rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la protection des enfants (n°4264).

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-propos
2. Commentaire dES articles
3. TITRE IER AMÉLIORER LE QUOTIDIEN DES ENFANTS PROTÉGÉS
4. Article 1er Recherche préalable d’un membre de la famille ou d’un tiers de confiance avant tout « placement »
5. Article 2 Simplification des conditions de délégation des attributs de l’autorité parentale au gardien de l’enfant
6. Article 3 Encadrement des établissements et structures pouvant accueillir les mineurs de la protection de l’enfance
7. Article 3 bis (nouveau) Recours à un infirmier en pratique avancée pour la coordination des équipes de l’aide sociale à l’enfance
8. Article 3 ter (nouveau) Information sur les droits lors de l’entretien réalisé à un an de la majorité
9. Article 3 quater (nouveau) Désignation d’une personne de confiance
10. TITRE II MIEUX PROTÉGER LES ENFANTS CONTRE LES VIOLENCES
11. Article 4 Contrôle renforcé des personnels exerçant dans le secteur social et médico-social
12. Article 5 Renforcement de la prévention et de la lutte contre la maltraitance dans le champ social et médico-social
13. Article 6 Référentiel national pour le traitement des situations de dangers
14. TITRE III AMÉLIORER LES GARANTIES PROCÉDURALES EN MATIÈRE D’ASSISTANCE ÉDUCATIVE
15. Article 7 Recours à la collégialité en matière d’assistance éducative
16. Article 8 Renforcement de l’information du juge
17. TITRE IV AMÉLIORER L’EXERCICE DU MÉTIER D’ASSISTANT FAMILIAL
18. Articles 9, 10 et 11 Améliorer l’exercice du métier d’assistant familial
19. TITRE V MIEUX PILOTER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION ET DE PROTECTION DE L’ENFANCE
20. Article 12 Gouvernance de la protection maternelle et infantile
21. Article 12 bis (nouveau) Dispositions relatives à la rénovation de la protection maternelle et infantile
22. Article 12 ter (nouveau) Rapport relatif à mise en œuvre de négociations conventionnelles en vue du remboursement des actes des infirmières puéricultrices
23. Article 13 Substituer aux principales structures nationales spécialisées dans la protection de l’enfance un groupement d’intérêt public national compétent pour l’ensemble du secteur, cofinancé à parité par l’État et les départements
24. TITRE VI MIEUX PROTÉGER LES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS
25. Article 14 Modifier la clé de répartition entre départements des mineurs non accompagnés
26. Article 14 bis (nouveau) Interdiction de réexamen de la situation d’un mineur non accompagné
27. Article 15 Recours obligatoire au traitement automatisé d’appui à l’évaluation de la minorité et de l’isolement des personnes se déclarant non accompagnées
28. TITRE VII DISPOSITIONS OUTRE-MER
29. Article 16 Habilitation relative à l’application outre-mer
30. examen en commission
31. Réunion du mercredi 30 juin 2021 à 9 heures 30
32. Réunion du mercredi 30 juin 2021 à 15 heures
33. Réunion du mercredi 30 juin 2021 à 21 heures
34. annexes
35. annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurES
36. Annexe n° 2 : TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI

AVANT-propos

● 306 800 mineurs et 21 400 jeunes majeurs au 31 décembre 2018. Telle est l’ampleur prise aujourd’hui par le champ de la protection de l’enfance. Naturellement, derrière ces chiffres, qui représentent 2 % des enfants de notre pays, se dissimulent autant d’histoires individuelles, dont parfois des tragédies médiatisées qui nous rappellent les effets directs qui peuvent découler d’une défaillance.

Ce Gouvernement et cette majorité se sont résolument engagés dans le sens d’une meilleure protection des enfants. Outre la lutte contre les violences familiales ou l’inceste, qui ont fait l’objet de lois propres, la protection de l’enfance est au cœur de l’action gouvernementale, à travers la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022, visant à garantir à chaque enfant les mêmes chances et les mêmes droits.

Ce projet de loi s’inscrit en outre dans la stratégie globale qu’a proposée au Gouvernement la commission « des 1000 jours », présidée par Boris Cyrulnik. Cette commission avait notamment préconisé une attention renouvelée aux problématiques de la prévention en matière de santé périnatale, maternelle et infantile.

En amont de ce texte, le Gouvernement a également mené de larges consultations, relatives à l’amélioration des conditions de vie et de travail des assistantes familiales, mais aussi commandé aux corps d’inspection des rapports sur l’accueil de mineurs protégés dans des structures non autorisées ou habilitées au titre de l’aide sociale à l’enfance (ASE) ou sur la gouvernance de la protection de l’enfance.

Parallèlement, notre Assemblée s’est emparée des sujets à la fois de la protection de l’enfance comme de la protection maternelle et infantile (PMI).

S’agissant du premier, notre collègue Perrine Goulet a rapporté une mission d’information présidée par Alain Ramadier sur l’aide sociale à l’enfance dans son ensemble. Le rapport qui en est issu, publié le 3 juillet 2019, a fait le constat d’un certain nombre de failles dans le fonctionnement de ces services et émis des propositions telles que le regroupement de la gouvernance, l’établissement d’un référentiel unique d’évaluation des informations préoccupantes ou la revalorisation de la rémunération minimale des assistants familiaux, qui ont largement irrigué le présent texte.

En ce qui concerne le second sujet, la rapporteure Michèle Peyron a remis au Gouvernement un rapport au mois de juin 2019, « Pour sauver la PMI, agissons maintenant ! », destiné à empêcher l’extinction progressive des services départementaux de PMI. Là encore, les propositions de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats comme de recentrer les actions de PMI autour d’une logique de prévention sanitaire harmonisée à l’échelle nationale ont été reprises dans le projet de loi qui nous est soumis.

La Cour des comptes, enfin, a rendu en novembre 2020 un rapport tirant un bilan de la politique de protection de l’enfance pour constater que celle-ci, si elle devait demeurer une compétence décentralisée, gagnerait à bénéficier d’une gouvernance rénovée et de référentiels susceptibles d’orienter au mieux les professionnels.

Les dispositions qui structurent ce texte sont donc issues d’un constat largement partagé, mais aussi de la volonté sans faille qui anime le Gouvernement comme les membres de la majorité parlementaire pour améliorer la situation des enfants accueillis et protégés.

Dans cette perspective, le texte vise à la fois à améliorer le quotidien des enfants, à lutter contre les violences qui peuvent leur être infligées au sein des établissements mais aussi à encadrer strictement le recours à des structures non autorisées pour loger temporairement des mineurs.

La gouvernance de la PMI comme de la protection de l’enfance fait l’objet de mesures visant à garantir une plus grande uniformité sur le territoire, tandis que les assistants familiaux bénéficient d’une amélioration réelle de leur statut, par le biais d’une revalorisation salariale, d’une possibilité supplémentaire d’accueillir des enfants au-delà de l’âge de la retraite ou de bénéficier d’un maintien de cette rémunération en cas de suspension de leurs fonctions.

Enfin, le texte vise à mieux protéger les mineurs non accompagnés et à harmoniser leur accueil dans tous les départements.

Plus précisément, l’article 1er crée une évaluation systématique de la possibilité de confier l’enfant à un membre de sa famille ou à un tiers de confiance avant que le juge n’envisage un placement. Il a été enrichi en commission par l’adoption d’un amendement qui garantit le recueil de la parole de l’enfant dans le cadre de l’évaluation. Cet article ainsi complété vise à rappeler une évidence : un enfant se sentira toujours plus en sécurité et rassuré dans un environnement qui lui est familier.

L’article 2, quant à lui, permet d’autoriser de manière plus claire des délégations ponctuelles de l’autorité parentale au gardien de l’enfant, lorsque ses parents sont dans une démarche d’obstruction ou tout simplement absents, afin de donner aux enfants de l’ASE la possibilité de mener une vie quotidienne semblable à celle des autres enfants.

L’article 3 vise à interdire le recours pérenne à des structures d’hébergement non autorisées pour accueillir des mineurs protégés. Il aménage une dérogation strictement encadrée à ces conditions. Deux amendements ont précisé les contours de cette dérogation avec une limite temporelle tenant à une période maximale de deux mois et un critère « qualitatif » quant à la prise en charge, en prévoyant que le pouvoir réglementaire fixera un niveau minimal d’encadrement et de suivi des mineurs dans les hôtels et autres structures ainsi que de formation requise pour les encadrants. L’interdiction de principe d’une solution inacceptable à long terme, sera donc beaucoup plus clairement affirmée.

La commission a adopté trois articles additionnels après l’article 3, dont deux renforcent l’accès à l’autonomie des jeunes de l’ASE : le premier renforce leur droit à l’information dans le cadre de l’entretien qui doit être réalisé à un an de la majorité, et l’autre prévoit la possibilité de désigner une personne de confiance majeure, non professionnelle, susceptible de les aider dans leurs démarches.

L’article 4 a pour but de mieux contrôler les professionnels du secteur social et médico-social et singulièrement dans le domaine de la protection de l’enfance. Outre la possibilité ouverte par le texte de contrôler les antécédents judiciaires à tout moment, la rapporteure Bénédicte Pételle estime qu’il s’agira de mettre en place des moyens humains et techniques permettant de faciliter et de systématiser la consultation du casier judiciaire et du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (« FIJAIS »).

Dans une perspective similaire, l’article 5 devra permettre de mieux structurer les politiques de prévention de la maltraitance dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux, à la fois à l’échelon « ultralocal », avec un nouveau volet dédié dans le projet d’établissement ou de service, et à l’échelon départemental. Ces politiques de prévention été renforcées en commission grâce à un amendement créant un référent pour la lutte contre la maltraitance, externe à la structure.

Afin d’harmoniser les pratiques d’évaluation des informations préoccupantes dans l’ensemble du territoire, l’article 6 met en place un référentiel national, fixé par le Gouvernement sous l’égide de la Haute Autorité de santé.

Ce texte s’attache par ailleurs à améliorer les modalités d’organisation de l’autorité judiciaire en charge du suivi et de l’intérêt supérieur des enfants accueillis.

Pour ce faire, l’article 7, en premier lieu, ménage la possibilité pour le juge des enfants, à l’instar de ce que peut déjà faire le juge aux affaires familiales, de recourir à une formation collégiale si l’affaire qui lui est soumise est particulièrement complexe. En second lieu, l’article 8 renforce les obligations d’information du juge au moment où le service envisage de modifier le lieu de placement du mineur.

Le titre IV, quant à lui, vise à moderniser le métier d’assistant familial. L’article 9 est à cet égard fondamental, dans la mesure où il apporte une sécurité à l’exercice du métier d’assistant familial en le rendant financièrement moins précaire, grâce à l’instauration d’une garantie de salaire minimum, fixée au niveau du SMIC mensuel pour l’accueil d’un seul enfant. Il rend également cette rémunération moins aléatoire, en fixant l’indemnité en cas de suspension de l’agrément au niveau de leur salaire, et en créant une nouvelle indemnité en cas d’accueil d’un nombre d’enfant inférieur à celui prévu par le contrat de travail.

L’article 10 permettra la mise en œuvre d’une base nationale de recensement des agréments des assistants familiaux permettant aux employeurs de s’assurer de la validité de l’agrément de la personne qu’ils emploient.

Enfin, l’article 11 ouvrira la possibilité aux assistants familiaux employés par les départements de travailler au-delà de la limite d’âge à laquelle ils sont normalement soumis afin d’éviter les ruptures dans l’accompagnement des jeunes par leurs familles d’accueil. Cette dérogation sera conditionnée à l’intervention en amont du médecin de prévention, et sera limitée à trois ans et aux 21 ans du jeune accueilli.

L’article 12, dont la commission, à l’initiative de la rapporteure Michèle Peyron, a fait un titre distinct au sein du projet de loi, est consacré à la rénovation de la gouvernance des services départementaux de PMI. Désormais inscrits dans le cadre de la stratégie nationale de santé, des priorités pluriannuelles d’actions dans la matière orienteront désormais les missions de ces services. Outre les apports de nouvelles missions, notamment en matière de dépistage des troubles du neurodéveloppement, cet article permet aux services de basculer d’une logique de moyens à une logique de résultats.

La rapporteure Michèle Peyron a apporté, au cours des débats en commission, un certain nombre d’ajouts à cette section, par le biais des articles 12 bis et 12 ter. Le premier porte diverses mesures issues du rapport précité de la rapporteure. En particulier, il substitue à la dénomination de « centre de planification et d’éducation familiale » la notion de « centre de santé sexuelle et reproductive », moins infantilisante pour les personnes concernées. Il permet également aux sages-femmes de pouvoir diriger de tels centres.

Enfin, outre l’inscription de l’action des services de PMI dans des équipes pluridisciplinaires, le même article 12 bis ouvre aux infirmières titulaires du diplôme d’État de puéricultrice la possibilité de prescrire des dispositifs médicaux de soutien à l’allaitement.

L’article 12 ter, quant à lui, demanda eu Gouvernement de remettre un rapport au Parlement six mois après la publication de la loi, afin d’éclairer la représentation nationale sur la mise en œuvre de négociations conventionnelles visant à inscrire les actes et examens effectués par les infirmières puéricultrices dans les services départementaux de PMI parmi les actes pris en charge par l’assurance maladie.

Inscrit dans un nouveau titre V bis, l’article 13 modifie en profondeur la gouvernance de la protection de l’enfance, en inscrivant dans un seul groupement quatre instances actuellement autonomes, à savoir le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), le Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP), le groupement d’intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) et l’Agence française de l’adoption (AFA). Les complémentarités entre les actions menées par ces différents établissements permettront de mieux orienter le parcours des acteurs de la protection de l’enfance comme des représentants des enfants protégés.

Le titre VI, quant à lui, relatif aux mineurs non accompagnés (MNA), doit permettre de soutenir les départements dans leur démarches d’évaluation et de prise en charge de ces mineurs.

L’article 14 permettra ainsi, dans la répartition de ces mineurs sur le territoire, d’introduire de nouveaux critères comme les spécificités socio-économiques des départements et la valorisation de ceux qui accompagnent les MNA au passage de la majorité.

Enfin, l’article 15 simplifiera les démarches de détermination de la minorité en généralisant l’utilisation du fichier d’appui à l’évaluation de minorité (AEM).

La commission a adopté, en outre, un article 14 bis visant à interdire les pratiques de réévaluation de la minorité par certains départements dans lesquels les enfants sont orientés après avoir été reconnus mineurs dans un autre département, dénoncées par de nombreuses associations.

L’article 16 habilite enfin le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures nécessaires à l’adaptation des dispositions aux collectivités et territoires d’outre-mer pour lesquels une telle adaptation est nécessaire.

Embrassant tous les champs de la protection de l’enfance, ce projet de loi ne se suffit certes pas à lui-même. Il doit être accompagné d’une amélioration sensible des pratiques, notamment dans leur homogénéité, puisqu’il est inacceptable qu’un enfant soit mieux suivi ou protégé selon l’endroit où il se trouve dans notre pays.

Il contribue néanmoins fortement à remédier aux failles identifiées par l’ensemble des parties prenantes depuis plusieurs années, afin de replacer la protection des enfants comme une politique d’intervention sociale majeure, par laquelle la société reconnaît elle-même sa capacité à protéger ses membres les plus fragiles.

Commentaire dES articles

TITRE IER AMÉLIORER LE QUOTIDIEN DES ENFANTS PROTÉGÉS

Article 1er Recherche préalable d’un membre de la famille ou d’un tiers de confiance avant tout « placement »

I. Le recours À la famille ou À des tiers de confiance n’est pas assez systématiquement recherché avant de procéder au « placement »

1. L’accueil « institutionnel » des enfants est en principe une mesure subsidiaire

● En protection de l’enfance, la combinaison de l’autorité parentale, et plus particulièrement du droit de garde qui s’y attache, comme de l’intérêt supérieur de l’enfant imposent de toujours privilégier une solution proportionnée, qui n’éloigne l’enfant de son environnement familier que dans la mesure où cet éloignement est nécessaire ([2]).

Ainsi, depuis la loi du 4 juin 1970 ([3]), l’article 375-2 du code civil rappelle le principe selon lequel « chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel ». Par « milieu actuel », la jurisprudence a de longue date estimé qu’il fallait entendre « milieu familial naturel » ([4]), c’est-à-dire la famille « nucléaire » si possible, élargie à défaut.

● L’article 375-3, qui prévoit l’accueil de l’enfant en dehors de ce cadre, est donc une dérogation prévue dans une hypothèse bien précise dans laquelle la « protection de l’enfant » l’exige. À l’intérieur même de ce cadre, le législateur a énuméré et, dans une certaine mesure, hiérarchisé les hypothèses possibles, parmi lesquelles l’enfant peut être confié :

« 1° À l’autre parent ;

« 2° À un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ;

« 3° À un service départemental de l’aide sociale à l’enfance ;

« 4° À un service ou à un établissement habilité pour l’accueil de mineurs à la journée ou suivant toute autre modalité de prise en charge ;

« 5° À un service ou à un établissement sanitaire ou d’éducation, ordinaire ou spécialisé. » (article 375-3 dans sa rédaction résultant de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 ([5])).

On voit ici, dans la loi, la préférence de la famille nucléaire (« l’autre parent ») sur la famille élargie (« autre membre de famille », auquel le législateur a assimilé le « tiers de confiance »), et celle de la famille élargie sur les services et établissements habilités. Cette recherche par « cercles concentriques » est opérée par le juge des enfants sur la base des éléments dont il dispose au moment de décider, soit que la question d’un changement des conditions d’accueil soit nouvelle, soit que se pose celle de sa prolongation (la mesure est en effet toujours provisoire et soumise à renouvellement et réexamen ([6])).

● En pratique, le juge qui ordonne l’accueil de l’enfant par une autre personne peut se fonder sur une instruction préalable par les « services compétents » qui dépendent eux-mêmes du point de départ de sa saisine :

– ce sont les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE), en cas de demande d’assistance éducative ; ceux-ci produisent en effet au moment de la mise en place d’une mesure de protection de l’enfance une « évaluation de la situation prenant en compte l’état du mineur, la situation de la famille et les aides auxquelles elle peut faire appel dans son environnement » (quatrième alinéa de l’article L. 223-1 du code de l’action sociale et des familles) ou « une évaluation pluridisciplinaire, sur la situation de tout enfant accueilli ou faisant l’objet d’une mesure éducative » au moins une fois par an lorsque l’enfant est confié et tous les six mois s’il s’agit d’un enfant de moins de 2 ans (deuxième alinéa de l’article L. 223-5 du même code) ; les services sont alors saisis par une famille, cette évaluation étant naturellement présentée au juge si la question d’un accueil par une autre personne se pose ;

– la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ou une association habilitée, s’il s’agit d’une mesure judiciaire d’investigation éducative souhaitée par le juge des enfants ; il s’agit alors par construction d’un travail de rassemblement des éléments qui peuvent « éclairer la décision du magistrat » soit dans le cadre de l’assistance éducative, soit dans un cadre pénal ; l’information porte notamment sur « la personnalité et les conditions de vie du mineur et de ses parents, l’existence d’un danger pour la santé, la sécurité, la moralité de l’enfant, le caractère gravement compromis de ses conditions d’éducation et de son développement physique, affectif, intellectuel et social » (cas de l’assistance éducative « judiciaire » prévue à l’article 375 du code civil) ou sur « la situation matérielle et morale de la famille, la personnalité et les antécédents du mineur, sa fréquentation scolaire, ses aptitudes et son attitude à l’école, les conditions dans lesquelles il a vécu ou a été élevé, sa santé, son développement psychologique, les moyens appropriés à son éducation » (s’il y a déjà une instruction au pénal pour le mineur concerné, comme prévu aux articles 8 et 8-1 de l’ordonnance du 2 février 1945 ([7])).

– les services habilités, l’ASE ou de la PJJ, en cas d’action éducative en milieu ouvert (AEMO).

2. L’accueil « institutionnel » est parfois privilégié en pratique, au détriment de la recherche de la meilleure solution dans l’intérêt de l’enfant

Malgré cette hiérarchisation, la priorité donnée par le droit à ces proches sur les accueils institutionnels ou chez des assistants familiaux semble ne pas se vérifier totalement dans la pratique.

Dans une décision 2014-134 du 17 mars 2014 ([8]), le Défenseur des droits constatait déjà à l’époque que la pratique de confier à un tiers digne de confiance était « peu répandue » ([9]). L’étude approfondie conduite pour le Défenseur montrait ainsi que « les personnes susceptibles d’accueillir l’enfant, en qualité de tiers digne de confiance ou autre membre de la famille, sont rarement recherchées, et lorsqu’elles se manifestent spontanément, elles font souvent l’objet de suspicion, notamment en ce qui concerne leurs motivations ». Il en résultait assez logiquement la recommandation que « dans les évaluations, en amont de la décision de placement, soit systématiquement recherchée la présence, dans l’entourage de l’enfant, de ressources humaines susceptibles de l’accueillir et leurs capacités à en assumer la protection et l’éducation ».

La situation semble ne pas avoir drastiquement changé depuis : on note, d’après l’étude d’impact du Gouvernement, un faible recours à la famille élargie, comme aux « tiers de confiance » : en comparaison des 68 057 enfants confiés par décision du juge auprès des services de l’ASE, seuls 4 392 l’étaient à un tiers de confiance et 1 526 à un membre de la famille.

Plusieurs raisons peuvent expliquer cette situation : manque d’information des juges mais aussi des tiers susceptibles d’être sollicités, crainte de créer des « conflits de loyauté » lorsque le tiers de confiance ou le membre de famille se retrouvent mêlés à un conflit familial, manque d’investigations ou insuffisances de celles-ci, difficultés à identifier ces proches ou difficulté à garantir leur capacité à assurer l’accueil de l’enfant, crainte de ces proches de ne pas être suffisamment accompagnés, le tout parfois dans un contexte d’urgence à ordonner qu’il soit confié.

Il n’en reste pas moins que le principe d’un accueil par l’environnement le plus familier possible reste la meilleure garantie de l’intérêt de l’enfant.

Source : commission des affaires sociales.

II. L’article 1er clarifie la règle applicable en imposant au juge de rechercher prioritairement si une solution intégrant la famille ou un tiers de confiance est possible

● L’article 1er crée un nouvel alinéa à l’article 375-3 du code civil, qui porte sur les mesures d’assistance éducative et plus précisément sur les personnes à qui le juge des enfants peut confier le mineur qui fait l’objet d’une telle mesure.

Ce nouvel alinéa prévoit que le juge ne peut confier l’enfant à un service ou un établissement avant que les services instructeurs (« service compétent », soit l’ASE, la PJJ ou des services agréés selon les cas, cf. supra) aient au préalable procédé à une évaluation complète de l’hypothèse d’un accueil par un membre de sa famille ou par un tiers digne de confiance.

Cette évaluation devrait comprendre « les conditions d’éducation et de développement physique, affectif, intellectuel et social » de l’enfant, formule qui reprend une partie de la définition de la protection de l’enfance telle qu’elle figure à l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles, entre autres ([10]), dans sa rédaction issue de la loi du 14 mars 2016 ([11]). Il s’agirait de s’appuyer sur les évaluations que doivent déjà conduire les services, tout en les incitant à conduire systématiquement et de manière approfondie une « appréhension de la situation familiale dans sa globalité » (formule utilisée par le Défenseur des droits dans la décision précitée), sans se limiter aux relations entre les parents et les enfants. La conduite effective et efficace de cette évaluation sera naturellement la condition de la réussite de cette mesure, qui doit éclairer la décision de juge et l’aider en particulier à identifier des proches susceptibles de recueillir le mineur dans de bonnes conditions. Le membre de famille ou le tiers de confiance pourra naturellement se signaler, comme c’est le cas aujourd’hui, par simple courrier.

Par pragmatisme, la rédaction réserve par ailleurs une situation d’« urgence » dans laquelle cette évaluation ne pourrait pas être conduite, et l’accueil décidé directement, dans l’intérêt de l’enfant. Il pourrait s’agir notamment de cas de violences physiques ou sexuelles, qui rendraient impossible d’attendre la réalisation d’une évaluation des conditions d’accueil par un membre de la famille ou un tiers de confiance. Cette rédaction répond à la préoccupation formulée notamment par le Défenseur des droits dans sa contribution transmise à la rapporteure Bénédicte Pételle, portant sur le risque de « maintenir l’enfant dans sa famille en attendant l’évaluation des services compétents » ([12]). Dit autrement, la loi prévoit ainsi clairement que, si la recherche du meilleur environnement possible doit primer sur la précipitation ou tout « automatisme » vers l’accueil institutionnel, un éventuel danger pour l’enfant constituant incontestablement une « urgence » sur le plan juridique prime tout aussi clairement sur la réalisation de cette évaluation (l’accueil peut alors être provisoire en attendant d’identifier la meilleure solution).

Si le juge ne respecte pas cette obligation d’évaluation préalable, et en dehors de l’hypothèse d’urgence précitée, sa décision s’exposera à une annulation en appel, dans les conditions prévues par l’article 1190 du code de procédure civile. Il conserve néanmoins un pouvoir d’appréciation in concreto, et n’est en aucun cas contraint par la loi à ordonner cet accueil, même si l’évaluation conclut en ce sens, dès lors qu’il estime que l’accueil par un membre de famille ou tiers de confiance n’est pas conforme à l’intérêt de l’enfant.

● Aucune mesure spécifique d’entrée en vigueur n’étant prévue, cette nouvelle obligation entrerait en vigueur au plus tôt le lendemain de la publication de la loi, conformément à l’article 1er du code civil.

Par un jeu de « renvois » entre les textes, la mesure sera applicable à Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon et Saint-Martin, comme l’essentiel des mesures du texte.

● La rapporteure Bénédicte Pételle souligne l’importance de clarifier ce principe, afin de mieux guider la décision du juge dans l’intérêt de l’enfant. L’accueil institutionnel est parfois incontournable, mais si des solutions faisant appel à un environnement plus proche de la situation commune et plus familier à l’enfant est possible, alors elle doit clairement et sans ambiguïté être privilégiée. C’est cette clarté qu’apportent les dispositions de l’article 1er.

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté deux amendements, qui portent sur la mise en œuvre de l’évaluation :

– le premier à l’initiative de Mme Isabelle Santiago et des membres du groupe Socialistes et apparentés, avec avis favorable de la rapporteure Bénédicte Pételle et du Gouvernement. Il prévoit que l’évaluation est réalisée « en cohérence avec le projet pour l’enfant », si bien sûr ce dernier existe déjà au moment où la question se pose ; le projet pour l’enfant prévu par l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles devant accompagner le mineur tout au long de son parcours au sein de la protection de l’enfance, il semble opportun que l’évaluation des conditions d’accueil par le membre de famille ou le tiers de confiance soit réalisée au regard de ces éléments ;

– le second à l’initiative de M. Didier Martin et des membres du groupe La République en Marche, qui prévoit le « recueil de l’avis de l’enfant lorsque ce dernier est capable de discernement ». L’évaluation aurait ainsi comme étape indispensable un échange avec l’enfant discernant, permettant d’identifier notamment la réalité et la qualité de ses relations avec le membre de famille ou le tiers de confiance auquel le juge envisage de la confier.

*

Article 2 Simplification des conditions de délégation des attributs de l’autorité parentale au gardien de l’enfant

I. La vie de l’enfant confié est parfois entravée par la difficulté À surmonter des « abus » ponctuels de l’autorité parentale et la complexité inhérente À la saisine du juge

1. Par dérogation au principe de maintien de l’autorité parentale, le juge peut autoriser le gardien à prendre au cas par cas quelques décisions à sa place

a. Le principe : l’accueil dans un établissement ou dans une famille ne remet pas en cause l’autorité parentale

i. Le maintien de l’autorité parentale

Ainsi que le remarquait en 1998 Anne-Marie Leroyer, professeure de droit civil, « le droit français contemporain est resté profondément marqué par l’analyse de l’autorité parentale comme un droit naturel lié à la filiation. C’est notamment la raison pour laquelle le droit des parents ne peut souffrir d’atteinte que dans des situations exceptionnelles. » ([13])

Corollairement, l’autorité parentale ([14]), définie par l’article 371-1 du code civil comme « un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant », ne peut d’ailleurs pas être cédée par le parent qui en demeure le titulaire naturel. De la même manière, les cas de sa suspension ou de son retrait sont conçus limitativement (cf. infra) et impliquent l’intervention du juge, qui doit constater que le parent n’est pas digne d’être le titulaire d’une telle autorité sur son enfant.

Si le juge, juge aux affaires familiales en l’occurrence, peut donc retirer l’autorité parentale dans des circonstances déterminées, il peut aussi la suspendre et la déléguer temporairement dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative. L’article 375-3 du code civil fait alors le départ entre le fait que l’enfant peut alors être confié dans son quotidien à un tiers, et le fait que « lorsque l’enfant a été confié à un tiers, l’autorité parentale continue d’être exercée par les père et mère ». Le tiers a alors, aux termes du même article, vis-à-vis de l’enfant la responsabilité des « actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation », ce dont on déduit a contrario que les parents conservent la responsabilité des actes non usuels. L’article 375-7 précise qu’en cas d’assistance éducative, les parents conservent ainsi « tous les attributs de l’autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec cette mesure ».

Source : commission des affaires sociales, à partir du guide du ministère des solidarités et de la santé (2018), disponible ici : https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/guide_acte_usuels.pdf

ii. Les cas limités de retrait de l’autorité parentale

Deux types de procédures permettent le retrait pérenne ([18]) de l’autorité parentale :

– des situations qui sanctionnent une action des parents :

en cas de crime ou délit commis sur l’enfant mineur ou, depuis la loi du 28 décembre 2019 ([19]), sur un autre parent (juge pénal – article 378 du code civil) ;

de mise en danger de l’enfant (juge civil – article 378-1 du même code) ; le législateur vise notamment les mauvais traitements, la consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques ou l’usage de stupéfiants, les pressions et les violences physiques ou psychologiques ;

– une procédure qui peut s’engager en cas d’abstention fautive des parents, le délaissement parental prévu par l’article 381-1 du code civil ; les parents qui, vis-à-vis de leur enfant, « n’ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires à son éducation ou à son développement pendant l’année qui précède l’introduction de la requête, sans que ces derniers en aient été empêchés par quelque cause que ce soit » font de lui un mineur délaissé ; une « demande en déclaration de délaissement parental » peut alors être transmise au juge aux affaires familiales qui peut déléguer l’ensemble de l’autorité parentale au gardien qui peut demander à adopter le mineur.

b. La dérogation : l’intervention du juge en faveur du gardien en cas d’abstention ou d’abus des parents

Outre le principe du maintien de l’autorité parentale, l’article 375-7 du code civil prévoit l’hypothèse dans laquelle le comportement des parents exigerait temporairement et ponctuellement – si la situation est plus pérenne, c’est la question du retrait de l’autorité parentale qui doit se poser – de déroger aux frontières entre actes usuels et non usuels au profit du gardien (service, établissement, assistant familial, tiers digne de confiance...).

C’est alors le juge des enfants qui peut être saisi, généralement par le gardien, pour autoriser « un acte » qui relèverait en principe de l’autorité parentale. Cette dérogation n’en est pas moins soumise à des conditions justifiant l’impossibilité de continuer à faire peser sur les parents la responsabilité de la décision.

L’article 375-7 prévoit en réalité une double condition :

– d’une part, une condition qui tient à l’intérêt de l’enfant ; le seul désaccord entre les parents et le gardien n’est donc pas suffisant, et le juge doit apprécier à nouveau où se situe cet intérêt de l’enfant ;

– d’autre part, une situation de nature à révéler un possible blocage préjudiciable : le législateur a ainsi visé « le refus abusif ou injustifié » du parent de même que sa « négligence ».

