L’objectif est notamment de pouvoir associer les conseils départementaux sur « les nouveaux dossiers tels les objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables, l’environnement, les nouvelles priorités de l’aménagement du territoire » ([93]). Les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat relèvent par ailleurs que « compte tenu des nombreuses compétences des départements qui concourent à l’aménagement du territoire, au-delà de la gestion de la voirie départementale et de la contribution au développement des infrastructures numériques – on songe notamment à l’ingénierie territoriale, au soutien au investissements du bloc communal, à l’équipement rural, ou encore à la gestion des espaces naturels sensibles – la commission a estimé qu’une association plus étroite des conseils départementaux à l’élaboration du SRADDET était de nature à renforcer la cohérence de l’action publique en la matière » ([94]).
L’équilibre actuel n’a pas été modifié depuis la création du SRADDET et est ainsi issu de la loi du 7 août 2015 précitée, dite « NOTRe ». Lors de la deuxième lecture du texte en séance publique, à l’Assemblée nationale, le rapporteur de la commission des Lois, M. Olivier Dussopt, proposait que les départements soient associés à l’élaboration du projet de schéma « pour ce qui concerne les questions de voirie et d’infrastructures numériques, de manière à être en cohérence avec les compétences que nous avons laissées aux départements en matière d’aménagement du territoire » ([95]).
Votre Rapporteure considère que cet équilibre est pertinent, et qu’il ne devrait pas évoluer.
Il est en effet logique d’associer les départements à l’élaboration du SRADDET au regard des compétences qui leur sont dévolues, et de ces seules compétences. Votre Rapporteure considère qu’il n’est pas souhaitable de modifier la procédure d’élaboration actuelle.
3. La position de la Commission
À l’initiative de M. Leclabart et de Mme Rossi, rapporteurs pour avis au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, et de votre Rapporteure ([96]), et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article.
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Article 58 ter (supprimé) (article L. 4251-14 du code général des collectivités territoriales) Association des départements à l’élaboration du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 58 ter prévoit d’associer les conseils départementaux des départements de la région à l’élaboration du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII).
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Le SRDEII a été créé par l’article 2 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe ».
➢ Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure, la Commission a supprimé cet article.
1. L’état du droit
Le code général des collectivités territoriales prévoit que la région élabore un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) ([97]). Ce schéma constitue un outil de planification et d’orientation opposable aux collectivités territoriales et aux chambres consulaires situées dans la région.
Ce schéma définit les orientations en matière :
– d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l’attractivité du territoire régional ;
– de développement de l’économie sociale et solidaire, en s’appuyant notamment sur les propositions formulées au cours des conférences régionales de l’économie sociale et solidaire ;
– de développement de l’économie circulaire, notamment en matière d’écologie industrielle et territoriale.
Il fixe par ailleurs les actions menées par la région en matière d’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, et identifie les secteurs et bassins d’emploi impactés par la transition écologique et détermine des objectifs de soutien à la reconversion professionnelle ([98]).
L’article L. 4251-14 du CGCT prévoit que le projet de schéma est élaboré par la région en concertation avec les métropoles, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Introduit par la commission des Lois, sur proposition de M. François Bonhomme, de Mme Françoise Dumont et de M. Franck Menonville, l’article 58 ter vise à permettre l’association des conseils départementaux des départements de la région à l’élaboration du SRDEII ([99]).
Les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat relèvent ainsi que cette association était d’autant plus justifiée « que les départements conservent des compétences résiduelles non négligeables en matière économique, comme le rappelait récemment la mission d’information sénatoriale sur le rôle des départements dans les régions fusionnées ».
Ce rapport proposait ainsi notamment d’associer les conseils départementaux à l’élaboration du SRDEII, aux côtés des autres collectivités infrarégionales, et de les consulter en particulier sur les orientations régionales pour le développement de l’économie sociale et solidaire. Il recommandait par ailleurs d’assouplir la répartition des compétences entre les départements et les régions ([100]).
Votre Rapporteure relève toutefois que les départements ne disposent plus de compétences principales en matière de développement économique, contrairement aux collectivités du bloc communal, qui disposent d’une compétence exclusive en matière d’immobilier d’entreprises ([101]).
Elle rappelle par ailleurs que le projet de schéma fait l’objet d’une présentation et d’une discussion au sein de la conférence territoriale de l’action publique ([102]), à laquelle participent les présidents des conseils départementaux.
3. La position de la Commission
À l’initiative de M. Paul Molac et de votre Rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article ([103]).
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Article 58 quater
(article L. 751-2 du code de commerce) Association des collectivités territoriales étrangères et des groupements européens de coopération transfrontalière aux travaux de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC)
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 58 quater prévoit d’associer les collectivités territoriales étrangères et les groupements européens de coopération transfrontalière aux travaux de la commission départementale d’aménagement commercial.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 163 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « Élan », a prévu l’information des maires des communes limitrophes à la commune d’implantation concernant les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels.
1. L’état du droit
Le code de commerce prévoit que la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) est compétente pour statuer sur certains projets soumis à autorisation d’exploitation commerciale d’ampleur significative ([104]).
Présidée par le préfet, elle auditionne, pour tout projet nouveau, la personne chargée d’animer le commerce de centre-ville au nom de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre, l’agence du commerce, et les associations de commerçants de la commune d’implantation et des communes limitrophes lorsqu’elles existent.
Elle informe les maires des communes limitrophes de la commune d’implantation, dès leur enregistrement, des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale.
Elle est composée de sept élus du territoire (maire, président de l’EPCI à fiscalité propre, président de l’EPCI chargé du schéma de cohérence territoriale, présidents du conseil départemental et du conseil régional, représentants des maires et des présidents d’intercommunalité du département) et de sept personnalités qualifiées (deux en matière de consommation et de protection des consommateurs, deux en matière de développement durable et d’aménagement du territoire, et trois personnalités représentant le tissu économique désignées par les chambres consulaires).
Lorsque la zone de chalandise du projet dépasse les limites du département, le préfet de département complète la composition de la commission en désignant au moins un élu et une personnalité qualifiée de chaque autre département concerné.
Enfin, la commission entend toute personne susceptible d’éclairer sa décision ou son avis ([105]).
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Introduit sur la proposition de M. Loïc Hervé, et complété par les rapporteurs, l’article 58 quater prévoit l’association des collectivités territoriales étrangères et des groupements européens de coopération transfrontalière aux travaux de la commission départementale d’aménagement commercial.
Les auteurs de l’amendement proposent ainsi de mieux considérer « les répercussions transfrontalières des projets d’aménagement commercial aux frontières », dans un contexte de « prise en compte croissante des problématiques environnementales liées à l’artificialisation des sols et de développement de politiques de régénération des commerces de centre-ville » ([106]).
L’article prévoit ainsi qu’en plus des maires des communes limitrophes de la commune d’implantation, la CDAC informe également l’exécutif des collectivités territoriales étrangères limitrophes, ou de leurs groupements compétents en matière d’aménagement commercial, des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale.
Il prévoit par ailleurs que lorsque la zone de chalandise du projet dépasse les limites du département, le préfet de département invite à participer à la réunion CDAC, sans voix délibérative :
– un représentant de chacune des collectivités territoriales étrangères limitrophes ou de leurs groupements compétents en matière d’aménagement commercial ;
– ainsi qu’un représentant de tout groupement européen de coopération territoriale compétent en matière d’aménagement commercial ou d’aménagement du territoire dans le périmètre duquel est située la commune d’implantation ([107]).
3. Les modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels CL1639 et CL1640.
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Article 58 quinquies (nouveau) (art. L. 231-2-1 du code du sport) Dérogation à l’obligation de présenter un certificat médical lors de l’inscription à une compétition sportive transfrontalière
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 58 sexies permet de déroger à l’obligation de présenter un certificat médical lors de l’inscription à une compétition sportive transfrontalière. Il prévoit ainsi que, lorsqu’une compétition sportive est organisée sur le territoire d’un groupement européen de coopération territoriale ou une zone de coopération transfrontalière, les participants sont soumis à la réglementation de leur lieu de résidence quant aux conditions d’inscription.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite « ASAP », a prévu que les personnes mineures non licenciées renseignent un questionnaire relatif à leur état de santé, réalisé conjointement par le mineur et par les personnes exerçant l’autorité parentale, pour s’inscrire à des compétitions sportives.
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Introduit suite à l’adoption de trois amendements identiques CL858 de M. Sylvain Waserman, CL1310 de M. Antoine Herth, et CL1392 de M. Christophe Arend, suivant l’avis favorable de votre Rapporteure et du Gouvernement, l’article 58 quinquies permet de déroger à l’obligation de présenter un certificat médical lors de l’inscription à une compétition sportive transfrontalière.
En effet, l’article L. 231-2-1 du code du sport prévoit que l’inscription à une compétition sportive autorisée par une fédération délégataire ou organisée par une fédération agréée est subordonnée à la présentation d’une licence. Toutefois :
– les personnes majeures non licenciées doivent présenter un certificat médical datant de moins d’un an, établissant l’absence de contre-indication à la pratique du sport ou de la discipline concernée en compétition ;
– les personnes mineures non licenciées renseignent un questionnaire relatif à leur état de santé, réalisé conjointement par le mineur et par les personnes exerçant l’autorité parentale, pour s’inscrire à des compétitions sportives.
Comme le rappellent les auteurs des amendements, cette obligation s’applique également aux sportifs étrangers. Toutefois, l’obligation de demander un certificat médical à des participants de pays voisins étant spécifique à la France, celle-ci constitue une contrainte de nature à dissuader ces participants. Il s’agit donc d’un « obstacle important à l’organisation d’événements sportifs comme les marathons transfrontaliers et frontaliers qui facilitent pourtant un rapprochement entre les habitants des territoires frontaliers ».
Le présent article modifie le code du sport, et précise que lorsqu’une compétition sportive est organisée sur le territoire d’un groupement européen de coopération territoriale ou une zone de coopération transfrontalière, telle que définie par le programme de coopération territoriale européenne, les participants sont soumis en la matière à la réglementation de leur lieu de résidence quant aux conditions d’inscription.
Cette disposition permettra ainsi de déroger à l’obligation de présenter un certificat médical pour les sportifs vivant dans les pays voisins, et ainsi de faciliter l’organisation d’événements sportifs frontaliers.
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Article 58 sexies (nouveau) (art. L. 6235-1 [nouveau] du code du travail) Développement de l’apprentissage transfrontalier
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 58 sexies prévoit la possibilité pour un apprenti d’effectuer une partie de sa formation pratique ou théorique dans un pays frontalier de la France.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Sans objet.
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Introduit suite à l’adoption de trois amendements identiques CL681 M. Sylvain Waserman, CL1308 de M. Antoine Herth, et CL1391de de M. Christophe Arend, suivant l’avis favorable de votre Rapporteure et du Gouvernement, l’article 58 sexies prévoit la possibilité pour un apprenti d’effectuer une partie de sa formation pratique ou théorique dans un pays frontalier de la France.
Comme le rappellent les auteurs des amendements, « aucune disposition n’existe aujourd’hui dans le code du travail sur l’apprentissage transfrontalier ce qui empêche sa reconnaissance en tant que contrat d’apprentissage français et par conséquent notamment la prise en charge financière de la formation et l’accès aux aides financières à l’apprentissage. Des mesures dérogatoires exceptionnelles ont été mises en place par les services du ministère du Travail afin d’assurer la prise en charge de ces contrats transfrontaliers pour les rentrées 2020 et 2021, mais il existe aujourd’hui un réel besoin d’encadrement pour ce type d’apprentissage qui représente un modèle pertinent pour favoriser l’insertion professionnelle des jeunes ».
Dans ce cadre, la ministre du Travail, de l’emploi et de l’insertion a demandé à l’inspection générale des affaires sociale (Igas) d’organiser une mission visant à examiner les conditions de pérennisation et de généralisation à moyen terme du dispositif et ses modalités de mise en œuvre ([108]).
Les auteurs de l’amendement précisent que suite à la remise des conclusions du rapport aux services compétents du ministère, un chantier législatif important devrait être engagé prochainement afin de permettre à tous les jeunes le souhaitant d’entamer un apprentissage transfrontalier dans des conditions optimales dès le mois de septembre 2022.
Le présent article crée ainsi un nouveau chapitre dans le code du travail, spécialement consacré au développement de l’apprentissage transfrontalier, constitué d’un unique article L. 6235-1 qui vise à permettre à un apprenti d’effectuer une partie de sa formation pratique ou théorique dans un pays frontalier de la France.
Ces dispositions ont vocation à être complétées au cours de l’examen du texte.
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Article 59 (art. L. 1522-1 et L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales) Possibilité pour les collectivités territoriales et groupements étrangers de participer au capital des sociétés publiques locales
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 59 du projet de loi vise à autoriser la participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements au capital des sociétés publiques locales (SPL).
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Les SPL ont été introduites par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales.
➢ Modifications apportées par le Sénat
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a assoupli les conditions dans lesquelles les collectivités et groupements étrangers pourraient participer au capital de sociétés publiques locales. Elle a ainsi prévu que l’objet social ne fasse plus l’objet de restrictions et soit simplement conforme à celui prévu pour les sociétés publiques locales en général. Elle a par ailleurs supprimé la condition tenant à la participation majoritaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements dans le capital et les droits de vote de ces SPL.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli la condition tenant à la participation majoritaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements dans le capital et les droits de vote de ces SPL.
1. L’état du droit
Les sociétés publiques locales (SPL) ont été introduites par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, et sont encadrées par les articles L. 1531-1 et suivants du CGCT.
Les SPL sont créées par les collectivités territoriales et par leurs groupements, qui détiennent la totalité de leur capital, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, et prennent la forme de sociétés anonymes, régies par le livre II du code de commerce.
Elles sont compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d’intérêt général. Lorsque l’objet de ces sociétés inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires.
Les SPL exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires, et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. Elles peuvent également exercer leurs activités pour le compte d’une société publique locale d’aménagement (SPLA) d’intérêt national, sur laquelle au moins un de leurs membres exerce un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services.
Les collectivités territoriales peuvent y recourir sans publicité ni mise en concurrence : les SPL interviennent pour le compte de leurs actionnaires dans le cadre de prestations intégrées (les contrats de quasi-régie, ou « in-house »).
Si les sociétés d’économie mixte locale peuvent, en application de l’article L. 1522-1 du CGCT, comprendre des collectivités territoriales étrangères, tel n’est pas le cas des sociétés publiques locales.
2. Les dispositions du projet de loi
L’article 59 du projet de loi vise à autoriser la participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements au capital des SPL, de manière à favoriser les projets transfrontaliers communs, par exemple la réalisation de services de transports ou de réseaux transfrontaliers, en en mutualisant les coûts.
Comme le relève l’étude d’impact, la création de ces sociétés demeurerait entre les mains des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements.
En raison des risques non négligeables que la détention de parts dans une SPL peut faire peser sur les finances de la collectivité, les pertes subies par ces sociétés pouvant se reporter sur les finances des collectivités, la rédaction initiale de l’article prévoyait un triple encadrement.
Premièrement, si l’État dans lequel la collectivité territoriale étrangère est située ne fait pas partie de l’Union européenne, un accord préalable devrait être conclu entre la France et cet État.
Deuxièmement, la prise de participation de collectivités territoriales étrangères et de leurs groupements serait rendue possible pour les seules sociétés dont l’objet social porte exclusivement sur la gestion d’un service public d’intérêt commun transfrontalier pouvant comprendre la construction des ouvrages ou l’acquisitions des biens nécessaires au service.
Troisièmement, les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements ne pourraient pas détenir, ensemble ou séparément, plus de la moitié du capital ou des droits de vote dans les organes délibérants de la SPL.
3. Les modifications apportées par le Sénat
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a significativement assoupli les conditions dans lesquelles les collectivités et groupements étrangers pourraient participer au capital de sociétés publiques locales.
Elle a ainsi prévu que l’objet social ne fasse plus l’objet de restrictions spécifiques et soit simplement conforme à celui prévu pour les sociétés publiques locales en général. Les SPL à capitaux étrangers pourraient ainsi poursuivre toute opération d’aménagement, de construction ou d’exploitation des services publics à caractère industriel ou commercial, ou toutes autres activités d’intérêt général, et pas uniquement la gestion d’un service public d’intérêt commun transfrontalier ([113]).
Les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat soulignaient à ce titre que, dans le cas des sociétés d’économie mixte (SEM), la participation de collectivités territoriales étrangères ou de leurs groupements n’était conditionnée à aucune restriction de l’objet social ([114]).
Votre Rapporteure rappelle que si cette extension ouvre très sensiblement le champ des activités de ces SPL, elle n’autorise cependant pas la constitution de SPL transfrontalières dont l’objet social inclurait une ou plusieurs activités ne relevant de la compétence d’aucune des collectivités ou d’aucun des groupements français actionnaires.
La commission des Lois a par ailleurs supprimé la condition tenant à la participation majoritaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements dans le capital et les droits de vote de ces SPL. Les rapporteurs relevaient que cette condition ferait obstacle, par exemple, à la constitution d’une SPL associant une commune française, une belge et une luxembourgeoise, qui souhaiteraient détenir des parts égales dans le capital de la société.
Votre Rapporteure insiste sur l’importance de cette condition qui a pour objectif de préserver le pouvoir décisionnel des collectivités françaises. La détention de la majorité du capital et des voix dans les organes délibérants des sociétés est la garantie que les collectivités territoriales françaises ne pourront se voir imposer des décisions qu’elles jugeraient contraires à la bonne gestion de leur service public et à l’intérêt public local.
Permettre que la participation des collectivités territoriales françaises puisse être réduite à une simple minorité de blocage les expose en revanche au risque de se voir imposer des décisions auxquelles elles s’opposent.
Votre Rapporteure relève par ailleurs que, s’agissant des sociétés d’économie mixte locales, l’article L. 1522-1 du CGCT prévoit que les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements ne peuvent pas détenir, séparément ou à plusieurs, plus de la moitié du capital et des voix dans les organes délibérants détenus par l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements.
4. Les modifications apportées par la Commission
À l’initiative de MM. Waserman, Euzet et Arend, et de votre Rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a rétabli la condition tenant à la participation majoritaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements dans le capital et les droits de vote de ces SPL ([115]), afin de maintenir la capacité décisionnelle des collectivités et de leurs groupements actionnaires français dans les SPL transfrontalières.
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Article 59 bis A (nouveau) (art. L. 762-4 [nouveau] et L. 822-1 du code de l’éducation) Possibilité pour les établissements publics d’enseignement supérieur, les Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) et les collectivités territoriales et leurs groupements de créer des sociétés de droit privée dédiées à des constructions et aménagements universitaires
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 59 bis A vise à donner la possibilité aux établissements publics d’enseignement supérieur de créer et prendre des participations dans des sociétés et groupements de droit privé dédiés à des constructions et aménagements universitaires, dans lesquels les Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) et les collectivités territoriales et leurs groupements pourraient également prendre des participations.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Sans objet.
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Introduit sur proposition du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre Rapporteure, l’article 59 bis A vise à donner la possibilité aux établissements publics d’enseignement supérieur de créer et prendre des participations dans des sociétés et groupements de droit privé dédiés à des constructions et aménagements universitaires, dans lesquels les Centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) et les collectivités territoriales et leurs groupements pourraient également prendre des participations ([116]).
L’article prévoit ainsi que les établissements publics d’enseignement supérieur peuvent créer et prendre des participations dans des sociétés et groupements de droit privé régis par le code du commerce, sous réserve de ne pas aliéner les biens immobiliers essentiels à l’exercice de leurs missions de service public, pour contribuer à la gestion et à la valorisation de leur patrimoine immobilier.
L’établissement d’enseignement supérieur public doit détenir au moins 35 % du capital et des droits de vote de la société.
L’article prévoit également que par délibération de leur organe délibérant, les régions, les départements, les communes, ainsi que leurs groupements, peuvent participer au capital des sociétés ainsi crées, dès lors que ces dernières interviennent sur leur territoire et que ces collectivités ou groupements détiennent au moins une compétence en lien avec l’objet social de la société. Les collectivités et leurs groupements peuvent ainsi détenir jusqu’à 35 % du capital de la société ainsi crée, ensemble ou séparément.
Enfin, les centres régionaux des œuvres universitaires (CROUS) peuvent également participer ou prendre des actions dans ces sociétés.
La création de telles structures vise à répondre aux besoins de mutualisation d’équipements, de services et de moyens entre établissements publics d’enseignement supérieur, collectivités territoriales et CROUS.
Ces opérations présentent en effet un véritable intérêt pour les collectivités, puisque l'implantation d'établissements d'enseignement supérieur constitue un élément de valorisation et d'attractivité de leur territoire.
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Article 59 bis (supprimé) (art. L. 3432-1 à L. 3432-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Extension à l’ensemble des départements frontaliers des compétences reconnues à la Collectivité européenne d’Alsace en matière transfrontalière
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 59 bis vise à étendre à l’ensemble des départements frontaliers les compétences reconnues à la Collectivité européenne d’Alsace en matière transfrontalière.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace a conduit à la fusion des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin. Elle a ouvert des possibilités de différenciation territoriale en faveur de la nouvelle collectivité et lui a reconnu des compétences spécifiques en matière transfrontalière.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article. La situation de la Collectivité européenne d'Alsace n’est en effet pas assimilable à celle de tous les autres départements frontaliers.
1. L’état du droit
La loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace, qui a conduit à la fusion des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin, a par ailleurs ouvert des possibilités de différenciation territoriale en faveur de cette nouvelle collectivité, et lui a reconnu des compétences spécifiques en matière transfrontalière.
La Collectivité européenne d’Alsace (CEA) est ainsi reconnue comme chef de file de la coopération transfrontalière, et est chargée d’élaborer, dans les deux ans suivant sa création, un schéma alsacien de coopération transfrontalière non prescriptif, en association avec l’État, la région Grand Est, l’eurométropole de Strasbourg et les autres collectivités concernées, ainsi que leurs groupements. Ce schéma devra identifier les projets à réaliser, ainsi que, pour chaque projet, la collectivité ou le groupement chargé de sa réalisation, les compétences concernées et, si besoin, les conventions de délégation de compétences à conclure, avec l’État, selon les règles du droit commun, d’une part, et entre la CEA et les collectivités territoriales, selon des règles spécifiques, d’autre part.
2. Le dispositif introduit par le Sénat
L’article 59 bis introduit un nouveau Titre III bis, relatif aux départements frontaliers, dans le livre IV de la troisième partie du CGCT, consacré aux dispositions particulières à certains départements.
Il comporte trois articles L. 3432-1 à L. 3432-3, qui ont pour effet d’étendre à l’ensemble des départements frontaliers les compétences reconnues à la Collectivité européenne d’Alsace en matière transfrontalière.
Le nouvel article L. 3432-1 prévoit que, sans préjudice du principe de libre administration et dans le respect des engagements internationaux de la France, tout département frontalier est chargé d’organiser sur son territoire, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en matière de coopération transfrontalière.
Le département élabore à ce titre un schéma départemental de coopération transfrontalière, auquel il associe l’État, la région, les départements frontaliers limitrophes, les collectivités étrangères limitrophes, leurs groupements, ainsi que les groupements de coopération transfrontalière.
Le nouvel article L. 3432-2 prévoit que ce schéma départemental est défini en cohérence avec les autres schémas d’aménagement qui concernent le département (le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, ou SRADDET, le volet transfrontalier du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, ou SRDEII, et le cas échéant, avec le schéma de coopération transfrontalière).
Le nouvel article L. 3432-3 prévoit que le département est chargé d’organiser les modalités de mise en œuvre du schéma départemental de coopération transfrontalière, dans le respect des compétences des autres collectivités territoriales et de leurs groupements.
Pour la mise en œuvre du volet opérationnel du schéma, après identification des projets à réaliser, les collectivités et leurs groupements pourraient organiser la délégation de certaines compétences, par voie de convention. En particulier, un EPCI à fiscalité propre pourrait déléguer au département tout ou partie de ses compétences concourant à l’insertion par l’activité économique, dans le cadre du développement d’activités de proximité.
Votre Rapporteure rappelle que, lors de l’examen du projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace, le Sénat avait adopté des dispositions similaires, permettant d’étendre l’accord obtenu par les élus alsaciens pour mieux prendre en compte les spécificités de leur territoire, à tous les départements qui en feraient la demande.
Le rapporteur de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, M. Rémy Rebeyrotte, avait alors souligné qu’une telle extension relevait davantage d’une « logique de guichet que d’une démarche de projet portée localement par des élus investis, remettant en question l’approche de la différenciation territoriale défendue par le Gouvernement et la majorité parlementaire ». Cette approche n’avait en effet pas pour objet de « revenir sur des réformes passées, quand bien même leurs effets n’auraient pas toujours été suffisamment anticipés ou correctement appréciés par le législateur, mais de fonder les réformes à venir sur les besoins identifiés de chaque territoire afin de répondre précisément à la situation locale » ([117]).
Le rapporteur concluait que l’extension proposée remettait en question l’importance même de la recherche d’un accord local en vue d’une adaptation des règles en vigueur.
3. La position de la Commission
À l’initiative de M. Paul Molac ainsi que de votre Rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article ([118]) .
En effet, s’il était nécessaire de prendre en compte les spécificités de la Collectivité européenne d’Alsace et d’encourager l’approfondissement de la coopération transfrontalière, en tant que composante de la construction européenne, ces dispositions avaient fait l’objet d’un consensus local entre l’ensemble des collectivités concernées et répondaient donc à une situation propre, qui se distingue de celles des autres départements y compris frontaliers, auxquels il n’y a pas lieu d’étendre ces dispositions.
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Chapitre IV Mesures de simplification de l’action publique locale en matière d’aménagement et d’environnement
Article 60 (art. L. 218-1, L. 218-3, L. 218-4, L. 218-8, L. 218-11 à L. 218-13 du code de l’urbanisme, art. L. 132-3 et L. 192 [nouveau] du code de l’environnement) Élargissement du droit de préemption des terres agricoles sur les aires d’alimentation des captages d’eau potable
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 60 vise à permettre la mise en œuvre du droit de préemption des terres agricoles sur les aires d’alimentation des captages d’eau potable. Il poursuit à ce titre deux objectifs :
– il précise le régime des biens acquis, afin de garantir l’effectivité de la protection de la ressource en eau, et ainsi de rendre opérant le droit de préemption ;
– il étend le champ des organismes pouvant exercer ce droit de préemption.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 118 de la loi du 27 décembre 2019, dite « Engagement et proximité » ([119]), a créé un droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine.
➢ Modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a approuvé, dans leur principe, l’extension des titulaires du droit de préemption, ainsi que la possibilité de mettre à bail les biens acquis. À l’initiative de ses rapporteurs, elle a toutefois profondément remanié les dispositions relatives à la cession des biens acquis dans le cadre du droit de préemption : elle a institué un régime général des obligations accessoires à un droit réel portant sur un immeuble et ayant pour objet la protection de l’environnement, et a encadré le régime des obligations réelles environnementales, dont elle supprime la qualification.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté trois amendements rédactionnels.
1. L’état du droit
L’article 118 de la loi « Engagement et proximité » a créé, aux articles L. 218-1 à L. 218-14 du code de l’urbanisme, un droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine ([120]).
Ce droit de préemption permet aux communes et à leurs groupements compétents pour contribuer à la préservation de la ressource en eau d’acquérir en priorité des surfaces agricoles sur un territoire délimité en tout ou partie dans l’aire d’alimentation de captages utilisés pour l’alimentation en eau destinée à la consommation humaine ([121]) .
Il a pour objectif de « préserver la qualité de la ressource en eau dans laquelle est effectué le prélèvement ».
Il est institué par l’autorité administrative de l’État, à la demande des communes ou de leurs groupements.
Concernant le régime des biens acquis, ceux-ci sont intégrés dans le domaine privé de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui les a acquis. Ils ne peuvent être utilisés qu’en vue d’une exploitation agricole, qui doit être compatible avec l’objectif de préservation de la ressource en eau ([122]).
Ils peuvent ensuite être cédés de gré à gré, loués ou concédés temporairement à des personnes publiques ou privées, à la condition que ces personnes les utilisent aux fins prescrites par un cahier des charges, qui prévoit les mesures nécessaires à la préservation de la ressource en eau.
Aux termes de l’article L. 214-14 du code de l’environnement, les conditions d’application du chapitre du code de l’environnement relatif à ce droit de préemption sont déterminées par décret en Conseil d’État.
Toutefois, l’étude d’impact relève que lors de l’examen du projet de décret, le Conseil d’État a mis en évidence des lacunes dans la rédaction actuelle de la loi, car celle-ci ne permettrait pas « la mise en œuvre effective de mesures assurant, dans la durée, la protection de la ressource en eau, alors que cela est l’objectif de la préemption ». Par suite, le Conseil d’État a recommandé au Gouvernement de préciser le régime des biens acquis prévu la loi.
En l’absence de telles précisions, le droit de préemption reste inopérant.
Par ailleurs, le droit de préemption ne peut être institué qu’au bénéfice des communes ou groupements de communes compétents. Le dispositif exclut de ce fait :
– les syndicats mixtes, qui peuvent pourtant être compétent pour assurer le service d’eau potable ;
– les régies dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière, qui disposent pourtant d’une connaissance des enjeux relatifs à la qualité de l’eau les rendant plus aptes à identifier les parcelles à préempter ([123]).
2. Le dispositif proposé
L’article 60 poursuit ainsi deux objectifs :
– d’une part, il précise le régime des biens acquis, afin de garantir l’effectivité de la protection de la ressource en eau, et ainsi de rendre opérant le droit de préemption ;
– d’autre part, il étend le champ des organismes pouvant exercer ce droit de préemption.
Les alinéas 1 à 4 et 8 étendent ainsi le bénéfice du droit de préemption aux syndicats mixtes compétents pour assurer le service d’eau potable, qui pourraient l’exercer au même titre que les communes et leurs groupements compétents.
Les alinéas 5 à 7 et 9 à 14 permettent aux communes, à leurs groupements ainsi qu’aux syndicats mixtes compétents, de déléguer le bénéfice de ce droit de préemption à une régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ([124]).
Ainsi, lorsque tout ou partie du prélèvement en eau utilisé pour l’alimentation en eau potable serait confiée à une telle régie, le titulaire du droit de préemption pourrait lui déléguer son droit. Cette délégation pourrait porter sur tout ou partie du territoire concerné par le droit de préemption. Les biens ainsi acquis entreraient alors dans le patrimoine du délégataire (c’est-à-dire de la régie).
Le titulaire du droit de préemption devrait pour cela informer l’autorité administrative de l’État de la délégation.
Les alinéas 15 à 17 autorisent la mise à bail des biens acquis, à condition que les baux nouveaux comportent des clauses environnementales ([125]), de manière à garantir la préservation de la ressource en eau.
Si le bien acquis est déjà grevé d’un bail rural, le titulaire du droit de préemption ou le délégataire serait tenu de proposer au preneur la modification du bail afin d’y introduire de telles clauses environnementales, qui seraient introduites, au plus tard, lors du renouvellement du bail.
L’alinéa 18 autorise la cession des biens acquis, à condition que les nouveaux acquéreurs se conforment à un cahier des charges comportant des obligations réelles environnementales ([126]), destinées à garantir la préservation de la ressource en eau.
L’alinéa 19 tire les conséquences des modifications opérées par les alinéas 15 à 18, et supprime la référence aux concessions temporaires.
3. Les modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois du Sénat a approuvé, dans leur principe, l’extension des titulaires du droit de préemption, ainsi que la possibilité de mettre à bail les biens acquis.
À l’initiative de ses rapporteurs, elle a toutefois profondément remanié les dispositions relatives à la cession des biens acquis dans le cadre du droit de préemption ([127]).
Premièrement, elle a institué un régime général des obligations accessoires à un droit réel portant sur un immeuble et ayant pour objet la protection de l’environnement, aux articles L. 192 et suivants du code de l’environnement.
Ce régime se substituerait, en pratique, à celui des obligations réelles environnementales, considéré comme trop « lacunaire » par les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat.
Ce régime des obligations accessoires ne serait applicable que dans les cas prévus par des dispositions législatives spéciales.
Les obligations ne pourraient naître que d’un contrat établi en la forme authentique, et publié au registre de la publicité foncière. Leur durée serait limitée à quatre-vingt-dix-neuf ans.
Elles seraient transmissibles de plein droit avec le droit réel dont elles seraient l’accessoire.
Par dérogation au régime général des obligations, le cédant serait libéré de plein droit de ses obligations, sans que le consentement du cédé ne soit requis ; par ailleurs, la cession libérerait le cédant pour l’avenir.
