rapport d'enquête sur les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française

iii. Le retour des djihadistes français : un défi pour nos prisons

Ce sujet n’a pas été directement évoqué au cours des travaux de la commission d’enquête. Il constitue toutefois un enjeu important concernant la prise en charge de la radicalisation dans notre pays pour les années à venir.

Selon le rapport d’activité 2019-2020 de la délégation parlementaire au renseignement : « Parmi les Français partis rejoindre Daech en Irak ou en Syrie, ceux revenus sur le territoire français ont fait l’objet d’une judiciarisation systématique à leur retour qui s’est accompagnée, pour certains d’entre eux, d’une incarcération.

« Les services de renseignement estiment qu’environ 200 ressortissants français se trouveraient encore détenus par les forces kurdes dans le nord-est de la Syrie. La question de leur possible retour en France représente un défi pour notre système carcéral. Ces combattants sont des personnes très aguerries qui ont vécu pendant une longue durée dans une zone de guerre ; elles présentent a priori un niveau de dangerosité bien plus élevé que les autres détenus et nécessitent un suivi spécifique par le renseignement pénitentiaire.

« Le retour des djihadistes français pose trois défis à notre système pénitentiaire :

« – le premier est d’ordre capacitaire ;

« – le deuxième concerne la prise en charge des femmes radicalisées, dont le nombre est en augmentation régulière ces dernières années, au point que davantage de femmes que d’hommes revenant du djihad ont été incarcérées en 2019 […] ;

« – le troisième est relatif aux mineurs : ils seraient déjà près de 150 à être revenus des zones de combat avec leurs parents, dont une forte majorité est âgée de moins de dix ans. Une circulaire du Premier ministre du 23 février 2018 définit un dispositif de prise en charge spécifique qui s’appuie largement sur le droit commun tout en mettant en œuvre des dispositions innovantes telles que le recours à des mesures de protection de l’enfance et la mise en place systématique d’un bilan somatique et médico-psychologique. » ([84])

Concernant la prise en charge des femmes radicalisées, l’administration pénitentiaire a d’ores et déjà procédé à la création d’un QPR à la prison pour femmes de Rennes en septembre 2021 pour une capacité de vingt-neuf places, dont deux de nurserie. Un QER ouvrira d’ici la fin janvier 2022 au centre pénitentiaire de Fresnes. Parallèlement, une convention relative à l’accompagnement des détenues sujettes au stress post-traumatique a été signée le 2 janvier 2020 avec le Centre Georges-Devereux.

iv. La question de la diffusion de la radicalisation en milieu carcéral

Le milieu carcéral constitue l’un des vecteurs de la diffusion d’idées radicales avec l’augmentation du nombre d’individus incarcérés pour des infractions terroristes en lien avec l’islam radical. Mais ce n’est que l’un des vecteurs et il n’est pas majoritaire.

Une base de données a été constituée par M. Xavier Crettiez, professeur de sciences politiques à Sciences-po Saint-Germain-en-Laye, chercheur au Centre d’études sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP), en partenariat avec la MLRV. Elle concerne 353 des 380 hommes TIS et permet donc d’en dresser un portrait statistique détaillé et de décrire le profil des djihadistes incarcérés. Lors de son audition, M. Xavier Crettiez a ainsi été en mesure de déconstruire, sur la base de cette étude plusieurs clichés concernant les détenus terroristes :

« On avance souvent que les individus radicalisés sont des étrangers, ce qui s’avère statistiquement faux, puisqu’il s’agit de Français dans 81 % des cas […].

Les TIS sont souvent perçus comme d’anciens délinquants qui se seraient reconvertis dans le djihadisme pour se racheter une bonne conscience après une vie de péchés. Ce discours est très présent dans la police mais, très clairement, cela ne correspond pas aux statistiques réalisées : 70 % des TIS ne possèdent en effet aucun dossier de mineur délinquant et 57 % d’entre eux n’ont aucun passé criminel. Parmi les personnes ayant un passé criminel, 25 % des faits sont des atteintes aux personnes ou des poly-infractions. Seules 4 % de ces personnes ont un passé criminel de type infractions terroristes et 2 % des antécédents de grande criminalité organisée. »

La grande majorité des djihadistes n’ont donc pas eu de parcours délinquant avant leur passage à l’acte ; ils ne sont donc pas radicalisés en prison. Selon Xavier Crettiez : « La socialisation au djihad, c’est-à-dire l’entrée dans la carrière djihadiste peut se faire de cinq façons différentes : socialisation amicale, familiale, militante dans des associations de type Frères musulmans ou autres, institutionnelle, en particulier cultuelle dans les mosquées ou les clubs sportifs, et virtuelle, via internet. Il apparaît de façon très nette que la socialisation virtuelle est aujourd’hui largement dominante ».

Toutefois, il demeure que l’incarcération peut avoir des effets sur la radicalisation. D’une part, elle peut permettre la structuration de réseaux et d’autre part elle peut favoriser la constitution d’un capital culturel militant. Les recherches de M. Farhad Khosrokhavar montrent que la détention renforce les sentiments de frustration sociale, de victimisation et accentue le ressentiment et parfois la rupture avec les institutions : autant de phénomènes qui contribuent à ce que le sociologue qualifie de « sur-radicalisation » ([85]).

En conclusion, si le risque de prosélytisme en milieu carcéral existe et doit continuer d’être pris en compte par l’administration pénitentiaire, il convient toutefois d’en finir avec l’idée fausse que la prison est un foyer de contamination radicale.

v. Garantir des moyens à la hauteur de l’enjeu

D’importants efforts ont clairement été faits ces dernières années pour permettre à l’administration de lutter plus efficacement contre la radicalisation violente. Toutefois, certains personnels de terrain ont alerté la commission sur des moyens trop faibles alloués au renseignement pénitentiaire. En particulier, M. Éric Faleyeux, secrétaire générale de la CFDT pénitentiaire, considère : « Le premier constat est celui du manque de moyens humains. » En audition, le même constat a été exprimé par M. Joseph Paoli, secrétaire général national adjoint du Syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS).

Les exemples donnés sont concrets. Selon M. Éric Faleyeux : « À la cellule interrégionale du renseignement pénitentiaire de Strasbourg, un seul officier se charge de la sécurité pénitentiaire des vingt-trois établissements que compte la région Grand Est », alors que les sujets traités sont nombreux : « trafics en détention, les phénomènes de bandes, la criminalité organisée, les évasions, les détenus dangereux ».

La création des postes de délégués locaux au renseignement pénitentiaire semble elle aussi rencontrer des difficultés. Si des postes à temps plein ont bien été ouverts, selon M. Éric Faleyeux, les personnels qui y sont affectés « ne se concentrent pas seulement sur le renseignement pénitentiaire dès lors que l’autorité locale leur confie d’autres missions, comme la gestion des quartiers des arrivants, disciplinaires, d’isolement ou encore la gestion des extractions ou de la prévention du suicide. Ils ont pourtant été nommés en commission administrative paritaire sur des postes entièrement dédiés au renseignement. Lorsqu’ils arrivent dans les établissements, ce n’est pas plus le cas. » Il fait également le constat d’un manque de moyens techniques, en particulier concernant les logiciels d’exploitation des téléphones dernière génération. Il explique que « les licences d’exploitation liées aux logiciels n’ont pas encore été validées, ce qui nous empêche de réaliser un travail de qualité ». Enfin, illustrant ses problématiques avec sa propre situation, il explique qu’« un délégué interrégional au renseignement pénitentiaire comme moi gère de cinquante à soixante dossiers. En comparaison, nos collègues policiers du renseignement territorial gèrent entre dix et douze dossiers chacun ».

Au-delà de la question des moyens, se pose également celle de l’évaluation des dispositifs. Selon M. Bruno Domingo, coordinateur d’un programme de recherche de la Fondation Maison des sciences de l’homme (FMSH), université de Toulouse, les outils d’évaluation « ne sont pas encore tout à fait formalisés, acceptés ni considérés comme légitimes dans l’espace administratif pour assurer l’estimation du niveau de dangerosité ou des capacités de réinsertion des personnes ». L’évaluation est nécessaire pour mieux adapter nos méthodologies et mieux calibrer les moyens devant être affectés à cette problématique. Depuis 2017, nous disposons d’un recul important sur la question de la prise en charge de la radicalisation en milieu pénitentiaire et un travail d’évaluation devrait pouvoir être systématisé.

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Au cours des vingt dernières années, l’administration pénitentiaire a, de toute évidence, fait montre de très importantes capacités d’adaptation. Les effectifs de personnels pénitentiaires ont été considérablement augmentés, en particulier au sein des services de probation et d’insertion. Si la politique de ressources humaines semble avoir pris la mesure des enjeux, des progrès restent toutefois encore à accomplir pour renforcer notre secteur pénitentiaire et mieux valoriser les agents qui y travaillent.

Les travaux de la commission d’enquête se sont concentrés sur deux publics spécifiques : les détenus mineurs et les détenus radicalisés. Dans les deux cas, l’administration pénitentiaire a réalisé de profondes transformations afin d’adapter sa prise en charge avec la création des établissements pénitentiaires pour mineurs à partir de 2008 et la mise en place des QER et des QPR à partir de 2017.

Un défi demeure toutefois omniprésent : celui de la surpopulation. Car malheureusement, les constats sont toujours les mêmes qu’il y a vingt ans, à l’époque des précédentes commissions d’enquête parlementaires : la surpopulation carcérale demeure massive et chronique dans notre pays.

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Deuxième partie ‒ dES MURS : des conditions de travail et de détention qui se confondent

Qui a déjà visité une prison sait à quel point les conditions de travail des personnels pénitentiaires sont profondément liées aux conditions de détention. Aussi, quand on améliore les conditions de vie des détenus, on améliore l’outil de travail des surveillants et mécaniquement leurs conditions de travail. Répondre à ces deux enjeux simultanément est donc un double objectif à poursuivre. C’est aussi une double satisfaction quand on y parvient.

I. uNE SURPOPULATION PERSISTANTE QUI A DES CONSéquences sur La vie en détention

La France dispose d’un parc immobilier pénitentiaire vaste mais surpeuplé. Cette surpopulation est chronique et a des conséquences directes sur les conditions de détention : manque d’hygiène, promiscuité, tensions entre détenus, autant de facteurs qui concourent à la dégradation des conditions de vie en prison, ainsi que sur les conditions de travail des personnels pénitentiaires.

Avant d’entrer dans le détail de ce parc immobilier, votre Rapporteure soumet à la réflexion, cette remarque de M. Marcelo Aebi, chef du projet Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe (SPACE) : « La situation tend-elle à s’améliorer ou à se dégrader ? Encore faut-il se mettre d’accord sur ce que l’on entend par là ». Tout comme lui, nous nous tiendrons aux sens communs de ces termes : l’« amélioration » correspondrait à une diminution de la population et de la densité carcérales, tandis qu’une « dégradation » signifierait qu’elles augmentent.

A. Malgré un parc pénitentiaire vaste, la France se caractérise par une surpopulation chronique

1. Un parc immobilier vaste et qui se diversifie

a. Un parc immobilier vaste…

Derrière le mot « prison » se cache en réalité une grande diversité d’établissements, avec des missions bien distinctes. Le patrimoine immobilier de l’administration pénitentiaire existant est aujourd’hui composé de 186 établissements, incluant l’Établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF). Ce parc pénitentiaire, hétérogène et dispersé sur l’ensemble du territoire national, représente plus de 3 450 000 mètres carrés de surface hors œuvre nette ([86]), dont une majeure partie est en propriété domaniale ([87]). Selon un calcul effectué par la Cour des comptes, le parc immobilier pénitentiaire représentait, en 2017, une valeur patrimoniale de 7,5 milliards d’euros, soit 75 % de l’immobilier de la justice ([88]).

Il se répartit de la manière suivante :

– 131 maisons d’arrêt (MA) et quartiers MA situés dans des centres pénitentiaires, accueillant des prévenus à titre principal ([89]), mais pouvant aussi recevoir des détenus condamnés à une peine inférieure ou égale à deux ans, ou auxquels il reste à subir une peine inférieure à un an ([90]), ainsi que les condamnés en attente de transfèrement ;

– 96 établissements pour peines à destination de l’exécution des peines définitives ([91]), qui se répartissent de la manière suivante :

● 64 centres de détention et quartiers « centre de détention », dont le régime est principalement orienté vers la réinsertion sociale ([92]) ;

● 13 maisons centrales et quartiers maison centrale, soumis à un régime de sécurité renforcé car accueillant des détenus condamnés à une longue peine et présentant une dangerosité élevée ([93]) ;

● 41 centres de semi-liberté et quartiers de semi-liberté, dont l’organisation permet les entrées et sorties des détenus bénéficiant de cette mesure ([94]) ;

● 8 quartiers pour peines aménagés à destination de détenus sans projet de réinsertion dont le reliquat de peines est inférieur à deux ans ([95]) ;

● 55 centres pénitentiaires, qui comprennent au moins deux quartiers de régime de détention différents ;

– le Centre national d’évaluation, présent sur quatre sites, dont les missions sont, d’une part, d’orienter les condamnés et d’élaborer des projets d’exécution de peines, et, d’autre part, d’évaluer la personnalité des détenus condamnés à une peine de réclusion criminelle de plus de quinze ans ainsi que la dangerosité des condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité susceptibles de bénéficier d’une libération conditionnelle ;

– six établissements pénitentiaires pour mineurs ;

– l’Établissement public de santé national de Fresnes.

Parmi ces établissements, 58 sont en gestion déléguée.

De plus, 103 bâtiments accueillent les SPIP, les bâtiments des directions interrégionales ainsi que l’ensemble des autres bâtiments spécifiques : les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), les bases pour les équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS), les bases cynotechniques, les stands de tir ainsi que les centres de formation.

Dans chaque établissement pénitentiaire, il convient aussi de distinguer certains quartiers :

– le quartier d’isolement (QI), destiné à accueillir les détenus qui doivent être séparés du reste de la détention et sont placés à l’isolement sur décision judiciaire ou administrative ;

– le quartier disciplinaire (QD), destiné à accueillir les détenus faisant l’objet d’une sanction disciplinaire ou d’un placement préventif en cellule disciplinaire ;

– le cas échéant, le QER ou le QPR, sachant qu’il existe actuellement trois QER ([96]) et six QPR ([97]), un QER pour femmes devant ouvrir en janvier 2022 au centre pénitentiaire de Fresnes et un QPR pour femmes ayant ouvert en septembre 2021 au centre pénitentiaire pour femmes de Rennes.

b. … et en voie de diversification

De nouveaux quartiers, orientés vers la réinsertion, sont apparus récemment.

Il en est ainsi des quartiers courtes peines, des quartiers nouveau concept ou encore des établissements à réinsertion active ([98]). Ces structures, plus souples, sont à destination des détenus pour courtes peines ne présentant pas de risques de dangerosité particulière ([99]). Ces établissements sont orientés vers la réinsertion et bénéficient d’un dispositif de sécurité allégé.

En outre, a été décidé la création de 2 000 places de structures d’accompagnement vers la sortie (SAS) ([100]). Situées en agglomération, ces unités visent à préparer la sortie grâce à des formations professionnelles ou encore en favorisant l’autonomisation, pour les condamnés à des peines de moins d’un an ou des condamnés à des longues peines qui finissent leur temps de détention.

Enfin, des quartiers de confiance, ou modules respect, ont été mis en place à partir de 2017. Dans ces quartiers, des détenus volontaires s’engagent à respecter des règles de bonnes conduites et de socialisation en échange d’une plus grande liberté d’aller et de venir. Les personnes détenues passent un contrat avec le chef d’établissement : ce rapport contractualisé individuel entre l’établissement et la personne détenue permet de formaliser les conditions d’intégration et d’exclusion du dispositif pour le détenu. Votre Rapporteure a pu visiter celui mis en place au sein du centre pénitentiaire de Paris-la Santé.

CaRTE DES éTABLISSEMENTS PéNITENTIAIRES EN France (décembbre 2020)

Source : Ministère de la justice

Au total, la France disposait d’une capacité d’accueil en prison de 61 080 places en 2020, contre 85 049 en Angleterre et Pays de Galles et 73 008 en Allemagne ([101]).

2. Mais une surpopulation chronique

a. La France se démarque par sa densité carcérale

Définie par un nombre de personnes détenues supérieur au nombre de places disponibles dans les établissements pénitentiaires, la surpopulation carcérale est chronique en France. Selon les données recueillies par le Conseil de l’Europe ([102]), avec une densité de 115,7 détenus pour 100 places de détention au 31 janvier 2020, contre une médiane européenne de 90,3, la France se démarque des autres pays européens, comme l’illustre le graphique ci-dessous.

Densité en prison, comparaisons européennes

Source : Conseil de L’Europe (Annual Penal Statistics on Prison Populations)

En Europe, la France est ainsi en cinquième position en partant de la fin, devant la Turquie, Chypre, l’Italie et la Belgique. Comme l’a indiqué M. Laurent Ridel, directeur de l’administration pénitentiaire, lors de son audition par la commission d’enquête, la surpopulation carcérale constitue un « mal endémique et structurel qui nécessite un effort continu en termes d’investissement » ([103]).

Cette situation est permanente, et concerne principalement les maisons d’arrêt et quartiers de maisons d’arrêt, comme le montre le graphique ci-dessous présentant l’évolution, depuis vingt ans, de la population carcérale.

Source : Ministère de la justice (2021)

Dans son rapport de 2016 sur la surpopulation pénitentiaire ([104]), M. Jean-Jacques Urvoas, alors garde des Sceaux, montrait que si, entre 1990 et 2016, 40 600 places de prison avaient été construites, contre 14 500 entre 1900 et 1986, ces constructions n’avaient pas résolu le problème de la surpopulation. Au 1er août 2021, la France ne disposait que de 60 388 places opérationnelles ([105]) pour 68 301détenus ([106]). Le graphique ci-après montre que le nombre de places opérationnelles dans les établissements pénitentiaires a presque toujours été inférieur au nombre de détenus depuis 2000.

Source : Ministère de la justice

Ainsi, au 1er novembre 2021 ([107]), sur les 69 812 personnes détenues, 38 554 se trouvaient dans des structures avec un taux d’occupation supérieur ou égal à 120 %, dont 16 484 dans des établissements avec une densité d’occupation supérieure ou égale à 150 %. Le nombre de détenus en surnombre était de 13 188, soit 19 % des détenus. La densité carcérale des maisons d’arrêt et quartiers maisons d’arrêt était de 136,3 %, près des deux-tiers de ces structures affichaient une densité carcérale supérieure à 160 % et le nombre de détenus en surnombre, parmi le nombre de détenus, était de 27 %.

Taux d’occupation selon le type d’établissement

au 1er janvier 2021

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Ainsi, la part de détenus en surnombre parmi l’ensemble des détenus est passée de 17,6 % en 2011 à 18,9 % en 2021. Alors que 48 % des détenus se trouvaient dans des maisons d’arrêt ou quartiers maisons d’arrêt dont la densité était supérieure à 120 % en 2011, ce taux atteint 54 % en 2021. Comme l’ont indiqué les membres du projet SPACE ([108]), cette surpopulation est corrélée à la part importante de détenus n’ayant pas fait l’objet d’une condamnation définitive : les établissements les plus touchés par la surpopulation sont ceux où l’on trouve des personnes en détention préventive.

* : effets spécifiques de la crise sanitaire

Source : Ministère de la justice (mesure de l’incarcération, 2021)

Dans le détail, selon les éléments fournis par la direction de l’administration pénitentiaire, vingt-quatre maisons d’arrêt ou quartiers maisons d’arrêt subissent des situations chroniques de surpopulation importantes ([109]) avec des taux d’occupation moyen sur la période pré-crise sanitaire dépassant 170 %. Il est à noter que les maisons d’arrêt de Nîmes et de La-Roche-sur-Yon, ainsi que le quartier maison d’arrêt de Faa’a Nuutania, ont des taux d’occupation en moyenne supérieurs à 200 %.

En septembre 2021, le nombre de matelas au sol était de 1 281, un chiffre stable hors crise sanitaire ([110]). Le centre pénitentiaire de Toulouse, à lui seul, en comptabilise 178. Suivent celui de Béziers, avec 70 matelas au sol, puis celui de Baie Mahault, en Guadeloupe, avec 68 matelas au sol et Nouméa avec 61 matelas.

b. Des raisons structurelles à cette densité

L’inégale répartition de la densité carcérale est, comme le rappelle M. Jean-René Lecerf dans son Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire, le résultat de « l’attention accordée aux établissements pour peines depuis la réforme de 1975 qui leur garantit, sur le territoire hexagonal, un numerus clausus de fait » ([111]). Au total, l’augmentation du nombre de places dans le parc immobilier pénitentiaire, qui est passée de 36 815 places en 1990 à 61 080 en 2020, ne s’est pas accompagnée d’une baisse de la densité carcérale.

Comme le rappelle la contrôleure générale des lieux de privation de liberté (CGLPL), les causes de la surpopulation carcérale sont structurelles en France. Elles résultent d’un durcissement de la politique pénale, d’une augmentation du taux de réponse pénale et d’un recours accru à l’emprisonnement par les juges. Selon le rapport de 2016 précité de M. Jean-Jacques Urvoas, le durcissement de la législation pénale, notamment l’introduction des peines planchers par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, « s’est donc naturellement accompagné d’une sévérité accrue des décisions de justice, en résonnance avec des attentes de la société » ([112]).

La prétendue indulgence, ou le soi-disant laxisme, des juges semblent dès lors devoir être remis en cause. En 2018, 101 431 peines d’emprisonnement fermes ont été prononcées contre 76 786 en 2000 ([113]). Hors crise sanitaire, la surpopulation carcérale n’a cessé de croître. La section française de l’OIP, dans un document remis à la commission d’enquête, pointe, en outre, l’augmentation de la détention provisoire, en raison du recours accru à cette mesure et à un allongement des délais avant jugement. Au 1er octobre 2021, près de 28 % de la population carcérale est en attente de jugement. Enfin, la durée moyenne de détention est passée de 5,8 mois en 1982 à 10,7 mois en 2019.

Part des prevenus parmi les écroués

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Sans doute centrale dans la lutte contre la surpopulation carcérale, la question de la détention provisoire fera l’objet d’une analyse spécifique.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

B. La surpopulation a des conséquences sur les conditions de détention en prison

1. Les prisons françaises font face à des conditions de détention particulièrement difficiles

Comme l’a analysé la CGLPL dans un rapport de 2018, « loin de la simple privation du droit d’aller et venir, la peine de prison infligée à des personnes que l’on enferme dans des cellules dégradées et suroccupées perd son sens, voire se révèle contre-productive » ([116]). En effet, la surpopulation détériore les conditions de détention, multiplie les violences qu’elle génère, remet en question la qualité des soins ou fait obstacle aux dispositifs de réinsertion.

a. Un principe d’encellulement individuel jamais respecté

Le principe de l’encellulement individuel a été introduit par la loi du 5 juillet 1875 et réaffirmé à l’article 100 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ([117]).

Ce régime, longtemps qualifié de « philadelphien » ou « pennsylvanien », consistait en un isolement cellulaire de jour comme de nuit et était réservé à tous les prévenus et aux condamnés à des peines inférieures ou égales à un an. En dehors d’une courte promenade quotidienne dans un préau cellulaire, les détenus soumis à ce régime ne quittaient pas leur cellule et portaient une cagoule pour tout déplacement. Ce régime, dur à supporter, avait pour vocation d’isoler totalement le détenu pour faciliter son amendement et éviter la corruption entre détenus.

Le principe de l’encellulement individuel répond aujourd’hui à une autre préoccupation, celle de la dignité des conditions de vie en prison. Les règles pénitentiaires européennes, ensemble de prescriptions publiées par le Conseil de l’Europe, rappellent que « chaque détenu doit en principe être logé pendant la nuit dans une cellule individuelle, sauf lorsqu’il est considéré comme préférable pour lui qu’il cohabite avec d’autres détenus » ([118]). Ainsi une « cellule doit être partagée uniquement si elle est adaptée à un usage collectif et doit être occupée par des détenus reconnus aptes à cohabiter » ([119]).

Ce principe a été repris en France dans le code de procédure pénale de 1958. Comme l’a rappelé M. Jean-René Lecerf lors de son audition, le principe de l’encellulement individuel a fait débat au moment des discussions autour de la loi pénitentiaire de 2009. En effet, « le gouvernement et l’Assemblée nationale inclinaient à remplacer le principe d’encellulement individuel par celui de l’encellulement collectif. Les raisons qui avaient été avancées par les gardes des sceaux successives, Mme Rachida Dati puis Mme Michèle Alliot-Marie, reposaient sur le fait que le principe existait depuis 1874 mais n’avait jamais été appliqué, si ce n’était, en quelque sorte, pour ridiculiser le pouvoir du Parlement. Le Sénat était quant à lui franchement opposé à ce changement car, même si le principe d’encellulement individuel n’était pas appliqué, sa simple existence permettait de limiter un certain nombre d’abus. Nous n’avons jamais été, les uns comme les autres, des ayatollahs de l’encellulement individuel. Certaines situations imposent effectivement que l’on y déroge. Mais nous étions convaincus que la dignité exigeait le maintien de ce principe et que l’on tente d’en faire une plus grande réalité ». Ainsi, malgré l’adoption de la loi de 2009, réaffirmant le principe d’encellulement individuel, il n’a jamais été réellement appliqué et un moratoire sur la question s’applique depuis. Au 1er novembre 2021, le taux d’encellulement individuel des 83 558 personnes écrouées n’était que de 42,6 % ([120]). Il semble difficile, à brève échéance, de parvenir à atteindre les objectifs fixés par la loi. Le respect de l’encellulement individuel varie beaucoup selon le type de prison : d’après les réponses des établissements au questionnaire de votre Rapporteure, 100 % des détenus en maison centrale sont en cellule individuelle, contre seulement 13,5 % en maison d’arrêt ([121]).

Pour la CGLPL, il existe, de manière structurelle, « une inadéquation entre la capacité d’hébergement prévue à l’origine » de la construction des établissements pénitentiaires, même les plus récents, et « l’évolution du nombre de personnes incarcérées ». Le rapport de visite du centre pénitentiaire de Béziers, ouvert en 2009, montre que dès son ouverture la quasi-totalité des cellules individuelles de la maison d’arrêt étaient équipées d’un second lit ([122]). Au 1er août 2021, le centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses, qui dispose d’une capacité opérationnelle de 644 places, comptabilisait 449 détenus en surnombre et 172 matelas au sol, pour un taux d’occupation de 169,7 %. Le modèle français de cellule individuelle standard, développé par les programmes de construction depuis les années 1970, d’au moins 9 mètres carrés, en tenant compte des espaces sanitaires, correspond bien aux standards développés par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), cependant l’occupation collective de ces cellules individuelles, caractéristiques des maisons d’arrêt, fait en réalité vivre les détenus en deçà du minimum d’espace vital.

b. Les conséquences graves de la surpopulation carcérale sur les conditions de détention

La surpopulation carcérale ne permet souvent pas de respecter les séparations prescrites par le code de procédure pénale, qu’il s’agisse de séparer les personnes condamnées définitivement des personnes en détention provisoire, ou encore des différents profils de détenus. Pour la CGLPL, ces conditions compromettent les objectifs de prévention de la récidive et de réinsertion et peuvent favoriser des tensions et violences entre détenus.

La surpopulation carcérale induit des conditions indignes de détention. Selon le Conseil d’État, dans un arrêt rendu le 30 juillet 2015, le non-respect du principe de l’encellulement individuel dont témoigne la sur-occupation des cellules dans des conditions de vie dégradées « qu’aggravent encore la promiscuité et le manque d’intimité qu’elles engendrent exposent les personnes qui y sont soumises à un traitement inhumain ou dégradant, portant ainsi une atteinte grave à une liberté fondamentale ».

La promiscuité dans des cellules surchargées et dégradées nuit particulièrement à l’intimité. Ainsi, dans une cellule de neuf mètres carrés, outre les lits, les détenus disposent généralement d’une table, d’étagères, de chaises et d’une armoire. Ce mobilier est particulièrement inadapté si cette cellule est occupée par trois personnes, et rapidement encombrés. L’absence de meuble de rangement individuel est souvent à l’origine de tensions entre codétenus, « que ce soit pour des raisons d’encombrement de la cellule ou de suspicions de vol » ([123]). Par ailleurs, les sanitaires en cellule sont souvent isolés par un petit muret ou une cloison n’atteignant pas le plafond, pour permettre aux surveillants de pouvoir voir le détenu à tout moment. En situation d’encellulement collectif, cette organisation est susceptible d’entraîner du bruit et des odeurs intimes dans l’unique pièce. Il faut ajouter l’absence d’aération suffisante en été et la faible isolation en hiver, ainsi que la surutilisation du matériel. L’ensemble de ces facteurs concourt à un manque flagrant d’hygiène pouvant favoriser la prolifération de nuisibles dans les cellules. Selon le témoignage d’un détenu de la maison d’arrêt de Basse-Terre en 2017 recueilli par la CGLPL, « nous sommes trois dans une cellule. Je dors au sol dans des locaux vétustes à moins d’un mètre d’une poubelle. La nuit, je suis réveillé par des cafards qui me marchent dessus ».

À titre d’illustration, le centre de détention de Bédenac et le centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses ont fait récemment l’objet de visites de la part des équipes du CGLPL. La deuxième visite du centre pénitentiaire de Toulouse-Seysses, réalisée en juin 2021, a ainsi donné lieu, selon un document remis à la commission d’enquête, « au constat d’un nombre important de dysfonctionnements graves qui permettent de considérer que les conditions de vie des personnes détenues au sein de cet établissement sont indignes ». La surpopulation dramatiquement élevée de l’établissement – 186 % d’occupation pour le quartier maison d’arrêt des hommes et 145 % pour le quartier maison d’arrêt des femmes au moment du contrôle ; près de 200 matelas au sol au centre pénitentiaire (soit presque le quart du nombre de matelas au sol pour l’ensemble des établissements en France) affecte tous les aspects de la détention. La CGLPL a ainsi recommandé de mettre en place des mesures urgentes concernant la surpopulation pénale, la rénovation des cellules, la désinfection et l’accès aux soins somatiques de cet établissement.

La situation est particulièrement inquiétante dans les outre-mer, en particulier les établissements visités de Nouméa, en Nouvelle-Calédonie, et de Rémire-Montjoly, en Guyane. Ces rapports font état de conditions de détention indignes, d’hébergement précaire voire insalubre et d’un climat de violence extrême « dans un contexte d’inactivité généralisée des détenus ».

Comme en a témoigné Mme Dominique Simonnot, contrôleure générale des lieux de privation de liberté, lors de son audition par la commission d’enquête, les problèmes d’hygiène sont importants dans les prisons en France. « Lors de ma première visite dans une prison, j’ai éprouvé le choc carcéral. J’ai alors compris ce que représentait la situation de trois personnes encellulées dans 4,3 mètres carrés, compte tenu de la place prise par les équipements. J’ai entendu des hommes nous raconter que quand l’un allait aux toilettes, ses codétenus devaient augmenter le volume de la télévision. Un autre nous racontait attendre que ses codétenus se rendent en balade pour aller aux toilettes. À la prison de Seysses, occupée à 180 %, les détenus faisaient leurs besoins dans des seaux en raison de l’indisponibilité des toilettes. Nous recevons des lettres de détenus qui se disent terrorisés en raison des importantes infestations de cafards dans les cellules. Certains détenus dormant sur le sol nous racontent qu’ils se calfeutrent la nuit dans leurs draps et se bouchent leurs oreilles avec du papier hygiénique pour se protéger des cafards. Il existe de nombreux exemples en la matière ». La promiscuité créée par la surpopulation carcérale dégrade les conditions de détention, jusqu’à engendrer des carences importantes en termes d’hygiène et de santé.