C’est alors au demandeur, souvent le gardien lui-même, de « faire la preuve de la nécessité de cette mesure ».

Les conditions sont donc juridiquement strictes mais les cas ne sont pas rares, tant l’environnement qui entoure les enfants confiés peut facilement être conflictuel ou très complexe.

2. Une saisine du juge complexe qui peut perturber la vie de l’enfant confié

a. Un « cas par cas » conforme ni à l’intérêt de l’enfant ni à la pratique de la plupart des juges des enfants

Si l’article 375-7 du code civil prévoit l’autorisation d’« un acte non usuel » par le juge, cette demande en appelle souvent d’autres, les situations d’obstruction ou de négligence ne portant pas toujours sur un seul sujet à la fois.

Interrogés par la rapporteure Bénédicte Pételle, les syndicats de magistrats ont indiqué qu’en pratique les juges des enfants décidaient souvent d’autoriser plusieurs actes à la fois, bien que cette pratique ne soit pas parfaitement conforme aux textes. Les délais de traitement, dans un contexte d’encombrement global des tribunaux, et l’intérêt de l’enfant ne permettent en effet naturellement pas de faire du cas par cas.

b. Une vie de l’enfant qui peut être significativement perturbée

Le champ très vaste des actes non usuels (cf. supra) illustre parfaitement l’absolue nécessité d’une réaction rapide, cohérente et efficace en cas de blocage du côté des titulaires de l’autorité parentale. Quelques jours ou semaines peuvent en effet compromettre un projet malgré son intérêt évident pour l’enfant, l’exemple le plus souvent cité pendant les auditions étant la signature d’un contrat de stage et d’apprentissage.

Comme l’évoquaient par ailleurs le rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale sur l’aide sociale à l’enfance ([20]) et de nombreuses associations, ces obstacles surtout lorsqu’ils sont répétés contribuent à faire de l’enfant confié un enfant « à part » qui n’a pas les mêmes facultés que les autres.

II. L’article 2 simplifie la dÉlÉgation ponctuelle de l’autoritÉ parentale par le juge

● L’article 2 modifie l’article 375-7 du code civil, qui porte sur l’articulation entre l’autorité parentale et une mesure d’assistance éducative, et plus particulièrement son deuxième alinéa sur les actes dits « non usuels » sur deux plans :

– en premier lieu, en permettant au juge d’autoriser non pas un mais plusieurs actes non usuels « déterminés » ; une telle évolution permettrait ainsi de ne pas ressaisir le juge à chaque occasion d’abstention ou d’obstruction des parents mais d’embrasser plus largement la situation et de surmonter les blocages ; cette ouverture ne serait toutefois pas infinie : d’abord, les actes devront être « déterminés » c’est-à-dire être nommés dans la décision et, ensuite, il conviendra au service gardien de « rapporter la preuve de la nécessité » de chacune des mesures autorisées, comme c’est le cas aujourd’hui dans le cadre du « cas par cas » ; conformément aux principes généraux relatifs à la procédure juridictionnelle, le juge ne pourrait comme aujourd’hui que se prononcer que sur les actes « déterminés » dont il est saisi par le demandeur ;

– en second lieu, en ajoutant un nouveau motif de substitution du gardien aux parents tenant à la poursuite ([21]) ou à la condamnation de ces derniers pour des crimes ou délits commis sur la personne de l’enfant ; de cette façon, la rédaction proposée invite le juge à couper davantage les liens créés par l’autorité parentale dès lors que le parent peut être considéré comme « moralement hors d’état » de se prononcer sur une inscription administrative scolaire ou un rendez-vous chez le médecin.

● Aucune mesure spécifique n’étant prévue, cette nouvelle obligation entrerait en vigueur au lendemain de la publication de la loi, conformément à l’article 1er du code civil. Elle s’appliquerait ainsi aux nouvelles requêtes introduites à partir de cette date.

● La rapporteure Bénédicte Pételle souligne là encore le pragmatisme de la mesure qui vise d’abord et avant tout à remettre l’enfant au cœur de la conception de la procédure, en facilitant une responsabilité accrue du gardien (service, établissement, personne) : et de permettre à l’enfant de mener une vie comme les autres sans être stigmatisé dans son quotidien comme « enfant de l’aide sociale à l’enfance. » lorsque les parents sont défaillants concrètement et/ou moralement. Si la pratique d’autorisations « groupées » d’actes non usuels semble être déjà répandue chez les juges des enfants, elle se fait aujourd’hui dans un cadre juridique insuffisamment sécurisé et n’est pas systématique de ce fait.

*

Article 3 Encadrement des établissements et structures pouvant accueillir les mineurs de la protection de l’enfance

I. Le recours encore important aux structures non expressÉment autorisÉes au titre de l’aide sociale À l’enfance ne permet pas un accueil satisfaisant

Suivant l’article L. 221-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF), « le département organise sur une base territoriale les moyens nécessaires à l’accueil et à l’hébergement des enfants confiés au service [de l’aide sociale à l’enfance] ». Ceux-ci peuvent être réalisés par les services départementaux directement ou par un recours à des « établissements et services habilités ». Il s’agit majoritairement des établissements et services sociaux et médico-sociaux soumis à un régime d’autorisation et d’habilitation afin de garantir la sécurité et la prise en charge pluridisciplinaire des mineurs. De rares établissements hébergent aussi des mineurs sur simple déclaration. Des conditions minimales, de qualification et d’expérience professionnelle, sont toutefois exigées et le président du département a la faculté de s’y opposer, notamment dans l’intérêt de l’éducation ou du bien-être des enfants. Plusieurs milliers de mineurs, enfin, sont accueillis par des hôtels ou des structures « sport et jeunesse » dans des conditions souvent peu compatibles avec un suivi socio-éducatif de qualité réalisé par des professionnels de qualifiés.

A. MalgrÉ un principe d’autorisation des Établissements intervenant au titre de l’ase, le recours aux hÔtels et aux structures « sport et jeunesse » est substantiel

La quasi-totalité des établissements intervenant au titre de l’aide sociale à l’enfance relève du régime d’autorisation appliqué aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). Néanmoins, l’hébergement de certains mineurs considérés comme complexes, très majoritairement des mineurs non accompagnés (MNA), se fait encore parfois dans des structures non expressément autorisées. Quelques établissements déclarés semblent en outre perdurer, au-delà des prises en charge ponctuelles prévues par le code.

1. L’hébergement des mineurs au titre de l’ASE n’est pas nécessairement effectué dans des établissements ou services autorisés

a. En principe, les établissements et services intervenant au titre de l’ASE sont soumis à un régime d’autorisation

Dès lors qu’aux termes de l’article L. 312-1 du CASF, « [l]es établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans » relevant de l’aide sociale à l’enfance (ASE) sont une catégorie d’ESSMS, le régime d’autorisation leur est en principe appliqué.

L’autorisation est accordée si le projet répond aux conditions fixées par l’article L. 313-4 du code de l’action sociale et des familles. S’agissant du projet du service ou de l’établissement, il doit être « compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés [...] par le schéma d’organisation sociale ou médico-sociale » et « satisfait aux règles d’organisation et de fonctionnement prévu au présent code ». Le mode d’hébergement proposé doit être explicitement mentionné dans l’arrêté d’autorisation. La soutenabilité de la structure est aussi prise en compte dans la mesure où il est nécessaire que le projet « présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations ». L’article L. 313-6 conditionne enfin la délivrance de cette autorisation à une visite de conformité.

Avant de bénéficier d’un financement par le département, les établissements accueillant des publics au titre de l’ASE doivent en outre être habilités à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale. Cette exigence est cependant aisément remplie, l’autorisation valant habilitation, sauf mention contraire, aux termes de l’article L. 313-6 précité.

D’un point de vue juridique, il existe a contrario deux types d’accueil dérogatoires au régime d’autorisation des ESSMS :

– « les structures qui ne bénéficient pas d’une autorisation et d’une habilitation octroyées conformément à la procédure fixée par le CASF » ;

– les structures qui dérogent « au cadre fixé par leur autorisation, notamment en ayant recours à des modes d’hébergement non prévus par l’arrêté » ([22]).

b. Par exception, un accueil et un hébergement moins encadrés ont été maintenus

Aujourd’hui, le vocable de « structures non autorisées » fait en effet référence à deux réalités différentes : les établissements simplement déclarés, qui représentent un hébergement marginal, et les hôtels et structures « sport et jeunesse », qui accueillent des effectifs importants de mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance. Ne sont pas traités ici les services départementaux qui, par définition, n’ont pas à être autorisés.

i. Le régime de déclaration, une exception résiduelle

Un régime de déclaration institué par la loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971 ([23]) subsiste malgré la création du régime d’autorisation appliqué aux ESSMS par la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

Par une lecture combinée des articles L. 312-1 et L. 321-1 du code de l’action sociale et des familles, l’accueil ponctuel des mineurs est ainsi possible dans certains établissements ayant fait l’objet d’une simple déclaration. D’une part, l’article L. 312-1 définit les seuls établissements ou services exerçant une prise en charge « habituelle » comme des ESSMS soumis au régime d’autorisation et, d’autre part, l’article L. 321-1 prévoit un régime de déclaration pour l’hébergement des mineurs par une personne « non autorisée ». Le régime de déclaration devrait s’appliquer par conséquent uniquement à des situations d’accueil court et ponctuel.

Le rapport précité de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) soulignait que ce régime de déclaration est d’autant plus marginal que les structures exerçant des activités non autorisées préalablement à l’entrée en vigueur du régime d’autorisation ou dans le cadre de l’article L. 313-1 relatif à la procédure d’appel à projets ont été réputées autorisées par l’article 67 de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation du vieillissement, à condition d’avoir été habilitées à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale. Seules les structures d’accueil constituées après cette date peuvent donc relever de ce régime de déclaration au titre de l’aide sociale à l’enfance, sans qu’il existe d’ailleurs de liste ou de chiffres exhaustifs sur ces structures.

ii. L’hébergement hôtelier et les structures agréées « sport et jeunesse », une solution « hors cadre juridique »

Les principaux modes d’accueil non expressément autorisés sont aujourd’hui l’hébergement hôtelier et les structures agréées « sport, jeunesse et éducation populaire ». S’ils sont, dans de rares cas, prévus par des arrêtés d’autorisation départementaux, sur la base d’un cadre législatif et réglementaire plus qu’incertain, il y est recouru dans la quasi-totalité des cas totalement en dehors de toute autorisation ou déclaration.

Ces modes d’accueils dérogatoires ne sont pas d’une importance comparable : les effectifs de mineurs concernés par l’hébergement hôtelier, ainsi que le poids financier de ce dernier, sont largement supérieurs à ceux des structures d’accueil « sport et jeunesse ». Leur identification est néanmoins malaisée dans la mesure où les données départementales ne « remontent » pas.

Le vocable d’« hébergement hôtelier » renvoie lui-même à des réalités différentes, de l’hôtel de tourisme à l’hôtel à vocation sociale. Malgré la consécration de la « résidence hôtelière à vocation sociale » ([24]) ayant permis un renouvellement de l’hôtellerie sociale auparavant centrée sur les hôtels meublés dans les grandes agglomérations, le recours à l’hôtellerie de tourisme semble encore dominant, avec une spécialisation de certains hôteliers dans l’accueil de publics en difficulté, dans un contexte de saturation de cette offre sociale. Il n’existe cependant aucun chiffre disponible relatif au nombre de nuitées.

À une échelle moindre, les structures « sport et jeunesse » sont agréées par les services territoriaux de l’État pour héberger certains jeunes de l’ASE alors que ces structures ne sont en principe autorisées à accueillir des mineurs qu’en dehors du temps scolaire, en période de vacances scolaires ou de loisirs. Certaines d’entre elles accueillent néanmoins des mineurs sur de plus longues périodes.

2. Face aux difficultés de l’accueil institutionnel, les services de l’aide sociale à l’enfance hébergent encore de nombreux mineurs en hôtels ou structures « sport et jeunesse »

Le recours à l’hébergement hôtelier constitue un mode d’hébergement important pour l’ASE mais se révèle hétérogène, comme l’ont rappelé de récents travaux de l’IGAS.

Source : commission des affaires sociales, sur la base du rapport précité.

a. L’hébergement en hôtel ou en structure « sport et jeunesse » concerne de nombreux mineurs pris en charge par l’ASE

Dans son rapport, l’IGAS estimait qu’à à la fin de l’année 2018 au moins 5 % des 148 000 mineurs confiés à l’ASE étaient accueillis à l’hôtel ([25]). Le nombre total de jeunes ainsi hébergés s’élèverait, selon des estimations que les inspecteurs eux-mêmes considèrent comme prudentes, entre 7 500 et 10 500 ([26]). Le recours aux structures agréées « sport et jeunesse » représente une part bien plus faible de l’accueil dans la mesure où celui-ci concernerait environ 0,4 % des mineurs accueillis. Ces deux estimations sont cependant probablement sous-évaluées, en raison de l’absence de système d’information permettant de disposer de données exhaustives et ne constituent qu’une « photographie » à un instant donné du nombre de mineurs hébergés dans ces structures, sans tenir compte du nombre de nuitées réalisées sur une année complète.

L’importance des effectifs accueillis en hôtel se traduit par un coût total important pour les départements : les dépenses atteindraient un total de 250 millions d’euros en France pour l’année 2019, soit une moyenne de 4 millions d’euros par département recourant à ces structures, toujours selon l’IGAS ([27]). Les dépenses liées à l’hébergement dans les structures agréées se révèlent plus marginales au regard des dépenses pour l’accueil des mineurs : le coût total serait de 700 000 euros en moyenne par année et par département concerné.

b. L’hébergement en hôtel ou en structures « sport et jeunesse » répond à des situations variées

Seule une minorité de départements recourt à l’hébergement hôtelier et cet accueil ne concerne heureusement qu’une faible proportion des mineurs accueillis. Le recours à l’hébergement hôtelier se vérifie surtout au sein des départements franciliens et dans quelques départements du sud de la France.

Ces structures sont d’abord utilisées afin de pallier, en dernier recours, le manque de places institutionnelles adaptées aux mineurs dits « cas complexes » ([28]) et constituent alors des solutions d’accueil alternatives et provisoires. Des structures agréées « sport et jeunesse » sont par exemple utilisées en remplacement des places en lieux de vie et d’accueil. Le recours à l’hôtel sert donc à accueillir soit des mineurs ayant des besoins sociaux, sanitaires et médico-sociaux tels qu’il est difficile d’identifier la structure idoine, soit des mineurs mettant en échec les prises en charge collectives classiques.

En revanche, ces structures non autorisées sont souvent utilisées, parfois de façon pérenne, pour l’hébergement des MNA qui relèvent de l’ASE. Selon l’IGAS, « 95 % des mineurs hébergés à l’hôtel seraient des MNA et 28 % des MNA admis à l’ASE seraient pris en charge à l’hôtel » ([29]). Ce recours à l’hôtel se révèle donc être un choix par défaut qui traduit l’incompatibilité de la prise en charge institutionnelle avec les contraintes propres à ce public, notamment celles liées à l’attente de l’établissement de leur minorité ainsi que leur nombre croissant et imprévisible dans un contexte de manque chronique de places d’hébergement disponible pour les mineurs relevant de l’ASE.

B. L’hÉbergement En dehors du rÉgime d’autorisation peine À rÉpondre aux enjeux de l’accompagnement de mineurs vulnÉrables

Des strictes conditions légales et formalités préalables sont imposées aux établissements et services autorisés, et uniquement à eux, alors que les autres structures déclarées ainsi que les hôtels et les structures alternatives accueillent aussi un public caractérisé par un fort besoin d’accompagnement socio-éducatif.

1. Des contours du contrôle de ces établissements non explicitement autorisés à préciser

Aux termes de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, l’application du régime d’autorisation des ESSMS aux établissements accueillant des publics de l’ASE repose sur la notion de prise en charge habituelle. Cependant, ni la loi ni la jurisprudence n’ont explicitement défini cette notion. Par conséquent, des établissements accueillant ponctuellement, voire régulièrement, des mineurs au titre de la protection sociale ne sont soumis qu’à un simple régime de déclaration. Ils échapperaient ainsi à un contrôle a priori et, plus largement, à l’ensemble des obligations imposées aux services et établissements de l’ASE autorisés.

L’IGAS constate en outre un manque de formalisation de l’accueil en structures hôtelières et « sport et jeunesse » ([30]). Puisque celui-ci est souvent considéré comme une solution transitoire et subsidiaire, les départements ont rarement établi les critères à remplir par ces établissements. Or s’y ajoute l’absence de visite de conformité préalable, éminemment problématique dans la mesure où le contrôle exercé par les départements sur les structures non autorisées est encore exceptionnel. Ainsi, d’une part, l’accueil dans les structures alternatives échappe au pouvoir de contrôle des départements et, d’autre part, les visites de contrôle des hôtels constituent « une activité encore balbutiante » ([31]).

L’article L. 312-1 précité pose par ailleurs une difficulté dans la mesure où il n’est pas adapté à l’évolution des missions de l’ASE liées aux MNA. En effet, si l’intervention du secteur associatif est déterminante non seulement pour évaluer leur situation (minorité, isolement...) mais aussi pour assurer leur hébergement d’urgence, ces établissements et services échappent à la qualification d’ESSMS et, par conséquent, au régime d’autorisation et aux règles applicables.

Dans l’intérêt supérieur de l’enfant, il apparaît donc indispensable de revoir le périmètre des régimes d’autorisation et de déclaration afin d’assurer la mise en œuvre uniforme des règles communes du code de l’action sociale et des familles. Une telle différence de contrôle et d’obligation ne saurait subsister au sein d’établissements accueillant des mineurs vulnérables.

2. Un accompagnement insuffisant des mineurs hébergés

Au-delà de la sécurité des mineurs lors de leur hébergement en dehors des établissements autorisés au titre de l’ASE, la difficulté d’un accompagnement socio-éducatif répondant aux besoins spécifiques de ce public vulnérable est constatée par de nombreux acteurs.

Dans le cadre d’un hébergement hôtelier, l’intensité de l’accompagnement mis en œuvre par les départements apparait ainsi très variable. Si cet accompagnement permet, au moins partiellement, de répondre à un accueil exceptionnel de mineurs, il s’avère en revanche particulièrement inadapté lorsque cet accueil hôtelier se prolonge sur plusieurs mois voire devient le mode exclusif d’hébergement proposé, situations notamment constatées dans la prise en charge de MNA proches de leur majorité.

L’IGAS dénonce ainsi un accompagnement parfois minimal avec une visite parfois hebdomadaire, seulement, des travailleurs sociaux alors qu’il y a des enjeux majeurs d’intégration de ces mineurs souvent confrontés à des traumatismes associés à leur parcours migratoire ([32]). L’absence d’un accompagnement régulier par des professionnels qualifiés dans un contexte d’isolement et de promiscuité de ces mineurs paraît largement incompatible avec les missions de la protection de l’enfance.

La Convention nationale des associations de protection de l’enfance (CNAPE) a toutefois souligné lors de son audition que les lacunes du suivi socio-éducatif concernent moins les structures « sport et jeunesse ».

II. L’article 3 limite strictement le recours aux structures non autorisÉes

Au sein du titre Ier consacré à l’amélioration de la vie quotidienne des enfants pris en charge par l’ASE et à la sécurisation de leur accompagnement, l’article 3 entend limiter strictement le recours aux structures non autorisées, en posant un principe d’interdiction d’hébergement en hôtel ou en structures alternatives et en rénovant le périmètre des régimes d’autorisation et de déclaration.

A. le principe d’interdiction de l’hÉbergement en hÔtel ou par des structures « jeunesse et sport »

● Le 1° du I introduit un nouvel article L. 221-2-3 dans le code de l’action sociale et des familles en vue de clarifier les principes qui doivent guider les politiques d’hébergement. Il pose un principe explicite d’hébergement des personnes mineures ou âgées de moins de 21 ans prises en charge par l’aide sociale à l’enfance dans des établissements et services autorisés ou par des assistants familiaux, sauf durant les périodes de vacances scolaires, de congés professionnels ou de loisir. Ainsi, l’hébergement hôtelier ou en structure « sport et jeunesse » est interdit.

Ce nouvel article L. 221-2-3 prévoit toutefois une dérogation, à titre exceptionnel, autorisant le recours à ces structures afin de répondre à des situations d’urgence ou pour assurer la mise à l’abri des mineurs, cette seconde notion faisant référence à « la prise en charge par l’État de l’hébergement durant la phase d’évaluation de la minorité » ([33]). La prise en charge pourra alors être réalisée par des hôtels relevant du code du tourisme, des résidences hôtelières à vocation sociale, des modes d’accueil collectif à caractère éducatif et des hébergements déclarés auprès du représentant de l’État.

Pour la rapporteure Bénédicte Pételle, il ne s’agit pas de créer une nouvelle obligation à la charge des départements mais d’inscrire dans la loi une évidence, c’est-à-dire l’interdiction d’une pratique largement dénoncée par les acteurs de la protection de l’enfance. Cette mesure est attendue depuis plusieurs années afin de garantir le respect des droits fondamentaux des enfants pris en charge par l’ASE et de leur assurer un suivi socio-éducatif adapté à leurs besoins spécifiques, comme l’ont encore confirmé les auditions conduites par la rapporteure.

Ainsi, les milliers de mineurs, notamment MNA, hébergés depuis plusieurs semaines voire plusieurs mois dans des hôtels bénéficieront en principe d’un accueil dans un service ou établissement de l’ASE autorisé. De la même manière, des solutions spécifiques devront être développées pour les mineurs dits « complexes ».

Une interdiction totale n’aurait toutefois pas été acceptable dans un contexte de saturation de l’offre de places institutionnelles, avec le risque qu’une application stricte de la loi conduise à renvoyer des enfants vers la rue. La prise en charge dérogatoire à l’hôtel sera néanmoins très encadrée.

Les conditions d’application du présent article seront prévues par décret simple. Au regard de l’étude d’impact annexée au projet de loi, l’hébergement dans une structure hôtelière pourrait être limité par voie réglementaire à une durée maximale de deux mois, ce qui correspond au délai d’évaluation de la minorité des personnes se présentant comme MNA.

Ce décret simple aurait également vocation, d’après les informations recueillies par la rapporteure auprès du Gouvernement, à :

– énumérer plus précisément les structures concernées par le principe de dérogation ;

– définir plus précisément les conditions exceptionnelles dans lesquelles il pourra être recouru à ces structures, au-delà de la seule notion d’« urgence » évoquée par la loi ;

– fixer des conditions qualitatives de recours à ces structures ; le Gouvernement a précisé à la rapporteure qu’il pourrait s’agir d’un encadrement des publics susceptibles d’être accueillis, l’existence – déterminante – d’un accompagnement socio-éducatif, des critères de sélection des hôtels ainsi que la formalisation des relations entre conseils départementaux et établissements concernés, comme y invitait le rapport de l’IGAS.

● Afin de permettre une adaptation des départements, notamment la construction de nouvelles places d’accueil et le recrutement de professionnels qualifiés, le 1° du II précise que ces dispositions entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant celui de la publication de la présente loi (soit entre onze et douze mois en fonction de la date de publication).

Durant les auditions, la rapporteure Bénédicte Pételle a pu observer que ce délai faisait l’objet de critiques radicalement opposées : certaines associations estiment que le délai est excessif au regard de la question de principe que pose l’interdiction ; d’autres acteurs et notamment les conseils départementaux estiment que ce délai est trop bref pour atteindre la « normalisation » visée par le texte. Enfin, d’autres acteurs ont relevé qu’à titre exceptionnel et temporairement, une structure non autorisée pouvait être une solution dès lors qu’un taux d’encadrement était fixé. Il est donc raisonnable d’y voir en réalité un équilibre entre le nombre de jeunes concernés et la profonde ré-interrogation de l’offre d’accueil qu’une telle mesure peut engendrer, d’une part, et la nécessité d’avancer vers une « remise en ordre » qui a été annoncée depuis plusieurs mois et à plusieurs reprises par le Gouvernement, notamment à travers son secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles. Certains départements ou la ville de Paris, auditionnée par la rapporteure, ont d’ailleurs déjà engagé des démarches en ce sens (appels à projets, développement de l’accueil en « hébergement diffus » ou « semi-autonome » ...) et ouvrent la voie à un changement à plus grande échelle que l’article entend accélérer.

L’impact de la mesure devrait entraîner un surcroît de financement de 577 500 à 808 500 euros pour l’ensemble des départements, étant entendu que sept départements rassemblent 84 % des mineurs abrités à l’hôtel. Beaucoup de départements ne sont donc a contrario pas concernés par la mesure.

La charge de l’interdiction n’a pas vocation à être supportée financièrement par l’État, qui n’a jamais promu cette pratique, mais le Gouvernement souligne qu’il appuie déjà les conseils départementaux sur la prise en charge des mineurs « cas complexes » ainsi que les jeunes en cours d’évaluation de la minorité.

B. la rÉnovation du pÉrimÈtre des rÉgimes d’autorisation et de dÉclaration

1. La suppression du critère de prise en charge habituelle au titre de l’aide sociale à l’enfance

● Le 2° du I modifie le 1° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles relatif à la définition du périmètre des établissements et services sociaux et médico-sociaux, et donc le périmètre de l’autorisation administrative. Les établissements ou services mettant en œuvre les mesures de prévention au titre de la protection de l’enfance ou de l’aide sociale à l’enfance ainsi que les prestations d’aide sociale à l’enfance, y compris l’accueil d’urgence des personnes relevant possiblement du régime des MNA, seront inclus dans le champ des ESSMS. Par conséquent, ces établissements et services seront tous soumis au régime d’autorisation, notamment les conditions définies à l’article L. 313-4 (projet, visite, habilitation...).

Le critère de prise en charge « habituelle » actuellement en vigueur est ainsi supprimé au profit d’un critère plus conforme à la réalité de l’accueil des mineurs au titre de l’ASE. Le recours au régime d’autorisation et de déclaration est clarifié. Ce n’est plus la fréquence, critère ambigu n’ayant fait l’objet d’aucune définition jurisprudentielle, mais la nature des activités, même exercées ponctuellement, qui détermine l’application des obligations légales, notamment la visite de contrôle a priori et les conditions d’organisation.

● En conséquence, le 4° du I modifie la première phrase du premier alinéa de l’article L. 321-1 du code de l’action sociale et des familles afin de préciser symétriquement le champ du recours au régime de déclaration. Il est ainsi précisé que le régime de déclaration s’applique lorsque la personne physique ou toute personne morale de droit privé qui désire héberger ou recevoir des mineurs de manière habituelle, collectivement, à titre gratuit et onéreux, « n’est pas soumise à un régime d’autorisation ». Cette clarification permet de sécuriser le recours au régime de déclaration et de prévenir toute interprétation extensive de l’article L. 321-1. Elle vise à aménager une possibilité de prise en charge exceptionnelle de ces mineurs lors de courtes périodes, en particulier durant les vacances scolaires. (séjours à la ferme par exemple) ou pour des séjours de rupture, plus conformes à la vocation de ce régime déclaratif.

● Le 2° du II prévoit que cette disposition entrera en vigueur de manière différée afin que les établissements relevant actuellement de la simple déclaration puissent s’adapter à l’exigence d’autorisation. Ceux-ci pourront continuer à exercer leur activité jusqu’à la décision administrative statuant sur leur demande d’autorisation et, en l’absence d’une telle demande, jusqu’à expiration d’un délai de onze à douze mois en fonction de la date de publication de la loi (selon la formule recommandée par le Conseil d’État, le « premier jour du treizième mois suivant » cette date).

Le contrôle de ces champs respectifs de l’autorisation et de la déclaration revient à l’autorité compétente en matière d’autorisation, soit le président du conseil départemental, mais aussi au préfet au regard de ses pouvoirs de police administrative. En cas de non-respect de la réglementation départageant les deux champs, la structure peut se voir « retirer sa déclaration » ([34]) et donc ne peut plus accueillir des mineurs et être financée par le conseil départemental.

● Sur ce sujet à la fois technique et pratique, la rapporteure Bénédicte Pételle fait sien l’avis exprimé par le Conseil d’État : cette disposition « est de nature à créer un régime juridique plus uniforme, cohérent et lisible et à sécuriser la prise en charge des mineurs et jeunes majeurs protégés » et « poursuit l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant » ([35]).

2. L’intégration des services d’évaluation des MNA au champ des ESSMS

Le 3° du I insère un nouvel alinéa à l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles. Il crée une nouvelle catégorie d’ESMSS, celle des établissements ou services mettant en œuvre des mesures d’évaluation de la situation de personnes relevant possiblement du régime des MNA. Ces personnes se présentant comme mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille bénéficieront ainsi, que ce soit lors de leur accueil d’urgence ou de l’évaluation de leur situation, d’une prise en charge par des structures autorisées et soumises aux conditions de l’article L. 313-4.

Cette précision assure donc une mise en cohérence dans la prise en charge de ces mineurs. L’importance et la sensibilité de cette mission d’évaluation appellent une vigilance aussi forte – dont la traduction naturelle est le régime d’autorisation – que l’accueil et l’accompagnement proprement dits.

À défaut de dispositions spécifiques, cette mesure pourrait entrer en vigueur au lendemain de la publication de la loi, conformément à l’article 1er du code civil. La rapporteure s’interroge sur l’opportunité d’envisager une entrée en vigueur différée, même légèrement, de ces dispositions, afin d’éviter qu’une application trop rapide ne place dans l’illégalité un certain nombre de services d’évaluation qui n’auraient pas anticipé le besoin de demander une autorisation.

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté cet article, moyennant deux amendements visant à préciser les conditions du recours exceptionnel aux structures d’hébergement non autorisées afin d’encadrer l’intervention du pouvoir réglementaire :

– le premier de Mme Perrine Goulet et des membres du groupe Mouvement Démocrate (MoDem) et Démocrates apparentés, ayant reçu des avis favorables de la rapporteure Bénédicte Pételle et du Gouvernement, a inscrit que le recours dérogatoire aux structures non habilitées ne pourrait excéder deux mois ; si cette durée maximale, qui correspond au délai d’évaluation de la minorité, était déjà annoncée par l’étude d’impact, la commission a voulu garantir au niveau de la loi le caractère temporaire de cette dérogation ;

– un second amendement de la rapporteure Bénédicte Pételle, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, sous-amendé par Mme Perrine Goulet, a également prévu que le décret fixant les conditions d’application de cet accueil exceptionnel dans des structures non autorisées devra prévoir un niveau minimal d’encadrement et de suivi des mineurs, ainsi que le niveau de formation requis des professionnels intervenants ; la commission a en effet considéré que ces normes sont indispensables à un accueil répondant aux besoins spécifiques du public de l’ASE, y compris s’il est temporaire.

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Article 3 bis (nouveau) Recours à un infirmier en pratique avancée pour la coordination des équipes de l’aide sociale à l’enfance

Introduit par la commission

L’article 3 bis propose la possibilité de recourir à une infirmière en pratique avancée pour remplacer l’absence de médecin référent « protection de l’enfance » par un infirmier en pratique avancée.

Le quatrième alinéa de l’article L. 221-2 du code de l’action sociale et des familles prévoit que « dans chaque département, un médecin référent « protection de l’enfance » [...] est chargé d’organiser les modalités de travail régulier et les coordinations nécessaires » entre les services départementaux et la CRIP, d’un côté, et le secteur sanitaire (médecins libéraux, hospitaliers et scolaires), de l’autre.

À l’initiative de Mme Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues, la commission contre l’avis de la rapporteure Bénédicte Pételle et du Gouvernement, a adopté un amendement visant à prévoir qu’« en dernier ressort » un infirmier exerçant en pratique avancée pouvait assurer cette même mission de coordination et d’« interface » à la place d’un médecin.

