rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (n°3875 rectifié). — Commentaires des articles

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article, modifié par neuf amendements du rapporteur, dont six sont d’ordre rédactionnel (CS5188, CS5182, CS5183, CS5185, CS5187 et CS5181) et trois de coordination juridique (CS5184, CS5186 et CS5180).

Article 42 (articles 6 et 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) Renforcement de la lutte contre les passoires énergétiques en intégrant à compter de 2028 les passoires énergétiques dans le dispositif « logement indécent »

I. le DROIT en vigueur

A. La notion de logement décent

1. Les critères de logement décent et l’intégration progressive de préoccupations liées à la performance énergétique

a. L’article 6 de la loi du 6 juillet 1989

Les deux premiers alinéas de l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989, introduits par la loi nᵒ 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi « SRU », prévoient les règles relatives à la décence du logement.

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, dite loi « LTECV » a introduit le critère de performance énergétique parmi les caractéristiques d’un logement décent.

L’article 17 de la loi énergie et climat renforce la prise en compte de la performance énergétique dans la définition de la décence d’un logement en introduisant un seuil maximal de consommation d’énergie, défini en énergie finale, à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 précité. Le législateur a alors prévu une entrée en vigueur au plus tard au 1er janvier 2023 pour ces nouvelles dispositions.

Ainsi, le premier alinéa de l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989, dans la version qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2023 pour ce qui concerne la référence au seuil défini en énergie finale, prévoit que « le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, exempt de toute infestation d’espèces nuisibles et parasites, répondant à un critère de performance énergétique minimale, défini par un seuil maximal de consommation d’énergie finale par mètre carré et par an, et doté des éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation. Un décret en Conseil d’État définit le critère de performance énergétique minimale à respecter et un calendrier de mise en œuvre échelonnée ».

b. Le décret « décence » du 30 janvier 2002

Les caractéristiques du logement décent sont précisées par le décret en Conseil d’État n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent. Le décret précise notamment la surface minimale d’un logement mis à la location, la fonction clos et couvert du logement, les équipements nécessaires. Concernant les préoccupations tenant à la performance énergétique, le décret « décence » prévoit notamment que les « portes et fenêtres du logement ainsi que les murs et parois de ce logement donnant sur l’extérieur ou des locaux non chauffés présentent une étanchéité à l’air suffisante. Les ouvertures des pièces donnant sur des locaux annexes non chauffés sont munies de portes ou de fenêtres » (article 2 du décret).

Le décret décence a été récemment revu afin de tirer les conséquences des modifications apportées par le législateur dans le cadre de la loi énergie et climat. Ainsi, le décret n° 2021-19 du 11 janvier 2021 relatif au critère de performance énergétique dans la définition du logement décent en France métropolitaine fixe le seuil maximal de consommation d’énergie d’un logement décent à 450 kilowattheures d’énergie finale par mètre carré de surface habitable par an. Ce nouveau seuil entrera en vigueur au 1er janvier 2023 et sera applicable uniquement aux contrats de location conclus à compter de cette date. Dès lors, les logements dont la consommation d’énergie dépasse ce seuil ne pourront plus être mis en location. Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), cela concerne environ 100 000 logements du parc locatif.

2. Les recours possibles en cas de logement indécent

En cas le logement indécent, le locataire dispose de recours, dans des conditions prévues à l’article 20-1 de la loi de 1989 précitée. Le locataire peut d’abord demander au propriétaire la mise en conformité du logement. À défaut d’accord amiable ou à défaut de réponse du propriétaire dans les deux mois, les parties peuvent saisir la commission départementale de conciliation. Cette saisine ne constitue pas un préalable obligatoire à la saisine du juge.

En cas de recours devant le juge, si ce dernier constate que le logement ne satisfait pas aux normes de décence, il peut :

– contraindre le propriétaire à faire les travaux nécessaires ;

– imposer la réduction de loyer à accorder au locataire ;

– imposer des dommages et intérêts à payer au locataire.

Le juge transmet au préfet l’ordonnance ou le jugement constatant que le logement loué ne satisfait pas aux critères de décence.

L’article 20-1 a été complété dans le cadre de la loi énergie et climat, afin de tirer les conséquences des nouvelles obligations prévues concernant l’indécence des passoires énergétiques. Ainsi, le dernier alinéa de l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 (qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2023) prévoit que « le juge ne peut ordonner de mesure visant à permettre le respect du seuil maximal de consommation d’énergie finale par mètre carré et par an (…) lorsque le logement fait partie d’un immeuble soumis au statut de la copropriété et que le copropriétaire concerné démontre que, malgré ses diligences en vue de l’examen de résolutions tendant à la réalisation de travaux relevant des parties communes ou d’équipements communs et la réalisation de travaux dans les parties privatives de son lot adaptés aux caractéristiques du bâtiment, il n’a pu parvenir à un niveau de consommation énergétique inférieur au seuil maximal ».

Le code de la construction et de l’habitation prévoit en outre une procédure spécifique de conservation et de versement des allocations de logement en cas de non-décence constatée des logements (articles L. 843-1 à L. 843-7 du code de la construction et de l’habitation).

L’article L. 843-1 du CCH prévoit que lorsque l’organisme payeur ou un organisme dûment habilité par ce dernier a constaté que le logement ne satisfaisait pas aux caractéristiques de décence, l’allocation de logement est conservée par l’organisme payeur pendant un délai maximal fixé par voie réglementaire (deux ans). L’organisme payeur notifie au propriétaire le constat établissant que le logement ne remplit pas les conditions requises pour être qualifié de logement décent et l’informe qu’il doit le mettre en conformité dans le délai maximal mentionné au premier alinéa pour que l’allocation de logement conservée lui soit versée. Durant ce délai, le locataire s’acquitte du montant du loyer et des charges récupérables diminué du montant des allocations de logement, dont il a été informé par l’organisme payeur, sans que cette diminution puisse fonder une action du propriétaire à son encontre pour obtenir la résiliation du bail.

En vertu de l’article L. 843-2 du même code, si à l’issue de ce délai de 18 mois, le logement ne répond toujours pas aux caractéristiques de décence, le montant de l’allocation de logement, conservé jusqu’à cette date par l’organisme payeur n’est pas récupéré par le propriétaire. Ce dernier ne peut demander au locataire le paiement de la part de loyer non perçue correspondant au montant de l’allocation conservé.

L’article L. 843-3 du CCH prévoit que « le juge, peut, à titre exceptionnel, dans des cas fixés par voie réglementaire, en vue de permettre l’achèvement d’une mise en conformité engagée, de prendre en compte l’action du locataire pour rendre son logement décent par la voie judiciaire ou de prévenir des difficultés de paiement du loyer ou de relogement du locataire, être maintenue par décision de l’organisme payeur et conservée par ce dernier pour une durée fixée par voie réglementaire, renouvelable une fois » (6 mois renouvelables une fois). Durant ce délai, « le locataire s’acquitte du montant du loyer et des charges récupérables, diminué du montant des allocations de logement, dont il a été informé par l’organisme payeur, sans que cette diminution puisse fonder une action du propriétaire à son encontre pour obtenir la résiliation du bail (…) Dès que le constat de mise en conformité du logement est établi, le montant de l’allocation de logement conservé par l’organisme payeur est versé au propriétaire. Si, à l’issue de ce délai, le logement ne répond pas aux caractéristiques de décence, le montant de l’allocation de logement conservé par l’organisme payeur au titre de la période durant laquelle il a été fait application du présent article n’est pas versé. Le propriétaire ne peut demander au locataire le paiement de la part de loyer non perçue correspondant au montant de l’allocation conservé ».

B. Les dispositions relatives aux passoires énergétiques votées dans la loi énergie et climat

L’article 22 de la loi énergie et climat, aujourd’hui codifié à l’article L. 173-2 du code de la construction et de l’habitation, prévoit qu’à compter du 1er janvier 2028, la consommation énergétique, déterminée selon la méthode du diagnostic de performance énergétique, des bâtiments à usage d’habitation n’excède pas le seuil de 330 kilowattheures d’énergie primaire par mètre carré et par an. Ces dispositions avaient été introduites par le Gouvernement lors de la première lecture à l’Assemblée nationale. À l’époque, il s’agissait de proposer une alternative au mécanisme de mise sous séquestre, qui avait été voté en commission (finalement non retenu dans le projet de loi final).

Le législateur a prévu un certain nombre d’exceptions. Cette obligation ne s’applique pas :

– aux bâtiments qui, en raison de leurs contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales, ne peuvent faire l’objet de travaux de rénovation permettant d’atteindre une consommation inférieure au seuil précité ;

– aux bâtiments pour lesquels le coût des travaux permettant de satisfaire cette obligation est manifestement disproportionné par rapport à la valeur du bien.

Les critères relatifs à ces exonérations doivent être précisés par un décret en Conseil d’État, qui n’a pas encore été pris. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que les travaux réglementaires d’application de l’article 22 de la loi énergie et climat seront pris une fois le présent projet de loi définitivement voté.

Pour certaines copropriétés en difficulté, la date d’entrée en vigueur de cette obligation est décalée au 1er janvier 2033. C’est le cas des copropriétés faisant l’objet d’un plan de sauvegarde, des copropriétés situées dans le périmètre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat et inscrites dans le volet de cette opération consacré au redressement d’une ou plusieurs copropriétés rencontrant des difficultés sur le plan technique, financier, social ou juridique ; ainsi que des copropriétés situées dans le périmètre d’une opération de requalification de copropriétés dégradées les copropriétés où a été désigné un administrateur provisoire et enfin les copropriétés déclarées en état de carence.

Enfin, des obligations d’information ont également été introduites :

– à compter du 1er janvier 2022, en cas de vente ou de location d’un bien immobilier dont la consommation énergétique excède le seuil de 330 kWh, l’obligation prévue au premier alinéa de l’article L. 173-2 est mentionnée dans les publicités relatives à la vente ou à la location ainsi que dans les actes de vente ou les baux concernant ce bien ;

– à compter du 1er janvier 2028, en cas de vente ou de location d’un bien immobilier à usage d’habitation dont la consommation énergétique excède le seuil de 330 kWh, le non-respect de l’obligation est mentionné dans les publicités relatives à la vente ou à la location ainsi que dans les actes de vente ou les baux concernant ce bien.

Le décret n° 2020-1609 du 17 décembre 2020 relatif au diagnostic de performance énergétique et à l’affichage des informations relatives à la consommation d’énergie des logements dans les annonces et les baux immobiliers a apporté des précisions en ce sens ([223]).

II. les dispositions du projet de loi

L’alinéa 5 complète l’article 6 de la loi de 1989 afin de faire figurer dans la loi la règle selon laquelle « à compter du 1er janvier 2028, le niveau de performance d’un logement décent ne peut être inférieur au niveau très peu performant au sens de l’article L. 173-1-1 du CCH ». À compter du 1er janvier 2028, l’ensemble des logements extrêmement consommateurs d’énergie et très consommateurs d’énergie (classes F et G) ne pourront plus être loués, sous peine d’être considérés comme des logements indécents, qualification qui entraîne des possibilités de recours pour le locataire afin de faire respecter ses droits et sous peine de sanctions pour le propriétaire.

Les alinéas 1 à 3 reviennent, pour des raisons de coordination, sur les modifications apportées dans la loi énergie et climat, précisant que la performance énergétique d’un logement décent doit être définie par un seuil maximal de consommation d’énergie finale par mètre carré et par an. L’alinéa 4 prévoit de remplacer la référence à un « critère énergétique de performance énergétique minimale » par une référence au niveau de performance minimal prévu à l’article 39 du présent projet de loi. Enfin, l’alinéa 6 procède à des coordinations du même ordre à l’article 20-1 de la loi de 1989 qui prévoit la procédure de recours applicable en cas de logements indécents. Le critère de la consommation d’énergie finale doit être mis en cohérence avec les niveaux de performance énergétique définis à l’article 39 du présent projet de loi. Ces dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2025, dans l’objectif notamment d’assurer la sécurité juridique de l’actuel décret « décence », qui prévoit une première interdiction pour 2023 exprimée en énergie finale.

Le présent article traduit l’une des propositions de la convention citoyenne pour le climat, qui propose dans sa mesure SL.1.1, pour les passoires énergétiques non rénovées, une interdiction de mise en location à partir de l’année 2028. Le présent article s’inscrit également pleinement dans le cadre du plan de rénovation énergétique des bâtiments engagé en 2018, qui prévoit la rénovation de 500 000 logements par an dont 150 000 passoires thermiques. Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, 1,2 million de logements seront potentiellement concernés en 2028 par cette mesure.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article, modifié par trois amendements rédactionnels du rapporteur (CS5189, CS5190 et CS5191).

Article 42 bis (nouveau) (article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) Possibilité pour le locataire d’effectuer des travaux de rénovation énergétique

Cet article résulte de l’adoption de deux amendements identiques CS189 et CS4826, respectivement déposés par M. Vincent Descoeur (LR) et Mme Marjolaine Meynier-Millefert (LaREM). Ces amendements sont issus des travaux de la mission d’information relative à la rénovation thermique précitée.

L’article 42 bis modifie le f) de l’article 7 de la loi du 6 juillet 1989 relative aux rapports locatifs afin de faciliter la possibilité pour les locataires de réaliser des travaux de rénovation énergétique. En effet, le f) de l’article 7 de la loi de 1989 prévoit que le locataire à l’obligation de ne pas transformer les locaux et équipements loués sans l’accord écrit du propriétaire. Une exception existe puisque comme le prévoit ce même f), « des travaux d’adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d’autonomie peuvent être réalisés aux frais du locataire. Ces travaux font l’objet d’une demande écrite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception auprès du bailleur. L’absence de réponse dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de la demande vaut décision d’acceptation du bailleur. Au départ du locataire, le bailleur ne peut pas exiger la remise des lieux en l’état. ». Il s’agit donc avec le présent article 42 bis d’élargir le champ de cette exception aux travaux de rénovation énergétique.

Article 43 (articles L. 232-1 et L. 232-2 du code de l’énergie, article L. 222-2 du code de l’environnement, article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) Extension des missions attribuées au service public de la performance énergétique de l’habitat et déploiement d’un réseau harmonisé de guichets

I. le droit en vigueur

A. Les objectifs et principes du SPEEH

Le code de l’énergie comporte un chapitre intitulé « Service public de la performance énergétique de l’habitat ». Ce chapitre est composé de deux articles L. 232-1 et L. 232-2.

L’article 12 de la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes, dite « loi Brottes », a donné une assise juridique au service public de la performance énergétique de l’habitat, codifiée à l’article L. 232-1 du code de l’énergie. Cet article prévoit la mise en place du service public de la performance énergétique de l’habitat (SPEEH) et précise son rôle. Ainsi, l’article indique que le SPEEH « assure l’accompagnement des consommateurs souhaitant diminuer leur consommation énergétique ». Le SPEEH « assiste les propriétaires et les locataires dans la réalisation des travaux d’amélioration de la performance énergétique de leur logement et leur fournit des informations et des conseils personnalisés ».

L’article L. 232-2, créé par l’article 22 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, et modifié par l’article 80 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, précise les modalités de mise en œuvre du SPEEH.

L’article L. 232-2 du code de l’énergie prévoit ainsi que le SPEEH s’appuie sur un réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique (PTRE).

Concernant l’échelon de mise en œuvre de ces plateformes, l’article précise qu’elles « sont prioritairement mises en œuvre à l’échelle d’un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Il est également indiqué que « ce service public est assuré sur l’ensemble du territoire ».

L’article détaille également le rôle de ces plateformes, qui « ont une mission d’accueil, d’information et de conseil du consommateur. Elles fournissent à ce dernier les informations techniques, financières, fiscales et réglementaires nécessaires à l’élaboration de son projet de rénovation. Elles peuvent également assurer leur mission d’information de manière itinérante, notamment en menant des actions d’information à domicile, sur des périmètres ciblés et concertés avec la collectivité de rattachement et la commune concernée ».

Concernant les acteurs chargés de la gestion des plateformes, l’article indique « qu’elles peuvent être notamment gérées par les collectivités territoriales ou leurs groupements, les services territoriaux de l’État, les agences départementales d’information sur le logement, les agences locales de l’énergie et du climat, les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement, les espaces info énergie ou les associations locales ».

Les conseils fournis sont personnalisés, gratuits et indépendants.

Enfin, il est également précisé que ces plateformes « peuvent favoriser la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, animer un réseau de professionnels et d’acteurs locaux et mettre en place des actions facilitant la montée en compétences des professionnels. Elles orientent les consommateurs, en fonction de leurs besoins, vers des professionnels compétents tout au long du projet de rénovation ».

Depuis la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, il est également précisé que lesdites plateformes « recommandent à tout maître d’ouvrage, public ou privé, de recourir au conseil architectural délivré par les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement, lorsque les conseils mentionnés au troisième alinéa du présent article n’ont pas été délivrés par l’un de ces organismes ».

En outre, on peut également noter qu’en vertu de l’article L. 222-2 du code de l’environnement, les régions sont chargées d’établir un programme régional pour l’efficacité énergétique qui doit, entre autres, définir un plan de déploiement des PTRE et promouvoir leur mise en réseau. Dans le prolongement de ces dispositions, le I de l’article 188 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte – qui n’est pas codifié – indique que la région constitue l’échelon pertinent pour coordonner les études, diffuser l’information et promouvoir les actions en matière d’efficacité énergétique. Elle favorise, à l’échelon des établissements publics de coopération intercommunale, l’implantation de PTRE et le développement d’actions visant à lutter contre la précarité énergétique en matière de logement.

B. le réseau faire et le LANCEMENT programme sare

Aujourd’hui, les PTRE s’articulent dans le cadre du réseau FAIRE (Faciliter, Accompagner et Informer pour la Rénovation Énergétique), lancé en 2018 avec pour double objectif de rendre lisible un service public d’information et de conseil sur la rénovation énergétique de l’habitat pour les citoyens et d’entraîner l’ensemble des acteurs publics et privés dans la rénovation.

Le développement du réseau FAIRE et l’ensemble du SPEEH est aujourd’hui soutenu par le programme de service d’accompagnement pour la rénovation énergétique (SARE), dont les contours ont été précisés par un arrêté du 5 septembre 2019 portant validation dudit programme et dont le déploiement est effectif depuis le 1er janvier 2020. Financé par les certificats d’économies d’énergie, le SARE apporte un soutien financier important au SPEEH, en complément de l’aide financière apportée par les collectivités. Le programme SARE est doté de 200 millions d’euros mobilisables sur la période 2019-2024. Il est porté par l’ADEME avec les territoires chefs de file volontaires et bénéficie également de l’appui de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). Le SARE apporte un co-financement pour chaque acte mis en œuvre par les espaces FAIRE, qui poursuivent trois missions prioritaires :

– soutenir le déploiement d’un service d’accompagnement des particuliers ;

– créer une dynamique territoriale autour de la rénovation ;

– soutenir le déploiement d’un service de conseil aux petits locaux tertiaires privés.

Selon les informations que comporte l’étude d’impact : « à ce jour, 16 conventions territoriales ont été votées ou seront soumises au vote d’ici fin 2020. Elles couvrent toutes les régions métropolitaines à l’exception de la Corse et de la région Île-de-France, où les territoires qui ont intégrés le programme sont : la métropole du Grand Paris et les départements de Seine-et-Marne et de l’Essonne. En outre-mer, les régions Réunion et Guadeloupe seront aussi intégrées dès le 1er janvier 2021 au dispositif. Au total, ces conventions prévoient de mobiliser 143 millions d’euros de certificats d’économies d’énergie (CEE) en complément de 152 millions d’euros des collectivités territoriales pour les trois prochaines années. Très concrètement, il s’agit d’informer et de conseillers plus de 1,7 million de ménages, d’accompagner 90 000 particuliers ou copropriétés dans leurs projets de travaux ou encore de mener plus de 70 000 audits énergétiques ».

L’objectif est désormais d’aboutir à une couverture par une convention de 100 % du territoire métropolitain d’ici la fin de l’année 2020, l’étude d’impact faisant mention de l’engagement à venir des départements du Val-d’Oise et des Yvelines et d’un déploiement en outre-mer qui devrait être finalisé pour le premier semestre 2021. Auditionnée par la commission spéciale constituée sur le présent projet de loi, la ministre Emmanuelle Wargon a indiqué que toutes les régions de métropole sont signataires à ce stade d’une convention à l’exception de la Corse. 97 % du territoire est couvert. Pour les territoires ultramarins, la signature des conventions est à mi-parcours. On dénombre aujourd’hui 1 000 conseillers FAIRE contre 750 l’année passée, cette montée en charge étant amenée à se poursuivre.

II. Les dispositions du projet de loi

Le présent article 43 a pour objet de favoriser le déploiement d’un réseau harmonisé de guichets d’information et d’accompagnement pour la rénovation énergétique.

L’alinéa 2 de l’article 43 inscrit à l’article L. 232-1 du code de l’énergie l’objectif principal du SPEEH, qui doit être d’accroître le nombre de projets de rénovation énergétique et de faciliter leur planification.

Les alinéas 4 à 9 proposent une réécriture de l’article L. 232-2 du code de l’énergie. Cette réécriture se fait en partie à droit constant. Par rapport à la rédaction actuelle de l’article L. 232-2 du code de l’énergie, les changements sont les suivants :

– les plateformes territoriales de rénovation énergétique sont remplacées par des guichets, sur lesquels s’appuient le SPEEH (alinéas 4, 5 et 6) ;

– l’alinéa 5 prévoit que le guichet doit être prioritairement mis en œuvre à l’échelle de chaque EPCI, alors que la rédaction actuelle prévoit une mise en œuvre prioritaire des PTRE à l’échelle d’un ou de plusieurs EPCI ;

– les alinéas 6 et 7 apportent des précisions concernant le type de missions exercées par ces guichets. Il est ainsi indiqué que : « les guichets proposent un service indépendant d’information, de conseil et d’accompagnement des maîtres d’ouvrage privés, qu’ils soient propriétaires ou locataires, et leurs représentants. Les informations et les conseils délivrés sont gratuits et personnalisés. Ils visent à aider les ménages à élaborer un projet de rénovation énergétique, à mobiliser les aides financières publiques ou privées ainsi qu’à les orienter vers des professionnels compétents tout au long du projet de rénovation et, en fonction de leurs besoins, à leur recommander de recourir au conseil architectural délivré par les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement ». Outre des précisions de nature rédactionnelle et des coordinations par rapport à la rédaction actuelle de l’article L. 232-2, il convient de relever la mention explicite de la mission d’accompagnement, qui ne figure pas aujourd’hui à l’article L. 232-2 précité. Cette mission est précisée à l’alinéa 8, elle « comprend un appui à la réalisation d’un plan de financement, à la réalisation et à la prise en main des études énergétiques réalisées, ainsi qu’une assistance à la prospection et à la sélection des professionnels compétents ». Comme l’indique l’étude d’impact, cette mission est aujourd’hui beaucoup moins répandue que les actes d’information et de conseil. Cette mission est réalisée par 150 structures qui couvrent 57 % du territoire, soit près de 38 millions de personnes ;

– enfin, l’alinéa 9 indique que le SPEEH favorise la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, l’animation d’un réseau de professionnels et d’acteurs locaux et la mise en place d’actions facilitant la montée en compétences des professionnels, dispositions qui sont déjà au dernier alinéa de l’article L. 232-2 dans sa rédaction actuelle.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article, modifié par dix amendements.

La commission a adopté l’amendement CS2714 déposé par Mme Patricia Lemoine (Agir ensemble), qui précise que le service public de la performance énergétique doit encourager les rénovations performantes.

La commission a également adopté l’amendement CS3945 de M. Alexandre Holroyd (LaREM). Cet amendement indique que les guichets prévus à l’article 43 doivent disposer de compétences équivalentes, le terme « équivalentes » paraissant plus approprié que le terme « identiques », initialement retenu dans le projet de loi initial.

La commission a également adopté l’amendement CS4725 déposé par Mme Fannette Charvier et cosigné par l’ensemble du groupe La République en Marche, dans une version sous amendée par le rapporteur (CS5417). Cet ajout consiste à préciser que les guichets du SPEEH doivent exercer leurs missions en lien avec les maisons France services. Les maisons France services doivent constituer un relai à l’action des guichets : elles peuvent très utilement garantir un premier niveau d’information et renvoyer ensuite vers les acteurs spécialisés. Il est également précisé que l’offre desdites maisons peut intégrer des services permettant de répondre aux enjeux de la transition écologique, notamment en matière de transport, d’énergie, de chauffage ou de recyclage.

L’amendement CS2711 de Mme Patricia Lemoine (Agir ensemble) garantit la bonne articulation du SPEEH avec les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et avec les programmes locaux de l’habitat (PLH).

L’amendement CS2155 de Mme Émilie Chalas (LaREM) précise que les guichets devront présenter les aides nationales et locales à la rénovation.

La commission spéciale a également adopté cinq amendements du rapporteur :

– l’amendement 5195 indique que les missions des guichets chargés de la mise en œuvre de ce service public peuvent s’exercer de façon itinérante, notamment en menant des actions au domicile. Le service public de la performance énergétique doit s’engager dans une démarche « d’aller vers » les citoyens, pour informer et accompagner les citoyens dans leur démarche de rénovation énergétique. Il convient de noter que cet amendement reprend une disposition qui figure aujourd’hui à l’article L. 232-2 du code de l’énergie, mais qui n’a pas été reprise par le Gouvernement dans le cadre de la nouvelle rédaction proposée dudit article au présent article 43 ;

– l’amendement CS5361 garantit l’accès des copropriétaires aux services proposés par les guichets du SPEEH ;

– les amendements CS5196 et CS5197, qui sont de nature rédactionnelle, ainsi que l’amendement CS5192, de coordination juridique.

Article 44 (articles 10, 14-1, 14-2, 14-2-1 [nouveau], 18, 18-1 A, 19-2, 24-4, 29-1 A, 41-15 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, articles L. 253-1-1, L. 443-14-2, L. 721-2, L. 731-1, L. 731-2, L. 731-3 [abrogé] du code de la construction et de l’habitation, article 31 du code général des impôts, article 2374 du code civil, article 3 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce) Obligation de réalisation d’un projet de plan pluriannuel de travaux et modifications apportées au fonds de travaux

I. le droit en vigueur

En l’état actuel du droit, des outils existent déjà dans l’objectif d’inciter à la rénovation en copropriété. Outre les exigences de diagnostic de performance énergétique (DPE) et d’audit collectifs, détaillées dans le commentaire de l’article 41 du présent projet de loi, d’autres outils ont été mis en place par la loi ALUR.

Le dispositif actuel, issu de l’article 58 de la loi ALUR, repose sur trois piliers : le diagnostic global technique facultatif, le plan pluriannuel de travaux, également facultatif, et enfin le fonds de travaux, obligatoire.