Ces exemples extrêmes ne doivent pas être généralisés à l’ensemble du parc pénitentiaire français. Pour autant, il faut reconnaître que, mécaniquement, les prisons surpeuplées ne permettent pas de réunir des conditions de travail idéales pour que les personnels pénitentiaires puissent remplir leur mission de réinsertion. Comme l’a rappelé M. François Jean, secrétaire général adjoint du Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire FSU, « la surpopulation carcérale, les conditions de détention indécentes, les conditions de travail peu propices à une intervention quantitative pour l’ensemble des personnels pénitentiaires, ne permettent pas un travail de qualité sur la prévention de la récidive. La surpopulation entraîne de facto la dégradation des conditions de détention : promiscuité, offres de travail, de formation, d’activité déjà sous-dimensionnées par la capacité théorique de l’établissement. Les personnels pénitentiaires, dans l’encadrement au quotidien des détenus et dans l’accompagnement et la préparation à la sortie, sont dans l’impossibilité numérique et temporelle de répondre à toutes les demandes ».

c. La surpopulation, facteur d’augmentation des violences carcérales

i. Des conditions propices aux violences

L’article 44 de la loi pénitentiaire de 2009 dispose que « l’administration pénitentiaire doit assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique en tous lieux collectifs et individuels ». Cependant, la surpopulation est souvent un catalyseur d’un climat de détention dégradé. Selon la CGLPL, c’est un facteur de perturbations de l’ordre intérieur notamment en raison de la sur-occupation des cellules et des cohabitations forcées.

Le lien entre la surpopulation et le niveau de violence n’est pas forcément démontrable, mais a été souvent évoqué lors des auditions menées par cette commission d’enquête. Ainsi, les syndicats du personnel pénitentiaire ont pointé le climat de violence engendré par la surpopulation. M. Sègla Blaise Gangbazon, représentant de la Confédération française des travailleurs chrétiens note ainsi que « la surpopulation et la promiscuité dans les cellules sont vecteurs d’agressions physiques et verbales ».

L’administration pénitentiaire ne reste pas sans rien faire face à ces réalités. Un plan national et pluriannuel de lutte contre les violences a été construit a été mis en place et sa traduction en détention s’appuie sur trois axes : le repérage (avec notamment le développement de l’applicatif PRINCE relatif à la remontée des incidents), la prévention (avec le renforcement de la formation des personnels dans ce domaine et la mise en place de campagnes de sensibilisation et de prévention) et la prise en charge (avec la réforme de la procédure disciplinaire et la mise en place d’unités pour détenus violents centrées sur des actions de désengagement de la violence) ([124]).

S’il demeure difficile d’établir une typologie des causes de la violence, il apparaît que les conditions de détention et les relations carcérales la favorisent. En dehors de la psychologie individuelle des détenus, plusieurs éléments explicatifs permettent de saisir le phénomène de violences ([125]) :

– la peur, qui peut aussi favoriser la non-dénonciation du fait d’une culture de l’omerta ;

– la méfiance, qui imprègne les relations sociales de tous les acteurs de la prison ;

– la promiscuité, en particulier dans les maisons d’arrêt, qui entraîne absence d’espace à soi et cohabitations obligées ;

– l’impuissance liée à la dépendance des personnes détenues en ce qui concerne leur situation judiciaire et leur vie quotidienne, alimentant les frustrations ;

– l’instabilité des règles quotidiennes, qui peuvent être marquées par l’arbitraire.

L’ensemble de ces facteurs est aggravé par la surpopulation.

Dans un rapport sur les violences dans les lieux de privation de liberté, la CGLPL note que les nuisances sonores sont aussi facteur de violences : « en détention, les constats portent à la fois sur le bruit permanent et sur l’intensité assourdissante du silence de certaines maisons centrales qui créé un sentiment de malaise et de déshumanisation. L’excès comme l’absence de bruits variés sont générateurs de violences » ([126]).

La conception architecturale de certaines cellules peut aussi favoriser les incidents, notamment lors des déplacements des personnes détenues convergeant vers les mêmes lieux. Ces mouvements entraînent des regroupements propices aux trafics ou aux intimidations.

ii. Les violences à l’encontre des personnels et des intervenants extérieurs

● En 2020, selon les données fournies par la direction de l’administration pénitentiaire (DAP), 20 570 faits d’agressions verbales et physiques ont été commis à l’encontre des personnels pénitentiaires, soit une baisse de 10 % par rapport à l’année 2019. Le nombre de violences à l’encontre du personnel enregistre une baisse de 4,5 % entre 2017 et 2020.

Dans 82 % des cas, les violences prennent la forme d’insultes ou de menaces. La DAP recense 3 611 faits de violences de nature physique, soit une sur cinq. Parmi les violences physiques recensées, le personnel a été victime de coups ou de bousculades dans 68 % des cas, de morsures ou crachats dans 15 % et de projections d’objets dans 12 % des cas. Les violences commises au moyen d’une arme ont été relevées dans 4 % des cas recensés.

Ces violences ont lieu en majorité dans les maisons d’arrêt, pour 66 % des cas recensés, ainsi que dans les centres de détention pour 26 % des violences commises sur les personnels. À l’intérieur de l’établissement pénitentiaire, 76 % des incidents ont lieu dans un « autre lieu », qui peut correspondre aux cellules, aux coursives ou encore aux terrains de sport. Les quartiers de détention concentrent 10 % des violences.

En 2020, selon l’administration pénitentiaire, 29 faits de violence ont été signalés à la permanence nationale concernant un intervenant extérieur. Parmi les faits signalés, cinq ont pris la forme de violences verbales, huit étaient des coups portés ou bousculades, quatre des agressions sexuelles, deux des prises d’otages et la dernière consistait en une agression impliquant une strangulation. Dans 71 % des cas, les victimes étaient des membres du personnel médical.

● En 2021, afin de mieux appréhender ce phénomène, des nouvelles modalités de recensement ont été mises en place permettant de préciser les lieux de violences. Ainsi, sur les 971 incidents recensés entre le 1er janvier et le 21 septembre 2021, 47 % ont eu lieu en cellule, 13 % dans les quartiers de détention et 12 % lors des mouvements de réintégration, dont les cours de promenade. Les violences avec arme ou objet sont plus fréquentes en cellule pour 60 % des faits, tout comme les coups ou bousculades (51 % des cas) alors que les crachats sont plus fréquents au quartier de détention (pour 39 % des faits).

Concernant les intervenants extérieurs, on recense, entre le 1er janvier et le 13 septembre 2021, 29 faits de violences : dix agressions verbales, neuf coups portés ou bousculades et cinq agressions sexuelles. 76 % des victimes appartenaient au personnel médical.

iii. Les violences à l’encontre des personnes détenues

● Dans un rapport réalisé en 2019, l’OIP souligne que les violences commises par des personnels pénitentiaires sur des détenus ne sont pas comptabilisées ([127]). À titre indicatif, le rapport indique qu’en 2018 le Défenseur des droits a traité 250 saisines mettant en cause des personnels de surveillance, dont 62 % concernaient des faits des violences. En deux ans, l’OIP indique avoir reçu près de 200 signalements de ce type de violences. Comme le précise ce rapport, ces données ne sont pas faciles à analyser, mais « elles témoignent a minima du fait que les violences perpétrées par des personnels pénitentiaires ne sont pas exceptionnelles ».

Bien sûr, les procédures disciplinaires existent et l’administration pénitentiaire rappelle clairement que toute forme de violence, physique ou verbale de la part des agents pénitentiaires, est interdite et sanctionnée. Selon la DAP, « dans l’attente de leur passage en conseil de discipline national, les agents sont généralement suspendus provisoirement de leurs fonctions sur le fondement de l’article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. […] Dans la plupart des cas, en parallèle de la sanction disciplinaire, les agents sont poursuivis et condamnés pénalement pour le chef de violences commises par une personne dépositaire de l’autorité publique ».

● Concernant les violences commises entre détenus, selon la direction de l’administration, 9 484 actes de violence ont été commis en 2018, 9 626 en 2019, 8 204 en 2020 et 7 188 sur les trois premiers trimestres de 2021. Le recensement de ces actes repose sur le signalement produit par le personnel de surveillance au moyen de comptes rendus d’incidents. Si le fait est grave, il est signalé à la permanence téléphonique nationale. L’outil statistique de recueil des violences est donc fonction des remontées administratives.

En outre, une part des violences échappe sans doute à toute mesure, car les incidents n’affectant pas gravement l’intégrité physique des détenus ne sont pas ou peu détectés. Selon la CGLPL, « les violences "discrètes" qui ne laissent pas de marques visibles, et que les victimes craignent de révéler, sont probablement sous-évaluées, dans des proportions mal connues » ([128]).

● Dénoncer les violences subies en détention peut être compliqué : dans un rapport sur les violences interpersonnelles dans les lieux de privation de liberté, la CGLPL explique que cela suppose « de rédiger une requête pour obtenir un entretien avec un officier ou un membre de la direction. Or, dans de nombreux établissements pénitentiaires, les personnes détenues se plaignent de ce que leurs requêtes ne sont pas traitées ou ne parviennent pas à leur destinataire. Les contrôleurs constatent fréquemment que les requêtes, quelle qu’elles soient, ne sont pas enregistrées et qu’elles ne reçoivent pas systématiquement de réponse » ([129]).

Les personnes détenues n’ont par ailleurs pas toujours connaissance de leurs droits et des procédures pour les faire valoir. Même si l’accès au droit a beaucoup progressé en détention, avec notamment le déploiement des points d’accès au droit et du réseau des délégués du Défenseur des droits, il semble que saisir la justice pour des faits de violences demeure difficile pour les personnes détenues. Selon l’OIP, « obtenir justice pour une personne détenue victime de tels agissements relève d’un véritable parcours du combattant : il lui faut d’abord connaître ses droits, pouvoir déposer plainte, étayer les faits par un certificat médical, des témoignages ou des images de vidéosurveillance… autant d’obstacles difficiles et parfois impossibles à surmonter dans l’univers contraint et fermé de la prison » ([130]).

Qu’elles soient commises par d’autres personnes détenues ou par des agents pénitentiaires, les violences ne peuvent rester impunies en détention. La prison ne doit jamais être une zone de non droit, votre Rapporteure insiste sur ce point. Elle rappelle toutefois que la détention est un espace où des tensions peuvent survenir ; il faut en tenir compte pour appréhender ces problématiques avec lucidité et sanctionner les violences.

Pour mieux tenir compte de ces réalités, votre Rapporteure appelle à simplifier les démarches permettant aux personnes détenues de signaler des violences subies. Elle propose pour cela d’utiliser l’actuel déploiement du numérique en détention et de prévoir, dans la plateforme interne à chaque établissement, un espace dédié au signalement des violences. Il conviendra ensuite d’établir une procédure de traitement de ces signalements en lien avec les autorités compétentes.

2. Les normes internationales et européennes de détention ont permis de renforcer le contrôle des établissements pénitentiaires

a. Les normes internationales et européennes ont débouché sur un ensemble de prescriptions concernant la condition digne de détention

Plusieurs conventions internationales relatives au droit pénal, adoptées sous l’égide de l’Organisation des Nations unies, ont reconnu aux détenus un certain nombre de droits. Le pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 16 décembre 1966 pose le principe du respect de la dignité inhérente à la personne, même en cas de privation de liberté. En outre, le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou dégradants, ratifié par la France en juillet 2008, impose aux États de mettre en œuvre un mécanisme de contrôle interne et indépendant des lieux de privation de liberté et de se soumettre aux visites du sous-comité de l’ONU.

L’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950 dispose que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants », cet article n’admettant aucune dérogation. L’article 25 garantie en outre qu’un individu puisse déposer plainte devant la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) lors d’une violation de la Convention ou de l’un de ses protocoles additionnels par un État partie. Ce recours individuel supranational ouvert à toute personne, même détenue, a permis d’élargir l’influence européenne sur le droit pénitentiaire.

Depuis l’arrêt Kudla contre Pologne du 26 octobre 2000, la CEDH a admis que l’article 3 était applicable aux conditions de détention ([131]). Ainsi, il revient à l’État de garantir que les conditions de détention « ne soumettent pas l’intéressé à une détresse ou à une épreuve d’une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention » en s’assurant notamment du bien-être du prisonnier. La jurisprudence de la Cour a aussi permis de dégager des normes européennes sur la dignité des conditions de détention. Ainsi, est exigée une surface minimale de trois mètres carrés de surface au sol par détenu en cellule collective ([132]). Pour la CEDH, les États doivent « réduire le nombre de personnes incarcérées, notamment en appliquant davantage des mesures punitives non privatives de liberté et en réduisant au minimum le recours à la détention provisoire » ([133]). Lors de son audition, M. Régis Brillat, secrétaire exécutif du Comité européen de prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT), a rappelé que la norme défendue par cet organisme est la suivante, « à savoir une superficie de six mètres carrés pour une cellule individuelle et de huit mètres carrés pour une cellule occupée par deux détenus. La partie toilettes, séparée du reste de la cellule, n’est pas prise en compte dans le calcul de ces superficies ». En cas d’occupation collective, la superficie doit être de quatre mètres carrés par personne supplémentaire ([134]).

La France a par la suite fait l’objet de procédures devant la Cour européenne des droits de l’homme du fait des conditions de détention. Dans l’arrêt Canali de 2013 ([135]), la Cour jugeait que les conditions de détention à la prison de Nancy étaient constitutives d’un traitement dégradant du fait de son insalubrité et de sa surpopulation. Cet arrêt fut le premier à s’attaquer aux conditions générales de vie en détention, et non uniquement à la condition particulière d’un détenu ([136]). Ainsi, dans l’arrêt J.M.B et autres contre France du 30 janvier 2020, la Cour constatait l’indignité de détention dans lesquelles vingt-sept personnes avaient été détenues dans six établissements pénitentiaires : Ducos, Nîmes, Nice, Nuutania, Fresnes et Baie-Mahault, du fait de la vétusté et de l’insalubrité des installations ([137]). Pour la Cour, les possibilités restreintes de sortie de cellule et d’accès aux activités offertes aux détenus n’étaient pas de nature à compenser la réduction de leur espace de vie du fait d’une surface disponible par détenu en cellule inférieure à trois mètres carrés ([138]). La Cour recommandait alors à la France d’adopter des mesures générales pour garantir des conditions de détention dignes, notamment par la « résorption définitive de la surpopulation carcérale ».

b. La prise en compte récente de l’opposabilité des conditions de détention par le juge interne

La Convention européenne des droits de l’homme ainsi que les arrêts de la Cour européenne en découlant sont invocables devant le juge interne et opposables aux autorités publiques. Cependant, les recours devant le juge judiciaire ou le juge administratif se sont longtemps révélés peu effectifs pour les détenus.

Ainsi, dans un arrêt en 2009, la Cour de cassation avait jugé que les mauvaises conditions de détention ne pouvaient être réprimées pénalement ([139]). Devant le juge administratif, le mécanisme des référés libertés de l’article L. 521-2 du code de justice administrative ont permis des avancées. Ainsi, le juge des référés du Conseil d’État a ordonné la dératisation et la désinsectisation de la prison des Baumettes dans son ordonnance du 22 décembre 2012 ([140]). Comme l’a souligné M. Mathias Guyomar, auteur de cette ordonnance, « dans les hypothèses où il y aurait des défaillances systémiques de l’administration pénitentiaire, avec un risque soit vital soit au regard de la dignité ou de l’article 3 lato sensu, le juge des référés est désormais armé juridiquement pour pouvoir intervenir en temps utile et de manière la plus efficace possible » ([141]). Cependant, ces ordonnances ne peuvent pas contraindre l’administration pénitentiaire à la mise en œuvre de mesures de grande ampleur, mais seulement de prendre des dispositions d’urgence en vue de rétablir, au plus vite, une liberté fondamentale. Comme l’a précisé le juge administratif, dans une autre décision, le juge des référés ne peut ordonner d’autres mesures que celles « qu’exige le rétablissement à court terme de la salubrité, de la dignité et de sécurité dans les conditions de détention des personnes » ([142]). Le juge ne peut ordonner que les « mesures d’urgence » susceptibles de sauvegarder « dans un délai de quarante-huit heures » la liberté fondamentale en cause ([143]), et ne peut donc prescrire « des mesures d’ordre structurel reposant sur des choix de politique publique » ([144]).

L’arrêt J.M.B et autres contre France de 2020 de la CEDH a ainsi rappelé que le juge des référés français ne pouvant exiger des mesures pouvant être mise en œuvre rapidement, il ne s’agissait pas d’une voie de recours compatible avec le caractère intangible du droit protégé par l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour européenne des droits de l’homme en concluait donc à l’absence, en France, d’une voie de recours pour mettre effectivement fin aux conditions indignes de détention, soit aussi une violation de l’article 13 de la Convention consacrant le droit au recours effectif.

Le Conseil constitutionnel a suivi l’avis de la CEDH, enjoignant au législateur français d’assurer aux personnes placées en détention provisoire la possibilité de saisir le juge des conditions de détention contraires à la dignité humaine ([145]). Dans un arrêt du 15 décembre 2020, la Cour de cassation s’est prononcée sur les manières d’examiner les conditions de détention en cas de surpopulation carcérale ([146]). Si la surface personnelle est inférieure à trois mètres carrés hors installations sanitaires alors il existe « une forte présomption » de violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme. Seul un ensemble de facteurs pourraient réfuter cette présomption. D’une part, une limitation courte, occasionnelle et mineure de l’espace personnel. D’autre part, le fait que l’établissement pénitentiaire offre, de manière générale, des conditions de détention décente. Si la surface personnelle est comprise entre trois et quatre mètres carrés, alors d’autres aspects de la détention doivent être pris en considération, tels que l’accès à la lumière et l’air naturels ou des exigences sanitaires et hygiéniques de base, notamment l’accès facilité à des installations leur permettant d’assurer la protection de leur intimité ainsi que la lutte contre la présence d’animaux nuisibles par des moyens efficaces et des vérifications régulières.

La mise en œuvre de cette jurisprudence de la Cour de cassation a entraîné une augmentation du nombre de demande de mise en liberté au titre des mauvaises conditions de détention. Selon des données fournies par la DAP, ce sont principalement les établissements situés dans les ressorts des directions interrégionales des services pénitentiaires de Paris – 43 demandes, Toulouse – 45 demandes, Rennes – 26 demandes et des outre-mer – 101 demandes. Sur l’ensemble des demandes, onze mises en libertés ont été ordonnées par l’autorité judiciaire ([147]), neuf dans les outre-mer – dont 8 pour le seul centre pénitentiaire de Faa’a – et 1 dans le DISP de Paris ainsi que dans le DISP de Toulouse, en raison de l’état de santé de chacun des détenus. Sur l’ensemble des DISP, deux transfèrements ont été ordonnés par l’autorité judiciaire.

Le législateur a finalement créé une nouvelle voie de recours spécifique devant le juge judiciaire ([148]). Désormais, l’article 803-8 du code de procédure pénale dispose ainsi que, sans préjudice de la possibilité de saisir le juge administratif statuant en référé, « toute personne détenue dans un établissement pénitentiaire en application du présent code qui considère que ses conditions de détention sont contraires à la dignité de la personne humaine peut saisir le juge des libertés et de la détention, si elle est en détention provisoire, ou le juge de l’application des peines, si elle est condamnée et incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté, afin qu’il soit mis fin à ces conditions de détention indignes ».

Cette nouvelle procédure de saisine du juge judiciaire s’effectue en plusieurs étapes encadrées par des délais courts et précis ([149]) et qui démarre par une simple requête du détenu, faite au juge qui procède aux vérifications nécessaires. S’il estime la requête fondée, le juge fixe à l’administration pénitentiaire un délai maximum d’un mois « pour permettre de mettre fin, par tout moyen, à ces conditions de détention ». À l’issue, s’il n’a pas été mis fin aux conditions indignes, le juge peut décider lui-même :

– soit le transfèrement de la personne dans un autre établissement ;

– soit la mise en liberté immédiate de la personne si elle est en détention provisoire, « le cas échéant sous contrôle judiciaire ou sous assignation à résidence avec surveillance électronique » ;

– soit, si la personne est définitivement condamnée, et si elle est éligible à une telle mesure, un aménagement de peine.

Le chef d’établissement est tenu de prendre toutes dispositions pour informer les détenus de la possibilité de former ce recours ([150]).

3. Un contrôle régulier effectué par une pluralité d’acteurs

a. Les autorités administratives indépendantes

i. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté

La loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 a créé le contrôleur général des lieux de privation de liberté. Son rôle est de contrôler les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités et de mettre en application le protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.

Le contrôleur général est nommé pour six ans non renouvelables par décret du président de la République, après avis des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il a pour mission de s’assurer du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, dont les personnes détenues dans des établissements pénitentiaires, et notamment du respect des conditions dignes de détention. S’il peut s’auto-saisir ou être saisi par le Premier ministre, les membres du gouvernement et du Parlement ainsi que les autres autorités administratives indépendantes, l’article 6 de la loi du 30 octobre 2007 dispose que « toute personne physique, ainsi que toute personne morale s’étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux, peuvent porter à la connaissance du contrôleur général des lieux de privation de liberté des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence ».

Comme l’a expliqué Mme Dominique Simonnot lors de son audition devant la commission d’enquête, « avec mon équipe, nous avons la possibilité de visiter l’ensemble des établissements pénitentiaires, quand nous le souhaitons. Nous pouvons visiter l’ensemble de l’établissement, parler à l’ensemble des personnes qui s’y trouvent et nous faire remettre les documents que nous demandons. Ainsi, nous interrogeons aussi bien les détenus que les surveillants ou les directeurs. Nous réalisons des visites inopinées qui peuvent durer plusieurs journées, voire plusieurs semaines. À l’issue de chaque journée de visite, nous faisons le point au sein de notre équipe. À l’issue de la visite, nous réalisons une restitution en présence de l’ensemble du personnel de l’établissement pénitentiaire ».

Les contrôles sont effectués, par délégation, par des contrôleurs placés sous l’autorité du contrôleur général. Comme l’a décrit M. André Ferragne, secrétaire général du CGLPL, lors de son audition devant la commission d’enquête, il s’agit d’équipes pluridisciplinaires « composées de personnes chargées de la sécurité, d’un juriste et d’une personne issue des professions de santé ». Ils peuvent pénétrer à tout moment et sans préavis, dans tous les établissements où peuvent se trouver des détenus. Ils ont aussi la possibilité de visiter et s’entretenir sans témoin avec les détenus et les personnels.

Après chaque visite, le contrôleur général dresse un « rapport de constat » adressé au chef d’établissement pour le contradictoire, puis un « rapport de visite » comportant « ses observations concernant en particulier l’état, l’organisation ou le fonctionnement du lieu visité, ainsi que la condition des personnes privées de liberté, en tenant compte de l’évolution de la situation depuis sa visite » ([151]). S’il constate une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté, le Contrôleur général communique aux autorités compétentes ses observations et impartit un délai pour y répondre. Si le rapport peut être public, les avis ou les recommandations formulées n’ont aucun caractère contraignant. Comme l’a rappelé M. Ferragne, « nos recommandations, directement issues de nos constats, portent sur la situation de l’établissement. Par ailleurs, nous avons la possibilité d’adresser au gouvernement des recommandations de portée plus générale ; elles prennent la forme d’avis quand la question est théorique, ou de recommandations en urgence quand il s’agit d’atteintes graves que nous constatons. Ces textes sont publiés au Journal officiel et font également l’objet d’un suivi au bout de trois années. Dans le cas des recommandations en urgence, nous retournons visiter l’établissement au bout de trois ans ».

ii. Le défenseur des droits

Le Défenseur des droits, créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, a pour mission de veiller au respect des droits et libertés par les administrations publiques. Comme l’a rappelé Mme Claire Hédon, défenseure des droits, lors de son audition devant la commission d’enquête, « l’article 4 de la loi organique du 29 mars 2011 donne compétence au Défenseur des droits pour traiter des réclamations de toutes les personnes physiques s’estimant lésées en raison d’un dysfonctionnement administratif, d’une atteinte aux droits ou à l’intérêt supérieur de l’enfant, d’une discrimination ou d’un manquement au respect de la déontologie de la sécurité. Cette possibilité est également ouverte aux personnes détenues ». Il est nommé par le Président de la République, après avis conforme de l’Assemblée nationale et du Sénat, pour un mandat de six ans non renouvelables et non révocables.

Des délégués du Défenseur tiennent des permanences dans les établissements pénitentiaires pour effectuer une médiation entre les personnes détenues et les représentants des autorités publiques, en particulier en ce qui concerne les questions de logement, d’état civil, de nationalité et de droits des étrangers. En outre, le Défenseur des droits peut être saisi par toute personne s’estimant victime ou témoin de faits pouvant constituer un manquement aux règles de déontologie par des agents publics. Depuis le 20 mars 2020, il a été créé un numéro dédié pour permettre aux détenus de comprendre et d’accéder à leurs droits dans le contexte des restrictions particulières liées à la crise sanitaire. Pendant le premier confinement, environ 2 500 appels ont été traités selon les chiffres fournis par Mme Claire Hédon. Depuis juillet 2020, cette ligne dédiée a été prise en charge par la plateforme téléphonique générale du Défenseur des droits et compléte les permanences des délégués du Défenseur des droits au sein des établissements pénitentiaires.

b. Les parlementaires

La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000, modifiée par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016, renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes a introduit le droit explicite, pour les députés, sénateurs et parlementaires européens élus en France, de « visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les lieux de rétention administrative, les zones d’attente, les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés ». Ces dispositions ont pour objet de « permettre aux élus de la Nation de vérifier que les conditions de détention répondent à l’exigence du respect de la dignité de la personne » ([152]).

Cependant, comme le rappelle la note du directeur de l’administration pénitentiaire du 20 janvier 2017 relative à la visite des établissements pénitentiaires par les parlementaires et les journalistes accompagnant des parlementaires, « les visites réalisées par les parlementaires, notamment auprès des détenus, ne sauraient être utilisées afin de contourner le principe selon lequel leur pouvoir de contrôle ne peut porter sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours ». Seuls les parlementaires ont un droit de visite. Ils peuvent être accompagnés par des journalistes ([153]).

c. Les magistrats et les avocats

L’article 10 de la loi pénitentiaire de 2009, modifié par l’ordonnance n° 2019-964 du 18 septembre 2019, dispose que le premier président de la cour d’appel, le juge des libertés et de la détention, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines et le juge des enfants doivent visiter au moins une fois par an chaque établissement pénitentiaire situé dans leur ressort territorial de compétence.

En outre, l’article 18 de la loi n° 20214-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire autorise désormais les bâtonniers sur leur ressort ou leur délégué spécialement désigné au sein du conseil de l’ordre à visiter à tout moment les établissements pénitentiaires ([154]).

d. Le comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants

La Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants a été adoptée le 26 novembre 1987 et est entrée en vigueur, en France, le 1er mai 1989. Le Comité issu de cette Convention, composé de membres élus pour quatre ans par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, doit examiner le traitement des personnes privées de liberté et tout État partie à la Convention doit autoriser la visite, par le comité, de tout lieu relevant de leurs juridictions où des personnes sont privées de liberté par une personne publique. Comme l’a rappelé M. Vincent Delbos, membre du Comité européen, lors de son audition devant la commission d’enquête, il « constitue le plus ancien organe de contrôle externe et indépendant des lieux de privation de liberté ».

Le Comité dispose de toute latitude pour visiter des lieux de détention et peut même décider de visites impromptues, y compris la nuit. Les membres peuvent se déplacer dans les locaux sans être accompagnés. Un rapport confidentiel et communiqué au gouvernement concerné est rédigé à la suite de ces visites. Ce rapport formule des recommandations à l’égard de l’État concerné.

Depuis 2000, le CPT a ainsi réalisé 6 visites ad hoc et 6 visites périodiques en France, avec la publication d’un rapport et de la réponse afférente des autorités françaises.

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En vingt ans, le contrôle des établissements pénitentiaires s’est considérablement accru – droit de visite explicite des parlementaires depuis 2000, CGLPL depuis 2007, Défenseur des droits depuis 2008, obligation de visite de certains magistrats depuis 2009, droit de visite des bâtonniers sur leur ressort depuis 2021. Favorisant la garantie des droits des détenus et la dignité de leurs conditions de détention, cette évolution était indispensable après les constats des commissions d’enquête parlementaires de 2000. Votre Rapporteure salue cette évolution et l’importance de ces différents contrôles.

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II. Un parc immobilier vaste eT VIEILLISSANT, en voie de réhabilitation

Depuis le début des années 2000, les crédits consacrés à l’immobilier pénitentiaire n’ont cessé d’augmenter, sans jamais réussir à endiguer la surpopulation carcérale.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Comme l’a souligné M. Eric Besson, chef du bureau de l’immobilier de la DAP, lors de son audition, le programme immobilier pénitentiaire a deux objectifs : d’une part, résoudre le problème de la surpopulation carcérale ; d’autre part, lutter contre la récidive en offrant de meilleures conditions de préparation à la sortie et, plus largement, à améliorer les conditions de détention, de tendre vers plus d’activité physique. Pourtant si l’immobilier pénitentiaire est une solution indispensable pour résoudre les problèmes concernant les conditions de détention, il ne saurait à lui seul suffire pour endiguer la surpopulation carcérale.

A. depuis 2018, des efforts budgétaires remarquables pour l’entretien et la rénovation du bâti existant

L’insuffisance des crédits destinés à la maintenance du parc pénitentiaire a entraîné une dégradation rapide des structures qui nécessitent des travaux lourds de rénovation. Comme l’a résumé M. Laurent Ridel, « nous disposons d’un parc immobilier ancien, offrant des conditions de détention qui ne sont pas dignes ».

Dans le même sens, dans son rapport En finir avec la surpopulation carcérale, M. Jean-Jacques Urvoas estimait que le sous-investissement chronique dans l’entretien du parc existant a entraîné une dégradation rapide du patrimoine ([155]). En effet, sur les établissements pénitentiaires actuels, 120 établissements ont été construits avant 1920 et 15 avant 1830, sachant qu’en outre 72,6 % de ces bâtiments n’avaient, à l’origine, pas été conçus pour un usage pénitentiaire. Les programmes immobiliers en place depuis 1987 ont d’abord visé à accroître la capacité carcérale, non à entretenir ou remettre à niveau des cellules existantes : la résorption de la vétusté s’est tenue pour l’essentiel à la fermeture de quelques établissements particulièrement dégradés. Le rapport estimait que, sur 51 153 cellules au 1er janvier 2016, 18 262 pouvaient être considérées comme vétustes.

Entre 2007 et 2015, 514 millions d’euros ont été consacrés à la maintenance des établissements pénitentiaires, pour un besoin estimé à 1,170 milliard d’euros, sans compter la part des crédits non consommés en raison d’annulations en cours d’année. Comme le souligne le rapport précité, « le cercle vicieux du sous-investissement [crée] les conditions d’une détérioration rapide des établissements concernés ou d’un renchérissement du coût des interventions, ce qui restreint d’autant les marges de manœuvre de l’État ». Une étude conduite par la direction de l’administration pénitentiaire en 2017 estimait le besoin annuel minimal de crédits nécessaire à la maintenance du parc pénitentiaire à 140 millions d’euros ([156]).

Les travaux de maintenance concernent plusieurs opérations. Tout d’abord, la mise en conformité réglementaire en lien avec les normes techniques, d’hygiène ou de sécurité. L’installation des douches en cellule, par exemple, requiert d’importants travaux, qui sont progressivement conduits. Sur 97 établissements ayant répondu au questionnaire de votre Rapporteure, 27 % disposent de douches dans toutes les cellules, mais près de 30 % n’ont encore aucune cellule équipée de douche ([157]).

Ensuite, le maintien en état de fonctionnement des locaux et des équipements. Enfin, les travaux de gros entretien, de renouvellement, de réaménagement et de restructuration. Ainsi en 2021, sont notamment prévus :

– 4,1 millions d’euros pour la mise aux normes électriques du centre pénitentiaire de Bois d’Arcy ;

– 3,6 millions d’euros pour le déploiement des douches en cellules au centre pénitentiaire de Saint-Étienne ;

– 3,1 millions d’euros pour la restructuration de la maison d’arrêt de Tulle ;

– 2,6 millions d’euros pour le déploiement du système de sécurité incendie dans les centres pénitentiaires de Tarascon et de Grasse ;

– 1,1 million d’euros pour le renforcement des plafonds de la maison d’arrêt de Chambéry ;

– 1,1 million d’euros pour la séparation des cours de promenade au centre pénitentiaire d’Aiton.

