
183. C. repenser la peine au-delà du seul emprisonnement
184. 1. L’importance des aménagements de peine pour limiter le recours à l’emprisonnement ferme
185. a. Les différentes procédures prévues
186. i. Les aménagements de peine
187. ii. La libération sous contrainte
188. b. Un nombre d’aménagements ab initio enfin en progression
189. i. La procédure applicable
190. ii. Des aménagements en progression
191. c. Le recours aux différents aménagements de peine en cours d’exécution
192. d. Faciliter le recours aux aménagements de peine
193. 2. Les alternatives à l’emprisonnement, des mesures pénales pertinentes
194. a. Le travail d’intérêt général
195. i. Les règles applicables
196. ii. Le recours au TIG
197. b. Le sursis probatoire
198. c. La peine de détention à domicile sous surveillance électronique
199. d. Autres peines alternatives
200. i. Les stages
201. ii. Les jours-amende
202. iii. Le suivi socio-judiciaire
203. 3. La question de la régulation carcérale
204. a. Un serpent de mer pénitentiaire
205. b. La régulation carcérale mise en œuvre pendant la crise sanitaire
206. c. Des expérimentations qui fonctionnent : exemple de l’Isère et exemple des établissements pour mineurs (mécanisme du « stop écrou »)
207. Conclusion : Oser interroger le principe de l’encellulement individuel
208. Troisième Partie – La prison : une ville dans la ville
209. I. l’arrivée de l’hôpital dans la prison : une évolution pertinente mais des moyens encore insatisfaisants
210. A. Une organisation des soins équivalente à celle qui prevaut pour la population générale tout en tenant compte de la particularité de la population carcérale
211. 1. Une prise en charge des soins des personnes détenues qui tend à devenir équivalente à celle de la population générale
212. a. Un droit à la santé équivalent à celui de la population générale
213. b. Le développement balbutiant d’une politique de réduction des risques en milieu carcéral
214. i. La prévention et la prise en charge des maladies transmissibles
215. ii. La prévention des conduites addictives
216. iii. Le repérage du risque de suicide
217. 2. Une organisation des soins somatiques et psychiatriques sur trois niveaux qui relève de la compétence exclusive du ministère chargé de la santé
218. a. L’organisation des soins somatiques
219. b. La prise en charge des soins psychiatriques
220. i. Les services médico-psychologiques régionaux (SMPR)
221. ii. Les hospitalisations psychiatriques
222. B. une prise en charge sanitaire qui souffre toutefois d’un manque de moyens et d’un défaut de coordination, malgré l’engagement du personnel médical
223. 1. Les unités sanitaires souffrent d’un manque de personnel compromettant l’accès aux soins des détenus
224. 2. Une meilleure coordination entre les personnels médicaux et l’administration pénitentiaire apparaît indispensable
225. a. La nécessité d’une meilleure coordination en vue d’améliorer le respect des droits des détenus
226. b. La conception ou la rénovation des établissements doit associer le personnel médical
227. c. Faire des agences régionales de santé l’actrice centrale de la coordination des soins
228. 3. Achever le programme de construction des UHSA pour une meilleure prise en charge des troubles psychiatriques
229. 4. Si la simplification du circuit financier a permis de rationaliser le coût de fonctionnement, le personnel médical fait toujours face à un manque de moyens financiers
230. a. La prise en charge médicale des détenus entraîne un surcoût pour la collectivité
231. b. Le circuit de financement entre l’administration pénitentiaire et l’assurance maladie a été centralisé et simplifié
232. c. Un manque de moyens qui nuit à la qualité des soins
233. 5. Tenir compte du vieillissement de la population carcérale
234. II. La ville en prison : assurer une meilleure continuité entre le monde carcéral et le monde extérieur
235. A. Inclure les détenus dans la vie professionnelle
236. 1. La place du travail en détention
237. a. Le recul du travail en détention, une dynamique enfin en cours d’inversion
238. b. Les différents régimes de travail en détention
239. c. La rémunération du travail en détention
240. 2. Des difficultés de terrain qui compliquent le développement du travail
241. a. Des contraintes logistiques
242. b. Des difficultés organisationnelles
243. c. La question de l’employabilité des personnes détenues
244. d. Les problématiques en lien avec la rémunération des détenus travailleurs
245. 3. La création d’un statut de travailleur détenu pour faciliter la réinsertion
246. a. Évolution des règles applicables au travail en détention
247. b. La réforme opérée par la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire
248. 4. Le pilotage d’une politique du travail pénitentiaire
249. a. Mieux accompagner des personnes détenues vers le travail et la réinsertion
250. b. La coordination des acteurs et le renforcement des liens avec les entreprises et les territoires
251. c. Valoriser le travail réalisé en détention
252. B. Mieux Orienter les détenus vers la vie professionnelle
253. 1. L’enseignement en milieu pénitentiaire
254. a. La scolarisation des personnes détenues majeures
255. b. La scolarisation des personnes détenues mineures
256. 2. La formation professionnelle en milieu pénitentiaire
257. a. Le cadre de la formation professionnelle en détention
258. b. La diminution de l’accès à la formation professionnelle : une évolution inacceptable
259. c. Les difficultés actuelles de la formation professionnelle en milieu pénitentiaire
260. C. Développer les autres activités au sein de la détention EN LIEN AVEC LA CITE
261. 1. Les activités sportives et socio-culturelles
262. 2. Le développement de nouvelles activités
263. 3. Une liberté de culte assurée malgré des problèmes de recrutement et des locaux souvent peu adaptés
264. III. réinsérer les personnes détenues : un objectif devenu central dans la politique pénitentiaire
265. A. L’accroissement de la mission de réinsertion de la politique pénitentiaire
266. 1. Certaines structures pénitentiaires spécialement conçues pour la réinsertion
267. a. Les centres ou quartiers de semi-liberté
268. b. Les centres ou quartiers pour peines aménagées
269. c. Les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS)
270. 2. Gagner en efficacité et adapter la prise en charge aux besoins des détenus
271. a. Professionnaliser les greffes pénitentiaires
272. b. Fluidifier les transfèrements
273. c. Développer les prises en charge spécifiques
274. 3. Préparer la sortie reste un enjeu crucial sur tous les plans
275. a. Insertion et réinsertion : structurer et fortifier le lien dedans-dehors
276. b. Sortir du parcours de délinquance : l’enjeu de la désistance
277. c. La nécessité de l’évaluation pour faire progresser la prise en charge
278. B. Continuer à changer la place et l’image de la prison dans notre pays
279. 1. Faire de l’effort du détenu une condition des modalités d’exécution de sa peine : une évolution pertinente
280. a. Valoriser les efforts de réinsertion
281. b. Valoriser les réussites de réinsertion
282. 2. Des marges de progression encore importantes pour ne plus exclure les prisons du reste de la société
283. a. Garantir en détention le respect des droits et l’accès aux droits
284. i. L’enjeu crucial du respect des droits fondamentaux
285. ii. L’effectivité des droits
286. b. Faire connaître les prisons
287. c. Considérer la prison comme un service public à part entière
288. Examen en commission
289. Contributions des groupes politiques et des députés
290. Liste des personnes auditionnÉes
291. Liste des personnes entendues lors des visites d’Établissements pÉnitentiaires
292. INSTITUTIONS, ORGANISATIONS et experts AYANT FAIT PARVENIR DES DOCUMENTS ET ANALYSES
293. ANNEXE statistique réponses des établissements pénitentiaires
294. Liste des acronymes utilisÉs

avant propos du prÉsident

« Une société se juge à l’état de ses prisons », écrivait Albert Camus. L’auteur avait vu juste, notamment pour ce qui concerne notre pays. Malgré les nombreux efforts de modernisation accomplis depuis des années, nos prisons posent encore question, dans une société parfois indifférente à leur avenir. Avec près de 190 établissements pénitentiaires, dont plus de 80 maisons d’arrêt touchées par la surpopulation carcérale, 69 000 détenus pour 60 000 places, dont 1 600 matelas au sol, plus de 1 000 détenus radicalisés, 120 suicides en 2020, un personnel pénitentiaire mal reconnu et aux missions de plus en plus complexes, il y a urgence. Sans noircir à l’envi le tableau d’un monde carcéral en forte mutation, les problématiques restent nombreuses. Elles fondent la nécessité d’une évaluation objective mais sans complaisance.

Un champ d’investigation ambitieux

C’est à l’aune de ce constat que la commission d’enquête visant à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française a fixé un champ d’investigation ambitieux :

– identifier les facteurs de la surpopulation carcérale et de la dégradation progressive des conditions de détention des personnes incarcérées en France ;

– étudier l’éventuel lien de causalité entre les conditions d’incarcération et le phénomène de la radicalisation religieuse de personnes détenues ;

– évaluer le risque de la dégradation de la réponse pénale associée à l’insuffisance du nombre de places de prison et l’efficacité des aménagements des peines ;

– mesurer l’incapacité grandissante à garantir l’accès aux dispositifs de réinsertion et de préparation à la sortie des personnes détenues ;

– améliorer, le cas échéant, le traitement carcéral des délinquants mineurs.

En corollaire à ces thèmes généraux, la commission d’enquête a en outre convenu de se pencher sur :

– les moyens consacrés à l’entretien du parc immobilier existant et à la construction de nouvelles structures ;

– les ressources humaines (recrutements, conditions de travail, attractivité des carrières, formation, logement et prestations sociales) ;

– les conditions de détention (accompagnement éducatif, social et de loisirs, activités professionnelles et accès aux soins, notamment psychiatriques) ;

– la question de l’encellulement individuel ;

– la différenciation entre les catégories de détenus, en particulier les différents régimes d’incarcération ;

– les violences en prison ;

– la sécurisation des lieux de détention ;

– le respect de la laïcité en prison.

Les centres de rétention administrative (CRA), évoqués dans la proposition de résolution tendant à la création de la commission d’enquête, ne relèvent pas de l’autorité de l’administration pénitentiaire, mais de celle du ministère de l’intérieur. La situation de ces établissements a par conséquent été exclue de son champ d’investigation.

Par ailleurs, s’agissant des jeunes placés sous main de justice, la commission d’enquête s’est seulement intéressée à ceux détenus dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et les quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires, à l’exclusion des différentes catégories de structures relevant de la protection judiciaire de la jeunesse.

Enfin, interrogé par le président de l’Assemblée nationale conformément à l’article 139, alinéa 1, du Règlement de l’Assemblée nationale, M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice, lui avait fait savoir, dans un courrier du 5 juillet 2021, que le périmètre de la commission d’enquête envisagée était « susceptible de recouvrir des procédures liées au contentieux de l’indignité des conditions de détention ». La commission d’enquête a donc veillé, tout au long de ses travaux, à ne pas faire porter ses investigations sur des questions relevant de la compétence exclusive de l’autorité judiciaire.

Le constat d’une lacune politique

Sous la XIVe législature et depuis le début de la XVe législature, de nombreux textes ont intégré des mesures ou soulevé des débats relatifs à la politique pénitentiaire. Par ailleurs, à l’Assemblée nationale – comme au Sénat –, plusieurs rapports parlementaires ont alimenté le débat sur les questions carcérales, sans compter les travaux du groupe d’études prisons et conditions carcérales de l’Assemblée nationale, auxquels adhèrent plusieurs membres de la commission d’enquête et que préside la Rapporteure de notre commission, Mme Caroline Abadie.

Cependant, malgré l’ensemble des réflexions conduites et des mesures envisagées, les moyens mis à la disposition de l’administration pénitentiaire par les pouvoirs publics demeurent insuffisants, dans certains établissements de métropole comme d’outre-mer, afin de mieux répondre aux missions de l’institution pénitentiaire :

– sévir contre des personnes que la justice a jugées suffisamment dangereuses pour les priver de liberté, à la fois pour sanctionner leurs actes et pour protéger la société ;

– quelle que soit la durée de la peine accomplie, préparer la sortie des personnes incarcérées afin de leur permettre de se réinsérer convenablement, dans leur intérêt comme dans celui de la société.

L’intention du groupe Les Républicains, qui a exercé son droit de tirage annuel en demandant la création de cette commission d’enquête, a été précisément de combler cette lacune politique en cherchant à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française.

Concernant l’intitulé de la commission d’enquête, une mise au point s’impose afin de tuer dans l’œuf toute tentative de procès d’intention : le groupe Les Républicains n’a nullement eu pour intention d’incriminer l’administration pénitentiaire, ses responsables opérationnels et ses dizaines de milliers de fonctionnaires engagés quotidiennement en première ligne de la République, mais bien de pointer du doigt les manquements et dysfonctionnements de la politique pénitentiaire, déterminée et conduite par les autorités auxquelles il incombe de donner aux prisons de France des moyens humains, immobiliers, matériels et organisationnels suffisants.

Un travail d’investigation en séquences, jalonné par des visites de terrain

Sur un sujet aussi vaste, la commission d’enquête a choisi, par souci de clarté, d’organiser ses travaux de façon séquencée, en examinant successivement les problématiques suivantes :

– l’organisation et les missions de la direction de l’administration pénitentiaire ;

– les autorités administratives et services nationaux et européens compétents pour le contrôle et l’inspection du milieu carcéral ;

– les travaux de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République ;

– les organisations syndicales des différents corps et catégories de personnels de surveillance, d’insertion et de probation, ainsi que de support administratif et technique ;

– l’immobilier pénitentiaire ;

– l’insertion des prisons dans leurs écosystèmes locaux ;

– la situation particulière des établissements pénitentiaire d’outre-mer ;

– le travail en prison, la formation professionnelle et l’employabilité des détenus libérés ;

– le phénomène de la radicalisation islamiste en prison ;

– les associations partenaires de l’administration pénitentiaire ;

– la vie quotidienne en détention ;

– la santé des personnes détenues ;

– les dispositifs de détention des mineurs ;

– la politique pénale, l’application des peines et les alternatives à la détention ;

– l’insertion et la probation ;

– la prospective pénitentiaire.

Le cycle de ces auditions a commencé avec M. le directeur de l’administration pénitentiaire et s’est achevé avec celle de M. le ministre de la justice, garde des sceaux.

Il a été jalonné par la visite de quatre établissements représentatifs de la diversité des infrastructures d’incarcération et des dispositifs de prise en charge des personnes détenues :

– à Paris, La Santé, centre pénitentiaire implanté en milieu urbain dense, rénové en 2019 et fonctionnant depuis lors en gestion déléguée dans le cadre d’un partenariat public-privé, doté d’un module « Respect » et d’un quartier de prise en charge de la radicalisation ;

– à Marseille, Les Baumettes, centre pénitentiaire lui aussi historique, en cours de rénovation et d’agrandissement, doté d’un quartier pour femmes (QF) accueillant notamment des mineures, d’une unité pour détenus violents (UDV) et d’une structure d’accompagnement vers la sortie (SAS) ;

– à Fresnes, deuxième plus grand centre pénitentiaire de France, qui n’a jamais fait l’objet d’une rénovation d’ensemble depuis son inauguration, en 1898, qui héberge le Centre national d’évaluation et où vient d’être créé un quartier de prévention de la radicalisation spécialisé dans l’évaluation (QPRse) destiné aux femmes ;

– à Château-Thierry, petit centre pénitentiaire, l’un des plus vétustes de France, spécialisé dans la prise en charge des personnes présentant des troubles psychiatriques lourds.

Le recueil d’un matériau analytique considérable

Au total, 135 personnes ont été auditionnées, au cours de 42 séances, qui se sont tenues tantôt à l’Assemblée nationale, tantôt en visioconférence. Parallèlement, une cinquantaine de professionnels exerçant en prison ont été rencontrés sur le terrain lors des visites d’établissements pénitentiaires. De plus, une cinquantaine de contributions écrites substantielles, émanant d’institutions publiques, d’organisations privées ou d’experts, nous ont été adressées.

Je tiens à adresser mes remerciements à chacun de ceux qui, à titre personnel ou en leur qualité de représentants d’une administration, d’une autorité administrative, d’un syndicat, d’une entreprise ou d’une association – sans oublier M. Éric Dupond-Moretti, ministre de la justice, garde des sceaux –, ont ainsi contribué à parfaire notre connaissance du milieu carcéral et à alimenter le matériau analytique sur lequel nous avons fondé notre réflexion.

Je remercie également l’ensemble des membres de la commission d’enquête, qui, par-delà les appartenances politiques, ont œuvré avec le souci de l’intérêt collectif en vue d’identifier les problèmes structurels à régler et de faire émerger des propositions réalistes. Je souligne en particulier la qualité du travail en commun avec Mme la Rapporteure Caroline Abadie, qui a été déterminante pour garantir le bon esprit dans laquelle nous avons conduit nos investigations.

Enfin, je salue l’implication de l’équipe administrative de la direction du contrôle et de l’évaluation de l’Assemblée nationale qui nous a accompagnés.

L’administration centrale et déconcentrée du ministère de la justice, en particulier la totalité des services de l’administration pénitentiaire sollicités – au premier rang desquels les personnels de direction, d’encadrement et d’application des prisons visitées –, s’est montrée très coopérative, sauf sur un point particulier.

En effet, la commission d’enquête a élaboré un questionnaire détaillé à destination des établissements pénitentiaires, qu’elle souhaitait diffuser directement. Elle s’est cependant heurtée à des prétextes dilatoires de l’administration centrale, qui s’est refusée à lui communiquer la liste des coordonnées des chefs d’établissement. Pour ne pas trop retarder l’opération, la commission d’enquête a préféré consentir à ce que le questionnaire soit finalement diffusé sous la responsabilité de l’administration centrale. Au total, moins d’une centaine de réponses nous sont parvenues, soit à peine plus de la moitié des établissements pénitentiaires français. La validité du traitement statistique des données est par conséquent sujette à caution ; ceci est dommage car des résultats plus probants auraient non seulement été utiles pour les travaux de la commission d’enquête, mais auraient surtout servi à l’administration pénitentiaire pour compléter son portefeuille de données internes.

Cinq thèmes prioritaires

Quoi qu’il en soit, au terme des travaux de la commission d’enquête, cinq thèmes me semblent devoir être traités prioritairement pour améliorer la situation des prisons françaises.

Premièrement, l’État se doit d’accentuer son effort en faveur des personnels pénitentiaires, en améliorant la formation, en renforçant l’accompagnement social – notamment dans le domaine de l’accès au logement –, en revalorisant les déroulements de carrière, en réexaminant les grilles indiciaires. C’est la condition indispensable pour doper l’attractivité des métiers, aussi bien dans la filière surveillance que dans la filière insertion et probation, et ainsi pour accroître le nombre et le niveau des candidats se présentant aux concours.

Deuxièmement, force est de constater que le Gouvernement, en dépit de promesses, n’est aucunement parvenu à réduire la surpopulation carcérale, qui nuit à la dignité des personnes détenues. Résoudre durablement le problème passe par une meilleure coordination entre politique pénale et politique pénitentiaire, ainsi que par la construction de nouvelles places de prison afin d’assurer une meilleure application du principe d’encellulement individuel prévu par la législation. Ainsi, sur les 15 000 places annoncées, seules 2 000 places nettes ont été créées et 7 000 places mises en chantier – dont 2 000 programmées déjà avant 2017. Il faut néanmoins avouer que la construction de places de prisons coûte cher et prend du temps.

Troisièmement, la prison est de plus en plus un lieu de cristallisation de la radicalisation religieuse, compte tenu de la concentration de détenus islamistes, qu’ils aient été condamnés pour des faits de terrorisme ou de droit commun. L’administration pénitentiaire a eu la clairvoyance de s’adapter à cette nouvelle donne en créant des quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER), des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR) et de nouvelles spécialisations professionnelles, comme celles des médiateurs du fait religieux. La structuration de la réponse à ce phénomène doit être renforcée, dans la perspective de la libération des détenus concernés, au terme de leur peine judiciaire.

Quatrièmement, un système pénitentiaire ne marche sur deux jambes que si la privation de liberté s’accompagne d’une préparation à la réinsertion. À cet égard, l’employabilité des personnes détenues est évidemment essentielle, à travers l’éducation, la formation professionnelle et l’exercice d’une activité professionnelle qualifiante et non occupationnelle. Or, malgré de nombreuses initiatives locales, les résultats sont encore faibles. La situation est spécialement préoccupante en matière d’emploi puisque le nombre de postes de travail proposés a chuté ces dernières années.

Cinquièmement, la société se doit de prendre en charge la santé des personnes détenues. Au-delà de l’impératif humain, c’est aussi une condition indispensable à la réinsertion. Or, l’accès aux soins est partout difficile, surtout pour certaines spécialités médicales et paramédicales, comme les soins dentaires. La première urgence est l’augmentation des moyens consacrés au suivi psychologique et psychiatrique en prison, le système actuel ne permettant pas de traiter convenablement la masse des patients concernés – au moins 30 % de la population carcérale –, et encore moins les cas les plus aigus.

Le développement d’un modèle carcéral considérant les surveillants à leur juste valeur, permettant une réinsertion effective des détenus et profitant ainsi à l’ensemble de la société ne pourra faire l’économie de ces cinq grands chantiers.

introduction

Selon les termes de l’article 24 de la Constitution du 4 octobre 1958, le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques ». Dans ce cadre, le droit d’enquête, corollaire de la mission de contrôle des parlementaires, revêt une importance particulière puisqu’il confère aux parlementaires des pouvoirs spécifiques.

La commission d’enquête sur les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française, constituée en juillet 2021 par l’exercice du droit de tirage annuel du groupe Les Républicains, porte l’ambition de faire le bilan de l’action des gouvernements dans ce domaine au cours des dernières années.

Avant tout, votre Rapporteure souhaite remercier le président de la commission d’enquête, M. Philippe Benassaya, avec lequel elle a pu travailler en bonne intelligence. Abordant, lui aussi, les sujets carcéraux avec pragmatisme et ambition, cherchant sans idées préconçues à ancrer l’enquête dans le réel, il a garanti le bon déroulement des travaux de la commission. Elle salue en particulier le climat apaisé et l’esprit transpartisan dans lesquels se sont déroulés aussi bien les auditions que les déplacements.

Le sujet des prisons tient une place particulière dans les travaux parlementaires et nombre d’entre eux ont abordé les problématiques carcérales ; dont certains constituent sans aucun doute des réflexions clefs, dans la lignée desquelles s’inscrit le travail de votre Rapporteure.

● L’un des premiers travaux parlementaires effectués sur cette question remonte aux débuts de la Troisième République, sous l’impulsion du député orléaniste Paul-Gabriel d’Haussonville. Intervenant durant la période de l’Ordre moral, en réaction à la Commune de Paris, le système pénitentiaire y est observé sous le prisme de la « moralisation » des détenus. Lancé en 1872, ce vaste travail d’enquête – qui aboutira à la publication de six volumes rassemblant une soixantaine de rapports sur les prisons françaises et leur fonctionnement – était motivé par des statistiques carcérales mettant alors en évidence une augmentation continue de la récidive. La commission parlementaire, composée de trente-sept membres, a mené un travail d’enquête minutieux, auditionnant de nombreux députés, préfets, magistrats, représentant de l’administration pénitentiaire et experts étrangers. Ce travail a été à l’origine de la loi du 5 juin 1875 sur le régime des prisons départementales qui a intégré dans notre droit le principe de l’encellulement individuel.

● Bien plus tard, en 1989, sur proposition du garde des sceaux de l’époque, M. Pierre Arpaillange, le Premier ministre, M. Michel Rocard, charge le député socialiste Gilbert Bonnemaison de dresser un bilan des problèmes que rencontre l’administration pénitentiaire et de proposer des mesures d’amélioration. Le système carcéral est alors en pleine évolution, notamment depuis les révoltes de prisonniers de l’été 1974. Le régime des peines a été réaménagé et les détenus se sont vu reconnaître davantage de droits. La prison n’a désormais plus comme rôle essentiel de punir et de moraliser, mais de réinsérer socialement les condamnés. Le rapport Bonnemaison, qui n’est pas à proprement parler un rapport parlementaire, centre sa réflexion sur l’amélioration de la vie en détention ainsi que sur la restructuration et la rénovation des établissements.

● Les 28 et 29 juin 2000, l’Assemblée nationale ([1]) puis le Sénat ([2]) publient les rapports de leurs commissions d’enquête respectives. Tandis que l’Assemblée nationale s’est fixé un champ d’investigation vaste, ayant pour ambition de traiter l’ensemble des aspects du système carcéral français, le Sénat a concentré son enquête sur les conditions de détention dans les maisons d’arrêt au regard de la présomption d’innocence et sur le régime de contrôle des prisons relevant de la justice et de l’administration. Ces deux rapports d’enquête sont intervenus, d’une part, après la visite par l’Assemblée nationale, en septembre 1999, de la maison d’arrêt de Saint-Denis, à La Réunion, constatant l’état lamentable de l’établissement et la nécessité d’une réflexion sur le système pénitentiaire français, et, d’autre part, après la publication de l’ouvrage du Dr Véronique Vasseur ([3]) mettant en lumière les dysfonctionnements de la prison, déjà connus mais qui, relayés dans les médias, ont suscité une grande émotion dans l’opinion publique.

Ces différents rapports réalisés, à des époques et dans des cadres différents, par des membres du Parlement, ont constitué des jalons essentiels dans l’évolution de la politique pénitentiaire en France. Ils ont abordé, avec des perspectives qui leur sont propres, des problématiques qui sont, aujourd’hui encore, le socle des réflexions conduites sur les questions carcérales. Ces rapports éclairent utilement le travail qui a été conduit par la présente commission d’enquête et permettent de prendre un recul nécessaire sur les différentes questions abordées.

I. Une commission d’enquête qui s’inscrit dans la continuitÉ d’une longue rÉflexion parlementaire sur les sujets carcÉraux

1. Des conditions de travail difficiles pour le personnel pénitentiaire, confronté à un sous-effectif chronique

● Le premier sujet auquel la commission d’enquête de 1875 s’est attachée concernant le personnel était celui du sous-effectif des agents de surveillance, dans les prisons départementales comme dans les maisons centrales, empêchant une présence optimale de jour et de nuit. Le matériel insuffisant et défectueux participait également aux difficultés des conditions de travail des surveillants. Certaines personnes auditionnées par cette commission, notamment les aumôniers, mentionnaient aussi l’insuffisance des modalités de recrutement des agents pénitentiaires, amenant au recrutement de gardiens dépourvus de principes et empêchant l’amendement moral du prisonnier : « Savoir lire et écrire, c’est tout ce que vous demandez au candidat. Tout est bon pour garder un prisonnier. Est-il surprenant que dans cette grande légion d’agents il y ait des hommes sans mœurs, sans délicatesse, sans fidélité, sans humanité ? ».

● Faisant suite aux mouvements sociaux des personnels pénitentiaires de 1988, les enjeux de personnel et de conditions de travail sont au cœur du rapport Bonnemaison de 1989. Les conditions de travail, tout d’abord, faisaient toujours l’objet de critiques. Les sous-effectifs étaient encore d’actualité, avec un déficit de personnel administratif et technique, et de travailleurs sociaux. Le rapporteur constatait le désinvestissement des personnels, certains exerçant des activités extraprofessionnelles, conduisant à un taux d’absentéisme élevé et rendant difficile l’organisation des temps de travail et la mise en œuvre d’un projet d’établissement. À cela s’ajoutait le fait que la médecine du travail et l’assistance sociale gratuite peinaient à se mettre en place, malgré la règlementation. En outre, ces difficultés s’accompagnaient d’une mauvaise image dans l’opinion publique et d’accusations diverses, en particulier de laxisme. Dans ce contexte, le personnel se sentait dévalorisé, écarté, isolé, réduit à la fonction de porte-clés, doté toujours, comme en 1875, d’un matériel insuffisant et dégradé. Le sentiment de marginalité du personnel était aggravé par les relations difficiles entretenues avec les magistrats. L’administration pénitentiaire était considérée comme une « exécutante » par les magistrats, et les personnels se considéraient comme les « mal-aimés » du ministère de la justice, les juges ne prenant pas assez en compte les contraintes de la détention. Les personnels en ressentaient un manque de légitimité, notamment dû à un défaut de discussion, de concertation et de prise en compte de la relation entre surveillants et détenus, dans un contexte d’irruption de nouveaux droits pour ces derniers.

● Ces difficultés ont aussi été soulignées par les rapports d’enquête de 2000, d’autant que la surpopulation et les mauvaises conditions ont rendu le travail des personnes particulièrement pénibles. Le personnel pénitentiaire se sentait, en outre, relégué à la gestion des incidents, au détriment de la mission d’observation et de surveillance. Le problème chronique du sous-effectif était à nouveau souligné, avec un faible taux d’encadrement des détenus – théoriquement de 2,6 détenus par surveillant, mais en réalité d’un surveillant seulement par coursive, accueillant une centaine de détenus. Cette situation s’expliquait par le fait que les effectifs d’un établissement étaient fonction de sa capacité d’accueil théorique et non de son niveau d’occupation réelle. Ce sous-effectif a eu pour conséquence de conduire à renoncer à des tâches essentielles à la sécurité comme des services de nuit, des fouilles de cellules ou des passages dans les chemins de ronde. Il pesait aussi sur la formation des agents, qui n’avaient pas toujours la possibilité de quitter leur poste pour partir en formation. Les rapporteurs notaient aussi que la politique pénitentiaire, favorisant le contrôle électronique, a sédentarisé les agents dans leurs postes de contrôle et diminué les contacts avec les détenus, d’autant plus avec la construction d’établissements à grande capacité. Le personnel ressentait ainsi un profond déphasage entre, d’une part, les missions de réinsertion et d’organisation des meilleures conditions de détention possibles, et, d’autre part, les moyens financiers et humains accordés. Enfin, les formations sont jugées inadaptées, orientées principalement vers la sécurité plutôt que le dialogue, la gestion des mineurs et le travail en partenariat avec le social, le médical ou l’éducatif, sans sensibilisation à la réinsertion et sans formation continue, ce qui ne permet pas aux personnels de s’adapter aux évolutions de l’administration et de voir évoluer leur carrière.

Ainsi, comme en 1989, les personnels pénitentiaires ressentaient un malaise relatif au décalage entre leur travail et les missions qu’ils perçoivent être les leurs, et au manque de concertation : « En maison d’arrêt, le temps de parole est largement insuffisant ; nous sommes confrontés à une surpopulation chronique, et le surveillant n’a pas le temps d’engager un réel dialogue avec les détenus ». Le sentiment de manque de soutien hiérarchique a aggravé un sentiment d’isolement des personnels dans l’accomplissement de leurs missions. Si des progrès ont eu lieu ensuite en matière de concertation, avec la création des comités techniques paritaires au niveau des régions, en 1991, et des comités d’hygiène et de sécurité spéciaux au niveau de chaque établissement, en 1992, le dialogue n’était pas organisé de façon continue. À ce titre l’intérêt porté par la représentation nationale au travers de ces deux commissions d’enquête à la situation des personnels et plus largement à la question pénitentiaire a été positivement ressenti.

2. La problématique particulière des mineurs en prison

● Les jeunes détenus sont un sujet important pour la commission d’enquête de 1875. En effet, en 1850, une législation avait été adoptée à propos des mineurs de 16 à 21 ans, permettant aux magistrats, souvent réticents à assimiler ces jeunes aux adultes, de recourir au placement en établissements de correction jusqu’à l’âge de 20 ans ou à une incarcération en maison d’arrêt quand les peines étaient inférieures ou égales à trois ans.

Les jeunes étaient ainsi principalement envoyés dans des colonies pénitentiaires, établissements de correction privées ou publiques, ou des maisons d’éducation pour filles. Selon la loi dite « Corne » ([4]), ces derniers devaient y « recevoir en commun une éducation morale, religieuse et professionnelle, être appliqués aux travaux de l’agriculture et aux principales industries ». Dans ces établissements, on trouvait aussi des enfants délaissés par leurs familles ou éloignés de ces dernières par le juge, sans avoir été nécessairement condamnés. Le législateur a voulu, d’après le rapport, « venir en aide à de pauvres enfants délaissés et entraînés dans de premiers écarts, les préparer à rentrer dans la vie, débarrassés des mauvaises impressions et des vices qui ont failli les perdre, rendre à la société d’honnêtes et paisibles ouvriers de l’agriculture, au lieu de jeter dans les carrefours de nos grandes villes de jeunes êtres pervertis et prêts à toute espèce de guerre contre les lois et la société ».