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Article 3 ter (nouveau) Information sur les droits lors de l’entretien réalisé à un an de la majorité

Introduit par la commission

L’article 3 ter propose que lors de l’entretien qui doit être réalisé pour l’enfant pris en charge par l’aide sociale à l’enfance à un an de sa majorité, celui-ci soit informé sur ses droits.

L’article L. 222-5-1 du code de l’action sociale et des familles, créé par la loi du 14 mars 2016 ([36]), prévoit qu’un entretien est organisé par le président du conseil départemental pour les mineurs relevant de l’ASE « un an avant [leur] majorité, pour faire un bilan de [leur] parcours et envisager les conditions de [leur] accompagnement vers l’autonomie ».

Adopté à l’initiative de Mme Sandrine Mörch et plusieurs de ses collègues, avec avis favorable de la rapporteure Bénédicte Pételle et de sagesse du Gouvernement, cet article prévoit que cet entretien :

– se déroule « au plus tard » un an avant sa majorité ;

– ait plus clairement pour objet de « l’informer sur ses droits ».

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Article 3 quater (nouveau) Désignation d’une personne de confiance

Introduit par la commission

L’article 3 quater reprend des dispositions très proches de celles de l’article 4 de la proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie de Brigitte Bourguignon, adoptée par l’Assemblée nationale le 7 mai 2019, qui concernaient la possibilité pour le mineur pris en charge de désigner une personne de confiance majeure.

● Si l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles relatif au projet pour l’enfant mentionne « le rôle [...] des tiers intervenant auprès du mineur », peu de textes mentionnent la possibilité effective pour l’enfant d’entretenir des relations suivies avec un adulte autre que les professionnels qui l’accompagnent ou ses parents.

C’est dans cette perspective que l’article 4 de la proposition de loi de Brigitte Bourguignon précitée proposait de « reconnaître l’existence de cette personne de confiance » ([37]) à travers une triple codification :

– d’abord, la création d’un article dans le code de l’action sociale et des familles prévoyant la possibilité de désigner formellement cette personne de confiance ; dans ce cas, la personne de confiance pourrait accompagner le mineur dans ses démarches diverses et accompagner le jeune lors de l’entretien de bilan vers l’autonomie qui doit être organisé à un an de sa majorité par le conseil départemental ([38]) ;

– ensuite, une coordination avec l’article L. 222-5-1, qui prévoit cet entretien ;

– enfin, une coordination avec l’article L. 223-1-1, qui précise que l’identité de la personne de confiance est mentionnée dans le projet pour l’enfant.

● Adopté à l’initiative d’amendements identiques de Mme Isabelle Santiago et des membres du groupe Socialistes et apparentés, de Mme Sandrine Mörch et plusieurs de ses collègues ainsi que de Mme Monique Limon et des membres du groupe La République en Marche, avec avis favorables de la rapporteure Bénédicte Pételle et du Gouvernement, cet article reprend ces dispositions quasiment à l’identique.

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TITRE II MIEUX PROTÉGER LES ENFANTS CONTRE LES VIOLENCES

Article 4 Contrôle renforcé des personnels exerçant dans le secteur social et médico-social

I. Un contrÔle limitÉ sur les personnels

1. Un périmètre d’interdiction et de contrôle défini largement par la loi

Issu de l’ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 ([39]), l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles a repris les infractions du code pénal susceptibles d’entraîner des incapacités professionnelles des personnels exerçant dans le secteur médico-social.

a. Champ d’application

La mesure s’applique à tous les types de personnels salariés avec une définition assez large qui distingue néanmoins :

– l’exploitant ou le dirigeant du service, de l’établissement ou du lieu de vie, d’une part ;

– les autres personnes qui peuvent « y exercer une fonction à quelque titre que ce soit », d’autre part, la formule n’emportant pas avec certitude celle de bénévole.

b. Condamnations susceptibles d’entraîner une incapacité à exercer

L’article L. 133-6 vise un certain nombre d’infractions incompatibles avec l’exercice d’une fonction dans le secteur social et médico-social couvert par le code :

– tous les crimes sont visés ;

– le champ est plus précisément défini s’agissant des délits, qui doivent être passibles d’une peine d’emprisonnement d’au moins deux ans sans sursis (ils figurent ci-après dans le même ordre que les renvois au sein de l’article L. 133-6) :

les atteintes à la personne humaine, à l’exclusion de l’atteinte involontaire prévue à l’article L. 221-6 par maladresse, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence et de sécurité ;

les atteintes à l’intégrité physique et psychique de la personne humaine, à l’exclusion de l’atteinte involontaire prévue à l’article L. 222-19 par maladresse, inattention, négligence ou manquement à une obligation de prudence et de sécurité ;

la mise en danger de la personne, des atteintes aux libertés de la personne, des atteintes à la dignité de la personne, des atteintes aux mineurs et à la famille ;

les délits contre les biens ;

la corruption passive et le trafic d’influence commis par des personnes exerçant une fonction publique ainsi que la soustraction et le détournement de biens ;

la corruption active et le trafic d’influence commis par les particuliers ;

les entraves à l’action de justice ;

les faux ;

la provocation à l’usage illicite de produits stupéfiants prévue spécifiquement au premier alinéa de l’article L. 3421-4 du code de la santé publique ([40]).

La condition tenant à une peine encourue de deux ans ou plus n’est pas applicable lorsqu’il s’agit d’agression sexuelle, de corruption de mineur ou de recel de l’image d’un mineur.

On retrouve donc ici l’essentiel des crimes et des délits susceptibles d’entacher la probité des personnels des établissements et services sociaux et médico-sociaux, avec une prise en compte particulièrement systématique des délits à caractère sexuel dont les victimes peuvent être des mineurs.

2. Un contrôle limité en pratique

a. Un contrôle exigeant des démarches lourdes

Les dispositions, contraignantes en apparence, de l’article L. 133-6 doivent être appréciées à l’aune de la capacité effective à réaliser un contrôle des antécédents judiciaires. Or, ces démarches demeurent complexes : les établissements et services de la protection de l’enfance, comme tout employeur, peuvent demander directement le bulletin n° 3 aux candidats au recrutement, dont les modalités d’accès directes et dématérialisées sont relativement simples, mais celui-ci ne contient pas toutes les informations nécessaires, dès lors qu’il présente « seulement » les condamnations pour crimes et délits passibles d’une peine supérieure à deux ans d’emprisonnement sans sursis. Ainsi, le bulletin n° 3 ne recouvre pas les infractions à caractère sexuel qui sont passibles d’une peine inférieure à deux ans et sont susceptibles de constituer une incapacité à exercer en établissement ou service social ou médico-social (cf. supra).

Le bulletin n° 2, plus complet ([41]), est plus adapté mais les établissements et services en contact avec les mineurs doivent passer par l’administration de contrôle, dont les agents habilités peuvent à leur tour demander le bulletin au casier judiciaire national (article 776 du code de procédure pénale). Le code de procédure pénale précise alors que l’administration communique uniquement soit le caractère vierge du casier, soit l’incompatibilité avec l’emploi convoité sans préciser alors quelle est la nature exacte de la condamnation. Il ne vise clairement que la seule hypothèse d’un « recrutement », à l’exclusion de tout autre moment du contrat.

Autre outil complémentaire du bulletin n° 3, le fichier des auteurs d’infractions sexuelles et violentes (FIJAIS) retrace les condamnations, même non définitives, d’au moins cinq ans ou de moins de cinq ans sur décision spécifique du procureur de la République, de nombreux délits à caractère sexuel et/ou sur des mineurs. Le fichier est consultable par les conseils départementaux via la préfecture (article 706-53-7 du code de procédure pénale).

Dans ces deux configurations, on constate que « les délais de consultation des casiers judiciaires et du FIJAIS sont très hétérogènes et dépendent des organisations locales au sein des autorités administratives de contrôle », comme l’a rappelé la direction générale de la cohésion sociale à la rapporteure Bénédicte Pételle ([42]).

b. Un contrôle limité en comparaison de l’éducation nationale ou du champ « jeunesse »

Si un exercice de droit comparé dans les différents champs professionnels en contact avec les mineurs excède l’objet du présent commentaire d’article, une comparaison avec le cadre applicable au sein du ministère de l’éducation nationale, d’une part, et avec le champ « jeunesse et sport », d’autre part, permet d’éclairer les limites du cadre actuellement applicable à la protection de l’enfance.

Si les textes sont relativement plus flous pour l’éducation nationale – ils n’évoquent comme incapacité que la condamnation pour « crime ou délit contraire à la probité et aux mœurs » (article L. 911-5 du code de l’éducation) – la pratique est pourtant plus stricte. Sont ainsi soumis aux contrôles les vacataires, les contractuels à chaque renouvellement de contrat, ou à défaut tous les six ans, et les fonctionnaires stagiaires avant leur titularisation. Le contrôle a lieu avant l’arrivée auprès des élèves et il porte sur le bulletin n° 2, sur le FIJAIS et sur le fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT). La bonne organisation du dispositif permet, d’après les informations transmises à la rapporteure par les services du Gouvernement, d’avoir une réponse en une nuit, si le casier est vierge. Si ce dernier ne l’est pas, le recrutement du candidat est repoussé de quelques jours.

Dans le champ « jeunesse » des accueils collectifs de mineurs (colonie de vacances, centre aéré, scoutisme, clubs sportifs ou culturels...), un contrôle du bulletin n° 2 et du FIJAIS est également systématique, sur un champ qui est, lui, régi par l’article L. 133-6 précité. C’est là encore la mise en œuvre qui est très différente, puisqu’une plateforme dématérialisée (système d’information relatif aux accueils de mineurs ou « SIAM » hier, système d’information « Honorabilité » depuis peu) permet ce contrôle systématisé. Lorsque le bulletin n° 2 est vierge, l’information revient ainsi à l’administration déconcentrée chargée de la requête en 48 heures. Le FIJAIS est accessible à l’administration centrale (direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative – DJEPVA) de manière automatisée, cette dernière pouvant répercuter la réponse à ses services avec un courriel crypté.

II. L’article 4 Étend la vÉrification des antÉcÉdents judiciaires À l’ensemble des personnels et bÉnÉvoles des Établissements et services de l’ASE

Le plan de lutte du Gouvernement contre les violences faites aux enfants visait dans sa mesure n° 10 à « garantir un contrôle systématique des antécédents judiciaires des professionnels exerçant une activité au contact habituel d’enfants ». C’est dans ce sillage que s’inscrit l’article 4 du projet de loi.

● Le I modifie l’article L. 133-6 précité en deux points :

– en clarifiant le champ d’application de l’obligation de « probité » posée par cet article du code ; seraient ainsi bien visés les employés ayant une activité « permanente » ou « occasionnelle », quand bien même cette activité serait « bénévole » ;

– en précisant que le contrôle peut être réalisé aussi bien « avant l’exercice des fonctions », soit préalablement au recrutement ou au début de l’exploitation, que pendant l’exercice des fonctions ([43]) ; les modalités précises de ce contrôle sont renvoyées à un décret en Conseil d’État.

D’après les informations recueillies par la rapporteure auprès du Gouvernement, ce décret pourrait prévoir un renouvellement obligatoire du contrôle selon une périodicité encore difficile à définir à ce stade, mais qui pourrait être de l’ordre de ce qui existe pour les contractuels au sein de l’éducation nationale.

● Le II en fixe l’entrée en vigueur, différée de neuf mois après la publication de la loi. Ce délai vise notamment à permettre la mise en œuvre d’une plateforme automatique de contrôle, qui s’appuiera sur le récent système d’information « Honorabilité », prévu par l’arrêté du 31 mars 2021 et utilisé dans le secteur de la jeunesse et des sports, qui sera étendu au champ de la protection de l’enfance. Le coût de cette extension est évalué par l’étude d’impact du Gouvernement à 100 000 euros.

L’établissement qui ne respecterait pas ces obligations pourrait se voir refuser son autorisation ou être fermé par l’autorité de contrôle ou le préfet.

Afin de renforcer la chaine de contrôle, dix équivalents temps plein (ETP) de catégorie B pourraient être recrutés dans les services de l’État ([44]) pour un coût de 605 000 euros annuels au total. Au total, le champ de la vérification s’étendrait à deux millions de personnes à contrôler (1 100 000 professionnels et 900 000 bénévoles), ce qui place les effectifs recrutés dans le même étiage que dans le champ jeunesse (trois ETP pour un champ environ trois fois plus restreint).

III. Les modifications apportées par la commission

Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure Bénédicte Pételle, la commission a adopté à l’initiative de M. Paul Christophe et de deux de ses collègues du groupe Agir ensemble un amendement visant à préciser que le contrôle des antécédents des professionnels se ferait « à intervalles réguliers », ce qui était bien l’objectif de la mesure législative et de la création d’un système d’information dédié.

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Article 5 Renforcement de la prévention et de la lutte contre la maltraitance dans le champ social et médico-social

I. MalgrÉ le travail des acteurs, la maltraitance demeure encore trop importante dans les Établissements et services mÉdico-sociaux

A. Un enjeu majeur pour la protection de l’enfance

1. Les droits de l’enfant confié sont juridiquement garantis

De nombreux textes et dispositions protègent en principe les droits des enfants de toute forme de violence :

– la convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989 stipule notamment à son article 19 que les États parties prennent toutes les mesures pour protéger l’enfant contre « toute forme de violence, d’atteinte ou de brutalités physiques ou mentales, d’abandon ou de négligence, de mauvais traitements ou d’exploitation, y compris la violence sexuelle » ;

– le code pénal réprime l’ensemble des violences physiques et psychologiques, sexuelles et les situations de mise en péril des mineurs ; les peines sont aggravées lorsque ces violences sont commises sur des mineurs de moins de 15 ans ;

– le code de l’action sociale et des familles consacre un chapitre entier à la protection des mineurs maltraités qui comprend notamment :

une responsabilité spécifique des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance en la matière (article L. 226-1) ;

une mission d’information et de sensibilisation des « personnes concernées par les situations de mineurs maltraités » (article L. 226-2) ;

le dispositif de recueil des informations préoccupantes (article L. 226-3, cf. commentaire de l’article 6) ;

l’obligation pour l’aide sociale à l’enfance de saisir le juge en cas de blocage de la famille qui ne permet pas de mettre fin à des mauvais traitements (article L. 226-4) ;

un service d’accueil téléphonique gratuit (articles L. 226-6 et suivants ; sur le SNATED, cf. commentaire de l’article 13) ;

une obligation de formation des personnels en contact avec les mineurs (article L. 226-12, qui reprend les dispositions de l’article L. 542-1 du code de l’éducation).

Les établissements et services de la protection de l’enfance sont par ailleurs soumis comme tout le secteur social et médico-social (cf. infra) à des règles visant à prévenir toute forme de violence, y compris la maltraitance « institutionnelle », c’est-à-dire celle qui peut être produite par la structure directement ou venant des personnels.

Le jeune est donc en principe protégé par et, le cas échéant, de l’aide sociale à l’enfance, ce qui n’empêche pas la survenance de graves dysfonctionnements.

2. Un phénomène de maltraitance qui demeure néanmoins, y compris dans le cadre de la prise en charge

Si les études conduites, notamment autour des appels au service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED), permettent de quantifier les signalements vers la protection de l’enfance ([45]), il n’existe pas de statistiques sur les violences propres à l’accueil au sein de celle-ci. De nombreux faits et témoignages recueillis aussi bien dans un cadre institutionnel ([46]) que médiatique ont montré, en pratique, les limites des politiques de prévention et de lutte contre la maltraitance.

S’il n’est en aucune façon question ici pour la rapporteure Bénédicte Pételle de leur prêter un caractère général, ces dysfonctionnements n’en sont pas moins à chaque fois qu’ils se manifestent de lourds échecs, souvent collectifs, révélant des lacunes dans la détection, la prévention et parfois la répression d’actes d’autant plus inacceptables qu’en ont été victimes des mineurs dits « protégés ».

B. Un enjeu qui dÉpasse le seul secteur de l’enfance

Cet écart, parfois grand dans certaines situations, entre les textes et la réalité n’est pas propre au secteur de l’enfance.

Le législateur a posé des principes généraux relatifs aux droits des usagers des établissements et services médico-sociaux :

– l’article L. 311-3 du code de l’action sociale et des familles prévoit qu’est assuré pour la personne accueillie « le respect de sa dignité, de son intégrité, de sa vie privée, de son intimité, de sa sécurité » ;

– l’article L. 311-4 du même code prévoit qu’en vue de « prévenir tout risque de maltraitance », la personne accueillie se voit remettre une « charte des droits et libertés » ainsi que le règlement de l’établissement ou du service concerné ;

– l’article L. 331-8-1, enfin, fixe l’obligation pour les ESSMS d’informer « sans délai » les autorités administratives « de tout dysfonctionnement grave dans leur gestion ou leur organisation susceptible d’affecter la prise en charge des usagers, leur accompagnement ou le respect de leurs droits et de tout événement ayant pour effet de menacer ou de compromettre la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes prises en charge ou accompagnées » ; il faut bien sûr compter parmi ces dysfonctionnements les situations de maltraitance à l’égard des personnes accueillies ainsi que les comportements violents entre usagers ([47]) ; les dispositions réglementaires précisent que l’information peut être orale à condition d’être confirmée par écrit dans les 48 heures et qu’un formulaire est à disposition (article R. 331-8).

Enfin, le législateur a créé une instance dédiée, la commission pour la lutte contre la maltraitance et la promotion de la bientraitance, organisme rattaché conjointement au Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge et au Comité national consultatif des personnes handicapées.

● Malgré ces « outils », les difficultés n’en demeurent pas moins bien réelles : en mai dernier, le Défenseur des droits rappelait qu’il avait été saisi de 900 réclamations ces six dernières années dans le champ social et médico-social et que 80 % des dossiers concernaient un établissement d’hébergement pour personnes âgées ([48]).

Le numéro national unique pour les victimes dans le secteur du handicap et de l’autonomie (39 77) a enregistré en 2020 7 212 signalements, dont 25 % étaient liés à l’accueil en ESSMS et 17 % à des professionnels exerçant en leur sein.

Ces chiffres, probablement très sous-estimés en raison des difficultés bien connues de la détection des violences et de la maltraitance, illustrent bien le chemin qui reste à parcourir.

II. L’article 5 inscrit dans le projet d’Établissement un volet relatif À la pRÉvention et À la lutte contre la maltraitance dans l’ensemble du champ mÉdico-social

Au regard de cette situation insatisfaisante, l’article 5 fait le pari d’une approche à la fois locale et organisée des enjeux liés à la maltraitance, en impliquant à la fois les établissements et services, d’une part, et les autorités administratives, d’autre part, dans une prise en compte plus globale et plus systématique.

● Le 1° ajoute de nouvelles dispositions au sein de l’article L. 311-8 du code de l’action sociale et des familles, qui définit actuellement le contenu du projet d’établissement ou de service social ou médico-social établi tous les cinq ans.

Ce projet contient, en l’état du droit, des éléments essentiellement techniques :

– des « objectifs en matière de coordination, de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité des prestations » ;

– les modalités d’organisation et de fonctionnement ;

– « le cas échéant », la dispensation de soins palliatifs ;

– « le cas échéant » les mesures prises en application de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens.

S’y ajouterait désormais « la politique de prévention et de lutte contre la maltraitance » notamment au regard de la « gestion du personnel », de la « formation » et du « contrôle ». La combinaison de ces trois éléments est décisive pour développer une véritable culture de la prévention dans tous les services et établissements qui n’en auraient pas encore.

Un « contenu minimal » doit être fixé par décret simple. Il pourrait notamment s’agir, comme l’a précisé le Gouvernement à la rapporteure Bénédicte Pételle, de la mise en place d’un protocole de repérage, d’alerte et de traitement des risques et situations de maltraitance ainsi que de formations des professionnels, décisives en cette matière. Le vocabulaire partagé de la maltraitance, élaboré dans le cadre de la démarche de consensus pilotée par la Commission nationale de lutte contre la maltraitance et de promotion de la bientraitance, pourrait faire partie du contenu de ces formations, qui seraient en tout état de cause soumises à un cahier des charges défini par voie réglementaire.

● Le 2° intègre cette dimension au sein du schéma départemental d’organisation « enfance » prévu à l’article L. 312-4 ([49]).

Le schéma applicable doit ainsi définir une « stratégie de maîtrise des risques de maltraitance » intégrant des « recommandations sur l’identification des risques de maltraitance, la prévention et le traitement des situations de maltraitance et les modalités de contrôle de la qualité de l’accueil et de l’accompagnement par ces établissements et services ».

Il reviendrait ainsi aux conseils départementaux et aux préfets de compléter ces documents stratégiques en ce sens. La mesure s’appliquerait aux 2 320 établissements de ce secteur autour de trois axes, précisés par le Gouvernement à la rapporteure :

– « une identification des risques de maltraitance, qui doit s’effectuer au regard du vocabulaire partagé de la maltraitance et transversal aux publics mineurs et majeurs ;

« – un protocole de réponse adaptée incluant un traitement systématique des faits de maltraitance ;

« – une politique de prévention des risques. » ([50])

Une instruction sur les circuits de signalement des événements indésirables graves pourrait également conduire à préciser et actualiser les circulaires actuelles. Enfin, un référentiel d’évaluation de la qualité de l’accompagnement des établissements et services médico-sociaux, intégrant des indicateurs relatifs à la prévention et la lutte contre la maltraitance, devrait voir le jour en 2022.

Des moyens seront également mis en œuvre par l’État pour financer via la contractualisation une partie des contrôles des établissements et services ainsi qu’un module de formation des professionnels assuré par l’École des hautes études en santé publique (EHESP).

Si cette disposition ne concerne pas tout le champ médico-social à ce stade, le Gouvernement a précisé qu’une mesure similaire était en préparation dans le périmètre de l’autonomie.

● En l’absence de dispositions spécifiques, la mesure pourrait entrer en vigueur au lendemain de la publication de la loi, sous réserve de la publication du décret fixant le contenu minimal du volet « prévention et lutte contre la maltraitance » du projet d’établissement et de service. L’intégration de ces éléments suivra par ailleurs le cycle de renouvellement des projets et des schémas (tous les cinq ans), étant entendu que certains établissements et services ont déjà adopté des dispositions proches de ces nouvelles exigences ([51]).

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté cet article, moyennant deux amendements :

– un premier, adopté à l’initiative de Mme Annie Vidal et des membres du groupe La République en Marche, après avoir recueilli l’avis favorable de la rapporteure Bénédicte Pételle et du Gouvernement, vise à ce que le projet d’établissement ou de service dans son nouveau volet « maltraitance » soit réalisé « au regard du vocabulaire partagé établi par la Commission nationale pour la promotion de la bientraitance et la lutte contre la maltraitance » ;

– deux amendements identiques de la rapporteure Bénédicte Pételle ainsi que de Mme Perrine Goulet et des membres du groupe Mouvement Démocrate (MoDem) et apparentés, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, qui prévoient que le décret identifie une autorité extérieure et indépendante du service ou de l’établissement qui pourrait devenir un véritable référent pour les jeunes concernés en cas de maltraitance et définit les modalités de diffusion de l’information disponible dans les établissements.

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Article 6 Référentiel national pour le traitement des situations de dangers

I. Un traitement des informations prÉoccupantes fondamentalement dÉpartementalisÉ

1. Le traitement des informations préoccupantes, compétence départementale

a. Le principe

Ainsi que le rappelle Sylvie Bernigaud, spécialiste du droit de la famille, « l’exercice des missions dévolues aux présidents des conseils départementaux [en matière de protection des mineurs] a pour point de départ les informations préoccupantes » ([52]). De fait, le conseil départemental, depuis la décentralisation et de manière encore plus nette depuis la loi du 5 mars 2007 ([53]), est en principe la « tour de contrôle » des informations relatives aux mineurs en danger : d’une part, l’ensemble des professionnels concernés ont l’obligation de prévenir le président du conseil départemental « sans délai » (article L. 221-6 du code de l’action sociale et des familles), d’autre part, il lui revient d’organiser le recueil, l’évaluation et la répercussion de ces informations (articles L. 221-1 et L. 226-3 du même code).

b. La méthode

Si l’origine de l’information peut être diverse (institutions, numéro 119 géré par le SNATED, professionnels, parquet, services...), la loi prévoit son évaluation avant toute intervention.

Cette question de l’évaluation a été fortement débattue et précisée dans le sillage de la loi du 14 mars 2016 ([54]), qui a conduit à formaliser à l’article L. 226-3 précité que l’évaluation devait être faite par « une équipe pluridisciplinaire de professionnels identifiés et formés à cet effet ». Le pouvoir réglementaire a précisé que l’équipe doit comprendre au moins deux professionnels travaillant dans les domaines « de l’action socio-éducative, de l’action sociale, de la santé ou de la psychologie ». Les membres de l’équipe doivent en principe être formés « aux méthodes de l’évaluation des situations individuelles » et s’appuyer sur des « outils et cadres de référence définis et partagés au sein du conseil départemental et au niveau national » (article D. 226-2-5 du code de l’action sociale et des familles).

Outre cette précision sur le personnel qui doit être mobilisé par le conseil départemental, le pouvoir réglementaire a donné une définition de l’information préoccupante dès 2013 : est préoccupante l’information sur un mineur qui peut « laisser craindre que sa santé, sa sécurité ou sa moralité sont en danger ou en risque de l’être ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ou en risque de l’être » (article R. 226-2-2).

L’évaluation de cette information vise quant à elle à « apprécier le danger ou le risque de danger au regard des besoins et des droits fondamentaux, de l’état de santé, des conditions d’éducation, du développement, du bien-être et des signes de souffrance éventuels du mineur ». Elle n’a en revanche « pas pour objet de déterminer la véracité des faits allégués », qui est l’objet de l’évaluation réalisée par les services de l’ASE ou du juge, s’il est saisi (II de l’article D. 226-2-3).

La cellule départementale de recueil des informations préoccupantes (CRIP) ([55]) doit ainsi raisonner en trois temps (dispositions du III du même article) :

1°Y a-t-il un danger ou un risque de danger ?

2°Les parents ou autres titulaires de l’autorité parentale peuvent-ils y répondre ?

3°Les aides et soutiens de la famille sont-ils suffisants ?

Répondre à ses questions suppose d’interroger le mineur et ses parents (IV du même article). Si cette rencontre n’est pas possible, la saisine du juge est « automatique ».

c. Le résultat

Même si l’évaluation ne peut durer plus de trois mois, l’évaluation de l’information se fait sans préjudice d’une éventuelle saisine parallèle du juge si la situation le justifie (article D. 226-2-4).

Un rapport est établi à l’issue de l’évaluation avec une conclusion univoque sur l’existence d’un danger et les solutions possibles (classement sans suite, propositions d’action, saisine de l’autorité judiciaire), même s’il peut faire apparaître les éventuelles divergences entre professionnels (article D. 226-2-7).

2. Des pratiques excessivement hétérogènes alors qu’un référentiel scientifique existe

a. Des réalités et pratiques hétérogènes

● Malgré le niveau de précision – peu commun s’agissant d’une politique décentralisée – dans lequel est entré le pouvoir réglementaire depuis 2016, l’hétérogénéité semble demeurer la règle, comme en témoignent les chiffres cités dans le très riche rapport public thématique de la Cour des comptes ([56]) consacré à la protection de l’enfance :

– les moyens humains demeurent extrêmement variables d’un département à l’autre (douze agents à Paris, un agent dans l’Indre) ;

– la progression du nombre d’informations préoccupantes est très différente sans que l’on comprenne toujours pourquoi (+ 2,5 % dans la Nièvre, + 40 % dans les Hautes-Alpes et la Seine-Maritime depuis 2016) ;

– dans certains départements, les informations sont principalement d’origine interne (Maine-et-Loire, Nièvre, Val-d’Oise), dans d’autres externe et liée à une institution en particulier (l’éducation nationale par exemple dans les Bouches-du-Rhône, la Loire-Atlantique et la Nièvre, les signalements anonymes dans l’Aisne, les signalements par la famille ou le mineur lui-même comme en Haute-Garonne) ; dans les Bouches-du-Rhône, les signalements du parquet sont 12 points au-dessus de la moyenne nationale :

– le taux de classement sans suite est également très variable, de 11 % dans la Nièvre à 40 % dans le Tarn-et-Garonne ;

– le délai de trois mois est inégalement respecté, certains départements le respectant systématiquement (Charente, Haute-Vienne, Landes, Loire-Atlantique), quand d’autres le dépassent soit de manière fréquente (Bouches-du-Rhône) soit de manière très marquée (plus de 200 jours dans le Val-d’Oise et quatre à huit mois de délai dans les Deux-Sèvres).

● Si toutes ces hétérogénéités s’expliquent probablement par divers facteurs (moyens fournis, implantation et notoriété des CRIP...), la question des méthodes employées se pose également au-delà de la méthodologie définie par le pouvoir réglementaire.

Interrogée sur ces pratiques départementales, l’administration a précisé à la rapporteure qu’il n’y avait « pas de recensement exhaustif sur les outils déployés en matière d’évaluation des situations de danger » et pointé que si « certains départements se sont dotés d’outils (référentiel "ESOPPE", méthode "ALFOLDI", protocoles développés en interne...) et y ont formé leurs professionnels », cette pratique n’était toujours pas la norme, ce qui constitue un premier facteur de disparité. Par ailleurs, même lorsque le référentiel existe dans un département, il est lui-même un facteur de variation entre territoires dès lors qu’il n’est pas le même d’un département à l’autre.

Dans son avis 8-2017, le Conseil national de la protection de l’enfance proposait déjà d’harmoniser au niveau national l’évaluation des informations préoccupantes, en s’appuyant sur les départements qui avaient déjà développé un référentiel.

b. La recommandation de la Haute Autorité de la santé

● L’attente d’un référentiel national a été comblée par la publication des recommandations de bonnes pratiques Évaluation de la situation des enfants en danger ou risque de danger : cadre national de référence le 20 janvier 2021 ([57]), qui faisait suite à une demande du secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles et de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS).

Prenant acte de l’hétérogénéité des pratiques pouvant conduire à une inégalité de traitement des enfants et adolescents, ce cadre de référence poursuit un double objectif :

– l’amélioration de « la qualité de l’évaluation des informations préoccupantes pour faciliter la prise de décision sur les suites à donner » ;

– l’harmonisation « [d]es pratiques sur l’ensemble du territoire pour permettre une équité de traitement pour les enfants/adolescents et leurs familles sur le territoire national ».

Ce cadre s’adresse prioritairement aux professionnels des CRIP, ainsi qu’à « tous les professionnels et institutions qui contribuent au dispositif de recueil et de traitement des informations préoccupantes » afin qu’ils disposent d’outils communs.

Le cadre de référence se décline en trois volets :

– la gouvernance globale du dispositif de recueil de traitement des informations préoccupantes à l’échelle d’un département (livret 1) ;

– le circuit de recueil et de traitement des informations préoccupantes (livret 2) ;

– le guide d’accompagnement à l’évaluation (livret 3).

Le cadre de référence est enfin complété par une « boîte à outils », présentant notamment des conseils pour les entretiens, des courriers d’information à destination des parents...

● Le livret 1 formalise l’organisation du dispositif départemental consacré aux informations préoccupantes, en lien avec les partenaires du territoire et les autres conseils départementaux. Il est ainsi recommandé de :

– formaliser les rôles et la formation de professionnels au sein du conseil départemental ; la Haute Autorité de santé (HAS) insiste sur l’importance de la formation et de l’accompagnement, notamment par la sollicitation des personnes ressources, des nouveaux professionnels de la CRIP et de l’équipe pluridisciplinaire d’évaluation ;

– développer des relations avec les partenaires du territoire, ce qui comprend notamment leur identification et l’élaboration d’outils de communication afin de faire connaître ce dispositif au grand public ;

– instituer la gouvernance globale du dispositif via des rencontres a minima annuelles entre les acteurs y participant et une évaluation tous les cinq ans ;

– construire des relations entre conseils départementaux à travers des rencontres annuelles entre professionnels exerçant sur divers territoires ou une systématisation du contact lorsque les deux parents vivent dans un département différent.