Les données fournies par la direction de l’administration pénitentiaire font apparaître que les moyens budgétaires consacrés à l’entretien du parc immobilier pénitentiaires sont en forte hausse depuis 2018. En effet, alors que 60 à 80 millions d’euros étaient consacrés chaque année à la maintenance, entre 2014 et 2016, cette dotation annuelle a été relevée à 110 millions d’euros sur la période 2018-2022. Comme l’a souligné M. Laurent Ridel, directeur de l’administration pénitentiaire, lors de son audition devant la commission d’enquête, « pendant longtemps, cet entretien constituait le talon d’Achille de la pénitentiaire avec un budget insuffisant ». Grâce à des redéploiements internes, 136 millions d’euros ont été affectés à la rénovation et l’évolution du parc en 2017, 133 millions en 2018, 130 millions en 2019 et 140 millions en 2020. En 2021, 140 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 138 millions d’euros en crédits de paiement ont ainsi été prévus pour les opérations d’entretien et maintenance.

Ainsi, des programmes de rénovation, voire de reconstruction de grande ampleur sont déployés dans des établissements particulièrement vétustes. Comme l’a signalé la direction de l’administration pénitentiaire, trois grands chantiers ont été, ou sont en train d’être, réalisés ces dernières années :

– la reconstruction de la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis ;

– la reconstruction de la maison d’arrêt de Paris-La Santé, conduit en partenariat public-privé, pour un coût de 170 millions d’euros ;

– la réhabilitation du centre pénitentiaire de Marseille-les Baumettes, en remplacement du centre historique.

Pour les opérations de grande envergure, la mise en œuvre de cette politique immobilière est confiée, pour des raisons opérationnelles, à l’Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ).

L’APIJ s’est ainsi vu confier des projets d’accroissement de capacité, notamment 300 places à Baie-Mahault, ainsi que quatre schémas directeurs de rénovation pour les établissements de Fresnes, Poissy, Faa’a et Nouméa, pour réhabiliter les sites concernés. Concernant Fresnes, l’opération est estimée entre 420 millions et 730 millions d’euros sur une période allant de cinq à dix-neuf ans, selon que l’opération serait réalisée en site libre ou occupé, et selon le périmètre d’intervention.

B. Des programmes de construction ambitieux

Trois arguments sont souvent évoqués en faveur de la construction de prisons : l’amélioration des conditions de détention ; l’incarnation de l’autorité de l’État et la rationalisation des coûts budgétaires ([159]).

Les programmes de construction ne visent pas seulement à résorber la surpopulation carcérale, mais aussi à améliorer les conditions de détention des détenus, et de travail du personnel pénitentiaire. Les effets en sont sensibles. Comme l’a indiqué Mme Marie-Luce Bousseton, directrice générale de l’APIJ, lors de son audition devant la commission d’enquête, « au cours des dix dernières années, le nombre de mètres carrés par détenu a nettement progressé, ce qui atteste d’une amélioration des conditions de détention et des conditions de travail. Ainsi il est passé de 28 à 35 mètres carrés par détenu, pour un établissement de 500 à 600 places ». Il s’agit notamment de l’augmentation de la part des locaux dédiés à l’activité et à l’insertion des détenus.

Cependant, selon les estimations de la Cour des comptes, le respect du principe de l’encellulement individuel supposerait la construction de 32 établissements soit un investissement de 3,5 milliards d’euros au titre des constructions, 720 millions d’euros pour le recrutement des personnels et 700 millions d’euros pour le fonctionnement ([160]).

1. Depuis trente ans, les programmes de construction de nouvelles places se sont succédés sans réussir à atteindre pleinement leurs objectifs

Les programmes de construction pour absorber l’augmentation du nombre de détenus et améliorer les conditions de détention se sont multipliés depuis la fin des années 1980.

Au total, en trente ans, 24 465 nouvelles places ont été construites, faisant passer la capacité totale du parc pénitentiaire français de 36 615 en 1990 à 61 080 places en 2020 ([161]).

a. Le programme 13 000 de 1987-1989

Le garde des sceaux, M. Albin Chalandon, a décidé en 1987 de construire 25 000 nouvelles places de prison pour faire face à la surpopulation carcérale ([162]). Cette ambition a été revue à la baisse en 1989 avec un nouvel objectif de 13 000 places.

Entre 1989 et 1992, vingt-cinq établissements pénitentiaires ont été ainsi mis en service, soit une construction de 12 788 places. En parallèle, vingt-quatre établissements ont été fermés pour un total de 1 775 places. Ce « plan 13 000 » a donc permis donc la construction nette de 11 013 places, dont 40 % en maison d’arrêt et 60 % en établissements pour peine. Au 1er août 1993, la capacité des établissements a été portée à 47 628 places pour une population carcérale de 52 402 personnes.

Comme le souligne le Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire ([163]), ce programme a permis la construction d’établissements avec une capacité variant entre 400 et 600 places, et des unités d’hébergement, de taille réduite autour de 25 places avec une majorité de cellules individuelles et de fonctions centralisées. Son objectif était d’améliorer les conditions de surveillance et de favoriser la réinsertion en développant l’autonomie des déplacements de la personne détenue. Les choix fonciers se sont concentrés en zone rurale ou péri-urbaine.

b. Le programme 4 000 de 1995

En 1994, le programme Méhaignerie prévoyait quant à lui la construction de 4 000 places jusqu’en 2005 avec la construction de six nouveaux établissements, dont celui de Meaux-Chauconin.

Les objectifs ne furent pas non plus atteints. Entre 2003 et 2005, seuls six établissements furent mis en service pour un total de 3 736 places, et un solde net de nouvelles places à 2 736 places. Entre-temps, à partir de 1997, l’accent fut mis sur le financement du programme engagé ainsi que la restructuration du parc ancien.

Le programme 4 000 de 1995 place la cellule au centre de la réflexion architecturale, notamment en introduisant l’installation d’un coin sanitaire. Malgré l’extension des espaces dédiés aux activités socio-éducatives, la contrainte sécuritaire est essentielle dans ce programme : les postes protégés se sont développés et les cours de promenade doivent pouvoir être vues depuis les miradors. Selon M. Lecerf, ces choix architecturaux ont deux conséquences : d’une part, « avoir de nombreux espaces délaissés dans les surfaces à l’intérieur du périmètre de l’établissement » et, d’autre part, « une poursuite des implantations excentrées ».

c. Le programme 13 200 de 2002

En 2002, M. Dominique Perben annonça la création de 13 200 places dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la Justice du 9 septembre 2002.

Compte tenu de la fermeture de 2 485 places vétustes, le solde net a été de 10 079 places ouvertes entre 2008 et 2015.

Selon M. Jean-René Lecerf, ce programme a introduit deux nouveautés. D’un côté, une diversification des régimes de détention à l’intérieur d’un même périmètre. D’un autre côté, le développement des partenariats public-privé qui « aboutit à un renforcement de la production standardisée et homogénéisée sur l’ensemble du territoire » ([164]).

d. Le « dispositif d’accroissement de capacité » de 2004

Le dispositif d’accroissement des capacités avait pour vocation l’ouverture de 3 000 places dans les établissements pénitentiaires existants, en parallèle d’une politique pénale plus répressive. En 2016, ce programme n’avait permis la création que de 1 807 places à son achèvement.

e. Le nouveau programme immobilier de 2011-2012

Le nouveau programme immobilier lancé en 2011 avait pour ambition d’ouvrir 7 577 places à horizon 2018, pour permettre au parc pénitentiaire de disposer d’une capacité totale supérieure à 70 000 places. Entre 2014 et 2016, le nouveau programme immobilier (NPI) n’a concerné que quatre établissements pour un total de 2 463 places.

Comme l’a montré la Cour des comptes ([165]), les objectifs du programme, dont le financement n’a pas été assuré, ont été revus à la baisse. Ainsi, en 2014, le plan immobilier de 2011-2012 a été abaissé avec pour objectif d’atteindre 63 500 places en 2019, en incluant la construction de six établissements, l’extension de deux structures, la rénovation de deux sites, la création de trois quartiers nouveau concept et l’achèvement du programme « 13 200 », notamment avec l’opération de rénovation de Fleury-Mérogis.

Le NPI cherchait à remplacer les petits établissements situés en centre-ville, soit essentiellement des maisons d’arrêts. Centré sur le développement d’activités, il se traduisait par une contraction des espaces dédiés à l’hébergement. Cependant, comme le souligne le Livre blanc, ce programme a été réalisé avec une attention donnée à l’architecture, notamment en prenant en compte l’importance de la luminosité et de la végétalisation.

f. Le programme « 3 200 » de 2014

Le programme « 3 200 » ambitionne l’amélioration des conditions de détention et de travail des personnes, adossé à une politique pénale en faveur de l’insertion et de la prévention de la récidive.

Lancé en 2014, il doit s’échelonner jusqu’en 2023 sur seize sites, et s’est accompagné d’un plan « encellulement individuel » en 2016 avec la construction de quartiers de préparation à la sortie (QPS). L’objectif était de reconvertir douze structures existantes et d’en créer seize nouvelles, d’une capacité de 90 à 120 places chacune, soit un accroissement de 1 740 places à horizon 2024. L’objectif est d’atteindre un taux d’encellulement individuel de 80 % dans ces établissements.

Ainsi, alors qu’entre 1988 et 2016, le parc immobilier pénitentiaire aurait dû croître de 33 000 places, la capacité des établissements s’est en réalité accrue de 28 000 places, en raison des fermetures qui, selon le rapport de Jean-Jacques Urvoas étaient « indispensables en raison de la vétusté de bien des équipements ».

S’il apparaît nécessaire de construire, il faut réfléchir à l’emplacement des nouveaux centres pénitentiaires. Comme l’a rappelé M. François Jean, il « convient de créer de nouvelles places pour remplacer des établissements vétustes à proximité des voies de communication, des lieux habituels de résidence des PPSMJ – personnes placées sous-main de justice –, des bassins d’emploi pour favoriser les liens avec l’extérieur, le travail, la formation, les activités, l’intervention du droit commun ».

2. Les problématiques des programmes de construction :

a. Les difficultés pour trouver un emplacement allongent les délais de livraison et éloignent souvent les prisons des centres-villes

Les programmes de construction accusent presque toujours un décalage de livraison. Selon les calculs de la Cour des comptes ([166]), la durée moyenne de construction d’un établissement neuf de type centre pénitentiaire ou de rénovation de grande ampleur atteint six années et trois mois. Selon le rapport En finir avec la surpopulation carcérale, une pluralité de facteurs explique ce décalage entre les annonces et la mise en service des nouvelles places de prison ([167]). Il s’agit, tout d’abord, des difficultés liées à la recherche foncière et à l’accomplissement des formalités d’urbanisme qui peut prendre deux à trois ans. Rappelons à cet endroit, que c’est l’APIJ, Agence publique pour l’immobilier de la justice, qui est en charge d’« acquérir, pour le compte de l’État, les terrains nécessaires à la construction des établissements pénitentiaires, soit par voie amiable, soit par voie d’expropriation », comme le précise sa directrice Mme Marie-Luce Bousseton. Des expropriations sont déjà intervenues pour permettre la construction d’établissement pénitentiaire ; cela a été le cas par exemple pour le projet de Troyes-Lavau ou, plus anciennement, pour Basse-Terre et Réau - Sud-Francilien ([168]). Cependant, l’expropriation n’est que rarement utilisée, l’administration pénitentiaire préférant la concertation.

Il s’agit, ensuite, des cahiers des charges liées aux contraintes urbanistiques et environnementales, car les établissements pénitentiaires ont besoin de vastes surfaces relativement planes, proches des centres urbains et bien desservies par les transports en commun.

Ainsi, les étapes préalables à la construction d’un établissement pénitentiaire nécessitent au moins quarante-trois mois, si aucune résistance n’entrave le processus :

– trente mois en moyenne pour les études préalables et les acquisitions foncières ;

– neuf mois pour la programmation ;

– douze mois de consultations des concepteurs et entreprises sous la forme de marché de conception réalisation ;

– douze mois pour la notification de marché.

De fait, presque tous les projets d’implantation pénitentiaire font l’objet de résistances. Comme l’a souligné l’APIJ lors de son audition, si « tous les maîtres d’ouvrage font face à un dialogue difficile avec les riverains, les associations et les élus », la particularité des projets pénitentiaires est de se heurter à des résistances encore plus fortes que les projets traditionnels, nécessitant d’ouvrir un dialogue social fort, notamment avec les élus, par l’intermédiaire des préfets. Comme le rappelle le rapport de M. Jean-Jacques Urvoas, « il est rarissime que l’implantation d’une prison réponde à une aspiration des futurs riverains. Les nuisances avérées ou supposées, constituent de ce fait, un frein majeur aux programmes immobiliers ».

La présence d’un établissement pénitentiaire pose, pour un élu, des problèmes à la fois sécuritaires, sociaux et économiques. Selon M. Bertrand Barre, adjoint au maire de Béthune, « un changement récent dans le comportement des détenus, l’augmentation des nuisances sonores ainsi que les jets de colis de toute nature provenant de l’extérieur posent problème et sont à l’origine d’une inquiétude grandissante [des] administrés » ainsi que d’une dévalorisation de l’immobilier. Ainsi, Mme Ramona Gonzalez-Grail, maire de La Talaudière, fait état de problèmes liés à la proximité des habitations, notamment en raison des « intrusions permanentes de personnes qui viennent jeter des objets, de même que des projections multiples vers la prison. […] Le trafic [de cannabis] est permanent aux abords de la prison ».

On voit ainsi que le renforcement des effectifs de police ou de gendarmerie revêt une importance toute particulière pour rassurer les élus locaux et la population qu’ils représentent. Le maire de Fleury-Mérogis, M. Olivier Corzani indique justement que « jusqu’à très récemment, dans notre commune […], les effectifs dédiés à la maison d’arrêt étaient comptabilisés dans les effectifs ville de la police. Ce problème tend à se régler » et proposait à notre commission la mutualisation des moyens, à commencer par celle des centres de supervision urbains. Ce type de coopération pourrait être discutées lors des réunions trimestrielles dont l’institution est proposée ci-après. Votre Rapporteure prend bonne note du fait que les élus locaux ont besoin de davantage de transparence dans les attributions d’effectifs de police ou de gendarmerie et y reviendra plus précisément dans la troisième partie du présent rapport.

En tout état de cause, les constructions nécessitent l’implication des élus locaux pour la réussite des projets grâce à des consultations. En effet, les résistances, et notamment les recours juridictionnels qui peuvent s’en suivre, allongent les délais.

La présence d’un établissement pénitentiaire peut pourtant constituer une ressource pour les communes, notamment du point de vue social et économique. Comme l’a rappelé M. Bertrand Barre, « en ce qui concerne Béthune, la maison d’arrêt comme le tribunal judiciaire, la gendarmerie et d’autres services font partie intégrante de l’activité économique. Le travail des employés, l’usage des transports en commun, la scolarisation et les emplois dérivés bénéficient à la ville ». Comme l’a également souligné Mme Marie-Luce Bousseton, certains leviers économiques peuvent être activés, notamment au bénéfice des communes de petite taille.

Auditionné par la commission des lois de l’Assemblée nationale en novembre 2017, M. Stéphane Bredin, alors directeur de l’administration pénitentiaire, rappelait d’ailleurs que les retombées économiques sont plus fortes pour « les départements les moins urbanisés » ([169]). Ainsi, les détenus sont comptabilisés dans la population de ces dernières, ce qui entraîne une augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF), alors que les établissements ne créent aucune charge. En outre, un certain nombre d’agents pénitentiaires habitent dans la commune du centre détention. Par exemple, à Fleury-Mérogis, 900 des 2 600 agents habitent la commune. Comme l’a rappelé M. Olivier Corzani, maire de Fleury-Mérogis, concernant la DGF de la commune « le supplément a été évalué, approximativement en fonction des années, autour de 350 millions d’euros ». En complément, l’APIJ prend en charge l’ensemble des impacts de ses centres, sur la voirie ou l’assainissement par exemple.

Lors de son audition par la commission d’enquête, M. Éric Rigamonti, économiste et professeur à l’école supérieure des sciences commerciales d’Angers (ESSCA) a cependant tenu à nuancer les retombées économiques pour les communes d’implantation des établissements pénitentiaires.

Premièrement, il a rappelé que « les emplois ne sont pas réservés aux riverains dans la mesure où ils sont pourvus par voie de concours nationaux ».

Deuxièmement, les gains économiques seraient, selon lui, « largement surestimés ». Prenant l’exemple de la nouvelle prison d’Angers, alors que les retombées économiques annuelles étaient estimées à environ 600 millions d’euros, elles ne sauraient en fait « excéder les 100 millions d’euros ». En effet, « partant du principe que le poste budgétaire le plus important dans un établissement de services est la masse salariale, et sur la base d’un millier d’emplois – en réalité, il s’agirait plutôt de 750 emplois – à raison de 30 000 euros de salaire annuel moyen, on arriverait ainsi à une trentaine de millions d’euros. Même si les retombées économiques étaient en définitive deux ou trois fois supérieures, l’ordre de grandeur serait de la centaine de millions d’euros tout au plus, bien loin du montant annoncé ». En outre, les contrats de travaux et de services sont avant tout gérés par des centrales d’achats nationales, et peu de prisons ont développé une politique d’achat locale. Comme l’a rappelé le garde des Sceaux lors de son audition, actuellement 15 % des produits achetés pour la restauration sont d’origine locale, et, en application de la loi dite « EGalim » de 2018 ([170]), l’objectif est d’atteindre 25 %, même si des difficultés peuvent se poser dans certains territoires.

Troisièmement, M. Éric Rigamonti précise que « les surveillants résident généralement dans d’autres communes, pas toujours à proximité de la prison », notamment pour des raisons de sécurité et de tranquillité ; « ils dépenseront donc vraisemblablement leur salaire dans d’autres communes que celle où la prison est construite ».

De plus, les détenus ne sont pas comptabilisés au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Enfin, les maires auditionnés par la commission d’enquête ont noté des moyens financiers souvent insuffisants, notamment parce que la DGF ne prend pas en compte « l’espace foncier utilisé par le ministère » ([171]) dont ne dispose plus la commune, ni « la présence des agents qui sont demandeurs de services publics élargis » ([172]). Les rotations d’agents entraînent un renouvellement constant du public scolaire mais aussi une forte demande en termes de services publics pour les communes d’accueil. En raison des horaires spécifiques des agents, la mairie de Fleury-Mérogis a par exemple mis en place une crèche « dont les horaires s’étalent de six heures trente à dix-neuf heures trente », avec dix places réservées aux agents du ministère de la justice.

Conduire une réflexion globale sur les leviers financiers à même de faciliter l’adhésion des élus locaux :

– s’agissant de la part de la dotation générale de fonctionnement destinée à la péréquation communale pour les communes accueillant des établissements pénitentiaires, de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, des modalités de calcul du taux de logements locatifs sociaux, du financement de dispositifs ponctuels tels que « Action cœur de ville » ou « Petites villes de demain » ;

– concernant les retombées économiques locales des établissements pénitentiaires par le biais d’une politique volontariste d’approvisionnement auprès des commerçants et producteurs locaux.

M. Jean-René Lecerf note aussi l’importance de mettre en place « dans chaque département une réunion annuelle coprésidée par le préfet et par le président du conseil départemental, le département ayant un rôle à jouer de par ses compétences sociales, à laquelle participeraient aussi le président du conseil régional ou son représentant, des parlementaires, le président de l’association des maires, les directeurs d’établissement, les présidents de tribunaux de grande instance ainsi que les procureurs. N’y aurait-il qu’une réunion annuelle, au moins ces personnes se connaîtraient. Aujourd’hui, ce n’est pas le cas ; elles ne savent pas parler ensemble alors qu’elles sont interdépendantes ».

Ces difficultés certes ralentissent les projets, mais elles peuvent aussi avoir une incidence sur les choix géographiques d’implantation des établissements. Deux problématiques en découlent. D’une part, comme l’a expliqué M. Hubert Moreau, directeur interrégional Grand-Est-Strasbourg : « on peut regretter que les décisions politiques ne soient pas toujours en corrélation avec les besoins recensés, notamment en matière de cartographie des établissements ». D’autre part, cela conduit souvent à éloigner les prisons des centres-villes, ce qui pose le problème du maintien des liens familiaux.

b. L’inefficacité des partenariats public-privé

Dès 1987, pour « soulager l’État sur le plan financier » selon les mots du garde des sceaux, M. Albin Chalandon, une partie de la gestion des établissements pénitentiaires a été attribuée à des entreprises privées dans le cadre de marché de « conception-réalisation » ([173]). La loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice ([174]) a ouvert au domaine pénitentiaire la possibilité de recourir à la procédure dite d’autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat (AOT-LOA). Ainsi l’administration pénitentiaire peut confier à un opérateur privé le financement, la conception, la réalisation d’une opération ainsi que la responsabilité de l’entretien et de la maintenance de l’établissement moyennant le versement de loyers pendant trente ans, avant d’en devenir propriétaire. La convention de bail définissait la consistance, le loyer et les modalités d’exécution des prestations. L’AOT précisait la durée de l’occupation, les conditions de réalisation et de retrait du titre, l’affectation des installations à l’échéance de l’autorisation et les engagements réciproques du bénéficiaire et de l’État. En 2004, cette formule a été remplacée par celle du contrat de partenariat, permettant à l’administration de passer un contrat avec un interlocuteur unique en charge de la conception, la réalisation et du financement de l’opération, ainsi que de l’entretien et la maintenance de l’ouvrage. L’administration pénitentiaire n’avait pas à recourir à un marché distinct pour les prestations à la personne (ou gestion déléguée). Sept établissements ont été réalisés sous cette formule, à savoir Réau, Lille Annoeullin, Nantes, Riom, Valence, Beauvais et Paris-La Santé.

Les PPP permettent de lisser l’investissement sur le long terme en reportant le coût initial d’investissement sur les entreprises. Ils ont pour objectif de permettre une construction plus rapide en transférant une partie du risque sur le partenaire privé.

Actuellement, les partenariats public-privé pénitentiaires sont constitués de cinq lots de prisons et de la maison d’arrêt de Paris-La Santé, soit un total de quatorze établissements. Les loyers annuels, qui comprennent les redevances investissement, financement et fonctionnement devraient atteindre 223,8 millions d’euros en moyenne entre 2020 et 2036, soit 40,5 % des crédits consommés en 2015 pour l’immobilier pénitentiaire. Ainsi, pour maintenir la part que représentaient les loyers de PPP dans les crédits immobiliers de l’administration pénitentiaires en 2015, ces derniers devraient augmenter de 59 % en 2020.

Selon la Cour des comptes, cette hausse étant peu compatible avec le taux de croissance des dépenses publiques, l’évolution du coût des PPP représentera un coût croissant des dépenses immobilières et aura un effet d’éviction sur les autres dépenses immobilières ([175]). Selon la Cour des comptes, les coûts annuels de PPP en fonctionnement devraient atteindre 170 millions d’euros en moyenne entre 2020 et 2036, alors que l’ensemble des dépenses immobilières de l’administration pénitentiaire ne représentait que 223 millions d’euros en 2015. Les engagements de l’État relatifs aux PPP pénitentiaires, c’est-à-dire les sommes qu’il doit encore payer dans le cadre de ces contrats, étaient évalués à 5 milliards d’euros début 2017. Entre 2019 et 2027, les loyers annuels d’investissement dus au titre des PPP pénitentiaires devraient s’élever à 64 millions d’euros, réduisant de fait la capacité de financement du programme de construction.

Le recours à ces contrats de partenariats est assorti de conditions spécifiques. En effet, une évaluation préalable est indispensable, indiquant si l’opération en cause est éligible à l’un des critères justifiant le recours à un partenariat, soit la complexité du projet ([176]), le caractère d’urgence ([177]) ou l’efficience économique ([178]). La Cour des comptes souligne que l’évaluation préalable effectuée par l’État s’est traduite « systématiquement par des bilans concluant à l’intérêt de recourir à cette formule », notamment en raison de l’utilisation de chiffres peu transparents, de la définition d’une complexité surtout interne au contrat et non en raison de facteurs externes et d’une évaluation du coût économique systématiquement favorable par la sous-estimation du risque supporté par l’administration ([179]).

Au titre du programme immobilier 13 200, trois lots ont été réalisés en maîtrise d’ouvrage privée (AOT-LOA) :

– le lot 1, réalisé de juillet 2004 à novembre 2009, qui comprend le centre de détention de Roanne, la maison d’arrêt de Lyon et les centres pénitentiaires de Nancy et Béziers ;

– le lot 2, réalisé d’octobre 2006 à janvier 2010, et qui comprend les centres pénitentiaires de Poitiers et du Havre ainsi que la maison d’arrêt du Mans ;

– le lot 3, réalisé en PPP entre février 2009 et décembre 2011, avec la création de 1 996 places sur trois établissements : le centre pénitentiaire de Lille pour 688 places, le centre pénitentiaire du Sud francilien pour 798 places et la maison d’arrêt de Nantes pour 510 places. Ce lot inclut des services à la personne pour vingt-sept ans.

Les loyers ont ainsi commencé à être versés en 2009. La loi de finances pour 2022 prévoit, pour l’ensemble de ces lots, des loyers de fonctionnement et d’investissement de 2,1 milliards d’euros chacune. Les loyers annuels de fonctionnement vont ainsi passer de 64,4 millions d’euros en 2020 à 83,3 millions d’euros en 2023, soit une hausse de 30 %. Les loyers de financements atteindraient, quant à eux, 638 millions d’euros.

Au titre du nouveau programme immobilier de 2011-2012, les contrats de partenariat pour la construction et la maintenance d’établissements pénitentiaires sont divisés en trois lots :

– le lot A en PPP, signé en décembre 2012 et livré en 2015, concerne les centres pénitentiaires de Valence pour 456 places, et de Riom pour 554 places et inclut des prestations de services à la personne pour une durée de neuf années ;

– le lot B en AOT-LOA, signé en décembre 2012, qui concerne le centre pénitentiaire de Beauvais, soit 594 places de détention, et ne comprend pas de services à la personne ;

– le centre pénitentiaire de Paris-la Santé, en PPP, signé en novembre 2014, soit un engagement de 259,5 millions d’euros pour la démolition-reconstruction de ce centre pénitentiaire, livré le 22 juin 2018.

Les loyers pour ces lots ont commencé à être versés dès 2015. Selon le programme annuel de performance du projet de loi de finances pour 2022, « la direction de l’administration pénitentiaire a engagé une démarche volontariste pour profiter des conditions favorables proposées par les marchés financiers afin de refinancer les emprunts bancaires privés initiaux adossés à deux contrats de partenariat, dont les maturités sont alignées sur la durée de la phase d’exploitation des sites (25 ans, soit jusqu’en 2040) ». L’objectif est ainsi d’optimiser les loyers « investissement-financement » payés par l’État, en réduisant les marges bancaires. Au total, pour ces établissements, les loyers d’investissement devraient atteindre 579 millions d’euros, les loyers de fonctionnement 748,4 millions d’euros (en hausse constante) et 383 millions d’euros pour les loyers de financement.

Cependant, comme l’a souligné un rapport de la Cour des comptes en 2017, le choix des partenariats publics-privés se révèle, sur le long terme, fort peu judicieux concernant l’immobilier pénitentiaire.

i. Un choix avant tout budgétaire…

Même si la rapidité et l’efficacité de la construction sont évoquées, le choix des PPP était avant tout guidé par une contrainte budgétaire. Ainsi, de 2004 à 2010, Eurostat a recommandé de ne pas comptabiliser ces contrats de partenariats dans les actifs publics ni dans la dette publique dès lors que le risque était supporté par la personne privée. Toutefois, en 2010, l’office statistique européen a revu sa position, classant ces contrats en dette publique dès lors que, en cumulant les financements directs et indirects, le financement public était prédominant. Comme l’établit la Cour des comptes ([180]), la révision de cette doctrine a entraîné une réduction drastique du nombre d’établissements dont la construction, en 2010, était prévue en PPP – de dix sur onze, à seulement un tiers.

Les acteurs publics ont toutefois continué de recourir aux PPP. Selon un rapport de l’Inspection générale des finances de décembre 2012 ([181]), les PPP permettent aux acheteurs publics de s’affranchir de contraintes budgétaires en étalant dans le temps la dépense d’investissement et en décalant de plusieurs années le début des paiements. Les opérations immobilières décidées en 2010 n’ont commencé à être payées qu’en octobre 2015, décalage qui permet de desserrer la contrainte budgétaire. L’horizon budgétaire des PPP dépassant les programmations triennales et pluriannuelles des finances publiques, les gestionnaires n’intègrent dans leurs prévisions que les loyers annuels. Les PPP permettent donc de sanctuariser des crédits et d’échapper à la régulation supportée par les opérations conduites en maîtrise d’ouvrage publique. Ils permettent aussi de disposer de ressources pour effectuer des opérations d’entretien-maintenance, au contraire des opérations en gestion publique.

Ces opérations font pourtant peser un risque d’éviction sur les autres dépenses de l’administration pénitentiaire en raison de la part croissante des loyers de PPP, tant en investissement qu’en fonctionnement. Le décret n° 2012-1093 du 27 septembre 2012 a rendu obligatoire la réalisation d’une étude portant sur l’ensemble des conséquences de ces opérations sur les finances publiques, la disponibilité des crédits ainsi que sur leur comptabilité avec les orientations de la politique immobilière de l’État.

ii. … qui se révèle coûteux sur le long terme

Tout d’abord, les contrats en PPP sont concentrés autour d’un nombre limité d’acteurs de la construction, limitant de fait la mise en concurrence. Pour l’APIJ, un contrat de partenariat élargi aux services permettait à l’administration pénitentiaire de n’avoir qu’un seul interlocuteur et de développer une démarche en coût global, permettant une synergie entre la construction et l’exploitation. Cependant, du fait de l’importance du volume de l’opération, les candidatures se sont limitées aux quatre grandes entreprises du secteur, à savoir Bouygues, Vinci, Eiffage et Spie-Batignolles. En outre, ces contrats nécessitent la constitution d’un groupement pour une prise charge tous les aspects. Dans le domaine pénitentiaire, « la capacité d’un constructeur à s’associer avec les acteurs significatifs du marché constitue également un atout ». Le marché de la gestion déléguée est dominé par trois entreprises : Sodexo Justice Service, Gepsa et Idex. Sachant par ailleurs que les banques n’acceptent de s’associer qu’avec des partenaires dont les capacités à conduire le projet sont avérées, l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché des PPP est limitée. Le principe même du partage des risques au cœur de la logique du PPP favorise donc les entreprises importantes. Les paramètres fondant le recours au PPP n’aboutissent qu’à un marché restreint dont l’État se retrouve prisonnier.

Enfin, des coûts indirects tout au long du contrat accroissent la charge financière pour l’État, qui peut atteindre jusqu’à 10 % du coût initial du contrat ([182]).

Premièrement, le financement est coûteux. En effet, la plupart du temps le titulaire du contrat doit créer une société de projet dans laquelle des investisseurs apportent des capitaux tandis que les ressources complémentaires sont apportées par les banques sous forme d’emprunts, que l’État garantit en partie en versant un loyer aux établissements bancaires. Cette « dette cédée acceptée » des sociétés sur l’État aux banques représentait, par exemple, plus de 80 % du plan de financement du contrat de partenariat relatif au lot A pénitentiaire ([183]). Or, le taux d’intérêt consenti par les banques à cette dette est plus élevé que les emprunts souscrits directement par l’État alors que le risque est nul. Du fait des faibles marges de renégociation et de leur complexité juridique, l’État peut en outre difficilement effectuer un refinancement. De plus, le coût de financement d’un PPP doit être analysé au regard des loyers qu’il va générer. Ainsi, selon les calculs de la Cour des comptes, les loyers dus au titre de la construction (ou loyers « investissement ») vont atteindre 1,4 milliard d’euros, et ceux correspondant au financement de l’opération (loyers « financement ») 1,1 milliard d’euros, soit 44,2 % du coût global de construction.

Deuxièmement, les coûts de réalisation sont importants. Ainsi, selon les calculs effectués par la Cour des comptes, la somme des coûts additionnels ([184]) a accru de 25 % le coût de conception et de travaux du centre pénitentiaire de Riom, en PPP, contre 4 % pour Orléans-Saran en maîtrise publique. Selon la Cour des comptes, ces surcoûts résulteraient principalement du transfert des risques opérés entre la personne publique et le titulaire du contrat en PPP.