Si la commission avait constaté des effets bénéfiques – pour commencer, sur le fait que les enfants ne soient pas placés en prison, dans la promiscuité avec des adultes –, elle a aussi pointé des incohérences et des lacunes. Tout d’abord, ces colonies étaient surpeuplées, ce qui rendait difficile le travail de « moralisation », la surveillance et l’enseignement professionnel, et conduisait également à l’absence de séparation et de distinction de traitement entre les acquittés, les condamnés et les enfants soustraits à leur famille. Cette réalité était d’autant plus problématique que la commission soulignait le nombre relativement élevé de mineurs de moins de 12 ans dans ces établissements. Par ailleurs, le système d’éducation y était médiocre et non adapté à la future réinsertion des jeunes, notamment ceux vivant en ville, le législateur ayant essentiellement prévu des travaux agricoles, considérés comme plus efficaces du point de vue de la régénération morale. En conséquence, le taux de récidive avoisinait les 25 %.

● Bien sûr, cette problématique est bien différente à partir de la seconde moitié du XXe siècle. Selon l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, les mineurs doivent « en priorité, bénéficier de mesures de surveillance, de protection, d’assistance et d’éducation et une condamnation pénale ne pourra être prononcée que lorsque la personnalité du mineur et les circonstances particulières l’exigeront ». Le juge, concernant les mineurs, doit ainsi prioriser la liberté surveillée préjudicielle, le contrôle judiciaire, les mesures de réparation ou placement en foyer, en unité éducative renforcée, en centre de placement immédiat ou dans une famille. Un décret de 1972([5]) a fixé le principe de séparation entre les détenus mineurs de moins de 21 ans et les détenus adultes, et une loi de 1987 ([6]) a interdit le recours à la détention provisoire en matière correctionnelle pour les mineurs de moins de 16 ans.

● En 2000, les rapports d’enquête de l’Assemblée et du Sénat ont constaté que la délinquance des mineurs s’est aggravée et que la détention provisoire constituait plus de 90 % des incarcérations de mineurs. Cependant, peu de structures permettaient d’accueillir des mineurs en difficulté et le placement de mineurs, notamment récidivistes, dans des foyers classiques représentait souvent un danger pour ces derniers. Des unités éducatives à encadrement renforcé ont été créées mais elles étaient insuffisamment nombreuses et la protection judiciaire de la jeunesse souffrait d’un manque d’éducateurs. Si les conditions de détention des mineurs, notamment par l’amélioration de la prise en charge des structures éducatives, se sont améliorées depuis 1998, elles restaient tout de même déplorables. Dans beaucoup d’établissements, les mineurs ne sont pas séparés des majeurs, notamment en raison de la surpopulation et l’encellulement individuel n’était généralement pas appliqué.

Dans le cas des mineurs en détention, l’enjeu primordial, selon les rapporteurs, était celui de la scolarité, obligatoire jusqu’à 16 ans. Très peu de mineurs en détention suivaient des cours au-delà, incitant à la réflexion sur une possible extension de l’obligation de scolarité au-delà de cet âge. Cependant, la gestion même de la scolarité était complexe en détention, les enseignants étant trop peu nombreux, des associations intervenaient souvent en complémentarité, comme le GENEPI – Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées.

L’administration se trouvait ainsi démunie, et surtout sans formation spécifique, face à cette population de mineurs qui « n’est pas à réinsérer mais à insérer purement et simplement » et pour laquelle on attend de la prison qu’elle « réussisse là où tous les autres intervenants de la société ont échoué ». Cette population est d’autant plus compliquée à gérer qu’elle dispose de ses propres codes et qu’elle tend souvent à reproduire l’organisation sociale à laquelle elle était soumise à l’extérieur des murs, en constituant des bandes, avec des phénomènes corollaires de violences, de trafics et de rackets, d’autant même que la prison a tendance à renforcer le « prestige du mineur délinquant » dans son quartier. Le rapport du Sénat concluait ainsi que la prison devait être en réalité « le dernier recours à envisager pour les mineurs » car elle fabrique « des fauves, des individus détruits, néanmoins très jeunes ».

3. Le constat d’une surpopulation carcérale persistante en dépit du principe d’encellulement individuel

● En 1875, le rapport d’Haussonville a mis en lumière un des points noirs du système carcéral de l’époque, à savoir la promiscuité entre détenus et la non-séparation entre différentes catégories. La promiscuité est constante, en particulier dans les dortoirs et cellules, où les prisonniers sont entassés. La commission constatait alors que la division des détenus par quartiers – quartiers pour les prévenus, quartiers pour les accusés et condamnés et quartiers pour les enfants, avec à chaque fois séparation des sexes – n’était effective presque nulle part. L’Inspection générale des prisons déplorait que les prévenus et les condamnés soient mélangés, de même que les récidivistes et les primo-délinquants, et que des enfants soient parfois enfermés avec des adultes. Selon la commission, si ces questions ne sont pas résolues, aucune réforme ne sera possible.

La question de la surpopulation était alors traitée sous l’angle de la moralité. Ainsi la non-séparation entre catégories de détenus revenait à « soumettre à un contact impur des hommes qui sont peut-être innocents ». Les récidivistes et les criminels participeraient à une « école du vice » et à une corruption des primo-délinquants, nuisibles pour la moralité de ces derniers et leur rédemption. Elle estimait qu’« il y a des milliers d’individus qu’on pourrait ne pas mettre en prisons [et que] vingt-quatre heures peuvent suffire pour perdre une existence ».

Face à ces problèmes, la commission s’est interrogée sur l’encellulement individuel. Depuis l’adoption d’une loi de 1844 qui l’érigeait en principe ([7]), cette question faisait l’objet d’un vif débat : certains considérant qu’il assure l’amendement du détenu et le préserve de la contagion criminelle ; d’autres jugeant ce système néfaste pour la santé mentale. Ce principe est discuté par la commission, laquelle conclut qu’il s’agit d’un principe essentiel à mettre en application car il permettra de préserver les détenus « de tout contact impur » et d’éviter la récidive.

Cependant, l’état des locaux et leur configuration inadaptée ne permettait pas de le mettre en application. Or, à l’époque, l’État était rarement propriétaire des bâtiments : les maisons d’arrêt, pour les prévenus, les maisons de justice, pour les accusés, et les maisons de correction, pour les condamnés à un an et plus, sont des prisons départementales. Ainsi, aucune reconfiguration des locaux, pour résoudre leur mauvaise disposition ou leur exiguïté, ne pouvait s’effectuer sans validation du conseil départemental, et celui-ci était libre de ses choix financiers. Selon de nombreux membres de la commission, l’un des enjeux était donc l’étatisation des prisons, sans laquelle « aucune amélioration n’est possible ». Le rapport d’Haussonville conclut finalement à la nécessaire mise en place d’un encellulement individuel mais sous un angle essentiellement moral.

● Les rapports suivants ne pourront que constater la persistance du phénomène de surpopulation, en particulier dans les maisons d’arrêt. Malgré l’étatisation des prisons départementales en 1947, le système pénitencier est toujours marqué par la promiscuité du fait de la surpopulation carcérale, le nombre de détenus ayant même tendance à fortement augmenter à partir de la fin des années 1960.

Le rapport Bonnemaison de 1989 a ainsi constaté que les maisons d’arrêt étaient principalement touchées par ce phénomène, avec un taux d’occupation moyen de 170 %. Ainsi, les prévenus et condamnés à de courtes peines sont ceux qui supportent les plus mauvaises conditions, en raison de cette surpopulation, et qu’une grande partie d’entre eux n’ont rien à faire en prison. Face à cela, le rapport a proposé d’instaurer un numerus clausus pour les maisons d’arrêt, tout en développant le milieu ouvert, et en le sécurisant grâce à un système de surveillance électronique. Pour M. Bonnemaison, l’emprisonnement doit être une sanction parmi d’autres, et non celle qu’il faut privilégier, et l’on doit y recourir avec discernement. La réalisation de cet objectif supposait un parc d’établissements diversifiés et justifiait une politique d’investissement ambitieuse. Le rapport précisait néanmoins que le risque était de voir de plus en plus de personnes en détention, en réaction à l’augmentation du nombre de places, aggravant ainsi la surpopulation.

● Les rapports d’enquêtes publiés en 2000 ont toutefois constaté que ce problème de surpopulation n’a jamais été résolu, la population pénitentiaire ayant même doublé en une vingtaine d’années. Le phénomène est toujours imputable aux mêmes raisons : multiplication de la détention provisoire, augmentation de la durée des peines, lenteur des procédures judiciaires. Comme en 1989, la surpopulation concerne essentiellement les maisons d’arrêt, dont le taux d’occupation moyen atteint 132 %. Les deux rapports parlementaires soulignant que celles-ci sont utilisées comme variable d’ajustement du système pénitentiaire, en accueillant les prévenus – qui représentent 35 % de la population carcérale –, les condamnés à des courtes peines mais aussi les condamnés en transfert attendant une place en établissement pour peines. Le numerus clausus de ces derniers provoque d’ailleurs un bouchon à leur entrée et vient aggraver le surencombrement des maisons d’arrêt. Cette surpopulation empêche de respecter le principe légal de l’encellulement individuel. En outre, la promiscuité est aggravée, dans nombre d’établissements, par l’absence de quartiers séparés selon la nature des statuts de détention, les détenus étant principalement affectés en fonction de l’âge, de leur comportement voire de leur nationalité ou de l’origine ethnique, ce qui rend les conditions de prévention de la récidive et réinsertion sous-optimales. Le rapport des sénateurs a d’ailleurs affirmé que cette situation « fait le lit de la récidive et constitue une école de perfectionnement de la délinquance », non sans rappeler les réflexions de 1875. Ce dernier rapport constatait par ailleurs qu’une grande partie de la population carcérale n’a rien à faire en prison. En effet, beaucoup de détenus sont des étrangers en situation irrégulière, des toxicomanes, des malades mentaux ou des mineurs, qui alourdissent la surpopulation pénale et compliquent les conditions de détention, alors qu’ils mériteraient une prise en charge alternative. Les rapports se sont enfin questionnés sur l’opportunité du remède à la surpopulation que constitue théoriquement la construction de nouvelles places de prison, en constatant qu’elle a souvent amené à l’augmentation parallèle du nombre de détenus. Pour cette raison, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait rappelé le caractère indispensable d’une régulation des entrées et posé le principe d’un numerus clausus pour les incarcérations dans les maisons d’arrêt, en concertation avec les magistrats.

4. L’état toujours préoccupant du parc pénitentiaire

● Interrogé lors de la commission d’Haussonville de 1875, l’Inspection générale des prisons faisait remarquer qu’un grand nombre d’établissements, souvent d’anciens couvents ou d’anciennes prisons seigneuriales, étaient inadaptés aux règlements de la détention. Ainsi, la plupart ne comportait ni jardin ni préau, et le nombre de cellules était insuffisant. Comme rappelé précédemment, le problème de l’état des locaux, à l’époque, était indissociable de la propriété des prisons. Si l’État avait l’usage des prisons, il ne pouvait en réaliser les travaux d’adaptation nécessaires car celles-ci demeuraient la propriété des départements. Comme l’avait souligné un des membres de la commission, « on ne peut rendre responsable l’administration de l’étroitesse, de l’insalubrité, du délabrement des locaux dont elle dispose […]. Il ne suffit pas que l’usage des prisons départementales lui ait été remis, il faut à toute force que l’État devienne propriétaire de ces bâtiments ».

● Le rapport de 1989 a, quant à lui, été remis un an après le lancement du programme de construction « 13 000 places de prison ». Selon M. Bonnemaison, ce programme avait cependant pour conséquence de grever les crédits nécessaires pour assurer la maintenance du patrimoine existant et de renoncer aux programmes de rénovation pourtant indispensables compte tenu de la dégradation de certains établissements.

● Ce constat est à nouveau partagé en 2000. Les rapporteurs ont constaté que le parc pénitentiaire, tout particulièrement les maisons d’arrêt, était devenu inadapté à la réalité carcérale, avec des établissements majoritairement vétustes, dégradés ou mal adaptés, plus de la moitié d’entre eux datant d’avant 1920. Les locaux sont humides et insalubres, les cellules étroites, les coursives exiguës, et les normes de sécurité, notamment pour les installations électriques, sont ignorées. Ainsi, la surpopulation n’a pas été prise en compte et, faute de programmes de maintenance et de personnels techniques, les équipements ont vieilli.

5. La prise en compte récente de la nécessité des conditions dignes de détention

● Sous la Troisième République, la question des droits de l’homme et des droits des détenus ne se posait pas. Même si apparaît alors l’idée d’une fonction de rédemption morale, la prison est essentiellement conçue comme devant appliquer un châtiment en réponse à une faute, le détenu n’étant pas considéré comme sujet de droit. Du reste, rappelons que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne s’appliquait que partiellement en droit positif – et encore moins dans le monde carcéral – et que la Convention européenne des droits de l’homme, importante source pour le droit de la prison, n’entrera en vigueur qu’en 1953.

Les conditions de vie en détention ne sont cependant pas absentes des réflexions de la fin du XIXe siècle. En 1875, les conditions sanitaires des détenus étaient jugées médiocres. Si la nourriture, essentiellement constituée de pain et de soupe, était considérée comme suffisante en quantité – dans le sens où les détenus ne mouraient pas de faim –, du point de vue hygiénique, le pain n’était pas toujours fabriqué selon les prescriptions, mais quelquefois avec des farines de qualité inférieure, achetée par un entrepreneur trompant ainsi l’administration.

● Toutefois, à partir des années 1980, les rapports se sont beaucoup concentrés sur les conditions dignes de vie en détention ; le changement de conception du système pénitentiaire est évident. Dans son observation des prisons, M. Bonnemaison jugeait inacceptable que le système carcéral porte encore atteinte à la dignité de la personne et aux droits de l’homme. La surpopulation et la promiscuité constituaient des conditions de détention ne correspondant plus aux standards fondamentaux. Les conditions de détention sont donc devenues un enjeu déterminant dans la réflexion sur le système carcéral. L’idée que le détenu a des droits, jadis étrangère à l’administration pénitentiaire, est notamment illustrée par un décret de 1972 ([8]) assouplissant les règles de correspondance, le régime des visites, les permissions de sortir et l’accès des détenus aux journaux et à la radio.

● En 2000, les constats portaient sur la vétusté des locaux et ses conséquences sur la vie en détention, du fait du manque criant d’hygiène. Les repas arrivaient rarement chauds, les capacités de production d’eau chaude étaient insuffisantes pour permettre le nombre de douches réglementaires et certaines cellules n’étaient pas équipées en sanitaires et ne jouissaient pas d’une bonne aération. À cela s’ajoute le fait que les installations, notamment dans les cuisines, étaient rarement conformes aux normes techniques et sanitaires, que les parloirs étaient mal nettoyés et mal éclairés, et que les douches étaient dégradées, avec du salpêtre, des moisissures voire la présence de cafards.

Le rapport du Sénat en 2000 a choisi de faire des droits des détenus un des axes majeurs de son enquête.

Le premier enjeu était celui du régime de détention des prévenus, lesquels, quoique présumés innocents, subissaient des conditions de vie moins bonnes que les condamnés, en raison de la surpopulation et de la promiscuité en maison d’arrêt, du manque d’activités culturelles, sportives, de formation et de travail, d’absence de permissions de sorties ainsi que de l’interdiction de téléphoner : les sénateurs vont d’ailleurs jusqu’à affirmer que les conditions de détention en France sont indignes du pays des droits de l’homme. De surcroît, les durées d’encellulement étaient plus élevées qu’ailleurs.

L’arbitraire carcéral constituait le deuxième enjeu de taille. Selon les rapporteurs du Sénat, le droit de la prison était illusoire car reposant sur des dispositions réglementaires, des circulaires et des notes de services surabondantes, dont la mise en œuvre apparaissait très disparate selon les établissements. Il était ainsi très difficile, pour les détenus, de connaître les règles qu’ils devaient suivre et leurs fondements, d’autant que les principes composant le droit de la prison – l’encellulement individuel par exemple – sont assortis de dérogations et de souplesse afin d’assurer une meilleure sécurité.

Alors que le détenu est normalement privé de sa seule liberté d’aller et venir, de nombreuses libertés, en prison, étaient, de fait, inapplicables. Par exemple, le droit de vote n’était pas interdit mais quasiment inappliqué car aucune disposition ne facilite son exercice, et le secret de la correspondance était constamment violé car la permission donnée à l’administration de contrôler les lettres des détenus a été transformée en principe de fonctionnement.

De plus, chaque établissement possédait son propre règlement, qui pouvait fortement varier d’un établissement à un autre : certains établissements autorisaient le téléphone, d’autres non ; certains se conformaient à la règle concernant le nombre de douches, d’autres les accordaient à la demande. Si ces règles spécifiques sont censées être détaillées dans un « guide du détenu arrivant », ce dernier n’était pas systématiquement distribué ; de ce fait, elles deviennent souvent un enjeu de négociation entre détenu et surveillants, pour une douche, un parloir, une heure de sport ou un déplacement en bibliothèque.

Enfin, les rapports notaient que les détenus manquaient d’informations concernant leur situation judiciaire, et que les juges, de leur côté, recevaient peu d’informations sur le prévenu.

En outre, selon les auteurs des rapports remis en 2000, l’administration disposait d’une trop grande latitude dans la procédure disciplinaire : elle en était à l’initiative tout en jouant le rôle de juge, le prétoire étant composé d’un représentant de la direction et d’un représentant du personnel, devant lesquels le détenu devait assurer seul sa défense. Comme l’observe le Sénat, la procédure disciplinaire était surtout, dans certains établissements, une opération de communication interne, car les surveillants obtenaient souvent gain de cause, la direction se gardant de les désavouer. Il apparaissait que les sanctions prévues par le code de procédure pénale pouvaient être prononcées quelle que soit la faute, et il était constaté un nombre de punitions à des peines de quartier disciplinaire très élevé, mais surtout une adéquation irrégulière, voire une réelle disproportion, entre infractions et sanctions. Ces dernières, en tant que mesures d’ordre intérieur, furent longtemps insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ; si cette possibilité a été reconnue par la jurisprudence en 1995 ([9]), cela s’avérait assez théorique.

Des progrès ont été notés quant aux conditions de détention dans les quartiers disciplinaires, qui étaient particulièrement rigoureuses avant 1970 – pain sec et eau, obscurité quasi complète et seau hygiénique. Cependant, l’état des mitards demeurait variable, certaines cellules étant encore dotées de toilettes à la turque dégradées, d’un simple robinet, d’un mince matelas posé sur une dalle de béton et d’une aération déficiente, ou encore soumises à une température glaciale en hiver et suffocante en été.

6. Le contrôle parcellaire du système pénitentiaire mais de plus en plus effectif

● Le constat dressé en 1875 était celui d’une quasi-absence de contrôle du système pénitentiaire. Le contrôle des établissements pénitentiaires était normalement assuré par les commissions de surveillance, créées par une ordonnance royale de 1819 ([10]). Si, dans certains cas les commissions de surveillance s’avéraient dynamiques, la plupart d’entre elles se montraient peu efficaces voire inexistantes : les visites d’inspection étaient trop rares ou jamais effectuées. Cette inefficacité des commissions, qui n’existaient « que sur le papier », laissait au gardien-chef un pouvoir discrétionnaire. D’autres autorités devaient théoriquement visiter les prisons, comme les préfets et les maires, mais ces visites étaient tout aussi peu effectuées.

● Le rapport Bonnemaison de 1989 constatait, quant à lui, le manque de contrôle exercé par les magistrats. En effet, le code de procédure pénale prévoit le contrôle par les magistrats de l’exécution de leurs décisions et des conditions de leur application : cela nécessitait qu’ils se rendent sur place, afin de connaître et de prendre en compte l’organisation et le fonctionnement des prisons. Or ces visites étaient très peu effectuées. De même, les juges d’instruction, qui avaient la possibilité de voir les prévenus à la maison d’arrêt, le faisaient peu voire pas du tout.

● En 2000, alors que l’enjeu du contrôle était devenu fondamental notamment sous l’effet de la Convention européenne des droits de l’homme de 1952, les rapporteurs remarquaient que si les contrôles étaient multiples en théorie, ils étaient en réalité inexistants ou inefficaces car trop disséminés et parcellaires pour constituer une véritable force de contrainte sur l’administration pénitentiaire.

Il existait tout d’abord des contrôles internes à l’administration, exercés, en théorie, par les directions régionales des services pénitentiaires. Toutefois, en pratique, ces derniers n’ayant pas de service d’inspection, le gros du contrôle interne était assuré par l’Inspection des services pénitentiaires (ISP) et l’Inspection générale des services judiciaires (IGSJ), qui n’avaient pas de capacité d’intervention suffisante. L’ISP ne disposait ainsi que de cinq inspecteurs, et les deux services avaient des tâches multiples, comme le conseil technique de l’administration pénitentiaire pour l’ISP et le contrôle des 1 100 juridictions françaises pour l’IGSJ. Ce contrôle n’était donc pas susceptible de s’assurer des conditions de détention et de détecter des dysfonctionnements dans une prison. À la marge, d’autres services d’inspection pouvaient être compétents : l’Inspection du travail pour le contrôle du respect des conditions d’hygiène et de sécurité sur les lieux de travail des détenus ; l’Inspection des affaires sociales pour le contrôle des conditions d’hygiène relatives à l’alimentation des détenus ; l’Inspection générale de l’éducation nationale pour le contrôle des activités d’enseignement et des formations. Cependant, ces contrôles, même s’ils étaient t nombreux et fréquents, s’avéraient inefficaces, car un grand nombre d’installations ne respectaient pas les normes sans qu’aucune conclusion en soit tirée.

Les commissions de surveillance demeuraient un sujet de préoccupation en 2000. Chaque établissement pénitentiaire disposait d’un tel organe, présidé par le préfet ou le sous-préfet et composée de magistrats, d’élus, de fonctionnaires, de personnalités et de membres d’associations. Selon la loi, elle se réunissait au moins une fois par an dans l’établissement où elle est située, un ou plusieurs de ses membres pouvaient être délégués pour effectuer des visites, elle pouvait procéder à l’audition de toute personne susceptible de lui apporter des informations, et elle recevait les requêtes des détenus sur toute matière relevant de sa compétence. Néanmoins, en pratique, les commissions de surveillant ne remplissaient pas leurs missions. Elles se réunissaient au mieux une fois par an, mais le plus souvent jamais. Les visites, quand elles existaient, étaient très brèves, et les commissions n’assuraient pas de suivi et n’utilisaient pas la possibilité de procéder à des auditions.

Enfin, les magistrats n’assuraient presque jamais leur mission de contrôle. Les juges de l’application des peines, pourtant fortement impliqués dans la vie des prisons, ne procédaient pas tous à la visite destinée à vérifier les conditions dans lesquelles les condamnés exécutent leur peine. Ces défaillances s’expliquaient avant tout par la charge de travail des magistrats, en sous-effectif chronique ; mais aussi par la difficulté, pour eux, d’appréhender leur rôle vis-à-vis de la détention, certains ayant le sentiment qu’il s’agissait là d’un contrôle inutile, les rapports produits ne faisant l’objet d’aucun retour.

Selon le rapport du Sénat, le seul contrôle efficace existant concernant les prisons était celui exercé par un organe supranational : le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe, qui a pris l’habitude d’examiner l’ensemble des sujets concernant la détention, particulièrement les conditions matérielles. Le CPT exerce son contrôle au moyen de nombreuses visites, ses rapports sont complets et il démontre une grande capacité à détecter les dysfonctionnements, mais ses recommandations n’étaient pas entendues.

7. La question de la prise en charge médicale des détenus

● En 1875, le service médical apparaissait lacunaire. Les prisonniers étaient pris en charge par un médecin installé hors des murs et qui ne percevait pas une indemnité suffisante pour être présent assez souvent. Certaines prisons, qui disposaient d’un nombre de lits médicaux limité, voire qui ne possèdent pas du tout d’infirmerie, étaient ainsi obligées d’envoyer des malades à l’hôpital, dans des conditions difficiles et dangereuses.

● En 1989, le rapport Bonnemaison a cependant fait le constat que, dorénavant, le service public pénitentiaire était davantage préoccupé par les conditions de détention qu’un siècle auparavant : « La société doit assurer aux détenus une exécution des peines dans des conditions satisfaisantes et dignes de notre temps ». Toutefois, la pauvreté de l’administration en infirmières était notée. La santé mentale, peu considérée en 1875, est devenue une question à part entière : le recrutement de psychologues professionnels pour suivre la population pénale souffrant de troubles du comportement est affirmé comme une nécessité. Le rapport intervient, en effet, après un décret de 1986 qui crée des services médico-psychologiques régionaux dans certains établissements pénitentiaires ([11]).

● Alors que la prise en charge médicale en détention relevait au départ de la seule compétence de l’administration – avec des médecins vacataires désignés auprès de chaque établissement et un chirurgien-dentiste tenu de faire minimum deux visites par mois, ce qui était dérisoire au regard des besoins –, elle a évolué dans les années 1980 et 1990, avec le décret de 1986 sur les services médico-psychologiques régionaux (SMPR) et une loi de 1994 ([12]) qui donne mission au service public hospitalier de dispenser les soins aux détenus en milieu pénitentiaire et affilient ces derniers à l’assurance maladie. Il s’agit alors d’un tournant dans la conception des soins en prison : sont reconnus le droit pour les détenus de bénéficier des mêmes soins que s’ils étaient à l’extérieur, le respect de la relation médecin-patient et la continuité des soins à la libération. Ainsi, des unités de consultation de soins ambulatoires (UCSA) ont été aménagées dans les prisons afin d’assurer les soins courants et les consultations.

Cependant, comme l’ont constaté les rapports d’enquête de 2000, la prise en charge médicale connaissait toujours des difficultés importantes. Les locaux étaient souvent inadaptés aux soins car peu rénovés et avec une surface insuffisante. En outre, certaines prisons étant éloignées des centres urbains, il était difficile de trouver des médecins pour assurer les consultations spécialisées. Par ailleurs, le manque des spécialistes dans les prisons était dénoncé comme criant : des établissements disposaient d’appareils de radiologie neufs mais inutilisés faute d’un manipulateur radio ou d’un médecin spécialiste.

En conséquence, le nombre d’extractions s’est multiplié, avec toutes les difficultés d’organisation et de sécurité que cela implique. Il revient à la police ou à la gendarmerie d’assurer la garder des détenus, missions peu appréciées car mobilisant sur une longue période des effectifs importants, requérant de multiples autorisations et une coordination entre trois administrations différentes. Enfin, les rapporteurs s’interrogeaient sur le respect du secret médical lors des consultations médicales en milieu hospitalier, car, par peur pour leur sécurité, il arrive que les médecins demandent à un surveillant de rester dans la pièce.

La prise en charge des addictions et des troubles psychiatriques est aussi devenue un enjeu fondamental dans la prise en charge médicale en détention. En effet, la consommation de substances addictives, drogues, alcool ou produits psychotropes, a des conséquences lourdes sur la prise en charge et la vie en détention, car elle alimente aussi des trafics internes. Cette consommation est d’ailleurs très liée, comme l’ont constaté les rapporteurs, à la prévalence des troubles psychiatriques communs parmi la population carcérale. Cette prise en charge psychiatrique a connu d’indéniables progrès, malgré des difficultés latentes. Ainsi, le rapport de l’Assemblée nationale mentionnait tout d’abord que les expertises psychiatriques étaient trop rapides et mal rémunérées. Elles étaient effectuées par des psychiatriques qui, pour beaucoup, ne connaissaient pas la vie en prison. Elles pouvaient aussi se retrouver biaisées, les experts voulant éviter que la personne détenue ne se retrouve à sa charge, à l’hôpital psychiatrique du département, donnant ainsi à la prison une vocation asilaire qu’elle ne devrait pas avoir. Par ailleurs, la prise en charge était difficile en raison du nombre insuffisant de SMPR, de la vacance de postes dans certains secteurs de psychiatrie, d’une disparité de moyens au détriment des maisons d’arrêt, et de la complexité des hospitalisations en hôpital psychiatrique ou en unité pour malades difficiles, dans la mesure où les établissements d’accueil n’avaient souvent pas la capacité nécessaire et n’étaient t pas équipés contre le risque d’évasion. Enfin, le service de santé en prison ne pouvait assurer le suivi psychiatrique des détenus en dehors de la prison, et le service de secteur compétent devait prendre la suite. Or ce dernier était soit débordé, soit inquiet de la dangerosité du patient ex-détenu.

Un autre enjeu a suscité l’intérêt des membres des commissions d’enquête : le vieillissement de la population carcérale, notamment dû à l’allongement de la durée moyenne des peines. Les détenus âgés sont parfois dépendants physiquement, présentant des problèmes de santé de type gériatrique et nécessitant par conséquent une prise en charge particulière. L’administration pénitentiaire apparaît démunie face à cette situation, les établissements étant inadaptés à une telle prise en charge, ne possédant pas l’équipement ni l’architecture pour des personnes invalides ou dépendantes, dont l’hygiène devient d’ailleurs souvent précaire.

8. Un climat de violence endémique

● En 1875, les parlementaires s’inquiétaient du climat de violence carcérale, liée à la fois à la promiscuité et aux mélanges des personnes écrouées. Face à cette violence, le pouvoir disciplinaire était entièrement exercé par le gardien-chef, qui peut infliger des punitions, par exemple priver de vivres chaudes et de promenade ou infliger le cachot et les fers. Différents témoins rapportent que ces punitions étaient décidées arbitrairement car ne nécessitant qu’un simple contrôle du directeur départemental. Les punitions les plus sévères devaient faire l’objet d’une mention sur un registre, soumis théoriquement au visa du maire, lequel, bien souvent, ne prenait pas la peine de le signer ou de prendre connaissance du dossier.

● Pour les parlementaires de 2000, la violence dans les établissements pénitentiaires met en lumière une certaine impuissance de l’administration pénitentiaire à faire face à la vie quotidienne carcérale, faite de tensions et de rapports de force entre les détenus et avec les personnels, aggravée par la surpopulation carcérale et le manque d’effectifs. Les violences prennent ainsi diverses formes et connaissent une croissance relative, notamment dans les maisons d’arrêt : agressions entre détenus, rackets, violences sexuelles, encore très occultées dans le milieu carcéral ; auto-agressions – automutilations et suicides – ; violences contre les surveillants ; dans une moindre mesure, agressions de détenus par des surveillants, réprimées avec faiblesse par l’administration. La population carcérale a fortement évolué, avec de nouvelles catégories de délinquants : par exemple, ceux liés au trafic de stupéfiants, qui posent des problèmes de gestion et de coexistence, ou encore les délinquants sexuels, qui suscitent le rejet de leurs codétenus et subissent des violences psychologiques, physiques et sexuelles face auxquelles l’administration est démunie.

9. Le travail de réinsertion et la prévention de la récidive

● Au XIXème siècle, si l’amendement moral, qui passe essentiellement par le travail et la religion, est considéré comme un des moyens d’action que l’État doit utiliser pour réduire la récidive, il n’est pas considéré comme le principal objectif du système pénitentiaire. En effet, les doctrines de droit pénal de l’époque affirment le besoin de défendre la société et d’infliger un châtiment proportionné au détenu, en prenant en compte certains principes d’humanité : la prévention de la récidive ne sera efficace que lorsque « les détenus sortiront des prisons corrigées aussi bien que punis ».

Cependant, le taux de récidive reste très important et croissant, passant de 28 % en 1850 à plus de 40 % dans les années 1870, et même 80 % dans certaines prisons départementales. La réinsertion commence alors à être pensée au travers du travail en détention – de plus en plus considéré comme le socle essentiel de la moralisation – et de l’enseignement, ainsi que du patronage, une aide apportée aux libérés, principalement assurée par les aumôniers, permettant à ces derniers de retrouver ressources et emploi.

Selon le rapport d’Haussonville, le travail est un agent puissant de moralisation pour le détenu et de lutte contre l’oisiveté. Elle a cependant constaté que peu de travail était proposé, notamment dans les prisons départementales. Elle estimait en outre que le travail, paradoxalement, pouvait constituer un obstacle à la moralisation, puisqu’il impose le rapprochement entre détenus, c’est-à-dire la promiscuité, source de corruption. L’entrepreneur étant un spéculateur, il peut se retrancher derrière son cahier des charges pour faire obstacle aux réformes qui visent justement à séparer les catégories de condamnés.

En plus du travail, l’enseignement – ainsi que le service religieux, qui, à l’époque, lui est indissociable – était un facteur important d’amendement moral essentiel contre la récidive. Dans les prisons départementales, le service religieux était assuré par un vicaire de la localité, mais qui disposait d’une rétribution trop minime pour pouvoir assurer l’enseignement, rendant cette mission négligeable voire nulle dans ces établissements, si ce n’est la présence de quelques instituteurs, dotés de matériel scolaire très incomplet. Dans les prisons centrales, si le service religieux était assuré et que, grâce à une rétribution correcte, l’aumônier assurait aussi l’enseignement primaire, le nombre de détenus était beaucoup trop important pour un seul enseignant.

