rapport d'enquête sur les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française

Les entreprises offrant du travail en détention ont témoigné des difficultés qu’elles rencontrent dans ce domaine et des incompréhensions qui existent quant à la rémunération du travail des personnes détenues. Si le seuil minimal de rémunération ne semble pas poser difficulté et est « compatible, pour nos structures, avec le marché économique local », M. Stéphane Soutra, gérant d’Atlantique façonnage, secrétaire de l’ACPF, regrette « qu’un opérateur puisse être rémunéré différemment en fonction de son niveau de qualification et de compétence quand il intervient pour le compte du service général et que, quand il s’agit d’une activité de production, le niveau de qualification ou de compétence ne soit pas pris en compte ».

Selon lui, « la rémunération horaire généralisée est inadaptée » et « le paiement dit “à la pièce”, comme dans l’agriculture par exemple, doit être encadré et transparent pour être considéré à sa juste valeur et permettre à tous d’en tirer des avantages ». Il indique d’ailleurs qu’un nombre important des adhérents de l’ACPF continuent de pratiquer le paiement à la pièce, car cela présente des avantages : « avec le paiement à la pièce, les règles sont claires et partagées dès le début, sans discrimination lors de l’intégration des personnes détenues dans les ateliers. Il apparaît que tous les opérateurs progressent vers le respect de la cadence, dans un laps de temps certes différent en fonction de la capacité de chacun. Nos encadrants n’exercent aucune pression sur la productivité individuelle et restent concentrés sur la qualité des réalisations, ce qui évite les conflits. Nous recensons très peu ou pas de déclassement associé au respect des cadences. Le talent et la performance individuels sont directement valorisés et appréciés, ce qui est très adapté au profil de la population carcérale ».

Ces observations conduisent à s’interroger quant aux règles applicables au travail pénitentiaire : la rémunération horaire n’étant pas respectée, votre Rapporteure estime qu’une réflexion et un dialogue avec les entreprises concernées doit être engagée. Elle tient à rappeler que cette réflexion sur la rémunération ne doit pas perdre de vue son double objectif : d’une part, garantir la juste rémunération du travail pénitentiaire, d’autre part, prendre en compte les contraintes des entreprises et maintenir l’attractivité du coût du travail en détention.

Par ailleurs, le directeur de l’ATIGIP a indiqué à votre Rapporteure que le ministère de la justice modernise actuellement ses systèmes d’information dédiés à la gestion du travail des personnes détenues. À compter du printemps 2022, la mise en œuvre progressive d’un système d’information de paye des personnes détenues et de la déclaration sociale nominative alliée au déploiement de badgeuses et à la contractualisation du temps de travail devraient mettre fin à ces pratiques.

3. La création d’un statut de travailleur détenu pour faciliter la réinsertion

a. Évolution des règles applicables au travail en détention

La réforme Amor de 1945 a fait du travail une obligation et un droit : les condamnés de droit commun sont astreints au travail et bénéficient d’une protection légale pour les accidents survenus pendant celui-ci.

En 1987, cette obligation de travail est finalement supprimée par le législateur ([316]). Cette évolution était la traduction à la fois d’un nouveau mouvement d’humanisation et de libéralisation des conditions de détention et d’une prise en compte des conditions économiques moins favorables à la fin des Trente Glorieuses. La loi excluait la possibilité, pour les personnes détenues, de faire l’objet d’un contrat de travail.

À partir de 2009, l’article 33 de la loi pénitentiaire prévoit l’établissement d’un acte d’engagement, signé par le chef d’établissement et la personne détenue et précisant les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. L’article 717-3 du code de procédure pénale précisait également que :

– les activités de travail et de formation professionnelle ou générale sont prises en compte pour l’appréciation des gages de réinsertion et de bonne conduite des condamnés ;

– toutes dispositions sont prises, au sein des établissements pénitentiaires, pour assurer une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale aux personnes incarcérées qui en font la demande ;

– les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l’objet d’un contrat de travail, mais il peut être dérogé à cette règle pour les activités exercées à l’extérieur des établissements pénitentiaires ;

– des règles relatives à la rémunération du travail pénitentiaire sont précisées.

Par ailleurs, les règles pénitentiaires européennes, révisées en 2006, fixent plusieurs normes et grands principes en matière de travail en détention.

b. La réforme opérée par la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire

En 2018, le Président de la République faisait part, à l’occasion d’un discours à l’ENAP, de sa volonté « que le droit du travail, en étant adapté évidemment à la réalité et aux contraintes de la prison, puisse s’appliquer aux détenus et, à tout le moins, que le lien qui unit l’administration pénitentiaire et le détenu travaillant en son sein soit un lien contractuel avec des garanties qui s’y attachent, et non plus un acte unilatéral avec la négation de tous les droits ».

La loi pour la confiance dans l’institution judiciaire ([317])consacre plusieurs de ses articles à l’amélioration et à la modernisation du cadre du travail pénitentiaire ([318]).

Cette réforme qui vise notamment à rapprocher le travail en détention du droit commun est guidée par quelques grands principes : responsabiliser l’opérateur économique et la personne détenue, normaliser les relations de travail, rapprocher les conditions de travail de celles en milieu libre afin de favoriser la réinsertion. Elle emporte de nombreux changements des règles s’appliquant au travail en détention. Sans détailler toute la réforme, les points suivants méritent d’être soulignés.

Tout d’abord, la loi crée un contrat d’emploi pénitentiaire qui a vocation à remplacer l’acte unilatéral d’engagement prévu aujourd’hui par la loi pénitentiaire. Il sera signé par la personne détenue avec le chef d’établissement pour un travail au service général ou avec l’opérateur économique pour un travail en production. Dans ce dernier cas, lui sera annexée une convention tripartite de partage des obligations signée entre la personne détenue, le chef d’établissement et l’opérateur économique. La création de ce contrat emporte la mise en place d’obligations réciproques entre les parties au contrat et non plus des obligations unilatérales pour la personne détenue. Ce contrat pourra être conclu pour une durée déterminée ou indéterminée et pour un temps plein ou partiel. Une période d’essai est instituée.

Ensuite, la loi clarifie la procédure d’accès au travail qui n’est aujourd’hui pas assez transparente. En premier lieu, la personne détenue souhaitant travailler en détention adresse une demande à l’administration ; cette demande déclenche la procédure de classement qui décide de l’autorisation de travailler. Cette décision est prise par le chef d’établissement après avis de la commission pluridisciplinaire unique (CPU). Cette décision, faisant grief, elle sera susceptible de recours devant le juge administratif. Suite au classement, et en fonction de l’avis de la CPU sur l’orientation vers un ou plusieurs régimes de travail, la personne détenue passera des entretiens d’embauche avec les opérateurs économiques pour le travail en production et avec le service compétent pour le service général. À l’issue de ces entretiens et en fonction des résultats, la personne détenue sera affectée sur un poste. La décision d’affectation sera en grande partie le reflet de la volonté de l’opérateur économique, sauf lorsqu’il existe des raisons d’ordre public.

S’agissant de l’organisation du travail, les règles du droit commun relative à la durée du travail sont désormais applicables en détention : jours fériés, durée hebdomadaire du travail, repos quotidien. Le directeur de l’ATIGIP a également précisé qu’afin de respecter la durée du travail inscrite dans le contrat d’emploi pénitentiaire et de donner davantage de visibilité aux personnes détenues, des plannings prévisionnels de travail seront créés et distribués à chaque personne détenue travaillant.

La loi précise également les motifs et procédures de suspension ou rupture de la décision de classement au travail, d’une part, et du contrat d’emploi pénitentiaire en lui-même, d’autre part. Ainsi, la personne détenue pourra être désaffectée de son poste, et non déclassée, pour motif économique, inaptitude, force majeure ou encore par commun accord. Le chef d’établissement gardant toujours la possibilité en fonction de la situation de désaffecter ou déclasser le travailleur détenu pour motif disciplinaire. Le contrat d’emploi pénitentiaire pourra également être suspendu. La personne aura la possibilité de reprendre son poste à la fin de la période de suspension. Outre les motifs judiciaires et disciplinaires, la suspension pourra être prononcée en raison de l’arrêt de l’activité de travail ou encore à cause d’une baisse de l’offre de travail.

Par ailleurs, un article d’habilitation prévoit l’ouverture de droits nouveaux aux personnes détenues :

– ouverture de droit au chômage à la sortie de détention ;

– mise en place d’une assiette minimale de cotisation pour les droits à la retraite ;

– mise en place d’indemnités journalière pour les accidents du travail et les maladies professionnelles ;

– mise en place d’indemnités journalières pour les congés maternité ;

– ouverture et alimentation d’un compte personnel de formation ;

– mise en place d’une réserve civique et ouverture d’un compte d’engagement citoyen.

Votre Rapporteure estime que ces évolutions seront de nature à améliorer considérablement le travail des personnes détenues. La création d’une relation contractuelle encadrant le travail des personnes détenues ainsi que l’octroi de nouveaux droits générés par l’activité professionnelle sont des évolutions fortes, résonnant directement avec les questions de responsabilité sociétale et traduisant la volonté affirmée du Gouvernement de faire de la peine privative de liberté un temps utile dans la lutte contre la récidive.

L’attention de la commission d’enquête a toutefois été appelée par certaines entreprises concessionnaires. M. Vincent Heuchel, vice-président de l’ACPF explique en effet : « nous ne signerons pas de contrat d’emploi avec un détenu, car celui-ci créerait un lien de subordination, alors que nous ne pouvons choisir les opérateurs qui se rendent au poste de travail ». Nelly Nicoli, directrice générale de Gepsa, adopte un positionnement similaire en considérant que « passer un contrat pénitentiaire avec le donneur d’ordre […] semble également déplacé, car le donneur d’ordre n’a pas, en détention, les leviers d’un employeur classique ».

Pourtant, comme l’explique Mme Julia Schmitz, maître de conférences en droit public à l’université de Toulouse, l’absence « de contrat de travail [en détention] demeure symboliquement néfaste, puisqu’elle consacre une forme de rupture avec la vie sociale, la vie normale, tandis qu’elle demeure juridiquement néfaste », notamment en ce qu’elle ne permet pas l’intervention éventuelle du juge et le respect des droits des personnes détenues concernées.

Pour votre Rapporteure, la réforme portée par la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire constitue indiscutablement un progrès qu’il ne saurait être question de remettre en cause. Rapprocher le travail en détention du droit commun et faire progresser les droits des personnes détenues demeurent un objectif qui ne saurait en aucun cas être négligé. Cela étant, il lui semble que des incompréhensions persistent, notamment quant à la place nouvellement accordée à l’opérateur économique dans la procédure d’affectation et à ses moyens d’action dans la relation contractuelle qui sera établie. En effet, les entreprises auditionnées ne semblent pas connaître la procédure de recrutement assortie d’un entretien et d’une période d’essai, instaurés par cette loi. Elle considère qu’un échange devrait être mené entre l’ATIGIP et les entreprises concessionnaires et délégataires intervenant en détention.

4. Le pilotage d’une politique du travail pénitentiaire

a. Mieux accompagner des personnes détenues vers le travail et la réinsertion

La fonction de réinsertion du travail est une réalité. Selon M. Cyril Wolmark, professeur de droit à l’université Paris-Nanterre « le travail est une activité de socialisation et d’apprentissage. Nous pouvons émettre l’hypothèse selon laquelle une réinsertion réussie passe par une restauration de l’individu, un rétablissement de sa confiance dans la société et par la reconnaissance de droits face à l’imposition de devoirs ».

M. Philippe Auvergnon, directeur de recherche au CNRS, explique que « deux facteurs sont primordiaux dans la lutte contre la récidive : l’entretien d’un lien social pendant la détention et la possibilité de disposer de conditions de sortie favorables notamment un emploi. Or ces deux facteurs sont souvent liés, car conserver un réseau familial ou amical offre des possibilités d’emploi à la sortie de prison. Travailler et se former en prison permet d’assurer l’insertion en détention dans des conditions qui privilégient l’avenir. En effet, formation et travail permettent de cantiner et ainsi de diminuer le recours à d’autres expédients pour assurer un minimum de moyens en prison. En outre, le travail permet d’entretenir son autonomie et sa rémunération conduisant ainsi à aborder l’avenir dans de meilleures conditions. »

L’accès des personnes détenues aux activités revêt donc une importance toute particulière et doit se faire de la manière la plus inclusive possible. Elle doit prendre en compte la diversité des situations, notamment la durée de la peine et des profils, notamment le niveau d’employabilité. L’administration pénitentiaire doit garantir une offre diversifiée de travail permettant d’inclure l’ensemble des composantes de la population carcérale, y compris les personnes qui seraient à leur entrée en détention en grande difficulté, voire inaptes au travail. Votre Rapporteure est convaincue qu’il faut pour cela mener une politique du travail pénitentiaire en prévoyant un accompagnement spécifique des personnes détenues dans ce domaine. En particulier, une évaluation précise que l’employabilité des personnes détenues doit se faire dès l’arrivée en détention. Il s’agit d’ailleurs de l’une des propositions du groupe de travail de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur l’activité en détention et le lien avec le tissu économique local dans une perspective de réinsertion ([319]).

b. La coordination des acteurs et le renforcement des liens avec les entreprises et les territoires

Le travail en détention implique plusieurs acteurs : l’administration pénitentiaire, les entreprises concessionnaires, les entreprises délégataires, l’ATIGIP, Pôle emploi, etc. Il doit en outre être coordonné avec la formation professionnelle qui relève quant à elle de la compétence des régions. La création de l’ATIGIP est un premier pas dans l’animation de ce réseau d’acteurs.

Source : Audition de Mme Ivane Squelbut,

directrice des partenariats et de la territorialisation de Pôle emploi

En outre, comme le souligne M. Philippe Gosselin, l’un des rapporteurs du groupe de travail sur la détention de la commission des Lois, « la difficulté tient plutôt à l’existence ou non d’un réseau ou d’un tissu local. Souvent les entreprises, pour la plupart des PME, méconnaissent le travail en milieu carcéral ». Cette méconnaissance ne peut qu’entraver le développement du travail en détention et à ce niveau aussi l’ATIGIP a un rôle important à jouer.

L’ATIGIP est en effet chargée de rechercher des partenaires pour développer la formation professionnelle, le travail et l’insertion professionnelle et par l’activité économique des personnes placées sous main de justice. Elle assure elle-même la prospection de partenaires nationaux. En revanche, s’agissant des partenaires de dimension régionales, départementales ou locales, les actions de prospection sont menées par les référents interrégionaux de l’insertion professionnelle en DISP et par les directions des établissements pénitentiaires.

Source : Assemblée nationale, rapport sur le projet de loi organique

et le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, Stéphane Mazars, 7 mai 2021

Selon M. Philippe Auvergnon, il serait souhaitable de « délocaliser » la question du travail en prison, c’est-à-dire d’arrêter d’en laisser la responsabilité à chaque responsable travail de chaque établissement pénitentiaire. Il témoigne d’une insuffisance du pilotage dans ce domaine et explique par exemple que dans certaines régions il n’existerait pas de listes des entreprises concessionnaires. M. Cyril Wolmark, formule un constat du même ordre : « si nous souhaitons l’existence d’une politique du travail, un pilotage régional demeure nécessaire afin que les détenus puissent développer des compétences, et ne pas en perdre. Du côté des entreprises, le niveau régional permettrait de promouvoir un emploi local et de disposer de possibilités d’emploi à la sortie. L’ATIGIP est une instance à renforcer ».

Des progrès dans ce domaine ont d’ores et déjà été faits, notamment avec la création de l’ATIGIP et le garde des sceaux, à l’occasion de son audition, a annoncé de nouvelles évolutions : « le budget pour 2022 prévoit 35 millions d’euros pour développer le travail en détention et financer le statut du détenu travailleur, afin d’attirer de nouveau les entreprises dans les prisons. Nous essayons de simplifier toutes les démarches des patrons qui voudraient venir en prison. Nous avons dressé une carte de France détaillant, pour chaque prison, quel type de travail il est possible d’offrir. Les directions interrégionales comptent désormais un référent en la matière. Un site a également été créé pour attirer les entreprises, quelle que soit leur taille, dans les prisons ».

Votre Rapporteure considère que les référents locaux du travail jouent un rôle important au sein des établissements, mais n’ont pas forcément le temps ni les moyens nécessaires pour accomplir les missions qui leur sont dévolues. De manière générale, il semblerait que les nouvelles missions confiées aux personnels pénitentiaires ne soient pas toujours accompagnées des moyens suffisants pour les exercer. Il convient donc de renforcer les moyens qui sont donnés aux référents locaux du travail et de les intégrer de façon plus efficace dans un réseau du travail pénitentiaire orchestré au niveau national par l’ATIGIP.

Une fois un tel réseau bien constitué, il deviendra plus facile de piloter une véritable politique volontariste de l’emploi pénitentiaire et de mettre en œuvre d’autres leviers efficaces : création d’outils numériques communs accessibles en détention, développement de partenariats avec les chambres de commerce et d’industrie ou encore avec les chambres d’agriculture et les chambres des métiers et de l’artisanat, mise en relation des partenaires à l’échelle d’un même territoire, amélioration de la continuité dans les parcours professionnels entre la détention et la libération, création d’un annuaire des interlocuteurs, etc.

M. Philippe Gosselin considère lui aussi qu’« il faut davantage de confiance et de dialogue avec le réseau local – pas seulement le MEDEF mais l’U2P – l’Union des entreprises de proximité – ou la CPME – Confédération des petites et moyennes entreprises –, sans doute plus adaptées compte tenu de la taille des entreprises concernées à des échanges avec des établissements pénitentiaires locaux. Nouer des relations avec elles et assurer leur continuité dépend non pas nécessairement des textes mais du chef d’établissement et de ceux qui sont chargés de l’organisation du travail. Il existe en la matière une importante marge de progression pratique ». Un réseau plus engagé et mieux organisé permettra d’évoluer en ce sens et, dans cette démarche, comme le souligne Mme Yaël Braun-Pivet, « l’ATIGIP sera un maillon essentiel ».

c. Valoriser le travail réalisé en détention

La question de la qualité des tâches proposées aux détenus dans les activités de travail se pose de manière régulière. Nombreux sont en effet ceux qui considèrent que le travail, notamment celui proposé dans le cadre des concessions, est de nature répétitive et peu qualifiante. Pour M. Philippe Auvergnon par exemple « il est nécessaire d’œuvrer pour un travail de meilleure qualité, offrant un contenu supérieur et mieux rémunéré ».

Bien sûr, proposer aux personnes détenues des activités qualifiantes est une priorité et il convient de développer les activités en ce sens. Le travail de façonnage et de conditionnement est souvent présenté comme insuffisamment valorisable à l’extérieur pour le détenu. Pourtant, comme le fait remarquer M. Yvan Franchet, directeur général de Sas Cinq, trésorier de l’ACPF, « un bon opérateur de production est recherché sur le marché ». Il dénonce en cela un double discours : « tantôt il faut réindustrialiser le pays, et tantôt il nous est expliqué que les métiers d’opérateur ne sont pas valorisables sur l’extérieur ».

Votre Rapporteure rappelle que la population carcérale se caractérise par sa grande diversité et par la prévalence d’individus sans formation et bien souvent très éloignés du marché du travail. Il convient donc de proposer en détention différents types d’activité, plus ou moins qualifiées. En outre, pour un temps court de détention, il vaut mieux exercer une activité non qualifiante mais qui permet de développer une première expérience professionnelle, plutôt que de ne rien faire du tout. C’est le cas malheureusement, quand la durée de la peine trop pour construire un parcours de formation vers une activité qualifiante. Le travail en détention doit être développé dans toutes ses composantes. S’il faut augmenter la quantité de travail proposé aux détenus et en augmenter la qualité, il faut également garantir la diversité des postes qui seront offerts afin de multiplier les chances de chacune des personnes détenues d’exercer une activité qui lui convienne.

Pour valoriser le travail réalisé en détention, il faut aussi améliorer l’image de celui-ci. Pour cela, le développement du label PePs (Produit en Prison.s) est encourageant.

Source : Ministère de la justice

Pour faire changer l’image du travail en prison, il faudrait également davantage lutter contre les idées reçues. « Les images d’exploitations en prison, de travail de mauvaise qualité, de sous rémunération du travail doivent disparaître. La garantie des droits est fondamentale pour les détenus et pour l’image des entreprises » estime M. Cyril Wolmark. La création d’un statut du détenu travailleur et la mise en place d’un contrat d’emploi pénitentiaire vont tout à fait dans ce sens. L’entrée en détention du droit du travail adapté aux réalités du milieu carcéral est une étape cruciale pour permettre cette valorisation du travail des personnes détenues. Nous devons davantage communiquer sur les possibilités qui existent, non seulement pour les entreprises, mais également pour les personnes détenues. Tout le monde serait gagnant à développer le travail en détention, y compris les collectivités territoriales qui accueillent les établissements pénitentiaires. Or, selon les réponses au questionnaire de votre Rapporteure, 76 % des établissements ne participent à aucun événement en commun avec les PME locales, le réseau économique ou encore les chambres consulaires. Il conviendrait donc de développer ces événements, par exemple les forums de l’emploi, qui existent déjà dans certains établissements et peuvent prendre différentes formes ([320]).

B. Mieux Orienter les détenus vers la vie professionnelle

Plus de la moitié des personnes détenues n’ont aucun diplôme, c’est-à-dire qu’elles ont arrêté leur formation après l’école primaire. En outre, le taux d’illettrisme de la population détenue est d’environ 10 % ; il est supérieur à la moyenne nationale ([321]). Permettre leur réinsertion implique donc avant tout de leur donner accès à l’enseignement et la formation.

1. L’enseignement en milieu pénitentiaire

a. La scolarisation des personnes détenues majeures

Toute personne détenue peut accéder à une formation en vue de sa réinsertion. Il peut s’agir des enseignements élémentaires (apprentissage de la lecture, de l’écriture, du calcul), de niveau secondaire ou supérieur. Il est en outre possible d’obtenir un diplôme en prison (brevet des collèges, bac, BTS...).

L’enseignement est organisé au sein des établissements pénitentiaires. Sur l’année scolaire 2019-2020, ce sont 39 626 personnes détenues majeures qui ont été scolarisées, soit 29 % de la population écrouée pendant l’année. Parmi elle, 73 % ont bénéficié d’une prise en charge supérieure à 20 heures. 53 % des adultes sont scolarisés dans des niveaux permettant d’acquérir les savoirs de base ; en tout, 78 % sont scolarisés dans un niveau inférieur au niveau 4.

Source : Ministère de la justice,

bilan annuel de l’enseignement en milieu pénitentiaire, année 2019-2020

Par ailleurs, au cours de l’année scolaire 2019-2020, 1 240 adultes ont suivi des cours par correspondance : 64 % avec l’association Auxilia, 28 % avec les universités, 6 % avec d’autres organismes et 2 % avec le centre national d’enseignement à distance (CNED).

Selon les DISP, en novembre 2019, le taux de scolarisation variait de 16,5 % à 32 %.

répartition des personnes écrouées et taux de scolarisation par DISP

Source : Ministère de la justice, bilan annuel de l’enseignement en milieu pénitentiaire, année 2019-2020

Selon ces données, le taux le plus élevé de scolarisation (32 %) correspond à la densité carcérale la plus basse (103 %) et inversement le deuxième taux de scolarisation le plus faible (21,5 %) correspond à la densité carcérale la plus élevée (130,4 %). Toutefois, cette corrélation n’est pas systématique et cela conduit votre Rapporteure à penser que d’autres facteurs entrent en compte, par exemple l’organisation du réseau ou encore la fluidité des liens entre les acteurs impliqués. Afin d’uniformiser les taux de scolarisation entre les différentes régions pénitentiaires, votre Rapporteure recommande d’identifier ces facteurs et de développer les échanges de bonnes pratiques dans ce domaine.

Pour les personnes détenues majeures, deux priorités sont retenues en termes d’enseignement : d’une part, le repérage et la prise en charge des personnes illettrées et allophones ; d’autre part, l’augmentation du niveau général des personnes détenues et leur accompagnement vers des certifications et diplômes. Ces deux aspects participent bien sûr de la construction du parcours d’insertion sociale et professionnelle.

i. Le repérage et la prise en charge des personnes en situation d’illettrisme et des personnes allophones

Depuis le 1er janvier 2020, le déploiement du test de compétences élémentaires en lecture du français (CELF) est obligatoire dans tous les établissements pénitentiaires ([322]). Au sein de chaque DISP, des enseignants référents nationaux ont assuré la formation des acteurs locaux dans cette perspective. Toutefois, selon une enquête réalisée en décembre 2020 auprès des établissements pénitentiaires, le déploiement du test CELF n’était pas terminé dans plus de la moitié d’entre eux. Un an après, il convient de s’assurer que c’est maintenant chose faite et de conduire dans les plus brefs délais une évaluation de ce déploiement.

En 2019-2020, 65,9 % des personnes identifiées comme étant en situation d’illettrisme et 84,3 % des personnes repérées allophones ont pu être scolarisées plus de 20 heures.

ii. L’augmentation du niveau général des personnes détenues et leur accompagnement vers des certifications et diplômes

Pour l’année scolaire 2019-2020, 1 822 adultes (1 729 hommes et 93 femmes) ont obtenu un diplôme de l’éducation nationale, avec un taux de réussite de 72,6 %. Ce taux cache toutefois d’importantes disparités selon les diplômes : par exemple le taux de réussite au baccalauréat n’a été que de 33,3 %.

Réussite aux diplômes de l’éducation nationale pour les majeurs détenus pour l’année 2019-2020

Source : Ministère de la justice, bilan annuel de l’enseignement en milieu pénitentiaire, année 2019-2020

En sus des diplômes de l’éducation nationale, de nombreux détenus ont passé des diplômes attestant de compétences linguistiques : 1 425 ont obtenu un diplôme de cet ordre, avec un taux de réussite de 93 %.

réussite aux diplômes attestant de compétences linguistiques au cours de l’année scolaire 2019-2020

Source : Ministère de la justice, bilan annuel de l’enseignement en milieu pénitentiaire, année 2019-2020

b. La scolarisation des personnes détenues mineures

Sur l’année scolaire 2019-2020, 2 876 mineurs ont été scolarisés sur un total de 2 844 mineurs détenus en 2020 ([323]) : 99,9 % des mineurs détenus sont donc scolarisés. Parmi eux :

– 15,3 % ont suivi des cours de français langue étrangère ;

– 7,1 % ont été scolarisés dans le cadre de l’alphabétisation et de la lutte contre l’illettrisme ;

– 69,7 % ont été scolarisés dans le cadre d’enseignements de niveau 3 (préparation au CFG, CAP, BEP, DNB) ;

– 5,4 % ont suivi des enseignements de niveau 4 (DAEU et baccalauréat) ;

– 3 % se sont engagés dans un parcours d’études supérieures.

Réussite aux diplômes de l’éducation nationale pour les mineurs détenus pour l’année 2019-2020

Source : Ministère de la justice, bilan annuel de l’enseignement en milieu pénitentiaire, année 2019-2020

La scolarisation est une part importante de la prise en charge des mineurs en milieu pénitentiaire. Elle est souvent l’occasion pour ces jeunes de renouer avec le système scolaire puisque, selon les chiffres du ministère de la justice, 82,2 % des mineurs scolarisés en novembre 2019 étaient déscolarisés avant la détention. Pour 17,6 % depuis moins d’un an et depuis plus d’un an pour 66,7 %. Seuls 18,6 % des mineurs étaient scolarisés avant leur incarcération ([324]).

2. La formation professionnelle en milieu pénitentiaire

a. Le cadre de la formation professionnelle en détention

Prévue par la loi pénitentiaire de 2009, l’expérimentation du transfert de l’organisation et du financement de la formation professionnelle des personnes détenues vers les régions a débuté le 1er janvier 2011, pour une durée de 4 ans, en Pays de la Loire et en Aquitaine. En 2013, un rapport conjoint de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale des services judiciaires, a mis en avant que l’expérimentation conduite dans ces deux régions avait permis d’accroître l’offre de formation et de l’orienter davantage vers l’emploi en collant aux réalités du terrain ([325]). Cette expérimentation se traduisait donc par des progrès en termes aussi bien quantitatifs que qualitatifs.

L’expérimentation a donc été généralisée et la formation professionnelle est devenue une compétence exclusive des régions depuis la loi de 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale ([326]). Les régions sont donc aujourd’hui en charge de l’organisation et du financement de l’offre de formation en milieu pénitentiaire. Les conseils régionaux financent la rémunération des stagiaires détenus et l’intervention des organismes de formation. L’administration pénitentiaire finance, quant à elle, l’équipement et la remise à niveau des plateaux techniques de formation dans le cadre de la détention, ainsi que la maintenance des locaux et la prise en charge des fluides et équipements informatiques éventuels.

Source : Régions de France

Par ailleurs, l’ATIGIP est en charge de la définition d’une stratégie nationale en matière de formation professionnelle des publics placés sous-main de justice. Le plan d’action stratégique 2020-2023 conçu par l’ATIGIP, rédigé en concertation avec les référents interrégionaux de l’insertion professionnelle des DISP, contient plusieurs mesures dédiées à la formation professionnelle. Visant à développer les actions de formations, ce plan prévoit notamment le renforcement des interactions avec les régions et la coordination des différents partenaires.

Source : Régions de France

b. La diminution de l’accès à la formation professionnelle : une évolution inacceptable

Les personnes détenues ont accès à la formation professionnelle qui participe pleinement des missions d’insertion et de réinsertion attribuées au service public pénitentiaire en vertu de la loi pénitentiaire de 2009 ([327]). Au même titre que le travail, la formation professionnelle est donc un droit des personnes détenues. Pourtant, en 2020, on estime à seulement 13 % celles qui ont pu l’exercer.

Source : direction de l’administration pénitentiaire

Source : ATIGIP

L’accès à la formation professionnelle a toutefois sensiblement décru ces dernières années comme le montrent les chiffres présentés ci-après.

Formation professionnelle suivie par les personnes détenues

entre 2007 et 2020

Source : ATIGIP

évolution de la formation professionnelle des personnes détenues formées entre 2007 et 2020

Source : ATIGIP

Votre Rapporteure s’alarme de la chute vertigineuse du nombre de personnes détenues formées et du nombre moyen d’heures de formation par détenu. Il est inconcevable que nous soyons ainsi passés de plus de 40 % de personnes détenues accédant à une formation professionnelle au début des années 2010 à moins de 13 % en 2020. Il est tout aussi incompréhensible que le volume d’heures de formation consacré à chaque stagiaire soit passé de 177 heures en 2009 à 120 heures en 2020. La formation professionnelle est, indéniablement, une des clefs de la réinsertion des détenus et donc de la lutte contre la récidive. Il est inacceptable que la situation se soit ainsi dégradée.

Certes, une période d’acculturation peut être nécessaire pour permettre aux collectivités territoriales de s’approprier une nouvelle compétence, comme M. François Bonneau, président de la région Centre-Val-de-Loire, l’a indiqué à la commission. Cependant, votre Rapporteure considère que, sept ans après le transfert et après plusieurs conventions venues clarifier le rôle de chacun, il n’est pas tolérable que cette situation perdure. Il convient aujourd’hui de ne plus perdre de temps dans ce domaine et d’inciter plus fortement les régions à assumer cette compétence.

La convention nationale signée entre Régions de France et la DAP se terminant normalement en 2021, pour une durée de quatre ans (2018-2021) entre Régions de France et le directeur de l’administration pénitentiaire, votre Rapporteure suggère d’établir une nouvelle convention nationale sur la formation professionnelle en détention. Compte tenu des insuffisances persistantes mentionnées ci-dessus, cette nouvelle convention doit fixer des objectifs chiffrés.

c. Les difficultés actuelles de la formation professionnelle en milieu pénitentiaire

Les chiffres sont révélateurs et, dès 2016, un rapport d’inspection estimait que « l’offre de formation professionnelle est faible au regard des besoins des publics concernés » ([328]). Par ailleurs, « des difficultés ont été constatées dans la mise en œuvre des actions de formation, notamment leur pérennité et les moyens matériels qui leur sont dévolus » ([329]).

Depuis 2016, les difficultés sont donc identifiées et les auditions conduites par la commission d’enquête ont révélé qu’elles persistent malgré les efforts mis en œuvre. En sus de la chute vertigineuse du nombre de stagiaires et d’heures de formation, il semble que les régions n’aient pas pris en main cette nouvelle compétence de la même manière et qu’il existe donc de fortes disparités entre elles dans ce domaine. Ces disparités se traduisent tout d’abord de manière quantitative et plusieurs associations dénoncent une insuffisance réelle des offres de formation, mais également en termes de qualité. Ainsi, dans certaines régions, certaines formations ont été jugées trop occupationnelles et donc inutiles, tandis que d’autres estiment qu’elles jouent un rôle dans la remobilisation des détenus les plus éloignés de l’emploi.

M. François Bonneau, président de la région Centre-Val-de-Loire, président de la commission éducation, orientation, formation et emploi de Régions de France, propose plusieurs pistes d’amélioration :

– le développement de l’évaluation des dispositifs de formation et de leur impact sur les personnes formées en établissement pénitentiaire afin de mieux ajuster l’offre de formation à l’avenir ;

– travailler sur les conditions d’accueil des prestataires au sein des établissements pénitentiaires ;

– fluidifier les parcours dedans/dehors ;

– développer l’accès au numérique en formation (supports et ressources pédagogiques numériques…).

Cette dernière proposition d’évolution est particulièrement attendue et sa nécessité a été renforcée par la crise sanitaire : le numérique est nécessaire pour assurer une continuité pédagogique, moderniser l’offre de formation, réduire la fracture numérique pour ce public et enrichir l’offre existante. Le législateur a d’ailleurs inscrit cette nécessité dans la loi en complétant l’article 717-3 du code de procédure pénale qui prévoit que toutes dispositions sont prises, au sein des établissements pénitentiaires, pour assurer une activité professionnelle, une formation professionnelle ou générale ou une validation des acquis de l’expérience aux personnes incarcérées qui en font la demande ([330]). Grâce à l’adoption d’un amendement de votre Rapporteure, il est dorénavant précisé qu’en vue de ces activités et formations, les personnes détenues « bénéficient de l’accès aux ressources pédagogiques nécessaires, y compris par voie numérique ». Il conviendra donc de s’assurer que cette disposition législative est bien mise en œuvre à travers des moyens adaptés et suffisants.

Par ailleurs, selon M. Philippe Auvergnon, « les questions principales paraissent concerner d’une part le lien ou plutôt l’absence souvent de lien entre formations organisées et emplois en détention, d’autre part l’adéquation entre offre régionale et capacités carcérales d’organisation de la formation ». Un effort semble devoir être fait en termes de coordination des acteurs de la formation professionnelle. Par exemple l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) a vu se réduire le nombre de personnes détenues qu’elle prend en charge (passant d’environ 600 à moins de 250) et explique parfois ne pas être en mesure de répondre aux appels d’offre passées par les régions pour les formations en détention. Sans préjuger des appels d’offre qui peuvent exister, il semble dommage de voir une structure qui avait bien identifié le public spécifique qu’est la population carcérale perdre des occasions de continuer à s’investir dans ce domaine.