Troisièmement, les charges de maintenance des établissements en PPP sont plus importantes que celles des établissements réalisés en conception-réalisation et dont la maintenance a été externalisée dans le cadre de marchés de gestion déléguée. Elles sont supérieures de 69 % à 81 % par rapport à la gestion déléguée. La longue durée des contrats en PPP implique en effet de prendre en compte le renouvellement d’une part plus importante de matériels.

Enfin, les contrats en PPP s’avèrent difficilement pilotables sur le long terme. Comme le rappelle le rapport de M. Jean-Jacques Urvoas, ces contrats sont très rigides pour une longue période d’une vingtaine d’années, rendant onéreuse toute modification ultérieure. L’administration pénitentiaire devient ainsi dépendante de son co-contractant et incapable d’appréhender des évolutions non prévues lors de la conclusion du contrat.

En effet, les PPP encadrent de façon stricte les relations entre les parties contractuelles. Ainsi, tous les travaux modificatifs nécessitent des avenants contractuels longs et onéreux à mettre en place, d’autant plus qu’ils induisent une hausse significative des loyers. Le lot 1 pénitentiaire, livré entre septembre 2008 et décembre 2009, comprenant le centre de détention de Roanne, la maison d’arrêt de Corbas et les centres pénitentiaires de Nancy et Béziers, a engendré 9,4 millions d’euros de travaux modificatifs en 2016, soit 3 % du coût d’investissement. Pour les travaux modificatifs, les PPP prévoient une procédure de négociation portant sur leur nature, leur montant et les modalités de réalisation. Le cadre non-concurrentiel de la négociation, entre l’État et le co-contractant rend toutefois difficile la mise en place des travaux, et, selon la Cour des comptes, le premier devis proposé apparaît presque toujours surestimé. Par exemple, une demande de déplacement de caméras de la maison d’arrêt de Nantes ou la modification des radios du centre pénitentiaire de Lille ont mis près d’un an à aboutir. La Cour des comptes souligne que la rigidité du contrat implique presque toujours un bras de fer entre l’administration et le co-contractant, à l’issue duquel la personne publique est souvent conduite à payer des travaux au-dessus du prix en situation concurrentielle. En outre, ces travaux modificatifs entraînent une augmentation des loyers d’entretien-maintenance et de renouvellement. Ainsi, entre 2008 et 2014, les quatre avenants intervenus sur le lot 1 ont entraîné une augmentation de 7,4 % du loyer de base.

Et si les contrats de partenariat fixent des objectifs d’exploitation et de performance au partenaire privé moyennant des pénalités financières en cas de retard de résolution des dysfonctionnements, ces dernières ne sont quasiment pas appliquées. Dans une relation de long terme, l’application de pénalités est délicate.

En outre, confier des prestations de maintenance sur la durée du contrat, ce peut être justifié pour lisser l’investissement en raison des coûts de maintenance, mais cela présente, en réalité, un faible intérêt financier. Le coût est peu significatif, la durée de vie moyenne de ces équipements inférieurs à la durée du contrat et l’expérience des sociétés partenaires faibles, dégradant la qualité du service. La mauvaise exécution des services a entraîné de nombreuses mises en demeure, et de nombreuses malfaçons ont été constatées.

Ainsi, selon les données recueillies en 2014 par le rapport de M. Dominique Raimbourg sur l’encellulement individuel ([185]), le coût d’une journée de détention s’avère particulièrement onéreux dans les établissements en PPP, par rapport aux autres modes de gestion.

CoÛt d’une journée de détention selon les établissements (données de 2014)

Source : Dominique Raimbourg, Encellulement individuel : Faire de la prison un outil de justice,

rapport remis à la garde des sceaux, décembre 2014

Depuis 2017, il a été décidé ne plus recourir aux contrats de partenariats, tant ce mode de gestion s’est révélé particulièrement inadapté à l’administration pénitentiaire. Comme le rappelle M. Thibault Nardi, chef du bureau de la gestion déléguée et des partenariats public-privé lors de son audition, « la durée des contrats, peu pertinents pour certaines prestations comme les services à la personne, ainsi qu’une rigidité lors de l’évolution des politiques pénitentiaires, notamment la création de nouveaux quartiers au sein d’établissements existants, nécessitent des négociations assez longues avec les prestataires ». Votre Rapporteure salue cette évolution et enjoint de continuer dans cette voie.

c. Le développement de la gestion déléguée

La logique d’externalisation des fonctions pénitentiaires non régaliennes depuis 1990 s’est traduite par une part croissante de crédits consacrés à la gestion déléguée. La part de la gestion déléguée est ainsi passée de 30 % en 2006 à 36 % du parc pénitentiaire en 2009 ([186]). En 2021, sur les 97 établissements ayant répondu au questionnaire transmis par votre Rapporteure, 37 % fonctionnent en gestion déléguée ([187]).

La gestion déléguée est un mode de gestion des établissements pénitentiaires alternative à la gestion publique, caractérisée par le transfert vers un opérateur ou un groupement d’opérateurs de la responsabilité d’organiser d’assurer un certain nombre d’activités et de services supports de l’exploitation pénitentiaire. Elle est permise depuis la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire et deux catégories de services sont principalement déléguées :

– les services à la personne : la restauration des personnes détenues et du personnel, la cantine, l’hôtellerie, la buanderie, le transport, l’accueil des familles et le travail ;

– les services d’entretien et de maintenance.

Les fonctions régaliennes de direction, de greffe et de surveillance ne peuvent être déléguées à des prestataires privés. M. Thibault Nardi le rappelle : « l’objectif principal de la mise en place de la gestion déléguée était double. Il s’agissait tout d’abord de recentrer l’administration sur ses missions régaliennes. Ensuite, il reposait sur la volonté de s’appuyer sur l’expertise d’entreprises disposant de compétences complexes dans les services délégués, notamment en raison de la complexité de la maintenance de certains équipements ».

Chaque marché de gestion déléguée a une durée de six à sept ans, et nous sommes actuellement à la quatrième génération de marchés de gestion. Une nouvelle génération de marché est en train d’être mis en place à périmètre quasi-constant. Le mode classique de la gestion déléguée s’applique à des marchés publics multi-techniques et multiservices d’une durée de six à sept ans et les prestataires interviennent sur l’existant.

Le suivi des marchés délégués repose sur un réseau à trois niveaux :

– un niveau central par le bureau de la gestion déléguée ;

– un niveau régional avec des unités de gestion déléguée ;

– un niveau local, au sein de chaque établissement, avec une cellule qui a des compétences techniques et administratives.

Selon M. Sylvain Allirot, chef de la mission maintenance de la DAP, la gestion déléguée « présente le très grand avantage pour le chef d’établissement d’avoir affaire à un interlocuteur unique pour répondre aux besoins de son établissement ». Près de la moitié des 97 établissements ayant répondu au questionnaire transmis par votre Rapporteure, signalent toutefois certaines difficultés liées aux opérations de maintenance et de restauration, mais également à la gestion de ces contrats ([188]).

Actuellement, quatre marchés de gestion déléguée sont en cours :

– les trois marchés de gestion déléguée dits MGD 2015 (2016-2022), pour 1,7 milliard d’euros en autorisations d’engagement, sont conclus pour une durée de six ans : le marché A pour des services immobiliers et des services à la personne pour 168,7 millions d’euros de crédits de paiement (32 établissements métropolitains) ; le marché B pour 43,9 millions d’euros dans sept autres établissements pénitentiaires ; le marché C qui concerne le centre pénitentiaire de Saint-Denis et celui du Port à La Réunion pour 4,1 millions d’euros ;

– le marché de gestion déléguée dit MGD 2016 (2017-2023), qui couvre l’externalisation des services d’entretien et de maintenance en outre-mer pour 4,4 millions d’euros de crédits de paiement ;

– les marchés de gestion déléguée dits MGD 2017 (2018-2024), pour 100 millions d’euros en crédits de paiement qui intègrent la prestation de gros entretien et de renouvellement pour un coût de 100 millions d’euros ;

– le marché dit MGD 2019 (2019-2024), pour 3,2 millions d’euros de crédits de paiement couvre les dépenses liées aux services à la personne du centre pénitentiaire de Beauvais.

d. Centrer la réflexion architecturale sur l’objectif de réinsertion

Les prisons n’ont longtemps été pensées que comme un simple lieu d’exécution d’une peine, donnant la priorité à la garde des détenus, par rapport à la mission de réinsertion. Pourtant la conception architecturale des projets de construction doit intégrer cet objectif.

En effet, les conditions de détention ne doivent pas s’écarter démesurément de la vie en société car tout prisonnier a vocation, un jour ou l’autre, à sortir de prison. Cela nécessite un travail sur l’architecture des bâtiments et leur intégration dans le paysage urbain et l’environnement. Les nouvelles conceptions architecturales des prisons devraient pour cela :

– s’écarter des conceptions classiques symétriques et répétitives et diversifier les réponses architecturales pour favoriser l’individualisation des parcours ;

– renouveler les concepts architecturaux en favorisant l’aération entre l’espace bâti et l’espace non construit ;

– diversifier les ambiances, en augmentant la luminosité et en créant des surfaces de rangement ;

– travailler sur la perception et les sens en valorisant la diversification des matériaux (bois, pierre) et en plaçant des horloges dans les espaces communs ;

– atténuer les signes et facteurs anxiogènes de l’enfermement : végétalisation haute et basse, cellule en étage donnant des perspectives sur l’horizon, espaces sociaux en rez-de-chaussée avec vue sur la cour intérieure ([189]).

Pour votre Rapporteure, il est essentiel de penser la prison comme un lieu de transition pour un retour dans la vie à la société. Elle doit donc disposer d’espaces de socialisation ou encore de cours de promenade mieux insérées et plus sûres. Elle salue d’ailleurs la création de structures expérimentales totalement dédiée à l’activité professionnelle, telles que décidées dans la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019 ([190]).

3. Le programme de construction « 15 000 places » face au défi d’une nouvelle architecture

a. État de la programmation

Comme l’a indiqué M. Laurent Ridel, « le programme immobilier ambitionne la création de 15 000 places variées », nettes des fermetures, pour tenir compte de la diversité des situations des détenus, et de la nécessité de développer leurs activités. Hors partenariat public-privé, les crédits d’investissement immobilier augmentent de 917 millions d’euros en autorisations d’engagement, une progression de 309 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, et de 163 millions d’euros en crédit de paiement, une progression de 49,8 % par rapport à 2020.

Le programme de construction « 15 000 places » se déroule en deux phases et permettra la création de 18 000 nouvelles places et la fermeture de 3 000 places vétustes.

i. Le programme 7 000 places

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Ce programme immobilier vise à la création de 7 000 places dans des territoires connaissant une surpopulation carcérale importante, principalement dans les grandes agglomérations. Selon le rapport d’exécution 2021 de la loi de programmation et de réforme pour la justice ([191]), ces opérations verront la construction de 7 862 places au sein des établissements pénitentiaires, la fermeture de 2 484 places ainsi que l’ouverture de 2 000 places au sein des structures d’accompagnement vers la sortie, soit une création nette, d’ici 2022, de 7 378 places, dont 5 378 pour les seuls établissements pénitentiaires.

Fin 2021, sept opérations ont été livrées pour un total net de 2 049 places de détention créées, soit, approximativement, une construction de 3 600 places et une fermeture de 1 600 places. Cela représente 30 % des places prévues dans cette première phase du plan immobilier. Il faut aussi noter l’ouverture du centre pénitentiaire de Lutterbarch qui a permis la création de 120 places nettes, soit une ouverture de 520 places en parallèle de la fermeture des maisons d’arrêt de Colmar et de Mulhouse.

De plus, dix-huit opérations en cours de travaux permettent la production de 3 700 places, au sein de sept maisons d’arrêt ou centres de détention ([192]) et onze SAS ([193]). Ces travaux représenteront un total de 2 541 places nettes devant être livrées à la fin de l’année 2022.

En outre, quatre opérations sont à l’étude de conception pour la création de 1 260 places. Pour l’établissement de Baie-Mahault en Guadeloupe ainsi que du SAS de Ducos, les travaux devraient débuter en 2022.

Enfin, des opérations menées par la DAP permettront, d’ici 2022, la création de 180 places, comme par exemple avec la création du quartier de semi-liberté de Saint-Martin-Boulogne.

Au total, ce programme ambitionne la création de 2 499 places de centres pénitentiaires, 2 197 places de maisons d’arrêt, 2 130 places au sein de structures d’accompagnement vers la sortie, 360 places dans deux établissements du projet « Innover par des structures expérimentales de responsabilisation et de réinsertion par l’emploi », 120 places de centre de détention et 92 places en quartier de semi-liberté.

Il est indispensable, du fait de leur taux d’occupation particulièrement élevé, de faire porter l’effort immobilier en priorité sur les maisons d’arrêt.

ii. Le programme 8 000 places

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Cinq projets, pour un total de 2 750 places ont été lancés en 2019 et ont franchi le cap des concertations publiques, dont quatre ont obtenu une déclaration d’utilité publique. Il s’agit de la maison d’arrêt de Seine-Saint-Denis avec l’extension de Villepinte, du site des Murets, d’un site près d’Avignon, du projet de Saint-Laurent-du-Maroni. La maison d’arrêt de Rivesaltes, cinquième opération, est en programmation avec un futur appel d’offres.

En complément, cinq consultations publiques, pour un total de 3 200 places, sont en cours de préparation situées à Nîmes, au Muy dans le Var, à Crisenoy en Seine-et-Marne, à Vannes et dans l’agglomération d’Angers.

Enfin, une dernière vague, pour un total de 1 800 places aura lieu avec le lancement de consultations au second semestre de 2022 pour les sites de Noiseau dans le Val-de-Marne, de Bernes-sur-Oise dans le Val d’Oise et de Pau.

Ce programme vise à s’adapter aux nouvelles modalités de détention. Des établissements à sécurité adaptée ([194]) (Caen-Ifs, Troyes-Lavau), renforcée ([195]) (Seine-Saint-Denis, Bordeaux-Gradignant) et maximale (Alençon et Vendin-le-Vieil) seront créés. Un certain nombre de SAS avec des dispositifs de sûreté allégés conçus sur un principe de déplacement autonome dans la détention seront aussi livrés. Enfin des quartiers et unités spécifiques seront mis en place, notamment les unités pour détenus violents ou encore des quartiers de prise en charge renforcée pour accueillir les personnes détenues dont le comportement pourrait nuire au bon fonctionnement de l’établissement.

b. Le déploiement d’une nouvelle architecture et de nouveaux services tournés vers le numérique

Au-delà de la création de places et de la conception des programmes de construction, l’architecture doit être une donnée essentielle pour que la prison puisse accomplir sa mission. Ainsi, depuis le nouveau programme immobilier (NPI) de 2011-2012, les établissements intègrent des espaces dimensionnés pour une offre diversifiée d’activités à l’échelle du quartier et de l’établissement dans le respect des cinq heures d’activités par jour par détenu.

Les référentiels de programmation des nouveaux établissements des différents programmes pénitentiaires participent directement à l’amélioration des conditions de détention des personnes détenues et des conditions de travail des personnels pénitentiaires. Le premier référentiel est paru en 2012 et a servi de base à la construction des établissements de Beauvais, Riom, Valence, Paris la Santé, Baumettes 2, Draguignan et Papeari. Comme l’a indiqué la DAP, il n’a, depuis, cessé d’évoluer pour permettre d’améliorer les conditions de vie des personnes détenues, de faciliter leur accès au travail et de renforcer la sécurité des personnels pénitentiaires.

Concernant la conception architecturale, l’APIJ indique à la commission que les programmes immobiliers intègrent désormais le principe d’une double circulation primaire, permettant de connecter l’ensemble des quartiers aux fonctions communes en détention (ateliers, unités sanitaires, parloirs) et de gérer des flux simultanés de groupes de détenus ou des déplacements individuels. Les cellules sont aussi dotées d’équipements permettant le déploiement de la téléphonie et du numérique. Il est à noter que la valeur architecturale compte pour 9 % dans le jugement des offres lors de la phase de commande.

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Aucun programme immobilier n’a réussi à résorber la surpopulation carcérale. Mme Sabrina Delattre, co-responsable du groupe travail prisons pour la Ligue des droits de l’homme, affirme que « la construction de nouvelles prisons n’a jamais résolu le problème de la surpopulation carcérale ». Selon elle, il s’agit d’une approche quantitative « qui ne traite que les conséquences de la surpopulation et favorise l’exécution de peines plus dures concernant la petite délinquance ».

Lors de son audition, M. Jean-René Lecerf a rappelé que « la nature est ainsi faite : toute place sera occupée, les magistrats sauront qu’il existe effectivement des possibilités qui représenteront en quelque sorte une solution de facilité ». Le doublement, en quarante ans, du nombre de places en détention n’a pas empêcher la surpopulation. L’augmentation de la capacité d’une prison n’apparaît donc pas comme une stratégie durable. La recommandation n° 99-22 du Conseil de l’Europe du 30 septembre 1999 concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale précise que « l’extension du parc pénitentiaire devrait plutôt être une mesure exceptionnelle, puisqu’elle n’est pas, en règle générale, propre à offrir une solution durable au problème de surpeuplement ».

Votre Rapporteure tient à rappeler que les mesures immobilières n’en demeurent pas moins nécessaires pour remplacer certains établissements vétustes, moderniser le parc immobilier et l’adapter dans les régions où il est insuffisant.

Elle considère toutefois, elle aussi, que la construction de nouvelles places ne doit pas être la seule réponse à la question de la surpopulation carcérale. Une politique pénitentiaire va nécessairement de pair avec une politique pénale dont elle assume les décisions d’enfermement. À ses yeux, une attention particulière doit être portée à ce sujet afin d’en finir avec la surpopulation carcérale. C’est uniquement en associant ces deux aspects : politique immobilière pénitentiaire et politique pénale d’incarcération qu’une réflexion sur l’encellulement individuel pourra être menée.

*

III. La politique pénitentiaire et l’utilisation du parc carcéral dépendent de la politique pénale

L’administration pénitentiaire arrive à la fin de la chaîne pénale en prenant en charge les personnes condamnées par la justice à exécuter une peine privative de liberté en milieu fermé ou en milieu ouvert. Pour reprendre l’image employée par M. Jean-François Beynel, chef de l’IGJ, elle n’est en quelque sorte que le maître d’ouvrage, quand la justice est, elle, le maître d’œuvre.

Elle ne peut donc en rien être considérée comme responsable de la situation de surpopulation carcérale. Bien au contraire, elle en pâtit, non seulement en termes de conditions de détention des personnes détenues, mais également de conditions de travail des personnels pénitentiaires.

Si la construction de nouvelles places de prison évoquées ci-avant dans le présent rapport, est une facette des réponses possibles pour améliorer ces conditions – de travail et de détention – et en finir avec la surpopulation carcérale, elle n’est sans doute pas la mesure centrale pour faire face à cette situation. Avant toute chose, nous devons changer notre regard sur la peine et faire évoluer les mentalités afin de ne plus considérer l’enfermement comme la seule réponse pénale valable.

De nombreux projets et réformes ont d’ores et déjà été conduits dans ce sens, mais la persistance de la surpopulation carcérale, qui gangrène nécessairement tout le fonctionnement de notre système pénitentiaire, conduit aujourd’hui à envisager d’aller plus loin en matière de réforme de la politique pénale pour permettre d’améliorer la politique pénitentiaire.

A. UNe réponse pénale sévère et centrée sur l’enfermement

La surpopulation carcérale chronique qui touche notre pays doit en effet être appréhendée de concert avec l’évolution des mesures prises dans le champ pénal et des condamnations prononcées par nos juridictions.

1. La sévérité des condamnations : état des lieux chiffrés de la politique pénale

a. Une tendance durable de l’augmentation des condamnations et de l’aggravation des sanctions prononcées en matière correctionnelle

En 2017, le ministère de la justice publiait une analyse sans appel de l’évolution des peines correctionnelles d’emprisonnement de 2004 à 2016 :

– le nombre de peines correctionnelles prononcées contre des majeures a augmenté de 17 % ;

– le volume d’années d’emprisonnement ferme prononcé a fortement augmenté passant de 66 100 à 87 300 années ;

– le nombre de peines d’emprisonnement en tout ou partie ferme connaît une hausse globale de 21 % ;

– en 2004, le quantum moyen d’emprisonnement était de 7 mois et demi ; il est descendu à 7 mois en 2006 et 2007 ; en hausse depuis 2012, il atteint 8 mois et 6 jours en 2016 ;

– la part de la récidive légale parmi les condamnés à de l’emprisonnement ferme est passée de 16 % en 2004 à 33 % en 2014 ;

– la part des peines inférieures ou égales à 4 mois a diminué, passant de 60 % en 2007 à 49 % en 2016 ;

– la part des peines d’emprisonnement ferme supérieures à 4 mois et inférieures ou égales à 1 an a le plus progressé, passant de 31 à 38 %.

b. Une tendance confirmée par les données de l’incarcération

i. Un fort accroissement des peines correctionnelles d’emprisonnement et de leur durée

Personnes condamnées à une peine correctionnelle : répartition selon le quantum de l’affaire en cours D’exécution

Ce tableau présente les chiffres pour l’ensemble des condamnés – détenus ou non. S’agissant des peines correctionnelles, en 2021, sur 52 862 condamnés ils étaient 41 974 détenus.

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

En l’espace de vingt ans, les peines correctionnelles d’emprisonnement ont été multipliées par plus de deux, passant de 25 166 en 2000 à 53 862 en 2020.

Les politiques pénales mises en œuvre ont un impact direct sur les durées et l’ampleur des détentions. Lors de son audition, Marcelo Aebi, chef du projet SPACE (Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe), interprétait ainsi la courbe présentée ci-dessous : « En 2007 avait été votée la loi introduisant des peines planchers. La conséquence en est immédiatement visible. Cela renvoie au problème du stock et du flux que j’évoquais tout à l’heure : plus les peines imposées sont longues, plus la population carcérale augmente. La suppression des peines planchers par une autre loi, en 2014, se traduit par une diminution ».

Taux de population incarcérée pour 100 000 habitants

Source : Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe (SPACE)

ii. Des peines criminelles stables mais plus sévères

Personnes condamnées à une peine criminelle : répartition selon le quantum de l’affaire en cours D’exécution

Ce tableau présente les chiffres pour l’ensemble des condamnés – détenus ou non. S’agissant des peines criminelles, les condamnés sont majoritairement détenus : en 2021, sur 7 923 ils étaient 7 602 détenus.

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

Le nombre de peines criminelles d’emprisonnement est demeuré assez stable, oscillant entre 8 306 et 7 843. On remarque toutefois que la part des peines de 20 à 30 ans a considérablement augmenté passant de 8,3 % des peines criminelles d’emprisonnement prononcées en 2000 à 25,9 % en 2020.

2. D’importants efforts faits pour limiter la surpopulation carcérale : la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019

Selon M. Olivier Christen, directeur des affaires criminelles et des grâces (DACG), « la loi de programmation pour la justice ([196]) (LPJ) témoigne d’une volonté de prendre en compte les facteurs de surpopulation carcérale en modifiant profondément l’approche de la peine pilotée par les législateurs et mise en place par les juridictions ».

La présidente de la commission des lois de l’Assemblée nationale, Mme Yaël Braun-Pivet rappelle la logique qui a orienté cette réforme : « les très courtes peines d’emprisonnement étaient d’une inefficacité absolue. Les peines de prison inférieures à un mois ont donc été supprimées, et nous avons adopté un certain nombre de dispositifs pour faire en sorte que le prononcé des peines inférieures à six mois ou un an d’emprisonnement soit aussi limité que possible et que l’on privilégie les peines alternatives. Nous avons également adopté des mesures visant à favoriser le placement à l’extérieur, notamment en sécurisant le financement de certaines associations ».

Dans cette perspective, la LPJ de 2019 a mis en œuvre une refonte de l’échelle des peines, entrée en vigueur le 24 mars 2020 et visant à éviter le prononcé de courtes peines d’emprisonnement et à renforcer les peines alternatives à l’emprisonnement ainsi que les aménagements de peine ab initio. Ainsi, le législateur a souhaité changer fondamentalement de paradigme pénal en ne faisant plus de l’emprisonnement la peine de référence.

modalités d’individualisation de la peine applicable aux délits encourant l’emprisonnement à compter du 24 mars 2020

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces

3. Mais des effets encore peu visibles

a. Une appropriation sans doute encore insuffisante sur le terrain

Malgré ces évolutions législatives, sur 41 553 personnes condamnées détenues au 1er janvier 2021, 12 116 l’étaient au titre d’une peine de moins d’un an, soit 29 %. La commission d’enquête constate donc que les effets de la réforme votée par le législateur ne sont pas encore pleinement effectifs.

Pourtant, les efforts sont réels pour accélérer la mise en œuvre. Le ministère de la justice indique avoir multiplié les échanges avec les juridictions. Ont également été mises en place des réunions avec les DISP au niveau de chaque cour d’appel afin d’instaurer un dialogue permanent. Sur le plan technique, le DACG explique que « le décret du 24 mai 2019 a précisé un certain nombre de dispositions et a été accompagné de quatre circulaires relatives aux différentes modifications, incluant des fiches pratiques, des foires aux questions, des guides interactifs ou encore des vidéos didactiques ».

Votre Rapporteure souligne la pertinence des actions de sensibilisation et de formation qui ont été menées auprès des juridictions et appelle à leur renforcement afin de permettre une meilleure mise en œuvre des dispositions prévues dans le cadre de la LPJ.

L’Association nationale des juges de l’application des peines (ANJAP) partage le constat d’une appropriation de ces nouvelles dispositions qui ne serait pas « encore optimale, compte tenu du temps nécessaire à l’acculturation professionnelle, ainsi que de l’entrée en vigueur de la loi en plein confinement national de mars 2020 ». Elle souligne toutefois trois points qui expliqueraient également la persistance des courtes peines d’emprisonnement :

– la LPJ a réduit le quantum aménageable en le faisant passer de deux ans à un an. Ce quantum peut être rapidement atteint, notamment lorsque la personne fait l’objet de deux condamnations dans un délai rapproché ;

– il est toujours possible, notamment dans le cadre des procédures de comparution immédiate ou en cas de récidive d’actes violents, de prononcer un mandat de dépôt sur une peine d’un mois et un jour sous réserve des nouvelles exigences s’agissant de l’aménagement de principe de la peine et de la motivation du mandat de dépôt ;

– nombre d’incarcérations pour de courtes peines d’emprisonnement font suite à la carence des condamnés devant la juridiction de jugement, ce qui limite les possibilités d’individualisation de la peine, et/ou dans le cadre de procédure d’aménagement devant le juge de l’application des peines, empêchant le prononcé de cette mesure.

Pour répondre à cette dernière problématique, l’ANJAP préconise la conduite d’une réflexion en vue de favoriser la présence des intéressés aux convocations et suggère plusieurs leviers : système de rappel par SMS ou réduction des délais d’audiencement qui favorisent l’oubli des convocations par exemple.

b. Certaines critiques sévères sur l’insuffisance de ces mesures…

Les syndicats de magistrats auditionnés par la commission d’enquête ont dénoncé l’empilement de mesures qui complexifient les procédures et leur appropriation par les professionnels du droit et créent parfois des incertitudes dans le traitement des peines.

L’ANJAP considère en outre que des mouvements législatifs contraires brouillent la lecture des évolutions souhaitées. D’une part, certaines lois font de la lutte contre la surpopulation carcérale un objectif et déclinent des mesures pour réduire le nombre de peines d’emprisonnement ; d’autre part, d’autres lois créent de nouvelles incriminations ou aggravent les peines encourues ou leur régime d’application.

Dans cette perspective, tout comme les syndicats pénitentiaires, l’ANJAP critique la remise en cause du système des crédits de réduction de peines qui pourrait engendrer une hausse de la durée d’incarcération. Pour l’ANJAP, comme par exemple pour le syndicat national des directeurs pénitentiaires CFDT, la décorrélation entre infraction et peine d’emprisonnement n’est pas aboutie puisque l’ensemble des délits continuent d’être punis de peines d’emprisonnement et que les messages politiques continuent d’aller dans le sens de la seule efficience des peines d’emprisonnement effectivement exécutées en prison.

Par ailleurs, Mme Flore Dionisio, de la CGT PIP, a regretté la suppression de la contrainte pénale, considérant qu’il « s’agit du seul moyen de déconnecter la peine de la référence à la prison ».

Ces critiques, parfois très sévères à l’égard des dispositions prévues par le législateur interpellent toutefois la commission d’enquête. Pour être mise en œuvre, une réforme a besoin de temps pour montrer ses effets. Le balancier législatif qui place comme priorité tantôt l’insertion, tantôt la sécurité ne permet à aucune politique pénale de s’installer dans la durée.

c. … malgré de premières évolutions qui laissent présager un changement progressif

Cela étant, votre Rapporteure adhère à l’analyse du DACG selon laquelle « la LPJ a bouleversé profondément des pratiques professionnelles ancrées. Son impact sur l’accumulation de la population carcérale à court terme ne saurait être visible aujourd’hui. Lorsque ce texte a été voté, il avait été souligné que son temps d’appropriation serait long ».

En effet, la LPJ vient tout juste d’entrer en vigueur, dans un contexte sanitaire qui a grandement compliqué le travail des juridictions et les réalités des établissements pénitentiaires. Il est sans doute trop tôt pour en évaluer toutes les conséquences. Seuls les premiers effets sont visibles, comme l’a expliqué le DACG devant la commission d’enquête :

« Une diminution du nombre de peines en prison ferme prononcées s’observe. En effet, 95 000 peines d’emprisonnement ferme ont été prononcées par les présidents des tribunaux en correctionnelle dans le cadre des comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité entre janvier et septembre 2021. Ce nombre représente une diminution de 7 % par rapport à la même période en 2019. Cependant, 76 000 années d’emprisonnement ferme ont été prononcées dans le même temps, soit un accroissement de 3 % depuis 2019.

« Si moins de peines d’emprisonnement fermes sont prononcées, ce qui témoigne de l’appropriation du dispositif général de réduction de peines de prison ferme, le quantum de peines d’emprisonnement ferme prononcées est en hausse. Le quantum moyen de ces peines fermes a augmenté de plus de 15 jours, passant de 8,6 mois en 2019 à 9,2 mois en 2021. Si les courtes peines prononcées ont diminué de manière sensible de 17 %, les peines de six mois à un an ont quant à elles augmenté de 22 %, et celles de plus d’un an de 3 %. Le quantum prononcé augmente. Les détenus restent plus longtemps en prison, ce qui impacte la population carcérale ».

état du prononcé des peines d’aménagement ferme

Source : Observatoire mensuel des peines d’emprisonnement ferme (OPEFM)

Ces premières évolutions, qui marquent une réduction des courtes peines sont encourageantes.

B. LE Poids problématique de la détention provisoire

La détention provisoire permet de placer en détention une personne qui n’a pas encore été jugée. En matière pénitentiaire, elle pose plusieurs questions : l’enfermement d’une personne présumée innocente ; une prise en charge trop courte pour être utile ; son impact sur la surpopulation en maison d’arrêt.

1. États des lieux

a. Évolution du nombre de personnes prévenues

Nombre de prévenus parmi les personnes écrouées et détenues

Source : Assemblée nationale, d’après les données transmises par l’administration pénitentiaire

Depuis le début des années 2000, la part des personnes prévenues parmi les personnes écrouées et a fortiori parmi les personnes détenues a eu tendance à diminuer, ce que la commission d’enquête ne peut que saluer.

Cette part des prévenus en détention demeure toutefois relativement élevée et au 1er novembre 2021, les prévenus représentaient 29,2 % des personnes détenues, ce qui reste considérable.

Évolution de la part des prévenus parmi les personnes écrouées

Source : Assemblée nationale, d’après les données transmises par l’administration pénitentiaire

Évolution de la part des prévenus parmi les personnes détenues

Source : Assemblée nationale, d’après les données transmises par l’administration pénitentiaire

b. Une influence directe sur la surpopulation carcérale

La part significative du nombre de personnes prévenues parmi les personnes détenues constitue l’une des causes de la surpopulation. Comme l’analyse notre collègue M. Bruno Questel, rapporteur pour avis de la commission des Lois sur les budgets dédiés à l’administration pénitentiaire, « cela explique que [la surpopulation] se concentre plus particulièrement dans les maisons d’arrêts, dont le taux d’occupation était de 138 % au 1er janvier et de 111 % au 1er juillet 2020. Que ce soit en début ou en milieu d’année, il s’agit du seul type d’établissement dont le niveau de densité carcérale globale est presque systématiquement supérieur à 100 % » ([197]).