Ce régime aurait ainsi vocation à s’appliquer aux biens acquis dans le cadre de l’exercice du droit de préemption qui seraient ultérieurement cédés.
Deuxièmement, la commission a encadré le régime des obligations réelles environnementales, dont elle supprime la qualification.
Les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat relevaient ainsi que « non seulement ce régime n’envisage pas le cas d’un démembrement de la propriété, antérieur ou postérieur à la conclusion du contrat donnant naissance à de telles obligations, mais son articulation avec le régime général des obligations (personnelles) définies par le code civil est problématique » ([128]).
Suite à la réécriture opérée par le Sénat, les obligations d’un contrant prévoyant des obligations réelles environnementales seraient désormais des obligations accessoires soumises au régime général défini préalablement (et non plus des obligations réelles environnementales).
Troisièmement, elle a supprimé le dernier alinéa de l’article L. 218-13 du code de l’urbanisme, qui ouvre notamment la possibilité pour le cahier des charges annexé à l’acte de vente de préciser les conditions de résolution de la vente en cas d’inexécution des obligations.
4. Les modifications apportées par la Commission
La Commission n’a pas apporté de modification de fond à l’article 60.
Votre Rapporteure considère toutefois que le régime actuel des obligations réelles environnementales constitue une garantie efficace et suffisante à la préservation de la ressource en eau, en cas de cession du bien préempté. Elle considère que les dispositions introduites par le Sénat devraient être corrigées sur ce point.
Ce dispositif se fonde sur la liberté contractuelle et permet donc une grande souplesse. Par ailleurs, les obligations sont attachées au foncier : le fait de pouvoir associer les obligations à un terrain et non à un propriétaire en assure la pérennité malgré les changements de propriétaire, et ce sur une durée potentiellement longue ([129]). Enfin, les ORE créent des obligations passives mais également des obligations de faire.
Ce dispositif permettrait de répondre aux critiques formulées par le Conseil d’État dans l’avis relatif au projet de décret relatif au droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine ([130]).
S’agissant de la durée des ORE, celle-ci n’est pas explicitement précisée par la loi. Le guide méthodologique réalisé par le ministère de la Transition écologique ([131]) rappelle que l’ORE n’étant pas une servitude, la perpétuité des engagements n’est pas autorisée ([132]). Au maximum, la durée d’un contrat instaurant une ORE ne devrait donc pas pouvoir dépasser 99 ans, en application de la jurisprudence de droit commun en matière civile ([133]).
Votre Rapporteure considère que la durée maximale des ORE pourrait ainsi faire l’objet d’une clarification dans les dispositions législatives.
À l’initiative de votre Rapporteure, la Commission a par ailleurs adopté trois amendements rédactionnels.
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Article 61 (art. L. 122-4 du code de la voirie routière) Financement des ouvrages autoroutiers non compris dans le contrat de concession
La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Cet article permet à des acteurs privés ou des personnes publiques de financer par voie de concours la construction d’ouvrages sur le domaine autoroutier concédé. Il modifie l’article L. 122-4 du code de la voirie routière.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 122-4 du code de la voirie routière a été modifié par les articles 160, 161 et 162 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités. Les modifications ont notamment porté sur les ouvrages non compris dans le cahier des charges des entreprises concessionnaires et qui peuvent être construits au fil du temps. Comme le précise l’article L. 122-4 modifié par la loi d’orientation des mobilités, ces ouvrages ont pour vocation d’assurer « une meilleure articulation avec les réseaux situés au droit de la concession afin de sécuriser et fluidifier les flux de trafic depuis et vers les réseaux adjacents à la concession. »
➢ Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat n’a apporté aucune modification, ni en commission, ni en séance publique à l’article 61.
➢ Les modifications apportées par la commission
Cet article n’a pas été modifié par la commission.
1. L’état du droit
L’article L. 122-4 du code de la voirie routière pose le principe de la gratuité des autoroutes tout en permettant d’instaurer des péages afin que les usagers participent à la « couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l’exploitation, à l’entretien, à l’aménagement ou à l’extension de l’infrastructure ». Ce même article précise que pour les autoroutes concédées, les droits de péage acquittés par les usagers ont vocation à amortir les investissements réalisés par le concessionnaire.
Au-delà des investissements réalisés par le concessionnaire et prévus dans le cahier des charges de la concession, il est possible que des ouvrages et aménagements soient réalisés au fil du temps pour améliorer le service. Comme le précise l’article L. 122-4, ces améliorations peuvent consister en des ouvrages accessoires à l’autoroute permettant d’améliorer l’articulation avec les réseaux secondaires et de fluidifier l’accès à l’autoroute par exemple. On trouve parmi ces ouvrages de nombreux échangeurs qui ont été construits au fil du temps sur des réseaux autoroutiers déjà existants. La construction de ces ouvrages qui constituent des investissements complémentaires sur les autoroutes en service (ICAS) est introduite par avenant dans les contrats de concession. Leur financement est alors en principe assuré par une augmentation des tarifs de péage, mais l’État et les collectivités territoriales peuvent également, à titre exceptionnel, apporter des concours financiers.
En effet, le quatrième alinéa de l’article L. 122-4 dispose que « Leur financement ne peut être couvert que par une augmentation des tarifs de péages, raisonnable et strictement limitée à ce qui est nécessaire. Le cas échéant, l’État et les collectivités territoriales intéressées, dans le cadre des règles prévues dans le code général des collectivités territoriales, peuvent, à titre exceptionnel, apporter des concours. »
Dans un avis de la section des travaux publics du Conseil d’État rendu le 10 juillet 2020 sur un avenant entre l’État et une société concessionnaire d’autoroute, la haute juridiction a donné une interprétation stricte de la dernière phase de cet alinéa. La mention des seuls « État » et « collectivités territoriales » exclut la participation financière de personnes privées mais aussi d’établissements publics. Selon cette jurisprudence, si un concours peut être apporté par une personne privée ou une personne publique autre qu’une collectivité territoriale, celles-ci doivent le faire via l’État ou une collectivité territoriale. L’interprétation donnée par le Conseil d’État a donc rendu impossible en l’état de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière le financement direct de ces ouvrages par une personne privée ou un établissement public.
2. Le dispositif proposé
L’article 61 du projet de loi propose de modifier le dernier alinéa de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière pour permettre expressément à des tiers de financer à titre exceptionnel la construction des ouvrages non prévus dans le contrat de concession. Les tiers pourront être des personnes privées ou publiques, comme l’indique la rédaction de l’article 61.
Cette modification vise à faciliter le financement d’ouvrages ou d’aménagements sur le réseau concédé par des tiers et ainsi réduire la part du surplus assumé par les usagers acquittant un droit de péage. Comme le précise l’étude d’impact et comme l’ont indiqué les personnes entendues par la rapporteure pour avis, les ouvrages construits dans ce cadre peuvent coûter jusqu’à plusieurs dizaines de millions d’euros. Le concours de personnes extérieures pour aider le concessionnaire est souvent indispensable.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Cet article n’a pas été modifié au Sénat, ni lors de son examen en commission, ni en séance publique.
4. La position de la Commission
L’article 61 n’a pas été modifié lors de son examen en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
La rapporteure pour avis souhaitait le maintien de cet article. En effet, actuellement, l’état du droit ne permet pas le concours de personnes privées comme de personnes publiques autres que l’État et les collectivités territoriales pour le financement d'ouvrages non compris dans le cahier des charges de la concession. Or, ces ouvrages visent à faciliter la connexion du réseau autoroutier avec des voies secondaires et sont utiles pour les usagers. Il était donc nécessaire de créer cette possibilité nouvelle de financement.
Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a adopté l’article 61 sans modification.
Article 62 (art. L. 350-3, L. 181-2 et L. 181-3 du code de l’environnement) Régime des alignements d’arbres
La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
Adopté par la Commission avec modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 62 modifie l’article L. 350-3 du code de l’environnement qui définit le régime des alignements d’arbres. Il tend d’une part à préciser que la protection des alignements d’arbres est assurée sur toutes les voies ouvertes à la circulation publique, à l’exclusion des voies privées, et d’autre part désigne le préfet de département comme autorité responsable pour délivrer une autorisation ou être le récepteur d’une déclaration préalable permettant de porter atteinte à un alignement d’arbres. Un régime spécifique est prévu en cas de danger imminent.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 350-3 du code de l’environnement n’a pas été modifié depuis qu’il est entré en vigueur suite à la publication de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
➢ Les modifications apportées par le Sénat
La principale modification apportée par le Sénat consiste en une diversification des régimes permettant de porter atteinte à un alignement d’arbres. Sont distingués deux dispositifs : celui de l’autorisation délivrée par le préfet lorsqu’il s’agit d’une dérogation demandée dans le cadre de projets d’ouvrages, de travaux ou d’aménagements et celui de la déclaration préalable qui est déposée lorsque l’état sanitaire ou mécanique d’un ou plusieurs arbres présente un danger pour la sécurité des personnes ou des biens, un danger sanitaire pour les autres arbres ou que l’esthétique de la composition ne peut plus être assurée.
➢ Les modifications apportées par la commission
Plusieurs modifications à l’article 62 ont été apportées par la commission. La protection des allées et alignements d’arbres sur l’ensemble des voies publiques et privées ouvertes à la circulation publique a été réintroduite. Il est désormais prévu que les personnes déposant une déclaration préalable en vue de l’abattage ou de la coupe d’un ou plusieurs arbres en raison du danger sanitaire que pourraient représenter ces derniers ou d’un danger pour la sécurité des personnes ou des biens joignent à cette déclaration une étude phytosanitaire ou les éléments attestant dudit danger. L’article 62 a été également modifié pour préciser que les mesures de compensation doivent être réalisées prioritairement à proximité des alignements atteints. Enfin, les conditions d’application de l’article L. 350-3 du code de l’environnement seront définies par un décret en Conseil d’État qui pourra prévoir un régime de sanction pénale en cas d’atteinte portée aux alignements d’arbres sans autorisation ou dépôt d’une déclaration préalable d’une part, et d’absence ou d’insuffisance des mesures de compensation, d’autre part.
1. L’état du droit
Les alignements d’arbres constituent un élément ancien et remarquable en France depuis plusieurs siècles. En effet, dès le XVIe siècle, Henri II puis Henri IV incitent, notamment pour faire face à la pénurie de bois mais également pour des raisons d’agrément, les propriétaires à planter des rangées d’arbres aux abords des routes. Au XIXe siècle, plusieurs lois mettent à la charge de l’État et des communes la plantation d’arbres aux abords des voies de circulation et déterminent les droits des propriétaires d’arbres lorsque ceux-ci se situent sur des terrains privés aux abords des routes. On reconnaît alors aux alignements un rôle technique de stabilisation et d’assainissement de la chaussée et un rôle de délimitation de l’espace privé et de l’espace public. La loi du 25 mai 1825 concernant la propriété des arbres indique clairement que les arbres existants sur les routes nationales et appartenant à des particuliers ne pourront être abattus que lorsqu’ils donneront des signes de dépérissement ([134]) .
L’article L. 350-3 du code de l’environnement dans sa version actuelle pose le principe de l’intangibilité des alignements d’arbres situés aux abords des routes auxquels il ne peut être porté atteinte que s’il est démontré que l’état sanitaire ou mécanique de l’arbre présente un danger pour la sécurité des personnes et des biens ou un danger sanitaire pour les autres arbres ou bien si l’esthétique de la composition ne peut pas être conservée ([135]).
Cet article a été créé par l’article 172 de loi n° 2016-1087du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. L’article L. 350-3 du code de l’environnement crée ainsi un régime spécifique à ces alignements afin de limiter les atteintes qui peuvent leur être portées par voie d’abattage, de coupe ou d’élagage. Ce régime est à distinguer de celui des arbres remarquables qui, en raison de leur âge, de leur emplacement et de leur éventuelle importance historique, peuvent être protégés par les plans locaux d’urbanisme ou parce qu’ils constituent un monument naturel ou appartiennent à un site classé ou bien parce qu’ils sont protégés par la législation sur les abords des monuments historiques.
L’article L. 350-3 a également introduit la nécessité de compenser ces atteintes aux alignements d’arbres afin de réduire les déséquilibres pour les écosystèmes (perte de biodiversité, perturbation pour la faune et flore environnante et pour les continuités écologiques notamment). Son dernier alinéa précise en effet que le fait d’abattre ou de porter atteinte à l’arbre, de compromettre la conservation ou de modifier radicalement l’aspect d’un ou de plusieurs arbres d’une allée ou d’un alignement d’arbres « donne lieu, y compris en cas d’autorisation ou de dérogation, à des mesures compensatoires locales, comprenant un volet en nature (plantations) et un volet financier destiné à assurer l’entretien ultérieur ».
La version actuellement en vigueur de l’article L. 350-3 a soulevé des difficultés depuis son entrée en vigueur en 2016. Le dispositif s’est avéré trop peu précis et source de contentieux, dans la mesure où il revenait à « l’autorité administrative compétente » d’accorder des dérogations pour porter atteinte à un alignement d’arbres et uniquement dans le cadre de projets de construction. Rien n’était précisé quand la coupe ou l’abattage d’un ou plusieurs arbres était réalisé pour des raisons sanitaires ou pour garantir la sécurité des biens et des personnes. Une note de la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) du ministère de la transition écologique et solidaire a été publiée en novembre 2017 à ce sujet. Elle n’a pas permis d’apporter toutes les précisions nécessaires sur les dérogations possibles et sur les personnes compétentes pour les accorder. Cette note indiquait notamment que l’autorité responsable était le gestionnaire de la voirie. Il s’agit donc souvent de collectivités territoriales.
Ainsi, il est apparu qu’une même personne publique, gestionnaire d’un espace public ou de la voirie, pouvait à la fois soumettre une demande de dérogation et instruire cette même demande. La version actuelle de l’article L. 350-3 n’apporte en outre aucune précision lorsque les conditions pour déroger à la protection de l’alignement d’arbres sont réunies en dehors du cadre des projets de construction. Aucun décret n’a été publié pour préciser l’article et déterminer plus précisément les procédures à suivre.
2. Le dispositif proposé
Dans le texte déposé devant le Sénat, l’article 62 proposait plusieurs modifications de l’article L. 350-3 du code de l’environnement.
● L’article 62 substitue, au premier l’alinéa de l’article codifié, le terme de « voies ouvertes à la circulation publique » à celui de « voies de communication ». La notion de « voie ouverte à la circulation publique », d’origine jurisprudentielle, a été inscrite dans le code de l’environnement ([136]). Elle constitue une notion plus précise que celles de « voies de communication ». En effet, toute voie accessible au public constitue une voie ouverte à la circulation publique. Les allées et alignements d’arbres bordant des voies navigables, des chemins ruraux ou encore des voies privées ouvertes à la circulation publique entreraient donc dans le champ de l’article L. 350-3. L’emploi de ce terme a notamment pour conséquence d’une part, d’interdire de porter atteinte à un alignement d’arbres situés sur un terrain appartenant à une personne privée et, d’autre part, de soumettre à autorisation du préfet l’abattage de ces mêmes arbres si les conditions requises sont réunies.
● L’article 62 indique qu’il revient non plus à « l’autorité administrative compétente » mais au préfet de département d’accorder une autorisation de porter atteinte à un alignement d’arbres, tant pour des motifs tenant à l’état sanitaire d’un ou plusieurs arbres ou aux dangers que ces derniers peuvent causer aux biens ou personnes, que pour les besoins d’opérations de travaux et d’aménagements ou lorsque l’esthétique de la composition ne peut plus être assurée. Dans la version actuelle de l’article L. 350-3, le champ de l’autorisation est en outre plus restreint puisqu’elle ne concerne que « les projets de construction ». Comme le souligne l’étude d’impact, le préfet aurait ainsi à se prononcer sur les cas où les alignements d’arbres bordent les routes nationales comme les routes appartenant aux collectivités territoriales. Cette modification importante par rapport à la version actuelle de l’article a pour objectif de clarifier la procédure et de réduire le nombre de contentieux potentiels.
● L’article 62 introduit en outre un régime dérogatoire en cas de danger imminent pour la sécurité des personnes qui permet d’agir sans déposer de demande d’autorisation préalable devant le préfet. Cependant, le préfet doit être préalablement informé de l’opération d’abattage ou de coupe de l’arbre et doit approuver les mesures de compensation prévues par le gestionnaire à l’origine de l’atteinte à l’alignement d’arbres.
● L’article 62 procède enfin à une réécriture concernant l’exigence de compensation de l’atteinte portée à une allée ou un alignement d’arbres posée par l’article L. 350-3 du code de l’environnement. Il prévoit que le préfet, lorsqu’il examine une demande d’autorisation, apprécie le caractère suffisant des mesures de compensation prévues pour compenser les dommages causés par la disparation d’un ou plusieurs arbres. C’est également le cas en cas de danger imminent comme précisé ci-dessus.
● Le II de l’article modifie en conséquence deux articles du code de l’environnement relatifs à l’autorisation environnementale.
Ainsi, l’autorisation accordée par le préfet sur le fondement de l’article L. 350-3 est comprise dans l’autorisation environnementale délivrée pour l’ensemble d’un projet d’aménagement soumis à autorisation environnementale. C’est pourquoi l’article 62 modifie l’article L. 181-2 du code de l’environnement pour indiquer que l’autorisation de porter atteinte aux allées et alignements d’arbres prévue à l’article L. 350-3 du même code constitue, si nécessaire, un des éléments de l’autorisation environnementale.
L’article 62 du projet de loi modifie également l’article L. 181-3 du code de l’environnement relatif à l’autorisation environnementale pour ajouter un critère permettant la délivrance d’une telle autorisation, à savoir le respect des conditions permettant la délivrance de l’autorisation de porter atteinte aux allées et alignements d’arbres prévue à l’article L. 350-3 lorsque l’autorisation environnementale en tient lieu.
● Le III prévoit que l’article L. 350-3 du code de l’environnement, ainsi modifié, entrera en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la publication de la loi.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Sur initiative du rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable M. Daniel Gueret (Les Républicains), les sénateurs ont complété le deuxième alinéa de l’article 62 pour exclure les voies privées du champ des voies auxquelles le dispositif prévu par l’article 62 s’applique. Ils ont en effet estimé que l’interdiction de principe de porter atteinte à un alignement d’arbres lorsque celui-ci est situé aux abords d’un chemin ou d’une route possédé par des propriétaires privés constituait une atteinte disproportionnée au droit de propriété, les arbres étant alors la propriété de personnes privées.
L’article L. 350-3 du code de l’environnement pose en effet la question de l’atteinte susceptible d’être ainsi portée au droit de propriété, constitutionnellement garanti. Cette atteinte est conforme à la Constitution si elle répond à un motif d’intérêt général suffisamment caractérisé et est proportionnée à l’objectif poursuivi. Ce point avait été tranché lors des débats sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, au cours desquels il a été considéré que la protection des paysages, de la biodiversité et du patrimoine culturel que représentent les allées d’arbres constituait un motif d’intérêt général suffisant. Les débats en commission au Sénat ont fait apparaître une appréciation différente sur cette question constitutionnelle.
Par l’adoption de cet amendement, le Sénat a donc exclu les voies privées ouvertes au public (véhiculé ou non) qui, tout en étant possédées par des personnes privées (souvent regroupés en association de propriétaires), sont librement accessibles. La crainte a également été émise que l’application des dispositions de l’article L. 350-3 du code de l’environnement incite des propriétaires privés à fermer au public les voies de circulation concernées.
En séance publique, le Sénat a modifié, par l’adoption d’un amendement de M. Jacques Fernique (Écologiste – Solidarité et Territoires), le premier alinéa de l’article L. 350-3 du code de l’environnement afin de distinguer d’une part, le rôle général des alignements d’arbres (en termes d’apport pour la biodiversité mais aussi d’agrément) et d’autre part, le principe de la protection de ces alignements.
La principale modification apportée en séance publique par le Sénat, par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, a consisté à distinguer d’une part, un régime d’autorisation délivrée par le préfet après examen d’une demande dans le cas où l’atteinte à un alignement d’arbres serait justifiée pour permettre la réalisation d’ouvrages, de travaux ou d’aménagements et, d’autre part, un régime de déclaration préalable. La déclaration préalable est prévue pour les autres motifs d’atteinte, à savoir lorsque « l’état sanitaire ou mécanique du ou des arbres présente un danger pour la sécurité des personnes ou des biens, un danger sanitaire pour les autres arbres, que l’esthétique de la composition ne peut plus être assurée […] ». Cette distinction introduit un régime plus souple lorsque l’atteinte à l’alignement est envisagée pour des motifs autres que ceux liés à des projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements.
Ce même amendement complète l’alinéa 11 relatif aux situations d’urgence en cas de danger imminent pour la sécurité des personnes et à l’information du préfet. Celui-ci est amené à contrôler les mesures de compensation prévues (cf. ci-dessus). Il pourra également assortir son approbation de sujétions pour garantir l’effectivité des mesures de compensation.
La création de ce nouveau régime de déclaration préalable suscite quelques interrogations. En effet, il n’est pas précisé à quel moment le préfet intervient et s’il est amené à examiner systématiquement le contenu de la déclaration après qu’elle a été le support de l’atteinte à l’alignement. Il n’est pas non plus prévu que le préfet puisse s’opposer à l’exécution de l’atteinte à l’alignement s’il constate une insuffisance des mesures de compensation devant accompagner la déclaration préalable.
4. Les modifications apportées par la commission
L’article 62 a été modifié suite à l’adoption de plusieurs amendements par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
La rapporteure pour avis est particulièrement sensible à ce sujet et se prononce résolument en faveur du renforcement du régime de protection des alignements d’arbre prévu par cet article ; elle a souhaité aller plus loin dans ce renforcement. Le régime actuel d’alignement d’arbres souffre d’imprécisions qui sont source de nombreux contentieux et de difficultés d’application localement. Il est donc nécessaire d’y remédier.
Les amendements identiques CD271 des rapporteurs pour avis, CD104 de Mme Annie Chapelier, CD155 de Mme Bénédicte Taurine et CD200 de Mme Aude Luquet ont conduit à la suppression, à l’alinéa 3 de l’article 62, de la mention « à l’exception des voies privées ». Ces amendements ont permis un retour à la formulation initiale de l’article 62. Les alignements d’arbres sont protégés sur l’ensemble des voies ouvertes à la circulation publique, publiques comme privées.
L’objectif consiste à inclure le plus de voies de circulation possibles dans le régime de protection, y compris les voies privées ouvertes à la circulation publique qui sont des voies possédées par des personnes privées qui y permettent un libre accès. Ces propriétaires privés, souvent réunis en association, verront les allées et alignements d’arbres qu’ils possèdent et qui bordent les voies, protégés par le régime prévu à l’article L. 350-3 du code de l’environnement. L’atteinte à la propriété privée que l’article L. 350-3 pourrait impliquer (impossibilité de dégrader un alignement en dehors des motifs prévus par la loi) avait déjà été jugée justifiée par un motif d’intérêt général et proportionnée à l’objectif recherché lors des discussions sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages en 2016 (cf. supra).
L’amendement CD77 de Mme Delphine Batho, adopté par la commission, revient également sur une modification rédactionnelle du premier alinéa de l’article L. 350-3 du code de l’environnement qui avait été introduite par le Sénat. En supprimant les alinéas 4 et 5 de l’article 62, il a pour effet de conserver l’expression d’un principe général, à savoir que les alignements d’arbres sont protégés.
L’adoption des amendements identiques CD272 des rapporteurs pour avis et CD206 de Mme Aude Luquet a permis de revenir sur les différents critères qui justifient le dépôt d’une déclaration préalable, définis à l’alinéa 8 de l’article 62. Ces critères doivent être alternatifs. L’atteinte peut être portée en cas de danger pour la sécurité des personnes ou des biens ou en cas de danger sanitaire ou si l’esthétique de la composition est compromise. Ces deux amendements reviennent également sur une négation qui modifiait le sens de l’alinéa. Si une atteinte est portée pour des motifs esthétiques, la personne qui invoque ce motif doit pouvoir garantir que la préservation de la biodiversité peut être atteinte par d’autres mesures.
L’amendement CD293 des rapporteurs pour avis à l’alinéa 10 apporte des précisions sur les documents devant être joints à la déclaration préalable qui devra être déposée en préfecture. La déclaration devra contenir une étude phytosanitaire qui justifie le mauvais état de santé de l’arbre présentant un danger sanitaire pour l’environnement, particulièrement les arbres situés à proximité immédiate, ou pour la santé. L’étude phytosanitaire sera également demandée quand l’atteinte à l’alignement d’arbres est prévue lorsqu’un arbre ou des arbres présentent un danger pour la sécurité des biens ou des personnes. La rapporteure pour avis estime en effet nécessaire de s’assurer que les motifs d’abattage en cas de danger phytosanitaire ou sécuritaire sont avérés.
L’amendement CD208 de Mme Aude Luquet à l’alinéa 11 est un amendement de précision pour qualifier le danger qui a conduit à agir dans l’urgence et ainsi à porter atteinte à un alignement d’arbres sans dépôt d’une déclaration préalable.
L’amendement CD304 des rapporteurs pour avis est un amendement rédactionnel à l’alinéa 11.
Deux amendements identiques (CD217 de Mme Aude Luquet et CD220 de Mme Nathalie Sarles et ses collègues du groupe LREM) et un sous-amendement ont été adoptés afin de préciser les mesures de compensation qui doivent être mises en œuvre suite à l’abattage ou à la coupe d’arbres. Elles doivent avoir lieu en priorité à proximité des alignements d’arbres concernés, ce qui devrait permettre de favoriser des mesures protégeant la biodiversité locale et la qualité des paysages. Le sous-amendement CD303 de la rapporteure a permis d’appliquer cette prescription à l’ensemble des mesures de compensation prévues soit par la personne qui demande une autorisation, soit par la personne qui dépose une déclaration préalable, soit par la personne qui porte atteinte à un alignement d’arbres en urgence en cas de péril imminent pour la sécurité des personnes sans avoir obtenu d’autorisation ou avoir déposé de déclaration préalable. La rapporteure pour avis et le groupe LaREM tenaient à renforcer le contrôle et l’effectivité des mesures de compensation qui doivent être mises en œuvre à la suite de l’abattage d’un arbre.
Enfin, l’amendement CD207 de Mme Aude Luquet prévoit qu’un décret en Conseil d’État précisera les conditions d’application de l’article L. 350-3 du code de l’environnement. Ce décret pourra également prévoir un dispositif de sanction pénale en cas de non-respect de ses dispositions. En effet, il apparaît souhaitable que la clarification des procédures apportées par l’article 62 au régime des alignements d’arbres soit complétée par des indications sur les délais pour l’instruction des demandes d’autorisation et les délais en cas d’opposition à la déclaration préalable. Le décret pourra également définir l’ensemble des documents qui devront être joints par les pétitionnaires à leurs demandes. Par ailleurs, il n’existe pour l’instant pas de sanction spécifique en cas d’atteinte à un alignement d’arbres non justifiée ou en cas d’absence de mesures de compensation ou d’insuffisance de celles-ci. L’amendement CD207 autorise le pouvoir réglementaire à prévoir des sanctions adaptées en plus des régimes de sanctions pénales et administratives déjà prévues dans d’autres situations.
Suivant l’avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a adopté les amendements CL783, CL785, CL786, CL791, CL792, CL799, CL787 et CL800.
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Article 63 (art. L. 432-15 à L. 432-21 [nouveaux] du code de l’énergie ; L. 554-1, L. 554-10 et L. 554-12 [nouveau] du code de l’environnement) Modification du régime de propriété des canalisations de gaz et du régime de responsabilité et de sanction en cas d’atteinte à certains réseaux
La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la commission des affaires économiques.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article propose de simplifier le régime de propriété des conduites montantes de gaz, en organisant leur intégration au réseau de distribution, et de clarifier le régime de responsabilité et de sanction en cas d’atteinte à certains réseaux de transport et de distribution.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 63 reprend en grande partie le dispositif de l’article 65 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi ASAP, censuré comme cavalier législatif par le Conseil constitutionnel.
➢ Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat s’est attaché à revenir à la rédaction initialement adoptée dans la loi ASAP, sans modifier fondamentalement la portée de l’article du projet de loi, hormis la réintroduction d’une option permettant aux propriétaires et copropriétaires de demander le transfert de leurs canalisations de gaz avant l’échéance du 31 juillet 2023.
➢ Les modifications apportées par la commission
La commission a apporté quelques aménagements au dispositif afin de faciliter les interventions du gestionnaire de réseau dans le processus de transfert de propriété des conduites de gaz.
1. L’état du droit
a. Le besoin de simplifier le statut des conduites montantes de gaz
La propriété des réseaux (d’électricité ou de gaz) emporte la responsabilité de leur surveillance et de leur entretien.
La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) a précisé la propriété des colonnes montantes électriques, à savoir les parties du réseau électrique situées en aval du coupe-circuit principal jusqu’aux compteurs individuels : les nouvelles installations appartiennent de droit au réseau public de distribution d’électricité ; la propriété des installations existantes devait également être transférée au terme d’un délai de deux ans suivant la promulgation de la loi, pendant lequel les propriétaires ou copropriétaires des immeubles pouvaient accélérer ce transfert en notifiant leur acceptation ou revendiquer leur propriété – tout en conservant la faculté de demander leur transfert ultérieur au réseau sous réserve de leur bon état de fonctionnement. Ces transferts étaient obligatoires et sans contrepartie financière pour les propriétaires ou pour le gestionnaire du réseau, qui pouvait tout de même déterminer les travaux nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de ces installations.
S’agissant des canalisations de gaz situées entre le robinet de coupure générale du réseau public de distribution (en pied d’immeuble) et l’amont du compteur (également appelées conduites d’immeubles/conduites montantes ou CICM), les situations sont restées disparates. La majorité appartient déjà aux concessions de distribution du gaz. Mais certaines appartiennent encore à des propriétaires et copropriétés de logements. À Paris notamment, 12 000 des 70 000 colonnes montantes restent sous la responsabilité des copropriétés et des propriétaires des logements jusqu’où elles pénètrent (on parle des « bouts parisiens ») ; et pour les immeubles desservis en gaz basse pression avant le 1er janvier 1994, la partie comprise entre le robinet de coupure situé sur le palier et le compteur individuel est toujours sous la surveillance des copropriétaires.
Un rapport publié en janvier 2020 par le conseil général de l’économie et le conseil général de l’environnement et du développement durable a considéré que cette complexité juridique nuit à la sécurité des installations de gaz, et crée des différences de responsabilité et de charges entre clients.
b. La nécessité de préciser le régime de responsabilité et de sanction en cas d’atteinte à certains réseaux de transport et de distribution
L’article L. 554-1 du code de l’environnement impose aux entreprises exécutant des travaux à proximité de réseaux souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de distribution (de gaz mais aussi d’électricité, eau, télécommunications, etc.), au responsable du projet de travaux et aux exploitants de ces ouvrages de mettre en œuvre les mesures techniques et organisationnelles nécessaires pour éviter de porter atteinte à leur intégrité, sécurité ou continuité de fonctionnement, à l’environnement, à la sécurité des travailleurs et du voisinage ou à la vie économique.
Mais il ne précise pas les modalités de prise en charge de la réparation desdits ouvrages en cas de dommage survenu au cours de ces chantiers, notamment quand les entreprises ont respecté leurs obligations (de déclaration préalable, de mise en œuvre des précautions particulières, etc.).
Il est apparu par ailleurs que l’ordonnance n° 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l’énergie a supprimé par erreur la possibilité de sanctionner les actes de malveillance portant atteinte au fonctionnement des ouvrages et installations de distribution ou de transport de gaz (ou d’hydrocarbures liquides ou liquéfiés), introduite par l’article 92 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.
Les opérateurs de distribution et de transport de gaz ne disposent donc plus de recours pénal face à ce genre de comportement, qui peut avoir des conséquences graves, hormis des articles du code pénal sanctionnant les destructions, dégradations et détériorations de biens appartenant à autrui (articles L. 322-1 à L. 322-18), qui sont difficiles à appliquer à leurs situations.
2. Le dispositif proposé
a. Le transfert de propriété des colonnes montantes de gaz
Le 1° du I de l’article 63 crée une nouvelle section 3 au chapitre II du titre III du livre IV du code de l’énergie qui détermine le nouveau régime de propriété des canalisations de gaz situées entre le réseau public de distribution et l’amont du compteur, en s’inspirant partiellement du dispositif mis en place pour les installations électriques.
Il précise ainsi que les canalisations de gaz créées à compter de la publication de la future loi appartiendront directement aux réseaux publics de distribution de gaz – c’est-à-dire plus précisément aux collectivités locales, propriétaires de ces réseaux –, sous la responsabilité de leur concessionnaire (article L. 432-14 dans la version initiale de l’article 63).