● Le livret 2 prévoit le circuit de recueil et de traitement des informations préoccupantes.

Il s’agit d’harmoniser le circuit de recueil et de traitement des informations préoccupantes. La HAS identifie deux étapes déterminantes :

– en premier lieu, le recueil de l’information préoccupante et la première analyse ; il apparaît essentiel de mettre en place un outil unique de recueil, ainsi qu’un outil de suivi, des informations préoccupantes ; la HAS préconise l’analyse des situations à partir d’une même grille d’analyse, qu’elle détaille (faits, origine et nature des informations, facteurs de risques identifiés, ressources repérées au sein de la famille et de l’entourage) ;

– en second lieu, l’évaluation de la situation, sa caractérisation en termes de danger et les préconisations ; la HAS insiste particulièrement sur l’aspect participatif de la procédure et rappelle l’importance de l’échange et de la première rencontre. Il est ainsi recommandé d’interroger et de formaliser le point de vue des parents et de l’enfant et de rencontrer ce dernier seul sous réserve de son accord. Au cours de l’évaluation, contacter les personnes ressources identifiées dans l’entourage de l’enfant et effectuer des visites à domicile, « autant que nécessaire », figurent également dans les préconisations de la HAS.

● Le livret 3, enfin, prévoit le guide d’accompagnement à l’évaluation.

Cette « base méthodologique d’intervention commune, centrée sur les besoins fondamentaux de l’enfant/adolescent » vise à soutenir les évaluateurs en leur permettant de structurer la démarche de réflexion et en leur apportant des repères sur les éléments à interroger. Il détaille ainsi des facteurs de risque et des signes d’alerte (alimentation, comportement, fugues...).

II. L’article 6 gÉnÉralise l’emploi du rÉfÉrentiel national en matiÈre d’informations prÉoccupantes

● Le I précise à l’article L. 226-3 précité relatif aux informations préoccupantes que l’évaluation de celles-ci se fait non seulement par une équipe pluridisciplinaire formée mais selon un référentiel national « défini par décret après avis de la Haute Autorité de santé ».

Si juridiquement, c’est bien le pouvoir réglementaire qui sera in fine responsable via le décret, il s’agit à l’évidence, au moins dans un premier temps, de rendre applicable sur l’ensemble du territoire le référentiel réalisé par la HAS.

Cette nouvelle obligation conduira à harmoniser les pratiques dans l’ensemble des territoires autour d’une référence scientifique, le référentiel ayant bien vocation à être préparé matériellement par la HAS.

Il s’agirait bien entendu dans un premier temps du référentiel déjà disponible depuis janvier 2021, au niveau de la HAS. Dans un souci de cohérence, le II ajoute ce nouvel avis aux seize missions de la Haute Autorité ([58]) prévues à l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale.

● Aucune mesure spécifique d’entrée en vigueur n’étant prévue, cette nouvelle obligation entrerait en vigueur au lendemain de la publication de la loi, conformément à l’article 1er du code civil.

● Interrogée sur les conséquences d’une inapplication de ce référentiel, la direction générale de la cohésion sociale a précisé qu’aucune sanction n’était encourue, si ce n’est une perte d’harmonisation des évaluations. Un comité de suivi piloté par la Haute Autorité devrait en revanche évaluer en continu la mise en œuvre de la mesure dans les départements, ce qui devrait permettre d’identifier d’éventuels blocages.

Convaincue de la qualité intrinsèque du travail de la Haute Autorité, la rapporteure s’en remet donc au travail de diffusion, de formation et à la qualité intrinsèque du référentiel pour que celui-ci prenne sa pleine mesure.

Elle souhaite insister sur l’importance de la formation des professionnels, qui pourrait passer par un webinaire en préparation avec l’École nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ). Ces formations doivent être répercutées aussi largement que possible avec l’aide du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour faire du référentiel l’outil privilégié de tous les acteurs.

*

TITRE III AMÉLIORER LES GARANTIES PROCÉDURALES EN MATIÈRE D’ASSISTANCE ÉDUCATIVE

Article 7 Recours à la collégialité en matière d’assistance éducative

Adopté avec modifications

Le présent article vise à permettre au juge des enfants qui le souhaite de mettre en œuvre un renvoi à une formation collégiale, renvoi justifié par la complexité particulière de l’affaire qui lui est soumise.

I. Le droit en vigueur : la compétence du juge des enfants en matière de mesures de protection de l’enfance

A. Un ordre de juridiction spécifique...

Inscrit au cœur de la compétence du tribunal des enfants telle que définie par l’article L. 251-1 du code de l’organisation judiciaire, le juge des enfants est le président du tribunal et dispose, pour l’assister dans son office, de plusieurs assesseurs.

Ceux-ci, nommés par le garde des sceaux pour quatre ans, doivent être des personnes âgées « de plus de trente ans, de nationalité française et qui se sont signalées par l’intérêt qu’elles portent aux questions de l’enfance et par leurs compétences » ([59]).

Le champ de compétence du juge des enfants relève, quant à lui, du code civil. Il est ainsi :

– compétent pour tout ce qui concerne l’assistance éducative ([60]) ;

– susceptible de mettre en œuvre toute mesure d’assistance éducative à sa main dans le sens de l’intérêt de l’enfant. Ces mesures relèvent notamment d’un « accueil » auprès d’un autre membre de la famille, d’un tiers digne de confiance, au service départemental de l’aide sociale à l’enfance ou encore à un établissement habilité pour l’accueil de mineurs à la journée ([61]).

Compte tenu de la sensibilité particulière des mesures que le juge des enfants est susceptible de prendre, particulièrement au regard de la complexité singulière de certaines affaires qu’il doit traiter, il est particulièrement handicapant qu’aucune disposition légale ne lui permette de renvoyer, en fonction de sa seule appréciation, ce type d’affaires à une formation collégiale.

B. ... Auquel répond une organisation prévoyant l’unicité du juge

À la différence d’autres ordres de juridiction, dont notamment le tribunal judiciaire, le juge des enfants constitue une formation à juge unique. En cela, il se rapproche du juge des affaires familiales, mais ce dernier, en application de l’article L. 213-4 du code de l’organisation judiciaire, à la possibilité de renvoyer une affaire à la formation collégiale du tribunal, notamment en matière de divorce ou de séparation de corps.

S’agissant des mesures d’assistance éducative, le code de procédure civile, dans ses articles 1182 à 1187, sépare l’action du juge en deux phases :

– l’instruction du dossier, pendant laquelle le juge procède à l’audition des parties (père, mère, gardien, enfant capable de discernement) et ordonne si nécessaire des mesures d’investigation et/ou un accueil provisoire de l’enfant pour une durée de six mois pouvant être renouvelée une fois. En cas d’accueil provisoire en vertu d’une urgence particulière et dûment motivée, le juge peut prendre des mesures de protection ou d’investigation sans audition préalable, sous réserve de l’organisation d’une audience dans les quinze jours qui suivent la mesure d’accueil provisoire ;

– après transmission du dossier pour avis au procureur de la République s’ouvre la phase d’audience et de jugement, au cours de laquelle, le plus souvent, un jugement sur le fond est rendu à l’issue des auditions des parties.

Selon Laurent Gebler, et même si cela n’est pas précisé au stade du présent article, la possibilité de renvoi à une formation collégiale devrait intervenir de manière privilégiée au moment des audiences sur le fond, qu’elles interviennent à l’issue des mesures provisoires ou à l’occasion de la reconduction d’un jugement antérieur ([62]).

II. Le droit proposé : une ouverture procédurale dans le sens d’une meilleure administration de la justice

A. Une « bonne pratique »

Le 2° du présent article prévoit l’ouverture au juge des enfants de la faculté, en matière d’assistance éducative, soit le cœur de son office, d’ordonner le renvoi de l’affaire à une formation collégiale du tribunal judiciaire. Celle-ci :

– statue comme juge des enfants ;

– est présidée par le juge saisi de l’affaire.

Concrètement, la rédaction retenue, qui crée un nouvel article L. 252-6 dans le code de l’organisation judiciaire, ne limite pas la composition de la collégialité en assistance éducative à trois juges des enfants et permet une formation composée par d’autres magistrats.

Annoncée dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022, cette mesure vise avant tout l’amélioration de l’administration de la justice dans des matières parfois particulièrement sensibles.

Cette nouvelle disposition permettra en outre d’éviter les pratiques de collégialité actuellement développées sur une base juridique peu sûre. Les auditions ont permis ainsi de mettre en valeur le développement par le tribunal de Bordeaux de pratiques collégiales entre les juges des enfants ayant produit des effets vertueux dans l’office des juges concernés.

S’agissant de l’amélioration du droit des justiciables, le temps consacré à la mise en œuvre du délibéré permet de garantir à ces derniers des décisions dotées d’une plus grande autorité, alors que les juges uniques n’y consacrent souvent qu’une période restreinte, selon l’étude d’impact.

B. Une attention À apporter aux modalités pratiques

1. Permettre la mise en œuvre de la collégialité y compris dans les petites juridictions

La pratique de la collégialité suppose que le juge concerné puisse mobiliser ses collègues dans un délai compatible avec l’urgence qui peut parfois s’attacher aux sujets complexes.

En particulier, il existe, toujours selon l’étude d’impact, vingt-quatre tribunaux judiciaires ne comportant qu’un seul juge des enfants, pour lesquels la convocation d’une formation collégiale pourrait se heurter à des considérations pratiques fortes et priver les justiciables d’une pratique harmonisée de gestion des affaires complexes sur l’ensemble du territoire.

À ce titre, la rédaction retenue présente plusieurs avantages :

– elle permet au président du tribunal, en fonction des ressources disponibles et de la disponibilité des magistrats, de désigner comme assesseurs soit deux autres juges des enfants (pour les juridictions ayant plusieurs juges des enfants), soit deux autres magistrats du tribunal (pour les juridictions de petite ou moyenne taille). À ce titre, la rapporteure a pu constater au cours de ses auditions qu’un certain nombre de magistrats, anciens juges des enfants, pourraient utilement intégrer la formation collégiale. Par ailleurs, les attributions des juges aux affaires familiales, ainsi que leurs relations régulières avec les juges des enfants, doivent également permettre la bonne mise en œuvre de la faculté ouverte ici au juge des enfants ;

– elle permet également d’« aligner » la formation collégiale du juge des enfants statuant en matière civile sur les modèles déjà existants dans le code de l’organisation judiciaire, notamment pour le juge aux affaires familiales.

Ces possibilités éloignent d’autant le risque d’un contentieux accru du fait de l’impossibilité pour les juges des enfants dans les petites juridictions de pouvoir recourir à des formations collégiales.

Pour autant, selon votre rapporteure, imposer cette collégialité n’aurait pas de sens non plus. Source de complexité excessive et de lourdeur, elle risquerait de maintenir les justiciables pendant une durée indéterminée dans l’attente de la décision du juge des enfants.

À cet égard, la rédaction retenue par le présent article est donc équilibrée.

2. Concilier collégialité et urgence

La rapporteure tient de ses échanges avec le Gouvernement que les modalités du recours à la collégialité, la fixation d’un délai de renvoi à la formation collégiale, ainsi que le stade de la procédure où la décision de renvoi intervient seront définis par décret en Conseil d’État.

Ces précisions réglementaires doivent permettre de concilier les situations d’urgence, qui vont souvent de pair avec la « particulière complexité » d’une affaire auquel renvoie le présent article, et l’amélioration de la décision par les échanges entre magistrats.

En vertu de l’actuel article 1184 du code de procédure civile, le traitement des mineurs en urgence, en matière d’assistance éducative, suppose une audience dans les quinze jours suivant l’ordonnance d’accueil provisoire, lorsque le juge a dû recourir à cette mesure. Il conviendra donc, dans ces cas précis, de prévoir la convocation de la formation collégiale dans un délai plus court.

S’agissant enfin de la caractérisation de la particulière complexité de l’affaire, cette notion renvoie à des pratiques existantes en matière de procédure pénale ([63]).

C. Une consÉquence rédactionnelle

En cohérence, le 1° du présent article prévoit la distinction, au sein du code de l’organisation judiciaire, entre une première section comprenant les articles L. 252-1 à L. 252-5, relative à l’institution et à la compétence du tribunal des enfants, tandis qu’une seconde section, uniquement composée du nouvel article L. 252-6, est intitulée « Organisation et fonctionnement ».

III. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative de M. Didier Martin et des membres du groupe La République en Marche, la commission a adopté, avec avis favorable de la rapporteure Bénédicte Pételle et avis de sagesse du Gouvernement, un amendement précisant que le recours à une formation collégiale pouvait intervenir à tout moment de la procédure.

*

Article 8 Renforcement de l’information du juge

I. Le droit en vigueur : une information du juge contrainte par deux exceptions

A. L’obligation d’information du juge

L’inscription d’une obligation d’information du juge à l’article L. 223-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF) est issue de la loi de 2016 ([64]), dernière grande loi en date au sujet de la protection des enfants.

L’ambition de l’auteure de la proposition de loi initiale, la sénatrice Michelle Meunier, était « d’éviter les ruptures injustifiées de prise en charge des enfants protégés » ([65]), en conditionnant initialement la modification du lieu d’accueil d’un enfant confié depuis plus de trois ans à la même famille ou au même établissement d’accueil, lorsqu’elle est envisagée unilatéralement par les services de l’aide sociale à l’enfance (ASE), à l’avis du juge qui est à l’origine de la mesure de placement.

Il s’agissait de limiter les possibilités de changement du lieu d’accueil, parfois motivées par des considérations extérieures à l’intérêt supérieur de l’enfant.

En effet, en dépit des conséquences qu’une décision de modification du lieu de placement peut avoir sur le développement de l’enfant accueilli, la stricte application du principe de subsidiarité commande la pleine souveraineté des services départementaux dans ce choix. C’est dans cette perspective que le Sénat avait modifié la rédaction initiale de la proposition de loi, substituant une obligation d’information à une obligation de consultation.

B. Des exceptions qui paraissent peu justifiées

L’article L. 223-3 tel qu’issu de la loi de 2016 précitée prévoit donc aujourd’hui, dans son second alinéa, une procédure d’information du juge par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance quand il envisage de modifier le lieu de placement de l’enfant.

Cette information doit intervenir a priori, à savoir dans un délai d’un mois avant la mise en œuvre de la décision.

Cette obligation d’information connaît toutefois aujourd’hui deux exceptions :

– l’urgence ;

– la modification du lieu de placement d’un enfant de plus de 2 ans, lorsque ce dernier a été confié pendant moins de deux ans à une même personne ou à un même établissement, dès lors que cette modification a été prévue dans le projet pour l’enfant.

Ces exceptions, adoptées au cours du débat parlementaire qui avait déjà permis d’étendre largement les obligations d’information au fil des lectures successives, avaient été prévues notamment pour éviter que l’obligation d’information ne bloque excessivement le fonctionnement des services de l’ASE. Cette prévention n’a plus lieu d’être aujourd’hui.

II. Le droit proposé : un renforcement de l’information du juge

En conséquence, le présent article prévoit de supprimer les exceptions au régime d’information du juge, auquel il substitue uniquement la suppression de la condition de prévenance du juge au moins un mois avant la mise en œuvre de la mesure, en cas d’urgence.

Cette modification entraîne certes une contrainte supplémentaire pour les services départementaux, qui devront désormais prévenir le juge en toute hypothèse, y compris dans les cas complexes qui justifient une modification en urgence du lieu de placement.

Pour autant, la transmission de cette information n’est soumise à aucun formalisme et pourra donc intervenir par courriel ou par téléphone par exemple.

Il en ressort que la généralisation de l’information du juge des enfants prévue à cet article ne rendra pas plus difficile la modification du lieu de placement.

III. Les modifications apportées par la commission

À l’initiative de Mme Perrine Goulet et plusieurs de ses collègues, la commission a adopté un amendement visant à instituer une limite au délai d’information du juge en cas de modification du lieu de placement en urgence par les services départementaux.

En outre, l’amendement prévoit que le service justifie toute modification du lieu de placement et que, en cas de séparation d’une fratrie due à une telle modification, le service le justifie et fait part de cette justification au juge, là encore dans un délai de quarante-huit heures.

TITRE IV AMÉLIORER L’EXERCICE DU MÉTIER D’ASSISTANT FAMILIAL

Articles 9, 10 et 11 Améliorer l’exercice du métier d’assistant familial

Les articles 9, 10 et 11 visent à moderniser le métier d’assistant familial, alors que les dispositions législatives qui le régissent n’ont pas évolué depuis 2005.

Ces trois articles constituent une traduction concrète de l’un des objectifs majeurs de la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance pour 2020-2022 (« Moderniser et soutenir les conditions de travail et d’exercice des assistants familiaux et des lieux de vie et d’accueil »). Ils sont en grande partie issus des réflexions du groupe de travail sur l’amélioration du statut des assistants familiaux, piloté par le Gouvernement, qui a réuni les représentants des employeurs et des assistants familiaux. Lors des auditions conduites par la rapporteure, l’insuffisante présence des représentants des départements lors de ces discussions a été regrettée.

Les assistants familiaux, plus communément appelés « famille d’accueil », sont un pilier du fonctionnement de l’aide sociale à l’enfance dans notre pays. Ils accueillent aujourd’hui près de la moitié des enfants placés (et 63 % des enfants de moins de 10 ans). Pourtant, cette profession peine aujourd’hui à recruter, tant elle est difficile et insuffisamment valorisée.

Ces trois articles répondent à plusieurs objectifs :

– tout d’abord, sécuriser le métier d’assistant familial et le rendre davantage attractif, en apportant de nouvelles garanties relatives aux rémunérations (article 9) ;

– ensuite, renforcer encore la sécurité de l’accueil, en modernisant la politique de gestion des agréments (article 10) ;

– enfin, faire prévaloir l’intérêt de l’enfant et éviter les ruptures de prise en charge, en permettant aux assistants familiaux de différer leur départ en retraite afin d’accompagner un enfant accueilli jusqu’à sa majorité (article 11).

I. Un métier insuffisamment valorisé

Les assistants familiaux sont soit directement embauchés par le département soit employés par l’intermédiaire d’associations habilitées à cet effet. Selon les informations communiquées par la DREES, s’il n’existe pas d’estimations précises du nombre d’assistants familiaux employés par les services associatifs habilités, ils représenteraient entre 10 % et 15 % des effectifs totaux d’assistants familiaux.

La loi distingue ainsi expressément le statut des assistants familiaux employés par des personnes morales de droit public et celui des assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé, tout en précisant que les assistants familiaux employés par le département ou par un établissement public sont des agents non titulaires de la fonction publique (articles L. 422-6 et L. 422-7 du code de l’action sociale et des familles).

Selon les chiffres transmis par le Gouvernement à la rapporteure Bénédicte Pételle, plus récents que ceux de l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, au 31 décembre 2019, 52 000 agréments d’assistants familiaux sont en cours de validité en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer (y compris Mayotte), dont environ 1 500 agréments mixtes, c’est-à-dire cumulant agrément d’assistant maternel et agrément d’assistant familial.

Le nombre d’enfants pouvant être accueilli est de l’ordre de 2,1 par agrément en moyenne (2,1 pour les agréments d’assistant familial seul et 1,5 pour les agréments mixtes), soit une capacité théorique d’accueil comprise entre 109 000 et 110 000 jeunes. Cette capacité reste toutefois théorique, puisqu’un agrément en cours de validité ne signifie pas que l’assistant familial concerné est encore en activité ni qu’il accueille autant d’enfants que son agrément le lui permet.

A. Une professionnalisation engagée avec la loi du 27 juin 2005

Longtemps pratiquée sans aucun encadrement juridique, la fonction de famille d’accueil pour enfants en difficulté a été organisée par une première loi (n° 77-505) du 17 mai 1977 relative aux assistantes maternelles puis par la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992 relative aux assistants maternels et assistantes maternelles et modifiant le code de la famille et de l’aide sociale.

S’ils étaient jusqu’alors désignés par la loi comme des « assistants maternels permanents » et relevaient du même cadre juridique que les assistants maternels, la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux a clairement différencié ce métier de la garde d’enfant ponctuelle.

L’article L. 421-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF) définit désormais l’assistant familial comme la personne qui, moyennant rémunération, accueille « habituellement et de façon permanente des mineurs et des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans à son domicile ». Il précise que l’assistant familial constitue, avec l’ensemble des personnes résidant à son domicile, une famille d’accueil. Son activité s’insère dans un dispositif de protection de l’enfance, un dispositif médico-social ou un service d’accueil familial thérapeutique.

1. L’agrément

La loi définit les modalités d’agrément et de formation des assistants familiaux, afin de professionnaliser l’accueil des enfants et d’en garantir la sécurité et la qualité.

Elle dispose ainsi que les conditions d’accueil doivent garantir la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans accueillis, « en tenant compte des aptitudes éducatives de la personne » (article L. 421-3 du CASF).

L’agrément de l’assistant familial, accordé par le président du conseil départemental, précise le nombre d’enfants qu’il est autorisé à accueillir : le nombre des mineurs accueillis à titre permanent et de façon continue ne peut être supérieur à trois, y compris les jeunes majeurs. Toutefois, le président du conseil départemental peut, si les conditions d’accueil le permettent et à titre dérogatoire, autoriser l’accueil de plus de trois enfants pour répondre à des besoins spécifiques (article L. 421-5 du CASF).

La décision d’agrément du président du conseil départemental est notifiée dans un délai de quatre mois à compter de la demande. À défaut de notification d’une décision dans ce délai – qui peut être prolongé de deux mois – l’agrément est réputé acquis. En revanche, si les conditions de l’agrément cessent d’être remplies, le président du conseil départemental peut, après avis d’une commission consultative paritaire départementale, modifier le contenu de l’agrément ou procéder à son retrait. En cas d’urgence, le président du conseil départemental peut suspendre l’agrément. Tant que l’agrément reste suspendu, aucun enfant ne peut être confié à l’assistant familial. Si ce dernier n’est pas salarié du département, le président du conseil départemental doit informer son employeur du retrait, de la suspension ou de la modification du contenu de l’agrément (article L. 421-6 du CASF).

2. La formation

La loi de 2005 précitée et le décret n° 2005-1772 du 30 décembre 2005 relatif à la formation des assistants familiaux et instituant le diplôme d’État d’assistant familial ont considérablement renforcé les obligations de formation des assistants familiaux, en imposant :

– un stage de soixante heures en amont de l’accueil du premier enfant confié à un assistant familial ;

– une formation de deux cent quarante heures qui doit être suivie dans un délai de trois ans après le premier contrat de travail suivant l’agrément. Cette formation peut déboucher sur un diplôme d’État, bien que cela ne soit pas une condition de l’agrément.

3. Le contrat d’accueil

Un contrat d’accueil distinct du contrat de travail et annexé à celui-ci doit être conclu entre l’assistant familial et son employeur pour chaque mineur accueilli. Son rôle a été renforcé par la loi de 2005, afin, notamment, de renforcer le rôle éducatif du responsable de la famille d’accueil.

Ce document constitue le support d’une forme de projet pédagogique. Il recense donc toutes les informations connues sur l’enfant et précise les objectifs du placement (conditions d’arrivée et de départ de l’enfant, soutien éducatif, modalités d’information de l’assistant familial sur la situation de l’enfant, modalités selon lesquelles l’assistant familial participe à la mise en œuvre et au suivi du projet individualisé pour l’enfant, exercice des actes usuels de l’autorité parentale, modalités de remplacement temporaire à domicile de l’assistant familial).

Le contrat précise notamment si l’accueil du mineur est :

– continu, c’est-à-dire pour une durée supérieure à quinze jours consécutifs, y compris les jours d’accueil en internat scolaire ou dans un établissement ou service médico-social ou de formation professionnelle, ou pour une durée supérieure à un mois lorsque l’enfant n’est pas confié les samedis et dimanches ;

– ou, au contraire, intermittent.

4. Un rapprochement avec le droit commun du travail

La loi de 2005 précitée a permis un rapprochement du statut juridique des assistants familiaux du droit commun du code du travail sur quelques aspects.

Elle a notamment :

– introduit une obligation d’établir un contrat de travail écrit ;

– redéfini les modalités de fin de contrat de travail ;

– mieux encadré la durée du travail ;

– introduit un droit à congés.

B. Une fonction en perte d’attractivitÉ

Le recrutement d’assistants familiaux est de plus en plus difficile, en raison des freins inhérents à ce métier et en particulier de son impact pour l’ensemble du cercle familial et, plus généralement, pour la vie privée de la personne.

Le rapport d’évaluation de la loi de 2005 réalisé par le Gouvernement en août 2012 ([66]) constatait d’ailleurs que cet accueil est jugé de plus en plus difficile par les professionnels concernés : « les enfants "placés" sont aussi jugés "de plus en plus difficiles", la gestion des relations avec les parents apparaît plus lourde qu’auparavant, dans le contexte des lois récentes encourageant le maintien de liens avec les parents et la recherche du retour de l’enfant dans sa famille ». Les personnes auditionnées par la rapporteure Bénédicte Pételle ont fait état du même constat quant à l’évolution du profil des enfants accueillis, facteur d’une charge de travail croissante.

Alors que la loi de 2005 visait à enrayer la baisse d’attractivité de cette profession, la situation n’a fait qu’empirer de ce point de vue.

Ainsi, d’après les données transmises par le Gouvernement à la rapporteure, en cinq ans, le nombre total d’agréments d’assistant familial a diminué de 5 % (– 3 % pour les agréments d’assistant familial exclusivement et – 43 % pour les agréments mixtes) en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, hors Mayotte. Cette évolution varie selon les départements mais elle est négative dans six collectivités sur dix.

Le « flux » d’assistants familiaux évolue également négativement : ainsi, en 2019, les collectivités ont accordé environ 7 600 agréments d’assistant familial, contre 8 100 en 2018 et 8 300 en 2017.

Il en résulte que le dispositif d’accueil familial est aujourd’hui en forte tension démographique. Comme le souligne la Cour des comptes dans un récent rapport ([67]) : « le nombre d’assistants familiaux diminue tendanciellement depuis plusieurs années et la pyramide des âges de cette profession fait peser, à court terme, un important risque sur sa pérennité en raison des difficultés de remplacement des départs en retraite. La situation devrait encore s’aggraver au plan national, l’âge moyen des assistants familiaux étant supérieur à 50 ans. En parallèle, les recrutements sont stables mais ne suffisent pas à remplacer les départs. À titre d’exemple, les effectifs d’assistants familiaux ont diminué d’un tiers entre 2005 et 2017 dans le Puy-de-Dôme. »

Pyramide des Âges des assistants familiaux employÉs par un conseil dÉpartemental en 2010 et 2016

Source : DREES, données transmises à la rapporteure.

Les assistants familiaux de moins de 45 ans ne constituent en effet que 16 % des effectifs, tandis que ceux de 60 ans ou plus constituent seulement 24 % de ces effectifs.

Toujours selon la Cour des comptes, les départements comme les opérateurs constatent par ailleurs une inadaptation de plus en plus importante des candidats à ce profil, que leur candidature soit le fruit d’une initiative individuelle ou de l’orientation par le service public de l’emploi.

Le recrutement est également rendu difficile par la répartition territoriale des assistants familiaux, qui ne correspond pas forcément aux besoins (avec une forte présence en milieu semi-rural et une pénurie d’assistants familiaux en milieu urbain ou très rural). Le rapport du Gouvernement précité formule l’hypothèse selon laquelle la réforme de la protection de l’enfance de 2007, qui préconise une proximité entre le lieu de vie de l’enfant et la résidence des parents, a davantage complexifié cette adéquation entre l’offre et la demande d’accueil familial.

Pourtant, l’offre d’accueil familial répond à un vrai besoin, notamment pour les enfants les plus jeunes.

Pour compenser la réduction des effectifs d’assistants familiaux, les départements ont donc de plus en plus tendance à augmenter le nombre d’enfants accueillis dans chaque famille, comme l’ont fait notamment l’Aisne et le Tarn-et-Garonne. Cette solution, nécessairement limitée, risque, à terme, d’amoindrir la qualité de l’accueil des enfants.

Il est donc urgent de renforcer l’attractivité de ce métier.

II. Le droit proposÉ

Les articles 9, 10 et 11 proposent de moderniser la profession d’assistant familial.

Ils concernent respectivement la rémunération des assistants familiaux, leur agrément et leur départ en retraite, et entendent renforcer l’attractivité de cette profession tout en répondant au besoin de sécurité et de stabilité des enfants accueillis.

A. L’article 9 : amÉliorer la rémunÉration des assistants familiaux

1. Une rémunération qui reste faible

Les dispositions relatives au mode de rémunération ont été redéfinies en 2005 afin que cette rémunération ne soit plus strictement liée au nombre d’enfants accueillis.

Cette rémunération conjugue donc aujourd’hui :

– un forfait correspondant à la « fonction globale d’accueil », indépendant du nombre de jours de présence des enfants confiés, à hauteur de cinquante heures de SMIC (512,50 euros) ;

– une part modulable de soixante heures de SMIC par enfant (717,50 euros).

Un assistant suivant un seul enfant reçoit donc a minima 1 230 euros bruts par mois au 1er janvier 2021.

Cette rémunération est soumise à cotisations sociales. Elle peut faire l’objet de majorations dues aux soins particuliers ou à l’éducation spéciale entraînés par l’état de santé de l’enfant, ainsi que d’indemnités supplémentaires pour une attente entre accueils ou une suspension d’agrément dans le cadre d’une procédure de signalement.

Cette rémunération est évidemment distincte des indemnités et fournitures destinées à l’entretien de l’enfant, qui couvrent les frais engagés par l’assistant familial pour la nourriture, l’hébergement, l’hygiène corporelle, les loisirs familiaux et les déplacements de proximité liés à la vie quotidienne de l’enfant.

Si elle reste faible, cette rémunération reste par ailleurs très variable :

– dans le temps, notamment en cas de suspension d’agrément et en fonction du nombre d’enfants proposés à l’accueil ;

– en fonction de l’employeur (public ou associatif notamment) ;

– en fonction des départements.

2. Des rémunérations garanties

a. Un revenu minimal garanti

Le 3° du I de l’article 9 modifie les dispositions de l’article L. 423-30 du CASF relative à la rémunération garantie aux assistants familiaux.

Plusieurs dispositions ne sont pas modifiées. Ainsi, comme aujourd’hui, cette rémunération :

– correspond à la durée mentionnée dans le contrat d’accueil ;

– est déterminée par décret en référence au SMIC ;

– varie selon que l’accueil est continu ou intermittent et en fonction du nombre d’enfants accueillis ;

– cesse d’être versée lorsque l’enfant accueilli quitte définitivement le domicile de l’assistant familial.

En revanche, le dispositif prévoit deux avancées majeures :

D’une part, les deux minima de rémunération aujourd’hui prévus par cet article (part « socle » et part « variable » en fonction du nombre d’enfants accueillis) sont remplacés par une garantie unique, qui ne peut être inférieure au SMIC mensuel, au prorata de la durée de prise en charge du ou des enfants. Une rémunération égale au SMIC mensuel est donc garantie dès le premier enfant confié. Le présent article permet donc une augmentation de plus de 300 euros mensuels par rapport au minimum légal actuel.

Le décret précisant l’application de ces dispositions devra notamment préciser les seuils de rémunération associés aux deuxième et troisième enfants accueillis.