Pour répondre à ce besoin de coordination, et afin de renforcer la cohérence de l’offre d’activités au sein d’un établissement ou d’un territoire, la DAP a déployé des moyens pour créer 40 postes de coordonnateurs d’activités, entre fin 2019 et le 1er trimestre 2021. Leurs actions devraient permettre de donner une meilleure visibilité à l’offre d’activités possible, et de renforcer les liens avec les acteurs susceptibles d’organiser ces interventions en détention.

Par ailleurs, l’ATIGIP a la responsabilité de définir une stratégie nationale en matière de formation professionnelle. Son directeur a précisé que l’agence entend développer l’offre de formations et créer une synergie plus grande entre les activités de travail et de formation en détention. Votre Rapporteure juge adapté ce rôle de l’ATIGIP en matière de formation professionnelle ; elle appelle toutefois à publier un plan d’actions précis dans ce domaine, qui soit accessible à tous les acteurs, et à créer, sans doute dans le cadre de l’agence, une forme de point de rencontre des acteurs impliqués dans la formation professionnelle en détention.

En outre, une expérimentation est en cours pour développer l’apprentissage en détention. Cette nouvelle possibilité sera un élément supplémentaire pour construire le parcours de réinsertion des personnes détenues et contribue à rapprocher la prison du droit commun.

C. Développer les autres activités au sein de la détention EN LIEN AVEC LA CITE

Le temps de détention n’a pas vocation à se résumer à l’enfermement de la personne détenue dans une cellule. Ce temps ne peut être utile que si l’on propose concrètement aux détenus des activités – travail, enseignement et formation – mais également des activités de tout ordre : sportives, culturelles, cultuelles, etc. L’accès au culte participe également de la vie en détention. Toutes ces activités luttent contre l’oisiveté, ce qui est déjà un bien en soi, mais elles ne sont pas qu’occupationnelles. Elles contribuent chacune sur des aspects spécifiques à la réinsertion et sont en cela complémentaires avec le travail, l’enseignement et la formation. Votre Rapporteure estime donc que la prison doit garantir l’accès aux différentes activités et que nous devons pour cela nous fixer un objectif de temps « hors cellule ».

1. Les activités sportives et socio-culturelles

Le nombre d’heures d’activités (enseignement, formation professionnelle et activités de travail compris) proposées aux personnes détenues dans les établissements pénitentiaires s’élevait en moyenne à :

– 6 heures et 34 minutes, par personne détenue et par jour en 2017 ;

– 5 heures et 46 minutes, par personne détenue et par jour en 2018 ;

– 4 heures et 39 minutes, par personne détenue et par jour en 2019 ;

– 4 heures et 11 minutes, par personne détenue et par jour en 2020.

Selon l’administration pénitentiaire, l’offre d’activités apparaît en baisse depuis 2017, mais cela s’expliquerait par un recalibrage de l’offre d’enseignement pour mieux correspondre à la réalité (mélange de l’offre des mineurs et majeurs en maison d’arrêt par exemple). En 2020, l’offre d’activités a baissé en raison de la suspension des activités collectives lors des confinements résultant de la crise sanitaire.

Votre Rapporteure alerte toutefois sur cette baisse ; si la crise sanitaire a sans aucun doute eu un impact négatif sur le volume des activités en 2020, il convient de demeurer extrêmement vigilant et de fournir les efforts nécessaires pour en développer l’offre. L’insuffisance des activités est souvent critiquée et elle pèse sans aucun doute sur les capacités de prise en charge des personnes détenues et sur leurs trajectoires de réinsertion. Lors de son audition, Mme Prune Missoffe, responsable analyses et plaidoyer de l’OIP, dénonce « une pénurie d’activités en détention qui ne permet pas de répondre à la demande de prise en charge ».

En outre, ces taux moyens cachent des disparités importantes entre les établissements pénitentiaires. En particulier, les établissements les plus surpeuplés ne peuvent souvent offrir qu’un nombre très restreint d’activités. Selon l’OIP, « les personnes sous main de justice en maison d’arrêt passent vingt-deux à vingt-trois heures par jour dans des cellules de neuf mètres carrés partagées par deux voire trois détenus ».

Pourtant, selon les règles pénitentiaires européennes, le régime prévu pour tous les détenus doit offrir un programme d’activités équilibré et le CPT a indiqué que les diverses activités auxquelles participent les détenus doivent les occuper en dehors de leur cellule au moins huit heures par jour.

Le sport conserve une place particulière en détention. L’administration y est spécialement impliquée puisqu’elle forme et rémunère des moniteurs de sports pénitentiaires, spécialement formés pour l’intervention en milieu carcéral. Ceux-ci ont pour mission « d’organiser, d’encadrer et d’animer les séances de sport des personnes détenues, d’assurer la sécurité et la sûreté de la détention et des personnes, de contribuer à la mission de réinsertion et de prévention de la récidive, de concevoir et de porter des projets collectifs ou individuels relatifs au sport. Ils peuvent, en fonction de leur qualification, participer à la formation, initiale et continue, des moniteurs de sport pénitentiaires » ([331]).

Source : DISP Île-de-France

Votre Rapporteure salue les nombreuses initiatives évoquées en audition ou découvertes sur le terrain lors des déplacements. Elle juge particulièrement pertinents les projets qui permettent d’ouvrir la prison vers l’extérieur, soit en autorisant les personnes détenues à participer à certaines activités, comme la « Course du Cœur » mentionnée ci-dessus, soit en accueillant des professionnels, par exemple des sportifs de haut niveau ou des cuisiniers gastronomiques, au sein des établissements. De telles initiatives contribuent à améliorer l’image du monde carcéral et à réintégrer la prison dans la cité.

Dans le même sens, votre Rapporteure propose de développer des partenariats entre établissements pénitentiaires et fédérations sportives afin de favoriser l’organisation d’événements sportifs associant des détenus. Cela faciliterait et encouragerait des initiatives – qui ont déjà été expérimentées dans certains établissements – permettant de créer des équipes mixtes associant détenus et habitants de la ville, ou d’autoriser les détenus à participer à certains tournois.

Proposition n° 40

Lors de son audition, M. Vincent Saint-Charles, référent chargé du développement de la politique sportive à la DISP d’Île-de-France, a insisté sur l’évolution de la pratique sportive en détention au cours des 15 dernières années, notamment parce qu’elle est conçue de manière plus transversale : « on peut tout aussi bien évoquer le sport-formation, grâce aux formations dispensées par les fédérations, le sport-santé, qui s’intéresse au bien-être, et le sport-culture qu’illustre par exemple la Fête de la nature, où nous avons mêlé sport et culture le temps d’un événement ». Votre Rapporteure salue cette évolution, qui tout en conservant au sport une place importante en détention, s’est détachée de son caractère purement occupationnel. Grâce aux référents sport des DISP qui ont mis en œuvre sa diversification et sa transversalité, les activités sportives apportent des bénéfices immédiats sur la vie en détention et jouent un rôle plus important dans la réinsertion.

2. Le développement de nouvelles activités

Malgré les disparités qui peuvent exister et l’insuffisant développement des activités dans certains établissements, votre Rapporteure tient à souligner que d’importants efforts sont faits pour proposer des activités variées aux personnes détenues. Les déplacements réalisés sur le terrain par la commission d’enquête ont permis de constater que des lieux sont bien dédiés spécifiquement aux activités (bibliothèque, médiathèque, salle de sport, terrain de sport extérieur, etc.) et que de nombreuses associations proposent des activités toujours plus variées.

À la prison de Paris-La Santé, comme dans de nombreux autres établissements en France, une activité potager est développée dans certaines des cours de promenade. Grâce au suivi d’une association, les détenus peuvent ainsi jardiner, planter, récolter ; ils s’investissent ainsi dans une activité qui, en région parisienne, change souvent de leur quotidien, et qui permet à la fois d’embellir leur environnement et de cultiver des produits pour tous.

L’association Ariana par exemple propose depuis 2016 une action destinée aux jeunes sous main de justice intitulée « Mix’art Libre d’être responsable » qui bénéficie du soutien de partenaires institutionnels publics et privés. Depuis 2018, l’association a conclu des conventions pluriannuelles avec la direction de l’administration pénitentiaire concernant ses actions en direction des mineurs et jeunes majeurs de 18 à 25 ans incarcérés. Intervenant dans quatorze établissements pour l’année 2020-2021, cette association propose des ateliers sur la pratique participative du street art ou de la bande dessinée. Un groupe de participants est accompagné dans l’appropriation de techniques artistiques par des intervenants artistiques de street art ou de bande dessinée, et réalisent eux-mêmes des productions participatives sur des sujets citoyens. Ces projets sont co-construits en concertation avec les personnels de détention. Pour les mineurs, les activités sont réalisées en lien avec la PJJ ou l’unité locale d’enseignement ; pour les jeunes majeurs, les inscriptions se font la plupart du temps, sur la base du volontariat, auprès du responsable local d’enseignement ou du référent culture du SPIP. Au-delà de l’intérêt propre à chacun pour les activités proposées dans ce cadre, M. Arnaud Lavaud, secrétaire général de l’association Ariana, explique que la rencontre avec les intervenants semble aider les jeunes incarcérés à « développer leur esprit critique, à réaliser un projet de bout en bout sur une période donnée et leur apprend à travailler en groupe pour atteindre un résultat positif ».

Certaines associations développent également des activités de médiation animale dans les établissements pénitentiaires. L’association Evi’dence intervient dans quatre établissements pénitentiaires de la région Grand Est. Appelée à intervenir dans l’établissement de Metz en 2008, après le suicide successif de deux mineurs, la prévention du suicide a constitué le premier objectif de l’association. Selon sa présidente, Mme Patricia Arnoux, la médiation animale a des effets immédiats, car elle facilite l’interaction entre les personnes présentes, installant ainsi plus rapidement un lien de confiance, et elle amène apaisement et libération de la parole. On note notamment moins de passage en quartier disciplinaire. Pour elle, la tâche des intervenants consiste « à accompagner ces personnes vers une reconstruction globale, vers la résilience, voire un désistement, en développant leurs propres capacités émotionnelles, sociales et communicatives. L’animal est un partenaire exceptionnel qui joue alors le rôle de facilitateur, favorisant l’établissement d’un lien de confiance qu’il n’est pas toujours facile de mettre en place avec des personnes fragilisées ».

Dans le même domaine, l’association Equus propose une médiation équine à la maison centrale de Poissy et dans l’EPM de Porcheville, ainsi qu’une médiation canine à la maison d’arrêt pour femmes de Versailles. Pour sa fondatrice Mme Valérie Pradalié, les activités organisées avec les animaux jouent un rôle émotionnel important, en ce qu’elles permettent « un travail de conscientisation de l’émotion afin que cette personne l’accepte et soit en mesure de la gérer pour pouvoir à terme reprendre le contrôle et éviter les passages à l’acte ».

Sans que la commission ait eu le temps de les auditionner, il faut aussi saluer les venues en détention des grands chefs étoilés comme MM. Jean-Yves Schillinger, Michel Portos ou encore Yves Morvant, sans oublier bien sûr M. Thierry Marx (qui incarne un véritable rôle-modèle ayant eu lui-même par le passé affaire à la délinquance). Que ces opérations soient ponctuelles pour un simple moment de gourmandise ou qu’elles s’inscrivent dans la durée avec un objectif professionnel, elles ont toutes le mérite de faire entrer l’enjeu de l’alimentation au cœur de la détention. On sait par ailleurs que bon nombre de détenus préfèrent cantiner et cuisiner dans leurs cellules plutôt que d’attendre un repas collectif, parfois servi froid et que de ce fait, leur alimentation peut rapidement devenir carencée.

Ces différents ateliers, qui ne sont que des exemples de ce qui peut être proposé par les associations, montrent la qualité et la diversité des activités qui se sont développées au cours des dernières années au sein des établissements pénitentiaires. Bien sûr, elles sont de nature locale et sont donc nécessairement différentes selon les territoires, mais elles soulignent dans tous les cas le travail extraordinaire des associations et l’engagement, souvent volontariste, des personnels des établissements. Faire entrer les animaux entre les murs de la prison n’avait rien d’une évidence – surtout lorsqu’il s’agit d’installer des boxes pour des chevaux comme à la maison centrale de Poissy – et votre Rapporteure tient à saluer les efforts fournis dans ce domaine.

Développer des activités innovantes et permettre aux détenus de sortir de la routine de la détention, participe aussi d’un changement de regard sur la prison, son rôle et sa place dans notre société. Dans la perspective d’un temps « hors cellule » d’au moins huit heures, comme recommandé ci-avant, le développement des activités est fondamental. Pour cela, votre Rapporteure recommande de tisser davantage de liens avec les associations présentes sur le territoire.

3. Une liberté de culte assurée malgré des problèmes de recrutement et des locaux souvent peu adaptés

La place de la religion en détention ne doit pas être résumée à la question de la lutte contre la radicalisation violente – évoquée ci-avant dans le présent rapport. La pratique de la religion est en réalité une question de respect des droits fondamentaux des personnes détenues : l’exécution d’une peine privative de liberté ne doit jamais priver la personne concernée de sa liberté d’exercer le culte de son choix. L’article 26 de la loi pénitentiaire de 2009 dispose d’ailleurs : « Les personnes détenues ont droit à la liberté d’opinion, de conscience et de religion. Elles peuvent exercer le culte de leur choix, selon les conditions adaptées à l’organisation des lieux, sans autres limites que celles imposées par la sécurité et le bon ordre de l’établissement ».

Notre collègue Bruno Questel, actuellement en charge d’une mission sur l’aumônerie pénitentiaire présentait dans un précédent rapport le fonctionnement de la pratique religieuse et les obligations à la charge de l’administration en la matière.

« La première des obligations à la charge de l’administration pénitentiaire est d’agréer les intervenants d’aumônerie habilités à intervenir auprès des personnes détenues ([332]), sans exiger un nombre minimum de personnes détenues susceptibles de recourir à leur assistance spirituelle : l’administration pénitentiaire doit donc satisfaire aux demandes d’assistance spirituelle par l’agrément d’aumôniers dès la première demande ([333]).

« L’agrément est délivré au terme d’une procédure, fixée par une circulaire du 20 septembre 2012 ([334]), permettant de s’assurer de la compatibilité de la personne avec une intervention en prison sans substitution à l’autorité religieuse dans l’examen de l’opportunité des candidatures.

« Les aumôneries sont structurées en trois niveaux – national, régional et local – dont les titulaires font l’objet d’un agrément sans limitation de durée, délivré par le directeur interrégional compétent ([335]), après enquête préfectorale et, dans le cas de l’aumônier national, l’avis du directeur de l’administration pénitentiaire et du bureau central des cultes du ministère de l’intérieur et, dans le cas des aumôniers régionaux ou locaux, sur proposition ou après approbation de l’aumônier national du culte concerné. Les auxiliaires bénévoles d’aumônerie, chargés d’assister les aumôniers, sont agréés de la même façon qu’eux mais pour une durée limitée de deux ans renouvelables.

« Les aumôniers peuvent être indemnisés ou bénévoles, l’importance du bénévolat – prédominant dans le culte catholique ou protestant et chez les Témoins de Jéhovah – dépendant de l’organisation du culte. […]

« À ce jour, sept aumôneries ont été agréées : l’aumônerie catholique, la plus ancienne, l’aumônerie protestante depuis 1945, l’aumônerie israélite, l’aumônerie musulmane à partir de 2006, l’aumônerie orthodoxe depuis 2010, l’aumônerie bouddhiste, installée en 2012 et l’aumônerie du culte des Témoins de Jéhovah, depuis 2015. Ces aumôneries comptent des effectifs variables qui sont le reflet du caractère plus ou moins ancien de leur existence. »

La commission d’enquête a rencontré les aumôniers nationaux de chacune de ces sept aumôneries. Rappelant l’importance de l’apport d’une dimension spirituelle en détention, ils ont souligné plusieurs difficultés :

– une grande disparité entre les établissements s’agissant des conditions matérielles, certains ne disposant pas d’un espace adapté au recueillement religieux et respectueux de la confidentialité ;

– des difficultés d’accès dans certains établissements (délais très longs pour rencontrer les personnes détenues) et, parfois, des difficultés dans la relation avec certains personnels pénitentiaires qui semblent avoir une mauvaise connaissance du rôle des aumôniers ;

– un manque d’information des personnes détenues au sujet de l’accès au culte en détention ;

– des délais parfois trop long pour les procédures d’agrément ;

– des difficultés de recrutement pour certaines aumôneries.

Ils ont également mis en avant l’absence de statut des aumôniers pénitentiaires, soulignant qu’en découlaient plusieurs difficultés. Votre Rapporteure considère que cette question mérite d’être approfondie. Le rapport de Bruno Questel portant spécifiquement sur ce sujet étant en cours, la commission d’enquête n’a toutefois pas souhaité proposer de recommandation spécifique.

Votre Rapporteure remarque que les difficultés d’accès ont été évoquées à plusieurs reprises au cours des auditions, car elles compliquent aussi bien le développement du travail que la mise en place de certaines activités ou la libre pratique cultuelle. Les lieux de détention se caractérisent bien sûr par des contraintes sécuritaires qui leur sont propres et leur accès est, par essence, contrôlé. Toutefois, elle considère essentiel, si l’on veut concrètement faire entrer la ville dans la prison, de fluidifier cette circulation des intervenants extérieurs. Pour construire des liens plus solides, mais aussi plus fluides, entre la prison et la cité, il pourrait par exemple être envisagé de mettre en place un agrément « visiteur de confiance » qui permet un accès à l’établissement sur des horaires élargis et selon des modalités simplifiées.

*

III. réinsérer les personnes détenues : un objectif devenu central dans la politique pénitentiaire

Les deux principales missions de l’administration pénitentiaire sont de mettre en œuvre l’exécution des condamnations pénales en prenant en charge les personnes incarcérées en milieu fermé ou suivies en milieu ouvert, d’une part, et d’assurer l’individualisation des peines et la réinsertion sociale afin d’éviter la récidive.

Comme l’explique M. Laurent Ridel, directeur de l’administration pénitentiaire, « concernant sa capacité à assurer la neutralisation de certaines personnes hors de la société, l’administration pénitentiaire française est l’une des administrations les plus sécurisées d’Europe : nous avons un nombre extrêmement faible d’évasions, de mutineries et d’homicides en détention, malgré la violence caractéristique de ce milieu ». En effet, au cours de ses travaux, la commission d’enquête a constaté que l’administration pénitentiaire s’acquittait, avec professionnalisme, de l’exécution des peines et de la mise à l’écart des condamnés. Aussi s’est-elle plus particulièrement penchée sur la mission de réinsertion, un objectif devenu central au cours des dernières années.

La montée en puissance de l’objectif de réinsertion dans les missions de l’administration pénitentiaire en deux décennies est indéniable. Depuis 1999, date de leur création, les SPIP ont vu leur budget en constante hausse, comme le rappelle lors de son audition, Laurent Ridel, directeur de l’administration pénitentiaire, « le budget consacré aux actions de réinsertion est lui passé de 69 millions d’euros en 2016 à 95 millions d’euros en 2021 ».

La réinsertion n’a rien d’une mission facile. M. Jean-François Beynel, chef de l’IGJ, rappelle que l’administration pénitentiaire accueille les personnes ayant « échoué dans leur parcours professionnel ou dans leur parcours personnel, que leur échec soit dû à des problématiques de positionnement social ou d’insertion, voire à d’autres difficultés, qui peuvent être médicales, psychiatriques ou psychologiques ». Or, en dépit de ces difficultés, l’administration pénitentiaire doit les accueillir et les prendre en charge, mais également les préparer à leur remise en liberté en préparant leur réinsertion dans notre société. Il souligne qu’aucun autre service public n’a une telle obligation de résultat.

Sur le volet sécuritaire, la société attend de la prison qu’elle remplisse une obligation de résultat. Cependant votre Rapporteure estime essentiel que, sur le volet de la réinsertion, elle lui reconnaisse une obligation de moyens. On ne peut pas demander « à l’administration pénitentiaire de réussir là où l’ensemble des acteurs – la famille, l’école, les politiques sociales, etc. – ont échoué » insiste Laurent Ridel. Ainsi ce dernier précise « que le taux de récidive est de 40 % dans les cinq ans suivant la sortie de détention. Cela signifie que près de 6 détenus sur 10 ne reviennent pas en prison, ce qui n’est pas un chiffre négligeable ». Pour votre Rapporteure, nous pouvons donc collectivement saluer ce chiffre et le travail de ceux qui y participent.

Ce chiffre démontre aussi une marge de progression importante, à commencer par celle des moyens alloués à l’accomplissement de cette mission de lutte contre la récidive.

Il suffit pourtant de considérer la différence d’effectifs entre le personnel de surveillance et le personnel des SPIP pour comprendre que ces deux missions n’ont pas la même histoire. Depuis vingt ans, la montée en puissance des SPIP, mais aussi l’inclusion toujours plus grande des personnels de surveillance dans la mission de réinsertion, sont indéniables. La mission de réinsertion est de plus en plus au cœur du travail de l’administration pénitentiaire et de ses agents. D’ailleurs, M. Laurent Ridel rappelle que « le budget consacré aux actions de réinsertion est lui passé de 69 millions d’euros en 2016 à 95 millions d’euros en 2021 ».

Si cette dynamique est bien enclenchée, la mission de réinsertion doit encore être développée, car elle constitue un des rôles clefs de la prison. Cette mission doit en outre être mieux connue et mieux reconnue.

La prison incarne une partie de notre société et de certains parcours de vie. Tant qu’elle sera perçue comme un lieu d’exil devant être maintenu le plus loin possible du reste des institutions, elle peinera à garantir les droits des personnes détenues et ne parviendra pas à mettre en œuvre de véritable protocole de réinsertion. Dans cette perspective, nous devons changer notre façon de concevoir le temps carcéral et réintégrer la prison dans notre société, recréer des liens entre nos concitoyens et accepter cette part d’ombre de la vie. Préparer la sortie est une priorité, dès le commencement de la peine, voire avant le prononcé du jugement : c’est un enjeu crucial pour la société en matière de lutte contre la récidive et pour le détenu en matière de réinsertion, qui se traduit sur divers plans, notamment la santé, le logement et l’activité professionnelle, dont aucun ne doit être négligé.

A. L’accroissement de la mission de réinsertion de la politique pénitentiaire

Comme cela a été développé en première partie du présent rapport, les SPIP sont des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire et assurent le suivi et l’accompagnement des personnes placées sous main de justice en milieu fermé ou ouvert. Ces services sont aujourd’hui au nombre de 103 en métropole et en outre-mer. Ces dernières années ont été marquées par leur montée en effectifs et en compétences ; les SPIP sont aujourd’hui un acteur incontournable de la réinsertion. Ils font ainsi le lien entre le milieu fermé et le milieu ouvert, ils travaillent le parcours vers la sortie et entretiennent les liens avec les différents partenaires impliqués. L’accroissement de la mission de réinsertion de la politique pénitentiaire est donc d’ores et déjà une réalité qui ne doit cesser de s’amplifier.

1. Certaines structures pénitentiaires spécialement conçues pour la réinsertion

a. Les centres ou quartiers de semi-liberté

Les centres ou quartiers de semi-liberté hébergent des personnes condamnées admises au régime du placement extérieur ou de la semi-liberté. La personne condamnée détenue peut s’absenter de l’établissement durant la journée pour exercer une activité professionnelle, suivre un enseignement ou une formation, bénéficier d’un traitement médical ou s’investir dans tout autre projet d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive. Les horaires d’incarcération sont fixés par le JAP.

À ce jour, il existe quarante et un centres ou quartiers de semi-liberté. Il serait utile de développer encore ces structures intermédiaires qui présentent une véritable utilité en termes de parcours de réinsertion et pourraient être plus souvent une étape de l’exécution de la peine. Cela suppose d’accroître leur nombre.

b. Les centres ou quartiers pour peines aménagées

Les centres ou quartiers pour peines aménagées peuvent recevoir les personnes condamnées bénéficiant d’une mesure de semi-liberté ou d’un placement à l’extérieur, ainsi que les personnes condamnées dont le reliquat de peine est inférieur à un an, afin de leur permettre de concrétiser un projet de réinsertion. Les horaires sont aménagés pour prendre en compte la diversité des situations pénales des personnes détenues. Ces dernières bénéficient d’une forme d’autonomie, possédant notamment une clé ou carte d’accès à sa cellule. La personne détenue circule donc librement au sein de la structure.

Ces centres ou quartiers étaient jusqu’alors au nombre de huit ; ils vont progressivement être transformés en structures d’accompagnement vers la sortie (SAS), c’est d’ores et déjà le cas pour quatre d’entre eux : Marseille, Poitiers, Longuenesse et Bordeaux. Cette évolution permettra, à n’en pas douter, une meilleure lisibilité des dispositifs et une montée en puissance de ces structures intermédiaires qui permettent de mieux faire le lien entre la prison et la ville.

c. Les structures d’accompagnement vers la sortie (SAS)

Les SAS sont des structures de petite taille visant à favoriser l’autonomisation et la responsabilisation des personnes détenues et permettant un accompagnement individualisé. Constituant des structures pénitentiaires intermédiaires entre milieu fermé et milieu ouvert, les SAS ont pour objectif d’assurer une meilleure réinsertion et de prévenir la récidive.

Le plan pénitentiaire présenté en septembre 2018, par Mme Nicole Belloubet, alors garde des sceaux, prévoyait parmi les 15 000 nouvelles places de prison la création de 2 070 places dans seize SAS.

Ces seize structures seront construites en annexe d’établissements pénitentiaires existants ou ex nihilo. La programmation est la suivante :

– les SAS d’Orléans (120 places), Montpellier (150 places), Caen (90 places) et Le Mans (90 places) seront livrés en 2022 ;

– les SAS d’Osny (180 places), de Meaux (180 places), de Valence (120 places) et de Noisy-Le-Grand (120 places) seront livrées en 2022/2023 ;

– les SAS de Colmar (120 places), de Toulon (180 places), d’Avignon (120 places) et de Lille (120 places) seront livrées en 2023 ;

– les SAS du Rhône (90 places), de Ducos (120 places), de Grenoble métropole (120 places) et du Val-de-Marne (150 places) seront livrés en 2024.

En conformité avec les dispositions de la loi de programmation et de réforme pour la justice, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport d’exécution concernant les SAS. Selon les informations de ce rapport, pour ces opérations immobilières, au 31 décembre 2020, l’acquisition des terrains était maîtrisée pour 76 % des places, le programme validé pour 80 % des places, le choix du groupement réalisé pour 75 % des places. À la fin de l’année 2021, les travaux étaient lancés pour les SAS de Caen, Le Mans, Montpellier, Orléans, Avignon, Valence, Osny et Meaux. Ces projets sont développés de préférence en milieu urbain, pour faciliter la réinsertion, avec l’intervention d’association, de services de l’État, ou encore de Pôle emploi, de manière à mieux préparer la sortie.

En complément de ces seize structures, huit quartiers ou centres pour peine aménagée seront transformés en SAS entre 2020 et 2022. D’ores et déjà, deux SAS ont été mises en service à Marseille, au sein de l’ancienne maison d’arrêt des femmes des Baumettes et à Poitiers.

Ces structures ont vocation à accueillir les personnes condamnées dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à deux ans, écrouées principalement en maison d’arrêt, selon une orientation établie après analyse du SPIP et de l’établissement pénitentiaire. Les SAS devraient ainsi permettre de désencombrer certaines maisons d’arrêt.

Dans certains cas, ces structures permettront ainsi de limiter le passage en maison d’arrêt, souvent très déstructurant. La président de la commission des lois a précisé que « l’orientation vers les SAS a lieu directement après le passage par le quartier des arrivants ». Concernant les détenus ayant effectué des peines d’un ou deux ans, « une période de quelques mois en SAS leur permettra d’effectuer les démarches que j’évoquais, de façon à mieux préparer leur sortie ».

Enfin, « ces structures présentent un autre avantage : leur coût pour les finances publiques est moindre. En effet, la construction de places en maison d’arrêt, en centre de détention ou en maison centrale est extrêmement onéreuse – jusqu’à 350 000 euros pour une place en maison centrale. Une place en SAS, quant à elle, ne coûte que 100 000 à 120 000 euros. La différence n’est pas négligeable » souligne la présidente de la commission des lois Mme Yaël Braun-Pivet.

Le programme de prise en charge en SAS comprend des interventions individuelles et collectives, adaptées aux besoins de chaque personne condamnée. De plus, la mise en place de plateformes d’accès aux divers dispositifs de droit commun, pilotées par le SPIP, permettra de favoriser la réinsertion des personnes détenues en solidifiant le lien dedans-dehors et en facilitant l’octroi d’aménagements de peine ou de libérations sous contrainte.

« La mise en place des SAS, en remplacement des anciens QPA – quartiers pour peines aménagées – et en complément des centres de semi-liberté, permet de penser la sortie de prison en créant des endroits appropriés, tournés vers la préparation et la réinsertion », estime Mme Flore Dionisio, membre de la coordination nationale de la CGT insertion et probation.

Votre Rapporteure considère que le développement des SAS et la place qui leur est accordée dans le programme immobilier vont dans le bon sens. Pour s’adapter aux besoins de chacun et rendre plus utile le temps de la peine, il convient en effet de diversifier les structures de prise en charge et de développer les places davantage orientées vers la réinsertion. Elle salue donc le développement de ces nouvelles structures et appelle à pérenniser cette dynamique.

2. Gagner en efficacité et adapter la prise en charge aux besoins des détenus

a. Professionnaliser les greffes pénitentiaires

L’administration pénitentiaire a engagé une réflexion autour de la professionnalisation et de la reconnaissance du greffe pénitentiaire.

Ce service est actuellement confié à des personnels d’origines professionnelles diverses (personnels de surveillance, personnels administratifs, contractuels, etc.). Il n’existe pas de corps de greffier pénitentiaire et ces personnels ne bénéficient donc pas de formation initiale spécifique, alors qu’ils doivent être polyvalents sur la gestion pénale de la personne détenue (détention provisoire, exécution et application des peines). À la complexité de l’ensemble de ces missions s’ajoute le risque pour ces agents de voir engager leur responsabilité pénale ou administrative ([336]). Un programme, nommé « Quali’Greffes » et associant notamment la DAP, les DISP et l’ENAP, a été créé pour répondre à ces problèmes de terrain et traiter l’ensemble des questions afférentes (juridique, statutaire, indemnitaire, managériale, pédagogique, documentaire, ergonomique, immobilière et informatique). Au-delà d’un ajustement de ratio, une réflexion est engagée sur l’opportunité de créer une filière de greffiers pénitentiaires interconnectée à la profession de greffiers judiciaires. Un travail collaboratif est également engagé, dans le cadre des États généraux de la justice, concernant la création d’un statut et l’identification des greffes pénitentiaires au sein de l’administration pénitentiaire et des autorités judiciaires (recrutement spécifique, fidélisation, évolution, sécurisation des procédures, formation commune avec les greffiers judiciaires, rapprochement de l’ENAP et de l’École nationale des greffes...).

La Conférence nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (CNDPIP) a souligné la pertinence de cette démarche qui, selon M. Edouard Foucaud, devrait permettre « une valorisation du travail effectif et une évolution statutaire des personnels administratifs, qui ne sont souvent pas assez reconnus, et présente également un intérêt en matière d’exécution des peines et leur efficacité. Plus nos greffes seront performants, plus nous aurons la capacité de prendre en charge rapidement les peines en provenance du service des exécutions des peines des tribunaux ». Lors de leur déplacement à Fresnes, les membres de la commission d’enquête ont pu constater la place importante du greffe pénitentiaire dans le traitement des dossiers des détenus. Ces agents sont un maillon essentiel de la chaîne pénale, tant pour le respect des droits fondamentaux des personnes détenues que pour la sauvegarde de l’ordre public. Une telle professionnalisation des greffes pénitentiaires semble incontournable et votre Rapporteure salue la démarche engagée.

b. Fluidifier les transfèrements

La politique de transfèrement participe de la bonne gestion des établissements pénitentiaires. Plusieurs difficultés ont toutefois été soulignées au cours des auditions.

En particulier, les délais semblent très aléatoires. Selon plusieurs avocats auditionnés, ils peuvent être très rapides, en cas de problèmes disciplinaires par exemple, mais également très longs. Ces délais dépendant non seulement des situations de chaque détenu, mais également des interlocuteurs au sein de l’administration pénitentiaire. D’après M. Guillaume Martine, avocat au barreau de Paris, « la résolution des questions de transfèrement est assez aléatoire. Selon l’interlocuteur, le dossier peut être traité très rapidement, ou dans des délais beaucoup plus longs ». M. Boris Kessel, vice-président de la commission libertés et droits de l’homme du CNB, abonde lui aussi en ce sens et regrette le manque d’interlocuteur identifié sur ce sujet.

Par ailleurs, les transfèrements semblent insuffisamment prendre en compte les conditions de détention des détenus – que ce soit lorsqu’elles sont mauvaises et nécessitent un transfèrement ou, à l’inverse, lorsqu’elles sont bonnes et seraient dégradées par un transfèrement. M. Jérôme Dirou, membre de la Conférence des bâtonniers, regrette ainsi que les situations où les détenus se sentent par exemple menacés ne soient pas mieux prises en compte dans la politique de transfèrement. Celle-ci doit également mieux appréhender les cas où le détenu est bien intégré dans son milieu carcéral ; ainsi M. Guillaume Martine explique que « certains clients ne souhaitent en effet pas être transférés, car ils ont leurs habitudes dans une maison d’arrêt et y bénéficient d’un confort relatif. Il faut également prendre en considération le travail que le détenu a pu reprendre dans les ateliers de la maison d’arrêt ».

Or, du point de vue de la réinsertion, les transfèrements peuvent avoir d’importantes conséquences. En effet, un environnement pénitentiaire négatif peut empêcher un détenu de s’impliquer dans des activités, tandis qu’un environnement plus favorable lui permet de construire des projets et d’avancer vers la désistance. Des progrès peuvent sans aucun doute être faits dans ce domaine.

c. Développer les prises en charge spécifiques

Au cours des dernières années, l’administration pénitentiaire a affiné sa prise en charge en fonction des profils spécifiques de certains détenus. Les cas, développés en premier partie, des détenus mineurs et des détenus radicalisés soulignent la pertinence de ces programmes dédiés qui permettent d’adapter la prison aux réalités des détenus et du monde extérieur.

Au-delà de ces deux catégories de détenus spécifiquement abordées par la commission d’enquête, d’autres publics mériteraient, compte tenu de leurs besoins spécifiques, de prises en charges particulières : personnes trans, personnes âgées, personnes handicapées, personnes avec des troubles psychiques, personnes dépendantes à l’alcool ou à tout autre drogue… D’autres prises en charges spécifiques seraient également utiles en fonction du type d’infraction commise. Votre Rapporteure pense par exemple aux auteurs de violences intrafamiliales. Objet d’une attention particulière lors du Grenelle des violences conjugales de 2019, il a été décidé de créer deux centres de prise en charge dédiés, dans chaque région, suivant notamment le modèle du centre Clotaire de Arras qui combine un hébergement collectif en centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et un suivi socio-éducatif comprenant des prises en charge groupées et individuelles. Ces trente centres ont été financés par un appel à projet spécifique lancé par la ministre de l’égalité femmes-hommes, Mme Elisabeth Moreno, exigeant un engagement de 30 % des collectivités territoriales ([337]). S’il faut saluer cette initiative qui répond à une problématique spécifique, il serait toutefois plus logique que ces structures soient cofinancées par le ministère de la justice, en particulier lorsqu’elles assurent un hébergement et une prise en charge décidés par le juge, que ce soit dans le cadre d’une mesure pré-sentencielle, par exemple via un contrôle judiciaire avec placement probatoire, ou d’une mesure pénale.