Quant aux conduites d’immeubles existantes qui ne sont pas déjà intégrées à la concession d’un réseau public, jusqu’au 31 juillet 2023, elles sont présumées appartenir aux copropriétaires des immeubles où elles se trouvent et aux propriétaires des logements pour leurs parties intérieures. Dans ce délai, ceux-ci peuvent choisir d’en revendiquer la propriété (article L. 432-15 dans la version initiale de l’article 63).
À défaut de cette démarche, le projet de loi distingue deux situations au terme du délai :
– la propriété des canalisations d’immeubles est transférée de droit au réseau public dès le 1er août 2023 (les copropriétaires sont réputés l’avoir accepté) ;
– s’agissant des parties intérieures, ce transfert doit toutefois être précédé d’une visite, à l’issue de laquelle le gestionnaire peut déterminer des travaux (à sa charge) de remise en état de bon fonctionnement. Si la visite n’a pu avoir lieu, le transfert se fera en tout état de cause le 1er août 2026 (Après cette date, le gestionnaire pourra toujours procéder à une visite de surveillance ou de maintenance s’il le souhaite).
Précisons que la surveillance et l’entretien des installations de gaz situées en aval du compteur restent quant à eux à la charge du propriétaire des locaux.
Les propriétaires et copropriétaires ayant revendiqué la propriété des canalisations peuvent encore changer d’avis en demandant, même après le 1er août 2023, leur transfert au réseau public. Ce transfert n’est cependant effectif qu’après une visite de la canalisation pour s’assurer de son bon état de fonctionnement. Elle est réalisée, dans les quatre mois de la demande, sous la responsabilité du gestionnaire du réseau qui peut déterminer les travaux nécessaires. Mais, contrairement à la situation précédente, la réalisation de ces travaux est à la charge du demandeur.
Dans tous les cas, ces transferts de propriété se feront sans contrepartie financière pour les deux parties. Toutefois, l’article L. 432-15 prévoit que le coût des travaux éventuellement réalisés sur les parties intérieures faisant l’objet d’un transfert automatique peut être répercuté dans le tarif d’utilisation des réseaux publics de distribution de gaz (TURPG), défini à l’article L. 452-1-1 du code de l’énergie. Parallèlement, cet article L. 452-1-1 est complété (au 2° du I de l’article 63) pour prendre en compte les dépenses afférentes aux visites et aux opérations liées au transfert automatique de ces parties intérieures des canalisations. Le ministère de la transition écologique a précisé à votre rapporteur que lesdites « opérations de transfert » comprennent les éventuels travaux de mise en conformité.
L’étude d’impact du projet de loi estime le coût global de ces opérations de transfert à environ 90 millions d’euros pour près de 750 000 tronçons.
Enfin, hors clauses contraires de leurs contrats de concession, les entreprises concessionnaires du réseau public de distribution de gaz ne sont pas tenues de constituer des provisions financières pour anticiper le renouvellement des canalisations d’immeubles ainsi transférées.
Votre rapporteur observe que ni le gestionnaire du réseau de distribution de gaz, GRDF, ni les collectivités qu’il a auditionnées n’ont soulevé de difficulté particulière sur cette partie de l’article 63. GRDF suggère toutefois une disposition pouvant éviter la visite de transfert quand il assure déjà la surveillance et la maintenance des canalisations. Cela accélérerait le transfert des parties concernées et économiserait 40 millions d’euros de frais, qui ne seront pas imputés sur les TURPG.
b. Le renforcement des obligations d’accès aux canalisations intérieures de gaz
La visite des parties intérieures des colonnes montantes étant au cœur de la procédure, le II de l’article L. 432-15 du code de l’énergie prévoit une mesure de rétorsion en cas de refus de leur accès : s’il y a eu au moins deux refus, le gestionnaire de réseau peut interrompre la livraison du gaz en application de l’article L. 554-10 du code de l’environnement.
Le 2° du II de l’article 63 modifie en conséquence l’article L. 554-10. Celui-ci autorise déjà l’exploitant d’une canalisation de transport ou de distribution de gaz à interrompre la livraison du gaz à tout consommateur final qui y est raccordé s’il s’oppose à un contrôle réglementaire de ses appareils ou équipements à gaz (ou aux opérations de contrôle, d’adaptation et de réglage nécessaires en cas de changement de nature du gaz acheminé). L’article 63 ouvre désormais la possibilité d’interrompre la livraison de gaz dans les circonstances définies à l’article L. 432-15 précité (deux refus au moins de la visite de transfert). Il ajoute également le refus d’une opération réglementaire de surveillance ou de maintenance des colonnes montantes de gaz prévue à l’article L. 554-8 du code de l’environnement, et ce, que l’opposition à cette opération, ou à la visite de transfert, vienne du consommateur final ou du propriétaire du logement, de son mandataire ou de l’occupant d’un local ou terrain traversé par cette canalisation.
Enfin, à la condition régissant l’obligation prévue à l’article L. 554-10 d’interrompre la livraison du gaz lorsque l’exploitant a connaissance d’un danger grave et immédiat pour la sécurité des personnes et des biens que présentent les appareils et équipements qui sont branchés sur son réseau, l’article 63 ajoute le danger grave et immédiat que présente une canalisation d’immeuble.
Ces élargissements des cas autorisant l’interruption de la livraison du gaz visent à imposer l’accès à toutes les parties privées traversées par les canalisations d’alimentation afin que les contrôles réglementaires et les opérations d’entretien nécessaires à la sécurité des installations soient exhaustifs et s’effectuent dans de bonnes conditions.
c. L’attribution de la prise en charge des travaux de réparation des réseaux de transport et de distribution
Le 1° du II de l’article 63 clarifie les modalités de prise en charge de la réparation des réseaux de transport et de distribution (de divers fluides) en cas de dommage survenu au cours de chantiers réalisés à proximité, en complétant l’article L. 554-1 du code de l’environnement.
Pour ne pas faire porter au responsable de projet (qui peut être une collectivité territoriale) et à l’exécutant des travaux (l’entreprise) plus que leur responsabilité de respecter leurs obligations préventives, l’article 63 les exonère de la prise en charge, et donc du coût, des travaux de réparation (ainsi que de l’obligation de réaliser cette réparation pour celui qui exécute le chantier) si trois conditions se cumulent :
– l’endommagement est accidentel, c’est-à-dire involontaire.
L’article 63 tempère cependant cette irresponsabilité « si le dommage résulte directement d’une imprudence ou d’une négligence caractérisée », sans préciser leur nature, et, pour le responsable de projet, s’il n’a pas communiqué à l’exploitant du réseau ou à l’exécutant des travaux les résultats des investigations de localisation des ouvrages quand elles sont obligatoires ;
– l’endommagement s’est produit au-delà de la zone dans laquelle des précautions particulières (organisationnelles et techniques) doivent être mises en place à l’occasion des travaux par le responsable du projet de travaux, les exploitants des ouvrages et les entreprises exécutant les travaux.
L’article 63 précise que cette zone est définie à partir des données de localisation fournies par l’exploitant, ou des résultats des investigations de localisation des ouvrages menées en amont des travaux lorsque la position des ouvrages n’est pas connue avec une précision suffisante. En tout état de cause, l’article 63 rappelle que l’étendue de cette zone est limitée à une distance maximale fixée par arrêté du ministre chargé de la sécurité des réseaux de transport et de distribution. Il s’agit en l’occurrence de l’arrêté du 15 février 2012 ([137]).
– et il n’y avait pas d’autre indice de la présence d’un ouvrage à l’endroit de l’endommagement (tel un affleurant visible ou un grillage avertisseur).
La responsabilité du responsable de projet et/ou de l’exécutant reste entière si ces trois conditions ne sont pas réunies.
À l’intérieur de la zone dite d’incertitudes ou de précautions particulières, le droit civil présumant responsable celui qui a directement causé le dommage, il y a présomption de faute de l’entreprise qui réalise les travaux. Cette dernière doit alors prouver, notamment, qu’elle a respecté ses obligations préventives (de déclaration de travaux et de mise en œuvre des techniques « douces » prescrites), et se retourner vers les autres parties qui doivent alors prouver qu’elles ont rempli leurs propres obligations (de déclaration d’intention de travaux, d’investigation de localisation des ouvrages, le cas échéant, et de communication à qui de droit de ses résultats, pour le responsable de projet, de localisation des ouvrages et de transmission des prescriptions et recommandations techniques nécessaires à la sécurité des ouvrages pour l’exploitant du réseau).
À l’extérieur de la zone, l’article 63 établit une présomption de responsabilité des gestionnaires en cas de dommage et fait reposer sur ceux-ci la démonstration des circonstances rétablissant une responsabilité des responsables du projet et/ou des exécutants des travaux (telle une négligence caractérisée). Le ministère de la transition écologique a confirmé à votre rapporteur que l’intention est bien de lui faire porter la charge de la preuve.
Certains des gestionnaires des réseaux consultés par votre rapporteur indiquent qu’ils donnent des consignes à respecter par l’entreprise qui portent au-delà des limites maximales définies dans l’arrêté de 2012 et souhaiteraient que le respect de ces prescriptions techniques hors périmètre soit une condition supplémentaire à l’exonération de responsabilité des responsables de projets et des exécutants des travaux en dehors des zones d’incertitudes.
Le ministère de la transition écologique répond que cet arrêté tient compte des incertitudes de localisation autour des ouvrages et qu’aller au-delà ouvrirait un périmètre d’allègement de la responsabilité du gestionnaire de réseau infondé car cet au-delà est réputé sûr. Définir une zone de prescriptions particulières implique précisément qu’en dehors de cette zone il n’y a pas besoin de ces précautions. Il revient donc aux gestionnaires de bien délimiter, ou faire délimiter, la zone d’incertitudes.
De fait, connaître autant que possible son réseau et transmettre les informations utiles aux chantiers qui s’ouvrent à proximité apparaissent légitimement comme des responsabilités essentielles du gestionnaire. L’article 63 vise à s’assurer que les gestionnaires donnent des réponses précises et justes aux déclarations d’intention de travaux et déclaration de travaux et qu’ils assument la prise en charge des travaux de réparation s’ils se sont trompés.
d. La réintroduction des sanctions en cas d’atteinte volontaire au bon fonctionnement des canalisations de gaz
Enfin, le c du 2° de l’article 63 réintroduit la possibilité de sanctionner les actes de malveillance portant atteinte au fonctionnement des ouvrages et installations de distribution ou de transport de gaz (ou d’hydrocarbures liquides ou liquéfiés), qui avait été supprimée du code de l’énergie.
Le projet de loi distingue alors deux situations :
– si l’atteinte aux ouvrages et installations ne présente pas de danger pour les personnes, ces actes volontaires pourront désormais être punis de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende (article 322-1 du code pénal), voire de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende en cas de circonstances aggravantes (article 322-3 du même code) ;
– dans le cas contraire, ils relèvent des peines définies aux articles 322-6 à 322-11 du code pénal (qui peuvent aller jusqu’à la réclusion criminelle à perpétuité et 150 000 euros d’amende si l’atteinte a causé la mort d’autrui).
Cette deuxième situation n’était pas prévue dans le projet initial du Gouvernement (ni dans le texte négocié dans le cadre de l’examen du projet de loi ASAP), mais son introduction aurait été recommandée par le Conseil d’État en miroir des dispositions pénales applicables aux destructions, dégradations et détériorations de biens.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a adopté, en commission des affaires économiques, trois amendements de sa rapporteure pour avis et, en séance, un nouvel amendement de précision rédactionnelle de cette dernière, avec l’avis favorable du Gouvernement. En réécrivant presque entièrement le I de l’article 63, ils s’attachent surtout à revenir à la rédaction initialement adoptée dans la loi ASAP, sans toutefois modifier fondamentalement la portée du dispositif.
a. S’agissant de l’intégration des colonnes montantes au réseau de distribution de gaz
La commission des affaires économiques du Sénat a validé le principe du transfert de la propriété des colonnes montantes de gaz, mais en complétant ou en précisant la procédure sur plusieurs points :
– Elle réintroduit la possibilité, prévue par le dispositif négocié dans le cadre des travaux sur la loi ASAP, que les propriétaires et copropriétaires notifient, dans le délai courant jusqu’au 31 juillet 2023, leur acceptation du transfert définitif. Ce transfert prend alors effet dès la réception de la notification par lettre recommandée (article L. 432-16 du code de l’énergie).
Toutefois, pour les parties intérieures des canalisations, le transfert ne devient effectif qu’après une visite, effectuée sous la responsabilité du gestionnaire de réseau, dans les trois ans suivant la notification, « permettant de s’assurer de leur bon état de fonctionnement et se concluant par un procès-verbal de transfert » (article L. 432-17).
Le ministère de la transition écologique a indiqué à votre rapporteur que, pour simplifier la procédure, il avait finalement renoncé à reprendre cette option, très peu utilisée lors du transfert des installations électriques. Mais le Gouvernement n’a aucune réticence à la réintégrer.
S’il n’y a ni notification, ni revendication de la propriété (toujours possible) des colonnes montantes avant le 31 juillet 2023, les conséquences juridiques sont similaires au projet initial : s’agissant des parties intérieures, l’article L. 432-17 indique que la visite doit se faire avant le 31 juillet 2026. Cependant, le nouvel article L. 432-18 précise qu’à défaut de visite, le transfert des conduites intérieures se fera de droit le 1er août 2026. Quant aux parties extérieures aux logements, le transfert est effectif dès le 1er août 2023.
De même, les droits à revendiquer la propriété et les conséquences pour les propriétaires et copropriétaires d’une demande de transfert ultérieur sont similaires à ceux prévus par le texte initial ;
– Les autres modifications du Sénat tiennent plutôt au fait de mentionner, ou de ne plus mentionner, certaines précisions juridiques.
Ainsi, le texte adopté par le Sénat ne dit pas clairement que le gestionnaire peut déterminer des travaux de mise en conformité à la suite de la visite des parties intérieures (qu’elles relèvent de la procédure de notification ou pas). Le ministère de la transition écologique explique que ceux-ci découleront nécessairement des constats relatifs à l’état de fonctionnement des canalisations intérieures – et qu’ils resteront à la charge du gestionnaire.
À l’inverse, le Sénat a supprimé la mention à la visite des canalisations dont les propriétaires et copropriétaires ont revendiqué la propriété avant de se raviser. Mais son article L. 432-19 conditionne toujours ce transfert au bon état de fonctionnement des conduites et autorise le gestionnaire à déterminer les travaux nécessaires le cas échéant. Dans les faits, ces travaux ne peuvent être définis sans une visite préalable.
Enfin, le Sénat explicite l’absence de contrepartie financière (article L. 432-20) : le transfert par les propriétaires et copropriétaires est gratuit ; le gestionnaire ne peut pas davantage réclamer de contreparties. Mais il pourra toujours bénéficier de la répercussion des frais relatifs aux visites et aux opérations de transfert dans le TURPG – le Sénat supprime au passage la référence redondante à cette prise en charge par le TURPG dans l’ancien article L. 432-15.
Le ministère rappelle qu’une fois que les canalisations sont intégrées au réseau de distribution, les coûts associés à leur entretien sont couverts par les tarifs d’utilisation des réseaux de distribution de gaz naturel.
Le Sénat rappelle par ailleurs expressément que le gestionnaire ne peut s’opposer à ces transferts, sous réserve, le cas échéant, de leur remise en état de bon fonctionnement (L. 432-20) – même si cela découle du transfert de droit.
b. S’agissant des nouveaux cas d’interruption de la livraison du gaz
Le Sénat a supprimé, dans l’article L. 432-17 du code de l’énergie, qui traite de la visite précédant le transfert des parties intérieures, la mention à la possibilité d’interrompre la livraison du gaz en cas de double refus de l’accès aux installations, pour l’intégrer directement dans l’article L. 554-10 du code de l’environnement.
L’articulation est ainsi plus claire.
c. S’agissant du nouveau régime de responsabilité et de sanction
Le Sénat complète le nouvel intitulé de la section 3 du chapitre IV relatif à la sécurité des ouvrages souterrains, aériens ou subaquatiques du titre V du livre V du code de l’environnement pour préciser les installations de gaz, biogaz et hydrocarbures visées par la section : en effet, si les articles L. 554-10 et L. 554-11 ne traitent que des canalisations de transport ou de distribution de gaz, le nouvel article L. 554-12 concerne aussi les atteintes aux installations de production de biogaz et aux installations de stockage souterrain de gaz.
Enfin, le Sénat supprime la dernière phrase de l’article L. 554-12 qui se référait aux articles du code pénal sanctionnant les atteintes de nature à créer un danger pour les personnes (322-6 à 322-11).
De fait, cette phrase se contentait de renvoyer aux articles sans préciser un contexte particulier pour leur application aux ouvrages et installations de gaz. Non seulement sa suppression n’interdit pas de recourir aux articles en question, mais le Sénat fait valoir les réticences de la direction des affaires criminelles et des grâces sur « l’ambiguïté quant aux peines applicables, dès lors que les articles 322-6 à 322-11 du code pénal prévoient des quanta de peine très variés en fonction du résultat de l’atteinte commise aux personnes ».
4. Les modifications apportées par la commission
La commission des affaires économiques a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement :
– deux amendements identiques, de son rapporteur (CE597) et de M. Charles de Courson (LT, CE66), qui dispensent le gestionnaire de réseau de la visite préalable au transfert quand son contrat de concession prévoit qu’il assure l’entretien et le renouvellement des canalisations intérieures de gaz. Le transfert de propriété sera alors acté dès le 1er août 2023 (ou dès la notification du souhait des propriétaires d’un transfert anticipé).
La suppression de cette étape, superflue dans ces circonstances, permet d’accélérer le processus et d’économiser environ 40 millions d’euros de frais, qui ne seront pas imputés sur le TURPG ;
– un amendement CE67 de M. Charles de Courson qui allonge d’un an, jusqu’au 31 juillet 2027, la période pendant laquelle les gestionnaires de réseau devront réaliser les très nombreuses visites de transfert nécessaires. Il convient notamment de tenir compte des mois qui se seront écoulés entre l’examen du projet de loi par le Sénat et l’entrée en vigueur du texte ;
– enfin, trois amendements identiques de M. Paul Molac (LT, CE8), de M. Charles de Courson (CE68) et du groupe Socialistes et apparentés (CE112), qui clarifient les obligations des propriétaires et syndics de copropriété concernant l’accès des gestionnaires de réseau aux canalisations de gaz.
L’article L. 126-15 du code de la construction et de l’habitation (CCH) leur impose déjà le soin de permettre « aux opérateurs des distributeurs de gaz naturel et d’électricité et aux opérateurs des sociétés agissant pour leur compte d’accéder aux ouvrages relatifs à la distribution de gaz naturel et d’électricité » afin qu’ils puissent mener à bien leurs missions, en particulier s’agissant de la sécurité et de l’entretien de installations. Il s’agit bien d’une obligation de résultat ; pour autant, les gestionnaires et les organismes qui réalisent les visites et interventions pour leur compte rencontrent encore souvent des difficultés à entrer dans les immeubles et à accéder aux canalisations, a fortiori s’agissant de leurs parties privatives.
Ces amendements visent à souligner plus explicitement, dans l’article L. 126-15, le devoir incombant aux propriétaires et syndics de copropriété de prendre les mesures nécessaires pour garantir un accès effectif.
La procédure de transfert des « bouts parisiens », qui sera engagée après l’adoption de l’article 63, rend plus que jamais nécessaire d’améliorer l’accessibilité des canalisations de gaz concernées. Toutefois, le niveau d’exigence portée par les trois amendements s’appliquera à tous les cas où les missions des gestionnaires de réseau, de gaz ou électrique, nécessitent de pouvoir contrôler les parties privatives de ces installations.
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Article 63 bis (art. L. 121-46 du code de l’énergie) Introduction d’un principe de non-concurrence de l’extension de la desserte de gaz avec le développement de la chaleur renouvelable
La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article à la
commission des affaires économiques.
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article, adopté par le Sénat, introduit la possibilité de définir dans le contrat liant l’État et GRDF une exigence de non-concurrence entre l’extension de la desserte de gaz et le développement de la chaleur renouvelable.
➢ Les modifications apportées par la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
1. L’état du droit
L’article L. 121-45 du code de l’énergie rappelle que l’État, les communes ou leurs établissements publics de coopération intercommunale organisent, chacun pour ce qui le concerne, le service public du gaz.
Les collectivités territoriales sont les autorités concédantes des réseaux de distribution de gaz ; elles définissent, négocient et concluent à ce titre les cahiers des charges de ces concessions, sur le fondement de l’article L. 224-31 du code général des collectivités territoriales.
De son côté, l’État passe des contrats avec chacune des entreprises du secteur (Engie et les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution du gaz) pour les objectifs et les modalités permettant d’assurer la mise en œuvre des missions de service public, tels qu’ils sont listés à l’article L. 121-46 du code de l’énergie.
Sans préjudice des contrats de concession des collectivités, le contrat conclu avec Gaz réseau distribution France (GRDF) peut ainsi porter sur « 9° L’amélioration de la desserte en gaz naturel du territoire, définie en concertation avec le représentant des autorités mentionnées à l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales conformément à l’obligation de service public relative au développement équilibré du territoire mentionnée à l’article L. 121-32 » (II de l’article L. 121-46).
2. Le dispositif introduit par le Sénat
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du groupe Union centriste qui introduit au 9° du II de l’article L. 121-46 du code de l’énergie une nouvelle exigence relative au développement de la desserte en gaz : son extension ne doit pas concurrencer le développement de la chaleur renouvelable.
Ses auteurs considèrent que le contrat avec l’État peut inciter le gestionnaire du réseau de distribution de gaz à développer activement le réseau de gaz, en allant démarcher de nouveaux abonnés parmi les habitants d’un territoire où la collectivité envisage de déployer un réseau de chaleur.
En détournant une partie des consommateurs qui envisageaient de se raccorder au futur réseau de chaleur, l’équilibre économique du projet en est déséquilibré. Pour préserver cet équilibre financier et éviter de décourager le développement de la chaleur renouvelable, les auteurs de l’amendement ont défendu l’instauration dans la loi d’un principe de non-concurrence du gaz vis-à-vis du réseau de chaleur renouvelable.
La rapporteure de la commission des affaires économiques a donné un avis défavorable à cette proposition, qui porterait, selon elle, atteinte au principe constitutionnel de libre concurrence et qui n’est, en tout état de cause, pas utile puisque l’extension de la desserte de gaz se fait déjà dans un dialogue avec les autorités locales.
Le Gouvernement a pour sa part soutenu cet amendement afin de conforter la viabilité économique de ces investissements, lourds pour les collectivités, mais qui sont une des voies nécessaires à la transition écologique de notre pays.
3. La position de la Commission
La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.
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Article 64 (supprimé) (art. L. 271-4 du code de la construction et de l’habitation, art. L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, art. L. 1331-4, L. 1331-11 et L. 1331-11-2 [nouveau] du code de la santé publique, art. 18 et 24-11 [nouveau] de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) Contrôle du raccordement des immeubles au réseau public d’assainissement collectif
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 64 du projet de loi vise à renforcer les moyens dont dispose l’autorité en charge du service public d’assainissement collectif pour contrôler l’état du raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux usées, dans la perspective des Jeux Olympiques organisés à Paris en 2024. Il donne aux collectivités la possibilité d’exiger des propriétaires la réalisation d’un diagnostic de leurs raccordements aux réseaux publics d’assainissement au moment de la vente d’un bien immobilier.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 63 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat et résilience », prévoit l’entrée en vigueur de dispositions similaires sur les territoires dont les rejets d’eaux usées et pluviales ont une incidence sur la qualité de l’eau pour les épreuves olympiques de nage libre et de triathlon dans la Seine.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a assoupli les obligations prévues par l’article, et a supprimé les dispositions spécifiques aux territoires dans lesquels les rejets d’eaux usées ont des conséquences sur les Jeux Olympiques.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article, devenu sans objet suite à l’adoption de la loi du 22 août 2021 précitée.
1. L’état du droit
Aux termes de l’article L. 1331-1 du code de la santé publique, les immeubles doivent obligatoirement être raccordés aux réseaux publics d’assainissement établis sous la voie publique à laquelle ils ont accès, soit directement, soit par l’intermédiaire de voies privées ou de servitudes de passage. Les propriétaires de ces immeubles disposent d’un délai de deux ans pour se raccorder à ces réseaux.
Au titre de leur compétence en matière d’assainissement, et en application de l’article L. 2224-8 du CGCT, les communes ou les établissements publics compétents assurent le contrôle des raccordements au réseau public de collecte des eaux usées.
Les collectivités contrôlent également les installations d’assainissement non collectif. À la différence de ce qui était prévu pour les immeubles étant raccordés au réseau jusqu’à l’adoption de la loi « Climat et résilience », la loi prévoit que, lors d’une vente portant sur tout ou partie de l’immeuble, le document établi à l’issue du contrôle des installations d’assainissement non collectif doit être joint au dossier technique fourni par le vendeur ([138]).
2. Le dispositif proposé
Comme le rappelle l’étude d’impact, les mauvais raccordements aux réseaux publics d’assainissement sont à l’origine de pollutions importantes des milieux, du fait de rejets directs d’eaux usées via l’apport d’eaux pluviales. Il a ainsi été estimé à « un peu plus d’un tiers la part de raccordements non conformes sur les 350 000 branchements concernés dans le cadre du plan d’action baignade en vue des Jeux Olympiques organisés à Paris en 2024 » ([139]).
L’article 64 du projet de loi prévoit ainsi la réalisation d’un diagnostic technique du raccordement au réseau public d’assainissement au moment des ventes immobilières, afin de permettre le bon déroulement des Jeux Olympiques, et répondre aux enjeux sanitaires associés.
Les alinéas 1 à 3 modifient les articles L. 271-4 et L. 126-23 du code de la construction et de l’habitation afin que le diagnostic demandé au moment de la vente d’un bien immobilier équipé d’une installation d’assainissement non collectif concerne également les immeubles raccordés au réseau public d’assainissement.
Les alinéas 4 à 6 complètent l’article L. 2224-8 du CGCT pour préciser que le contrôle de raccordement au réseau public, intervenant ou non à la demande d’un propriétaire, doit donner lieu à l’établissement et à la transmission au propriétaire de l’immeuble d’un document décrivant le contrôle réalisé et évaluant la conformité du raccordement au regard des prescriptions réglementaires. Le document serait valide pendant dix ans, et la collectivité devrait réaliser ce contrôle dans un délai d’un mois lorsque celui-ci est pris à l’initiative du propriétaire.
Les alinéas 7 à 10 modifient les articles L. 1331-4 et L.1331-11-1 du code de la santé publique pour préciser que le document établi suite au contrôle soit joint au dossier technique élaboré dans le cadre d’une vente immobilière dans les territoires ayant une incidence sur la qualité de l’eau pour les épreuves olympiques de nage libre et de triathlon dans la Seine. Ils prévoient également que le notaire adresse aux autorités compétentes concernées, au plus tard un mois après la signature de vente, une attestation contenant la date de la vente, les informations nécessaires pour identifier l’immeuble vendu ainsi que les nom et adresse de l’acquéreur.
Les alinéas 11 à 13 créent un nouvel article 11-1 dans la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, qui prévoit que les travaux prescrits par ce document sont réalisés dans un délai de deux ans suivant la notification de ce document dans les territoires ayant une incidence sur la qualité de l’eau pour les épreuves olympiques de nage libre et de triathlon dans la Seine.
Les alinéas 14 à 17 modifient la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et permettent de prendre en compte le cas des copropriétés en créant pour le syndicat des copropriétaires une obligation de faire réaliser le contrôle du raccordement au réseau public d’assainissement.
Les alinéas 18 et 19 déterminent les modalités d’entrée en vigueur du dispositif.
3. Les modifications apportées par le Sénat
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a profondément réécrit l’article, à des fins rédactionnelles ([140]).
Sur le fond, elle a procédé à trois modifications :
– elle a fixé un délai maximal de quatre ans pour la réalisation des travaux prescrits par le document établi à l’issue du contrôle ;
– elle a supprimé les ajouts proposés à l’article L. 126-23 du code de la construction et de l’habitation, relevant que leur portée sur les obligations des bailleurs était incertaine ;
– elle a supprimé les dispositions spécifiques aux territoires dont les rejets d’eaux usées ont une incidence sur la qualité de l’eau pour les épreuves olympiques dans la Seine.
Votre Rapporteure constate toutefois que, depuis l’adoption du présent projet de loi par le Sénat, la loi « Climat et résilience » a été promulguée.
Son article 63 prévoit, dans la perspective des Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, l’entrée en vigueur de dispositions similaires sur les territoires dont les rejets d’eaux usées et pluviales ont une incidence sur la qualité de l’eau pour les épreuves olympiques de nage libre et de triathlon dans la Seine.
Les dispositions prévues par le présent article paraissent désormais satisfaites par le droit en vigueur.
4. La position de la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article, devenu sans objet suite à l’adoption de la loi du 8 octobre 2021 précitée ([141]).
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Article 64 bis A (supprimé) (art. L. 1331-8 et L. 1331-11 du code de la santé publique) Modification de la procédure de sanction du manquement aux obligations du propriétaire en matière d’assainissement
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 64 bis A substitue au dispositif actuel une procédure de mise en demeure éventuellement assortie d’une astreinte d’un montant maximal de 100 euros par jour, le total des sommes résultant de l’astreinte ne pouvant excéder 5 000 euros.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 1331-8 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 22 août 2021 précitée, dite « Climat et résilience », astreint le propriétaire d’un immeuble non raccordé à un réseau d’assainissement au paiement d’une redevance au moins équivalente à celle qu’il aurait payée s’il avait été raccordé, et qui peut être majorée dans une proportion fixée par le conseil municipal ou le conseil de la métropole de Lyon, dans la limite de 400 %. Cette somme n’est pas recouvrée si le propriétaire se conforme à ses obligations dans un délai de douze mois.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article.
1. L’état du droit
Dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 25 août 2021, l’article L. 1331-8 du code de la santé publique prévoyait que, tant que le propriétaire ne s’était pas conformé à ses obligations en matière d’assainissement collectif ou non collectif, il était astreint au paiement d’une somme au moins équivalente à la redevance qu’il aurait payée au service public d’assainissement si son immeuble avait été raccordé au réseau ou équipé d’une installation d’assainissement autonome réglementaire, et qui pouvait être majorée dans une proportion fixée par le conseil municipal ou le conseil de la métropole de Lyon dans la limite de 100 %.
L’article 62 de la loi du 22 août 2021 précitée, dite « Climat et résilience » ([142]) a apporté deux modifications à cet article :
– premièrement, le montant maximal de l’astreinte pouvant être exigée du propriétaire a été porté à 400 % de la redevance qu’il aurait payée ;
– deuxièmement, il est désormais prévu que cette somme n’est pas recouvrée si le propriétaire s’est conformé à ses obligations dans un délai de douze mois à compter de la date d’envoi de la notification de la pénalité.
Cet article avait été introduit par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, à l’initiative de ses rapporteurs, M. Pascal Martin et Mme Marta de Cidrac, afin de de « renforcer l’efficacité de la lutte contre les petites pollution récurrentes aux milieux aquatiques dues aux inversions de branchement au réseau d’assainissement, en multipliant par cinq le coefficient applicable à la pénalité susceptible d’être prononcée pour défaut de raccordement » ([143]) .
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Adopté en séance publique à l’initiative des rapporteurs, au nom de la commission des Lois du Sénat, et malgré l’avis défavorable du Gouvernement ([144]), l’article 64 bis A substitue au dispositif actuel une procédure de mise en demeure éventuellement assortie d’une astreinte d’un montant maximal de 100 euros par jour, le total des sommes résultant de l’astreinte ne pouvant excéder 5 000 euros.
Les auteurs de l’amendement relèvent en effet que ce dispositif, qui constituerait une « sanction administrative déguisée en redevance pour service rendu, éventuellement majorée, paraît juridiquement fragile » dans la mesure où il ne présenterait « aucune des garanties procédurales exigées par la jurisprudence constitutionnelle en la matière, notamment pour respecter le principe du contradictoire ».
Votre Rapporteure considère que le dispositif en vigueur, récemment modifié à l’initiative du Sénat, est plus efficace que le mécanisme proposé.
Elle relève que la majoration de la redevance constitue bien une taxe fiscale, ce qu’a reconnu le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 1983 ([145]).
Par ailleurs, l’instauration d’un système de mise en demeure préalable et d’astreinte retarderait le moment où la pénalité financière serait infligée, et n’inciterait pas le propriétaire à se mettre aux normes.
Enfin, si aucune difficulté de mise en œuvre n’a été portée à la connaissance de votre Rapporteure par les services de la direction générale des collectivités locales, la mise en demeure et l’astreinte rendraient plus complexe le travail à mener pour les collectivités.