D’autre part, le présent article instaure une indemnité nouvelle et spécifique versée à l’assistant familial pour les accueils non réalisés, lorsque le nombre d’enfants qui lui sont confiés est inférieur du fait de l’employeur aux prévisions du contrat. Cette indemnité, versée par l’employeur, ne pourra être inférieure à 80 % de la rémunération prévue par le contrat. Elle permettra de limiter le caractère aléatoire des revenus des assistants familiaux.

Cette garantie se substitue à l’indemnité d’attente qui existe actuellement lorsque l’employeur n’a plus d’enfant à confier à un assistant familial. Cette indemnité d’attente est prévue par l’article L. 423-31 du CASF et ne peut être inférieure, par jour, à 2,8 fois le SMIC horaire (article D. 423-25 du CASF).

Ces dispositions ne sont pas applicables pour les accueils urgents et de courte durée mentionnés à l’article L. 422-4, qui font l’objet d’une compensation indemnitaire spécifique (article D. 422-6 du CASF).

L’impact budgétaire de ces deux dispositions pour les départements est difficilement évaluable, car nombre d’entre eux offrent une rémunération plus attractive que le minimum légal aux assistants familiaux. Un tiers d’entre eux offriraient en réalité d’ores et déjà une rémunération de l’ordre de celle proposée par le présent article.

Au terme d’une enquête réalisée par la direction générale de la cohésion sociale auprès des départements et mentionnée dans l’étude d’impact, le coût de la garantie mensuelle serait en moyenne de 473 010 euros par an par département.

b. Une indemnité de suspension égale à la rémunération

En cas de suspicion de dangers pour la sécurité ou la santé de l’enfant, ce dernier est systématiquement retiré de la famille d’accueil. À l’issue d’un délai de quatre mois maximum, l’assistant familial est soit licencié, soit réintégré dans ses fonctions.

Ce principe de précaution, qui consacre heureusement celui de l’intérêt supérieur de l’enfant, a évidemment des conséquences pour les assistants familiaux. À la difficulté morale liée à une telle suspicion peut en effet s’ajouter une difficulté financière.

Comme le souligne l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, « malgré les garanties prévues par la loi pour respecter la présomption d’innocence, cette situation engendre nécessairement une crainte des professionnels, durant le temps des enquêtes, de subir un retrait d’agrément ou une perte de salaire pour l’assistant familial, ce qui peut être particulièrement difficile à accepter lorsque les faits ne sont pas avérés ».

L’article L. 423-8 du CASF prévoit qu’en cas de suspension d’agrément, les assistants familiaux comme les assistants maternels bénéficient une indemnité compensatrice dont le seuil minimal est fixé par décret. Ce seuil est aujourd’hui fixé par l’article D. 423-3 à cinquante heures de SMIC par mois, comme pour la part « socle » de la rémunération des assistants familiaux.

Le 2° du I modifie ces dispositions. Il prévoit que durant cette période de suspension, l’assistant familial bénéficie du maintien de la totalité de sa rémunération, hors indemnités d’entretien et de fournitures.

Comme le souligne le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, le maintien de la rémunération en cas de suspension de l’agrément s’inspire d’une disposition réglementaire actuellement applicable aux agents contractuels de l’État ([68]). Pour s’appliquer aux assistants familiaux employés par des personnes de droit privé et à des agents de collectivités territoriales, une disposition législative est en revanche nécessaire.

Sur la base de 140 suspensions recensées en 2017 au niveau national, le coût total de cette mesure au niveau national est évalué par l’étude d’impact à 217 641 euros en cas d’accueil d’un seul enfant, contre 119 105 euros à droit constant.

c. Une indemnité de disponibilité augmentée

Le 1° du I modifie l’article L. 422-4, relatif à l’indemnité de disponibilité dont bénéficient les assistants familiaux accueillant des enfants pour des séjours urgents et de courte durée.

En effet, afin de pouvoir assurer sans délai des accueils urgents et de courte durée, les employeurs publics peuvent aujourd’hui spécialiser dans cette forme d’accueil certains des assistants familiaux qu’ils emploient. Ces assistants s’engagent à recevoir immédiatement les enfants présentés par le service dans la limite d’un nombre maximum convenu avec lui, et en échange d’une indemnité de disponibilité, aujourd’hui fixée par voie réglementaire à 2,25 SMIC horaires par jour (article D. 422-6 du CASF).

Le présent article prévoit que cette indemnité ne peut être inférieure à l’indemnité nouvellement créée à l’article L. 423-30, et donc à 80 % de la rémunération prévue par le contrat.

3. Une clarification des règles de non-cumul

Le 4° du I précise les règles de cumul d’employeurs applicables aux assistants familiaux. Cette question du cumul d’employeurs doit être distinguée de celle du cumul de la fonction d’assistant familial avec une autre activité professionnelle, évoquée notamment à l’article L. 423-34 du CASF.

Selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, l’objectif de cette limitation du cumul est « de renforcer l’intégration de l’assistant familial au sein de l’équipe éducative et de renforcer la cohérence des accueils ».

Le rapport d’évaluation de la loi de 2005 précité soulignait en effet que le cumul d’employeurs s’avère problématique pour les départements sur le terrain : « certains départements refusent [...] à leurs assistants familiaux de passer des contrats d’accueil avec des services de placement privés. Ils invoquent les difficultés que ce cumul d’employeurs entraine en matière de rémunération [...] ou de prise des congés. De plus, ce cumul peut impliquer le fait qu’un même assistant familial soit rémunéré pour le même travail selon deux grilles différentes, en fonction de la qualité de ses employeurs [...]. Pourtant, du point de vue des assistants familiaux, ce cumul des contrats permet de se voir confier autant d’enfants que l’agrément le prévoit et limite réellement le risque de précarité salariale. »

Ont également été évoquées parmi les contraintes liées au cumul des employeurs la nécessité d’une importante coordination entre les différents acteurs et la difficulté d’intégration des assistants familiaux dans plusieurs équipes dont l’organisation et la culture sont différentes.

Au vu des garanties de rémunération prévues par le présent article, et en particulier de l’indemnité instaurée en cas de nombre d’enfants accueillis inférieur à celui prévu par le contrat de travail, le présent article prévoit logiquement la possibilité de limiter ce cumul.

Ainsi, il réécrit entièrement l’article L. 423-31 du CASF, aujourd’hui relatif à l’indemnité d’attente, englobé dans la nouvelle indemnité prévue à l’article L. 423-30.

Cet article prévoit désormais que le contrat de travail passé entre l’assistant familial et son employeur précise le nombre de mineurs ou de jeunes majeurs âgés de moins de vingt et un ans susceptibles de lui être confiés dans les limites prévues par son agrément. Cette disposition permettra l’application de la nouvelle indemnité.

Ce contrat de travail pourra désormais inclure une clause d’exclusivité ou prévoir des restrictions aux possibilités de cumul des employeurs.

Cette clause ne pourra s’appliquer au détriment de l’assistant familial, car elle ne sera possible que si l’employeur est en capacité :

– soit de lui confier autant d’enfants que le nombre fixé par l’agrément détenu par l’assistant familial (1°) ;

– soit de compenser ces restrictions par un salaire égal à celui dont l’assistant familial aurait bénéficié s’il avait effectivement accueilli autant d’enfants que son agrément le permet (2°).

Ces dispositions ne sont pas applicables aux accueils d’urgence mentionnés à l’article L. 422-4 du CASF.

Il pourra être dérogé à cette exclusivité, avec l’accord de l’employeur, en cas de situation « exceptionnelle et imprévisible ». Le Gouvernement, interrogé à ce sujet, a indiqué que cela correspondrait notamment à des situations où l’employeur doit en urgence confier un enfant à l’assistant familial en surnombre par rapport à ce que prévoit son agrément.

4. Application

Ces dispositions, à l’exception de celle prévue à l’article L. 422-4 (indemnité de disponibilité dans le cas de l’accueil d’urgence et de courte durée), s’appliqueront aux assistants familiaux employés par des gestionnaires publics comme privés.

En effet, aux termes de l’article L. 422-1 du CASF, les dispositions des articles L. 423-8, L. 423-30 et L. 423-31, qui appartiennent à une sous-section dédiée aux contrats de droit privé, s’appliquent également aux assistants familiaux employés par des personnes morales de droit public.

Le II précise qu’elles entreront en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard sept mois après la publication de la loi.

B. L’article 10 modifie les rÈgles de gestion des agrÉments, pour plus de sÉcurité des enfants accueillis

1. Création d’un fichier national des agréments des assistants familiaux

Le rapport précité de notre collègue députée Perrine Goulet sur l’aide sociale à l’enfance soulignait en 2019 qu’en l’absence de fichier national de l’accueil familial, un assistant familial qui se verrait retirer son agrément par un conseil départemental pour des faits potentiellement graves pourrait tout à fait postuler à un agrément dans un autre conseil départemental, qui n’aurait pas connaissance de ces antécédents.

En effet, comme le souligne l’étude d’impact annexée au projet de loi, si une condamnation pour des faits de violences physiques ou sexuelles sur un mineur confié a été prononcée à l’encontre de la personne sollicitant l’agrément ou de l’adulte vivant à son domicile, le conseil départemental peut en avoir connaissance via la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et, pour les seuls assistants familiaux, du fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions sexuelles.

En revanche, « en l’absence de condamnation, le conseil départemental peut ne pas avoir connaissance de l’existence d’un retrait ni de ses motifs. Les motifs de retrait peuvent être variés : refus de suivre la formation, manquement grave dont suspicion de maltraitance, dépassement du nombre d’enfants mentionné dans l’agrément, incompatibilité du bâti à l’accueil d’enfant... Face à la diversité des motifs pouvant justifier un retrait, la situation de la personne peut, au même titre qu’à l’occasion d’un refus, évoluer et ne plus faire obstacle à l’obtention d’un nouvel agrément. Toutefois, la connaissance de cette situation peut être un élément de contexte à prendre en compte dans l’évaluation [...]. »

La mission d’information de l’Assemblée nationale proposait donc la création d’un fichier des agréments des assistants familiaux au niveau national, afin de garantir le contrôle et la sécurité de ce mode d’accueil.

L’article 10 s’inscrit directement dans la continuité de cette proposition.

Son 3° créé un nouvel article L. 421-7-1 au sein du CASF, qui prévoit la création d’une base nationale recensant à la fois les agréments délivrés par les présidents de conseils départementaux pour l’exercice de la profession d’assistant familial et les suspensions et retraits d’agrément. Il prévoit que le groupement d’intérêt public pour la protection de l’enfance, l’adoption et l’accès aux origines personnelles, créé par l’article 13 du présent projet de loi, sera en charge de la mise en œuvre de cette base nationale.

Les informations constitutives de ces agréments, suspensions et retraits feront l’objet d’un traitement automatisé de données afin de permettre aux employeurs de s’assurer de la validité de l’agrément de la personne qu’ils emploient et pour permettre l’opposabilité des retraits d’agrément en cas de changement de département.

Un décret en Conseil d’État, pris après avis public et motivé de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), précisera l’application de ces dispositions, et notamment :

– les données enregistrées ;

– leur durée de conservation ;

– les conditions de leur mise à jour ;

– les catégories de personnes pouvant y accéder ou en être destinataires.

L’étude d’impact estime le coût de la mise en œuvre de cette base de données entre 200 000 et 250 000 euros.

2. Durée du retrait d’agrément

Le 1° de l’article 10 modifie l’article L. 421-6 du CASF, relatif au retrait d’agrément.

Il prévoit que tout retrait d’agrément demeure valable pendant une durée qui sera définie par décret, afin notamment d’éviter d’agréer un assistant familial dans un département alors que son agrément aurait été retiré dans un autre.

En ce qui concerne la durée qui sera ainsi définie par décret, le Gouvernement a indiqué à la rapporteure que le groupe de travail n’a pas formulé de préconisations en la matière. Sa détermination devra donc être concertée dans les mois à venir avec les conseils départementaux et les représentants des assistants familiaux.

3. Agrément en cas de déménagement dans un autre département

L’agrément des assistants familiaux a une validité nationale, il n’est donc pas remis en cause lorsque l’assistant familial déménage, sous réserve qu’il en ait fait la déclaration au préalable. L’assistant familial doit ainsi informer par lettre avec accusé de réception, au moins quinze jours avant son emménagement, le président du conseil départemental du département dans lequel il s’installe. Le président du conseil départemental d’origine doit ensuite transmettre le dossier de l’assistant familial au président du conseil départemental du nouveau département de résidence.

Le 2° modifie l’article L. 421-7 du CASF, relatif au changement de département de résidence. Il prévoit ainsi qu’en cas de déménagement dans un nouveau département, l’agrément reste valable, sous réserve pour le conseil départemental de s’assurer que les nouvelles conditions de logement sont adéquates. Cette condition de logement adéquate ne s’applique aujourd’hui qu’aux assistants maternels. Elle doit bien évidemment également concerner les assistants familiaux, ce que permet le présent article.

C. L’article 11 permet À l’assistant familial de diffÉrer son dÉpart en retraite

Aux termes de l’article 6-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public, la limite d’âge des agents contractuels employés par les collectivités territoriales est fixée à 67 ans.

Comme l’a souligné le Défenseur des droits ([69]), lorsque des assistants familiaux employés par un département atteignent cette limite d’âge durant la prise en charge de l’enfant, « la question du départ en retraite est alors brutale et complexe tant pour l’enfant que pour l’assistant familial ».

Il est bien sûr nécessaire, avant toute chose, que les services de placement familial et les services éducatifs, au moment de confier un enfant à un assistant familial, prennent mieux en compte leurs âges respectifs.

L’article 11 apporte toutefois une souplesse bienvenue.

Il introduit en effet un nouvel article L. 422-5-1 dans le CASF. Cet article dispose qu’après avis du médecin de prévention, l’assistant familial employé par une collectivité publique peut être autorisé à travailler au-delà de la limite d’âge, afin d’accompagner le mineur qu’il accueille au plus tard jusqu’à sa majorité. Cette autorisation sera délivrée pour un an, et renouvelable selon les mêmes conditions après avis du médecin de prévention.

Cette dérogation ne pourra excéder trois ans au total, ni bien évidemment être imposée à l’assistant familial.

Puisque les assistants familiaux peuvent désormais accueillir des jeunes majeurs jusqu’à leurs 21 ans, la rapporteure s’interroge toutefois sur la pertinence de la borne de 18 ans mentionnée par la loi.

III. Les modifications apportées par la commission

● La commission a adopté l’article 9 modifié par cinq amendements rédactionnels de la rapporteure Bénédicte Pételle.

● Elle a adopté l’article 10 sans modification.

● À l’article 11, elle a adopté avec l’avis favorable du Gouvernement deux amendements identiques de la rapporteure Bénédicte Pételle ainsi que de M. Didier Martin et des membres du groupe La République en Marche, visant à permettre à un assistant familial employé par un département de poursuivre son activité au-delà de 67 ans, afin d’accompagner l’enfant qu’il accueille jusqu’à ses 21 ans, âge jusqu’auquel l’accueil d’un jeune peut être poursuivi – et non plus jusqu’à sa majorité comme prévu par le texte initial.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure Bénédicte Pételle.

TITRE V MIEUX PILOTER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION ET DE PROTECTION DE L’ENFANCE

Article 12 Gouvernance de la protection maternelle et infantile

Adopté avec modifications

I. Le droit en vigueur : Malgré un rôle crucial pour la santé publique, la PMI est progressivement marginalisée

A. La PMI d’aujourd’hui est l’héritière d’un intérêt précoce pour la santé de la mère et de l’enfant

La protection maternelle et infantile est née dans le contexte de l’après-guerre, afin de lutter contre le fléau de la mortalité infantile, par l’ordonnance du 2 novembre 1945 ([70]). Après un succès réel dans la contribution à la diminution de cette mortalité, les PMI ont progressivement diversifié leurs activités dans les années 1970, vers des activités liées à la prématurité, à la planification et à l’éducation familiale, ainsi qu’à l’agrément et au suivi des modes de garde formels que sont les crèches, les garderies et les assistantes maternelles.

La loi du 18 décembre 1989 relative à la promotion de la santé de la famille et de l’enfance ([71]) permet de basculer progressivement du seul soin et accompagnement vers la promotion de la prévention, tandis que le chef-de-filat de cette compétence avait été confié aux départements par les grandes lois de décentralisation ([72]).

Cette politique décentralisée, dont la définition s’est encore précisée en 2007 ([73]), traduit l’attachement de la Nation à la santé de ses citoyens dès le premier âge de la vie.

B. La PMI : un investissement dans la prévention dès les premiers âges de la vie

1. Un intérêt largement reconnu par la littérature scientifique

La mission menée par la rapporteure Michèle Peyron ([74]) avait démontré, à partir d’une compilation des travaux scientifiques menés dans ce domaine, les « retours sur investissement » sociaux et sanitaires que rendaient possibles les actions menées par les PMI.

L’Université de Chicago, à partir d’études longitudinales et « randomisées » menées depuis les années 1970 sur des cohortes suivies pendant trente ans, avait ainsi estimé que les actions menées en matière de nutrition, d’accès au soin et d’éducation des très jeunes enfants, notamment parmi les familles défavorisées, aboutissaient à un ratio bénéfice/coût pour la communauté de 7,3 ([75]). Ce type de données est évidemment difficilement transposable dans le contexte français dans son ensemble, compte tenu notamment de la prise en charge par l’assurance maladie d’un panier de soins autrement plus large. Ce type d’études internationales a toutefois le mérite d’établir un constat, partagé notamment par la commission dite des « 1 000 premiers jours ». Son rapport, mené notamment sous la direction de Boris Cyrulnik ([76]), insiste sur les effets à long terme d’un apprentissage précoce du langage chez les jeunes enfants, d’accompagnement des parents pour lutter contre les tensions préalables ou postérieures à la naissance, ainsi que les dépressions post-partum.

L’action préventive des services de PMI a été reconnue à l’échelle nationale par l’actuelle stratégie nationale de santé (SNS) pour la période 2018-2022. Ainsi, au sein des priorités spécifiques à la politique de santé de l’enfant, de l’adolescent et du jeune, la SNS prévoit de :

– renforcer le réseau de la protection maternelle et infantile ;

– agir dès la grossesse, à l’accouchement et durant la période néonatale sur les facteurs qui peuvent affecter la santé et le développement psychomoteur des enfants, et/ou favoriser la survenue de maladies chroniques à l’âge adulte ;

– améliorer la coordination des acteurs intervenant auprès des familles et susceptibles d’accompagner les parents quant à la santé de l’enfant, qu’ils relèvent du champ sanitaire, éducatif ou social.

2. Une compétence sanitaire décentralisée, inscrite dans une politique nationale

En dépit du caractère décentralisé de la PMI depuis 1983, l’article L. 2111-1 du code de la santé publique dispose que cette compétence est partagée par trois acteurs : l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. S’il s’agit, pour reprendre les termes de la mission que le Gouvernement a confiée à la rapporteure ([77]), de la « seule compétence sanitaire décentralisée » aujourd’hui, la politique de chaque département s’inscrit dans une démarche d’ensemble destinée à assurer l’égal accès à la PMI sur l’ensemble du territoire.

Cet équilibre a été réaffirmé par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, qui a inscrit dans la politique de la santé nationale inscrite à l’article L. 1411-1 du code de la santé publique « l’animation nationale des actions conduites dans le cadre de la protection et de la promotion de la santé maternelle et infantile » et associé les services de la PMI à la politique nationale de santé. Pour décliner cette mission d’animation, la même loi a intégré les services départementaux de PMI dans le conseil territorial de santé constitué par le directeur de l’agence régionale de santé (ARS) ([78]), afin de renforcer la coordination entre l’État déconcentré et l’action des départements dans la matière.

La loi de 2019 relative à notre système de santé ([79]) a respecté cet équilibre, en ajoutant simplement au système national des données de santé (SNDS) les données recueillies par les PMI, afin de renforcer la possibilité d’exploiter ces données de manière transversale avec les autres politiques de santé publique, tout en conservant le caractère pseudonymisé des données et donc leur caractère non identifiant.

Les modalités de fonctionnement hybride de la PMI entre les différents échelons de l’action publique se retrouvent dans ses modalités de financement. Alors que le schéma de financement était auparavant en grande partie opaque, discrétionnaire et peu responsabilisant, la loi du 22 juillet 1983 ([80]) a prévu une logique de transfert de blocs de compétence de l’État aux départements et une simplification du mode de financement par l’attribution aux départements de nouvelles recettes fiscales ([81]). Le « reste à charge » des départements, comme pour l’exercice des autres compétences, était alors couvert par la dotation de l’État aux collectivités territoriales.

Estimée à 1,36 milliard de francs en 1983, la dépense globale de la PMI, estimée aujourd’hui à 500 millions d’euros, est encore prise en charge en partie de manière hybride. En effet, au titre de l’article L. 2112-7 du code de la santé publique, les frais afférents aux examens prénuptiaux, prénataux, postnataux, celui du futur père, ainsi que – sauf les contraintes mentionnées ci-dessous – les bilans de santé en école maternelle « sont remboursés au département par les organismes d’assurance maladie dont relèvent les intéressés selon le mode de tarification prévu à l’article L. 162-32 du code de la sécurité sociale ». Sont ainsi remboursés les actes inscrits dans la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP). À titre d’exemple, selon la nomenclature actuelle, une séance de suivi postnatal réalisée par une sage-femme est « cotée » à 18,55 euros, intégralement pris en charge par l’assurance maladie.

À ce titre, la rapporteure regrette que, depuis la fin de sa mission, aucun travail de négociation conventionnelle n’ait été lancé afin d’inscrire à la NGAP les actes et consultations d’infirmières puéricultrices.

Le même article L. 2112-7 prévoit la possibilité pour l’assurance maladie de flécher, par voie de convention, ses fonds d’action sanitaire et sociale vers le soutien d’actions de PMI, mais cette action reste largement à l’état de potentialité.

Ce financement, pour hybride qu’il soit, demeure néanmoins très majoritairement à la charge des départements, puisque l’assurance maladie n’a remboursé ces derniers en 2017 qu’à hauteur de 35 millions d’euros, soit 7 % de l’ensemble des dépenses engagées.

3. Le fonctionnement des services de PMI au sein des services départementaux

Tout comme le service de l’aide sociale à l’enfance, le service de PMI constitue un service non personnalisé exercé sous l’autorité du président du conseil départemental et dirigé par un médecin. Ses missions, définies aux articles L. 2112-2 et suivants du code de la santé publique, relèvent d’actions de prévention et de consultation, d’accompagnement et d’information, résumées dans le tableau ci-dessous :

Missions des services dÉpartementaux de PMI

Source : commission des affaires sociales.

Une grande partie de ces missions, comme les consultations obligatoires, peuvent également être exercées au sein des établissements de santé ou par les professionnels de santé en secteur libéral.

Outre ces missions, les PMI sont également engagées dans le suivi et l’agrément des modes d’accueil formels des petits enfants. Au titre de l’article L. 2324-2 du code de la santé publique, le médecin responsable de la PMI vérifie que les établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) respectent des conditions portant notamment sur la sécurité, la santé et l’épanouissement des mineurs et majeurs de moins de 21 ans accueillis ([82]).

C. Une politique de moins en moins axée sur la prévention maternelle et infantile

Le détournement des services de PMI de leurs missions premières, déploré par les personnes auditionnées par vos rapporteures comme une attraction « gravitationnelle vers la protection de l’enfance », tient à plusieurs facteurs :

– une grande difficulté d’attractivité des personnels médicaux, là-aussi abondamment soulignée au cours des auditions. La démographie médicale en PMI en est largement victime, puisque, selon les données les plus récentes de la DREES, le taux d’évolution moyen des médecins est de – 2,3 %, soit une diminution globale de 13,1 % entre 2010 et 2016. Les psychologues connaissent une évolution encore plus défavorable, alors même que leur apport est largement reconnu dans le cadre du soutien aux parents comme de développement de l’enfant. Ces difficultés tiennent autant aux problématiques partagées avec les autres professions médicales que l’absence de connaissance des étudiants dans les universités de médecine sur cette profession, sans oublier que les médecins de PMI débutent leurs carrières à un niveau de rémunération sensiblement inférieur à celui de leurs collègues. La pyramide des âges des médecins de PMI est donc particulièrement déséquilibrée ;

Source : données du Gouvernement transmises à la rapporteure.

– la part de l’activité relative à la supervision des modes de garde a pris, au cours des décennies, une place croissante, en raison d’une politique volontariste de développement des EAJE et, surtout, du soutien à l’activité des assistants maternels.

Ce dernier mode de garde est devenu celui auquel les parents ont majoritairement recours. Or, au titre de l’article L. 2111-2 du code de la santé publique, « l’agrément, le contrôle, la formation mentionnée à l’article L. 421-14 du code de l’action sociale et des familles et la surveillance des assistants maternels » relèvent de la compétence des PMI.

– la sollicitation des services de l’ASE ou de la cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP) pour mener des visites à domicile susceptibles d’étayer les soupçons issus du recueil d’une information préoccupante (IP). Selon les retours collectés par la mission de la rapporteure, les infirmières puéricultrices consacraient en moyenne 10 % de leurs temps de travail à l’instruction et au suivi d’une IP. Outre l’aspect chronophage de cette activité, il peut parfois exister une confusion regrettée par les professionnels entre ces deux activités distinctes menées par les départements.

Ces différents facteurs, cumulés avec une réduction du budget des PMI elles-mêmes, aboutissent à une réduction en moyenne des activités relatives aux enfants, cachant parfois des disparités plus inquiétantes encore. Ainsi, en 1995, près de 900 000 enfants avaient été vus en consultation de PMI, représentant 2,7 millions d’examens ; en 2016, l’activité ne s’élève plus qu’à 550 000 consultants (1 490 000 examens), soit une baisse de 45 %, et se concentre sur la tranche des 0-2 ans alors que la PMI est compétente jusqu’à 6 ans. Par ailleurs, les visites à domicile infantiles par des infirmières puéricultrices ont vu leur nombre presque divisé par 2 en vingt-cinq ans (1 million en 1991, 580 000 en 2016). Enfin, les visites à domicile maternelles par des sages-femmes de PMI ont également baissé (264 000 en 1995, 188 000 en 2016).

D. Un accÈs inégal à la PMI en fonction des territoires

1. Un financement fortement disparate

Le rapport de la mission de la rapporteure Michèle Peyron comprend les données les plus récentes au sujet des différences entre département en matière de financement de la PMI. Soulignés avec force par nos collègues Cyril Isaac-Sibille et Ericka Bareigts ([84]), les écarts entre les dépenses des départements rapportées à la population des enfants de 0 à 6 ans sur le territoire départemental pouvait aller de 344 à 10 euros. Derrière la moyenne d’une dépense de 33 euros par enfant se cachent donc des différences budgétaires traduisant des priorités politiques, la composition démographique des départements, mais aussi, parfois, une déficience dans la culture de la prévention au sein des départements concernés.

2. Des relations parfois déficientes avec l’assurance maladie

La mission de la rapporteure avait permis, par le biais de questionnaires adressés à l’ensemble des services de PMI, de noter les difficultés que rencontrent certains services dans leurs relations avec les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), notamment dans les départements dans lesquels le délai d’obtention de la protection universelle maladie (PUMA) ou de l’aide médicale de l’État (AME), sont particulièrement longs. Au-delà des seules difficultés de coordination de l’action sur le terrain, la mission avait également relevé des dysfonctionnements en matière de prise en charge de certains actes effectués par la PMI. À cet égard, 20 % des départements n’avaient pas encore signé, au moment de la rédaction du rapport, de convention avec les CPAM permettant le remboursement des actes et des vaccins.

S’agissant du bilan de santé en école maternelle, celui-ci est encore très inégalement appliqué, puisque la mission de la rapporteure soulignait que seuls 30 % des enfants de Seine-Saint-Denis y avaient accès, contre 97 % dans le département des Yvelines. L’étude menée par le Dr Corinne Bois, pour le compte de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et de l’Institut national d’études démographiques (INED), a permis une approche fine de cette question, puisqu’elle portait sur une cohorte de plus de 260 000 enfants correspondant à 30 % des naissances de l’année 2011. Cette étude a révélé l’hétérogénéité du contenu et de la méthodologie employée sur les bilans de santé, sans justification liée à la démographie médicale ou autres.

3. Des normes minimales d’activité parfois obsolètes

L’existence de ces normes est ancienne, puisqu’elle a été consacrée par décret en 1992 ([85]), dans la lignée de la loi de 1989 relative à la protection maternelle et infantile.

Désormais inscrites aux articles R. 2112-5 et suivants du code de la santé publique, ces normes minimales sont les suivantes :

– organisation hebdomadaire d’au moins seize demi-journées de consultations prénatales et de planification ou éducation familiale pour 100 000 habitants âgés de 15 à 50 ans résidant dans le département, dont au moins quatre demi-journées de consultations prénatales (article R. 2112-5) ;

– organisation hebdomadaire pour les enfants de moins de 6 ans d’une demi-journée de consultation pour 200 enfants nés vivants au cours de l’année civile précédente, de parents résidant dans le département (article R. 2112-6) ;

– mise à disposition au sein du service départemental :

. – d’une sage-femme à plein temps ou son équivalent pour 1 500 enfants nés vivants au cours de l’année civile précédente, de parents résidant dans le département ;

– d’une puéricultrice à plein temps ou son équivalent pour 250 enfants nés vivants au cours de l’année civile précédente, de parents résidant dans le département.

Selon le rapport de la mission, même si le socle minimal correspondait à un taux de couverture de 10 % des besoins des personnes en situation de vulnérabilité, en 2016, 66 % des départements ne respectaient pas la première norme et 40 % ne respectaient pas la deuxième.

S’agissant des normes minimales d’effectif, si elles sont globalement atteintes, des écarts entre les départements ont continué de persister depuis la mise en application de ce décret.

Ainsi que l’exprimait déjà la rapporteure dans le cadre de sa mission ([86]), « il est frappant de constater que, 27 ans après le décret de 1992, de nombreux départements se situent encore aujourd’hui en deçà de normes réglementaires qui étaient plutôt conçues comme un socle minimal. [...] les dispositions réglementaires de 1992 se sont [...] avérées faiblement efficaces comme outil de pilotage de l’offre de service PMI et n’ont pas suffi à garantir sur l’ensemble du territoire une accessibilité minimale aux consultations maternelles et infantiles. »

Le respect des normes se déclinait, selon la DREES, de la façon suivante :

II. Le droit proposé : un renforcement des activités de pmi

1. L’inscription de la PMI dans la stratégie nationale de santé

Outre le passage d’une logique de normes statiques à l’inscription de l’action des services de PMI dans une logique d’objectifs de santé publique, telle que décrite infra, le a du 1° du présent article prévoit que des priorités pluriannuelles d’actions en matière de protection et de promotion maternelle et infantile seront identifiées par le ministre chargé de la santé, en concertation avec les représentants des départements.

Cette disposition vise à identifier, de façon concertée, des thématiques de santé publique identifiées comme prioritaires, telles que la lutte contre l’obésité ou la promotion de la santé mentale, que les départements seront invités à mettre en œuvre de façon pluriannuelle dans le cadre de leurs missions habituelles.

Il s’agit ainsi de mieux articuler les priorités de santé publique identifiées au niveau national comme principaux déterminants de la santé des enfants, avec les activités déployées par les services de PMI.

Cette logique partenariale ne remet évidemment en rien en cause le caractère décentralisé de la prévention maternelle et infantile.

2. L’adjonction de nouvelles missions pour les services de PMI

En cohérence avec la nécessité de renforcer le rôle des services de PMI dans la prévention des risques sanitaires comme de l’accompagnement, le c du 1° et le 2° modifient la définition d’une partie des activités de PMI telles que définies actuellement à l’article L. 2111-1 du code de la santé publique.