Convaincue de la pertinence des prises en charge spécifiques, votre Rapporteure encourage l’administration pénitentiaire à poursuivre ce mouvement de spécialisation, en se saisissant de problématiques spécifiques dues au profil des détenus ou de l’infraction commise. Comme cela peut impliquer des prises en charge à petite échelle, il serait pertinent de concevoir des structures mixtes proposant à la fois une détention et une prise en charge en milieu libre et permettant de suivre aussi bien des prévenus que des condamnés.

En outre, ces prises en charge spécifiques gagneraient à être réalisées par des binômes d’intervenants, comme c’est par exemple le cas pour les mineurs détenus qui sont systématiquement suivis par un binôme associant un surveillant et un agent de la PJJ. Unanimement salué, ce fonctionnement en binôme est pertinent. Afin de favoriser la réinsertion, la diversification des prises en charge apparaît être une voie appropriée en ce qu’elle permet de considérer les problématiques spécifiques de chaque situation et de construire la désistance au plus près de chaque détenu.

3. Préparer la sortie reste un enjeu crucial sur tous les plans

a. Insertion et réinsertion : structurer et fortifier le lien dedans-dehors

La prison prend en charge des personnes qui, bien souvent, peinent à trouver leur place dans la société française et cumulent certaines fragilités. L’accompagnement, aussi bien pendant le temps de la détention qu’à la libération ou bien en milieu ouvert, doit avoir vocation à prendre en charge ces difficultés et à fournir aux personnes concernées, de manière très concrète, les moyens de se réinsérer.

L’insertion et la probation sont centrales dans les missions de notre politique pénitentiaire et ne doivent surtout pas se résumer à une surveillance à l’extérieur : il doit s’agir d’un accompagnement réel, d’une aide à la réinsertion dans tous les champs.

Cela passe évidemment par l’activité professionnelle, dont l’importance dans le parcours d’exécution de la peine a déjà été mentionnée. Mais au-delà du travail et de la formation professionnelle en détention, une attention toute particulière doit être prêtée à la continuité des parcours à l’entrée et à la sortie de détention.

Cela passe également par l’accès au logement : il est clair que l’absence de logement empêche toute stabilité et donc toute possibilité de réinsertion. Le cercle vicieux d’une personne qui oscille entre vie dans la rue, passage à l’hôpital et passage en prison souligne l’importance du logement dans les trajectoires de vie. En outre, il conditionne le prononcé d’aménagement de peine ou de libération sous contrainte. Plusieurs problématiques persistent, notamment des difficultés d’évaluation des besoins des personnes détenues, méconnaissance et insuffisante coopération entre les acteurs.

Déjà en 2017, une étude de la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) développait plusieurs pistes pour améliorer le repérage et l’évaluation des besoins en logement ou en hébergement, pour mieux préparer à la sortie et l’accompagnement, pour mieux articuler le « temps judiciaire » et le « temps social » et pour développer des dynamiques partenariales et territoriales ([338]). Sans reprendre l’intégralité de ce précieux travail, votre Rapporteure souhaiterait insister sur un point qui se retrouvait finalement dans chacune de ces thématiques : la place des services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO). Elle considère que l’accès à l’hébergement et au logement doit être garantit par une meilleure coopération entre les SPIP et les SIAO, comme le pointait lors de son audition, M. Florent Gueguen, directeur général de la Fédération des acteurs de la solidarité (FAS). Selon lui, « il est nécessaire que les SPIP soient systématiquement associés à la gouvernance des SIAO ou du moins qu’ils puissent participer à l’examen des situations individuelles. Ensuite, nous recommandons la nomination de référents justice dans chaque SIAO. Ils en existent dans certains départements. Or, il serait essentiel de les multiplier, cette mesure méritant d’être généralisée. Ces référents se rendent en détention pour préparer la sortie en lien avec le SPIP. Ils positionnent les publics en sortie de détention vers les solutions d’hébergement ou de logement qui existent sur les territoires. Nous constatons de réelles difficultés concernant la question de la perte du logement pendant la période de détention y compris s’agissant des personnes détenues pour de courtes peines. Des dispositifs permettant de garantir la disponibilité de ces logements s’avèrent essentiels. Les détenus doivent bénéficier d’une solution de logement à leur sortie ».

Ces réflexions appellent plusieurs propositions de votre Rapporteure.

Un autre enjeu, particulièrement mis en avant par la conférence nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (CNDPIP), tient à l’organisation départementale des SPIP. Rappelant la compétence départementale de ces services, M. Edouard Foucaud, membre du CNDPIP, considère que cette échelle territoriale n’est pas assez connue des partenaires ni reconnue par l’administration pénitentiaire. Selon lui, cet échelon départemental est pourtant important en ce qu’elle permet de « décliner les politiques nationales selon les spécificités locales » et de mettre en œuvre « une action plus claire et plus réaliste ». Il s’interrogeait même sur l’appellation du SPIP afin que ceux-ci soient mieux identifiés par les partenaires : « Peut-être faudrait-il changer le nom des SPIP pour y ajouter la notion de service départemental ? ». Votre Rapporteure estime en effet que l’échelon départemental est pertinent pour permettre de déployer le travail des SPIP le plus efficacement possible et appelle, dans ce cadre, à renforcer la coopération avec les collectivités territoriales.

L’enjeu de la prise en charge sanitaire et de sa continuité à la sortie de détention est également un élément à prendre en compte dans le processus de réinsertion. Ce point a particulièrement été souligné par l’avis du CESE de 2019 sur la réinsertion des personnes détenues et votre Rapporteure souhaiterait mettre ici en avant l’une des recommandations formulées par cet avis ([339]).

b. Sortir du parcours de délinquance : l’enjeu de la désistance

La lutte contre la récidive est l’un des objectifs assignés à l’administration pénitentiaire et c’est également l’un des indicateurs utilisés pour mesurer la pertinence et l’efficacité d’une peine.

C’est en ce sens que sont actuellement développées et, dans certains cas, systématisées les libérations sous contrainte, parce qu’elles permettent d’éviter les sorties sèches en imposant des mesures de contrôle et de suivi aux personnes sortant de détention.

Si nous voulons rendre la prison et les peines d’emprisonnement plus efficaces, nous devons nous assurer que tout est mis en œuvre pour accompagner les personnes détenues vers la désistance, qui correspond au processus permettant à une personne de sortir de la délinquance.

Source : Rapport annuel de l’Observatoire de la récidive et de la désistance, 2017

Des initiatives de terrain particulièrement intéressantes existent déjà. M. Laurent Merchat, DPIP, a présenté le cas d’un programme de parrainage de désistance mis en œuvre dans la Drôme qu’il a co-animé et évalué avec l’association de recherche en criminologie appliquée (ARCA) : « Ce programme, articulé autour d’une méthodologie d’intervention en SPIP, décline les principes de valeur d’un autre programme : les cercles de soutien et de responsabilité. Il fait intervenir des bénévoles en collaboration étroite. Il vise le rétablissement de la paix sociale en permettant que les personnes aux mains de la justice renouent avec le contrat social par l’ouverture à des cercles relationnels pro-sociaux, en plaçant la prévention de la récidive au cœur de la cité et en impliquant la société dans la réinsertion sociale de certains membres éloignés du fait de la délinquance. » Sans permettre de répondre à toutes les difficultés, notamment celles d’ordre plus personnel, il souligne que ce programme permet de jouer sur « deux autres facteurs de désistance mis en avant par la recherche criminologique : le renforcement du capital humain – capacités de communication et de gestion des émotions – et le développement du capital social – intégration dans des relations et des réseaux sociaux non délinquants, développement de compétences personnelles et sociales, insertion professionnelle. Si les besoins criminogènes sont divers, l’isolement est une difficulté récurrente. Non pas que les personnes placées sous mains de justice n’aient pas d’entourage relationnel, mais ils ne bénéficient pas nécessairement du soutien dont ils auraient besoin au moment où ils en ont besoin. Le repli sur des cercles restreints voire sur soi-même constitue un frein au processus de changement. De même la difficulté à comprendre les codes et procédures limite souvent les possibilités d’insertion sociale. Ce programme donne accès à des facteurs sociaux de protection tout en diminuant les facteurs de risques infractionnels. »

Organisé sur le modèle d’un parrainage, ce programme est particulièrement innovant puisqu’il a l’ambition « d’instaurer des relations sociales sincères et authentiques vécues dans la communauté ». Les participants – bénévoles et personnes placées sous main de justice – se rencontrent mensuellement et des relations de parrainage sont établies, pour une durée et selon certaines modalités ; « le bénévole devenu parrain ou marraine de désistance s’engage à téléphoner une fois par semaine à son filleul pour prendre de ses nouvelles ». Expliquant que ce programme existe toujours dans la Drôme, a également été développé en 2021 à Roanne et devrait l’être prochainement à Bordeaux et à Saint-Etienne, M. Laurent Merchat a insisté sur la créativité dont les SPIP pouvaient faire preuve pour « mettre en pratique les corpus de référence sous la forme d’actions structurées et inscrites dans une politique départementale, en tenant compte des réalités de terrain et des nouvelles méthodologies d’intervention ».

La commission d’enquête a été particulièrement intéressée par cet exemple qui témoigne une fois de plus des nombreuses bonnes pratiques qui peuvent être mises en œuvre et qui gagneraient à être connues et développées sur d’autres territoires.

D’autres enjeux semblent importants, notamment en termes de moyens, comme le souligne M. Erwan Dieu, directeur général de l’ARCA, selon lequel « nous devons offrir à nos professionnels des outils et des formations, mais surtout un contexte administratif propice à la mise en œuvre de stratégies d’accompagnement et d’évaluation, permettant d’appliquer les connaissances scientifiques. Sinon, cela reviendrait à envoyer des médecins sur le terrain sans hôpitaux et sans outils et leur demander de travailler avec la même efficacité ».

Dans cette perspective, votre Rapporteure estime qu’une attention toute particulière doit être portée aux moyens accordés aux SPIP pour mener à bien leur mission. Elle considère qu’il serait en outre opportun d’internaliser les compétences d’assistance sociale et de suivi psychologique en créant des postes spécifiques au sein des SPIP.

c. La nécessité de l’évaluation pour faire progresser la prise en charge

Pour mener à bien les missions de réinsertion et de lutte contre la récidive, nous devons mieux évaluer les retombées des protocoles mis en œuvre. Cette question a été mise en lumière au cours de plusieurs des auditions conduites par la commission d’enquête.

M. Alain Montigny, président de la CNDPIP, explique ainsi : « La question de l’évaluation constitue un problème propre à la France. En effet, nous ne pouvons nous appuyer que sur des études parcellaires, et peu nombreuses, ou sur des convictions acquises au regard d’études internationales. Une des demandes de notre association est effectivement de nous doter d’outils d’analyse qui nous permettraient de disposer d’informations claires à transmettre lors de nos réunions départementales par exemple. Nous pourrions ainsi informer le préfet, ou encore le procureur de la République, en leur fournissant de véritables cartographies. L’administration pénitentiaire dispose encore d’une marge de progression importante sur ce sujet, notamment en ce qui concerne la récidive. »

Afin de mieux mesurer l’action des SPIP, Edouard Foucaud, membre de la CNDPIP, préconise de mettre en place, au sein de chaque SPIP départemental, des pôles d’évaluation et de communication. « Ces pôles accueilleraient des personnels différents, des attachés présentant par exemple des profils de statisticiens ou de sociologues, afin de réaliser des suites de cohorte de personnes prises en charge par le SPIP selon la façon dont elles sont prises en charge, bénéficiant par exemple d’un programme de prévention de la récidive. Nous pourrions ainsi constater les incidences de notre travail sur la récidive au bout de quelques années ». Cela permettrait au DSPIP d’informer les élus du nombre de personnes suivies par le SPIP, du nombre de personnes sortant de détention, et des actions déployées auprès d’elles lors de conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD).

Alertée sur ces carences importantes en matière d’outils d’évaluation, votre Rapporteure considère que de nouveaux efforts doivent être faits dans ce domaine : nous devons savoir ce qui fonctionne ou ce qui ne fonctionne pas, afin de développer ensuite les dispositifs les plus utiles et efficaces. Cela permettrait ainsi de mieux communiquer et de changer le regard de la société sur les dispositifs de réinsertion, notamment ceux mis en œuvre hors détention.

B. Continuer à changer la place et l’image de la prison dans notre pays

L’utilité de nos prisons passe aussi par la vision que nous en avons et par la place que nous leur accordons au sein de notre société. Si nous voulons permettre à l’administration pénitentiaire de mener à bien les missions qui lui sont confiées, nous devons cesser de la considérer comme une structure exilée avant tout excluante et elle-même exclue de la vie de la cité. C’est en réalité vers un modèle inverse qu’il faut aller : la prison fait partie de notre société, elle ne doit pas être dissimulée. Nous devons développer les structures intermédiaires qui prennent en charge les personnes soumises à une peine privative de liberté sans pour autant les couper complètement de notre société, au risque ensuite d’en menacer la cohésion par des réinsertions impossibles.

1. Faire de l’effort du détenu une condition des modalités d’exécution de sa peine : une évolution pertinente

a. Valoriser les efforts de réinsertion

La récente réforme des réductions de peine par la loi pour la confiance dans l’institution judicaire participe de ce changement de vue sur la prison. C’est une réforme à la fois pertinente sur la forme, car elle permet de rendre plus compréhensible et plus acceptable pour nos concitoyens ce système, et sur le fond, car elle valorise les efforts des détenus en vue de leur réinsertion.

L’article 11 de la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire ([340]) fusionne les deux régimes de réduction de peine qui existaient jusqu’alors : d’un côté, les crédits de réduction de peine prévus par l’actuel article 721 du code de procédure pénale et, de l’autre, les réductions supplémentaires de peine prévues par l’actuel article 721-1 du même code. En lieu et place de ces deux systèmes, il crée un régime unique de réductions de peine ne pouvant excéder six mois par année (ou quatorze jours par mois pour une durée d’incarcération inférieure à un an) avec une évaluation individualisée se fondant sur la bonne conduite en détention et les efforts sérieux de réinsertion de la personne condamnée.

L’appréciation de la bonne conduite repose sur des éléments objectifs et tient compte notamment de l’absence d’incident en détention, du respect du règlement intérieur de l’établissement et des instructions de service, de l’implication dans la vie quotidienne et du comportement avec le personnel pénitentiaire ou exerçant à l’établissement, avec les autres personnes détenues et avec les personnes en mission ou en visite.

Le sérieux des efforts de réinsertion est apprécié en tenant compte notamment du suivi avec assiduité d’une formation scolaire, universitaire ou professionnelle ayant pour objet l’acquisition de connaissances nouvelles, des progrès dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation, de l’engagement dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul, de l’exercice d’une activité de travail, de la participation à des activités culturelles, notamment de lecture, de la participation à des activités sportives encadrées, du suivi d’une thérapie destinée à limiter les risques de récidive, de l’investissement soutenu dans un programme de prise en charge proposé par le service pénitentiaire d’insertion et de probation ou des versements volontaires des sommes dues aux victimes et au Trésor public.

Cette réforme remet la réinsertion et les efforts fournis par la personne détenue au centre de l’exécution de la peine. Dans l’hémicycle, à l’occasion de l’examen de ce texte, le garde des sceaux montrait parfaitement la pertinence de cette démarche : « nous avons mis un terme aux réductions automatiques de peines, cet hypocrite système de régulation carcérale qui ne disait pas son nom, afin de les remplacer par des réductions de peines accordées à l’effort. L’effort, pour un jeune complètement désocialisé, ce peut être de se lever le matin ; ce peut être de se désintoxiquer, de travailler, d’apprendre. Voilà ce que j’ai voulu, si j’ose dire, remettre à l’ordre du jour – celui de nos compatriotes qui, eux aussi, font des efforts en se levant tôt tous les matins pour aller travailler. Bien qu’elle en soit séparée par ses murs d’enceinte, la prison fait partie intégrante de la société ; c’est pourquoi le sens de l’effort n’y est pas un sens interdit. » ([341])

Si cette réforme continue d’être critiquée par certains professionnels de terrain, car elle implique des changements de pratiques professionnelles, votre Rapporteure considère cette démarche comme tout à fait pertinente. Elle contribue en réalité à changer l’image et le rôle de nos prisons : ce ne sont pas des lieux uniquement d’enfermement, où les personnes détenues passent leur journée dans leur cellule. Ce sont des lieux de prise en charge, dans lesquels de multiples activités doivent être proposées pour offrir aux personnes détenues des possibilités de construction d’un parcours de peine utile et d’un parcours de réinsertion pertinent.

Pour autant, la crainte que les détenus n’aient pas à disposition suffisamment d’activités pour montrer les efforts de réinsertion et qui leur permettent de progresser est légitime. En effet, sans l’augmentation significative, déjà évoquée, des heures de formation professionnelle, de travail et d’activité de toute nature hors cellule, le nombre de détenus qui ne bénéficieront plus de remise de peine sera important, encombrant encore d’avantage nos prisons.

b. Valoriser les réussites de réinsertion

La prison n’est, en réalité, qu’une période dans la vie d’un délinquant : sauf exception, on ne finit pas en prison, on ne fait qu’y passer, pour une durée plus ou moins longue. La prison est une étape dans une trajectoire de vie qui doit permettre de rompre les trajectoires délinquantielles sans pour autant rompre les trajectoires personnelles.

Or, dans de très nombreux cas, la prison y parvient. Comme l’a rappelé le directeur de l’administration pénitentiaire, six détenus sur dix ne récidivent pas et ce chiffre est trop peu souvent évoqué. Dans la réalité, nombreux sont les parcours de désistance et de réinsertion et ils sont insuffisamment mis en valeur aujourd’hui. Pourtant, la trajectoire de vie de ces anciens détenus est précieuse pour changer l’image de la prison et rappeler, concrètement, son utilité aux yeux de nos concitoyens.

Afin de mieux valoriser les réussites de réinsertion, votre Rapporteure suggère de mettre en avant le parcours de certains anciens détenus. Ces ambassadeurs pourraient, par exemple, participer aux campagnes de communication de l’administration pénitentiaire et, par exemple, aider l’ATIGIP à trouver des partenaires parmi le tissu économique et associatif, aider les établissements à établir des relations apaisées avec les habitants pour gérer des problèmes de voisinage, participer à des consultations du ministère de la justice pour apporter leur expertise sur des sujets concrets comme la réduction des risques en détention par exemple. Leur intervention auprès des jeunes publics pourrait être particulièrement bénéfique pour faire de la prévention contre la délinquance et la récidive ou encore pour mettre en place des mécanismes de tutorat pour les jeunes sortant de prison.

2. Des marges de progression encore importantes pour ne plus exclure les prisons du reste de la société

a. Garantir en détention le respect des droits et l’accès aux droits

i. L’enjeu crucial du respect des droits fondamentaux

Au cours des dernières décennies, le droit et les droits sont entrés en prison et bénéficient aujourd’hui aux personnes détenues ; leur respect et leur accès sont devenus des enjeux importants pour la gestion pénitentiaire. Ces droits ont été progressivement reconnus ; il s’agit par exemple du droit à une vie familiale, du droit à la santé, de la liberté de culte ou du droit de vote.

Plusieurs des composantes de la vie « normale » sont ainsi entrées en prison et cette dynamique se poursuit aujourd’hui avec la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire précédemment évoquée.

Cette dynamique est salutaire, mais l’enjeu réside aujourd’hui dans l’effectivité de l’accès à ces droits. Certaines difficultés peuvent apparaître sur le terrain et le défenseur des droits et le CGLPL sont régulièrement interpellés sur ces sujets. Cette dernière avait d’ailleurs publié en 2020 une liste des « Recommandations minimales pour le respect de la dignité et des droits fondamentaux des personnes privées de liberté ». Ce document insiste sur l’importance de l’effectivité des droits qui ne peuvent être garantis, exercés ou respectés, que si l’ensemble des conditions nécessaires à leur exercice sont également garanties ([342]).

Dans cette perspective, ce document propose une liste des droits fondamentaux des personnes détenues, fondé sur l’expérience du CGLPL. Ces droits sont regroupés en trois catégories distinctes :

Tout d’abord, « les droits communs à tous les êtres humains définis dans des textes nationaux ou internationaux, contraignants ou non. Relèvent de cette catégorie des textes à vocation universelle ou à vocation particulière. Parmi les premiers, on retrouve notamment la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la Déclaration universelle des droits de l’homme adoptée par les Nations unies en 1948 et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales adoptée par le Conseil de l’Europe en 1950. Parmi les secondes, la Convention de 1979 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes complétée en 1995 par le programme d’action de Beijing, la Convention internationale des droits de l’enfant de 1989, ou encore la Convention de 2006 relative aux droits des personnes handicapées. Ces droits, comme le droit à l’intégrité physique ou psychique, l’accès aux soins, le maintien des liens familiaux ou le droit d’expression ne sont pas propres aux personnes privées de liberté qui n’en sont pas, pour autant, privées ; l’enfermement peut parfois justifier des limites à leur exercice mais celles-ci doivent être légales, nécessaires et proportionnées. »

Ensuite « des droits que les personnes privées de liberté doivent pouvoir exercer dans des conditions équivalentes à celles du milieu libre à moins d’avoir expressément été supprimés ou suspendus par la loi ou par décision d’une autorité compétente. On trouve notamment dans cette catégorie des droits relevant du code civil, du code des relations entre le public et l’administration, du code de l’éducation, du code de l’action sociale et des familles, du code de la santé publique, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ou encore du code électoral ou du code de la consommation. Il s’agit par exemple de l’exercice de l’autorité parentale, du droit de vote ou de la protection des données personnelles. Leur exercice est, par nature, menacé par l’enfermement qui peut le rendre difficile ou impossible : la possibilité de les mettre en œuvre doit par conséquent faire l’objet d’un contrôle effectif. »

Enfin, « des droits liés à la mesure de privation de liberté n’ayant vocation à s’appliquer qu’aux personnes qui y sont soumises et ayant pour objet d’en définir le cadre légal, de lui fixer des limites ou de l’accompagner de garanties. Ces droits sont généralement issus de la législation nationale, mais peuvent aussi trouver leur source dans des instruments internationaux tels que l’Ensemble des règles minima pour le traitement des détenus dites Règles Nelson Mandela (ONU) ou les Règles pénitentiaires européennes (Conseil de l’Europe). Ces droits, comme le droit à l’information, les droits de recours, la limitation des fouilles ou celle du recours à la contrainte, protègent la personne privée de liberté contre les abus qui pourraient naître de la mesure dont elle fait l’objet. »

Cette analyse très riche fournit ainsi un corpus de réflexion particulièrement intéressant pour travailler sur les enjeux liés aux droits fondamentaux et garantir leur respect au sein des établissements pénitentiaires.

ii. L’effectivité des droits

Au-delà des déclarations de principes, l’accès au droit repose sur des mesures concrètes. Votre Rapporteure rappelle, par exemple, l’importance que chaque établissement pénitentiaire possède dans sa bibliothèque un code pénal et un code de procédure pénale – à jour cela va sans dire…

Un autre point qui gagne en importance de jour en jour est celui de l’accès à Internet. Aujourd’hui, dans notre société et tel que fonctionnent les différents services et entreprises, il est inimaginable de garantir les droits des détenus sans leur permettre d’accéder à Internet – selon des modalités spécifiques. Quel que soit le domaine – démarches administratives, recherche d’emploi, recherche de logement… – les procédures sont de plus en plus dématérialisées et l’accès à Internet revêt également une importance particulière dans la préparation à la sortie et la construction d’un parcours de réinsertion.

Enfin, comme cela a été relevé lors des auditions qu’ont menées MM. Jean-François Beynel et Didier Casas, dans le cadre des chantiers de la justice s’agissant de la transformation numérique en 2018 : « les agents de l’administration pénitentiaire recommandent de mettre à disposition plus d’informations pratiques sur la détention pour les détenus et leurs familles. Les outils numériques pourraient également être utilisés pour les visites et le parloir » ([343]).

Source : Assemblée nationale, rapport pour avis n° 4525 sur le projet de loi de finances pour 2022 – administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse, Bruno Questel, 7 octobre 2021

Toutefois, si ce déploiement du numérique d’ores et déjà prévu par l’administration pénitentiaire présente bien sûr de nombreux intérêts, il semble insuffisant en matière d’accès effectif aux droits. Votre Rapporteure recommande de déployer un accès à Internet selon des modalités adaptées aux spécificités de la détention et aux caractéristiques des différents détenus et régimes de détention.

En effet, l’accès aux services publics doit être garanti pour tous et partout sur notre territoire. Les prisons ne doivent pas faire exception à ce principe ! Dans cette perspective, une autre possibilité intéressante serait de permettre aux Bus France Service de passer dans les établissements pénitentiaires. Ces structures mobiles forment un service de proximité, destiné à aller au plus près des citoyens, particulièrement sont éloignés des services publics et du numérique. Ils proposent un accompagnement personnalisé pour accomplir des démarches administratives (CAF, CNAM, CNAV, direction générale des finances publiques, Pôle emploi, ministère de l’intérieur, ministère de la justice, La Poste, MSA…).

b. Faire connaître les prisons

« Il faut que l’ensemble de la société assume ses prisons et que l’on cesse ce regard biaisé, composé de stigmatisations et d’amalgames. Si l’on souhaite que le personnel de l’administration pénitentiaire soit parfait dans son travail, il faut lui apporter un soutien bienveillant ». Par ces mots, le directeur de l’administration pénitentiaire résume sans doute l’un des enjeux clefs pour améliorer les conditions des agents pénitentiaires : leurs métiers doivent être mieux connus de nos concitoyens et mieux reconnus par notre société.

Malgré d’importants efforts en termes de communication – par exemple le déploiement de campagnes dans les transports en commun –, les métiers de la pénitentiaire semblent encore être mal connus et peu visibles. Ils souffrent en outre de nombreuses idées reçues, fondées sur des clichés erronés et éloignés des réalités du monde pénitentiaire.

En vue d’améliorer la connaissance de ces métiers, M. Sègla Blaise Gangbazo appelle par exemple à développer les actions de présentation des métiers de la pénitentiaire auprès des publics lycéens. Votre Rapporteure considère en effet qu’il faut communiquer davantage auprès des jeunes publics et leur permettre de se faire une idée concrète de ces métiers, par exemple en leur ouvrant les portes des prisons à l’occasion de stages d’observation.

Au-delà des jeunes générations, votre Rapporteure estime que d’autres actions doivent être déployées pour mieux faire connaître l’administration pénitentiaire auprès de l’ensemble de nos concitoyens. Mieux faire connaître le monde carcéral est une condition fondamentale d’un changement de perception de la prison. Elle préconise pour cela de créer de nouvelles occasions pour rendre visible et accessible la pénitentiaire, comme l’avaient déjà proposé avant elle les rédacteurs du livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire présidé Jean-René Lecerf.

c. Considérer la prison comme un service public à part entière

En conclusion, votre Rapporteure souhaite rappeler que la prison est un service public à part entière, qui est rendu tant aux détenus, dont elle prépare la réinsertion, qu’à la société tout entière, qu’elle protège de certains individus. C’est d’ailleurs un des fondements des règles pénitentiaires européennes.

Pourtant, la société peine à considérer la prison comme un service public, véritable composante de notre idéal républicain. Pour changer cette image et permettre à nos concitoyens de prendre conscience du rôle fondamental joué par nos prisons, nous devons faire en sorte que ces sujets ne soient plus un tabou. Pour cela, votre Rapporteure propose que les directeurs d’établissement aient la possibilité de communiquer avec les populations alentours sur les missions et les personnels pénitentiaires, sur les effectifs pris en charge et les activités développées, ou encore sur les interactions positives entre la prison et son environnement (retombées économiques, part de la DGF, achats locaux, effectifs polices supplémentaires…). En accord avec les DISP, cette communication pourrait passer par la publication, a minima annuellement, d’un dépliant de présentation de l’établissement et de ses partenariats, mais aussi par l’ouverture de pages dédiées sur les réseaux sociaux, comme le font par exemple la police nationale et la gendarmerie.

Ce changement d’image passe aussi par un rapprochement géographique. Éloignées des centres-villes, les prisons sont nécessairement éloignées des réalités de nos concitoyens. Engendrant de nombreuses difficultés, par exemple pour l’accès des proches des personnes détenues et des intervenants extérieurs ou pour le développement de lien avec des entreprises ou des associations, cet éloignement géographique exclut de fait les prisons des structures du quotidien. Bien sûr l’administration pénitentiaire ne peut passer outre les réalités urbaines et foncières, mais ces enjeux doivent à l’avenir être mieux pris en compte, en particulier dans la construction des SAS.

Pour parvenir à remplir l’intégralité de missions nombreuses et complexes qui se situent au bout de la chaîne pénale, quand les autres institutions de notre société ont échoué, l’administration pénitentiaire doit également collaborer avec d’autres acteurs, en particulier associatifs, qui sont impliqués dans le monde carcéral et qui y jouent un rôle important. C’est d’ailleurs en ce sens que votre Rapporteure propose dans le présent rapport de développer un référentiel des associations et d’organiser des forums des associations au sein des établissements.

L’article 2-1 de la loi pénitentiaire de 2009 souligne d’ailleurs cette caractéristique partenariale du service public pénitentiaire :

« Le service public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées.

Chacune de ces autorités et de ces personnes veille, en ce qui la concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent aux droits et dispositifs de droit commun de nature à faciliter leur insertion ou leur réinsertion. »

Source : Ministère de la justice

Au terme des travaux de la commission d’enquête, votre Rapporteure tient à souligner le travail exceptionnel réalisé par tous les acteurs, et notamment les nombreuses associations, qui interviennent en prison. Leurs auditions ont largement enrichi le présent rapport et leur rôle est une condition essentielle au bon fonctionnement du service public pénitentiaire. Elles sont également des partenaires de premier plan pour le plus grand défi qui reste sans doute à surmonter : faire accepter les prisons dans notre société, afin de mieux les intégrer dans la cité et de recréer des liens qui favoriseront la réinsertion.

*

Le regard de notre société sur la peine a déjà beaucoup évolué au cours des dernières années, notamment grâce à la reconnaissance des droits des personnes détenues et au développement des autorités de contrôle de la détention. Toutefois, les prisons sont toujours perçues comme des lieux d’exil qui doivent être tenus éloignés de la société. Rien ne saurait être plus dommageable pour notre système pénitentiaire : nous devons au contraire réintégrer les prisons dans les institutions de notre République et dans la réalité de nos territoires. Nous devons, par là même, créer de véritables liens entre les établissements et la cité, afin de changer définitivement le regard sur la prison dans notre pays.

Examen en commission

M. le président Philippe Benassaya. Nous concluons les travaux de notre commission d’enquête par l’examen du rapport, qui va nous être présenté par Mme la rapporteure.

En juillet dernier, le groupe Les Républicains, faisant usage de son droit de tirage, a demandé la constitution d’une commission d’enquête sur « les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française ». Ce titre a suscité beaucoup de débats. Notre groupe n’entendait nullement incriminer l’administration pénitentiaire, ses responsables opérationnels et ses dizaines de milliers de fonctionnaires engagés quotidiennement en première ligne : c’est la politique pénitentiaire qui était visée. Nous désirions pointer du doigt les manquements et les dysfonctionnements de la politique déterminée et conduite par les autorités, auxquelles il incombe de donner aux prisons de France des moyens humains, immobiliers, matériels et organisationnels suffisants. L’objectif de cette commission était aussi clair qu’exigeant : évaluer de façon objective, mais sans complaisance, la situation du monde carcéral dans notre pays. La surpopulation chronique, la radicalisation croissante, le taux de suicide endémique ou encore le manque de considération envers le personnel pénitentiaire rendaient notre évaluation nécessaire et urgente.

La commission a-t-elle répondu à ces questions ? Elle s’en est, en tout cas, donné les moyens. Nous avons mené, au cours des six derniers mois, des travaux denses et intenses. À l’heure de la présentation du rapport, je suis animé par trois sentiments : la reconnaissance, la fierté et, je le confesse, un peu de frustration.

J’éprouve un sentiment de reconnaissance, d’abord, en raison de la manière dont se sont tenus nos travaux. La bonne intelligence, l’honnêteté intellectuelle, le désintéressement politique ont toujours animé nos auditions comme nos déplacements. C’est à mes yeux une des grandes forces de notre rapport, qui est transpartisan, dépassionné et rigoureux. Sur une question telle que la politique pénitentiaire, un travail de ce type ne saurait être clivant.

J’éprouve une reconnaissance plus particulière envers tous ceux qui, individuellement, par leurs interventions, nous ont permis de produire un rapport de qualité.

Et je remercie l’ensemble des membres de la commission d’enquête, qui, par-delà des appartenances politiques, se sont attelés, avec le souci de l’intérêt collectif, à identifier les problèmes structurels qi doivent être réglés. Je voudrais tout particulièrement saluer la qualité du travail mené en commun avec Mme la rapporteure et le bon état d’esprit dans lequel nous avons mené nos investigations. Nous partageons, il est vrai, un intérêt marqué pour les questions carcérales.

Je remercie également chacun de ceux qui, à titre personnel ou en tant que représentants d’une administration, d’une autorité administrative, d’un syndicat, d’une entreprise ou d’une association, ont contribué à parfaire notre connaissance du milieu carcéral et à alimenter le matériau analytique sur lequel nous avons fondé notre réflexion. J’ai retiré, à titre personnel, de grands enseignements de ces auditions.

J’éprouve également de la fierté, non seulement parce que j’ai présidé cette commission d’enquête, alors que je ne suis député que depuis un an et demi, mais aussi parce que notre champ d’investigation a témoigné d’une grande ambition. Nous avons été en mesure de produire des analyses sur les facteurs de la surpopulation carcérale et de la dégradation progressive des conditions de détention des personnes incarcérées en France, sur le lien de causalité entre les conditions d’incarcération et le phénomène de la radicalisation de personnes détenues, sur le risque de dégradation de la réponse pénale associée à l’insuffisance du nombre de places de prison, sur la question de l’efficacité de l’aménagement des peines, sur l’accès aux dispositifs de réinsertion et de préparation à la sortie des personnes détenues, sur le traitement carcéral des délinquants mineurs et sur le défi de la prise en charge médicale. C’est donc une analyse très complète des enjeux et des défis du monde carcéral que nous livrons.