A. Le diagnostic technique global et le plan pluriannuel de travaux

Ainsi, la loi ALUR a introduit la possibilité de réaliser un diagnostic technique global (DTG) facultatif en copropriété (articles L. 731-1 à L. 731-5 du CCH).

L’article 731-1 du CCH prévoit ainsi qu’« afin d’assurer l’information des copropriétaires sur la situation générale de l’immeuble et, le cas échéant, aux fins d’élaboration d’un plan pluriannuel de travaux, l’assemblée générale des copropriétaires se prononce sur la question de faire réaliser par un tiers, disposant de compétences précisées par décret, un diagnostic technique global pour tout immeuble à destination partielle ou totale d’habitation relevant du statut de la copropriété ». La décision de réaliser un DTG et les modalités de son élaboration font l’objet d’un vote à la majorité simple. Le DTG comporte quatre volets :

– une analyse de l’état apparent des parties communes et des équipements communs de l’immeuble ;

– un état de la situation du syndicat des copropriétaires au regard des obligations légales et réglementaires au titre de la construction et de l’habitation ;

– une analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l’immeuble ;

– un diagnostic de performance énergétique de l’immeuble ou le cas échéant un audit énergétique.

Le DTG présente une évaluation sommaire du coût et une liste des travaux nécessaires à la conservation de l’immeuble en précisant ceux qui doivent être réalisés dans les dix années à venir.

L’article 731-2 du CCH prévoit que le contenu du DTG est présenté à la première assemblée générale des copropriétaires qui suit sa réalisation ou sa révision. Le syndic inscrit à l’ordre du jour de cette assemblée générale la question de l’élaboration d’un plan pluriannuel de travaux ainsi que les modalités générales de son éventuelle mise en œuvre.

Les travaux dont la réalisation apparaît nécessaire notamment aux termes du DTG, doivent être intégrés au carnet d’entretien prévu à l’article 18 de la loi de 1965 (article L. 731-3 du CCH).

En cas de mise en copropriété d’un bien, un DTG doit obligatoirement être élaboré (article L. 731-4 du CCH).

Enfin, l’article L. 731-5 prévoit que dans le cadre des procédures de péril et d’insalubrité, l’autorité administrative compétente peut à tout moment, pour vérifier l’état de bon usage et de sécurité des parties communes d’un immeuble collectif à usage principal d’habitation, soumis au statut de la copropriété et présentant des désordres potentiels, demander au syndic de lui produire un diagnostic technique global. À défaut de production de ce diagnostic dans un délai d’un mois après notification de la demande, l’autorité administrative peut faire réaliser d’office le diagnostic en lieu et place du syndicat des copropriétaires et à ses frais.

Ces dispositions relatives aux DTG et au plan pluriannuel de travaux sont entrées en vigueur depuis le 1er janvier 2017.

B. le fonds de travaux

L’article 14-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis prévoit que pour faire face aux dépenses courantes de maintenance, de fonctionnement et d’administration des parties communes et équipements communs de l’immeuble, le syndicat des copropriétaires vote chaque année un budget prévisionnel. En vertu du I de l’article 14-2, ne sont pas comprises dans le budget prévisionnel les dépenses pour travaux, dont la liste est fixée par un décret en Conseil d’État. Les sommes afférentes à ces dépenses sont exigibles selon les modalités votées par l’assemblée générale.

La loi ALUR a introduit un II à l’article 14-2 de la loi 1965 précitée afin d’instituer un fonds de travaux obligatoire. Celui-ci doit être constitué et abondé à l’issue d’une période de cinq ans suivant la date de la réception de l’immeuble concerné.

Ce fonds doit permettre de faire face aux dépenses résultant :

– des travaux prescrits par les lois et règlements ;

– des travaux décidés par l’assemblée générale des copropriétaires

L’assemblée générale peut affecter tout ou partie des sommes déposées sur le fond au financement des travaux précités, en tenant compte de l’existence de parties communes spéciales ou de clefs de répartition des charges. En cas de mise en péril, les sommes du fonds peuvent être affectées aux travaux nécessaires à la sauvegarde de l’immeuble.

Le fonds est alimenté par une cotisation annuelle obligatoire des copropriétaires. Le montant de la cotisation est déterminé par l’assemblée générale dans les conditions de vote prévues aux articles 25 et 25-1 de la loi de 1965 précitée (majorité absolue et passerelle de majorité ([224])). Le montant de la cotisation doit représenter au minimum 5 % du montant du budget prévisionnel.

Des cas de dispense de constitution du fonds de travaux existent. C’est le cas lorsque le DTG a été réalisé et qu’il ne fait apparaître aucun besoin de travaux pour les dix prochaines années. Dans ce cas-là, l’exemption vaut durant toute la validité du diagnostic. C’est également le cas lorsque l’immeuble comporte moins de 10 lots et que l’assemblée générale se prononce de façon unanime en ce sens.

Les sommes versées au titre du fonds de travaux sont attachées au lot et définitivement acquises au syndicat de copropriétaires. Elles ne donnent pas lieu à un remboursement par le syndicat en cas de cession d’un lot (dernier alinéa du II de l’article 14-2 précité).

Enfin, si le montant du fonds atteint un montant supérieur au budget prévisionnel, le syndic inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée générale la question de l’élaboration d’un plan pluriannuel de travaux ainsi que la question de la suspension des cotisations au fonds de travaux (IV de l’article 14-2 précité).

En outre, en vertu du II de l’article 18 de la loi de 1965, les cotisations au fonds de travaux doivent être déposées par le syndic sur un compte séparé.

C. un bilan insatisfaisant face à la nécessité de rénover le parc des copropriétés

Si la loi ALUR a permis de franchir un premier pas vers le renforcement des moyens à même de permettre la rénovation du parc des copropriétés, force est de constater que les résultats actuels sont insatisfaisants.

Le caractère facultatif du diagnostic technique global (DTG) et du plan pluriannuel de travaux, s’ils permettent de ménager le respect du droit de propriété ([225]), se heurte, comme l’analyse l’étude d’impact, à la gouvernance propre aux copropriétés, où les décisions peuvent être difficiles à adopter.

Perçu comme lourd et coûteux, le DTG est très peu – voire pas du tout pour les plus petites copropriétés – utilisé, comme l’illustrent les tableaux ci-dessous.

Source : étude d’impact annexée au présent projet de loi

Source : étude d’impact annexée au présent projet de loi

Concernant le fonds de travaux, son caractère obligatoire a favorisé son déploiement (73 % des syndicats déclarent la constitution d’un fonds de travaux) mais le montant de la cotisation, corrélé au budget prévisionnel, est déconnecté du besoin de travaux sur le bâti.

II. les dispositions du projet de loi

L’article 44 du présent projet de loi procède à plusieurs modifications pour instaurer une obligation d’élaborer un projet de plan pluriannuel de travaux et pour moderniser les règles de calcul du fonds de travaux.

A. L’obligation d’élaborer un projet de plan pluriannuel de travaux

Les alinéas 6 à 20 substituent à la rédaction actuelle de l’article 14-2 de la loi de 1965 relative au fonds de travaux une nouvelle rédaction. La nouvelle version proposée de l’article 14-2 prévoit la mise en place d’un projet de PPT dont l’élaboration – et non l’adoption – devient obligatoire, sous certaines conditions.

Il est ainsi prévu que, dans un délai de quinze ans à compter de la date de réception des travaux de construction de l’immeuble, un projet de PPT est élaboré dans les immeubles à destination partielle ou totale d’habitation (alinéa 7). Ce projet de PPT comprend, à partir de l’analyse du bâti et des équipements de l’immeuble ainsi qu’à partir du DPE collectif prévu à l’article 40 du présent projet de loi, 3 types d’information (alinéas 7 à 11) :

– la liste des travaux nécessaires à la sauvegarde de l’immeuble, à la préservation de la santé et de la sécurité des occupants et à la réalisation d’économies d’énergie ;

– une estimation sommaire du coût de ces travaux et leur hiérarchisation ;

– une proposition d’échéancier pour les travaux dont la réalisation apparaît nécessaire pour les dix prochaines années.

L’alinéa 12 prévoit que le projet de PPT est établi par une personne disposant des compétences et des garanties requises pour l’établissement du diagnostic technique global. Le projet de PPT devra être actualisé tous les dix ans.

Des possibilités d’exemption sont prévues, dans le cas où l’immeuble a fait l’objet d’un DTG en cours de validité et que ce dernier n’a fait apparaître aucun besoin de travaux dans les dix années à venir. Dans ce cas, le syndicat est dispensé de l’obligation d’élaborer un projet de PPT durant la période de validité du diagnostic. En outre, le projet de PPT peut se fonder sur les conclusions d’un DTG en cours de validité (alinéa 13).

Comme le prévoit l’alinéa 14, le syndic inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée générale les modalités d’élaboration du projet de PPT, qui sont votées à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents, représentés ou ayant voté par correspondance (majorité simple).

En vertu de l’alinéa 15, les travaux mentionnés dans le projet de PPT, l’échéancier proposé et le cas échéant les conclusions du DTG sont intégrés au carnet d’entretien de l’immeuble, prévu à l’article 18 de la loi de 1965 précitée.

Les alinéas 7 à 15 ainsi décrits constituent le I du nouvel article 14-2.

Les alinéas 16 et 17 forment le II de ce même article 14-2. Ils portent sur les suites données au projet de plan pluriannuel de travaux. Celui-ci est présenté à la première assemblée générale des copropriétaires qui suit son élaboration ou sa révision. Si le projet de PPT fait apparaître la nécessité de travaux dans les dix années à venir, le syndic inscrit à l’ordre du jour de cette même assemblée la question de l’adoption de tout ou partie du projet de PPT. Cette question est soumise au vote à la majorité des voix de tous les copropriétaires (majorité absolue) (alinéa 16). Si le projet de PPT n’est pas adopté, le syndic inscrit à l’ordre du jour de chaque assemblée générale appelée à approuver les comptes la question de l’adoption de tout ou partie du projet. Dans le cas où un projet de PPT a été adopté, le syndic inscrit à l’ordre du jour la question de la mise en œuvre de l’échéancier dudit plan (alinéa 17).

Les alinéas 18 à 20 prévoient les règles applicables dans le cadre de la police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, qui figurent dans un nouveau III de l’article 14-2 de la loi de 1965. L’autorité administrative compétente peut demander au syndic la transmission du PPT afin de vérifier que les travaux programmés permettent de garantir la sauvegarde de l’immeuble et la sécurité de ses occupants. Si le PPT n’est pas transmis dans un délai d’un mois à compter de la notification de la demande ou si le plan transmis ne prescrit manifestement pas des travaux adaptés, l’autorité peut élaborer ou actualiser d’office le PPT en lieu et place du syndicat et aux frais de ce dernier. Dès réception du PPT notifié par l’autorité administrative, le syndic convoque l’assemblée générale qui se prononce sur la question de l’adoption de tout ou partie de ce projet de plan. Il s’agit là d’appliquer au projet de PPT le même régime juridique que celui aujourd’hui existant dans le cadre du DTG, dans les conditions précisées à l’article L. 731-5 du CCH. En effet, les procédures de lutte contre l’habitat indigne requièrent souvent une intervention rapide. Dans cette hypothèse et s’agissant des copropriétés, il est important que l’autorité administrative compétente (maire, préfet, président d’établissement public de coopération intercommunale) ait rapidement connaissance de la capacité du syndicat des copropriétaires à remédier aux désordres constatés. La procédure vise ainsi à organiser un cadre d’interpellation de la copropriété sur le besoin de programmer les interventions nécessaires adaptées et proportionnées à la situation de dégradation technique des parties communes d’un immeuble ayant abouti à une procédure de police. L’objectif est donc d’accélérer les procédures de lutte contre l’habitat indigne en copropriété.

En outre, les alinéas 2 à 5 modifient l’article 14-1 de la loi de 1965. Il s’agit là d’une simple mesure de coordination. Les modifications apportées consistent à déplacer les dispositions figurant aujourd’hui au I de l’article 14-2 (dispositions relatives aux dépenses pour travaux) dans un II de l’article 14-1.

B. les modifications apportées au fonds de travaux

Les alinéas 21 à 40 introduisent un nouvel article 14-2-1 dans la loi de 1965. Ce nouvel article concerne le fonds de travaux. L’article reprend en partie les dispositions actuelles de l’article 14-2, en les adaptant aux nouveautés introduites concernant le plan pluriannuel de travaux.

L’alinéa 22 prévoit ainsi que dans les immeubles à destination totale ou partielle d’habitation, le syndicat des copropriétaires constitue un fonds de travaux à l’issue d’une période de dix ans suivant la date de réception des travaux de l’immeuble. Il faut ici relever une distinction importante avec l’état actuel du droit puisqu’aujourd’hui, le fonds de travaux doit être constitué dans les cinq années suivant la date de réception des travaux de l’immeuble.

Les alinéas 23 à 26 prévoient les dépenses auxquelles ce fonds peut concourir. Il s’agit des dépenses pour :

– l’élaboration du projet de PPT et le cas échéant du diagnostic technique global ;

– la réalisation des travaux prévus dans le PPT lorsque celui-ci est adopté par l’assemblée générale des copropriétaires ;

– les travaux décidés en cas d’urgence par le syndic en vertu des dispositions prévues au troisième alinéa de l’article 18 de la loi de 1965 ;

– les travaux nécessaires à la sauvegarde de l’immeuble, à la préservation de la santé et de la sécurité des occupants et à la réalisation d’économie d’énergie non prévus dans le PPT.

Il convient de relever que cette liste est davantage précise et resserrée que la version actuelle prévue à l’article 14-2, selon laquelle le fonds de travaux permet de financer toute dépense liée aux obligations légales ou réglementaires ainsi que toutes dépenses pour travaux décidées par l’assemblée générale des copropriétaires. L’objectif est de corréler plus directement le fonds de travaux à l’éventuel plan pluriannuel de travaux adopté en recentrant ses dépenses sur les travaux relatifs à la sécurité, à la salubrité et à la réduction de la consommation d’énergie.

Le fonds de travaux est alimenté par une cotisation annuelle obligatoire. Les copropriétaires contribuent à cette cotisation selon les mêmes modalités que celles décidées par l’assemblée générale pour le versement des provisions du budget prévisionnel (alinéa 27). L’assemblée générale peut par un vote à la même majorité que celle applicable aux dépenses concernées, affecter tout ou partie des sommes du fonds pour financer les dépenses précitées (alinéa 28).

Si cette cotisation existe déjà en vertu de l’article 14-2 actuel, le présent projet de loi modifie quelque peu les modalités de calcul du montant minimal de cette cotisation. Ainsi, en cas d’adoption du PPT, le montant de la cotisation annuelle ne peut être inférieur à 2,5 % du montant des travaux prévus dans le plan adopté et à 5 % du budget prévisionnel. Le droit actuel prévoit uniquement une cotisation devant être a minima égal à 5 % du budget prévisionnel. La nouveauté consiste donc à prévoir une cotisation de 2,5 % en lien direct avec le montant des travaux établis dans le cadre du PPT. Dans le cas où le PPT n’est pas adopté, la cotisation annuelle ne peut être inférieure à 5 % du budget prévisionnel, ce qui ne change pas par rapport au droit existant (alinéa 29). Un montant supérieur peut être décidé à la majorité des voix de tous les copropriétaires (alinéa 30).

L’assemblée générale se prononce sur la question de la suspension des cotisations lorsque le montant du fonds excède le montant du budget prévisionnel. Dans le cas où un PPT a été voté, la cotisation peut être suspendue lorsque le fonds de travaux excède 50 % du montant des travaux prévus dans le plan adopté (alinéa 31).

L’alinéa 32, qui clôt la rédaction du nouvel article L. 14-2-1 précise que les sommes versées au titre du fonds de travaux sont attachées aux lots et entrent définitivement dès leur versement dans le patrimoine du syndicat des copropriétaires. Elles ne donnent pas lieu à un remboursement par le syndicat des copropriétaires à l’occasion de la cession du lot. Il s’agit là d’une coordination qui ne change rien par rapport au droit existant, l’article 14-2 prévoyant déjà cette règle.

L’alinéa 33 procède à des coordinations liées au changement de référence de l’article de la loi de 1965 relatif au fonds de travaux, dont les règles ne figureront donc non plus à l’article 14-2 mais à l’article 14-2-1. Ainsi, des modifications de référence sont nécessaires :

– à l’article 10 de la loi de 1965, qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles les copropriétaires sont tenus de verser une contribution au fonds de travaux ;

– à l’avant dernier alinéa de l’article 18 de la loi précitée qui prévoit que les cotisations au fonds de travaux doivent être versées sur un compte séparé ;

– au troisième alinéa de l’article 19-2 de la loi précitée qui prévoit les conditions dans lesquels le président du tribunal judiciaire peut condamner un copropriétaire au paiement des provisions ou sommes exigibles ;

– au premier alinéa de l’article 29-1 A de la loi précitée, qui prévoit les règles applicables en cas d’impayés supérieurs à 25 % des sommes exigibles en vertu du budget prévisionnel et du fonds de travaux ;

– et enfin à l’article 41-15 de la loi précitée qui prévoit qu’en cas de conflits d’intérêt du syndic non professionnel, le copropriétaire qui n’est pas syndic peut exercer une action contre l’autre copropriétaire en paiement des provisions sur charges dues au titre du budget prévisionnel et du fonds de travaux.

L’alinéa 34 procède également à une modification de coordination liée aux changements de références prévus par le présent article. Ainsi, le premier alinéa du III de l’article L. 18-1-A, prévoit actuellement que les travaux mentionnés à l’article 14-2 peuvent faire l’objet d’honoraires spécifiques au profit du syndic. La référence à l’article 14-2 est remplacée par une référence au II de l’article 14-1, qui, tel que modifié par le présent article mentionne spécifiquement les dépenses pour travaux.

L’alinéa 35 concerne également une coordination juridique liée aux changements de références. Ainsi, il est nécessaire de supprimer la référence au I de l’article 14-2 qui figure aujourd’hui à l’article 19-2 de la loi de 1965 (règles d’exigibilité des provisions dues dans le cadre du budget prévisionnel ou des dépenses pour travaux) puisque le I de l’article 14-2 devient désormais le II de l’article 14-1.

L’alinéa 36 procède également à une coordination : il s’agit de remplacer à l’article 24-4 de la loi de 1965 la référence 731-2 du CCH par une référence à l’article 14-2 précité, qui constitue désormais le bon article pour faire référence au plan pluriannuel de travaux.

Les alinéas 37 à 51 prévoient plusieurs modifications au code de la construction et de l’habitation.

L’article L. 721-2 du CCH, qui énumère l’ensemble des documents devant être transmis à l’acquéreur au plus tard à la date de la signature de la promesse de vente en cas de vente d’un lot ou d’une fraction de lot en copropriété, est modifié. À la liste des pièces devant être obligatoirement fournies figurent désormais le plan pluriannuel de travaux (nouveau 6° de l’article L. 721-2 – alinéa 42) ou à défaut le projet de plan pluriannuel (nouveau 7° de l’article L. 721-2 – alinéa 43).

Les alinéas 44 à 46 tirent les conséquences de ces ajouts. Il s’agit ainsi de préciser qu’à l’image d’un ensemble d’autres documents, le plan pluriannuel de travaux ou le cas échéant le projet de plan n’est pas exigé lorsque l’acquéreur est déjà propriétaire d’au moins un lot dans la même copropriété (alinéa 44) ni en cas de vente ou de cession de droit réel immobilier relatif à un lot ou une fraction de lot annexe (alinéa 45). Enfin, lorsque l’acte authentique n’est pas précédé d’une promesse de vente, le plan pluriannuel de travaux ou le cas échéant, le projet de plan devra être joint au projet d’acte authentique de vente notifié ou remis à l’acquéreur (alinéa 46).

Les alinéas 47 et 48 modifient l’article L. 731-1 du CCH qui porte sur le diagnostic technique global. Son champ est élargi puisque la rédaction proposée prévoit que ce diagnostic doit comprendre une liste des travaux nécessaires à la sauvegarde de l’immeuble, à la préservation de la santé et de la sécurité des occupants et à la réalisation d’économie d’énergie.

Les alinéas 49 et 50 remplacent la rédaction actuelle de l’article L. 731-2 du CCH. En effet, dans sa version actuelle, l’article prévoit que lors de la présentation en assemblée générale du diagnostic technique global (premier alinéa de l’article L. 731-2) doit être étudiée la question de l’élaboration d’un plan pluriannuel de travaux ainsi que les modalités générales de son éventuelle mise en œuvre (deuxième alinéa de l’article L. 731-2). L’article 44 du présent projet de loi met en place un dispositif nouveau de projet de plan pluriannuel de travaux. Par conséquent et dans un souci de cohérence, les alinéas 49 et 50 suppriment les dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 731-2. La nouvelle rédaction proposée de l’article L. 731-2 prévoit ainsi simplement que le diagnostic technique global est présenté à la première assemblée générale qui suit sa réalisation ou sa révision (ce qui correspond à l’actuelle rédaction du premier alinéa de l’article L. 731-2).

L’alinéa 51 abroge l’article L. 731-3 du CCH. Cet article prévoit l’intégration au carnet d’entretien des travaux dont la réalisation apparaît nécessaire notamment aux termes du diagnostic technique global le cas échéant complété par des études complémentaires.

L’alinéa 52 apporte une modification de coordination à l’article 31 du code général des impôts. Celui-ci prévoit les charges de la propriété déductibles pour la détermination du revenu net. Parmi ces dernières figurent « Les provisions pour dépenses, comprises ou non dans le budget prévisionnel de la copropriété, prévues à l’article 14-1 et au I de l’article 14-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, supportées par le propriétaire, diminuées du montant des provisions déduites l’année précédente qui correspond à des charges non déductibles ». L’alinéa 52 supprime la référence au I de l’article 14-2 qui n’a plus lieu d’être en raison des modifications apportées par l’article. Le I de l’article 14-2 étant désormais intégré à l’article 14-1, il s’agit là d’une simple coordination qui ne change rien par rapport au droit existant.

L’alinéa 53 apporte également une modification de coordination juridique. Il s’agit de remplacer la référence à l’article 14-2 de la loi de 1965 par la référence au nouvel article 14-2-1 dans deux articles : d’une part à l’article 2374 du code civil qui porte sur les créanciers privilégiés sur les immeubles et d’autre part à l’article 3 de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, qui prévoit les garanties nécessaires pour disposer d’une carte professionnelle.

En vertu des alinéas 54 à 61, l’article 44 entre en vigueur au :

– 1er janvier 2023, pour les syndicats de copropriétaires comprenant plus de 200 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces ;

– 1er janvier 2024, pour les syndicats de copropriétaires comprenant un nombre de lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces compris entre 51 et 200 ;

– 1er janvier 2025, pour les syndicats de copropriétaires comprenant au plus 50 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces.

Enfin, les alinéas 58 à 61 décalent d’un an ces dates pour ce qui concerne l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de l’article L. 721-2 du CCH (transmission du plan pluriannuel de travaux ou à défaut du projet de plan pluriannuel de travaux à l’acquéreur en cas de vente).

La mise en place d’un projet de plan pluriannuel de travaux et les adaptations portées au fonds de travaux font du présent article 44 un levier considérable pour encourager la rénovation énergétique du parc des copropriétés.

En outre, ces dispositions assurent un équilibre constitutionnel satisfaisant entre le respect du droit de la propriété et l’objectif d’intérêt général qui consiste à favoriser la rénovation énergétique dans les copropriétés.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉcialE

La commission a adopté cet article, modifié par douze amendements dont un ayant fait l’objet d’un sous-amendement.

Huit de ces amendements sont des amendements rédactionnels ou de coordination juridique (CS5198, CS5199, CS5200, CS5202, CS5203, CS5204, CS5205 et CS5206). Deux amendements rédactionnels, identiques à ceux du rapporteur, déposés par Mme Emmanuelle Anthoine (LR), ont également été adoptés (CS257 et CS258).

Deux amendements identiques, déposés par Mme Claire Pitollat (LaREM), et M. Vincent Descoeur (LR) (respectivement CS256 et CS631) ont également été adoptés, dans une version sous amendée par le rapporteur (CS5418). Il s’agit avec ces amendements dans leur version sous-amendée de prévoir explicitement que le projet de plan pluriannuel de travaux donne une estimation du niveau de performance énergétique de l’immeuble que les travaux prévus dans cedit projet doivent permettre d’atteindre ([226]).

Article 44 bis (nouveau) (article 685-2 [nouveau] du code civil) Instauration d’un droit de surplomb pour l’isolation thermique par l’extérieur

Cet article résulte de l’adoption de l’amendement CS5331 du rapporteur. Cet article a pour objet de faciliter l’isolation thermique des immeubles par l’extérieur.

L’objectif de rénovation des logements nécessite de favoriser l’isolation des bâtiments par l’extérieur. Or cette dernière est rendue très difficile pour les bâtiments construits en limite de propriété car dépendante d’un accord entre les propriétaires des deux fonds, permettant l’empiétement ou le surplomb sur la propriété voisine.

C’est la raison pour laquelle le présent article instaure un droit de surplomb, qui rend possible l’isolation thermique par l’extérieur d’un bâtiment en limite de propriété. Un nouvel article 685-2 est introduit dans le code civil en ce sens. Il détaille les modalités de mise en œuvre de ce droit de surplomb et prévoit notamment que l’ouvrage d’isolation ne peut être établi qu’à deux mètres au moins au-dessus du pied du mur ou du sol et sur une épaisseur de 50 centimètres au plus. Il prévoit une obligation de démontage de l’ouvrage en cas de construction nouvelle afin de préserver les droits du propriétaire du fonds voisin.

Article 45 Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à l’harmonisation des références de classes de DPE ainsi que les mesures nécessaires pour créer une police administrative du contrôle des règles de la construction

I. le droit en vigueur

A. les seuils chiffrés du DPE

En l’absence d’assise législative donnée aux étiquettes du DPE (voir le commentaire de l’article 39), le droit comporte aujourd’hui un certain nombre de références chiffrées, indiquant des seuils au-delà desquels un certain nombre d’obligations ou de règles particulières prévalent.

On peut notamment citer l’utilisation récurrente du seuil de 331 kWh par m2 et par an, qui permet de viser les passoires énergétiques. En particulier, la loi énergie et climat a retenu ce seuil pour fixer plusieurs obligations, qui sont aujourd’hui codifiées dans le code de la construction et de l’habitation (voir les commentaires d’articles 39, 40, 41 et 42, notamment) : obligation de rénovation (article L. 173-2 du CCH), règles du logement indécent (décret pris en application de l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989), obligation d’information (article L. 173-2 du CCH), obligations d’audits énergétiques (articles L. 126-27 et L. 126-28), etc.