Au premier chef, le c précité prévoit que les actions de soutien à la parentalité ne concernent pas seulement les jeunes mères, mais les jeunes parents dans leur ensemble. Au moment où l’extension du congé de paternité va entrer en vigueur ([87]), il est naturel que les services départementaux prennent en compte les deux parents dans la phase, souvent délicate, qui suit la naissance. La rapporteure y souscrit sans difficulté.

En second lieu, le 2° précité précise le champ des actions que mènent les services de PMI, sous l’autorité du président du conseil départemental, à l’occasion des consultations et actions de prévention médico-sociale qu’ils pratiquent. Les troubles de l’apprentissage y sont toujours intégrés, mais sont englobés dans le périmètre plus large des troubles du neurodéveloppement (TND), qui comprennent, selon la Haute Autorité de santé ([88]) :

– les handicaps intellectuels (trouble du développement intellectuel) ;

– les troubles de la communication ;

– le trouble du spectre de l’autisme ;

– le trouble spécifique des apprentissages (lecture, expression écrite et déficit du calcul) ;

– les troubles moteurs (trouble développemental de la coordination, mouvements stéréotypés, tics) ;

– le déficit de l’attention/hyperactivité ;

– les autres TND, spécifiés (par exemple TND associé à une exposition prénatale à l’alcool), ou non.

3. Le remboursement à bon droit des actions des services de PMI

La rapporteure souhaite souligner les progrès continus en matière de couverture territoriale de ce dispositif, qui atteint 70 % aujourd’hui. Par ailleurs, la pertinence de ce bilan n’est plus à démontrer. Selon les données collectées par la cohorte ELFE (Étude longitudinale française depuis l’enfance), traitées par l’INED et l’INSERM sur la période 2016-2017 :

– 10 % des enfants sont dépistés comme étant en situation d’obésité infantile ;

– 7,3 % des enfants ont des caries non soignées ;

– 33 % des enfants ne sont pas à jour de leurs obligations vaccinales.

Compte tenu de l’impact de cette disposition en matière d’égalité sanitaire comme de dépistage précoce des carences sanitaires, cette disparité est évidemment inacceptable. Elle ne saurait s’expliquer plus longtemps par une interprétation différenciée d’une norme que le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, considère comme « dépourvue de toute ambiguïté ».

Pour assurer toutefois une pratique homogène du remboursement sur l’ensemble du territoire national, et éviter que certaines CPAM n’usent indûment du critère de lieu de la consultation par les services de PMI, le 4° du I du présent article prévoit que la prise en charge des frais engagés par les PMI à l’occasion de leurs actes médicaux sont pris en charge dès qu’ils sont effectués par les professionnels de santé. Ce remboursement s’applique aux actes suivants :

ACTES REMBOURSÉS EN VERTU Du PRÉSENT ARTICLE

Source : commission des affaires sociales.

Afin de remédier à cette situation, le 3° du présent article reprend l’une des principales propositions de la rapporteure lors de sa mission ([89]) , à savoir de « passer des normes réglementaires actuelles, exprimées en termes d’effectifs et d’activité, à des taux de couverture cible de la population ».

Plusieurs personnes auditionnées se sont interrogées sur le passage d’une obligation de moyens, fondée notamment sur un nombre minimal de personnels membres de la PMI, à une obligation de résultats, qui doivent encore être définis par la voie réglementaire.

La rédaction choisie par le Gouvernement à ce sujet est de nature à les rassurer, puisque, à la suite de l’avis du Conseil d’État, la disposition prévoit que les activités de PMI devront « garantir un niveau minimal de réponse » aux besoins sanitaires et sociaux de la population. Cette disposition introduit ainsi une contrainte supplémentaire quant aux résultats atteints par les PMI dans le service rendu à la population du département.

La rapporteure sera attentive à ce que les objectifs fixés par la voie réglementaire soient respectueux des principes exposés ci-dessus, à savoir :

– une universalité proportionnée, soit un ensemble de services proposé à l’ensemble de la population du département, indifférente au niveau de ressources des personnes qui en bénéficient, mais une attention particulière à l’égard des personnes en situation de vulnérabilité ;

– une action de proximité et de sollicitation des bénéficiaires de la PMI qui souvent l’ignorent, sur le modèle développé par l’Agence des nouvelles interventions sociales et de santé (ANISS) pour, par exemple, déployer un dispositif de contact prénatal universel « Ariane ».

III. LeS modifications apportées par la commission

La commission a adopté, avant l’article 13, un amendement de la rapporteure Michèle Peyron ainsi que de Mme Monique Limon et des membres du groupe La République en Marche, instituant une nouvelle division dans le projet de loi, dont le titre est la suivant : « Renforcer la politique de protection maternelle et infantile », afin d’identifier ce qui relève de la PMI dans le projet de loi.

Elle a également adopté un amendement de la rapporteure Michèle Peyron visant à supprimer la mention d’examens prénuptiaux au sein des missions de PMI, désormais obsolète et décorrélée de tout enjeu de santé publique.

*

Article 12 bis (nouveau) Dispositions relatives à la rénovation de la protection maternelle et infantile

Introduit par la commission

Le présent article porte diverses mesures destinées à moderniser la protection maternelle et infantile (PMI) tout en lui donnant les moyens de mener à bien ses missions. Il vise ainsi à :

– inscrire les équipes des services départementaux de PMI au sein d’équipes pluridisciplinaires ;

– changer la dénomination des centres de planification et d’éducation familiale en « centres de santé sexuelle et reproductive » ;

– permettre la direction de ces mêmes centres par une sage-femme ;

– autoriser les infirmières puéricultrices à prescrire des dispositifs médicaux de soutien à l’allaitement.

Le présent article est issu de l’adoption de plusieurs amendements de la rapporteure Michèle Peyron.

En premier lieu, la commission a adopté un amendement, avec avis favorable du Gouvernement, visant à modifier l’article L. 2122-1 du code de la santé publique afin de mentionner explicitement l’inscription des équipes des services de PMI dans une démarche pluridisciplinaire. Ces professionnels, qui comprennent un médecin et des personnels qualifiés dans les domaines médical, paramédical, social et psychologique doivent en effet travailler de concert pour développer une vision globale de la prévention.

La commission a également adopté un amendement, contre l’avis du Gouvernement, visant à modifier la dénomination des actuels centres de planification et d’éducation familiale. Dans la lignée de l’une des propositions de son rapport remis au Gouvernement sur la protection maternelle et infantile précité ([90]), la rapporteure Michèle Peyron estimait en effet que la faible connaissance de ces centres au sein de la population tenait notamment à la dénomination peu compréhensible et relativement infantilisante de ces centres. Le changement de leur dénomination n’entraîne toutefois aucune modification de leurs missions.

La commission a ensuite adopté un amendement avec avis favorable du Gouvernement, permettant, en modifiant l’article L. 2311-5 du code de la santé publique, de déléguer aux sages-femmes, de manière alternative aux médecins, la direction de ces centres, en cohérence notamment avec la reconnaissance de la grande part des actes gynécologiques qu’elles pratiquent désormais.

La commission a enfin adopté un amendement avec avis défavorable du Gouvernement, visant à permettre aux infirmières puéricultrices diplômées d’État de prescrire des dispositifs de soutien à l’allaitement. Cette possibilité, qui demeure soumise à une éventuelle indication contraire du médecin, est cohérente avec les recommandations de la Haute Autorité de santé comme avec la part que prennent ces infirmières dans les actes relatifs à la périnatalité et à la PMI.

*

Article 12 ter (nouveau) Rapport relatif à mise en œuvre de négociations conventionnelles en vue du remboursement des actes des infirmières puéricultrices

Introduit par la commission

Le présent article vise à demander au Gouvernement la remise au Parlement d’un rapport, six mois après la promulgation de la loi, relatif à la mise en œuvre des négociations conventionnelles en vue de la prise en charge par l’assurance maladie d’un certain nombre d’actes actuellement effectués par les infirmières puéricultrices diplômées d’État (IPDE), actuellement pris en charge par les départements.

La commission a adopté un amendement de la rapporteure Michèle Peyron, avec avis favorable du Gouvernement, introduisant le présent article, qui prévoit la remise d’un rapport six mois après la promulgation de la présente loi.

Ce rapport doit informer la représentation nationale sur la mise en œuvre de négociations conventionnelles destinées à « coter » les actes des IPDE, à savoir les inscrire au sein de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) et à permettre, dès lors, leur prise en charge par l’assurance maladie.

Appuyée sur le constat fait par le rapport que la rapporteure a remis au Gouvernement ([91]), selon lequel la moitié des actes des services de PMI, tels que les visites à domicile, les bilans de santé à l’école maternelle ou encore les examens périnataux, n’étaient pas remboursés dès lors qu’ils étaient pratiqués par une IPDE, cette demande de rapport vise à remédier à cette situation inéquitable, qui implique que 50 % des actes de PMI ne sont pas pris en charge par l’assurance maladie, alors même que les bienfaits de la prévention précoce en matière de santé maternelle et infantile sont reconnus par une littérature scientifique unanime à ce sujet.

*

Article 13 Substituer aux principales structures nationales spécialisées dans la protection de l’enfance un groupement d’intérêt public national compétent pour l’ensemble du secteur, cofinancé à parité par l’État et les départements

Adopté avec modifications

I. Le droit en vigueur : Un ensemble foisonnant d’institutions, une gouvernance défaillante

A. L’évolution des missions menées en matière de protection de l’enfance justifie une Attention particuliÈre À sa gouvernance

Le domaine de la protection de l’enfance, s’il continue d’être envisagé à périmètre constant, se caractérise par une inflation des personnes concernées. Le rapport de l’IGAS de préfiguration du groupement d’intérêt public dont le présent article porte création ([92]) recensait 308 400 mineurs concernés par des mesures de protection de l’enfance, soit 2,1 % des mineurs en France.

Si l’on ne se penche que sur l’évolution des mesures judiciaires, l’augmentation régulière et sensible de celles-ci depuis les années 1990 est frappante. Depuis 1996, le nombre de ces mesures a augmenté de 2,2 % par an en moyenne, ce qui aboutit à une augmentation globale de 57 % entre 1996 et 2019. La période récente, entre 2013 et 2017, a même connu une réelle accélération de cette tendance, avec une hausse de 17 %, soit un peu moins de 20 000 enfants supplémentaires concernés, principalement des mineurs non accompagnés.

L’accroissement des personnes concernées par l’ensemble des mesures de protection justifie l’attention que porte le présent article à la gouvernance des institutions en charge de mener la politique publique de la protection de l’enfance.

Or, l’ensemble des travaux récents sur le sujet, qu’ils soient issus des corps d’inspection ou de notre Assemblée, pointent le caractère foisonnant, difficilement compréhensible, voire parfois incohérent, de la gouvernance d’une politique pourtant cruciale.

B. Une Gouvernance actuellement foisonnante, sans cohérence d’ensemble

Les institutions intervenant dans le champ de la protection de l’enfance sont nombreuses et issues d’une sédimentation progressive, au regard de laquelle les lois récentes n’ont pas permis de donner une réelle lisibilité. Alors que certaines d’entre elles partagent un périmètre d’action avec d’autres institutions de l’État, d’autres connaissent un déclin rapide de leur activité.

Enfin, et surtout, le fonctionnement en silos de ces groupements d’intérêt public, conseils et établissements aboutissent à une déperdition de compétence, alors même qu’ils s’adressent au même public et qu’ils échangent avec des interlocuteurs similaires, à savoir, principalement, les conseils départementaux.

Ce constat est largement partagé par les travaux récents menés au sein de l’Assemblée nationale. Ainsi, notre collègue Alain Ramadier, président de la mission d’information sur l’aide sociale à l’enfance dont la rapporteure était Perrine Goulet ([93]), rappelait à ce sujet que, au cours des auditions qui avaient été menées, « certains ont exposé tous les mécanismes mis en place ou le foisonnement de structures et d’instances chargées de collecter l’information ou de coordonner les actions en faveur des enfants sans véritablement donner le sentiment de prendre conscience des difficultés existantes sur le terrain, d’autres auditions en revanche ont bien permis aux membres de la mission de mesurer les limites de la décentralisation en matière d’aide sociale à l’enfance et de poser plus globalement la question de la gouvernance ».

Le champ de la protection de l’enfance et de l’adoption comprend les institutions suivantes, qui ont vocation à intégrer le nouveau GIP.

1. Le GIP « Enfance en danger » (GIPED)

Le groupement d’intérêt public « Enfance en danger », créé en 1989 ([94]) , est largement reconnu aujourd’hui pour son rôle dans le signalement et le transfert des informations préoccupantes issues de faits de violence ou de maltraitance familiale. Ce groupement « biface » comprend à la fois le service opérationnel de traitement des appels téléphoniques signalant des enfants en danger et la fourniture de ressources aux acteurs de la protection de l’enfance, par le biais de l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE).

Le budget de l’ensemble du GIPED, selon le rapport de l’IGAS de juin 2020 ([95]), est légèrement supérieur à 5 millions d’euros en 2020, selon un financement :

– partagé également entre l’État et les départements ;

– pour ces derniers, réparti au prorata de leur population, aboutissant donc à une même dépense par habitant sur l’ensemble du territoire.

a. Le Service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger

Le service, en premier lieu, a « gagné » un numéro d’appel simplifié à trois chiffres en 1997, et le 119, géré par le Service national d’accueil téléphonique pour l’enfance en danger (SNATED) notamment grâce aux actions de communication à large échelle menées en parallèle de sa mise en place, est aujourd’hui un repère pour l’enfance en danger.

Il mène aujourd’hui deux actions principales : l’assistance immédiate aux appelants et la transmission, le cas échéant, d’informations préoccupantes (IP) aux cellules de recueil de ces informations (CRIP), gérées par les conseils départementaux, selon le schéma suivant :

Source : Rapport de préfiguration du nouvel organisme national dans le champ de la protection de l’enfance, instruit par l’Inspection générale des affaires sociales (juin 2020).

En 2018, selon le GIPED, 236 877 appels ont donné lieu à un contact. Parmi ceux-ci, 34 031 appels se sont traduits par 17 013 aides immédiates et 17 018 IP. 231 situations ont entraîné la saisine des services de première urgence et 32 à un signalement direct au procureur de la République.

Toutefois, ainsi que le Gouvernement l’a mentionné dans les données appuyant sa stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022, 75 % des appels aujourd’hui se traduisent par une invitation à rappeler. Face à ces déficiences, et dans le cadre de la crise sanitaire de la covid-19, le Gouvernement a renforcé les moyens de la plateforme.

b. L’Observatoire national de la protection de l’enfance

Au titre de l’article L. 226-6 du code de l’action sociale et des familles, l’ONPE, exerce de larges missions destinées à collecter des données, à les traiter et à les fournir aux acteurs de la protection de l’enfance ainsi qu’au public au sens large. Pour ce faire, il :

– contribue au recueil et à l’analyse des données et des études concernant la protection de l’enfance, en provenance de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations œuvrant en ce domaine ;

– contribue à la mise en cohérence des différentes données et informations, à l’amélioration de la connaissance des phénomènes de mise en danger des mineurs ;

– recense les pratiques de prévention ainsi que de dépistage et de prise en charge médico-sociale et judiciaire des mineurs en danger, dont les résultats évalués ont été jugés concluants, afin d’en assurer la promotion auprès de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations œuvrant dans ce domaine ;

– présente au Gouvernement et au Parlement un rapport annuel rendu public.

Il dispose d’un conseil scientifique, qui organise la sélection des parcours de recherche et participe à l’accompagnement des recherches en cours, ainsi qu’à l’évaluation des travaux terminés. Les travaux récents ont toutefois souligné les moyens limités à sa disposition pour mener à bien ses missions, à l’instar du Conseil national de protection de l’enfance.

2. L’Agence française de l’adoption : le défi de la diminution rapide du nombre d’adoptions internationales

a. Une diminution constante, rapide et prolongé du nombre d’adoptions internationales

Créée sous l’impulsion de la convention internationale de La Haye de 1993 ([97]), qui consacre le principe de subsidiarité en matière d’adoption internationale, l’Agence française de l’adoption a été instituée sous la forme d’un groupement d’intérêt public par la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption, dans un contexte de croissance des adoptions internationales ([98]).

Au titre de l’article L. 225-15 du code de l’action sociale et des familles, ce groupement, dont l’État et les départements sont membres constitutifs, a vocation à informer, conseiller et servir d’intermédiaire pour l’adoption de mineurs étrangers de moins de 15 ans.

L’Agence est, à ce titre, à la fois :

– autorisée à intervenir comme intermédiaire pour l’adoption dans l’ensemble des départements ;

– habilitée à intervenir comme intermédiaire pour l’adoption dans les États parties à la convention de La Haye susmentionnée, en s’appuyant sur un réseau de correspondants.

Les activités de l’Agence sont donc intrinsèquement liées au flux d’adoptions internationales qui sont conclues au bénéfice de Français. Or, le nombre d’adoptions effectives a été divisé par dix depuis la création de l’Agence. En 2019, dans un contexte de pré-crise sanitaire, n’ont été recensées que 117 adoptions internationales.

Cette baisse, qui est principalement due à un mouvement de fond, tient à la hausse du niveau de vie dans les pays d’origine, qui se traduit par une baisse du nombre d’orphelins et un plus grand budget consacré à la gestion des orphelins par les pouvoirs publics nationaux. La diffusion de la contraception et de l’interruption volontaire de grossesse participe également de cette baisse des adoptions.

Cela a conduit l’AFA à adapter ses méthodes, selon l’IGAS. En particulier, l’AFA a diversifié les modules proposés aux futures familles, afin de prendre en compte les enfants « à besoin spécifique » ([99]) ou encore en renforçant ses actions post-adoption, afin d’éviter, dans un contexte de rareté accrue, les échecs postérieurs à une adoption.

S’agissant du budget de l’AFA, sa construction, inscrite à l’article L. 225-16 du code de l’action sociale et des familles, prévoit une participation des conseils départementaux sous la forme d’une valorisation en équivalence salariale des correspondants de l’AFA au sein des conseils départementaux. Selon les données fournies par le Gouvernement, le budget initial 2020 adopté par le conseil d’administration s’établit à 2,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2,8 millions d’euros en crédits de paiement. Si elle n’apparaît pas clairement dans les comptes, en application de la nouvelle réglementation relative à la gestion budgétaire et comptable publique des organismes et des opérateurs de l’État, la contribution des conseils départementaux est estimée à 823 657 euros.

b. Une très faible connaissance du nombre d’adoptions « domestiques »

S’agissant de l’adoption des enfants en France, le rapport de l’IGAS précité déplorait qu’il n’y ait « aucune connaissance exhaustive à l’échelle nationale ni des enfants faisant l’objet d’un projet d’adoption, ni même des agréments délivrés aux familles candidates à l’adoption ». Ce constat a amené la mission à considérer que le « champ de l’adoption est lui traité dans un cadre trop exclusivement départemental, y compris parce que les relations inter-départementales ne sont pas suffisamment organisées et encouragées » ([100]).

Compte tenu du nombre potentiel de personnes engagées dans une démarche d’adoption et du poids émotionnel qu’une telle démarche peut engager, la rapporteure partage également l’étonnement de la mission de l’IGAS et souhaite que les interactions au sein du nouveau groupement entre le centre de ressources et les activités relatives à l’adoption d’enfants en France y remédient.

3. Le Conseil national d’accès aux origines personnelles (CNAOP)

Ce conseil est né de la grande loi de 2002 relative au droit d’accès des personnes nées dans le secret à leurs origines ([101]). La réaffirmation du droit des femmes qui le souhaitent à accoucher sous le sceau du secret a été accompagnée par la création de cette instance chargée autant de les accompagner que de permettre aux enfants issus de cet accouchement d’accéder, lorsque c’est possible, à leurs origines.

Défini au chapitre VII du titre IV du livre Ier du code de l’action sociale et des familles, le Conseil, « placé auprès du ministre chargé des affaires sociales, est chargé de faciliter, en liaison avec les départements et les collectivités d’outre-mer, l’accès aux origines personnelles ».

Pour mener à bien sa mission, le CNAOP dispose de deux cent cinquante correspondants départementaux qui interviennent à l’alpha et à l’oméga de la procédure : au moment de l’accouchement, afin d’expliquer l’ensemble des dispositions juridiques applicables à la mère et au moment de la recherche de ses origines par l’enfant. Ces correspondants, majoritairement des personnes travaillant dans les services de l’ASE, bénéficient de formations destinées à leur permettre d’exercer leurs missions dans le respect de l’équilibre entre le droit au secret et le droit à l’accès à ses origines. La mission des correspondants dûment mandatés peut ainsi aller jusqu’à accompagner les demandeurs ou les personnes recherchées qui sont dans une situation de fragilité en raison de leur âge, notamment.

Le CNAOP dispose d’un budget annuel de 200 000 euros, hors dépenses de personnel. Il dépend entièrement de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) pour ses ressources.

S’agissant de la recherche des origines, la mission de préfiguration de l’IGAS relevait là aussi les difficultés liées à l’existence de plusieurs organismes concurrents du Conseil, entraînant des difficultés pour l’enfant concerné d’identifier l’interlocuteur susceptible de satisfaire leur demande de connaissance de leur origine. En premier lieu, l’organisme compétent peut varier en fonction de leur situation personnelle. En second lieu, surtout, chaque organisme suit un mode opératoire ad hoc, sans prérogative juridique spécifique, à la notable exception du CNAOP ([102]).

4. Le Conseil national de protection de l’enfance

Extérieur au nouveau groupement dans l’architecture prévue par le présent projet de loi, le Conseil national de protection de l’enfance (CNPE) est un ajout récent aux instances de réflexion relatives à la protection de l’enfance.

Ce Conseil est issu du constat effectué par le législateur, déjà, en 2016, du manque de pilotage unifié de la politique de protection de l’enfance. Introduit à l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles, il vise à rapprocher les pratiques des départements dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales et formule des avis sur l’ensemble des questions et des textes se rapportant à la protection de l’enfance.

Ce Conseil comprend quatre-vingt-deux membres, représentant les collectivités et les institutions compétentes, les associations des enfants comme des professionnels ainsi que des personnalités qualifiées. S’il a produit de nombreux avis depuis sa création, la mission de préfiguration de l’IGAS ([103]) soulignait que son existence demeure relativement confidentielle au regard des professionnels du secteur, en raison notamment du manque de moyens dont il dispose, déjà relevé par notre collègue Perrine Goulet dans son rapport ([104]), puisque seule une secrétaire générale est employée à plein temps pour assurer la permanence de l’activité du CNPE.

Ce Conseil demeure en sus difficilement positionné dans le champ des organismes consultés par le Gouvernement en matière de politique de l’enfance. À cet égard, le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA), institué par voie réglementaire ([105]) , dispose d’un collège relatif à l’enfance, qui a déjà produit un certain nombre de rapports et d’avis sur le sujet, y compris s’agissant du présent projet de loi.

Cela a conduit à une difficulté particulière du CNPE de mener à bien ses missions. Ainsi, selon la Cour des comptes, il « n’est pas parvenu à remédier aux défaillances de la gouvernance nationale, les aggravant même parfois » ([106]).

C. L’ensemble des rapports récents appellent à une unification de la gouvernance et À une réforme de la collecte des données

1. De nombreux travaux plaident pour une gouvernance unifiée

L’unanimité des travaux au sujet de la gouvernance ne peut qu’interpeller. À ce titre, la Cour des comptes, l’IGAS mais aussi l’Assemblée nationale, fortes du constat qu’elles ont fait de la difficile lisibilité de l’ensemble ainsi que du caractère de doublon que présentent certaines institutions, plaident pour une clarification du pilotage.

Les propositions convergent ainsi dans le sens d’un rassemblement des instances susmentionnées sous un chapeau unique. C’est l’objet de la première proposition de notre collègue Perrine Goulet, dans son rapport précité, qui souhaitait « faire évoluer la gouvernance de la protection de l’enfance, en réunissant l’ensemble des organismes impliqués dans la protection de l’enfance (CNPE, ONPE, AFA, ODAS et HCFEA pour leurs sections consacrées à l’enfance) en une unique Agence nationale de protection de l’enfance, co-pilotée par l’État et les départements, afin d’assurer une application homogène de cette politique sur le territoire déclinant au niveau départemental le modèle de l’Agence nationale, co-pilotée par le président du conseil départemental et le référent "protection de l’enfance" du préfet, qui réunirait toutes les parties prenantes associatives et institutionnelles (justice, éducation nationale, santé), et comprenant obligatoirement une association d’anciens enfants placés » ([107]).

La mission de l’IGAS précitée rappelle également utilement que le rapprochement de ces instances constitue un projet au long cours.

Un ensemble de rapports plaident de longue date pour le rapprochement entre le GIPED et l’AFA :

– une première mission de l’IGAS et de l’Inspection générale des affaires étrangères en 2016 préconisait déjà le rapprochement entre les deux organismes, en insistant notamment sur la nécessité d’élargir la compétence de l’AFA à l’adoption nationale ;

– dans son rapport sur le GIPED de juin 2019, l’IGAS plaidait pour un même rapprochement, afin d’aboutir à une institution plus large à la gouvernance partagée.

Par ailleurs, de nombreuses initiatives parlementaires ont également recommandé d’avancer dans le sens d’une intégration des autres agences dans le même ensemble. Il en est allé ainsi notamment du rapport de notre collègue Monique Limon et de la sénatrice Corinne Imbert ([108]).

2. Le changement des modalités de collecte des données

Issu d’une certaine unanimité, là aussi, des travaux préparatoires, le projet de loi s’appuie sur le constat selon lequel la collecte des données relatives à la protection de l’enfance est perfectible, notamment dans la perspective du croisement de données avec celles qui servent aux autres politiques publiques en la matière.

En particulier, selon la mission de préfiguration précitée ([109]), « les difficultés rencontrées pour la collecte des statistiques par l’ONPE, en particulier via Olinpe, ainsi que la cohérence souhaitable en matière de recueil des statistiques dans le champ sanitaire, médico-social et social » » justifient de confier à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) le soin de « remonter » des informations identifiantes afin de « permettre l’appariement de ces données à d’autres panels ».

La Cour des comptes rejoint ce constat, puisque, selon son rapport remis en novembre 2020, il conviendrait « pour renforcer la connaissance et l’évaluation des politiques de protection de l’enfance, [de] confier la mission exclusive de production de données statistiques sur la protection de l’enfance à la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) et développer l’évaluation par le biais d’études qualitatives et longitudinales sur le devenir des enfants protégés » ([110]).

La rapporteure estime toutefois que les modifications apportées concurremment à l’ONPE par le présent projet de loi, comme il sera vu infra, doivent néanmoins lui permettre de poursuivre ses missions.

Malgré les divers échecs récents dans les tentatives d’acter la fusion législative entre l’AFA et le GIPED, un protocole d’accord a été conclu en 2017, afin de procéder à « la mutualisation et la continuité des travaux communs » pendant une durée de deux ans, en vue d’un rapprochement final.

II. Le droit proposé : la rénovation de la gouvernance en faveur d’une politique de protection de l’enfance plus lisible et plus efficace

A. Une nouvelle gouvernance unifiée et simplifiée

1. Le maintien de l’autonomie du CNPE

Ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, le CNPE poursuit enfin un grand nombre de missions. Alors que l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles lui confère déjà le rôle de « proposer au Gouvernement les orientations nationales de la politique de la protection de l’enfance, de formuler des avis sur toute question s’y rattachant et d’en évaluer la mise en œuvre », et de promouvoir « la convergence des politiques menées au niveau local, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales », l’article D. 148-1 du même code prévoit en outre qu’il « formule des recommandations dans le champ de la formation initiale et continue des professionnels de la protection de l’enfance », puisse « se saisir de toute question relative à la protection de l’enfance » ou encore « contribue à orienter les études stratégiques, les travaux de prospective et d’évaluation menés dans le champ de la protection de l’enfance ».

Le Gouvernement a choisi la troisième solution, permettant de maintenir une forme d’autonomie au conseil sous réserve, ainsi que l’ont reflété les auditions, de l’attribution de moyens susceptibles de permettre à ce conseil d’exercer ses missions en pleine autonomie.

C’est dans cette perspective que le e du 3° crée une nouvelle section au sein du chapitre VII du titre IV du livre Ier du code de l’action sociale et de la famille consacrée au nouveau « Conseil national de la protection de l’enfance ».

Il rehausse au niveau législatif la composition de ce nouveau Conseil, qui réunira :

– deux députés ;

– deux sénateurs ;

– des représentants des services de l’État ;

– des magistrats ;

– des représentants des conseils départementaux ;

– des représentants des professionnels ;

– des représentants des associations gestionnaires d’établissements ou services de l’aide sociale à l’enfance et d’associations œuvrant dans le champ de la protection des droits des enfants ;

– des représentants d’associations de personnes accompagnées ;

– des personnalités qualifiées.

Ce conseil conserve toutefois uniquement, à des fins de lisibilité, la compétence d’avis et de propositions utiles relatives à la protection de l’enfance, par le biais de sa consultation « sur les projets de textes législatifs et réglementaires portant à titre principal sur la protection de l’enfance ».

2. Un groupement unifié avec des missions rénovées et élargies

La création du groupement repose notamment sur un constat partagé par de nombreuses personnes auditionnées par la rapporteure : les acteurs de terrain de la protection de l’enfance manquent cruellement d’appuis. Les interlocuteurs mentionnent ainsi assez largement le rôle de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) dans les domaines du handicap et du grand âge comme un modèle pour l’animation. Les personnes auditionnées ont également souligné la validité de cette référence, notamment au regard du rôle de la Caisse pendant la crise sanitaire.

a. L’inscription de l’action du groupement dans une politique cohérente de l’État

Le 2° du I du présent article réaffirme le rôle de l’État comme garant d’une politique cohérente de la protection de l’enfance, de nature à assurer un droit égal sur l’ensemble du territoire tout en respectant le caractère décentralisé de cette politique.

Il lui revient en particulier de veiller à ce que la politique de protection de l’enfance soit cohérente avec celles que mènent les ministères de l’éducation nationale, de la santé et de la famille, ainsi que leurs administrations déconcentrées. Pour rappel, peuvent être recensés parmi les administrations et services de l’État intervenant dans le champ de la protection sociale :

– l’autorité judiciaire ;

– les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS), au titre de leur mission de tutelle des pupilles de l’État, par délégation du préfet, même si cette compétence pourrait évoluer en vertu du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale ;

– les services départementaux de l’éducation nationale ;

– le préfet, même si son intervention se concentre principalement sur la gestion des mineurs non accompagnés ;

– le ministère des affaires étrangères, qui complète l’action de l’AFA, via la mission pour l’adoption internationale.

Ce nouvel article L. 121-10 du code de l’action sociale et des familles est cohérent avec la programmation pluriannuelle de la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance qui a mobilisé, pour l’année 2021 :

– 33 millions d’euros par le fonds d’investissement régional (FIR) ;

– 15 millions d’euros au sein de l’ONDAM médico-social ;

– 57 millions d’euros au titre du programme 304 du budget de l’État.

b. Un nouveau groupement aux missions élargies

Au titre de la nouvelle section 4 insérée après la section 3 susmentionnée consacrée au « Groupement d’intérêt public pour la protection de l’enfance, l’adoption et l’accès aux origines personnelles », est créé un nouveau GIP.

Outre les missions d’appui évoquées infra, ce nouveau groupement, en application du nouvel article L. 147-14 du code de l’action sociale et des familles, devra contribuer à l’animation, à la coordination et à la cohérence des pratiques relatives à la protection de l’enfance sur l’ensemble du territoire. À ce titre, il reprendra les missions des instances qu’il comprend, à savoir :

– le secrétariat général du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles, du Conseil national de l’adoption et du Conseil national de la protection de l’enfance ;

– les missions de l’AFA relatives à l’adoption internationale ;

– la mise en œuvre du SNATED et de l’ONPE.