Selon la commission, il ne saurait y avoir de réforme pénitentiaire moderne sans patronage pour le suivi des libérés, surtout pour ceux ne disposant d’aucun pécule, et des sociétés privées ont été fondées à cet effet. Ce dispositif apparaissait alors indispensable pour accompagner la liberté provisoire ou les réductions de peine, récompensant ainsi la bonne conduite et l’amendement moral. Ce système devait permettre de « réveiller, dans l’esprit des condamnés, la notion du bien et du mal ».

Mais dans certaines maisons centrales, il n’y avait pas de patronage ou alors il pouvait être perturbé par la surveillance dite « de haute police » : l’administration choisissait le lieu de vie de certains libérés et les obligeait à suivre des procédures complexes avant d’être autorisés à changer de localité, ce qui pesait sur leur réinsertion et les faisait « retomber dans le mal ». Plusieurs membres de la commission d’enquête réclamaient une réforme de cette surveillance et un plus grand soutien du patronage de la part de l’administration.

● Le rapport Bonnemaison en 1989 témoigne d’une nouvelle conception de la réinsertion qui, en vue notamment d’éviter la récidive, apparaît comme l’objectif majeur de l’établissement pénitentiaire.

Sur ce plan, le rapport est ainsi très critique, constatant que le système, en n’intégrant pas assez l’insertion sociale, n’a cessé de produire de la délinquance, avec des personnes incarcérées de plus en plus longtemps et un taux de récidive qui reste très élevé, entre 60 et 70 %. La peine de prison favorise souvent davantage la délinquance qu’elle ne la combat, et le recours à l’incarcération sans discernement est une pratique aberrante. Mais cette mission d’insertion est difficile, la prison arrivant souvent après l’échec du cercle familial et de l’école.

Des progrès ont tout de même eu lieu : depuis 1975 les activités socio-éducatives se sont développées en détention, décloisonnant la prison en y faisant entrer la culture, le sport, la santé et la formation, ce qui facilite l’insertion sociale des détenus, pour laquelle le rôle des travailleurs sociaux devient essentiel. De même, le milieu ouvert s’est développé, avec la montée en puissance des comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL), créés à la Libération, dont les missions se sont diversifiées : chargés des sursis avec mise à l’épreuve, des libérations conditionnelles et de l’accueil des sortants, ils se sont également vus confier le travail d’intérêt général et le contrôle judiciaire.

Cependant, selon le rapport, la mission d’insertion sociale était mise en défaut, d’abord parce que la prison n’est pas assez ouverte sur la société – l’auteur milite pour davantage de partenariats locaux et régionaux ainsi que pour le développement d’actions de la ville en matière de formation, d’emploi, de culture ou de santé dans les prisons –, mais aussi et surtout en raison du nombre très insuffisant de travailleurs sociaux et d’agents des CPAL.

● Les rapports de 2000 observent les défaillances persistantes de l’administration pénitentiaire en matière de réinsertion. Selon les rapporteurs, le personnel de surveillance est en première ligne pour cette mission : leur contribution à la réinsertion passe par l’écoute, le dialogue et le contact avec les détenus. Or les sous-effectifs, les conditions de travail et les conditions de détention font obstacle à sa réalisation. De plus, l’impératif de sécurité, basé sur la crainte de l’évasion et des désordres dans un climat de détention tendu, prime encore sur l’insertion : « Quand les jeunes arrivent dans l’établissement, on leur dit d’oublier ce qu’ils ont appris en sciences humaines ou en psychologie. Le principal est que le détenu ne s’évade pas. La preuve en est qu’en cas d’évasion, le surveillant passe au conseil de discipline alors que ce n’est pas le cas lorsqu’un suicide a lieu ». Les objectifs d’insertion n’étant pas évalués clairement, l’administration pénitentiaire se recentrait sur cet impératif sécuritaire, déshumanisant ainsi la prison. Les sénateurs ont d’ailleurs précisé que le contact humain avec le surveillant, souvent l’unique personne avec laquelle le détenu peut s’entretenir, est fondamental dans le processus de réinsertion. Or la conception sécuritaire des établissements pénitentiaires peut faire qu’un détenu ne voit aucun surveillant pendant toute une journée. Elle a de plus comme effet d’infantiliser les détenus, ce qui ne les incite pas à s’impliquer dans une démarche d’insertion, surtout lorsque cela s’accompagne d’un cadre de détention dégradé et d’une absence des mesures d’aménagement de peine, privant de perspectives les détenus de longue durée – en 1996 et 1997, 82 % des condamnés libérés n’avaient bénéficié d’aucun aménagement.

En second lieu, les détenus doivent être intégrés socialement. Les deux rapports ont noté que l’isolement du détenu par rapport à la société nuisait à la réinsertion sociale. La situation des prisons, souvent reléguées dans des zones inaccessibles en transport, a des conséquences en matière de lien social : selon les rapporteurs il apparaissait alors nécessaire de réintégrer les prisons dans les villes pour faciliter les liens familiaux et sociaux, et faire de ces derniers un fondement de la politique de réinsertion.

De manière plus générale, les députés ont constaté que l’insertion était « le parent pauvre de l’administration pénitentiaire », avec des activités socio-éducatives, culturelles, sportives ou de formation inégalement organisées – les maisons d’arrêt, où les séjours sont brefs, éprouvent plus de difficulté à cet égard -, un matériel pédagogique variable et quelquefois inaccessible, et une pénurie de postes de travailleurs sociaux toujours criante.

De surcroît, l’organisation de la détention n’était en elle-même pas favorable à la réinsertion car elle désocialisait les personnes. En raison des contraintes des horaires de travail des agents, les journées de détention sont courtes et laissent de grandes plages horaires sans activité – le soir à partir de dix-huit heures, les week-ends et l’été –, ce qui favorise les tensions et les complications d’organisation, quand il faut choisir, par exemple, entre les cours scolaires, la promenade et le travail. Sur ce sujet, les sénateurs ont émis l’idée d’une rémunération des détenus suivant une formation.

Depuis 1999, les services d’insertion ont connu des évolutions, avec une fusion des CPAL, qui s’occupaient du milieu ouvert, et des services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires, qui étaient chargés du milieu fermé. Les sénateurs ont dressé un bilan mitigé de cette réforme : en étant à présent organisés au niveau départemental et étendus au milieu ouvert, les travailleurs sociaux sont moins présents en détention, tandis que les intervenants extérieurs ont un contact moins clair avec les établissements ; de plus, se renforçait la crainte des surveillants d’être cantonnés au rôle de porte-clés.

Le travail en détention n’est désormais plus considéré comme un outil de moralisation, mais comme un moyen de réinsertion sociale. Les deux rapports soulignaient néanmoins que la réalité est bien loin de cette mission car le travail apparaissait davantage comme un instrument de gestion de la détention. Il n’est d’ailleurs pas proposé partout et les locaux étaient diversement adaptés selon les établissements. De plus, les activités en elles-mêmes ne nécessitaient généralement pas de qualification et avaient donc peu de valeur pour la future réinsertion professionnelle des détenus : le rapport du Sénat a donc insisté sur la nécessité de développer les activités qualifiantes et d’instituer des procédures de certification des compétences. L’objectif de réinsertion par le travail est, en dernier lieu, compromis par la non-application du droit du travail, du fait de l’absence de relation contractuelle et de l’impossibilité de recours contre les conditions d’exercice de l’activité.

II. Une commission d’enquÊte qui s’intéresse à ces questions et à de nouveaux enjeux

1. Les prisons : un sujet central pour les parlementaires

L’analyse des rapports précédents montre que la politique pénitentiaire tient une place à part dans le contrôle parlementaire.

Comme le rappelle Michel Foucault dans Surveiller et punir, la prison est « un appareil disciplinaire exhaustif » qui « doit prendre en charge tous les aspects de l’individu », sans interruption, et qui « donne un pouvoir presque total sur les détenus » ([13]). Les règles pénales et la procédure pénale relevant du domaine de la loi, le législateur y a toujours porté une attention spécifique. D’ailleurs, depuis les dernières commissions d’enquête sur les prisons, nombreuses sont les lois qui ont fait évoluer les normes applicables. Les différentes lois de programmation et de réforme pour la justice, ainsi que la loi pénitentiaire de 2009 ([14]) ont ainsi marqué des étapes importantes dans l’évolution du cadre juridique de la politique pénitentiaire.

Depuis 2000, les membres du Parlement disposent en outre d’un droit formel de visiter à tout moment, même à l’improviste, les établissements pénitentiaires ([15]). Ils peuvent, dans ce cadre, être accompagnés de journalistes. Visant à mieux contrôler les conditions de détention, le rôle des parlementaires, représentants de la Nation, est essentiel et il n’a eu de cesse de se développer, en particulier au cours des dernières années. Ainsi, en 2017, 212 parlementaires sur les 999 représentants aux parlements français et européen ont visité un établissement pénitentiaire, soit 21,22 % d’entre eux, contre seulement 7,4 % en 2014 ([16]).

Le sujet pénitentiaire constitue un des sujets d’attention de la commission des Lois de l’assemblée nationale. Le 6 novembre 2017, les députés membres de la commission, de tous bords politiques, avaient ainsi décidé d’exercer, simultanément et sur l’ensemble du territoire de notre pays, leur droit de visite : plusieurs dizaines de centres pénitentiaires et de maisons d’arrêt ont été concernés.

Établissements pénitentiaires visités par les députés membres de la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 6 novembre 2017

Source : Assemblée nationale

À la suite de cette initiative inédite, emblématique d’une volonté nouvelle d’aborder les politiques publiques sur la base de contrôles exercés « sur le terrain », la commission des Lois a décidé, en décembre 2017, la création exceptionnelle de quatre groupes de travail transpartisans, dont la direction a été confiée à la présidente, Mme Yaël Braun-Pivet, et à trois vice-présidents, Mme Laurence Vichnievsky et MM. Philippe Gosselin et Stéphane Mazars, afin d’étudier plus spécifiquement quatre sujets centraux : l’activité en détention ; le lien avec le tissu économique local dans une perspective de réinsertion ; la prise en charge des détenus présentant des troubles psychiatriques et la diversification des conditions de détention par le recours aux établissements ouverts. S’inscrivant dans une démarche concrète, au plus proche du terrain, leurs travaux ont également permis de formuler des recommandations pragmatiques.

C’est dans la même démarche concrète et opérationnelle que veut s’inscrire aujourd’hui votre Rapporteure. L’objectif de cette commission d’enquête n’est ni de critiquer les personnels de l’administration pénitentiaire, dont le travail est remarquable et le dévouement certain, ni de faire le procès des responsables politiques, dont l’objectif – de tout temps et quel que soit leur bord politique – est toujours d’améliorer la politique pénitentiaire, l’état de nos prisons, ainsi que les conditions de travail et de détention.

Comme l’a montré le développement historique qui débute cette introduction, les questions carcérales sont anciennes et dépassent de loin le seul champ politique. Cela n’enlève toutefois rien aux réalités qui se jouent derrière les murs des établissements, ni à la responsabilité que portent les responsables publics, dont font partie les parlementaires qui participent aujourd’hui à la présente commission d’enquête. Nous nous devons de garantir l’état de nos prisons et l’efficacité de notre politique pénitentiaire : c’est un enjeu crucial pour notre société.

2. Neuf thématiques anciennes, devant aujourd’hui être appréhendées avec l’œil du XXIe siècle

Conditions de travail, détention des mineurs, surpopulation carcérale, état du parc immobilier, dignité des conditions de détention, contrôle du système pénitentiaire, prise en charge médicale, violences, réinsertion et prévention de la récidive : ces sujets, tous abordés par les rapports décrits ci-avant, sont encore d’actualité et, logiquement, tous sont abordés dans le présent rapport d’enquête.

Bien sûr, le contexte n’est plus le même, de nombreux changements ont eu lieu et c’est d’ailleurs ces évolutions qui sont au cœur de la réflexion de votre Rapporteure : vingt après les commissions d’enquête parlementaires de 2000, où en est-on sur ces différentes thématiques ? Comment doit-on aujourd’hui les aborder ? Quelles sont les questions qui se sont posées au cours des travaux de la commission d’enquête ?

● Conditions de travail : le constat des difficultés de recrutement et du manque de valorisation du travail réalisé par les agents pénitentiaires apparaît d’emblée. Malgré un engagement constant, l’administration pénitentiaire demeure méconnue et la question d’une amélioration des carrières des personnels se pose encore aujourd’hui avec acuité.

● Détention des mineurs : ce sujet demeure essentiel. La récente réforme de la justice pénale des mineurs et l’entrée en vigueur du nouveau code afférent en septembre 2021 marquent des avancées importantes qui soulignent la volonté politique actuelle d’améliorer la prise en charge des mineurs. Leur placement en détention demeure exceptionnel, mais il doit être parfaitement adapté aux besoins présents et à venir de ce public spécifique.

● Surpopulation carcérale : les récentes condamnations de la France par la CEDH suffisent à prouver que ce sujet est malheureusement toujours d’actualité. Depuis des décennies, il s’agit d’ailleurs sans doute d’un des pivots de toutes les réflexions sur les questions carcérales. Force est de constater que les politiques menées depuis vingt ans n’ont donc pas permis de résorber la surpopulation carcérale, ce qui dégrade tout le système pénitentiaire. Est-on alors condamné à l’impuissance dans ce domaine ? Quelles autres pistes existent ?

● État du parc immobilier : l’ambitieux programme de construction de 15 000 nouvelles places de prison d’ici 2027 (7 000 d’ici 2022, puis 8 000 d’ici 2027) et l’augmentation des moyens dédiés à l’entretien du parc existant sont autant de marqueurs de l’engagement du Gouvernement pour améliorer l’état de l’immobilier pénitentiaire. L’avancement de ces projets fera bien sûr l’objet d’une attention particulière dans le présent rapport. Cette analyse ne doit pas être que quantitative, mais intégrer également les aspects qualitatifs : type de places créées, développement de structures innovantes tournées vers la réinsertion, modernisation de la détention, sécurisation des établissements, développement du numérique, liens des établissements avec leur environnement local, etc.

● Dignité des conditions de détention : dépendant directement de l’état du parc immobilier, cette question ne se résume toutefois pas aux conditions matérielles. La jurisprudence de la CEDH prend ainsi de nombreux aspects en compte : conditions d’hygiène en cellule, fouilles corporelles imposées aux détenus, règles disciplinaires, isolement, violences et mauvais traitements, transfèrements répétés… Ces différents critères ne sont bien sûr pas exclusifs, mais bien souvent c’est le cumul de ces difficultés qui conduit à caractériser le caractère indigne de certaines conditions de détention. L’accroissement des droits reconnus aux personnes détenues – qui sont privées de leur liberté d’aller et venir, mais ne doivent pas être privées des autres libertés – impliquent de considérer cette question des conditions de détention sous un angle plus large et plus inclusif.

● Contrôle du système pénitentiaire : les vingt dernières années ont été marquées par de très importants progrès dans ce domaine. En particulier, des autorités ad hoc ont été créées et le contrôle des juges (administratifs et judiciaires) s’est développé. L’attention ainsi portée au respect des droits des personnes détenues marque une nouvelle ère de notre politique pénitentiaire : l’entrée du droit commun dans les prisons.

● Prise en charge médicale : les alertes, concernant notamment la santé mentale des personnes incarcérées, ont été nombreuses au cours des dernières années. Malgré l’arrivée de l’hôpital dans la prison et la professionnalisation de la prise en charge sanitaire des personnes détenues, des difficultés persistent. De nouvelles questions doivent être prises en compte, par exemple la mise en œuvre d’une véritable politique de réductions des risques ou encore l’adaptation de la détention au vieillissement de la population carcérale.

● Violences : ce sujet, comme tous ceux qui caractérisent la vie en détention, a été influencé par l’entrée du droit commun dans les prisons. Les procédures disciplinaires sont mieux encadrées, des points d’accès au droit ont été créés, le CGLPL et le Défenseur des Droits peuvent être saisis. Ces progrès ont-ils permis de réduire la violence en détention ?

● Réinsertion et prévention de la récidive : en vingt ans, la réinsertion est devenue un objectif aussi central dans les missions de l’administration pénitentiaire que la garde des détenus. La montée en puissance des services pénitentiaires d’insertion et de probation marque un tournant dans les pratiques professionnelles de prise en charge des personnes détenues. Cela implique de très nombreux sujets : programmes de réinsertion, diversification des types de structures pénitentiaires, développement des activités, du travail, de la formation professionnelle… Par ailleurs, mieux réinsérer passe par une prise en charge toujours plus spécialisée, qui doit s’adapter aux différentes composantes de la population carcérale. Dans une perspective de lutte contre la récidive et de réinsertion, la prise en charge des détenus radicalisés a confronté ces dernières années les personnels pénitentiaires à de nouveaux défis qui doivent eux aussi faire l’objet d’une analyse particulière.

Ces sujets ne sont bien sûr pas distincts les uns des autres. En réalité, le système carcéral se définit par l’addition de tous ces aspects qui s’entrecroisent. Par exemple, la question de la radicalisation concerne aussi bien la formation des agents, que le développement de quartiers de détention spécifiques, les conditions de détention adaptées, les programmes de réinsertion… Tout sujet carcéral est par essence transversal car il touche à l’humain et la prison accueille ainsi en son sein une partie de notre société.

3. Un rapport d’enquête qui entend prendre en compte ces différentes questions et remettre la prison au cœur de la cité

Le système carcéral est complexe et multidimensionnel. Pour prendre en compte l’ensemble de ses composantes, votre Rapporteure a organisé sa réflexion autour de trois grands axes qui structurent la prison :

– Des Hommes : personnels pénitentiaires et personnes détenues

En grande partie coupée de la société extérieure, la prison n’en demeure pas moins un lieu humain, un lieu de vie quotidienne, dans lequel évoluent les agents pénitentiaires et les personnes détenues. La prison, se caractérise avant tout par son encadrement humain, ces hommes et ces femmes – personnels de direction, de surveillance, d’insertion et de support –, qui assurent une mission de service public au sein d’une institution de la République et dont le travail n’est pas reconnu à sa juste valeur. La prison, c’est aussi évidemment les prisonniers : ces hommes, principalement, qui ont été privés de leur liberté par décision de justice et qu’il revient à l’administration pénitentiaire de prendre en charge, en tenant compte de leurs spécificités.

– Des murs : des conditions de travail et de détention qui se confondent

La prison est un espace identifiable et identifié. Dans ce lieu, les conditions de travail des agents et les conditions de détention des prévenus et des condamnés sont intimement liées. Composée par un important parc immobilier, les prisons couvrent différents types d’établissements, qui correspondent à des réalités architecturales complexes et à des normes spécifiques définies par la politique pénitentiaire ainsi que par la politique pénale.

– La prison : une ville dans la ville

Du fonctionnement des hommes et de l’organisation des murs découle le quotidien du système carcéral, une réalité complexe faite d’interactions nombreuses. Contrairement à une idée reçue, une prison n’est pas intégralement coupée du reste de la société. Au contraire, il s’agit d’une institution de la République, partie prenante de la communauté nationale. Dans le rapport d’enquête du Sénat de 2000, cet enjeu de l’ouverture des prisons à la société était déjà mis en avant, car « la prison ne peut changer que si elle est placée sous le regard des citoyens ». Vingt ans après, d’importants progrès ont été faits : la prison a ouvert ses portes à des intervenants extérieurs toujours plus nombreux, le droit des détenus s’est rapproché du droit commun dans de nombreux domaines, le développement de la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire a conduit à concevoir la peine de manière plus inclusive.

La prison joue un rôle essentiel pour le fonctionnement de notre justice et le maintien du lien social. C’est dans cette perspective que certaines pratiques doivent encore être questionnées et que l’ouverture du monde carcéral vers l’extérieur doit se poursuivre. La prison ne peut continuer d’être vue comme un lieu d’exil, éloigné du travail, des villes, des citoyens…

C’est dans cette perspective que votre Rapporteure a choisi d’aborder l’ensemble des questions carcérales au sein d’un rapport complet qui conclue six mois d’un travail particulièrement riche.

*

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

Offrir de meilleures conditions de travail aux personnels pénitentiaires

Des conditions de travail difficiles et des métiers mal connus et peu reconnus

Proposition n° 1

Réviser les organigrammes des établissements pénitentiaires afin de les adapter aux effectifs réels des personnes détenues.

Mieux reconnaître le rôle des agents pénitentiaires

Proposition n° 2

Renforcer l’attractivité de la profession de surveillant pénitentiaire en :

– améliorant leurs conditions de logement, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière ;

– étudiant le passage de l’ensemble des personnels de surveillance du corps d’encadrement et d’application en catégorie B.

Proposition n° 3

Renforcer la formation des agents pénitentiaires en :

– alignant la durée de formation initiale des surveillants pénitentiaires dispensée à l’École nationale d’administration pénitentiaire sur celle des gardiens de la paix, afin d’accroître le niveau de recrutement et la professionnalisation de la filière surveillance qui assure des missions de plus en plus diversifiées ;

– valorisant d’avantage les bonnes pratiques de formation continue mises en œuvre dans les établissements pénitentiaires en facilitant leur partage via la plateforme numérique de l’École nationale d’administration pénitentiaire.

Proposition n° 4

Affirmer une véritable identité professionnelle du surveillant pénitentiaire en :

– créant un référentiel-métier permettant de clarifier la diversité des tâches qui lui sont aujourd’hui confiées ;

– mettant en valeur les possibilités de progression de carrière du premier au dernier échelon dans l’administration pénitentiaire ;

– élargissant ses opportunités de carrière via l’ouverture de passerelles vers les autres administrations, notamment au sein du ministère de la justice.

Mieux valoriser le rôle des services de probation et d’insertion pénitentiaires

Proposition n° 5

Engager une réflexion sur la revalorisation du statut des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation et le développement de passerelles entre les postes de directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation et de directeurs des services pénitentiaires.

Proposition n° 47

Pérenniser l’échelon départemental des services pénitentiaires d’insertion et de probation et renforcer la coopération de ces services avec les collectivités territoriales.

Proposition n° 49

Internaliser les compétences d’assistance social et de suivi psychologique en créant des postes spécifiques dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation.

Proposition n° 50

Recruter des statisticiens et des sociologues dans chaque direction interrégionale des services pénitentiaires afin de réaliser des études sur des cohortes de personnes prises en charge par les différents services pénitentiaires d’insertion et de probation départementaux, afin notamment d’évaluer les dispositifs d’accompagnement mis en œuvre et, ainsi, de piloter une politique nationale dans ces domaines.

Résoudre le problème de la surpopulation carcérale

Des marges de progrès en matière de politique pénale

Proposition n° 16

Permettre le transfèrement des personnes prévenues incarcérées dans des maisons d’arrêt particulièrement surpeuplées vers des établissements pour peine dont le taux d’occupation est inférieur.

Accélérer, après jugement, le transfèrement dans un établissement pour peine des personnes dont le projet de réinsertion n’est pas abouti, quand bien même le reliquat de peine serait faible.

Proposition n° 17

Conduire une évaluation de l’emploi de la détention provisoire selon les différentes procédures applicables afin de mieux calibrer son usage par rapport aux réalités des situations.

Proposition n° 18

Développer le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) comme alternative à la détention provisoire en :

– créant un répertoire des services pénitentiaires d’insertion et de probation mis à disposition des magistrats concernés ;

– harmonisant les gestions des alertes des bracelets électroniques afin notamment d’alléger la charge de travail supplémentaire induite pour les magistrats ;

– développant des canaux de communication facilités entre les services pénitentiaires d’insertion et de probation et les magistrats concernés pour fluidifier les procédures afférentes au prononcé et au suivi de l’ARSE ;

– sensibilisant davantage les magistrats et les avocats au recours à l’ARSE.

Proposition n° 19

Conduire une évaluation spécifique sur les conséquences des procédures de comparution immédiate en termes de détention provisoire, d’une part, et de prononcé d’une peine d’emprisonnement ferme, d’autre part.

Proposition n° 20

Favoriser les alternatives à l’incarcération en :

- développant une politique pénale spécifiquement liée aux peines privatives de liberté autres que l’emprisonnement ;

– lançant, le plus tôt possible, parfois dès la garde à vue, les enquêtes sociales rapides ;

– renforçant la mise en œuvre des peines de probation ;

– sensibilisant les professionnels de la justice, notamment les avocats et les magistrats, sur les peines alternatives à la détention.

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Proposition n° 21

Systématiser et sanctuariser dans la loi les mécanismes d’échanges entre l’administration pénitentiaire et les juridictions afin de mieux réguler les incarcérations et de mieux lutter contre la surpopulation carcérale.

La question de l’encellulement individuel, un principe qu’il faut oser questionner

Proposition n° 22

Oser repenser l’absolu de l’encellulement individuel pour concevoir ce principe de manière plurielle et pragmatique.

Il est tout à la fois une obligation pour les détenus qui construit parfois le sens de leur peine, une mesure de sécurité et d’organisation de la détention et un droit pour les détenus qui participe de la dignité de leurs conditions de détention. Ce principe non absolu peut ainsi connaître de nombreuses dérogations pertinentes : pour éviter la désocialisation, pour faciliter la construction de projets de réinsertion, pour prévenir certains risques de santé…

L’encellulement individuel doit être garanti quand il est souhaité par la personne détenue et quand il est souhaitable en termes d’organisation de la détention. L’encellulement collectif –en cellule double respectant le droit à la dignité – doit être possible quand il est souhaité par la personne détenue et quand il est souhaitable en termes d’organisation de la détention.

Proposition n° 23

Les dispositions ont été prises pour respecter la date butoir du moratoire, le 31 décembre 2022, pour le respect du principe d’encellulement individuel, tant en matière de construction de places qu’en matière de politique pénale (développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération). Dans ce second champ, les effets des réformes menées ne sont pas encore totalement visibles et devraient monter en puissance au cours de cette année, laissant espérer une amélioration de la situation carcérale. Nous resterons vigilants quant à l’application de ces nouveaux dispositifs.

Cela étant, dans la continuité de la réflexion sur le caractère non absolu du principe d’encellulement individuel, il conviendra d’oser questionner dans les mois qui viennent la pertinence de l’inscription dans notre droit d’un objectif de 100 % d’encellulement individuel qui ne correspond pas nécessairement aux réalités carcérales, que ce soit en termes de conditions de détention, souhaitées ou souhaitables, ou d’organisation des établissements pénitentiaires.

Améliorer durablement les conditions de détention

L’enjeu de la lutte contre les violences en détention

Proposition n° 12

Lutter davantage contre les violences commises en détention en développant les statistiques, à l’aide notamment d’enquêtes de victimation auprès de la population carcérale, et en étudiant les facteurs et formes de violences en détention.

Proposition n° 13

Dématérialiser les procédures de signalement des violences subies par les personnes détenues, dans le cadre du grand plan numérique déployé en détention.

Autoriser l’accès à ces données au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, aux membres du Parlement et aux bâtonniers.

Faciliter le traitement de ces signalements en lien avec les autorités compétentes.

La prise en charge sanitaire, un investissement pour la réinsertion

Proposition n° 6

Diligenter une enquête épidémiologique sur l’état de santé des détenus en France afin d’adapter au mieux la prise en charge médicale au sein des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 24

En concertation avec les personnels pénitentiaires et à la lumière de l’expérience des pays voisins ayant mis en place ce type de politiques, prendre le décret d’application mentionné à l’article L. 3411-10 du code de la santé publique, créé par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, pour définir et encadrer les objectifs et les outils de la politique de réduction des risques en milieu carcéral.

Proposition n° 25

Renforcer la continuité de la prise en charge des détenus souffrant d’addictions au moment de la sortie de détention pour lutter contre les rechutes.

Proposition n° 26

Rendre plus attractive et plus facile la pratique médicale en détention en :

– mettant en place des dispositifs incitatifs à destination des praticiens se trouvant à proximité des établissements pénitentiaires, en particulier les psychiatres, les chirurgiens-dentistes et les kinésithérapeutes ;

– calculant les effectifs des professionnels de santé intervenant en détention et le budget alloué aux unités sanitaires en fonction des effectifs réels de personnes détenues – et non pas des effectifs théoriques.

Proposition n° 27

Associer le personnel de l’unité sanitaire de l’établissement pénitentiaire à la définition du niveau d’escorte en amont de chaque extraction médicale sans caractère d’urgence.

Associer systématiquement les personnels de santé à la conception architecturale des prisons en construction ou en rénovation.

Proposition n° 28

Mettre en place, sous l’autorité de chaque agence régionale de santé, un schéma pluriannuel d’organisation régionale de la prise en charge des soins somatiques et psychiatriques des personnes écrouées, en tenant compte des spécificités sanitaires de la population détenue et de l’offre régionale des soins.

Tenir une réunion semestrielle, sous l’autorité du directeur de l’agence régionale de santé, réunissant les représentants de l’État, le directeur interrégional des services pénitentiaires, les directeurs des centres hospitaliers, les chefs d’établissements pénitentiaires et les responsables médicaux, sur la mise en œuvre du schéma, les problèmes rencontrés et les solutions proposées.

Proposition n° 29

Mieux prendre en compte le vieillissement de la population carcérale en :

– proposant aux détenus en situation de dépendance de bénéficier de l’aide d’un binôme composé d’un intervenant extérieur spécialisé sur ces problématiques et d’un détenu bénévole ou auxiliaire du service général formé à cette mission ;

– chargeant le ministère de la justice de mettre en place un plan d’accompagnement au vieillissement de la population carcérale en détention et à la sortie de détention.

Proposition n° 30

Effectuer des évaluations régulières de l’état physique et mental des personnes placées en longue détention pour adapter les conditions de détention à l’état réel du détenu.

Proposition n° 48

Mettre en œuvre un parcours de santé pluridisciplinaire et individuel autour de quatre priorités :

– un bilan somatique et psychiatrique global à l’arrivée ;

– une amélioration de l’accès des femmes aux soins et une vigilance particulière sur leur santé ;

– la levée des obstacles techniques à la continuité de la protection maladie pendant et après la détention ;

– une multiplication des partenariats entre établissements pénitentiaires et acteurs extérieurs du champ de la santé somatique et psychique (notamment des addictions, du handicap et de la dépendance) qui interviendront pendant et après la détention. Ils favoriseront en outre les aménagements de peine.

Développer des prises en charge spécifiques

Les mineurs incarcérés, une réalité minoritaire mais importante

Proposition n° 7

Fluidifier les éventuels échanges entre police, justice, conseils départementaux et administration pénitentiaire sur les mineurs non accompagnés.

Proposition n° 8

Profiter du temps de détention des mineurs pour préparer leur orientation professionnelle par la découverte des métiers et des éventuelles formations pour y accéder.

Garantir aux mineurs incarcérés une prise en charge scolaire adéquate, se rapprochant le plus possible des conditions de scolarité en milieu ouvert.

Proposition n° 9

Améliorer la coordination entre les différents acteurs impliqués dans la prise en charge des mineurs détenus, afin notamment d’assurer davantage de continuité dans leur parcours avant, pendant et après-détention.

Proposition n° 10

Garantir les mêmes conditions de détention et de prise en charge des mineurs dans les quartiers pour mineurs et les établissements pour mineurs.

Prendre en compte ce défi dans la conception des futurs établissements pénitentiaires.

La prise en charge des détenus radicalisés, un défi relevé par l’administration pénitentiaire

Proposition n° 11

Cinq ans après le déploiement par l’administration pénitentiaire des quartiers d’évaluation de la radicalisation et des quartiers de prévention de la radicalisation, conduire une évaluation globale de la prise en charge de la radicalisation en milieu pénitentiaire.

Envisager d’autres prises en charge spécifiques pour d’autres profils de détenus

Proposition n° 45

Développer les prises en charge spécifiques en fonction du profil de la personne détenue ou du type d’infraction commise. Permettant un suivi plus adapté de certains profils, ces prises en charge spécifiques pourront reposer sur :

– des établissements spécialement dédiés, comme c’est par exemple le cas avec les mineurs : ces établissements pourront, le cas échéant, accueillir simultanément prévenus et condamnés qui sont confrontés à des mêmes sujets, comme les violences intrafamiliales par exemple ;

– une prise en charge assurée par un binôme : cela pourrait être particulièrement pertinent pour les personnes souffrant de troubles psychologiques ou d’addictions par exemple ;

– la poursuite du développement des structures d’insertion par l’activité économique en milieu pénitentiaire.