Nous pouvons, enfin, tirer de la fierté du fait que notre rapport soit profondément ancré dans la réalité. Il l’est, pour ainsi dire, doublement. Premièrement, nos analyses ont été construites grâce aux acteurs quotidiens du monde pénitentiaire et avec eux. Nous avons interrogé pas moins de 135 personnes au cours de quarante-deux séances d’auditions. Ce sont autant de retours écrits approfondis qui nous ont été faits. Deuxièmement, nos visites de terrain, dans les établissements de la Santé à Paris, des Baumettes à Marseille, mais également de Fresnes et de Château-Thierry, ont eu une incidence considérable sur nos travaux. C’est le cas, notamment, du déplacement effectué à Château-Thierry : cet établissement a eu une importance particulière au cours de nos auditions.

En résumé, nous avons réalisé un travail sérieux sur l’état du monde pénitentiaire. Cela étant, j’apporterai un bémol. En effet, je reste un peu frustré par le volet des propositions. Certes, je me réjouis de certaines d’entre elles, notamment concernant le logement et le statut des personnels pénitentiaires, l’aménagement de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) pour les communes accueillant une prison et la meilleure prise en compte des élus locaux. Ce dernier enjeu me tient à cœur, en tant que président de l’association d’élus locaux Territoires et prisons ; je vous remercie, madame la rapporteure, d’avoir fait une place à cette question dans les propositions.

Ces propositions sont-elles à la hauteur des défis soulevés pendant les auditions ? Même si leur nombre a été réduit à cinquante-cinq, elles demeurent trop nombreuses, ce qui dilue leur force. Cela s’apparente, à mes yeux, à un trop-plein. Pourtant peut-on se satisfaire qu’il n’y ait qu’une seule proposition sur la radicalité ? Ne doit-on pas regretter le faible nombre de propositions sur le renseignement pénitentiaire et le manque de places de prison – question pourtant centrale ? Je ne partage pas forcément votre vision en matière d’encellulement individuel ; il s’agit, je le sais, d’un principe difficile à respecter, mais on aurait pu proposer la fixation d’un taux d’amélioration. J’aurais souhaité des propositions moins nombreuses mais plus percutantes pour éviter que le rapport demeure sans effet.

Il n’en reste pas moins que le rapport est fidèle à l’esprit des auditions et des déplacements. Il est complet et dresse un constat clair, pragmatique et nuancé sur l’état du monde carcéral. Je regrette cependant que les propositions qui en résultent ne soient pas à la hauteur de la gravité de la situation.

Mes chers collègues, je veux vous exprimer une nouvelle fois ma gratitude pour votre engagement sans faille au cours de nos travaux. Je me suis efforcé d’être impartial, indépendant et bienveillant. Je tiens, encore aujourd’hui, à respecter cette réserve. En cohérence avec la neutralité dont j’ai fait preuve envers tous les acteurs des auditions, je ne prendrai pas part au vote et laisserai les représentants de mon groupe voter dans le sens qu’ils souhaitent.

Je vous rappelle que, conformément à la procédure applicable aux commissions d’enquête, le rapport ne vous a pas été envoyé préalablement à cette réunion, mais il était consultable mardi et ce matin, dans une salle de notre assemblée.

Un exemplaire vous est remis pour cette réunion. Je précise que nous sommes tenus par les règles applicables aux commissions d’enquête : le rapport ne pourra être publié avant mardi prochain, 18 janvier, un délai de cinq jours francs étant ouvert pendant lequel l’Assemblée nationale pourrait demander sa réunion en comité secret pour se prononcer, le cas échéant, sur sa publication.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. En préambule, je tiens à remercier M. le président, avec qui j’ai eu plaisir à travailler dans un réel esprit de concorde. Merci pour cette collaboration riche et sincère. Nous avons eu tous deux le souhait d’aborder les questions carcérales avec pragmatisme et ambition. Nous avons traité ces thématiques sans tabou – je n’ai posé aucune limite au choix des personnes à auditionner – mais aussi sans idées préconçues. Nous avons, au contraire, cherché à ancrer notre travail dans le réel.

Notre champ d’investigation était très vaste, en effet, ce qui nous a conduits à mener un long cycle d’auditions que nous avons organisé en séquences thématiques. Nous avons entendu plus de 130 personnes. Compte tenu des délais qui nous étaient impartis, ce chiffre est impressionnant. Nous avons en outre effectué des déplacements à la Santé, aux Baumettes, à Château-Thierry et à Fresnes. À ces occasions, nous avons rencontré plusieurs dizaines de professionnels exerçant en prison.

Le travail mené s’inscrit dans une forme de continuité ; en effet, plusieurs travaux parlementaires ont déjà été conduits sur les sujets pénitentiaires. En particulier, deux rapports d’enquête parlementaires, l’un de notre assemblée, l’autre du Sénat, ont été publiés en 2000. Les députés s’étaient alors fixé, comme nous l’avons fait, un champ d’investigation très large, tandis que les sénateurs s’étaient concentrés sur les conditions de détention, notamment dans les maisons d’arrêt, et le contrôle du système carcéral. Ces travaux avaient mis en lumière plusieurs manquements de la politique pénitentiaire et du système carcéral qui ont constitué un point de repère à partir duquel j’ai choisi de développer ma réflexion. Nous nous sommes demandé ce qui avait changé dans nos prisons depuis vingt ans, et nous avons constaté de nombreuses évolutions. Cela démontre l’utilité de ce type de travaux.

Avant d’en venir au fond du rapport et à la présentation de quelques-unes de mes propositions, je voudrais rappeler les principales évolutions qui sont intervenues au cours des vingt dernières années.

On constate, d’abord, un changement dans les pratiques et les règles pénitentiaires : depuis vingt ans, le droit des personnes détenues a été aligné, dans beaucoup de domaines, sur le droit commun, qu’il s’agisse par exemple du droit de vote, du contrat de travail ou de l’accès au système hospitalier. A été progressivement intégré dans les règles pénitentiaires le fait que la prison n’entraîne que la privation de la liberté d’aller et venir, et qu’elle ne doit pas déposséder le détenu de ses autres droits.

On observe, ensuite, un changement dans le contrôle des prisons. C’est peut-être l’une des évolutions les plus marquantes : en vingt ans, le contrôle des établissements pénitentiaires s’est considérablement accru, comme l’attestent le droit de visite explicite des parlementaires depuis 2000, l’institution du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) en 2007 et du Défenseur des droits en 2008, l’obligation de visite de certains magistrats depuis 2009 et le droit de visite des bâtonniers sur leur ressort depuis 2021. Parallèlement, le contrôle du juge administratif s’est développé, par exemple s’agissant des questions disciplinaires. Tout récemment, nous avons aussi créé une voie de recours spécifique pour saisir le juge judiciaire de conditions de détention jugées indignes. Ces évolutions tendent à garantir les droits des personnes incarcérées et la dignité de leurs conditions de détention.

Enfin, et même si cet aspect des choses est peut-être celui qui doit être le plus renforcé, nous avons constaté un changement d’état d’esprit. La façon de comprendre et de prendre en charge la délinquance a évolué. Nous portons un regard plus social, nous cherchons davantage que par le passé à traiter la racine des problèmes, nous mettons plus l’accent sur la réinsertion et la désistance. Les chiffres illustrent cette évolution. En 1999, le législateur a créé les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), dont les effectifs ont augmenté de 160 % au cours des quinze dernières années. C’est par une volonté politique réelle, et commune aux gouvernements successifs, que nous avons réussi à avancer en la matière. Il n’en demeure pas moins que nous pouvons encore faire mieux dans ce domaine – vous le comprendrez rapidement en lisant mes propositions.

J’en viens au contenu du rapport. J’ai organisé ma réflexion autour de trois grands axes. Dans le premier, intitulé « Des hommes : personnels pénitentiaires et personnes détenues », nous montrons que la prison est avant tout un lieu humain, un lieu de vie quotidienne, dans lequel évoluent des agents pénitentiaires et des personnes détenues.

La deuxième partie est intitulée « Des murs : des conditions de travail et de détention qui se confondent ». Lorsqu’on parle de prison, on pense murs d’enceinte, barbelés, barreaux, cellules. Or, à l’intérieur, les conditions de travail des agents et les conditions de détention des prévenus et des condamnés se confondent très intimement. La prison, ce n’est pas un lieu, ce sont des lieux. C’est un ensemble immobilier étendu, recouvrant différents types d’établissements qui correspondent à des réalités architecturales complexes et à des normes spécifiques définies par la politique pénitentiaire mais aussi par la politique pénale.

Dans la troisième partie, intitulée « La prison : une ville dans la ville », nous montrons que, contrairement à une idée reçue, les prisons ne sont pas intégralement coupées de la société. Elles entretiennent des liens avec cette dernière et avec les territoires ; elles accueillent de nombreuses activités. Cette approche permet de concevoir la prison comme une étape vers la réinsertion.

Vous l’avez constaté, ce rapport est volumineux. Et pour cause : il y avait de nombreux sujets à traiter. Il est vrai, monsieur le président, que, dans la mesure où nous avons traité autant de questions, un grand nombre d’idées et de bonnes pratiques nous a été communiqué au cours des auditions et des visites. J’en ai fait une sélection, en essayant, à chaque fois, de les regrouper autour de grands axes de progrès. Je n’en présenterai ici que quelques-unes.

Suivant votre idée, monsieur le président, à laquelle vous teniez particulièrement – et qui m’a semblé tout à fait opportune –, j’ai commencé par évoquer les personnels pénitentiaires. Nous avons souhaité, par là même, saluer l’investissement et le dévouement de ces personnes, dont le travail est souvent difficile et méconnu alors qu’elles exécutent une mission indispensable au fonctionnement de notre société et au maintien du lien social.

Cette administration a longtemps été confrontée à un déficit de personnels – c’est le directeur de l’administration pénitentiaire lui-même qui en a fait le constat devant notre commission. Tous les rapports, depuis 1875, soulignent ce problème. Malgré les efforts accomplis, avec par exemple la création d’une prime de fidélisation, ce sont des métiers qui manquent toujours d’attractivité. C’est pourquoi je propose d’aller plus loin. D’une part, il convient de prendre en compte les difficultés de logement, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière. D’autre part, il faudrait envisager le passage de l’ensemble des personnels de surveillance en catégorie B, ce qui présenterait également l’avantage d’offrir des passerelles vers d’autres carrières.

Nous devons aussi mieux prendre en compte la réalité des conditions de travail et la surpopulation carcérale. À cette fin, il faut réviser les organigrammes des établissements, qui sont déterminés en fonction des effectifs théoriques. Je propose que l’on prenne en compte les effectifs réels. De fait, la surpopulation persiste depuis des décennies – un rapport de 1875 le signalait déjà. Malgré la baisse du nombre de détenus constatée pendant la première partie de la crise sanitaire, son niveau est à nouveau trop élevé : au 1er novembre 2021, on comptait 13 188 détenus en surnombre, soit 19 % de la population carcérale.

La raison de cette situation est que nous incarcérons toujours plus. En vingt ans, le nombre de personnes détenues a augmenté de 31 %, passant de 48 000 en 2001 à 70 000 en 2021. Cette progression en valeur absolue se traduit aussi en valeur relative : il y avait 103,6 personnes détenues pour 100 000 habitants en 2021, contre 78,5 en 2001. Or, dans le même temps, on n’a observé aucune explosion de la délinquance. Je ne crois pas que l’on puisse dire que la justice ait été laxiste – ce serait plutôt le contraire.

Depuis vingt ans, pour répondre à ces enjeux, de nombreuses mesures ont été prises, tant en matière de politique pénitentiaire immobilière qu’en matière de politique pénale.

Concernant le parc immobilier, tout d’abord, le nombre de places de prison n’a cessé d’augmenter, passant de 48 593 en 2001 à 60 494 fin 2021. Nous continuons de faire d’importants efforts dans ce domaine, en particulier dans le cadre du plan 15 000 places. Ce dernier, qui a été inscrit dans la loi de programmation et de réforme pour la justice, doit se dérouler en deux phases : 7 000 places sont prévues pour 2022, puis 8 000 places d’ici à 2027. Au total, la construction de 18 000 nouvelles places a été programmée, tandis que 3 000 fermetures interviendront, portant ainsi à 15 000 les créations nettes.

Je sais que c’est un sujet très important pour nos collègues Les Républicains, qui ont demandé la création de cette commission d’enquête. Je vais donc exposer précisément les chiffres.

Fin 2021, sept opérations ont été livrées, pour un total net de 2 049 places de détention créées, ce qui correspond approximativement à la construction de 3 600 places et à la fermeture de 1 600 places dans les établissements qui ne sont plus en état d’accueillir des personnes détenues. Pour l’année 2022, dix-huit opérations sont d’ores et déjà au stade des travaux, ce qui devrait se traduire par la livraison de 3 700 places, dont 2 541 créations nettes. À la fin de cette année, 4 590 places sur les 7 000 prévues dans cette première phase seront livrées.

Les retards sont principalement dus à la crise sanitaire. Ce bilan n’est donc pas totalement critiquable, d’autant que les travaux prévus pour les 2 400 places restantes sont déjà en cours ; pour la majorité d’entre elles, la livraison est prévue en 2023 et, pour quelques-unes, en 2024.

Concernant la seconde phase, quatre opérations sont au stade de l’étude de conception, pour 1 260 places ; cinq ont franchi le cap des concertations, pour 2 750 places ; cinq autres font l’objet de consultations, pour 3 200 places ; les trois dernières consultations seront lancées en 2022, pour 1 800 places. Le second volet est donc lancé. Les opérations sont identifiées, sur des sites précis, les concertations et les études locales ont été engagées. Nous pouvons être plus qu’optimistes quant au respect de l’ambition affichée pour 2027. Et, parallèlement, de nombreuses rénovations sont entreprises.

Il a fallu surmonter un grand nombre de réticences au niveau local. Nous proposons d’ailleurs un volet d’actions pour qu’il soit plus facile, à l’avenir, de convaincre les collectivités territoriales d’accueillir des établissements pénitentiaires.

Précisons enfin que jamais le budget de l’administration pénitentiaire n’a été aussi élevé. Les crédits de paiement sont passés de 3,5 milliards d’euros en 2018 à 4,3 milliards pour 2022, soit une augmentation de près de 20 %.

La politique pénale est aussi intimement liée à la surpopulation carcérale. C’est un sujet central dont notre commission d’enquête s’est saisie. L’administration pénitentiaire arrive à la fin de la chaîne pénale, après que la justice a décidé des peines privatives de liberté, en milieu ouvert ou fermé.

Pour réduire la surpopulation carcérale, il faut repenser la peine au-delà du seul modèle de l’emprisonnement. Nous avons pris de nombreuses mesures en ce sens, en particulier en matière d’aménagements de peine et de solutions alternatives à l’incarcération. Les résultats sont encourageants. À titre d’exemple, on prononce de plus en plus d’aménagements ab initio. La peine de détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE) est de plus en plus utilisée par les magistrats : alors que 423 DDSE avaient été prononcées au 1er septembre 2020, on en a recensé 1 295 un an plus tard. Les peines de travail d’intérêt général (TIG) sont également en cours de revalorisation. Nous avons d’ailleurs entendu beaucoup d’acteurs saluer la création de l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) et le travail qu’elle réalise.

Nous devons continuer dans cette direction et prêter une attention particulière à certaines procédures pénales qui semblent conduire à un prononcé plus important de mesures privatives de liberté. Je propose notamment d’évaluer les conséquences en matière de détention des procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

J’ai également étudié le sujet de la détention provisoire, car le problème de la surpopulation se pose de façon aiguë dans les maisons d’arrêt. Sans entrer dans le détail, il me semble que nous devons poursuivre le développement du recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE), qui est sous-utilisée.

Les politiques immobilière et pénale sont cruciales pour mettre fin à la surpopulation et garantir l’encellulement individuel – principe qui n’a jamais été respecté depuis son inscription dans notre droit dès 1875.

Nous nous sommes longuement interrogés à ce propos. L’encellulement individuel est-il une obligation pesant sur la personne détenue, qui doit s’isoler pour s’amender, conformément à l’état d’esprit du législateur de 1875 ? Est-ce une règle de sécurité visant à éviter la « contagion délinquantielle » au contact des autres détenus ? Est-ce un droit de la personne détenue, lui garantissant des conditions de détention dignes, comme on le dit souvent aujourd’hui ?

Nous devons appréhender l’encellulement individuel en croisant ces trois conceptions et en y ajoutant un quatrième élément : le droit actuel admet des dérogations à ce principe. Celui-ci ne doit donc pas être vu comme un absolu. Dans certains cas, l’enfermement individuel peut ne pas être adéquat ; il est susceptible de compromettre la réinsertion. Nous en avons fait le constat lors de nos déplacements : toutes les personnes détenues ne souhaitent pas être placées dans une cellule individuelle. En cas de fragilité psychologique, par exemple, voire de risque suicidaire, la solitude en cellule représente même un véritable danger.

Nous devons donc dépasser une vision absolue du principe de l’encellulement individuel, mais cela suppose que les cellules occupées par deux détenus soient aménagées à cette fin. Ce qui me paraît indigne, en effet, c’est l’occupation double ou triple d’une cellule individuelle.

Dépasser la vision absolue de l’encellulement individuel nous conduit logiquement à ne plus faire de ce principe l’alpha et l’oméga de la politique pénitentiaire. La réflexion sur ce point doit servir de base à l’éventuelle révision du moratoire en vigueur jusqu’à la fin de l’année 2022. Les réformes pénales et immobilières mises en œuvre depuis cinq ans, couplées – comme je le propose – à l’usage plus étendu de l’ARSE, ou encore au développement de la régulation carcérale, devraient nous permettre de respecter la date butoir du 31 décembre 2022. Toutefois, cela reste une hypothèse. Puisque ce type d’enfermement n’est pas toujours adapté, peut-être devons-nous revoir notre objectif dans ce domaine ?

Après avoir abordé ces enjeux qui relèvent de la « quantité » et des capacités d’accueil des établissements, j’en viens à la qualité de la prise en charge des personnes détenues.

Celles-ci cumulent souvent difficultés sociales – précarité, éloignement des systèmes sociaux, mal-logement –, problèmes de santé mentale et physique – prévalence de certaines maladies, problèmes bucco-dentaires, problèmes psychiatriques –, et de nombreuses addictions. Selon les données disponibles, 78 % des détenus fument, 31 % sont dépendants à l’alcool, 33 % consomment régulièrement des drogues illicites. L’administration pénitentiaire doit prendre en charge toutes ces situations, à un stade où les autres politiques publiques ont échoué.

Dans ce domaine, nous devons encore beaucoup progresser. Nous ne saurions nous satisfaire de la situation sanitaire des détenus. Pour cela, il faut d’abord mieux connaître l’état général de santé des détenus en France, en conduisant une véritable enquête épidémiologique. Il faut également assurer un meilleur suivi de l’état de santé au cours de la détention. L’hôpital est entré récemment dans les prisons. C’est une grande avancée, mais il faudrait aussi, à l’avenir, faciliter la pratique médicale en détention et la rendre plus attractive pour les professionnels de santé. En effet, la désertification médicale s’observe aussi dans le cadre pénitentiaire. L’application d’une politique de réduction des risques en prison, à l’image de ce qui se fait à l’extérieur, est attendue depuis 2016 ; elle revêt une importance particulière compte tenu du niveau élevé des addictions. L’une de mes propositions porte sur cette question.

À l’entrée en détention, plus de la moitié des détenus sont sans emploi et dépourvus de diplôme ; près de 90 % d’entre eux n’ont pas plus que le certificat d’aptitude professionnelle (CAP). À cet égard, le temps d’emprisonnement doit être utile.

Il faut permettre le travail en détention. Or, ce dernier a fortement diminué depuis vingt ans. La proportion de détenus qui travaillent est passée de près de 50 % en 2000 à environ 30 % en 2020, le creux de la vague ayant été atteint en 2016. La création du contrat de travail pénitentiaire et celle de l’ATIGIP ont redynamisé le travail en détention. Nous devons continuer dans cette direction et adopter une approche pragmatique, par exemple en utilisant les mêmes outils qu’à l’extérieur – tels que les bilans de compétence et les forums de recrutement –, en tissant davantage de liens entre la vie économique et la prison, ou encore en structurant mieux les réseaux d’acteurs agissant en ce domaine.

J’en viens à l’enseignement et à la formation professionnelle. Depuis le transfert de la compétence aux régions en la matière, en 2014, la diminution des formations est considérable : entre 2010 et 2020, le taux de personnes détenues accédant à une formation professionnelle est passé de 40 % à moins de 13 %. Dans le même temps, le volume d’heures de formation consacré en moyenne annuelle à chaque stagiaire est passé de 177 à 120 heures. On observe également de fortes disparités entre les régions. La formation professionnelle est, indéniablement, une des clés de la réinsertion et donc de la lutte contre la récidive. Il est inacceptable que la situation se soit ainsi dégradée ; je propose plusieurs pistes pour y remédier. L’ATIGIP en sera un partenaire clé.

L’utilité du temps en détention passe aussi par d’autres activités, notamment d’ordre sportif, culturel ou cultuel. Celles-ci permettent de lutter contre l’oisiveté, ce qui est déjà un bien en soi. Si, par le passé, elles constituaient avant tout des occupations, elles sont désormais reconnues pour leur intérêt. Chacune d’entre elles contribue de manière spécifique à la réinsertion. En cela, elles sont complémentaires du travail, de l’enseignement et de la formation. Nous avons rencontré de nombreuses associations qui développent des activités innovantes. Leur implication doit être saluée, car elles jouent un rôle essentiel.

Dans ce domaine aussi, des progrès peuvent être réalisés. Nous devons fixer dans la loi un objectif de temps « hors cellule », par exemple de huit heures par jour et, dans cette perspective, poursuivre le développement et la diversification des activités, leur accorder un budget suffisant, nouer de nouveaux partenariats, notamment avec les fédérations sportives, ou encore mettre en place un agrément « visiteur de confiance » pour faciliter l’accès des intervenants réguliers à l’établissement. En plus des associations, cette proposition pourrait également concerner les aumôniers ou encore les entreprises, car leur accès aux établissements pénitentiaires est une difficulté dont tout le monde nous a fait part.

Enfin, pour être utile et efficace, la prise en charge des détenus doit davantage s’adapter à leur profil et à leurs spécificités. C’est ce que l’administration pénitentiaire a très bien su faire, aussi bien avec les mineurs qu’avec les détenus radicalisés – des publics, très différents l’un de l’autre, qui renvoient à des enjeux spécifiques et font l’objet de longs développements dans le rapport ainsi que de plusieurs propositions. Dans les deux cas, le travail de l’administration peut être salué.

Nous pouvons aller plus loin dans la spécificité de la prise en charge. Celle-ci peut se construire en fonction du profil des détenus, par exemple pour mieux répondre aux problèmes d’addiction, mais également en fonction de la nature de l’infraction : on pourrait par exemple assurer un meilleur suivi des auteurs de violences intrafamiliales.

Le développement de structures intermédiaires, davantage tournées vers la réinsertion, est aussi une piste intéressante. Le plan pénitentiaire prévoit à cet égard la création de 2 070 places dans seize structures d’accompagnement vers la sortie (SAS). Cela va dans le bon sens. Nous devrions également poursuivre le développement d’autres structures spécifiques, comme celles tournées vers l’insertion par l’activité économique en détention.

J’évoquerai, en guise de conclusion, un point qui me tient particulièrement à cœur. Dans son rapport d’enquête, en 2000, le Sénat soulignait l’enjeu de l’ouverture des prisons sur la société. « La prison ne peut changer que si elle est placée sous le regard des citoyens », y était-il écrit. Vingt ans après, d’importants progrès ont été accomplis : la prison a ouvert ses portes à des intervenants extérieurs toujours plus nombreux, le droit des détenus s’est rapproché du droit commun dans de nombreux domaines, le développement de la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire a conduit à concevoir la peine de manière plus inclusive.

Ces progrès doivent bien sûr être salués, mais l’ouverture du monde carcéral vers l’extérieur doit encore se poursuivre. La prison ne peut continuer d’être vue comme un lieu d’exil, éloigné du travail, des villes, des citoyens, alors qu’elle est une institution de la République, partie prenante de la communauté nationale. Plusieurs de mes propositions vont dans le sens d’un resserrement des liens entre prison et société. Par exemple, la mobilisation d’anciens détenus au parcours de désistance exemplaire pourrait permettre de développer de nouvelles actions de lutte contre la récidive. Pour changer l’image et la place de la prison dans la société, un effort de communication pourrait également être engagé, par exemple sur les réseaux sociaux, dans le territoire où est installée la prison, en direction du public, des jeunes, etc.

Je voudrais souligner et saluer le climat apaisé et l’état d’esprit transpartisan dans lesquels se sont déroulés nos auditions comme nos déplacements. J’espère que nous continuerons ainsi pour l’examen du rapport.

Mme Michèle Tabarot. Je voudrais vous féliciter de la qualité du travail accompli, qui est le fruit de nombreuses auditions et de déplacements. Je suis toutefois déçue par les propositions, qui ne correspondent pas à l’intitulé de notre commission, laquelle visait à « identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française ».

À l’issue de nos travaux, de nombreuses propositions sont formulées. On peut approuver celles qui consistent à promouvoir une détention plus humaine en développant le travail en prison, en veillant à améliorer la santé des détenus et, d’une façon générale, les conditions d’incarcération. Il en va de même de la volonté d’améliorer le statut des agents de l’administration pénitentiaire. Tous ces sujets nous touchent et méritent des évolutions.

En revanche, je suis surprise qu’aucune proposition ne traite d’une question aussi inquiétante que celle de la radicalisation. Par ailleurs, votre satisfecit concernant la création de places n’est pas acceptable. Vous savez pertinemment que, d’ici à 2027, vous n’aurez pas construit les 15 000 places prévues. Concernant le renseignement pénitentiaire, ou encore les aumôniers, il n’y a rien. Ce sont pourtant des enjeux qui suscitent l’inquiétude de nos concitoyens, à l’extérieur comme à l’intérieur des prisons. Nous devons les prendre en compte.

La préparation à la sortie et le suivi post-détention ne sont pas à la hauteur pour les personnes présentant une grande dangerosité. Des personnes radicalisées se trouvent en prison ; elles sortiront en étant très peu contrôlées et elles risquent de constituer un danger pour la société.

Ces questions essentielles faisaient partie de la feuille de route de la commission d’enquête. Ne pas les traiter n’est pas acceptable. C’est la raison pour laquelle je voterai contre le rapport, tout en saluant le travail effectué par la commission et l’ambiance qui a régné en son sein.

M. Éric Diard. Je m’associe à ces félicitations tant pour la qualité des auditions et des travaux que pour la bonne ambiance qui a régné dans la commission, lors des auditions et des visites.

La prison est le dernier maillon de l’institution judiciaire, dont elle est aussi un élément central. Pas un seul texte législatif portant sur la justice ne l’a écartée. Pourtant, la prison est sans aucun doute le parent pauvre de notre système. C’est pour cette raison que le président de notre groupe a choisi de créer cette commission d’enquête. Celle-ci était nécessaire pour faire la lumière sur les besoins de la politique pénitentiaire et pour tracer des pistes d’amélioration.

Évidemment, nul n’est besoin d’un rapport pour pointer l’échec du Président de la République en la matière : en 2017, il avait clairement promis de créer 15 000 places de prison supplémentaires d’ici à 2022. L’engagement a glissé jusqu’en 2027 et seules 2 000 places auront été créées au cours de la législature. Ce manque de places a pour conséquence directe des difficultés dans la gestion des détenus, notamment des détenus radicalisés.

Le covid-19 n’est pas vraiment en cause, puisque la plupart des entreprises de construction ont continué de travailler durant la crise sanitaire. En revanche, l’ancienne ministre de la justice, Mme Belloubet, a profité de la crise sanitaire pour vider les prisons, à tel point que nous avons atteint un niveau historiquement bas lors du premier confinement : le taux d’occupation est passé en dessous de 100 %.

La radicalisation en prison est un phénomène inquiétant. Ce n’est pas une lubie de ma part : François Molins a pointé récemment le risque que certaines personnes, loin de se repentir, sortent de prison endurcies. En décembre dernier, lors d’une audition de la mission d’information sur la résilience nationale, Laurent Nuñez, coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, disait lui aussi que les sortants de prison condamnés pour faits de terrorisme demeuraient un élément très préoccupant. Étant donné l’ampleur du problème, je regrette que le rapport de notre commission, en dépit de ses 350 pages, ne l’ait pas pris à bras-le-corps. Il y va de la sécurité de nos concitoyens.

« Cinq ans après le déploiement des quartiers d’évaluation de la radicalisation et des quartiers de prévention de la radicalisation par l’administration pénitentiaire », vous entendez « conduire une évaluation globale de la prise en charge de la radicalisation en milieu pénitentiaire », selon la proposition no 11 – la seule formulée par la commission en matière de radicalisation, sachant que l’administration pénitentiaire doit encore évaluer une quarantaine de détenus de droit commun susceptibles de radicalisation (DCSR).

Autre point noir : la commission n’a quasiment pas parlé du renseignement pénitentiaire, auquel il faut pourtant donner plus de moyens. Dans le rapport de la mission d’information sur les services publics face à la radicalisation, corédigé avec Éric Poulliat, nous nous étions félicités de recrutements dans ce domaine. Or, quelle n’a pas été notre surprise d’apprendre par un syndicaliste qu’un agent du renseignement pénitentiaire gère en moyenne entre 50 et 70 dossiers ! Pour la cellule interrégionale de Strasbourg, qui regroupe 23 établissements pénitentiaires, il n’y a qu’un officier de renseignement. Selon cette source, il y a une différence entre la volonté politique et ce qui se passe sur le terrain : le personnel est souvent utilisé à des tâches administratives. En outre, le renseignement pénitentiaire se trouve dans l’impossibilité d’exploiter certains téléphones récents. Pourtant, la commission d’enquête n’a pas abordé la question de la circulation des objets en détention, notamment des téléphones portables.

D’ici à 2023, plus de 200 détenus radicalisés sortiront de prison. Ils doivent être la priorité de l’État car le risque de passage à l’acte est réel. En plus des moyens supplémentaires qu’il convient de donner aux services de renseignement pour les suivre, il est capital de renforcer l’arsenal législatif que la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) a commencé à constituer, à travers les fameuses mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS). Ces mesures sont intéressantes mais insuffisantes au regard de la dangerosité que représentent les anciens détenus radicalisés sortant de prison, notamment parce que leur durée ne peut excéder douze mois.

Il est regrettable que notre commission d’enquête n’ait pas suivi les recommandations de la délégation parlementaire au renseignement du Sénat. Celle-ci préconisait de déployer de véritables mesures de sécurité prises par un juge d’application des peines pour une durée d’un an, renouvelable, dans la limite de dix ans en matière correctionnelle et vingt ans en matière criminelle. Il n’y a aucun risque d’inconstitutionnalité : les auteurs de crimes sexuels particulièrement violents peuvent déjà faire l’objet d’une rétention de sûreté, sans que cette disposition n’ait été censurée par le Conseil constitutionnel.

En conclusion, je suis satisfait des auditions et des visites, mais la montagne a accouché d’une souris : on ne retrouve pas dans le rapport la puissance des auditions. Comme mes collègues, je regrette qu’il ne formule pas de propositions plus audacieuses et, surtout, à la hauteur du défi que représente la détention – notamment celle des détenus radicalisés – pour notre société.

M. Michel Herbillon. Je souligne à mon tour le travail de qualité que nous avons mené, avec 135 auditions et quatre déplacements, ainsi que l’ambiance qui a régné au sein de notre commission d’enquête durant ces six mois. Je rends hommage au président pour la manière dont il a conduit les travaux, ainsi qu’à notre rapporteure. Un grand nombre de sujets ont été abordés avec beaucoup d’ardeur, d’intensité et de sérieux.

Il faut toutefois déterminer si ce que nous proposons répond à l’intitulé de la commission d’enquête. Sans vouloir polémiquer, je rappelle que la rapporteure elle-même, au début de nos travaux, s’était étonnée de cet intitulé. C’était aussi l’objet de la première remarque du garde des sceaux, Éric Dupond-Moretti, lors de son audition : visiblement, il n’en était pas satisfait. Pourtant, le président du groupe et les députés Les Républicains ne l’ont pas choisi au hasard.

Les questions touchant à la sécurité et à l’ensemble de la chaîne pénale – y compris la détention et le suivi des personnes sortant de prison – sont très importantes pour nos concitoyens. Elles les concernent tous, quelle que soit leur sensibilité politique. À cet égard, je ne partage pas les propos du garde des sceaux, selon lesquels il y aurait non pas de l’insécurité, mais un sentiment d’insécurité. Les faits disent l’inverse.

Les propositions contenues dans le rapport répondent-elles à l’urgence que ressentent nos concitoyens ? Permettent-elles de remédier aux dysfonctionnements et aux manquements de la politique pénitentiaire ? En tant que parlementaires et membres de la commission d’enquête, il nous revient de poser ces questions. Or, je dois marquer à mon tour ma déception, car il manque des propositions relatives à certains enjeux, quand d’autres ne sont pas à la hauteur des défis que nous avons à relever pour le compte des citoyens que nous représentons.

Il est vrai que certaines propositions vont dans le bon sens. Je pense à celles qui visent à améliorer les conditions de travail des agents pénitentiaires, à renforcer l’attractivité des métiers, à donner aux agents de l’administration pénitentiaire des perspectives de carrière, de meilleures conditions de logement, un meilleur statut, des conditions de rémunération plus favorables. Elles font d’ailleurs consensus auprès des membres de la commission d’enquête.

De même, je remercie la rapporteure d’avoir retenu les propositions du président concernant l’aménagement de la loi SRU, qui rejoignent ses préoccupations. Pour avoir été maire, je connais tous les bonheurs découlant de la loi SRU… Il est fondamental de tenir compte du point de vue des élus locaux – ceux qui ont un établissement pénitentiaire dans leur commune et ceux chez qui l’on envisage d’en construire un.

Lors de chacune de nos auditions et de nos visites, il a été question de la radicalisation en prison. Or, le rapport ne contient qu’une seule proposition sur le sujet, la proposition no 11, du reste trop générale et n’allant pas assez loin. Il faut être beaucoup plus audacieux et précis ; le phénomène doit faire l’objet d’une attention poussée. Le renseignement pénitentiaire est trop peu abordé lui aussi. De même, on ne va pas assez loin pour ce qui concerne le suivi, à leur sortie de prison, des personnes dangereuses pour la société. Il n’est pas suffisamment question non plus de l’encellulement individuel.

La surpopulation carcérale est un phénomène connu de tous, qui ne date pas de cette législature. Mme la rapporteure a évoqué le chiffre de 13 188 détenus en surnombre, soit près de 20 % de la population carcérale. La question est prégnante, car cette situation entraîne toute une série de problèmes, notamment au regard des conditions de détention, qui doivent pourtant respecter le principe essentiel qu’est la dignité humaine. Comme vous, madame la rapporteure, je considère qu’il n’est pas normal que des détenus s’entassent parfois à trois dans des cellules de 9 mètres carrés. L’amélioration de la condition pénitentiaire est essentielle et légitime.