Le groupement exercera toutefois de nouvelles missions, parmi lesquelles :

– la mise en œuvre et la gestion de la nouvelle base nationale des agréments des assistants familiaux ([111]) ;

– la constitution d’un centre national de ressources ;

– la promotion de la recherche et de l’évaluation sur les sujets relevant de sa compétence ;

– enfin, la gestion de l’adoption nationale, confiée aux services qui géraient anciennement l’AFA.

Cette extension des compétences de l’AFA à l’adoption nationale doit permettre de remédier en partie au défaut d’information que regrettait le rapport de l’IGAS. Au-delà de la création d’une base nationale de données des agréments en vue d’adoption prévue par la proposition de loi de notre collègue Monique Limon ([112]), l’AFA va engager une expérimentation avec des départements volontaires visant, sur sollicitation des tuteurs et conseils de familles concernés, à rechercher parmi les familles ouvertes à l’adoption d’enfants à besoins spécifiques que l’Agence accompagne, celles d’entre elles qui seraient ouvertes à l’adoption d’un pupille présentant un tel profil. L’extension de la compétence de l’AFA au sein de ce nouveau GIP en matière d’adoption nationale vise notamment à répondre à cet objectif de développer cet appui dans la recherche de familles adoptives. Les compétences du GIP en matière de centre de ressources exercées par l’ONPE permettront par ailleurs d’outiller les services départementaux en référentiels, modules de sensibilisation etc. en matière d’adoption nationale.

Ce nouveau groupement, qui devra présenter au Parlement et au Gouvernement un rapport annuel public destiné à éclairer l’État et la représentation nationale en matière de protection de l’enfance, sera constitué d’un personnel soumis à des obligations comparables à celles qui lui sont applicables aujourd’hui dans les GIP « Enfance en danger » et l’AFA, à savoir, en application du nouvel article L. 147-16 du code de l’action sociale et des familles :

– un régime juridique de droit public fixé par décret en Conseil d’État ;

– une obligation de respect du secret professionnel, sous les peines habituelles prévues par le code pénal, à savoir un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende pour la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession.

c. La « réactivation » du Conseil supérieur de l’adoption

Le présent article, aux c et d du 3°, doit permettre au Conseil supérieur de l’adoption, qui devient Conseil national de l’adoption, de supprimer l’obstacle d’ordre réglementaire qui l’empêche de se réunir.

3. Les manques persistants à la nouvelle gouvernance

Si la rapporteure se félicite de l’ensemble que forme ce nouveau groupement, elle regrette néanmoins que n’aient pas été reprises une partie des propositions de la mission préfiguratrice dans ce nouvel organisme. C’est notamment le cas pour :

– l’existence d’un véritable conseil scientifique, à l’instar de la CNSA. Si le groupement se devra de promouvoir la recherche et l’évaluation sur les sujets, il n’est pas doté d’un véritable conseil scientifique chargé du conseil dans la définition des orientations et la conduite de ses actions, comme il est prévu dans le champ de l’autonomie ([113]) ;

– surtout, l’existence d’un collège des enfants. Elle ne peut que faire sien le constat de la mission selon laquelle « l’utilité d’écouter les personnes directement concernées et de les faire participer aux instances les concernant est avérée. Elle fait aussi partie d’obligations liées à des conventions internationales que la France a signées, comme la convention internationale des droits de l’enfant et celle des personnes handicapées. » L’exemple de la commission « enfance et adolescence » du HCFEA en est un exemple particulièrement inspirant.

B. La nÉcessité du renforcement de la mise en place locale

1. Les départements ont toute leur place dans le nouveau groupement

Le nouveau groupement comprend naturellement les conseils départementaux, par plusieurs biais.

Ils sont en premier lieu les destinataires naturels des missions d’appui mentionnées au nouvel article L. 147-14 du code de l’action sociale et des familles.

Le nouvel article L. 147-15 prévoit ensuite que l’État et les départements sont membres de droit de ce groupement. Seront également membres des personnes morales de droit public ou privé, dont la liste sera fixée par la convention constitutive ([114]).

Les modalités de financement du groupement, également mentionnées au nouvel article L. 147-15, prévoient aussi un financement conjoint par les départements et l’État. Si l’étude d’impact mentionne une répartition du financement à hauteur d’un tiers pour les départements et de deux tiers pour l’État, cette répartition ressort du seul calcul de l’agrégation des structures actuelles, l’État assurant seul le financement du GIP AFA et du secrétariat général du CNAOP.

Cette répartition emporte naturellement des enjeux forts puisqu’un financement à parité entraînerait le rehaussement de la contribution totale des départements à hauteur de 1 million d’euros, soit, là encore selon l’étude d’impact, un coût supplémentaire de 20 000 euros par an et par département.

La rapporteure sera attentive au résultat des discussions actuellement menées, qui ne doivent pas se traduire, ainsi que le Gouvernement s’y est engagé, par un pouvoir de blocage ou de décision unilatérale dans les décisions prises par les instances de gouvernance du nouveau GIP.

2. Une coordination locale à renforcer

La création de ce nouveau groupement, malgré la pleine participation des conseils départementaux, pose la question de l’interaction avec la gouvernance locale. La mission de préfiguration précitée insistait également sur ce point : « Aujourd’hui, il apparaît important à la mission de considérer la protection de l’enfance dans sa globalité et non sur la seule base des organismes pré-existants. Le champ de la protection de l’enfance, s’il doit être doté d’un organisme national, doit d’abord se nourrir des interactions entre l’échelon national et l’échelon local. La légitimité et l’efficience de cet organisme en dépendront largement. Ceci permettra notamment à cet organisme de bénéficier de l’expertise des territoires et d’apporter son plein soutien aux services en charge de la protection de l’enfance à l’échelon local. » ([115])

À ce titre, la rapporteure relève que les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE), demeurent des instances particulièrement précieuses pour mener à bien les interactions entre les départements chefs de file et les directions déconcentrées de l’État. Cependant, en date de mai 2021, selon les informations qui lui ont été transmises par le Gouvernement, quatorze départements ne sont pas encore dotés de cet observatoire. La rapporteure se réjouit de leur mise en place dans quatre-vingt-trois départements et de leur installation dans dix autres à brève échéance. Il demeure qu’il existe une marge de progression en la matière, à deux échelles :

– la couverture dans l’ensemble du territoire de ces observatoires ;

– le fonctionnement effectif de ces derniers, qui jouent à la fois un rôle de collecte de l’information et d’échanges entre acteurs avec uniquement 1,4 personne en moyenne dans tous les départements, soit 0,8 ETP.

Plus largement, les personnes auditionnées ont souligné la nécessité de renforcer la territorialisation du groupement en renforçant notamment l’appui qu’il est susceptible d’apporter aux conseils départementaux.

C. Renforcer la collecte de l’information en matière de protection de l’enfance

En cohérence avec les propositions de l’IGAS comme de la Cour des comptes précédemment rappelées, le présent article prévoit, en premier lieu, au 5° du nouvel article L. 147-14, de confier au nouveau groupement la gestion d’un centre de ressources pour favoriser le partage de connaissances, de bonnes pratiques et les diffuser de manière harmonisée. Cette création correspond à un vœu clairement exprimé par la mission de préfiguration, qui notait que, « outre les discussions autour de la légitimité des outils proposés, souvent en fonction de leurs auteurs (ONPE, DGCS, etc.), l’absence d’un centre de ressources vers lequel les professionnels du secteur pourraient se tourner pèse sur l’évolution des pratiques professionnelles en lien avec les modifications législatives ou les bouleversements inhérents aux publics accueillis » ([116]).

Le d du 5° du I transfère quant à lui le recueil des informations relatives aux diverses mesures mises en œuvre en matière de protection de l’enfance, parmi lesquelles sont recensées les actions de protection judiciaire ou administratives.

Les échanges de la rapporteure avec le Gouvernement laissent entendre que l’intention de ce transfert est le suivant : les données collectées par la DREES seront mises à disposition des différents acteurs (ONPE, ODPE, chercheurs...), permettant à l’ONPE de dégager des marges de manœuvre pour l’animation et le pilotage d’études.

Les liens étroits existants entre l’ONPE et la DREES seront consolidés par un cadre conventionnel permettant d’assurer la transition dans des conditions garantissant l’intégrité des données déjà collectées et la poursuite de la dynamique de projet avec les ODPE et les départements. Le transfert de la collecte des données OLINPE ne remet en question ni l’ONPE, ni les ODPE, ni l’animation par l’ONPE du réseau des ODPE.

Les données d’identification seront détenues uniquement par la DREES, sur des supports informatiques protégés et séparés des informations sur les mesures d’ASE. Elles seront détruites après leur utilisation. Aucune des bases destinées aux études statistiques ne contiendra de données identifiantes, que ce soit en interne à la DREES ou dans les bases mises à disposition des chercheurs ou chargés d’études.

À ce titre, la substitution du caractère « anonyme » de ces données à leur caractère « pseudonymisé », prévue aux c et d du 5° du I, n’emporte aucune conséquence, puisqu’il s’agit d’une mise en cohérence avec le droit existant en matière de collecte de données. Cette procédure apporte donc les mêmes protections issues tant de la loi « Informatique et libertés » de 1978 ([117]) que du règlement général de protection des données ([118]), que celles qui sont déjà employées dans le champ de l’insertion ou de l’autonomie.

L’ONPE gardera la compétence en matière de mise en cohérence des données et de recensement des bonnes pratiques sur le champ de la protection de l’enfance. Ces compétences seront étendues à l’adoption et à l’accès aux origines personnelles.

L’ensemble de ces éléments sont de nature à assurer la pérennité des fonctions de l’ONPE. La rapporteure sera toutefois attentive à ce que cet aspect puisse être renforcé ou clarifié au cours des débats parlementaires.

D. RÉussir la transition des instances actuelles vers le groupement

Le III du présent article comprend les dispositions transitoires destinées à faciliter l’intégration des instances et de leurs personnels dans le nouveau groupement, tout en assurant la pérennité des missions qu’elles assument aujourd’hui.

1. Préciser les conditions d’établissement du nouveau groupement

En cohérence avec les modalités habituelles de création d’un groupement d’intérêt public entre plusieurs personnes morales de droit public et de droit privé, le III susmentionné prévoit la mise en œuvre d’une convention constitutive. Celle-ci doit être :

– signée par l’ensemble de ses membres, dans un délai contraint de six mois, à l’expiration duquel il revient à l’État d’arrêter le contenu de cette convention ;

– approuvée par l’État selon les procédures prévues pour les groupements d’intérêt public à l’article 100 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit.

Le II du même article procède à la coordination de cette procédure à l’article 121 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 précitée.

2. Intégrer l’ensemble des personnels dans le nouveau groupement

Question sensible abordée par les personnes auditionnées, la reprise du personnel des instances regroupées par le nouveau GIP concernera, selon le même III, l’ensemble des ETP des instances regroupées. Le nouvel organisme a donc vocation à reprendre l’ensemble des ETP des trois organismes, dont l’étude d’impact rappelle la distribution suivante :

– 53,7 ETP pour le GIPED ;

– 34 ETP pour l’AFA ;

– 8 ETP pour le secrétariat du CNAOP.

Dans sa mission, l’IGAS conditionnait la réussite de la mise en place du nouveau groupement à une taille critique fixée, en cohérence avec la circulaire du 5 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales et aux nouvelles méthodes de travail, à environ 100 ETP, afin notamment de se servir de l’expérience et des compétences de chacun pour assurer le fonctionnement du futur groupement. Cette ambition est donc respectée par le présent projet de loi.

La rapporteure partage toutefois les points d’attention soulevés par la mission de préfiguration du nouveau GIP, notamment lorsque celle-ci estime que « le calibrage en effectifs requis pour ces nouvelles missions devra être effectué. Il pourra l’être en prenant en compte les effets de la mutualisation de certaines fonctions (direction, fonctions support et d’assistants, évolution des profils de poste par exemple). Mais des créations de postes seront nécessaires en particulier pour le pilotage des tâches d’animation de réseaux de compétences territorialisées, en matière d’appui, de référentiels, de formation, de contrôle et d’évaluation. » ([119]). Les personnes auditionnées à ce sujet ont souligné le fait que le bon fonctionnement du nouveau groupement supposait à ce titre que la gestion des ressources humaines devrait respecter la logique « métier » de chacun des organes et qu’elle devrait également refléter l’adjonction de nouvelles missions par rapport à celles qu’exerçaient jusqu’ici les organes concernés.

3. Assurer la transition dans le respect des dossiers actuellement instruits par l’AFA

Ainsi que l’ont identifié les travaux préparatoires, le rapprochement des instances sous un seul groupement s’est heurté notamment à la problématique d’assurer la pérennité des dossiers déjà engagés par l’AFA dans sa forme actuelle. Dans sa mission de préfiguration, l’IGAS estimait que deux scénarios étaient envisageables :

– « l’AFA peut conserver transitoirement une mission d’intermédiation pour l’adoption dans les États qui n’auraient pas encore accrédité le nouvel organisme, afin de mener à terme les adoptions internationales en cours. » Cette solution implique notamment que le législateur précise la répartition des compétences entre les deux organismes ;

– à l’inverse, l’AFA pourrait prévoir, « par délégation du conseil d’administration, la mise en œuvre de la mission d’intermédiation au nouvel organisme s’agissant des pays ne l’ayant pas encore accrédité. L’AFA resterait garante de la qualité des prestations fournies par le nouvel organisme et cesserait dès lors que le nouvel organisme aurait obtenu l’ensemble des accréditations. Pendant la phase transitoire, l’organisme national interviendrait dans les pays pour lesquels il aurait obtenu une accréditation et, sur délégation de l’AFA, dans les pays ne l’ayant pas encore accrédité. »

Le troisième alinéa du III retient cette seconde solution, en prévoyant que l’AFA conserve pour une durée de vingt-quatre mois la personnalité morale qui lui est nécessaire pour continuer d’exercer sa mission d’intermédiaire auprès des États partie à la convention de La Haye.

Ce délai, qui a été progressivement étendu au fil de la préparation du présent projet de loi, doit permettre au nouveau groupement d’être habilité dans les États dans lesquels exerce actuellement l’AFA. C’est pourquoi il met à disposition de l’Agence actuelle l’ensemble des moyens nécessaires à l’exercice de cette mission. Si les personnes auditionnées ont alerté la rapporteure au sujet des risques relatifs à l’absence d’accréditation à l’issue de ce délai dans des États stratégiques du point de vue de l’adoption, ils lui ont également mentionné l’existence d’une solution transitoire également au point 114 du deuxième guide de bonnes pratiques d’application de la convention de La Haye, prévoyant la possibilité le cas échéant pour l’autorité centrale de reprendre les dossiers.

E. Des conséquences rédactionnelles

Le présent article comporte un certain nombre de conséquences codifiées issues du regroupement dans une section unique du nouveau groupement. Ainsi,

– le 1° du I prend acte de l’inscription du CNPE dans un nouvel article L. 147-13 ;

– le 3° du I procède, outre à la création des dispositions relatives au Conseil national de l’adoption, à une nouvelle codification des références aux organismes réunis sous l’égide du nouveau groupement ;

– le a du 5° du I tire également les conséquences de l’intégration de l’AFA dans le nouveau groupement ;

– les e, f, g et h du même 5° tirent les conséquences de l’intégration du SNATED dans le même groupement.

III. Les modifications apportées par la commission

Outre les deux amendements de précision, les trois amendements rédactionnels et l’amendement de coordination de la rapporteure Michèle Peyron, la commission a adopté :

– un amendement de M. Alain Ramadier et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, visant à préciser que les missions d’animation de la politique de protection de l’enfance par l’État devaient intégrer les représentants du ministère de la justice, compte tenu du rôle à la fois de la protection judiciaire de la jeunesse et de celui des juges des enfants ;

– un amendement à l’initiative de la rapporteure, mais aussi de M. Paul Christophe et de deux de ses collègues du groupe Agir ensemble, de Mme Florence Provendier et de plusieurs de ses collègues ainsi que de Mme Monique Limon et des membres du groupe La République en Marche, avec avis favorable du Gouvernement. Cet amendement permet d’intégrer au sein du CNPE un « collège des enfants », sur le modèle de la commission « enfance et adolescence » du HCFEA ;

– un amendement à l’initiative de Mme Perrine Goulet et de plusieurs de ses collègues, avec avis favorable de la rapporteure et de sagesse du Gouvernement, permettant de préciser que les missions du CNPE s’étendaient non pas seulement à la protection de l’enfance, mais également à la prévention ;

– un sous-amendement de M. Raphaël Gérard à un des amendements de précision de la rapporteure, avec avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, permettant de préciser que les acteurs de l’adoption internationale faisaient bien partie des destinataires des documents issus du centre de ressources du nouveau GIP ;

– un amendement de la rapporteure, avec avis favorable du Gouvernement, visant à réformer la gouvernance territoriale de la protection de l’enfance autour de l’ODPE. L’amendement ajoute ainsi une mission à l’observatoire défini à l’article L. 226-3-1 du code de l’action sociale et des familles. Il revient donc à l’ODPE, présidé par le président du conseil départemental, de renforcer la gouvernance locale en s’appuyant sur l’ensemble des administrations déconcentrées de l’État (rectorat, tribunaux judiciaires, agence régionale de santé) autour du préfet. En cohérence avec ses missions actuelles d’échange d’informations entre acteurs de la protection de l’enfance, il revient à l’OPDE d’orienter l’ensemble de ces acteurs vers la prévention, le repérage des situations dangereuses ainsi que la lutte contre les ruptures de parcours ou de prise en charge.

*

TITRE VI MIEUX PROTÉGER LES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS

Article 14 Modifier la clé de répartition entre départements des mineurs non accompagnés

I. Le droit en vigueur

1. La prise en charge des MNA par l’ASE

Un mineur est considéré comme non accompagné (MNA) « lorsque aucune personne majeure n’en est responsable légalement sur le territoire national ou ne le prend effectivement en charge et ne montre sa volonté de se voir durablement confier l’enfant, notamment en saisissant le juge compétent » ([120]).

Toutefois, la notion de « mineur non accompagné » – auparavant appelé « mineur étranger isolé » – ne correspond pas à une catégorie juridique en tant que telle.

En tant qu’enfants en situation de danger, les mineurs auxquels cette appellation renvoie entrent pleinement dans le champ des missions de la protection de l’enfance. Ces missions sont définies à l’article L. 112-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF), qui dispose depuis la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance que la protection de l’enfance a notamment pour but « de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d’assurer leur prise en charge », sans faire aucune distinction de nationalité.

Les MNA sont donc pris en charge par les départements dans le cadre du droit commun de l’aide sociale à l’enfance (ASE).

Cette prise en charge résulte notamment des dispositions de l’article L. 223–2 du CASF, aux termes duquel le service d’ASE du département peut prendre en charge un mineur en danger pour une durée maximale de cinq jours « en cas d’urgence et lorsque le représentant légal du mineur est dans l’impossibilité de donner son accord ». Au terme de ces cinq jours, si la minorité et le caractère « isolé » de l’enfant sont reconnus, ce service d’ASE doit saisir l’autorité judiciaire. Le juge des enfants ou le procureur de la République peuvent alors, sur le fondement de l’article 375-5 du code civil, prendre une ordonnance provisoire de placement. Le mineur peut par la suite être confié, notamment à un service d’aide sociale à l’enfance, sur le fondement de l’article 373-3 du code civil.

La procédure d’évaluation de la minorité et de l’isolement

« NB : lorsque le mineur est considéré comme MNA, la cellule nationale d’appui à l’orientation de la mission MNA de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, au ministère de la justice, est saisie et se prononce, soit pour un maintien du jeune dans les structures du département où son évaluation a été diligentée, soit pour une réorientation dans un autre département. Cette décision est prise en fonction de l’intérêt supérieur de l’enfant et selon une clé de répartition fixée annuellement à partir des données démographiques relatives à la population générale de chaque département et au nombre de MNA toujours pris en charge au 31 décembre de l’année précédente. »

Source : ministère de la justice.

2. Un coût important pour les départements

L’évolution du nombre de MNA ([121]) a mis sous forte tension les services départementaux de l’ASE. Elle explique un tiers de l’augmentation du nombre d’enfants pris en charge dans ce cadre entre 2009 et 2018.

Selon l’Assemblée des départements de France (ADF), les MNA représentent aujourd’hui entre 15 % et 20 % des mineurs pris en charge au titre de l’ASE.

Pour la seule année 2019, ce sont ainsi près de 17 000 jeunes reconnus mineurs qui ont été orientés vers ces services en vue d’une prise en charge. Au total, ce sont plus de 30 000 MNA qui étaient, la même année, pris en charge par les départements dans le cadre de l’ASE.

Dans ce contexte de forte hausse du nombre de MNA, l’État assure désormais une participation financière à la politique d’accueil et d’orientation des MNA, relevant des crédits du programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes » de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances. En loi de finances pour 2021, ces crédits s’élèvent à 115 millions d’euros, répartis entre deux financements :

– en ce qui concerne la phase de mise à l’abri et d’accompagnement, depuis le 1er janvier 2019 et conformément au décret n° 2019-670 du 27 juin 2019 et à l’arrêté du 28 juin 2019 pris pour son application, la participation forfaitaire financière de l’État est fixée à 500 euros par jeune auxquels s’ajoutent 90 euros par jour pendant quatorze jours maximum puis 20 euros par jour pendant neuf jours maximum pour chaque jeune effectivement mis à l’abri, sous réserve, depuis janvier 2021, de la signature d’une convention avec le préfet ;

– en ce qui concerne la phase d’ASE à proprement parler, la participation de l’État a été fixée à 6 000 euros par jeune pour 75 % des jeunes supplémentaires pris en charge par l’ASE par rapport à l’année précédente.

B. Une meilleure rÉpartition du nombre de MNA entre départements depuis 2016

Le nombre de MNA arrivant sur le territoire est très inégal selon les départements, les arrivées se concentrant sur certains départements (notamment les Bouches-du-Rhône, le Nord, la Seine-Saint-Denis et Paris).

Pour remédier à ces disparités, un dispositif national de répartition a été mis en place par une circulaire du 31 mai 2013, afin de mettre en place une solidarité interdépartementale.

Cette circulaire du 31 mai 2013 ayant été annulée par une décision du Conseil d’État du 30 janvier 2015, la loi du 14 mars 2016 a conféré une base législative à ce mécanisme de répartition géographique des MNA.

Ce mécanisme résulte ainsi désormais de l’articulation de l’article L. 221-2-2 du CASF et de l’article 375-5 du code civil :

– l’article L. 221-2-2 du CASF impose aux présidents de conseils départementaux de transmettre au ministre de la justice les informations dont ils disposent sur le nombre de mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille dans leur département. Le ministre de la justice est quant à lui chargé de fixer les objectifs de « répartition proportionnée » des accueils de ces mineurs entre les départements « en fonction de critères démographiques et d’éloignement géographique » ;

– l’article 375-5 du code civil, relatif au placement provisoire des mineurs en danger, oblige désormais le magistrat amené à prendre une décision de placement d’un jeune « privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille » à demander au ministère de la justice « de lui communiquer, pour chaque département, les informations permettant l’orientation du mineur concerné ». Le procureur de la République ou le juge des enfants prend ensuite sa décision « en stricte considération de l’intérêt de l’enfant », qu’il apprécie notamment au regard des informations qui lui sont transmises par le ministère de la justice.

Aux termes des articles R. 221-13 et R. 221-14 du CASF, créés par un décret du 24 juin 2016 ([122]), les présidents de conseils départementaux sont tenus de transmettre au ministère de la justice au plus tard le 31 mars de l’année en cours les informations relatives au nombre de mineurs pris en charge au 31 décembre de l’année précédente. À défaut de transmission dans les délais, le nombre retenu est fixé à zéro.

La clé de répartition, calculée sur la base de ces informations, est rendue publique au plus tard le 15 avril de chaque année.

Elle prend en compte à la fois la population du département et l’écart observé au 31 décembre de l’année précédente entre le nombre de mineurs effectivement confiés au département et le nombre qui aurait résulté d’une répartition purement proportionnelle en fonction de la population totale du département – et non plus de la population des moins de 19 ans comme avant décembre 2019 ([123]).

Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 28 juin 2016 pris en application du décret n° 2016-840 du 24 juin 2016 relatif aux modalités de calcul de la clé de répartition des orientations des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille, seuls les départements métropolitains participent à ce mécanisme de répartition.

En 2019, ce sont près de 45 % des jeunes évalués mineurs qui ont ainsi été orientés vers un autre département que celui dans lequel ils se sont manifestés et qui avait procédé à leur évaluation.

II. Le droit proposé : une clé de répartition plus juste

La clé de répartition mise en place par le législateur en 2016, qui ne peut prendre en compte que des critères démographiques et d’éloignement géographique, apparaît aujourd’hui trop restrictive.

En particulier, comme le soulignait notre collègue Perrine Goulet dans son rapport précité, « cette clef de répartition ne prend aujourd’hui pas en compte le comportement vertueux des départements qui accompagnent les ex-MNA à leur majorité avec des contrats jeunes majeurs, ce qui constitue une "prime" aux départements qui délaissent les jeunes dès leurs 18 ans ».

L’article 14 vise donc à faire évoluer cette clé de répartition. Il modifie à cette fin l’article L. 221-2-2 du CASF.

Le 2° prévoit que deux nouveaux critères doivent être pris en compte dans le calcul de cette clé de répartition :

– le nombre de majeurs de moins de 21 ans privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille (ex-MNA) pris en charge par le département au titre de l’aide sociale à l’enfance (a) ;

– les caractéristiques socio-économiques du département (b). Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, le critère socio-économique à retenir (taux de bénéficiaires de minima sociaux, taux de chômage...) doit encore faire l’objet de discussions.

Pour permettre l’application de cette disposition, le 1° modifie l’article L. 221-2-2 du CASF afin de préciser que le président du conseil départemental transmet également au ministre de la justice les informations relatives au nombre de majeurs de moins de 21 ans privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille pris en charge par le département.

L’Assemblée des départements de France (ADF), auditionnée par la rapporteure, s’est vivement félicitée de cette mesure attendue de longue date.

L’article R. 221-13 du CASF devra être modifié afin de préciser l’indicateur socio-économique retenu pour le calcul de la clé. Il devrait également préciser que la répartition tient compte du nombre de MNA devenus majeurs bénéficiant d’un accompagnement après la majorité et toujours pris en charge au 31 décembre de l’année N-1.

Le 3° supprime le renvoi au pouvoir réglementaire des conditions d’évaluation de la situation des MNA aujourd’hui prévu par ce même article L. 221-2-2 du CASF, en cohérence avec l’article 15 du présent projet de loi.

Parallèlement, la rapporteure souhaite qu’un mineur ainsi réorienté par le juge ne puisse faire l’objet d’une nouvelle évaluation par le président du conseil départemental, alors que ces pratiques sont aujourd’hui courantes (cf. commentaire de l’article 15).

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté cet article dans sa rédaction initiale, à l’exception d’un amendement rédactionnel de la rapporteure Bénédicte Pételle.

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Article 14 bis (nouveau) Interdiction de réexamen de la situation d’un mineur non accompagné

Cet article est issu d’amendements identiques déposés par la rapporteure Bénédicte Pételle ainsi que par Mme Florence Provendier et plusieurs de ses collègues, adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement.

Il vise à interdire les pratiques de réévaluation de la minorité par certains départements dans lesquels les enfants sont orientés par l’autorité judiciaire après avoir été reconnus mineurs dans un autre département dans lequel ils ont formulé leur demande initiale.

En effet, comme le remarque la Cour des comptes dans un récent rapport ([124]) (cf. commentaire de l’article 15), et comme l’ont souligné plusieurs associations auditionnées par la rapporteure, au premier rang desquelles France Terre d’Asile, de nombreux départements émettent de fortes réserves sur la manière dont sont conduites les évaluations dans d’autres territoires et donc sur la minorité réelle des jeunes qui leur sont adressés par la mission MNA. Ils procèdent alors à leur réévaluation de manière quasi systématique.

Cette situation a un coût, non seulement pour les départements, mais également pour l’État, qui y contribue à hauteur de 500 euros par évaluation.

Surtout, la rapporteure tient à souligner l’impact psychologique majeur de ces réévaluations pour les mineurs concernés.

Le présent article créé donc un nouvel article L. 221-2-5 au sein du code de l’action sociale et des familles, qui dispose que la reconnaissance d’une personne comme MNA par le département qui a procédé à son évaluation sociale s’applique à tout le territoire national. En conséquence, le département vers lequel est orienté un MNA pour sa prise en charge par l’ASE dans le cadre de la répartition nationale ne peut procéder à une réévaluation de la minorité et de l’isolement de cette personne.

*

Article 15 Recours obligatoire au traitement automatisé d’appui à l’évaluation de la minorité et de l’isolement des personnes se déclarant non accompagnées

L’article 15 rend obligatoire, alors que ce n’est aujourd’hui qu’une faculté ouverte aux départements, la présentation d’une personne se déclarant isolée et mineure – mais dont la minorité n’est pas « manifeste » – aux services de l’État, afin notamment d’avoir recours au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité dit « AEM ».

En préambule, la rapporteure ne peut que signaler et regretter que cet article soit quasiment identique à l’article 39 du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, actuellement en cours d’examen au Sénat. Une attention particulière devra être apportée à l’évolution parallèle de ces articles au cours des deux navettes parlementaires.

I. Le droit en vigueur

A. L’évaluation de la minorité par les conseils départementaux

La question de la distinction entre les mineurs et les jeunes majeurs, et donc de l’évaluation de la minorité, est au cœur des problématiques que pose aujourd’hui la question des mineurs étrangers non accompagnés (MNA) aux départements.

En effet, comme tous les mineurs, les MNA peuvent être pris en charge par les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE) s’ils sont privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille (cf. commentaire de l’article 14).

L’évaluation de la minorité en vue d’une éventuelle prise en charge par les services d’ASE dont ils ont la charge est donc aujourd’hui une prérogative des départements.

L’article R. 221-11 du code de l’action sociale et des familles (CASF) ([125]) prévoit ainsi qu’une procédure d’évaluation de la minorité et de l’isolement de ce mineur, dont dépendra ensuite l’accès à un dispositif de protection de l’enfance, est diligentée par le président du conseil départemental.

Le même article prévoit que pendant cette phase d’évaluation, le président du conseil départemental procède ou fait procéder, par une association habilitée, à la mise à l’abri des mineurs concernés, pour un délai de cinq jours.

Les modalités d’évaluation de la minorité, en particulier, sont précisées dans un arrêté du 20 novembre 2019 ([126]), qui met en place un référentiel national précisant les domaines devant faire l’objet d’une évaluation sociale ([127]), ainsi que les qualifications exigées des acteurs chargés de l’évaluation, celle-ci n’étant pas toujours assurée directement pas les services départementaux de l’ASE mais pouvant également être assurée par « tout organisme du secteur public ou du secteur associatif auquel la mission d’évaluation a été déléguée par le président du conseil départemental ». ([128])

L’article 2 de cet arrêté précise ainsi que « l’évaluation s’appuie sur un faisceau d’indices », qui peut inclure plusieurs informations :

– l’évaluation sociale, reposant sur des entretiens ;

– les informations que le président du conseil départemental peut demander au préfet ;

– la réalisation d’examens complémentaires prévus à l’article 388 du code civil, à savoir un examen radiologique osseux.

L’article 3 du même arrêté précise les modalités de partage d’information entre le président du conseil départemental et la préfecture. Dans ce cadre, la préfecture peut consulter le fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (cf. infra) et procéder à un croisement d’informations avec d’autres fichiers, au premier rang desquels les fichiers VISABIO ([129]) et AGDREF ([130]).