Développer les activités en détention en lien avec l’extérieur

Le travail en détention, une voie pour mieux inclure les détenus dans la vie professionnelle

Proposition n° 31

Recenser les difficultés matérielles faisant obstacles au développement des activités de travail et engager les actions nécessaires afin d’adapter les établissements anciens aux impératifs logistiques.

Proposition n° 32

Retisser le lien entre la vie économique et la prison à travers la conception d’un plan national de développement des activités de travail en détention visant à :

– rendre visibles les activités proposées sur chaque territoire ;

– ajuster les offres en fonction du type d’établissement pénitentiaire ;

– disposer d’un outil d’ensemble pour développer les offres manquantes là où les besoins existent et s’adapter ainsi davantage aux réalités locales.

Proposition n° 33

Systématiser et développer les bilans de compétence des détenus lors de leur arrivée en détention afin de déterminer un programme de formation ou une orientation vers un travail.

Proposition n° 34

Renforcer et structurer le réseau des acteurs du travail en détention grâce notamment à :

– la professionnalisation et la spécialisation des référents locaux du travail qui doivent avoir le temps et les moyens nécessaires pour accomplir les missions qui leur sont dévolues ;

– la mise en réseau, impulsée et coordonnée par l’ATIGIP, des acteurs impliqués dans le travail en détention.

Proposition n° 35

Systématiser l’organisation de forums sur l’emploi en détention, afin de préparer les détenus aux entretiens d’embauche, de favoriser les liens entre les acteurs, de sensibiliser des différents publics à cette problématique et de développer de nouvelles activités professionnelles en milieu carcéral.

La formation professionnelle et l’enseignement, deux enjeux centraux pour la réinsertion

Proposition n° 36

Évaluer le déploiement du test de compétences élémentaires en lecture du français dans l’ensemble des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 37

Établir une nouvelle convention entre la direction de l’administration pénitentiaire et les régions sur la formation professionnelle en détention, définissant pour 2022-2026 les objectifs chiffrés de formation et coordonnant les actions en la matière, afin que la formation professionnelle retrouve son niveau d’avant 2014.

Proposition n° 38

En s’appuyant sur le rôle national de l’ATIGIP, renforcer le pilotage de la formation professionnelle en détention par la publication d’un plan d’actions précis et la création d’un point de rencontre des acteurs impliqués dans ce domaine.

L’importance et la diversité des autres activités

Proposition n° 39

Inscrire dans la loi un objectif de temps « hors cellule », par exemple de huit heures par jour.

Poursuivre le développement et la diversification des activités en détention.

Prévoir des financements spécifiques, visibles dans le budget de l’administration pénitentiaire, pour la mise en œuvre des activités.

Proposition n° 40

Développer des partenariats entre établissements pénitentiaires et fédérations sportives afin de favoriser l’organisation d’événements associant les personnes détenues.

Proposition n° 41

Développer et diversifier les activités en détention, notamment en :

– construisant avec les services pénitentiaires d’insertion et de probation un référentiel listant les associations du territoire, y compris celles qui ne sont pas initialement tournées vers l’univers carcéral ;

– développant les liens avec ces différentes associations, par exemple grâce à un forum annuel des associations au sein de l’établissement pénitentiaire.

Proposition n° 42

Mettre en place un agrément « visiteur de confiance » permettant aux intervenants réguliers – en particulier les aumôniers, les employeurs, les formateurs et les acteurs associatifs – de bénéficier d’un accès à l’établissement pénitentiaire sur des horaires élargis et selon des modalités simplifiées.

Inclure la prison dans la vie de la Cité

Solidifier la réinsertion des personnes détenues

Proposition n° 43

Accroître le nombre de places en centres ou quartiers de semi-liberté et développer les passages dans ces structures dans le parcours d’exécution de la peine.

Proposition n° 44

Mieux adapter la politique de transfèrements aux réalités des personnes détenues :

– limiter les transfèrements quand un projet de réinsertion est en cours de construction dans un établissement pénitentiaire ;

– accélérer les transfèrements quand un détenu souffre d’un environnement carcéral qui l’empêche de s’investir dans des activités et de préparer sa réinsertion ;

– sauf pour des impératifs de sécurité, informer systématiquement les avocats en amont des transfèrements ;

– identifier des interlocuteurs dédiés aux relations avec les avocats au sein des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 46

Assurer une meilleure coopération entre les services pénitentiaires d’insertion et de probation et les services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO) en :

– en actualisant la circulaire relative à la coordination entre les SIAO et les services pénitentiaires d’insertion et de probation, pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sortant de détention ou faisant l’objet d’un placement à l’extérieur du 13 mai 2016 ;

– assurant le lien entre services pénitentiaires d’insertion et de probation et SIAO et les associer systématiquement aux partenariats avec les acteurs de l’hébergement et du logement ;

– nommant des référents justice dans chaque SIAO afin de mieux accompagner les publics sortant de détention qui sont dans une situation de particulière fragilité ;

– mettant en place des dispositifs permettant d’éviter la perte du logement pendant la période de détention, en particulier pour les personnes condamnées à de courtes peines.

Ouvrir le monde carcéral vers l’extérieur et resserrer les liens entre prison et société

Proposition n° 14

Conduire une réflexion globale sur les leviers financiers à même de faciliter l’adhésion des élus locaux :

– s’agissant de la part de la dotation générale de fonctionnement destinée à la péréquation communale pour les communes accueillant des établissements pénitentiaires, de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, des modalités de calcul du taux de logements locatifs sociaux, du financement de dispositifs ponctuels tels que « Action cœur de ville » ou « Petites villes de demain » ;

– concernant les retombées économiques locales des établissements pénitentiaires par le biais d’une politique volontariste d’approvisionnement auprès des commerçants et producteurs locaux.

Proposition n° 15

Améliorer les relations entre les acteurs locaux, les membres du Parlement, le représentant de l’État et l’administration pénitentiaire en instituant des réunions trimestrielles à l’échelle des territoires possédant une prison.

Changer l’image et la place des prisons dans notre pays

Proposition n° 51

Identifier d’anciens détenus au parcours de désistance exemplaire afin qu’ils participent bénévolement à des actions concourant à la lutte contre la récidive et à une image plus positive de la prison.

Proposition n° 52

Permettre l’accès des personnes détenues à Internet, selon des modalités adaptées aux spécificités de la détention et aux caractéristiques des personnes détenues et des régimes de détention, afin de mieux garantir l’accès effectif aux droits et de favoriser la construction des parcours de réinsertion.

Proposition n° 53

Faire entrer davantage les services publics en détention, notamment en permettant l’accès des Bus France Service à l’intérieur des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 54

Accroître la visibilité de la prison et améliorer la connaissance de l’administration pénitentiaire dans la cité :

– en créant une journée porte ouverte annuelle dans les établissements pénitentiaires afin de permettre au grand public de découvrir le fonctionnement carcéral, selon des modalités adaptées aux contraintes de la détention ;

– en systématisant le défilé des personnels pénitentiaires à l’occasion de la cérémonie nationale du 14 juillet.

Proposition n° 55

Changer l’image de la prison par une communication plus moderne en proximité grâce :

– aux chefs d’établissements, les mieux placés pour communiquer sur le territoire avoisinant, notamment auprès des habitants, associations, entreprises… ;

– à la distribution aux habitants d’un bulletin régulier présentant l’établissement pénitentiaire, ses interactions positives avec le territoire et les activités qui y sont développées ;

– à l’ouverture de pages dédiées à chaque établissement pénitentiaire sur les réseaux sociaux, comme le font par exemple la police nationale ou la gendarmerie ;

– à la mise en place de modules de présentation des métiers pénitentiaires dans les établissements scolaires ;

– à la création de stages d’observation pour les élèves à partir de la classe de troisième.

PREMIÈRE PARTIE ‒ des hommes : personnels pénitentiaires et personnes détenues

Depuis toujours, une prison se caractérise par la dichotomie entre deux catégories de personnages : ceux qui la gardent et ceux qui y sont gardés, ceux qui surveillent et ceux qui sont surveillés. Essentiellement coupée de la société extérieure, la prison n’en demeure pas moins un lieu humain, un lieu de vie quotidienne, un lieu où se côtoient chaque jour les personnels pénitentiaires et les personnes détenues.

En préambule de cette partie, les membres de la commission d’enquête ont été marqués, tout au long de ses travaux, par l’investissement et le dévouement de tous les personnels pénitentiaires rencontrés. Bien sûr certaines difficultés peuvent exister, mais il semble fondamental de leur rendre ici hommage afin de saluer le travail qu’ils réalisent – travail difficile et méconnu – en exécutant une mission indispensable au fonctionnement de notre société et au maintien du lien social.

Comprendre le système carcéral en 2021, c’est également s’intéresser aux hommes, aux femmes et aux mineurs qui y sont pris en charge. Réceptacle des difficultés sociales et des actes hors-la-loi, la prison est en réalité le miroir de notre société, car s’y traduisent les évolutions des comportements et des normes que nous nous appliquons.

*

I. Les agents de l’administration pÉnitentiaire

La prison, c’est donc avant tout son encadrement humain, l’ensemble du personnel pénitentiaire – de surveillance, d’insertion et de support – qui assure le bon fonctionnement de cette institution de la République et dont le travail manque de reconnaissance.

Comme l’a rappelé M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire des personnels de direction FO (SNP PD FO), « La politique pénitentiaire n’est certes pas parfaite, mais elle est portée par des hommes et des femmes qui ont beaucoup donné au cours des quarante dernières années pour faire évoluer l’administration, dont l’évolution est sans pareille. Il convient de mesurer, à l’échelle de l’histoire, le travail réalisé. » Votre Rapporteure mesure le travail réalisé par l’administration pénitentiaire et ses personnels. Sans nier d’éventuelles difficultés de terrain ni la problématique systémique de la surpopulation carcérale, elle mesure l’ampleur des progrès déployés, ces dernières années, pour améliorer l’organisation et le fonctionnement de la détention.

Alors qui sont ces hommes et ces femmes qui travaillent dans nos prisons ? Comment l’administration pénitentiaire est-elle organisée ? Son fonctionnement est-il satisfaisant ? Quels points doivent encore être améliorés ?

A. État des lieux

L’administration pénitentiaire est principalement structurée autour d’une administration centrale, de directions interrégionales et des directions des 186 établissements pénitentiaires et des 103 services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP).

1. Organisation et effectifs de la direction de l’administration pénitentiaire

a. Rappel historique sur l’administration pénitentiaire

Sans prétendre, bien sûr, présenter une histoire exhaustive des prisons dans notre pays, certaines évolutions sont à connaître pour appréhender la réalité de l’administration pénitentiaire, de son organisation et de ses missions en 2022.

En 1791, le premier code pénal place l’enfermement au cœur du dispositif judiciaire et généralise la peine privative de liberté. La prison est un lieu de punition mais aussi d’amendement du condamné, par le travail et l’éducation. Après 1791, deux types de prisons coexistent : les départementales, maisons d’arrêt pour les courtes peines et les prévenus ; les maisons centrales pour les longues peines.

Dès 1795 est créée, au sein du ministère de l’intérieur, l’administration des prisons. Celle-ci se développe progressivement et, en 1858, elle compte 5 bureaux et 55 agents.

Le 13 mars 1911, l’administration pénitentiaire est transférée par décret au ministère de la justice. Elle ne changera plus de tutelle – sauf sous le régime de Vichy ([17]). Les gardiens deviennent des surveillants – ils sont rebaptisés officiellement en 1919 ([18]) – et le rôle des juges dans l’exécution des peines se trouve renouvelé. Jusqu’en 1924, ils ne bénéficient pas du droit de se syndiquer.

L’après-guerre marquera plusieurs changements de l’administration pénitentiaire. Auparavant organisées autour des maisons centrales, les circonscriptions pénitentiaires ont été rénovées en 1944, avec la création de dix-neuf régions pénitentiaires, dotées d’organes administratifs autonomes. Puis le décret du 16 juillet 1948 a réduit le nombre de circonscriptions aux neuf directions régionales métropolitaines encore existantes de nos jours – Paris, Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Rennes, Strasbourg, Toulouse ([19]) – auxquelles s’ajoutera l’outre-mer. En outre, en 1945, la réforme Amor, instituant une politique d’humanisation des conditions de détention, assigne à la prison, donc à son administration, des objectifs d’amendement et de reclassement social du condamné.

En 1964, les premiers instituteurs sont détachés dans les prisons par le ministère de l’éducation.

En 1974, un secrétariat d’État à la condition pénitentiaire voit le jour.

En 1987, la loi relative au service public pénitentiaire précise les missions de celui-ci : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation des peines » ([20]). La loi pose aussi le cadre de la participation du secteur privé à la gestion des établissements pénitentiaires.

Dans les années 1990, la prise en charge de certaines fonctions se spécialisent. En 1994, la santé en milieu pénitentiaire est confiée aux hôpitaux publics et en 1999, les services pénitentiaires de probation et d’insertion sont créés par décret ([21]). Ces derniers possèdent une compétence départementale et résultent de la fusion des comités de probation et d’assistance aux libérés, pour l’insertion en milieu ouvert, et des services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires, pour l’insertion en milieu fermé.

Depuis 2000, de nombreuses mesures sont venues préciser et étendre les missions de l’administration pénitentiaire, tandis qu’une attention spécifique est portée aux conditions de détention et au respect des droits des personnes détenues ([22]).

En 2003, les équipes régionales d’intervention ont été créées par voie de circulaire en réponse à des incidents survenus en détention l’année précédente – mutineries, évasions.

En 2007 et 2009 sont créés les établissements pour mineurs.

Le 30 octobre 2007, la loi institue une nouvelle autorité indépendante, compétente dans le champ pénitentiaire : le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ([23]).

En 2009, la loi pénitentiaire clarifie et précise les missions du service public pénitentiaire ([24]).

En 2010, le code de déontologie du service public pénitentiaire est créé par décret ([25]).

À partir de 2015, l’administration pénitentiaire se voit également confier plusieurs missions en matière de lutte contre le terrorisme et contre la radicalisation violente.

En 2018, l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) est créée par décret ([26]).

En sus de ces évolutions touchant spécifiquement au monde pénitentiaire en tant qu’administration, de nombreux textes de loi ont également modifié le droit pénal et notamment l’exécution des peines, entraînant ainsi d’importants changements dans les pratiques des agents pénitentiaires.

Comme le souligne M. Laurent Ridel, directeur de l’administration : « L’administration pénitentiaire est l’une des administrations qui a le plus évolué en l’espace d’une génération. »

b. Organisation actuelle de l’administration pénitentiaire

La direction de l’administration pénitentiaire (DAP) se compose :

– d’une administration centrale ;

– de services déconcentrés : les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP), les établissements pénitentiaires et les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) ;

– d’un service à compétence nationale dédié au renseignement : le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) ;

– d’un établissement public administratif dédié à la formation des personnels : l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP).

En outre, l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice est rattachée à la DAP pour sa gestion administrative et financière.

En 2017, la DAP a connu une nouvelle réforme organisationnelle, après celle de 2015, conduisant à la création, d’une part, d’une cinquième sous-direction de sécurité pénitentiaire et, d’autre part, d’une mission nouvelle du renseignement pénitentiaire, au sens de l’article L.811-4 du code de la sécurité intérieure.

Conformément à l’extension de ses missions, la composante centrale de l’administration pénitentiaire se répartit aujourd’hui en différents bureaux spécialisés sur les grands sujets de compétences.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

c. Les métiers et l’évolution des effectifs pénitentiaires

En tout, au 1er janvier 2021, la DAP comptait 42 452 agents, répartis comme suit entre ses différentes structures :

– 488 en administration centrale ;

– 3 776 dans les services déconcentrés ;

– 30 488 dans les établissements pénitentiaires ;

– 5 946 dans les SPIP ;

– 1 588 à l’ENAP ;

– 166 à l’ATIGIP.

Ces dernières années, les effectifs ont connu une augmentation très importante, passant de 21 573 en 2007 à près du double aujourd’hui.

Évolution des effectifs de l’administration pénitentiaire entre 2007 et 2021

Au 1er janvier de chaque année

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Il convient de signaler qu’à plusieurs reprises, la hausse du nombre d’agents pénitentiaires a résulté de conflits sociaux. Par exemple, le 14 décembre 2015, un accord a été signé entre la garde des sceaux et les représentants syndicaux des personnels de surveillance, qui mit fin à un conflit pénitentiaire en prévoyant la création de 1 100 emplois supplémentaires en 2016 et 2017 afin notamment de résorber les emplois vacants et de renforcer la sécurité en prison. À cette occasion ont également été accordées des revalorisations indemnitaires dans le but d’accroître l’attractivité des métiers de la pénitentiaire. Ces mouvements se sont poursuivis les années suivantes et, aujourd’hui encore, les principaux syndicats du personnel pénitentiaire réclament davantage de recrutements.

i. Les personnels de surveillance

Les surveillants prennent en charge les personnes confiées par les autorités judiciaires, en assurent la garde et participent à la mission de réinsertion des personnes détenues et de prévention de la récidive.

Le personnel de surveillance a toujours été majoritaire parmi les effectifs de la DAP (75 % des effectifs totaux en 2007 et 71 % en 2021). Entre décembre 2007 et juillet 2021, ses effectifs théoriques et réels ont augmenté de 87 %, avec l’ouverture de nouveaux établissements et le développement de nouvelles missions, notamment la reprise des extractions judiciaires ou celles incombant aux équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP).

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

Selon la DAP, pour l’année 2021, le besoin de recrutement des personnels de surveillance s’élevait à 1 908 surveillants : 1 189 équivalents temps plein au titre du comblement des départs et 719 équivalents temps plein au titre des créations en loi de finances.

En 2021, 655 surveillants stagiaires sortants de l’ENAP, recrutés en 2020, ont été affectés dans les établissements, puis environ 800 autres, recrutés en 2021, ont été affectés en juillet-août. Il convient toutefois de rappeler que l’administration pénitentiaire n’a pas atteint ses objectifs de recrutement en 2019 et que la demande de rattrapage de cette sous-exécution en 2020 n’a pas été acceptée. Les moindres sorties constatées sur 2020 ont permis de ramener le nombre de créations non réalisées sur les cinq dernières années à 72.

ii. Les personnels d’insertion et de probation

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

Services déconcentrés de l’administration pénitentiaire à compétence départementale œuvrant sous mandat judiciaire, créés en 1999, les SPIP ont pour mission principale la prévention de la récidive. Ils sont ainsi chargés d’évaluer la personne placée sous main de justice et de lui assurer un accompagnement adapté. Ils assurent également le contrôle et le respect des obligations prononcées par l’autorité judiciaire et aident à la décision judiciaire, par la transmission de rapports réguliers aux magistrats. En milieu ouvert comme en milieu fermé, ils assurent le suivi, en pré-sentenciel, avant que la condamnation définitive ne soit rendue, ou post sentenciel, après celle-ci.

Comme l’explique Mme Laura Soudre, secrétaire générale de l’Union nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (UNDPIP CFE-CGC) : « Le SPIP intervient à tous les stades de la condamnation : en amont, pendant et après. Sa mission première est de prévenir la récidive et d’accompagner les personnes vers une réinsertion à travers un accompagnement individualisé. L’intervention du SPIP s’effectue en milieu ouvert – pour les deux tiers des personnes actuellement suivies par la justice – comme en milieu fermé. »

Entre 2007 et 2021, la part des personnels de SPIP parmi les effectifs totaux de l’administration pénitentiaire a augmenté, passant de 10,6 % à 14 %. En effet, leurs effectifs ont connu une forte augmentation de l’ordre de 160 % entre ces deux dates.

Effectifs affectés en SPIP depuis 2018

(en ETP)

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

La loi de finances pour 2014 a permis de créer, pour la période allant de 2014 à 2017, 1 000 emplois supplémentaires afin de faire face à l’évolution constante des missions de la filière insertion et probation. Dans le cadre du développement des alternatives à l’incarcération et pour permettre d’assurer le suivi des mesures afférentes, la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019 a prévu de renforcer les SPIP par la création de 1 500 emplois supplémentaires sur la période 2018-2022 ([27]). Elle se décompose de la manière suivante : 150 créations en 2018, 400 en 2019, 400 en 2020, 300 en 2021 et 250 en 2022. Par ailleurs, cent emplois de CPIP contractuels ont été créés en fin d’année 2020 dans le cadre du renforcement de la justice de proximité.

L’administration pénitentiaire a précisé à votre Rapporteure qu’en raison des délais de formation, les agents recrutés au titre de ces créations d’emplois seront affectés à partir de la fin d’année 2021 : ainsi, 238 CPIP entrés à l’ENAP en 2019 ont été affectés en septembre 2021 et 289 élèves actuellement en cours de scolarité seront affectés en septembre 2022.

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

iii. Les personnels de direction

Les effectifs des personnels de direction de l’administration pénitentiaire, qui comptent les directeurs des services pénitentiaires et les directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation, ont eux aussi augmenté ces dernières années, passant de 384 au 1er janvier 2007 à 1 148 au 1er janvier 2021, soit une hausse de 200 %.

● Les directeurs des services pénitentiaires mettent en œuvre la politique définie pour la prise en charge des personnes faisant l’objet d’une mesure privative de liberté. Ils sont pour cela chargés de l’encadrement des services pénitentiaires. Ils sont recrutés par la voie du concours, externe ou interne, de directeur des services pénitentiaires. Ils exercent leurs fonctions à la tête des établissements pénitentiaires, au sein des circonscriptions et services de l’administration pénitentiaire ou encore au sein de l’administration centrale.

● Les directeurs pénitentiaire d’insertion et de probation forment un corps classé dans la catégorie A et sont responsables de l’organisation et du fonctionnement des SPIP. À ce titre, ils sont chargés d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques de prévention de la récidive et d’insertion et de réinsertion des personnes placées sous main de justice. Ils sont recrutés par concours, interne ou externe, par examen professionnel ouvert aux CPIP qui ont accompli au moins quatre ans de services effectifs dans ce corps et qui comptent au moins un an d’ancienneté dans le sixième échelon lorsqu’ils relèvent de la seconde classe du premier grade, ou encore au choix parmi les CPIP selon certaines conditions. Ils peuvent exercer leurs fonctions en SPIP, dans un centre pour peines aménagées ou un centre de semi-liberté, en quartier de préparation à la sortie, dans une direction interrégionale des services pénitentiaires, au Centre national d’évaluation (CNE), à l’ENAP ou en administration centrale.

iv. Les personnels administratifs et techniques

● Les personnels administratifs peuvent être des attachés d’administration qui ont vocation à exercer des fonctions de responsabilités administratives et financières en tant qu’attachés d’administration dans l’administration centrale. Ils peuvent également être des secrétaires administratifs, participant principalement à la gestion économique, financière ou administrative du lieu d’affectation et susceptibles d’encadrer des personnels d’exécution. Enfin, ils peuvent être des adjoints administratifs exerçant dans toutes les structures et amenés à remplir diverses fonctions de gestion administrative, de secrétariat, d’économat, de greffe, de comptabilité, etc.

En 2007, on comptait 2 842 personnels administratifs dans l’administration pénitentiaire. En 2021, ils sont 5 187.

● Les personnels techniques regroupent des métiers divers, ayant vocation à piloter l’ensemble des actions de maintenance, de production ou d’ingénierie dans les services pénitentiaires.

Ils participent à deux missions essentielles : le fonctionnement et la sécurité technique des établissements, en matière de patrimoine, d’équipement, de gestion quotidienne et de maintenance ; l’insertion professionnelle des détenus, à travers les actions de formation et l’encadrement du travail. Exerçant logiquement en service déconcentré ou en établissement pénitentiaire, ils sont recrutés par spécialités et par voie de concours.

En 2007, on comptait 267 personnels techniques dans l’administration pénitentiaire. En 2021, ils sont 674.

2. Recrutement et formation des personnels pénitentiaires

a. Les concours et l’École nationale d’administration pénitentiaire

Chacun des métiers de l’administration pénitentiaire dispose de son propre concours, comme présenté ci-avant. Cette diversité traduit la richesse du monde pénitentiaire et de ses missions, mais aussi la variété des profils des agents pénitentiaires.

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

L’ENAP est l’unique école de formation des fonctionnaires pénitentiaires, toutes catégories confondues. Bien sûr, les formations techniques, comme la maintenance, sont dispensées dans d’autres structures, mais l’exercice professionnel en milieu pénitentiaire fait toujours l’objet d’un apprentissage spécifique à l’ENAP. Le directeur de l’école, M. Christophe Millescamps, le souligne : « Toute personne travaillant pour l’administration pénitentiaire passe, à un moment donné, par l’ENAP, dans le cadre d’une formation initiale, d’une formation d’adaptation à l’emploi ou d’une formation d’adaptation à la prise de fonction. »

La durée de formation est variable : de six mois pour les surveillants pénitentiaires à deux années pour les directeurs des services pénitentiaires, les directeurs d’insertion et de probation et les CPIP.

S’agissant des surveillants pénitentiaires, le concours permet d’accéder à une formation à l’ENAP d’une durée de six mois, rémunérée 1 200 euros mensuels nets, pendant laquelle les élèves surveillants suivent, en alternance, différents cours – droit pénitentiaire, connaissance des populations prises en charge, gestion du stress, techniques d’intervention, etc. – et participent à des stages pratiques en établissement pénitentiaire.

S’agissant des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, le concours leur permet d’accéder à une formation de deux années à l’ENAP. Lors de la première année, les lauréats du concours ont la qualité d’élève CPIP et sont rémunérés à l’échelon d’élève. Ils sont soumis, à l’issue de la première année, à des épreuves de sélection permettant l’accès à la seconde année pendant laquelle ils seront nommés CPIP stagiaires et rémunérés au premier échelon de la seconde classe du premier grade.

b. Les enjeux de la formation continue

La formation continue est un enjeu stratégique dans la construction de la carrière des personnels pénitentiaires et dans l’effort de modernisation que l’administration doit poursuivre pour mieux accomplir les missions qui lui sont assignées. « Il s’agit d’un axe d’autant plus important que la carrière pénitentiaire des surveillants s’est beaucoup diversifiée : elle recouvre le métier de base des surveillants, l’extraction judiciaire, les équipes régionales d’intervention et de sécurité ou les équipes locales de sécurité pénitentiaire, par exemple » précise le directeur de l’ENAP.

L’administration centrale a un rôle d’organisation et d’impulsion ; plus précisément, elle transcrit en objectifs généraux de formation, les orientations définies par le directeur de l’administration pénitentiaire aux directions interrégionales et à l’ENAP, auxquels incombe la mise en œuvre de l’offre de formation.

● D’une part, l’ENAP est chargée des actions de portée nationale ou très spécialisées – monitorats, greffes pénitentiaires – ou des actions ponctuellement demandées par l’administration centrale. Cela concerne en moyenne près de 3 % des agents formés tous les mois ; sur l’année 2021, selon la direction de l’administration pénitentiaire, ce chiffre approche même les 5 % d’agents formés par mois.

● D’autre part, les directeurs interrégionaux élaborent des plans de formation régionaux qui doivent s’inscrire au plus près de la réalité des besoins des établissements, des services et des situations de travail. Cette offre est distincte et complémentaire de celle proposée par l’ENAP.

Cette politique de formation continue au plan interrégional est animée par les unités de recrutement et de formation et qualifications (URFQ), organisées en pôles de formation puis en services de formation. 60 % des agents affectés en services déconcentrés –– c’est-à-dire au sein des DISP, des établissements pénitentiaires et des SPIP– – ont suivi au moins une action de formation en 2021.

Au sein de chaque DISP, les services de formation disposent de salles de formation, de salles informatiques – près de quatre par DISP – et, dans certains cas, de dojos, plus rarement de stands de tir ([28]). Un centre de formation continue est en projet sur le domaine pénitentiaire de la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis. Il disposera de plateaux de simulations cellules incendie, dojos, stand de tir, un amphithéâtre et de nombreuses salles de formation modulables. Le catalogue de formation DAP comporte près de 400 désignations répertoriées autour de trois axes :

– garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ;

– accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice ;

– soutien aux missions.

La formation continue est à la fois un droit et un devoir conformément à la réglementation de la fonction publique. Les personnels pénitentiaires peuvent aussi choisir de suivre certaines formations d’ordre varié : outils de l’évaluation, gestion du stress, communication non violente, applicatifs informatiques, etc. Ils peuvent également bénéficier de l’offre de formation interministérielle sur des thématiques transverses et généralistes.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Ce renforcement des obligations de formation a-t-il porté ses fruits ?

M. Sègla Blaise Gangbazo, président du Syndicat libre justice CFTC (SLJ-CFTC), considère qu’en raison d’un nombre insuffisant de personnels, l’accès à la formation n’est pas suffisant pour permettre aux agents de gagner en compétence et de demeurer parfaitement performants. Il rappelle que c’est contraire à la règle 81-2 des règles pénitentiaires européennes, selon laquelle « l’administration doit faire en sorte que, tout au long de sa carrière, le personnel entretienne et améliore ses connaissances et ses compétences professionnelles en suivant des cours de formation continue et de perfectionnement organisés à des intervalles appropriés. »

En effet, d’après les statistiques fournies par l’administration pénitentiaire, près de 25 % des agents inscrits en formation ne la suivent finalement pas, dont près de 5 % parce qu’ils ne s’y présentent pas. Les 20 % d’absentéisme restant s’expliquent par l’annulation des formations en raison de l’indisponibilité des agents ou des animateurs pour nécessité de service, problème de logistique ou en raison du contexte sanitaire.

Votre Rapporteure partage l’idée que la formation continue est un enjeu fondamental pour l’administration pénitentiaire qui doit poursuivre ses efforts en la matière, notamment en s’assurant que les animateurs comme les agents soient disponibles lors des sessions de formation. Elle note cependant que sur l’année 2021, de janvier à novembre, dans un contexte de crise sanitaire, selon l’administration pénitentiaire, les formations ont quand même été suivies par 60 000 stagiaires ([29]), ce qui représente en moyenne 5 400 stagiaires par mois.

c. Des métiers de terrain : l’importance de l’expérience et de l’apprentissage auprès des pairs

Si ce point n’a pas fait l’objet d’analyses ni d’auditions spécifiques au cours des travaux de la commission d’enquête, votre Rapporteure souhaiterait souligner que les métiers pénitentiaires sont des métiers particulièrement ancrés dans le réel. La formation initiale et continue est une nécessité absolue, mais elle ne saurait être suffisante pour garantir la parfaite opérationnalité des agents et doit toujours être complétée par un apprentissage de terrain.

3. La revalorisation récente des conditions statutaires et salariales

Grilles indiciaires des corps de l’administration pénitentiaire

(pour les filières métiers et les filières de direction)

Octobre 2021

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

De nombreuses mesures catégorielles ont été prises au cours des dernières années afin de revaloriser certains métiers pénitentiaires à travers des mesures d’amélioration catégorielles des carrières et des régimes indemnitaires des personnels pénitentiaires. Les différentes lois de finances consacraient pour cela :

– 16,8 millions d’euros en 2018 ;

– 19,1 millions d’euros en 2019 ;

– 11,7 millions d’euros en 2020 ;

– 29,2 millions d’euros en 2021 ;

– 22,4 millions d’euros en 2022.

Au total, sur ces cinq années, près de 100 millions d’euros sont ainsi dédiés à la politique catégorielle de l’administration pénitentiaire. Sans viser ici à l’exhaustivité – ces données faisant l’objet d’une analyse approfondie chaque année dans les rapports spéciaux et avis budgétaires – certaines de ces mesures méritent d’être soulignées.

D’une part, il s’agit de refontes de grande ampleur de certains corps : passage en catégorie A des CPIP, réforme statutaire du corps de commandement, réforme statutaire de la filière technique. Comme l’a confirmé la direction de l’administration pénitentiaire, d’ici 2023, lorsque les réformes concernant la filière de surveillant auront été menées à leur terme, 1 400 agents de catégorie C auront ainsi été requalifiés en catégorie en B et 450 agents de catégorie B en A.

D’autre part, ce sont des mesures indemnitaires et de carrière : création d’une prime de fidélisation pour certains établissements ([30]), hausse de la prime de sujétions spéciales, de l’indemnité pour charge pénitentiaire ou de l’indemnité forfaitaire des personnels d’insertion et de probation, ou encore revalorisation de l’indemnité pour charges pénitentiaires des surveillants pénitentiaires.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

B. Des conditions de travail difficiles et des métiers souvent mal connus et peu reconnus

Au-delà de cet état des lieux factuel, la commission d’enquête a constaté que les métiers pénitentiaires étaient plus variés que dans l’imaginaire collectif, leurs fonctions ayant en plus eu tendance à se renforcer et à se diversifier au fil des dernières années. Cette diversification contribue à valoriser ces métiers, mais elle les rend aussi plus complexe à exercer, d’autant plus dans des conditions parfois difficiles, en particulier dans les établissements surpeuplés.