J’ai trouvé laborieuse l’explication du garde des sceaux concernant le report à 2027 de l’engagement de créer 15 000 nouvelles places de prison. Mme la rapporteure a dit à cet égard : « Ce bilan n’est donc pas totalement critiquable. » Cela signifie bien qu’il est loin d’être totalement satisfaisant – c’est le moins que l’on puisse dire. Je regrette que l’engagement pris par le Président de la République n’ait pas été tenu, et ne suis pas certain que l’on obtienne ces 15 000 places en 2027.

Enfin, je n’ai pas reçu le document relatif à Fresnes que M. le garde des sceaux, lors de son audition, avait promis de me transmettre. J’ai sollicité son directeur de cabinet en séance, qui m’a renvoyé vers le conseiller parlementaire. Celui-ci n’a pas jugé utile de me répondre. Il est vrai que je suis dans l’opposition, mais on peut quand même attendre d’un conseiller parlementaire qu’il réponde au bout de trois ou quatre jours à un député, membre d’une commission d’enquête, qui demande simplement qu’on lui communique un document que le garde des sceaux avait en sa possession lors d’une audition. Je ne désespère pas que ma requête soit entendue jusqu’à la place Vendôme.

M. le président Philippe Benassaya. Le secrétariat de la commission a demandé le même document à plusieurs reprises, sans plus de succès.

M. Michel Herbillon. Lorsque nous sommes allés à Fresnes, le plus ancien établissement de détention de France, nous n’avons pas pu savoir si la prison allait être rénovée en site occupé ou non. La question est pourtant importante.

Pour toutes ces raisons, je voterai contre le rapport.

M. Philippe Gosselin. Sans passer sous silence les difficultés qui viennent d’être soulevées, je salue ce travail de longue haleine. Pour le dire de manière un peu triviale, la commission d’enquête s’est vraiment « décarcassée », se rendant un peu partout en France.

Les propositions sont d’intérêt variable, parfois même elles sont redondantes, mais personne ne peut les contester et aucune ne mériterait d’être écartée. Certaines, sans que cela ne leur confère une qualité supérieure, reprennent les conclusions que Yaël Braun-Pivet, Stéphane Mazars, Laurence Vichnievsky et moi-même avions formulées il y a quelques années dans un rapport intitulé « Repenser la prison pour mieux réinsérer ». La continuité est intéressante.

Le rapport pèche peut-être plus par ce qui n’y figure pas, ce qui y est passé sous silence, que par ce qu’il contient. L’objectif d’une commission d’enquête n’est pas de répéter ce que d’autres missions parlementaires avaient déjà souligné : elle doit aller plus loin. En l’occurrence, la nôtre visait à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire.

Le premier dysfonctionnement réside dans la surpopulation carcérale. Le problème a été masqué ces derniers temps : depuis mars 2020, pour gérer la crise sanitaire, on a libéré certains détenus, parfois dans des conditions compliquées. Ce faisant, l’illusion a été donnée que la surpopulation avait reculé. La surpopulation est particulièrement sensible dans les maisons d’arrêt, vieux établissements où les conditions de détention sont indignes – mon département en compte deux. Certes, les détenus ne sont pas des anges, mais ce n’est pas en les faisant tourner comme des lions en cage que l’on parviendra à limiter la récidive, à plus forte raison quand ces établissements ont encore des cellules collectives, conçues pour six ou huit personnes où l’on installe en plus des matelas au sol. On est bien loin de l’encellulement individuel, version 1875, pourtant considéré comme l’alpha et l’oméga de la politique carcérale. De telles situations ne sont pas acceptables.

La question méritait davantage que quelques lignes dans le rapport. Vous dites bien que l’effort doit porter sur les maisons d’arrêt, notamment dans le cadre des constructions. Le sujet est coché, mais il faut aller au-delà.

Du reste, les constructions annoncées relèvent elles aussi de l’illusion : par un tour de passe-passe, le bilan mêle des engagements présents et futurs, certains appels d’offres ne devant être lancés, à supposer qu’ils le soient, qu’à la fin de l’année 2022. Pour certains projets, les recours engagés par les associations de riverains, notamment, n’ont même pas encore été purgés. Il faut parfois tordre le bras de certains élus, tant les collectivités manquent d’empressement pour accueillir des établissements pénitentiaires. À cet égard, il est urgent de retisser des liens avec les collectivités et les élus locaux, qui sont des acteurs incontournables.

Au total, on est loin du compte. Il y a bien là un dysfonctionnement et des manquements.

En ce qui concerne la radicalisation, je m’étonne, comme mes collègues : on ne pouvait vraiment pas faire moins ! Pourtant, le sujet préoccupe nombre de nos concitoyens, les chefs d’établissement, les gardiens et une partie des juristes et spécialistes des établissements pénitentiaires et de la détention. Des dizaines voire des centaines d’individus ont un profil préoccupant. Certains se retrouveront bientôt dans la nature. Or, le rapport, avec la proposition n o 11, n’envisage que d’évaluer, autrement dit de rédiger un autre rapport. Avec cela, on ne va pas aller bien loin ! Il faut quelque chose de plus concret. Évidemment, il ne s’agit pas de déposer en conseil des ministres, à la fin du mois de mars, comme cela vient d’être annoncé à Nice sur un autre sujet, un projet de loi qui ne pourrait de toute façon pas être voté en raison de l’organisation de l’élection présidentielle puis des élections législatives. Quoi qu’il en soit, cette question majeure n’est pas traitée dans les propositions : c’est un manque important.

Je tiens à souligner également, après Éric Diard, qui a toute compétence pour le faire, le caractère limité des éléments concernant le renseignement pénitentiaire, voire une forme d’indigence sur le sujet, qui n’est pourtant pas neutre.

Pour conclure, la jument grise est morte et les écuries sont en feu, mais tout va très bien ! Radicalisation, surpopulation, insuffisance du renseignement pénitentiaire : cela commence pourtant à faire beaucoup. Ces manquements et dysfonctionnements, clairement identifiés, sont précisément ceux qui avaient justifié la demande de création de cette commission d’enquête. Ce qui est proposé va dans le bon sens, et tend vers un diagnostic de plus en plus partagé sur la prison, ce qui est une évolution positive. Ces cinquante-cinq nuances de propositions sont intéressantes, mais il y a des manques : il faudra creuser et formuler d’autres propositions.

Sans surprise, à ce stade, je ne peux ni voter le rapport, ni m’abstenir : je vote donc contre moi aussi, à regret.

Mme Maud Gatel. Je m’associe aux remerciements très chaleureux qui ont été adressés au président et à la rapporteure pour la qualité de nos travaux et l’ambiance qui a régné dans cette commission. J’ai eu beaucoup de plaisir à participer aux auditions. Le champ donné à la commission d’enquête est très large, ce qui témoigne de son ambition de départ.

La densité du rapport, qui est à la mesure du nombre de pages qu’il comporte, met en évidence le problème que pose la méthodologie retenue pour la restitution des travaux des commissions d’enquête : les membres ne disposent que de quelques heures pour prendre connaissance d’une somme telle que celle-ci.

Un champ d’investigation très large nous a été proposé. Le rapport fournit une évaluation très précise de la situation et des évolutions intervenues au cours des vingt dernières années, qu’elles concernent les détenus – leur typologie, leurs caractéristiques – ou les établissements, et permet d’objectiver certains éléments.

La prison est le miroir des effets des politiques publiques. Elle constitue le dernier maillon de la chaîne, ce qui emporte certains dysfonctionnements. Le rapport a le mérite de poser des sujets sur la table, d’y apporter des réponses, de formuler des propositions. Naturellement, tout n’est pas parfait, cela se saurait même si la prison a fondamentalement changé en vingt ans. Il y a eu un véritable « saut qualitatif ».

S’agissant de la politique immobilière et du plan 15 000 places, l’ambition affirmée en 2017 n’avait aucun précédent dans les quinze dernières années. Souvent, comme à Magnanville, en raison de freins posés par des élus locaux, la prison suscite de l’hostilité. De nombreux élus n’ont pas envie d’avoir un établissement à proximité. En ce sens, la proposition no 14, qui vise à étudier tous les leviers, y compris fiscaux, pour accompagner les élus locaux dans ces projets, est très pertinente.

Construire de nouvelles prisons prend du temps, compte tenu des procédures à respecter et des recours possibles. Ainsi, l’un des derniers établissements inaugurés par le Premier ministre en 2021 résulte d’une décision prise en 2009. Le programme 15 000 places est cependant bien lancé : son premier volet sera achevé dans un an et le second est sur les rails.

Ce que vous écrivez s’agissant de l’encellulement individuel constitue un véritable changement de paradigme, madame la rapporteure. Cela reflète d’ailleurs les propos des détenus, les surveillants et les responsables de l’administration pénitentiaire. Certes, l’encellulement individuel reste un objectif, mais cet enjeu peut être relié à la question du travail en prison, notamment, et à celle des huit heures en dehors de la cellule : si les détenus ne souhaitent pas nécessairement l’encellulement individuel, c’est aussi parce qu’ils ne passent pas assez de temps à l’extérieur. Le travail en prison concerne 35 % des détenus, contre 50 % en 2000, ce qui n’est pas suffisant. Son développement doit être une priorité absolue. M. le garde des sceaux a d’ailleurs évoqué sa tournée avec la ministre du travail pour convaincre les entreprises d’investir ce domaine de manière significative.

S’agissant de la déradicalisation, j’ai dans ma circonscription la prison de la Santé, qui comprend un quartier de prise en charge de la radicalisation (QPR). Le directeur de l’établissement estime que cette organisation, relativement nouvelle, est en train d’évoluer. Une évaluation doit être menée. Une telle structure doit également ouvrir à Rennes pour les femmes de retour des zones de conflit. Nous commençons seulement à traiter le problème. Il me semble donc tout à fait pertinent de mener une évaluation.

Enfin, je me félicite des propositions de la rapporteure sur la santé en prison, notamment la poursuite du déploiement des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA). La santé, notamment psychologique, est une vraie priorité : il faut continuer à renforcer l’attractivité de l’intervention en prison pour les professionnels de santé, au service des détenus.

M. Sacha Houlié. Je salue cet excellent rapport, la qualité du travail de la rapporteure et de ses conclusions, ainsi que le nombre et la pertinence des auditions. Nous avons ainsi entendu les personnels de l’administration pénitentiaire, laquelle était la première visée par la commission étant donné son intitulé. Nous avons également auditionné des personnes associées directement ou indirectement au travail réalisé en prison – qu’il s’agisse du travail des détenus en tant que tel, des ressources humaines, des enjeux immobiliers ou encore des domaines dans lesquels se développe l’innovation.

Lorsque nous avons commencé nos travaux, le garde des sceaux n’a pas été le seul à s’émouvoir de l’intitulé de la commission d’enquête : toutes les personnes auditionnées nous ont interrogés à ce propos, et à juste titre, car le rapport démontre que l’administration pénitentiaire est probablement l’une des administrations les plus innovantes, sinon la plus innovante, de notre pays. Il y avait donc une véritable erreur de ciblage. C’est peut-être cela qui explique d’ailleurs la différence d’interprétation ou d’appréciation que nous avons du travail réalisé. Pour ma part, j’estime que c’est un excellent travail.

M. le président Philippe Benassaya. Au début de chaque réunion nous avons expliqué l’intitulé de la commission d’enquête, en disant que c’était la politique pénitentiaire qui était en cause et non l’administration. Il ne nous viendrait jamais à l’esprit de pointer du doigt l’administration pénitentiaire.

M. Sacha Houlié. S’agissant du personnel, nous avons démontré qu’il est possible d’être innovant en dépit de contraintes fortes. Le métier est peu attractif, nous le savons au moins depuis la publication en 2011 de l’ouvrage intitulé Dans la peau d’un maton. Le recrutement, la rémunération des heures supplémentaires, le travail de nuit et la violence sont des questions anciennes ; des réponses ont commencé à y être apportées au cours du quinquennat à la suite des grèves de décembre 2018, mais c’est une entreprise de longue haleine dans laquelle personne ne détient de solutions miracles. La commission d’enquête le montre très bien.

La surpopulation carcérale n’est pas une découverte. La situation s’est améliorée de manière conjoncturelle, à la faveur de la crise sanitaire. Cela dit, si certaines personnes ont bénéficié d’une liberté inattendue, d’autres ont été maintenues en détention pour la simple raison qu’elles ne disposaient pas d’un lieu pour se confiner.

J’ai relevé une contradiction politique dans les propos de mes collègues : on ne peut pas s’émouvoir de la surpopulation carcérale et dans le même temps proclamer dans son programme électoral le refus de tout aménagement pour les peines inférieures à un an d’emprisonnement. À la différence du groupe Les Républicains, nous sommes favorables à des solutions alternatives à l’incarcération pour les courtes peines.

En ce qui concerne la rénovation des bâtiments, il s’agit de rendre compte objectivement de ce qui a été fait ou pas. Sur les 15 000 places supplémentaires promises, 7 000 ont été engagées – les marchés sont signés, les contrats en cours d’exécution – ou réalisées, qu’il s’agisse de centres de détention, de maisons d’arrêt ou de SAS. À partir des calendriers de livraison et des échéanciers, le législateur peut contrôler les autorisations d’engagement et surtout les crédits de paiement pour s’assurer de la tenue des promesses politiques qui ont été faites. En visitant le centre pénitentiaire Baumettes 2, nous avons constaté le démantèlement de Baumettes 1 et le lancement de Baumettes 3, qui sont la traduction très concrète des promesses de construction de places.

J’en viens aux détenus. Il ne s’agit pas de nier qu’il existe des personnes radicalisées en prison. Des rapports ont été consacrés à la question. L’un d’entre eux, en particulier, traitait des services publics, et certaines de ses propositions ont été reprises dans la loi confortant le respect des principes de la République, que les uns ont approuvé et les autres pas. Dans le débat sur la radicalisation, les lignes de fracture demeurent ; ne faisons pas semblant d’être surpris.

S’agissant de la prise en charge des détenus atteints de troubles psychologiques ou malades, des transsexuels, des personnes vieillissantes ou des addictions, le rapport n’élude aucun sujet et pointe les limites du système carcéral.

En revanche, grâce à la contractualisation avec la médecine de ville ou l’amélioration des relations avec le milieu hospitalier, des progrès ont été accomplis : à Poitiers, des dentistes sont venus exercer en prison ; des soins en psychiatrie sont dispensés par des unités de recherche très performantes.

Le travail en prison s’est développé de manière spectaculaire par le biais de la contractualisation avec les entreprises de même que la formation grâce à la délivrance de titres professionnels par les centres de formation des apprentis (CFA). Dans la prison de Vivonne, un détenu sur trois travaille, à Nantes également. Du fait de cette évolution, la prison ne ressemble plus à celle que nous avons connue il y a dix ou quinze ans. Les détenus qui travaillent trouvent un revenu, un cadre mais aussi un but, ils ne sont pas abandonnés. Nous avons réussi – et c’était une performance – à obtenir les palmes académiques pour des professeurs qui enseignaient en prison. Cela témoigne de la réalité de l’éducation dans les prisons où l’on peut trouver des classes de plus d’une quarantaine de détenus sur les 600 que compte l’établissement.

Dans tous ces domaines – santé, travail, formation –, la politique pénitentiaire est performante et mérite d’être poursuivie plutôt que de recevoir les critiques que j’ai entendues. Les progrès concernent les centres de détention, qui accueillent les plus longues peines, mais aussi les SAS, où des bibliothèques sont installées.

J’ai oublié de souligner que les collectivités ne sont pas toujours enthousiastes quand il s’agit d’accueillir un établissement pénitentiaire. Quelle que soit leur étiquette, plusieurs maires considèrent pourtant que l’implantation d’un tel établissement est probablement la meilleure décision qu’ils ont prise pour l’économie et les ressources de leur commune. Il faudrait le faire savoir à ceux qui sont réticents.

J’ai noté que certaines propositions d’une candidate à l’élection présidentielle étaient issues du rapport – la proposition no 16 notamment. Il est étrange de critiquer un rapport dont on s’inspire dans son programme électoral.

M. Michel Herbillon. Ce rapport n’a même pas encore été rendu public !

M. Sacha Houlié. En conclusion, le rapport est excellent et j’espère que nous serons nombreux à lui accorder nos suffrages.

M. le président Philippe Benassaya. Ne soyons pas manichéens. Le rapport a reçu des critiques mais aussi des compliments. Il faut savoir exposer les choses de manière équilibrée.

M. Éric Diard. Il existe des quartiers d’évaluation de la radicalisation, des quartiers de prévention de la radicalisation mais pas d’unités de déradicalisation. L’expérience qui a été menée s’est soldée par un échec. Puisque nous sommes dans un État de droit, il n’est pas encore possible de déradicaliser une personne contre son gré.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Je vous remercie de reconnaître à ce rapport des mérites, plus ou moins grands selon les orateurs. J’ai suivi scrupuleusement la feuille de route, qui était très complète : la surpopulation, la politique pénale, la radicalisation, les jeunes, la santé, la religion, l’insertion – et bien d’autres sujets encore. Je crois me souvenir que l’énumération se terminait par des points de suspension. Par ailleurs, j’ai assisté à toutes les auditions. Si les responsables politiques étaient en cause, pourquoi n’ont-ils pas été convoqués devant notre commission d’enquête ? J’ai fait avec les auditions qui m’ont été proposées. Je n’ai eu à interroger qu’un seul ministre, et ce n’était pas celui qui a mis en œuvre le programme 15 000 places, puisqu’il a pris ses fonctions en juillet 2020. Vous mettez en cause la politique pénale et la politique pénitentiaire, mais nous n’avons entendu aucun responsable politique. Je m’en suis étonnée, mais c’était le président qui était maître des horloges.

Vous me reprochez de ne pas aborder la question de la radicalisation, alors que le rapport y consacre vingt-trois pages. En ce qui concerne le manque de propositions à ce propos, souffrez, monsieur Diard, que je puisse considérer que la radicalisation est plutôt bien prise en charge en prison. Après une matinée d’auditions et une visite consacrées au sujet, aucun élément ne me permet de dire que la question n’est pas traitée dans les établissements. Il faut évidemment faire davantage ; c’est ce que l’administration pénitentiaire s’attache à faire. Je me suis refusée, sur l’ensemble des sujets, à faire des propositions se bornant à inviter à poursuivre dans la voie choisie.

Vous pointez l’absence des aumôniers de prison dans le rapport. D’une part, le sujet y est évoqué ; d’autre part, je vous renvoie à l’excellent travail, bientôt achevé, de M. Bruno Questel, qui s’est intéressé à l’aumônerie pénitentiaire exclusivement pendant six mois. Il m’a semblé judicieux de s’en remettre à son expertise fondée sur plus d’une vingtaine de déplacements.

Nous avons dressé un état des lieux de la radicalisation. Dès 2014, sur l’initiative de l’administration pénitentiaire, a été créée une unité pour évaluer la radicalisation à Fresnes. La personne qui était ministre à l’époque a mis rapidement fin à cette expérience – il faudrait s’interroger sur la responsabilité politique qui s’attache à cette décision. En 2015, à la suite des attentats, le chantier est relancé à la hâte. Aujourd’hui, l’administration pénitentiaire est capable de gérer le « stock » et le « flux » des détenus radicalisés. Tout a été mis en œuvre pour éviter le prosélytisme. J’ai noté avec intérêt qu’en 1875, la question de la contagion de la délinquance se posait déjà. Lors des auditions, c’est avant tout la question de la sortie de détention des personnes radicalisées qui a été mise en avant. Nous avons ainsi évoqué les fameux programmes d’accueil individualisé et de réaffiliation sociale (PAIRS), qui se multiplient, de manière pertinente, mais ce n’était pas le sujet de vos demandes dans le cadre de la commission d’enquête.

Quant à la surpopulation, quinze pages y sont spécifiquement consacrées et le sujet est sous-jacent dans toutes les parties du rapport. Le renforcement des effectifs, calculés selon le nombre réel et non théorique de détenus, que je propose le montre bien.

En ce qui concerne le parc immobilier, mettons les pieds dans le plat ! Dès les premiers textes financiers, nous avons voté les crédits pour que les 15 000 places soient construites en dix ans. C’est inscrit dans la loi depuis 2017, mais si vous préférez vous référer à des tracts… Nous sommes liés par la loi, non par des tracts.

M. Philippe Gosselin. Encore faut-il que la loi soit respectée !

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Elle l’est.

Monsieur Herbillon, quand je disais que le bilan n’était pas totalement critiquable, je faisais référence au retard de 2 000 places sur les 7 000 promises pour 2022. Il ne s’agit pas de nier ce retard : le rapport aborde clairement la question. On nous a fait valoir que la crise liée au covid-19 avait ralenti les travaux et je veux bien le croire. Au demeurant, monsieur Gosselin, tous les directeurs d’établissements pénitentiaires vous confirmeront qu’il est beaucoup plus complexe de réaliser des travaux dans une prison que dans une maison, une entreprise ou sur une route.

M. Philippe Gosselin. Cela vaut pour les engagements en cours, pas pour ceux qui auraient dû être lancés et ne l’ont pas été.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Je ne suis pas une spécialiste des travaux publics, mais les raisons se conjuguent, me semble-t-il : le retard a été aggravé par la crise du covid-19. De là à dire, madame Tabarot, que les 15 000 places ne seront pas construites en 2027… Si c’est votre sentiment, je vous suggère de demander une commission d’enquête sur le parc immobilier. D’après les informations dont nous disposons à ce stade, l’objectif devrait être atteint, mais des retards ne sont pas exclus.

Mme Michèle Tabarot. Le ministre en charge du dossier, qui est une composante essentielle de la politique pénale, n’est pas capable de préciser les projets engagés. Pourtant, c’est à lui, en tant que membre du Gouvernement en exercice, de s’expliquer sur le respect des promesses faites par le Président de la République avant son élection.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Je dispose de chiffres exacts et d’informations qui me confortent dans l’idée qu’il devrait être possible de construire les 15 000 places à l’horizon de 2027, et même 18 000 puisque 3 000 doivent être fermées dans le même temps.

S’agissant du renseignement pénitentiaire, les difficultés que vous avez soulevées, monsieur Diard, tendent à se résorber puisque des recrutements sont en cours. Là encore, ce sujet fait l’objet d’un développement spécifique dans le rapport.

L’encellulement individuel et les possibilités d’activités hors de la cellule sont intimement liés, vous avez raison, madame Gatel. Le travail et la formation professionnelle en prison ont malheureusement reculé. Lorsque les détenus pourront passer huit heures hors de leur cellule pour travailler, suivre un cours ou une formation professionnelle, ou avoir une autre activité dans un but de réinsertion, la question de l’encellulement individuel se posera différemment. Il faut avancer dans les deux directions en gardant en tête ce que je viens d’indiquer.

Je vous remercie d’avoir salué les propositions du rapport en matière de santé, sujet d’inquiétude majeur. La plupart des personnes arrivent en détention avec des carences. La détention permet à certaines d’entre elles d’accéder aux soins pour la première fois. C’est un facteur de réinsertion. Lors d’une audition, quelqu’un a dit que la santé en prison devait être considérée non pas comme un coût mais comme un investissement, au même titre que les actions de réinsertion.

M. Michel Herbillon. Nous ne cherchons pas à polémiquer sur les places en prison. Vous connaissez l’engagement du Président de la République.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Vous parlez d’un tract !

M. Michel Herbillon. Non, c’était dans son programme, ce qui, à mes yeux, constitue un engagement. D’ici à 2022, 15 000 places devaient être construites. Elles ne l’ont pas été. Il est légitime que nous le soulignions. L’horizon a reculé : il est désormais en 2027. Vous reprenez l’argumentation donnée par le garde des sceaux lors de son audition, au cours de laquelle il m’avait paru assez embarrassé pour préciser les chiffres. Je ne vous en fais pas grief. Mais vous n’ignorez pas les aléas qui peuvent affecter la construction, surtout dans les programmes à long terme, aléas qui sont d’autant plus importants quand il s’agit de bâtiments aussi spécifiques que des prisons. C’est la raison pour laquelle nous exprimons de très forts doutes sur vos affirmations.

M. Éric Diard. Vous ne pouvez pas dire, à moins d’être aveugle, sourde et muette qu’il n’y a pas de contagion de la radicalisation dans les prisons. On y recense 450 terroristes islamistes (TIS) et 655 DCSR. Les chiffres parlent d’eux-mêmes.

Mme Aude Bono-Vandorme. J’ai assisté moi aussi à l’audition du garde des sceaux, monsieur Herbillon, et je n’ai pas relevé son embarras. Il a donné des détails et fait part de difficultés pour implanter de nouveaux établissements ; il savait où il allait.

Je vous trouve sévère avec la rapporteure. Elle n’affirme pas que les places seront là en 2027. Qui peut le garantir ? Depuis deux ans, nous sommes bien placés pour savoir que des aléas peuvent survenir. Vous pouvez penser que les places ne seront pas au rendez-vous et c’est le droit de la rapporteure que de penser le contraire. Il n’est pas juste de lui faire un tel procès.

M. le président Philippe Benassaya. À aucun moment la rapporteure n’a été visée directement, mais il est utile de le préciser.

M. Éric Diard. Nous avons bien conscience que cet engagement est celui du Président de la République, pas de la rapporteure !

Mme Caroline Abadie, rapporteure. J’ai bien précisé qu’il pouvait y avoir des aléas, monsieur Herbillon. À ce stade, j’ai l’impression que le projet est sur de bons rails. Je me fie aux chiffres qui me sont communiqués. Vous étiez présents lors des auditions, je n’ai rien déformé.

Je n’hésite pas à pointer les lacunes lorsqu’elles me semblent manifestes – c’est le cas sur l’ARSE, la détention provisoire, la comparution immédiate, la santé, les effectifs, ou encore l’attractivité des métiers pénitentiaires. Le rapport n’a rien de complaisant.

En ce qui concerne la radicalisation, je suis convaincue de ce que je vous dis. Monsieur Diard. En outre, tous les DCSR ne se sont pas radicalisés en détention ; ils peuvent d’ailleurs avoir été détectés avant la détention ou pendant celle-ci. C’est ce qui ressort des informations qui m’ont été données. Je relirai scrupuleusement les auditions mais je n’ai pas le souvenir qu’ait été mentionné un phénomène de radicalisation en prison comme il a pu en exister par le passé. Des protocoles ont été mis en place et certains pays viennent les étudier. C’est l’administration pénitentiaire, sans que l’autorité politique le lui ait demandé, qui a pris l’initiative de définir des protocoles et de les adapter ensuite en fonction des résultats obtenus.

M. Michel Herbillon. Pour lever toute ambiguïté, en aucun cas nous ne vous avons mise en cause personnellement, madame la rapporteure. J’ai souligné la bonne ambiance de nos travaux et la qualité de votre rapport. J’ai bien précisé que je ne vous faisais pas grief de reprendre l’argumentation du garde des sceaux à propos des places de prison.

Comprenez que nous soyons sensibles à la question – chat échaudé craint l’eau froide. Le fait que l’engagement du Président de la République de construire 15 000 places ait été repoussé de 2022 à 2027 suscite simplement des doutes de notre part.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Le débat a eu lieu lors de l’examen des projets de loi de finances en 2017, 2018, 2019, 2020 et 2021. Vous avez pu vous exprimer sans censure aucune et la commission d’enquête ne vous apporte rien de ce point de vue.

M. Éric Diard. Les DCSR sont des détenus de droit commun qui se sont radicalisés lors de leur détention, je le répète, tout comme les TIS sont des détenus terroristes islamistes. C’est tout simplement la signification de l’acronyme.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. J’insiste : un détenu de droit commun peut être radicalisé, il est repéré et qualifié de DCSR. Ce repérage peut se faire avant ou pendant la détention, mais cela ne signifie pas qu’il s’est forcément radicalisé au cours de celle-ci. Je n’ai aucun élément tiré des auditions permettant d’affirmer que ces détenus se sont radicalisés en détention. Je sais seulement qu’ils ont été identifiés comme tels.

M. Philippe Gosselin. Une commission d’enquête ne se limite pas à ce qui ressort des auditions. On peut recueillir des informations à titre personnel au cours d’échanges officieux ; on peut s’appuyer sur des statistiques de la chancellerie. Peut-être n’en avez-vous pas eu connaissance, mais il y a bien des détenus qui se sont radicalisés en cours de détention, y compris des détenus de droit commun. Je ne vous fais pas de mauvais procès, mais vous ne pouvez pas prétendre que la radicalisation en prison n’existe pas sous prétexte que le sujet n’a pas été abordé lors des auditions. Malheureusement, cela existe.

Mme Séverine Gipson. Nous débattons de la qualité des travaux de la commission d’enquête mais je signale que d’autres travaux ont été menés, notamment par Bruno Questel. Il serait bon d’en prendre connaissance et de les adjoindre à ceux de la commission d’enquête au lieu de critiquer cette dernière. Ne nous dispersons pas sur des sujets qui n’entrent pas dans le périmètre de la commission.

Mme Michèle Tabarot. Je vous renvoie à l’intitulé de la commission d’enquête. Libre à vous d’estimer que ce sujet ne relève pas des dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française ; pour notre part, nous pensons le contraire.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Oui, il existe des détenus qui se sont radicalisés en prison mais ce n’est pas le cas de tous les DCSR. Certains détenus ont été condamnés pour des faits de droit commun et sont déjà radicalisés au moment de leur arrivée en prison. Ils ont pu être repérés avant cette arrivée, et le sont parfois après. C’est tout l’intérêt du travail de détection effectué par le renseignement pénitentiaire.

M. Éric Diard. Mohammed Merah, Mehdi Nemmouche, Cherif Chekatt : lorsqu’ils sont entrés en prison, ils avaient été condamnés pour vol et trafic de stupéfiants. Ils ont été en contact avec des détenus radicalisés et se sont radicalisés à leur tour. À cette époque, on ne surveillait pas la radicalisation dans les prisons.

La radicalisation a commencé lorsque 450 personnes liées au GIA ont été détenues dans les prisons parisiennes. Ensuite, des personnes venues de l’ex-Yougoslavie ont été incarcérées. Cela ne date pas d’hier. Il y a deux ou trois ans, on s’interrogeait encore sur la pertinence d’isoler ou de regrouper les détenus radicalisés.

Les gourous qui ont recours à la taqîya et continuent, comme dans une secte, à embrigader des détenus dans les prisons et à les faire basculer sont encore trop nombreux. Une de mes amies qui travaille à l’évaluation de la radicalisation à la prison de Fresnes m’a expliqué ce processus d’embrigadement qui se rapproche des phénomènes sectaires. C’est une réalité que vous ne pouvez pas nier.

Mme Caroline Abadie, rapporteure. Je ne nie rien, la taqîya est mentionnée dans le rapport. Une matinée d’auditions a été consacrée au phénomène. J’en ai retenu que selon les études des chercheurs, la radicalisation s’opère majoritairement par le biais d’internet et non en prison.

Je ne parviendrai pas à vous convaincre car vous exprimez un point de vue. Si l’on s’en tient aux faits, il s’avère que la plupart des djihadistes n’ont pas d’antécédents délinquants avant leur passage à l’acte. Ils ne se sont donc pas radicalisés en prison. Xavier Crettiez a déclaré devant notre commission : « La socialisation au djihad, c’est-à-dire l’entrée dans la carrière djihadiste peut se faire de cinq façons différentes : socialisation amicale, familiale, militante dans des associations de type Frères musulmans ou autres, institutionnelle, en particulier cultuelle dans les mosquées ou les clubs sportifs, et virtuelle, via internet. Il apparaît de façon très nette que la socialisation virtuelle est aujourd’hui largement dominante ». C’est ce que je retiens des auditions. Je ne nie pas ce que vous dites mais le phénomène que vous mettez en avant ne m’a pas semblé majoritaire.

M. le président Philippe Benassaya. Le débat a été vif mais rien de plus normal après six mois d’enquête et d’auditions sur un sujet aussi essentiel. Chacun des membres présents a pu relever les points positifs, exprimer ses réserves et ses critiques et reconnaître le travail accompli.

La commission d’enquête adopte le rapport.

La réunion se termine à seize heures quarante.

Contributions des groupes politiques et des députés

Contribution du groupe Les Républicains

Malgré les efforts réalisés depuis des décennies, le monde carcéral demeure le parent pauvre de la République, avec 69 000 détenus pour 60 000 places, 1 600 matelas au sol, 120 suicides de détenus en 2020, 28 % de détenus en insertion professionnelle, 11 % d’illettrisme, plus de 60 % souffrant d’une addiction… Selon l’Observatoire international des prisons (OIP), les prisons françaises sont un aveu d’échec : 63 % des personnes condamnées à une peine « ferme » sont réincarcérées dans les cinq ans qui suivent leur libération.

Ainsi, eu égard aux grandes préoccupations que ces enjeux suscitent, non seulement pour les détenus et personnels de l’administration pénitentiaire, mais aussi pour l’ensemble des Français, le groupe Les Républicains a demandé l’instauration de cette commission d’enquête afin d’étudier les manquements et dysfonctionnements de la politique pénitentiaire mise en œuvre par les pouvoirs publics. L’objectif n’était évidemment pas d’incriminer l’administration pénitentiaire, ses responsables opérationnels et ses dizaines de milliers de fonctionnaires engagés quotidiennement en première ligne. Les moyens mis à leur disposition restent encore insuffisants, dans certains établissements de métropole comme d’outre-mer. Nous traitons ici d’une question centrale dans le lien avec la Nation, car on juge souvent une société à l’aune de ses prisons.

Nous avions d’ailleurs soulevé plusieurs points à examiner dans la proposition de résolution, notamment : la question du nombre de places en prison, les conditions de détention, la réinsertion des détenus, sans négliger l’enjeu de l’exécution des peines, le traitement des délinquants mineurs ou encore la lutte contre la radicalisation en prison.

Nous souhaitons tout d’abord saluer le travail effectué par le Président de la Commission, Monsieur Philippe Benassaya, ainsi que la rapporteure, Madame Caroline Abadie, et tous ses membres, avec 135 personnes auditionnées, de nombreux déplacements, une cinquantaine de professionnels exerçant en prison rencontrés sur le terrain et l’étude de beaucoup de contributions écrites substantielles, émanant d’institutions publiques, d’organisations privées ou d’experts.

De ce travail, est ressortie la question de la revalorisation du métier de surveillants pénitentiaires. La surpopulation des prisons dégrade fortement les conditions de travail des surveillants et les conditions de vie des détenus, générant des situations de tensions et de violences auxquels les agents sont directement confrontés au quotidien. Les agressions verbales et parfois physiques font désormais partie de leur routine. Les conditions de travail des surveillants pénitentiaires sont aujourd’hui catastrophiques. Certains établissements, en particulier les maisons d’arrêt, sont en situation de sous-effectif chronique. Les agents souffrent et dénoncent depuis plusieurs années le manque de reconnaissance de leur profession, confinée à la catégorie C et vivant dans l’angoisse des agressions et des menaces sans réponse concrète de leur hiérarchie. Le rapport préconise cinq propositions dont certaines avaient déjà été déposées en propositions de loi par Philippe Benassaya. Il nous semble absolument essentiel de renforcer l’attractivité de la profession de surveillant pénitentiaire en améliorant leurs conditions de logement, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière, ainsi qu’en étudiant le passage de l’ensemble des personnels de surveillance du corps d’encadrement et d’application en catégorie B (proposition n° 2).[344] De même, il est nécessaire de renforcer la formation des agents pénitentiaires (proposition n° 3) et d’affirmer une véritable identité professionnelle ( proposition n° 4).