B. Le fichier d’appui à l’évaluation de la minorité, dit « AEM »

1. Un fichier mis en place depuis 2019

Comme le souligne la Cour des comptes dans un récent rapport ([131]), « si l’on constate partout une baisse du taux de reconnaissance de minorité (nombre de jeunes reconnus mineurs/nombre de jeunes demandeurs), ce dernier varie fortement d’un département à l’autre, alors même que le public évalué présente des caractéristiques similaires ».

Le même rapport souligne que cette hétérogénéité, tant dans la réalisation des évaluations de minorité et d’isolement que dans les résultats de ces évaluations, a deux conséquences :

« – d’une part, certains jeunes évalués majeurs dans un département peuvent se rendre dans un autre territoire pour tenter d’obtenir une reconnaissance de minorité, sans qu’il soit possible pour l’instant de mesurer l’ampleur de ce phénomène ;

« – d’autre part, de nombreux départements émettent de fortes réserves sur la manière dont sont conduites les évaluations dans d’autres territoires et donc sur la minorité réelle des jeunes qui leur sont adressés par la mission MNA. Ils procèdent alors à leur réévaluation de manière quasi-systématique (Côte-d’Or, Maine-et-Loire, par exemple). Cette situation a un coût, non seulement pour les départements, mais également pour l’État, qui contribue à hauteur de 500 euros par évaluation. Pour autant, aucune donnée ni sur le nombre de réévaluations ni sur les résultats obtenus n’ont été produites par ces départements. » La rapporteure tient également à souligner l’impact psychologique de ces réévaluations pour les mineurs concernés.

Pour limiter cette hétérogénéité, le Gouvernement a développé un fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM), créé par un décret du 30 janvier 2019 ([132]).

Ce décret a été pris sur le fondement de l’article L. 611-6-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), dans sa rédaction issue de la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, désormais repris par l’article L. 142-3 du même code ([133]).

Le fichier AEM, qui facilite l’évaluation de la minorité, répertorie les personnes étrangères ayant fait l’objet d’une demande de prise en charge auprès d’un département. Il a notamment pour objectif, comme le souligne l’étude d’impact annexée au présent projet de loi, de « dissuader le détournement du dispositif de protection de l’enfance par de faux mineurs et [de] lutter contre le nomadisme entre départements (réitération par des personnes majeures de demandes de protection qui ont déjà donné lieu à une décision de refus en tant que majeur) ».

L’article R. 221-15-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que ce fichier a pour finalités « de mieux garantir la protection de l’enfance et de lutter contre l’entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France et, à cet effet :

« 1° D’identifier, à partir de leurs empreintes digitales, les personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et ainsi de lutter contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité ;

« 2° De permettre une meilleure coordination des services de l’État et des services compétents en matière d’accueil et d’évaluation de la situation des personnes mentionnées au 1° ;

« 3° D’améliorer la fiabilité de l’évaluation et d’en raccourcir les délais ;

« 4° D’accélérer la prise en charge des personnes évaluées mineures ;

« 5° De prévenir le détournement du dispositif de protection de l’enfance par des personnes majeures ou des personnes se présentant successivement dans plusieurs départements. »

Tenu et mis à jour par le réseau des préfectures depuis mars 2019, le fichier AEM est un outil qui se veut au service des présidents des conseils départementaux, qui ont la possibilité, s’ils le souhaitent, de solliciter la préfecture de leur département afin de vérifier si l’individu qui demande une prise en charge dans le cadre de l’ASE a déjà fait l’objet d’une évaluation dans un autre département.

Il ne s’agit aujourd’hui que d’une faculté ouverte au président du conseil départemental : il lui est donc possible de procéder à des évaluations de minorité sans avoir recours à l’appui du préfet et au traitement AEM.

Ce nouvel outil a permis de contribuer à fluidifier et à fiabiliser la procédure d’évaluation des personnes se présentant comme MNA.

2. Un élément parmi d’autres du « faisceau d’indices » permettant d’évaluer la minorité

Plusieurs associations ont contesté la création de ce nouveau fichier national.

Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé ce fichier conforme à la Constitution, dans la mesure où sa consultation et son résultat ne demeurent qu’un élément du faisceau d’indices en matière d’évaluation de la minorité. Il a ainsi rappelé que « la majorité d’un individu ne saurait être déduite ni de son refus opposé au recueil de ses empreintes ni de la seule constatation, par une autorité chargée d’évaluer son âge, qu’il est déjà enregistré dans le fichier en cause ou dans un autre fichier alimenté par les données de celui-ci » ([134]). Il a également souligné que les dispositions prévues par la loi n’ont « ni pour objet ni pour effet de modifier les règles relatives à la détermination de l’âge d’un individu et aux protections attachées à la qualité de mineur, notamment celles interdisant les mesures d’éloignement et permettant de contester devant un juge l’évaluation réalisée ».

Le Conseil d’État, statuant au contentieux, a quant à lui estimé que le décret du 30 janvier 2019 n’est pas contraire à la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, pourvu que le résultat de cette consultation ne détermine pas à lui seul la minorité ou la majorité de l’individu, qu’elle ne s’oppose pas à la mise à l’abri ni n’interrompe le processus d’évaluation, et que les données collectées soient conservées pendant une durée strictement nécessaire, sans pouvoir faire l’objet d’un traitement par reconnaissance faciale ([135]).

3. Un fichier facultatif que l’ensemble des départements n’utilisent pas encore, malgré les mesures prises récemment par le Gouvernement

Selon l’étude d’impact, depuis sa mise en œuvre effective, « la présentation en préfecture des personnes se disant mineurs non accompagnés aux fins d’enregistrement dans le traitement AEM a été mise en place dans 78 collectivités (77 départements et la métropole de Lyon) et le sera prochainement dans trois autres départements ».

Le Gouvernement a récemment pris des mesures financières pour inciter les conseils départementaux à recourir au fichier AEM.

Un décret du 23 juin 2020 ([136]) prévoit ainsi, à partir de l’année 2021, que le montant du financement de l’État à destination des départements au titre de la mise à l’abri et de l’évaluation des MNA (cf. commentaire de l’article 14) peut être modulé dès lors que ces départements n’ont pas signé de convention avec l’État visant à l’utilisation de ce fichier dans le cadre de l’évaluation de la minorité et de l’isolement du demandeur.

L’arrêté du 23 octobre 2020 pris en application de ce décret ([137]) instaure une minoration de la participation de l’État de 400 euros par mineur, le montant de la participation forfaitaire de l’État s’établissant à 100 euros par personne évaluée au lieu de 500 euros.

Malgré ces dispositions, quinze départements ne souhaitent pas organiser cette présentation, au motif que le dispositif AEM contribue à la lutte contre l’immigration irrégulière ([138]). Or, parmi ces départements, certains d’entre eux, notamment en région d’Île-de-France, accueillent un nombre important de MNA : de ce fait, près de 40 % des personnes se prétendant MNA ne seraient pas enregistrées dans le traitement.

Or, l’absence de déploiement de ce dispositif sur l’ensemble du territoire métropolitain constitue un obstacle majeur à son efficacité.

II. Le droit proposÉ

A. Le recours dÉsormais obligatoire au fichier « AEM »

L’article 15 rend obligatoire le recours par les départements au fichier AEM.

Ce recours permettra à un département de vérifier si la personne qui se déclare mineure a déjà fait l’objet d’une évaluation dans un autre département, et, le cas échéant, ce qu’il a été conclu de cette évaluation.

L’article 72 de la Constitution disposant que « dans les conditions prévues par la loi », les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences », une telle obligation reposant sur les départements ne peut être prévue que par la loi.

Le présent article crée donc un nouvel article L. 221-2-3 au sein du CASF, qui reprend en grande partie des dispositions existant déjà au niveau réglementaire.

Le I reprend ainsi les dispositions du I de l’article R. 221-11 du CASF.

Il prévoit que le président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille met en place un accueil provisoire d’urgence.

Alors que l’article R. 221-11 fixe aujourd’hui une durée de cinq jours pour cet accueil provisoire, ce nouvel article législatif ne fixe pas le délai durant lequel devront être réalisées l’évaluation et la mise à l’abri. Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, ce délai sera défini au niveau réglementaire mais il n’y a pas eu, à ce stade, de négociations spécifiques sur cette question.

Dans la pratique, cette durée de cinq jours pour l’évaluation n’est quasiment jamais respectée. La durée moyenne de mise à l’abri diffère donc aujourd’hui considérablement selon les départements. À titre d’exemple, si elle est en moyenne de 15,9 jours en 2019 au niveau national, elle est de 4,7 jours dans le Val-de-Marne, de 11 jours à Paris et de 47 jours dans les Bouches-du-Rhône.

Le II prévoit, comme le fait aujourd’hui le II de l’article R. 221-11 du CASF, que le président du conseil départemental procède aux investigations nécessaires en vue d’évaluer la situation de la personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, au regard notamment de ses déclarations relatives à :

– son identité ;

– son âge ;

– sa famille d’origine ;

– sa nationalité ;

– son état d’isolement.

Il prévoit que le président du conseil départemental, en lien avec le représentant de l’État dans le département, organise systématiquement la présentation de la personne concernée auprès des services de l’État afin qu’elle communique toute information utile à son identification et au renseignement, par les agents spécialement habilités à cet effet, du fichier AEM.

Seule dérogation à cette obligation, le président ne sera pas tenu d’organiser cette présentation si la minorité de la personne est manifeste. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi indique que « la minorité est manifeste quand elle ne fait aucun doute du fait de l’âge du mineur qui se présente » et que « en 2019, parmi les 16 760 mineurs non accompagnés placés auprès des services de l’aide sociale à l’enfance, moins de 10 % des mineurs placés avaient moins de 14 ans ». Si ce terme permet de garantir le caractère proportionné et strictement nécessaire du recours à ce fichier, on peut toutefois s’interroger sur sa précision, sa subjectivité et sur ses conséquences dans l’application pratique du dispositif.

Le représentant de l’État communique au président du conseil départemental les informations permettant d’aider à la détermination de l’identité et de la situation de la personne.

Comme ce qui est prévu actuellement par l’article R. 221-11 du CASF, le président du conseil départemental peut en outre :

– solliciter le concours du représentant de l’État dans le département pour vérifier l’authenticité des documents détenus par la personne ([139]) ;

– demander à l’autorité judiciaire la réalisation d’examens complémentaires prévus à l’article 388 du code civil, à savoir un examen radiologique osseux.

Source : Rapport de Jean-François Eliaou et Antoine Savignat, déposé en application de l’article 145 du Règlement par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, en conclusion des travaux sur les problématiques de sécurité associées à la présence sur le territoire de mineurs non accompagnés, 10 mars 2021.

Le dernier alinéa du II précise que le président du conseil départemental statue sur la minorité et l’isolement de la personne en s’appuyant sur :

– les entretiens réalisés avec elle ;

– les informations transmises par le représentant de l’État dans le département ;

– « tout autre élément susceptible de l’éclairer ». Cette dernière mention n’existe pas aujourd’hui au niveau réglementaire. Le Gouvernement, interrogé à ce sujet par la rapporteure, a indiqué qu’elle pourra utilement permettre aux évaluateurs « de recueillir des informations relevant du quotidien de la personne auprès des services qui assurent sa mise à l’abri » ou, « avec l’accord de la personne, de recueillir des informations utiles auprès des personnes ou professionnels ayant été en contact avec la personne en amont de leur accueil ».

Les informations transmises par le représentant de l’État, notamment dans le cadre du recours au fichier AEM, constituent donc seulement un élément parmi d’autres de l’évaluation de la minorité, et ne préjugent pas de la décision finale du président du conseil départemental.

B. L’impact financier du non-recours au fichier AEM

Le III impose au président du conseil départemental de transmettre chaque mois au représentant de l’État dans le département la date et le sens des décisions individuelles (admission à l’ASE ou non) prises à l’issue de l’évaluation.

Le IV élève au niveau législatif la contribution forfaitaire aujourd’hui prévue à l’article R. 221-12 du CASF, versée pour l’évaluation des personnes se déclarant mineures.

Il prévoit que la contribution – ou au moins une partie – peut ne pas être versée lorsque le président du conseil départemental :

– n’organise pas la présentation de la personne aux services de l’État ;

– ne transmet pas, chaque mois, les données afférentes aux évaluations, tel que prévu au III.

Le Conseil d’État, dans son avis sur le présent projet de loi, a considéré que l’absence de versement de cette contribution aux départements « ne serait pas de nature à restreindre excessivement leurs ressources et à entraver leur libre administration », le montant de cette contribution forfaitaire représentant 0,14 % des recettes réelles de fonctionnement des départements.

C. application

Aux termes du V, les modalités d’application de l’article 15, et notamment celles relatives à la contribution forfaitaire, seront fixées par décret en Conseil d’État.

III. Les modifications apportées par la commission

La commission a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, deux amendements de la rapporteure Bénédicte Pételle visant à garantir des dispositions qui sont aujourd’hui de niveau réglementaire :

– le premier prévoit que la contribution forfaitaire aujourd’hui versée aux départements est bien relative à l’évaluation mais également à la mise à l’abri des personnes se déclarant MNA ;

– le second garantit quant à lui que le délai durant lequel devra être réalisé l’évaluation et la mise à l’abri sera précisé par voie réglementaire.

La commission a également adopté, avec un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, un amendement de M. Jean-Michel Clément et de plusieurs de ses collègues du groupe Libertés et Territoires, consacrant dans la loi la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel selon laquelle la majorité d’une personne se présentant comme mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille ne saurait être déduite de son seul refus opposé au recueil de ses empreintes, ni de la seule constatation qu’elle est déjà enregistrée dans le fichier AEM.

Enfin, avec un avis de sagesse de la rapporteure et du Gouvernement, la commission a également adopté un amendement de M. Didier Martin et des membres du groupe La République en Marche demandant au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport dressant un bilan de la généralisation du recours au fichier AEM.

Elle a en outre adopté quatre amendements rédactionnels de la rapporteure.

*

TITRE VII DISPOSITIONS OUTRE-MER

Article 16 Habilitation relative à l’application outre-mer

L’article 16 propose, par un procédé usuel, d’habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures d’adaptation ou d’extension nécessaires pour l’application de la loi dans les collectivités ultramarines.

Le délai de cette habilitation est fixé à douze mois à compter de la promulgation de la loi.

Conformément au deuxième alinéa de l’article 38 de la Constitution, il est prévu qu’un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai fixé à trois mois à compter de la publication de l’ordonnance. À défaut d’un tel dépôt, ces ordonnances deviendraient caduques.

1. Une application de plein droit dans les départements et région d’outre-mer ainsi qu’à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

Pour mémoire, les départements et régions d’outre-mer (Guadeloupe, La Réunion, Martinique, Guyane et Mayotte) sont régis par l’article 73 de la Constitution, c’est-à-dire par le principe d’identité législative. Ainsi, dans ces collectivités, les lois sont applicables de plein droit. Des aménagements sont toutefois possibles : la loi peut notamment les autoriser à adapter les règles nationales aux caractéristiques et contraintes locales.

Les collectivités d’outre-mer (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna) sont quant à elles régies par l’article 74 de la Constitution, c’est-à-dire par le principe de spécialité législative. Leur statut, défini par une loi organique, fixe notamment leurs compétences et les conditions dans lesquelles les lois et règlements sont applicables dans la collectivité.

S’agissant de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, les sujets traités par les articles du présent projet de loi n’entrent pas dans les compétences de ces collectivités. Ils y sont donc également applicables de plein droit, à l’exception de l’article 14, qui ne concerne que les départements métropolitains.

L’étude d’impact précise que des adaptations peuvent être envisagées pour les collectivités de l’article 73 de la Constitution – notamment pour l’application du code de l’action sociale et des familles à Mayotte – ainsi que pour Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

L’article 16 permet donc l’adaptation par voie d’ordonnance des dispositions de la présente loi dans ces collectivités.

2. L’application de la loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Wallis-et-Futuna, la Polynésie F=française et la Nouvelle-Calédonie sont compétentes en matière d’aide sociale à l’enfance (ASE). Les dispositions du présent projet de loi relatives à l’ASE n’y sont donc pas applicables.

De même, ces collectivités étant compétentes en matière de santé publique, l’article 2, relatif à la protection maternelle et infantile (PMI), n’y est pas applicable non plus.

En revanche :

– en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, l’État est compétent sur la capacité des personnes et donc sur l’autorité parentale : les articles 1er et 2 du projet de loi y sont donc applicables de plein droit. Ce n’est pas le cas en Nouvelle-Calédonie, où ces deux articles ne seront pas applicables ;

– les dispositions relatives au juge des enfants ont été étendues dans ces trois territoires par les articles L. 532-25, L. 552-19 et L. 562-35 du code de l’organisation judiciaire. L’article 7 doit donc être rendu applicable au sein de ces collectivités par une mention expresse d’applicabilité ;

– comme le souligne l’étude d’impact annexée au projet de loi, la réforme de la gouvernance prévue à l’article 13 concerne l’ensemble des conseils départementaux, y compris ultramarins, qui sont aujourd’hui membres de droit du groupement d’intérêt public (GIP) Enfance en danger et de l’Agence française de l’adoption. Les collectivités territoriales à statut particulier compétentes en matière de protection de l’enfance, d’adoption et d’accès aux origines personnelles pourront également être membres du nouveau GIP si elles en font la demande. Selon l’étude d’impact, « une habilitation est donc nécessaire pour étendre cette disposition en Polynésie-française, à Wallis-et-Futuna et, le cas échéant, sous réserve d’une analyse plus approfondie, en Nouvelle-Calédonie ».

L’article 16 permet donc l’extension et l’adaptation des dispositions des articles 7 et 13 du projet de loi dans ces collectivités.

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examen en commission

Réunion du mercredi 30 juin 2021 à 9 heures 30

Au cours de sa première réunion du mercredi 30 juin 2021, la commission commence l’examen du projet de loi ([141]).

Mme la présidente Fadila Khattabi. Nous abordons l’examen du projet de loi relatif à la protection des enfants. Je me réjouis de cette discussion sur ce beau texte, attendu et sur lequel nombre de collègues travaillent depuis longtemps. Nous sommes tous animés par un objectif commun : renforcer la protection des enfants et lutter davantage contre les violences qu’ils subissent. C’est une préoccupation majeure pour beaucoup de nos concitoyens. Compte tenu de ces enjeux, je ne doute pas que seront étudiées avec toute la sérénité requise les questions les plus sensibles abordées par ce projet de loi.

Avant de débuter la discussion générale, je souhaite préciser comment ont été appliquées les dispositions constitutionnelles relatives à la recevabilité des amendements. L’article 37 de la Constitution exclut les amendements modifiant des dispositions de nature réglementaire. C’est notamment le cas des dispositions du code de procédure civile, qui ne peut être modifié par la loi. L’article 40 exclut les amendements qui auraient pour effet d’accroître une charge publique. Plusieurs amendements déposés ont été déclarés irrecevables à ce titre, à la suite des avis rendus par le président de la commission finances. Enfin, l’article 45 exige que les amendements aient un lien, même indirect, avec le projet de loi. Il convient de rappeler que pour l’appréciation de ce lien, le Conseil constitutionnel précise très clairement qu’il ne faut pas se fonder sur l’intitulé du texte ou de ses parties mais bien sur le contenu des différents articles. Au total, quatre-vingt-onze amendements ont été jugés irrecevables au titre de l’article 40, vingt-trois en vertu de l’article 45 et treize en application de l’article 37 ; 345 amendements demeurent en discussion.

M. Adrien Taquet, secrétaire d’État auprès du ministre des solidarités et de la santé, chargé de l’enfance et des familles. Avant tout, je veux m’excuser pour les délais assez courts dans lesquels vous avez dû travailler. Mais vous voudrez bien me donner acte de ma volonté d’avoir souhaité au maximum associer les parlementaires à l’élaboration du projet de loi. Nous avons ainsi eu l’occasion de nous rencontrer à de nombreuses reprises. J’ai consulté les présidents des différents groupes politiques, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, pour échanger sur les grandes lignes du texte, ainsi que les différents groupes d’études qui travaillent sur ces questions. C’est donc un esprit de concertation sereine qui a présidé à l’élaboration du projet de loi, qui perdurera sans doute lors de nos discussions.

Je tiens d’ailleurs à vous remercier pour les premiers apports qui apparaissent dans les amendements déposés. Tous ne pourront pas faire l’objet d’un avis favorable du Gouvernement, mais nous avons veillé à le faire pour le plus possible d’amendements enrichissant le projet de loi, qu’ils proviennent de la majorité ou de l’opposition.

La concertation a également eu lieu avec les associations, rencontrées régulièrement depuis trois ans et plus encore à l’occasion de la rédaction du projet de loi. Vous les avez également auditionnées, et certains amendements reprennent des propositions qu’elles défendent.

Les instances de protection de l’enfance ont été consultées. C’est le cas du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), dont je salue le travail, et du Haut Conseil de de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA). Outre ces consultations à caractère obligatoire, j’ai également tenu à saisir le Conseil national consultatif des personnes handicapées, car l’aide sociale à l’enfance protège des enfants qui, pour nombre d’entre eux, sont en situation de handicap reconnu par les maisons départementales des personnes handicapées. La question du handicap a donc été prise en considération, même si elle n’est pas encore suffisamment abordée dans ce projet de loi ; j’attends bien du débat parlementaire qu’elle le soit davantage.

La concertation a été la méthode qui a permis d’élaborer la stratégie de prévention et de protection de l’enfance, dont nous examinons le volet législatif.

J’en viens au deuxième point de mon intervention liminaire, qui consiste à replacer ce projet de loi dans la perspective plus large de la dynamique lancée lors de la création de ce secrétariat d’État, à la protection de l’enfance à l’époque, et qui est désormais un secrétariat d’État à l’enfance et aux familles. Dès ma nomination, j’avais parlé d’un pacte pour l’enfance reposant sur trois grands piliers.

Le premier pilier concerne la prévention pure. J’ai toujours lié la prévention et la protection, et je pense qu’en cette matière comme dans d’autres nous devons bien plus investir. Ce pilier prend essentiellement forme par le projet des 1 000 premiers jours de l’enfant. Juste avant de vous rejoindre, j’étais à Clamart, au service de néonatologie de l’hôpital Antoine-Béclère, pour rencontrer des parents de nouveau-nés, les pères allant figurer parmi les premiers bénéficiaires du doublement du congé paternité qui entrera en vigueur à partir de demain.

Le deuxième pilier de ce pacte pour l’enfance, c’est la lutte contre les violences faites aux enfants. Cela a toujours été un axe fort de la politique que j’ai menée, sous la forme d’un plan de lutte contre les violences faites aux enfants présenté le 20 novembre 2019, à l’occasion du trentième anniversaire de la convention internationale des droits de l’enfant. Comprenant vingt-deux mesures pour lutter contre les violences de toute nature faites aux enfants, ce plan a depuis lors été complété par un durcissement de la loi pénale, avec l’adoption définitive de la proposition de loi du Sénat visant à protéger les mineurs des crimes et délits sexuels et de l’inceste.

Ce plan va être complété, car le Président de la République a demandé que soit instauré un repérage systématique des violences qu’auraient pu subir les enfants à l’école primaire puis au collège. Des annonces seront prochainement faites à ce sujet, pour une mise en œuvre dès la rentrée prochaine.

Le Président de la République a également souhaité une prise en charge systématique en soins psychologiques des enfants victimes de violences sexuelles. Nous y travaillons et aboutirons très prochainement.

Enfin pour être complet sur cet aspect, je recevrai très bientôt le rapport que j’ai demandé sur la prostitution infantile, fléau en forte progression – il concernerait 10 000 enfants – contre lequel nous devons agir le plus précocement possible.

Le troisième pilier de ce pacte pour l’enfance, c’est ce qui nous occupe aujourd’hui : l’amélioration du système institutionnel de protection des enfants, l’aide sociale à l’enfance (ASE). Dès mars 2019, deux mois après ma nomination, j’ai lancé une grande concertation avec l’ensemble des acteurs pour réfléchir à l’amélioration de ce que j’ai toujours considéré comme une compétence, non pas décentralisée, mais partagée entre les départements et l’État. Les départements demeurent chefs de file, bien entendu, mais la vie d’un enfant ne se déroule pas en fonction de l’organisation administrative. Il ne se dit pas en se levant le matin, dans un foyer de l’enfance, qu’il dépend du conseil départemental puis, quand il va à l’école, du ministre de l’éducation nationale, et de votre serviteur lorsqu’il se rend chez le médecin. C’est donc véritablement une compétence partagée, et ce d’autant plus que l’on sait que la santé des enfants relevant de l’ASE est moins bonne que celle de ceux de leur classe d’âge, ou encore que près de deux tiers d’entre eux ont déjà un an de retard scolaire quand ils arrivent en sixième.

Il y a donc un enjeu de réinvestissement de cette politique par l’État, non pas pour remettre sous tutelle ou reprendre des compétences qui ne seraient pas les siennes, mais au contraire pour être au rendez-vous de ses propres compétences et responsabilités. Les défaillances constatées dans l’ASE sont parfois le fait des départements, mais aussi beaucoup celui de l’État. Ce discours de vérité peut être entendu et accepté par tous.

Nous avons engagé la concertation en avril 2019, avec les sept ministères concernés, les départements et l’Assemblée des départements de France (ADF), au travers de six groupes de travail, qui étaient tous coprésidés par un président de conseil départemental. Les associations, de protection de l’enfance et d’anciens enfants protégés, ont été consultées. Cela a représenté plusieurs mois de travail et a permis l’élaboration en commun d’une stratégie de prévention et de protection de l’enfance, qui a été présenté en septembre 2019. De manière schématique, elle s’est déployée depuis deux ans autour de deux axes principaux.

Elle se matérialise tout d’abord au travers d’une méthode de contractualisation entre l’État et les départements, sur le modèle retenu pour la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, en trois temps – trente départements prioritaires, puis quarante, puis les trente derniers. Cette stratégie de contractualisation représente pour l’État un investissement de 600 millions d’euros en trois ans, dont 100 millions au titre de la protection maternelle et infantile (PMI). Le rapport de Michèle Peyron, parlementaire en mission sur ce sujet, avait permis de constater que les crédits de la PMI avaient baissé de 100 millions d’euros au cours des dix dernières années ; nous avons décidé de consacrer 100 millions en trois ans à cette noble et utile institution, qui est au cœur de la stratégie des 1 000 jours que j’évoquais précédemment – nous essayons de faire les choses de manière cohérente.

Des projets pouvaient être soumis par les départements dans le cadre de la contractualisation avec l’État, sachant qu’il était impératif de réinvestir dans la PMI, d’une part, et de proposer la création de dispositifs innovants pour les enfants en situation de handicap, d’autre part.

Le deuxième axe de cette stratégie comprend l’accompagnement à l’autonomie et à la sortie de l’ASE. Nous allons en débattre et je ne peux pas laisser dire que rien n’a été fait.

Nous avions déjà eu l’occasion d’en discuter il y a maintenant deux ans, à l’occasion de la proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, déposée par Brigitte Bourguignon. Depuis, nous avons mis en œuvre un certain nombre de mesures très concrètes. Dès la stratégie de lutte et de prévention contre la pauvreté, des moyens ont été alloués au financement d’un accompagnement après la majorité, avec le maintien d’un lien pour les enfants de l’ASE. Nous avons, par ailleurs, rendu automatique l’accès aux bourses universitaires, à l’échelon le plus élevé, pour les enfants de l’ASE qui font des études supérieures, de même qu’un accès privilégié aux logements étudiants. Si seulement 6 % d’entre eux suivent de telles études, ce qui est trop peu, du moins ont-ils automatiquement accès à l’échelon de bourse le plus élevé, soit 680 euros par mois. Ce sont 2 000 enfants de l’ASE faisant des études supérieures qui ont pu bénéficier de ce dispositif lors de la rentrée scolaire précédente.

Nous avons passé un accord avec l’Union nationale des missions locales et avec la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (CNAPE) pour que les missions locales se dotent d’un référent chargé de la protection de l’enfance et accompagnent vers les dispositifs de droit commun d’insertion professionnelle les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance qui ne sont ni dans un parcours d’insertion professionnelle, ni dans un parcours universitaire. Depuis février dernier, ces jeunes ont un accès automatique à la garantie jeunes, c’est-à-dire un accompagnement professionnel et social renforcé et une allocation de 500 euros par mois.

Nous aurons l’occasion d’y revenir et je vous fournirai quelques chiffres actualisés, notamment sur ce qui a été mis en place dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté ; mais je voulais d’ores et déjà en faire état.

J’aborde une question qui n’a pas trait à la seule aide sociale à l’enfance, mais concerne plus largement tous les enfants : la pédopsychiatrie. Cette spécialité est en grande souffrance et, depuis 2018, beaucoup d’investissements ont été réalisés par l’État pour essayer de la remettre à flot, en répondant à l’urgence et en préparant l’avenir – en agissant notamment au niveau des formations et en créant des postes d’assistant chef de clinique. C’est un point au sujet duquel nous sommes souvent interpellés à raison par les associations et les départements.

Le projet de loi s’inscrit donc dans cette dynamique engagée depuis deux ans et demi, et il constitue l’étape et l’étage législatifs de la stratégie de prévention et de protection de l’enfance.

Il comprend un certain nombre de dispositions qui sont issues de travaux lancés il y a plus d’un an. Celles concernant les assistants familiaux sont le fruit de concertations organisées avec les syndicats, les associations d’assistants familiaux et les employeurs, qu’ils soient publics ou privés. Un certain nombre de leurs points d’accord relèvent du domaine législatif, d’autres du domaine réglementaire, mais je vous ferai part des mesures prévues par voie réglementaire lors des débats, en commission et en séance. Comme vous pouvez l’imaginer, l’article 13, qui réorganise la gouvernance de la protection de l’enfance au travers d’un groupement d’intérêt public (GIP), est l’aboutissement d’un long travail avec les parties prenantes, pour trouver l’organisation la plus efficace possible pour la protection de l’enfance.

Certaines dispositions du projet de loi trouvent également leur source dans les nombreux rapports publiés ces dernières années par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et la Cour des comptes, ou réalisés par des parlementaires – je pense notamment au rapport de la mission d’information de la Conférence des présidents sur l’aide sociale à l’enfance, présidée par Alain Ramadier et dont Perrine Goulet était la rapporteure. L’ensemble de ces travaux a nourri la réflexion et ils ont trouvé leur traduction dans ce projet de loi.

Celui-ci comprend schématiquement cinq volets.

Le premier volet fait de la sécurité physique des enfants une priorité absolue, avec une mesure phare à l’article 3 : le principe d’interdiction des enfants seuls à l’hôtel. Un rapport de l’IGAS que j’avais commandé évalue entre 7 000 et 10 000 le nombre d’enfants vivant dans cette situation, qui n’est pas acceptable et à laquelle nous devons mettre un terme, sans dogmatisme. Par ailleurs, nous allons renforcer la sécurité des enfants dans les foyers ou dans les familles d’accueil. Pour les foyers, cela suppose que les associations intègrent des plans de lutte contre la maltraitance dans leur projet d’établissement. Le projet initial fixait dans la loi un certain nombre de normes, puisqu’à l’heure actuelle il n’en existe pas. Le Conseil d’État ayant estimé que cela relevait du domaine réglementaire, celles-ci ne figurent plus dans le texte. J’ai cru comprendre que certains ici avaient l’intention de proposer que certaines normes soient bien définies par la loi ; à titre personnel je n’y suis pas opposé, mais les amendements sur ce point n’ont, semble-t-il, pas été jugés recevables. Nous aurons l’occasion d’en reparler lors des débats, que j’aborde de manière très ouverte.