En raison des modifications découlant de l’article 39 du présent projet de loi, il est nécessaire d’harmoniser l’ensemble de ces références en les remplaçant par une mention des étiquettes prévues au nouvel article L. 173-1-1 du CCH, et ce d’autant plus que dans le cadre de la réforme du DPE, un système de double seuil en consommation d’énergie primaire et en émission de gaz à effet de serre s’appliquera (avec la retenue du plus mauvais des deux seuils ([227])).

B. LE respect des règles de construction

1. Le contrôle du respect des règles de la construction

Le titre VIII (articles L. 181-1 à L. 181-8) du livre Ier du code de la construction prévoit les règles relatives au contrôle et sanctions applicables afin de s’assurer de l’application des règles du code et le cas échéant de punir leur non-respect.

Les articles L. 181-1 à L. 186-8 forment ainsi le cadre juridique applicable en matière du contrôle du respect des règles de construction (CRC). Les contrôleurs sont des agents de l’État ou des collectivités territoriales, assermentés et commissionnés à cet effet. Le CRC peut s’exercer jusqu’à 6 ans après l’achèvement des travaux. L’organisation des contrôles est réalisée à l’échelon départemental, en fonction notamment de la politique régionale de la qualité de la construction. Concrètement, le CRC fonctionne par échantillonnage de constructions neuves, en fonction d’une part d’un tirage statistique, et d’autre part de la politique de contrôle locale.

Source : guide du CEREMA

Le contrôle du respect des règles de construction (CRC) est aujourd’hui assis sur un régime de police judiciaire. Les agents commissionnés et assermentés précités constatent les infractions aux règles établies par ce même code sous l’autorité du procureur de la République. Comme l’explique l’étude d’impact : « en pratique, les services déconcentrés engagent la plupart du temps, avec l’accord du procureur, une procédure de médiation avec le maître d’ouvrage afin que ce dernier remette en conformité son opération ». Plus de 80 % des opérations contrôlées présentent au moins une non-conformité et font l’objet à ce titre d’un procès-verbal ([228]). Le procureur peut théoriquement engager des poursuites à l’encontre du maître d’ouvrage mais comme l’indique l’étude d’impact, moins de 1 % des dossiers font l’objet d’un jugement correctionnel.

Environ 600 contrôles sont recensés chaque année (en augmentation ces dernières années) ce qui représente chaque année environ 5,5 à 10 % des opérations de deux logements ou plus.

En outre, on peut noter que depuis l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction, prise en application de l’habilitation accordée par l’article 49 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, dite loi « ESSOC », les services actuellement chargés du contrôle du respect des règles de construction se sont vus confier un pouvoir de police administrative afin de contrôler et sanctionner le respect de la procédure de mise en œuvre des solutions d’effet équivalent ([229]).

De façon complémentaire au CRC, le droit prévoit également les règles applicables au contrôle technique de la construction (CTC), qui fait référence à un contrôle exercé par des prestataires privés pour le compte des maîtres d’ouvrage. Le contrôleur technique émet un avis à la demande du maître d’ouvrage sur les aspects liés à la construction en matière de solidité et de sécurité des personnes, mais plus globalement de respect de la réglementation (art. L.111-23 du CCH). L’activité de contrôle technique est soumise à agrément de la part de l’État et est incompatible avec toute activité de conception, d’exécution et d’expertise d’un ouvrage (art. L.111-26 du CCH).

2. Les attestations assurant le respect des règles de la construction

Lors du dépôt d’une demande de permis de construire et au dépôt de la déclaration attestant l’achèvement des travaux (DAACT), le maître d’ouvrage doit communiquer, parmi les pièces constitutives du dossier, un certain nombre d’attestations de prise en compte des règles de construction (articles L.122-3 et L.122-7 à L.122-11 du CCH).

En particulier, l’article L. 122-8 du CCH prévoit qu’après achèvement des travaux de construction des bâtiments soumis à permis de construire et des travaux de rénovation de bâtiments existants soumis à autorisation de construire, le maître d’ouvrage fournit à l’autorité qui a délivré l’autorisation un document attestant que les règles de construction en matière de performance énergétique et environnementale ont été prises en compte par le maître d’œuvre ou, en son absence, par lui-même. Cette attestation est établie, selon les catégories de bâtiments par :

– un contrôleur technique ;

– une personne répondant aux conditions prévues par l’article L. 271-6 (diagnostiqueur) ;

– un organisme ayant certifié la performance énergétique du bâtiment et ayant signé une convention avec le ministre chargé de la construction ;

– un architecte.

Des attestations sont également prévues en matière d’accessibilité, de réglementation acoustique et de prévention des risques sismiques et cycloniques.

II. les dispositions du projet de loi

A. harmonisation des références aux classes du dpe

Le I de l’article 45 du présent projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai d’un an à compter de la publication de la présente loi, les mesures nécessaires pour remplacer les dispositions relatives à la consommation énergétique d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment et comportant des références chiffrées par une référence à un niveau de performance pour unifier et harmoniser ces dispositions avec la rédaction proposée de l’article L. 173-1-1 du CCH. Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans les trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

B. ordonnance visant à renforcer l’effectivité des règles de construction

Le II de l’article 45 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la loi et dans l’objectif de renforcer l’effectivité des règles de construction posées au livre Ier du CCH, les mesures pour :

1° créer dans le CCH un régime de police administrative portant sur le contrôle des règles de construction comportant notamment des sanctions administratives ;

2° procéder à la mise en cohérence de ce régime de police administrative avec le régime de contrôle et de sanctions pénales prévu au titre VIII du livre Ier du code de la construction et de l’habitation, relatif au respect des règles de construction, le cas échéant par la suppression ou la modification de certaines infractions ;

3° modifier le champ d’application et les conditions de délivrance des attestations relatives au respect des règles de construction prévues au titre II du livre Ier du code de la construction et de l’habitation, notamment s’agissant des personnes physiques ou morales susceptibles de les délivrer ainsi que des qualités et garanties qu’elles doivent présenter à cet effet, et de préciser les conditions d’utilisation de ces attestations dans le cadre des contrôles mentionnés aux 1° et 2° ;

4° mettre en cohérence les dispositions du code de l’urbanisme avec les modifications du code de la construction et de l’habitation résultant des 1° et 3°.

Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.

Cette ordonnance doit donc permettre de définir, en complément du régime de police judiciaire actuel, un régime de police administrative du CRC associée à une procédure de mise en demeure ainsi que les sanctions administratives afférentes.

Comme l’explique l’étude d’impact, un régime de police administrative serait plus à même de contrôler le respect de la réglementation sur la base des attestations fournies par le maître d’ouvrage et de vérifier leur complétude ainsi que leur conformité. Cette police administrative pourrait aussi fixer des sanctions proportionnées à la gravité de la non-conformité. Par ailleurs, le CRC n’est pas un contrôle exhaustif : il est effectué sur la base d’un échantillonnage et toutes les rubriques de la réglementation ne sont pas systématiquement contrôlées. Afin de parvenir à une plus grande exhaustivité des mécanismes de contrôle, il est proposé de simplifier et d’étendre le régime des attestations, actuellement limité à quelques rubriques de la réglementation de la construction. Le contenu des attestations devant être renseigné par le maître d’ouvrage sera enrichi et sa délivrance pourra reposer sur l’intervention sur place d’un tiers pour vérifier le respect de la réglementation.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article, modifié par deux amendements du rapporteur.

L’amendement CS5208 supprime l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les dispositions de coordination induites par la création d’une assise législative pour les classes du diagnostic de performance énergétique (DPE). En effet, ces dispositions feront l’objet d’une inscription directe de ces dispositions dans le présent projet de loi (nouvel article 45 bis).

L’amendement CS5362 réduit le délai de l’habilitation dont dispose le Gouvernement pour prendre l’ordonnance prévue au II du présent article de 18 à 12 mois.

Article 45 bis (nouveau) (article L. 173-2 du code de la construction et de l’habitation, articles 18 et 23-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, article 5 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, article 25 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat) Inscription « en dur » des dispositions de coordinations juridiques liées à la nouvelle assise législative du DPE

Cet article, adopté à l’initiative d’un amendement du rapporteur (CS5209) permet d’inscrire « en dur » l’ordonnance initialement prévue au I de l’article 45 du présent projet de loi.

Il s’agit d’assurer les coordinations juridiques nécessaires du fait de la création d’une assise législative de l’échelle de référence du DPE. Il s’agit ainsi de faire référence aux classes de DPE telles que prévues à l’article 39 du projet de loi, en remplacement des seuils précis que l’on trouve à plusieurs endroits dans la loi, qui ne sont plus à jour de la réforme en double seuil du DPE. Les coordinations nécessaires sont donc assurées :

– à l’article L. 173-2 du CCH (voir le commentaire de l’article 42) ;

– aux articles 18 et 23-1 de la loi du 6 juillet 1989 (voir le commentaire de l’article 41) ;

– à l’article 5 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (objectif programmatique relatif à l’éradication des passoires thermiques) ;

– à l’article 25 de la loi énergie et climat, qui prévoit la remise d’un rapport annuel sur l’atteinte des objectifs de rénovation énergétique.

Article 45 ter (nouveau) Ratification de l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation

La commission spéciale a adopté l’amendement CS3913 du Gouvernement, qui entérine la ratification de l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation.

Cette ordonnance a été prise en application de l’habilitation prévue au II de l’article 49 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC).

Outre l’importante recodification à laquelle elle procède, l’ordonnance a également permis de généraliser en l’intégrant au droit commun la démarche d’innovation, qui n’était qu’expérimentale dans le cadre de l’ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation ([230]).

Article 45 quater (nouveau) (article L. 174-1 du code de la construction et de l’habitation) Élargissement du champ des bâtiments soumis aux obligations « tertiaires »

I. le droit en vigueur

L’article L. 174-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit les règles applicables en matière de rénovation énergétique des bâtiments tertiaires. Il reprend les dispositions qui figuraient auparavant à l’article L. 111-10-3 du code de la construction et de l’habitation, abrogé dans le cadre de l’ordonnance de recodification précitée.

Introduit par la loi Grenelle 2, puis modifié par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le dispositif actuel résulte de la loi ELAN, qui est venu préciser et détailler les obligations applicables aux bâtiments tertiaires. En application des modifications apportées par la loi ELAN, un nouveau décret « tertiaire » est paru en juillet 2019 (décret en Conseil d’État n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d’actions de réduction de la consommation d’énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire).

L’article L. 174-1 prévoit ainsi que des actions de réduction de la consommation d’énergie finale sont mises en œuvre dans les bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments à usage tertiaire existants à la date de publication de la loi ELAN. Ces actions doivent permettre la réduction de la consommation d’énergie finale pour l’ensemble des bâtiments concerné d’au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050, par rapport à 2010.

L’article précise que : « tout bâtiment, partie de bâtiment ou ensemble de bâtiments soumis à l’obligation doit atteindre, pour chacune des années 2030, 2040 et 2050, les objectifs suivants :

« 1° Soit un niveau de consommation d’énergie finale réduit, respectivement, de 40 %, 50 % et 60 % par rapport à une consommation énergétique de référence qui ne peut être antérieure à 2010 ;

« 2° Soit un niveau de consommation d’énergie finale fixé en valeur absolue, en fonction de la consommation énergétique des bâtiments nouveaux de leur catégorie ».

Ces objectifs peuvent être modulés en fonction de contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales relatives aux bâtiments concernés ; d’un changement de l’activité exercée ou de coûts manifestement disproportionnés des actions par rapport aux avantages attendus en termes de consommation d’énergie finale.

L’article indique que « la chaleur fatale autoconsommée par les bâtiments soumis à obligation peut être déduite de la consommation. La consommation d’énergie liée à la recharge de tout véhicule électrique et hybride rechargeable est déduite de la consommation énergétique du bâtiment et n’entre pas dans la consommation de référence ».

L’article prévoit également les modalités de l’information relative au respect de cette obligation en cas de vente ou de location et renvoie au décret en Conseil d’État le soin de préciser les sanctions administratives applicables.

Des dispositions figurent également afin d’organiser le recueil et la mise à disposition des informations relatives aux données de consommation et au suivi de la réduction de la consommation d’énergie, le détail de ces dispositions étant précisé dans le décret en Conseil d’État précité.

II. les travaux de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS4724 déposé par M. Vincent Thiébaut (LaREM) qui apporte plusieurs modifications à l’article L. 174-1 du code de la construction et de l’habitation.

Il s’agit principalement d’élargir le champ d’application de ces obligations aux bâtiments créés depuis la loi ELAN (alinéa 3). Comme le précise l’exposé sommaire de l’amendement, l’objectif est triple :

« – supprimer l’inégalité de traitement entre les bâtiments existants à la date de publication de la loi ELAN qui sont assujettis et ceux qui sont mis en service après cette date ;

« – inclure dans l’obligation les bâtiments les plus récents pour lesquels des efforts peuvent être à produire sur les " process " et qui ne sont pas encadrés par la réglementation existante.

« – inclure l’atteinte de l’objectif à l’échelle de tout ou partie d’un patrimoine en incluant des bâtiments performants, ce qui correspond à une volonté forte de l’ensemble des acteurs qu’il s’agisse du secteur privé ou public ».

Les modifications apportées visent également à éviter que des actions d’économie d’énergie, engagées par les assujettis pour satisfaire les exigences du L. 174-1, conduisent à une réduction du recours aux énergies renouvelables, par exemple en remplaçant des systèmes de chauffage vertueux comme des réseaux de chaleur urbains par des équipements ayant une part d’énergie renouvelable plus faible. C’est en ce sens que le quatrième alinéa de l’article précise que les actions de réduction de consommation d’énergie finale ne « peuvent conduire ni à une augmentation du recours aux énergies non renouvelables, ni à une augmentation des émissions de gaz à effet de serre ».

Enfin, l’article vient préciser que la remontée des informations des consommations énergétiques par les assujettis doit avoir lieu annuellement (alinéas 5 et 6).

Chapitre II Diminuer la consommation d’énergie

Article 46 (article L. 2222-1-1 A [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) Diminuer la consommation d’énergie superflue

I. le droit en vigueur

A. L’ARTICLE L. 2122-1 du code général de la propriÉtÉ des personnes publiques

Introduit par l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques encadre le droit d’occupation temporaire du domaine public d’une personne publique, défini à l’article L. 2111-1 de ce même code ([231]), par des personnes privées. Il vient proposer une réécriture, aux implications juridiques proches, de l’article L. 23 du code du domaine de l’État, abrogé par l’ordonnance précitée. Si le domaine public de l’État et des collectivités territoriales est « inaliénable et imprescriptible », l’octroi ([232]) d’une autorisation d’occupation temporaire (AOT) du domaine public par la personne morale propriétaire ou gestionnaire du domaine en question permet d’en définir les modalités d’utilisation et de gestion dans le cadre d’un usage privatif dépassant le simple « droit d’usage appartenant à tous ». L’usage privatif du domaine public est donc subordonné à la délivrance, pour une durée déterminée, d’un titre d’occupation, incessible et révocable, par le gestionnaire du domaine public, qu’il s’agisse de l’État, d’une collectivité territoriale ou de son groupement, ou encore d’un établissement public. L’usage qui en est fait doit demeurer parfaitement conforme à l’affectation initiale qui aura été déterminée lors de la signature de l’AOT. Enfin, des droits réels peuvent être conférés par cette autorisation de sorte à faciliter les investissements assumés par l’occupant privé temporaire du domaine public.

On peut noter que l’article L.2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques a fait l’objet d’une révision par suite de l’adoption de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques, qui vient compléter l’article initial par deux alinéas supplémentaires. Ces derniers viennent préciser les conditions dans lesquelles une AOT peut être accordée par anticipation à une personne privée, dans le cas où une dépendance du domaine privé d’une personne publique doit être incorporée, dans un délai n’excédant pas six mois, au domaine public de cette même personne publique.

B. La prise en compte de critères environnementaux en matiÈre d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public

Il n’existe actuellement aucune disposition générale de nature législative ou réglementaire, que ce soit dans le code général des collectivités territoriales ou dans le code de la propriété des personnes publiques, qui subordonne obligatoirement l’octroi d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public au respect de certaines considérations d’ordre environnemental.

Des dispositions existent pour certains cas particuliers. Ainsi, les autorisations ayant une « incidence environnementale prononcée » sont encadrées à l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques ([233]), qui conditionne les décisions d’utilisation du domaine public maritime à la réalisation préalable d’une étude d’impact environnemental, ainsi qu’à l’article L. 311-5 du code de l’énergie, qui dispose que l’autorité administrative autorisant l’exploitation d’une production d’électricité tienne compte de « l’impact de l’installation sur les objectifs de lutte contre l’aggravation de l’effet de serre ».

Les personnes publiques peuvent toutefois prendre en compte des critères environnementaux dans le cadre des autorisations d’occupation du domaine publique sur un fondement jurisprudentiel. Comme le rappelle l’étude d’impact, « le juge rattache ces prescriptions à un motif d’intérêt général et accepte leur légalité lorsqu’elles sont aptes à réaliser l’objectif poursuivi et proportionnées dans leurs contraintes (CAA Paris, 1er juin 2015, n° 13PA01166). Cette jurisprudence ne vise pas un article codifié, mais elle est implicitement rattachée à la disposition générale de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) selon laquelle " nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique " ». En vertu de cette disposition, l’autorité gestionnaire du domaine dispose d’une grande liberté pour délivrer ou refuser une autorisation d’occupation du domaine public.

Sur ce fondement jurisprudentiel, plusieurs communes ont fait le choix via un arrêté municipal portant règlementation de l’occupation temporaire du domaine public, de prendre en compte certains critères environnementaux pour accorder leurs AOT. C’est notamment le cas de Rennes et de Thonon-les-Bains. À Paris, la réglementation applicable en la matière prévoit déjà l’interdiction du chauffage pour les contre-terrasses, qui reste toutefois autorisé pour les terrasses fermées, ouvertes, et semi ouvertes.

II. Les dispositions du projet de loi

Le présent article vient compléter le premier alinéa de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques par une disposition permettant de subordonner obligatoirement la délivrance des autorisations temporaires d’occupation (AOT) d’une dépendance du domaine public à la prise en compte, entre autres, de considérations environnementales. Jusqu’à présent, aucune disposition générale ne conditionnait l’octroi d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public au respect de quelconques prescriptions environnementales. Il convient de noter que le domaine de la mesure est particulièrement large, puisque toutes les autorisations d’occupation temporaire du domaine public sont concernées, quelle que soit l’activité envisagée sur le domaine en question et quelle que soit la nature administrative ([234]) de l’autorisation.

Cette modification de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques a pour objectif de créer une assise législative à l’interdiction, sur l’ensemble du territoire national, des terrasses chauffées en hiver, proposée par la Convention citoyenne pour le climat et réaffirmée lors du Conseil de défense écologique en juillet 2020, les chauffages et climatiseurs en extérieur ayant été jugés trop énergivores eu égard à leur utilité réelle.

Le présent article ne constitue qu’une base législative que viendront compléter diverses dispositions de nature réglementaire. En effet, les critères retenus, qu’ils soient environnementaux ou autres, à la lumière desquels sera apprécié par le gestionnaire du domaine public le bon respect des conditions d’octroi d’une AOT, doivent faire l’objet d’un décret en Conseil d’État. L’impact précis de la mesure sur la diminution de la consommation d’énergie et d’émissions de gaz à effet de serre dépendra donc des dispositions d’applications retenues par voie réglementaire. Par ailleurs, aucune date d’entrée en vigueur de la mesure n’est arrêtée à ce stade.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS5352 du rapporteur. Cet amendement réécrit l’article 46 en poursuivant deux objectifs :

– clarifier la rédaction de l’article 46 du projet de loi, qui en l’état, est très large et peu précise ;

– prévoir une entrée en vigueur différée de ces dispositions pour le 31 mars 2022, afin de laisser un temps d’adaptation nécessaire aux acteurs en raison de la crise économique et sanitaire actuelle.

Ainsi, la rédaction retenue introduit un nouvel article L. 221-1-1-A dans le code général de la propriété des personnes publiques, qui interdit l’utilisation sur le domaine public de système de chauffages fonctionnant en extérieur. Il est précisé que les titres d’occupation du domaine public ne peuvent être délivrés lorsque cette interdiction n’est pas respectée. Un décret doit venir préciser les conditions d’application de ces dispositions. Enfin, l’article prévoit une entrée en vigueur différée pour le 31 mars 2022.

Chapitre III Lutter contre l’artificialisation des sols en adaptant les règles d’urbanisme

Section 1 Dispositions de programmation

Article 47 Programmation nationale de l’effort de réduction de l’artificialisation

I. le droit en vigueur

A. L’impact de l’artificialisation sur la biodiversitÉ

Selon un rapport publié en 2018 par la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), l’artificialisation joue un rôle prépondérant dans l’érosion de la biodiversité via la destruction d’habitats naturels et de continuités écologiques.

Les surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) ont des sols perméables et constituent des réservoirs de biodiversité. L’artificialisation engendre des problématiques de long terme dans les modifications qu’elle fait subir aux sols, qui peuvent être difficilement réversibles. Dans tous les cas, les sols artificialisés, lorsqu’ils viennent le cas échéant à être renaturés, nécessitent du temps pour retrouver leurs caractéristiques. L’artificialisation entraîne en effet des pertes de deux sortes. D’une part, l’érosion et l’excavation engendrent des pertes de matière. D’autre part, les pollutions et les contaminations diverses engendrent des pertes des propriétés des sols, en termes notamment de baisse de fertilité.

Afin de parer à ces problématiques, la Commission européenne a annoncé, dès le lancement de son septième programme d’action environnementale en 2014, un effort pour mettre en place, à l’horizon 2020, des politiques visant à parvenir à un objectif d’absence d’artificialisation nette des terres ([235]) d’ici 2050.

En France, le Gouvernement a fait de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols un axe majeur de sa politique d’aménagement de l’espace et de préservation de la biodiversité en annonçant, dans le cadre du Plan Biodiversité publié par le Gouvernement le 4 juillet 2018, un objectif de « zéro artificialisation nette des sols » (ZAN) avec un terme à 2050.

B. la notion d’artificialisation des sols

1. Les difficultés de trouver une définition communément partagée

L’artificialisation des sols ([236]) a été définie en 2015 par la commission générale de terminologie et de néologie comme la « transformation d’un sol à caractère naturel ou agricole par des actions d’aménagement, pouvant entraîner son imperméabilisation totale ou partielle » ([237]). Plus généralement, dans la littérature scientifique, il existe deux approches de l’artificialisation :

– l’approche quantitative, qui considère le phénomène en termes de surfaces d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) transformées en sols artificialisés ;

– l’approche qualitative, qui prend en compte la nature de la transformation des sols, des impacts de cette transformation, ainsi que la localisation des zones affectées ([238]).

L’Observatoire des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF) définit l’artificialisation comme le « changement d’état effectif d’une surface agricole, forestière ou naturelle vers des surfaces artificialisées, c’est-à-dire les tissus urbains, les zones industrielles et commerciales, les infrastructures de transport et leurs dépendances, les mines et carrières à ciel ouvert, les décharges et chantiers, les espaces verts urbains (espaces végétalisés inclus dans le tissu urbain), et les équipements sportifs et de loisirs » ([239]).

De façon générale, il est admis que l’artificialisation comme notion recouvre des processus hétérogènes, qui vont de la transformation d’un champ agricole en espace vert à la transformation du même champ en parc de stationnement. Cette extension de la notion peut amener à comptabiliser pareillement ces deux processus très distincts dans leur nature comme dans leurs impacts ([240]).

2. Une notion qui permet d’agir pour des dynamiques d’aménagement favorables

Au cours des années 2019 et 2020, les ministères chargés de l’environnement, de l’agriculture, de l’urbanisme et des collectivités ont réuni au sein d’un groupe de travail sur l’artificialisation des experts et professionnels intéressés, ainsi que des élus. Ceux-ci se sont prononcés en faveur d’une définition qui permette la conciliation de deux objectifs majeurs :

– appréhender d’une part le degré d’atteinte à la fonctionnalité des sols, notamment pour la régulation hydraulique, la préservation de la biodiversité, et la fertilité agronomique ;

– valoriser les espaces de nature en ville et les surfaces non imperméabilisées, qui concourent au rafraîchissement urbain, à la restauration de la biodiversité en ville, et à l’amélioration de la qualité du cadre de vie. La lutte contre l’artificialisation des sols peut en effet favoriser le recyclage des fonciers déjà artificialisés et la densification des tissus déjà urbanisés. Les membres du groupe de travail ont souhaité souligner que ces évolutions ne doivent pas se faire au détriment des espaces végétalisés.

C. La mesure de l’artificialisation des sols

1. Les outils statistiques

La fixation d’objectifs généraux de limitation de l’artificialisation implique que les décideurs publics puissent disposer d’outils performants de mesure de ce processus. En France, en règle générale, ce sont les données de l’outil Teruti-LUCAS qui sont privilégiées, car elles permettent des comparaisons sur une période relativement longue. Dans ce domaine, la diversité des méthodologies peut néanmoins engendrer une forte variation entre les résultats recensés (cf. encadré).

Ainsi, les données Teruti-LUCAS fournissent un ordre de grandeur de 60 000 hectares artificialisés par an sur la période 1981-2021, sans tendance particulière. Au total, nous serions passés de 3 à 5,1 millions d’hectares artificialisés, ce qui donnerait une croissance sur la période de 70 %, contre une croissance de la population de 20 %.

A contrario, l’exploitation des données des fichiers fonciers fournit l’estimation, sur une période plus courte, de 25 000 hectares par an d’artificialisation (cf. graphique), avec une croissance des sols artificialisés sur la période 2006-2016 de 7 %, contre une croissance de la population de 5,5 % (cf. graphique ci-dessous).

CONSOMMATION ANNUELLE d’ENAF entre 2009 et 2019

Source : Fichiers fonciers / Observatoire national de l’artificialisation (CEREMA)

2. L’Observatoire national de l’artificialisation des sols

L’Observatoire national de l’artificialisation des sols, ouvert depuis le 4 juillet 2019, est un portail électronique qui diffuse des états annuels de l’artificialisation des sols réalisés par le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) et l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAe).

Les données utilisées dans ce cadre reposent principalement sur les données issues des retraitements par le CEREMA des fichiers fonciers de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Ces fichiers ont vocation à être complétés par les données du référentiel d’occupation des sols à grande échelle (OCS GE), qui sont en cours de production depuis 2013.

L’État prévoit actuellement de renforcer l’information des communes par le déploiement, d’ici à 2022, de l’outil UrbanSimul, déployé par le CEREMA. Il s’agit d’un instrument permettant l’automatisation de la collecte et du croisement des informations foncières, qui doit en faciliter la consultation et l’analyse dans le cadre des démarches de planification et d’aménagement.