1. Les problèmes quotidiens des agents et de leur hiérarchie

a. Des difficultés concrètes et quotidiennes

i. Des conditions de travail difficiles qui doivent être mieux prises en compte

En premier lieu, la surpopulation carcérale ([31]) dégrade considérablement les conditions de travail des agents pénitentiaires. Comme l’ont rappelé l’ensemble des représentants syndicaux auditionnés par la commission d’enquête, ainsi que les membres du personnel rencontrés au cours des déplacements dans les établissements, les conditions de travail des personnels pénitentiaires sont intrinsèquement liées aux conditions de détention des personnes détenues. Ainsi, le constat posé par exemple par M. Samuel Gauthier, secrétaire général de la CGT pénitentiaire, est sans appel : « Les conditions de travail des personnels manquent d’attractivité, au regard des charges de travail. L’administration pénitentiaire n’attire pas, force est de constater qu’il s’agit d’un problème d’attractivité et de reconnaissance de nos métiers. »

Or, les organigrammes des établissements ne tiennent pas compte de la surpopulation carcérale car ils sont basés sur les places de détention théorique et non sur le nombre réel de détenus. Le directeur de l’administration pénitentiaire explique en effet qu’il n’existe pas d’indexation des personnels sur le nombre de détenus. Il serait donc judicieux de continuer les efforts de recrutement afin de permettre la révision de ces organigrammes et leur adaptation aux effectifs réels et non pas théoriques.

En outre, les métiers pénitentiaires sont délicats en ce qu’ils consistent à suivre les personnes que nulle autre institution de la République n’a finalement réussi à prendre en charge. Les agents peuvent ainsi être confrontés à des individus violents, le risque de subir une agression, les pressions voire les menaces sont des réalités quotidiennes de leur métier.

Mais l’aspect humain ne se résume pas à ces actes de violence ponctuels. En réalité, les métiers pénitentiaires s’inscrivent dans un rapport social spécifique. Les surveillants pénitentiaires en particulier ont une relation quotidienne avec les personnes détenues ; la prison s’inscrit dans un vivre ensemble qui repose sur un équilibre délicat entre respect de l’autorité pénitentiaire et respect des détenus. Bien souvent, les surveillants peuvent être interrogés sur des questions qui ne concernent pas directement leurs missions : dispositifs juridiques, actualités, fonctionnement de tel ou tel service, etc. Ils sont ainsi de plus en plus impliqués dans une forme d’accompagnement des personnes détenues.

ii. La question particulière de l’accès au logement

La commission d’enquête a été alertée à plusieurs reprises de difficultés de logement des personnels pénitentiaires, en particulier en Île-de-France.

Comme l’indique la direction de l’administration pénitentiaire, deux options d’aide au logement sont disponibles pour les personnels :

– le logement ministériel : une mise en relation entre les agents du ministère avec les bailleurs sociaux par le département des ressources humaines et de l’action sociale ; les offres sont publiées sur l’intranet ;

– les logements de la Fondation d’Aguesseau : plusieurs propositions de logements sociaux meublés ou de logements en colocation en Île-de-France principalement, disponibles pour les agents pour une période de vingt-quatre mois maximum. La DISP d’Île-de-France a en outre mis en place des dispositifs spécifiques.

Le directeur de l’administration pénitentiaire, insistant sur la nécessité de lutter contre l’isolement et le sentiment d’insécurité des personnels pénitentiaires, a rappelé que l’administration a mis en place des dispositifs d’accueil et de fidélisation. A par exemple été mis en place un accompagnement social, permettant notamment la recherche de logement.

Si elle salue, bien sûr, les efforts faits en la matière, votre Rapporteure souhaite ici se faire le relais des difficultés rencontrées par les personnels pénitentiaires et considère qu’il serait opportun de lancer une concertation pour améliorer les conditions de logement des personnels pénitentiaires, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière.

b. Des problèmes de recrutement et de gestion

i. Un déficit ancien de personnels pénitentiaires

Comme l’a reconnu le directeur de l’administration pénitentiaire lors de son audition par la commission d’enquête, cette administration a longtemps été confrontée à un déficit de personnels. Un plan de rattrapage a toutefois permis de passer « de 2 500 vacances d’emploi à 1 000, actuellement, ce qui représente un taux de couverture de 95 % ».

Si de réels progrès ont été accomplis en matière de recrutement, comme le montrent les chiffres précédemment évoqués, votre Rapporteure considère que l’effort doit se poursuivre. Elle tient d’ailleurs à rappeler que les organisations syndicales font toutes le constat d’un manque de moyens humains.

En outre, l’accroissement des missions confiées à l’administration pénitentiaire – ce qui va plutôt dans le sens d’une meilleure reconnaissance de ses métiers et des compétences qui y sont liées – augmente les difficultés. M. Samuel Gauthier, secrétaire général de la CGT pénitentiaire, explique par exemple que le transfert des missions d’extraction n’a pas été accompagné des moyens suffisants : « Ce sont les agents en charge de la détention qui ont été choisis pour compléter les effectifs dédiés aux missions extérieures, au détriment de la gestion de la détention. Nous trouvons toujours des postes vacants dans le domaine de la détention et dans les établissements pénitentiaires ». M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire des personnels de direction FO (SNP PD FO), confirme ce point et illustre ce transfert à moyen décroissant : pour la mission d’extraction judiciaire, « il nous a été accordé 800 équivalents temps plein (ETP) pour une mission préalablement calibrée pour 2 500 ETP par les services de police et de gendarmerie ».

Un personnel en effectifs insuffisants conduit à négliger des missions pourtant essentielles. L’administration pénitentiaire constate elle-même que cette situation rend difficile la gestion des ressources humaines. Ainsi, le ratio effectif gérants/effectifs gérés était en 2019 de 2,65 % pour la police nationale contre 2,29 % pour la DAP, soit un écart significatif dans une période où les deux directions sont régulièrement comparées.

ii. Des difficultés de recrutement

Le manque d’attractivité des métiers pénitentiaires, en particulier celui des surveillants, a été mis en avant tout au long des travaux de la commission d’enquête. Il rend difficile le recrutement et menace, à moyen terme, les effectifs de notre service pénitentiaire.

M. Philippe Kuhn, secrétaire général national adjoint du SPS a témoigné en ce sens : « On constate une déperdition importante, au point que la pénitentiaire recrute à 3 de moyenne. Notre syndicat dénonce cette situation. Il faudra savoir redonner confiance aux candidats pour les inciter à postuler, en sachant que le métier est compliqué ». L’attractivité des métiers permet en effet d’attirer davantage de candidats aux concours pénitentiaires et d’assurer un niveau de recrutement suffisamment élevé.

Le directeur de l’administration pénitentiaire a signalé un autre problème : les bassins d’emploi ne correspondent pas aux bassins de recrutement : « Les bassins de recrutement sont de plus en plus situés en outre-mer et dans le Nord de la France », tandis que le principal bassin d’emploi est l’Île-de-France.

c. Des difficultés de recrutement accrues pour certains établissements compte tenu de leur faible attractivité

i. Une attractivité inégale

À la fin de leur scolarité à l’ENAP, une liste de postes est proposée aux agents : elle correspond aux postes qui sont restés vacants à l’issue de mobilité des surveillants et qui sont donc considérés par les agents comme étant les moins attractifs. Les postes dans les établissements franciliens dominent parmi ceux proposés en sortie d’école.

Certaines affectations, ressenties comme plus difficiles, sont plus difficilement pourvues. En 2021, les établissements les moins attractifs étaient les suivants :

– à la DISP de Bordeaux, le centre de détention d’Uzerche ;

– à la DISP de Dijon, les centres de détention de Châteaudun et de Joux-la-Ville, les centres pénitentiaires de Châteauroux et d’Orléans-Saran et la maison centrale de Saint-Maur ;

– à la DISP de Lille, les centres pénitentiaires de Beauvais et de Liancourt ;

– à la DISP de Lyon, les centres pénitentiaires de Bourg-en-Bresse, d’Aiton, de Grenoble-Varces, de Moulins-Yzeure, de Saint-Etienne, de Saint-Quentin-Fallavier, de Valence et de Villefranche-sur-Saône ainsi que les maisons d’arrêt de Bonneville et de Lyon-Corbas ;

– à la DISP de Marseille, les centres pénitentiaires d’Aix-Luynes et de Marseille ainsi que les maisons d’arrêt de Grasse, de Nice et d’Arles ;

– à la DISP de Paris, les centres pénitentiaires de Bois-d’Arcy, de Fresnes, de Nanterre, de Meaux, de la Santé et du sud-francilien ainsi que les maisons d’arrêt de Fleury-Mérogis, d’Osny, de Versailles, de Villepinte et de Poissy ;

– à la DISP de Rennes, le centre de détention de Val-de-Reuil, les centres pénitentiaires d’Alençon, du Havre et de Nantes ainsi que la maison d’arrêt d’Évreux ;

– à la DISP de Strasbourg, les centres de détention de Montmédy, de Saint-Mihiel, de Villenauxe-la-Grande, les centres pénitentiaires de Lutterbach et de Nancy-Maxéville, la maison d’arrêt de Mulhouse et les maisons centrales de Clairvaux et d’Ensisheim ([32]).

Les élèves qui connaissent des difficultés sociales particulières – enfants handicapés, problèmes médicaux, charges de famille, soutien à ascendant – ont la possibilité de faire valoir leur situation, qui donne lieu à un examen. Quand le cas mérite un traitement particulier, il est alors procédé à une dérogation d’affectation. Les organisations syndicales sont informées de cette situation. À chaque promotion de surveillants pénitentiaires, une dizaine d’agents, sur environ 350, bénéficient d’une telle dérogation.

ii. Une prime de fidélisation pour pallier le manque d’attractivité de certains établissements

Comme mentionné précédemment, certains établissements sont considérés comme peu attractifs, souvent en raison de conditions de travail particulièrement difficiles, et rencontrent donc des difficultés de recrutement. Pour répondre à ces difficultés, l’administration pénitentiaire a instauré une prime de fidélisation.

En 2018, un décret ([33]) a ouvert aux membres des corps de commandement et du corps d’encadrement et d’application (CEA), dès le 31 décembre 2018, le bénéfice de deux dispositifs :

– pour l’ensemble des agents appartenant à ces deux corps, l’attribution d’une prime de fidélisation d’un montant de 1 000 euros après trois ans d’exercice effectif des fonctions au sein de l’un des vingt-huit établissements ou services listés par arrêté ;

– pour les lauréats d’un concours national de surveillants à affectation locale, l’attribution d’une prime de fidélisation de 8 000 euros en trois fractions : 4 000 euros bruts lors de l’affectation, 1 000 euros bruts à l’issue de la troisième année d’exercice effectif des fonctions après l’affectation et 3 000 euros bruts à l’issue de la cinquième année d’exercice effectif des fonctions après l’affectation.

Au total, cette prime de fidélisation a pu bénéficier à :

– 655 agents en 2019, pour 655 000 euros ;

– 1 123 agents en 2020, pour 1 123 000 euros ;

– 882 agents en 2021, pour 882 000 euros.

Soit 2 660 agents pour un total de 2 660 000 € sur la période 2019-2021.

À titre transitoire, les membres du corps de commandement et du CEA qui, lors de l’entrée en vigueur du décret, étaient affectés depuis au moins trois ans dans un établissement ou service mentionné dans l’arrêté, ont bénéficié du versement exceptionnel de la prime de fidélisation, d’un montant de 800 euros. Cette disposition transitoire a bénéficié à 3 597 agents, pour 2 879 400 euros.

Votre Rapporteure salue la mise en place de cette nouvelle prime de fidélisation afin de renforcer l’attractivité de certains établissements pénitentiaires.

2. L’accentuation récente de la revalorisation des métiers pénitentiaires

a. Mieux reconnaître le travail des personnels pénitentiaires

« La prise en charge des personnes détenues en France est exceptionnelle : notre pays est ainsi l’un des rares du monde à prendre en charge des personnes difficiles, sans arme, grâce à des techniques et pratiques professionnelles. L’autorité s’y exerce sans recourir à la violence, ce qui est tout à l’honneur de la France et des personnels pénitentiaires. » Ces mots de M. Jean-François Beynel, chef de l’Inspection générale de la justice (IGJ) illustrent parfaitement la particularité, la délicatesse et la pertinence du travail des personnels pénitentiaires. Votre Rapporteure y adhère pleinement et considère qu’il convient de continuer à mieux valoriser ces métiers et les agents qui les exercent.

i. La question de la progression statutaire et salariale

La commission d’enquête ne s’est pas penchée de manière exhaustive sur l’ensemble des conditions salariales et statutaires de chaque métier pénitentiaire. Toutefois, elle a été alertée à plusieurs reprises sur certaines revendications concernant notamment le statut des surveillants pénitentiaires.

Les organisations syndicales considèrent que la sous-évaluation statuaire et indemnitaire des métiers de la pénitentiaire ne permet pas de rémunérer leur travail à leur juste valeur et conduit à les dévaloriser. M. Frédéric Belhabib, conseiller technique de la CFDT pénitentiaire, fait ce constat du manque d’attractivité, liée selon lui « surtout à la rémunération et au manque de reconnaissance ».

Pour remédier à cette situation, le passage de certaines catégories d’agents pénitentiaires à une catégorie statutaire supérieure a été évoqué à plusieurs reprises au cours des auditions.

M. Sègla Blaise Gangbazo, président du Syndicat libre justice CFTC (SLJ CFTC), estime notamment que les surveillants du corps d’encadrement et d’application devraient passer de la catégorie C à la catégorie B. La même demande est formulée par la CGT pénitentiaire, dont son secrétaire général, M. Samuel Gauthier, explique : « Tout métier à risque et difficile justifie une reconnaissance indemnitaire et statutaire, par le biais du passage en catégorie B en ce qui nous concerne ». Il estime qu’une telle progression est nécessaire pour attirer des candidats : « Lorsqu’un candidat passe les concours de la fonction publique, la grille indiciaire revêt toute son importance. Il a donc tendance à s’orienter vers la police nationale ou municipale et la gendarmerie. »

M. Armand Minet, secrétaire général du SLJ CFTC, complète ce constat en expliquant que « le maintien en catégorie C est d’autant plus incompréhensible que le métier de surveillant se révèle différent et un peu plus compliqué que celui de policier ». Insistant ainsi sur la complexité du métier de surveillant pénitentiaire, « polyvalent, loin de l’image du porte-clés », il souligne que de surcroît la population pénale évolue et que le métier de surveillant s’imprègne d’un fort rôle d’accompagnement psychologique et technique qu’il ne faut pas négliger et qui justifie d’autant plus le passage en catégorie B. Plus précisément, « le corps du personnel de surveillance a été découpé, avec une partie des officiers qui accèdent à la catégorie A, celle qui reste en catégorie B, et le reste du corps d’encadrement et d’application, maintenu en catégorie C. C’est un non-sens, car il faut responsabiliser et rendre plus autonome la profession de surveillant à l’étage. Nous souhaiterions que le chantier de la catégorie soit rouvert. Les organisations syndicales se montrent quasi unanimes pour revendiquer cette catégorie B pour le corps d’encadrement et d’application. »

Interrogée sur ces questions, l’administration pénitentiaire précise que « plusieurs réformes statutaires et indemnitaires ont d’ores et déjà été lancées ces dernières années. Sur le plan indemnitaire on peut citer le passage des corps propres au RIFSEEP (DSP, DPIP, CPIP, techniques), avec des revalorisations indemnitaires. Des plans de requalification sont aussi en cours d’exécution (filière de surveillance et technique) jusqu’en 2023. À titre d’exemple à cette échéance, la DAP aura requalifié 1 400 agents de catégorie C en B et 450 agents de catégorie B en A pour la filière de surveillance. »

La nécessité de faire progresser en catégorie B les surveillants pénitentiaires est partagée par M. Jean-Louis Daumas, inspecteur général de l’administration, particulièrement catégorique sur ce sujet : « Les surveillants de prison relèvent de la catégorie C, quand les gardiens de la paix sont des fonctionnaires de catégorie B. Pourtant, ces métiers s’assortissent de difficultés et de responsabilités équivalentes. Malheureusement, la direction générale de l’administration et de la fonction publique s’est opposée à ce que les surveillants pénitentiaires rejoignent la catégorie B, au motif qu’il fallait, pour cela, être titulaire du baccalauréat. Il faut que vous nous aidiez à la convaincre de faire évoluer sa position. En effet, la mobilité est beaucoup plus facile pour un corps de catégorie B que pour un corps de catégorie C. Une réforme vient d’être mise en œuvre, pour permettre aux officiers pénitentiaires d’être rattachés à la catégorie A, ce qui constitue un excellent signal. Il est primordial de mettre en œuvre la même démarche pour les agents pénitentiaires de catégorie C. »

Votre Rapporteure estime que d’importants efforts de revalorisation et de fidélisation ont été conduits, notamment la revalorisation de la rémunération de tous les agents de la fonction publique de catégorie C. Elle espère vivement que cette évolution récente permettra à l’administration pénitentiaire de palier ses difficultés de recrutement et son manque d’attractivité. Cependant, en cohérence avec celles menées pour d’autres corps de nos forces de sécurité, elle appelle à engager une réflexion sur le passage de l’ensemble des personnels de surveillance en catégorie B.

ii. Donner aux personnels les moyens d’assurer leurs missions

Exprimant sans doute une vision commune à l’ensemble des personnels pénitentiaires, M. Éric Faleyeux, secrétaire générale de la CFDT pénitentiaire, a rappelé que ceux-ci souhaitent « donner une autre image de l’administration pénitentiaire, toujours un peu ternie ». La démonstration en a largement été faite pendant la crise sanitaire et la commission d’enquête a fait le même constat sur le terrain : les personnels pénitentiaires font preuve d’un réel dévouement et d’un engagement profond à l’égard des missions qui leur sont confiées, absolument essentielles pour notre société. Mais pour cela, il faudrait « de nouveaux moyens humains et techniques dans ses différents domaines, qu’il s’agisse de la sécurité, de la prise en charge de la population pénale ou du renseignement pénitentiaire ».

Reconnaissant les efforts budgétaires, M. Sébastien Nicolas partage ce constat des moyens limités et constate que « nous partons néanmoins avec un certain retard qui nous a empêchés de rénover à hauteur suffisante notre parc immobilier, dont chacun s’accorde à dire qu’une part est vétuste et l’autre insuffisante. Cela ne nous a pas permis non plus de travailler suffisamment au recrutement et à la fidélisation des personnels pénitentiaires, toutes catégories confondues. »

Les moyens ont en effet considérablement augmenté ces dernières années : pour 2022, l’administration pénitentiaire voit un renforcement de ses moyens avec une progression globale des crédits de paiement de 7,4 % par rapport à 2021. Cette nouvelle augmentation s’inscrit dans la continuité de la dynamique enclenchée depuis 2017 avec des augmentations budgétaires de 2,2 % en 2018, 5,7 % en 2019, 6,2 % en 2020 et 7,8 % en 2021.

Cette évolution va dans le bon sens et la commission d’enquête ne peut que se réjouir de ce que le Gouvernement ait pris la mesure des enjeux liés à l’administration et à la politique pénitentiaires ces dernières années.

Votre Rapporteure tient toutefois à rappeler que les agents pénitentiaires voient leurs tâches croître et se diversifier : équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS), renseignement pénitentiaire, extractions, etc. Comme elle a eu l’occasion de le souligner précédemment, il s’agit d’une démarche vertueuse puisqu’elle enrichit les métiers pénitentiaires et permet de les valoriser et de diversifier les carrières. Toutefois, cette évolution des missions doit s’accompagner de moyens suffisants pour les exercer.

En outre, elle tient à souligner que l’administration pénitentiaire doit également prendre en compte d’autres évolutions, visant à moderniser le travail des personnels pénitentiaires. L’accès au numérique est un enjeu particulièrement important. Elle salue à ce titre le futur déploiement de terminaux portatifs, qui faciliteront les tâches quotidiennes des surveillants pénitentiaires.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

b. Mieux former le personnel pénitentiaire

i. Allonger le délai de formation initiale

La formation initiale des surveillants pénitentiaires à l’ENAP a été concentrée, passant de huit à six mois. Selon la DAP, une refonte de l’architecture de formation a permis de mettre en œuvre une approche par les compétences. Pour cela, la période de 4 semaines de pré-affectation, auparavant comptabilisée dans les 8 mois de formation, ainsi que les 2 semaines de congés annuels, ont été supprimées de l’architecture. Le reste des temps de formation a été densifié pour parvenir aujourd’hui à 260 heures de formation en moyenne. La DAP précise en outre que cette formation de 6 mois en tant qu’élève est aujourd’hui mieux articulée avec la période d’un an passée au sein d’un établissement en qualité de stagiaire durant laquelle doit être mis en œuvre le principe de la formation « continuée ».

Chaque année, l’ENAP reçoit quatre promotions d’élèves surveillants qui se composent de 350 à 450 élèves, sachant, comme l’a rappelé le directeur de l’ENAP que « le contrat passé avec l’administration de tutelle porte sur la formation de quatre promotions de 600 élèves chaque année ».

Bien sûr, les besoins de recrutement sont forts, mais il ne serait pas acceptable de réduire la qualité de la formation pour en augmenter la quantité. Le directeur de l’ENAP le souligne lui-même : « Les besoins sont très forts. Il n’en demeure pas moins nécessaire de limiter les promotions, aux fins que la formation conserve un sens et puisse se dérouler dans de bonnes conditions. »

Le chef de l’IGJ a par ailleurs exprimé « de vraies inquiétudes sur le niveau de recrutement des agents pénitentiaires, qui fait l’objet d’efforts budgétaires considérables depuis des années. […] Il est indispensable de renforcer la durée de la formation des surveillants. Bien évidemment, il est difficile de le faire, puisque nos établissements ont besoin de personnels de terrain. En poursuivant sans rien faire, on favorise la dévalorisation des métiers pénitentiaires et on en dégrade l’attractivité ». Utilisant une comparaison courante, il rappelle que « la durée de la formation des policiers est très nettement supérieure à celle du personnel pénitentiaire ». Or la durée de formation des policiers devrait elle-même être augmentée : il considère donc qu’il devrait en être de même de la durée de formation des personnels pénitentiaires.

M. Jean-Louis Daumas, également inspecteur général de la justice, formule la même recommandation : « Le métier de surveillant est aussi difficile – peut-être même plus – que celui de gardien de la paix. Le Président de la République entend allonger la durée de la formation initiale des gardiens de la paix, ce qui est très positif. Aujourd’hui, ils sont formés en douze mois. Les surveillants pénitentiaires, pour leur part, ne le sont plus qu’en six mois, contre huit mois par le passé. À titre personnel, j’estime qu’il est primordial d’accroître la durée de leur formation, à des fins de qualité ».

Sur le terrain, les syndicats de personnels pénitentiaires s’inquiètent également de la formation initiale. M. Sébastien Nicolas, secrétaire général de SNP PD FO considère qu’en « abaissant considérablement le niveau du recrutement, on accepte des agents que l’on met en danger face à une population pénale extrêmement manipulatrice dans certains établissements ».

Cette situation apparaît problématique aux yeux de votre Rapporteure. Si la concentration de la formation de 8 à 6 mois lui apparaît ne pas poser de difficulté particulière, les témoignages et analyses des personnes auditionnées posent la question du niveau de cette formation. Même si votre Rapporteure est tout à fait consciente que l’allongement de la formation implique non seulement des efforts budgétaires, mais également des difficultés de gestion des ressources humaines tant les besoins sur le terrain sont importants, il lui semble problématique que la durée de formation initiale soit aussi courte ; elle considère qu’il faudrait envisager de l’allonger afin d’accroître le niveau de formation, en cohérence avec le passage en catégorie B qu’elle recommande par ailleurs s’agissant du personnel de surveillance.

ii. Mieux valoriser les bonnes pratiques de formation continue

Afin de former les personnels à leurs nouvelles missions, des efforts importants ont d’ores et déjà été fournis en matière de formation continue. Quelques exemples fournis par l’administration pénitentiaire sont particulièrement parlants.

Premièrement, la doctrine des unités pour détenus violents (UDV), de novembre 2018, prévoit une formation spécifique portant notamment sur les techniques d’intervention. Par la suite, une mallette pédagogique a été réalisée. La formation d’adaptation à l’emploi est d’une durée de trois semaines. Ces formations sont organisées à destination de l’ensemble des agents exerçant dans ces quartiers dont les CPIP.

Deuxièmement, des arrêtés du 24 mai 2019 prévoient une formation obligatoire d’adaptation à l’emploi pour les membres des équipes de sécurité pénitentiaire : les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), les ELSP, les unités hospitalières (UH) et les équipes nationales de transfert (ENT). Cette formation est composée :

– de trois modules de formation obligatoires validant, d’une durée de dix-huit jours : doctrine, tir et techniques d’intervention ;

– de quatre modules obligatoires non validant, d’une durée de dix-huit jours et demi : sécurité périmétrique, sécurité intérieure, secourisme d’intervention, conduite opérationnelle

– de sessions de formation continue pour maintenir leurs compétences : deux sessions tir et deux sessions techniques d’intervention tous les vingt-quatre mois.

Troisièmement, la doctrine des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR), d’octobre 2019, prévoit une formation d’adaptation à l’emploi de trois semaines portant notamment sur des modules comme les techniques opérationnelles, la déontologie pénitentiaire ou la doctrine du dispositif. Une formation continue est mise en place tous les six mois, intégrant notamment une journée de retour d’expérience (RETEX) et une journée d’actualisation des méthodes d’intervention et des connaissances. Ces formations sont organisées à destination de l’ensemble des agents exerçant dans ces quartiers dont les CPIP.

Enfin, comme l’a indiqué le directeur de l’ENAP, les formations sont désormais presque toutes accessibles à distance.

Lors de ses déplacements, la commission d’enquête a également constaté que la formation était conçue directement sur le terrain, au cas par cas, selon les établissements pénitentiaires. À la prison de la Santé, par exemple, des modules sont conçus en interne pour former tout surveillant intégrant l’équipe du QPR.

Votre Rapporteure salue les efforts importants engagés en matière de formation continue. Elle a pu constater beaucoup de bonnes pratiques sur le terrain et considère qu’il serait utile de mieux les partager.

c. Le surveillant, acteur de la détention

Le surveillant pénitentiaire est un acteur central de la détention. Afin de réaffirmer ce rôle et la pluralité de ses missions, le 19 avril 2021, à l’occasion d’une visite au centre pénitentiaire de Bordeaux-Gradignan, le garde des sceaux a signé, avec les représentants nationaux des organisations syndicales des personnels de surveillance, une charte sur les « Principes du surveillant pénitentiaire, acteur incontournable d’une détention sécurisée ».

Comme l’explique le directeur de l’ENAP : « Ce document revient sur la participation des surveillants pénitentiaires à l’observation et à l’évaluation des personnes relevant de la justice. […] Par essence, l’administration pénitentiaire exerce une double mission de réinsertion et de sécurité. »

Quatre grands principes sont mis en avant :

– un cadre professionnel respectueux, participant d’une meilleure qualité de vie au travail ;

– le positionnement du surveillant au sein d’un collectif, comme pierre angulaire de la sécurité et de la prise en charge du détenu ;

– une relation entre le surveillant et le détenu fondée sur l’autorité, l’écoute, l’observation et la responsabilité, permettant une réduction des violences ;

– vers une plus grande responsabilisation du surveillant dans ses missions régaliennes portées par un socle commun de formation ambitieux.

Cette démarche de reconnaissance du rôle central et pluriel des surveillants pénitentiaires est pertinente et correspond à la fois aux réalités du terrain et aux aspirations du personnel. Toutefois, comme le propose le directeur de l’ENAP, il serait peut-être utile « de la compléter par un travail de référencement, qui aboutirait à un véritable référentiel métier, adossé à un référentiel de compétences et qui porterait une vision assise sur la formation plus que sur les ressources humaines ». Le chef de l’IGJ souligne quant à lui la nécessité d’accroître les perspectives de carrière des surveillants : « Il s’agit également de favoriser les mobilités au sein du ministère de la justice. À titre d’exemple, des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse doivent pouvoir, s’ils le souhaitent, prendre des emplois de premier surveillant ou d’officier en détention, et inversement. En effet, tous ces individus exercent des mandats de justice ».

Sensible à la nécessité de rendre plus visible et plus attractif le métier de surveillant pénitentiaire, votre Rapporteure est convaincue qu’il faut à la fois agir sur la forme, en communiquant davantage sur les opportunités qu’offre d’ores et déjà ce métier, et, sur le fond, en accentuant les possibilités de mobilités.

Pour accroître l’attractivité de la profession de surveillant pénitentiaire, votre Rapporteure considère qu’il faut sortir de l’image obsolète d’un métier de « porte-clefs » et repenser dans leur globalité les carrières pénitentiaires. Nous devons mieux reconnaître et faire connaître la diversité des missions qu’exercent aujourd’hui les surveillants pénitentiaires. L’administration pénitentiaire est l’une des rares administrations dans laquelle on peut commencer sa carrière au premier échelon et progresser jusqu’à être directeur d’établissement. Au-delà de l’ascension verticale, les perspectives transversales doivent être accrues en créant des passerelles au sein du ministère de la justice et, pourquoi pas, avec d’autres administrations. En plus de rendre de l’attractivité à la prison, cela diffuserait une meilleure connaissance de la détention dans d’autres services de l’État.

d. Le nécessaire renforcement des services d’insertion et de probation

i. Continuer de faire monter en puissance les personnels des SPIP

La réinsertion est, au même titre que la garde, une mission à part entière de l’administration pénitentiaire et de ses agents. Elle concerne également les surveillants pénitentiaires qui doivent avoir leur part dans ce processus, même si relève avant tout des personnes d’insertion et de probation.

Le directeur de l’administration pénitentiaire a mis en avant l’effort appuyé consenti pour recruter des personnels d’insertion et de probation : « Sous le quinquennat actuel, nous comptons 1 500 effectifs supplémentaires […]. Un conseiller d’insertion et de probation suit en moyenne 60 personnes, contre 100 à 130 personnes dans le passé ». Au 1er janvier 2021, on compte en tout 5 946 personnels dans les SPIP, dont 3 514 CPIP.

Pour appréhender l’activité des SPIP, il faut garder à l’esprit que, comme, l’a rappelé Mme Flore Dionisio, membre de la coordination nationale CGT insertion et probation, en sus des missions en milieu fermé, « deux tiers des condamnés sont suivis en milieu ouvert et les services pénitentiaires d’insertion et de probation sont les seuls à suivre les personnes du pré-sentenciel au post-sentenciel ». Bien sûr, le suivi en milieu ouvert ne nécessite pas le même taux d’encadrement qu’en détention. Si toutefois l’on veut en finir avec le modèle de l’incarcération comme référence de la peine, nous devons sans aucun doute accroître le poids et les moyens des services d’insertion et de probation et reconnaître ces métiers à leur juste valeur. En effet, le développement des peines alternatives, qui sera abordé plus précisément dans la seconde partie du présent rapport, passe par un renforcement des effectifs des SPIP.

La question des ressources humaines ne concerne d’ailleurs pas que les CPIP. M. Alexandre Bouquet, secrétaire national du SNDP CFDT, rappelle : « Les assistantes sociales, [sont] présentes en nombre trop peu important, essentiellement en SPIP, où desquels l’accès au droit, la préparation à la sortie et la réinsertion peuvent être rendus très compliqués. La même question se pose pour les psychologues. Notre administration a pris du retard sur leur recrutement, peine à boucler leur statut, alors qu’il s’agit d’une profession très importante compte tenu des publics que nous accompagnons et des professionnels que nous encadrons, qui vivent souvent des situations difficiles, voire de crise. »

En sus de la question des effectifs, se pose celle des moyens matériels. Selon Mme Laura Soudre, secrétaire générale de l’Union nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (UNDPIP CFE-CGC) : « Si l’on souhaite développer les peines alternatives, il est indispensable de disposer de locaux adaptés à la prise en charge en milieu ouvert, pourtant bien souvent trop vétustes et trop petits, qui ne permettent ni la mise en œuvre d’actions collectives ni l’accueil de partenaires au plus près des besoins des personnes suivies ».