En outre, nous souscrivons pleinement aux objectifs poursuivis par les propositions n° 14 et 15 qui prévoient d’améliorer la relation entre les établissements pénitentiaires et les collectivités qui les accueillent, permettant aux élus locaux de participer à la mise en place d’une politique pénitentiaire qui fortifie la cohésion sociale et territoriale.

De même, nous pensons qu’il est nécessaire de renforcer les dispositifs de SAS, et de profiter du temps de détention des mineurs pour préparer leur orientation professionnelle par la découverte des métiers et des éventuelles formations pour y accéder, ou encore garantir aux mineurs incarcérés une prise en charge scolaire adéquate, se rapprochant le plus possible des conditions de scolarité en milieu ouvert (proposition n° 8).

En revanche, nous pensons que certaines propositions sont trop floues, comme par exemple celles relatives au développement des peines alternatives (propositions n° 18 et 20). Rien n’est clairement préciser ni sur le renforcement de la traçabilité de la surveillance électronique, ni pour quelle peine ce dispositif doit s’adapter. La position qui consiste à promouvoir une multiplication des mesures alternatives au profit d’une réduction des incarcérations ne saurait être confondue avec celle qui consiste à se satisfaire de la mauvaise application des peines. Si la logique carcérale peut parfois être remplacée par des mesures alternatives, l’application effective des peines constitue le pilier d’une politique carcérale réussie. À ce titre, il convient de s’assurer que toutes les peines prononcées soient effectivement exécutées par les condamnés. En 2019, d’après les chiffres du ministère de la justice, 45 % des peines de prison ferme ne sont pas exécutées six mois après avoir été prononcées. Seulement un tiers des condamnés à de la prison ferme exécutent directement leur peine après le jugement. L’application des peines est pourtant une priorité de premier plan pour punir et prévenir les violences et l’insécurité. Pour Cesare Beccaria, auteur italien du XVIIIe siècle et père fondateur des principes du droit pénal moderne, « le but des châtiments ne peut être que d’empêcher le coupable de causer de nouveaux dommages à ses concitoyens et de dissuader les autres d’en commettre de semblables ».

De plus, la formulation de la proposition n° 22 nous a semblé peu pertinente : « oser repenser l’absolu de l’encellulement individuel pour concevoir ce principe de manière plurielle et pragmatique ». Même si nous comprenons l’idée, nous aurions préféré que soit inscrit une volonté d’augmentation de capacité d’encellulement individuel avec la construction de places de prison, plutôt qu’une dénaturation de ce principe.

Ensuite, le groupe Les Républicains considère que le rapport ne va pas assez loin sur la question de la radicalité. À cet enjeu primordial, le rapport ne répond que par une seule proposition (proposition n° 11) qui est de conduire une évaluation globale de la prise en charge de la radicalisation en milieu pénitentiaire. Cette mesure ne répond d’ailleurs absolument pas à la gravité du sujet. La prison est le premier foyer de séparatisme dans notre pays. C’est souvent en prison qu’émergent les premiers signes de radicalisme. Plus de 1 000 détenus détectés radicalisés, dont 650 terroristes islamistes sont sous les verrous. Le premier attentat djihadiste en prison en 2016 contre deux surveillants a changé la donne. Il existe désormais aujourd’hui 6 QER (quartier d’évaluation de la radicalité) qui ont pour objectif de détecter le danger de radicalisation, malgré le principe de la taqqiya (dissimulation) opéré par ces détenus pour passer entre les mailles du filet, et de procéder le cas échéant à l’isolement. Un 7eme QER est en cours pour les femmes radicalisées (à peu près 70). Il y a un palier supérieur pour ceux qui présentent un danger réel et qui sont déjà catalogués radicalisés : ce sont les QPR (quartier de prise en charge de la radicalisation), au nombre de 6 également. Mais le chemin est encore long et nécessite encore plus de moyens, ainsi que de vraie solutions comme le statut de l’aumônier, ou encore l’encouragement du déploiement des médiateurs du fait religieux.

Parallèlement, le rapport est silencieux sur la question de la libération de détenus arrivant au terme de l’exécution de leur peine, qui demeurent ou se sont radicalisés et persistent dans leur adhésion aux visées de groupements à caractère terroriste. Alors que le Conseil d’État souligne le « risque majeur pour la sécurité publique » que constitue cette question, ainsi que les responsables des renseignements lors des auditions, notre arsenal législatif demeure largement insuffisant pour assurer leur suivi. Cette situation s’explique notamment par un cadre constitutionnel contraint (le Conseil constitutionnel ayant en particulier censuré en 2020 la loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine). Dans ce contexte, le groupe Les Républicains juge indispensable qu’une réforme d’envergure soit menée sur ce thème.

À noter également qu’aucune mesure n’est proposée pour renforcer le renseignement pénitentiaire. Pourtant, certains personnels de terrain ont alerté la commission sur des moyens trop faibles alloués au renseignement pénitentiaire, comme par exemple Monsieur Éric Faleyeux, secrétaire générale de la CFDT pénitentiaire, qui considère que : « Le premier constat est celui du manque de moyens humains. » En audition, le même constat a été exprimé par Monsieur Joseph Paoli, secrétaire général national adjoint du Syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS).

En outre, la surpopulation pénitentiaire et les places de prison ne font l’objet d’aucune proposition. La construction de nouvelles places de prison est dramatiquement insuffisante alors que le taux d’occupation des prisons a atteint un record de 116 % (138 % dans les maisons d’arrêt) au 1er janvier 2019 (chiffres publiés par l’administration pénitentiaire). Emmanuel Macron avait pris l’engagement pendant sa campagne de construire 15 000 nouvelles places de prison lors de son mandat. En réalité, il n’y a eu au cours du quinquennat que 1 946 places opérationnelles supplémentaires. 7 000 places ont été mises en chantier pour 2022, mais 2 000 sont un reliquat du Gouvernement de François Hollande. Le Gouvernement prétend construire 8 000 places de prisons supplémentaires entre 2022 et 2027, ce qui amènerait en théorie à 15 000 places en dix ans, et non cinq, comme initialement promis.

Enfin, il n’y a également pas eu de mesure relative à l’éloignement des délinquants de nationalité étrangère, difficulté qui se pose avec une acuité particulière dans la mesure où plus d’un détenu sur cinq en France est de nationalité étrangère. Le rapport note que depuis vingt ans, la population étrangère détenue représente en moyenne 20 % de la population carcérale. Dès lors, il aurait convenu d’une part de quantifier précisément les mesures d’éloignement qui sont prises à leur encontre et d’autre part d’analyser les obstacles existants pour trouver des solutions concrètes.

Contribution de M. Éric Diard

Vice-président de la commission d’enquête

Élément central de notre système judiciaire, la prison est au cœur de l’ensemble des débats relatifs à la Justice et à la sécurité qui ont eu lieu au cours de cette législature, que ce soit pour la loi de programmation de la justice, la loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, la loi pour une sécurité globale ou encore la loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes.

Pour être efficaces, les mesures adoptées pour la sécurité des Français et la Justice doivent pouvoir s’appuyer sur une politique pénitentiaire résiliente, capable de s’adapter aux menaces auxquelles nous faisons face et de suivre le rythme d’une législation toujours plus rapide.

Le constat selon lequel la prison est le maillon faible de la réponse pénale est de plus en plus largement reconnu. Si la feuille de route de cette commission d’enquête était particulièrement large, l’objet de cette contribution est d’identifier clairement les défaillances de la politique pénitentiaire notamment en matière de lutte contre la radicalisation.

Tout d’abord, il est impossible de traiter de la politique pénitentiaire sans souligner le manque cruel de places de prison : avec un taux d’occupation de 115 % et 1 300 matelas au sol dans ses prisons[345], la France est régulièrement pointée du doigt pour les conditions de détention indignes qui ont été relevées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2021-898 DC du 16 avril 2021[346].

De plus, la surpopulation carcérale est un obstacle évident à la bonne gestion des détenus faisant l’objet de radicalisation, sur lesquels nous reviendrons dans la seconde partie de cette contribution et qui nécessitent une prise en charge particulière, distincte des détenus de droit commun classiques.

Si le président de la République s’était engagé à construire 15 000 places de prison supplémentaires sur le quinquennat[347], cet engagement a été renié à peine un an plus tard par son gouvernement au cours des débats sur le projet de loi de programmation de la justice en annonçant que ce seront finalement 7 000 places de prison qui seront livrées avant 2022[348]. Pourtant, seules 2 000 places ont été créées à ce jour sur l’ensemble du quinquennat[349].

Ce taux de seulement 13% de places livrées par rapport aux annonces est le signe d’un échec, qui entraîne avec lui l’ensemble de la politique pénitentiaire et de la Justice dont elle est le dernier maillon.

Le manque cruel de places auquel nous sommes confrontés nous oblige alors à prendre des mesures visant à accélérer la sortie de détenus, comme ça a été le cas au cours du premier confinement, avec près de 10 000 détenus qui ont été libérés en à peine un mois à cause de la surpopulation carcérale[350]. Cette libération anticipée de milliers de détenus avait d’ailleurs été assumée par la contrôleure générale des lieux de privation de liberté, qui annonçait alors en audition par la Commission des Lois que « le risque de récidive ne serait pas différent s’ils étaient libérés deux mois avant la fin de leur peine […] ou après l’avoir entièrement purgée »[351].

Une autre conséquence désastreuse de la surpopulation carcérale est qu’elle rend bien plus difficile la gestion et la lutte contre la radicalisation en prison, qui est un phénomène particulièrement préoccupant et qui aurait dû être mis plus en lumière et pris à bras le corps par les conclusions du présent rapport de la commission d’enquête.

Comme l’indique le Conseil d’État dans son avis n°399857 du 11 juin 2020 sur la proposition de loi n°2754 instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes, « la radicalisation dans les prisons, qu’elle soit le fait de détenus de droit commun ou condamnés pour des infractions à caractère terroriste, est un fait documenté »[352].

En effet, loin d’apaiser la violence chez les détenus, la prison est un des incubateurs principaux de la radicalisation, où l’extrémisme se répand de façon très inquiétante. Paradoxalement, le danger ne vient pas des détenus déjà condamnés pour des infractions terroristes, dans la mesure où l’on connait déjà leur dangerosité et leur détermination à passer à l’acte, mais il vient des détenus de droit commun qui se sont radicalisés en prison et qui peuvent, par la suite, devenir des terroristes.

Mohamed Merah en mars 2012, Mehdi Nemmouche en mai 2014, Chérif Chekatt en décembre 2018, Michaël Chiolo en mars 2019… la liste des délinquants ayant sombré dans la radicalisation en prison avant de commettre l’irréparable évoque à elle seule l’ampleur du problème.

Alors qu’il était encore procureur de la République de Paris, François Molins avait d’ailleurs affirmé que l’« on court un risque majeur qui est celui de voir sortir de prison à l’issue de leur peine des gens qui ne seront pas du tout repentis, qui risquent même d’être encore plus endurcis compte tenu de leur séjour en prison »[353].

Ce risque est bien réel et s’est notamment illustré par l’exemple d’Amedy Coulibaly, condamné à 5 ans de prison pour avoir tenté de faire évader un terroriste et qui, à sa sortie, est passé de complice à terroriste lui-même par les attentats de Montrouge et de l’Hypercasher, en janvier 2015.

Au cours de son audition par notre commission d’enquête, Mme Charlotte Hemmerdinger, cheffe du service national du renseignement pénitentiaire, annonçait que 1 700 détenus radicalisés avaient été repérés[354]. Parmi eux, 110 individus sont identifiés comme appartenant à des mouvances extrémistes de droite ou de gauche et détenus de droit commun ; 550 sont liés à la criminalité organisée représentant un risque d’évasion ou de trouble du service pénitentiaire ; enfin, 450 individus sont des détenus pour terrorisme islamiste (TIS) et 600 sont des détenus identifiés comme radicalisés dans la mouvance islamiste.

Les détenus de droit commun soupçonnés de radicalisation (DCSR), eux, sont au nombre de 655.

En 2019, la mission d’information sur la radicalisation dans les services publics recommandait déjà d’évaluer en priorité la dangerosité des détenus DCSR puisque celle des détenus TIS ne faisait pas de doutes dans la mesure où ils étaient déjà passés à l’acte en matière terroriste[355]. Cette évaluation devrait être à l’heure actuelle terminée, ce qui n’est toujours pas le cas et qui est très préoccupant.

Le présent rapport recommande certes de finir l’évaluation des détenus DCSR ; or, cela est clairement insuffisant dans la mesure où cette préconisation ne fait que soulever une évidence en souhaitant quelque chose qui devrait être terminé depuis longtemps. De plus, eu égard à l’importance que revêt ce sujet, il est regrettable que ce rapport fasse une impasse majeure et préjudiciable sur la radicalisation en prison, dans la mesure où elle ne fait l’objet que de la présente recommandation sur les 55 que compte le rapport et que d’autres propositions importantes méritaient d’être formulées.

Une mesure cruciale à prendre est notamment d’isoler les détenus radicalisés et DCSR du reste de la population carcérale. En effet, la propagation de la radicalisation vers les détenus de droit commun est un fait reconnu. La commission d’enquête relative aux dysfonctionnements ayant conduit aux attaques commises contre la Préfecture de police de Paris le 3 octobre 2019 s’était elle aussi saisie de la problématique de la radicalisation en prison et avait formulé des propositions concrètes. Au cours de l’une de ses auditions, il avait été également préconisé d’isoler les individus radicalisés des autres détenus, « pour éviter la propagation de leurs idées ».[356]

Or, la France est le pays qui recense le plus de détenus terroristes en Europe et concentre dans ces prisons près de la moitié du nombre total de terroristes islamistes à l’échelle européenne[357] ce qui représente un risque majeur en termes de propagation de la radicalisation en prison. De plus, la surpopulation carcérale est un facteur d’aggravation de la radicalisation[358], ce qui rend d’autant plus urgente une gestion hermétique des détenus radicalisés pour éviter toute propagation de la radicalisation.

Pour cela, il est nécessaire de revoir la prise en charge des détenus radicalisés. Si l’isolement et la prise en charge de la radicalisation des détenus sont proportionnels à leur dangerosité, le nombre de places disponibles est insuffisant pour parvenir à l’objectif de mise à l’écart des détenus radicalisés avec le reste de la population carcérale. Les détenus TIS et radicalisés les plus violents ou prosélytes sont placés en quartier d’isolement, avec 117 places disponibles sur l’ensemble du territoire. Les autres détenus radicalisés prosélytes ou susceptibles d’être violents sont placés dans des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR).

À l’heure actuelle, quatre QPR sont opérationnels avec une capacité totale de 70 places. Si une centaine de places supplémentaires devraient être créées, ces places ne sont toujours pas entièrement occupées alors que le nombre de détenus dont la radicalisation avérée est de 600, que l’évaluation des DCSR n’est toujours pas terminée et que nous sommes toujours sous la menace, selon les services de renseignement, d’un retour dans nos prisons, d’environ 200 détenus français partis faire le djihad en zone irako-syrienne[359].

Il est donc urgent de développer des quartiers de prise en charge dédiés aux détenus radicalisés afin de les placer dans des structures hermétiques pour lutter efficacement contre la propagation de la radicalisation entre les détenus. Cette préconisation que nous avions déjà faite en 2019 avec Éric Poulliat dans le rapport sur la radicalisation dans les services publics a également été appuyée par les syndicats d’agents pénitentiaires au cours de leur audition par la présente commission d’enquête[360].

Pourtant, les QPR sont actuellement sous-occupés, notamment en raison du refus de l’administration pénitentiaire de regrouper un trop grand nombre de détenus radicalisés au même endroit.

De plus, la prise en charge des détenus en QPR est d’une durée de six mois et n’est renouvelable qu’une seule fois. Cette limite est particulièrement inadaptée eu égard aux risques que représente un retour des détenus violents ou prosélytes en détention ordinaire. Il convient donc d’y mettre fin.

Afin de mieux aider l’administration pénitentiaire dans la gestion de ces détenus, on ne peut que partager l’objectif de lui fournir plus de moyens financiers, matériels et humains. Il faut reconnaître sur ce point que la commission d’enquête s’est livrée à un travail approfondi, en entendant les demandes de l’ensemble des personnels pénitentiaires et qu’elle a formulé des propositions pertinentes pour revaloriser le travail des agents pénitentiaires.

Le passage en catégorie B des personnels de surveillance et du corps d’encadrement pénitentiaire serait à ce titre une juste reconnaissance du travail fourni par ces agents, qui sont aujourd’hui démotivés par leur travail alors qu’il est indispensable au bon fonctionnement du service public pénitentiaire.

La revalorisation des professions pénitentiaires est également indispensable pour leur donner plus d’attractivité, car elles font face à une crise des vocations, qui se traduit par un manque de candidats aux nombreux postes proposés.

Les préconisations d’amélioration de l’attractivité des professions pénitentiaires par une revalorisation de leur statut et de renforcement de la formation des agents pénitentiaire sont donc les bienvenues. Elles sont en revanche insuffisantes.

Nous avions salué, avec Éric Poulliat, la montée en puissance du renseignement pénitentiaire[361] notamment en ce qui concerne l’augmentation des effectifs. Cependant, il est nécessaire de dresser, deux ans plus tard, un constat d’échec dans la mise en œuvre réelle de ces nouveaux moyens accordés au renseignement pénitentiaire.

Comme l’expliquaient les syndicats d’agents pénitentiaires au cours de leur audition[362], « les acteurs du renseignement pénitentiaire sont déçus et démotivés », notamment car ils sont surchargés en dépit des moyens supplémentaires qui sont alloués à leur service.

En effet, un agent du renseignement pénitentiaire gère en moyenne entre 50 et 70 dossiers alors qu’une personne du renseignement territorial gère elle, à titre de comparaison, entre 10 et 20 dossiers.

À titre d’exemple, la cellule interrégionale du renseignement pénitentiaire de Strasbourg n’est dotée que d’un seul officier chargé de la sécurité pénitentiaire des 23 établissements que compte la région Grand-Est et, lorsqu’il est en congé, c’est son secrétariat qui doit prendre le relai pour traiter des urgences.

La faute revient à l’administration, qui a essentiellement recruté des contractuels qui ne gardent leur emploi que temporairement, le temps d’en trouver un autre plus stable. Les agents, eux, sont en sous-effectif. Quant aux délégués locaux du renseignement pénitentiaire affectés au sein des établissements, il s’agit d’officiers à l’origine spécifiquement recrutés pour assurer une mission de renseignement. Cependant, une fois affectés à un établissement, on les assigne à des tâches purement administratives qui n’ont aucun rapport avec les missions de renseignement.

Nous soulignons donc la différence entre la volonté politique et la volonté administrative, qui utilise les moyens et les personnels qui lui sont attribués à d’autres fonctions. Il est nécessaire de réaffirmer les objectifs du renseignement pénitentiaire face aux volontés locales, sinon quoi les moyens supplémentaires alloués se résument à du gâchis.

Contribution de M. Jacques KRABAL, député de l’Aisne, vice-président de la commission d’enquête

Cette commission a mené un très grand nombre d’auditions, qui ont été de qualité et très riches. Elle a également procédé à plusieurs visites de terrain, pour se rendre compte de la réalité du quotidien des acteurs de la politique pénitentiaire. Parmi ces visites, celle du centre pénitentiaire de Château-Thierry, ville dont j’ai été le maire, s’est révélée particulièrement pertinente pour les membres de la commission.

En effet, cette prison, vieille dame de 170 ans que tout le monde respecte, est un établissement unique dont le savoir-faire est reconnu depuis 1950. Elle s’est spécialisée dans les détenus les plus difficiles, y compris ceux qui ont des troubles psychiatriques. Si l’on a du mal à catégoriser les psychopathes, sachez que cet établissement a fait l’objet récemment d’un article de presse récent intitulé : À Château-Thierry, une prison unique « face à la vraie folie ».

Tous les propos tenus au cours des auditions ont reconnu le professionnalisme des personnels, une méthode de travail basée sur le respect et la recherche de dialogue. Art thérapie, équithérapie, jardinage, fleurissement, éducation : ces actions contribuent à la spécificité du centre pénitentiaire de Château-Thierry.

Toutefois, les conditions matérielles, les hébergements, les cellules, sont vétustes et dégradés. Aujourd’hui, ce centre pénitentiaire ne permet pas un accueil respectueux de la dignité humaine à la fois pour les détenus mais aussi pour les personnels.

Compte tenu de sa spécificité, de son savoir-faire et aussi du fait que cette prison a été retenue pour accueillir le projet de prise en charge des auteurs de violences intrafamiliales, dix places pour la région sont programmées, validées par l’administration financière.

Compte tenu de sa très grande vétusté, le Garde des Sceaux a annoncé une réhabilitation globale du centre pénitentiaire de Château-Thierry pour un montant de 20 millions d’euros, et la nomination dès le début de l’année 2022 d’un architecte afin d’engager le projet au plus vite.

Il y a en effet urgence ! Les personnels pénitentiaires ne peuvent plus attendre. N’oublions pas que ces personnels participent d’un continuum de sécurité en France. Il inclut les policiers et gendarmes nationaux, les policiers municipaux, les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. La revalorisation des métiers de la détention s’avère indispensable pour consolider l’un des piliers de l’action judiciaire et donc de notre République. La commission se prononce donc sur la réhabilitation des établissements pénitentiaires les plus vétustes, dont celui de Château-Thierry, et la revalorisation des métiers de la justice et de la détention.

Liste des personnes auditionnÉes

Les comptes rendus des auditions sont consultables à l’adresse suivante :

https://www2.assemblee-nationale.fr/15/autres-commissions/commissions-d-enquete/commission-d-enquete-sur-la-politique-penitentiaire/(block)/ComptesRendusCommission

15 septembre 2021

– Direction de l’administration pénitentiaire (DAP) du ministère de la justice :

M. Laurent Ridel, directeur

M. Pierre Azzopardi, chef du service de l’administration

– Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) :

Mme Dominique Simonnot, contrôleure générale

M. André Ferragne, secrétaire général

– Défenseur des droits :

Mme Claire Hédon, défenseure des droits

M. Éric Delemar, adjoint à la défenseure des droits, défenseur des enfants

Mme Pauline Caby, adjointe à la défenseure des droits chargée de la déontologie dans le domaine de la sécurité

16 septembre 2021

– École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) :

M. Christophe Millescamps, directeur

– Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ) :

Mme Marie-Luce Bousseton, directrice générale

– Inspection générale de la justice (IGJ) :

M. Jean-François Beynel, inspecteur général, chef de l’IGJ

M. Jean-Louis Daumas, inspecteur général

– Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe :

M. Vincent Delbos, membre

M. Régis Brillat, secrétaire exécutif

– ¨Projet SPACE (Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe) :

M. Marcelo Aebi, chef de projet

23 septembre 2021

– Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale :

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente

M. Philippe Gosselin, député, vice-président

M. Stéphane Mazars, député, vice-président

Mme Laurence Vichnievsky, députée, vice-présidente

– CFDT pénitentiaire :

M. Éric Faleyeux, secrétaire général

M. Frédéric Belhabib, conseiller technique

– CGT insertion et probation :

Mme Marion Bonneaud, secrétaire nationale

Mme Flore Dionisio, membre de la coordination nationale

– CGT pénitentiaire :

M. Samuel Gauthier, secrétaire général

– SLJ CFTC (Syndicat libre justice CFTC) :

M. Sègla Blaise Gangbazo, président

M. Armand Minet, secrétaire général

– SNEPAP FSU (Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire FSU) :

Mme Élise Labbé, secrétaire nationale

M. François Jean, secrétaire général adjoint

– SPS (Syndicat pénitentiaire des surveillants) :

M. Philippe Kuhn, secrétaire général national adjoint

M. Joseph Paoli, secrétaire général national adjoint

– SNP PD FO (Syndicat national pénitentiaire des personnels de direction FO) :

M. Sébastien Nicolas, secrétaire général

Mme Célia Pouget, élue à la commission administrative paritaire

– SNDP CFDT (Syndicat national des directeurs pénitentiaires CFDT) :

Mme Flavie Rault, secrétaire générale

M. Alexandre Bouquet, secrétaire national

– UNDPIP CFE-CGC (Union nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation CFE-CGC) :

Mme Laura Soudre, secrétaire générale

7 octobre 2021

– M. Jean-René Lecerf, ancien sénateur, ancien président de la commission du Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire de 2017

– Sous-direction du pilotage et du soutien des services de la DAP :

M. Boris Targe, sous-directeur adjoint du pilotage et du soutien des services

M. Sylvain Allirot, chef de la mission maintenance

M. Éric Besson, chef du bureau de l’immobilier

M. Thibault Nardi, chef du bureau de la gestion déléguée et des partenariats public-privé

– Maires concernés par les questions pénitentiaires :

M. Olivier Corzani, maire de Fleury-Mérogis

Mme Ramona Gonzalez-Grail, maire de La Talaudière

M. Jérôme Viaud, maire de Grasse

M. Bertrand Barre, adjoint au maire de Béthune

Mme Christine Prémoselli, adjointe au maire de Draguignan

– Mission des services pénitentiaires de l’outre-mer (MSPOM) et chefs d’établissements pénitentiaires d’outre-mer :

M. Antoine Cuenot, directeur adjoint de la MSPOM

M. Amin Mbarki, secrétaire général de la MSPOM

M. Pascal Bruneau, chef d’établissement du centre pénitentiaire de Saint-Denis (La Réunion)

M. Joseph Coly, chef d’établissement du centre pénitentiaire de Ducos (Martinique)

M. Olivier Vicquelin, chef d’établissement de la maison d’arrêt de Basse-Terre (Guadeloupe)

12 octobre 2021

– Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) :

M. Albin Heuman, directeur

– Experts sur les enjeux du travail et de la formation professionnelle en prison :

M. Philippe Auvergnon, directeur de recherche en sociologie et sciences du droit au Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

Mme Julia Schmitz, maître de conférences en droit public à l’université de Toulouse

M. Cyril Wolmark, professeur de droit à l’université Paris-Nanterre

13 octobre 2021

– Régions de France :

M. François Bonneau, président de la région Centre-Val-de-Loire, président de la commission éducation, orientation, formation et emploi de Régions de France

– Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) :

M. Guillaume Rauffet, directeur général délégué

Mme Pascale Gérard, directrice du programme insertion

– Employeurs en milieu pénitentiaire :

M. Yvan Franchet, directeur général de Sas Cinq, trésorier de l’Association des concessionnaires et prestataires de France (ACPF)

- M. Olivier Froger, directeur général adjoint de Gepsa

M. Pierre Guillet, président-directeur général d’Hesion

M. Lionel Henry, directeur industriel et commercial de Sodexo

M. Vincent Heuchel, responsable des achats de Seifel, vice-président de l’ACPF

M. Yann Malisse, directeur de sites de Sodexo

Mme Nelly Nicoli, directrice générale de Gepsa

M. Stéphane Soutra, gérant d’Atlantique façonnage, secrétaire de l’ACPF

Mme Isabelle Verrecchia, déléguée générale de la Fondation du groupe M6

– Pôle emploi :

Mme Ivane Squelbut, directrice des partenariats et de la territorialisation

– Groupe pour l’emploi des probationnaires (GREP) :

M. Francis Gaquere, secrétaire

21 octobre 2021

– Mission de lutte contre la radicalisation violente (MLRV) de la DAP :

M. Naoufel Gaied, chef de la mission

Mme Hala Jalloul, chargée de mission médiation du fait religieux

– Service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) de la DAP :

Mme Charlotte Hemmerdinger, cheffe du service

Mme Fabienne Daviet, cheffe de service adjointe

– Chercheurs spécialistes de la radicalisation :

M. Xavier Crettiez, professeur de sciences politiques à Sciences-po Saint-Germain-en-Laye, chercheur au Centre d’études sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP)

M. Bruno Domingo, coordinateur d’un programme de recherche sur la réintégration sociale des personnes incarcérées pour terrorisme en milieu ouvert à la Fondation Maison des sciences de l’homme (FMSH), université de Toulouse

M. Marc Hecker, directeur de la recherche et de la valorisation de l’Institut français des relations internationales (IFRI), chercheur au Centre des études de sécurité de l’IFRI

– Anciens du Genepi :

M. Christophe Conway, président

– Association des avocats pour la défense des droits des détenus (A3D) :

M. Matthieu Quinquis, membre du bureau

– Association nationale des visiteurs de prison (ANVP) :

M. Hubert Gourden, secrétaire général

– Citoyens et Justice :

Mme Sophie Diehl, conseillère technique

Mme Stéphanie Lassalle, conseillère technique

– Emmaüs France :

Mme Marion Moulin, responsable nationale de groupes

– Fédération des acteurs de la solidarité (FAS) :

M. Florent Gueguen, directeur général

– Ligue des droits de l’homme (LDH) :

Mme Sabrina Delattre, coresponsable du groupe de travail prisons

– Observatoire international des prisons (OIP) section française :

Mme Cécile Marcel, directrice

Mme Prune Missoffe, responsable analyses et plaidoyer

– Prison Insider :

Mme Carolina Nascimento, responsable du pôle informer

– Secours catholique-Caritas France :

M. Jean Caël, responsable du département prison et justice

– Union nationale de familles et amis de personnes malades et/ou handicapées psychiques (UNAFAM) :

M. Michel Doucin, administrateur

26 octobre 2021

– Direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP) d’Île-de-France :

M. Vincent Saint-Charles, référent chargé du développement de la politique sportive

– Ariana :

M. Arnaud Lavaud, secrétaire général

– Equus :

Mme Valérie Pradalié, fondatrice

– Évi’dence :

Mme Patricia Arnoux, directrice

– Aumôneries des prisons :

M. Marc Alric, aumônier national orthodoxe

M. Jean-Marc Fourcault, aumônier national témoin de Jéhovah

Mme Fabienne Guillaume, aumônière nationale bouddhiste

M. Pascal Hickel, aumônier national protestant

M. Bruno Lachnitt, aumônier national catholique

M. Mohamed Loueslati, aumônier national musulman

M. Avraham Philippe Chelly, aumônier régional Île-de-France israélite

27 octobre 2021

– Établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF) :

Dr Anne Dulioust, chef de pôle et directrice médicale de crise

– Association des personnels de santé exerçant en prison (APSEP) :

Dr Béatrice Carton, présidente, cheffe des unités de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) de Bois-d’Arcy et de Versailles

Dr Patrick Serre, vice-président, chef de l’unité sanitaire en milieu pénitentiaire (USMP) de la maison d’arrêt du Mans-les Croisettes

– Association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire (ASPMP) :

Dr Marie Bur, vice-présidente, psychiatre au centre pénitentiaire du Havre

– Fédération Addiction :

M. Laurent Michel, administrateur

Mme Marine Gaubert, responsable du pôle accompagnement des pratiques professionnelles

– Fédération nationale d’éducation et de promotion de la santé (FNES) :

M. Éric Le Grand, chargé de mission santé et prévention en milieu pénitentiaire

– Sidaction :

M. Ridha Nouiouat, responsable thématique milieu pénitentiaire

9 novembre 2021

– Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) du ministère de la justice :

Mme Charlotte Caubel, magistrate, directrice

Mme Anne Coquet, sous-directrice des missions de protection judiciaire et d’éducation

– Établissements pénitentiaires pour mineurs et quartier pour mineurs :

Mme Fanny Bouchard, chef d’établissement de l’établissement pour mineurs de Marseille

Mme Nathalie Jaffré, cheffe d’établissement de l’établissement pour mineurs de Porcheville

M. Michaël Gilmant Merci, chef d’établissement de la maison d’arrêt de la Seine-Saint-Denis

Mme Anne Rouville-Drouche, cheffe d’établissement de la maison d’arrêt de Nanterre

17 novembre 2021

– Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice :

M. Olivier Christen, directeur

– Association nationale des juges de l’application des peines (ANJAP)

Mme Alice Maintigneux, administratrice

– Unité magistrats FO :

Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale

M. Philippe Ferlet, membre du bureau national

– Syndicat de la magistrature :

Mme Sarah Massoud

Mme Anne-Sophie Wallach, secrétaire nationale

– Avocats :

Me Jérôme Dirou, membre de la Conférence des bâtonniers

Me Boris Kessel, vice-président de la commission libertés et droits de l’homme du Conseil national des barreaux (CNB)

Me Guillaume Martine, avocat au barreau de Paris

25 novembre 2021

– Sous-direction de l’insertion et de la probation de la DAP :

Mme Claire Mérigonde, sous-directrice

Mme Patricia Théodose, sous-directrice adjointe

– Conférence nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (CNDPIP)

M. Alain Montigny, président

M. Édouard Foucaud, membre

– Directeurs interrégionaux des services pénitentiaires :

M. Stéphane Gély, directeur interrégional Sud-Toulouse

Mme Marie-Line Hanicot, directrice interrégionale Grand-Ouest-Rennes

M. Hubert Moreau, directeur interrégional Grand-Est-Strasbourg

M. Stéphane Scotto, directeur interrégional Ile-de-France-Paris

M. Pascal Vion, directeur interrégional Grand-Centre-Dijon

Experts en matière de prospective pénitentiaire :

M. Erwan Dieu, directeur général de l’Association de recherche en criminologie appliquée (ARCA)

M. Paul Mbanzoulou, directeur de la recherche, de la documentation et des relations internationales de l’ENAP

M. Laurent Merchat, directeur pénitentiaire d’insertion et de probation

M. Éric Rigamonti, économiste, professeur à l’école de management ESSCA

8 décembre 2021

– Gouvernement :

M. Éric Dupond-Moretti, ministre de la justice, garde des sceaux

Liste des personnes entendues lors des visites d’Établissements pÉnitentiaires

28 septembre 2021

Centre pénitentiaire de Paris-la Santé

M. Bruno Clément-Petremann, chef d’établissement

M. Stéphane Scotto, directeur interrégional Île-de-France-Paris

M. François Trouflaut, adjoint au chef d’établissement

Mme Flavie Rault, directrice-adjointe chargée de la radicalisation

M. Patrick Comtat, attaché chargé du suivi du partenariat public-privé

M. Jonathan Juchniewcz, chef de service pénitentiaire, adjoint à la cheffe de détention

M. Mathias Da Conceicao, délégué syndical du Syndicat national pénitentiaire des personnels de direction FO (SNP PD FO)

M. Erwan Saoudi, délégué syndical du SNP PD FO

Dr Béatrice Badin de Montjoye, psychiatre, cheffe du service médico-psychologique régional (SMPR)

Des détenus du module respect

30 septembre 2021

Centre pénitentiaire de Marseille-les Baumettes

M. Yves Feuillerat, chef d’établissement

M. Guillaume Piney, directeur interrégional adjoint des services pénitentiaire Sud-Est-Marseille

Mme Laetitia Atlan, directrice pénitentiaire d’insertion et de probation, chargée du milieu fermé

Mme Aurélie Bedu-Seys, adjointe au directeur fonctionnel du service pénitentiaire d’insertion et de probation des Bouches-du-Rhône

M. Arnaud Robit, directeur-adjoint chargé des affaires immobilières et du quartier femmes

Mme Aurore Coulon, directrice de la structure d’accompagnement vers la sortie (SAS)

Mme Myriam Garnier, cheffe de service pénitentiaire, cheffe de la détention

Mme Frédérique Cianelli, officier responsable des ateliers de travail et de formation professionnelle des détenus et du secteur pôle d’insertion et de prévention de la récidive

M. Philippe Dufour, officier responsable du quartier femmes et mineures (QFM)

Mme Audrey Malgouris, officier responsable du quartier hommes QH2

M. Frédéric Tufano, officier responsable du bureau de la gestion de la détention, du quartier d’isolement-quartier disciplinaire (QI-QD) et de l’unité pour détenus violents (UDV)

Mme Catherine Ouedraogo, officier, adjointe à la directrice de la SAS

M. Lamine Badiane, premier surveillant, adjoint au responsable du QFM

M. Édouard Saller, premier surveillant, adjoint à la responsable de QH2

M. Raphaël Jullien, coordonnateur d’activités d’insertion et de probation

Pr Christophe Bartoli, chef de service, responsable des soins somatiques

Dr Olivier Bagnis, médecin de la structure d’accompagnement vers la sortie (SAS) et du Centre de soin, d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA)

Dr Amel Masseboeuf, médecin responsable du service médico-psychologique régional (SMPR)

Des détenues travaillant dans l’atelier de couture

Des détenus travaillant dans l’atelier de dessin assisté par ordinateur

Des détenus incarcérés dans la structure d’accompagnement vers la sortie (SAS)

10 novembre 2021

Centre pénitentiaire de Fresnes

M. Jimmy Delliste, chef d’établissement

Mme Laurence Barthel, directrice-adjoint chargée de la maison d’arrêt des hommes (MAH)

Mme Manon Georget, directrice-adjointe chargée de la maison d’arrêt des femmes (MAF), des unités hospitalières et du contentieux juridique

M. Pascal Vitoz, chef de détention de la MAF

Mme Soraya Amzile, responsable du quartier d’isolement et des questions liées à la radicalisation

M. Nicolas Vialette, directeur pénitentiaire d’insertion et de probation

Mme Éva Milazzo, responsable du greffe pénitentiaire

24 novembre 2021

Centre pénitentiaire de Château-Thierry

Mme Emmanuelle Costes, cheffe d’établissement

M. Théo Gomez, directeur-adjoint

Mme Lydia Hamony, adjointe au chef de de détention

M. Julien Bergeret-Cassagne, officier responsable de secteur

M. Pascal Briand, représentant syndical UFAP UNSA (Union fédérale autonome pénitentiaire UNSA

Mme Fleur Charton, responsable locale de l’enseignement

M. Marc Plumecoq, directeur fonctionnel du service pénitentiaire d’insertion et de probation de l’Aisne

M. Benjamin Yot, conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation

Mme Sylvaine Ducout, directrice du centre hospitalier de Château-Thierry

M. Laurent Barret, directeur de l’établissement public de santé mentale départemental (EPSMD) de l’Aisne

Dr Samir Hammad, psychiatre à l’EPSMD

INSTITUTIONS, ORGANISATIONS et experts AYANT FAIT PARVENIR DES DOCUMENTS ET ANALYSES

– Agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ)

– Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP)

– Anciens du GENEPI

– Association des concessionnaires et prestataires de France (APCF)

– Association nationale des juges d’application des peines (ANJAP)

– Ariana

– Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP)

– Aumônerie nationale bouddhiste

– Aumônerie nationale israélite

– M. Philippe Auvergnon

– CFDT pénitentiaire

– Citoyens et Justice

– Contrôleur générale des lieux de privation de liberté (CGLPL)

– Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe

– Défenseur des droits

– Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG)

– Direction de l’administration pénitentiaire (DAP)

– Direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ)

– École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP)

– Europris

– Évi’dence

– Fédération Addiction

– Fédération nationale d’éducation et de promotion de la santé (FNES)

– Fondation DEMETER

– Fondation de France

– Fondation M6

– Groupe pour l’emploi des probationnaires (GREP)

– Institut français des relations internationales (IFRI)

– Institut national d’études démographiques (INED)

– MEDEF

– Observatoire international des prisons (OIP) section française

– Prison Insider

– M. Éric Rigamonti

– SLJ CFTC (Syndicat libre justice CFTC)

– Syndicat national des personnels pénitentiaire d’insertion et de probation (FO PPIP)

– Région Centre-Val-de-Loire

– Régions de France

– Réseau Europris

– Secours catholique-Caritas France

– Sidaction

– SNEPAP FSU (Syndicat national de l’ensemble des personnels de l’administration pénitentiaire FSU)

– Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe (SPACE)

– Union nationale de familles et amis de personnes malades et/ou handicapées psychiques (UNAFAM)

– Union nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation CFE-CGC (UNDPIP CFE-CGC)

– Union nationale pour la prévention du suicide (UNPS)

ANNEXE statistique réponses des établissements pénitentiaires

La commission d’enquête visant à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française a consulté directement les établissements pénitentiaires de France à travers un questionnaire de 84 questions.