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

La présente disposition de programmation détermine les objectifs de l’État en matière de réduction du rythme de l’artificialisation des sols. La première partie de la phrase pose, en principe général, l’objectif, à terme, de l’absence de toute artificialisation nette des sols. Cet objectif traduit en droit l’action pour aboutir au « zéro artificialisation nette », dont le terme se situe plutôt sur trente ans.

Afin de respecter ce principe, le reste de la phrase définit un rythme maximal d’artificialisation des sols pour la décennie 2021-2031, qui plafonne la quantité totale de surfaces artificialisées sur cette période à la moitié de la quantité totale d’espace consommée sur la période décennale précédente. Cette disposition concerne l’entièreté du territoire national métropolitain et ultramarin.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement de précision de M. Jean-Luc Lagleize (MoDem) (CS3881), qui substitue aux mots « afin de tendre vers l’objectif » de l’absence de toute artificialisation nette des sols, les mots « afin d’atteindre l’objectif ». Le rapporteur a sous-amendé (CS5411) pour préciser que l’objectif sera atteint en 2050.

La commission a également adopté l’amendement CS5152 du rapporteur, qui clarifie la relation entre le rythme de l’artificialisation des sols et le volume total de sols consommés sur une période de dix ans.

Section 2 Autres dispositions

Article 48 (article L. 101-2 du code de l’urbanisme) Intégration parmi les principes généraux du droit de l’urbanisme d’un objectif de réduction de l’artificialisation des sols

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. les principes gÉnÉraux du droit de l’urbanisme

L’article L. 101-2 ([241]) du code de l’urbanisme énonce, sous forme d’objectifs de l’action des collectivités publiques en la matière ([242]), une série de principes généraux du droit de l’urbanisme (cf. encadré). Ces dispositions d’ordre général s’imposent aux documents de planification et d’urbanisme élaborés par les collectivités territoriales, notamment le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et le plan local d’urbanisme (PLU) ([243]). Ces documents doivent être conformes à la loi et donc à tous les principes énumérés dans le code de l’urbanisme.

Les principes généraux constituent donc les orientations que doivent impérativement suivre les collectivités compétentes en matière d’élaboration du règlement d’urbanisme. Si les documents d’urbanisme entretiennent les uns avec les autres des rapports de compatibilité et de prise en compte, ils doivent en revanche être strictement conformes aux principes généraux de l’urbanisme énumérés dans cet article.

En revanche, ces dispositions ne sont pas directement opposables aux collectivités dans leurs décisions à caractère individuel. La cour administrative d’appel de Nantes a récemment estimé que cet article L. 101-2 qui énumère des objectifs généraux sans suffisamment de précision pour pouvoir être invoqué à l’appui d’un recours à l’encontre d’une décision individuelle ne s’impose donc pas aux autorisations d’urbanisme. La cour a exigé également des autorités locales compétentes qu’elles fassent figurer dans ces documents « des mesures tendant à la réalisation des objectifs que ces dispositions énoncent » ([244]).

B. la place de l’artificialisation des sols

Si l’artificialisation des sols n’est pas définie dans les textes européens et nationaux ([245]), le code de l’urbanisme fixe en revanche un principe de maîtrise de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF). C’est cette consommation qui correspond concrètement à l’extension des espaces urbanisés en continuité ou en discontinuité avec le bâti existant. De même, le code de l’environnement, le code forestier et le code rural et de la pêche maritime définissent des principes qui concourent à la protection des ENAF, sans se référer de manière explicite à la notion d’artificialisation.

Parmi les principes généraux, se trouvent également plusieurs objectifs qui visent à renforcer l’attention accordée par les collectivités territoriales aux enjeux de la consommation foncière. Ainsi, la lutte contre l’étalement urbain constitue un objectif de l’urbanisme. De la même façon, les collectivités doivent veiller à une utilisation économe des espaces naturels, à la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et à la protection des sites, des milieux et paysages naturels.

L’urbanisme doit aussi constituer l’occasion de concilier les impératifs du développement urbain avec les enjeux de la préservation et de la protection de la biodiversité et de la nature. Il est en effet spécifié parmi les principes généraux de l’urbanisme que les autorités publiques doivent jouer un rôle dans la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.

II. Les dispositions du projet de loi

Le présent article insère un II à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, dont les conditions d’application seront déterminées par décret en Conseil d’État.

Ces nouvelles dispositions ajoutent aux principes généraux qui encadrent le droit de l’urbanisme le nouvel objectif de limitation de l’artificialisation des sols. Ce faisant, elles précisent l’équilibre qu’implique la recherche de l’absence de toute artificialisation nette avec plusieurs autres principes généraux de l’urbanisme mentionnés au même article. Elles précisent aussi la notion de sol artificialisé.

En premier lieu, il est établi aux alinéas 4 à 8 que :

– la recherche de la limitation de l’artificialisation nette et, à terme, de l’absence de toute artificialisation nette, doit guider l’action de toutes les collectivités publiques ;

– cette recherche doit concilier plusieurs autres principes majeurs de l’urbanisme, à savoir : la maîtrise de l’étalement urbain ; le renouvellement urbain et l’optimisation de la densité des espaces urbanisés ; la qualité urbaine et la préservation et la reconquête de la biodiversité et de la nature en ville ; et la protection des sols naturels, agricoles et forestiers.

Cet article traduit l’articulation entre des objectifs complémentaires pour atteindre l’objectif de limitation de l’artificialisation des sols. La recherche de la réduction de l’artificialisation résulte donc d’un équilibre entre plusieurs objectifs complémentaires mais non synonymes.

En second lieu, l’alinéa 9 définit le sol artificialisé comme celui dont l’occupation ou l’usage qui en est fait affectent durablement tout ou partie de ses fonctions.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (CS5154, CS5156).

Article 49 (articles L. 4251-1, L. 4424-9 et L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ; articles L. 123-1, L. 141-3, L. 141-8, L. 151-5, L. 151-9 et L. 161-3 du code de l’urbanisme) Insertion dans les documents d’urbanisme régionaux et territoriaux d’un objectif de réduction de moitié de l’artificialisation des sols et conditionnement de l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs

I. le droit en vigueur

Si l’article 48 de ce texte intègre la réduction de l’artificialisation parmi les principes généraux de l’urbanisme qui « guident l’action des collectivités » en matière d’urbanisme ([246]), il ne régit pas directement leurs actes à portée individuelle (cf. commentaire de l’article précédent). Les modalités de délivrance de ces actes sont encadrées par les documents d’aménagement régionaux et les documents de planification des échelons territoriaux traitant du bassin de vie (schéma de cohérence territoriale), de l’intercommunalité (plan local d’urbanisme intercommunal [PLUi]) ou de la commune (PLU ou carte communale).

Ces documents de planification territoriale et urbaine contiennent d’ores et déjà des dispositions en matière d’étalement urbain, de sobriété foncière et de gestion économe de l’espace ([247]), qui restreignent l’artificialisation.

A. Les objectifs de sobriÉtÉ fonciÈre et de lutte contre l’artificialisation dans les documents d’amÉnagement régionaux

La loi confie à la région la qualité de « chef de file » en matière d’organisation des modalités d’action commune des collectivités en vue de l’aménagement et du développement durable du territoire ([248]). Dès lors, les actions de la région affectent la définition à l’échelle locale des mesures prises en matière de limitation de l’artificialisation des sols.

1. Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires

Pour les régions métropolitaines à l’exception de l’Île-de-France, cette action passe par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ([249]), qui est élaboré par le conseil régional ([250]) suivant les dispositions des articles L. 4251-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Il s’agit d’un document de planification qui précise les objectifs de moyen et long termes à atteindre dans une série de domaines énumérés ([251]).

Les objectifs de moyen et long termes du sraddet

Source : CEREMA

Ces objectifs comprennent l’équilibre et l’égalité des territoires, l’implantation d’équipements et d’infrastructures d’intérêt régional, et le désenclavement des territoires ruraux. Les objectifs environnementaux y tiennent déjà une grande place : maîtrise et valorisation de l’énergie, lutte contre le changement climatique, protection de l’air, protection et restauration de la biodiversité, gestion et prévention des déchets. En particulier, le SRADDET fixe les objectifs de moyen et de long termes de « gestion économe de l’espace », impératif intégré à l’instrument dès sa création en 2015.

Les différentes parties du schéma portent cette ambition. Dans le rapport, qui constitue la partie du schéma qui permet d’exprimer les enjeux du territoire, la stratégie régionale et les objectifs qui en découlent, les objectifs en matière de gestion économe de l’espace sont précisés en tant que composante de la stratégie régionale. Le schéma indique aussi des règles générales, dont la portée juridique varie, qui doivent contribuer à l’atteinte de ces objectifs. Ces règles ne doivent pas méconnaître les compétences de l’État et des autres collectivités. Le fascicule précise les règles générales en la matière et propose des mesures d’accompagnement adaptées aux enjeux identifiés lors de l’état des lieux préalable à l’élaboration du schéma. Ces différents volets portent aussi une action générale en matière de protection et de restauration de la biodiversité.

2. Les autres documents régionaux d’aménagement

La collectivité territoriale de Corse est dotée, au regard de la particularité de son statut, d’un document spécifique, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), dont l’organisation est prévue aux articles L. 4424-9 et suivants du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions font une place particulière à la détermination des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) ainsi que des sites et paysages à protéger et préserver. Le plan vaut schéma régional de cohérence écologique et accorde à ce titre une grande importance à la préservation des espaces et de la biodiversité.

Les cinq régions d’outre-mer (ROM) sont dotées d’un schéma d’aménagement régional (SAR), dont les dispositions sont fixées à l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales. Il fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement. Le SAR compte d’ores et déjà, au nombre des objectifs qu’il définit, la maîtrise de l’étalement urbain et la lutte contre l’artificialisation des sols, insérée récemment lors de la réforme de document en 2019 ([256]). Il présente les continuités écologiques retenues pour constituer la trame verte et bleue du territoire en identifiant ses composants, définit les orientations pour les remettre en état et en contient une cartographie.

Enfin, l’Île-de-France est quant à elle dotée d’un schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF), dont les modalités sont déterminées aux articles L. 123-1 et suivants du code de l’urbanisme. Le schéma comprend dans son principe même l’objectif de « maîtriser la croissance urbaine » par la planification de la localisation préférentielle des extensions urbaines et des activités économiques.

les rapports entre les documents de planification

Source : bureau de la législation de l’urbanisme (DGALN/DHUP)

B. Les objectifs de sobriété foncière et de lutte contre l’artificialisation dans les documents de planification territoriaux

1. Le schéma de cohérence territoriale

Le schéma de cohérence territoriale (SCoT), document d’armature de la planification territoriale élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte, souvent un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR), veille, à l’échelle d’un bassin de vie, à l’équilibre des polarités du territoire et de la répartition de l’espace. À cette fin, il doit mettre en cohérence les politiques des communes et des intercommunalités, en matière d’urbanisme, d’habitat et de transport, mais aussi de développement économique et de protection de l’environnement. Pour assurer l’équilibre territorial, il détermine les secteurs à protéger et les équipements publics structurants.

L’action du SCoT dans la gestion économe de l’espace, qui a vocation à limiter l’artificialisation des sols ([257]), a été récemment confortée dans le cadre d’une réforme visant à la simplifier et à la rendre plus adéquate aux enjeux de l’urbanisme aujourd’hui. Cette réforme a vocation à entrer en vigueur au 1er avril 2021 ([258]). Le principe de gestion économe du sol est le principe agissant du document d’orientation et d’objectifs (DOO), qui met en œuvre les principes décidés dans le projet d’aménagement stratégique (PAS), et doit ainsi être toujours présent dans les décisions sur le développement économique, la préservation de l’activité agricole et la localisation préférentielle des espaces commerciaux ([259]).

Dans le DOO, l’autorité d’élaboration du SCoT a des responsabilités qui concourent directement à une politique de maîtrise de l’artificialisation des sols, puisqu’elle doit identifier des capacités de densification ([260]) et de mutation et analyser la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) au cours des dix années qui précèdent son élaboration. Enfin, le document d’orientation et d’objectifs (DOO) contient « les objectifs chiffrés de densification en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte par les transports collectifs » ([261]). Le DOO comprend également un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui détermine les conditions d’implantation des équipements commerciaux dans le respect d’une consommation économe de l’espace, de la compacité des formes bâties, et de l’utilisation prioritaire de surfaces existantes ([262]).

Cette composante du DOO a été renforcée, puisqu’il définit désormais des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, en distinguant par secteur géographique en fonction des besoins et des situations particulières. La préservation des ENAF fait également l’objet d’orientations précises, ainsi que les modalités de protection des espaces « nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques » ([263]), ce qui concourt également à l’objectif.

2. Le plan local d’urbanisme

Le plan local d’urbanisme, qu’il soit communal (PLU) ou, comme il arrive de plus en plus souvent, intercommunal (PLUi), ce qui correspond à l’échelon territorial concret de la planification urbaine, comprend également une prise en compte des enjeux liés à l’artificialisation.

Le rapport du PLU comporte une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan. Il analyse aussi la capacité de densification et mutation de l’espace bâti, et comprend des dispositions qui favorisent la limitation de la consommation des ENAF ([268]). Le PLU comprend en outre un projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ([269]).

Le PLU constitue l’échelon immédiatement applicable de la planification urbaine, par le biais du règlement d’urbanisme qu’il comprend, et de la cartographie des zones urbaines qui est annexée à ce règlement. Le règlement délimite les zones urbaines (U) ou à urbaniser (AU) et les zones ENAF à protéger. Il définit ainsi les zones dans lesquelles il est possible d’obtenir un permis de construire (cf. encadré). En l’absence de PLU, les communes peuvent élaborer une carte communale, document simplifié qui comprend une présentation et des documents graphiques pour délimiter les espaces constructibles et non constructibles ([270]), dans le respect des dispositions du règlement national d’urbanisme (RNU).

C. L’urbanisation conditionnelle de nouveaux secteurs

Outre les objectifs généraux de lutte contre l’artificialisation, de lutte contre l’étalement ou de sobriété foncière qui peuvent trouver leur place dans ces documents, il peut arriver que certains textes de portée législative prévoient des dispositifs plus contraignants de façon à permettre aux collectivités d’encadrer plus fortement ces dynamiques dans l’intérêt de la favorisation d’une utilisation économe de l’espace.

Ces règles d’urbanisation conditionnelle, introduites à l’occasion de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) ([274]), trouvent particulièrement leur place dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) peut, de manière facultative, subordonner l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau ou des secteurs à urbaniser de moyen terme (secteurs 1AU) et de long terme (secteurs 2AU) à deux conditions non cumulatives :

1° L’utilisation prioritaire, pour les constructions en projet, des friches urbaines, de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les réseaux de distribution d’eau et d’électricité et les équipements d’assainissement, et des zones déjà ouvertes à l’urbanisation ;

2° La réalisation d’une étude de densification des zones déjà urbanisées, permettant d’apprécier la capacité de densification des territoires.

II. les dispositions du projet de loi

Le présent article 49 intègre d’une part un objectif chiffré de réduction de l’artificialisation des sols sur la prochaine décennie aux documents d’aménagement régionaux et aux documents de planification territoriaux. Il renforce d’autre part les outils de l’urbanisme conditionnel.

Son objectif est de parvenir à un équilibre qui vise l’effectivité de la mesure de limitation de l’artificialisation en l’étalant sur une période de dix ans et en en territorialisant l’application. La région, chef de file en matière d’aménagement du territoire, et de climat, associe les différents niveaux de collectivités à l’élaboration des SRADDET. Les pôles d’équilibre, les intercommunalités et les communes auront ensuite vocation à mettre en œuvre ces dispositions à l’échelle locale.

A. Les modifications apportÉes aux documents d’aménagement régionaux

Insertion au nombre des objectifs du SRADDET de la lutte contre l’artificialisation des sols

Le a du 1° du I insère la « lutte contre l’artificialisation des sols » parmi les matières, énumérées au deuxième alinéa de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), pour lesquelles le SRADDET fixe des objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région ([275]).

Insertion au SRADDET d’une trajectoire et d’un objectif chiffré maximal d’artificialisation

Le b du 1° du I insère deux nouveaux éléments au SRADDET :

– une trajectoire permettant d’aboutir à l’objectif de zéro artificialisation nette des sols ;

– le principe de la définition décennale d’un rythme maximal d’artificialisation qui est calculé par rapport à l’artificialisation observée lors des dix années précédentes.

Le 1° du III détermine que la première période décennale retenue pour les dispositions de cet article court jusqu’en 2031.

Le 2° du III précise que sur cette période, le rythme maximal d’artificialisation des sols défini par le SRADDET ne peut dépasser la moitié de la consommation d’espace observée sur les années 2011-2021.

Insertion au PADDUC, aux SAR et au SDRIF d’une trajectoire et d’un objectif décennal de réduction du rythme de l’artificialisation

Le 2° du I intègre, dans les dispositions qui régissent le contenu du PADDUC, une trajectoire permettant d’atteindre l’absence de toute artificialisation nette ainsi qu’un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation défini par périodes décennales.

Le 3° du I intègre des dispositions identiques aux SAR.

Le 1° du II intègre des dispositions identiques au SDRIF.

B. Les modifications apportÉes aux documents de planification territoriaux

Insertion au SCoT d’une trajectoire et d’un objectif chiffré maximal d’artificialisation

Le 2° du II concerne les dispositions relatives au SCoT dans leur rédaction résultant des ordonnances nos 2020-744 et 2020-745 du 17 juin 2020, qui entrera en vigueur le 1er avril 2021.

Il est intégré au sein du projet d’aménagement stratégique (PAS), qui constitue le document de définition du SCoT, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation calculé sur la même période décennale que celle qui concerne les documents régionaux.

Le taux de réduction du rythme est calculé par rapport à la consommation d’espace constatée sur la période décennale précédente. Il tient compte – et peut donc être rehaussé, dans des modalités qui seront déterminées par voie réglementaire – de la vacance de locaux et de la disponibilité de zones déjà artificialisées.

Subordination dans le SCoT de l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs à une double condition

Le 3° du II complète les dispositions qui précèdent en précisant dans le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCoT les modalités concrètes pour l’application des dispositions intégrées à son projet d’aménagement stratégique (PAS).

L’article L. 141-8 du code de l’urbanisme dans sa rédaction devant entrer en vigueur le 1er avril 2021 est remplacé par de nouvelles dispositions qui rendent obligatoire l’urbanisme conditionnel, jusqu’ici simplement facultatif. Le DOO devra, pour les secteurs nouveaux qui comprennent des sols d’espace naturel, agricole ou forestier (ENAF), subordonner l’ouverture à urbanisation à deux conditions cumulatives :

1° D’une part, des besoins liés à des motifs démographiques (évolutions démographiques du territoire) ou économiques (accueil ou relocalisation d’activités économiques) ;

2° D’autre part, la justification, au moyen d’une étude de densification des zones déjà urbanisées, de l’impossibilité de répondre à ces besoins dans les zones déjà urbanisées ou ouvertes à urbanisation, ou sur les terrains déjà artificialisés.

L’étude de densification est un nouveau document qui devra être réalisé par l’autorité compétente pour l’élaboration du PLU. Pour rappel (cf. supra), les dispositions du DOO sont opposables au PLU dans un lien de compatibilité. Le DOO a donc vocation à définir les secteurs préférentiels pour l’ouverture à l’urbanisation nouvelle. Le PLU pourra s’appuyer sur ces secteurs pour déployer sa stratégie de développement territorial, après avoir précisé les besoins et évalué les capacités de construction au sein des espaces déjà urbanisés.

Encadrement de la détermination dans le PLU des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain

Le a du 4° du II précise les modalités de la détermination des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain qui doit être effectuée par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent au moment où il élabore le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) de son plan local d’urbanisme, le cas échéant intercommunal [PLU(i)].

C’est par rapport à l’objectif de réduction du rythme de l’artificialisation des sols fixé par le SCoT ou, en l’absence de SCoT, par le document régional pertinent (cf. supra), que seront fixés ces objectifs : l’article détermine qu’ils devront permettre d’atteindre le taux de réduction.

Subordination dans le PLU(i) de l’ouverture à l’urbanisation de sols ENAF à la justification que la capacité de construire et d’aménager est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés

Le b du 4° du II impose que le PADD du PLU contienne une obligation de subordonner l’ouverture à l’urbanisation de sols ENAF, quel que soit leur classement dans le règlement d’urbanisme du PLU, à la justification que la capacité de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés.

L’autorité qui élabore le PADD tient compte, pour justifier l’ouverture à urbanisation d’un nouvel espace, de la capacité à mobiliser les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés.

Insertion de dispositions similaires dans la carte communale

Le 5° du II intègre aux dispositions sur la carte communale, qui figurent à l’article L. 161-3 du code l’urbanisme, des dispositions similaires à celles qui concernent le PLU.

Dispositions portant modification de tous les documents mentionnés à l’article afin de les amener à satisfaire l’objectif d’absence de toute artificialisation nette

Le 1° du IV organise la modification des SRADDET dans les six mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Les 2° à 4° du IV organisent respectivement la modification du PADDUC, des SAR et du SDRIF dans le même délai.

Le 5° du IV organise la modification du SCoT dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur des documents régionaux modifiés ou révisés conformément aux dispositions des 1° à 4°. Si cette modification du SCoT n’a pas lieu avant le 1er juillet 2024, les ouvertures à urbanisation des secteurs suivants sont suspendues jusqu’à l’entrée en vigueur des SCoT modifiés :

– dans les communes sous le régime du PLU(i), les zones AU délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones ENAF ;

– dans les communes sous le régime de la carte communale, les secteurs non constructibles ;

– dans les communes sous le régime du règlement national d’urbanisme (RNU), les secteurs hors partie urbanisée.

Le 6° du IV organise l’engagement de la modification du PLU(i) dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du SCoT modifié. En l’absence de SCoT, l’engagement de la modification du PLU(i) doit avoir lieu dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du document d’aménagement régional modifié.

Le 7° du IV organise l’engagement de la modification de la carte communale dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du SCoT modifié. En l’absence de SCoT, l’engagement de la modification de la carte communale doit avoir lieu dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du document d’aménagement régional modifié.

Dispositions de sanction en cas d’absence de modification

Le 8° du IV organise les modalités d’intégration des objectifs aux documents territoriaux en cas d’absence d’adaptation des documents d’aménagement régionaux. Si ces documents n’ont pas été adaptés dans les dix mois à compter de la publication de la présente loi, les documents territoriaux (SCoT, PLU(i), carte communale) doivent intégrer directement les objectifs décrits.

L’alinéa 36 organise les modalités de la sanction appliquée lorsque les documents d’urbanisme opérationnels, à savoir le PLU(i) et la carte communale, n’ont pas été mis en compatibilité avec les documents d’aménagement régional et le schéma de cohérence territoriale. Si l’adaptation n’est pas intervenue avant le 1er juillet 2025, aucune autorisation d’urbanisme ne peut, dans les territoires concernés, être délivrée dans une zone à urbanisme (AU) du PLU(i) ou dans une zone constructible de la carte communale. Le PLU(i) ou la carte communale doivent être modifiés ou révisés pour prendre en compte les objectifs de lutte contre l’artificialisation avant de pouvoir délivrer une autorisation d’urbanisme dans ces zones.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté deux « paquets » d’amendements de fond proposés par le rapporteur :

– Le premier paquet, constitué des amendements CS5085, CS5321, CS5322, CS5323, CS5324 et CS5320 redéfinit le mode de calcul de l’artificialisation des sols pour la première décennie de la réduction. Au cours de cette première décennie, l’artificialisation sera comptée par le moyen des espaces naturels, agricoles et forestiers consommés, qui seront considérés comme une extension des espaces urbanisés. Cette méthode permet d’exclure du décompte les opérations de densification urbaine, et de contribuer à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ;

– Le deuxième paquet, constitué des amendements CS5242, CS5243, CS5244, CS5086, CS5246, CS5247, CS5248, CS5250, CS5251, CS5252 et CS5240, adapte les délais prévus dans l’article initial. Ceux-ci prévoient la temporalité de l’intégration des objectifs de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les documents de planification et d’urbanisme des échelons régionaux et territoriaux. Du fait des amendements adoptés, les délais sont nettement allongés, comme le montre le doublement du délai pour l’intégration aux SRADDET. Le nouveau texte permet aussi l’adaptation des documents par la procédure de la modification simplifiée. Ces délais sont également articulés avec l’éventuelle procédure de bilan du SCoT ou du PLU(i).

PRINCIPALES MODIFICATIONS DES DÉLAIS DANS LE TEXTE DE LA COMMISSION

La commission spéciale a adopté un amendement de M. Alain Perea (LaREM) (CS3169), sous-amendé par le rapporteur (sous-amendement CS5413). Il précise que les règles générales érigées dans le SRADDET en matière de réduction de l’artificialisation des sols sont déclinées entre les différentes parties du territoire régional.

Un amendement de Mme Frédérique Tuffnell (MoDem) (CS4068), qui vise à renforcer les outils de lutte contre l’imperméabilisation des sols, a été adopté contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement. Il complète l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme, qui précise le champ d’action du règlement du plan local d’urbanisme, en prévoyant que celui-ci peut définir des règles de limitation de l’imperméabilisation des sols, de désimperméabilisation des sols et de compensation de toute imperméabilisation nouvelle.

La commission a adopté un amendement de Mme Sandra Marsaud (LaREM) (CS4212), sous-amendé par le rapporteur (CS5426), qui vise à prendre en compte les objectifs déjà introduits dans les documents territoriaux avant la promulgation de la présente loi. Il précise que l’intégration des objectifs de réduction de l’artificialisation ne s’applique pas aux documents ayant déjà intégré des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

La commission a adopté un amendement de M. Alain Perea (LaREM) (CS3574) qui prévoit que, six mois après la promulgation de la loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport détaillant les modifications nécessaires au régime juridique de la fiscalité de l’urbanisme, des outils de maîtrise foncière et des outils d’aménagement qui sont à la disposition des collectivités territoriales. Ces modifications leur permettront de concilier la mise en œuvre des objectifs tendant à l’absence d’artificialisation nette et les objectifs de maîtrise des coûts de la construction, de la production de logement et de maîtrise publique du foncier.

En outre, la commission spéciale a adopté quatre amendements rédactionnels proposés par le rapporteur (CS5134, CS5130, CS5131, CS5132) et un amendement de précision (CS5225).