L’augmentation des moyens et des effectifs des SPIP a été réelle, comme le montrent les données chiffrées présentées ci-avant. Votre Rapporteure salue ces efforts et appelle à poursuivre sur cette voie.

ii. Améliorer le statut des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation

Se référant au rapport de 2006 de la Cour des comptes sur la gestion de la détention, Mme Laura Soudre en rappelle le constat : « La faible attractivité du statut des chefs de service d’insertion et de probation, au regard des responsabilités qui leur incombent, est à l’origine d’importantes difficultés de recrutement. […] Les difficultés perdurent à travers le problème de fidélisation au sein des postes. »

Les organisations syndicales partagent toutes ce constat d’une trop faible valorisation du statut des DPIP. Mme Flavie Rault, secrétaire générale du SNDP CFDT, souligne, elle aussi, que pour les directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation, « les statuts sont complètement en décalage avec ce que sont devenues les missions. Ce décalage très important porte sur les contraintes d’une part, et le statut et les avantages indemnitaires d’autre part ». Cette analyse est confirmée par M. François Jean, secrétaire général adjoint du SNEPAP FSU, selon lequel il est anormal que les DPIP ne disposent pas d’un statut en correspondance avec l’expertise acquise et le niveau de responsabilité exercé.

M. Sègla Blaise Gangbazo, président du SLJ CFTC, appelle à intégrer les DPIP en catégorie A+ afin de revaloriser leurs missions. Pour Mme Laura Soudre, cette possibilité est liée à celle des perspectives de carrières des DPIP, car « la question des passerelles entre en lien avec celle de la grille indiciaire et des possibilités qui lui sont alignées dans l’ensemble de la fonction publique. Il s’agit donc d’un cercle vicieux. Si un DPIP aspire à devenir DSP, il est contraint de repasser par une sélection et par une formation à l’ENAP. »

*

II. La population carcÉrale

Il y a vingt ans, la précédente commission d’enquête de l’Assemblée nationale portant sur la thématique des prisons ([34]) mettait en avant certaines mutations de la population pénale et constatait que la prison devenait le réceptacle des crises de notre société. Qu’en est-il vingt ans plus tard ? Comment évolue la population carcérale ? Quelles en sont les caractéristiques ? Quels nouveaux défis s’imposent à l’administration pénitentiaire en fonction du profil des personnes détenues ?

A. L’Évolution de la population incarcÉrÉe depuis vingt ans

Comprendre les prisons aujourd’hui implique de cerner la population qui y est détenue : l’évolution des effectifs, sa répartition sur le territoire national, le profil des personnes concernées.

1. Une augmentation continue du nombre de personnes écrouées

a. Une augmentation absolue et relative

En vingt ans, le nombre de personnes écrouées détenues a augmenté de 31,5 %, passant de près de 48 000 au 1er janvier 2001 à près de 70 000 à la fin de l’année 2021.

Augmentation absolue du nombre de personnes détenues, cette hausse est également relative : en effet, le nombre de personnes détenues pour 100 000 habitants est passé de 78,5 en 2001 à 103,6 à la fin de l’année 2021.

Exprimée en flux, elle se traduit par le passage d’environ 67 000 placements sous écrou en 2001, à près de 102 000 en 2019. Les chiffres sont donc clairs : la France incarcère davantage depuis vingt ans alors que l’on n’assiste pas à une telle hausse de la délinquance. L’OIP le démontre clairement : « Si le taux de détention est passé sur la période 1990-2020 de 78 détenus pour 100 000 habitants à 105,4 pour 100 000, les indicateurs de l’évolution de la délinquance et de la criminalité recensée – que ce soient les enquêtes de victimisation ou le recueil des crimes et délits constatés par les services de police – ne témoignent pas d’une évolution corollaire. Les analyses de l’Observatoire scientifique du crime et de la justice (OSCJ) tirées de données policières et sanitaires témoignent même d’une tendance à la baisse de divers types d’infractions, comme les vols de véhicules et les cambriolages qui diminuent depuis deux décennies ou encore les homicides qui se situent à un niveau très bas (0,013 décès pour 1 000 habitants). Les vols avec armes diminuent en outre sensiblement depuis dix ans (16 100 enregistrés en 2009, 7 600 en 2019). Quant aux agressions physiques non létales, elles sont restées globalement stables sur la période, avec néanmoins une augmentation récente. Même chose concernant les violences sexuelles. On note une hausse significative des dépôts de plainte que depuis fin 2016 (SSMSI) ». Elle conclue, citant l’ancien contrôleur général des lieux de privation de liberté, Jean-Marie Delarue : « Il faut se défaire résolument de l’idée commune selon laquelle les effectifs de personnes emprisonnées sont liés à l’état de délinquance du pays » ([35]).

Effectifs, capacité et densité carcérale des établissements pénitentiaires depuis 2001

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

Source : Ministère de la justice (mesure de l’incarcération au 1er janvier 2021)

b. Une évolution comparable à celles des autres pays du Conseil de l’Europe

Comme l’a toutefois noté lors de son audition M. Marcelo Aebi, chef du projet SPACE (Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe), le taux d’incarcération français se situe en-deçà de la moyenne européenne.

Taux d’incarcération (nombre de personnes détenues pour 100 000 habitants

au 1er janvier 2001

Source : Conseil de l’Europe (statistiques pénales annuelles)

En effet, pour l’année 2020, le taux d’incarcération s’établit à 105,3 personnes détenues pour 100 000 habitants, la médiane des pays membres du Conseil de l’Europe étant de 103,2 et la moyenne de 124. En comparaison avec les pays voisins, la situation française n’a rien non plus d’exceptionnelle : si le taux allemand est effectivement bien plus faible, s’établissant à 76,2, le taux italien est de 101,2, le taux espagnol de 108,4, le taux anglais de 138.

c. Une augmentation continue du nombre de places de prison

Parallèlement, le nombre de places opérationnelles dans les établissements pénitentiaires a augmenté de 19,7 %, passant de 48 593 au 1er janvier 2001 à 60 494 à la fin de l’année 2021 : le nombre de places a donc augmenté plus faiblement que le nombre de personnes détenues, engendrant ainsi une surpopulation carcérale chronique. Ce sujet sera plus précisément abordé dans le cadre de la seconde partie du présent rapport.

Des capacités pénitentiaires structurellement insuffisantes

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par la direction de l’administration pénitentiaire

2. La répartition de la population carcérale sur le territoire national

Conséquence de la répartition des établissements pénitentiaires sur le territoire, mais également de la dynamique des bassins de délinquance, la population carcérale est plus importante dans certaines régions.

Évolution des effectifs des personnes détenues par direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP)

Au 1er janvier 2010 et au 1er janvier 2020

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par la direction de l’administration pénitentiaire

Entre 2010 et 2020, la répartition des personnes détenues entre les différentes DISP reste donc globalement stable. Seules évolutions notables : la part des personnes détenues augmente dans les DISP de Rennes et de Toulouse, mais diminue dans celle de Lille.

3. Le profil de la population carcérale

a. Une population jeune

Depuis vingt ans, l’âge moyen des personnes écrouées, détenues ou non détenues, est demeuré extrêmement stable, oscillant entre 34,2 et 35 ans.

structure des effectifs des personnes écrouées (détenues et non détenues) par âge

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

S’agissant des personnes écrouées détenues, la répartition par tranche d’âge est elle-aussi relativement stable ces dernières années, avec une moyenne d’âge de 33,7 ans en 2010 et de 34,9 ans en 2020.

Répartition par tranche d’âge des personnes détenues

2010 2020

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par la direction de l’administration pénitentiaire

b. Une population peu diplômée

En 2001, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale notait que 56 % des personnes détenues étaient sans diplômes et 81 % ne dépassaient pas le niveau du CAP ([36]). Qu’en est-il vingt ans après ?

Évolution du niveau d’Études À l’entrÉe en dÉtention

DILF : diplôme initial de langue française / DELF : diplôme d’études en langue française

CFG : certificat de formation générale

DNB : diplôme national du brevet

CAP : certificat d’aptitude professionnelle / BEP : brevet d’études professionnelles

DAEU : diplôme d’accès aux études supérieures

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par la direction de l’administration pénitentiaire

Plus précisément, pour la période récente, le niveau d’études à l’entrée en détention se répartit entre les personnes détenues comme suit.

Niveau scolaire déclaré à l’entrée en détention en 2019-2020

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par la direction de l’administration pénitentiaire

Le niveau d’études des personnes détenues est donc demeuré sensiblement le même depuis vingt ans : en 2020, plus de la moitié des détenus n’ont aucun diplôme et 90 % ne dépassent pas le niveau du CAP. Au-delà du diplôme, M. Albin Heuman, directeur de l’ATIGIP, a indiqué que 27 % des détenus échouent au bilan de lecture, et l’Observatoire international des prisons (OIP) indique que 10 % sont en situation d’illettrisme.

Le directeur de l’administration pénitentiaire explique que le public carcéral est carencé dans de nombreux domaines : « carences éducatives, carences psychologiques et psychiatriques non traitées, carences professionnelles, etc. Dans la sphère privée, le parcours affectif et familial est souvent très cabossé ; peu de personnes incarcérées disposent d’une situation amoureuse et familiale stable ».

c. Une population cumulant problèmes sociaux et de santé

Selon M. Laurent Michel, administrateur de la Fédération addiction, lors de son audition devant la commission d’enquête, « les personnes qui arrivent en détention sont celles qui cumulent un certain nombre de handicaps, parmi lesquels la précarité sociale, des troubles psychiatriques ou des conduites addictives ».

i. Des difficultés socio-économiques

La population carcérale cumule souvent les difficultés sociales. En sus d’un niveau scolaire faible déjà évoqué, les personnes détenues sont souvent confrontées à des situations de précarité et à un éloignement des systèmes sociaux. Pour plus de la moitié d’entre elles, selon l’OIP, les personnes détenues sont sans emploi au moment de leur entrée en détention. Elles ont souvent aussi des parcours de vie plus heurtés.

Une enquête conduite par l’INSEE en 1999 comparant l’histoire des hommes incarcérés avec celle du reste de la population, montrait que les histoires familiales des détenus se caractérisent plus fréquemment par la précocité et l’instabilité des engagements familiaux ([37]). Si cette enquête est ancienne, les investigations de la commission d’enquête laissent à penser que cette fragilité socio-économique est toujours une réalité du profil des détenus aujourd’hui. Analyser plus régulièrement les données sociodémographiques des personnes placées sous main de justice permettrait sans doute d’affiner le suivi proposé par les services pénitentiaires.

ii. Des problèmes de santé mentale et physique

Au-delà des enjeux de précarité socio-économique, les personnes détenues présentent souvent un état de santé fragilisé avec une prévalence importante de troubles mentaux et de comportements à risque. Là encore, les données sont malheureusement insuffisantes, notamment à l’échelle nationale.

En 2018, dans la revue trimestrielle du Haut Conseil de la santé publique, Mme Christine Chan-Chee et Mme Charlotte Verdot, de l’agence Santé publique France, ont présenté un état de santé des personnes sous main de justice ([38]). Elles relevaient l’insuffisance des données en la matière et présentaient des données issues d’une étude de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) de 2003 ([39]) selon laquelle, à leur arrivée en détention, plus de la moitié des détenus avaient besoin de soins bucco-dentaires, 9 % signalaient avoir eu un suivi régulier ou une hospitalisation en psychiatrie et 6 % déclaraient avoir fait une tentative de suicide dans les douze mois précédant l’incarcération. Ils étaient par ailleurs 15 % à déclarer un traitement psychotrope en cours. Après la consultation médicale d’entrée en détention, 24 % des personnes détenues étaient orientées vers une consultation spécialisée, notamment en gynécologie et en psychiatrie.

En 2015, une observation de la santé des détenus entrant en détention dans l’ex-région Picardie dressait des constats du même ordre ([40]). L’article de Santé publique France rapporte que, selon cette étude, 61 % des personnes détenues avaient besoin de soins bucco-dentaires, plus d’un tiers déclaraient au moins une pathologie somatique chronique, 85 % déclaraient consommer au moins une substance de façon excessive – tabac, alcool ou drogue –, 25 % déclaraient avoir eu un suivi psychiatrique antérieur et 17 % un traitement psychiatrique en cours. Suite à la visite d’entrée, 49 % s’étaient vu prescrire au moins une consultation avec un spécialiste, dont 26 % en psychiatrie.

Selon le rapport du groupe de travail de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur ce sujet, en 2018, huit hommes sur dix et sept femmes sur dix en détention présentent au moins un trouble psychiatrique ([41]). Les détenus présentent un taux de prévalence fort pour les troubles psychotiques, les syndromes dépressifs et les troubles anxieux. Ainsi, 10 % des entrants nécessitaient une prise en charge psychiatrique. La Dr Marie Bur a constaté « depuis plusieurs années, […] une évolution des profils psychopathologiques des détenus, avec une représentation importante de la maladie mentale en tant que telle. Il s’agit de pathologies psychotiques de type schizophrénie, de la maladie bipolaire, de la polytoxicomanie, de l’enclavement dans la violence extrême chez ces sujets carencés sur tous les versants, entraînant un passage à l’acte destructeur dirigé tant contre autrui que contre soi. Ces personnes ont souvent connu un parcours développemental entravé par l’insécurité, l’absence ou la pauvreté majeure des repères socio-éducatifs familiaux ou sociétaux, l’instabilité de vie, et l’exclusion sous toutes ses formes ».

Certaines maladies sont plus présentes parmi la population détenue. Ainsi la prévalence du VIH est de 2 % en détention, contre 0,35 % dans la population générale. La séropositivité est découverte durant l’incarcération dans 25 % des cas ([42]). La proportion de détenus atteints de tuberculose est de 106,9 pour 100 000 personnes, contre 20,8 en population générale. Le même constat peut être fait pour les hépatites, notamment l’hépatite C.

Comme l’a rappelé l’Institut de veille sanitaire en 2015 ([43]) , l’état de santé dégradé à l’entrée en détention s’explique également par « un faible accès aux soins (problèmes de couverture sociale), d’un moindre recours aux soins (populations davantage "éloignées" du système de santé et n’exprimant pas forcément de demande de soins), d’une prévalence importante des comportements à risque en amont de l’incarcération (addictions, usage de drogues par voie intraveineuse, partenaires sexuels multiples, par exemple) et d’un état psychologique souvent fragilisé ».

Cependant, le manque de données épidémiologiques récentes, en raison de l’absence d’enquête de santé globale sur la population carcérale, ne permet pas de caractériser avec précision l’état de santé actuel des populations détenues. Ce manque est d’autant plus dommageable qu’il a des conséquences sur l’organisation des soins en détention. Votre Rapporteure recommande donc de diligenter une telle enquête et d’en publier les résultats dans les plus brefs délais.

iii. Une forte prévalence des addictions

Comme l’a indiqué Mme Aline Chassagne dans un ouvrage récent : « Les personnes entrant en détention présentent des caractéristiques sanitaires plus dégradées que la population générale à âge égal. De plus elles sont plus souvent polyconsommatrices de produits stupéfiants (tabac, alcool et drogue) et présentent une consommation plus importante d’antidépresseurs et de neuroleptiques […]. Leur fragilité à l’entrée en prison est accentuée pendant la période de privation de liberté par les facteurs pathogènes inhérents à la détention : manque d’activité, alimentation carencée, consommation excessive de tabac ou même de stupéfiants » ([44]).

Les détenus présentent de nombreuses addictions, en particulier en raison d’un fort tabagisme – pour 78 % d’entre eux – ainsi que d’une forte dépendance à l’alcool pour près 31 % des détenus. La population carcérale se caractérise aussi par une consommation de drogues. Ainsi, en 2003, 33 % des entrants déclaraient avoir eu une utilisation prolongée et régulière de drogues illicites au cours des douze derniers mois précédant l’incarcération, dont 30 % pour le cannabis.

d. Le poids stable des ressortissants étrangers parmi la population détenue

Depuis vingt ans, la population étrangère détenue est restée stable, représentant en moyenne 20 % de la population carcérale.

effectifs des personnes écrouées par nationalité

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

e. Des profils minoritaires en détention

i. Les femmes

Les femmes détenues représentent moins de 4 % de la population carcérale, proportion est stable depuis vingt ans.

Dans le respect strict de la non-mixité, les femmes sont incarcérées soit dans des établissements accueillant exclusivement des femmes, soit dans des établissements avec un quartier séparé dédié aux femmes. Dans ces derniers, la détention séparée peut poser des difficultés en termes d’accès aux activités et aux infrastructures, notamment sportives ou culturelles, de la prison. Une attention particulière doit être portée à ce point.

Effectifs et part des femmes dÉtenues dans la population carcÉrale

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

ii. Les personnes transgenres

Selon l’avis du CGLPL sur la prise en charge des personnes transgenres dans les lieux de privation de liberté, il n’existe en France aucune donnée publique sur le nombre de personnes transgenres privées de liberté et les études sur les difficultés particulières auxquelles elles sont exposées sont embryonnaires ([45]).

La problématique de la prise en charge en détention des personnes transgenres a été identifiée par le législateur bien avant la présente commission d’enquête. Par exemple, à la suite de l’adoption d’un amendement de M. Raphaël Gérard, la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire a complété l’article 22 de la loi pénitentiaire de 2009 pour préciser que les restrictions imposées aux personnes détenues doivent également tenir compte de leur identité de genre – en plus de l’âge, l’état de santé, du handicap éventuel et de la personnalité ([46]).

À la demande de la Rapporteure, l’administration pénitentiaire a précisé prendre aujourd’hui en charge 17 personnes transgenres.

iii. Les personnes âgées de plus de 50 ans

Comme l’a expliqué Marcel Aebi, chef du projet SPACE (statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe), le taux de personnes âgées de plus de 50 ans s’établit à 12 %, ce qui est relativement faible comparé aux autres pays européens.

Pourcentage de détenus de plus de 50 ans

Au 31 janvier 2020

Source : Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe

Si ce taux demeure limité, il a considérablement augmenté ces dernières années, le nombre d’écroués de plus de 50 ans ayant été multiplié par 3,4 entre 1991 et 2013, contre 1,4 dans la population générale ([47]). Cette augmentation s’explique par l’effet conjugué du report des délais de prescription dans le cadre des infractions et crimes à caractère sexuel et de l’allongement des peines prononcées. Le vieillissement de la population implique d’adapter la prise en charge en détention. Quand elles sont très âgées, certaines personnes peuvent en effet avoir besoin de soins particuliers, que ce soit pour des maladies chroniques ou des problématiques liées à la dépendance.

B. Les mineurs placÉs en Établissement pÉnitentiaire : une rÉalité minoritaire mais un dÉfi particulier pour notre justice et nos prisons

Compte tenu de son champ d’investigation, déjà très large, la commission d’enquête a décidé, s’agissant de la jeunesse, de s’intéresser seulement aux établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs (EPM) et aux quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires (QPM), à l’exclusion des différentes catégories d’établissements relevant de la protection judiciaire de la jeunesse. Si, heureusement, les mineurs demeurent très minoritaires parmi les personnes détenues en établissement pénitentiaire, ils représentent un défi particulier pour notre justice et nos prisons. En effet, ils ne constituent pas une population comme les autres, et ne sont, du reste, considérés comme tels ni par les services judiciaires ni par l’administration pénitentiaire.

Les mineurs se voient appliquer une procédure pénale et des conditions d’incarcération spécifiques. En vertu des articles L. 11-2 et L. 11-3 du code de la justice pénale des mineurs, ceux-ci peuvent faire l’objet de mesures éducatives ou de peines fixées par ce même code, et les décisions prises à leur égard doivent tendre à leur relèvement éducatif et moral ainsi qu’à la prévention de la récidive et à la protection des victimes.

Relevant d’un droit pénal spécifique, récemment rénové dans le cadre du nouveau code de justice pénale des mineurs, entré en vigueur le 30 septembre 2021, les mineurs peuvent faire l’objet d’une incarcération. Celle-ci se déroule toutefois dans des établissements ou des quartiers dédiés et selon une gestion spécifique associant la protection judiciaire de la jeunesse.

1. Les détenus mineurs, une réalité carcérale minoritaire

Les mineurs peuvent faire l’objet de différents types de sanctions et mesures éducatives. Leur emprisonnement en milieu pénitentiaire demeure une exception, comme en témoigne ce tableau récapitulatif de l’activité des juges des enfants et des tribunaux pour enfants de 2020.

Activité des juges des enfants et des tribunaux pour enfants en 2020

Source : Ministère de la justice - chiffres clés de la justice 2021

a. Les mineurs : des incarcérations relativement rares, de courte durée et principalement sous le régime de la détention provisoire

Rarement incarcérés, les mineurs représentent donc une part très faible de la population carcérale : au 1er novembre 2021, on dénombre 726 mineurs détenus, soit 1 % de la population carcérale.

Ils sont détenus pour 34 % d’entre eux dans les six établissements pour mineurs déployés sur le territoire et pour 66 % dans des quartiers pour mineurs.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Entre 2004 et 2021, le nombre de détenus mineurs a varié entre 579 et 907. Le nombre de détenus mineurs a évolué de manière proportionnelle à l’évolution du nombre de détenus et la part de détenus mineurs parmi l’ensemble des détenus est ainsi restée très stable sur la période, oscillant entre 1,3 % et 1,1 %.

La durée moyenne de placement sous écrou des mineurs étant très courte – selon les chiffres fournis au 1er janvier 2021, les mineurs sont placés en détention pour une durée de trois mois et demi –, ils sont en réalité autour de 3 000 chaque année à être placés en détention.

placement et durée d’écrou des personnes mineures

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Il est souvent dit que l’on incarcère de plus en plus de mineurs : les chiffres montrent que cette réalité doit être nuancée.

nombre annuel d’incarcérations de personnes mineurEs

Source : Assemblée nationale, d’après des données transmises par l’administration pénitentiaire

Nombre moyen de personnes mineures détenues

moyenne du nombre mensuel de personnes détenues mineures

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par l’administration pénitentiaire

Si la population mineure détenue qui se retrouve simultanément en détention a bien tendance, en moyenne, à augmenter, on constate, sur le graphique présenté ci-dessus, que le nombre de mises en détention prononcées annuellement suit quant à lui une tendance plutôt décroissante. Cette inversion des courbes s’explique par l’augmentation de la durée moyenne de détention, passée d’environ deux mois au début des années 2000 à trois mois et demi en 2020 et 2021.

Un dernier point doit être souligné pour appréhender la réalité carcérale des mineurs : la majeure partie des mineurs placés en détention le sont au titre de la détention provisoire. Au 1er novembre 2021, sur 726 mineurs détenus, 521 le sont au titre de la détention provisoire, soit 71,8 %.

Poids de la détention provisoire dans l’incarcération des mineurs

au 1er janvier

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

évolution du poids de la détention prOvisoire parmi les mineurs détenus

Source : Assemblée nationale, à partir de données transmises par l’administration pénitentiaire

Ces dernières années, plus de trois-quarts des mineurs détenus le sont au titre de la détention provisoire, alors que cette part se situe autour de 30 % pour les détenus majeurs. Votre Rapporteure considère qu’il s’agit là d’un motif de préoccupation.

Dans un rapport de 2018, le Sénat propose plusieurs explications à cette surreprésentation de la détention provisoire chez les mineurs détenus :

« Au cours de son audition, le directeur des affaires criminelles et des grâces a indiqué qu’il pourrait s’agir d’un effet indésirable de la réforme de la procédure de la présentation immédiate intervenue en 2011 : cette procédure a été rendue plus difficile à mettre en œuvre, car a été posée l’exigence supplémentaire d’avoir mené des investigations sur la personnalité du mineur au cours de l’année écoulée. Le moindre recours à la présentation immédiate a entraîné, mécaniquement, une utilisation plus fréquente des procédures classiques, plus longues à mettre en œuvre, qui sont susceptibles de donner lieu à un placement en détention provisoire.

« Il s’agit là d’un premier élément d’explication : il est vrai que le nombre de fois où la procédure de présentation immédiate a été appliquée a été presque divisé par cinq entre 2011 (1 546 procédures) et 2016 (328).

« Mais cette explication ne saurait être exclusive. La détention provisoire prend souvent la suite d’un placement sous contrôle judiciaire, décidé par le juge dans l’attente du jugement du mineur. Or on a observé une augmentation importante du nombre de mesures de placement sous contrôle judiciaire décidées par les juges des enfants : 4 277 mesures en 2007, 6 340 en 2012 et 7 439 en 2016, soit une progression de près de 74 % en dix ans.

« Dans le cadre du contrôle judiciaire, le juge impose au mineur des obligations, par exemple se soumettre à des mesures de protection, d’assistance, de surveillance et d’éducation confiées à la PJJ, suivre une formation ou une scolarité, ne pas paraître dans certains lieux ou rencontrer certaines personnes, ou encore intégrer un centre éducatif fermé. Le non-respect par le mineur des obligations qui lui incombent dans le cadre de son contrôle judiciaire peut conduire à son placement en détention provisoire. Or l’expérience montre que les mineurs placés sous contrôle judiciaire, qui sont par définition des jeunes en manque de repères, ont du mal à respecter leurs obligations.

« Un dernier élément d’explication réside dans l’incarcération d’un nombre croissant de mineurs non-accompagnés (MNA). » ([48])

b. Le profil des mineurs détenus :

Selon les données transmises par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, à l’automne 2021 :

– 95 % des mineurs incarcérés sont des garçons ;

– 90 % sont âgés de 16 à 17 ans ;

– 85 % sont incarcérés dans le cadre d’une procédure correctionnelle ;

– 40 % des mineurs sont incarcérés pour la seconde fois ;

– près de 10 % sont incarcérés pour la quatrième fois ou plus ;

– 20 % ont fait l’objet d’un placement judiciaire avant l’incarcération ;

– près de 40 % ont déjà été placés en CEF auparavant ;

– plus de 80 % sont suivis par un service éducatif au moment de leur incarcération ;

– les MNA représentent entre 10 et 20 % des mineurs incarcérés. « Ce nombre est plus élevé dans certaines villes où la problématique de délinquance des MNA est importante – comme Paris et Bordeaux, où la proportion dépasse les 30 % – mais il est plus faible ailleurs – comme à Dijon, où cette proportion est inférieure à 10 % » ([49]).

Les mineurs emprisonnés sont donc majoritairement des multi-réitérants ayant commis des délits. Seuls 20 % d’entre eux sont toutefois concernés par une procédure criminelle, le plus souvent en lien avec des agressions sexuelles. L’emprisonnement des mineurs a alors pour objectif de punir les auteurs de faits criminels graves ou, plus majoritairement, de mettre un coup d’arrêt à un parcours délinquant qui voit la répétition d’infractions et l’échec des autres mesures éducatives.

Dans certains établissements les MNA représentent une part importante des mineurs détenus. À l’EPM de Marseille par exemple, ils représentent 20 à 25 % des jeunes incarcérés. Il ressort d’ailleurs de plusieurs auditions, que l’administration pénitentiaire se heurte aux mêmes difficultés qu’à l’extérieur en ce qui concerne l’évaluation de l’âge de ces mineurs non accompagnés. Il arrive même qu’après une première incarcération en tant qu’adulte, des jeunes en effectuent une seconde en quartier mineur. Il convient, dans de tels cas, d’assurer une bonne coordination entre les différences services administratifs et judiciaires impliqués. Il apparaîtrait par exemple utile que l’administration pénitentiaire ait accès au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM) et que soient fluidifiés les éventuels échanges entre police, justice, conseils départementaux et administration pénitentiaire sur ce sujet.

2. Les spécificités de l’incarcération des mineurs

a. Les lieux de détention des mineurs

Les mineurs peuvent être incarcérés soit dans les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs (EPM), soit dans des quartiers pour mineurs (QPM) situés dans des établissements pénitentiaires. En tout, l’administration pénitentiaire disposait, au 1er novembre 2021, de 1 161 places opérationnelles destinées aux mineurs, réparties entre six EPM et quarante-six QPM.

i. Les EPM

Spécifiquement dédiés à cette population carcérale à part et conçus en ce sens, les établissements pénitentiaires pour mineurs sont relativement récents, puisque leur construction a été prévue par la loi d’orientation pour la justice de 2002 ([50]) réformant, entre autres, la justice des mineurs et les dispositifs de placement des mineurs délinquants ([51]).

Caractéristiques des établissements pénitentiaires pour mineurs

Au 1er novembre 2021

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Ils sont au nombre de six depuis 2007 : Marseille, Porcheville, Orvault, Meyzieu (dit « Rhône »), Lavaur et Quiévrechain. Les DISP de Bordeaux, de Dijon, de Strasbourg et d’outre-mer ne comptent donc pas d’EPM.

D’une capacité opérationnelle d’une soixantaine de places chacun, ces établissements pénitentiaires spécialement conçus pour accueillir des mineurs respectent l’encellulement individuel et permettent une prise en charge pluridisciplinaire au quotidien : administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, éducation nationale, santé. Ils sont en outre mixtes, exception notable dans le monde pénitentiaire.

ii. Les QPM

Les quartiers pénitentiaires pour mineurs ont été officiellement créés par la loi du 3 août 1850 sur l’éducation et le patronage des jeunes détenus. L’article 2 de cette loi dispose : « Dans les maisons d’arrêt et de justice, un quartier distinct est affecté aux jeunes détenus de toute catégorie ». En 1819, l’article 6 de l’arrêté du 25 décembre sur la police des prisons départementales précise que les mineurs de moins de 16 ans doivent être séparés des autres condamnés. C’est à la suite à cet arrêté que le premier quartier pour mineurs ouvre officiellement ses portes à la maison d’arrêt de Strasbourg en 1824. D’autres ouvrent par la suite aux maisons d’arrêt de Rouen (1826), Paris les Madelonnettes (1831), Lyon (1833), Toulouse (1835) et Carcassonne (1836) ([52]).

Aujourd’hui les QPM sont au nombre de quarante-six et offrent une capacité opérationnelle allant jusqu’à 132 places (QPM de Fleury-Mérogis).

Caractéristiques des QUArtiers pénitentiaires pour mineurs

Au 1er novembre 2021

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

b. L’organisation de la détention des mineurs

i. La séparation des mineurs et des majeurs

Le principe de séparation entre mineurs et majeurs incarcérés est affirmé pour la première fois en 1831 : « Tout enfant âgé de moins de seize ans, arrêté et incarcéré, doit être entièrement séparé, de jour comme de nuit, de tous les autres détenus adultes » ([53]). Auparavant, l’incarcération des détenus âgés de moins de 21 ans, par voie de correction paternelle ou par condamnation pénale, était prévue dans des maisons de correction ([54]) – distinctes des maisons d’arrêt et de justice et des maisons centrales – mais ils y étaient mélangés avec des condamnés par voie de police correctionnelle, c’est-à-dire des majeurs.

Ce principe de séparation entre mineurs et majeurs incarcérés est à nouveau réaffirmé par l’instruction sur l’administration des maisons d’éducation correctionnelle affectées aux jeunes détenus du 7 décembre 1840, dans laquelle le ministre de l’intérieur dispose : « Il faut d’abord entièrement séparer ces enfants des prisonniers adultes, sous peine de les voir exposés aux séductions les plus perverses, sous peine de voir leur avenir entièrement compromis. »

Les articles L. 124-1 et L. 124-2 du code de la justice pénale des mineurs posent le principe d’une stricte séparation des détenus mineurs et majeurs. À titre exceptionnel, un mineur détenu qui atteint la majorité en détention peut être maintenu dans ces établissements jusqu’à ses 18 ans et demi. Il ne doit avoir aucun contact avec les détenus âgés de moins de 16 ans.

La loi pénitentiaire de 2009 prévoit certaines règles spécifiques aux mineurs détenus : d’une part, l’administration pénitentiaire doit garantir le respect des droits fondamentaux reconnus à l’enfant ; d’autre part, les mineurs détenus, lorsqu’ils ne sont pas soumis à l’obligation scolaire, sont tenus de suivre une activité à caractère éducatif ([55]).

ii. La non séparation des prévenus et des condamnés

Une autre spécificité du système d’incarcération des mineurs réside dans la non séparation des prévenus et des condamnés. Comme l’a expliqué M. Michaël Gilmant Merci, directeur de la maison d’arrêt de Villepinte, les mineurs « condamnés présentent souvent le même profil que les [mineurs] prévenus » et « la séparation entre les prévenus et les condamnés strictement respectée chez les majeurs est envisagée différemment chez les mineurs, en raison des effectifs ». En effet, afin d’organiser la vie en détention et les activités, il ne semblerait ni possible ni souhaitable de séparer strictement prévenus et condamnés. En outre, « le besoin éducatif, social et médical du jeune importe plus que son statut de condamné ou de prévenu » et il s’agit sans conteste de la priorité dans le cadre de l’incarcération des mineurs.

iii. Le strict respect de l’encellulement individuel

« L’encellulement individuel offre au jeune la possibilité de se poser, souvent pour la première fois. Ils ne parlent d’ailleurs parfois plus de cellule, mais de chambre. Ils n’ont plus à faire le guet dans des points de deal, la détention représente ainsi un moment d’apaisement dans leur parcours de vie. » C’est ainsi que Mme Fanny Bouchard, directrice de l’établissement pour mineurs de Marseille justifie son attachement à l’encellulement individuel pour les mineurs.