3. La position de la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article ([146]).
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Article 64 bis (art. L. 2226-1 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 1331-11 du code de la santé publique) Renforcement des prérogatives des autorités locales compétentes pour assurer le contrôle du raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux pluviales urbaines
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 64 bis renforce les prérogatives des autorités locales compétentes pour assurer le contrôle du raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux pluviales urbaines, en inscrivant expressément cette mission de contrôle dans le CGCT, et en donnant accès aux propriétés privées aux agents du service.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 2226-1 du CGCT été créé par la n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement rédactionnel.
1. L’état du droit
L’article L. 2226-1 du CGCT prévoit que la gestion des eaux pluviales urbaines correspondant à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines constitue un service public administratif relevant des communes, dénommé service public de gestion des eaux pluviales urbaines.
L’article L. 1331-11 du code de la santé publique prévoit les conditions dans lesquelles les agents du service d’assainissement ont accès aux propriétés privées. Ces derniers le peuvent :
– pour s’assurer de la correcte exécution du raccordement à la partie publique du branchement effectués pour le raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte et, le cas échéant, de la correcte réalisation des travaux indispensables réalisés par la commune, d’office et aux frais du propriétaire, en cas de méconnaissance de ses obligations ;
– pour procéder à la mission de contrôle des installations d’assainissement non collectif ;
– pour procéder à l’entretien et aux travaux de réhabilitation et de réalisation des installations d’assainissement non collectif ;
– pour assurer le contrôle des déversements d’eaux usées autres que domestiques et des utilisations de l’eau assimilables à un usage domestique.
En cas d’obstacle mis à l’accomplissement des missions prévues dans les trois premiers cas de cette liste, l’occupant est astreint au paiement de la somme définie à l’article L. 1331-8 du CGCT (voir le commentaire de l’article 64 bis A).
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Introduit par la commission des Lois à l’initiative de M. Patrick Chaize ([147]), l’article 64 bis renforce les prérogatives des autorités locales compétentes pour assurer le contrôle du raccordement des immeubles au réseau public de collecte des eaux pluviales urbaines, ainsi que le respect des prescriptions pouvant être fixées par la commune pour la réalisation des raccordements des immeubles au réseau public de collecte des eaux usées et des eaux pluviales.
Pour cela, l’article :
– inscrit expressément cette mission de contrôle à l’article L. 2226-1 du CGCT, qui définit la mission du service public de gestion des eaux pluviales urbaines ;
– et donne accès aux propriétés privées aux agents du service pour réaliser cette mission, en complétant l’article L. 1331-11 du CGCT.
3. Les modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure, la Commission a adopté un amendement rédactionnel CL1644.
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Article 65 Habilitation à réformer le régime de la publicité foncière par ordonnance
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 65 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de réformer le régime de la publicité foncière.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Le régime de la publicité foncière a été institué par le décret-loi n°55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et par le décret n°55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour son application. Ces textes ont fait l’objet de modifications régulières, la dernière en date résultant de l’article 102 de la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui a notamment prévu l’habilitation des avocats à procéder à certaines formalités de publicité foncière.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a supprimé plusieurs occurrences du mot « notamment » afin de préciser le champ de l’habilitation.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant les occurrences du mot « notamment » supprimées par le Sénat, et a adopté deux amendements rédactionnels.
1. L’état du droit
La publicité foncière constitue « l’ensemble des règles destinées à faire connaître aux tiers intéressés la situation juridique des immeubles par le moyen d’un fichier immobilier et la publicité des privilèges, des hypothèques et des autres droit portant sur ces immeubles » ([148]).
Comme le rappelle l’étude d’impact, la publicité foncière remplit plusieurs fonctions essentielles.
Elle a ainsi pour principale finalité de rendre opposable aux tiers les transferts de propriété, de porter à leur connaissance les actes juridiques susceptibles de modifier la situation des immeubles, et de régler les conflits entre tiers concurrents. Elle donne ainsi leur pleine efficacité juridique aux actes portant sur les immeubles.
En découle son rôle fondamental dans la sécurisation des transactions immobilières, mais également des financements bancaires, par l’inscription des sûretés immobilières garantissant les prêts.
Elle remplit également une fonction d’information des usagers, en dehors de situations de conflit.
Elle constitue enfin un levier fiscal, puisque des taxes sont prélevées à l’occasion des formalités (taxe de publicité foncière, contribution de sécurité immobilière) et grâce à la connaissance du foncier (impôts fonciers).
L’étude d’impact relève que du fait des forts enjeux associés à ces différentes fonctions, le régime de la publicité foncière a été conçu pour « répondre à un impératif de sécurité juridique, imposant d’assurer la fiabilité des informations publiées au fichier immobilier ». Cela explique l’existence d’un formalisme procédural très rigoureux en matière de publication des actes et d’inscription des sûretés immobilières, entouré de sanctions strictes, ainsi que de conditions de fond exigeantes (le principe d’authenticité ([149]) et la condition de publication préalable de l’acte antérieur, ou « condition d’effet relatif » ([150])).
Les règles qui encadrent la publicité foncière ont très peu évolué depuis les années 1950 ([151]).
La publicité foncière a toutefois connu des changements importants au cours des dernières années. Depuis 2010, le service public de la publicité foncière n’est plus confié à un conservateur des hypothèques, mais aux services chargés de la publicité foncière (SPF), placés sous l’autorité de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Par ailleurs, la dématérialisation progressive des formalités a transformé en profondeur la manière dont la mission de publicité foncière est réalisée.
La qualité du service de la publicité foncière est par ailleurs en nette dégradation. Les données présentées dans l’étude d’impact font ainsi état de délais de publication quatre fois plus long qu’il y a dix ans : alors qu’il fallait en moyenne 35 jours pour opérer une publication en 2010, ce délai est passé à 144 jours en 2020. Ces difficultés ont été relevées dans des travaux parlementaires récents ([152]).
Un travail de réflexion a ainsi été engagé par les ministères de la justice et des finances sur une possible rationalisation du droit de la publicité foncière, et a été prolongé par une mission confiée au Professeur Laurent Aynès, qui a rendu son rapport à la fin de l’année 2018 ([153]).
2. Le dispositif proposé
L’article 65 du projet de loi autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour :
– améliorer la lisibilité du droit de la publicité foncière ;
– moderniser le régime de la publicité foncière et renforcer son efficacité ;
– moderniser et clarifier le régime de l’inscription des privilèges immobiliers et des hypothèques ;
– prévoir les adaptations législatives nécessaires, le cas échéant, en Alsace-Moselle et à Mayotte.
L’étude d’impact relève ainsi que l’objectif de la réforme envisagée n’est pas de « remettre en cause les principes fondateurs de l’actuel système de publicité foncière ou d’en bouleverser le fonctionnement », mais de lui offrir un « régime modernisé, simplifié et rationalisé, par la création d’une théorie générale de la publicité foncière, codifiée dans le code civil, afin d’améliorer son accessibilité et de renforcer son efficacité juridique ».
L’habilitation serait ouverte pour une durée de dix-huit mois à compter de la publication de la loi. Le projet de loi de ratification devrait par la suite être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
3. Les modifications apportées par le Sénat
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé plusieurs occurrences du mot « notamment », afin de « préciser le champ de l’habilitation » et de « déterminer précisément quels types de mesures seront mises en œuvre par le Gouvernement et que soit appréhendée la portée réelle de l’autorisation demandée » ([154]) .
La rédaction issue de la commission conserve néanmoins le mot « notamment » au cinquième alinéa de l’article, relatif aux coordinations législatives à réaliser.
4. Les modifications apportées par la Commission
Suivant l’avis favorable de votre Rapporteure, la Commission a adopté l’amendement CL1412 du Gouvernement, qui rétablit les trois occurrences du mot « notamment » que le Sénat avait supprimées.
À l’initiative de votre Rapporteure, elle a par ailleurs adopté deux amendements rédactionnels CL1645 et CL1646.
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Article 65 bis (nouveau) (art. 10 de la loi du 31 mai 1846 relative à la navigation intérieure) Exercice de la police de l’eau du système de répartition des eaux de la rivière Neste
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 65 bis transfère dans le droit commun le cadre réglementaire d'exercice de la police de l'eau du système de répartition des eaux de la rivière Neste.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Sans objet.
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Introduit sur proposition du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre Rapporteure, l’article 65 bis vise à simplifier le cadre réglementaire d’exercice de la police de l’eau du système de répartition des eaux de la rivière Neste ([155]) en vue du transfert du domaine public de l’État aux conseils régionaux de la Nouvelle-Aquitaine et de l’Occitanie.
Le système Neste est en effet régi par des dispositions spéciales anciennes qui ne sont plus adaptées, notamment en matière de police des eaux.
L’article prévoit ainsi de transférer dans le droit commun la police de l’eau relative au système Neste.
Il permet par ailleurs de préserver explicitement, jusqu’à l’échéance de la concession en cours, les effets des dispositions relatives aux traités d’affermage, prévus par l’article 15 de la loi de 1846, afin de ne pas remettre en cause les contrats de concession en vigueur attribués à la Compagnie d’aménagement des coteaux de Gascogne, dont les échéances sont harmonisées au 31 décembre 2040.
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Article 65 ter (nouveau) Déplacement d'office des bateaux stationnés sur la Seine pour l'organisation des Jeux Olympiques de Paris 2024
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 65 ter prévoit la possibilité de recourir aux procédures de déplacement d’office pour la mise à disposition du domaine public fluvial pour l'organisation de certaines épreuves des Jeux Olympiques de Paris 2024.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 4244-1 du code des transports, créé par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, permet de demander à l’occupant d’un bateau ou d’un établissement flottant de quitter les lieux lorsque son stationnement, en violation de la loi ou du règlement général de police de la navigation intérieure, compromet la conservation, l'utilisation normale ou la sécurité des usagers des eaux intérieures.
–
Introduit sur proposition du Gouvernement, avec l’avis favorable de votre Rapporteure, l’article 65 ter prévoit la possibilité de recourir aux procédures de déplacement d’office pour la mise à disposition du domaine public fluvial pour l'organisation de certaines épreuves des Jeux Olympiques de Paris 2024.
En effet, la Seine figure au centre de l’organisation des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024. Il est prévu d’y organiser des épreuves sportives, des éléments de la cérémonie d’ouverture, et de localiser le village olympique sur l’île Saint-Denis.
Selon les emplacements localisés, une concertation et des discussions amiables devrait être engagées par l’organisateur avec les occupants réguliers du domaine public pour trouver les solutions les plus adaptées. Cependant, et uniquement en dernier recours, en cas de refus d’obtempérer, il pourrait être nécessaire de procéder au déplacement des bateaux ou des établissements flottants concernés, compte tenu du caractère d’intérêt général que revêt cette manifestation ([156]).
Le I de l’article prévoit ainsi expressément la possibilité de recourir aux procédures de déplacement d’office pour la mise à disposition du domaine public fluvial, pour les besoins de la préparation et de l’organisation de l’ensemble des séquences des manifestations prévues sur la voie d’eau dans le cadre des jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.
Dans le cadre de cette procédure, l’autorité administrative met en demeure le propriétaire et, le cas échéant, l’occupant d’un bateau, d’un engin flottant ou d’un établissement flottant de quitter les lieux.
L’article prévoit par ailleurs que certaines dispositions prévues à l’article L. 4244-1 du code des transports, qui encadre le droit de droit commun, s’appliquent. Ainsi :
– l’autorité administrative procède au déplacement d'office du bateau à l'expiration d'un délai qu'elle fixe et qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures après la mise en demeure. Le gestionnaire de la voie d'eau peut être chargé par l'autorité administrative compétente de réaliser les opérations de déplacement d'office ;
– si le bateau tient lieu d'habitation, les mises en demeure adressées au propriétaire et à l'occupant fixent un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à sept jours à compter de leur notification. Le déplacement d'office du bateau est réalisé de façon à en permettre l'accès à ses occupants ;
– sauf en cas d'urgence, la mise en demeure ne peut intervenir qu'après que le propriétaire et, le cas échéant, l'occupant ont été mis à même de présenter leurs observations, écrites ou orales, et qu'il leur a été indiqué la possibilité de se faire assister d'un conseil ;
– les frais liés au déplacement d'office, à l'amarrage et à la garde du bateau déplacé sont à la charge du propriétaire. Les manœuvres liées au déplacement d'office et à l'amarrage sont réalisées aux risques et périls du propriétaire. Le propriétaire reste responsable de la garde du bateau.
Le II prévoit par ailleurs qu’en cas de besoin imminent lié à l’organisation des jeux et à son bon déroulé, les bateaux, engins flottants ou établissements flottants stationnés dans les secteurs identifiés pour la préparation et le déroulement de cette manifestation peuvent être déplacés d’office sans mise en demeure préalable du propriétaire ou de l’occupant.
Cette procédure exceptionnelle pourrait être mobilisée « dans l’hypothèse où un bateau s’installerait le long des quais trop peu de temps avant l’échéance de libération nécessaire de la voie d’eau pour permettre de dérouler la procédure de mise en demeure » ([157]). En l’état actuel du droit, seule l’éventualité d’un péril imminent permet à l’autorité préfectorale et aux gestionnaires du domaine public fluvial de procéder à un déplacement d’office sans mise en demeure préalable.
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Chapitre V Mesures de simplification du fonctionnement des établissements publics
Article 66 Mutualisation des fonctions support de certains établissements publics de l’État
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit la possibilité, pour les établissements publics de l’État exerçant les mêmes missions sur des périmètres géographiques distincts, de mutualiser leurs fonctions support selon trois modalités :
– la constitution d’un groupement d’intérêt public (GIP) ;
– la conclusion d’une convention de coopération ;
– à défaut, la mutualisation par décret.
Les modalités d’application du dispositif, et en particulier les fonctions éligibles, sont renvoyées à un décret en Conseil d’État.
L’objectif de la mesure est de réaliser des économies d’échelle, d’améliorer le service rendu et de partager les compétences.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 30 de la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (loi ASAP) avait prévu de consacrer la possibilité, pour les établissements publics de l’État, de mutualiser leurs fonctions support ; cet article a été censuré par le Conseil constitutionnel qui l’a considéré comme un cavalier législatif.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Aucune modification n’a été apportée par le Sénat.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a adopté quatre amendements d’ordre rédactionnel de votre rapporteure.
1. L’état du droit
L’organisation et le fonctionnement d’un établissement public sont régies par les principes d’autonomie, de rattachement à une personne publique et de spécialité ; ce dernier interdit à un établissement public de « se livrer à des activités excédant le cadre des missions qui lui ont été assignées par les textes qui l’ont institué » ([158]). La spécialité est non seulement fonctionnelle (nature des activités exercées) mais aussi géographique (champ territorial de l’exercice de ces activités).
Ce principe de spécialité est de nature à faire obstacle à la mutualisation, par plusieurs établissements publics, de certaines fonctions, et les voies actuellement possibles pour surmonter cette difficulté ne sont pas optimales, en particulier pour des établissements publics exerçant les mêmes activités chacun sur différents territoires :
– les établissements souhaitant mutualiser certaines de leurs fonctions peuvent fusionner, mais une telle opération, au demeurant lourde, aboutit à la disparition d’établissements distincts et a donc un impact irréversible sur leur gouvernance ;
– il est également possible de recourir à des coopérations entre établissements publics, mais de telles opérations ne permettent pas de mutualiser les fonctions support si les différents établissements publics concernés ont un périmètre géographique d’action distinct les uns des autres.
Cette situation apparaît regrettable, dans la mesure où mutualiser des fonctions – en particulier les fonctions support – est susceptible de conduire à des économies d’échelle, d’améliorer la qualité du service rendu (notamment en partageant les compétences et l’expertise) et, in fine, de renforcer l’exercice par les établissements publics de leurs activités.
2. Le dispositif proposé
Le présent article vise à surmonter les difficultés posées par le principe de spécialité s’agissant de la mutualisation de certaines fonctions ([159]). Pour ce faire, il reprend, en le précisant, le dispositif voté par le Parlement dans le cadre de la loi du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique, dite loi ASAP ([160]),censuré par le Conseil constitutionnel en raison de sa nature cavalière ([161]).
a. Le champ de la mutualisation proposée
● La mutualisation fonctionnelle prévue par le présent article serait ouverte aux établissements publics :
– de l’État (excluant ceux relevant des collectivités territoriales) ;
– et qui exercent les mêmes missions sur des périmètres géographiques différents.
Il s’agit, typiquement, des agences de l’eau, des ports maritimes ou encore des parcs nationaux.
● Pourraient être mutualisés les fonctions et moyens nécessaires à la réalisation, par les établissements publics concernés, de leurs missions. Sont visées les fonctions support, telles que les ressources humaines, les fonctions comptables ou encore les systèmes d’information.
La liste des fonctions concernées est renvoyée à un décret en Conseil d’État.
b. Les modalités de la mutualisation proposée
Trois modalités distinctes sont prévues pour mettre en œuvre la mutualisation proposée, étant précisé que la troisième n’a vocation à intervenir qu’à titre subsidiaire, en l’absence des deux premières.
● D’une part, la mutualisation pourra intervenir à travers la constitution d’un groupement d’intérêt public (GIP), dans les conditions prévues par le chapitre II de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit ([162]) – dont les articles 98 à 117 régissent les conditions de création, d’organisation, de fonctionnement et de dissolution des GIP.
Pour mémoire, et aux termes de l’article 98 de la loi du 17 mai 2011 précitée, un GIP est une personne morale de droit public constituée par convention entre plusieurs personnes morales de droit public (et peut inclure également des personnes morales de droit privé), pour que ces personnes exercent au sein du GIP des activités d’intérêt général à but non lucratif à travers une mise en commun des moyens nécessaires.
● D’autre part, la mutualisation pourra se faire en concluant une convention de coopération.
Cette convention devra être approuvée par le conseil d’administration de chacun des établissements publics associés à la mutualisation, et déterminera les modalités et conditions financières de celle-ci.
Est également prévue, dans ce cadre, la possibilité de désigner dans la convention l’un des établissements publics comme « établissement support », qui sera chargé d’assurer, pour le compte des autres établissements parties, la gestion des fonctions et moyens ainsi mutualisés et, le cas échéant, la gestion des crédits et la fonction d’ordonnateur.
● Enfin, est prévue la possibilité d’une mutualisation organisée par décret. Cette mutualisation par décret n’est ouverte qu’à défaut de la constitution d’un GIP ou de la conclusion d’une convention de coopération, et demeure une faculté. Elle suppose aussi de consulter les établissements publics concernés et de recueillir l’avis de leur conseil d’administration.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat n’a pas modifié cet article.
4. La position de la Commission
La Commission a adopté trois amendements rédactionnels et un amendement corrigeant une erreur de référence proposés par votre rapporteure et ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement.
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Article 66 bis (nouveau) (art. L. 212-4, L. 212-4-1 et L. 212-6-1 du code du patrimoine, art. L. 1421-1 du code général des collectivités territoriales) Mutualisation des archives des personnes publiques
Cet article, introduit par la Commission, résulte de l’adoption de l’amendement CL1428 du Gouvernement ayant fait l’objet d’un avis favorable de votre rapporteure.
● Le livre II du code du patrimoine, relatif aux archives, ne permet pas aux personnes publiques qui ne disposent pas d’un service public d’archives constitué de mutualiser la gestion de leurs archives, qu’il s’agisse :
– des archives intermédiaires, conservées pour leur utilité administrative ;
– ou des archives définitives, dotées d’une valeur historique ou patrimoniale.
Or, les personnes publiques sont peu nombreuses à disposer d’un tel service d’archives : l’État et ses opérateurs sont tenus de verser leurs archives aux Archives nationales ; quant aux collectivités territoriales, seuls les régions et les départements ont choisi d’en constituer un. D’après les données fournies par le Gouvernement, il n’y a ainsi que 407 services publics d’archives pour plus de 36 100 communes et établissements publics de coopération intercommunale.
● Afin de lever les freins pesant sur les personnes publiques, le présent article élargit les possibilités de mutualisation des archives intermédiaires, en ouvrant cette mutualisation à des personnes publiques qui ne sont pas dotées d’un service public d’archives constitué. Dans le même ordre, s’agissant des archives définitives, l’article ouvre la possibilité d’une mutualisation entre personnes publiques, dès lors que l’une d’elles au moins dispose d’un tel service.
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Article 67 (art. L. 121-3 du code monétaire et financier) Réforme des statuts de l’établissement public industriel et commercial La Monnaie de Paris
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit la diversification des missions de La Monnaie de Paris, en lui permettant notamment de valoriser son patrimoine immobilier.
Ce dispositif intéresse en particulier le site de Pessac (Gironde), où La Monnaie de Paris dispose d’une usine.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Aucune modification législative récente n’a été apportée aux missions de La Monnaie de Paris.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a jugé utile de modifier la rédaction de la définition des opérations de valorisation immobilière.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli la rédaction initiale du présent article.
1. L’état du droit
Régie par les articles L. 121-3 à L. 121-6 du code monétaire et financier (CMF) et les dispositions auxquelles ils renvoient, La Monnaie de Paris est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui a remplacé l’ancienne administration des Monnaies et des médailles depuis le 1er janvier 2007 ([163]).
Aux termes de l’article L. 121-3 du CMF, les missions de La Monnaie de Paris sont :
– la fabrication, à titre exclusif et pour le compte de l’État, des pièces métalliques ayant cours légal et pouvoir libératoire destinées à la circulation en France ;
– la fabrication et la commercialisation, pour le compte de l’État, des pièces de collection françaises ayant cours légal et pouvoir libératoire ;
– la lutte contre la contrefaçon des pièces métalliques, ainsi que l’expertise et le contrôle de celles-ci ;
– la fabrication et la commercialisation des instruments de marques, des poinçons de garantie métalliques d’or, d’argent et de platine, des monnaies métalliques courantes et de collection étrangères, et des décorations ;
– la conservation, la protection, la restauration et la présentation au public de ses collections historiques ;
– la mise en valeur du patrimoine immobilier historique dont l’EPIC a la gestion ;
– la préservation, le développement et la transmission de son savoir-faire (incluant notamment la fabrication et la commercialisation de médailles, de bijoux ou d’autres objets d’art).
En sa qualité d’établissement public, La Monnaie de Paris est soumise au principe de spécialité (cf. supra, commentaire de l’article 66) et ne peut, à ce titre, exercer d’activités en dehors du champ des missions précitées. Singulièrement, elle ne peut en l’état valoriser son patrimoine immobilier, seule la mise en valeur du patrimoine historique étant permise.
Or, et comme l’indique l’étude d’impact du présent projet de loi, La Monnaie de Paris possède une usine sur le site de Pessac, en Gironde, qui assure depuis 1973 la fabrication de pièces ([164]) et qui constitue, pour l’EPIC, un actif à valoriser dans le cadre de l’objectif de diversification des activités de l’établissement dans un contexte de décroissance structurelle de l’activité monopolistique de frappe de pièces ([165]). La valorisation du site de Pessac figure ainsi parmi les projets stratégiques de l’établissement pour améliorer sa compétitivité industrielle ([166]).
Cet objectif de diversification des activités de La Monnaie de Paris peut être rapproché de l’extension des activités des établissements publics d’enseignement supérieur réalisée au début de la présente législature, qui a inclus dans les compétences de ces établissements la valorisation immobilière de leurs biens ou de ceux mis à leur disposition par l’État, ainsi que les opérations d’aménagement des campus ([167] .
2. Le dispositif proposé
Tirant les conséquences du constat dressé s’agissant des besoins de l’EPIC La Monnaie de Paris et des opportunités présentées par le site de Pessac, le présent article vise à permettre à cet établissement de diversifier ses activités, en particulier en matière de valorisation immobilière.
À cet effet, il modifie l’article L. 121-3 du CMF précédemment mentionné relatif aux missions de La Monnaie de Paris.
Le 2° du présent article introduit à l’article L. 121-3 un nouveau 5° bis permettant à La Monnaie de Paris de valoriser son patrimoine immobilier et, à ce titre, de réaliser des opérations immobilières ou des activités d’investissement immobilier.
Ce nouveau 5° bis donne ainsi à l’EPIC le fondement législatif nécessaire pour qu’il puisse pleinement diversifier ses activités et réaliser des opérations s’écartant de ses missions régaliennes ou de préservation du patrimoine historique. Il permettra à l’établissement, à travers ces nouvelles opérations, de réaliser de nouvelles activités économiquement rentables pour lui et profitables pour l’OIM Bordeaux Inno Campus, ses entreprises et les étudiants qui s’y trouvent.
En outre, les 1° et 3° du présent article complètent la diversification des activités de La Monnaie de Paris en enrichissant certaines des missions préexistantes :
– le 1° précise que la mise en valeur du patrimoine immobilier historique dont l’EPIC a la gestion peut se faire « par tout moyen approprié » (modifiant en ce sens le 5° de l’article L. 121-3 du CMF) ;
– son 3°, à travers une modification du 6° de l’article L. 121-3 du CMF, précise que, dans le cadre de sa mission de préservation, de développement et de transmission de son savoir-faire, l’EPIC peut fabriquer et commercialiser tous produits en lien avec ses activités – en plus, donc, de la fabrication et de la commercialisation des médailles, jetons, bijoux et autres objets d’art.
Le dispositif proposé prévoit enfin (4° du présent article) que l’exercice des missions et activités connexes de La Monnaie de Paris peut se faire directement – par l’EPIC en tant que tel – ou au moyen de filiales et de prises de participations.
Cette mention, relative à l’organisation fonctionnelle de La Monnaie de Paris, permettra un cloisonnement des activités annexes, en particulier celles dédiées à la valorisation immobilière.
Précisons que ce dispositif fait partie des articles n’ayant appelé aucune observation de la part du Conseil d’État ([168]).
3. Les modifications apportées par le Sénat
Une seule modification a été apportée par le Sénat, en commission, à l’initiative des co-rapporteurs du projet de loi, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR).
Cette modification a consisté à supprimer, au nouveau 5° bis de l’article L. 121-3 du CMF, la mention précisant la nature de certaines des activités de valorisation du patrimoine immobilier de La Monnaie de Paris (à savoir les opérations immobilières et les activités d’investissement immobilier).
La Commission des Lois du Sénat a en effet jugé que cette précision n’était pas utile dans la mesure où l’activité de valorisation du patrimoine immobilier inclut déjà ce type d’opérations.
4. La position de la Commission
La précision supprimée par le Sénat, si elle n’a pas vocation à couvrir de manière exhaustive la notion de valorisation immobilière, n’en demeure pas moins utile : cette notion recouvre en effet des réalités diverses, rendant opportune la mention expresse de certaines activités, en l’occurrence la réalisation d’opérations immobilières ou d’activités d’investissement immobilier.
La Commission est donc revenue sur la modification apportée par le Sénat, pour rétablir le 5° bis de l’article L. 121-3 du CMF dans sa rédaction initialement proposée par le Gouvernement. Ce rétablissement résulte de l’adoption de deux amendements identiques ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, l’un déposé par votre rapporteure, l’autre par Mme Nicole Dubré-Chirat et les membres du groupe LaREM ainsi que plusieurs autres députés.
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Article 67 bis (art. L. 1233-5 du code général des collectivités territoriales) Instauration du comité social d’administration de l’Agence nationale de la cohésion des territoires
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Le présent article, introduit par le Sénat, substitue aux trois instances de concertation actuellement prévues au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) un unique comité social d’administration.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’ANCT a été créée à compter du 1er janvier 2020 par la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019.
La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a créé, au sein de la fonction publique, une instance unique pour le dialogue social.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission, sur proposition de votre rapporteure, a apporté plusieurs ajustements techniques au dispositif introduit par le Sénat, notamment pour clarifier les compétences de certains organes et pour prévoir une entrée en vigueur différée, à compter du prochain renouvellement général des instances représentatives du personnel dans la fonction publique.
1. L’état du droit
a. Les instances de concertation au sein de l’Agence nationale de la cohésion des territoires
L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) a été créée par la loi du 22 juillet 2019 portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires ([169]) ; elle a été effectivement mise en place le 1er janvier 2020.
L’ANCT, établissement public de l’État, résulte de la fusion du Commissariat général à l’égalité des territoires, de l’Agence du numérique et de l’Établissement public national pour l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca). Elle traduit une transformation profonde de l’action de l’État, marquée désormais par un lien plus prononcé avec les collectivités territoriales, à travers trois missions principales : la concrétisation des projets de territoire, l’adaptation de l’action de l’État au plus près des besoins des territoires et la réponse, en lien avec les élus locaux, aux nouveaux enjeux et défis tels que les transitions numériques, écologiques et démographiques.
La loi du 22 juillet 2019 précitée (article 9) a mis en place au sein de l’ANCT trois instances de concertation, définies à l’article L. 1233-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et instituées auprès du directeur général de l’ANCT :
– un comité technique, compétent pour les agents publics (1° du II de l’article L. 1233-5) ;
– un comité social et économique (CSE), compétent pour les personnels régis par le code du travail (salariés) (2° du II) ;
– un comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), compétent pour l’ensemble des personnels (III de l’article L. 1233-5).
Rappelons qu’aux termes du I de l’article L. 1233-5, le personnel de l’ANCT comprend des agents publics et des salariés régis par le code du travail.
b. La réforme des instances de dialogue social par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique
La réforme de la fonction publique entreprise par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ([170]) a, à travers l’article 4 de cette loi, substantiellement modifié les instances de dialogue social au sein des trois versants de la fonction publique, en créant une instance unique en la matière, le comité social, qui se substitue au comité technique et au CHSCT :
– comité social d’administration dans la fonction publique de l’État (administrations de l’État et établissements publics de l’État qui ne présentent pas un caractère industriel ou commercial) ;
– comité social territorial dans la fonction publique territoriale ;
– comité social d’établissement dans la fonction publique hospitalière.
Ces comités sociaux doivent être mis en place en 2022, à l’issue des prochaines élections professionnelles dans la fonction publique, aux termes du A du II de l’article 94 de la loi du 6 août 2019 précitée – des modalités transitoires permettant notamment l’exercice conjoint de certaines compétences par les comités techniques et les CHSCT sont néanmoins prévues.
2. Le dispositif adopté par le Sénat
a. Un dispositif tirant pour l’ANCT les conséquences de la loi du 6 août 2019
L’ANCT est un établissement public de l’État, qui ne présente pas de caractère industriel et commercial ([171]). Elle devrait donc être concernée par la réforme des instances de dialogue résultant de l’article 4 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Or, et ainsi qu’il a été vu, tel n’est pas le cas : l’ANCT compte toujours pour les agents publics un comité technique et un CHSCT (également compétent pour les salariés de droit privé).
Tirant les conséquences de ce hiatus, la Commission des Lois, à l’initiative de ses co-rapporteurs, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR), a mis en cohérence l’organisation de l’ANCT, s’agissant des instances de dialogue social, avec la réforme issue de la loi du 6 août 2019, en réécrivant à cet effet l’article L. 1233-5 du CGCT.
Ainsi que l’a relevé en séance au Sénat la ministre chargée de la cohésion des territoires, il était « difficile de trouver pour quelles raisons l’ANCT, qui, au même titre que tous les établissements publics, est bien couverte par [la loi du 6 août 2019], en serait exemptée et en quoi elle serait différente des autres établissements et agences où celle même logique de réforme s’applique » ([172]).
b. Les modalités de la réforme proposée des instances de dialogue de l’ANCT
En premier lieu, le I de cet article L. 1233-5 précise que les agents publics que compte l’ANCT, à côté de salariés régis par le code du travail, sont des fonctionnaires et des agents non titulaires de droit public.
En second lieu, et surtout, le présent article, au travers de la réécriture du II de l’article L. 1233-5 du CGCT et de la suppression du III de cet article, substitue au comité technique, au CSE et au CHSCT de l’ANC un nouveau « comité social d’administration », à l’image de ce que prévoit la loi du 6 août 2019.
Ce comité social d’administration, aux termes du A du II de l’article L. 1233-5 du CGCT, sera compétent pour l’ensemble des personnels de l’agence, incluant donc les salariés régis par le code du travail (à l’égard desquels le comité exercera les compétences prévues pour les CSE par le code du travail).
La composition et le fonctionnement du nouveau comité social d’administration sont définies aux B et C du II de l’article L. 1233-5 :
– le comité comprendra le directeur général de l’agence (ou son représentant) et sera présidé par lui, ainsi que des représentants du personnel élus à partir de candidatures présentées par les organisations syndicales représentatives ([173]) ;
– le fonctionnement du comité sera calqué sur celui prévu pour les comités sociaux d’administration dans la fonction publique de l’État.