Article 49 bis (nouveau) (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation ; articles L. 132-6, L. 312-1 et L.324-1 du code de l’urbanisme ; article L.5219-1 du code général des collectivités territoriales ; article 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) Création obligatoire d’observatoires de l’habitat et du foncier dans les intercommunalités dotées d’un programme local de l’habitat

I. le droit en vigueur

A. Les dispositifs d’observation fonciÈre des programmes locaux de l’habitat

Plusieurs dispositifs existent afin de renforcer la connaissance foncière des collectivités et leur capacité à intervenir sur la maîtrise du foncier, à commencer par les programmes locaux de l’habitat et les dispositifs d’observation foncière qui en résultent.

Le programme local de l’habitat (PLH) comporte en effet en l’état actuel du droit une mission d’observation de l’habitat et du foncier (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation). Le PLH doit notamment inclure un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l’hébergement, à l’appui d’une analyse des marchés fonciers, de l’offre foncière et de son utilisation. Les établissements publics fonciers d’État (EPF) et les établissements publics fonciers locaux (EPFL) peuvent appuyer les EPCI dans cette mission.

À titre d’illustration, l’EPF de Normandie propose aux acteurs territoriaux de conduire des études, produire des données et participer à des groupes de travail au travers de deux types d’entités : un observatoire foncier régional et des observatoires fonciers locaux.

B. Les autres dispositifs existants

Les agences d’urbanisme assurent des missions de réflexion, d’étude et d’accompagnement des collectivités territoriales (article L. 132-6 du code de l’urbanisme). Ces missions peuvent comprendre, entre autres, « le développement de l’observation territoriale ». Elles peuvent être créées par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, ou d’autres collectivités territoriales, en partenariat avec l’État et les établissements publics contribuant à l’aménagement des territoires.

Il existe aujourd’hui 50 agences d’urbanisme, présentes dans 14 régions sur 18, 27 départements et 11 pôles métropolitains. Près de 40 millions d’habitants vivent sur un territoire couvert par l’une de ces agences. C’est en raison de ce maillage que le projet de loi envisage d’insérer les dispositions relatives aux observatoires du foncier dans le prolongement des missions de ces agences.

La direction générale des finances publiques (DGFIP) collecte des données sur le marché du foncier français. Elle rend publiques, depuis 2018, ces informations dans la base de données « Demandes de valeurs foncières » (DVF), qui permet de connaître les transactions immobilières réalisées au cours des cinq dernières années. Conformément aux dispositions du décret n° 2018-1350 du 28 décembre 2018, ces informations incluent, pour chaque mutation, la date et la nature de l’opération, le prix, l’adresse, les références cadastrales et, s’il est disponible, le descriptif du bien.

II. Les travaux de la Commission spÉciale

Le présent article, qui résulte de l’adoption de l’amendement CS5351 du rapporteur, a vocation à renforcer la place des dispositifs d’observation de l’habitat et du foncier, qui existent dans le cadre des programmes locaux de l’habitat, en les transformant en observatoires de l’habitat et du foncier.

Ce renforcement doit constituer un moyen pour les collectivités de lutter contre l’artificialisation des sols sans mettre à mal leurs projets de développement, grâce à l’identification des gisements fonciers pouvant faire l’objet d’une intensification urbaine. Les projets de renouvellement urbain, les projets de surélévation, les opérations de démolition-reconstruction et l’utilisation des « dents creuses » en secteurs déjà urbanisés présentent l’occasion d’éviter la construction en extension urbaine.

L’article précise les missions des observatoires, notamment en matière de recensement des friches constructibles, ce qui rejoint les dispositions de l’article 53, et en matière de surfaces réalisables en surélévation des constructions existantes. Pourront également être recensés des espaces de densification potentielle. Dans le même temps, ces observatoires identifieront les espaces de nature en ville, les surfaces non imperméabilisées ainsi que les trames vertes et bleues, qui contribuent au cadre de vie des milieux urbains.

L’article prévoit un délai de deux ans pour la mise en place de ces observatoires, après que le PLH a été rendu exécutoire. L’article précise la contribution des agences d’urbanisme aux observatoires de l’habitat et du foncier et modifie la référence pour l’appui des établissements publics fonciers (EPF) de l’État et locaux, et l’intégration des observatoires locaux des loyers.

Article 49 ter (nouveau) (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation) Obligation de se doter d’un programme local de l’habitat (PLH) pour les intercommunalités répondant à certaines caractéristiques

I. Le droit EN VIGUEUR

L’habitat est une compétence facultative des communautés de communes, sous l’intitulé « la politique du logement et du cadre de vie » ([276]).

Le programme local de l’habitat est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour l’ensemble de ses communes membres. Il définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer la performance énergétique de l’habitat et l’accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d’une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements.

Le code général des collectivités territoriales précise qu’il est élaboré dans les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, dans les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.

Cette même précision est également apportée au dernier alinéa de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation, qui dispose qu’« un programme local de l’habitat est élaboré dans les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, dans les communautés d’agglomération, dans les métropoles et dans les communautés urbaines ».

II. Les travaux de la Commission spÉciale

Le présent article résulte de l’adoption de deux amendements de Mme Sandra Marsaud (LaREM), CS4196 et CS4197.

Il déplace la définition visée plus haut, au sein de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation, après le I de l’article, en la complétant ainsi : « Il a un caractère facultatif pour les autres collectivités ».

Article 49 quater (nouveau)

(article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) Participation du président du SCoT à la conférence territoriale de l’action publique (CTAP)

I. Le droit EN VIGUEUR

A. La confÉrence territoriale de l’action publique

La conférence territoriale de l’action publique (CTAP) est issue des dispositions de l’article 4 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). Obligatoire, elle est instaurée dans chaque région et a vocation à réunir, autour du président du conseil régional, qui la préside, les représentants des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics (article L.1111-9-1 du code général des collectivités territoriales). Elle vise à assurer un exercice concerté des compétences de chaque niveau de collectivité.

La CTAP peut débattre sur tout projet visant à coordonner les interventions des puissances publiques locales sur son territoire dans le cadre de conventions territoriales d’exercice concerté (CTEC), qui ont pour objet de désigner un chef de file et des partenaires parmi les collectivités ou établissements concernés par une action publique. Elle a également pour mission de rationaliser l’action publique, notamment en participant à la réflexion de l’État sur le regroupement des schémas régionaux et départementaux en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de transport et de mobilité, d’environnement, d’énergie et d’aménagement touristique.

B. Les membres de la CTAP

Sont membres de la conférence territoriale de l’action publique, selon les dispositions de l’article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales :

– le président du conseil régional ou de l’autorité exécutive de la collectivité territoriale régie par l’article 73 de la Constitution ;

– les présidents des conseils départementaux ou un représentant de l’autorité exécutive des collectivités territoriales exerçant les compétences des départements sur le territoire de la région ;

– les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de la région ; dans la région d’Île-de-France, les présidents des établissements publics territoriaux ;

– un représentant élu des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants ayant leur siège sur le territoire de chaque département ;

– un représentant élu des communes de plus de 30 000 habitants de chaque département ; un représentant élu des communes comprenant entre 3 500 et 30 000 habitants de chaque département ; un représentant élu des communes de moins de 3 500 habitants de chaque département ;

– le cas échéant, un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne.

II. Les travaux de la Commission spÉciale

Le présent article, qui résulte de l’amendement CS4188 de Mme Sandra Marsaud (LaREM), précise que les présidents des établissements publics chargés du pilotage d’un schéma de cohérence territoriale ayant leur siège sur le territoire de la région sont membres de la conférence territoriale de l’action publique.

Article 49 quinquies (nouveau) Création du contrat de sobriété foncière

Le présent article, qui résulte de l’adoption de l’amendement CS3450 de M. Guillaume Gouffier-Cha (LaREM), sous-amendé par le rapporteur (sous-amendement CS5414), vise à renforcer l’opérationnalité de la lutte contre la consommation des sols en créant des contrats de sobriété foncière.

Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ont la possibilité de conclure ces contrats, entre eux et avec l’État, avec pour objet la mise en œuvre du projet global de territoire et du programme d’action porté par les collectivités pour lutter contre la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers et contre l’imperméabilisation et l’altération des sols, pour favoriser le recyclage urbain, et pour mettre en œuvre la trame verte et bleue, les continuités écologiques et la nature en ville.

Ce conventionnement permet donc, dans le respect des objectifs définis dans les documents d’urbanisme, de définir une trajectoire et des outils de mise en œuvre de la politique de lutte contre l’artificialisation. Sans se substituer à l’intégration des objectifs déclinés dans les documents de planification et d’urbanisme régionaux et territoriaux, le contrat de sobriété foncière a vocation à s’inscrire au sein de contractualisations existantes, notamment les contrats de relance et de transition écologique (CRTE).

Il prévoit un ensemble d’outils qui doivent permettre aux collectivités de mieux mettre en œuvre les objectifs contenus dans les documents de planification : les systèmes d’observation foncière à mettre en place, les programmes d’études à réaliser, les actions opérationnelles de revitalisation et de renaturation engagées et prévues, les compensations à mettre en œuvre, et les instruments d’ingénierie mis en œuvre.

Article 50 (article L. 2231-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Présentation d’un rapport local annuel sur l’artificialisation des sols

I. le droit en vigueur

Les collectivités territoriales n’ont pas à ce jour d’outils particulièrement adaptés à la connaissance des dynamiques d’artificialisation. Cependant, plusieurs dispositifs sont en cours d’élaboration afin de conforter leurs capacités en la matière ([277]).

Les communes et les intercommunalités ont déjà des obligations redditionnelles en matière d’observation foncière sur le plus long terme. En effet, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU) ([278]) doit analyser la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision.

II. les dispositions du projet de loi

Afin de permettre la meilleure connaissance par le public et par les élus des dynamiques d’artificialisation des sols dans leurs territoires, l’article L. 2231-1 (nouveau) d’un nouveau titre « Artificialisation des sols » du code général des collectivités territoriales institue un rapport annuel sur l’artificialisation des sols. Ce renforcement des obligations informatives des communes constitue une nécessité pour bien assurer le suivi de la mise en œuvre des dispositions de limitation de l’artificialisation des sols décidées dans les articles précédents.

Ce rapport est élaboré par l’exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement compétent (commune ou établissement public de coopération intercommunale) en matière d’urbanisme avant le 31 mars de chaque année pour l’année civile précédente. Le rapport vise d’abord à rendre compte des efforts de réduction de l’artificialisation en s’appuyant sur l’objectif de réduction de l’artificialisation intégré dans les textes par les articles 48 et 49 du présent projet de loi.

Le rapport est présenté à l’organe délibérant, donnant lieu à un débat. Il est publié et transmis au représentant de l’État dans le département et dans la région dans les conditions de droit commun. Il est également transmis au président du conseil régional et au président de l’établissement public de coopération intercommunale.

Le présent projet de loi intègre la lutte contre l’artificialisation des sols au nombre des objectifs généraux et structurants du droit de l’urbanisme et crée une trajectoire, assortie d’objectifs décennaux chiffrés à l’appui, de sortie de l’artificialisation (cf. articles 47 et 48). Cette trajectoire, déclinée au niveau des documents régionaux et territoriaux d’aménagement et d’urbanisme (cf. article 49), nécessite une meilleure connaissance par les élus et les acteurs des dynamiques de l’artificialisation.

Le rapport prévu doit, d’après l’étude d’impact, permettre de relever, de communiquer et de mettre à disposition des informations sur la lutte contre l’artificialisation des sols et sur ses impacts environnementaux. Il participe de ce fait au droit d’accès à l’information des particuliers, notamment en matière environnementale, et à la participation du public au processus décisionnel. Il sera cependant dépourvu de portée juridique et ne pourra pas être opposé à une autorisation d’urbanisme délivrée par la collectivité.

La production de ce rapport annuel pourra être soutenue par les outils d’observation développés dans la section précédente et par l’expertise des opérateurs publics spécialistes, dont les analyses permettent d’objectiver la trajectoire d’artificialiser au niveau des territoires.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur (CS5153), qui assouplit les dates de remise du rapport local pour les communes de moins de 3 500 habitants, qui ne devront le produire qu’une fois tous les deux ans.

Elle a également adopté des amendements identiques tendant à inclure le président de l’établissement public chargé du schéma de cohérence territoriale (SCoT) parmi les personnes auxquelles est transmis le rapport local réalisé par la commune ou l’intercommunalité (amendements CS124 de M. Dino Cinieri et identiques).

En outre, la commission spéciale a adopté six amendements rédactionnels du rapporteur, un amendement rédactionnel de M. Mohamed Laqhila (CS2770) et un amendement de clarification de Mme Patricia Lemoine (CS2724). Elle a également adopté un amendement de coordination du rapporteur (CS5160), qui précise que la présentation du rapport devant l’assemblée délibérante est suivie d’un vote.

Article 50 bis (nouveau) Création d’un rapport décennal d’évaluation de la stratégie de lutte contre l’artificialisation

Créé par l’amendement CS5155 du rapporteur, cet article prévoit que le Gouvernement remettra, à la fin de la présente période décennale, qui constitue la première tranche de l’effort de réduction de l’artificialisation des sols, un rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de lutte contre l’artificialisation.

Ce rapport, qui doit être remis par le Gouvernement au Parlement, au plus tard le 21 décembre 2030, a deux fonctions principales :

– évaluer la mise en œuvre des dispositions prévues par le présent texte. À cette fin, il apprécie les outils dont disposent les collectivités pour mener à bien leurs missions et rend compte de la façon dont les régions ont territorialisé les objectifs, en comparant notamment les méthodes de territorialisation et les dynamiques enregistrées, ainsi que la répartition de l’effort entre les différents schémas de cohérence territoriale et intercommunalités au sein des régions ;

– préparer la décennie suivante, en poursuivant l’objectif d’absence de toute artificialisation nette à l’horizon 2050, qui est défini dans l’article 47. De ce fait, il précise la trajectoire à adopter et prépare la transition entre le calcul en termes de sols consommés et le calcul en termes de sols artificialisés.

Article 51 (article L. 312-4 du code de l’urbanisme) Insertion d’une densité minimale de constructions dans les grandes opérations d’urbanisme

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. La grande opération d’urbanisme

La grande opération d’urbanisme (GOU), définie aux articles L. 312-3 et suivants du code de l’urbanisme, est un dispositif d’aménagement dérogatoire au droit commun dont le principal atout réside dans le transfert des compétences d’urbanisme, notamment la délivrance des autorisations d’urbanisme, des collectivités participantes à l’intercommunalité.

Introduite à l’occasion de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), elle est décidée à l’occasion d’un projet urbain de grande ampleur ou de grande complexité, porté au niveau intercommunal et associant l’État à une ou plusieurs collectivités par le biais d’un contrat de projet partenarial d’aménagement (PPA).

La mise en place d’une grande opération d’urbanisme implique donc un PPA qui lui préexiste et dont l’acte constitutif l’a expressément prévue. Dans ce cadre, l’organe délibérant de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent peut décider, après avis des communes territorialement concernés et avec l’accord du représentant de l’État dans le département, de transférer à la collectivité ou l’EPCI titulaire l’exercice de certaines compétences pour la réalisation, la construction, l’adaptation ou la gestion d’équipements publics, comme la délivrance des permis de construire ou la création d’une zone d’aménagement différé (ZAD).

À l’intérieur du périmètre de la GOU, la création et la réalisation d’opérations d’aménagement sont réputées d’intérêt communautaire ou métropolitain. L’intérêt communautaire ou métropolitain, qui est une condition nécessaire de l’exercice de certaines compétences par l’EPCI, peut se comprendre comme une ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes. Cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil communautaire.

L’EPCI devient compétent pour délivrer certaines autorisations d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir), déroger à certaines règles, mettre en place une zone d’aménagement différé (ZAD) avec application décennale du droit de préemption urbain (DPU), accélérer la mise en compatibilité des documents d’urbanisme et l’adaptation des normes de rang supérieur. Il peut réaliser, construire, adapter ou gérer des équipements publics relevant de la compétence de la commune d’implantation mais nécessaires à la GOU et qui ont été précédemment identifiés et localisés lors de la réalisation de l’acte de qualification. De la même façon, une commune à l’intérieur d’une GOU peut confier la réalisation d’équipements publics relevant de sa compétence à l’établissement titulaire.

2. Les outils existants en matière de densification

La suppression du coefficient d’occupation des sols (COS) ([279]) a visé à favoriser la densification des constructions en privant les collectivités d’un outil de limitation de la constructibilité des terrains. Il demeure encore possible d’utiliser le coefficient d’emprise au sol (CES) en définissant une emprise au sol maximale de la construction par rapport à la surface du terrain, afin de maintenir des surfaces non artificialisées sur une partie du terrain constructible. Plusieurs dispositifs ont existé ou existent déjà en matière d’encouragement à la densification du bâti :

– une densité minimale de construction peut être prévue par le règlement du plan local d’urbanisme (PLU), qui peut délimiter, à proximité des infrastructures de transports collectifs existantes ou programmées, des secteurs dans lesquels elle est exigée ([280]) ;

– une surface de plancher dont la construction est autorisée peut être déterminée par l’autorité compétente en matière d’urbanisme au sein d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) ([281]) ;

– des secteurs à l’intérieur desquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol est autorisé peuvent également être prévus par le règlement du PLU ([282]) ;

– des objectifs chiffrés de densification, en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte par les transports collectifs, sont fixés par le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ([283]) ;

– une étude de densification des zones urbanisées peut être exigée par le SCoT ([284]) ou le PLU(i) ([285]), notamment pour justifier la nécessité d’ouvrir à l’urbanisation un nouveau secteur (cf. commentaire de l’article 49) ;

– le versement pour sous-densité (VSD) était une taxe instituée par délibération de la commune ou de l’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme, qui fixait un seuil minimal de densité par secteur pour une durée minimale de trois ans ([286]). Les constructions nouvelles en zones U et AU des PLU pouvaient être soumises à un seuil minimal de densité (SMD) en deçà duquel le bénéficiaire du permis de construire devait verser une taxe. Le SMD ne pouvait être inférieur à la moitié ni supérieur aux trois quarts de la densité maximale autorisée. Le VSD a été supprimé récemment par le législateur, qui a estimé que cette taxe était trop peu mise en place par les collectivités et ne produisait qu’un rendement excessivement faible ([287]).

II. les dispositions du projet de loi

L’article L. 312-4 du code de l’urbanisme précise les modalités de qualification en tant que grande opération d’urbanisme, qui doit se faire par délibération de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’intercommunalité titulaire, après avis conforme des communes territorialement concernées. L’article fixe les conditions de l’acte de qualification, qui fixe, en même temps que les modalités de leur modification, les caractéristiques de la GOU : sa durée et son périmètre.

Le présent article 51 propose d’ajouter à ces deux caractéristiques la qualification d’une densité minimale de constructions, déclinée par secteur.

Cette modification doit permettre de mieux densifier les nouvelles constructions, en particulier en ce qui concerne le logement individuel. En effet, d’après l’étude d’impact, celles-ci jouent un rôle important dans la détermination de la dynamique de l’artificialisation des sols. Les opérations d’aménagement comme les GOU permettent la conception globale de formes denses mais qui assurent aussi un haut niveau de qualité urbaine. Elles favorisent le recyclage foncier de diverses sortes : de la revitalisation des centre-bourgs à la réhabilitation des friches et la réinvention des périphéries.

Les GOU associent de manière particulièrement étroite l’État et les collectivités territoriales et permettent des moyens d’intervention renforcés, ce qui donne à cette modification législative une portée plus immédiate que pour ce qui concerne les instruments d’urbanisme moins directement portés par l’État.

Article 51 bis (nouveau) (article L. 300-1 du code de l’urbanisme) Création d’une étude préalable de densification pour les opérations d’aménagement faisant l’objet d’une évaluation environnementale

I. Le droit EN VIGUEUR

A. L’Évaluation environnementale

1. Principe et déroulement de l’évaluation environnementale

L’évaluation environnementale ([288]) vise à faire intégrer par le maître d’ouvrage les préoccupations environnementales et de santé le plus en amont possible dans l’élaboration du projet, du plan ou du programme, ainsi qu’à chaque étape importante du processus de décision publique, selon le principe d’intégration. Elle vise aussi à en rendre compte vis-à-vis du public, notamment lors de l’enquête publique ou de la mise à disposition du public, selon le principe de participation.

La démarche d’évaluation environnementale traduit également les principes de précaution et de prévention : les décisions autorisant les projets et approuvant les plans et programmes et autres documents d’urbanisme doivent être justifiées, notamment quant au risque d’effets négatifs notables sur l’environnement et la santé, ces derniers devant être évités, réduits ou compensés (séquence ERC).

L’évaluation doit rendre compte des effets potentiels ou avérés sur l’environnement du projet, du plan ou du programme et permet d’analyser et de justifier les choix retenus au regard des enjeux identifiés sur le territoire concerné. L’évaluation environnementale doit être réalisée le plus en amont possible, notamment, en cas de pluralité d’autorisations ou de décisions, dès la première autorisation ou décision, et porter sur la globalité du projet et de ses impacts.

L’évaluation environnementale est constituée de trois phases principales :

– l’élaboration d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement (étude d’impact pour les projets, rapport sur les incidences environnementales pour les plans et programmes) par le maître d’ouvrage du projet ou la personne publique responsable du plan ou programme ;

– la réalisation des consultations prévues, notamment la consultation de l’autorité environnementale, qui rend un avis sur le projet, plan, programme et sur le rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, et la consultation du public ;

– l’examen par l’autorité autorisant le projet ou approuvant le plan ou programme des informations contenues dans le rapport d’évaluation et reçues dans le cadre des consultations.

2. Projets soumis à évaluation environnementale

La liste des catégories de projets, plans et programmes, qui doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale est établie par décret ([289]). Les projets, plans et programmes se divisent en deux catégories. Si certains d’entre eux, par leurs caractéristiques propres, sont soumis de manière systématique à évaluation environnementale, d’autres doivent faire l’objet d’un examen au cas par cas afin de déterminer, au regard de leurs possibles impacts notables sur l’environnement, si une évaluation environnementale doit être réalisée. Cette décision est prise par l’autorité environnementale.

En ce qui concerne les projets, une grande variété de travaux, constructions et opérations d’aménagement sont soumis à l’élaboration d’une évaluation environnementale :

– y sont obligatoire soumis les travaux et constructions qui créent une surface de plancher ou une emprise au sol supérieure ou égale à 40 000 mètres carrés. Peuvent y être soumis, au cas par cas, les travaux et constructions dont la surface de plancher ou d’emprise est comprise entre 10 000 et 40 000 mètres carrés ;

– y sont également obligatoirement soumises les opérations d’aménagement dont le terrain d’assiette est supérieur ou égal à dix hectares, ou dont la surface de plancher ou l’emprise au sol est supérieure ou égale à 40 000 mètres carrés. Peuvent y être soumis, au cas par cas, les opérations dont le terrain d’assiette est compris entre cinq et dix hectares ou dont la surface de plancher ou d’emprise est comprise entre 10 000 et 40 000 mètres carrés.

En ce qui concerne les plans et programmes, ils peuvent être soumis à une évaluation environnementale dite « stratégique » : c’est le cas notamment, parmi les documents mentionnés dans le présent titre, du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et de certains plans locaux d’urbanisme (PLU[i]).

Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale peut aussi, en fonction des circonstances locales, subordonner toute ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau à la réalisation préalable d’une évaluation environnementale ([290]).

B. L’Étude de densification

Les études de densification existent depuis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). Elles sont principalement mises en œuvre à deux échelons :

– le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) fixe des objectifs chiffrés de densification en cohérence avec l’armature territoriale et la desserte par transports collectifs ([291]). En outre, il peut subordonner l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau ou des secteurs à urbaniser de moyen et long terme à la réalisation d’une étude de densification des zones déjà urbanisées, permettant d’apprécier la capacité de densification des territoires ([292]) ;

– le diagnostic préalable à l’élaboration du rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU[i]) comporte, en plus de l’analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédentes, une analyse de la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis.

II. Les travaux de la Commission spÉciale

Le présent article est issu de l’amendement CS3898 de Mme Valérie Petit (Agir ensemble).

Il prévoit, à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui définit les opérations d’aménagement, que toute action ou opération d’aménagement qui fait l’objet d’une évaluation environnementale doit également faire l’objet d’une étude sur l’optimisation de la densité des constructions. Cette étude tient compte de la qualité urbaine ainsi que de la préservation et de la reconquête de la biodiversité et de la nature en ville.

Les conclusions de cette étude de densification sont prises en compte dans l’étude d’impact prévue à l’article L. 122-3 du code de l’environnement.

Article 52 (article L. 752-6 du code de commerce) Encadrement des modalités d’octroi de l’autorisation d’exploitation commerciale des projets engendrant une artificialisation des sols

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les zones d’activités consacrées à des activités de services, dont les surfaces d’activités commerciales et économiques constituent l’essentiel, représentent 16 % des sols artificialisés ([293]). Du fait de leur forte emprise au sol ainsi que de leur impact sur les fonctionnalités des sols et la préservation de la biodiversité, l’implantation de ces activités est d’ores et déjà encadrée par un dispositif spécifique.

A. La planification commerciale dans les documents d’urbanisme

Au niveau des documents de planification à l’échelle locale, c’est principalement dans le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ([294]) que l’aménagement commercial est prévu. Ainsi, les autorisations d’exploitation commerciale (AEC) délivrées doivent être compatibles avec les objectifs du DOO. Celui-ci précise les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal. Le SCoT définit, sur le fondement de ces principes, les localisations préférentielles des commerces. Il prend en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes et de maintien d’une offre diversifiée de proximité répondant aux besoins de la population. Il s’efforce de limiter les déplacements et, de ce fait, la cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises.

À cette fin, il comprend un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui détermine les conditions d’implantation des équipements commerciaux. Ces conditions doivent privilégier « la consommation économe de l’espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l’utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l’optimisation des surfaces dédiées au stationnement » ([295]). Le DAAC a vocation à localiser les secteurs d’implantation périphérique et les centralités urbaines. Il prévoit les conditions d’implantation, le type d’activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux en fonction du secteur identifié.

B. le RÉgime de l’amÉnagement commercial

Le régime de l’aménagement commercial, prévu aux articles L. 750-1 et suivants du code de commerce ([296]), est un régime d’autorisation. Lorsqu’un entrepreneur souhaite ouvrir ou étendre une surface commerciale supérieure à 1 000 mètres carrés de surface de vente, il lui est nécessaire d’obtenir au préalable une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) ([297]).