Comme votre Rapporteure a pu le constater au cours des déplacements et des auditions conduites par la commission d’enquête, l’encellulement individuel des mineurs détenus est respecté au sein des QPM et EPM.

La circulaire de 2013, qui rappelle le principe de l’encellulement individuel de nuit des mineurs, en organisant le strict respect : « La capacité d’hébergement de la structure d’accueil doit être vérifiée avant toute décision d’affectation d’un mineur. Cela nécessite une véritable politique de gestion des flux dans l’établissement et un travail d’information préalable des magistrats. Ainsi les chefs d’établissement informent au moins une fois par semaine les magistrats du ressort de la cour d’appel (procureurs de la République, juges des enfants, juges d’instruction, juges des libertés et de la détention) du nombre de places disponibles pour accueillir de nouvelles personnes détenues. »

Dans certaines DISP, les échanges entre magistrats et EPM ont été approfondis et ont permis de développer un mécanisme informel de « stop-écrou ». C’est par exemple le cas pour l’Île-de-France, ainsi que l’a précisé Mme Nathalie Jaffré, directrice de l’EPM de Porcheville : les magistrats sont informés par les établissements de la situation des effectifs et des places disponibles. « L’idée [est] de prévenir les juridictions que nos établissements avaient atteint un certain seuil : cinquante-cinq détenus pour l’EPM de Porcheville, trente-cinq pour Villepinte et quinze pour Nanterre. Nous les informions qu’en incarcérant davantage de mineurs dans nos établissements, nous risquions de rencontrer des difficultés de gestion, voire de nous retrouver en situation de surencombrement ». Pour elle comme pour M. Michaël Gilmant Merci, directeur de la maison d’arrêt de Villepinte, le bilan est plutôt positif et la régulation des effectifs s’est améliorée. Ce dispositif est ainsi le fruit d’une collaboration active entre l’administration pénitentiaire et l’autorité judiciaire. Rappelant que celle-ci est partie prenante sur ce dispositif, M. Michaël Gilmant Merci souligne que « c’est grâce à elle que nous régulons nos effectifs ».

Certaines exceptions existent toutefois à ce respect de l’encellulement individuel pour les mineurs détenus. L’article R. 124-2 du code de la justice pénale des mineurs précise que lorsqu’un mineur détenu ne peut bénéficier d’un encellulement individuel pour l’un des motifs prévus aux articles 716 et 717-2 du code de procédure pénale ([56]), apprécié le cas échéant au regard de son état de santé, il ne peut être placé en cellule qu’avec un autre mineur de son âge. En outre, la circulaire précise que deux exceptions à l’encellulement individuel peuvent exister : pour motif médical ou en raison de la personnalité du jeune. Dans les deux cas, l’accord du mineur doit être préalablement recueilli par écrit. Elle précise en outre que les mineurs ne peuvent en aucun cas être plus de deux et qu’il n’est pas possible qu’une personne devenue majeure et encore incarcérée en QPM ou EPM soit hébergée dans la même cellule qu’un mineur.

c. Le fonctionnement de la détention des mineurs

i. Le placement en détention

La décision de placement en détention d’un mineur relève du juge des enfants et du juge des libertés et de la détention. Les critères d’orientation en EPM ou en QPM sont fixés par la circulaire du 24 mai 2013 relative au régime de détention des mineurs.

Pour les mineurs prévenus, l’affectation se fait selon certains critères, notamment les besoins du mineur en matière de prise en charge éducative et de formation, son lieu de vie habituel et la proximité de la juridiction chargée du dossier.

Pour les mineurs condamnés, une procédure d’orientation est obligatoirement mise en œuvre si le temps d’incarcération restant à subir est supérieur à trois mois ([57]). La décision d’affectation prend un compte tous les éléments relatifs à sa situation : sexe, âge, catégorie pénale, antécédents, état de santé, personnalité, aptitudes, possibilité de réinsertion, liens familiaux. Elle doit permettre une « gestion dynamique du temps de détention et la préparation de la réinsertion ».

Selon la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, il a été demandé aux directions interrégionales et à celles de l’administration pénitentiaires d’élaborer des schémas des lieux de détention pour les mineurs sur leurs territoires et de les porter à la connaissance des juridictions. Ce pilotage doit permettre de répondre aux enjeux des différents territoires.

Source : Circulaire du 24 mai 2013 relative au régime de détention des mineurs

ii. Les différentes modalités de prise en charge

Comme dans les établissements pour majeurs, les EPM et QPM proposent plusieurs modalités de prise en charge applicables aux mineurs détenus : prise en charge générale, prise en charge de responsabilité et prise en charge renforcée. Elles sont déconnectées de la procédure disciplinaire et visent à adapter le régime de détention au profil du mineur et à sa capacité de s’intégrer dans le collectif. Le passage entre ces modalités de prise en charge n’a donc aucune incidence pour les mineurs sur l’exercice de leurs droits ni sur leur participation aux activités dirigées. Seules les modalités et l’organisation de ces activités peuvent être adaptées : horaires, taille du groupe, etc.

Source : Circulaire du 24 mai 2013 relative au régime de détention des mineurs

Par exemple, dans l’EPM de Porcheville, comme l’a expliqué sa directrice, Mme Nathalie Jaffré, lors de son audition, la détention est organisée en sept unités de vie, fonctionnant sous la forme de régimes différenciés : « L’unité de vie du quartier arrivant est composée de six places. Nous disposons également de quatre unités de vie de dix places en régime de détention classique, d’une unité de dix places en régime de responsabilité et d’une unité de vie de trois places en régime à prise en charge renforcée. Enfin, l’établissement possède également un quartier disciplinaire de quatre places. Chaque unité de vie dispose d’entre trois et dix cellules, toutes équipées d’une douche, de sanitaires et d’un téléphone. Les unités de vie possèdent également une salle de détente, une cuisine ainsi qu’une cour de promenade centrale constituée d’un petit patio. »

iii. Le régime disciplinaire

Le régime disciplinaire est spécifique aux mineurs détenus et précisé par les articles R. 124-16 à R. 124-26 du code de la justice pénale des mineurs, ainsi que par la circulaire de 2013 précitée. Les sanctions disciplinaires sont prononcées en considération de l’âge, de la personnalité et du degré de discernement du mineur concerné. Les sanctions visent à limiter le recours au quartier disciplinaire en offrant des alternatives. Ces sanctions se doublent d’un caractère éducatif en ce qu’elles visent en premier lieu à faire prendre conscience au mineur du préjudice causé par son acte.

Source : Ministère de la justice

d. La prise en charge des mineurs détenus

Les articles L. 124-1 et L. 124-2 du code de la justice pénale des mineurs disposent que ceux-ci sont détenus dans des quartiers ou établissements spécifiques garantissant l’intervention continue d’un service de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Les mineurs détenus sont pris en charge conjointement par la PJJ et l’administration pénitentiaire. S’inscrivant dans une logique de prise en charge pluridisciplinaire, ce travail en binôme est salué par tous et permet en premier lieu de contenir plus facilement la violence.

i. Le rôle de la protection judiciaire de la jeunesse en milieu pénitentiaire

La direction de l’éducation surveillée apparaît en 1945, pour devenir la direction de la PJJ le 21 février 1990. D’abord intégrée à l’administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse s’en est progressivement détachée pour adopter une approche distincte et spécifique de la prise en charge des mineurs délinquants. Son rôle dans les prisons n’a donc pas toujours été le même. Selon Mme Anne Coquet, sous-directrice des missions de protection judiciaire et d’éducation : « La protection judiciaire de la jeunesse n’est plus intervenue en détention à la suite d’une décision politique prise en 1978 et mise en œuvre en 1979. » C’est à partir des années 2000 que cette administration retrouve sa place dans les espaces carcéraux.

Tout d’abord, la loi d’orientation et de programmation pour la justice de 2002 précitée a prévu que les éducateurs de la PJJ prendraient en charge le suivi des mineurs en détention, qui relevait à l’époque des personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Par la suite, la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance ([58]) a contribué à recentrer les missions de la protection judiciaire de la jeunesse sur les actions pénales et la prise en charge des mineurs délinquants ; ses missions ont été précisées clairement par un décret du 9 juillet 2008 ([59]), puis, un décret du 2 mars 2010 ([60]) a finalisé cette réforme, notamment l’organisation décentralisée de cette direction.

Source : Direction de la protection judiciaire de la jeunesse

Le rôle de la PJJ dans les établissements et quartiers pénitentiaires pour mineurs ne constitue donc qu’une petite partie de ses missions ([61]). Ce rôle est réaffirmé et organisé par la circulaire du 24 mai 2013 relative au régime de détention des mineurs. Selon Mme Anne Coquet : « Cette [circulaire] consacre toutes les modalités d’intervention et de prise en charge des mineurs en détention, et réinstaure le partenariat de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) avec la direction de l’administration pénitentiaire (DAP). Elle définit notamment une intervention pluridisciplinaire impliquant quatre partenaires : la PJJ, la DAP, l’éducation nationale et la santé. Nous construisons depuis une culture commune. »

La détention à proprement parler demeure en effet de la compétence de l’administration pénitentiaire, mais il revient bien aux services de la protection judiciaire de la jeunesse de garantir l’évaluation et la prise en compte des besoins éducatifs de tous les mineurs détenus au titre d’une détention provisoire ou de l’exécution d’une peine. Chaque jeune emprisonné fait ainsi l’objet d’une prise en charge par un binôme associant systématique un personnel pénitentiaire de surveillance et un personnel de la protection judiciaire de la jeunesse.

ii. Un fonctionnement pluridisciplinaire principalement organisé autour des activités éducatives à destination des mineurs

L’article R. 124-4 du code de la justice pénale des mineurs, qui vient consacrer la primauté de l’éducatif déjà prévue par l’ordonnance de 1945, précise qu’« au sein de chaque établissement pénitentiaire recevant des mineurs, une équipe pluridisciplinaire réunit des représentants des différents services intervenant auprès des mineurs incarcérés. Elle est chargée d’assurer la collaboration de ces services et le suivi individuel de chaque mineur détenu ».

Très concrètement, les professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse interviennent au quotidien auprès des mineurs détenus en partenariat avec les professionnels de l’administration pénitentiaire, de l’éducation nationale et de la santé. Soulignant ce partenariat, Mme Fanny Bouchard, directrice de l’EPM de Marseille, a expliqué qu’il était notamment organisé par certains documents, comme le guide méthodologique de 2019 sur la prise en charge sanitaire ainsi que la circulaire commune de la direction de l’administration pénitentiaire et de la direction générale de l’enseignement scolaire de 2020. Ces documents « réaffirment la prédominance et l’importance de l’éducation nationale dans le cadre de la prise en charge des mineurs en détention ».

Ce constat est entièrement partagé par Mme Anne Rouville-Drouche, directrice de la maison d’arrêt de Nanterre, qui confirme que « la scolarité est au cœur du projet de détention, les mineurs suivant douze heures de cours par semaine » et par M. Michaël Gilmant Merci, directeur de la maison d’arrêt de Villepinte, qui estime que « la primauté de l’éducatif est inscrite dans la prise en charge des mineurs ». Mme Nathalie Jaffré, directrice de l’EPM de Porcheville, explique, elle aussi, que la détention s’adapte « à l’emploi du temps établi par l’éducation nationale ».

Selon les témoignages de terrain des chefs d’établissement concernés, les matinées et le début d’après-midi sont prioritairement consacrés au temps scolaire : l’éducation nationale est ainsi au centre de la prise en charge du mineur et douze heures hebdomadaires sont dédiées à l’enseignement. À Porcheville par exemple, les classes scolaires sont composées de cinq mineurs maximum et l’équipe pédagogique est composée de dix enseignants et d’un proviseur. Les activités sportives, culturelles et d’insertion ne sont quant à elles proposées qu’à partir de seize heures.

Source : Direction de la protection judiciaire de la jeunesse

Au-delà du temps scolaire, les agents pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse accueillent le mineur au moment de son incarcération, travaillent avec lui sur le sens de son incarcération, maintiennent le lien avec sa famille, mettent en place des activités socio-éducatives, culturelles et sportives. La protection judiciaire de la jeunesse peut également proposer, au regard de l’évolution du mineur détenu, des projets d’aménagement de peine adaptés à sa situation : libération conditionnelle, placement extérieur, semi-liberté, placement sous surveillance électronique, permission de sortir, etc. L’objectif est bien sûr de préparer les conditions de la réinsertion du jeune à sa sortie de détention.

Parmi les activités destinées à étayer le travail de socialisation, le sport tient une place conséquente, mais de nombreux autres supports sont proposés : théâtre, écriture, fresque, médiation animale, danse, atelier citoyenneté, etc. Des activités de sensibilisation ou de prévention sur le thème de la santé sont également souvent proposées.

3. La récente réforme de la justice pénale des mineurs : des avancées importantes et attendues

a. Les trois grands principes

Depuis l’ordonnance de 1945 ([62]), la justice pénale des mineurs repose sur trois grands principes, qui ont été identifiés par le Conseil constitutionnel comme principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ([63]) et qui ont bien sûr été consacrés par la réforme récente.

Premièrement, la spécialisation des acteurs : les mineurs soupçonnés d’avoir commis un crime ou un délit ne relèvent pas des juridictions pénales de droit commun, mais des tribunaux pour enfants et des cours d’assises des mineurs ([64]).

Deuxièmement, la primauté de l’éducatif sur le répressif : la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral par des mesures adaptées à l’âge et à la responsabilité du jeune est l’une des principales caractéristiques de la justice pénale des mineurs. « La réponse pénale doit nécessairement comporter une dimension éducative qui peut se traduire de diverses manières : accompagnement par un éducateur, poursuite ou reprise d’une formation scolaire ou professionnelle, suivi médical ou psychologique, accompagnement de la famille, etc. » ([65]).

Troisièmement, l’atténuation de la responsabilité pénale : les mineurs ne peuvent être condamnés à des peines aussi lourdes que celles prévues pour les personnes majeures ([66]). Concernant les peines privatives de liberté, le tribunal pour enfants et la cour d’assises des mineurs ne peuvent prononcer une peine privative de liberté supérieure à la moitié de la peine encourue et, si la peine encourue est la réclusion criminelle ou la détention criminelle à perpétuité, elle ne peut être supérieure à vingt ans de réclusion criminelle ou de détention criminelle. En outre, les dispositions de l’article 132-23 du code pénal relatives à la période de sûreté ne sont pas applicables aux mineurs ([67]).

b. Une réforme de grande ampleur

Dans le respect de ces grands principes, la justice pénale des mineurs a récemment connu, avec le nouveau code de la justice pénale des mineurs, une réforme de grande ampleur visant à améliorer et moderniser son fonctionnement. Cette réforme associe une réponse pénale plus rapide et adaptée à un accompagnement éducatif individualisé, renforcé pour chaque mineur. Elle introduit, de plus, une présomption de non discernement pour les mineurs de moins de 13 ans.

Source : Ministère de la justice

Comme l’a expliqué Mme Charlotte Caubel, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, lors de son audition par la commission d’enquête, avec cette réforme, la justice pénale des mineurs s’inscrit désormais dans une temporalité plus lisible et compréhensible, ce qui permettra notamment de favoriser l’implication du mineur concerné dans son projet éducatif.

En effet, les nouvelles dispositions du code de la justice pénale des mineurs prévoient une procédure pénale encadrée dans des délais qui permettent qu’il soit statué rapidement sur la culpabilité, sans pour autant raccourcir le temps d’accompagnement éducatif, lequel commence dès le jugement sur la culpabilité, voire dès le déferrement, et peut se poursuivre après le prononcé de la sanction :

– audience d’examen de la culpabilité dans un délai compris entre dix jours et trois mois après la saisine de la juridiction afin de rendre un jugement sur la culpabilité du jeune, ce qui permet d’évacuer cette question de la prise en charge éducative pour se concentrer sur les efforts d’insertion ;

– période de mise à l’épreuve éducative d’une durée comprise entre six et neuf mois, au cours de laquelle le mineur bénéficie d’un accompagnement éducatif adapté à sa personnalité et ses besoins ;

– audience de prononcé de la sanction à l’issue de laquelle un suivi éducatif post-sentenciel peut se poursuivre jusqu’aux 21 ans du jeune.

4. Des moyens importants pour répondre à cet enjeu crucial pour notre société

a. Un temps d’enfermement le plus utile possible : réinsérer des jeunes bien souvent en situation de décrochage scolaire

Comme l’a expliqué Mme Charlotte Caubel lors de son audition, « à l’instar des jeunes qui nous sont confiés dans les CEF ou dans certaines unités d’hébergement, les mineurs en détention sont fréquemment déscolarisés depuis très longtemps. Il s’agit d’une population souvent paupérisée, ayant connu un certain nombre d’accidents familiaux et venant principalement de zones urbaines. » Selon la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, 82,2 % des mineurs sont en situation de déscolarisation lors de leur incarcération et 64,6 % le sont depuis plus d’un an.

Les auditions et les déplacements de la commission d’enquête ont permis de constater la diversité des situations scolaires des mineurs détenus. À l’EPM de Porcheville par exemple, la directrice témoigne que les jeunes accueillis sont plutôt scolarisés et les cas de déscolarisation sont le plus souvent récents, remontant à un an maximum et seraient souvent liés à des problèmes d’orientation. Les mineurs qui étaient peu scolarisés suivent environ douze heures de cours par semaine, les niveaux lycée pouvant suivre jusqu’à vingt-deux heures de cours hebdomadaires.

De nombreux mineurs détenus sont également des mineurs non accompagnés, parfois en situation d’analphabétisme. Lorsque leur proportion est importante au sein de l’établissement ou du quartier de détention, leur prise en charge peut compliquer l’organisation des cours et la composition des groupes. Cette forte hétérogénéité du public est donc une difficulté importante pour la mise en place et le déroulement des enseignements.

Les textes prévoient que la participation à un enseignement est, par principe, obligatoire pour les mineurs détenus. L’enseignement répond aux exigences de l’obligation d’instruction pour les moins de 16 ans et se traduit par une forte incitation à suivre une scolarité ou à entamer une formation pour les mineurs de plus de 16 ans.

Cela a été dit en audition et vu sur le terrain par la commission d’enquête : l’emploi du temps du mineur doit être élaboré en concertation entre les acteurs et favoriser au maximum l’individualisation de la prise en charge en tenant compte de l’évaluation scolaire réalisée au cours de la phase d’accueil. Sur l’année 2019-2020, le taux de scolarisation était de 99 %, soit 2 876 mineurs scolarisés pour 2 844 détenus mineurs durant 2020. Quant à la durée de ces enseignements, les professionnels de terrain rappellent à la commission d’enquête que le public depuis longtemps déscolarisé qu’on trouve en détention n’est pas toujours en capacité de suivre un grand nombre d’heures quotidien, même si s’approcher du volume horaire du droit commun reste un objectif.

La convention nationale conclue entre la DAP et la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) le 15 octobre 2019 précise les conditions d’intervention de l’éducation nationale dans les établissements pénitentiaires et redéfinit les modalités de partenariat mises en œuvre entre les deux ministères pour garantir aux mineurs un parcours de formation individualisé. L’objectif est d’assurer un minimum de douze heures hebdomadaires d’enseignement.

Un rapport réalisé en 2019 par l’IGJ sur les établissements et quartiers pénitentiaires pour mineurs souligne l’efficacité du partenariat entre l’administration pénitentiaire, la protection de la jeunesse et l’éducation nationale. Selon la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, il permet d’offrir à plus de 80 % des mineurs détenus un emploi du temps individualisé, à hauteur de vingt heures d’enseignement par semaine, avec toutefois des disparités de durée de scolarisation moyenne hebdomadaire entre les QPM et les EPM. Dans la continuité de ce partenariat, un projet de circulaire conjointe entre la DAP, la DGESCO et la DPJJ serait actuellement en réflexion, avec pour objet, entre autres, de réduire les disparités entre établissements.

La prise en charge éducative des mineurs est cependant compliquée par la courte durée de leur détention, laquelle est en moyenne de trois à quatre mois selon les années. À Porcheville par exemple, en 2020 « 8 % des détenus sont restés moins de quinze jours, 11 % entre quinze et trente jours, 20 % entre trente et soixante jours. En tout, 40 % des détentions ont duré moins de soixante jours. Ainsi, 60 % des détenus sont incarcérés plus de soixante jours, 16 % entre soixante et quatre-vingt-dix jours, 19 % entre quatre-vingt-dix jours et six mois, et 23 % au-delà de six mois », explique la directrice de l’EPM.

Il paraît en effet difficile d’établir un projet construit en si peu de temps ; celui-ci doit en réalité se faire dans la continuité de ce qui a été fait précédemment, éventuellement dans d’autres types de structures, tout en préparant l’avenir et la sortie de la détention. D’ailleurs, le récent rapport de la contrôleure générale des lieux de privation de liberté (CGLPL) sur les droits fondamentaux des mineurs enfermés souligne que « pour les mineurs privés de liberté, plus particulièrement ceux mis en cause dans une procédure pénale ou exécutant une peine d’emprisonnement, l’enjeu de la continuité de la prise en charge mérite une attention particulière tant au sein du ou des lieux de privation de liberté par lesquels ils transitent durant leur parcours qu’entre ces lieux et le lieu déterminé à leur sortie » ([68]).

Cette situation conduit votre Rapporteure à formuler deux axes de réflexion.

● D’une part, les projets commencés avant l’incarcération ne doivent pas s’arrêter en prison et les projets commencés en prison ne doivent pas s’arrêter à la libération. La coordination entre les différents acteurs est évidemment déjà une réalité, que la commission d’enquête a pu constater au cours de ses travaux, mais elle doit être approfondie pour garantir une meilleure continuité dans la prise en charge de ces mineurs détenus, le plus souvent confrontés à des difficultés sociales profondes et inscrits dans un parcours délinquantiel réitérant.

L’accompagnement et le suivi de la rescolarisation s’opèrent dans le cadre de la mesure éducative exercée par les services de la protection judiciaire de la jeunesse. La rescolarisation est prise en charge par le responsable local de l’enseignement ou le directeur des enseignements pour les EPM avec l’aide du psychologue de l’éducation nationale, afin de formaliser un projet de reprise scolaire et définir les modalités d’affectation par les services départementaux de l’éducation national. Ce travail se fait avec l’appui des services de lutte contre le décrochage scolaire et les services d’orientation et d’affectation des élèves de chaque académie. Les situations sont toutefois plus complexes à traiter lorsque le lieu de détention est éloigné du lieu de vie et de scolarité. Alors, le projet scolaire travaillé en détention avec le jeune n’est pas toujours en adéquation avec la solution d’hébergement définie et l’offre locale de rescolarisation accessible.

En 2019, la mission d’évaluation de l’IGJ s’est attachée à tous les champs de la prise en charge dans les lieux de détention pour les mineurs. Bien que cette mission relève des pratiques innovantes dans de nombreux établissements, elle indique néanmoins la nécessité de conforter la dynamique pluridisciplinaire entre les quatre partenaires. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse a indiqué que des projets sont actuellement en cours afin d’améliorer la coordination des services et la formation des personnels, notamment en favorisant les instances communes de pilotage et en développant les formations conjointes pour découvrir les différentes cultures professionnelles et partager les bonnes pratiques.

Votre Rapporteure salue ces efforts et constate que d’importants progrès ont été accomplis dans la dernière décennie pour améliorer la prise en charge et l’accompagnement des mineurs détenus. Elle souligne toutefois l’importance de la continuité de cette action et la nécessité d’améliorer le lien entre l’avant- et l’après-prison.

● D’autre part, la détention provisoire, qui constitue la majeure partie des incarcérations de mineurs et qui implique le plus souvent des détentions de courte durée, est une difficulté pour prendre en charge efficacement les mineurs détenus.

Comme cela lui a été signalé par de nombreux acteurs de terrain, ce recours excessif à la détention provisoire et cette part majoritaire des prévenus parmi les mineurs détenus ne participe pas de leur bonne prise en charge. Comme l’a indiqué Mme Nathalie Jaffré : « Le statut de prévenu complexifie toutes les questions d’alternatives à l’incarcération et de rescolarisation. » Là encore des efforts doivent être faits afin de gagner en cohérence.

Comme cela a été rappelé par le garde des sceaux à l’occasion de son audition, la réforme de la justice pénale des mineurs vise, entre autres choses, à réduire le recours à la détention provisoire pour les mineurs, évoqué plus haut.

La protection judiciaire de la jeunesse a elle aussi indiqué que, dans la continuité de la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019 ([69]), le code de la justice pénale des mineurs réaffirme le caractère exceptionnel de la détention des mineurs en limitant à la fois les possibilités de placer un mineur en détention provisoire et la durée de celle-ci, en interdisant les peines d’emprisonnement inférieures à un mois et en développant les aménagements de peine à tous les stades de la procédure.

Ainsi, en matière correctionnelle, le nouveau code pose le cadre strict du renvoi en audience unique devant le tribunal pour enfants comme seule hypothèse dans laquelle le juge des enfants peut prononcer une détention provisoire lors du déferrement. Cette période de détention ne peut alors excéder un mois et cette mesure n’est censée être prononcée que lorsque les alternatives ne sont pas ou plus possibles, notamment lorsque le contrôle judiciaire ou l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) ne sont pas envisageables. Dans le même objectif de limiter la détention provisoire, le code de la justice pénale des mineurs renforce les conditions de révocation d’un contrôle judiciaire ou d’une ARSE. Il pose ainsi comme exigence le caractère répété ou particulièrement grave du non-respect des obligations et l’insuffisance du seul rappel de ces obligations ou de leur aggravation.

L’entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs devrait dès lors induire un infléchissement de la part des prévenus parmi les mineurs détenus et une augmentation des aménagements de peine pour les mineurs condamnés, en application de la loi de programmation et de réforme pour la justice précitée.

Votre Rapporteure salue ces mesures qui vont dans la bonne direction et appelle à leur rapide application. La réduction de la part des prévenus parmi la population des mineurs détenus permettra à n’en pas douter d’améliorer le travail de l’ensemble des personnels auprès de ce public spécifique et appelle à conduire dès que possible une évaluation concernant le point spécifique de la détention provisoire des mineurs.

b. Continuer à faire de l’emprisonnement une exception et privilégier l’enfermement en établissement pour mineurs plutôt qu’en quartier pour mineurs

Le nouveau code de la justice pénale des mineurs de 2021 et la loi d’orientation et de réforme pour la justice de 2019 prévoient une réduction des courtes peines et encourage le recours aux alternatives à l’emprisonnement et aux aménagements de peine. Ces différents enjeux, qui feront l’objet de développements spécifiques dans les parties suivantes du présent rapport, concernent également les mineurs détenus. L’emprisonnement des jeunes délinquants, pour incontournable qu’il soit dans certaines situations, est et doit demeurer une exception, un recours judiciaire ultime. Il doit, lui aussi, être resserré autour du sens de la peine.

Selon la circulaire de 2013 précitée : « L’EPM doit être privilégié dans les cas où une détention longue est prévisible, notamment dans le cadre des procédures criminelles, afin que les mineurs puissent bénéficier des conditions les plus favorables en termes d’encadrement éducatif ou de préparation du projet de sortie. Le choix du QPM correspond ainsi davantage à des situations de détention courte nécessitant une extraction dans un bref délai (procédures de présentation immédiate devant les juridictions des mineurs par exemple) ».

En effet, les QPM ne bénéficient pas des mêmes conditions que les EPM.

D’une part, les QPM garantissent moins bien la séparation entre les mineurs et les majeurs. Selon ce rapport de la CGLPL : « Le plus souvent, les quartiers mineurs bénéficient d’un étage dans une aile de détention qui n’est pas toujours complètement séparé de l’hébergement des majeurs. Les mouvements, certaines activités ou certains équipements sont partagés avec les majeurs. Les promenades peuvent offrir l’occasion d’échanges verbaux permettant de nouer des relations de dépendance, le plus souvent aggravées par des trafics, en particulier de tabac, de téléphone ou de produits stupéfiants. » ([70])

D’autre part, les infrastructures y sont moins adaptées à la prise en charge pluridisciplinaire et au développement des activités diverses à destination des mineurs. Les EPM ont en effet été conçus avec des pôles scolaires et socio-éducatifs, tandis que la majorité des QPM, notamment ceux de moins de quinze places, ne dispose pas de plateau technique ni d’équipements adaptés pour les mineurs. En outre le fonctionnement des QPM qui dépend des contraintes internes liées à la gestion de la détention – mouvements, activités – et du respect du principe de la séparation des mineurs et des majeurs peut en lui-même limiter l’accès des mineurs à certaines activités.

À Villepinte, par exemple, le QPM se situe dans un bâtiment éloigné des espaces de détention des majeurs, mais il est tout de même le quartier arrivant des majeurs, ainsi que le quartier des majeurs présentant une pathologie psychologique. Le directeur de cet établissement en témoignait à l’occasion de son audition : « En matière de prise en charge, de bruit et d’ambiance au sein du bâtiment, nous sommes aux antipodes de ce que peut offrir un EPM. »

Les conditions de prise en charge du mineur ne sont donc pas les mêmes en fonction du lieu d’emprisonnement, en cohérence d’ailleurs avec le coût de prise en charge moindre en QPM qu’en EPM.

Source : Sénat, rapport d’information sur la réinsertion des mineurs enfermés,

Catherine Troendlé et Michel Amiel, 25 septembre 2018

Ces disparités dans la prise en charge des mineurs détenus devraient partiellement se réduire dans les années à venir avec la réalisation du programme « 15 000 places » et les différents projets de création de QPM d’une plus grande capacité d’accueil, comprenant au minimum vingt places, avec des moyens matériels et humains adaptés.

Il convient toutefois de s’interroger sur les possibilités pour résorber complétement et rapidement ces disparités qui nuisent au système de détention des mineurs. Les EPM sont au nombre de six : une première piste pourrait être d’envisager la construction de structures supplémentaires. Toutefois, y compris en cas de création de nouveaux EPM, ceux-ci demeureraient fort heureusement en nombre trop restreint pour assurer un maillage suffisant de notre territoire national. Il ne peut donc être envisagé de renoncer au système mixte associant EPM et QPM, mais il paraît impératif d’assurer les mêmes conditions de détention entre ces deux types de structures.

C. L’importance cruciale de la lutte contre la radicalisation : une adaptation rapide et importante de l’administration pénitentiaire

Au cours des dix dernières années, notre pays a été frappé par plusieurs attentats terroristes islamistes et s’est trouvé confronté à un phénomène croissant de radicalisation. Cette menace, qui devient sans doute plus diffuse mais également plus endogène, n’est pas sans lien avec les espaces carcéraux puisque c’est l’administration pénitentiaire qui prend en charge les détenus radicalisés et parce que la prison a souvent été vue comme un lieu propice à la radicalisation.

1. Appréhender l’ampleur du phénomène : la montée en puissance des plans et des structures dédiées

a. Des plans d’action de grande ampleur

La survenance d’attentats terroristes islamistes sur notre territoire national au cours des dernières années a conduit les gouvernements successifs à étoffer l’arsenal juridique et les pratiques administratives afin de mieux appréhender une menace mouvante. Dès le 29 avril 2014, un plan d’actions contre les filières djihadistes et la radicalisation est mis en place, puis, le 9 mai 2016 est lancé un plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme comprenant quatre-vingts mesures. Concernant plus spécifiquement les prisons, un plan d’action « Sécurité pénitentiaire et action contre la radicalisation violente » est présenté par le garde des sceaux le 25 octobre 2016. Ces premiers plans ont permis de développer une politique de prévention autour de la détection, la formation, la prise en charge en milieux ouvert et fermé et le développement de la recherche.

Le risque terroriste demeurant élevé, de nombreuses initiatives et actions ont été mises en œuvre par le Gouvernement depuis mai 2017 pour faire face à cette situation. En 2018, ce sont deux plans distincts qui sont adoptés :

– d’une part, un plan d’action contre le terrorisme, qui prévoit trente-deux actions, complétées par des mesures confidentielles, pour renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoyant notamment la restructuration du renseignement pénitentiaire ;

– d’autre part, un plan national de prévention de la radicalisation, qui formule soixante mesures, dont certaines concernent directement l’administration pénitentiaire et le suivi des publics détenus radicalisés. Ces mesures sont organisées autour de cinq axes : prémunir les esprits face à la radicalisation ; compléter le maillage détection-prévention ; comprendre et anticiper l’évolution de la radicalisation ; professionnaliser les acteurs locaux et évaluer les pratiques ; adapter le désengagement.