Il apparaît nécessaire de réfléchir à la place des personnes prévenues au sein des établissements pénitentiaires. En ce sens, votre Rapporteure souhaite attirer l’attention sur un point spécifique : parmi les détentions provisoires se distinguent en effet celles des personnes en attente de leur jugement et celles des personnes ayant été jugées mais en attente de leur appel.

Évolution de la répartition des personnes prévenues

Au 1er janvier de chaque année

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

Comme le montrent les chiffres présentés dans les tableaux ci-avant, en 2021, 16,6 % des personnes prévenues sont en attente d’un appel ou d’un pourvoi : elles ont donc déjà été jugées, mais sont en attente d’un jugement définitif. La problématique de la détention provisoire n’est pas la même pour ces personnes que pour celles qui sont en attente de l’instruction ou du jugement.

La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire de 2021 a pris en compte ces situations en prévoyant que les personnes placées en détention provisoire incarcérées en maison d’arrêt ayant interjeté appel ou formé un pourvoi en cassation contre leur condamnation puissent être incarcérées dans un établissement pour peines lorsque cet établissement offre des conditions de détention plus satisfaisantes eu égard à la capacité d’accueil de la maison d’arrêt où ces personnes sont détenues ([198]).

Votre Rapporteure se félicite de cette évolution qui permettra de prendre en compte les différents cas de détention provisoire et de mieux répartir la population pénale en fonction des réalités carcérales. Elle estime, qu’au-delà des personnes ayant interjeté appel ou formé un pourvoi en cassation, il pourrait être pertinent de permettre également le transfert des autres personnes prévenues dans les établissements pour peine dont les taux d’occupation sont inférieurs à ceux des maisons d’arrêt. Elle appelle en outre à accélérer le transfert des personnes ayant reçu leur jugement, même si le reliquat de peine ne semble pas assez important pour envisager un projet carcéral dans un autre établissement.

c. Un temps d’enfermement difficile à rendre utile

Le temps de la détention provisoire ne permet pas la construction d’un suivi utile par les services pénitentiaires d’insertion et de probation. S’il n’est bien sûr pas question de souhaiter un allongement de ce temps d’enfermement, cela interroge sur son utilité et sur les risques de désocialisation qu’il peut engendrer.

En outre, incarcérées en maison d’arrêt, les personnes prévenues sont particulièrement touchées par les conséquences de la surpopulation. Sans revenir trop longuement sur celles-ci – qui font l’objet d’un développement détaillé ci-avant dans la présente partie –, votre Rapporteure tient à souligner que cela conduit à un temps passé en cellule extrêmement important. À l’inverse, l’accès au travail, à la formation et aux activités – s’il est réel – est très limité et ne permet pas de rendre utile ce temps passé en détention.

2. Quelques réflexions sur cette problématique spécifique

a. Les cas de détention provisoire

La détention provisoire ne peut être prononcée que dans certaines conditions, prévues par la loi, et pour une durée limitée. Elle est possible dans plusieurs cas.

i. Information judiciaire

Une personne mise en examen peut être placée en détention provisoire en raison des nécessités de l’instruction ou à titre de mesure de sûreté si les obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) ne sont pas suffisantes ([199]).

La détention provisoire ne peut être ordonnée que si le mis en examen encourt une peine criminelle ou une peine correctionnelle d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement ou s’il se soustrait volontairement aux obligations du contrôle judiciaire ou d’une assignation à résidence avec surveillance électronique ([200]).

Source : Article 144 du code de procédure pénale

La détention provisoire est ordonnée par le juge des libertés et de la détention (JLD) saisi par une ordonnance motivée du juge d’instruction, qui lui transmet le dossier de la procédure accompagné des réquisitions du procureur de la République ([201]). Le juge d’instruction peut également estimer que la détention provisoire demandée par le procureur de la République n’est pas justifiée. Dans ce cas, sous certaines conditions, en matière criminelle ou pour les délits punis de dix ans d’emprisonnement, le procureur de la République peut saisir directement le JLD ([202]).

Le JLD reçoit la personne mise en examen, obligatoirement assistée d’un avocat. La décision de détention provisoire prise par le JLD intervient après un débat contradictoire au cours duquel le procureur de la République, le mis en examen et son avocat ont la parole à tour de rôle. La décision de placement en détention provisoire est susceptible de recours.

En matière correctionnelle, la durée initiale de détention provisoire est de quatre mois. Elle peut être prolongée deux fois pour quatre mois – un an au total – par une ordonnance motivée du JLD prise après débat contradictoire. La durée d’un an est portée à deux ans lorsqu’un des faits constitutifs de l’infraction a été commis hors du territoire national ou lorsque la personne est poursuivie pour trafic de stupéfiants, association de malfaiteurs, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour une infraction commise en bande organisée et qu’elle encourt une peine égale à dix ans d’emprisonnement ([203]).

En matière criminelle, la durée initiale de détention provisoire est d’une année. Elle peut ensuite être prolongée, toujours par une ordonnance motivée du JLD prise après débat contradictoire, pour une durée de six mois. La durée totale de la détention provisoire est de deux ans lorsque la peine encourue est inférieure à vingt ans et de trois ans dans les autres cas. Ces délais sont portés respectivement à trois et quatre ans lorsque l’un des faits constitutifs de l’infraction a été commis hors du territoire national. Le délai est également de quatre ans lorsque la personne est poursuivie pour plusieurs crimes mentionnés aux livres II et IV du code pénal, ou pour trafic de stupéfiants, terrorisme, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour un crime commis en bande organisée ([204]).

ii. Comparution immédiate

Cette procédure permet de juger une personne le jour où prend fin sa garde à vue. Elle peut être engagée si le procureur estime que les charges sont suffisantes et que l’affaire est en état d’être jugée. L’auteur présumé doit, en présence de son avocat, accepter d’être jugé immédiatement. Si la personne ne peut pas être jugée le jour-même, elle peut être mise en détention provisoire en attendant son procès : le prévenu doit comparaître devant le tribunal au plus tard le troisième jour ouvrable suivant – à défaut, il est remis d’office en liberté. La détention provisoire est prononcée par le JLD sur demande du procureur. Cette ordonnance n’est pas susceptible d’appel ([205]).

Cette procédure de comparution immédiate s’applique si la peine encourue est au moins égale à deux ans ou, en cas de délit flagrant, au moins égale à six mois ([206]).

iii. Comparution à délai différé

Cette procédure permet au procureur de la République de faire juger une personne après sa garde à vue si certains actes déterminants pour l’enquête pénale (résultats de réquisitions, d’examens techniques ou médicaux déjà sollicités) n’ont pas été obtenus avant la fin de la garde à vue. En attendant le procès, la personne mise en cause peut être placée en détention provisoire.

La détention provisoire ne peut être ordonnée que si la peine d’emprisonnement encourue est égale ou supérieure à trois ans. L’ordonnance rendue est susceptible d’appel dans un délai de dix jours devant la chambre de l’instruction. Le prévenu doit comparaître devant le tribunal au plus tard dans un délai de deux mois, à défaut de quoi il est mis fin d’office au contrôle judiciaire, à l’assignation à résidence avec surveillance électronique ou à la détention provisoire ([207]).

iv. Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC)

Cette procédure, utilisée en matière pénale, permet de juger rapidement l’auteur d’une infraction qui reconnaît les faits reprochés. Cette procédure est possible pour les délits, sauf si le mis en cause est mineur, ou qu’il s’agit de délits de presse, de délits d’homicides involontaires, de délits politiques ou de délits d’atteintes volontaires et involontaires à l’intégrité des personnes et d’agressions sexuelles prévus aux articles 222-9 à 222-31-2 du code pénal lorsqu’ils sont punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans ([208]).

La personne concernée par la CRPR peut demander à disposer d’un délai de dix jours avant de faire connaître si elle accepte ou si elle refuse la ou les peines proposées ([209]). Dans ce cas, si l’une des peines proposées est égale ou supérieure à deux mois d’emprisonnement ferme et que le procureur de la République a proposé sa mise à exécution immédiate, le JLD peut alors prononcer son placement en détention provisoire jusqu’à ce qu’elle comparaisse de nouveau devant le procureur. Cette ordonnance du JLD n’est pas susceptible d’appel. Cette nouvelle comparution doit intervenir dans un délai compris entre dix et vingt jours à compter de la décision du juge des libertés et de la détention. À défaut, il est mis fin au contrôle judiciaire, à l’assignation à résidence avec surveillance électronique ou à la détention provisoire de l’intéressé si l’une de ces mesures a été prise ([210]).

Votre Rapporteure considère qu’il faudrait mieux mesurer les conséquences de chacune de ces procédures et qu’il serait pour cela opportun de conduire une évaluation fine de l’usage qui est fait de la détention provisoire afin de mieux calibrer son usage par rapport aux réalités des situations. Compte tenu des lourdes conséquences de la détention provisoire en termes de surpopulation carcérale – et donc de conditions de détention –, mener une telle analyse des différents cas de détention provisoire est en effet nécessaire.

b. Développer l’assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE), une alternative pertinente à la détention provisoire

L’assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE) est une mesure privative de liberté alternative à la détention provisoire. Elle peut être ordonnée, d’office ou à la demande de l’intéressé, par le juge d’instruction ou par le JLD si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement correctionnel d’au moins deux ans. Cette mesure oblige la personne à demeurer à son domicile ou dans une résidence fixée par le juge et de ne s’en absenter qu’aux conditions et pour les motifs déterminés par le magistrat ([211]).

Le juge statue après avoir fait vérifier la faisabilité technique de la mesure par le service pénitentiaire d’insertion et de probation, qui peut être saisi à cette fin à tout moment de l’instruction ([212]).

L’ARSE est ordonnée pour une durée qui ne peut excéder six mois. S’agissant des personnes mises en examen, l’ARSE décidée au cours d’instruction peut être prolongée pour six mois sans que la durée totale ne dépasse deux ans. S’agissant des personnes prévenues – en attente de leur procès devant le tribunal correctionnel ou la cour d’assise – la durée totale de la mesure, compte tenu de celle exécutée au cours de l’instruction, ne peut excéder deux ans, sans qu’il soit nécessaire d’en ordonner la prolongation tous les six mois et sous réserve de la possibilité pour l’intéressé d’en demander la mainlevée ([213]). La personne qui ne respecte pas les obligations résultant de l’assignation à résidence avec surveillance électronique peut faire l’objet d’un mandat d’arrêt ou d’amener et être placée en détention provisoire ([214]).

La LPJ de 2019 a élargi les cas dans lesquels il est possible de prononcer l’ARSE et a renforcé le recours aux enquêtes de faisabilité technique mettant à disposition du magistrat d’éléments complémentaires pour prononcer une ARSE.

Recours aux dispositiFs d’ARSE et d’ARSEM

Au 1er janvier de chaque année

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

Le recours aux dispositifs d’ARSE et d’ARSEM (assignation à résidence sous surveillance électronique mobile) a donc bien tendance à se renforcer mais demeure très résiduel par rapport aux nombres de personnes placées en détention provisoire. Plusieurs difficultés ont été mises en avant au cours des auditions.

Tout d’abord des difficultés d’ordre technique et tenant aux délais de vérification. En effet, le placement sous bracelet électronique requiert la vérification par le SPIP de la faisabilité technique du projet ([215]). Le juge peut en outre demander au SPIP de vérifier la situation familiale, matérielle et sociale de la personne mise en examen, notamment aux fins de déterminer les horaires et les lieux d’assignation ([216]). Comme l’explique M. Guillaume Martine, les services chargés de ces vérifications sont très encombrés et il peut être difficile de concilier cela avec les délais imposés par les procédures. En effet, « en matière de détention provisoire, les magistrats sont également tenus à des délais, par exemple quant à la prolongation de la détention provisoire. Si le débat devant un juge des libertés et de la détention se tient peu de temps avant la date de renouvellement de la détention provisoire, il rejettera la demande de placement sous bracelet électronique, car la vérification ne pourra pas être effectuée avant la date de renouvellement ».

Ensuite, des difficultés en matière de pratiques professionnelles. M. Guillaume Martine, avocat au barreau de Paris, témoigne que cette habitude n’avait pas été prise par les juges d’instruction, qui semblent parfois réserver le recours au bracelet électronique aux JAP. M. Boris Kessel, vice-président de la commission libertés et droits de l’homme du Conseil national des barreaux (CNB), indique quant à lui que « la procédure est complexe pour les magistrats » et que certains d’entre eux considèrent « manquer d’informations pratiques sur le placement sous bracelet électronique pour envisager d’y recourir de manière massive ». Selon Patricia Théodose, sous-directrice adjointe de l’insertion et de la probation, l’ARSE est plus lourde à gérer que la détention pour les magistrats instructeurs. En détention le greffe pénitentiaire prend le relais, tandis qu’en ARSE il faut suivre les alertes sur l’évolution de la mesure, ce qui représente nécessairement une charge de travail supplémentaire.

Il serait nécessaire de renforcer le recours à ce dispositif. C’est l’un des objectifs poursuivis par la récente loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, dont l’article 5 prévoit notamment une motivation spéciale pour refuser de recourir à l’ARSE et une saisine de droit du SPIP élargie dans le cadre de l’étude de la faisabilité d’une ARSE.

Votre Rapporteure estime ces mesures adéquates et recommande de continuer dans cette direction. Pour cela, des améliorations pratiques doivent sans doute être pensées, en particulier pour fluidifier la gestion des alertes des bracelets électroniques et renforcer les liens entre les SPIP et les magistrats. Comme en témoigne Patricia Théodose, certains magistrats « ne connaissent pas bien les SPIP, et […] ne disposent pas forcément de tous les éléments pertinents quand ils rédigent leur jugement, ne serait-ce que d’un répertoire des SPIP ». Ces difficultés freinent la mise en œuvre des alternatives à la détention provisoire. Votre Rapporteure considère donc qu’il faut sensibiliser davantage les magistrats à ce dispositif et leur fournir les outils utiles pour en développer l’utilisation. Elle insiste également sur le rôle des avocats qui doivent eux aussi s’approprier ce dispositif.

c. Les enjeux de la procédure de comparution immédiate

Au cours de ses travaux, la commission d’enquête a été alertée à plusieurs reprises sur la procédure de la comparution immédiate et ses conséquences sur la détention. L’ANJAP considère que « la comparution immédiate, dont le champ n’a cessé d’être élargi et le recours encouragé, est une grosse pourvoyeuse de courtes peines assorties d’un mandat de dépôt ». Elle identifie plusieurs facteurs d’explication :

« – les règles juridiques de prononcé du mandat de dépôt sont plus souples en comparution immédiate que pour les autres modes de poursuite ;

« – la personne comparaît dans le box, ce qui « facilite » le prononcé du mandat de dépôt par rapport à une personne qui comparaît libre ;

« – la personne comparaît à l’issue d’une garde-à-vue qui peut avoir duré jusqu’à 96 heures […] et n’est donc pas à même d’exposer sa défense dans les meilleures conditions ni de produire les pièces permettant une individualisation de la peine et notamment le prononcé des aménagements ab initio ».

Dans la même logique, Mme Flavie Rault, secrétaire générale du Syndicat national des directeurs pénitentiaires CFDT (SNDP CFDT) estime que cette « machine […] s’est complètement emballée, notamment dans les grosses juridictions, entraînant de très nombreuses incarcérations, aussi bien pour les détentions provisoires que pour les peines, souvent de courte durée. Nous devons donc nous repencher sur cette organisation afin de vérifier si elle est justement calibrée et de mesurer ses impacts ».

Ces témoignages de terrain, venant à la fois du corps des magistrats et des personnels pénitentiaires, alertent votre Rapporteure sur les modalités de recours à la comparution immédiate. Notre justice se doit d’aller vite, en particulier en matière pénale ; mais cette justice rapide ne doit pas conduire à accentuer la surpopulation carcérale.

En termes de détention provisoire, il est vrai que la comparution immédiate pose des questions de gestion complexes pour l’administration pénitentiaire puisque les personnes placées en détention provisoire quand la comparution ne peut être véritablement immédiate ne sont incarcérées que pour trois jours. Toutefois, en termes de « stock », cela ne pèse que faiblement sur la détention provisoire comme le montrent les tableaux présentés ci-avant.

Mais en termes de condamnation, plusieurs des magistrats et syndicats pénitentiaires auditionnés considèrent que cette voie de jugement conduit à davantage des peines d’emprisonnement ferme compte tenu des modalités de comparution. En outre, comme le rappelle Mme Sarah Massoud, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature, les magistrats n’ont parfois d’autres choix que l’enfermement quand se combinent comparution immédiate, précarité et troubles de la personnalité.

La commission d’enquête n’ayant pu se pencher sur ce point précis, votre Rapporteure estime opportun de mener une évaluation spécifique sur les conséquences de la procédure de comparution immédiate sur la détention.

C. repenser la peine au-delà du seul emprisonnement

Pour repenser, ensemble, la politique pénale et la politique pénitentiaire, nous devons revenir sur le sens de la peine : pourquoi incarcère-t-on ? Quelle sera la plus-value, l’utilité d’une mesure d’incarcération ? Une telle mesure est-elle plus pertinente qu’une alternative à l’emprisonnement ? Quelles sont les infractions justifiant le recours à l’emprisonnement ? Ces questions doivent conduire la réflexion dans ce domaine, car la réponse pénale ne se résume pas et ne doit pas se résumer à l’incarcération. Ces questions ont été au cœur de la réflexion du législateur ces dernières années et au centre de la démarche adoptée par la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019.

1. L’importance des aménagements de peine pour limiter le recours à l’emprisonnement ferme

a. Les différentes procédures prévues

i. Les aménagements de peine

En vertu de l’article 707 du code de procédure pénale, le régime d’exécution des peines privatives et restrictives de liberté vise à préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d’agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d’éviter la commission de nouvelles infractions. Ce régime est adapté au fur et à mesure de l’exécution de la peine, en fonction de l’évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée, qui font l’objet d’évaluations régulières.

Ce même article précise également que tout personne condamnée bénéficie, chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté en tenant compte des conditions matérielles de détention et du taux d’occupation de l’établissement pénitentiaire, dans le cadre d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur, de détention à domicile sous surveillance électronique, de libération conditionnelle ou d’une libération sous contrainte, afin d’éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire.

Source : Ministère de la Justice

La LPJ de 2019 a profondément remanié les conditions d’aménagement des peines en vue de réduire notamment les courtes peines d’emprisonnement fermes qui sont en effet vues comme inopérantes, car désocialisantes et peu à même de prévenir la récidive.

Les peines de moins d’un mois sont désormais interdites.

Les peines inférieures ou égales à six mois doivent obligatoirement être aménagées, sauf impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné (absence de domicile pour la pose d’un bracelet électronique par exemple) ([217]).

Dans la même logique, les peines comprises entre six mois et un an peuvent être aménagées, si la situation et la personnalité du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle ([218]). Si elle est aménagée, la peine sera donc exécutée ailleurs qu’en prison : sous le régime de la détention à domicile sous surveillance électronique, de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur ([219]).

Pour les peines plus longues, deux situations existent. Pour une infraction commise avant le 24 mars 2020, la peine ne peut être aménagée, si les conditions le permettent, que si la peine est inférieure ou égale à deux ans ; elle ne peut pas être aménagée si elle est supérieure à deux ans. Pour une infraction commise après le 24 mars 2020, la peine ne peut pas être aménagée si elle est supérieure à un an. Les personnes condamnées à une peine d’un an ou plus seront donc incarcérées. Par la suite, elles pourront toutefois, si elles remplissent les conditions et notamment construisent un projet de sortie, bénéficier d’un aménagement de cette peine élaboré avec les SPIP.

ii. La libération sous contrainte

Au-delà des aménagements de peine, qui peuvent être prononcés ab initio ou en cours d’exécution comme expliqué ci-après, les aménagements de peine peuvent être décidés dans le cadre d’une libération sous contrainte.

La libération sous contrainte (LSC) a été instituée en 2014 ([220]). Elle a été modifiée par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([221]) afin de systématiser le prononcé d’une LSC au bénéfice de toute personne ayant purgé les deux tiers d’une peine de prison de moins de cinq ans, sauf décision spécialement motivée du juge de l’application des peines. L’objectif est de réduire au maximum les « sorties sèches » de détention.

Cette mesure de suivi post-sentenciel permet donc d’organiser un retour progressif et encadré à la liberté. La LSC se distingue des aménagements de peine en ce qu’elle ne requiert pas de la personne condamnée la conception d’un projet d’insertion, mais constitue une étape de l’exécution d’une peine permettant d’encadrer et d’accompagner une personne condamnée à une courte ou moyenne peine lors de sa sortie de détention. Quelle que soit la forme d’aménagement choisie, la personne condamnée libérée sous contrainte est suivie par le JAP et le CPIP durant la durée de la peine qui lui reste à effectuer. S’il ne respecte pas ses obligations, le condamné peut être de nouveau incarcéré pour effectuer le reste de sa peine en établissement pénitentiaire.

De 664 au 1er janvier 2016, le nombre de LSC octroyées est passé à 1 408 au 1er janvier 2021, dont un peu moins des deux-tiers sont exécutées sous la forme d’une détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE) ([222]).

Depuis, la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire ([223]) a élargi les règles en matière de LSC. Cet article systématise la libération sous contrainte pour les personnes condamnées à deux ans au plus et dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à trois mois. La LSC est alors de plein droit, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement. Plusieurs exceptions sont prévues et ce mécanisme de libération sous contrainte automatique n’est pas applicable aux condamnés incarcérés pour une infraction qualifiée de crime, un acte de terrorisme ([224]), une infraction qualifiée d’atteinte à la personne humaine lorsqu’elle a été commise sur un mineur de moins de quinze ans, une infraction commise par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité ([225]). En sus, cette procédure ne s’applique pas non plus aux personnes détenues ayant fait l’objet, pendant la durée de leur détention, de certaines sanctions disciplinaires (liées aux violences notamment).

Cette nouvelle procédure vise ainsi à systématiser la LSC pour les auteurs d’infraction de plus faible gravité. Ce faisant, elle permet une sortie de détention progressive et garantit une meilleure continuité entre le milieu fermé et le milieu ouvert grâce à un accompagnement assorti de mesures de suivi et de contrôle.

b. Un nombre d’aménagements ab initio enfin en progression

i. La procédure applicable

Les aménagements de peine peuvent être prononcés ab initio par la juridiction de jugement. C’est notamment le cas pour les peines de moins d’un an, comme expliqué précédemment.

Par ailleurs, dans le cadre d’une CRPC, l’article 495-8 du code de procédure pénale précise que le procureur a la possibilité de proposer à la personne d’exécuter sa peine d’emprisonnement sous la forme d’un aménagement de peine. Le président du tribunal ou le juge délégué homologue ou non cette proposition, mais il ne peut pas dissocier la peine d’emprisonnement proposée de ses modalités d’exécution.

Dans les autres cas, en application des dispositions de l’article 132-26 du code pénal, la juridiction de jugement peut, dans sa décision soumettre le condamné en aménagement de peine aux obligations générales et particulières prévues aux articles 132-43 à 132-46 du code même code.

Cependant, seul le JAP est compétent pour fixer les modalités de ces différentes obligations. Ainsi à l’issue de l’audience, est remise au condamné une convocation à comparaître, dans un délai n’excédant pas 30 jours, devant le JAP afin de déterminer les modalités d’exécution de la peine. Le condamné reçoit également une convocation devant le SPIP dans un délai qui ne peut excéder 45 jours ([226]). Le JAP doit, dans un délai de 4 mois à compter de la date à laquelle la condamnation est exécutoire, fixer, par une ordonnance insusceptible de recours, les modalités d’exécution de l’aménagement ([227]).

Lorsque la juridiction de jugement a prononcé ab initio l’aménagement de la peine d’emprisonnement et a ordonné le placement ou le maintien en détention du condamné et déclaré sa décision exécutoire par provision, le délai donné au JAP pour fixer les modalités d’exécution de l’aménagement est réduit à cinq jours ouvrables à compter de la décision de condamnation ([228]).

ii. Des aménagements en progression

Selon le directeur des affaires criminelles et des grâces, « en vertu d’un réel volontarisme du parquet dans les réquisitions prises, il apparaît que l’appropriation de la réforme a déjà porté ses fruits. L’aménagement de peine ab initio en est un exemple. Il s’agit de l’un des points essentiels de la réforme. Une augmentation des aménagements de peine ab initio de l’ordre de 17,9 % a été constatée en septembre 2021, contre 3 % en septembre 2019. Ces aménagements prennent notamment la forme de détention à domicile sous surveillance électronique ».

Nombre d’aménagements ab initio prononcés en France depuis 2019

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces

taux d’aménagement ab initio en France depuis 2019

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces

Selon le rapport d’exécution de la LPJ le prononcé des aménagements de peine ab initio a fortement progressé dans tous les ressorts, notamment sous la forme de la DDSE. Il précise qu’une grande partie des DDSE ont été prononcés dans le cadre de conversions de peine inférieure à 6 mois. « Même si cette nouvelle peine semble faire l’objet d’une appropriation progressive, passant de 423 mesures prononcées au 1er septembre 2020 à 1 295 au 1er septembre 2021, son installation dans l’échelle répressive des juridictions pénales est encore à parfaire » ([229]).

Votre Rapporteure salue les importants progrès réalisés en matière d’aménagements ab initio et appelle à continuer dans la même direction.

c. Le recours aux différents aménagements de peine en cours d’exécution

Répartition des aménagements de peine et libérations sous contrainte exécutés par type au cours de l’année

Source : Ministère de la justice (séries statistiques des personnes placées sous main de justice)

Les chiffres présentés ci-dessus mettent en évidence le développement des aménagements de peine au cours des vingt dernières années.

Au 1er novembre 2021, on comptait 13 085 personnes détenues à domicile sous surveillance électronique, 1 545 en semi-liberté et 917 placées à l’extérieur.

Nombre de personnes condamnÉes écrouÉes selon le type de libÉration sous contrainte (LSC) par DISP

Source : Ministère de la justice, statistique des établissements des personnes écrouées en France, 1er novembre 2021

RÉpartition des personnes ÉcrouÉes condamnÉes en amÉnagement de peine (hors LSC) par DISP

Source : Ministère de la justice, statistique des établissements des personnes écrouées en France, 1er novembre 2021

Selon Mme Claire Mérigonde, sous-directrice de l’insertion et de la probation à la direction de l’administration pénitentiaire, le développement très important de la surveillance électronique ces dernières années a demandé aux SPIP d’importantes évolutions et les services ont, encore une fois, su faire preuve d’adaptation.

d. Faciliter le recours aux aménagements de peine

La commission d’enquête a pris la mesure des efforts consentis dans ce domaine des aménagements de peine, qu’ils soient prononcés ab initio, en cours d’exécution ou à l’occasion d’une libération sous contrainte. Elle a toutefois été alertée, notamment par l’ANJAP sur la question des moyens dont les SPIP ont besoin pour mettre en œuvre ces aménagements. Cela concerne bien sûr la surveillance électronique, mais également les places de semi-liberté et en placement extérieur. Cet aspect a bien été pris en compte par la commission d’enquête et fait l’objet de plusieurs recommandations, notamment dans la première partie du présent rapport.

En outre, plusieurs mesures ont déjà été prises pour faciliter les aménagements de peine. Mme Claire Mérigonde, sous-directrice de l’insertion et de la probation, explique que c’est dans cette optique que sont développés des outils, comme la trame d’enquête sociale rapide (ESR) harmonisée à l’échelle du territoire national afin de faciliter le travail des associations ([230]) et des SPIP et ainsi de mieux éclairer les décisions des magistrats en matière d’aménagements. Elle précise également qu’il existe une « fiche destinée aux juridictions présentant l’offre de services du SPIP, l’ensemble des stages mis en œuvre, des aménagements de peine et des places de semi-liberté dont il dispose, les délais dans lesquels il est en mesure de réaliser des poses dans le cadre de la surveillance électronique. Cette fiche rassemble tous les éléments de nature à doter les chambres correctionnelles d’une meilleure connaissance de l’action du SPIP sur le département ». Mme Patricia Théodose a aussi rappelé qu’en 2022 sera créée une cartographie des placements extérieurs, ce qui permettra de mieux informer les juges.

Des conventions ont été signées entre les juridictions, les SPIP et le secteur associatif concernant la réalisation des ESR, notamment pour organiser leur répartition, clarifier les modalités de communication entre le SPIP et le réseau associatif et également faciliter la transmission d’informations relatives à la situation et à la personnalité des prévenus par les avocats. Au 25 février 2021, 83 protocoles étaient signés (soit 50 % des juridictions concernées). Sur les 83 tribunaux judiciaires restants, le protocole de 36 d’entre eux (soit 22 % du total) est finalisé et uniquement en attente de signature ([231]).

Votre Rapporteure salue les efforts déployés pour faciliter le recours aux aménagements de peine. Elle appelle à poursuivre dans cette voie, à sensibiliser encore davantage les magistrats et à fluidifier les relations entre les différents acteurs impliqués.

2. Les alternatives à l’emprisonnement, des mesures pénales pertinentes

Comme l’entendait le législateur dans la LPJ de 2019, les courtes peines de prison sont à éviter puisqu’elles ne produisent que peu d’effet positif en termes de prévention de la récidive. En effet, un temps court de détention ne permet de travailler ni sur le sens de la peine, ni sur des projets de réinsertion. Les courtes peines ont ainsi des effets désocialisants et sont parfois contreproductives en ce qu’elles peuvent aggraver certains parcours délinquantiels.

La sanction des délits de faible ou de moyenne gravité passe par des alternatives à l’emprisonnement. En outre, les peines de prison ferme de moins de six mois peuvent être transformée en une autre peine par le JAP : travail d’intérêt général, jours-amende ou encore sursis probatoire renforcé.

a. Le travail d’intérêt général

i. Les règles applicables

Créé en 1983 ([232]) et mis en œuvre en 1984, le travail d’intérêt général (TIG) est une peine prononcée qui consiste à effectuer un travail non rémunéré. Le prononcé du TIG est possible à titre de peine principale ou de peine secondaire.

Le travail d’intérêt général peut être prononcé :

– pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement, à titre de peine principale, alternative à l’emprisonnement ;

– pour les délits n’encourant pas une peine d’emprisonnement et pour les contraventions de cinquième classe, lorsque le texte de répression le prévoit expressément, à titre de peine complémentaire ;

– à l’encontre des majeurs et des mineurs âgés d’au moins 16 ans à la date du jugement, dès lors qu’ils avaient au moins 13 ans le jour de la commission de l’infraction ;

– quels que soient les antécédents judiciaires du prévenu.

Le TIG peut être prononcé sous forme :

– d’une peine alternative à l’emprisonnement comportant l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général ([233]) ;

– d’un sursis probatoire (simple ou renforcé) assorti de l’obligation d’accomplir un TIG ([234]) ;

– d’une conversion prononcée par le juge d’application des peines ([235]).

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces

La juridiction se prononce sur le quantum d’heures et le délai d’exécution ; elle peut fixer une durée maximum de l’emprisonnement ou le montant maximum de l’amende que le JAP pourra mettre à exécution en cas de violation des obligations ou interdictions. Elle ne peut décider du type de poste ou d’organisme au sein duquel le TIG sera exécuté, ces éléments étant fixés par le JAP après une évaluation de la personnalité et de la situation de la personne condamnée par le CPIP et de l’obtention de l’accord de la structure d’accueil ([236]).

Les durées minimales et maximales de peines de TIG sont les suivantes :

– 20 à 120 heures pour les contraventions de 5ème classe ;

– 20 à 400 heures pour les délits.

En application de l’article 131-22 du code pénal, la juridiction qui prononce la peine de travail d’intérêt général fixe le délai pendant lequel le travail d’intérêt général doit être accompli dans la limite de dix-huit mois. S’il est prononcé à titre d’obligation d’un sursis probatoire, le délai d’exécution est celui du sursis probatoire.