Cette autorisation est délivrée par une commission départementale de l’aménagement commercial (CDAC), dont la décision est susceptible de recours devant la Commission nationale de l’aménagement commercial (CNAC). La délivrance de l’AEC s’articule avec celle de l’autorisation d’urbanisme, qui est délivrée par l’autorité compétente en matière d’urbanisme (maire ou président d’intercommunalité) ([298]). Deux situations sont donc possibles :

– lorsque le projet de création ou d’extension de surface requiert un permis de construire, celui-ci ne peut être délivré par le maire qu’après avis favorable de la CDAC. Dès lors que la demande de permis de construire a fait l’objet d’un avis favorable de la CDAC, il tient alors lieu d’autorisation d’exploitation ([299]) ;

– lorsque le projet ne requiert pas de permis de construire, l’entrepreneur saisit directement la CDAC pour obtenir l’autorisation d’exploitation.

La CDAC apprécie si les implantations, extensions et transferts d’activités ainsi que les changements de secteur d’activité des entreprises commerciales et artisanales répondent, dans le cadre d’une concurrence loyale entre acteurs, aux exigences existantes en matière d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de qualité de l’urbanisme ([300]). De ce fait, les critères d’appréciation de l’implantation des projets ont évolué pour mieux prendre en compte l’intégration urbaine des équipements commerciaux, la consommation économe de l’espace, leur qualité environnementale et la nécessité de limiter les nuisances sur l’environnement proche.

Par une circulaire du 24 août 2020 ([301]), le Premier ministre a précisé aux préfets, dans le cadre de la lutte contre l’artificialisation, leur rôle en matière d’aménagement commercial. Il y a rappelé que les CDAC doivent apprécier les effets des projets et refuser ceux qui pourraient compromettre les objectifs d’intérêt général susmentionnés, « au premier rang desquels la lutte contre l’artificialisation des sols ». Le Premier ministre invite les représentants de l’État à exercer une « vigilance toute particulière » sur le respect du principe de la consommation économe de l’espace.

Actuellement, ces critères sont appréciés selon la méthode dite du « faisceau d’indices », en s’appuyant sur trois éléments fondamentaux : le respect de l’aménagement du territoire, la prise en compte du développement durable et la protection des consommateurs (cf. encadré).

Dans le cadre du droit de l’Union européenne, il n’est pas possible, en revanche, de subordonner l’octroi de l’autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché ([302]). Ainsi, la Commission européenne considère que le fait de subordonner l’octroi de l’AEC au respect de critères économiques, tels que la densité commerciale de la zone de chalandise, est constitutif d’un test économique proscrit. Le Conseil d’État rappelle ainsi que « depuis l’entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008, la densité d’équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre (…) des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce » ([303]).

II. les dispositions du projet de loi

Le présent article modifie l’article L. 752-6 du code de commerce, qui précise tous les critères qui doivent être pesés et appréciés par la CDAC préalablement à la délivrance d’une autorisation d’exploitation commerciale (cf. encadré).

Il insère audit article un nouveau principe général de l’appréciation de la CDAC, selon lequel elle ne peut délivrer une autorisation d’exploitation commerciale lorsque l’implantation ou l’extension de surface commerciale envisagée engendre une artificialisation des sols.

Impossibilité de l’octroi d’une AEC pour les projets commerciaux ayant une surface totale de vente supérieure à 10 000 m² et entraînant une artificialisation des sols

En vertu de l’alinéa 8, cette impossibilité de délivrer une AEC est absolue en ce qui concerne les projets ayant une surface de vente supérieure à 10 000 mètres carrés (m²). Cette disposition signifie donc notamment la fin, pour l’avenir, des centres régionaux classés comme « régionaux » (surface de vente supérieure à 40 000 m²) et « super-régionaux » (surface de vente supérieure à 80 000 m²).

Conditionnement de l’octroi d’une AEC pour les projets commerciaux ayant une surface totale de vente inférieure à 10 000 m² et entraînant une artificialisation des sols

En vertu des alinéas 3 à 7, l’AEC peut être délivrée, pour les projets ayant une surface de vente inférieure à 10 000 m² et qui répondent à un ou plusieurs critères suivants :

– le projet s’insère dans le périmètre d’une opération de revitalisation du territoire (ORT) ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) ;

– le projet est adéquat au type d’urbanisation du secteur, c’est-à-dire à la morphologie urbaine du secteur d’implantation, et s’inscrit en continuité avec le tissu urbain existant, sachant que cette continuité s’apprécie au regard du caractère bâti ou non des parcelles adjacentes au terrain d’implantation du projet ;

– le projet s’insère dans une opération d’aménagement plus vaste ou dans un ensemble bâti déjà constitué, dans un objectif de recherche de la mixité fonctionnelle du secteur ;

– le projet fait l’objet d’une compensation de l’artificialisation qu’il engendre par la transformation d’un sol artificialisé en sol non artificialisé, selon des modalités d’équivalence qui seront définies par décret.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement CS5325 du rapporteur. Cet amendement vise à préciser et limiter les cas de l’octroi de la dérogation pour les projets d’implantation ou d’extension d’une exploitation commerciale d’une surface de vente inférieure à 10 000 mètres carrés.

En conséquence, tout projet sera, d’une part, soumis à trois conditions obligatoires cumulatives : son insertion en proximité avec le tissu urbain existant, un type d’urbanisation adéquat à l’environnement bâti, et, comme dans l’article initial, la réponse aux besoins économiques et démographiques du territoire.

En plus de ces conditions, s’ajoute une quatrième condition obligatoire, à choisir entre quatre critères, alternatifs et non cumulatifs :

– l’insertion dans un secteur d’opération de revitalisation du territoire (ORT) ou de quartier prioritaire (QPV) ;

– la compensation de l’artificialisation par transformation du sol artificialisé en sol non artificialisé ;

– l’insertion dans un secteur d’implantation périphérique ou une centralité urbaine établis par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou dans une zone d’activité commerciale établie par le plan local d’urbanisme avant l’entrée en vigueur de la présente loi ;

– l’insertion dans un projet d’aménagement qui se situe au sein d’un espace déjà urbanisé.

Article 52 bis (nouveau) (article L. 141-6 du code de l’urbanisme) Planification obligatoire, dans le document d’aménagement artisanal et commercial du SCoT, de l’implantation d’entrepôts logistiques

I. Le droit EN VIGUEUR

Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) est un document de planification territoriale qui facilite la mise en cohérence des politiques sectorielles à l’échelle de son territoire, notamment en matière d’habitat, de mobilités, d’environnement et d’aménagement commercial. Dans ce domaine, les choix des auteurs du SCoT sont traduits dans le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC), qui définit les conditions d’implantation des équipements commerciaux et peut fixer des prescriptions différenciées par secteur géographique. Dans leur rédaction issue de l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020, les articles L. 141-1 et suivants prévoient les dispositions relatives au schéma de cohérence territoriale (SCoT).

Ces dispositions prévoient notamment l’implantation des constructions logistiques commerciales. En application de l’article L. 141-6, le DAAC peut prévoir les conditions permettant le développement ou le maintien de la logistique commerciale de proximité dans les centralités urbaines afin de limiter les flux de marchandises des zones périphériques vers les centralités urbaines. Il peut également déterminer les conditions d’implantation des constructions commerciales et de constructions logistiques commerciales.

II. Les travaux de la Commission spÉciale

Dans ce contexte, l’amendement CS5149 du rapporteur vise à renforcer la capacité des collectivités territoriales à planifier le développement de l’implantation des entrepôts logistiques à vocation commerciale. À cette fin, il modifie le nom et le contenu de ce document, qui devient le document d’aménagement artisanal, commercial et logistique (DAACL).

Il doit obligatoirement comporter une analyse de l’implantation des constructions logistiques commerciales en fonction de leur surface, de leur impact sur les équilibres territoriaux en termes économiques et en termes d’aménagement. Ces équilibres doivent être compris au regard de l’impact sur le commerce de proximité. Le DAAC examine aussi les flux engendrés par la présence des entrepôts en matière de personnes et de marchandises.

Article 53 (articles L. 318-8-1 [nouveau], L. 318-8-2 [nouveau], L. 300-1 et L. 300-8 [nouveau] du code de l’urbanisme ; article 6 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de copropriétaires) Enrichissement des moyens de connaissance des zones d’activité économique et d’intervention dans les zones d’activité en obsolescence urbaine

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. le champ des zones d’activitÉ

Selon une définition du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), la zone d’activité économique désigne la concentration ou le regroupement d’activités économiques de natures variées (artisanales, tertiaires, industrielles, logistiques) sur un périmètre correspondant à une opération d’aménagement réalisée par un maître d’ouvrage public ou privé, donc en exclusion des zones qui se sont constituées de fait sans aménageur unique ([305]). Selon un décompte datant du Grenelle de l’environnement de 2007, le nombre de ZAE oscillerait entre 24 000 et 32 000, concernant 450 000 hectares.

Les ZAE, nées dans les années 1950 et 1960, doivent leur essor, selon l’étude précitée du CEREMA, à la décentralisation des compétences au profit des collectivités territoriales. L’aménagement des ZAE constitue en effet l’un des volets principaux de l’action du bloc communal au titre de la compétence dont il dispose en matière de développement économique ([306]).

En 2015, la compétence en matière de « création, d’aménagement, d’entretien et de gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire » a été transférée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ([307]). La totalité des ZAE relèvent donc, depuis cette évolution, de l’exercice exclusif de la compétence de l’EPCI ([308]).

La mise en œuvre des dispositions de la loi NOTRe s’est accompagnée d’un premier recensement des zones concernées. Cependant, s’il existe des inventaires qui ont été constitués depuis 2015, cette démarche n’est pas obligatoire.

La vocation générale de la zone d’activités peut varier et dépend des orientations économiques portées par les collectivités concernées :

– une zone d’activité industrielle, qui peut éventuellement compter des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ;

– une zone artisanale, qui accueille principalement des petites et moyennes entreprises et petites et moyennes industries ;

– une zone d’entrepôt ; une zone d’aménagement commercial ; ou une zone tertiaire ;

– une zone mixte, qui cherche à promouvoir une mixité entre activités économiques notamment tertiaires, équipements publics et logement.

B. L’amÉnagement d’une zone d’activitÉ

1. Réalisation d’une zone d’activité

La réalisation d’une zone d’activités constitue une démarche planificatrice et opérationnelle qui accompagne le développement économique et la croissance de l’activité des entreprises. Elle doit de ce fait s’inscrire dans une démarche globale de développement dans un cadre intercommunal. Le cadre des schémas de cohérence territoriale (SCoT) permet de confronter les projets de zone d’activité économique prévus à l’échelle des communes ([309]) avec les besoins des entreprises à l’échelle du bassin de vie et dans une perspective de long terme.

L’implantation se décompose en un certain nombre d’étapes qui impliquent des autorités différentes. Le choix de la localisation du site par rapport au centre de l’agglomération de rattachement est un élément important qui dépend de la desserte et des contraintes du site examiné. La zone fait ensuite l’objet d’une étude des besoins et des capacités d’accueil. Il est nécessaire d’évaluer la demande en termes de besoins locaux, de carences de marché, d’évolutions souhaitées et de demandes de proximité et d’estimation de ses caractéristiques et de son volume (dimension des lots, urgence des besoins).

Les modalités d’aménagement de ce genre de zones varient, mais la plupart d’entre elles passent par une zone d’aménagement concerté (ZAC) ou, pour les projets de moindre envergure, par une procédure de lotissement avec institution du permis d’aménager. La commune peut procéder elle-même à l’aménagement de la zone, la faire aménager entièrement ou partiellement par une société publique d’aménagement (société publique locale, société d’économie mixte) ou la confier à un aménageur privé.

Les interventions économiques des collectivités doivent respecter trois principes : ne pas porter atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, veiller à l’égalité des citoyens devant les charges publiques, et rester en conformité avec la loi.

2. Obsolescence et requalification d’une zone d’activité

Le risque de l’obsolescence des zones d’activité n’est le seul fait d’une situation de crise économique. Globalement, le CEREMA a observé que les ZAE créées dans les années 1980 et 1990 ont été concernées par l’obsolescence et les démarches de requalification à partir des années 2000. Les zones créées dans les années 2000 devraient maintenant commencer à être concernées par le même phénomène.

Les intercommunalités titulaires de la compétence d’aménagement des zones d’activité sont également compétentes pour y mener des opérations d’entretien, de restructuration et de réhabilitation. Dans cette optique, l’outil le plus approprié, lorsque l’intercommunalité mène seule le projet, est la zone d’aménagement concerté (ZAC). Cet outil ouvre la possibilité d’intervenir sur la maîtrise foncière par la préemption et l’expropriation après enquête publique, ce qui en fait un instrument privilégié pour les opérations de recyclage urbain.

Pour mener à bien la requalification, la réhabilitation ou le recyclage des zones d’activité obsolescentes, il est également possible de contracter avec l’État dans le cadre de plusieurs outils à la disposition des EPCI :

– la conclusion d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) et d’une grande opération d’urbanisme (GOU) ([310]) ;

– l’intervention des établissements publics fonciers d’État, qui peuvent faciliter la maîtrise foncière, notamment dans le cadre d’une ZAC ;

– l’intervention, dans le périmètre qui relève de sa compétence, d’un établissement public d’aménagement ;

– l’intervention d’un opérateur de l’État spécialisé dans l’accompagnement des actions de requalification (l’Agence nationale pour la rénovation urbaine dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, l’Agence nationale de la cohésion des territoires, l’Agence de la transition écologique).

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Le dispositif proposé vise à mieux assurer l’intégration des zones d’activité économique à la ville en y insérant des fonctions urbaines et des équipements et services adaptés à ces espaces. Il s’agit aussi de développer une meilleure gestion urbaine de ces zones par une connaissance améliorée, afin de mieux encourager leur multifonctionnalité et ainsi d’influer positivement sur leur attractivité.

Le 1° du I crée une nouvelle section 4 dans le code de l’urbanisme relatif aux zones d’activité économique :

Définition de la zone d’activité économique

L’article L. 318-8-1 (nouveau) définit la catégorie des zones d’activité économique, qui comprend les zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire, qui sont évoquées dans plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales ([311]) (alinéa 5).

Création d’une obligation, à la charge de l’EPCI, d’établir un inventaire des ZAE relevant de sa compétence

L’article L. 318-8-2 (nouveau) confie, à l’EPCI chargée de la création, de l’aménagement et de la gestion des ZAE, la charge obligatoire d’en établir l’inventaire (alinéa 6). L’inventaire, qui est actualisé au minimum tous les six ans (alinéa 12), est mis en consultation auprès des propriétaires et occupants de la zone, puis transmis aux autorités compétentes en matière de SCoT, de PLU et de PLH (alinéa 11). Comme le prévoit le II du présent article, il doit être réalisé et adopté dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi (alinéa 19). Il comprend :

1° un état parcellaire des unités foncières de la ZAE avec la surface de chaque unité foncière et l’identité de son propriétaire (alinéa 8) ;

2° l’identification des occupants (alinéa 9) ;

3° le taux de vacance au sein de la zone, calculé en rapportant au nombre total d’unités foncières dans la zone celui des unités foncières non affectées à une activité entrant dans le champ de la cotisation foncière des entreprises (alinéa 10).

Insertion de l’organisation de la mutation des activités économiques parmi les opérations d’aménagement

Le 3° du I modifie l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui définit les principes généraux de l’aménagement et constitue un socle pour de nombreux articles qui se réfèrent à son champ. En effet, les opérations d’aménagement peuvent concerner une série de domaines ici énumérés : la mise en œuvre d’un projet urbain, la politique locale de l’habitat, le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, le développement des loisirs et du tourisme, la réalisation d’équipements collectifs, la réalisation de locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, la lutte contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, le renouvellement urbain, et la sauvegarde et la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels.

Le présent alinéa y ajoute l’organisation de la mutation des activités économiques (alinéa 14).

Octroi au préfet, au maire et au président d’EPCI de la faculté d’imposer des travaux d’office pour la réhabilitation des locaux vacants aux propriétaires dans une ZAE située dans le périmètre d’un PPA ou d’une ORT, sous peine d’expropriation

Le 4° du I insère un article L. 300-8 (nouveau) au code de l’urbanisme (alinéa 15). Cet article crée une faculté supplémentaire qui peut être exercée dans le périmètre d’un projet partenarial d’aménagement (PPA) ou d’une convention d’opération de revitalisation du territoire (ORT). C’est le préfet, le maire après avis du conseil municipal ou le président d’intercommunalité après avis de l’organe délibérant qui l’exerce.

Dans une zone d’activité économique, lorsque l’absence d’entretien d’un local vacant compromet l’aménagement ou la restructuration de la zone, l’autorité compétente peut mettre en demeure le propriétaire de procéder aux travaux de réhabilitation (alinéa 16).

Si le propriétaire n’obtempère pas dans un délai d’un an, l’expropriation des locaux peut être engagée par l’autorité qui a procédé à la mise en demeure, au profit de l’autorité qui la prononce (alinéa 17).

Clarification des dispositions permettant la constitution d’associations foncières urbaines et confirmation de la possibilité d’y associer des personnes publiques propriétaires

Le III et le IV (alinéas 20 à 22) concernent l’hypothèque légale. Ces dispositions visent à faciliter la participation des personnes publiques aux opérations de requalification des zones d’activité. Par modification introduite à l’article 6 de l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires, il est disposé que lorsque les personnes publiques sont membres d’une copropriété, l’hypothèque légale ne peut s’appliquer à ceux de leurs immeubles qui appartiennent au domaine public.

Cette disposition vise à répondre à l’incompatibilité qui existe entre l’appartenance des biens d’une personne publique au périmètre d’une association foncière urbaine (AFU), outil utilisé notamment dans la requalification des zones d’activité économique, et la garantie de l’hypothèque légale sur les biens. Cette garantie, qui pèse sur les biens des membres d’une AFU, n’est pas compatible avec l’imprescriptibilité du domaine public. La présente disposition vise donc, de façon à résoudre cette ambiguïté, à autoriser leur participation à l’AFU en clarifiant que, dans ce cas, le régime de l’hypothèque légale ne s’appliquera pas à ceux de leurs biens qui relèvent du domaine public.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté un amendement de M. Thibault Bazin (LR) (CS2750), sous-amendé par le rapporteur (sous-amendement CS5432), qui porte d’un à deux ans le délai dans lequel les établissements publics de coopération intercommunale compétents doivent adopter l’inventaire des zones d’activités économiques prévu par l’article.

En outre, elle a adopté huit amendements rédactionnels du rapporteur.

Article 53 bis (nouveau) (article L. 111-26 [nouveau] du code de l’urbanisme) Définition de la friche

I. Le droit EN VIGUEUR

II. Les travaux de la Commission spÉciale

Dans ce contexte, l’amendement CS3976 de Mme Stéphanie Kerbarh (LaREM) crée, au sein des dispositions du code de l’urbanisme relatives au règlement d’urbanisme, une section 8 relative aux friches. L’article L. 111-26 (nouveau) du code de l’urbanisme précise que la friche doit s’entendre comme « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, et dont l’état, la configuration ou l’occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans une intervention préalable ».

Cet amendement a été sous-amendé par le rapporteur (CS5456), qui a proposé de supprimer la mention de durée d’inutilisation afin de limiter la paralysie des situations de délaissement foncier.

Article 54 (articles L. 122-1-1 [nouveau] et L. 126-35-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Institution de deux études du potentiel de changement de destination et d’évolution futurs du bâtiment

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, notamment le permis de construire et le permis de démolir, est la commune ou l’intercommunalité compétente en matière d’urbanisme. Ce sont les services de la collectivité qui instruisent les demandes d’autorisation. Les services de l’État, quant à eux, n’ont pas le pouvoir d’annuler l’octroi d’un permis de construire par une collectivité.

Le dossier de demande d’une autorisation d’urbanisme compte d’ores et déjà jusqu’à 43 pièces jointes, et le législateur a cherché ces dernières années à limiter la croissance de ce nombre. À des fins de simplification, l’article 57 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) a ainsi prévu de limiter les pièces techniques appuyées sur des considérations de construction qui doivent être annexées aux autorisations d’urbanisme et qui en conditionnent la délivrance selon le régime des attestations. Cet article a fixé une liste limitative des pièces exigibles pour un dossier de permis de construire.

Les dispositions de cet article prévoient que ne peuvent être intégrées directement dans le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme que les pièces « nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ».

La délivrance des autorisations d’urbanisme ne peut donc être conditionnée au respect de documents relatifs aux règles de construction, hormis les dispositions relatives à la salubrité et la sécurité publique.

Il est également important de noter que le droit de la construction est un domaine séparé du droit de l’urbanisme qui régit les autorisations d’urbanisme, et que ces deux branches du droit font l’objet d’expertises distinctes. D’un point de vue pratique, les services instructeurs des collectivités territoriales et de leurs groupements qui sont chargés de l’octroi des autorisations d’urbanisme sont peu outillés pour entreprendre un contrôle des attestations liées à des dispositions constructives. À cet effet, le Conseil d’État a plusieurs fois cherché à limiter les intrusions du droit de la construction dans le code de l’urbanisme.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 54 introduit des obligations de réalisation d’étude du potentiel d’évolution et de changement d’usage dans le cas de certaines constructions neuves et démolitions de bâtiment, afin de conforter la réversibilité et l’évolutivité des bâtiments. Ces deux notions distinctes renvoient à différentes techniques utilisées pour permettre d’étendre la durée de vie d’un bâtiment :

– la réversibilité signifie la capacité d’un bâtiment à changer d’usage ; un exemple fréquent d’un tel changement étant la transformation d’un bâtiment de bureaux en bâtiment de logements ;

– l’évolutivité signifie la capacité d’un bâtiment à changer de configuration, tout en préservant un usage identique. Ainsi le code de la construction et de l’habitation entend-il par logement évolutif celui qui permet la redistribution des volumes pour garantir l’accessibilité ultérieure de l’unité de vie, à l’issue de travaux simples ([313]).

Selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, cette mesure s’inscrit dans une démarche de droit souple qui a pour but de sensibiliser les maîtres d’ouvrage à limiter les opérations de démolition et de reconstruction au profit de la rénovation. Il participe de l’incitation à concevoir les bâtiments afin qu’ils puissent être rénovés de manière efficace et par des travaux simples. L’étude interviendra en amont du dépôt de la demande de permis de construire et a pour objectif premier d’inciter le maître d’ouvrage à l’écoconception de ces bâtiments. Cette transmission a vocation à concerner les projets les plus importants, qui représentent un fort enjeu en termes d’évolution.

A. L’Étude de potentiel avant construction

Le 1° du I insère un article L. 122-1-1 (nouveau) au code de la construction et de l’habitation. Celui-ci prévoit, avant le début des travaux de construction d’un bâtiment, la réalisation d’une étude du potentiel de changement de destination et d’évolution futurs du bâtiment.

Il est également prévu que la personne chargée de la réalisation de cette étude élabore aussi un document attestant la réalisation de l’étude, qu’il transmet au maître d’ouvrage de la construction. Celui-ci doit à son tour la transmettre aux services de l’État, et spécifiquement à ceux du ministère chargé de la construction. Cette transmission doit se faire avant le dépôt, auprès des services instructeurs de la collectivité, de la demande de permis de construire.

Les services du ministère chargé de la construction prévoient que la réception de ces attestations pourra se faire via une plateforme dématérialisée de dépôt, comme ce qui est fait actuellement pour le diagnostic « produits, matériaux et déchets » ([314]). La possibilité d’avoir une unique plate-forme pour ces deux documents, les objectifs de ces réglementations étant liés à l’économie circulaire dans la construction, est actuellement à l’étude.

La loi ne prévoit pas une possibilité de contrôle de ces études par les services déconcentrés, mais il est envisagé de l’inclure dans le dispositif de contrôle administratif qui sera créé par ordonnance en application de l’article 45 du présent projet de loi. En effet, la demande de permis de construire étant déjà accompagnée d’un grand nombre de pièces jointes, il a été décidé de ne pas alourdir encore cette procédure. L’attestation de la réalisation de l’étude du potentiel n’est donc pas à joindre à la demande de permis de construire.

Par conséquent, l’absence de réalisation de ces études n’empêchera pas la réalisation des opérations souhaitées par le maître d’ouvrage, mais entraînera une sanction administrative dans le cadre de la police de la construction.

L’alinéa 4 prévoit que les catégories de bâtiments concernées par la réalisation de cette étude et le contenu de l’attestation seront précisées par décret en Conseil d’État. C’est donc le pouvoir réglementaire qui définira notamment, de façon précise, la typologie et la taille des bâtiments concernés par cette mesure.

B. L’Étude de potentiel avant dÉmolition

Le 2° du I insère un article L. 126-35-1 (nouveau) au même code. Celui-ci prévoit, avant le début des travaux de démolition de tout bâtiment soumis à la réalisation du diagnostic « produits, matériaux et déchets », l’obligation, pour le maître d’ouvrage de la démolition, de réaliser une étude évaluant le potentiel de changement de destination et d’évolution du bâtiment. L’étude est jointe au diagnostic « produits, matériaux et déchets ».

L’alinéa 7 prévoit que le contenu de l’étude ainsi que les compétences des personnes chargées de sa réalisation seront précisés par décret en Conseil d’État.

Le II prévoit que les dispositions de l’article n’entreront en vigueur qu’au 1er janvier 2023.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS3889 de M. Jean-Luc Lagleize, qui vise à inclure expressément la surélévation parmi les possibilités d’évolution du bâtiment prévues dans l’étude préalable à la construction.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

Article 54 bis (nouveau) (article L. 126-34, L. 126-35 et L. 181-1 du code de la construction et de l’habitation) Dispositions de coordination avec les dispositions de la loi AGEC

L’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 a procédé à la recodification des règles de construction du livre Ier du code de la construction et de l’habitation.

Les amendements identiques CS3980 de Mme Stéphanie Kerbarh et CS4728 de Mme Véronique Riotton, rapporteures de la loi AGEC, portent des dispositions de coordination par rapport à cette ordonnance. Elles intègrent au code précité des dispositions introduites par l’article 51 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire. Les mesures concernées sont celles qui visent le diagnostic de gestion des produits, matériaux et déchets de certains travaux du bâtiment.

Les dispositions relatives à ce diagnostic devaient initialement être transcrites dans le livre Ier du code de la construction et de l’habitation via le projet de loi nº 3235 ratifiant l’ordonnance n° 2020-71. La réécriture de l’article L. 126-35 du code de la construction et de l’habilitation a conduit à la suppression des renvois de la fixation des modalités d’application des articles L. 126-26 à L. 126-33 à des décrets en Conseil d’État. Le présent article les rétablit.