Enfin, deux formations restreintes sont également prévues aux D et E du même II :
– une commission chargée de la santé, de la sécurité et des conditions de travail, sur le modèle de la formation spécialisée prévue dans les comités sociaux d’administration ;
– pour les salariés régis par le code du travail, une commission chargée des droits des salariés et reprenant les attributions de diverses instances constituées au sein d’un CSE (délégation du personnel, commission de la formation, commission d’information et d’aide au logement et commission de l’égalité professionnelle).
Ajoutons que, d’après les informations transmises par le Gouvernement en séance au Sénat, le personnel de l’ANCT a eu connaissance de ce nouveau dispositif lors d’une réunion des actuels comité technique et CSE de l’agence à la fin de l’année 2020 ([174]).
3. La position de la Commission
Tout en validant le principe du dispositif prévu au présent article, la Commission, à l’initiative de votre rapporteure, y a apporté plusieurs ajustements et clarifications :
– dans un objectif d’harmonisation de la politique d’action sociale et culturelle de l’ensemble des personnels de l’agence, le comité social d’administration, et non la commission des droits des salariés, assurera la gestion du budget des activités sociales et culturelles pour l’ensemble du personnel, qu’il soit de droit public ou de droit privé ;
– les compétences de la commission chargée de la santé, de la sécurité et des conditions de travail et de la commission des droits des salariés ont été clarifiées ;
– la définition des modalités de vote des lignes directrices de gestion a été renvoyée à un décret en Conseil d’État.
Enfin, est prévue une entrée en vigueur différée pour ne pas remettre en cause les mandats en cours : le comité social d’administration sera institué à l’occasion du prochain renouvellement général des instances représentatives du personnel de la fonction publique.
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Chapitre VI Mesures liées à l’appel à projets France expérimentation au service de la relance et des activités économiques innovantes
Article 68
(ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019 relative à l’exercice et au transfert, à titre expérimental, de certaines missions dans le réseau des chambres d’agriculture)
Prolongement de l’expérimentation relative à l’organisation des missions des chambres d’agriculture
La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.
Adopté par la Commission avec modifications
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à prolonger la durée de l’expérimentation organisée dans le cadre et aux conditions fixés par l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019. Celle-ci accorde aux chambres départementales la faculté d’assumer de nouvelles missions, ainsi que la responsabilité de nouveaux services, et autorise le transfert de certaines compétences aux chambres régionales d’agriculture.
➢ Les modifications apportées par le Sénat
En premier lieu, le texte adopté par le Sénat ratifie l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019. En second lieu, il porte la durée de l’expérimentation de trois à cinq ans à compter de la date de publication de l’ordonnance précitée, ce qui repousse son terme au 30 janvier 2024 (au lieu du 30 janvier 2022). En dernier lieu, dans sa nouvelle rédaction, l’article 68 redonne la possibilité aux chambres d’agricultures de participer à l’expérimentation en les autorisant à prendre la délibération nécessaire avant le 1er février 2022 ; il avance la date à laquelle le Gouvernement doit présenter au Parlement un rapport évaluant l’expérimentation en fixant cette échéance à douze mois avant le terme (contre six mois en application de l’ordonnance).
➢ Les modifications apportées par la commission
La commission a décidé que le rapport du Gouvernement évaluant l’expérimentation ne devrait pas être remis douze mois avant le terme du dispositif mais six mois avant, conformément à la rédaction de l’ordonnance précitée du 30 janvier 2019.
1. L’état du droit
● Régies par les articles L. 510-1 à L. 515-5 du code rural et de la pêche maritime, les chambres d’agriculture représentent les intérêts de l’agriculture auprès des pouvoirs publics et des collectivités territoriales. Leur réseau se compose de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) et de 102 chambres établies à l’échelle départementale, interdépartementale et régionale. Les chambres possèdent le statut d’établissements établissements publics placés sous la tutelle de l’État ; elles sont administrées par des élus représentant l’activité agricole, les groupements professionnels agricoles et les propriétaires forestiers.
Aux termes de l’article L. 510-1 du code rural et de la pêche maritime, leurs missions consistent pour l’essentiel à contribuer :
– à l’amélioration de la performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières et à l’accompagnement, dans les territoires, de la démarche entrepreneuriale et responsable des agriculteurs ainsi qu’à la création d’entreprises et au développement de l’emploi ;
– au développement durable des territoires ruraux et des entreprises agricoles, ainsi qu’à la préservation et à la valorisation des ressources naturelles, à la réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et à la lutte contre le changement climatique.
● Sur le fondement de l’habilitation donnée par l’article 38 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 (dite « loi ESSOC ») ([175]) , a été engagée une expérimentation relative à l’organisation du réseau des chambres d’agriculture et à la répartition des compétences en son sein. Des éléments recueillis par votre rapporteur, il ressort que cette démarche poursuit deux principaux objectifs :
– conforter le mouvement de réorganisation du réseau des chambres et les réflexions engagées en leur sein sur l’intérêt d’une mutualisation des moyens et d’une régionalisation de certaines compétences, dans la perspective créée par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt ([176]) ;
– sécuriser les démarches entreprises par certaines chambres d’agriculture en leur apportant un cadre juridique plus solide que les dispositions du décret n° 2016-610 du 13 mai 2016 ([177]).
● La définition de l’objet des modalités de l’expérimentation prévue par la « loi ESSOC » repose sur le dispositif de l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019 ([178]). Le texte établit un cadre expérimental applicable pendant trois ans à compter de sa publication, soit jusqu’au 30 janvier 2022.
D’une part, il attribue de nouvelles missions aux chambres départementales, interdépartementales et régionales. En application de l’article 2, il appartient aux chambres du réseau d’assurer, à l’échelle départementale, l’information des agriculteurs sur la réglementation (nationale et européenne) relative à l’identification des animaux, à la santé et à la protection animales, à la politique agricole commune, à la santé des végétaux et à la protection de l’environnement.
D’après l’étude d’impact, l’ordonnance vise à aller au-delà du système de conseil agricole ([179]), en étoffant l’information diffusée à propos des obligations inhérentes à la réglementation de la politique agricole commune. Au-delà des règles relatives à la conditionnalité des aides, les chambres d’agricultures devraient aider les exploitants à mieux appréhender les normes touchant aux domaines mentionnés par le règlement (UE) n° 1306/2013 du 17 décembre 2013 ([180]).
Ces nouvelles missions se doublent de l’obligation pour les chambres d’agriculture de proposer, à l’échelon départemental, de nouveaux services destiné à accompagner les exploitants agricoles pour une meilleure application de la réglementation qui leur est opposable. En application de l’article 3 de l’ordonnance précitée du 30 janvier 2019, ces services comprennent :
– l’appui au dépôt des demandes d’aides prévues par les règlements relatifs à la politique agricole commune ;
– un diagnostic portant sur leur exploitation, préalablement à une intervention des autorités de contrôle, visant à apprécier le respect par l’exploitant de ses obligations, au titre de la réglementation relative à l’identification des animaux, à la santé et à la protection animales, à la politique agricole commune, à la santé des végétaux et à la protection de l’environnement ;
– un service d’assistance à la mise en conformité des exploitations agricoles après tout contrôle réalisé au titre de la réglementation relative à l’identification des animaux, à la santé et à la protection animales, à la politique agricole commune, à la santé des végétaux et à la protection de l’environnement.
D’autre part, l’ordonnance précitée du 30 janvier 2019 ouvre la possibilité d’organiser le transfert des compétences des chambres départementales aux chambres régionales d’agriculture. À l’exclusion des fonctions de représentation auprès de l’État et des collectivités territoriales, l’article 4 autorise les chambres régionales à assurer, à titre exclusif :
– l’élaboration du programme régional de développement agricole et rural mentionné à l’article L. 511-3 du code rural et de la pêche maritime (après consultation des chambres départementales et interdépartementales) ;
– les missions d’animation et de développement des territoires ruraux énumérées à l’article L. 511-4 du même code (dans les conditions prévues à cet article) ;
– les missions de l’établissement de l’élevage mentionné à l’article L. 653-7 du même code (lorsque celui-ci est constitué sous la forme d’un service d’une chambre d’agriculture) ;
– les missions de mise en valeur des bois et forêts et de promotion des activités agricoles en lien avec la forêt définies à l’article L. 322-1 du code forestier, dans les conditions prévues à cet article.
En application de l’article 5 de l’ordonnance, la possibilité de tels transferts exige la présentation d’une délibération de la chambre d’agriculture aux chambres départementales de sa circonscription, avant le 1er février 2020. Déterminant les compétences que la chambre régionale souhaite exercer et les moyens qu’elle juge nécessaire à cette fin, le texte doit recueillir l’avis favorable de deux tiers des chambres départementales consultées ([181]). Celles d’entre elles qui n’ont pas exprimé leur approbation ne sont pas tenues de prendre part à l’expérimentation ([182]).
L’expérimentation fondée sur les dispositions de l’ordonnance du 30 janvier 2019 concerne trois régions qui, à des degrés divers, ont remanié de manière assez profonde l’organisation du réseau des chambres d’agriculture :
– la Bretagne (depuis le 1er janvier 2017) : dans ce schéma organisation, la chambre régionale d’agriculture assume l’ensemble des fonctions, à l’exclusion de la mission de représentation ; excepté les directeurs généraux des chambres départementales, l’intégralité du personnel lui a été transférée ;
– les Pays de la Loire (depuis le 1er janvier 2018) : l’expérimentation a donné lieu au transfert par les chambres départementales de l’ensemble des missions d’intervention (sauf les missions consulaires) ; la chambre régionale emploie tous les personnels des chambres d’agriculture de la région (y compris les directeurs) ; seule la chambre de la Mayenne demeure hors de l’expérimentation ;
– la Normandie : le nouveau schéma d’organisation a été mis en place au 1er janvier 2019 pour la quasi-totalité des chambres départementales de la région, la chambre départementale du Calvados prenant part à l’expérimentation à compte du 1er janvier 2020.
D’après l’étude d’impact, on n’observerait pas dans d’autres régions la manifestation d’un intérêt pour ce dispositif expérimental. En revanche, il existe des projets tendant à la création de chambre de région.
Par ailleurs, comme il a été souligné devant votre rapporteur, la région des Hauts-de-France offre aujourd’hui un modèle d’organisation distinct de celui développé dans le cadre de la mise en œuvre de l’ordonnance. Celui-ci procède des dispositions de l’ordonnance n° 2015-1538 du 26 novembre 2015 relative à l’évolution des circonscriptions des chambres d’agriculture. En conséquence de la réforme de la carte des régions de 2015 ([183]), le réseau des chambres d’agriculture dans la région des Hauts de France comporte :
– une chambre régionale d’agriculture, par regroupement de la chambre régionale d’agriculture de Picardie et de la fraction de la chambre d’agriculture de région Nord - Pas-de-Calais exerçant les missions de chambre régionale ;
– une chambre interdépartementale dénommée chambre du Nord-Pas-de-Calais, issue de la chambre d’agriculture de la région du Nord-Pas-de-Calais.
2. Le dispositif proposé
Dans sa rédaction originelle, l’article 68 du projet de loi se borne à prévoir un allongement de trois ans de la durée des expérimentations prévues à l’article 1er de l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019. En application de son alinéa unique, ce nouveau délai courrait à compter de la publication de la présente loi et non plus à compter de la publication de l’ordonnance. D’après les prévisions de l’étude d’impact, le texte aurait pour effet de reporter le terme du dispositif expérimental du 30 janvier 2022 au courant de l’année 2024.
Le Gouvernement justifie cette mesure par deux motifs : d’une part, les difficultés occasionnées par la crise sanitaire due à l’épidémie de covid-19, cette dernière restreignant notamment la capacité des chambres d’agricultures à mener des actions de conseil sur le terrain au cours de l’exercice 2020 ; d’autre part, la volonté de disposer de suffisamment de recul afin d’évaluer les effets des transferts de compétences opérés à l’échelon régional, les chambres d’agriculture parties prenantes de l’expérimentation ayant à peine engagé ce mouvement.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le texte adopté par le Sénat résulte de l’adoption par la commission des Lois d’un amendement présenté par Mme Dominique Estrosi Sassone en sa qualité de rapporteur pour avis ([184]). Ce dernier aboutit à une réécriture globale de l’article 68 qui tend à accroître la portée du dispositif initial par plusieurs ajouts majeurs.
● D’une part, le II (nouveau) porte ratification de l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019. On notera que dans le respect des délais fixés par l’habilitation de l’article 38 de la « loi ESSOC », le Gouvernement a bien déposé au Sénat, le 24 avril 2019, un projet de loi à cet effet([185]). Dès lors, en vertu de l’article 38 de la Constitution, l’absence d’un examen de ce texte n’entraîne pas la caducité de l’ordonnance. La disposition introduite par le Sénat présente l’avantage de permettre une ratification expresse et de conférer aux dispositions une valeur législative.
● D’autre part, le 1° du III (nouveau) porte la durée de l’expérimentation de trois à cinq ans à compter de la publication de l’ordonnance n° 2019-59 (par une modification de son article 1er). La disposition revient à reporter son terme du 30 janvier 2022 au 30 janvier 2024. Ce faisant, le texte adopté par le Sénat fixe une échéance qui parait moins tributaire des aléas de l’examen du présent projet de loi que celle prévue dans le dispositif initial.
● En outre, le 2° du III (nouveau) comporte deux ajustements à l’article 7 de l’ordonnance qui peuvent être considérés comme utiles, eu égard au prolongement de l’expérimentation :
– le a donne à nouveau aux chambres régionales d’agriculture la possibilité de soumettre aux chambres départementales de leur circonscription une délibération nécessaire à des transferts de compétences ; à cet effet, il repousse du 1er février 2020 au 1er février 2022 l’échéance initialement prévue pour entamer cette démarche ; il rouvre donc un délai forclos.
– le b impose au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport évaluant l’expérimentation douze mois avant son terme, et non plus six mois comme prévu par le III du l’article 7 de l’ordonnance n° n° 2019-59.
4. Les modifications apportées par la commission
À l’initiative de votre rapporteur (amendent CE620), la commission a choisi de rétablir l’échéance initialement fixée par l’ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019 pour la remise au Parlement d’un rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’expérimentation relative à l’organisation du réseau et des compétences des chambres d’agriculture. À cet effet, elle a supprimé l’alinéa 7 de l’article 68 du projet de loi issu des travaux du Sénat, qui imposait au Gouvernement de transmettre ce document douze mois avant le terme du dispositif (contre six mois en application de la rédaction actuelle de l’ordonnance).
Sur le principe, la remise anticipée d’un rapport d’évaluation peut présenter l’intérêt d’offrir au Parlement un temps utile accru afin de délibérer des conséquences à tirer de l’expérimentation. En pratique, elle comporte toutefois l’inconvénient de réduire l’étendue des éléments d’évaluation transmis puisque la remise du rapport interviendrait un an avant la fin de la mise en œuvre du dispositif. En outre, la réalisation du rapport amènera nécessairement le Gouvernement à entamer les travaux d’évaluation dans les mois précédents, ce qui ne peut que réduire encore la portée de cette étude.
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Article 68 bis
(art. L. 511-4 du code rural et de la pêche maritime)
Délégation aux chambres départementales d’agriculture de missions de service public relatives à la politique d’installation
La commission des lois a délégué l’examen au fond de cet article
à la commission des affaires économiques.
Adopté par la Commission sans modification
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article tend à élargir le champ des personnes publiques susceptibles d’habiliter les chambres départementales d’agriculture à accomplir, pour leur compte, des missions de service public destinées à favoriser l’installation des agriculteurs. En l’occurrence, il prévoit qu’en dehors de l’État, une telle délégation peut être réalisée, sur la base du volontariat, par les « autorités chargées de la gestion des aides à l’installation ». Cette notion recouvre pour l’essentiel les collectivités régionales chargées de la gestion de ces aides.
➢ Les modifications apportées par le Sénat
Le dispositif constitue un article additionnel inséré dans le texte adopté par le Sénat, en séance publique, en conséquence de l’adoption d’un amendement présenté par MM. Stéphane Demilly, Jean-Pierre Moga et plusieurs de leurs collègues du groupe de l’Union centriste. Il a fait l’objet d’un sous-amendement du Gouvernement.
➢ Les modifications apportées par la commission
La commission n’a pas modifié cet article.
1. L’état du droit
Les compétences pouvant être exercées par les chambres départementales de l’agriculture dans le champ de la politique d’installation découlent de l’article L. 511-4 du code rural et de la pêche maritime ([186]). Ce dernier définit le contenu des missions d’animation et de développement des territoires ruraux que la loi leur confie en tant qu’organes consultatifs, représentatifs et professionnels des intérêts agricoles.
Le 4° de l’article L.511-4 autorise les chambres départementales à assumer, par délégation de l’État, une mission de service public relative à la politique d’installation des agriculteurs. Aux termes de l’article D. 511-4 du code rural et de la pêche maritime, celle-ci comporte :
– l’information sur les questions d’installation en agriculture (par la participation à la politique de communication sur l’ensemble des dispositifs d’aides publiques à l’installation et la participation à l’accueil et à l’orientation des candidats à l’installation);
– la tenue du répertoire à l’installation, dans les conditions fixées par l’article D. 330-3 du même code ;
– la contribution à l’instruction et au suivi des demandes d’aides à l’installation, dans les conditions prévues à l’article D. 343-17-2 dudit code : en l’occurrence, les chambres départementales doivent transmettre aux préfets un rapport assorti d’un avis motivé sur les demandes d’installations ; il leur incombe également de collecter, vérifier et transmettre aux préfectures les documents permettant la mise en paiement des aides à l’installation et les données permettant le contrôle de la correcte exécution des plans d’entreprise.
2. Le dispositif proposé par le Sénat
L’article 68 bis résulte de l’adoption, en séance publique, du sous-amendement apporté par le Gouvernement ([187]) à l’amendement n° 1383 rect. quater présenté par MM. Stéphane Demilly, M. Jean-Pierre Moga et plusieurs de leurs collègues du groupe de l’Union centriste. Le dispositif ainsi modifié a recueilli l’avis favorable de la commission.
Il établit qu’en dehors de l’État, les chambres départementales d’agriculture peuvent recevoir délégation d’une mission de service public relative à la politique d’installation des agriculteurs de la part des « autorités chargées de la gestion des aides à l’installation qui le souhaitent ».
Introduite par le sous-amendement du Gouvernement, cette mention nouvelle insérée aux 4° de l’article L. 511-4 du code rural et de la pêche maritime désigne les régions mais également les collectivités chargées de cette compétence, telles que la Collectivité de Corse et les collectivités d’outre-mer qui ne possèdent pas le statut de région. Elle poursuit donc un objectif similaire à celui des auteurs de l’amendement à l’origine de l’article additionnel mais se veut plus englobante.
Ce faisant, l’article 68 bis tire les conséquences de l’évolution du partage des responsabilités dans la mise en œuvre de la programmation du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) pour la période 2023-2027. Conformément aux conclusions du comité État-régions du 30 octobre 2019, les régions deviennent en effet autorités de gestion des aides « non surfaciques », dont les aides à l’installation ([188]). Le dispositif inséré dans le présent projet de loi adapte les conditions d’intervention des chambres départementales d’agriculture en les habilitant à accomplir l’instruction et le suivi des demandes d’aides à l’installation pour le compte de l’État, ainsi que pour celui des régions ou collectivités de rang analogue.
En soi, le caractère volontaire de la délégation que peuvent réaliser les autorités chargées de la gestion des aides à l’installation ne remet pas nécessairement en cause le rôle joué en la matière par les chambres départementales d’agriculture. On remarquera toutefois qu’il ménage la capacité des collectivités à déterminer le meilleur moyen d’organiser la gestion des aides à l’installation. Dans un tel cadre juridique, cet objectif pourrait conduire à un exercice direct par leurs services de l’instruction et du service des aides. Les éléments recueillis par votre rapporteur donnent à penser qu’il ne s’agit aujourd’hui que d’une hypothèse d’école qui, du reste, ne correspond en rien aux intentions exprimées au cours de l’examen du projet de loi au Sénat.
3. La position de la Commission
La commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification
Article 69 Élargissement à titre expérimental des possibilités de mise à disposition des fonctionnaires de l’État dans le cadre du mécénat de compétence
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article prévoit, à titre expérimental et pour une durée initialement fixée à quatre ans, l’élargissement de la mise à disposition de fonctionnaires de l’État et de certains fonctionnaires territoriaux auprès d’organismes d’intérêt général et d’associations et fondations reconnues d’utilité publique, afin de pratiquer le mécénat de compétence déjà possible pour les salariés des entreprises en application de l’article 238 bis du code général des impôts.
Est prévu à ce titre une vérification déontologique avant et à l’issue de la mise à disposition, ainsi qu’un mécanisme d’évaluation.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a modifié les modalités de remboursement des mises à disposition des fonctionnaires, en systématisant la dérogation au principe du remboursement de droit commun lorsque la mise à disposition est faite auprès d’un employeur territorial ou hospitalier.
Le mécénat de compétence réalisé par une entreprise a été encadré par la loi de finances pour 2020, qui a plafonné le montant à retenir pour calculer la réduction d’impôt à trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat, en commission, a étendu la mise à disposition expérimentale prévue :
– en y rendant éligibles les fonctionnaires territoriaux des communes de plus de 3 500 habitants, des départements, des régions et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
– en portant de quatre à cinq ans la période d’expérimentation ;
– en alignant la durée de la mise à disposition sur le droit commun, soit au maximum trois ans.
Il a également souhaité préciser les critères justifiant la mise à disposition du fonctionnaire en prenant en compte son expérience professionnelle (en plus de ses compétences) et a complété la vérification déontologique préalable à la mise à disposition par une vérification à l’issue de celle-ci.
➢ Modifications apportées par la Commission
En plus d’un amendement rédactionnel, la Commission a supprimé le mécanisme de contrôle au terme de la mise à disposition et a rétabli la durée initialement prévue de celle-ci.
1. L’état du droit
a. Le mécénat de compétence dans le cadre de la réduction d’impôt en faveur du mécénat des entreprises
● Prévue à l’article 238 bis du code général des impôts (CGI), la réduction d’impôt en faveur du mécénat des entreprises est un avantage fiscal au titre des dons effectués par une entreprise assujettie à l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés en faveur de certains organismes ([189]), et en particulier d’organismes d’intérêt général mentionnés au a du 1 de l’article 238 bis, tels que les organismes à caractère philanthropique, éducatif, social ou familial, humanitaire, sportif ou encore qui participent à la valorisation du patrimoine, à la défense de l’environnement ou à la diffusion de la culture et de la langue françaises.
Pour une présentation détaillée de ce dispositif fiscal, il est renvoyé au commentaire en première lecture de l’article 50 du projet de loi de finances pour 2020 ([190]).
● Les dons peuvent être faits en numéraire ou en nature ; dans ce second cas, la valorisation du don est faite à partir du coût de revient du bien ou du service faisant l’objet du don.
Le don en nature peut, notamment, consister en la mise à disposition d’un salarié auprès d’un organisme éligible : il s’agit du « mécénat de compétence » ([191]). La valorisation du don correspond alors à la rémunération et aux charges sociales afférentes, dont sont déduits les éventuels dédommagements versés à l’entreprise. À titre d’exemple, les salariés mis à disposition d’un service d’incendie et de secours peuvent, si tel est le choix de l’entreprise, l’être au titre du mécénat de compétence.
Le mécénat de compétence a fait l’objet d’un encadrement par la loi de finances pour 2020 ([192]) : son article 134 a plafonné la valorisation retenue dans l’assiette de la réduction d’impôt à trois fois le plafond de la sécurité sociale mentionné à l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale. Pour 2021, le plafond annuel est de 41 136 euros, et le plafond mensuel de 3 428 euros.
b. Les modalités actuelles de mise à disposition des fonctionnaires de l’État
● La mise à disposition d’un fonctionnaire est la situation dans laquelle le fonctionnaire, qui demeure dans son corps d’origine, est réputé occuper son emploi et continue à percevoir la rémunération correspondante, exerce ses fonctions en dehors du service où il a vocation à servir, ainsi qu’en dispose l’article 41 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires de la fonction publique de l’État ([193]).
Elle suppose, aux termes du même article 41, l’accord du fonctionnaire et doit être prévue par une convention conclue entre l’administration d’origine de celui-ci et l’organisme d’accueil.
L’article 42 de cette même loi précise le champ des organismes auprès desquels les fonctionnaires de l’État peuvent être mis à disposition, ainsi que certaines modalités financières.
● D’une part, les organismes susceptibles d’accueillir un fonctionnaire de l’État sont limitativement énumérés :
– administrations de l’État et ses établissements publics (1° du I de l’article 42) ;
– collectivités territoriales et leurs établissements publics (2° du I) ;
– établissements relevant de la fonction publique hospitalière (3° du I) ;
– groupements d’intérêt public (GIP) (4° du I) ;
– organisations internationales intergouvernementales (6° du I) ;
– institutions et organes de l’Union européenne (7° du I) ;
– États étrangers et leurs collectivités et organismes publics (8° du I).
La mise à disposition peut également être faite, en application du 5° du I de l’article 42, auprès d’organismes contribuant à la mise en œuvre d’une politique de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics, pour l’exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes.
● D’autre part, la mise à disposition donne en principe lieu à remboursement, sauf si elle est réalisée auprès d’une collectivité territoriale ou de ses établissements publics ou auprès d’un établissement relevant de la fonction publique hospitalière.
Une dérogation au principe du remboursement est également possible lorsque le fonctionnaire est mis à disposition d’une administration relevant de l’État, d’un GIP, d’une institution européenne ou internationale ou encore d’un État étranger.
● Enfin, la mise à disposition d’un fonctionnaire est prononcée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable par périodes ne pouvant excéder cette durée ([194]).
● Il ressort des développements qui précèdent que le cadre juridique de la mise à disposition des fonctionnaires de l’État ne permet pas qu’elle intervienne au bénéfice d’associations ou de fondations dont les missions dépassent celles de service public confiées aux organismes qui contribuent à la mise en œuvre d’une politique de l’État ou des collectivités territoriales, ni qu’elle soit réalisée à titre gratuit, eu égard au principe du remboursement.
2. Le dispositif proposé
Le présent article s’inscrit dans la volonté de développer le mécénat de compétence des agents publics, en permettant de mettre à disposition les fonctionnaires de l’État (dans la rédaction initiale du dispositif) auprès d’organismes d’intérêt général.
Il s’agit d’un dispositif expérimental et, par conséquent, limité dans le temps – initialement pour une durée de quatre ans.
● Concrètement, le champ de la mise à disposition des fonctionnaires est substantiellement élargi puisqu’elle sera ouverte dans le cadre de l’expérimentation proposée, et par dérogation à l’article 42 de la loi du 11 janvier 1984 précitée :
– aux personnes morales relevant des catégories mentionnées au a du 1 de l’article 238 bis du CGI, c’est-à-dire aux organismes d’intérêt général précédemment évoqués (cf. supra, 1, a) ;
– aux associations et fondations reconnues d’utilité publique.
● L’objet de la mise à disposition devra consister en la conduite ou la mise en œuvre d’un projet conforme aux missions statutaires de l’organisme d’accueil, et pour lesquelles les compétences des fonctionnaires mis à disposition sont considérées comme utiles.
● La mise à disposition, dans la rédaction initiale du dispositif proposé, portait sur une durée de dix-huit mois renouvelable, sans que sa durée totale ne puisse excéder trois ans.
● Pour garantir la bonne articulation des mises à disposition effectuées en application du présent article avec le cadre déontologique de la fonction publique de l’État, est prévu un mécanisme de vérification des fonctions passées : l’autorité hiérarchique du fonctionnaire doit apprécier la compatibilité de l’activité envisagée au sein de l’organisme d’accueil avec les fonctions qu’il a exercées au cours des trois années précédentes.
Les modalités de ce contrôle déontologique sont celles définies à l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ([195]), relatif aux modalités de vérification du respect des principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique et associant la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
● Pour que le dispositif proposé s’inscrive pleinement dans le cadre du mécénat de compétence, est prévue la possibilité que la mise à disposition ne donne pas lieu à remboursement – il s’agit là aussi d’une dérogation à l’article 42 de la loi du 11 janvier 1984 précitée.
Dans une telle hypothèse de non-remboursement, le présent article précise que la mise à disposition constitue alors une subvention au sens de l’article 9-1 de la loi du 12 avril 2020 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (loi DCRA) ([196]), qui qualifie de telle une contribution facultative de toute nature valorisée dans l’acte d’attribution, qui est justifiée par un intérêt général et est destinée à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution du développement d’activités de l’organisme bénéficiaire ou au financement global de l’activité de celui-ci.
Cette qualification de subvention peut conduire à la conclusion de la convention prévue à l’article 10 de la loi DCRA, si elle dépasse un seuil réglementaire – fixé à 23 000 euros ([197]).
● L’ensemble des modalités d’application du dispositif proposé devront être définies par un décret en Conseil d’État, dont la publication constituera le point de départ de la période d’application de l’expérimentation (de quatre années dans le texte initial).
Outre les modalités concrètes de mise en œuvre du dispositif, ce décret devra préciser les règles selon lesquelles les administrations mettant à disposition leurs fonctionnaires informeront le ministre chargé de la fonction publique de la mise en œuvre du dispositif.
Est également prévu un rapport d’évaluation du dispositif, que le Gouvernement devra remettre au Parlement au plus tard une année avant son terme.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Sans en remettre en cause l’économie générale, le Sénat, en plus d’une précision rédactionnelle, a apporté au dispositif proposé par le Gouvernement plusieurs modifications substantielles, toutes en commission.
a. L’extension de l’expérimentation proposée : l’inclusion des fonctionnaires territoriaux et l’élargissement temporel
En premier lieu, la mise à disposition expérimentale prévue au présent article a été étendue sur trois aspects.
● D’une part, le champ de l’expérimentation a été élargi à certains fonctionnaires territoriaux, supposant de déroger à l’article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale – les modalités de la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux sont voisines de celles prévues pour la fonction publique de l’État : le champ des organismes d’accueil est le même, à ceci près qu’est possible une mise à disposition auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, le principe du remboursement prévaut également et la durée de la mise à disposition est identique ([198]).
Seraient ainsi éligibles à la mise à disposition expérimentale, outre les fonctionnaires de l’État, ceux :
– des communes de plus de 3 500 habitants ;
– des départements ;
– des régions ;
– des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles).
Cet élargissement aux fonctionnaires territoriaux résulte de l’adoption par la Commission des Lois du Sénat de quatre amendements identiques déposés par le Gouvernement, par les co-rapporteurs du projet de loi, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR), par M. Guy Benarroche (Écologiste – Solidarité et Territoires) et plusieurs de ses collègues et par M. Alain Richard et les membres du groupe RDPI.
● D’autre part, à l’initiative des co-rapporteurs, la période de l’expérimentation, pendant laquelle les fonctionnaires pourront être mis à disposition selon les modalités présentées, a été portée de quatre à cinq années.
● Enfin, et sur la même initiative, la durée de la mise à disposition a été alignée sur la durée initiale de droit commun, à savoir une durée maximale de trois ans. Cette durée maximale se substitue à celle initialement prévue, à savoir 18 mois au plus avec possibilité de renouvellement sans excéder un total de trois ans.
b. Les autres modifications apportées par le Sénat
● La Commission des Lois du Sénat, là aussi à l’initiative de ses co-rapporteurs, a souhaité préciser le critère d’utilité de la mise à disposition en ajoutant aux compétences jugées utiles aux missions des organismes d’accueil, l’expérience professionnelle des fonctionnaires.
● Par ailleurs, encore sur proposition des deux co-rapporteurs du projet de loi en commission, le Sénat a complété l’encadrement déontologique du dispositif pour ajouter au mécanisme de vérification préalable, un dispositif de contrôle à l’issue de la mise à disposition, afin que l’autorité hiérarchique du fonctionnaire, au retour de ce dernier, puisse apprécier la compatibilité des activités exercées au sein de l’organisme d’accueil avec celles qu’il s’apprête à exercer dans son administration d’origine.
● Enfin, l’extension de la mise à disposition expérimentale aux fonctionnaires territoriaux s’est accompagnée de divers ajouts de coordination :
– a été prévue la publication annuelle, par les collectivités territoriales et EPCI-FP ayant mis à disposition leurs fonctionnaires, d’un état de ces mises à disposition annexé au budget et communiqué à l’assemblée délibérante avant son examen ;
– le champ du décret en Conseil d’État à prendre pour l’application du dispositif a été étendu aux règles selon lesquelles les collectivités territoriales informent le ministre chargé de la fonction publique de la mise en œuvre du dispositif.