Le TIG peut s’exercer en même temps qu’une ARSE, qu’un placement à l’extérieur, qu’une semi-liberté ou qu’un placement sous surveillance électronique.

Source : Direction des affaires criminelles et des grâces

ii. Le recours au TIG

En hausse de 2000 à 2010, le prononcé de TIG était depuis en déclin.

évolution du prononcé des tig et sursis-tig entre 1984 et 2018

Source : Ministère de la justice, Infostat Justice n° 176, Le travail d’intérêt général de 1984 à 2018, juillet 2020

C’est notamment pour répondre à cette problématique que l’ATIGIP a été créée par arrêté n° 2018-1098 du 7 décembre 2018. Il s’agit d’une agence à compétence nationale placée auprès du garde des sceaux et rattachée, pour sa gestion administrative et financière, à la DAP. Elle dispose d’un service spécialisé, basé à Paris, dont la mission est de développer le recours aux peines de TIG.

En 2018, les tribunaux ont prononcé 20 630 TIG ([237]), puis en 2019, ce sont 30 820 mesures de TIG qui ont été prononcées et, en 2020, 23 608. Il faut toutefois préciser que l’exercice 2020, en raison tout à la fois de la crise sanitaire et de la grève des avocats qui ont eu un impact fort sur l’activité des juridictions, n’est pas totalement significatif. A ces chiffres, il est nécessaire d’ajouter le nombre de mesures converties par le JAP qui était d’environ 10 000 en 2019 et dont le chiffre pour 2020 n’a pas encore été fournis selon les données transmises par l’ATIGIP.

La durée de peine était de 105 heures en moyenne pendant plusieurs années. Les chiffres pour l’année 2020 font état d’une moyenne de 85 heures pour les mesures prononcées en audience. Cette baisse s’explique par la diminution du nombre de sursis-probatoire et d’aménagement de peine sursis-TIG – les aménagements de peine ab initio se faisant majoritairement au profit de la détention domiciliaire sous surveillance électronique (DDSE) et non du TIG.

Les personnes condamnées à un TIG sont affectées sur des postes de travail inscrits dans quatre types de structures :

– les personnes morales de droit public et notamment les collectivités territoriales qui représentent 63 % des structures d’accueil ;

– les associations habilitées ;

– les personnes morales de droit privé exerçant une mission de service public habilitées ;

– à titre expérimental pour une durée de trois ans à compter du 26 décembre 2019, les entreprises de l’économie sociale et solidaire et les sociétés à mission, sur 20 départements.

Concernant ce dernier cas, votre Rapporteure appelle à conduire très rapidement l’évaluation de cette expérimentation afin, le cas échéant, de pouvoir rapidement l’étendre à l’ensemble du territoire.

Source : ATIGIP

La commission d’enquête a pu constater que les TIG sont une peine utile, en ce qu’ils permettent une réparation du dommage, une sanction du condamné, un travail gratuit le plus souvent au profit de la collectivité, un processus d’insertion en inscrivant les condamnés dans un environnement collectif et professionnel.

Toutefois, des difficultés demeurent. Selon l’ATIGIP, le délai de mise à exécution de la mesure est encore trop long : de l’ordre de 14 mois en moyenne. Cela fait perdre son sens à la peine et peut même avoir un effet contreproductif si la personne condamnée a entretemps trouvé un emploi ou s’est inscrite dans un parcours de formation professionnelle par exemple. Comme l’a souligné Albin Heuman, directeur de l’ATIGIP, la loi du 8 avril 2021 pour l’amélioration de la justice de proximité et de la réponse pénale et son décret d’application emportent une déjudiciarisation de l’habilitation des structures d’accueil, de l’inscription des postes et de l’affectation des personnes condamnées entre autres simplifications administratives. Cette réforme, conjuguée à l’accroissement de l’offre de postes et à la mise en œuvre de la plateforme numérique TIG 360°, doit permettre de ramener le délai moyen d’exécution à 8 mois.

Votre Rapporteure salue ces efforts et le développement important des TIG grâce à l’ATIGIP. Elle appelle toutefois à développer de nouvelles actions pour mieux faire connaître ceux-ci – et plus généralement toutes les formes d’alternatives à la détention. Elle considère qu’il serait particulièrement pertinent de mieux informer les différents barreaux de ces alternatives. M. Stéphane Gély, directeur interrégional Sud-Toulouse, a souligné qu’une réelle volonté politique existait en ce sens, ainsi que des initiatives locales, par exemple à Toulouse, mais que « les barreaux français ne se sont pas encore complètement imprégnés de cette question [des alternatives à l’incarcération] ». Il convient donc de continuer à communiquer sur ce sujet, par exemple en informant les barreaux de leur possibilité d’accéder à la plateforme TIG.

D’autres sujets ont été soulevés : d’une part, le transport de la personne condamnée vers son lieu de TIG, reste une difficulté, particulièrement en milieu rural. D’autre part, selon les informations transmises par l’ATIGIP, le maintien de l’inscription au B2 du casier judiciaire après l’exécution du TIG peut entraver l’insertion professionnelle. Enfin, le recours au TIG n’est pas forcément simple. Comme l’explique Mme Christine Prémoselli, première adjointe au maire de Draguignan, les agents municipaux qui accueillent les personnes en TIG n’ont pas été formés pour cela et sont parfois surpris par certaines situations ou réactions. Elle constate que cela conduit à une baisse des demandes de recours aux TIG.

Le développement des TIG nécessite par ailleurs une meilleure mise en relation des acteurs impliqués : les avocats doivent être mieux informés, les personnes accueillant les TIG doivent être mieux formées. Le rôle d’impulsion joué par l’ATIGIP depuis sa création s’inscrit clairement dans cette dynamique et doit sans doute encore être encouragé. Il faudra nécessairement un temps d’acculturation pour permettre aux professionnels de la justice et aux autres partenaires de s’approprier pleinement ce dispositif.

b. Le sursis probatoire

Depuis le 24 mars 2020, les anciennes peines de sursis avec mise à l’épreuve, de sursis assorti d’un travail d’intérêt général et de contrainte pénale sont regroupées au sein du sursis probatoire. Au cours des auditions, plusieurs syndicats pénitentiaires ont regretté la disparition de la contrainte pénale qui constituait une peine autonome non liée à une alternative à l’emprisonnement.

La nouvelle peine alternative de sursis probatoire suspend l’exécution d’une peine d’emprisonnement à condition que le condamné respecte les obligations et interdictions qui lui sont fixées par le juge.

Le sursis probatoire peut être total – toute la peine de prison est suspendue et ne sera pas mise à exécution si le condamné respecte les obligations et interdictions fixées – ou partiel – seule une partie de la peine est suspendue et l’autre partie doit être exécutée en détention.

Le sursis probatoire est applicable aux condamnations à l’emprisonnement prononcées pour une durée de cinq ans au plus, en raison d’un crime ou d’un délit de droit commun. Lorsque la personne est en état de récidive légale, il est applicable aux condamnations à l’emprisonnement prononcées pour une durée de dix ans au plus ([238]). Il est également précisé que le sursis probatoire total ne peut pas être prononcé si le condamné est en état de récidive et qu’il a déjà été condamné deux fois à des sursis probatoires pour des délits identiques ou assimilés ou qu’il a déjà été condamné une fois à un sursis probatoire pour des délits identiques ou assimilés à l’infraction qui est jugée et que cette nouvelle infraction est grave (crime, violences volontaires, agression sexuelle, atteinte sexuelle), ou a été commise avec la circonstance aggravante de violence.

Le sursis probatoire impose un régime de probation qui implique les mesures de contrôle prévues par l’article 132-44 du code pénal précité et, le cas échéant, les obligations particulières prévues par l’article 132-45 précité.

La juridiction pénale fixe le délai de probation qui ne peut être inférieur à douze mois ni supérieur à trois ans. Ce délai peut être porté à cinq puis sept ans en cas de récidive légale ([239]).

c. La peine de détention à domicile sous surveillance électronique

La peine de détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE), entrée en vigueur le 24 mars 2020, érige la surveillance électronique en peine autonome alternative à l’emprisonnement. Elle impose au condamné le port d’un dispositif de surveillance électronique et l’obligation de demeurer pendant des périodes déterminées dans son domicile ou tout autre lieu désigné par la juridiction de condamnation ou le JAP. Le condamné peut bénéficier de mesures d’aide destinées à favoriser son reclassement social. Il peut également être soumis à une ou plusieurs des obligations ou interdictions prévues aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal.

Cette peine peut être prononcée pour un majeur ou un mineur de plus de 13 ans, pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement comprise entre quinze jours et six mois, sans pouvoir excéder la durée de l’emprisonnement encouru et peut être assortie de l’exécution provisoire ([240]).

Si l’accord préalable du prévenu n’est pas nécessaire pour prononcer la peine de DDSE, l’installation sur sa personne du dispositif de surveillance électronique ne pourra être réalisée sans son consentement. Ce refus est toutefois constitutif d’une violation des obligations et pourra donner lieu à la mise à exécution de l’emprisonnement prévue à l’article 713-44 du code de procédure pénale.

En cas de non-respect des interdictions et obligations, le JAP peut soit limiter les autorisations d’absence, soit ordonner l’emprisonnement de la personne pour la durée de la peine restant à exécuter. Dans l’attente de la tenue du débat contradictoire, le JAP peut également ordonner l’incarcération provisoire du condamné. L’exécution de la peine est suivie par les SPIP.

d. Autres peines alternatives

i. Les stages

Les peines de stage consistent en une prise en charge organisée, souvent sous la forme de sessions collectives, composée de modules de formation à visée pédagogique, dont le thème (sécurité routière, dangers de l’usage de produits stupéfiants, etc.) est déterminé par la juridiction eu égard à la nature du délit et aux circonstances dans lesquelles il a été commis.

La peine de stage peut être prononcée pour tous les délits punis d’une peine d’emprisonnement, soit à la place, soit en même temps que l’emprisonnement ([241]). Elle peut être prononcée à l’encontre d’un majeur ou d’un mineur de 13 à 18 ans, quels que soient les antécédents judiciaires du condamné et ce, sans son accord et même en son absence.

En matière contraventionnelle, la peine de stage peut être prononcée à titre complémentaire ou à titre principal ([242]). La peine de stage peut également être prononcée à titre d’obligation dans le cadre d’un sursis probatoire ([243]), d’un ajournement avec mise à l’épreuve ([244]) ou d’un aménagement de peine ([245]).

La durée maximale d’un stage est d’un mois et le délai maximum d’exécution est de six mois à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive ([246]).

ii. Les jours-amende

Lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prononcer une peine de jours-amende consistant pour le condamné à verser au Trésor une somme dont le montant global résulte de la fixation par le juge d’une contribution quotidienne pendant un certain nombre de jours. Le montant de chaque jour-amende tient compte des ressources et des charges du prévenu sans pouvoir excéder 1 000 euros. Le nombre de jours-amende tient compte des circonstances de l’infraction, sans pouvoir excéder trois cent soixante ([247]).

iii. Le suivi socio-judiciaire

Le suivi socio-judiciaire emporte, pour le condamné, l’obligation de se soumettre, sous le contrôle du JAP et pendant une durée déterminée par la juridiction de jugement, à des mesures de surveillance et d’assistance destinées à prévenir la récidive. En matière correctionnelle, le suivi socio-judiciaire peut être ordonné comme peine principale ([248]).

La durée du suivi socio-judiciaire ne peut excéder dix ans en cas de condamnation pour délit ou vingt ans en cas de condamnation pour crime ([249]). Dans certains cas spécifiés par la loi, la durée peut être plus longue. En outre, la décision de condamnation fixe également la durée maximum de l’emprisonnement encouru par le condamné s’il n’observe pas ses obligations. Cet emprisonnement ne peut excéder trois ans en cas de condamnation pour délit et sept ans en cas de condamnation pour crime ([250]).

Les mesures de surveillance applicables sont également prévues par les articles 132-44 et 132-45 du code pénal précités. En outre, le suivi socio-judiciaire peut s’accompagner d’une injonction de soins ([251]).

En conclusion de ce rappel sur les peines alternatives à l’emprisonnement, votre Rapporteure souhaiterait faire état de la réflexion de l’ANJAP selon laquelle le simple fait de considérer ces peines comme des « alternatives à l’emprisonnement » souligne que, dans notre système pénal, l’emprisonnement demeure la référence des peines. Si elle a sa pertinence, cette précision linguistique semble difficile à intégrer compte tenu de la structure actuelle de notre droit pénal. Votre Rapporteure considère qu’un changement de vocabulaire ne pourra avoir lieu qu’après un changement de mentalités et de pratiques juridiques, qui passe avant tout par le développement de ces alternatives.

3. La question de la régulation carcérale

Dans son dernier rapport sur la France, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) dresse un constat très sévère des politiques pénales et pénitentiaires adoptées en France et leurs capacités à répondre à la surpopulation carcérale : « depuis 1991, le CPT constate que les établissements pénitentiaires sont surpeuplés et chacun de ses rapports relatifs aux prisons recommande que des mesures soient prises pour remédier à cette situation. Invariablement, les réponses des autorités françaises dessinent une politique autour de deux axes : d’une part la création de nouvelles places, et d’autre part des réformes normatives visant à diminuer le taux d’occupation et à développer des alternatives à l’incarcération. Malgré l’augmentation constante de la capacité pénitentiaire et l’adoption de nombreuses mesures et législations, la population carcérale n’a cessé de croître à un rythme toujours plus soutenu. Dans ce contexte, le Comité s’interroge sur l’efficacité des mesures prises par les autorités depuis trois décennies » ([252]).

Deux leviers existent aujourd’hui et ont d’ores et déjà été évoqués dans la présente partie : d’une part, la construction de nouvelles places de prison ; d’autre part, la mise en œuvre d’une nouvelle politique pénale réduisant les incarcérations. Toutefois, les critiques formulées par le CPT conduisent à s’interroger : faut-il aller plus loin et mettre en œuvre une véritable politique de régulation carcérale ?

a. Un serpent de mer pénitentiaire

Sans prétendre à l’exhaustivité, il semble utile de rappeler que la question de l’idée d’un mécanisme de régulation carcérale n’est pas nouvelle.

En 2000, les commissions d’enquête du Sénat et de l’Assemblée nationale proposaient l’instauration d’un numerus clausus sur les entrées en détention.

En 2010, M. Dominique Raimbourg, déposait une proposition de loi visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire ([253]).

En 2014, dans le rapport de M. Jean-Jacques Urvoas sur l’encellulement individuel, il est fait état de la position de Mme Adeline Hazan, alors contrôleure générale des lieux de privation de liberté, qui « après avoir constaté que la prison était le seul lieu républicain qui continuait d’accueillir ses « usagers » lorsque sa capacité d’accueil était atteinte et même largement dépassée, a préconisé l’instauration d’un mécanisme consistant à interdire le dépassement de la capacité d’accueil des établissements pénitentiaires et à ne permettre une nouvelle entrée en détention qu’après qu’une sortie a eu lieu, le cas échéant en accélérant la sortie des détenus dont la libération est la plus proche » ([254]).

En 2016, alors garde des sceaux, M. Urvoas propose la mise en place de « protocoles locaux […] entre les autorités judiciaires et l’administration pénitentiaire visant à déterminer des seuils d’alerte en termes de surpopulation, élément susceptible d’influer sur les seules décisions de mise à exécution qui peuvent être différées et d’examen accéléré de mesures d’aménagements pour les détenus en fin de peine » ([255]). En réponse à ce rapport, la FARAPEJ formule dix propositions « Pour en finir vraiment avec la surpopulation carcérale » et notamment un mécanisme fondé sur la définition d’une capacité maximale et d’un nombre de places « réservées » par établissement, déclenchant une alerte visant à activer les sorties par l’accélération des aménagements de peine.

En 2018, un rapport du CGLPL formule à nouveau une recommandation sur ce sujet : « un mécanisme national de régulation carcérale doit être mis en place par voie législative et s’accompagner de protocoles locaux contraignants, associant les divers acteurs sous la responsabilité des autorités judiciaires. Il a pour objet d’éviter que tout établissement dépasse un taux d’occupation de 100 % » ([256]).

b. La régulation carcérale mise en œuvre pendant la crise sanitaire

La crise sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19 a considérablement réduit la population carcérale, en raison du ralentissement, rythme habituel des flux sortants d’incarcération, mais également parce que des mesures ont été prises en ce sens : d’une part, la facilitation des procédures permettant la libération anticipée des personnes condamnées et, d’autre part, la réduction supplémentaire de peine à titre exceptionnel.

Entre le 1er janvier et le 1er juillet 2020 le nombre de détenus a diminué de 11 956 personnes, faisant passer le taux d’occupation moyen des établissements pénitentiaires de près de 117 % à 97 %. Même si la seconde moitié de l’année a été marquée par une reprise des incarcérations et par une hausse de la population carcérale, entre le 1er janvier 2020 et le 1er janvier 2021 le nombre de détenus est passé de 70 739 à 62 673 et le taux d’occupation global est ainsi passé de 117 % à 103 %.

Ces mesures ont donc eu un impact réel et de nombreux auditionnés ont regretté qu’elles n’aient pas été davantage pérennes. Votre Rapporteure tient toutefois à rappeler que la récente systématisation de la libération sous contrainte pour les personnes condamnées à deux ans au plus et dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à trois mois ([257]) contribuera à faciliter la sortie de détention des personnes en fin de peine.

c. Des expérimentations qui fonctionnent : exemple de l’Isère et exemple des établissements pour mineurs (mécanisme du « stop écrou »)

Les travaux de la commission d’enquête ont mis en lumière les pratiques de certaines juridictions et administrations, au niveau local, consistant à la mise en place d’une forme de régulation carcérale reposant sur l’échange fluide d’informations entre les magistrats et les établissements pénitentiaires.

● C’est par exemple le cas en Isère, où une convention a été signée en octobre 2020 entre la présidente du tribunal judiciaire de Grenoble, le procureur de la République, la directrice du centre pénitentiaire de Grenoble-Varces et le directeur fonctionnel du SPIP de l’Isère. Dans le respect de l’indépendance de la justice et de l’individualisation des peines, cette convention poursuit deux objectifs : d’une part, la préservation de la dignité des personnes détenues grâce à l’amélioration de leurs conditions d’incarcération ; d’autre part, la qualité des conditions de travail des personnels pénitentiaires et des intervenants au sein de l’établissement pénitentiaire. L’objectif est de maintenir le taux d’occupation du centre pénitentiaire sous le seuil de 130 % d’occupation en favorisant une « approche globale, respectueuse des compétences de chacun, s’appuyant sur l’ensemble des dispositifs prévus par les textes relatifs à l’exécution et à l’application des peines, de nature à favoriser une politique pérenne de régulation carcérale ».

Plusieurs moyens sont pour cela proposés par la convention, notamment :

– une information hebdomadaire des magistrats relative au taux d’occupation de la maison d’arrêt de Grenoble-Varces ;

– le recours au mandat de dépôt à effet différé prévu par l’article 464-2 du code de procédure pénale ;

– le recours à l’ARSE ;

– un repérage accru des détenus susceptibles de faire l’objet d’une libération anticipée et un recours accru à l’octroi de mesures de LSC ;

– l’accélération des demandes de transfert ou d’affectation en établissement pour peine.

● C’est également le cas pour certains établissements accueillant des mineurs en Île-de-France, où un outil spécifique, déjà évoqué au chapitre dédié aux mineurs, le « stop écrou » a été mis en place. Nathalie Jaffré, directrice de l’EPM de Porcheville expliquait à notre commission qu’en « Île-de-France, nous avons connu des épisodes de pic d’incarcération des mineurs durant lesquels nos QM et notre EPM approchaient régulièrement de la saturation. Nous avons cherché un moyen d’informer les magistrats de la situation des effectifs dans chaque établissement afin qu’ils sachent où des places étaient disponibles. Cette situation n’existe plus, même si les chiffres du QM de Nanterre restent élevés. L’idée était de prévenir les juridictions que nos établissements avaient atteint un certain seuil : cinquante-cinq détenus pour l’EPM de Porcheville, trente-cinq pour Villepinte et quinze pour Nanterre. Nous les informions qu’en incarcérant davantage de mineurs dans nos établissements, nous risquions de rencontrer des difficultés de gestion, voire de nous retrouver en situation de surencombrement ».

Selon elle, « le bilan est plutôt positif » et « la régulation des effectifs s’est améliorée ». Toutefois, Mme Anne Rouville-Drouche, directrice de la maison d’arrêt de Nanterre, a indiqué qu’au sein de celle-ci « il est très difficile de mettre le « stop écrou » en place et d’obtenir des résultats. Notre "stop écrou" se situe à quinze détenus, mais une cellule peut facilement se retrouver hors d’usage et nous faisons parfois face à une arrivée massive provoquée par une affaire impliquant de multiples personnes ».

Ces dispositifs, qui correspondent davantage à une bonne pratique de dialogue entre l’administration pénitentiaire et les juridictions, qu’à une règle stricte de régulation carcérale, sont particulièrement intéressants.

D’autres efforts sont en marche pour mettre en œuvre ce type de bonnes pratiques. Comme l’a souligné M. Olivier Christen, « pour la DACG et l’observatoire des peines d’emprisonnement ferme, l’objectif est que ce dialogue conduise à une meilleure adéquation entre les besoins exprimés par les juridictions de tous niveaux. Il s’agit d’identifier les impératifs en matière de réinsertion compte tenu de ce que souhaitent les juridictions, et de permettre à la pénitentiaire d’alerter l’autorité judiciaire sur la population carcérale et de lui offrir une visibilité sur les flux entrants et sortants ».

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Conclusion : Oser interroger le principe de l’encellulement individuel

Durant ses travaux, les membres de la commission d’enquête et votre Rapporteure se sont beaucoup interrogés sur le principe de l’encellulement individuel, qui guide la politique pénitentiaire depuis 1875 ([258]) sans avoir jamais été respecté de manière satisfaisante.

Le véritable problème tient aujourd’hui à la sur-occupation de cellules qui ne sont pas conçues pour accueillir plusieurs détenus simultanément. Il n’est pas acceptable que ceux-ci soient alors entassés dans un espace trop petit, parfois avec des matelas au sol. Les règles européennes, ainsi que les décisions de la CEDH ([259]) sont très claires en la matière. En 2015 des normes fondamentales minimales en matière d’espace vital individuel par détenu ont été clairement édictées par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT). Une cellule individuelle doit pourvoir un espace vital de 6 m2 minimum, auxquels doit venir s’ajouter une annexe sanitaire. En cellule collective, le CPT promeut une norme minimale, à savoir un espace vital de 4 m2 par détenu, hors annexe sanitaire, mais selon lui la norme « souhaitable » est de 4 m2 par détenu supplémentaire en plus de l’espace de 6 m2 prévu en cellule individuelle. Dans ce cadre, l’annexe sanitaire, comptabilisée à part, doit être entièrement cloisonnée. En outre, le CPT considère que toute cellule utilisée pour l’hébergement de détenus devrait mesurer au moins 2 mètres d’un mur à l’autre de la cellule et 2,5 mètres du sol au plafond ([260]).

Qu’en est-il du principe de l’encellulement individuel ? Est-ce une obligation de la personne détenue qui doit s’isoler pour s’amender comme dans l’esprit du législateur de 1875 ? Est-ce une règle de sécurité visant à éviter la « contagion délinquantielle » au contact des autres détenus ? Est-ce un droit pour la personne détenue permettant de lui garantir des conditions dignes de détention comme il est souvent présenté aujourd’hui ?

Finalement, il convient peut-être d’appréhender l’encellulement individuel en croisant ces trois conceptions et y en intégrant une quatrième réflexion : la pertinence de certaines dérogations à ce principe qui ne doit donc pas être vu comme un absolu.

En effet, dans certains cas, l’enfermement isolé dans une cellule individuelle peut ne pas être adéquat et risquer de compromettre les possibilités de réinsertion du détenu et, par là-même, faire échouer le rôle d’amende de l’incarcération. Comme le souligne le rapport de M. Jean-Jacques Urvoas En finir avec la surpopulation carcérale, la prison doit conserver son rôle de préparation à la sortie et ne pas favoriser un isolement subi conduisant à une forme de désocialisation ([261]). Une consultation mise en place en juin 2009, à l’occasion de la mise en service du centre pénitentiaire de Nancy-Maxéville montrait que 30 % des nouveaux détenus transférés au sein de cette prison avaient demandé à être affectés dans une cellule double avec un codétenu de leur choix ([262]). Au cours de plusieurs de ses déplacements, votre Rapporteure a fait le même constat : toutes les personnes détenues ne souhaitent pas systématiquement l’être dans une cellule individuelle. En outre, dans certaines situations, par exemple en cas de fragilités psychologiques, voire de risques suicidaires, la solitude en cellule représente un véritable danger pour le détenu.

Ces exceptions sont prises en compte dans notre droit :

– d’une part, les règles européennes posent le principe de l’encellulement individuel pendant la nuit « sauf lorsqu’il est considéré comme préférable pour [le détenu] qu’il cohabite avec d’autres détenus » ([263]) et précisent que « dans la mesure du possible, les détenus doivent pouvoir choisir avant d’être contraints de partager une cellule pendant la nuit » ([264]) ;

– d’autre part, concernant les prévenus, l’article 716 du code de procédure pénale prévoit qu’il peut être dérogé à l’encellulement individuel si les intéressés en font la demande, si leur personnalité justifie, dans leur intérêt, qu’ils ne soient pas laissés seuls ou s’ils ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d’organisation l’imposent ;

– enfin, concernant les condamnés, l’article 717-2 du même code prévoit qu’il peut être dérogé à l’encellulement individuel si les intéressés en font la demande ou si leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, ils ne soient pas laissés seuls, ou en raison des nécessités d’organisation du travail.

Ces dérogations ont toute leur importance et l’administration pénitentiaire doit donc disposer dans ses établissements de cellules collectives pour répondre à ces situations. Cela implique que les programmes de construction ne soient pas pensés uniquement autour de la construction de cellules individuelles, mais proposent également des cellules doubles, spécifiquement adaptées à la vie en cohabitation. Dans son rapport, M. Dominique Raimbourg évoquait la possibilité d’un ratio de 80 % de places individuelles et de 20 % de cellules doubles ([265]).

Votre Rapporteure adhère pleinement à cette proposition, considérant en effet que nous devons dépasser une vision absolue du principe de l’encellulement individuel, car celui-ci ne correspond pas toujours aux réalités et aux besoins des personnes placées en détention.

Une approche plus pragmatique doit être adoptée. D’une part, l’encellulement individuel doit être garanti quand il est souhaité par la personne détenue et quand il est souhaitable en termes d’organisation de la détention, pour des impératifs de sécurité par exemple. D’autre part, l’encellulement collectif doit être possible quand il est souhaité par la personne détenue et quand il est souhaitable en termes d’organisation de la détention, par exemple pour faciliter certaines activités ou pour protéger la santé d’un détenu, à condition bien évidemment que la cellule soit adaptée à une occupation double. Ces deux approches se complètent et nous devons nous donner les moyens de progresser dans cette direction.

Alors qu’en est-il du moratoire sur l’encellulement individuel ? Faut-il le remettre en question et ne plus viser un encellulement individuel de 100 % des personnes détenues ?

Introduit dans notre droit en 1875, ce principe a été repris dans le code de procédure pénale en 1958, avec des possibilités d’y déroger. En 2000, un délai, de trois ans, a été fixé pour sa mise en œuvre effective ([266]). Afin de réduire les risques de contentieux pour l’État nés de la sur-occupation des établissements, l’entrée en vigueur de ce principe a, par la suite, été reportée, en 2003 ([267]), puis en 2009 ([268]), puis en 2014 ([269]), à chaque fois pour cinq années supplémentaires.

En 2019, à l’occasion de la loi de programmation et de réforme pour la justice (LPJ), ce moratoire a une nouvelle fois été prorogé de cinq ans, jusqu’au 31 décembre 2022 ([270]). Il est dorénavant prévu que « jusqu’au 31 décembre 2022, il peut être dérogé au placement en cellule individuelle dans les maisons d’arrêt au motif tiré de ce que la distribution intérieure des locaux ou le nombre de personnes détenues présentes ne permet pas son application » ([271]).

Source : Rapport annexé à la LPJ de 2019

Pour parvenir à respecter l’encellulement individuel, les efforts ont donc porté sur deux aspects : d’une part, la construction de places, d’autre part, la réforme pénale. La date du 31 décembre 2022 apparaissait comme réaliste, en raison de l’effet conjugué, d’une part, de la livraison de 7 000 places de prison d’ici 2022 et, d’autre part, de la baisse du nombre de détenus, estimée à 8 000, grâce au développement des peines de probation encouragé par d’autres articles du projet de loi ([272]).

Concernant le premier aspect – la construction de places –, en 2017, la Cour des comptes estimait le nombre de cellules individuelles supplémentaires à construire entre 9 481 et 14 666, et le nombre de cellules multiples supplémentaires entre 828 et 1 477. Ce programme représenterait un coût conséquent de 3,8 milliards d’euros, dont 3,5 pour les seules maisons d’arrêts, soit un besoin annuel de 400 millions d’euros à partir de 2021, jusqu’à 675 millions d’euros en 2025, c’est-à-dire une augmentation de 12,5 % du budget global de l’administration pénitentiaire en 2021, de 14,3 % en 2022 et de 18 % en 2023. Elle induirait en outre une hausse de 35 % de la masse salariale et une hausse du coût cumulé de fonctionnement de 700 millions d’euros d’ici à 2027. Au total, les dépenses associées à la réalisation des nouveaux établissements nécessiteraient une hausse de plus de 40 % des crédits de la DAP par rapport à 2017, soit un coût de 1,5 milliard d’euros en 2025 ([273]).

Le programme 15 000 places et l’actuelle politique de renforcement de l’administration pénitentiaire va dans ce sens et d’importants efforts budgétaires ont bien été consentis dans les dernières lois de finances : augmentation du budget de l’administration pénitentiaire de 2,2 % en 2018, 5,7 % en 2019, 6,2 % en 2020, 7,8 en 2021 et 7,4 % en 2022. Les crédits de paiement sont ainsi passés de 3,5 milliards d’euros en 2018 à 4,3 milliards pour l’année 2022, soit une augmentation d’environ 20 %. Une augmentation d’une telle importance démontre l’engagement du gouvernement en faveur du renforcement de l’administration pénitentiaire. Fournir à chaque personne détenue des conditions de détention dignes et le respect de l’encellulement individuel demeure un objectif prioritaire qui guide ces efforts budgétaires et les importantes réformes conduites ces dernières années.

Concernant le second aspect – la réforme pénale –, les dispositifs sont plus difficiles à mesurer, d’autant plus que leur application est encore en train de se déployer, comme votre Rapporteure l’a évoqué ci-avant, par exemple pour le développement des alternatives à la détention ou le prononcé ab initio des aménagements de peine. Les effets se font toutefois progressivement sentir et les efforts doivent se poursuivre. Dans cette perspective, d’autres mesures ont été prises par le législateur, notamment la systématisation de la libération sous contrainte (LSC) pour les personnes condamnées à deux ans au plus et dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à trois mois ([274]). Pour rappel, au 1er janvier 2021, 1 408 LSC étaient prises en charge par les SPIP. Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, cette nouvelle procédure de LSC de droit pourrait concerner environ 6 000 détenus et permettrait ainsi, non seulement d’accroître considérablement le nombre de « sorties non sèches » de détention, mais également de faire diminuer la population carcérale.

De même, le nombre de DDSE est passé de 423 mesures prononcées au 1er septembre 2020 à 1 295 au 1er septembre 2021 : cette évolution devrait se poursuivre en 2022.

Les réformes menées par le Gouvernement et la majorité s’inscrivent donc pleinement dans une volonté de résorption de la surpopulation carcérale. Les réformes pénales conduites participent pleinement de la poursuite de cet objectif – en particulier l’interdiction des peines de moins d’un mois, l’aménagement obligatoire des peines de moins de six mois, le développement des aménagements de peine, la systématisation des LSC. Cela étant, les efforts de mises en œuvre de ces évolutions doivent se poursuivre et, en raison notamment de l’impact de la crise sanitaire sur l’activité des juridictions et des partenaires institutionnels, les premiers effets de ces réformes ont été décalés dans le temps.