Article 55 Habilitation à prendre une ordonnance pour adapter les outils d’urbanisme dans le sens de la rationalisation de l’utilisation des sols

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. Place des enjeux liÉs À la sobriÉtÉ fonciÈre dans le droit de l’urbanisme

Le droit de l’urbanisme accorde une place importante aux enjeux de la consommation foncière. Plusieurs notions y sont rappelées à de nombreuses reprises, notamment dans le cadre du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du plan local l’urbanisme (PLU). Cinq notions en particulier y ont une place importante :

– la gestion économe de l’espace, qui est un des objectifs devant guider l’élaboration des schémas régionaux de l’aménagement, du développement durable et de l’égalité des territoires (SRADDET) ([315]) et des schémas de cohérence territoriale, où elle est directement liée à la limitation de l’artificialisation des sols ([316]) ;

– la lutte contre l’étalement urbain, qui constitue un objectif et un principe général du droit de l’urbanisme ([317]) ainsi qu’un objectif du plan local d’urbanisme ([318]) ;

– la maîtrise de l’étalement urbain et la lutte contre l’artificialisation des sols, objectif important des schémas d’aménagement régionaux des régions d’outre-mer ([319] ;

– l’utilisation économe des espaces naturels et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, qui comptent également parmi les principes généraux du droit de l’urbanisme ;

– la modération de la consommation de l’espace, objectif du plan local d’urbanisme ([320]).

B. modifications rÉcentes du code de l’urbanisme

Le code de l’urbanisme est très souvent modifié par des dispositions d’ordre législatif et réglementaire. Par exemple, une révision par voie d’ordonnance a récemment modifié et modernisé les dispositions relatives au schéma de cohérence territoriale. Cette révision doit entrer en vigueur au 1er avril 2021. Au total, selon les données transmises par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages, sur les quatre dernières années, le code de l’urbanisme a été modifié 27 fois par loi, 12 fois par ordonnance et 60 fois par décret, selon la répartition retracée dans le tableau ci-dessous :

LES modifications RÉCENTES du code de l’urbanisme

Source : direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages.

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Le présent article 55 comporte quatre alinéas distincts délimitant l’habilitation, qui permettent au Gouvernement de prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure relevant du domaine de la loi pour adapter les dispositions législatives les outils du code de l’urbanisme dans le sens de la rationalisation de l’utilisation des sols. Les réformes prévues regroupent quatre axes principaux :

– 1° Renforcer et rationaliser les conditions d’ouverture à l’urbanisation dans les règles d’urbanisme et dans les documents d’urbanisme. Il s’agirait notamment de réduire le délai de réalisation du bilan du plan local d’urbanisme, qui doit actuellement se faire dans un délai de neuf ans à compter de la délibération d’approbation du plan ([321]). Il pourrait aussi être question d’organiser le retour en zone naturelle, agricole ou forestière (NAF) des zones à urbaniser (AU) n’ayant pas fait l’objet d’un projet d’urbanisation ;

– 2° Étendre les possibilités, notamment dans les secteurs tendus, de déroger au document d’urbanisme pour les projets qui font la démonstration de leur sobriété foncière. Des dispositions permettent déjà d’établir des secteurs dans lesquels les règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol des constructions peuvent être dépassées ([322]) ;

– 3° Introduire des objectifs de sobriété foncière dans les documents de planification relatifs à l’habitat, notamment le programme local de l’habitat (PLH) ([323]), et à la mobilité, notamment le plan de déplacements urbains (PDU) ([324]) ;

– 4° Rationaliser les procédures pour faciliter la réalisation de projets d’aménagement dans les zones déjà artificialisées concernées par une opération de revitalisation du territoire (ORT), une grande opération d’urbanisme (GOU) ou une opération d’intérêt national (OIN) ([325]).

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté l’amendement CS3853 de M. Jean-Luc Lagleize (MoDem), qui vise à inclure expressément dans la future ordonnance des possibilités de dérogation au plan local d’urbanisme pour les projets sobres en foncier, les possibilités relatives à la surélévation des bâtiments.

Chapitre IV Lutter contre l’artificialisation des sols pour la protection des écosystèmes

Article 56 (article L. 110-4 [nouveau] du code de l’environnement) Intégration dans le code de l’environnement de la stratégie nationale décennale des aires protégées

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. Extension de la notion d’aire protégée

a. Définition internationale de l’aire protégée

Les aires protégées sont définies par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) comme « un espace géographique clairement défini, reconnu, consacré et géré, par tout moyen efficace, juridique ou autre, afin d’assurer à long terme la conservation de la nature ainsi que les services écosystémiques et les valeurs culturelles qui lui sont associés ».

L’espace géographique clairement défini peut inclure des aires terrestres, marines ou côtières ou une combinaison. Cet espace doit avoir des limites reconnues et marquées, définies par des caractéristiques physiques ou des activités. L’espace doit être reconnu par un outil mis en œuvre spécifiquement à cette fin ([326]).

L’aire protégée doit être activement gérée, ce qui suppose la mise en œuvre de démarches pour conserver les caractéristiques, notamment naturelles, qui ont conduit à sa création. Cette gestion doit se faire dans le cadre d’une projection de long terme et à des fins de maintien in situ d’écosystèmes et d’habitats naturels et semi-naturels et de populations viables d’espèces. Une attention particulière est portée à la préservation de la biodiversité et de la géodiversité, ainsi qu’aux services écosystémiques. Ceci signifie qu’une aire protégée n’est pas compatible avec des activités industrielles, notamment la pêche industrielle, qui doivent y être interdites.

b. Développement des outils de protection

Les aires protégées se sont développées en France à partir de la création du régime du parc national par la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960, qui fut suivie de la création des parcs naturels régionaux (PNR) par les dispositions du décret n° 67-158 du 1er mars 1967. Plus tard, les réserves naturelles sont créées par la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. En même temps, une action similaire se déploie pour protéger le littoral, avec la création du Conservatoire des espaces littoraux et rivages lacustres (Conservatoire du littoral ou CETRL) par la loi n° 75-602 du 10 juillet 1975.

Au niveau européen, le réseau de sites écologique Natura 2000 résulte des effets des directives Habitats ([327]) et Oiseaux ([328]), adoptées consécutivement à la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, dite « Convention de Berne », du 19 septembre 1979. La première crée des zones spéciales de conservation (ZSC), site naturels ou semi-naturels désignés par les États membres et qui présentent un patrimoine naturel exceptionnel. La seconde crée des zones de protection spéciales (ZPS) pour la sauvegarde des habitats des oiseaux migrateurs et des espèces menacées.

c. Catégories d’aires protégées terrestres

En France, la catégorie des aires protégées terrestres recouvre une diversité d’outils de gestion :

– les parcs nationaux (zones de cœur et aires d’adhésion) ;

– les réserves naturelles ;

– les réserves biologiques ;

– les arrêtés de protection préfectoraux (biotopes, habitats naturels, et géotopes) ;

– les réserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS) ;

– les sites du Conservatoire du littoral (CELRL) ;

– les sites acquis et gérés par les conservatoires d’espaces naturels (CEN) ;

– les parcs naturels régionaux (PNR) ;

– les sites Natura 2000, qui sont des zones de protection spéciale (ZPS) ou des zones spéciales de conservation (ZSC) ;

– des zones délimitées par la France en application d’instruments conventionnels internationaux : les sites « Ramsar », qui désignent des zones humides d’importance internationale inscrites sur la liste établie par la convention de Ramsar, les biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), et les réserves de biosphère.

d. Catégories d’aires protégées maritimes

La catégorie des aires marines protégées recouvre quant à elle les dispositifs visés à l’article L. 334-1 du code de l’environnement :

– les parcs nationaux ayant une partie maritime ;

– les réserves naturelles ayant une partie maritime et, le cas échéant, les périmètres de protection de ces réserves qui disposent d’un plan de gestion validé par le ministère chargé de l’environnement après avis du Conseil national de protection de la nature (CNPN) ;

– les arrêtés de protection des biotopes, des habitats naturels et des sites d’intérêt géologique ayant une partie maritime ;

– les parcs naturels marins ;

– les sites Natura 2000 ayant une partie maritime ;

– les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire du littoral

– les zones de conservation halieutiques

– les parties maritimes des parcs naturels régionaux

– les réserves nationales de chasse et de faune sauvage ayant une partie maritime

– les aires marines protégées créées en application des réglementations de la Polynésie française, du gouvernement et des provinces de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna ;

– les aires marines ou ayant une partie marine délimitées par la France en application des instruments internationaux auxquels la France est partie.

2. Les stratégies nationales des aires protégées

L’actuelle stratégie nationale pour les aires protégées 2030, élaborée conjointement par le ministère de la transition écologique et le ministère de la mer et adoptée par le Gouvernement le 12 janvier 2021, a succédé à deux stratégies préexistantes :

– la stratégie de création des aires protégées terrestres (SCAP), qui remonte aux dispositions de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, qui prévoit « la mise en œuvre d’une stratégie nationale de création d’aires protégées terrestres identifiant les lacunes du réseau actuel afin de placer sous protection forte, d’ici dix ans, 2 % au moins du territoire terrestre métropolitain : cet objectif implique notamment la création de trois nouveaux parcs nationaux et l’acquisition à des fins de lutte contre l’artificialisation des sols et de valorisation, notamment agricole, de 20 000 hectares de zones humides par les collectivités publiques, identifiées en concertation avec les acteurs de terrain, sur la base de données scientifiques » ;

– la stratégie de création et de gestion des aires marines protégées (SGAMP), que définissent les dispositions de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, qui divisent les aires marines protégées en six catégories. La loi de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement mentionnée plus haut prévoit aussi des dispositions spécifiques à l’endroit des aires marines en disposant « la création d’aires marines protégées afin de couvrir, en incluant notamment le réseau Natura 2000 en mer et la création de parcs naturels marins, 10 % des eaux placées sous la souveraineté de l’État dans les limites de la mer territoriale, d’ici à 2012 en métropole, et d’ici à 2015 dans les départements d’outre-mer ; les collectivités d’outre-mer et les collectivités en Nouvelle-Calédonie volontaires seront aidées pour la mise en place et la gestion de ces aires ».

Ces stratégies s’articulent avec la stratégie nationale de la biodiversité, dont la première version a été adoptée en France en 2004 et qui a été introduite dans le code de l’environnement, à l’article L. 110-3, à l’occasion de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité. La stratégie vise à préserver la qualité écologique du territoire, ce qui repose sur l’optimisation des aires protégées ainsi que sur la sauvegarde des espèces menacées.

LE DISPOSITIF DES ESPACES PROTÉGÉS LORS DE LA DERNIÈRE DÉCENNIE

Source : ministère chargé de l’environnement, « Stratégie de création des aires protégées terrestres métropolitaines : le choix des outils de protection en question », août 2010

II. les dispositions du projet de loi

Le présent article crée un article L. 110-4 nouveau du code de l’environnement qui dispose que l’État élabore et met en œuvre une stratégie nationale des aires protégées, ce qui dote cette dernière d’une assise juridique, de la même manière que la stratégie nationale de la biodiversité a été dotée d’une assise juridique à l’article L. 110-3 du même code.

Un objectif chiffré est fixé en termes de couverture, 30 % au moins du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française devant être couverts. Ces espaces comprennent, en plus du territoire national, métropole et outre-mer, et des eaux territoriales, l’entièreté de la zone économique exclusive (ZEE) française, qui couvre près de 11 millions de kilomètres carrés. D’après l’Observatoire français de la biodiversité, cet objectif moyen devrait être atteint en 2022, et il s’agit donc d’un seuil réaliste.

La mention d’un réseau cohérent d’aires protégées met l’accent sur la dimension qualitative de la stratégie intégrée dans le code, au sens où elle n’a pas pour unique objectif d’assurer un volume de couverture d’une partie du territoire. Cette stratégie doit aussi renforcer sur cette partie la qualité de la gestion, d’accompagner les usages, de mieux lier les territoires à leurs aires protégées, de diversifier et de pérenniser les financements des aires protégées.

L’article précise que la stratégie a une durée de dix ans.

La surface totale atteinte par le réseau ne peut être réduite entre stratégies successives. Cette disposition résulte de l’observation selon laquelle la consommation des terres naturelles est le premier facteur d’érosion de la diversité. Ainsi, selon le rapport annuel de la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), « dans les écosystèmes terrestres et d’eau douce, le changement d’utilisation des terres est le facteur direct ayant eu l’incidence relative la plus néfaste sur la nature depuis 1970 » ([329]). Il est donc considéré que la surface totale protégée doit être sanctuarisée, sans pour autant empêcher le changement d’affectation à l’échelle individuelle.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté deux amendements de fond. Le premier est l’amendement CS4729, déposé par M. Pieyre-Alexandre Anglade et les membres du groupe LaREM, et sous-amendé à des fins de clarification par le rapporteur (CS5454). Il intègre dans la loi un objectif de 10 % de l’ensemble du territoire national placé sous protection forte. Il précise également que la stratégie nationale des aires protégées couvre aussi bien la métropole que les territoires ultramarins, et concerne les territoires terrestres et maritimes.

Le deuxième amendement adopté, déposé par M. Alain Perea (CS4315), a fait l’objet d’un avis de sagesse du rapporteur et d’un avis défavorable du Gouvernement. Il précise que la stratégie nationale des aires protégées intègre, dans son élaboration, une dimension culturelle et humaine.

Article 56 bis (nouveau) (article L. 363-1 [nouveau] du code de l’environnement) Limitation de l’accès aux espaces protégés par un arrêté motivé

I. Le droit EN VIGUEUR

A. les catÉgories de protection

Face aux dégâts suscités par « l’hyperfréquentation » des espaces protégés particulièrement touristiques, un certain nombre d’instruments juridiques existent déjà. Malgré un principe, très fortement ancré en France, de libre accès et de gratuité des espaces naturels, il existe des outils permettant de protéger certains sites eu égard à leurs caractéristiques environnementales ou culturelles et patrimoniales. Les régimes de protection de ces espaces sont en effet nombreux. Ils n’assurent pas le même niveau de protection, n’emportent pas les mêmes conséquences ni ne donnent lieu aux mêmes contraintes réglementaires.

Certains espaces sont protégés au titre d’un texte international ou européen. C’est le cas par exemple des aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne, des réserves de biosphère, des sanctuaires pour les mammifères marins en Méditerranée ou encore des zones humides d’importance internationale (convention Ramsar).

Certains espaces bénéficient d’une protection dite « conventionnelle », comme les conventions de gestion de sites appartenant à l’État, les sites Natura 2000, les espaces faisant l’objet d’une « opération grand site » (OGS) ou encore les parcs naturels régionaux. Certains sites sont directement protégés par voie contractuelle et d’autres, de manière très générale, par voie législative (dispositions des lois n° 85-30 du 9 janvier 1985 dite « Montagne » et n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « Littoral »).

La protection par la maîtrise foncière passe notamment par l’acquisition de terrains par préemption, par la politique d’acquisitions du Conservatoire du littoral ou des conservatoires régionaux d’espaces naturels (CEN), ou encore par les espaces naturels sensibles (ENS) des départements. Le Conservatoire du littoral établit par exemple des plans de gestion, en concertation avec le gestionnaire et les communes concernées, qui peuvent comporter des recommandations visant à restreindre l’accès du public et les usages des immeubles du site.

Enfin, certains sites bénéficient d’une protection réglementaire, qui peut prendre des formes diverses. Les préfets peuvent ainsi prendre des arrêtés de protection de biotope (APB) pour protéger des habitats naturels. Les parcs nationaux, les parcs naturels marins, les réserves naturelles régionales et nationales ou encore les sites classés et les sites inscrits constituent également des exemples de protection réglementaire plus ou moins forte dont peuvent bénéficier certains espaces.

B. Les polices de protection des espaces

Dans les parcs nationaux, le directeur de l’établissement public exerce les compétences attribuées au maire en matière de police de la circulation et du stationnement hors agglomération, de police des chemins ruraux, de police des cours d’eau, de police de destruction des animaux d’espèces non domestiques, et de police des chiens et chats errants. La charte du parc, validée par décret en Conseil d’État après consultation de l’ensemble des acteurs du territoire, contribue également à la régulation de la fréquentation.

Pour les réserves naturelles nationales, l’acte de classement en réserve peut fermer et réglementer l’accès ou définir un zonage plus restrictif. Il peut également réglementer les activités, les manifestations sportives, etc. C’est également le cas pour les réserves naturelles régionales. En revanche, dans les sites classés (article L. 341-2 du code de l’environnement), le classement du site ne permet pas de gérer les usages ou les comportements inadaptés.

Il existe également un grand nombre de polices spéciales de la nature visant à assurer la préservation des espaces naturels et des espèces de la faune et de la flore sauvages. On distingue une police administrative à but préventif (édiction de réglementations générale, territoriale ou individuelles préventives mais aussi sanctions administratives en cas de non-respect des réglementations), le plus souvent exercée sous l’autorité du préfet, et une police judiciaire répressive dont les modalités d’intervention dépendent de la qualité des sanctions pénales encourues

II. Les travaux de la commission spÉciale

Le présent article, qui résulte de l’amendement CS5333 du rapporteur, permet au maire et au représentant de l’État dans le département de prendre des arrêtés de réglementation ou d’interdiction de l’accès aux espaces protégés lorsqu’un accès excessif peut porter atteinte soit à leurs caractéristiques écologiques, agricoles, forestières, esthétiques, paysagères, ou touristiques, soit à la protection des espèces animales ou végétales. Comme il est habituel en matière de police, ces arrêtés doivent avoir un caractère proportionné et motivé.

Article 56 ter (nouveau) Prorogation de certains décrets de classement de parcs naturels régionaux

I. LE droit en vigueur

L’article L. 333-1 du code de l’environnement prévoit que les parcs naturels régionaux peuvent être créés sur un territoire dont le patrimoine naturel et culturel ainsi que les paysages présentent un intérêt particulier. Le projet du parc naturel régional est constitué sous la forme d’une charte. C’est la région qui engage le classement ou le renouvellement du classement d’un parc naturel régional par une délibération qui prescrit l’élaboration ou la révision de la charte et définit le périmètre d’étude. Cette délibération est transmise au représentant de l’État dans la région, qui émet un avis motivé sur l’opportunité du projet.

Le projet de charte est soumis à une enquête publique puis transmis par la région aux collectivités territoriales et aux intercommunalités concernées, pour approbation. À l’issue de cette procédure, la région approuve le projet de charte, sous réserve que les communes ayant approuvé la charte représentent une majorité qualifiée des communes comprises dans le périmètre d’étude du parc. La région approuve le périmètre de classement ou de renouvellement de classement, constitué du territoire des communes comprises dans le périmètre d’étude et ayant approuvé la charte.

La charte est adoptée par décret portant classement ou renouvellement du classement en parc naturel régional, pour une durée de quinze ans, du territoire des communes comprises dans le périmètre de classement ou de renouvellement de classement approuvé par la région.

II. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Le processus de renouvellement du classement d’un parc naturel régional est fondé sur la concertation, et a, de ce fait, été particulièrement freiné par la situation sanitaire, qui a empêché les concertations de se tenir dans de bonnes conditions. Un nombre important de parcs craignent des difficultés en raison du retard accumulé depuis le premier confinement.

Dans ce contexte, l’amendement CS5489 du Gouvernement, adopté par la commission spéciale, prévoit une prorogation, d’une durée de six mois, des chartes des parcs naturels régionaux arrivant à échéance avant le 31 décembre 2022.

Article 57 (article L. 215-4-1 [nouveau] du code de l’environnement) Rétablissement de la possibilité pour le département d’exercer le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur les périmètres sensibles et validation des actes réglementaires intervenus dans ce sens depuis 2016

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. Les espaces naturels sensibles

L’espace naturel sensible (ENS) a vocation à sauvegarder la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels. L’ENS est un instrument de protection qui combine le droit de préemption et une réglementation spécifique, notamment fiscale. Précédé par le périmètre sensible, instrument à la main du représentant de l’État ([330]), l’ENS est créé en 1985 au moment du transfert des outils d’aménagement et de gestion aux collectivités ([331]) dans le cadre de la décentralisation.

Le département n’est habilité à intervenir que pour préserver « la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats ». Afin de mener cette politique, le département peut instituer une part départementale de la taxe d’aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles ([332]).

Les espaces en question sont, en principe, ouverts au public, ce qui peut engendrer des difficultés au regard de l’impératif de protection. Le Conseil d’État a ainsi eu l’occasion de préciser que les ENS ayant essentiellement une fonction de protection, leur ouverture au public, si elle est en effet requise par les textes, n’est qu’un élément second qui doit être compatible avec les enjeux de protection spécifiques aux espaces en question ([333]).

2. Le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles

L’espace naturel sensible ([334]) permet une extension des compétences d’aménagement du département. La compétence de la délimitation et de la création d’un espace naturel sensible est confiée au département, mais subordonnée à l’accord des communes territorialement concernées, à une précision dans l’objet, et au respect de la hiérarchie des normes. Les communes peuvent notamment intervenir dans l’exécution de la politique des ENS, en étant consultées sur la délimitation des zones d’application du droit de préemption.

Si l’acquisition amiable demeure possible, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles avait été institué par 70 % des départements en 2007, couvrant une surface de 300 000 hectares.

Le droit de préemption dans les zones de préemption des espaces naturels sensibles obéit à des règles qui sont communes aux trois droits de préemption qu’organise le code de l’urbanisme. Il ne peut être exercé que dans les zones pré-délimitées à cet effet, ce qui reste une simple faculté des départements. Le conseil départemental qui décide la création de zones de préemption à ce titre doit inscrire son choix dans une orientation stratégique motivée.

II. Les dispositions du projet de loi

1. Rétablissement du droit de préemption dans les périmètres sensibles

Le I du présent article crée un article L. 215-4-1 (nouveau) au code de l’environnement qui élargit l’exercice du droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles par le département, le Conservatoire du littoral ou un établissement public de coopération intercommunale. L’élargissement concerne le territoire des périmètres sensibles définis en application des articles L. 142-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 et qui n’ont pas été déjà intégrés dans les zones dans lequel peut s’exercer le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles.

Le présent article rétablit ainsi une possibilité supprimée par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme, qui a abrogé l’article L. 142-12 de ce code qui fondait la légalité de la préemption dans ces zones.

L’article auquel il est fait allusion dispose notamment que : « À l’intérieur de périmètres dits périmètres sensibles, définis en application de l’article R. 142-2, ou qui seront ultérieurement définis dans d’autres régions en application de la même disposition après consultation des conseils généraux intéressés et des conseils municipaux des communes concernées, les départements ont un droit de préemption sur tous terrains compris dans des zones fixées par l’autorité administrative après avis du conseil général et qui feraient l’objet d’une aliénation à titre onéreux. […] ».

Le pouvoir réglementaire dispose que dans les départements énumérés, qui concernent essentiellement les départements littoraux, le préfet consulte le conseil départemental et les conseils municipaux intéressés sur un projet de délimitation et, après avoir recueilli les avis, procédait à la délimitation du ou des périmètres sensibles.

Le rétablissement de l’exercice du droit de préemption par le département, le Conservatoire du littoral ou une intercommunalité, afin de protéger des espaces naturels sensibles, soustrait les terrains et les biens concernés à la réalisation de projets qui pourraient avoir pour effet de les artificialiser ou d’en restreindre l’accès pour le public. Un avantage en découle donc directement pour les actions de protection de la nature et de la biodiversité par les collectivités.

2. Validation législative des actes de préemption intervenus depuis 2016

Le II du présent article valide les décisions de préemption, intervenues au titre des espaces naturels sensibles dans les espaces visés plus haut, qui ont été prises entre le 1er janvier 2016 et l’entrée en vigueur de la présente loi.

Cette section vise à assurer la sécurité juridique des décisions de préemption prises postérieurement à l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme, qui a abrogé l’article L. 142-12 de ce code qui constituait le fondement légal de cet acte de préemption.

Il est nécessaire de redonner une base légale aux actes d’acquisition par voie de préemption depuis 2016. L’étude d’impact indique notamment que s’agissant du Conservatoire du littoral, ces actes représentants une surface de 290 hectares et un coût de 4,5 millions d’euros. La présente validation législative permet de se prémunir d’éventuelles pertes financières ou de surfaces.

La Convention citoyenne pour le climat souhaite la protection ferme et définitive des espaces naturels, forestiers et agricoles non constructibles et se prononce en faveur d’une sanctuarisation effective de ces espaces et de leur entretien durable (proposition SL3.4).

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur.

Article 57 bis (nouveau) (article L. 215-14 du code de l’urbanisme) Octroi d’un droit de visite du bien pour le titulaire du droit de préemption des espaces naturels sensibles

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’espace naturel sensible (ENS) et le droit de préemption au titre des ENS font l’objet du commentaire de l’article précédent. Celui-ci apporte des précisions sur le zonage des espaces et sur les titulaires du droit de préemption.

A. La crÉation des zones de prÉemption au titre des ENS

Les terrains compris dans la zone de préemption doivent présenter un intérêt écologique : l’inclusion d’un terrain dans ce périmètre doit être justifiée par la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site.

Les zones de préemption au titre de l’ENS sont créées par le conseil départemental, ou, dans certains cas, par le Conservatoire du littoral (CELRL) :

– soit avec l’accord de la commune ou de l’intercommunalité compétente en matière de plan local d’urbanisme (PLU) ;

– soit, en l’absence d’un PLU et à défaut d’accord de la commune ou de l’intercommunalité, avec l’accord du représentant de l’État dans le département (article L. 215-1 du code de l’urbanisme).

Outre le plan local d’urbanisme, la mise en place de la zone doit être compatible avec les dispositions de certaines normes et documents :

– le cas échéant, les dispositions des lois n° 85-30 du 9 janvier 1985 dite « Montagne » et n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « Littoral » ;

– les règles du schéma régional de cohérence écologique (SRCE), du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et des chartes intercommunales de développement et d’aménagement.

La délibération créant la zone doit être accompagnée d’un plan de situation et d’un plan de délimitation. Elle est publiée au recueil officiel des actes du département et fait l’objet d’une mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Elle est tenue à la disposition du public à la mairie ou au siège de l’intercommunalité compétente. L’avis de ce dépôt est affiché pendant un mois à la mairie des communes.

B. Les titulaires du droit de prÉemption des ENS

Les titulaires du droit de préemption dans ces zones sont :

– le département ;

– par substitution, le Conservatoire du littoral lorsqu’il est territorialement compétent et que le département n’utilise pas son droit de préemption ;

– par substitution, l’établissement public chargé d’un parc national, d’un parc naturel régional ou de la gestion d’une réserve naturelle sur le territoire du parc ou de la réserve dont la gestion leur est confiée lorsque le département et le CELRL n’ont pas utilisé leur droit de préemption. Pour un parc naturel régional, l’exercice de ce droit n’est possible qu’avec l’accord du département ;

– par substitution, la commune, ou l’intercommunalité dont elle est membre y ayant vocation à qui elle a délégué ce droit, lorsqu’aucune des personnes précédentes n’exerce ce droit. Si le bien est situé dans un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, le département doit donner son accord.