4. La position de la Commission
En plus d’un amendement rédactionnel, la Commission a modifié le dispositif issu des travaux du Sénat sur deux points – l’ensemble de ces modifications ayant été proposées par votre rapporteure avec l’avis favorable du Gouvernement.
● D’une part, elle a supprimé le mécanisme de contrôle déontologique au terme de la mise à disposition, lors du retour de l’agent dans son administration d’origine.
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ([199]) a en effet déjà renforcé les contrôles déontologiques, incluant un contrôle lors du retour de l’agent dans son administration, pour les postes dits exposés, appréciés en fonction du niveau hiérarchique ou de la nature des fonctions – ces agents étant par ailleurs soumis au dépôt d’une déclaration d’intérêts.
Dans la mesure où le dispositif prévu au présent article est expérimental, assorti d’un suivi incluant la dimension déontologique, et que les activités concernées relèvent de l’intérêt général, étendre le contrôle déjà existant pour les agents exposés à l’ensemble des agents n’apparaît pas opportun, et risque de limiter l’incitation des agents non exposés à s’engager dans la démarche proposée.
● D’autre part, la Commission a rétabli la durée initialement prévue pour la mise à disposition, soit dix-huit mois susceptibles d’être renouvelés dans la limite de trois ans. Cette durée est apparue préférable à celle retenue par le Sénat, de trois ans au plus :
– elle permet de couvrir le champ des missions déployées par le secteur privé dans le cadre du mécénat de compétence ;
– elle évite de distendre de façon excessive le lien entre l’agent et son administration d’origine ;
– elle offre, d’une manière générale, une plus grande souplesse.
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Chapitre VII Transparence et agilité des entreprises publiques locales
Article 70 (art. L. 1524-5 et L. 1862-3 du code général des collectivités territoriales) Renforcement du contrôle des entreprises publiques locales par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 70 du projet de loi renforce la portée du rapport du mandataire, en élargissant son contenu, et en prévoyant un débat au sein des organes délibérants des collectivités. Il étend par ailleurs le contrôle de l’assemblée délibérante sur les prises de participation réalisées par les sociétés d’économie mixte locales (SEML) et les sociétés publiques locales (SPL) aux prises de participation, directes comme indirectes, réalisées dans les sociétés civiles et les groupements d’intérêts économiques, et prévoit la nullité des actes en cas de défaut d’accord.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales prévoit les modalités de participation des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires dans les conseils d’administration ou de surveillance des SEML ; cet article est applicable, par renvoi, aux SPL.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Si le Sénat a approuvé le renforcement de la portée du rapport du mandataire, il a en revanche fortement restreint le champ de l’obligation d’accord exprès de l’assemblée délibérante, en le limitant aux prises de participation supérieures à certains seuils, et en supprimant la sanction de nullité.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a rétabli le champ des prises de participations nécessitant l’accord exprès de l’assemblée délibérante des collectivités ou des groupements actionnaires de la société d’économie mixte locale. Elle a toutefois assoupli cette exigence en instituant un seuil de 10 % pour les participations indirectes, et a précisé le régime des participations dans les groupements d’intérêt économique. Elle a par ailleurs réintroduit la sanction de nullité.
1. L’état du droit
a. Le rapport des mandataires des collectivités territoriales et de leurs groupements aux assemblées délibérantes
L’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales prévoit les modalités de participation des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires dans les conseils d’administration ou de surveillance des sociétés d’économie mixte locales (SEML) et des sociétés publiques locales (SPL).
Ces règles dérogent en partie au droit commun des sociétés anonymes, afin d’assurer la représentation des collectivités et de leurs groupements dans ces conseils : toute collectivité territoriale ou groupement actionnaire a ainsi droit à au moins un représentant au conseil d’administration ou de surveillance, désigné en son sein par l’assemblée délibérante concernée.
Les SEML disposent d’un nombre de sièges au conseil d’administration ou de surveillance correspondant à leur part dans le capital de la société (cette règle étant sans objet dans les SPL, dont l’intégralité du capital est détenue par les collectivités territoriales et leurs groupements).
Par ailleurs, si le nombre des membres du conseil d’administration ou de surveillance ne permet pas d’assurer la représentation directe des collectivités territoriales ou de leurs groupements ayant une participation réduite au capital, en raison de leur nombre, ces derniers sont réunis en assemblée spéciale ([200]). Cette assemblée désigne, parmi les élus de ces collectivités ou groupements le ou les représentants communs qui siégeront au conseil d’administration ou de surveillance. Un siège au moins leur est réservé.
Les mandataires désignés par les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent percevoir une rémunération ou des avantages particuliers, à condition d’y être autorisés par une délibération expresse de l’assemblée qui les a désignés. Cette délibération fixe le montant maximum des rémunérations ou avantages susceptibles d’être perçus, ainsi que la nature des fonctions qui les justifient.
Cette rémunération éventuelle est soumise à la règle d’écrêtement prévue au II de l’article L. 2123-20 du CGCT, qui prévoit que l’élu municipal titulaire d’autres mandats électoraux ou qui siège à ce titre au conseil d’administration ou de surveillance d’une SEML ou d’une SPL ou la préside ne peut percevoir, pour l’ensemble de ses fonctions, un montant total de rémunérations et d’indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire ([201]).
Enfin, ces mandataires doivent remettre aux organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires un rapport écrit, au moins une fois par an, qui porte notamment sur les modifications des statuts qui ont pu être apportées à la société d’économie mixte. Les organes délibérants doivent alors se prononcer sur ce rapport écrit.
Le rapport peut également être remis à l’assemblée spéciale mentionnée supra ; dans ce cas, celle-ci assure la communication immédiate aux mêmes fins aux organes délibérants des collectivités et groupements qui en sont membres.
Le défaut de transmission du rapport du mandataire n’est toutefois pas sanctionné par la loi.
b. Le contrôle des prises de participations
Les SEML et les SPL peuvent, dans les conditions de droit commun, s’associer avec d’autres personnes, physiques ou morales, au sein de sociétés civiles ou commerciales, dès lors que ces opérations se rattachent à leur objet social. Elles peuvent également constituer des filiales (y compris sous forme de sociétés dont elles détiennent l’intégralité du capital).
Aux termes de l’avant-dernier alinéa de l’article L. 1524-5 du CGCT précité, toute prise de participation d’une société d’économie mixte locale dans le capital d’une société commerciale fait préalablement l’objet d’un accord exprès de la ou des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires disposant d’un siège au conseil d’administration.
2. Le dispositif proposé
a. Sur le rapport du mandataire
De récents rapports ont relevé la nécessité de renforcer le contrôle des assemblées délibérantes sur la gestion des entreprises publiques locales.
S’agissant du rapport remis par les mandataires, la revue de dépenses conduite en 2017 sur la maîtrise des risques par les entreprises publiques locales ([202]) soulignait ainsi que « cette procédure, dite du rapport du mandataire, est en principe essentielle pour assurer un retour d’information global sur la situation de l’EPL ». Elle relevait toutefois le caractère trop « formel » que revêt souvent l’approbation du rapport du mandataire et insistait sur le contenu parfois « trop concis » des rapports : les obligations prévues par les textes seraient ainsi « théoriquement respectées, mais le volume de l’information est trop réduit pour nourrir un débat de fond ».
Eu égard aux risques que ces sociétés sont susceptibles de faire courir aux collectivités, la mission proposait de « solenniser » cette procédure et de permettre la saisine des élus en amont, par exemple en « subordonnant le vote sur le compte administratif de la collectivité à la tenue d’un débat suivi d’un vote sur le rapport du mandataire ».
La Cour des comptes relevait également le manque d’informations à la disposition des assemblées délibérantes. Elle rappelait que ces assemblées n’étaient pas spécifiquement éclairées sur les salaires, primes et autres avantages octroyés aux mandataires sociaux non élus d’une entreprise publique locale et de ses filiales directes ou indirectes, et recommandait de « mettre en place une procédure d’information au profit des assemblées délibérantes des collectivités et groupements actionnaires concernant les éléments de rémunération de toute nature des mandataires sociaux des entreprises publiques locales et de leurs filiales directes et indirectes, lorsqu’ils ne sont pas élus » ([203]).
Deux ans plus tard, s’appuyant sur les mêmes constats, la Cour proposait de modifier le CGCT en vue d’enrichir le rapport du mandataire à l’assemblée qui l’a désigné de données relatives à l’activité passée et à venir de la SEM ainsi que sur les risques correspondants pesant sur la collectivité actionnaire, et de l’intégrer au rapport d’orientations budgétaires de la collectivité ou du groupement actionnaire ([204]).
Face à ces difficultés, l’article 70 (alinéas 1 à 3) du projet de loi propose de renforcer la portée du rapport du mandataire, à travers deux avancées :
– premièrement, le contenu du rapport serait approfondi : il comporterait ainsi des informations générales sur la société, notamment sur les modifications de statuts, des informations financières, le cas échéant consolidées, ainsi que les éléments de rémunération et les avantages en nature de leurs représentants et des mandataires sociaux. Ces dispositions seraient précisées par décret ;
– deuxièmement, ce rapport ferait l’objet d’un débat au sein des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires.
b. Sur le contrôle des prises de participation
La revue de dépenses de 2017 précitée constatait par ailleurs le « réel engouement » des entreprises publiques locales pour les procédés de filialisation et de participation.
Ainsi, en 2016, la Fédération des entreprises publiques locales recensait 730 filiales et participations (dont 301 filiales et 429 prises de participation) contre 546 en 2010 ([205]). Un peu moins d’un tiers des entreprises publiques locales disposeraient d’une filiale ([206]).
La Fédération expliquait le développement de ces procédés « par plusieurs motivations : partager des risques avec d’autres partenaires, développer une activité complémentaire, mobiliser des financements extérieurs, renforcer l’expertise avec des partenaires dotés de compétences techniques dont les SEM sont dépourvues, reprendre une activité existante dont l’activité est nécessaire pour les SEM ». Le développement des filiales et participations illustrerait ainsi les « stratégies de diversification d’activité engagées par de nombreuses SEM qui se positionnent comme des opérateurs des collectivités apportant des réponses globales aux collectivités ».
Le recours à la filialisation et à la prise de participations n’est toutefois pas exempt de risques pour les collectivités.
La revue de dépenses soulignait ainsi que la filialisation, dans certains cas, et surtout la filialisation en cascade, étaient porteuses d’un risque de dilution des pouvoirs de contrôle exercés par les collectivités sur les sociétés.
La Cour des comptes relevait, de son côté, que ces filiales étaient « mal connues des collectivités actionnaires » et « potentiellement porteuses de risques financiers. En général, les SEM interviennent de manière croissante pour des tiers non actionnaires et pour leur compte propre, avec pour conséquence de modifier la nature du risque porté in fine par les collectivités actionnaires. » ([207])
Face à ces risques, le droit en vigueur paraît incomplet.
Comme le rappelle l’étude d’impact, l’absence de mention des sociétés non commerciales à l’article L. 1524-5 du CGCT fait peser un doute sur la nécessité ou non d’un accord préalable des collectivités et groupements actionnaires de la SEML à l’occasion de prises de participation de la SEML dans ces organismes.
Ce point est important, car les SEML sont susceptibles de prendre des participations dans des organismes qui ne prennent pas la forme de sociétés commerciales, telles que les sociétés civiles immobilières (SCI) ou les groupements d’intérêts économiques (GIE). La Cour des comptes relève que « les filiales sont traditionnellement présentes dans les secteurs de l’immobilier et de l’aménagement », et que « les filiales de SEM immobilières sont principalement des sociétés civiles immobilières (SCI) constituées sur une opération donnée avec des promoteurs privés et des établissements bancaires, dans le but de partager les risques et les investissements » ([208]).
Par ailleurs, la notion de participation est générale, et ne prévoit pas spécifiquement le cas des prises de participation indirectes, lorsque la société dans laquelle la SEML détient des parts prend elle-même des parts dans une autre société (dans les cas de filialisation « en cascade », par exemple).
Enfin, la rédaction actuelle ne prévoit pas de sanction en cas d’absence d’accord de la collectivité territoriale ou du groupement actionnaire sur la prise de participation de la SEML.
Relevant le « défaut » de tels accords préalables, la Cour des comptes proposait que « les actes pris par le conseil d’administration ou de surveillance d’une SEM, en l’absence des délibérations préalables des collectivités et groupements actionnaires prévues par le CGCT, soient dépourvus d’effet juridique à l’identique de la disposition déjà prévue pour les statuts » ([209]).
L’article 70 (alinéas 4 et 5) du projet de loi prévoit ainsi de renforcer le contrôle des assemblées délibérantes sur les prises de participations réalisées par les SEML.
Premièrement, l’article étend aux prises de participations dans toutes les sociétés (donc aux sociétés civiles, et plus seulement aux sociétés commerciale) et aux groupements d’intérêt économique (qu’ils disposent ou non d’un capital) l’obligation d’un accord exprès de l’assemblée délibérante des collectivités et de leurs groupements actionnaires de la SEML.
Deuxièmement, l’article étend cette obligation aux prises de participation indirectes, c’est-à-dire aux prises de participation effectuées par les sociétés contrôlées par la SEML, en plus des prises de participation directes effectuées par la SEML.
Seules les prises de participation indirectes effectuées par les sociétés contrôlées par les SEML seraient soumises à l’obligation d’accord exprès. L’article L. 233-4 du code de commerce définit en effet une participation indirecte comme « toute participation au capital même inférieure à 10 % détenue par une société contrôlée » ([210]). Les prises de participation effectuées par les sociétés dans lesquelles la SEML détient des participations minoritaires ne seraient donc pas concernées par l’obligation d’accord exprès : en d’autres termes, l’accord exprès ne serait pas requis lorsque les liens capitalistiques sont peu importants.
Troisièmement, l’article prévoit qu’en cas de défaut d’accord (que l’assemblée ait refusé, ou qu’elle n’est pas été consultée), les actes afférents sont nuls.
Enfin, quatrièmement, le dernier alinéa de l’article prévoit une entrée en vigueur différée pour l’ensemble de l’article, six mois après la publication de la présente loi.
3. Les modifications apportées par le Sénat
La commission des Lois n’a apporté que des modifications rédactionnelles aux dispositions portant sur le rapport du mandataire.
S’agissant du contrôle des assemblées délibérantes sur les prises de participations des SEML, à l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a fortement réduit la portée des dispositions proposées par le Gouvernement ([211]).
La commission a ainsi nettement réduit le champ de l’obligation de recueillir l’accord préalable des assemblées délibérantes des collectivités et groupements actionnaires disposant d’au moins un siège au conseil d’administration, avant toute prise de participation, par une SEML :
– s’agissant des prises de participation directes de la SEML dans une société commerciale, elle a restreint le champ de l’obligation aux prises de participation conduisant à la détention de plus de 10 % du capital de la société civile (ce qui constitue un affaiblissement de l’obligation d’accord exprès de l’assemblée délibérante, non seulement par rapport au texte proposé par le Gouvernement, mais également par rapport au droit existant, aucun seuil n’étant actuellement prévu) ;
– s’agissant des prises de participation directes dans une société civile, elle a restreint le champ de l’obligation aux prises de participation conduisant à la détention de plus de 10 % du capital de la société civile, et uniquement pour les collectivités et groupements actionnaires qui détiennent plus de 30 % du capital de ladite SEML ;
– s’agissant des prises de participation indirectes dans une société commerciale, elle a précisé expressément que l’obligation s’applique aux seules prises de participation effectuées par les sociétés contrôlées par la SEML ([212]) (cette restriction étant déjà prévue implicitement dans la rédaction initiale de l’article, voir le 2 du présent commentaire), lorsque cette participation conduit la filiale contrôlée à détenir au moins 10 % du capital de la société commerciale ;
– s’agissant des prises de participation indirectes dans les sociétés civiles, elle a, par parallélisme, restreint le champ de l’obligation aux seules prises de participation effectuées par les sociétés contrôlées par la SEML, lorsque cette participation conduit la filiale contrôlée à détenir au moins 10 % du capital de la société civile, et uniquement pour les collectivités et groupements actionnaires qui détiennent plus de 30 % du capital de ladite SEML ;
– elle prévu que l’obligation s’appliquerait à la constitution de groupements d’intérêts économiques ;
– elle a enfin supprimé la sanction de nullité en cas de méconnaissance de cette obligation.
Votre Rapporteure rappelle que les publications récentes de la Cour des comptes insistent sur les risques financiers que la filialisation fait peser sur les finances de toutes les collectivités et de leurs groupements actionnaires, et sur la nécessité de renforcer la portée de l’accord donné par ces entités. S’agissant des prises de participation directes, il ne paraît ainsi pas opportun d’affaiblir les obligations existantes en instituant un seuil au-delà duquel l’accord serait exigé. Il ne paraît pas non plus justifié d’instaurer un traitement différencié entre types de sociétés.
De plus, les éléments transmis par la DGCL à votre Rapporteure souligne que la nécessité de recueillir l’accord de toutes les collectivités actionnaires ne gêne pas l’action des entreprises publiques locales.
Une enquête « flash » conduite par la DGCL et dont les résultats ont été transmis à votre Rapporteure relève que, parmi les 81 préfectures ayant répondu :
– 72 % des SEML n’ont pas plus de deux collectivités ou groupements actionnaires (en raison de leur régime juridique, les SPL n'ont pas vocation à prendre des participations car elles sont supposées travailler uniquement en in-house pour le compte de leurs actionnaires) ;
– sur les prises de participation des EPL dans d’autres sociétés, 60 % des préfectures affirment ne pas avoir eu connaissance de telles opérations ;
– dans 32 départements où la préfecture a effectivement eu connaissance d’une prise de participation directe ou indirecte, celle-ci avait été autorisée par toutes les collectivités ou groupements actionnaires dans 80 % des cas, ce qui signifie que le dispositif envisagé est déjà largement respecté en pratique, et ne devrait pas entraîner de contraintes majeures.
4. Les modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a rétabli le champ des prises de participations nécessitant l’accord exprès de l’assemblée délibérante des collectivités ou des groupements actionnaires de la société d’économie mixte locale, tout en conservant certains apports du Sénat.
L’amendement CL1620 de votre Rapporteure prévoit ainsi que l’accord des collectivités actionnaires soit systématique pour toutes les prises de participation directes. Le seuil de 10 % proposé par le Sénat pour les participations directes serait ainsi supprimé.
Le seuil de 10 % est néanmoins maintenu pour les prises de participation indirectes, comme le proposait le Sénat.
La rédaction de l’article adoptée par la Commission ne distingue plus selon que la société cible une société civile ou une société commerciale. L’accord de l’ensemble des collectivités et de leurs groupements actionnaires est ainsi rétabli pour toutes les prises de participation directes ou indirectes au capital de sociétés civiles (et non, comme le proposait le Sénat, que seul soit exigé l’accord des collectivités et groupements actionnaires détenant plus de 30 % du capital ou des droits de vote de la société civile).
L’obligation d’accord exprès s’appliquerait également à l’occasion de la constitution d’un groupement d’intérêt économique par une société d’économie mixte locale, par une société qu’elle contrôle ou par un groupement d’intérêt économique dont elle détient une part du capital ou des droits de vote. Par ailleurs, le seuil de 10 % applicable aux prises de participation réalisées par une société contrôlée s’appliquerait également aux prises de participation réalisées par un GIE contrôlé.
Enfin, la Commission a réintroduit la sanction de nullité.
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Article 71 (art. L. 1524-8 du code général des collectivités territoriales et L. 822-15 du code de commerce) Renforcement du rôle des commissaires aux comptes dans les entreprises publiques locales
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 71 élargit les cas et les modalités d’intervention des commissaires aux comptes (CAC) dans le contrôle des entreprises publiques locales. Il impose la nomination d’au moins un commissaire aux comptes dans les sociétés contrôlées par une entreprise publique locale, et prévoit que toute prise de participation indirecte d’une SEML puisse être conditionnée à la nomination d’un CAC par les collectivités territoriales et leurs groupements actionnaires, qui doivent donner leur accord exprès en application de l’article L. 1524-5 du CGCT. Il étend par ailleurs les obligations d’information pesant sur ces commissaires.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article L. 1524-8 du CGCT prévoit l’obligation de désigner au moins un commissaire aux comptes pour les sociétés d’économie mixte locales (SEML).
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a restreint le champ des prises de participation dans lesquelles la nomination d’un commissaire aux comptes pourra être exigée, en cohérence avec les modifications apportées à l’article 70. Il a par ailleurs supprimé la disposition prévoyant, par dérogation au droit commun, que le mandat des CAC des SEML serait limité à trois exercices au lieu de six.
➢ Modifications apportées par la Commission
Revenant sur les modifications opérées par le Sénat concernant le champ des prises de participation dans lesquelles la nomination d’un commissaire aux comptes pourra être exigée, la Commission a adopté un amendement de coordination avec les modifications opérées à l’article 70, ainsi que deux amendements rédactionnels.
1. L’état du droit
a. Les règles de nomination des commissaires aux comptes dans les sociétés d’économie mixte locales et les sociétés publiques locales
Jusqu’à l’adoption de la loi du 22 mai 2019 dite PACTE ([213]), les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par actions étaient tenues de désigner un commissaire aux comptes (CAC), quelle que soit leur taille, à la différence des autres sociétés commerciales, qui n’y étaient tenues que lorsqu’elles dépassaient certains seuils.
L’article 20 de la loi PACTE a conditionné l’obligation de désigner un CAC à l’atteinte par les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par actions de certains seuils, définis par décret. Ces seuls sont actuellement fixés à 4 millions d’euros de bilan, 8 millions d’euros de chiffre d’affaires, et 50 salariés ([214]).
Créé par l’article 30 de la loi PACTE, l’article L. 1524-8 du CGCT a maintenu l’obligation de désigner au moins un commissaire aux comptes pour les sociétés d’économie mixte locales (SEML), et, par renvoi, pour les sociétés publiques locales (SPL).
En revanche, les sociétés contrôlées par ces entreprises publiques locales, ainsi que les sociétés dans lesquelles les entreprises publiques locales détiennent des participations sans les contrôler, restent soumises aux dispositions de droit commun, et ne doivent donc nommer de CAC que lorsqu’elles atteignent les seuils fixés par décret.
b. L’obligation d’information pesant sur les commissaires aux comptes
Le droit commun applicable aux commissaires aux comptes leur impose de transmettre, à leur initiative, et dans le cadre de leur mission de certification des comptes, un signalement dans les cas suivants :
– ils signalent à la plus prochaine assemblée générale ou réunion de l’organe compétent les irrégularités et inexactitudes relevées par eux au cours de l’accomplissement de leur mission ([215]) ;
– ils révèlent au procureur de la République les faits délictueux dont ils ont eu connaissance, sans que leur responsabilité puisse être engagée par cette révélation ([216]) ;
– ils informent le président du conseil d’administration ou du directoire de la société anonyme des faits de nature à compromettre la continuité de l’exploitation, relevés à l’occasion de l’exercice de leur mission. À défaut de réponse sous quinze jours, ou si celle-ci ne permet pas d’être assuré de la continuité de l’exploitation, le commissaire aux comptes invite, par un écrit dont copie est transmise au président du tribunal de commerce, le président du conseil d’administration ou le directoire à faire délibérer le conseil d’administration ou le conseil de surveillance sur les faits relevés ([217]).
Ils font par ailleurs l’objet d’obligations de signalement spécifiques en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, et concernant la continuité d’exploitation d’une entité contrôlée dont les titres sont cotés en Bourse ([218]).
Aucune obligation d’information spécifique ne pèse sur les CAC chargés de contrôler les comptes d’une SEML.
La Cour des comptes relève ainsi, dans un référé de 2017, qu’à l’occasion des contrôles exercés par les chambres régionales des comptes, les commissaires aux comptes de ces sociétés sont bien « déliés de leur secret professionnel dans les conditions de droit commun » ([219]).
Les CAC n’ont en revanche « aucune obligation d’information particulière dans le cadre de leur mission de certification des comptes à l’égard du préfet comme des chambres régionales des comptes s’ils détectent des irrégularités entrant dans le champ des dispositions spécifiques applicables à ces entreprises prévues par le code général des collectivités territoriales ou à l’occasion de leurs diligences en matière de contrôle des rémunérations des dirigeants ou des conventions réglementées » ([220]).
Les entreprises publiques sont pourtant soumises à un double contrôle, du préfet et de la chambre régionale des comptes :
– le préfet contrôle la légalité des actes de la société. L’article L. 1524-1 du CGCT impose ainsi la transmission au préfet de certains actes dans les quinze jours suivant leur adoption (délibérations du conseil d’administration ou de surveillance et des assemblées générales, contrats de concession, comptes annuels et rapports du CAC), et, en application de l’article L. 1524-2, ce contrôle spécifique peut déboucher sur la saisine de la chambre régionale des comptes par le préfet s’il estime qu’une délibération est de nature à augmenter gravement la charge financière d’une collectivité actionnaire, ou à accroître le risque encouru par une collectivité qui a accordé sa garantie à un emprunt contracté par ladite société ;
– les chambres régionales des comptes peuvent vérifier les comptes de la société et sa gestion. Elles peuvent également assurer ces vérifications sur demande motivée, soit du représentant de l’État, soit de l’autorité territoriale ([221]).
2. Le dispositif proposé
Constatant que les contrôles des commissaires aux comptes restent trop éloignés des spécificités des SEM, la Cour des comptes a proposé, par deux fois ([222]), de renforcer les obligations d’information des CAC des entreprises publiques locales et de leurs filiales directes et indirectes à l’égard des préfets et des juridictions financières.
L’article 71 du projet de loi prolonge cette recommandation.
Il complète pour cela l’article L. 1524-8 du CGCT.
a. Sur les règles de nomination des CAC dans les SEML
L’alinéa 2 de l’article prévoit que l’obligation de nomination d’un CAC s’applique non seulement aux SEML, mais également aux sociétés qu’elles contrôlent au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce.
S’agissant des sociétés dans lesquelles ces SEML détiennent des participations directes ou indirectes, sans pour autant les contrôler, les collectivités et leurs groupements pourraient conditionner l’accord préalable à cette prise de participation, prévu à l’article L. 1524-5 du CGCT et dont le régime est modifié par l’article 70 du projet de loi, à la nomination d’un CAC.
Le commissaire aux comptes qui contrôle la SEML pourrait également être désigné pour contrôler ses filiales (que la SEML y soit ou non majoritaire).
Les commissaires ainsi nommés le seraient pour un mandat de trois exercices, au lieu de six dans le droit commun, afin d’assurer un « renouvèlement régulier des CAC plus propice à la transparence », selon l’étude d’impact.
b. Sur l’obligation d’information pesant sur les CAC
Les alinéas 3 à 6 prévoient par ailleurs le renforcement des obligations d’information pesant sur les CAC des SEML. Ceux-ci seraient déliés de leur obligation professionnelle pour :
– signaler aux collectivités territoriales et groupements actionnaires de la SEML, à la chambre régionale des comptes et au préfet les irrégularités ou inexactitudes qu’ils relèvent dans les comptes de la SEML ;
– transmettre aux mêmes personnes, lorsqu’ils relèvent des faits de nature à compromettre la continuité de l’exploitation, une copie de l’écrit transmis au président du conseil d’administration ou au directoire (ainsi qu’au président du tribunal de commerce) les invitant à faire délibérer le conseil d’administration ou le conseil de surveillance. Ils informent également ces mêmes personnes si, à l’issue de la réunion de l’assemblée générale, ils constatent que les décisions prises ne permettent pas d’assurer la continuité de l’exploitation.
Enfin, le dernier alinéa de l’article prévoit une entrée en vigueur différée pour l’ensemble de l’article, six mois après la publication de la présente loi.
3. Les modifications apportées par le Sénat
À l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a restreint le champ des obligations prévues par l’article 71 du projet de loi, en cohérence avec la position adoptée sur l’article 70 ([223]). Ainsi :
– s’agissant des sociétés contrôlées par les SEML, la commission a maintenu l’obligation de nomination du CAC prévu dans la rédaction initiale de l’article ;
– s’agissant des sociétés dans lesquelles les SEML détiennent des participations sans les contrôler, la commission a tiré la conséquence de la réécriture de l’article 70, qui limite le champ des situations dans lesquelles un accord des assemblées délibérantes est exigé ([224]).
La commission a par ailleurs supprimé, à l’initiative de ses rapporteurs, la disposition prévoyant, par dérogation au droit commun, que le mandat des CAC des SEML serait limité à trois exercices. Les rapporteurs relevaient en effet que, outre que ce raccourcissement « ne repose sur aucune justification évidente, il aurait pour effet, compte tenu de la rédaction de l’article L. 823-12-1 du code de commerce, de réduire les diligences imposées au commissaire aux comptes en les alignant sur celles prévues pour l’audit légal facultatif des petites entreprises (ALPE) » ([225]).
4. Les modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre Rapporteure et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement de coordination avec les modifications opérées à l’article 70.
Ainsi, les collectivités et leurs groupements actionnaires pourraient conditionner à la nomination d’un CAC :
– toute prise de participation directe de la SEML dans une autre société ;
– ainsi que toute prise de participation indirecte de la SEML (c’est-à-dire toute prise de participation réalisée par une société ou par un GIE contrôlé par la SEML), conduisant à la détention d’au moins 10 % du capital ou des droits de vote de la société cible.
Elle a par ailleurs adopté deux amendements rédactionnels CL1647 et CL1648.
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Article 72 (art. 3 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique) Extension du contrôle de l’Agence française anticorruption (AFA) à toutes les entreprises publiques locales
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à soumettre au contrôle de l’Agence française anticorruption toutes les entreprises publiques locales, autres que les sociétés d’économie mixte, qui y sont déjà assujetties.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’Agence française anticorruption a été créée par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ([226]), dite loi « Sapin 2 ». L’article 3 de cette loi, qui précise les missions de l’Agence, n’a jamais été modifié.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a apporté une modification rédactionnelle à cet article.
➢ Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de Mme Laurianne Rossi, et suivant l’avis favorable de votre Rapporteure, la Commission a complété cet article en rendant obligatoire l’inscription des observations et recommandations émises par l'AFA à l'occasion d’un contrôle à l’ordre du jour de l’assemblée générale de l’entreprise publique locale contrôlée, dans l’année qui suit la transmission du rapport.
1. L’état du droit
a. Les missions de l’Agence française anticorruption
Créée par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 », l’Agence française anticorruption (AFA) est un service à compétence nationale, placé auprès du ministre de la Justice et du ministre chargé du budget, dont la mission est « d’aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme » ([227]), c’est-à-dire les manquements au devoir de probité mentionnés aux articles 432-10 et suivants du code pénal.
Les articles 1er à 5 de la loi, précisés par le décret et l’arrêté du 14 mars 2017 ([228]), définissent les missions, l’organisation, les compétences et les attributions de cette nouvelle agence.
Son article 3 investit l’Agence de plusieurs missions, qui recouvrent :
– la participation à la coordination administrative et la diffusion des informations permettant d’aider les acteurs publics et privés à prévenir et à détecter les faits de corruption et d’atteinte à la probité ;
– le conseil à toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui la sollicite, ainsi que l’élaboration de recommandations destinées à aider les personnes morales à prévenir et détecter ces faits ;
– le contrôle des mesures mises en place par les acteurs publics et privés à cette fin et, concernant certains acteurs privés, leur sanction en cas de manquement aux obligations prévues par la loi ;
– le contrôle de la mise en œuvre du programme de mise en conformité, à la suite d’une décision de justice ([229]), ou de la conclusion d’une convention judiciaire d’intérêt public ([230]) ;
– le contrôle du respect de la « loi de blocage » dans le cadre de l’exécution des décisions d’autorités étrangères.
Par ailleurs, l’AFA informe le procureur de la République compétent des faits dont elle a eu connaissance dans l’exercice de ses missions et qui sont susceptibles de constituer un crime ou un délit.
Comme le rappelle le rapport d’évaluation de la loi « Sapin 2 », présenté par MM. Raphaël Gauvain et Olivier Marleix, l’AFA n’intervient qu’à titre préventif : si elle peut détecter les infractions de manière incidente, elle n’est pas une autorité judiciaire, et n’a donc pas pour mission de rechercher et de constater les infractions pénales, et de poursuivre leurs auteurs ([231]).
Enfin, l’AFA élabore un rapport annuel d’activité, rendu public.
b. Le contrôle des mesures destinées à prévenir et à détecter la commission de faits de corruption
Le régime des contrôles diffère selon qu’ils portent sur un acteur économique (encadré par l’article 17 de la loi « Sapin 2 ») ou sur un acteur public (encadré par son article 3).
L’article 17 de la loi « Sapin 2 » prévoit huit mesures devant être mises en œuvre par les entreprises de taille significative ([232]) pour prévenir et détecter les faits de corruption et les autres atteintes à la probité.