Au tout début de l’année 2022, les membres de la commission d’enquête se sont confrontés à cette question : atteindrons-nous, d’ici la fin de l’année, un taux d’occupation carcérale de 100 % ? Serons-nous en mesure, d’ici la fin de l’année, de respecter parfaitement le principe d’encellulement individuel ?

Les réformes, pénales et immobilières, ont bien été mises en œuvre depuis cinq ans pour y parvenir. D’une part, les efforts immobiliers, malgré les difficultés liées à la crise sanitaire, ont été efficaces, mais la construction de nouvelles places n’a pas vocation à résorber, à elle seule, la surpopulation. D’autre part, les évolutions en termes de réforme pénale ont été nombreuses, mais elles n’ont pas encore toutes atteint la pleine ampleur de leur mise en œuvre. Conjugués, ces deux types de dispositifs permettront-ils de respecter le moratoire ?

Au 1er décembre 2021, 69 992 personnes étaient détenues pour une capacité pénitentiaire de 60 626 places opérationnelles. En se fondant sur ces chiffres, l’écart est donc d’environ 9 300 places. Concernant le volet immobilier, en 2022, selon les chiffres prévisionnels de l’administration pénitentiaire, 2 541 places nettes devant être livrées. Concernant le volet pénal, il n’est bien sûr pas possible de prévoir quelle sera cette année l’évolution de la délinquance et des décisions des juridictions. On peut toutefois légitimement espérer que les mesures de la LPJ continueront leur montée en puissance, entrant chaque jour un peu plus dans les pratiques des magistrats.

L’addition de ces dispositifs rend donc possible le respect du moratoire, mais la date du 31 décembre 2022 n’en demeure pas moins une hypothèse, dépendant de la mise en œuvre des différents dispositifs dans les mois à venir.

Compte tenu de ses réflexions sur l’encellulement individuel, votre Rapporteure appelle à mettre à profit cette année 2022 pour poursuivre cette analyse. La commission d’enquête a permis de mettre en avant les enjeux liés à ce principe, mais aussi ses limites. N’étant pas absolu, il ne peut constituer l’alpha et l’oméga de la politique pénitentiaire et votre Rapporteure considère, dans un esprit de pragmatisme, que nous devons davantage centrer notre démarche concernant l’encellulement sur la garantie des conditions dignes de détention, plutôt sur une individualisation des cellules qui n’est pas toujours pertinente.

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Troisième Partie – La prison : une ville dans la ville

Historiquement exclues du droit commun, les personnes détenues se sont progressivement vu accorder des droits. L’entrée en vigueur de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en 1953, puis l’abolition des travaux forcés en 1960 sont des premières étapes dans cette direction. Les années 1970 sont ensuite marquées par une amélioration des conditions de détention et un accroissement des droits accordés aux personnes détenues : accès aux journaux, à la radio, autorisation de porter des vêtements personnels, fin de la restriction des correspondances, etc. L’autorisation du mariage libre en prison en 1974 ou encore la reconnaissance du droit de vote et du statut de citoyen du détenu en 1975 ([275]) constituent des évolutions marquantes.

En 1994, le droit à la santé des personnes détenues entre également dans le droit commun ([276]) et l’hôpital fait son entrée dans les prisons : le système de soins sera dès lors assuré quasi exclusivement par le service public hospitalier.

En 2009, la loi pénitentiaire consacre cette inscription du public carcéral dans le droit commun, modulé bien sûr en fonction des contraintes inhérentes à la détention. Son article 22 dispose ainsi : « L’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L’exercice de ceux-ci ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de l’état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue. »

Ce mouvement s’est poursuivi avec le transfert aux régions de la formation professionnelle et, plus récemment, la création d’un statut de travailleur détenu et d’un contrat de travail pénitentiaire. Le droit de travailler et de se former est aujourd’hui au cœur des enjeux carcéraux et d’importants progrès ont été faits en la matière au cours des dernières années.

Cette entrée des droits en détention a permis de rapprocher le statut des personnes détenues du droit commun et de recentrer la peine de prison sur ce qu’elle est : une privation de la liberté d’aller et venir, mais pas une privation des autres droits. C’est également en ce sens que la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire est devenue de plus en plus centrale dans les différentes réformes engagées ces dernières années et nous devons continuer en ce sens. Si nous voulons rendre la prison utile, nous devons changer notre regard sur elle, sur son rôle et sa place dans notre société. Elle ne doit pas être qu’une parenthèse dans la vie d’un détenu, mais doit être une étape déterminante pour sortir d’un parcours de délinquance.

La prison a ouvert ses portes au droit commun ; les règles se sont adaptées pour garantir les conditions de détention, l’accès aux soins ou encore au travail et les murs des établissements ont ainsi laissé entrer de plus en plus d’intervenants extérieurs. Progressivement, ce mouvement a permis à la cité d’entrer en prison. Cette évolution, qui a pris des décennies, doit se poursuivre et s’amplifier afin d’intégrer nos prisons dans notre société dont elles sont une part vivante.

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I. l’arrivée de l’hôpital dans la prison : une évolution pertinente mais des moyens encore insatisfaisants

La prise en charge de la santé des personnes est essentielle, non seulement car elle participe de la condition digne de détention, mais aussi est surtout car elle est nécessaire à la réinsertion de la personne condamnée. Le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 tout comme l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales assurent aux personnes privées de liberté un accès aux soins dans des conditions équivalentes à l’ensemble de la population. Si des efforts importants ont été consacrés depuis 1994 à la prise en charge de la santé des personnes détenues et si les personnels médicaux des établissements pénitentiaires effectuent leurs missions avec un dévouement réel et une abnégation sans faille, il n’en reste pas moins des progrès à accomplir pour prendre en charge une population surexposée aux risques sanitaires.

A. Une organisation des soins équivalente à celle qui prevaut pour la population générale tout en tenant compte de la particularité de la population carcérale

1. Une prise en charge des soins des personnes détenues qui tend à devenir équivalente à celle de la population générale

a. Un droit à la santé équivalent à celui de la population générale

La loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 affirme l’égalité des droits aux soins pour les personnes détenues. En outre, la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire dispose, en son article 46, que la prise en charge de la santé des personnes détenues doit se faire « dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population ».

À ce titre, les détenus ont au droit au secret médical ainsi qu’au secret de la consultation. Le dossier médical du détenu ne peut être consulté que par le personnel soignant. Une prise en charge sanitaire adaptée doit être assurée également aux femmes détenues. En outre, hors le cas où l’état de santé du détenu le requiert, le principe est celui du libre consentement à tout acte médical ([277]). Enfin, est prohibé toute expérience médicale sur le détenu.

Le détenu doit aussi être destinataire d’actions éducatives et de prévention à la santé. L’article 51 de la loi de 2009 oblige ainsi à effectuer, sur chaque détenu, un bilan confidentiel de santé relatif à sa consommation de produits stupéfiants, d’alcool et de tabac, effectué à titre préventif dans un but de santé publique et dans l’intérêt du patient. D’après la Dr Béatrice Carton, cette action de prévention est très importante pour l’avenir des patients. L’article 53 de cette même loi impose de proposer une visite médicale à toute personne condamnée dans les mois précédant sa détention. L’article D. 384-1 du code de procédure pénale oblige à mettre en place un dépistage de la tuberculose. Un dépistage volontaire du VIH est en outre proposé. Comme l’a souligné la Dr Anne Dulioust lors de son audition : « Il faut reconnaître le rôle important joué par les unités sanitaires dans la prise en charge somatique des personnes détenues, notamment dans le dépistage des MST – maladies sexuellement transmissibles –, des hépatites, de la tuberculose et d’autres maladies. La première consultation permet une première esquisse d’accès aux soins de ces personnes. »

Enfin, depuis 1994, toutes les personnes détenues sont obligatoirement affiliées au régime général de l’assurance maladie et maternité, dès leur incarcération et quelle que soit leur situation. La gestion des procédures d’affiliation est centralisée auprès des caisses primaires d’assurance maladie du Lot et de l’Oise, formant le Centre national de la protection sociale des personnes écrouées (CNPE). Les personnes écrouées ont droit aux prestations en nature de l’assurance maladie, c’est-à-dire les remboursements de soins de droit commun. Leurs dépenses de santé sont prises en charge intégralement, dans la limite du plafond de la sécurité sociale, sachant que l’administration pénitentiaire prend en charge le ticket modérateur. Les dépassements d’honoraires sont interdits à l’égard des personnes écrouées depuis 2014. Il ne reste à la charge de ces personnes que les coûts de prothèses et appareillages – dentaires, optiques, auditifs – pour lesquelles elles peuvent bénéficier d’une complémentaire santé. Si elles disposent de faibles ressources, cette complémentaire santé peut être gratuite grâce à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) ou partiellement prise en charge grâce à l’aide au paiement d’une complémentaire santé. Enfin, les personnes âgées ou en situation de handicap bénéficient de prestations sociales de droit commun, comme l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ou l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et peuvent, pour les personnes handicapées, désigner un « aidant de leur choix » pour la réalisation des actes quotidiens, sauf opposition motivée de l’administration pénitentiaire.

b. Le développement balbutiant d’une politique de réduction des risques en milieu carcéral

La réduction des risques est une stratégie de prévention des risques sanitaires. Cette politique s’est étendue à la prison grâce à la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, sans pour autant se traduire par un décret d’application.

i. La prévention et la prise en charge des maladies transmissibles

Le dépistage du VIH et des hépatites est systématiquement proposé à l’entrée en détention, et au cours de la période d’incarcération. La prise en charge de la maladie est ensuite effectuée au sein de l’unité hospitalière.

Les outils de réduction des risques infectieux sont pluriels. Tout d’abord, l’administration pénitentiaire, ou les associations et établissements de santé, mettent à disposition des personnes détenues des préservatifs et des lubrifiants, dans des endroits permettant de garantir une confidentialité maximale. En outre, l’administration pénitentiaire délivre des flacons d’eau de javel à 12 degrés aux arrivants, puis tous les quinze jours. Elle permet de réduire les risques de transmission des infections bactériennes et virales. Selon le protocole, « l’eau de Javel doit être remise dans un flacon de 20 cl de plastique opaque, sous titrage de 12 degrés » ([278]). Auditionné par la commission d’enquête, M. Ridha Nouiouat, responsable thématique milieu pénitentiaire de Sidaction, a rappelé que la réduction des risques « a permis de faire chuter l’impact de l’usage de drogues dans la contamination au VIH de 60 % à moins de 2 % aujourd’hui », ce qui prouve la nécessité de sa mise en place.

Ces outils apparaissent limités cependant. Certaines initiatives pourraient permettre de limiter encore les risques de transmission d’infections. Comme l’a souligné Mme Marine Gaubert, responsable du pôle accompagnement des pratiques professionnelles de la Fédération Addiction, « il n’existe pas de seringues stériles en prison ». Or, le principe d’équivalence des soins implique que les détenus aient accès à l’ensemble des outils de réduction des risques disponibles en milieu ouvert. Ainsi, comme l’a rappelé M. Laurent Michel, en Espagne « un programme d’échange de seringues systématisé en détention a permis d’agir dans les prisons sur les incidences d’hépatite C en diminuant les risques de contaminations ».

ii. La prévention des conduites addictives

Comme il a été expliqué précédemment, la population carcérale se caractérise par une forte prévalence des addictions, qui nécessite une prévention et une prise en charge adaptée. Lors de son audition devant la commission d’enquête, M. Laurent Michel administrateur de la Fédération Addiction a rappelé qu’« il n’existe pas de prison sans drogue, de même qu’il n’existe pas de société sans drogue […]. Les périodes d’incarcération présentent des risques majeurs dans les processus de soins, mais aussi sur le plan social ». L’article 41 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé définit la politique de réduction des risques et des dommages en direction des usagers de drogue, qui s’applique aux personnes détenues.

La prise en charge des personnes souffrant d’addiction couvre le repérage, effectué au moment de la visite obligatoire pour les entrants, le diagnostic, un projet de soin et une préparation à la sortie. Elle est réalisée au sein des unités hospitalières des établissements pénitentiaires ou dans les centres de soins d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), créés par la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Les détenus peuvent aussi accéder aux traitements de substitution aux opiacés (TSO). En 2012, 9 % en moyenne des détenus étaient sous TSO ([279]).

Le décret n° 2005-1606 du 19 décembre 2005 a institué les centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (CAARUD). Les CAARUD ont pour mission d’accueillir, d’informer et de conseiller les usagers de drogues, de les accompagner dans l’accès aux soins et la réinsertion et de mettre à disposition du matériel de prévention des infections.

Cependant, pour M. Laurent Michel, cette organisation s’appuie sur un personnel insuffisant, notamment car les besoins sont calculés en fonction d’« effectifs de détenus sans surpopulation et pour des missions restreintes ». En outre, la politique de réduction des risques subie « le manque d’intervenants spécialisés, d’organisation et d’interaction avec les services pénitentiaires, et l’insuffisante prise en compte de la différence entre le temps judiciaire et le temps du soin ».

iii. Le repérage du risque de suicide

Le risque de suicide est considérable en prison. Comme l’a souligné la Dr Marie Bur, « le milieu carcéral est un environnement où chacun vit et agit par le passage à l’acte. Les détenus sont dépendants à l’égard de tout : les horaires de repas, de sortie, de visites, de visites médicales leur sont imposés, et cette situation peut engendrer le passage à l’acte ». Selon les données recueillies par l’Observatoire international des prisons, 119 personnes incarcérées sont décédées par suicide en 2020 en France ([282]). Sur 2005-2010, le taux de suicide est de 18,5 pour 10 000 personnes écrouées, contre 2,7 pour 10 000 en population générale ([283]). Il tient, d’une part, aux caractéristiques de la population incarcérée, notamment la prévalence de troubles psychiatriques et, d’autre part, aux contraintes liées à la privation de liberté, ce qui est couramment appelé le « choc carcéral ». Deux moments sont particulièrement sensibles. Tout d’abord, lors des premières semaines d’incarcération. Ensuite, au moment d’un passage en quartier disciplinaire. En 2016, 17 % des suicides ont eu lieu lors des dix premiers jours de l’incarcération et 16 % au passage en quartier disciplinaire.

Le repérage du risque suicidaire repose sur tous les acteurs en contact avec la personne détenue. Une « grille d’évaluation du potentiel suicidaire » est renseignée par le personnel pénitentiaire à l’arrivée et mise à jour régulièrement. Des commissions pluridisciplinaires uniques sont organisées de manière hebdomadaires dans lesquelles sont évoquées les détenus pour lesquels existe un doute sur le potentiel suicidaire et déterminer les actions à mettre en place. Une fois repéré, un plan individuel de protection est mis en place, comportant un ensemble d’actions à mettre en place pour prévenir le risque de suicide. En cas d’urgence suicidaire, le chef d’établissement le signale dans les plus brefs délais à l’unité sanitaire. Il peut alors être décidé, soit de la remise d’une dotation de protection d’urgence (DPU) comportant deux couvertures indéchirables et résistantes au feu avec des vêtements déchirables, soit du placement dans une cellule de protection d’urgence (CProU), une cellule lisse pour limiter les risques de pendaison.

Dispositif d’évaluation et de prise en charge du risque suicidaire dans les établissements pénitentiaires

Source : Ministère de la santé

2. Une organisation des soins somatiques et psychiatriques sur trois niveaux qui relève de la compétence exclusive du ministère chargé de la santé

Depuis la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, la responsabilité et la tutelle des soins a été transférée de l’administration pénitentiaire vers le service publique hospitalier. En conséquence, des unités sanitaires en milieu pénitentiaire (USMP) ont été créées dans chaque établissement pénitentiaire. Ainsi, les personnes détenues bénéficient de soins délivrés par des professionnels de santé, tant au sein des établissements pénitentiaires que dans les établissements publics de santé lors de consultations d’urgence, de consultations spécialisées ou pour des hospitalisations. Selon la Dr Béatrice Carton, présidente de l’Association des personnels de santé exerçant en prison (APSP), ce transfert a assuré une indépendance professionnelle indispensable et le respect de la confidentialité des échanges avec les patients.

L’organisation des soins repose sur deux dispositifs, l’un pour les soins somatiques, le second pour les soins psychiatriques, organisées en trois niveaux. Le niveau 1 regroupe des soins ambulatoires au sein de l’USMP : consultations, prestations et activités. Le niveau 2 regroupe les soins requérant une prise en charge à temps partiel ; les soins somatiques de niveau 2 sont pratiqués dans l’établissement hospitalier de rattachement, tandis que les soins psychiatriques sont pratiqués dans les services médico-psychologiques régionaux. Le niveau 3 regroupe les soins requérant une hospitalisation à temps complet.

Organisation de l’offre de soins pour les personnes dÉtenues

Source : Assemblée nationale, rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2020

Tome IV Justice, M. Bruno Questel rapporteur

Carte des unités et services médicaux dédiés aux personnes détenues (hors usmp)

source : Ministère de la justice, juin 2018

a. L’organisation des soins somatiques

La loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 couple chaque établissement pénitentiaire avec un établissement hospitalier assurant l’intégralité de la prise en charge sanitaire, à l’intérieur de l’établissement pénitentiaire, dans les mêmes conditions qu’à l’extérieur. En outre, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 prévoit la signature d’un protocole entre le directeur général de l’agence régionale de santé, le directeur interrégional des services pénitentiaires, le chef d’établissement pénitentiaire ainsi que le directeur de l’établissement de santé définissant les conditions dans lesquelles est assurée l’intervention des professionnels de santé :

– il définit les moyens humains et matériels mis à la disposition des personnes détenues au sein de l’établissement pénitentiaire ;

– il précise les obligations des personnels de santé, dont l’obligation d’effectuer un examen systématique de tous les entrants ;

– il fixe les modalités de mise en œuvre des activités de prévention et d’éducation pour la santé, la composition de l’équipe de soins et l’aménagement et l’équipement des locaux.

Enfin l’article L. 6111-1-2 du code la santé publique, créé par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, et modifié par la loi n° 2016-41 du 21 janvier 2016, dispose que « les établissements de santé peuvent, dans des conditions définies par voie réglementaire, dispenser des soins (…) aux personnes détenues en milieu pénitentiaire et, si nécessaire, en milieu hospitalier ».

Ainsi, l’hôpital de proximité auquel l’établissement pénitentiaire est rattaché doit créer une unité sanitaire en milieu pénitentiaire (USMP). Concrètement, il s’agit d’un service annexe de l’hôpital qui comprend un plateau technique avec la mise à disposition de personnels infirmiers et de praticiens. Il existe actuellement 178 USMP. 98 % des établissements ayant répondu au questionnaire de votre Rapporteure disposent en effet d’un USMP ([284]).

Le dispositif de soins somatiques (DSS) assure l’ensemble des consultations de médecine générale et de spécialités, dont les consultations dentaires et les prestations pouvant découler de celles-ci. Ce dispositif assure le repérage et le dépistage à l’arrivée en détention, la permanence et la continuité des soins et la coordination des actions de prévention. Le médecin-chef de service en assure le fonctionnement. 100 % des établissements ayant répondu au questionnaire de votre Rapporteure indiquent effectuer une visite médicale à l’arrivée de chaque nouveau détenu et, dans 90 % des cas, cette visite a lieu dans les 48 heures suivant l’arrivée ([285]).

Si les examens et les soins ne peuvent être délivrés en milieu carcéral, il revient à l’établissement de santé signataire du protocole en lien avec l’établissement pénitentiaire d’organiser la prise en charge sanitaire, soit qu’il s’agisse d’une consultation, soit d’un examen spécialisé, soit d’une hospitalisation.

En ce qui concerne les hospitalisations somatiques d’urgence, celles-ci ont lieu dans le centre hospitalier de proximité signataire. La décision d’hospitalisation est de la responsabilité du médecin du service d’accueil de traitement des urgences, si possible après consultation du médecin de l’unité sanitaire.

En ce qui concerne les hospitalisations programmées de très courte durée, généralement inférieures à 48 heures, elles sont réalisées dans l’établissement de santé de proximité dans des chambres sécurisées, hors cas exceptionnel. La garde est assurée par des forces de l’ordre.

Les hospitalisations en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) ou l’établissement public de santé national de Fresnes organisent les hospitalisations programmées des établissements pénitentiaires de leur zone de compétence, les suites d’hospitalisations urgentes, les hospitalisations urgentes des personnes détenues dans l’établissement pénitentiaire de la ville où se trouve l’UHSI. La garde intérieure est assurée par des personnels pénitentiaires et la surveillance périphérique par la police ou la gendarmerie. Il existe actuellement huit UHSI, soit celles de Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Rennes, Toulouse et la Pitié-Salpêtrière à Paris, pour un ensemble de 170 lits et un taux d’occupation moyen inférieur à 70 % en 2017 ([286]).

Il convient de noter que la télémédecine est apparue en 2017 dans les établissements pénitentiaires. Ainsi, en 2019, quarante établissements pénitentiaires utilisaient ce dispositif, en particulier pour la radiologie, les consultations pré-anesthésiques, la dermatologie, la dentisterie, la stomatologie ou la préparation des hospitalisations.

b. La prise en charge des soins psychiatriques

Le premier « quartier spécial pour aliénés criminels » a été créé en 1876 et implanté à la maison centrale de Gaillon, avant sa fermeture en 1910. C’est cependant grâce à la circulaire du 5 octobre 1950 qu’ont été développées les premières annexes psychiatriques des établissements pénitentiaires. Les services médico-psychologiques régionaux (SMPR) ont, quant à eux, été institués en 1986, sur le modèle du centre médico-psychologique régional de la maison d’arrêt de la Santé puis celui de Fleury-Mérogis.

La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice a institué les unités d’hospitalisation spécialement aménagées (UHSA) pour accueillir en milieu hospitalier, avec ou sans consentement, les personnes détenues atteintes de troubles mentaux.

Comme pour les soins somatiques, les soins psychiatriques sont organisés en trois niveaux, selon une logique graduée.

Tout d’abord, les soins ambulatoires de niveau 1 sont organisés dans les SMPR. Le dispositif de soins psychiatriques (DSP) assure l’ensemble des consultations, des entretiens et des activités thérapeutiques de groupe, dont l’activité de centre d’accueil thérapeutique à temps partiel. Comme l’a rappelé la Dr Marie Bur : « Il s’agit de consultations en ambulatoire, auprès du psychiatre, du psychologue ou de l’infirmier, mais également d’activités groupales et d’accompagnement par le centre de soins, d’accompagnement et de prévention à l’addictologie. Ces soins ont lieu dans un espace commun ou de manière séparée pour les soins somatiques et psychiatriques. » Cette prise en charge est accessible à toute personne incarcérée. Cette mission peut aussi être dévolue aux USMP dotées d’un SMPR, soit dix-huit maisons d’arrêt et huit centres pénitentiaires.

Ensuite, les soins de niveau 2 requièrent des hospitalisations à temps partiel, dites de jour. Ils sont réalisés dans les USMP par le dispositif de soins psychiatriques ou par l’un des vingt-six SMPR, pour une capacité de 360 places, ayant vocation de coordination et une compétence régionale, comme il peut en exister à Bois-d’Arcy, Fleury-Merogis ou Fresnes.

Enfin, les soins de niveau 3, requérant une hospitalisation à temps complet, peuvent être réalisés par trois types d’établissements de santé. Premièrement, les centres hospitaliers autorisés en psychiatrie, rattachés à l’établissement pénitentiaire, réalisant des soins sans consentement de la personne détenue présentant un trouble de santé mentale nécessitant une hospitalisation en urgence. Deuxièmement, les UHSA, au nombre de neuf, qui assurent les hospitalisations des personnes détenues présentant un trouble de santé mentale, avec ou sans consentement. Troisièmement, les unités pour malades difficiles (UMD) qui peuvent héberger des personnes détenues lorsque leur dangerosité psychiatrique, pour elles ou pour autrui, le nécessite.

Répartition géographique des SMPR et des UHSA (2018)

Source : Assemblée nationale, groupes de travail sur la détention, 2018.

i. Les services médico-psychologiques régionaux (SMPR)

Les SMPR, créés par le décret n° 86-602 du 14 mars 1986 et rattachés à des établissements hospitaliers, ont pour mission de dépister des troubles psychologiques et psychiatriques, mettre en œuvre des traitements psychiatriques et assurer leur suivi, lutter contre l’alcoolisme et le tabagisme et assurer la coordination des soins.

Ces services sont implantés à l’intérieur des établissements pénitentiaires mais rattachés à un établissement de santé et placés sous l’autorité d’un psychiatre. L’administration pénitentiaire prend à sa charge la construction, l’aménagement et l’entretien des locaux et le personnel pénitentiaire assure la surveillance de l’intérieur de ces services pour assurer la sécurité des personnels médicaux, des détenus et des locaux.

ii. Les hospitalisations psychiatriques

L’article D. 398 du code de procédure pénale dispose : « Les détenus atteints de troubles mentaux […] ne peuvent être maintenus dans un établissement pénitentiaire ». Il existe ainsi différentes formes d’hospitalisation, avec ou sans consentement.

L’article L. 3211-1 du code de la santé publique affirme la règle, qui s’applique aux détenus, selon laquelle le consentement du patient est nécessaire pour les soins psychiatriques. L’article L. 3212-1 du code de la santé publique organise toutefois deux procédures sous contraintes pour les détenus, toutes sous le contrôle du juge des libertés et de la détention qui dispose de douze jours pour se prononcer ([288]). D’une part, des soins psychiatriques peuvent être décidés sur demande d’un tiers et prononcés par le directeur d’établissement sur la base de deux certificats médicaux circonstanciés de moins de quinze jours. D’autre part, une admission en soin psychiatrique peut être prononcée en cas de péril imminent pour la santé de la personne.

Deux structures permettent l’hospitalisation psychiatrique pour les détenus.

D’un côté, les unités pour malades difficiles (UMD) assurent l’hospitalisation des patients sans leur consentement représentant pour autrui un danger tel que les soins, la surveillance et les mesures de sûreté ne peuvent être mis en œuvre que dans cette unité. La loi n° 2013-869 du 27 septembre 2013 a replacé ces UMD dans le droit commun des services hospitaliers psychiatriques. La décision d’hospitalisation n’appartient plus à l’administration pénitentiaire mais intervient quand il est jugé que le maintien dans une unité hospitalière habilitée n’est plus compatible avec l’état et la dangerosité du patient. En outre, durant le temps d’hospitalisation en UMD, les règles pénitentiaires restent applicables aux détenus, notamment concernant le maintien des liens familiaux. Dix UMD sont recensées pour héberger environ 500 détenus ([289]).

D’un autre côté, les unités hospitalières spécialement aménagées, qui sont des structures au sein des établissements de santé accueillant des détenus atteints de troubles mentaux et hospitalisés avec ou sans leur consentement. Les UHSA sont rattachées aux services de psychiatrie en milieu pénitentiaire et leur sécurisation est assurée par l’administration pénitentiaire.

Les différents uhsa en France

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Le tableau ci-après détaille les activités d’hospitalisation à temps plein en psychiatrie pour les personnes détenues en 2018.

DispoSItifs de prise en charge psychiatrique à temps complet (2018)

B. une prise en charge sanitaire qui souffre toutefois d’un manque de moyens et d’un défaut de coordination, malgré l’engagement du personnel médical

1. Les unités sanitaires souffrent d’un manque de personnel compromettant l’accès aux soins des détenus

Comme l’a indiqué M. Laurent Ridel lors de son audition par la commission d’enquête : « Sur le papier, beaucoup de détenus ont un meilleur accès aux soins psychiatriques que lorsqu’ils étaient à l’extérieur, ce qui est paradoxal. En revanche, nous sommes touchés par le déficit de démographie médicale et le manque de psychiatres dans les hôpitaux, puisque nous avons recours à des praticiens hospitaliers. Nous souffrons particulièrement de ce manque dans les zones considérées comme des déserts médicaux. » Pour la Dr Béatrice Carton, « la démographie médicale et paramédicale et les conditions d’exercice dans un milieu difficile sont à l’origine de nombreuses vacances de postes dans toutes les régions. Nous sommes considérés comme un secteur en tension, au même titre que les régions ». En effet, le rapport commun de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des services judiciaires de 2015 ([290]) a montré que l’offre de soins pour les détenus est très disparate et insuffisante en raison d’une démographie médicale et de la faible attractivité de l’exercice en prison. Ainsi, 22 % des postes de spécialistes et 15,5 % des postes de psychiatres intervenant en milieu pénitentiaire qui avaient été budgétés n’étaient pas pourvus en 2015. Comme l’a souligné le rapport de la commission des finances du Sénat([291]), « les problèmes d’attractivité médicale pour soigner la population pénale sont décuplés dans les régions confrontées à la désertification médicale – notamment les Hauts-de-France ».

Les difficultés de recrutement concernent surtout les médecins spécialisés, les dentistes et les kinésithérapeutes. Selon une estimation de la Cour des comptes en 2014 ([292]), le taux moyen en équivalent temps plein pourvu pour 1 000 détenus en 2011 était de 1,57 pour les dentistes, de 3,37 pour les médecins généralistes, de 3,16 pour les psychiatres et de 0,53 pour les médecins spécialistes. En outre, 22 % des postes budgétés étaient non pourvus pour les médecins spécialistes, 23 % pour les kinésithérapeutes, 16 % pour les psychiatres et 7 % pour les dentistes. Ces difficultés de recrutement relèvent aussi des conditions particulières d’exercice, notamment la crainte liée à l’insécurité. Comme l’a signalé la Dr Anne Dulioust, « ces difficultés de recrutement obligent à mobiliser des moyens d’escorte pénitentiaire pour se rendre dans les hôpitaux qui acceptent de prendre en charge les personnes détenues ». Ces problèmes de recrutement se retrouvent aussi au sein des UHSA. Selon les informations fournies par la DAP, la troisième unité de l’UHSA de Marseille, construite en 2018, n’est toujours pas ouverte, en raison notamment de difficultés de recrutement du fait du manque d’attractivité de ces postes aux yeux des personnels de santé.

Ainsi, il convient de mettre en place des mesures incitatives, notamment financières, pour accroître le nombre de praticiens en établissements pénitentiaires. Actuellement, la prime de risque pour les infirmiers s’élève à 96 euros ([293]). Cependant, les incitations financières ne peuvent cependant suffire : il faut un travail sur la reconnaissance et l’évolution des carrières. Pour la Dr Béatrice Carton, il apparaît indispensable de prévoir un socle de fonctionnement minimum, complété par des moyens supplémentaires en fonction de la peine prise en charge.

Ces carences rendent en outre d’autant plus nécessaire le développement de la télémédecine, particulièrement adaptée au milieu carcéral, car elle permet de limiter les extractions vers l’hôpital de rattachement tout en garantissant un accès aux soins et une plus grande confidentialité.

Par ailleurs, comme elle l’a recommandé dans la première partie du présent rapport pour les personnels pénitentiaires, votre Rapporteure considère qu’il est indispensable que les effectifs des professionnels de santé soient calculés en fonction des effectifs réels de détenus et non pas des effectifs théoriques.

2. Une meilleure coordination entre les personnels médicaux et l’administration pénitentiaire apparaît indispensable

a. La nécessité d’une meilleure coordination en vue d’améliorer le respect des droits des détenus

Le respect du secret médical est plus difficile à respecter en milieu pénitentiaire : la configuration des locaux sanitaires ne permet pas toujours de préserver l’intimité de la personne ; les surveillants sont souvent présents dans la salle de soins ou lors des examens médicaux ; la distribution de médicaments se fait à la vue de tous ; il est souvent impossible de mettre en relation directement le médecin et le détenu par téléphone ([294]).

En outre, l’accès des personnes détenues aux soins dispensés à l’extérieur est subordonné à la disponibilité des équipes pénitentiaires et des forces de l’ordre pour assurer à la fois l’extraction et la garde. Conjuguée au manque de personnel, la surpopulation a pour conséquence de multiplier les besoins de consultations externes, et donc les extractions médicales qui mobilisent le personnel pénitentiaire pendant plusieurs heures. Souvent des rendez-vous sont annulés au dernier moment par manque de gardes statiques disponibles. Selon l’Union nationale de familles et amis de personnes malades et/ou handicapées psychiques (UNAFAM), dans un document remis à la commission d’enquête, 30 % des extractions pour des soins spécialisés extérieurs sont annulées chaque année.