97 établissements ont répondu au questionnaire transmis par la Rapporteure de la commission d’enquête, soit un peu plus de la moitié des 186 établissements pénitentiaires français. La Rapporteure les remercie de cette précieuse transmission d’informations. Elle regrette toutefois que l’intégralité des établissements n’aient pas répondu à cette sollicitation de la commission d’enquête parlementaire.

Parmi les 97 répondants, on compte :

– 42 maisons d’arrêt (sur les 81 existantes) ;

– 25 centres pénitentiaires (sur les 59 existants) ;

– 13 centres de détention (sur les 25 existants) ;

– 7 centres de semi-liberté (sur les 9 existants) ;

– 6 maisons centrales (soit la totalité des 6 existantes) ;

– 3 établissements pour mineurs (EPM) (sur les 6 existants) ;

– l’établissement public de santé national de Fresnes (EPSNF).

caractéristiques des établissements ayant répondu

1. La taille des établissements

Ces 97 établissements hébergent en tout 35 965 détenus.

En moyenne, chaque établissement héberge 371 détenus, mais leur taille est très variable, allant de 21 personnes détenues à la maison d’arrêt de Digne-les-Bains, à 3 604 personnes détenues à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis.

2. Les différents quartiers de détention

Sur les 97 établissements : 90 % disposent d’un quartier disciplinaire, 62,5 % d’un quartier d’isolement, 53,5 % d’un quartier semi-liberté, 30 % d’un quartier femmes, 30 % d’un quartier « Respect » ou équivalent, 26 % d’un quartier mineurs, 6 % d’un QPR, 4 % d’un QER, 4 % d’une unité pour détenus violents.

Sur les 97 établissements, seuls 6, dont l’EPSNF, ne disposent pas d’un quartier « arrivants ». Tous les autres disposent de places dédiées aux nouveaux incarcérés. En tout, cela représente 1 961 places. Les tailles des quartiers « arrivants » varient beaucoup selon les établissements, allant d’une seule place à plus de 300 à Fleury. De plus, les centres pénitentiaires peuvent avoir plusieurs quartiers « arrivants » selon les types de détention (quartier « arrivants » maison d’arrêt / quartier « arrivants » centre de détention en particulier).

● Parmi les 42 maisons d’arrêt, la quasi-totalité, 98 %, disposent d’un quartier disciplinaire, 48 % d’un quartier d’isolement, 81 % d’un quartier semi-liberté, 31 % d’un quartier femmes, 19 % d’un quartier « Respect » ou équivalent, 24 % d’un quartier mineurs, 5 % d’un QER ; 2 % d’un QPR et 5 % d’une unité pour détenus violents.

Lecture : sur les 42 maisons d’arrêt ayant répondu, 41 disposent d’un quartier disciplinaire.

● Parmi les 25 centres pénitentiaires, 92 % disposent d’un quartier d’isolement, 100 % d’un quartier disciplinaire, 52 % d’un quartier « Respect » ou équivalent, 44 % d’un quartier femmes, 44 % d’un quartier mineurs, 64 % d’un quartier semi-liberté, 20 % d’un QPR, 8 % d’un QER, 4 % d’une unité pour détenus violents. L’un de ces centres (Rennes) est dédié à l’accueil des femmes.

Lecture : sur les 25 centres pénitentiaires ayant répondu, 23 disposent d’un quartier isolement.

● Parmi les 13 centres de détention, 85 % ont un quartier disciplinaire et un quartier d’isolement. Près de la moitié dispose d’un quartier « Respect » ou équivalent. Un dispose d’une unité de soutien et d’autonomie (Bédenac). Un propose un régime de détention ouvert (Casabianda).

● Parmi les 6 maisons centrales, Toutes ont un quartier d’isolement et un quartier disciplinaire. Une seule sur les 6 a un module respect. Celle de Saint-Martin-de-Ré a un quartier dédié à l’accueil des auteurs d’infractions à caractère sexuel. Celle d’Arles est la seule à disposer d’un quartier spécifique d’intégration.

3. Les femmes détenues

33 des 97 établissements accueillent au total 1 448 femmes :

– 571 sont détenues dans 14 maisons d’arrêt (dont 211 à Fleury-Mérogis) ;

– 713 sont détenues dans 12 centres pénitentiaires (dont 212 à Rennes) ;

– 155 sont détenues dans 2 centres de détention ;

– 6 sont détenues dans 3 centres de semi-liberté ;

– 2 sont détenues à l’EPSNF ;

– 1 mineure est détenue en EPM.

4. Les mineurs détenus

408 mineurs sont détenus dans 27 des 97 établissements :

– 150 dans 3 EPM ;

– 145 dans 10 maisons d’arrêt (dont 76 à Fleury-Mérogis) ;

– 110 dans 13 centres pénitentiaires ;

– 3 dans 2 centres de semi-liberté.

5. La détention provisoire

La part moyenne de prévenus dans les 97 établissements est de 28,1 %.

Parmi eux, 25 n’accueillent aucun prévenu.

Dans les 42 maisons d’arrêt, la part moyenne de prévenus est de 42,4 %.

6. La gestion déléguée et les ressources humaines

● Sur les 97 établissements, 36 fonctionnent en gestion déléguée. Parmi eux, la moitié a signalé des difficultés de diverses sortes :

– Difficultés liées aux opérations de maintenance : les prestations de nettoyage ne couvrent parfois pas le week-end et les jours fériés ; dans certains cas, elles sont aussi trop restreintes et ne couvrent pas certains lieux.

– Difficultés liées aux opérations de restauration : non-respect des menus affichés ; difficultés en termes d’organisation ; quantités parfois insuffisantes.

– Difficultés tenant au contrat et à sa gestion : prix du marché trop élevé par rapport à la prestation ; régularité de certaines pénalités pour des demandes d’intervention au-delà du délai de résolution maximal ; difficultés de pilotage et du contrôle de la bonne application du contrat ; contrats ne tenant pas suffisamment compte des spécificités pénitentiaires ; certains établissements considèrent qu’il faudrait davantage de personnels pour assurer le suivi du contrat de gestion déléguée ; difficultés également quant à la longueur des procédures de modification des contrats.

– Difficultés tenant aux personnels impliqués : les personnels recrutés ne seraient pas suffisamment stables ni suffisamment qualifiés pour l’exercice de leurs missions ; le recrutement apparaît parfois difficile et le turn over complique les relations et l’organisation des missions.

● Les organigrammes de personnels pénitentiaires dépendent bien sûr de la taille des établissements. Sur les 97 répondants, les effectifs prévus vont de 9 à 1 557.

Selon les réponses apportées au questionnaire, dans ces établissements :

– 6,2 % des postes ne sont pas pourvus ;

– 7,7 % des personnels sont en arrêt (maladie, maternité…) et la plupart ne sont pas remplacés.

Il est à noter que 65 des 97 établissements, soit 67 % d’entre eux, constatent que l’absentéisme est en augmentation depuis 10 ans.

Les conditions de détention dans ces établissements

1. Les matelas au sol

En tout, ce sont 554 détenus qui dorment sur un matelas au sol, soit 1,5 % du total des personnes détenues dans les 97 établissements ayant répondu.

Parmi ces 97 établissements, 77 n’ont aucun détenu dormant sur un matelas au sol. Seuls 20 sont donc concernés par cette situation, dont la moitié sont des maisons d’arrêt et l’autre moitié des centres pénitentiaires.

En moyenne, sur ces 20 établissements, cette situation concerne 6,5 % des effectifs de détenus. Cela cache bien sûr des réalités très variées :

– Dans la moitié d’entre eux, cela concerne moins de 5 % des détenus ;

– Dans 5 d’entre eux, cela concerne entre 5 et 10 % des détenus ;

– Dans 4 d’entre eux, cela concerne entre 10 et 15 % des détenus ;

– Dans un seul d’entre eux, cela concerne 22 % des détenus (centre pénitentiaire de Majicavo à Mayotte).

2. L’encellulement individuel

Sur les 97 établissements, en moyenne 45,7 % des détenus sont en cellules individuelles. Là encore, les réalités varient beaucoup selon le type d’établissement.

3. L’équipement des cellules

● 39,7 % des cellules des établissements ayant répondu sont équipées de douche. Il est intéressant de voir que cette moyenne cache surtout des situations antagonistes : certains établissements sont très bien équipés de ce point de vue, d’autres pas du tout.

Sur 97 établissements, on en compte donc :

– 29 qui n’ont aucune cellule équipée de douche ;

– 18 dont moins de 5 % des cellules sont équipées de douche ;

– 15 qui ont entre 9 et 50 % de leurs cellules équipées de douche ;

– 9 qui ont entre 80 et 99 % de leurs cellules équipées de douche ;

– 26 dont toutes les cellules sont équipées de douche.

Par type d’établissement également les réalités sont diverses. Les maisons centrales ne disposent pas de cellules équipées de douche. À l’inverse, la majeure partie des centres pénitentiaires qui ont répondu disposent de cellules équipées de douche.

Lecture : 8 des 13 centres de détention ayant répondu n’ont aucune de leur cellule équipée de douche ;

13 des 25 centres pénitentiaires ayant répondu ont 100 % de leurs cellules équipées de douche.

● Concernant l’équipement des cellules avec des téléphones, la grande majorité des 97 établissements ayant répondu en sont équipées.

En effet, 81 établissements, soit 83,5 % d’entre eux, disposent de cellules équipées de téléphone – sauf bien sûr dans les quartiers disciplinaires ou autres exceptions spécifiques.

Seuls 12 établissements n’ont pas du tout de téléphone en cellule : il s’agit des 7 centres de semi-liberté, ce qui s’explique souvent par le fonctionnement de ces structures ; les téléphones personnels peuvent y être autorisés en cellule, ainsi que de l’EPSNF, de deux maisons d’arrêt (Cherbourg et Valenciennes) et de deux centres pénitentiaires (Laon et Nouméa).

Les autres établissements ont une partie de leurs cellules qui en sont équipées.

4. Les violences en détention

Les établissements ont mis en avant plusieurs causes et facteurs de violences :

– la surpopulation carcérale, la promiscuité, le manque d’intimité et les cellules multiples ;

– les trafics (stupéfiants, téléphones notamment) qui conduisent à des rixes ou à des rackets ;

– les troubles du comportement, ou les profils avec des problèmes psychologiques ou psychiatriques ;

– l’augmentation des projections venues de l’extérieur ;

– les phénomènes de bandes ou clans rivaux qui existent à l’extérieur et continuent de s’affronter à l’intérieur.

Sur 89 établissements ([363]), les violences se déroulent majoritairement dans les cours de promenade – elles y sont en tout cas le plus souvent constatées.

Lecture : sur 89 établissements, 51 estiment que les cours de promenade sont le lieu où les violences

sont le plus souvent constatées.

Les établissements ont en outre mis en avant plusieurs bonnes pratiques visant à lutter contre la survenue de violences en détention :

– le développement du rôle du surveillant-acteur et la formation des agents (communication non violente, gestion des conflits…) ;

– le codétenu accompagnant (Fleury-Mérogis) ;

– des comités de lutte contre les violences, des groupes de suivi et d’analyse des violences ;

– des dispositifs de prise en charge de la violence (groupes de parole, modules de désengagement de la violence…) ;

– l’accroissement du nombre d’activités en général et le développement de certaines activités spécifiques, en lien avec le jardinage, les animaux, la musique…

Les activités dans ces établissements

En préambule de cette partie concernant les activités proposées aux personnes détenues, il convient de souligner que plusieurs des établissements ayant répondu ont expliqué que la crise sanitaire avait aujourd’hui encore des impacts sur ces activités ; d’une part, en raison des consignes sanitaires, le nombre de places dans les activités est réduit ; d’autre part, en raison du contexte sanitaire, entraînant par exemple des difficultés en termes d’approvisionnement en matières premières, plusieurs entreprises offraient moins de travail au sein des concessions.

1. Activités et organisation des journées de détention

Sur les 97 établissements ayant répondu, 44 ont signalé disposer d’un outil de gestion de l’emploi du temps des personnes détenues.

Les activités structurent la journée de détention. Les parloirs, rendez-vous avocats et rendez-vous médicaux sont prioritaires. Plusieurs établissements signalent que le chevauchement et la concurrence des activités peuvent poser difficulté. Selon les établissements, les détenus sont plus ou moins impliqués dans la gestion de leurs activités.

En moyenne, sur 88 établissements ayant répondu ([364]), les détenus bénéficient de 158 mn d’activités par jour, soit un peu plus de 2h30. Cette durée moyenne varie selon le type d’établissement considéré ; elle est de :

– 142 mn en maison d’arrêt ;

– 152 mn en centre pénitentiaire ;

– 182 mn en centre de détention ;

– 263 mn en maison centrale.

2. Les activités socio-culturelles et sportives

Lecture : 100 % des 97 établissements ayant répondu disposent d’une bibliothèque.

Par ailleurs, plusieurs des établissements ont indiqué mettre également en place des activités mécanique, théâtre, échec, apiculture ou encore formation au code de la route. En outre plusieurs ont indiqué l’existence d’activités thérapeutiques (kiné, sophrologie, art-thérapie…).

3. Les activités d’enseignement et de formation

Sans prendre en compte les 7 centres de semi-liberté, les 3 EPM et l’EPSNF, qui correspondent à des situations particulières, 86 des 97 établissements ayant répondu sont susceptibles d’être concernés par des activités d’enseignement et de formation. Les statistiques portent sur cet ensemble.

● Concernant l’enseignement scolaire et universitaire, 4 établissements n’ont pas d’activités (les centres pénitentiaires de Mulhouse-Lutterbach et de Moulins, les maisons d’arrêt de Lons-Le-Saunier et de Montbéliard).

82 établissements proposent donc des enseignements scolaires et universitaires qui concernent en moyenne 25,6 % des détenus.

● Concernant la formation professionnelle, 4 établissements n’ont pas d’activité (maison centrale de Clairvaux, centre pénitentiaire de Mulhouse-Lutterbach et les maisons d’arrêt de Cherbourg et de Montluçon).

Parmi les 82 établissements proposant une formation professionnelle, 10,7 % des détenus en moyenne suivent une formation de cet ordre :

– 13,2 % des détenus en centre de détention ;

– 11 % des détenus en maison d’arrêt ;

– 9,4 % des détenus en centre pénitentiaire ;

– 9,3 % des détenus en maison centrale.

4. Le travail en détention

En dehors, des 3 EPM qui ne sont pas concernés par ce sujet, parmi les 94 établissements ayant répondu, 3 ont indiqué ne proposer aucun poste de travail en détention : il s’agit – assez logiquement – de trois centres de semi-liberté (Val de Briey, Melun et Souffelweyersheim). Les quatre autres centres de semi-liberté ont indiqué disposer d’un, deux ou trois postes, uniquement en service général.

91 établissements offrent, au total, 11 149 postes de travail en détention. Parmi ces postes, 9 612, soit 86 %, sont effectivement occupés par une personne détenue. Comme indiqué par les établissements, la majorité des postes laissés vacants le sont au sein des ateliers, mais presque jamais au sein du service général où les besoins sont permanents.

Parmi ces 11 149 postes de travail, 1 927 se situent au sein des 13 centres de détention (soit 17,3 %), 4 263 au sein des 25 centres pénitentiaires (soit 38,3 %), 690 au sein des 6 maisons centrales (soit 6,2 %) et 4 258 au sein des 42 maisons d’arrêt (soit 38,2 %).

Les postes de travail se répartissent comme suit.

Concernant les postes en concession, 286 entreprises extérieures proposent des postes de travail au sein de 71 établissements. En moyenne, 4 entreprises interviennent donc par établissement. Dans certains cas, les rapports avec ces entreprises sont gérés par le contrat de gestion déléguée.

La prise en charge sanitaire des détenus

1. L’accès aux soins

● Unités sanitaires en milieu pénitentiaire (USMP) et services médico-psychologiques régionaux (SMPR) :

Sur les 89 établissements concernés ([365]) :

– 100 % effectuent bien une visite médicale à l’arrivée de chaque nouvelle personne détenue ;

– dans 90 % des cas, cette visite a lieu dans les 48 heures suivant l’arrivée de la personne en détention ;

– 98 % disposent d’une USMP – seuls le centre de détention d’Écrouves et le centre pénitentiaire de Liancourt indiquent ne pas en disposer ;

– 17 % disposent d’un service médico-psychologique régional (SMPR).

Sur les 87 USMP, 85 ont fourni les renseignements suivants :

– en tout, elles accueillent en moyenne 22 184 détenus chaque semaine ;

– 43,8 % considèrent que cette fréquentation des USMP est en forte augmentation et 33,7 % en légère augmentation ;

– 22,5 % considèrent que cette fréquentation est stable.

Sur 15 SMPR, 11 SMPR ont indiqué des chiffres de fréquentation : cela représente 1 360 détenus accueillis en moyenne chaque semaine.

● Unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) et unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) :

Sur les 89 établissements ([366]), 4 ne sont pas concernés par les UHSI et les UHSA car il n’en existe pas sur leur territoire respectif : il s’agit des centres pénitentiaires de Majicavo, de Saint-Denis et de Nouméa, ainsi que de la maison d’arrêt de Saint-Pierre.

Sur les 85 établissements concernés, 46 % se trouvent à moins de 100 km de leur UHSI et 47 % se trouvent à moins de 100 km de leur UHSA.

Sur les 85 établissements concernés :

– 84 ont fait état du nombre de personnes détenues orientées annuellement vers les UHSI, représentant en tout 6 833 orientations (allant de 0 à 1 188 par établissement) ;

– cela représente donc près de 570 orientations mensuelles vers les UHSI ;

– 83 ont fait état du nombre de personnes détenues orientées annuellement vers les UHSA, représentant en tout 3 739 orientations (allant de 0 à 768 par établissement) ;

– cela représente donc environ 310 orientations mensuelles vers les UHSA.

2. Les différents types de soins

● Médecine générale :

– en moyenne, les détenus le demandant accèdent à un rendez-vous de médecin généraliste en 3 jours et demi – hors situations d’urgence (ce délai moyen va de 1 à 15 jours selon les établissements) ;

– 100 % des détenus accèdent à un rendez-vous de médecin généraliste (sauf changement d’avis de leur part).

● Soins dentaires :

– en moyenne, les détenus accèdent à un rendez-vous de dentiste en 3 semaines – hors situations d’urgence (ce délai moyen va de 1 jour à 6 mois selon les établissements)

– en moyenne, 90 % des détenus le demandant accèdent à un rendez-vous de dentiste ;

– pour 90 % des établissements, les rendez-vous dentaires ont lieu dans l’établissement pénitentiaire ;

– pour 10 % des établissements, les rendez-vous dentaires peuvent aussi se tenir, le cas échéant, à l’UHSI ou en cabinet libéral.

● Soins psychiatriques :

– en moyenne, les détenus accèdent à un rendez-vous avec un psychiatre en 15 jours (ce délai moyen va de 1 jour à 4 mois selon les établissements) ;

– toutefois, sur 85 établissements, 15 n’ont pas été en mesure de communiquer cette information, soit qu’elle n’a pas été transmise par l’USMP, soit qu’aucun suivi n’existe, soit parce qu’il n’y a plus de psychiatre sur leur territoire ;

– pour 85 % des établissements, les rendez-vous psychiatriques ont lieu dans l’établissement pénitentiaire ;

– pour 15 % des établissements, les rendez-vous psychiatriques peuvent aussi se tenir, le cas échéant, à l’UHSA ou aux urgences hospitalières ;

– selon les établissements, 46 % des personnes arrivant en détention auraient besoin de soins psychologiques ou psychiatriques – reposant sur une perception, ce chiffre varie de 6 % à 100 % selon les estimations et ne reflète pas une réalité homogène.

Les liens des établissements avec leur territoire

1. Les événements liés à l’emploi

76 % des établissements (74/97) ne participent à aucun événement en commun avec les PME locales, le réseau économique, les chambres consulaires.

24 % des établissements (23/97) indiquent participer annuellement à un et jusqu’à cinq événements de ce type. Quelques exemples : intervention trimestrielle d’une agence d’intérim (centre de semi-liberté de Val de Briey), forums de l’emploi (centres pénitentiaires Lill-Sequedin et de Rennes, maison d’arrêt de Le Mans), job dating (maison d’arrêt de Lyon-Corbas).

Les établissements soulignent certaines difficultés :

– des contraintes liées aux établissements (manque de locaux et de capacité de stockage) pour organiser des événements ;

– un positionnement géographique pas toujours adapté : zone isolée ou zone peu dynamique ;

– manque de disponibilité du référent local du travail pour se consacrer au développement de partenariats et à la prospection.

Les établissements proposent plusieurs pistes d’amélioration dans ce domaine :

– développer le lien dedans-dehors et améliorer l’implantation de l’établissement dans le tissu économique local ;

– développer la communication sur l’établissement pénitentiaire, notamment sur la formation et le travail en détention, pour mieux faire connaître l’employabilité des personnes détenues ;

– créer des journées ouvertes pour permettre la venue de PME en détention ;

– accorder des autorisations de sortie pour découvrir un environnement professionnel ;

– développer les forums de l’emploi et autres formes de découverte des métiers.

2. Les liens avec les collectivités territoriales

Dans leurs réponses, certains établissements font donc état d’une absence totale de relation avec les collectivités territoriales, tandis que d’autres insistent sur leurs très bonnes relations aussi bien avec la commune que le département et la région.

L’échelle de la commune est la plus utilisée pour les rapports entre les établissements et les collectivités territoriales.

Lecture : 54 établissements ont le maire comme interlocuteur pour leurs échanges avec les collectivités. Les établissements peuvent avoir plusieurs interlocuteurs.

Dans ce domaine, les établissements formulent plusieurs pistes d’amélioration :

– développer des outils de communication (par exemple sur les réseaux sociaux) pour mieux faire connaître les établissements, les métiers et les activités pénitentiaires ;

– faire visiter les établissements aux élus locaux de manière plus régulière afin de les sensibiliser sur les questions pénitentiaires ;

– régulariser les échanges avec les différentes collectivités (en particulier avec les départements et les régions en créant par exemple des réunions annuelles) ;

– mieux identifier (et stabiliser) les interlocuteurs au sein des collectivités ;

– développer des coopérations sur des thématiques spécifiques (par exemple l’accès aux droits sociaux).

3. Les relations avec les riverains

Sur les 97 établissements ayant répondu, seuls 7 ont indiqué l’existence d’une association avec les riverains. Plusieurs expliquent ne pas être concernés par ces sujets en raison de la localisation de l’établissement en zone rurale.

Les établissements constatant des difficultés pointent surtout la question des projections (qui se font depuis les abords de la prison) et du bruit. Certains considèrent qu’il pourrait être utile de mieux communiquer auprès des riverains, voire d’organiser des réunions ou des visites des riverains au sein des établissements.

4. Les associations intervenant en détention

En moyenne, 9 associations interviennent par établissement (cela peut aller d’une seule association à plus de 35 selon les établissements).

Les associations interviennent dans des domaines très variés. Certains champs d’intervention associative sont plus courants, comme le montre le graphique de répartition ci-dessous.

Près de 80 % des établissements estiment ne pas avoir de difficulté à trouver des partenaires associatifs sur leur territoire.

Parmi les 20 établissements ayant indiqué rencontrer des difficultés dans ce domaine, plusieurs raisons sont mises en avant :

– l’isolement géographique ;

– l’absence de transports en commun desservant l’établissement ;

– la faiblesse du tissu associatif du territoire ;

– le manque de bénévoles ;

– l’image encore trop souvent négative des prisons.

Les sujets mis en avant par les établissements eux-mêmes

La dernière question posée aux établissements leur permettait de communiquer toute information susceptible d’intéresser la commission d’enquête. Environ un tiers des établissements a utilisé cette possibilité pour transmettre des analyses qualitatives. Parmi celles-ci, certains sujets, constats ou propositions ressortent :

1. Surpopulation : elle nuit considérablement à la prise en charge des personnes détenues, à leurs conditions de détention et aux conditions de travail des personnels. Elle limite l’accès aux activités et est génératrice d’incidents et d’insécurité. Un numerus clausus devrait être instauré pour les maisons d’arrêt pour lutter contre la surpopulation. Les hébergements en dortoir posent difficulté.

2. Profil de la population carcérale : certains établissements décrivent un public vieillissant, posant la question de la perte d’autonomie. La question des pathologies et troubles mentaux parmi la population carcérale est également soulignée. Il serait nécessaire de développer des prises en charges spécifiques (personnes vieillissantes, personnes présentant des troubles psychiatriques, personnes violentes…). La question de l’aménagement des très longues peines pourrait être repensée au regard de l’âge (parfois avancé) et de la dangerosité des détenus concernés.

3. Établissements : Certains locaux sont vieillissants, voire vétustes, ou inadaptés pour mener des activités, mettre en œuvre des régimes de détention différenciés ou encore développer des postes de travail en détention. Le fonctionnement est plus simple et plus efficient dans les petites structures qui permettent une meilleure cohésion sociale.

4. Localisation des établissements : l’intégration des centres de détention dans les centres-villes permet une meilleure prise en charge des détenus et facilite le maintien des liens familiaux et des liens avec l’extérieur. À l’inverse, les établissements non desservis par les transports en commun nuisent au maintien de ces liens et au développement de partenariat pour des interventions en détention.

5. Ressources humaines : la problématique de l’absentéisme perturbe certains établissements et nuit à la continuité des missions du service public pénitentiaire. Le recrutement et la formation pourraient être améliorés. Autres points soulignés : les vacances de postes, l’inadéquation entre le nombre de postes et l’évolution des missions, l’absence de personnel administratif qui complique la gestion dans certains établissements, l’absence d’organisme en faveur des personnels et d’offre de modes de garde adaptés aux contraintes des personnels, l’absence de mécanismes de valorisation des personnels les plus méritoires, l’absence de leviers managériaux des chefs d’établissement, l’absence de médecin de prévention auprès des personnels…

6. Moyens : plusieurs établissements mettent en avant un manque de moyens ; ou une inadéquation des moyens avec l’accroissement des missions confiées.

7. Santé : il conviendrait de renforcer la présence de psychologues et de psychiatres en milieu pénitentiaire. La présence de détenus avec des troubles psychiatriques pose difficulté ; la prison n’est pas adaptée à leur prise en charge.

8. Communication : nécessité de communiquer de manière plus active, plus moderne et plus positive sur le système pénitentiaire. Changer l’image de la prison, repenser le sens de la peine, mieux reconnaître les missions de la prison…

9. Liens avec l’autorité judiciaire : il conviendrait de resserrer les liens et mieux communiquer. Les magistrats connaissent souvent mal les établissements pénitentiaires de leur ressort.

10. Centres de semi-liberté : certains profils de détenus ne sont pas adaptés à la prise en charge dans de tels établissements et posent des difficultés dans leur fonctionnement. Cela conduit à gérer des urgences sanitaires et sociales, empêchant de centrer le travail sur la réinsertion. Une réflexion devrait être menée sur le contenu et les orientations de la semi-liberté.

Liste des acronymes utilisÉs

ACPF : Association des concessionnaires et prestataires de France

ANJAP : Association nationale des juges de l’application des peines

AOT-LOA : autorisation d’occupation temporaire-location avec option d’achat

APIJ : Agence publique pour l’immobilier de la justice

APSP : Association des personnels de santé exerçant en prison

ARS : agences régionales de santé

ARSE : assignation à résidence sous surveillance électronique

ATIGIP : Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice

CEA : corps d’encadrement et d’application

CEDH : Cour européenne des droits de l’homme

CEF : centre éducatif fermé

CGLPL : Contrôleur général des lieux de privation de liberté

CLSPD : conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance

CNE : Centre national d’évaluation

CNPE : Centre national de la protection sociale des personnes écrouées

CPAL : comité de probation et d’assistance aux libérés

CPIP : conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation

CPRAF : cellule de prévention de la radicalisation et d’accompagnement des familles

CPT : Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants

CPU : commission pluridisciplinaire unique

CPU-R : commission pluridisciplinaire unique – radicalisation

CRPC : comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité

CSAPA : centre de soins d’accompagnement et de prévention en addictologie

CSP : chef des services pénitentiaires

DACG : direction des affaires criminelles et des grâces

DAP : direction de l’administration pénitentiaire

DCSR : détenus de droit commun susceptibles de radicalisation

DDSE : détention à domicile sous surveillance électronique

DGESCO : direction générale de l’enseignement scolaire

DGF : dotation globale de fonctionnement

DISP : direction interrégionale des services pénitentiaires

DPIP : directeur pénitentiaire d’insertion et de probation

DPJJ : direction de la protection judiciaire de la jeunesse

DSP : directeur des services pénitentiaires

ELSP : équipe locale de sécurité pénitentiaire

ENAP : École nationale d’administration pénitentiaire

ENT : équipe nationale de transfert

EPM : établissement pénitentiaire pour mineurs

EPSNF : établissement public de santé national de Fresnes

ERIS : équipe régionale d’intervention et de sécurité

ESAT : établissements et services d’aide par le travail

ESR : enquête sociale rapide

GED : groupe d’évaluation départemental

ISP : Inspection des services pénitentiaires

IGJ : Inspection générale de la justice

IGSJ : Inspection générale des services judiciaire

JAP : juge de l’application des peines

JLD : juge des libertés et de la détention

LPJ : Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

LSC : libération sous contrainte

MA : maison d’arrêt

MGD : marché de gestion déléguée

MNA : mineurs non-accompagnés

MLRV : mission de lutte contre la radicalisation violente

OIP : Observatoire international des prisons

PAIRS : programme d’accompagnement individualisé et de ré-affiliation sociale

PJJ : protection judiciaire de la jeunesse

PPP : partenariat public-privé

PPRV : programme de prévention de la radicalisation violente

PREJ : pôle de rattachement des extractions judiciaires

QD : quartier disciplinaire

QER : quartier d’évaluation de la radicalisation

QI : quartier d’isolement

QPA : quartier pour peines aménagées

QPM : quartier pour mineurs

QPR : quartier de prise en charge de la radicalisation

QPS : quartier de préparation à la sortie

RIEP : régie industrielle des établissements pénitentiaires

RIFSEEP : régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel

SAS : structure d’accompagnement vers la sortie

SEP : service de l’emploi pénitentiaire

SIAE : structures d’insertion par l’activité économique

SIAO : service intégré de l’accueil et de l’orientation

SMPR : service médico-psychologique régional

SNRP : service national du renseignement pénitentiaire

SPACE : statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe

SPIP : service pénitentiaire d’insertion et de probation

TIG : travail d’intérêt général

TIS : personnes incarcérées pour des faits de nature terroriste en lien avec l’islam radical

UCSA : unité de consultation de soins ambulatoires

UDV : unité pour détenus violents

UHSA : unité hospitalière spécialement aménagée

UHSI : unité hospitalière sécurité inter-régionale

UMD : unité pour malades difficiles

UPRA : unité de prévention de la radicalisation violente

UPSSP : unité permanente de suivi des sortants de prison

URFQ : unité de recrutement et de formation et qualifications

USMP : unité sanitaire en milieu pénitentiaire

([1]) Commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, présidée par M. Louis Mermaz, rapport n° 2521 du 28 juin 2000 de M. Jacques Floch.