Un bilan d’étape de ce dernier plan a été réalisé le 11 avril 2019 à l’occasion d’un comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation organisé par le Premier ministre à Strasbourg. Ce bilan met en lumière la formation d’une toute nouvelle chaîne de protection grâce à la mobilisation conjointe des acteurs de l’État, des acteurs locaux et des acteurs de la société civile. S’en sont dégagées quatre axes d’approfondissement du plan pour les années suivantes, dont un concerne spécifiquement l’administration pénitentiaire. Le premier axe propose en effet d’intensifier le travail de prévention et de désengagement de la radicalisation en prison :

– en finalisant l’évaluation des détenus pour terrorisme ;

– en accélérant l’évaluation des détenus de droit commun suivis au titre de la radicalisation, y compris les femmes, avant un placement qui tienne compte de leur niveau de dangerosité, et un suivi en santé mentale renforcé ;

– en poursuivant les actions de formation des personnels pénitentiaires, en intégrant notamment la connaissance du socle de l’idéologie salafiste djihadiste, les différents profils des personnes détenues concernées par la radicalisation et les différents niveaux d’imprégnation idéologique ainsi que la géopolitique.

Les trois autres axes tendent à intégrer la prévention de la radicalisation dans la prévention de la délinquance, dans la prévention de la pauvreté et dans le développement du service national universel (SNU)

b. Des structures dédiées au sein de l’administration pénitentiaire

i. La mission de lutte contre la radicalisation violente

La mission de lutte contre la radicalisation violente (MLRV) a été créée en 2015 dans le cadre des plans gouvernementaux évoqués ci-avant. Elle compte aujourd’hui plus de 800 professionnels spécialement formés et spécialisés dans la lutte contre la radicalisation violente.

– 259 professionnels affectés dans les quartiers spécifiques. Comme l’a précisé M. Naoufel Gaied, chef de la MLRV : « Il s’agit d’équipes dédiées composées de surveillants, essentiels dans l’observation fine des détenus au quotidien, d’éducateurs, de psychologues, de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, d’officiers, de médiateurs du fait religieux et occasionnellement d’autres experts, par exemple en géopolitique, qui nous permettent de développer d’autres types de modules, traitant par exemple du complotisme. » Ces professionnels de la MLRV sont spécifiquement formés aux questions de la radicalisation violente : ils reçoivent à cet effet « une formation initiale de trois semaines, complétée d’une semaine blanche entre les sessions ». Ces semaines sont l’occasion d’un retour d’expérience et d’un approfondissement de certains modules de formation ;

– 305 CPIP spécialisés sur ces sujets ;

– 95 cadres spécialisés ;

– 142 éducateurs et psychologues référents.

Comme l’explique le chef de la MLRV, « ce réseau assure un maillage territorial très fin au-delà des quartiers spécifiques et donc des moyens suffisants pour la mise en œuvre des trois axes de notre mission ».

La MLRV participe également à la formation des personnels pénitentiaires. Dès 2014, elle a instauré une politique de formation à l’école nationale d’administration pénitentiaire et des modules de formation continue. Selon le chef de la MLRV, ce sont aujourd’hui près de 50 % des professionnels pénitentiaires qui sont formés aux questions de la radicalisation.

Les principales missions de la MLRV sont les suivantes :

– définir et coordonner la mise en œuvre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la radicalisation violente, en lien notamment avec les bureaux et départements des sous-directions de la sécurité, de l’insertion et de la probation et avec le service national du renseignement pénitentiaire ;

– définir les besoins nécessaires à l’évaluation et à la prise en charge individualisée des publics placés sous main de justice radicalisés ou en voie de radicalisation violente ;

– participer aux instances nationales et internationales relatives à la prise en charge des publics placés sous main de justice radicalisés ou en voie de radicalisation violente et assure une veille scientifique dans son domaine de compétence.

ii. Le renseignement pénitentiaire

Le bureau central du renseignement pénitentiaire a été créé en 2003, avec pour mission d’assurer une surveillance des détenus dits difficiles. Après les attentats de Londres et de Madrid, en 2005, sa mission a été étendue aux phénomènes de radicalisation. La loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement ([71]) a permis à l’administration pénitentiaire d’user de certaines techniques de renseignement.

Le 1er février 2017, un bureau central du renseignement pénitentiaire a été créé au sein de la direction de l’administration pénitentiaire, ainsi que dix cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire intégrées dans les DISP. Des référents agents pénitentiaires ont également été désignés dans les établissements, garantissant un meilleur maillage du dispositif.

Par la suite, ce service a été profondément rénové à travers un arrêté du 29 mai 2019 transformant le bureau central en un service à compétence nationale, le SNRP, le rattachant au directeur de l’administration pénitentiaire et l’inscrivant dans le second cercle du renseignement. Selon Mme Charlotte Hemmerdinger, cheffe du SNRP, cette restructuration a permis « l’unification de l’ensemble des moyens du service et la création d’une ligne hiérarchique unique du sommet du service du renseignement pénitentiaire jusqu’à ses agents. Le service a gagné en réactivité et en efficacité opérationnelle des agents, a amélioré son contrôle de l’activité ainsi que de ses capacités de rationalisation des outils et moyens. Il a par ailleurs pu mettre en œuvre une stratégie de pilotage du réseau beaucoup plus cohérente. »

Le SNRP compte 330 personnels répartis sur trois échelons : 80 personnes à l’échelon central, plus de 160 dans des cellules interrégionales et 90 délégués locaux au renseignement pénitentiaire implantés dans les établissements pénitentiaires les plus sensibles. Dans les autres établissements, le SNRP dispose systématiquement et obligatoirement d’au moins un correspondant local du renseignement pénitentiaire, officier de l’établissement concerné.

Définies par le code de la sécurité intérieure, les principales missions du SNRP sont organisées autour d’un même objectif : la protection des intérêts fondamentaux de la nation, à travers la prévention du terrorisme, de la délinquance et de la criminalité organisée. Principalement tournées vers les personnes détenues, en particulier issues des mouvances terroristes ou extrémistes, les missions du SNRP peuvent depuis 2019 concerner tous les intervenants en détention, aussi bien les personnels pénitentiaires que les intervenants extérieurs.

Comme l’a expliqué la cheffe du SNRP, ce service, comme toute structure de renseignement, est chargé de « la collecte, de la fiabilisation, du recoupement et de l’analyse des données à des fins d’externalisation aux autorités politiques, aux autorités opérationnelles pénitentiaires, aux autorités judiciaires et aux partenaires de la communauté ». Il constitue ainsi « l’un des maillons de la chaîne du renseignement » et assure la continuité du renseignement entre milieu fermé et milieu ouvert, puisqu’il assure le suivi, pendant leur incarcération, d’« un très grand nombre d’individus qui, à l’issue, seront gérés par des services partenaires ».

Source : Direction générale de la sécurité intérieure

2. Évaluer et prendre en charge la radicalisation : des défis relevés par l’administration pénitentiaire

a. L’origine et le développement des quartiers d’évaluation et de prise en charge de la radicalisation au sein des établissements pénitentiaires

Les premiers dispositifs d’évaluation et de prise en charge de la radicalisation se sont construits de manière empirique. Confrontés à l’accueil et à la gestion de détenus prévenus ou condamnés pour des faits de terrorisme, impliquant de nouveaux risques pour la gestion de la détention, l’administration pénitentiaire a dû s’adapter et a, pour cela, développé des modalités spécifiques de prise en charge.

Comme l’explique le chef de la MLRV, c’est d’abord à Fresnes que, dès 2014, une première unité spécifique d’accueil et de regroupement des détenus terroristes a vu le jour, sous l’impulsion du chef d’établissement de l’époque. À l’occasion de la table ronde réunissant les directeurs interrégionaux des services pénitentiaires, M. Hubert Moreau, directeur interrégional Grand-Est-Strasbourg a rappelé que ce projet avait alors été rejeté par la garde des Sceaux de l’époque qui refusait le principe d’« unités dédiées à la prise en charge de certains profils ». Face à la cruelle réalité des attentats perpétrés en 2015 dans notre pays, des unités dédiées ont progressivement vu le jour en 2015 et une expérimentation a été conduite pendant plusieurs mois avec la mise en place d’unités de prévention de la radicalisation violente (UPRA). L’année 2016 marque un tournant, en raison notamment, selon M. Naoufel Gaied, du « premier attentat en détention, au cours duquel un détenu tente d’assassiner, avec une extrême violence, deux surveillants pénitentiaires » ([72]). Cet événement ayant montré les limites du regroupement des détenus radicalisés, l’administration pénitentiaire a mis en œuvre une nouvelle méthodologie « que certains pays européens qualifient de "régime mixte", qui consiste dans un premier temps à évaluer l’ensemble des détenus impliqués dans les faits de terrorisme et dans un second temps à proposer une prise en charge adaptée ».

Depuis 2017, six quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER) ont été créés : un à la maison d’arrêt d’Osny, un à celle de Fleury et quatre au centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil. Selon M. Naoufel Gaied, chef de la MLRV : « Nous disposons aujourd’hui de six QER, à hauteur de douze détenus suivis sur une durée de quinze semaines. Notre capacité d’évaluation des détenus djihadistes et des détenus de droit commun radicalisés s’élève à 234 détenus par an, ce qui nous a permis, en un peu plus de deux ans, d’évaluer la quasi-totalité des détenus poursuivis pour association de malfaiteurs terroriste ».

Parallèlement, dès janvier 2017, est également créé un premier quartier de prise en charge de la radicalisation (QPR) au centre pénitentiaire d’Annœullin. Par la suite cinq QPR supplémentaires ont été mis en place : à Condé-sur-Sarthe, la Santé, Aix-Luynes, Nancy, Bourg-en-Bresse et Rennes. Ces six QPR sont actuellement en capacité de prendre en charge 189 personnes détenues.

Concernant la prise en charge des femmes détenues radicalisées, un QPR, disposant d’une capacité de vingt-six personnes par session, a été ouvert en septembre 2021 au sein du centre pénitentiaire de Rennes. Un QER, d’une capacité de huit places, ouvrira d’ici la fin janvier 2022 au centre pénitentiaire de Fresnes. Il permettra d’évaluer annuellement trente-deux femmes détenues radicalisées.

b. Le fonctionnement des QER et des QPR : le cas des détenus incarcérés pour des faits de terrorisme en lien avec l’islam radical

i. Évaluation dans les QER

L’ensemble des personnes incarcérées pour des faits de nature terroriste en lien avec l’islam radical – détenus dits « TIS », pour terrorisme islamiste – ont vocation à faire l’objet d’une évaluation en QER, celle-ci gouvernant une affectation dans un établissement pénitentiaire disposant des conditions de détention adaptées au profil de la personne et de dispositifs de prise en charge spécifiques.

L’évaluation dans les QER se fait à travers des sessions regroupant douze détenus pendant quinze semaines. Comme l’explique le chef de la MLRV, cette évaluation se déroule en deux phases :

– dans un premier temps, l’identification par une équipe pluridisciplinaire des facteurs de risque de passage à l’acte violent ;

– dans un second temps, l’évaluation du degré d’imprégnation idéologique par un des dix-sept médiateurs du fait religieux. Un médiateur du fait religieux « n’est ni un aumônier ni un imam, mais un islamologue proposant une approche académique et possédant une double attribution : celle du sachant, qui dispose de connaissances en matière d’histoire des religions et de théologie, mais aussi un rôle beaucoup plus éducatif, qui lui permet d’entrer en lien avec les détenus fortement imprégnés idéologiquement afin de mesurer le degré de cette imprégnation ». Il fait ainsi partie intégrante de l’équipe dédiée dans les QER – ou les QPR comme précisé ci-après.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Cette double évaluation permet ensuite à l’administration pénitentiaire d’orienter le détenu concerné selon son degré de radicalisation. Trois solutions sont possibles :

– l’orientation en quartier d’isolement pour les détenus présentant un fort risque de passage à l’acte violent ;

– l’orientation en QPR pour les détenus fortement imprégnés idéologiquement, mais accessibles à la prise en charge ;

– l’orientation en détention ordinaire pour les autres détenus dans un établissement en capacité de les prendre en charge en termes de sécurité. Pour cela, soixante-dix-neuf établissements se sont adaptés pour accueillir ces détenus et ont développé des programmes de prévention de la radicalisation violente (PPRV).

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

ii. Prise en charge spécifique dans les QPR

La prise en charge de certains détenus radicalisés se fait donc dans les QPR, qui ont vocation à les héberger dans des conditions de sécurité renforcées et d’étanchéité par rapport au reste de la détention. Les décisions d’affectation en QPR sont valables pour une durée de six mois maximum, renouvelable, en vertu du décret du 31 décembre 2019 ([73]). Ces décisions sont prises par l’administration centrale sur préconisation de la synthèse pluridisciplinaire d’évaluation réalisée dans un QER ou par une commission pluridisciplinaire unique dédiée à la radicalisation (CPU-R). Selon l’administration pénitentiaire, la durée moyenne de prise en charge en QPR est de dix-huit mois.

Dans un rapport de 2020, la CGLPL formule plusieurs critiques sur cette politique d’évaluation et d’orientation en QPR ([74]). Pour elle, les conditions d’organisation des évaluations sont insuffisamment encadrées d’un point de vue juridique et les critères d’orientation en QPR seraient trop flous. Elle considère que « l’affectation post-QER apparaît davantage comme un outil de gestion de la détention qu’un outil permettant la prise en charge des personnes évaluées ».

Des programmes spécifiques tendant vers le désengagement de la violence et l’endiguement du risque de prosélytisme sont pourtant bien mis en œuvre dans les QPR. La prise en charge pluridisciplinaire vise ainsi la distanciation des idées radicales à travers une double approche :

– d’une part, le renforcement des capacités psychosociales des personnes permettant de réduire les facteurs de risque et d’augmenter les facteurs de protection, activités socioéducatives, vivre ensemble, citoyenneté, conférence-débats, etc. ;

– d’autre part, le déploiement d’activités de médiation du fait religieux par un expert en islamologie. Réalisée par l’un des 17 médiateurs du fait religieux, la médiation permet d’accompagner les détenus vers une distanciation des idées radicales, à partir d’une démarche individualisée, combinée à des ateliers collectifs.

Source : DAP et audition de la MLRV

Il convient de préciser que l’administration pénitentiaire prête une attention particulière à la constitution des groupes de détenus orientés vers les QPR. Ainsi, le renseignement pénitentiaire est systématiquement saisi et vérifie notamment que, parmi les groupes de détenus constitués, il n’existe pas de risque de recréer des réseaux terroristes. En outre, des mesures de sécurité renforcées sont mises en œuvre au sein des QPR : palpations de sécurité à chaque mouvement, ouverture à trois agents, encellulement individuel, étanchéité du quartier, fouilles de cellule et rotation de sécurité.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Les QPR doivent être implantés dans des secteurs garantissant une étanchéité totale, sonore, visuelle et physique, avec le reste de la détention. Ils doivent être dotés d’un portique de détection des masses métalliques et d’un magnétomètre. Chaque QPR dispose d’au moins une cour de promenade dédiée et d’un système de vidéo-surveillance couvrant l’intégralité des zones communes du dispositif, cours de promenade et salles d’activité comprises.

Des règles spécifiques de fonctionnement sont également appliquées. Dès qu’advient une dégradation brutale du comportement d’un détenu, l’usage des menottes peut être autorisé par le chef d’établissement pour un temps limité. Pour chaque déplacement, la circulation des personnes détenues est prise en charge par au moins trois agents pénitentiaires. Pour autant, les personnes détenues en QPR doivent avoir accès à l’enseignement, au culte, au travail, aux activités culturelles et sportives, et leurs liens familiaux doivent être maintenus. Selon la doctrine QPR de 2019, ce sont les chefs d’établissement qui sont chargés de garantir l’accès à ces droits en fonction des spécificités des QPR, qui implique notamment que cet accès se fasse de manière séparée du reste de la détention.

Dans son rapport de 2020 portant sur la prise en charge pénitentiaire des personnes radicalisées, la CGLPL constatait toutefois que cet accès n’était pas toujours garanti ([75]). Elle estimait : « Le fait que l’administration pénitentiaire ne soit pas en capacité de produire des chiffres permettant d’évaluer la réalité de l’accès des personnes "TIS" et "DCSR" au travail, à la formation professionnelle, à l’enseignement et aux unités de vie familiale est tout à fait inacceptable et démontre, s’il en était besoin, que ces droits, acquis pour l’ensemble des personnes détenues et destinés à favoriser leur réinsertion, ne sont pas considérés comme essentiels pour cette catégorie de la population pénale. » Elle considérait également que les contraintes sécuritaires spécifiques au QPR prennent le pas sur les autres enjeux de détention et notamment la préparation de la sortie.

Si votre Rapporteure est bien évidemment sensible au respect des droits des personnes prises en charge dans les QER et les QPR, elle considère toutefois que de très importants progrès ont été accomplis en la matière par l’administration pénitentiaire. Au cours des dernières années, l’évaluation et la prise en charge ont en effet été affinées. Afin de mieux en garantir l’application et de l’articuler avec le respect des droits des personnes détenues, la doctrine et la méthodologie appliquées devraient faire l’objet d’une formalisation dans les prochains mois. Cela permettrait sans aucun doute d’améliorer la gestion de cette détention à laquelle s’imposent, c’est une évidence, des contraintes spécifiques nécessaires à la protection de nos concitoyens et à la lutte contre la radicalisation violente.

c. Le cas des détenus de droit commun susceptibles de radicalisation (DCSR)

i. Détection

Les détenus de droit commun, c’est-à-dire condamnés pour des faits autres que des actes terroristes, peuvent aussi être suspectés de radicalisation violente, c’est tout l’enjeu de la détection en détention. Il s’agit dans cette première phase de détection, pour les services pénitentiaires, de détecter les signaux faibles et forts de radicalisation violente en détention.

Cette étape repose sur une méthodologie construite, là encore, de manière d’abord empirique. Puis une première grille de détection a été conçue en décembre 2016 par l’administration pénitentiaire. Le chef de la MLRV explique qu’elle était issue « d’une recherche action menée en partenariat avec l’Association française des victimes du terrorisme, l’unité de coordination de la lutte antiterroriste et le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation ». Elle a ensuite été refondue en 2019 en se basant sur les connaissances acquises de ce phénomène à travers plus de 550 évaluations de détenus en QER par les équipes pluridisciplinaires dédiées.

Les évaluations précédemment conduites sur des TIS ont ainsi permis à l’administration d’acquérir des connaissances spécifiques de la radicalisation et d’affiner une méthodologie de détection fiable. Bien sûr, il s’agit d’un travail délicat et des dissimulations peuvent exister. Dans leur rapport sur les services publics face à la radicalisation, nos collègues M. Éric Diard et M. Éric Poulliat signalaient les mécanismes suivants : « Certains détenus exagèrent une radicalisation largement artificielle dans l’espoir de bénéficier par priorité des dispositifs d’insertion et de probation. D’autres, soumis à la pression de leurs codétenus, affichent une radicalisation de façade pour avoir la paix en détention. À l’inverse, de véritables radicalisés peuvent ne pas être détectés du fait de leur pratique de la taqiya (dissimulation). » ([76]) Cependant, comme le souligne le chef de la MLRV, grâce à une « observation continuelle et [des] échanges pluridisciplinaires très fins, nous disposons de capacités importantes de réduction du risque ».

ii. Évaluation et prise en charge

S’agissant des personnes détenues radicalisées de droit commun, l’évaluation est d’abord réalisée au sein du lien de détention dans le cadre des commissions pluridisciplinaires uniques (CPU). Selon les profils, si la CPU estime que la situation nécessite une évaluation approfondie, une demande d’orientation en QER est réalisée. La procédure suivie est alors la même que précédemment décrite. Par la suite, selon les situations, une prise en charge en QER est possible. Il ressort des échanges avec les acteurs de terrain que cette prise en charge peut être plus difficile, car, n’ayant pas été condamnés pour des faits en lien avec des actes terroristes, l’adhésion de ces détenus aux programmes proposés peut être plus difficile à obtenir.

La CGLPL émet également des critiques quant au traitement des DCSR. « […] Les contraintes supplémentaires ou les restrictions aux droits sont nombreuses : surveillance accrue ; accès fréquemment impossible au travail, à l’enseignement, à la formation professionnelle, aux unités de vie familiales ; contrôle accru des communications et des correspondances ; mise en œuvre de régimes de fouille exorbitants pour la plupart ; présence quasi-systématique du personnel de surveillance pendant les soins, etc. Ces conditions de détention justifiées par des impératifs de sécurité ont un caractère systématique qui interroge sur leur légalité et des conséquences néfastes sur la vie en détention de personnes qui sont toutes amenées un jour à sortir de prison. » ([77])

Si la lutte contre la radicalisation violente demeure une priorité et si la base légale de ce régime n’est pour votre Rapporteure pas discutable, cette dernière a également le souci de la préparation de la sortie. Elle rappelle que l’évaluation et la prise en charge éventuelle des DCSR ne se résument pas à des impératifs de sécurité, mais ont également des retombées en termes de réinsertion. Elle considère que la prise en charge pluridisciplinaire spécifique proposée par l’administration pénitentiaire est compatible avec la préparation de la sortie : non seulement elle n’exclut pas toute activité, mais en plus elle est le meilleur moyen de lutter contre la radicalisation et d’offrir ainsi aux détenus des perspectives de réinsertion. Elle rappelle en outre qu’après un passage en QER et/ou en QPR, le DCSR peut retrouver le cadre de la détention normale et les activités associées. La prise en charge des DCSR n’empêche donc pas de garantir un suivi personnalisé du parcours de l’exécution de leur peine.

d. Le suivi en milieu ouvert

En sus du milieu carcéral, il convient de rappeler que certains individus sont suivis dans le cadre de la lutte contre la radicalisation en milieu ouvert. La préparation à la sortie et le suivi post-carcéral des personnes condamnées pour faits de terrorisme relèvent des missions de sécurité et de réhabilitation de l’administration pénitentiaire qui assure la continuité de la prise en charge entre milieu fermé et milieu ouvert. La continuité de la prise en charge fait l’objet d’une préparation au minimum six mois avant la sortie, notamment à l’occasion de CPU-R au cours desquelles est dressé un bilan du parcours de détention et défini le plan d’accompagnement à la sortie.

Les personnes condamnées pour faits de terrorisme et qui sont soumises à une mesure judiciaire en milieu ouvert font ainsi l’objet d’un suivi par les SPIP dans le cadre d’une prise en charge multidimensionnelle recouvrant le désengagement violent, l’idéologie et le discours alternatif, la ré-affiliation ainsi que l’insertion socio-professionnelle. Dans cette perspective, dès 2017, 229 CPIP référents radicalisation violente ont été spécifiquement formés aux différentes thématiques liées à la radicalisation violente : géopolitique, socle de l’idéologie salafiste djihadiste, etc.

Selon le chef de la MLRV, en 2021, ce sont un peu plus de 310 personnes, poursuivies ou condamnées pour des faits de terrorisme, qui sont suivies en milieu ouvert par les services pénitentiaires.

3. La lutte contre la radicalisation en 2021 : réalités, enjeux et perspectives

a. Chiffres

En juillet 2021, environ 1 800 personnes placées sous-main de justice étaient sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire dans le cadre de la lutte contre la radicalisation :

– 461 personnes incarcérées pour des faits d’association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, ou TIS ;

– 330 en milieu ouvert pour le même type de faits, en pré-sentenciel ou en post-sententiel ;

– 655 personnes incarcérées pour des faits de droit commun suspectées de radicalisation, ou DCSR.

Le nombre de personnes considérées comme DCSR a donc diminué, passant d’environ 1 700 au 1er septembre 2016 à un peu plus de 650 aujourd’hui. Mais, comme l’a signalé le chef de la MLRV lors de son audition : « Il n’y a cependant pas moins de détenus et nous considérons qu’il n’y a pas non plus moins de détenus de droit commun radicalisés. Nous avons simplement affiné nos modalités de détection et surtout nous en avons affiné les critères, à savoir les signaux faibles et forts que je décrivais tout à l’heure. »

Parmi l’ensemble de ces personnes, on dénombre :

– 451 détenus TIS évalués en QER ;

– 162 détenus DCSR évalués en QER ;

– 51 détenus TIS pris en charge en QPR ;

– 19 détenus DCSR pris en charge en QPR.

évolution du nombre de personnes TIS ou DCSR détenues annuellement

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Comme l’a expliqué à votre Rapporteure la direction de l’administration pénitentiaire, la baisse significative du nombre de DCSR depuis 2017 s’explique par la mise en place de dispositifs d’évaluation qui se sont professionnalisés, tant au niveau du renseignement pénitentiaire – distinction entre radicalisation en cours d’évaluation, ou RAE, et radicalisation avérée, ou RAV –, qu’à travers des quartiers dédiés à partir de 2017, les QER. Ces quartiers permettent ainsi de déterminer le niveau d’imprégnation idéologique des personnes détenues et, ainsi, d’écarter les signaux de radicalisation qui n’ont pas été corroborés dans le cadre de l’évaluation.

La répartition post-QER se fait selon la répartition suivante en 2021 :

– pour les TIS, 20 % sont orientés en détention ordinaire, 64 % en QPR et 16 % en quartier d’isolement ;

– pour les DCSR, 73,43 % sont orientés en détention ordinaire, 16,78 % en QPR et 9,79 % en quartier d’isolement.

Selon les informations fournies par la direction de l’administration pénitentiaire, les dix-sept médiateurs du fait religieux considèrent que les détenus peuvent être classés en trois catégories distinctes :

– ceux adoptant une approche collaborative, c’est-à-dire se situant dans l’échange et le partage avec les médiateurs ;

– ceux vouant un intérêt plutôt stratégique à la discussion, par exemple en vue d’une audience ;

– ceux se situant dans une approche beaucoup plus antagoniste.

Comme le rapporte le chef de la MLRV, cette dernière catégorie représenterait cependant un peu moins de 20 % des détenus, ce qui signifie donc que plus de 80 % des détenus participent activement aux entretiens et aux activités qui leur sont proposés dans le cadre de la prise en charge de la radicalisation.

De très importants efforts ont donc été réalisés par l’administration pénitentiaire pour s’emparer pleinement de la lutte contre la radicalisation et le risque terroriste. D’ailleurs, comme l’a expliqué le directeur de l’ENAP, M. Christophe Millescamps, la formation initiale des élèves surveillants a pris en compte ce nouveau champ de compétence puisqu’ils « bénéficient désormais d’une sensibilisation au renseignement pénitentiaire d’une heure trente. La formation initiale comprend : deux heures de formation au principe de laïcité ; trois heures de formation aux religions ; deux heures de formation à la pratique des cultes. S’y ajoutent des travaux dirigés de deux heures par groupe, portant sur l’utilisation de l’outil de repérage des signes de radicalisation violente ».

b. Perspectives de la prise en charge de la radicalisation

i. La continuité entre milieu fermé et milieu ouvert

Tout d’abord, au moment de l’entrée en détention. Comme l’a expliqué la cheffe du renseignement pénitentiaire, « grâce à notre accès au fichier de traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT), nous savons dès son incarcération si un individu était déjà suivi à l’extérieur pour des faits de radicalisation religieuse ou pour des risques terroristes ». Ainsi, 75 % des individus radicalisés étaient déjà repérés par les services partenaires à l’extérieur avant leur incarcération ; ce sont donc 25 % qui sont repérés en interne par l’administration pénitentiaire et le service du renseignement pénitentiaire.

Mais cet enjeu se pose encore plus fortement au moment de la sortie de détention : comment assurer alors le suivi des personnes radicalisées ? Le suivi en milieu ouvert est également assuré par les personnels pénitentiaires. La perspective de libération d’un certain nombre de détenus incarcérés pour des faits de terrorisme a conduit le législateur et les responsables politiques à agir pour renforcer ce suivi.

Comme l’expliquait en 2020 Mme Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale : « Des personnes très dangereuses, condamnées pour des faits de terrorisme, vont sortir de prison et nous n’avons pas tous les outils nécessaires pour assurer leur suivi » ([78]). Devant ce danger identifié, le législateur dans une loi proposée par le Gouvernement, a instauré de nouveaux dispositifs pour garantir un suivi adapté des détenus terroristes à la sortie de leur détention. Promulgués le 30 juillet 2021 dans la loi relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement ([79]), ces dispositifs prévoient notamment la création d’une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion pour les sortants de prison condamnés pour terrorisme à une peine de prison de cinq ans ou plus (trois ans en cas de récidive). Cette mesure judiciaire concernera des individus particulièrement dangereux. Prononcée en fin de peine par le tribunal de l’application des peines de Paris sur réquisition du parquet national antiterroriste, cette mesure pourra être décidée en l’absence de mesure de suivi judiciaire. Sa durée sera d’un an maximum, renouvelable dans la limite de cinq ans. Elle impliquera notamment une obligation de prise en charge sanitaire, sociale, éducative, psychologique ou psychiatrique.

Il s’agit bien d’un enjeu majeur de sécurité publique. En effet, au 3 mai 2021, 162 personnes détenues pour des actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste devraient sortir de détention dans les quatre prochaines années ([80]). De plus, au 30 mars 2020, le SNRP dénombrait 853 personnes détenues pour des faits de droit commun identifiées comme radicalisées, dont 327 devraient être libérées dans les trois prochaines années.

Ces DCSR peuvent également faire l’objet d’un suivi en milieu ouvert. La libération est préparée six mois à l’avance et, en sus de l’accompagnement par les SPIP, ces personnes peuvent bénéficier de plateaux techniques ([81]) facilitant l’accès au soin et à l’hébergement, qui sont des facteurs de protection contre la récidive, ainsi qu’éventuellement d’un placement au sein d’un programme d’accompagnement individualisé et de ré-affiliation sociale (PAIRS) ([82]).

En cas d’absence de mesure ou de fin de la mesure judiciaire en milieu ouvert, le relais est assuré avec la cellule de prévention de la radicalisation et d’accompagnement des familles (CPRAF) de la préfecture concernée. En outre, les personnes ayant achevé leur peine et ayant été identifiées en raison de leurs liens avec la radicalisation font également l’objet d’un suivi par le renseignement pénitentiaire, qui assure l’articulation avec les autres services de sécurité, notamment via l’unité permanente de suivi des sortants de prison (UPSSP).

Source : Direction générale de la sécurité intérieure

ii. Les résultats encourageants du programme PAIRS

Après l’adoption de la loi du 3 juin 2016 ([83]), instaurant des mesures permettant de contraindre une personne placée sous main de justice à respecter les conditions d’une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologique destinée à permettre sa réinsertion et l’acquisition des valeurs de la citoyenneté, un premier programme expérimental a été lancé : le programme « recherches et interventions sur les violences extrémistes » (RIVE). De 2016 à 2018, vingt-deux personnes ont été prises en charge dans ce cadre, en moyenne cinq heures par semaine et par personne. Selon M. Marc Hecker, directeur de la recherche et de la valorisation de l’Institut français des relations internationales (IFRI), chercheur au Centre des études de sécurité de l’IFRI, « le résultat a été jugé plutôt positif et encourageant puisqu’à l’issue, aucun cas de récidive terroriste n’a été rapporté ».

Cette expérimentation a ensuite fait l’objet d’une triple expansion, grâce à un nouvel appel d’offre : extension géographique, nouvelle possibilité d’hébergement – largement utilisée aujourd’hui – et flexibilité de la prise en charge en fonction des besoins des individus, conduisant à proposer entre trois et vingt heures de suivi hebdomadaires. Le Groupe SOS ayant remporté l’appel d’offre, il a lancé le programme PAIRS (programme d’accompagnement individualisé et de ré-affiliation sociale), que l’IFRI a été chargé d’évaluer. Cette évaluation a été transmise à la direction de l’administration pénitentiaire en 2020.

Aujourd’hui, le PAIRS est développé dans quatre villes : Lille, avec vingt-cinq places, Lyon, avec vingt-cinq places, Marseille, avec vingt-cinq places, et Paris, avec cinquante places.

Face à la hausse des libérations de détenus incarcérés pour des faits de terrorisme et de détenus identifiés comme radicalisés, il semble important de continuer à déployer le programme PAIRS.