Ces entreprises doivent ainsi mettre en œuvre un code de conduite, un dispositif d’alerte interne, une cartographie des risques, des procédures d’évaluation de la situation des clients, fournisseurs de premier rang et intermédiaires, au regard de la cartographie des risques, des procédures de contrôles comptables, internes ou externes, un dispositif de formation, destiné aux cadres et aux personnels les plus exposés, un régime disciplinaire permettant de sanctionner les violations du code de conduite de la société, ainsi qu’un dispositif de contrôle et d’évaluation interne.
En cas de manquement constaté, le directeur de l’AFA peut saisir la commission des sanctions, qui dispose d’un pouvoir d’injonction, et d’un pouvoir de sanction. La commission peut ainsi infliger une sanction pécuniaire, dont le montant ne peut excéder 200 000 euros pour les personnes physiques et un million d’euros pour les personnes morales.
L’article 3 de la loi « Sapin 2 » prévoit par ailleurs que les acteurs publics –les administrations de l’État, les collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d'économie mixte –, ainsi que les associations et fondations reconnues d'utilité publique doivent mettre en œuvre des mesures pour prévenir et détecter les faits d’atteinte la probité, mais n’en détaille pas le contenu.
Celui-ci est précisé par les recommandations qu’est chargée d’élaborer l’AFA en application de la loi et qui, bien qu’étant publiées au Journal officiel, sont dépourvues de force obligatoire et ne créent pas d’obligation juridique.
Le 3° de l’article 3 prévoit ainsi que l’AFA contrôle la qualité et l’efficacité des procédures mises en œuvre au sein des administrations de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte, et des associations et fondations reconnues d’utilité publique pour prévenir et détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme.
Aucune sanction n’est prévue en cas de manquement par une personne publique à cette obligation ([233]).
Pour les acteurs économiques comme pour les acteurs publics, les contrôles réalisés par l’AFA donnent lieu à l’établissement de rapports transmis aux autorités qui en sont à l’initiative, ainsi qu’aux représentants de l’entité contrôlée. Ils contiennent les observations de l’agence concernant la qualité du dispositif de prévention et de détection de la corruption mis en place au sein des entités contrôlées, ainsi que des recommandations.
Ces contrôles peuvent être réalisés de la propre initiative de l’AFA, mais également « à la demande du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, du Premier ministre, des ministres ou, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte, du représentant de l’État ». Ils peuvent également faire suite à un signalement transmis à l’agence par une association agréée.
2. Le dispositif proposé
L’article 72 du projet de loi vise à étendre la compétence de l’Agence française anticorruption en matière de contrôle des acteurs publics à toutes les sociétés relevant du titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire à toutes les entreprises publiques locales (EPL). Actuellement, seules les sociétés d’économie mixte y sont assujetties.
Les EPL rassemblent en effet non seulement les société d’économie mixte locales (SEML), mais également les sociétés publiques locales (SPL), les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA), les sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN), les sociétés d’économie mixte à opération unique (SEMOP) et les sociétés d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMAOU).
Cet ajout permettrait ainsi de corriger une situation qui résulterait, selon l’étude d’impact, « d’un simple oubli ou de divergences d’interprétation ».
3. Les modifications apportées par le Sénat
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel ([234]) .
4. Les modifications apportées par la Commission
À l’initiative de Mme Laurianne Rossi, et suivant l’avis favorable de votre Rapporteure et du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement CL637 qui crée une obligation de suivi pour les entreprises publiques locales qui ont fait l’objet d’un contrôle de l’AFA.
Les dispositions introduites prévoient ainsi que dans un délai d’un an à compter de la transmission du rapport à l’entité contrôlée ou, au plus tard, lors de la prochaine assemblée générale qui suit l’expiration de ce délai, est inscrit à l’ordre du jour de celle-ci l’examen des observations de l’AFA, ainsi que des initiatives prises, le cas échéant, pour appliquer ses recommandations.
Cette mesure s’inspire de la proposition n° 13 du rapport d’évaluation de la loi « Sapin 2 » précité, présenté par MM. Raphaël Gauvain et Olivier Marleix.
Afin de renforcer la publicité relative à la mise en œuvre du dispositif de prévention et de détection de la corruption, le rapport préconisait d'instituer une obligation d'inscrire, une fois par an, à l'ordre du jour du conseil délibérant des collectivités concernées, les suites données aux recommandations de l'AFA.
Le rapport relevait ainsi que, « à l’image de ce qui est possible concernant les rapports des chambres régionales des comptes, le rapport produit par l’autorité de contrôle – ou du moins, ses principales recommandations – pourrait être publié sur son site internet. Les suites données aux recommandations pourraient par la suite faire l’objet d’un examen lors d’un débat inscrit à l’ordre du jour du conseil délibérant (par exemple, un an plus tard) » ([235]) .
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Article 73 (art. L. 1524-1 du code général des collectivités territoriales) Sanction du défaut de communication des délibérations des organes des entreprises locales au représentant de l’État
➢ Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article vise à assurer l’effectivité de l’obligation de transmission des délibérations des organes des sociétés d’économie mixte locales (SEML) au représentant de l’État.
Prévue à l’article L. 1524-1 du code général des collectivités territoriales, cette obligation n’est, en l’état du droit, assortie d’aucune sanction, ce qu’a notamment déploré la Cour des comptes dans une communication à la commission des finances de l’Assemblée en mai 2019.
Le dispositif initialement proposé subordonnait ainsi la transmission des délibérations dans un délai de quinze jours, à peine de nullité – au sens du droit des sociétés et du code de commerce.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Les modalités de publicité et d’entrée en vigueur des actes pris par les collectivités territoriales ont été aménagées par l’ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021, qui s’appliquera à compter de 2022.
Aucune modification récente n’est intervenue en matière d’information du représentant de l’État sur les activités des SEML.
➢ Modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a remplacé la peine de nullité des délibérations non transmises dans le délai imparti, par une procédure d’injonction de faire dans le cadre de laquelle le représentant de l’État peut demander au juge d’enjoindre les dirigeants de la SEML de lui communiquer les actes requis.
➢ Modifications apportées par la Commission
À l’initiative de votre rapporteure, la Commission a rétabli la sanction de nullité du défaut de communication des délibérations des SEML au préfet, tout en enrichissant le dispositif – en doublant le délai de communication, en prévoyant la possibilité d’une communication électronique et en précisant la nature de la nullité par renvoi au code de commerce.
1. L’état du droit
● Aux termes du dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution, le représentant de l’État est, dans les collectivités territoriales, chargé notamment du contrôle administratif et du respect des lois, ce qui fonde le contrôle de légalité des actes de ces collectivités.
Le contrôle de légalité est régi par les articles L. 2131-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Il consiste en la transmission au représentant de l’État de certains actes, cette transmission conditionnant leur caractère exécutoire (c’est-à-dire la possibilité pour la collectivité concernée de mettre en œuvre l’acte en question en vertu du privilège du préalable reconnu à l’administration).
Les règles de publicité, d’entrée en vigueur et de conservation des actes ont été aménagées par l’ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021, applicable à compter du 1er juillet 2022 ([236]). L’article 6 de cette ordonnance modifie notamment les articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du CGCT, sans remettre en cause la subordination du caractère exécutoire de certains actes à leur transmission au préfet.
● Parallèlement au contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, est prévu, pour les délibérations des organes des sociétés d’économie mixte locales (SEML), un mécanisme d’information du représentant de l’État dans le département où le siège de ces sociétés se situe. Ce mécanisme est consacré au premier alinéa de l’article L. 1524-1 du CGCT, aux termes duquel les délibérations du conseil d’administration ou du conseil de surveillance et celles des assemblées générales des SEML doivent être communiquées dans un délai de quinze jours suivant leur adoption.
Obéissent au même régime les concessions d’aménagement conclues entre une SEML et une collectivité territoriale, ainsi que les comptes annuels et les rapports des commissaires aux comptes (en application du deuxième alinéa de l’article L. 1524-1).
● Il convient toutefois de noter que le défaut du respect de l’obligation de transmission prévue à l’article L. 1524-1 du CGCT n’est assorti d’aucune sanction.
À cet égard, ce mécanisme d’information diffère du contrôle de légalité dans la mesure où, ainsi qu’il a été vu, le défaut de transmission d’un acte relevant de ce contrôle prive cet acte de son caractère exécutoire.
Dans une communication à la commission des finances de l’Assemblée de mai 2019, la Cour des comptes soulignait cette anomalie, relevant que si le contrôle étatique était théoriquement omniprésent, il se révélait en pratique défaillant, notamment en raison de l’absence de garantie d’effectivité de la transmission des actes de la SEML compte tenu de l’absence de sanction par la loi ([237]).
2. Le dispositif proposé
● Afin de rendre pleinement effective l’obligation de transmission des délibérations des organes des SEML au représentant de l’État, le présent article, dans sa rédaction initiale, prévoyait de sanctionner le défaut de transmission par la nullité des délibérations concernées.
Son I modifiait à cet effet le premier alinéa de l’article L. 1524-1 du CGCT.
Notons, comme le relève l’étude d’impact du présent projet de loi, que la nullité prévue par le dispositif initial n’est pas rétroactive : il s’agit en effet d’une nullité relevant du droit des sociétés, qui permet des régularisations et suppose, pour sa constatation, une décision de justice, ainsi qu’il résulte du chapitre V du titre III du livre II du code de commerce (articles L. 235-1 à L. 235-14).
Ce dispositif permettait, comme le soulignait le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, de remédier « à une lacune qui affecte la portée contraignante de cette disposition impérative » ([238]).
● Pour permettre aux SEML de se familiariser avec ces nouvelles dispositions, le II du présent article prévoyait une entrée en vigueur de la sanction du défaut de transmission à compter du premier jour du sixième mois suivant la publication de la loi résultant de l’adoption du présent projet de loi.
● La nullité des délibérations non transmises dans le délai de quinze jour a été préférée à la transposition aux actes des SEML du régime prévalant dans le cadre du contrôle de légalité, à savoir le défaut de caractère exécutoire des actes, bien que cette seconde solution avait été suggérée par la Cour des comptes dans sa communication de mai 2019 précitée ([239]).
Le Gouvernement a en effet considéré que priver les délibérations non transmises de leur caractère exécutoire aurait abouti à assimiler le mécanisme prévu à l’article L. 1524-1 du CGCT au contrôle de légalité. Or, ce mécanisme est présenté comme un droit à l’information du représentant de l’État et ne saurait se confondre avec le contrôle de légalité. Par ailleurs, cela aurait conduit à appliquer un dispositif propre au droit public à des sociétés anonymes relevant en grande partie du code de commerce.
La solution de la nullité constituait ainsi une solution d’équilibre, tenant compte à la fois du statut des SEML et des règles commerciales, et de la forte coloration publique qu’elles connaissent.
3. Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat, en commission et à l’initiative des deux co-rapporteurs du projet de loi, Mme Françoise Gatel (UC) et M. Mathieu Darnaud (LR), a remplacé le dispositif proposé par le Gouvernement – et donc la nullité des délibérations non transmises - par une procédure d’injonction de faire inspirée de celle prévue à l’article L. 238-1 du code de commerce.
● Le dispositif adopté par le Sénat introduit, après le deuxième alinéa de l’article L. 1524-1 du CGCT, un nouvel alinéa transposant au mécanisme de transmission au représentant de l’État des délibérations des SEML, la procédure d’injonction prévue par le code de commerce pour obtenir communication de certains documents.
Ainsi, en l’absence de transmission dans les quinze jours, le représentant de l’État pourra demander au président du tribunal, statuant en référé, d’enjoindre sous astreinte aux dirigeants de la SEML de lui communiquer les actes soumis à l’obligation de transmission, ou de désigner un mandataire chargé de cette communication.
À l’image là encore de ce que prévoit l’article L. 238-1 du code de commerce, le dispositif sénatorial précise que l’astreinte et les frais de procédure sont mis à la charge des dirigeants mis en cause lorsqu’il est fait droit à la demande du représentant de l’État.
4. La position de la Commission
À l’initiative de votre rapporteure, et en suivant l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a réécrit l’article afin de rétablir la nullité initialement prévue, la procédure d’injonction proposée par le Sénat risquant d’être difficilement applicable dans la mesure où le préfet n’aurait pas les moyens de la mettre en œuvre, faute de savoir, en l’absence de communication, que l’obligation n’a pas été respectée.
Le rétablissement de la nullité a été assorti d’aménagements enrichissant le dispositif :
– d’une part, cette nullité est celle prévue par le code de commerce à ses articles L. 235-2 à L. 235-14, cadre juridique familier des sociétés anonymes et donc des SEML, et qui permet une régularisation à travers la communication (même hors délai) des actes : la SEML pourra ainsi « réparer » l’acte, éteignant ainsi l’action en nullité ;
– d’autre part, le délai de communication des actes au préfet a été doublé, passant de quinze jours à un mois ;
– enfin, est prévue la possibilité de procéder à la communication par voie électronique et, plus généralement, par tout autre moyen permettant d’attester une date certaine.
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Article 73 bis A (art. L. 365-1 du code de l’environnement et L. 311-1-1 [nouveau] du code du sport) Allégement de la responsabilité des propriétaires et gestionnaires de sites naturels ouverts au public
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Introduit par le Sénat, cet article modifie le régime de responsabilité du fait des choses applicables aux gardiens d’espaces naturels, au titre des dommages causés à des personnes y pratiquant un sport : la responsabilité du gardien serait écartée lorsque ces dommages résulteraient d’un risque inhérent à l’activité sportive pratiquée.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’article 1384 du code civil, qui portait depuis 1804 sur la responsabilité du fait des personnes et des choses, est devenu l’article 1242 de ce code en application de l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016.
➢ Modifications apportées par la Commission
Tout en conservant le principe d’un aménagement de la responsabilité civile, la Commission a modifié le présent article pour concilier cet objectif et le droit à réparation des victimes.
1. L’état du droit
● Aux termes du premier alinéa de l’article 1242 du code civil (ancien article 1384 de ce code), chacun « est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde. »
Le régime de responsabilité du fait des choses conduit donc à engager la responsabilité du gardien d’une chose, indépendamment de toute faute de celui-ci, et permet de réparer les dommages causés par ladite chose. Le gardien de la chose est celui qui a sur elle, au moment du dommage, les pouvoirs d’usage, de contrôle et de direction. Le propriétaire d’une chose est présumé en être le gardien, mais peut transférer la garde à un tiers – tel qu’un gestionnaire.
Le gardien peut s’exonérer de sa responsabilité en cas de force majeure, ou de faute de la victime. L’acceptation du risque par la victime du dommage n’est pas une cause d’exonération ([240]).
● Dans certaines hypothèses, la loi prévoit que la responsabilité de certaines personnes ne peut être engagée en dehors de fautes. Tel est ainsi le cas :
– de la responsabilité des riverains des cours d’eau non domaniaux, au titre des dommages causés ou subis lors de la circulation d’engins nautiques non motorisés ou de la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques, en application de l’article L. 214-12 du code de l’environnement ;
– de la responsabilité des propriétaires de terrains et voies grevés par des servitudes de passage, au titre de dommages causés ou subis par les bénéficiaires desdites servitudes.
● Enfin, l’article L. 361-5 du code de l’environnement prévoit un régime spécifique de responsabilité civile des propriétaires de terrains, de la commune, de l’État ou de l’organe de gestion d’un espace naturel, à l’occasion d’accidents survenus dans certains espaces naturels (dans le cœur d’un parc national, dans une réserve naturelle, sur un domaine relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et sur les itinéraires de randonnées).
Ce régime ne prévoit pas d’exonération de responsabilité, mais impose de tenir compte de certaines particularités, dans la mesure où la responsabilité doit s’apprécier :
– au regard des risques inhérents à la circulation dans des espaces naturels ayant fait l’objet d’aménagements limités dans le but de conservation des milieux ;
– et compte tenu des mesures d’information prises par les autorités chargées d’assurer la sécurité publique.
2. Le dispositif proposé par le Sénat
Le présent article résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement de M. Michel Savin (LR) et plusieurs de ses collègues, et entend modifier le régime de responsabilité du gardien d’un espace naturel dans lequel s’exerce un sport de nature.
● S’inspirant d’une proposition de loi de MM. Bruno Retailleau et Savin, adoptée par le Sénat le 31 janvier 2018 ([241]), cet article part du postulat selon lequel le régime actuel de responsabilité du fait des choses prévu à l’article 1242 du code civil entraverait la pratique et le développement du sport dans les espaces naturels – comme l’escalade –, en ce qu’il ferait peser sur les propriétaires et gestionnaires d’espaces naturels un risque juridique trop élevé en cas de dommages subis par des sportifs.
Il s’appuie notamment sur une affaire concernant la Fédération française de la montagne et de l’escalade (FFME) à la suite des dommages subis en 2010 par deux personnes ayant fait une chute après qu’un rocher se fut détaché d’une paroi du site d’escalade de la commune de Vingrau, voie pré-équipée par la FFME, qui avait la garde juridique du site en vertu d’une convention de transfert conclue avec la commune.
Le tribunal de grande instance de Toulouse, par un jugement du 24 avril 2016, a retenu l’engagement de la responsabilité de la FFME sur le fondement de l’article 1384 du code civil (devenu article 1242) ([242]). Ce jugement a été confirmé en appel, et le pourvoi de la FFME a été rejeté par la Cour de cassation dans un arrêt du 16 juillet 2020 confirmant la responsabilité de la FFME du fait des choses – en l’occurrence, la voie d’escalade, dont le vice même était la cause du détachement du rocher ([243]).
● Dans ce contexte, le Sénat propose, à travers un nouvel article L. 311-1-1 du code du sport (I du présent article), de consacrer l’absence de responsabilité du fait des choses du gardien de l’espace naturel dans lequel s’exerce un sport de nature au titre des dommages causés à un pratiquant d’un tel sport, lorsque lesdits dommages résultent de la « réalisation d’un risque inhérent à la pratique sportive considérée ».
Ainsi, l’acceptation par le pratiquant d’un risque inhérent au sport écarte la responsabilité du gardien de l’espace naturel, si le dommage résulte d’un tel risque.
Le II du présent article tire les conséquences du nouveau dispositif et procède à une coordination à l’article L. 365-1 du code de l’environnement.
3. La position de la Commission
Si l’objectif poursuivi par le Sénat est partagé, la rédaction que celui-ci a retenu a pour effet de restreindre de façon excessive la possibilité, pour une victime, d’engager une action en responsabilité.
En conséquence, à l’initiative de votre rapporteure et de M. Xavier Roseren (LaREM) et plusieurs députés, et suivant l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a précisé le dispositif afin d’alléger la responsabilité du gardien et de responsabiliser les usagers qui auraient des pratiques dangereuses, tout en conservant le droit des victimes de dommages à obtenir réparation dans certaines situations.
Cette évolution résulte de l’intégration au dispositif de la dimension normale et raisonnablement prévisible du risque auquel le sportif s’expose, permettant de tenir compte du comportement du sportif, des aménagements du site et des installations et signalétiques mis en place.
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Article 73 bis (art. L. 1524-5-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Statut des élus locaux siégeant au sein des organes des filiales d’entreprises publiques locales
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Introduit par le Sénat, en commission et à l’initiative des deux co-rapporteurs du projet de loi, le présent article met en place un statut pour les élus locaux exerçant des fonctions au sein de filiales de sociétés d’économie mixte locales (SEML), qui se substitue au droit commun actuellement applicable au titre de ces fonctions.
Le dispositif proposé, en plus de fixer le principe d’une participation, au sein des organes d’une filiale d’une SEML, des élus siégeant dans les organes de cette SEML, prévoit différentes règles applicables au titre des fonctions exercées dans la filiale, en matière de limite d’âge, de responsabilité civile, de prévention des conflits d’intérêts, de rémunération ainsi que d’incompatibilités et d’inéligibilités.
Il s’agit, pour l’essentiel, d’une transposition du statut prévu à l’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales pour les élus de collectivités actionnaires d’une SEML.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Si aucune modification législative substantielle n’est récemment intervenue en matière de statut des élus exerçant des fonctions au sein des organes des SEML, l’article 73 ter du présent projet de loi y apporte plusieurs modifications (cf. infra).
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a articulé le présent article avec les dispositions prévues à l’article 73 ter et au nouvel article 73 quater A.
1. L’état du droit
Les société d’économie mixte locale (SEML), pour mémoire, sont des sociétés anonymes créées à l’initiative des collectivités territoriales et dont le capital est mixte. Elles sont régies par le code du commerce et par des dispositions dérogatoires figurant dans le code général des collectivités territoriales (CGCT). Il est renvoyé au commentaire de l’article 73 du présent projet de loi pour une présentation plus complète de ces sociétés (cf. supra).
a. Le régime juridique des élus locaux siégeant au sein des organes des sociétés d’économie mixte locales
Les règles relatives à la représentation des collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires d’une SEML au sein de cette dernière sont prévues à l’article L. 1524-5 du CGCT, qui prévoit notamment que :
– chaque collectivité ou groupement de collectivité actionnaire a droit à au moins un représentant au conseil d’administration ou au conseil de surveillance de la SEML, désigné par l’assemblée délibérante locale concernée en son sein – le nombre de sièges dont disposent les collectivités territoriales et leurs groupements est déterminé en proportion du capital qu’ils détiennent par rapport au capital total de la SEML ;
– les représentants des collectivités et groupements doivent respecter les limites d’âge prévues par le code de commerce, sans pour autant pouvoir être déclarés démissionnaires d’office si une limite d’âge est dépassée postérieurement à leur nomination ;
– la responsabilité civile qui résulte de l’exercice du mandat de ces représentants incombe à la collectivité territoriale ou au groupement dont ils sont les mandataires – ceci, par dérogation à l’article L. 225-20 du code de commerce qui prévoit que le représentant d’une personne morale nommée administrateur d’une société anonyme encourt les mêmes responsabilités civiles et pénales que s’il était administrateur en son nom propre ;
– les élus locaux qui représentent les collectivités ou groupements dans les organes de la SEML ne sont pas, pour l’application des règles prévues par le code électoral en matière d’incompatibilité et d’inéligibilité, des entrepreneurs des services de la collectivité qu’ils représentent ([244]) ;
– l’éventuelle perception, par ces représentants, d’une rémunération, doit être autorisée par l’assemblée délibérante qui les a désignés ;
– dans le cadre des délibérations de la collectivité sur ses relations avec la SEML, ces représentants ne sont pas considérés comme « intéressés à l’affaire » au sens de l’article L. 2131-11 du CGCT, qui prévoit l’illégalité des délibérations auxquelles ont pris par des élus intéressés à l’affaire faisant l’objet de ces délibérations (précisons néanmoins que ces représentants ne peuvent participer aux commissions compétentes en matière de commande publique lorsque la SEML au sein de laquelle ils siègent est candidate à l’attribution d’un contrat).
b. L’absence de statut des élus locaux exerçant des fonctions au sein de filiales de sociétés d’économie mixte locales
L’avant-dernier alinéa de l’article L. 1524-5 du CGCT permet à une SEML de prendre une participation dans une société commerciale, sous réserve d’un accord préalable des collectivités territoriales et groupements qui disposent d’un siège au sein de son conseil d’administration ou de surveillance : les SEML peuvent donc avoir des filiales. La Cour des comptes, en 2019, a ainsi recensé environ 300 SEML disposant d’au moins une filiale, et 301 filiales ([245]).
Or, le régime juridique des représentants de la SEML au sein des organes de ses filiales, à la différence de ce qui est prévu pour les représentants des collectivités actionnaires au sein des organes de la SEML, obéit aux règles de droit commun.
En effet, les élus membres des filiales de la SEML ne sont pas considérés comme des mandataires des collectivités actionnaires de celle-ci. Ils sont des administrateurs de droit commun et sont dès lors soumis au même régime que ceux-ci, en particulier s’agissant :
– du régime de responsabilités civile et pénale ;
– des règles encadrant les conflits d’intérêts ;
– des incompatibilités et inéligibilités concernant les entrepreneurs locaux ([246]).
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Par le présent article, le Sénat, en commission et à l’initiative de ses deux co-rapporteurs, propose de fixer, dans un nouvel article L. 1524-5-1 du CGCT, le statut des élus locaux représentant au sein d’une SEML une collectivité territoriale ou un groupement, et qui siègent dans les organes d’une filiale de cette SEML.
Seraient concernées les filiales des SEML au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce, c’est-à-dire les sociétés dont une SEML possède plus de la moitié du capital.
Ce statut s’inspire en grande partie de celui précédemment présenté s’agissant des représentants des collectivités dans les organes d’une SEML, prévu à l’article L. 1524-5 du CGCT.
● En premier lieu, le dispositif proposé pose le principe d’une représentation des SEML au sein des assemblées d’associés ou d’actionnaires de leurs filiales par l’un des représentants des collectivités territoriales ou groupements siégeant dans les organes de la SEML. Il est néanmoins prévu que les statuts des SEML puissent déroger à ce principe.
Cette participation au sein de la filiale des élus siégeant dans les organes de la SEML trouve également à s’appliquer s’agissant du conseil d’administration ou du conseil de surveillance de la filiale, si cette dernière est une société anonyme ([247]).
● En deuxième lieu (et ainsi qu’il a été dit), une partie substantielle du statut des élus siégeant au sein des organes de la SEML est transposée aux élus siégeant au conseil d’administration ou au conseil de surveillance de la filiale de celle-ci, à savoir :
– les règles en matière de limite d’âge ;
– le régime de responsabilité civile ;
– les dérogations aux incompatibilités et inéligibilités prévues pour les entrepreneurs locaux ;
– la possibilité de percevoir une rémunération au titre de leurs fonctions au sein de la filiale, si une délibération de l’assemblée de la collectivité ou du groupement qu’ils représentent les y autorise.
Sur ce dernier point, est également prévu l’application des règles d’écrêtement de droit commun – ce qui répond à l’une des difficultés liées à la filialisation des SEML relevées par la Cour des comptes dans sa communication de 2019 ([248]).
● En troisième lieu, en matière de conflits d’intérêts, là encore le dispositif proposé s’inspire du statut existant, en indiquant que les élus siégeant dans les organes de la filiale de la SEML et représentant cette dernière au sein de l’assemblée des associés ou actionnaires de la filiale :
– ne sont pas considérés comme « intéressés à l’affaire » lorsque la collectivité ou le groupement qu’ils représentent délibère sur ses relations avec cette filiale, y compris pour l’application des dispositions relatives à la prise illégale d’intérêts ([249]) et de transparence de la vie politique ([250]) ;
– ne peuvent participer aux commissions compétentes en matière de commande publique si la filiale est candidate à l’attribution d’un contrat ;
– ne peuvent participer aux délibérations portant sur l’autorisation de perception, par ces élus, d’une rémunération liée à leur participation aux organes de la filiale – cette disposition a fait l’objet en séance d’un amendement des co-rapporteurs corrigeant une erreur de référence.
● Aux termes du II du présent article, ce nouveau statut entrerait en vigueur le 1er janvier 2023.
3. La position de la Commission
En plus d’un amendement rédactionnel de votre rapporteure ayant recueilli l’avis favorable du Gouvernement, la Commission, sur la même initiative et suivant là aussi l’avis favorable du Gouvernement, a supprimé, à titre de coordination, les dispositions du présent article relatives aux conflits d’intérêts et à l’encadrement des rémunérations des élus.
En effet, dans la mesure où cet article conduit à ce que la loi prévoit la participation des élus au sein des filiales de SEML, les dispositions de l’article 73 ter en matière de conflits d’intérêts trouveront à s’appliquer (cf. infra). Il n’était dès lors pas utile de conserver, au présent article, un dispositif redondant et potentiellement concurrent.
Il en va de même s’agissant de l’encadrement des rémunérations : le nouvel article 73 quater A, introduit sur proposition de votre rapporteure (cf. infra), élargit l’encadrement des rémunérations des élus, à savoir l’autorisation préalable de l’assemblée délibérante et l’application de l’écrêtement, aux filiales des SEML. Là encore, conserver un dispositif spécifique aurait été redondant.
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Article 73 ter (art. L. 1111-5-1 [nouveau] et L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales) Conditions d’application des règles relatives aux conflits d’intérêts aux élus locaux représentant une collectivité territoriale ou un groupement au sein d’organismes extérieurs
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Introduit par le Sénat, à la suite d’une initiative des co-rapporteurs en commission et après l’adoption en séance d’un amendement du Gouvernement, le présent article prévoit une rationalisation des conditions d’application des règles en matière de conflits d’intérêts aux élus qui représentent ès qualité leur collectivité territoriale ou leur groupement au sein d’organes de personnes morales de droit public ou de droit privé, telles que les sociétés d’économie mixte locales (SEML).
En application d’un nouvel article L. 1111-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que crée le présent article, lorsque la loi prévoit la participation d’une collectivité ou d’un groupement aux organes d’une personne morale, les élus de cette collectivité ou de ce groupement ne seront pas considérés de ce seul fait comme intéressés à l’affaire au sens des dispositions prévoyant l’illégalité des délibérations et relatives à la prise illégale d’intérêts et aux conflits d’intérêts, lors des délibérations de la collectivité ou du groupement portant sur la personne morale, ainsi que lors des décisions de cette dernière portant sur ses relations avec la collectivité ou le groupement.
Des garde-fous sont prévus, notamment à travers l’exclusion des élus concernés de certains travaux (commande publique et délibérations portant sur l’octroi d’une aide financière à la personne morale ou intéressant directement les élus).
Par coordination, ces nouvelles modalités sont également transposées au dispositif portant sur la participation des élus aux organes des SEML, présentés dans le commentaire de l’article 73 bis du présent projet de loi.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Si aucune modification législative substantielle n’est récemment intervenue en matière de statut des élus exerçant des fonctions au sein d’organismes extérieurs, l’article 73 bis du présent projet de loi prévoit la fixation de règles portant sur la participation de ces élus au sein de filiales de SEML.
Les règles en matière de prévention de conflits d’intérêts ont été modifiées par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a précisé la notion d’aide dans le cadre de l’obligation de déport pour les délibérations octroyant des aides à l’organisme extérieur au sein duquel siège l’élu.
1. L’état du droit
a. Des hypothèses limitativement énumérées d’exclusion de conflits d’intérêts résultant de la participation d’élus locaux à des organismes extérieurs
Ainsi qu’il a été vu dans le commentaire de l’article 73 bis (cf. supra), dans certaines hypothèses, les élus locaux ne sont pas considérés, à raison de fonctions exercées au sein d’organismes extérieurs à leur collectivité, comme intéressés à l’affaire, c’est-à-dire en situation de conflits d’intérêts ou de prise illégale d’intérêts.
● Tel est le cas des élus des collectivités territoriales et groupements à raison de leurs fonctions au sein des organes dirigeants d’une société d’économie mixte locale (SEML), en application du onzième alinéa de l’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), lorsque la collectivité ou le groupement qu’ils représentent auprès de la SEML délibère sur ses relations avec cette dernière. Rappelons en effet qu’en principe, et aux termes de l’article L. 2131-11 du CGCT, les délibérations sont illégales lorsqu’y prennent part des membres intéressés à l’affaire qui en fait l’objet.
● Tel est également l’un des objets du dispositif introduit par le Sénat à l’article 73 bis du présent projet de loi, pour les élus exerçant des fonctions au sein des organes d’une filiale d’une SEML. Pour mémoire, ce dispositif prévoit que ces élus ne sont pas considérés comme intéressés à l’affaire pour l’application :
– de l’article L. 2131-11 du CGCT précédemment mentionné ;
– de l’article 432-12 du code pénal relatif à la prise illégale d’intérêts ;
– du I de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, relatif aux conflits d’intérêts ([251]).
● Enfin, peuvent être aussi mentionnées les hypothèses prévues expressément par l’article 432-12 du code pénal sur la prise illégale d’intérêts, qui autorise, dans les communes de 3 500 habitants au plus, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou qui agissent en remplacement du maire :
– à traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de biens ou la fourniture de services, dans la limite de 16 000 euros par an ;
– à acquérir, sous réserve d’une délibération du conseil municipal en ce sens, une parcelle d’un lotissement communal pour y édifier leur habitation personnelle ou conclure des baux d’habitation avec la commune pour leur propre logement ;
– à acquérir, là aussi sous réserve d’une délibération, un bien de la commune pour la création ou le développement de leur activité professionnelle.
b. Une application potentiellement trop large des règles en matière de conflits d’intérêts
● En dehors des hypothèses expressément prévues par la loi, telles que les exemples précédents, la présence d’élus locaux, en cette qualité, au sein d’organismes extérieurs, pourrait conduire à la qualification de conflits d’intérêts ou de prise illégale d’intérêts.