([2]) Commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, présidée par M. Jean-Jacques Hyest, rapport n° 449 du 29 juin 2000 de M. Guy-Pierre Cabanel.

([3]) Médecin-chef à la prison de la Santé, Le Cherche Midi, 2000.

([4]) Loi du 5 août 1850 sur l’éducation et le patronage des jeunes détenus.

([5]) Décret n° 72-852 du 12 septembre 1972.

([6]) Loi n° 87-1062 du 30 décembre 1987 relative aux garanties individuelles en matière de placement en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire et portant modification du code de procédure pénale.

([7]) Loi sur les prisons du 19 mai 1844.

([8]) Décret n° 72-852 du 12 septembre 1972.

([9]) Arrêts du Conseil d’État Hardouin et Marie du 17 février 1995.

([10]) Ordonnance du 9 avril 1819 créant la Société royale pour l’amélioration des prisons

([11]) Décret n° 86-602 du 14 mars 1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l’organisation de la sectorisation psychiatrique.

([12]) Loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale.

([13]) Michel Foucault, Surveiller et punir – Naissance de la prison, 1975.

([14]) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([15]) Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.

([16]) Source : Le contrôle des prisons, vie-publique.fr.

([17]) L’administration pénitentiaire est rattachée au secrétariat d’État de l’intérieur de septembre 1943 à septembre 1944.

([18]) Circulaire du 1er août 1919.

([19]) Christian Carlier, Histoire des prisons et de l’administration pénitentiaire française de l’Ancien Régime à nos jours, 2009.

([20]) Article 1er de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

([21]) Décret n° 99-276 du 13 avril 1999 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie. Décrets) et portant création des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

([22]) Sur ce sujet, voir la deuxième partie du présent rapport.

([23]) Loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

([24]) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([25]) Décret n° 2010-1711 du 30 décembre 2010 portant code de déontologie du service public pénitentiaire.

([26]) Décret n° 2018-1098 du 7 décembre 2018 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice ».

([27]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([28]) Les formations opérationnelles en lien avec la sécurité (tir, techniques d’intervention, conduite opérationnelle) nécessitent très régulièrement soit la formalisation de partenariats de mises à disposition d’installations des autres forces de sécurité soit de passer par un prestataire (stand de tir privé par exemple).

([29]) À noter qu’un agent peut suivre deux formations ; il est alors comptabilisé deux fois en qualité de stagiaire.

([30]) Ce point fait l’objet d’un développement spécifique.

([31]) Sur ce sujet, voir la deuxième partie du présent rapport.

([32]) Source :direction de l’administration pénitentiaire.

([33]) Décret n° 2018-1319 du 28 décembre 2018 portant création d’une prime de fidélisation attribuée à certains personnels relevant de l’administration pénitentiaire.

([34]) Commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, présidée par M. Louis Mermaz, rapport n° 2521 du 28 juin 2000 de M. Jacques Floch.

([35]) Observatoire international des prisons, Section française, « Comment expliquer la surpopulation des prisons françaises ? », 18 février 2021.

([36]) Commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, présidée par M. Louis Mermaz, rapport n° 2521 du 28 juin 2000 de M. Jacques Floch.

([37]) Étude de l’histoire familiale, INSEE, 1999.

([38]) Les données issues de cette étude sont consultables ici : https://www.hcsp.fr/explore.cgi/adsp?clef=161

([39]) M.-C. Mouquet, La santé des personnes entrées en prison en 2003. Études et Résultats, 2005.

([40]) Observatoire régional de la santé et du social de Picardie. État de santé des personnes entrant en établissement pénitentiaire en Picardie. Caractéristiques sanitaire et sociale des nouveaux détenus en 2014.

([41]) Assemblée nationale, rapport n° 808 du groupe de travail sur la détention, 2018.

([42]) Chemial K, Echard-Bezault P et Deutsch P, Promotion de la santé en milieu pénitentiaire, référentiel d’intervention, INPES, 2014

([43]) Devaley AE, Verdo C, Dispositif de surveillance de la santé des personnes détenus. Synthèse des connaissances et recommandations, Institut de veille sanitaire (InVS), (2015)

([44]) Aline Chassagne, Soins et prisons. Enquêtes auprès de détenus gravement malades, 2019

([45]) CGLPL, Avis relatif à la prise en charge des personnes transgenres dans les lieux de privation de liberté, 25 mai 2021.

([46]) Article 26 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.

([47]) Emmanuelle Brillet, « Vieillesse(s) carcérale(s) », in Cahiers d’études pénitentiaires et criminologiques, n° 38, octobre 2013

([48]) Sénat, Rapport d’information n° 726 sur la réinsertion des mineurs enfermés, PP. 41-42, Christine Troendlé présidente de la mission d’information, Michel Amiel rapporteur, 25 septembre 2018.

([49]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 3974 sur les problématiques de sécurité associées à la présence sur le territoire de mineurs non accompagnés, Jean-François Eliaou et Antoine Savignat, 10 mars 2021.

([50]) Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.

([51]) Cette loi de 2002 a également prévu la création des centres éducatifs fermés (CEF), qui proposent une alternative à l’incarcération des mineurs en milieu pénitentiaire. Cinquante et un sont déjà en activité depuis 2002 et un programme de construction de vingt nouveaux en lancé depuis 2018. Les CEF et les centres éducatifs renforcés (CER) ne relevant pas de la politique pénitentiaire, ils ne sont pas étudiés dans le présent rapport d’enquête.

([52]) Élise Yvorel, Les Enfants de l’ombre : la vie quotidienne des jeunes détenus au XXe siècle en France métropolitaine, Presses universitaires de Rennes, 2007.

([53]) Article 108 du règlement général sur les prisons départementales du 30 octobre 1831.

([54]) Décret du 16-29 septembre 1791.

([55]) Articles 59 et 60 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([56]) En application de ces articles, il peut être dérogé à l’encellulement individuel si le détenu en fait la demande, si sa personnalité le justifie ou s’il existe des raisons liées au travail ou à la formation.

([57]) Article R. 124-37 du code de la justice pénale des mineurs.

([58]) Loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.

([59]) Décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice.

([60]) Décret n° 2010-214 du 2 mars 2010 relatif au ressort territorial, à l'organisation et aux attributions des services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse.

([61]) En 2019, la protection judiciaire de la jeunesse suivait 143 707 jeunes : 86 617 suivis au pénal, 1 934 suivis au pénal et au civil, et 55 156 suivis au civil.

([62]) Ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

([63]) Conseil constitutionnel, 29 août 2002, n° 2002-461 DC, Loi d'orientation et de programmation pour la justice.

([64]) Article L. 12-1 du code de la justice pénale des mineurs : « Les crimes, délits et contraventions de la cinquième classe reprochés à un mineur sont instruits et jugés par des juridictions et chambres spécialisées ou spécialement désignées ou composées, devant lesquelles les procédures sont adaptées. »

([65]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 1702 sur la justice des mineurs, M. Jean Terlier et Mme Cécile Untermaier, 20 février 2019.

([66]) Article L. 11-5 du code de la justice pénale des mineurs : « Les peines encourues par les mineurs sont diminuées conformément aux dispositions du présent codes. »

([67]) Article L. 121-5 du même code.

([68]) Contrôleur général des lieux de privation de liberté, « Les droits fondamentaux des mineurs enfermés », 2021.

([69]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([70]) CGLPL, Op cit.

([71]) Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

([72]) Cet attentat fait référence à l’agression ayant eu lieu à la maison d’arrêt d’Osny en septembre 2016.

([73]) Décret n° 2019-1579 du 31 décembre 2019 modifiant le code de procédure pénale (partie réglementaire - décrets en Conseil d'État) et relatif aux quartiers de prise en charge de la radicalisation.

([74]) CGLPL, Prise en charge pénitentiaire des personnes « radicalisées » et respect des droits fondamentaux, janvier 2020.

([75]) CGLPL, Prise en charge pénitentiaire des personnes « radicalisées » et respect des droits fondamentaux, janvier 2020.

([76]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 2082 sur les services publics face à la radicalisation, M. Éric Diard et M. Éric Poulliat,, 27 juin 2019.

([77]) CGLPL, Prise en charge pénitentiaire des personnes « radicalisées » et respect des droits fondamentaux, janvier 2020.

([78]) Assemblée nationale, rapport n° 3116 sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine, Mme Yaël Braun-Pivet, 17 juin 2020.

([79]) Loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement.

([80]) Sénat, rapport n° 572 sur la proposition de loi renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention, Mme Muriel Jourda, 12 mai 2021.

([81]) Mesure 59 du plan national de prévention de la radicalisation.

([82]) Pour plus de précision sur ce programme, voir ci-après.

([83]) Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

([84]) Sénat – Assemblée nationale, rapport n° 3087 et n° 506 relatif à l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2019-2020, Christian Cambon, sénateur,

([85]) Farhad Khosrokhavar, Radicalisation, Paris, éditions de la FMSH, 2014.

([86]) Projet de loi de finances pour 2022.

([87]) Rapport pour avis sur le Projet de loi de finances pour 2021 de M. Bruno Questel.

([88]) Cour des comptes, la politique immobilière de la justice, décembre 2017.

([89]) Article 714 du code de procédure pénale.

([90]) Article 717 du code de procédure pénale.

([91]) Article 717 du code de procédure pénale.

([92]) Article D 72 du code de procédure pénale.

([93]) Article D 71 du code procédure pénale.

([94]) Article D 72-1 du code de procédure pénale.

([95]) Article D 72-1 du code de procédure pénale.

([96]) Fleury-Merogis, Osny et Vendin-Le-Vieil.

([97]) Lille-Annoeullin, Paris-La Santé, Condé-sur-Sarthe, Aix-Luynes, Nancy et Bourg-en-Bresse.

([98]) Jean-Philippe Duroché et Pierre Pédron, Droit pénitentiaire – 4e édition, Vuibert, août 2019.

([99]) Rapport annexé à la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l’exécution des peines.

([100]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([101]) Audition de Prison Insider, 21 octobre 2021.

([102]) Marcelo F Aebi et Mélanie M Tiago, Prisons and Prisoners in Europe 2020 : Key Findings of the SPACE I report (2021)

([103]) Audition du 16 septembre 2021.

([104]) Jean-Jacques Urvoas, En finir avec la surpopulation carcérale, rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, septembre 2016.

([105]) Les places opérationnelles sont les places effectivement prêtes à accueillir un détenu (hors travaux ou indisponibilité).

([106]) 83 098 personnes écrouées.

([107]) Dernières statistiques publiées par le ministère de la justice.

([108]) Statistiques pénales annuelles du Conseil de l’Europe.

([109]) Il s’agit des maisons d’arrêt ou quartiers maisons d’arrêt de Bordeaux Gradignan, Auxerre, Béthune, Longuenese, Nice, Toulon-la-Farlède, Bois d’Arcy, Nanterre, Villepinte, Fresnes, Meaux-Chauconin, Evreux, Fontenay-le-Comte, La Roche-sur-Yon, Laval, Saint-Brieux, Carcassonne, Foix, Nîmes, Perpignan, Toulouse-Seysses, Baie-Mahault, Ducos et Faa’a Nuutania.

([110]) En raison de la baisse de la population carcérale hébergée.

([111]) Jean-René Lecerf, Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire, 2017.

([112]) Jean-Jacques Urvoas, En finir avec la surpopulation carcérale, rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, 20 septembre 2016.

([113]) INSEE, Tableau de bord de l’économie française, édition 2020.

([114]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

([115]) Assemblée nationale, Rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2022, Bruno Questel rapporteur

([116]) CGLPL, « Les droits fondamentaux à l’épreuve de la surpopulation carcérale », 2018.

([117]) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([118]) Règle 18.5.

([119]) Règle 18.6.

([120]) Ministère de la justice, Mesure de l’incarcération, décembre 2021.

([121]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([122]) Rapport de visite, mars 2015.

([123]) Rapport CGLPL, Les droits fondamentaux à l’épreuve de la surpopulation carcérale, 2018.

([124]) Note de la direction de l’administration pénitentiaire relative à la stratégie nationale de lutte contre la violence en milieu carcéral, 30 avril 2021.

([125]) CGLPL, Les droits fondamentaux à l’épreuve de la surpopulation carcérale, 7 février 2018.

([126]) CGLPL, Les violences interpersonnelles dans les lieux de privation de liberté, 11 décembre 2019.

([127]) OIP – Section française, Omerta, Impunité, opacité, enquête sur les violences commises par des agents pénitentiaires sur les personnes détenues, mai 2019.

([128]) CGLPL, Les droits fondamentaux à l’épreuve de la surpopulation carcérale, 7 février 2018.

([129]) Rapport CGLPL, Les violences interpersonnelles dans les lieux de privation de liberté, 11 décembre 2019.

([130]) OIP, op. cit.

([131]) CEDH, Kudla contre Pologne, 26 octobre 2000, arrêt de la Grande chambre

([132]) CEDH, Mursic contre Croatie, 20 octobre 2016, arrêt de la Grande chambre.

([133]) CEDH, 22 octobre 2009, Norbert Sikorski contre Pologne

([134]) CPT, Espace vital par détenu dans les établissements pénitentiaires : Normes du CPT, décembre 2015.

([135]) Cour européenne des droits de l’homme, 25 avril 2013, n° 40119, Canali contre France.

([136]) Nicolas Ferran, « Combattre la surpopulation carcérale et l’indignité des conditions de détention. Dans les coulisses d’une « guérilla contentieuse », in Revue des Droits de l’Homme, 2021.

([137]) Ibid.

([138]) Dalloz Actualités, « Conditions de détention indignes : la France condamnée par la CEDH », 6 février 2020.

([139]) Crim., 20 janvier 2009, n° 08-82 .2007.

([140]) CE, 22 décembre 2012, OIP-SF.

([141]) M. Guyomar, « Les perspectives d’évolution de la jurisprudence du Conseil d’État » in Défendre en justice la cause des personnes détenues.

([142]) TA Marseille, 10 janvier 2013, OIP SF.

([143]) CE, 30 juillet 2015, OIP-SF.

([144]) CE, 28 juillet 2017, OIP-SF.

([145]) Conseil constitutionnel, 2 octobre 2020, n° 2020-858/859, QPC.

([146]) Crim, 15 décembre 2020, FS-P+B+I, n° 20-85.461.

([147]) Chiffres arrêtés à août 2021.

([148]) Loi n° 2021-403 du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention.

([149]) Dalloz Actualité, « Droit au respect de la dignité en détention : où en est le nouveau recours devant le juge judiciaire ? », 12 octobre 2021.

([150]) Décret n° 2021-1194 du 15 septembre 2021.

([151]) Article 9 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

([152]) Arrêt du Conseil d’État, n° 280866, 27 mai 2005.

([153]) Article 719 du code de procédure pénale.

([154]) Article 719 du code de procédure pénale

([155]) Jean-Jacques Urvoas, En finir avec la surpopulation carcérale, rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, septembre 2016.

([156]) Rapport pour avis sur le PLF 2021, op cit.

([157]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([158]) Décret n° 2006-208 du 22 février 2006 relatif au statut de l’Agence publique pour l’immobilier de la justice.

([159]) Alexia Venouil, « Construire ou pas ? », Champ pénal/Penal field 22 |30, janvier 2021.

([160]) Assemblée nationale, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2018, annexe n° 29 Justice.

([161]) Source : Ministère de la Justice, séries statistiques des personnes placées sous main de justice.

([162]) Loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

([163]) Jean-René Lecerf, op. cit.

([164]) Jean-René Lecerf, 2017, op. cit.

([165]) Cour des comptes, Rapport sur l’immobilier de la justice, 2017.

([166]) Rapport sur l’immobilier de la justice, 2017, op. cit.

([167]) Jean-Jacques Urvoas, En finir avec la surpopulation carcérale, rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, septembre 2016.

([168]) En application du protocole de maîtrise d’ouvrage signé entre la DAP et l’APIJ, cette dernière agit auprès des autorités préfectorales pour mettre en œuvre ce type de procédure.

([169]) Audition du mardi 21 novembre 2017, compte rendu disponible sur le site de l’Assemblée nationale

([170]) Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire, et une alimentation saine, durable et accessible

([171]) Propos de M. Olivier Corzani, maire de Fleury-Mérogis, lors de son audition par la commission d’enquête.

([172]) Ibid.

([173]) Loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

([174]) Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice.

([175]) Rapport 2017 sur l’immobilier de la justice, op. cit.

([176]) La personne publique est dans l’impossibilité objective de définir les moyens aptes à satisfaire ses besoins ou d’évaluer ce que le marché pouvait offrir en termes de solutions techniques.

([177]) Rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public.

([178]) Compte tenu des caractéristiques du projet, des exigences du service public ou des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présentait un bilan positif entre les avantages et les inconvénients.

([179]) Rapport 2017 sur l’immobilier de la justice, op. cit.

([180]) Cour des comptes, Rapport sur l’immobilier de la justice, 2017

([181]) Rapport IGF n° 2012-M-027-02 de décembre 2012.

([182]) Rapport de M. Jean-Jacques Urvoas, 2016, op. cit.

([183]) Construction des centres pénitentiaires de Valence et de Riom décidés par le NPI.

([184]) Frais de la société, de projet, primes d’assistance à maîtrise d’ouvrage, etc.

([185]) Dominique Raimbourg, Encellulement individuel : Faire de la prison un outil de justice, rapport remis à la garde des sceaux, décembre 2014.

([186]) Cour des comptes, Service public pénitentiaire : prévenir la récidive, gérer la vie carcérale, juin 2010.

([187]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([188]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([189]) Dominique Raimbourg, 2014, op. cit.

([190]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([191]) Rapport d’exécution 2021 – Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

([192]) Caen-Ifs, Troyes-Lavau, Bordeaux-Gradignan, Koné, Basse-Terre.

([193]) Caen, Le Mans-Coulaines, Montpellier, Avignon, Valence, Osny et Meaux.

([194]) Grands établissements sans mirador et sans filin.

([195]) Grands établissements comportant des miradors et des filins.

([196]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([197]) Assemblée nationale, rapport n° 3404 pour avis sur le projet de loi de finances pour 2021 – « administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse », Bruno Questel, 13 octobre 2020.

([198]) Article 17 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

([199]) Article 137 du code de procédure pénale.

([200]) Article 143-1 du même code.

([201]) Article 137-1 du même code.

([202]) Article 137-4 du même code.

([203]) Article 145-1 du même code.

([204]) Article 145-2 du même code.

([205]) Article 396 du même code.

([206]) Article 395 du même code.

([207]) Article 397-1-1 du même code.

([208]) Article 495-7 du même code.

([209]) Article 495-8 du même code.

([210]) Article 495-10 du même code.

([211]) Article 142-5 du même code.

([212]) Article 142-6 du même code.

([213]) Article 142-7 du même code.

([214]) Article 142-8 du même code.

([215]) Article 142-6 du code de procédure pénale.

([216]) Article D. 32-4 du code de procédure pénale.

([217]) Article 132-19 du code de procédure pénale.

([218]) Op. cit.

([219]) Article 132-25 du même code.

([220]) Article 83 de la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales.

([221]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([222]) Ministère de la justice, rapport d’exécution 2021 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([223]) Article 11 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

([224]) Articles 421-1 à 421-6 du code pénal.

([225]) Circonstance aggravante prévue par l’article 132-80 du code pénal.

([226]) Article 474 du code de procédure pénale.

([227]) Article 732-2 du même code s’agissant de la semi-liberté et du placement à l’extérieur et article 732-7-1 du même code s’agissant de la détention à domicile sous surveillance électronique.

([228]) Ibid.

([229]) Ministère de la justice, rapport d’exécution 2021 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([230]) Selon le rapport d’exécution de 2021 de la LPJ, « une trame commune et nationale a été travaillée conjointement par la DAP et DACG et les fédérations d’associations en charge du pré-sentenciel. Cette trame est désormais déployée au sein de tous les services déconcentrés. Les ressorts ont mis en œuvre les préconisations aux fins de réalisation des ESR, parfois en déclinant localement la trame proposée par la chancellerie afin notamment d’adapter sa longueur aux procédures rapides ».

([231]) Source : Ministère de la justice, rapport d’exécution 2021 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([232]) Loi n° 83-466 du 10 juin 1983 portant abrogation ou révision de certaines dispositions de la loi n° 81-82 du 2 février 1981 et complétant certaines dispositions du code pénal et du code de procédure pénale.

([233]) Article 131-8 du code pénal.

([234]) Article 132-45 du même code. Le sursis probatoire simple consiste dans le prononcé d’une peine d’emprisonnement assortie d’un sursis comportant des obligations générales (article 132-44 du même code) ou particulières, dont l’obligation d’accomplir un TIG (article 132-45 du même code).

([235]) Articles 747-1 et 747-1 -1 du code de procédure pénale.

([236]) Articles 131-22 al.2 et R. 131-23 du code pénal.

([237]) Source : Ministère de la justice, Infostat Justice n° 176, Le travail d’intérêt général de 1984 à 2018, juillet 2020.

([238]) Article 132-41 du code pénal.

([239]) Article 132-42 du code pénal.

([240]) Article 471 du code de procédure pénale.

([241]) Article 131-5-1 du code pénal.

([242]) Articles 131-16 et 131-18 du même code.

([243]) Article 132-45 du même code.

([244]) Article 132-64 du même code.

([245]) Articles 132-26, 132-45 du code pénal et 731 du code de procédure pénale.

([246]) Article 131-5-1 du code pénal.

([247]) Article 131-5 du code pénal.

([248]) Article 131-36-7 du code pénal.

([249]) Article 131-36-1 du code pénal.

([250]) Ibid.

([251]) Article 131-36-4 du code pénal.

([252]) Conseil de l’Europe, CPT, Rapport au Gouvernement de la République française relatif à la visite effectuée en France par le CPT du 4 au 18 décembre 2019, 24 juin 2021.

([253]) Proposition de loi de MM. Dominique Raimbourg et Jean-Marc Ayrault et plusieurs de leurs collègues visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire, n° 2753 rectifié, déposée le 13 juillet 2010.

([254]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 2388 sur l’encellulement individuel, Jean-Jacques Urvoas, 24 novembre 2014.

([255]) Jean-Jacques Urvoas, En finir avec la surpopulation carcérale, rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, septembre 2016.

([256]) Assemblée nationale, Les droits fondamentaux à l’épreuve de la surpopulation carcérale, 2018.

([257]) Article 11 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

([258]) Loi du 5 juin 1875 sur le régime des prisons départementales.

([259]) À ce sujet, voir notamment : CEDH, arrêt Muršić c. Croatie, 20 octobre 2016, req. n° 7334/13.

([260]) Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, Espace vital par détenu dans les établissements pénitentiaires : Normes du CPT, 15 décembre 2015.

([261]) Jean-Jacques Urvoas, En finir avec la surpopulation carcérale, rapport au Parlement sur l’encellulement individuel, septembre 2016.

([262]) Dominique Raimbourg, op. cit.

([263]) Règles pénitentiaires européennes, règle 18.5.

([264]) Règles pénitentiaires européennes, règle 18.7.

([265]) Dominique Raimbourg, op. cit.

([266]) Loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes.

([267]) Loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière.

([268]) Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([269]) Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

([270]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([271]) Article 100 de la loi pénitentiaire de 2009, tel que modifié par l’article 90 de la LPJ de 2019.

([272]) Source : Assemblée nationale, rapport sur le projet de loi de programmation 2019-2022 et de réforme pour la justice, Mme Laëtitia Avia et M. Didier Paris, 9 novembre 2018.

([273]) Cour des comptes, La politique immobilière du ministère de la justice, 13 décembre 2017.

([274]) Article 11 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

([275]) Loi n°75-1329 du 31 décembre 1975 modifiant certaines dispositions du code électoral.

([276]) Loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale.

([277]) Article 36 du code de déontologie médicale.

([278]) Guide stratégie de santé des personnes placées sous main de justice 2019.

([279]) Ministères de la justice et des solidarités et de la santé, « Prise en charge sanitaire des personnes placées sous main de justice – Guide méthodologique », édition 2019.

([280]) Haute autorité de santé, avis du 10 mars 2021 de la commission de la transparence sur le Budival – Première évaluation.

([281]) BELLANGER Elsa, « Addictions aux opiacés : les addictologues réclament un accès plus large au Buvidal », in Le quotidien du médecin, novembre 2021.

([282]) Observatoire international des prisons, Section française, « Décès en détention et suicides » [https://oip.org/decrypter/thematiques/deces-en-detention-et-suicides/ - URL consultée le 6 janvier 2022].

([283]) Duthé G., Hazard A. et Kensey A., « Suicide des personnes écrouées en France : évolution et facteurs de risque », in Population, 69(4) 2014.

([284]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([285]) Ibid.

([286]) Sénat, rapport d’information n° 682 « sur les dépenses pour la santé des personnes détenus », de M. Antoine Lefèvre, rapporteur, au nom de la commission des finances, déposé le 26 juillet 2017.

([287]) Audition du Dr Anne Dulioust

([288]) Loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 modifiée par la loi n° 2013-869 du 27 septembre 2013

([289]) Duroché et Pédron, 2019, op. cit.

([290]) IGAS et IGSJ, 2015, op. cit.

([291]) Rapport d’information n° 682, op. cit.

([292]) Cour des comptes, « La santé des personnes détenues : des progrès encore indispensables », Rapport public annuel, 2014

([293]) Comme l’a indiqué la Dr Béatrice Carton à l’occasion de son audition.

([294]) Cour des comptes, 2014, op. cit.

([295]) Sénat, rapport d’information n°682 fait au nom de la commission des finances sur les dépenses pour la santé des personnes détenues, M. Antoine Lefèvre rapporteur, juillet 2017

([296]) Rapport d’information de M. Gilbert Barbier, Mme Christiane Demontès, M. Jean-René Lecerf et M. Jean-Pierre Michel, au nom de la commission des lois et de la commission des affaires sociales, n° 434 (2009-2010) - 5 mai 2010.

([297]) Assemblée nationale, Groupe de travail sur la détention, « La prise en charge des détenus souffrant des troubles psychiatriques » - M Stéphane Mazars, 2018

([298]) Cour des comptes, 2014, op. cit.

([299]) Assemblée nationale, 2019, op. cit.

([300]) Rapport d’information n° 682, op. cit.

([301]) J-M Delarue, « La protection de la santé dans les lieux de privation de liberté », 16 janvier 2010.

([302]) Assemblée nationale, rapport pour avis fait au nom de la Commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2020 – Tome IV Justice Administration pénitentiaire, M. Bruno Questel, rapporteur.

([303]) Article 55 de la loi de finances pour 2018

([304]) Cour des comptes, 2014, op. cit.

([305]) Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 2018, op. cit.

([306]) Assemblée nationale, op. cit.

([307]) Source : Observatoire international des prisons.

([308]) S’agissant des personnes prévenues, elles doivent avoir obtenu l’accord préalable du magistrat saisi du dossier de l’information pour travailler au service général.

([309]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([310]) Article D. 432-1 du code de procédure pénale.

([311]) CGLPL, avis relatif au travail et à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires, 22 décembre 2016.

([312]) Assemblée nationale, groupes de travail sur la détention en France de la commission des Lois, L’activité en détention et le lien avec le tissu économique local dans une perspective de réinsertion, mars 2018.

([313]) Assemblée nationale, rapport sur le projet de loi organique et le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, Stéphane Mazars, 7 mai 2021.

([314]) Source : direction de l’administration pénitentiaire.

([315]) L’ACPF est l’Association des concessionnaires et prestataires de France. Créée il y a une dizaine d’années, elle représente un réseau de 58 concessions offrant du travail à 2 450 personnes détenues.

([316]) Loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

([317]) Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire.

([318]) Sur ce sujet, voir notamment : Assemblée nationale, rapport sur le projet de loi organique et le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, Stéphane Mazars, 7 mai 2021.

([319]) Assemblée nationale, rapport du groupe de travail sur la détention de la commission des lois, 21 mars 2018. Recommandation n° 3 : « Systématiser et développer les bilans de compétence des détenus lors de leur arrivée en détention afin de déterminer un programme de formation ou une orientation vers un travail ».

([320]) Voir les données issues de ce questionnaire envoyé aux établissements pénitentiaires en annexe du présent rapport.

([321]) Selon l’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme, 7 % de la population adulte âgée de 18 à 65 ans ayant été scolarisée en France est en situation d’illettrisme.

([322]) Note DAP du 16 aout 2019 relative à la lutte contre l’illettrisme et maîtrise de la langue française – déploiement pour une application au 1er janvier 2020 du test de de Compétences Élémentaires en Lecture du Français (CELF) dans le cadre du Repérage-Positionnement des Niveaux de français (R-PNF).

([323]) Selon le ministère de la justice, la différence de 32 détenus mineurs s’explique par le calcul en année scolaire pour les détenus scolarisés et en année civile pour le calcul des détenus mineurs incarcérés sur une année. Cela montre que la prise en charge scolaire de la totalité des mineurs est effective.

([324]) La prise en charge des mineurs détenus est davantage détaillée dans la première partie du présent rapport.

([325]) IGAS/IGSJ, rapport d’évaluation de la prise en charge par les régions de la formation professionnelle des personnes détenues, novembre 2013.

([326]) Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.

([327]) Article 2 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

([328]) Rapport sur l’évaluation des politiques interministérielles d’insertion des personnes confiées à l’administration pénitentiaire par l’autorité judiciaire, IGAS, IGSJ, IGF, juillet 2016

([329]) CGLPL, Avis relatif au travail et à la formation professionnelle dans les établissements pénitentiaires, 22 décembre 2016.

([330]) Nouvelle rédaction issue de l’article 19 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

([331]) Article 26 de l’arrêté du 22 mai 2014 portant règlement d’emploi des fonctions spécialisées exercées par les personnels pénitentiaires.

([332]) Articles R. 57-9-4 et D. 439 du code de procédure pénale.

([333]) CE, 6 octobre 2013, Garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés c/ m. n...et autres, nos 351115, 351116, 351152, 351153, 351220, 354484, 354485, 354507 et 354508.

([334]) Circulaire JUSK1240021C du 20 septembre 2012 relative à l’agrément des aumôniers rémunérés ou bénévoles, des auxiliaires bénévoles d’aumônerie des établissements pénitentiaires et des accompagnants occasionnels d’aumônerie.

([335]) Selon la domiciliation de l’aumônier dans le cas de l’aumônier national ou en fonction de la région concernée pour les aumôniers régionaux ou locaux.

([336]) Articles 725 du code de procédure pénale et articles 432-5 et 432-6 du code pénal.

([337]) Consulter l’appel à projet : https://www.egalite-femmes-hommes.gouv.fr/appel-a-projets-mise-en-place-de-centres-regionaux-de-suivi-et-de-prise-en-charge-des-auteurs-de-violences-conjugales-cpca/

([338]) DIHAL, étude « Organiser la sortie de détention de la prison vers le logement », mai 2017.

([339]) Conseil économique, social et environnemental, Antoine Dulin, La réinsertion des personnes détenues : l’affaire de tous et toutes, 26 novembre 2019, préconisation n° 10.

([340]) Loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire.

([341]) Assemblée nationale, discussion, sur les rapports des commissions mixtes paritaires (CMP), du projet de loi et du projet de loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire (nos 4604, 4603), 2e séance publique du mardi 16 novembre 2021.

([342]) CGLPL, Recommandations minimales du Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour le respect de la dignité et des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, 4 juin 2020.

([343]) Ministère de la justice, rapport sur les chantiers de la justice – transformation numérique, 15 janvier 2018.

[344] N° 4441 - Proposition de résolution de M. Philippe Benassaya visant à soutenir les personnels pénitentiaires face à la crise du logement

[345] Audition de Laurent Ridel, Directeur de l’administration pénitentiaire, le mercredi 15 septembre 2021

[346] https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2021/2021898QPC.htm

[347] https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/justice

[348] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/seance/session-ordinaire-de-2018-2019/premiere-seance-du-lundi-19-novembre-2018.pdf

[349] Audition de Laurent Ridel, Directeur de l’administration pénitentiaire, le mercredi 15 septembre 2021

[350] Audition commune des organisations syndicales des personnels de surveillance, le jeudi 23 septembre 2021

[351] Audition du 15 avril 2020 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/cion_lois/l15cion_lois1920053_compte-rendu#

[352] https://www.conseil-etat.fr/ressources/avis-aux-pouvoirs-publics/derniers-avis-publies/avis-sur-la-proposition-de-loi-instaurant-des-mesures-de-surete-a-l-encontre-des-auteurs-d-infractions-terroristes-a-l-issue-de-leur-peine

[353] https://www.ladepeche.fr/article/2018/05/29/2807060-terrorisme-francois-molins-menace-vient-interieur-pays.html

[354] Audition du jeudi 21 octobre 2021

[355] Préconisation n°20 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b2082_rapport-information#

[356] Rapport n°3070 de Florent Boudié, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/ceprefpol/l15b3070_rapport-enquete.pdf p.561

[357] Rapport d’activité 2019-2020 de la Délégation parlementaire au renseignement http://www.senat.fr/rap/r19-506/r19-5061.pdf

[358] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b2082_rapport-information# p.75

[359] Rapport de la Cour des comptes, 15 juillet 2020, « Les moyens de la lutte contre le terrorisme » https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-moyens-de-la-lutte-contre-le-terrorisme

[360] Audition du 23 septembre 2021

[361] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b2082_rapport-information# p. 78

[362] Audition du 23 septembre 2021

([363]) Les centres de semi-liberté, ainsi que l’EPSNF – du fait de leur organisation spécifique – ne sont pas comptabilisés dans cette statistique.

([364]) Les centres de semi-liberté, ainsi que les centres de détention de Bédenac et de Casabianda – du fait de leur organisation spécifique – ne sont pas comptabilisés dans cette statistique.

([365]) Les centres de semi-liberté et l’EPSNF ne sont pas comptabilisés dans cette statistique.

([366]) Les centres de semi-liberté et l’EPSNF ne sont pas comptabilisés dans cette statistique.