Ce fait est d’autant plus problématique que les escortes pénitentiaires ne sont pas formées aux problèmes médicaux et au respect de la confidentialité. La Dr Béatrice Carton a donné à la commission d’enquête quelques exemples problématiques sur l’impossibilité de garantir le secret médical lors des extractions. « Le chef d’escorte pénitentiaire qui accompagne un détenu en consultation médicale extérieure a toute latitude pour assurer la sécurité. Il existe trois niveaux de surveillance pénitentiaire dont l’escorte doit appliquer les règles pour l’extraction, définies par le directeur pénitentiaire. Des détenus de niveau 1, présentant un risque d’évasion quasi nulle, se voient parfois appliquer des menottes et entraves à l’arrivée à l’hôpital et imposer la présence du surveillant pénitentiaire durant la consultation. Aucune consultation ne devrait se dérouler en leur présence. Certains patients détenus à l’hôpital ont refusé la consultation en raison de la présence du surveillant pénitentiaire, que seul le niveau 3 de sécurité impose. Pour ces cas, des solutions pourraient être envisagées, comme une salle de consultation avec un oculus, afin que la confidentialité à l’hôpital soit respectée. » Pour le Dr Patrick Serre, vice-président de l’APSEP, les pressions sécuritaires croissantes de l’administration pénitentiaire ont rendu difficile l’exercice du travail médical.

b. La conception ou la rénovation des établissements doit associer le personnel médical

Pour le Dr Patrick Serre, il est indispensable que le personnel médical de terrain soit associé à l’amélioration du parcours de soin et l’élaboration des unités médicales dans les futures constructions pénitentiaires, notamment pour garantir le droit des patients. Il a notamment évoqué le cas de quartiers de préparation à la sortie construits ou réhabilités qui ouvriront en 2021 ou 2022 « sans que les soignants aient été associés aux projets ». La Dr Béatrice Carton a pris l’exemple de la porte de la salle d’urgence pour les patients en détresse vitale au sein du centre pénitentiaire de La Santé, récemment rénové, qui ne permet pas le passage du brancard du SAMU.

c. Faire des agences régionales de santé l’actrice centrale de la coordination des soins

Enfin, il convient de faire des agences régionales de santé (ARS) des actrices centrales dans l’organisation des soins, somatiques et psychiatriques. L’article L. 1431-2 du code de la santé publique dispose en effet que les agences « évaluent et identifient les besoins sanitaires des personnes en détention. Elles définissent et régulent l’offre de soins en milieu pénitentiaire ». Or, comme l’a souligné la Cour des comptes, ce sujet a tendance à passer après les autres. Le rôle des ARS doit être renforcé pour assurer la cohérence des soins. Comme l’a proposé le groupe de travail de l’Assemblée nationale en 2018, chaque ARS pourrait, par exemple, désigner un lieu clair de référence pour la prise en charge des troubles psychiatriques pour que chaque SMPR remplisse sa mission régionale.

3. Achever le programme de construction des UHSA pour une meilleure prise en charge des troubles psychiatriques

Pour M. Jean-René Lecerf, « entre 25 et 30 % des personnes condamnées souffrent de maladies mentales très lourdes, faisant des prisons le principal asile de France ». Entre 2009 et 2014, les hospitalisations pour soins psychiatriques en détention ont augmenté de 35 %, contre une augmentation de 6,6 % de la population carcérale ([295]). Avec un taux d’occupation supérieur de 75 %, les neuf UHSA risquent de ne pouvoir faire face à l’augmentation des prises en charge. D’autant plus que la répartition géographique des SMPR couvre imparfaitement l’ensemble du territoire, sans toujours respecter leur vocation régionale.

Comme l’a rappelé la CGLPL, dans un document transmis à la commission d’enquête, les moyens pour garantir l’accès aux soins restent insuffisants, en dépit de la création des UHSA, tandis que la prise en charge médicale au sein des établissements pénitentiaires reste inadaptée. Dans la grande majorité des établissements pénitentiaires visités par la CGLPL, les personnes détenues rencontrent d’importantes difficultés pour accéder à des soins psychiatriques – manque d’effectifs, délais d’attente excessifs –, y compris dans les établissements désignés pour assurer une prise en charge spécialisée des personnes condamnées à un suivi socio-judiciaire et des auteurs d’infractions à caractère sexuel.

Selon un rapport sénatorial de 2010 sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions ([296]), deux difficultés apparaissent dans la prise en charge des soins psychiatriques des détenus. D’une part, il existe une insuffisante prise en charge médicale. Plusieurs raisons à ce phénomène : tout d’abord, des moyens en personnels médicaux insuffisants alors que le recours aux soins est dix fois supérieur à celui observé en population générale. Ensuite, des SMPR localisés surtout dans les maisons d’arrêt, alors que des établissements pour peine accueillent des détenus condamnés à de très longues peines et souffrant parfois de troubles mentaux majeurs. Enfin une prise en charge difficile en UMD difficile du fait du manque de places. D’autre part, l’administration pénitentiaire peine à effectuer un suivi des soins à la fin de la détention.

Ces problèmes demeurent encore aujourd’hui comme les personnes auditionnées par la commission d’enquête l’ont souligné. Ainsi, M. Laurent Michel a rappelé que « le taux de rechute à la fin de la détention [concernant le crack, la cocaïne et les opiacés] s’élève à 95 % et les personnes s’exposent à des risques majeurs d’overdose et complication ». L’UNAFAM déplore également la discontinuité des soins psychiatriques en prison entraînant une rupture des soins et des réhospitalisations et renforçant les troubles identifiés. L’augmentation des détenus connaissant des troubles psychologiques majeurs conduit les médecins à se concentrer sur la prise en charge des personnes souffrant des troubles les plus sévères et participe d’un mouvement de « désinstitutionnalisation » psychiatrique, c’est-à-dire la fermeture de nombreux lits d’hospitalisation et le report de la prise en charge de cette population vers le milieu carcéral.

Il est aujourd’hui indispensable de poursuivre le programme de construction des UHSA, en réalisant les huit autres unités de la seconde tranche de construction initialement programmées par la loi du 9 septembre 2002 mais dont la construction n’a pas été réalisée depuis la fin de la première tranche de construction. Seulement 440 des 705 places avaient été construites au moment du rapport du groupe de travail de l’Assemblée nationale, en 2018 ([297]).

En effet, en l’absence d’UHSA ouverte dans le ressort territorial d’un établissement pénitentiaire, l’hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux continue d’être assurée au sein des établissements de santé autorisés en psychiatrie ou au sein des unités pour malades difficiles, qui demeure le mode principal d’hospitalisation. Or, ces structures hospitalières conventionnelles ne disposent pas de gardes statiques ou de surveillances et suscitent un sentiment d’insécurité pour le personnel hospitalier. Comme le souligne la Dr Marie Bur « les conditions d’hospitalisation du détenu devenu patient hors des UHSA sont souvent inadaptées. Le détenu est hospitalisé en chambre d’isolement de manière prolongée, sans sortie dans le service, sans contact avec les unités hospitalières en dehors des repas et pour une durée de séjour très courte. Il apparaît alors difficile de construire et de maintenir un lien de confiance envers l’institution psychiatrique que le détenu, au profil régulièrement très carencé, fuit ». En outre, les séjours dans ces structures sont beaucoup plus brefs : dix jours, contre trente pour les UHSA en 2018. Comme l’a noté la Cour des comptes, le fonctionnement des UHSA a permis d’améliorer l’offre et la qualité des soins psychiatriques ([298]). En effet, les UHSA disposent d’une cour thérapeutique et autorisent les personnes détenues à fumer, proposent de nombreuses activités et ont un régime de portes ouvertes en journée. Enfin, certains préfets sont réticents à procéder à des hospitalisations en milieu hospitalier libre. Pour M. Laurent Ridel, « ceci signifie que nous conservons des détenus qui devraient être hospitalisés ».

Votre Rapporteure note que cette problématique est inscrite dans la feuille de route sur la santé des personnes placées sous main de justice 2019-2022 éditée conjointement par le ministère des solidarités et de la santé ainsi que le ministère de la justice, mais souhaiterait que soit mise en place une programmation de construction dans les plus brefs de délais.

Selon les informations fournies par la DAP, un comité de pilotage réunissant la direction générale de l’offre de soins (DGOS) du ministère des solidarités et de la santé, la DAP, les services déconcentrés et les professionnels a été mis en place à l’issue du comité interministériel de coordination de la santé pour les personnes placées sous main de justice du 29 novembre 2019. Ce comité de pilotage, recentré, a notamment pour objectif de définir le programme immobilier de construction des prochaines UHSA. Ainsi, trois nouvelles structures sont actuellement prévues en Ile-de-France, en Occitanie et en Normandie, et l’identification des sites d’implantation de ces structures est actuellement en cours.

Enfin, dernier point, le suivi des injonctions de soins prononcées dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire s’avère souvent défaillant, en raison notamment de la saturation des établissements prévus à cet effet ou de leur éloignement géographique. Comme l’a rappelé le rapport pour avis de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de lois de finances pour 2020, « les personnes condamnées à de telles injonctions devraient être incarcérées dans l’un des 22 établissements pour peine spécialisés dès lors que leur peine d’emprisonnement est supérieure à deux ans. Or ces établissements s’avèrent en pratique saturés ou situés en dehors des grands centres urbains, limitant de fait l’offre de soins qui y est proposée. À titre d’exemple, au centre de détention de Melun, qui accueille 280 condamnés pour des faits de violences sexuelles, seuls deux psychologues travaillent à temps plein et deux psychiatres y assurent des vacations à raison d’une journée par semaine seulement » ([299]).

4. Si la simplification du circuit financier a permis de rationaliser le coût de fonctionnement, le personnel médical fait toujours face à un manque de moyens financiers

a. La prise en charge médicale des détenus entraîne un surcoût pour la collectivité

Selon une évaluation effectuée par la commission des finances du Sénat en 2017 ([300]), le coût des dépenses de santé pour un détenu s’élève à 5 000 euros par an, contre 2 475 euros pour la moyenne des affiliés au régime général. Ce surcoût ne s’explique pourtant pas par un recours accru aux soins mais par les surcoûts des dispositifs de prise en charge, en particulier celui nécessaire aux extractions médicales des personnes détenues. Comme l’a signalé le Contrôleur général des lieux de privation de liberté en 2010, le système des extractions nécessite en effet une escorte, une garde et des modalités particulières ([301]), qui sont autant de coûts supplémentaires à prendre en compte. Ainsi, l’écart de coût moyen par rapport à la population générale s’explique par les surcoûts des dispositifs de prise en charge spécifiques liés à l’existence des unités sanitaires, des unités hospitalières et des chambres sécurisées des hôpitaux.

b. Le circuit de financement entre l’administration pénitentiaire et l’assurance maladie a été centralisé et simplifié

Le financement reposait auparavant sur l’assurance maladie, prenant en charge la part « obligatoire » et sur l’État, l’administration pénitentiaire finançant les dépenses susceptibles d’être prises en charge par une assurance complémentaire (ticket modérateur et forfait journalier hospitalier). Comme le rappelle le rapport pour avis de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2020 ([302]), « ce système déconcentré, considéré comme lourd et complexe, conduisait les établissements de santé concernés à transmettre des factures à la direction interrégionale des services pénitentiaires compétente afin qu’elle les rembourse. Par ailleurs l’État versait, au nom des personnes écrouées qui ne travaillaient pas, une cotisation à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, en contrepartie de leur affiliation au régime général d’assurance maladie ». La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a simplifié ce système : à partir de 2016, l’assurance maladie avançait à l’établissement de santé l’ensemble des frais de santé des personnes écrouées, les parts « obligatoire » et « complémentaire », puis adressait au ministère de la justice une facture globale correspondant à la seule part « complémentaire ». En 2018, la participation de l’État a été supprimée ([303]) et le financement des dépenses de santé des détenus est assuré depuis lors uniquement par l’assurance maladie.

En outre, le fonctionnement des UHSI, dont le taux d’occupation reste inférieur à 70 %, peine encore à convaincre. Plusieurs raisons permettent d’expliquer ce sous-fonctionnement ([304]). Premièrement, les unités sécurisées et les unités sanitaires ne sont pas assez coordonnées et les hospitalisations dans les établissements de rattachement restent privilégiées, y compris pour des hospitalisations supérieures à 48 heures. Deuxièmement, le nombre d’escortes disponibles apparaît insuffisant. Troisièmement, les personnes détenues refusent plus souvent les hospitalisations un UHSI du fait des modalités d’extraction – notamment de la pose d’entraves et du menottage – et des conditions de vie en unités et chambres sécurisées, avec l’absence de promenade et de salle d’activité ou encore l’éloignement familial.

c. Un manque de moyens qui nuit à la qualité des soins

Comme l’a rappelé la Dr Béatrice Carton, « les budgets permettant le fonctionnement des unités [sanitaires] sont des budgets spécifiques […] qui n’ont pas été réévalués depuis 2007, et calculés sur le nombre de places théoriques et non pas sur le nombre réel de détenus pris en charge ». Pourtant, comme l’a souligné M. Laurent Michel, « la prison est un lieu d’initiation de soins. Beaucoup de patients dépendants aux opiacés peuvent initier un traitement de substitution en détention. Ils peuvent aussi rencontrer des associations et initier une dynamique qui pourra se prolonger à l’extérieur. Mais la prison représente un moment de rupture sur de nombreux plans. Lors de la sortie de détention, les difficultés reparaissent et représentent un risque de rechute. L’un des problèmes est l’accès aux droits sociaux, notamment à l’assurance médicale complémentaire. Il est parfois plus simple pour les anciens détenus de se tourner à nouveau vers le marché noir que de se rendre dans une pharmacie, car certains ne souhaitent pas présenter un bulletin de sortie prison, qui ne couvrira généralement pas l’ensemble des frais nécessaires pour le traitement ».

En outre, la CGLPL a noté des conditions matérielles des unités sanitaires souvent très dégradées ([305]). Ainsi, lors d’une visite à la maison d’arrêt de Fresnes, les contrôleurs avaient noté que deux infirmiers rattachés au service de psychiatrie partageaient le même bureau, ne pouvant mener deux entretiens simultanément, réduisant ainsi le nombre de consultations. En outre, les salles d’attente sont souvent en nombre insuffisant, ne permettant pas de faire patienter beaucoup de détenus pour des raisons de sécurité. La gestion de la salle d’attente peut contribuer à ralentir l’organisation des mouvements et des consultations.

Cela a été dit, la détention donne l’opportunité à nombreux détenus d’avoir accès aux soins. Ce n’est pas une coïncidence si nous retrouvons derrière les barreaux de nombreuses carences sanitaires. Votre Rapporteure a la conviction que prendre soin de sa santé est un facteur d’insertion. Aussi, fait-elle sienne l’affirmation de M. Éric Le Grand, chargé de mission santé et prévention en milieu pénitentiaire à la Fédération nationale d’éducation et de promotion de la santé, il faut « concevoir la santé comme une ressource et non seulement comme un but ».

5. Tenir compte du vieillissement de la population carcérale

Le vieillissement de la population carcérale apparaît comme un défi majeur pour l’administration pénitentiaire, au-delà des possibilités d’aménagement ou de réduction de peine. Comme l’a souligné le rapport pour avis de l’Assemblée nationale en 2019 ([306]), il convient de faciliter les conditions d’accès aux aides financières, humaines et techniques de cette population. En effet, il est fréquent que ces personnes aient besoin d’un aidant pour réaliser les actes de la vie quotidienne, rôle qui incombe le plus souvent à « un codétenu bénévole, un auxiliaire du service général ou un surveillant, alors qu’elles devraient l’être par des intervenants extérieurs spécialement formés ». Seule une quinzaine d’établissements pénitentiaires a conclu une convention avec un service de soins infirmiers à domicile (SSIAD).

En outre, il est essentiel d’orienter les personnes détenues dépendantes vers des solutions d’hébergement adapté à leur sortie de détention, en particulier les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Enfin, il pourrait être opportun de développer des établissements spécialisés pour l’exécution des peines de prison de personnes dépendantes dont l’état de santé n’est pas incompatible avec la détention.

Votre Rapporteure souhaite cependant rappeler que l’âge ne peut pas être le seul critère déterminant pour mettre en place une prise en charge adaptée. Comme l’a rappelé la Dr Anne Dulioust lors de son audition, « en détention, on peut être vieillard à 60 ans » du fait des conséquences sur l’état physique et mental du placement en détention. Il apparaît donc indispensable, pour les personnes condamnées à des peines longues, d’effectuer régulièrement des évaluations neurocognitives.

II. La ville en prison : assurer une meilleure continuité entre le monde carcéral et le monde extérieur

L’article 27 de la loi pénitentiaire de 2009 dispose que toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du SPIP dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion et est adaptée à son âge, ses capacités, son handicap et sa personnalité. Lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste par priorité en l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul. Lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste par priorité en son apprentissage. L’organisation des apprentissages est aménagée lorsqu’elle exerce une activité de travail.

La promenade, les activités culturelles, physiques et sportives, le travail, la formation professionnelle, l’enseignement et la pratique des cultes sont autant de parties de la vie d’une personne détenue. Toutes ces activités organisées au sein de la détention participent du quotidien carcéral et des parcours de réinsertion. Elles ne doivent pas être négligées car elles sont à la fois nécessaires au respect des droits des personnes détenues, à l’utilité de la peine d’emprisonnement et à la préparation de la libération.

A. Inclure les détenus dans la vie professionnelle

Parmi les activités proposées en détention, dont toutes participent de la réinsertion sociale du détenu, certaines revêtent une importance particulière pour permettre notamment sa réinsertion professionnelle. Dans ce domaine, la création en 2018 de l’ATIGIP est un réel progrès qui a été salué par toutes les personnes auditionnées par la commission d’enquête.

1. La place du travail en détention

a. Le recul du travail en détention, une dynamique enfin en cours d’inversion

En juillet 2021, seulement 19 824 détenus travaillent, ce qui représente 30,5 % de la population carcérale. Cette proportion a considérablement diminué depuis vingt ans, puisqu’au début des années 2000 près de 50 % des détenus travaillaient.

Comme l’explique M. Albin Heuman, directeur de l’ATIGIP, les facteurs de cette diminution sont la surpopulation carcérale qui rend difficile l’organisation du travail en détention, la crise économique qui à partir de 2008 a conduit à réduire le nombre d’entreprises concessionnaires implantées en détention, et « un public objectivement de plus en plus éloigné de l’emploi avec des personnes qui n’ont jamais travaillé et dont les parents voire les grands-parents n’ont jamais travaillé également ». On estime en effet que près de la moitié des personnes détenues n’ont auparavant jamais été en situation d’emploi ([307]).

LE NOMBRE DE PERSONNES DÉTENUES TRAVAILLANT EN DÉTENTION

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Après une diminution constante depuis le début des années 2000, depuis 2016, la part des détenus travaillant augmente de nouveau, passant de 24 % à 30,5 %.

b. Les différents régimes de travail en détention

Les détenus exerçant un travail en prison peuvent le faire selon quatre modalités distinctes.

Ils peuvent travailler pour leur propre compte avec l’autorisation du chef d’établissement comme l’autorise l’article 718 du code de procédure pénale ; compte tenu des restrictions notamment en termes de communication, cela n’est toutefois pas réellement utilisé par les personnes détenues.

Ils peuvent, dans le cas d’une semi-liberté, travailler en dehors du milieu pénitentiaire selon les règles de droit commun.

Ils peuvent exercer sous l’autorité de l’administration pénitentiaire des activités de service général ([308]). Ces activités rassemblent l’ensemble des postes de travail dédiés au fonctionnement de l’établissement : restauration, entretien des locaux, buanderie, coiffeur, bibliothécaire, etc. Les postes sont répartis en trois classes, liées au degré de compétences et d’autonomie requis pour en assurer les missions. La majorité des postes de travail sont actuellement proposés dans ce cadre. Le nombre de postes a progressivement augmenté pour tenir compte de l’augmentation de la population détenue. Les besoins supplémentaires en termes d’hygiène et de mesure d’asepsie liés à la pandémie de covid-19 ont également entraîné des créations de postes tout comme la hausse continue des indigents en détention.

Enfin, ils peuvent exercer une activité de production pour le compte d’un concessionnaire, d’une entreprise délégataire, d’une structure d’insertion par l’activité économique (SIAE), d’une entreprise adaptée ou de l’ATIGIP.

Source : ATIGIP

La régie industrielle de l’emploi pénitentiaire (RIEP), gérée par le service de l’emploi pénitentiaire (SEP, rattaché à l’ATIGIP) offre aux personnes détenues des postes qualifiés sur des secteurs variés, favorables à l’employabilité : cuir, métal, bois, agriculture, façonnage, activités numériques, confection, imprimerie et reliure. Le SEP est implanté au sein de 49 ateliers situés dans 28 établissements pénitentiaires. S’agissant de postes requérant majoritairement un certain niveau de compétences impliquant un temps d’adaptation au poste, les ateliers sont majoritairement implantés dans des établissements pour peine. En effet, selon les réponses des établissements au questionnaire de votre Rapporteure, presque aucun postes de travail n’est proposé par le SEP au sein des maisons d’arrêt, alors qu’ils représentent 32 % des postes offerts en maisons centrales ([309]).

Le régime de la concession consiste, pour des entreprises privées, à implanter des activités au sein d’ateliers des établissements pénitentiaires. Cette mission peut aussi être confiée aux entreprises titulaires de marchés de gestion déléguée ou de partenariat public-privé. Le plus souvent, les tâches proposées au sein de ces ateliers sont de l’ordre du conditionnement, de l’assemblage ou du tri de matériaux.

c. La rémunération du travail en détention

Jusqu’en 2009, la fixation des rémunérations des détenus travailleurs n’était pas soumise aux mêmes règles selon le type d’emploi : au service général elle était fixée par la direction de l’administration pénitentiaire ; au service de l’emploi pénitentiaire elle était fixée par instruction de l’administration pénitentiaire et révisée annuellement en fonction de l’évolution du SMIC ; en concession elle était définie par une convention signée entre l’entreprise et l’établissement pénitentiaire et ne pouvait pas être inférieure au seuil minimum de rémunération (SMR) qui variait également en fonction de l’évolution du SMIC. Ces différentes règles entrainaient d’importantes disparités de rémunération entre les personnes détenues travaillant.

En 2009, la loi pénitentiaire précise à l’article 717-3 du code de procédure pénale que le taux horaire minimal pour la rémunération du travail est fixé par décret et prévoit son indexation sur le SMIC. Ce taux peut varier en fonction du régime sous lequel les personnes détenues sont employées ([310]) :

– 45 % du SMIC pour le travail en production ;

– 33 % du SMIC pour les postes de classe 1 du service général ;

– 25 % du SMIC pour ceux de classe 2 et 20 % du SMIC pour les postes de classe 3.

Toutefois, cette rémunération horaire n’est pas toujours respectée et de nombreux ateliers de production continuent de pratiquer la rémunération à la pièce. « Le salaire alloué à un volume de production donné est fixé au préalable en fonction d’une cadence type. Pour l’élaboration de la fiche de paie, la production réalisée par chaque opérateur est transformée en heures de travail, alors fictives, car elles ne correspondent pas au nombre réel d’heures effectuées. […] les rémunérations pratiquées sont largement inférieures au SMR en raison notamment du mode de calcul de la rémunération à la pièce » ([311]).

Ce constat est partagé par le rapport réalisé par la commission des Lois sur le travail en détention : certains « concessionnaires ne souhaitent pas mettre en place une rémunération horaire compte tenu de la faible productivité du travail en détention » ([312]).

En outre, au sein du service général, certains postes de travail permettent difficilement de comptabiliser le nombre d’heures réel de travail, ce qui se traduit par la persistance d’une rémunération basée sur un forfait journalier.

Comme conclut notre collègue Stéphane Mazars, rapporteur de la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, « coexistent donc aujourd’hui, de manière injustifiée et en contradiction avec les normes législatives, trois types de rémunération du travail pénitentiaire : à la pièce, à l’heure ou à la journée. Pour ces raisons, les rémunérations des travailleurs détenus restent en réalité largement inférieures au seuil minimum de rémunération prévu » ([313]).

Rémunération horaire moyenne des détenus travailleurs

(en euros)

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

En 2020, la rémunération mensuelle moyenne était d’environ 530 euros pour les détenus travaillant au SEP-RIEP, 295 euros pour ceux travaillant en concession et 250 euros pour ceux travaillant au sein du service général ([314]).

2. Des difficultés de terrain qui compliquent le développement du travail

Le travail en détention s’inscrit dans un contexte particulier, marqué notamment par les contraintes inhérentes à la dimension carcérale, qui complexifie les possibilités de création de postes de travail.

a. Des contraintes logistiques

En premier lieu, ces difficultés sont d’ordre logistiques. En effet, les établissements pénitentiaires ne sont pas toujours faciles d’accès et ne disposent pas toujours des espaces adéquats pour permettre aux entreprises extérieures d’y proposer du travail. Lors d’une table ronde organisée avec différents employeurs en milieu pénitentiaire, plusieurs problèmes de cet ordre ont été mis en avant. En particulier, la question de l’entrée dans l’établissement pose des difficultés récurrentes : les camions peuvent être contraints de patienter, parfois plusieurs heures, pour accéder à la cour, ce que certains partenaires de transport n’acceptent pas selon M. Vincent Heuchel, responsable des achats de Seifel et vice-président de l’Association des concessionnaires et prestataires de France (ACPF) ([315]).

Dans les établissements récemment construits, cette problématique est mieux prise en compte. Certains « disposent de deux entrées : une destinée aux livraisons des zones d’exploitation – restauration, cantine, ateliers – et une destinée à l’entrée et à la sortie des personnes détenues par les transports ou extractions judiciaires. Ces modalités devraient se révéler facilitantes » considère M. Lionel Henry, directeur industriel et commercial de Sodexo. Ces avancées sont pertinentes et doivent être prolongées comme le souligne la présidente de la commission des lois Mme Yaël Braun Pivet : « Certains établissements sont très performants. Le centre de détention d’Oermingen, en Alsace […] fait figure de modèle : les lieux où travailler y existent, les bâtiments sont grands, il y a des quais de déchargement, de la place pour que les camions puissent faire demi-tour, alors que, dans certains centres, les camions ne passent pas le porche d’entrée. Ces aspects concrets sont essentiels : la structure architecturale devrait être pensée jusque dans son moindre détail ».

Au-delà des modalités d’accès aux bâtiments, les « espaces de stockage n’ont jamais été prévus non plus » comme le note M. Olivier Froger, directeur général adjoint de Gepsa.

Il semble évident que pour développer le travail en détention, il est nécessaire de prévoir les modalités de réalisation des tâches afférentes. Bien sûr, dans les établissements les plus anciens, cela n’a pas été prévu, mais ces nouveaux enjeux sont aujourd’hui bien pris en compte autant dans les nouveaux programmes immobiliers que dans les travaux de réhabilitions. Votre Rapporteure salue les efforts réalisés en la matière et constate en effet que les investissements récents vont dans le bon sens. Elle appelle toutefois à engager une réflexion concernant les établissements les plus anciens afin de les adapter aux impératifs logistiques des activités de travail.

b. Des difficultés organisationnelles

La détention implique des contraintes strictes et une organisation spécifique des journées. En découlent naturellement des conséquences sur les possibilités d’organisation des activités de travail en détention. Ainsi, « l’organisation d’une journée d’un détenu ou l’absentéisme peuvent impacter le travail. Les heures de début et de fin ne sont pas toujours respectées » explique Mme Nelly Nicoli, directrice générale de Gepsa.

Les plages horaires autorisées pour organiser les activités de travail sont parfois trop réduites. Les détenus peuvent également ne pas se présenter à leur poste, parfois parce qu’ils sont tenus de se rendre à des rendez-vous pour lesquels ils n’ont pas de prévisibilité. Ces restrictions et ces aléas, de même que les consignes strictes liées à la sécurité, impliquent d’adapter les processus de production et compliquent l’organisation du travail. S’il est souhaitable de tout faire pour fluidifier et faciliter le travail, il demeure situé dans un milieu pénitentiaire impliquant des contraintes tout à fait compréhensibles et doit également s’y adapter.

Sans toujours constituer des difficultés, d’autres modalités d’organisation de la détention influent directement sur les modalités d’organisation du travail en milieu pénitentiaire. En particulier, comme le souligne M. Philippe Auvergnon, directeur de recherche en sociologie et sciences du droit au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), « la distinction entre les maisons d’arrêt et les centres de détention est primordiale, car les possibilités de travail s’y avèrent différentes » ; en effet, il semble logique de considérer avec lui que « les tâches doivent être différenciées pour les courtes peines qui concernent principalement des détenus jeunes en maison d’arrêt ».

Une réflexion approfondie sur ce sujet serait tout à fait pertinente : pour développer le travail, il faut prévoir des activités adaptées en fonction des types de détention.

c. La question de l’employabilité des personnes détenues

« La population carcérale est très hétérogène, les profils sont particulièrement différenciés. Il existe de courtes et de longues peines. Les personnes détenues sont parfois très éloignées de l’emploi, notamment les jeunes souvent très peu qualifiés et disposant d’une faible expérience de la vie professionnelle » explique Mme Julia Schmitz, maître de conférences en droit public à l’université de Toulouse.

Certaines personnes détenues ne sont pas armées pour s’intégrer au monde du travail. Certaines ne savent pas lire, d’autres n’ont jamais évolué en étant encadré, d’autres encore n’ont jamais respecté un emploi du temps. Il faut en outre garder à l’esprit qu’une part importante de la population carcérale souffre de troubles psychologiques, troubles parfois incompatibles avec l’exercice d’un travail. Il ne faut pas non plus « oublier la particulière vulnérabilité de ces individus qui entrent en détention, subissent le choc carcéral et une désorientation » rappelle Mme Julia Schmitz.

Ce constat est partagé sur le terrain : selon Mme Isabelle Verrecchia, déléguée générale de la Fondation du Groupe M6, « une entreprise est parfois confrontée, sur un poste, à des personnes qui ne sont pas aptes à travailler, trop éloignées de l’emploi ou souffrant de problèmes psychologiques ou psychiatriques ». Ces difficultés doivent être prises en compte ; la population carcérale cumule bien souvent les handicaps sociaux, ce qui peut nuire à son employabilité. Deux axes de réflexion doivent être engagés pour mieux prendre en compte ces spécificités et adapter le travail aux profils des personnes incarcérées.

Il convient de développer des structures diversifiées pour prendre en charge le travail des personnes détenues dans des cadres adéquats en fonction de leurs profils : c’est le cas par exemple avec la mise en place de structures d’insertion par l’activité économique et d’entreprises adaptées. Les efforts dans ce domaine doivent impérativement être prolongés et amplifiés.

L’insertion par l’activité économique permet d’ouvrir aux personnes détenues condamnées les plus en difficulté l’accès au travail dans le cadre d’un parcours d’insertion initié au sein de l’établissement pénitentiaire et se poursuivant à la sortie de détention, et constitue ainsi un outil efficace de prévention de la récidive. Comme l’indique l’ATIGIP, de manière très concrète, le travail au sein de ces structures permet l’acquisition des codes professionnels par la participation à des ateliers d’insertion alternant entre des temps de travail en production et de la formation. Les activités de travail sont organisées par un encadrant technique qui transmet des compétences métiers et des savoir-être professionnels. Cet encadrement est complété par l’intervention d’un CPIP qui accompagne la personne détenue dans la levée des freins périphériques à sa réinsertion : santé, logement, surendettement, absence de diplômes, etc. En outre, le travail par une SIAE en détention peut ensuite être poursuivi après la libération avec une SIAE à l’extérieur.

Votre Rapporteure estime que le modèle des SIAE, s’il n’a pas vocation à couvrir tout le travail offert en détention, est une solution tout à fait pertinente pour prendre en charge les personnes détenues les plus en difficultés et les plus éloignées de l’emploi. Elles sont un précieux outil de réinsertion et d’accompagnement social et professionnel renforcé et mériteraient sans aucun doute d’être encore renforcées.

d. Les problématiques en lien avec la rémunération des détenus travailleurs

Comme précisé ci-avant, depuis 2009, la loi impose une rémunération horaire dont le niveau est fixé par voie réglementaire, mais celle-ci n’est pas toujours respectée et des rémunérations à la pièce ou au forfait journalier existent encore.