À titre d’exemple, cela pourrait être le cas si un élu ne se déportait pas lors d’une délibération concernant la SEML au sein des organes de laquelle il siège en qualité de représentant de la collectivité dont il est élu. En effet, si l’article L. 1524-1 du CGCT écarte, dans une telle hypothèse, l’intéressement à l’affaire, cela ne vaut que pour l’application de l’article L. 2131-11 du même code et donc pour la légalité de la délibération. En revanche, il serait possible que cette absence de déport tombe sous le coup d’autres dispositions, notamment celles sur la prise illégale d’intérêts prévues à l’article 432-12 du code pénal.
Telle était d’ailleurs l’analyse faite par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans son Guide déontologique publié le 1er février 2021 ([252]).
La HATVP considérait ainsi que le cumul d’un mandat avec une fonction au sein d’un organisme de droit privé du secteur public est de nature à aboutir à un conflit d’intérêts, les intérêts de cet organisme ne pouvant être perçus comme convergents avec des intérêts publics.
Pour la Haute Autorité, la participation d’un élu à une délibération d’une association ou d’une SEML au sein des organes de laquelle il siège serait constitutive d’un conflit d’intérêts, voire du délit de prise illégale d’intérêts. Il en irait de même pour les sociétés publiques locales, indépendamment du fait que les capitaux de celles-ci sont intégralement publics, détenus par les collectivités locales et leurs groupements aux termes de l’article L. 1531-1 du CGCT ([253]).
● La HATVP a elle-même reconnu le caractère excessif (pour reprendre les termes employés par les co-rapporteurs au Sénat ([254])) des conséquences de cette interprétation eu égard aux réalités du fonctionnement de nombreux organismes auxquels participent des élus locaux, dans son rapport d’activité 2020 paru en juin 2021 ([255]).
Dans cette publication, la HATVP relevait notamment que « l’application de la règle de droit actuelle s’articule difficilement avec les exigences du statut des élus locaux lorsqu’ils siègent “ès qualité” au sein d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), de sociétés d’économie mixte (SEM) ou de sociétés publiques locales (SPL) » ([256]).
Elle recommandait ainsi, en s’appuyant notamment sur les dispositions précitées de l’article L. 1524-5 du CGCT écartant l’intéressement à l’affaire, une évolution législative des dispositions en matière de prise illégale d’intérêts lorsqu’un élu local participe aux délibérations portant sur un organisme au sein duquel il siège ès qualité, afin de cibler cette qualification pénale à certaines hypothèses particulières (décisions qui procurent à l’élu un avantage personnel et décisions en matière de subventions ou de commande publique) ([257]).
c. La modification de la notion de prise illégale d’intérêts par la loi « confiance dans l’institution judiciaire »
Dans le cadre de l’examen du projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, a été inséré un article 10 bis dont le 1° du I, dans sa rédaction résultant des travaux de la commission mixte paritaire conclusive, modifie la notion de prise illégale d’intérêts prévue à l’article 432-12 du code pénal.
Cette modification consiste à substituer à la prise, la réception ou la conservation, par un responsable public, d’un « intérêt quelconque », celle d’un « intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité ».
Il s’agit de la mise en œuvre de la proposition n° 2 faite par la HATVP dans son rapport d’activité 2020 précité ([258]).
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Tirant les conséquences du constat précédemment dressé et des recommandations faites par la HATVP dans son dernier rapport d’activité, le Sénat, en commission et à l’initiative de ses co-rapporteurs, puis du Gouvernement en séance ([259]), a adopté un dispositif entendant clarifier l’application des règles en matière de conflits d’intérêts et de prise illégale d’intérêts aux élus locaux qui représentent leur collectivité territoriale ou groupement au sein d’organes d’organismes extérieurs, tels que les SEML.
L’objectif est de créer un cadre juridique sécurisé pour la participation des élus, en cette qualité, à des organismes extérieurs.
● Le cœur du dispositif est consacré dans un nouvel article L. 1111-6 du CGCT, de portée générale, qui prévoit que, dans les hypothèses dans lesquelles la loi prévoit la participation d’une collectivité ou d’un groupement aux organes d’une personne morale de droit public ou de droit privé, les élus qui représentent une collectivité territoriale ou un groupement auprès de ces personnes morales ne sont pas considérés, de ce seul fait, comme étant intéressés à l’affaire lorsque :
– la collectivité ou le groupement délibère sur ses relations avec la personne morale concernée – ce dispositif ne s’appliquant qu’aux hypothèses dans lesquelles la loi prévoit la participation d’une collectivité ou d’un groupement aux organes de personnes morales ;
– la personne morale concernée prend des décisions sur ses relations avec la collectivité ou le groupement que les élus représentent.
Sont ainsi visées les hypothèses de participation obligatoire des élus et ès qualité, en vertu de la loi. Outre les entreprises publiques locales pour lesquelles une telle participation est prévue, le dispositif concerne également les maisons de l’emploi prévues à l’article L. 5313-1 du code du travail et qui associent obligatoirement au moins une collectivité territoriale (article L. 5313-2 du même code), ou encore les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes prévues à l’article L. 5314-1 dudit code.
Les dispositions pour lesquelles ces élus ne sont pas considérés comme intéressés à l’affaire sont les articles L. 2131-11 du CGCT (relatif à l’illégalité des délibérations) et 432-12 du code pénal (relatif à la prise illégale d’intérêts) et le I de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 précitée. Il s’agit du même périmètre que celui prévu à l’article 73 bis du projet de loi s’agissant de la participation des élus locaux aux organes de filiales de SEML.
● Ce nouvel article L. 1111-6, dans une logique voisine de celle de l’article L. 1524-5 du CGCT, de l’article 73 bis du projet de loi et des recommandations de la HATVP de juin 2020, exclut la participation de ces élus :
– aux commissions compétentes en matière de commande publique, lorsque la personne morale au sein des organes de laquelle ils siègent est candidate ;
– aux délibérations attribuant à la personne morale concernée un prêt, une subvention ou une aide ;
– aux délibérations relatives à leur désignation ou leur rémunération au sein de cette personne morale.
● Par coordination, le présent article modifie l’article L. 1524-5 du CGCT en conséquence du contenu du nouvel article L. 1111-6 du même code, en particulier s’agissant :
– des dispositions pour l’application desquelles les élus ne sont pas considérés comme intéressés à l’affaire (ajoutant à la référence à l’article L. 2131-11 du CGCT celles à l’article 432-12 du code pénal et au I de l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 précitée).
– des conséquences de la participation des élus aux décisions de l’organe de la SEML au sein duquel ils siègent et qui portent sur les relations de celle-ci avec la collectivité ou le groupement qu’ils représentent ;
– de l’extension de l’interdiction de participer à certaines délibérations, ajoutant aux commissions compétences en matière de commande publique les délibérations portant sur l’octroi d’une aide financière à la SEML, sur leur désignation au sein des organes de celles-ci et sur leur rémunération à ce titre.
● Ce dispositif, tel qu’issu de l’amendement du Gouvernement, entend assurer un équilibre en ce qu’il écarte toute application trop large des dispositions en matière de conflit d’intérêts et de prise illégale d’intérêts, tout en prévoyant des garde-fous :
– non seulement en excluant la participation des élus à certaines décisions ;
– mais aussi en ne faisant pas obstacle à une qualification pénale en fonction des circonstances de chaque espèce.
3. La position de la Commission
Les obligations de déport prévues par le dispositif sont cohérentes, censées et équilibrées, correspondant aux hypothèses retenues par la HATVP.
● Il est toutefois apparu, s’agissant du déport concernant les délibérations et votes sur les aides, prêts et subventions octroyés à l’organisme extérieur, que la notion d’aide pouvait apparaître imprécise et, potentiellement, trop large.
Supprimer totalement la notion d’aide n’aurait pas été souhaitable : les prêts et subventions ne recouvrent pas toutes les hypothèses de soutien financier apporté aux organismes extérieurs par les collectivités : peuvent ainsi être mentionnés les rabais ou encore les avances.
Cependant, afin de clarifier cette notion et lever toute incertitude, la Commission, suivant l’avis favorable du Gouvernement, a adopté un amendement de votre rapporteure qui définit de façon précise la notion d’aide, par renvoi aux formes d’aides prévues au deuxième alinéa des articles L. 1511-2 et L. 1511-3 du CGCT – recouvrant ainsi les prêts, les subventions, les rabais, les avances remboursables ou encore les crédits-baux à des conditions plus favorables que celles du marché.
Les prêts et subventions étant couverts par ces renvois, ils ont été ôtés de l’énumération. En revanche, y ont été incluses les garanties d’emprunt, qui avaient été omises et que les renvois ne couvrent pas.
La rédaction adoptée par la Commission sur proposition de la rapporteure offre ainsi un cadre clair, faisant référence à des notions connues des acteurs locaux.
● Par ailleurs, la Commission a apporté une clarification rédactionnelle sur la terminologie des commissions de délégations de service public, là aussi à l’initiative de votre rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement.
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Article 73 quater A (nouveau) (art. L. 1524-5, L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18, L. 5211-12 et L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales, art. L. 123-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) Élargissement de l’encadrement des rémunérations des élus siégeant dans des sociétés d’économie mixte à l’ensemble des entreprises publiques locales et de leurs filiales
Cet article a été introduit par la Commission à la suite de l’adoption de l’amendement CL1588 de votre rapporteure ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement.
● Aux termes du dixième alinéa de l’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les élus qui représentent leur collectivité dans les organes de direction d’une société d’économie mixte locale (SEML) peuvent percevoir une rémunération sous réserve que l’assemblée délibérante de la collectivité les y autorise.
Par ailleurs, les différentes indemnités et rémunérations que perçoivent les élus locaux font l’objet d’un plafonnement : si le plafond est dépassé, est appliqué un écrêtement. Ce plafond est égal à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire prévue à l’article 1er de l’ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement ([260]), déduction faite des cotisations sociales obligatoires – soit environ 8 500 euros.
Le principe de cet écrêtement est prévu :
– au II de l’article L. 2123-20 du CGCT pour les élus municipaux ;
– à l’article L. 2123-18 du même code pour les conseillers départementaux ;
– à l’article L. 4135-18 dudit code pour les conseillers régionaux ;
– à l’article L. 5211-12 dudit code pour les membres des organes délibérants d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;
– aux articles L. 7125-21 et L. 7227-22 dudit code pour les conseillers à l’assemblée de Guyane et à celle de Martinique ;
– à l’article L. 123-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, pour les élus municipaux de cette collectivité.
L’écrêtement est également applicable en Polynésie française, aux termes de l’article L. 2573-7 du CGCT.
● Ces dispositions concernent les SEML, mais pas l’ensemble des entreprises publiques locales (EPL), pas plus que les filiales des EPL.
Cette lacune avait été déplorée par la Cour des comptes dans un référé de juin 2017, dans lequel la Cour recommandait d’« étendre le pouvoir de décision des assemblées délibérantes des collectivités et groupements actionnaires à l’ensemble des rémunérations, avantages et moyens de travail de toute nature perçus par les élus d’une entreprise publique locale et de ses filiales directes et indirectes, quelle que soit leur fonction ainsi que leur écrêtement dans les conditions de droit commun » ([261]).
● Tirant les conséquences de ce constat, et pour améliorer l’encadrement des rémunérations perçues par les élus locaux, le présent article élargit à l’ensemble des EPL et de leurs filiales :
– l’autorisation préalable de l’assemblée délibérante pour qu’une rémunération soit perçue par l’élu – modifiant à cet effet l’article L. 1524-5 du CGCT ;
– l’application de l’écrêtement, en modifiant les articles du CGCT et du code des communes de Nouvelle-Calédonie précédemment mentionnés sur ce sujet.
Dans un souci d’exhaustivité, votre rapporteure souligne qu’une modification de l’article 4 de l’ordonnance du 13 décembre 1958 précitée devra également être apportée pour tirer les conséquences du dispositif proposé au présent article – ce qui suppose un véhicule organique.
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Article 73 quater B (nouveau) (art. L. 2123-1 du code général des collectivités territoriales) Autorisation d’absence pour les élus siégeant au sein d’organismes nationaux pour y représenter des associations nationales d’élus
Cet article résulte de l’adoption de deux amendements identiques CL1081 et CL1387 de MM. Paul Molac et Jean-Félix Acquaviva (LT), d’une part, et de MM. Rémy Rebeyrotte et Christophe Castaner (LaREM), d’autre part, ayant recueilli un avis de sagesse de la rapporteure et un avis favorable du Gouvernement.
● Pour faciliter l’exercice de leur mandat électif, les élus locaux bénéficient d’autorisation d’absence de la part de leur employeur pour se rendre et participer :
– aux séances plénières de l’assemblée délibérante ;
– aux réunions des organes locaux, tels que les commissions instituées par une délibération de l’assemblée délibérante ;
– aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux d’organismes au sein desquels ils ont été désignés pour représenter la collectivité ou le groupement dont ils sont membres.
Le temps d’absence ainsi prévu ne peut dépasser la moitié de la durée légale du travail pour une année civile.
● Les hypothèses pour lesquelles les élus disposent d’autorisations d’absence n’incluent toutefois pas, ainsi qu’il ressort de l’énumération qui précède, la participation aux réunions d’organismes nationaux au sein desquels siègent les élus en qualité de représentants d’associations nationales d’élus locaux.
Or, de nombreux organismes prévoient une telle représentation, tels que :
– l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités territoriales (IRCANTEC), au conseil d’administration de laquelle siègent des représentants de l’Association des maires de France, de l’Association des départements de France et de Régions de France ;
– le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), où siègent deux représentant désignés par les associations de collectivités territoriales, dont un représentant les régions.
● La participation des élus à ces organismes relevant de l’exercice de leur mandat et étant destinée à représenter une association nationale d’élus, il apparaît cohérent d’étendre à ces hypothèses le régime d’autorisation d’absence : tel est l’objet du présent article.
● Précisons cependant que le dispositif prévu au présent article apparaît incomplet, ce qui a justifié l’avis de sagesse de votre rapporteure : seul l’article L. 2123-1 du CGCT est modifié, or il ne concerne que les élus municipaux.
Pour que les autres élus soient également éligibles aux autorisations d’absence, il conviendra donc de modifier les dispositions pertinentes, telles que l’article L. 3123-1 du CGCT pour les conseillers départementaux, l’article L. 4135-1 du même code pour les conseillers régionaux, l’article L. 7125-1 dudit code pour les élus à l’assemblée de Guyane et l’article L. 7227-1 dudit code pour les élus à l’assemblée de Martinique.
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Article 73 quater (Supprimé) (art. L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales) Habilitation des sociétés publiques locales à exercer des activités accessoires
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Le présent article, introduit par le Sénat en commission, prévoit de revenir sur le principe d’exclusivité qui régit les activités des sociétés publiques locales (SPL), en vertu duquel ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte des collectivités et groupements qui en sont les actionnaires.
En fixant à 80 % le seuil d’activités devant être exercées pour le compte des actionnaires, l’article permettrait aux SPL d’exercer des activités accessoires pour le compte de tiers, sans remettre en cause l’application de l’exception de quasi-régie s’agissant du droit de la commande publique.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
L’objet des activités des SPL a été modifié par la loi n° 2019-463 du 17 mai 2019, dont l’article 1er a précisé que si la SPL exerce plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires.
Les dispositions en matière de commande publique ont été codifiées par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article.
1. L’état du droit
a. Les sociétés publiques locales
Prévues à l’article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les sociétés publiques locales (SPL) sont des sociétés créées par les collectivités territoriales et leurs groupements dans le cadre des compétences que la loi leur attribue.
Une SPL revêt la forme de société anonyme et est régie par le livre II du code de commerce.
Son capital est entièrement public, les collectivités et groupements qui l’ont créée en détenant la totalité.
Les compétences des SPL sont encadrées par la loi.
● D’une part, leur objet est strictement défini dans la mesure où, ainsi qu’il résulte du deuxième alinéa de l’article L. 1531-1 :
– les SPL sont compétentes pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction, pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou pour exploiter toute autre activité d’intérêt général ;
– si l’objet d’une SPL inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires ;
– la réalisation de l’objet de la SPL doit concourir à l’exercice d’au moins une compétence de chacun de ses actionnaires (collectivités territoriales ou groupements).
● D’autre part et surtout, aux termes du troisième alinéa de l’article L. 1531-1, les activités exercées par une SPL doivent l’être exclusivement pour le compte de ses actionnaires et sur le territoire de ceux-ci.
Une SPL peut toutefois également exercer ses activités pour le compte d’une SPL d’aménagement d’intérêt national, sous réserve qu’au moins un membre de la SPL exerce sur cette société d’aménagement un contrôle analogue à celui exercé sur ses propres services : dans cette hypothèse, la SPL peut en effet être vue comme exerçant ses activités pour le compte du ou des membres contrôlant l’autre société, compte tenu précisément de ce contrôle.
Les SPL ne peuvent donc intervenir pour le compte de tiers.
b. L’exception de quasi-régie dans le droit de la commande publique
Certains contrats publics conclus entre des entités relevant du secteur public sont exclus du champ d’application du droit de la commande publique et ainsi dispensés de la mise en œuvre des obligations de publicité et de mise en concurrence : il s’agit des contrats de quasi-régie (ou « in house »), que caractérise une relation étroite entre le pouvoir adjudicateur et son cocontractant, ce dernier étant assimilé à un prolongement administratif du premier.
Les critères permettant de qualifier une quasi-régie sont définies par des directives européennes transposées dans le code de la commande publique (CCP) :
– à son article L. 2511-1 pour les marchés publics ;
– à son article L. 3211-1 pour les contrats de concession.
Trois critères sont ainsi prévus :
– le pouvoir adjudicateur doit exercer sur son cocontractant un contrôle analogue à celui qu’il exerce sur ses propres services – le contrôle analogue étant défini comme l’exercice d’une influence décisive à la fois sur les objets stratégiques et sur les décisions importantes du cocontractant ;
– le cocontractant doit exercer plus de 80 % de son activité pour le compte du pouvoir adjudicateur ;
– aucune participation privée au capital n’est en principe admise, ce troisième critère faisant toutefois l’objet d’une dérogation encadrée s’agissant des « formes de participation de capitaux privés sans capacité de contrôle ou de blocage requises par la loi qui ne permettent pas d’exercer une influence décisive » sur le cocontractant.
Cette dérogation à l’exclusion des capitaux privés suppose donc, outre l’absence d’influence et de capacité de contrôle ou de blocage, le fait que l’intervention des capitaux privés soit requise par la loi, visant ainsi les organismes publics à adhésion obligatoire d’opérateurs économiques privés spécifiques (opérateurs dont la participation au capital est rendue obligatoire par la loi) ([262]).
Le Gouvernement a ainsi pu préciser, s’agissant des sociétés d’économie mixte locales (SEML) créées à l’initiative des collectivités et de leurs groupements et dont les capitaux sont mixtes, qu’elles ne peuvent bénéficier de l’exception de quasi-régie dans la mesure où le recours à une SEM n’est pas une obligation, mais une simple faculté offerte aux collectivités : elles ne répondent donc pas à la qualification d’organismes à adhésion obligatoire d’opérateurs économiques privés spécifiques que la loi identifie ([263]).
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Le Sénat a entendu assouplir le cadre d’exercice par les SPL de leurs activités, en leur ouvrant la possibilité d’intervenir pour le compte de tiers, de façon accessoire.
À cet effet, le présent article substitue à l’exclusivité qui prévaut actuellement dans l’exercice des activités d’une SPL pour le compte de ses actionnaires, un seuil fixé à 80 %, à l’image de ce qui est prévu pour les quasi-régies par le CCP.
Ne serait donc exigé un exercice d’activités pour le compte des actionnaires qu’à hauteur de plus de 80 %, permettant à une SPL d’exercer jusqu’à près de 20 % de ses activités au plus pour le compte de tiers.
Le pourcentage d’activités serait déterminé dans les conditions prévues à l’article L. 3211-5 du CCP, c’est-à-dire à partir du chiffre d’affaires total moyen ou de tout autre paramètre approprié fondé sur les activités ou, à défaut, à partir d’une estimation réaliste.
Ce dispositif résulte de l’adoption, en commission, d’un amendement de M. Patrick Chaize (LR) et plusieurs de ses collègues, sous-amendé par les co-rapporteurs du projet de loi.
3. La position de la Commission
Le dispositif proposé par le Sénat n’apparaît pas opportun :
– il s’écarte de la logique des SPL, qui est de réaliser l’intégralité des activités au profit des collectivités actionnaires, l’objet social de la SPL recoupant totalement les compétences de ces collectivités actionnaires – assurant en outre un ancrage territorial à ces sociétés ;
– il risque de déséquilibrer les conditions de concurrence entre les SPL et les autres entreprises, en particulier les TPE et PME, au détriment de celles-ci ;
– par l’introduction d’un seuil, il induit une marge d’erreur dans l’appréciation du volume d’activité, et donc un risque non seulement de requalification de contrats, aux conséquences particulièrement lourde, mais aussi pénal pour les élus – risque accentué par l’incertitude attachée aux modalités de calcul du seuil de 80 %, qui pourraient être sources de nombreux contentieux.
Comme le relevait l’Inspection générale de l’administration (IGA) en 2017 dans une revue de dépenses concernant les EPL, « la SPL pourrait devenir, si on n’y prend pas garde, un instrument d’émancipation vis-à-vis des règles de concurrence et de contrôle des coûts du service public » ([264]) – ce qui n’apparaît pas souhaitable.
Dans ces conditions, et en adoptant un amendement en ce sens de votre rapporteure ayant fait l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article.
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Article 73 quinquies A (nouveau) (art. 19 septies et 19 decies de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947) Extension des modalités de financement des sociétés coopératives d’intérêt collectif
Cet article résulte de l’adoption de deux amendements identiques CL1410 et CL1398 du Gouvernement et de Mme Anne-Laurence Petel et les membres du groupe LaREM, ayant fait l’objet d’un avis favorable de votre rapporteure.
Il vise à étendre les modalités de financement des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) par les collectivités territoriales et leur groupement, en comblant deux lacunes de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ([265]) :
– en étendant aux groupements de collectivités la faculté d’octroyer aux SCIC des subventions, qui n’était ouverte qu’aux collectivités elles-mêmes, à travers une modification de l’article 19 decies de cette loi ;
– en permettant à toutes les collectivités et à leurs groupements de consentir aux SCIC des avances en compte courant, dans les conditions prévues à l’article L. 1522-5 du code général des collectivités territoriales – qui prévoit des règles prudentielles et fixe les modalités d’allocation de ces avances ainsi que leur durée.
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Article 73 quinquies (art. L. 243-8-1 [nouveau] et L. 243-9-1 [nouveau] du code des juridictions financières) Suivi des observations des chambres régionales des comptes sur la gestion des entreprises publiques locales
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Le présent article, introduit par le Sénat, complète le code des juridictions financières pour organiser le suivi des observations formulées par les chambres régionales des comptes (CRC) au titre du contrôle des entreprises publiques locales (EPL).
Transposant ce qui existe déjà en matière de suivi du contrôle des collectivités territoriales, le dispositif proposé prévoit :
– la communication du rapport d’observations de la CRC aux organes de direction de l’EPL, afin qu’il y donne lieu à un débat ;
– la présentation à l’assemblée générale de l’EPL, dans un délai d’un an à compter de la présentation du rapport d’observations, des actions entreprises à la suite de ce dernier – ces actions devant par ailleurs être communiquées à la CRC, ainsi qu’aux exécutifs des collectivités et établissements publics détenant une participation au capital de l’entreprise, pour qu’elles fassent l’objet d’un débat au sein de leurs assemblées délibérantes.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
Le code des juridictions financières a été modifié par l’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016, qui a procédé au transfert de nombreuses dispositions et à la création d’autres, dont certaines sur le suivi des observations faites par les CRC dans le cadre de contrôle des collectivités territoriales.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission, à l’initiative de votre rapporteure, a complété le dispositif afin d’y inclure le contrôle par les CRC des filiales des EPL.
1. L’état du droit
● Ainsi que le prévoit le code des juridictions financières (CJF), les chambres régionales des comptes (CRC) contrôlent les comptes et examinent la gestion de différents organismes, dont les collectivités territoriales et les établissements publics locaux en application de l’article L. 211-4 du CJF.
Pour exercer ces missions, les CRC, aux termes de l’article L. 211-3 du même code :
– vérifient sur pièces et sur place la régularité des dépenses et s’assurent de l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs ;
– examinent la régularité des actes de gestion, l’économie des moyens mis en œuvre et l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés.
● Une CRC peut en outre, en application de l’article L. 211-8 du CJF, contrôler les organismes, quel que soit leur statut juridique, lorsque les collectivités territoriales et, plus généralement, les organismes relevant de sa compétence :
– leur apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros ;
– y détiennent plus de la moitié du capital ou des voix ;
– y exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.
Sont notamment concernées par ces dispositions les entreprises publiques locales (EPL), telles que les sociétés d’économie mixte locales (SEML) ou les sociétés publiques locales (SPL) ([266]).
● Les observations définitives et les recommandations faites par une CRC dans le cadre d’un contrôle sont arrêtées sous la forme d’un rapport d’observations définitives (ROD) qui, aux termes de l’article L. 243-4 du CJF, doit être communiqué :
– pour les collectivités territoriales et les établissements publics, à l’ordonnateur ou au dirigeant ;
– pour les autres organismes, dont les EPL, au représentant de chacun de ces organismes, étant précisé que le ROD est également transmis à l’ordonnateur de la collectivité territoriale qui a apporté un concours financier, détient une part du capital ou des voix ou qui exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.
● En application de l’article L. 243-6 du CJF, le rapport de la CRC fait l’objet d’un suivi.
Il est communiqué, par l’exécutif local, à l’assemblée délibérante de la collectivité ou de l’établissement public, et fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de cette assemblée afin de donner lieu à un débat. Est cependant prévue, en période électorale, une interdiction de publication et de communication du rapport à ses destinataires ou à des tiers ([267]).
Ce suivi est complété par l’article L. 243-9 du CJF qui prévoit que, dans le délai d’un an à compter de la présentation du rapport à l’assemblée délibérante, un nouveau rapport est présenté devant celle-ci par l’ordonnateur de la collectivité ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP). Ce second rapport présente les actions entreprises à la suite des observations de la CRC, et est transmis à cette dernière. La CRC réalise une synthèse des rapports ainsi communiqués aux fins de présentation devant la conférence territoriale de l’action publique et de transmission à la Cour des comptes.
● En revanche, aucune disposition législative ne prévoit la communication du rapport relatif au contrôle d’une EPL aux organes de direction de cette dernière ni, par conséquent, de débat au sein de ces organes sur le document et de présentation des actions entreprises à la suite du rapport de la CRC.
2. Le dispositif introduit par le Sénat
Résultant de l’adoption, en commission, de deux amendements identiques de M. Antoine Lefèvre (LR) et plusieurs de ses collègues, et de M. Hervé Marseille (UC), le présent article entend remédier à la lacune précédemment mentionnée s’agissant du suivi des observations faites par une CRC au titre du contrôle d’une EPL.
À cet effet, il introduit dans le CJF deux nouveaux articles L. 243-8-1 et L. 243-9-1 organisant les modalités de ce suivi.
● Le nouvel article L. 243-8-1 transpose aux EPL les dispositions de l’article L. 243-6 du CJF, en prévoyant que le ROD de la CRC sur la gestion d’une EPL est communiqué au conseil d’administration ou au conseil de surveillance par le représentant de l’entreprise et fait l’objet d’une inscription à l’ordre du jour pour donner lieu à un débat au sein du conseil.
L’interdiction de publication et de communication est également transposée à l’égard du nouvellement de l’assemblée délibérante d’une ou plusieurs collectivités territoriales ou d’un EPCI-FP.
● Le nouvel article L. 243-9-1, quant à lui, transpose le dispositif prévu à l’article L. 243-9, et consacre la présentation devant l’assemblée générale de l’EPL, par le conseil d’administration ou le directoire ([268]), d’un rapport sur les actions entreprises à la suite des observations de la CRC.
Cette présentation doit intervenir dans un délai d’un an à compter de la présentation du rapport de la CRC au conseil d’administration ou de surveillance de l’entreprise (prévue par le nouvel article L. 243-8-1) ou, au plus tard, lors de la prochaine assemblée générale suivant ce délai.
Le rapport sur les actions entreprises doit être communiqué à la CRC, ainsi qu’à l’exécutif des collectivités et établissements publics détenant une participation au capital de l’EPL. Il fait alors l’objet au sein de de leurs assemblées délibérantes d’un débat dont le compte rendu est transmis à la CRC.
● Le dispositif proposé peut être rapproché de certaines des recommandations faites par la Cour des comptes en 2019 dans son rapport sur les SEML ([269]), qu’il entend ainsi mettre en œuvre, ces recommandations consistant :
– en la présentation obligatoire aux organes de direction d’une SEM du rapport d’observations définitives d’une CRC (recommandation n° 4) ;
– en l’extension aux SEM de l’obligation de compte rendu des actions entreprises à la suite des observations d’une CRC, avec transmission de ce compte rendu aux collectivités et groupements actionnaires de la SEM (recommandation n° 5).
3. La position de la Commission
En plus de la correction d’une erreur de référence et d’un amendement rédactionnel proposés par votre rapporteure ayant fait l’objet d’avis favorables du Gouvernement, la Commission, sur la même initiative et suivant là aussi l’avis favorable du Gouvernement, a complété le dispositif introduit par le Sénat pour y inclure les modalités de contrôle de la CRC sur les filiales d’EPL :
– en instaurant une obligation d’inscription du rapport d’observations définitives concernant une filiale d’EPL à l’ordre du jour du plus prochain conseil d’administration ou de surveillance de l’EPL et de sa filiale, à l’instar de l’obligation qui pèse sur les collectivités territoriales ;
– en clarifiant l’obligation pour l’exécutif de la collectivité actionnaire de communiquer à l’assemblée délibérante de sa collectivité un rapport d’observations définitives qui porterait sur une filiale d’EPL ;
– en imposant la transmission du rapport d’observations définitives concernant la filiale à l’EPL actionnaire (en plus de la collectivité actionnaire de l’EPL, pour laquelle cette transmission est déjà prévue à l’article L. 243-4 du code des juridictions financières).
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Article 73 sexies (Supprimé) (art. 238 bis du code général des impôts) Extension du régime fiscal du mécénat aux sociétés publiques locales culturelles
➢ Résumé du dispositif introduit par le Sénat et effets principaux
Introduit par le Sénat, cet article rend éligibles aux dons ouvrant droit à la réduction d’impôt en faveur du mécénat, les sociétés publiques locales (SPL) intervenant dans le domaine de la culture.
Il s’agit d’un dispositif voisin de mesures déjà adoptées par le Sénat dans le cadre des projets de loi de finances pour 2020 et 2021, que l’Assemblée nationale avait supprimées en nouvelle lecture.
➢ Dernières modifications législatives intervenues
La réduction d’impôt en faveur du mécénat a fait l’objet d’une importante réforme dans le cadre de la loi de finances pour 2020.
➢ Modifications apportées par la Commission
La Commission a supprimé cet article.
1. L’état du droit
● Le dispositif en faveur du mécénat d’entreprise est prévu à l’article 238 bis du code général des impôts (CGI) et consiste en une réduction d’impôt en faveur des entreprises, au titre des dons qu’elles effectuent à certains organismes d’intérêt général, parmi lesquels :
– les musées de France (b du 1 de l’article 238 bis) ;
– les organismes dont l’activité principale est la présentation au public d’œuvres artistiques, incluant les sociétés de capitaux dont les actionnaires sont l’État ou un ou plusieurs établissements publics nationaux, le cas échéant conjointement avec une ou plusieurs collectivités territoriales (e du même 1).
● La réduction d’impôt est égale à 60 % du montant des dons faits, ces derniers étant retenus dans la limite de cinq pour mille du chiffre d’affaires de l’entreprise ou, si ce second montant est plus élevé, de 20 000 euros ([270]).
Pour la fraction des dons qui excède 2 millions d’euros, le taux de la réduction d’impôt est ramené de 60 % à 40 % – étant précisé que cet abaissement du taux ne concerne pas les dons faits au profit d’organismes à but non lucratif aidant les personnes en difficulté en favorisant leur logement ou en leur fournissant gratuitement des repas, des soins ou des produits de première nécessité : pour ces dons, le taux demeure à 60 % indépendamment de leur montant.
Cette modulation du taux, ainsi que d’autres réformes du mécénat, résultent de la loi de finances pour 2020 ([271]).
● Pour une présentation complète et détaillée de ce dispositif fiscal, il est renvoyé aux commentaires de première et nouvelle lectures de l’article 50 du projet de loi de finances pour 2020 ([272]).