Le département peut également déléguer son droit de préemption à différentes personnes publiques (État, collectivité territoriale, CELRL, établissement public chargé d’un parc national ou à celui chargé d’un parc naturel régional, établissement public foncier, Agence des espaces verts de la région d’Île-de-France), soit à l’occasion de l’aliénation d’un bien soumis à ce droit, soit sur un ou plusieurs secteurs de la zone de préemption.

II. Les travaux de la commission spéciale

Le présent article, issu de l’amendement CS3563 de M. Jimmy Pahun (MoDem), fait bénéficier le titulaire du droit de préemption des espaces naturels sensibles, d’un droit de visite des biens.

En effet, dans le cadre de l’exercice de son droit de préemption direct ou par substitution au département dans les zones de préemption au titre des espaces naturels sensibles, le titulaire du droit de préemption ne dispose pas de cette faculté, à l’inverse des collectivités. Il est estimé, dans l’exposé sommaire de l’amendement, que, pour des cessions de biens complexes, une visite des services concernés peut être nécessaire.

Article 57 ter (nouveau) (articles L. 161-10 et L. 161-10-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime, article L. 3222-2 du code général de la propriété des personnes publiques) Interdiction de la décision administrative de désaffectation d’un chemin rural utilisé par le public et précision des conditions de l’échange des parcelles sur lesquelles sont sis les chemins ruraux

I. Le droit EN VIGUEUR

A. Les chemins ruraux

Selon les dispositions de l’ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959 la voirie des communes comprend :

– les voies communales, qui font partie du domaine public ;

– les chemins ruraux, qui appartiennent au domaine privé de la commune.

Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l’usage du public, qui n’ont pas été classés comme voies communales et font à ce titre partie du domaine privé de la commune (article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime). Tout chemin affecté à l’usage du public est présumé, jusqu’à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé, cette affectation étant elle-même présumée, notamment par l’utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l’autorité municipale.

La jurisprudence a considéré que cette affectation à l’usage du public pouvait être déduite d’une circulation publique et continue des habitants et de l’entretien du chemin par la commune ([335]).

Il existe une présomption d’affectation du chemin résultant de l’utilisation du chemin rural comme voie de passage, ou d’actes réitérés de surveillance ou de voirie de l’autorité municipale (article L. 161-2). Le chemin rural se distingue des notions voisines de « chemin d’exploitation » et de « chemin privé » :

– le chemin d’exploitation assure la communication et la desserte entre différentes parcelles privées. Il est présumé appartenir aux propriétaires riverains ;

– le chemin privé constitue une voie privative et dessert une propriété unique.

B. L’aliÉNATION D’un CHEMIN RURAL

Dans le cadre d’une réorganisation de l’espace rural ou d’une opération d’aménagement foncier, le conseil municipal peut décider de créer, de supprimer ou de vendre un chemin rural. Si le statut des chemins ruraux a pour vocation d’assurer une desserte et une exploitation optimale des parcelles agricoles, il s’intègre également dans une politique de tourisme vert visant à préserver le paysage rural ainsi que les itinéraires de promenade et de randonnée.

De ce fait, la cession ou la suppression d’un chemin rural obéit à un régime spécifique dont l’objet est de garantir les droits des usagers et des propriétaires riverains. Lorsqu’un chemin rural cesse d’être affecté à l’usage du public, la vente peut être décidée après enquête publique par le conseil municipal (article L 161-10 du même code). Lorsque l’aliénation est ordonnée, les propriétaires riverains sont mis en demeure d’acquérir les terrains attenants à leurs propriétés.

II. Les TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéCIALE

La commission spéciale a adopté l’amendement CS2507 de M. Pierre Venteau (LaREM), qui modifie l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime. Il remplace, comme condition préalable obligatoire à l’aliénation d’un chemin rural par la commune, la notion de « cessation de l’affectation au public » par celle de la « cessation d’utilisation par le public et les riverains ». Il précise également les conditions de l’échange de parcelles sur lesquelles sont sis les chemins ruraux, en spécifiant que l’échange doit respecter, pour le chemin créé, la largeur ainsi que la « qualité environnementale » du chemin remplacé.

La commission spéciale a adopté deux amendements identiques (CS5005 et CS842) de M. Julien Aubert (LR) et de M. Antoine Herth (Agir ensemble), qui définissent la « désaffectation préalable » prévue par l’article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction préalable à l’amendement CS2507. La désaffectation préalable doit résulter d’une « cause naturelle et spontanée consécutive à un désintérêt durable du public ».

Chapitre V Adapter les territoires aux effets du dérèglement climatique

Article 58 A (nouveau) (article L. 125-5 du code de l’environnement ; articles L. 271-4 et 271-5 du code de la construction et de l’habitation ; article 3-3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs) Adaptation du dispositif d’information acquéreur locataire pour les biens exposés au déplacement du trait de côte

Le présent article, qui satisfait au 2° du I de l’article 58 du projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, résulte de l’adoption de l’amendement CS5051 du rapporteur. Il prévoit l’adaptation du dispositif d’information des acquéreurs et locataires (IAL) de biens immobiliers exposés à l’érosion côtière. Est également prévue l’adaptation du dispositif d’IAL en matière de risques, prévu à l’article L. 125-5 du code de l’environnement.

En premier lieu, le dispositif IAL est modifié pour y intégrer les cartographies locales d’exposition au recul du trait de côte, qui résultent du zonage des zones définies comme exposées à ce risque à horizon de trente ans et à horizon entre trente et cent ans, en application des dispositions de l’article 58 E du présent projet de loi. Cette information s’ajoute aux informations déjà présentes dans ce dispositif et doit permettre, lors des mutations et des locations, la sensibilisation des acteurs du marché de l’immobilier au risque de l’exposition des territoires au recul du trait de côte.

En deuxième lieu, le dispositif IAL est modifié pour avancer le moment où l’information pertinente est apportée à l’acquéreur et au locataire. Cette information se fait actuellement au moment de la signature de la promesse de vente, de l’acte de vente ou du contrat de location. L’information sera dorénavant fournie dès la visite du bien, ce qui permettra au potentiel acquéreur ou locataire de faire son choix et de mener la négociation financière en ayant les informations de l’état des risques à sa disposition.

En troisième lieu, une modification porte sur les modalités de production de l’IAL. Pour réaliser l’état des risques, le propriétaire trouve les informations nécessaires dans des arrêtés préfectoraux reprenant, pour chaque commune, la liste des risques et des documents à prendre en compte. Ces arrêtés compilent des informations déjà disponibles dans d’autres documents et peuvent être difficiles d’utilisation. Le présent article prévoit la mise en place d’un outil numérique permettant de fournir les informations nécessaires et de pré-remplir automatiquement l’état des risques. Par coordination, les arrêtés préfectoraux préexistants sont supprimés.

Enfin, l’appellation « état des risques naturels et technologiques » est modifiée au profit de celle d’« état des risques », afin de tenir compte du fait qu’il intègre également des informations sur les sols pollués, sur les plans de prévention des risques miniers et sur le recul du trait de côte.

L’article comprend également les mesures de coordination nécessaires dans le code de la construction et de l’habitation et dans la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

Article 58 B (nouveau) (article L. 321-15 [nouveau] du code de l’environnement) Identification par décret des communes exposées à l’érosion littorale

Cet article, qui satisfait au 1° du I de l’article 58 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, résulte de l’adoption de l’amendement CS5048 du rapporteur.

Il prévoit l’identification des communes concernées par la réalisation d’une cartographie locale d’évolution du trait de côte. Par la voie réglementaire, sera donc arrêtée la liste des communes exposées au recul du trait de côte et ayant l’obligation (ou la faculté, pour celles couvertes par un plan de prévention des risques littoraux) d’intégrer une cartographie adaptée dans leur document d’urbanisme.

L’indicateur national érosion côtière montre qu’environ 20 % du littoral français (hors Guyane) est en recul et révèle également que les vitesses peuvent varier fortement (jusqu’à 8 m/an pour les zones les plus touchées). Pour 11 % des côtes, on relève une avancée de trait de côte, tandis que pour 69,7 % des côtes l’évolution de trait de côte n’est pas perceptible.

Ainsi, sur environ 975 communes littorales (dont 885 en métropole), 197 communes (hors Guyane) sont concernées par un recul moyen supérieur à 50 cm/an selon l’indicateur national de l’érosion côtière (source : CEREMA 2018).

L’identification des communes les plus concernées, puis la réalisation par ces communes de la cartographie d’évolution du trait de côte constituent le socle sur lequel reposent les mesures qui apportent des solutions aux biens existants dans les zones exposées au recul du trait de côte et aux biens qui pourraient être autorisés dans la zone exposée à long terme.

La liste de communes concernées sera établie au regard de la particulière vulnérabilité du territoire des communes littorales concernées par le recul du trait de côte. Le critère de vulnérabilité du territoire sera déterminé en fonction de l’état des connaissances scientifiques résultant notamment de l’indicateur national de l’érosion littorale (mentionné à l’article L. 321 13 du code de l’environnement), et de la connaissance des biens et activités exposés à ce phénomène.

Cette liste sera révisée selon le délai fixé avec la clause de revoyure des plans locaux d’urbanisme, à une échéance minimale de neuf ans. Le caractère révisable de la liste doit permettre d’adapter les dispositions aux évolutions des situations locales.

Le sous-amendement CS5370 de Mme Sophie Panonacle (LaREM) précise que la liste des communes concernées est établie après avis du Conseil national de la mer et des littoraux (CNML).

Article 58 C (nouveau)

(article L. 562-4-1 du code de l’environnement) Articulation des documents d’urbanisme avec les dispositions des plans de prévention des risques littoraux (PPRL)

Le présent article, qui résulte de l’adoption de l’amendement CS5050 du rapporteur, prévoit l’articulation des dispositions adoptées dans ce projet de loi avec les plans de prévention des risques littoraux (PPRL). Il s’agit en particulier de préciser, lorsque des documents d’urbanisme ont intégré la prise en compte du recul du trait de côte conformément aux dispositions de l’article 58 E, les modalités de mise en cohérence avec les PPRL qui intègrent déjà des dispositions relatives à l’érosion.

L’intégration de l’exposition au recul du trait de côte dans les documents d’urbanisme permet l’élaboration d’un projet de territoire au regard de cet enjeu. En maintenant les dispositions relatives à l’érosion dans le PPRL, ce sont ces dernières, plus contraignantes, qui s’appliqueront, ne permettant donc pas l’utilisation des outils nouvellement créés et destinés à l’élaboration de stratégies d’aménagement face au recul du trait de côte.

L’objectif est de permettre le développement de projets de territoire sur les zones qui ne seront menacées par l’érosion qu’à un horizon lointain, tout en assurant la prise en compte dans ces stratégies locales des autres aléas auxquels les territoires peuvent être exposés. L’article prévoit donc la suppression dans le PPRL des éventuelles dispositions portant sur le recul du trait de côte dès lors qu’est entré en vigueur un document d’urbanisme intégrant le recul du trait de côte.

Article 58 D (nouveau) (article L. 4433-7-2 du code général des collectivités territoriales) Dispositions de coordination pour les communes exposées au recul du trait de côte dans les régions d’outre-mer

Le présent article, qui résulte de l’adoption de l’amendement CS5045 du rapporteur, a pour objet de prévoir la planification de l’adaptation des territoires littoraux ultramarins au recul du trait de côte.

Il prévoit que, dans les communes définies en application des dispositions de l’article 58 B situées dans les cinq régions d’outre-mer, le schéma d’aménagement régional comprend les orientations permettant d’adapter les territoires au recul du trait de côte.

Il peut identifier des secteurs visant à accueillir des installations et constructions pour des projets de relocalisation. Ces secteurs doivent se situer en dehors de la bande littorale dite des « cinquante pas géométriques » (cf. commentaire de l’article 58), des zones exposées définies en application des dispositions de l’article 58 E et des espaces littoraux remarquables.

Le II porte des dispositions transitoires.

Article 58 E (nouveau) (articles L. 121-19, L. 121-21, L. 121-22-1 à L. 121-22-12 [nouveaux] et L. 121-45 du code de l’urbanisme) Adaptation des documents d’urbanisme et des règles d’utilisation des sols des communes les plus exposées à l’érosion littorale et dispositions relatives à la réalisation et au financement de travaux d’office

Le présent article, qui satisfait au 3° du I de l’article 58 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, résulte de l’adoption de l’amendement CS5238 du rapporteur, sous amendé par le Gouvernement (CS5431). Il prévoit un zonage spécifique, dans les documents d’urbanisme, des espaces exposés au recul du trait de côte, ainsi que les règles d’utilisation des sols des communes qui seront les plus exposées à cette érosion.

A. Zonage des espaces exposÉs dans les documents d’urbanisme

Ces dispositions modifient le titre II du livre Ier du code de l’urbanisme en vue d’adapter ses dispositions relatives à la planification d’urbanisme au phénomène de recul du trait de côte. Pour ce faire, il est prévu de créer un nouveau paragraphe 3, inséré à la sous-section 3 du chapitre Ier de ce titre, et intitulé « Exposition au recul du trait de côte et adaptation des documents d’urbanisme ».

Les articles L. 121-22-2 et L. 121-22-6 (nouveaux) permettent aux autorités compétentes dans les territoires les plus exposés au recul du trait de côte de délimiter, dans leur plan local d’urbanisme ou dans leur carte communale, deux zones :

– l’une correspondant à la survenance du recul à horizon proche (moins de trente ans) ;

– l’autre correspondant à l’exposition des enjeux humains au recul du trait de côte à plus long terme (entre trente et cent ans).

Ce zonage est obligatoire pour les plans locaux d’urbanisme incluant au moins une commune mentionnée dans le décret qui sera pris en application des dispositions de l’article 58 B. Il doit être réalisé dans un délai d’un an après la publication du décret (article L. 121-22-3 et L. 121-22-7). Les communes concernées doivent établir un plan local d’urbanisme ou une carte communale si elles n’en sont pas dotées (L. 121-22-10).

B. rÈgles et servitudes attachÉES aux zones instituÉES

Sans préjudice du cadre juridique déjà applicable (en particulier les dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 dite « Littoral » et les servitudes d’utilité publique en vigueur), il s’agit d’introduire des règles et servitudes d’utilisation des sols propres à ces zones d’exposition au recul du trait de côte.

Il est ainsi prévu d’instituer à destination des communes et des intercommunalités concernées une gradation du niveau de contrainte urbanistique selon que la zone d’implantation des nouvelles constructions, installations et aménagements se trouve exposée à plus ou moins brève échéance à l’érosion côtière.

L’article L. 121-22-4 précise que, dans les zones exposées au recul du trait de côte à horizon proche, seuls peuvent être autorisés :

– les travaux de réfection et d’adaptation des constructions existantes ;

– les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, à condition qu’elles présentent un caractère démontable ;

– les extensions des constructions existantes, à condition qu’elles présentent un caractère démontable.

L’article L. 121-22-5 précise que, dans la zone exposée à horizon entre trente et cent ans, la démolition de toute construction nouvelle et de toute extension de constructions existantes, ainsi que la remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire, sont imposées lorsque le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au-delà d’une durée de trois ans. L’obligation de démolition et de remise en état est ordonnée par arrêté du maire.

Le sous-amendement CS5431 du Gouvernement précise les modalités de financement de l’obligation de démolition. Ce financement se fait à la charge du propriétaire du bien qui souhaite construire dans une zone d’exposition au recul du trait de côte à long terme.

Le financement s’effectue via la consignation, auprès de la Caisse des dépôts et consignations, d’une somme permettant de financer la démolition à terme de la construction autorisée, à savoir au moment où cette démolition sera ordonnée par le maire. La déconsignation de cette somme et des intérêts échus permettra alors le financement des travaux.

Article 58 F (nouveau) (articles L. 133-1, L. 133-2, L. 133-4, L. 141-13, L. 151-5, L. 151-7, L. 151-27 et L. 151-41 du code de l’urbanisme) Adaptations des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme des communes exposées à l’érosion littorale

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CS5044 du rapporteur.

Les dispositions du I prévoient l’intégration, dans le Géoportail de l’urbanisme, des cartes de préfiguration des zones exposées au recul du trait de côte à horizon de trente ans, d’une part, et entre trente et cent ans, d’autre part.

Le Géoportail de l’urbanisme (GPU)

Le Géoportail de l’urbanisme est le portail national dématérialisé de l’information réglementaire en matière d’urbanisme. Créé le 19 décembre 2013, il répond aux obligations issues de la directive européenne « Inspire » du 14 mars 2007 ([336]), qui prévoit les obligations d’information incombant aux États membres en matière d’environnement et d’aménagement du territoire.

Le Géoportail, qui comptabilise plus de 5 000 documents d’urbanisme et 6 000 servitudes d’utilité publique, entrepose les données ouvertes produites par l’État, les collectivités et les autres autorités compétentes, sur laquelle s’appuient des tiers pour développer des services et produits numériques connexes.

Le Géoportail doit permettre à chacun de localiser son terrain ; faire apparaître et interroger le zonage et les prescriptions d’urbanisme qui s’y appliquent ; consulter directement en ligne tout ou partie des documents d’urbanisme (données géographiques et règlements de la commune) ; connaître les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation de son terrain ; télécharger les données géographiques (zonages) et réglementaires ; afficher en superposition des couches d’information (sélection des prescriptions, fond cadastral, photo aérienne, etc.) ; créer et diffuser sa propre carte (prescriptions à représenter, outils de dessin). Il permet également aux professionnels de réaliser diverses études à partir des données fiables qui y sont présentes.

Les dispositions des II et III prévoient d’adapter le régime du document d’orientation et d’objectifs figurant dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT), du projet d’aménagement et de développement durables figurant dans le plan local d’urbanisme [PLU(i)] ainsi que celui des emplacements réservés et des orientations d’aménagement et de programmation de ce plan, en vue de prendre en compte ce phénomène et d’accompagner les projets de recomposition territoriale. Le régime du bilan de l’application du plan local d’urbanisme est également adapté afin de s’appliquer à ce phénomène.

Les IV et V traitent des dispositions transitoires propres à ces modifications du code de l’urbanisme.

Article 58 G (nouveau) (articles L. 210-1 et L. 219-1 à L. 219-13 [nouveaux] du code de l’urbanisme) Création d’un droit de préemption spécifique et prioritaire pour les biens exposés à l’érosion littorale

L’article 58 G qui satisfait une partie du 5° du I de l’article 58 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, résulte de l’adoption de l’amendement CS5049 du rapporteur.

Il crée un chapitre IX nouveau au titre Ier du livre II du code de l’urbanisme, qui porte sur le « droit de préemption relatif à l’adaptation des territoires au trait de côte ».

Dans les communes exposées au recul du trait de côte, dont la liste est établie en application des dispositions de l’article 58 B, il est institué, en application de l’article L. 219-1 nouveau du code de l’urbanisme, au bénéfice de la commune ou de l’intercommunalité compétente, un droit de préemption spécifique. Ce droit de préemption ne s’applique, de droit, que sur la zone exposée à horizon de trente ans. Il peut, par délibération, être étendu pour la zone exposée à horizon de trente à cent ans.

Du point de vue de l’articulation avec les autres droits de préemption, ce nouveau droit prévaut sur les autres, hormis le droit de préemption relatif aux espaces naturels sensibles. Dans les zones où il s’applique, ni le droit de préemption urbain, ni le droit de préemption des communes sur les fonds artisanaux et les fonds de commerce ne peuvent plus s’appliquer.

Les articles L. 219-2 à L. 219-4 établissent la liste des biens soumis au droit de préemption nouvellement créé, ainsi que ceux qui n’y sont pas soumis. L’article L. 219-6 porte des dispositions de procédure. Les articles L. 219-7 et L. 219-8 précisent le mode d’établissement du prix d’acquisition, qui ne déroge pas au droit commun de la préemption.

Les biens ainsi acquis ont pour vocation principale de faire l’objet d’une renaturation, après d’éventuels travaux de démolition et de remise en état, avant leur disparition, et pourront le cas échéant être mis à disposition temporairement pour des affectations ou des usages compatibles avec le recul du trait de côte.

Article 58 H (nouveau) (articles L. 321-1 et L. 324-1 du code de l’urbanisme) Intégration aux compétences des établissements publics fonciers de la contribution à la politique de protection contre le recul du trait de côte

Le présent article, qui satisfait à une partie du 5° du I de l’article 58 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance, résulte de l’adoption de l’amendement CS5052 du rapporteur.

Il permet d’affirmer le rôle des établissements publics fonciers d’État (EPF) et locaux (EPFL) en matière d’adaptation des territoires au recul du trait de côte. L’article permet à ces établissements de développer leurs actions d’acquisition de foncier exposé au retrait du trait de côte.

À l’heure actuelle, les établissements publics fonciers peuvent intervenir au titre de leur mission de protection contre les risques naturels ou, à titre subsidiaire, au titre de la protection des espaces naturels (cf. commentaire de l’article 56 bis). L’extension de leurs compétences prévues au présent article doit permettre la massification de leur action dans les communes concernées par des nécessités d’adaptation foncière en prévision du retour à la mer de certains espaces.

Les établissements publics fonciers pourront en particulier être amenés dans ce cadre à gérer les terrains menacés en vue de leur mise à disposition temporaire avant de procéder à la déconstruction d’éventuels bâtis, à des opérations de dépollution et à leur renaturation avant disparition.

Article 58 I (nouveau) (articles L. 421-5-1 et L. 421-5-2 [nouveaux], L. 421-8, L. 421-9, L. 425-15-1 [nouveau], L. 462-1, L. 462-2 et L. 480-4 du code de l’urbanisme) Régime dérogatoire applicable aux constructions et démolitions dans les zones exposées au recul du trait de côte

Le présent article résulte de l’adoption de l’amendement CS5046 du rapporteur. Il contient des dispositions de coordination en ce qui concerne le régime applicable aux travaux de démolition d’office, dont les dispositions résultent de l’article 58 E, dans les zones exposées au recul du trait de côte, définies en application des articles 58 B et 58 E du présent texte.

Ces dispositions tirent donc les conséquences des règles de constructibilité ainsi créées sur le régime des autorisations d’urbanisme.

Article 58 Habilitation à prendre une ordonnance pour adapter les territoires littoraux aux effets du déplacement du trait de côte

I. lE DROIT EN VIGUEUR

1. L’adaptation au recul du trait de côte

Le recul du trait de côte consiste en un déplacement vers l’intérieur de la limite entre les domaines maritime et terrestre, qui peut être lié à deux facteurs indépendants :

– l’érosion côtière, qui désigne un phénomène constant de perte ou de déplacement de terre, de sédiments et de roches le long du trait de côte, du fait de l’action des vagues, des courants, des marées et des impacts de tempêtes ;

– l’élévation du niveau de la mer, phénomène daté du début du XXe siècle, dû à la dilatation thermique de l’eau de mer et à la fonte de glaciers et des inlandsis (immenses glaciers des régions polaires), qui contribue à amplifier l’érosion côtière ([337]).

Selon l’étude d’impact, environ 20 % des côtes françaises reculent sous l’effet de l’érosion, qui est souvent caractérisée comme un phénomène naturel, progressif, inexorable et irréversible. Les côtes concernées sont exposées pour 64 % d’entre elles à un risque de submersion marine ([338]).

Les territoires littoraux étant plus denses que la moyenne, le nombre de biens et de personnes concernées par des variations territoriales, même faibles, est considérable. Selon les estimations fournies par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), qui demeurent à ce jour imprécises, le nombre de biens concernés d’ici 2100 s’élèvera à entre 5 000 et 50 000 logements pour une valeur estimée entre 0,8 et 8 milliards d’euros (Md€).

Les effets de cette mutation du trait de côte sont importants pour les populations et l’économie des territoires concernés, et les outils actuels ne permettent pas de répondre aux besoins exceptionnels engendrés par la nécessité de se replier vers la zone littorale non exposée à l’érosion côtière. En particulier, les stratégies habituelles de traitement du problème, par l’érection d’ouvrages de protection, montrent des limites en termes de coût et d’accentuation de l’érosion qui se trouve reportée sur d’autres secteurs de côte.

En effet, historiquement, les particuliers aussi bien que les autorités chargées de la gestion du littoral ont eu tendance à privilégier les protections dites « lourdes » ou « dures » dans le cadre de la stratégie de la « défense contre la mer », et il existe aujourd’hui quelque 10 000 ouvrages de protection sur le littoral métropolitain ([339]). À cette fin, peuvent être érigés des digues, des épis transversaux, des enrochements, des perrés ou encore des brise-lames. D’autres méthodes, moins invasives pour l’environnement, existent, comme la végétalisation des dunes ou l’utilisation de structures géotextiles.

Néanmoins, les coûts environnementaux, sociaux et économiques de la protection, et notamment des protections dures, incitent à questionner leur adoption et à peser les mérites relatifs d’une politique d’adaptation des milieux littoraux, notamment au regard des enjeux du changement climatique. Les inconvénients de la protection dure peuvent comprendre un transit sédimentaire affecté avec une érosion en aval des ouvrages, la diminution ou la disparition des plages, une maintenance coûteuse des ouvrages érigés, et des besoins réguliers de rehaussement du niveau des ouvrages en fonction de l’élévation prévue du niveau de la mer, qui peuvent engendrer un accroissement de la masse des blocs de protection et de l’emprise des ouvrages.

2. Le régime juridique de la recomposition spatiale des territoires littoraux

Si l’adaptation des collectivités au changement du littoral tend aujourd’hui à devenir une réponse plus fréquente dans la protection face au recul du trait de côte, la recomposition spatiale des territoires concernés reste freinée par des difficultés juridiques concernant le régime des biens et la relocalisation des personnes.

Les situations juridiques des propriétaires de biens menacés par le recul du trait de côte sont aujourd’hui hétérogènes, selon la protection ou non de la zone concernée, selon la nature sableuse ou rocheuse de la côte, et selon l’exposition à un risque de submersion :

– lorsque le bien soumis à l’érosion littorale est protégé, son propriétaire bénéficie directement de l’investissement public dans l’équipement de protection. Les conditions du financement par les propriétaires de la construction et de l’entretien des ouvrages de protection ne sont pas évidentes, en dépit du régime de l’article 29 de la loi du 16 septembre 1807 ([340]) relative au dessèchement des marais, qui prévoit que les coûts de la construction des équipements de défense sont supportés par les propriétaires des biens protégées. Ce sont les intercommunalités qui, dans le cadre de leur compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) ([341]), sont chargées de la défense contre la mer ;

– lorsque le bien se situe en zone de submersion marine ou fluviale, cette situation le rend éligible au système assurantiel et indemnitaire qui existe au titre des risques naturels majeurs. Le risque de submersion peut, dans ces zones, justifier la construction d’ouvrages et son financement, et les collectivités peuvent solliciter la mobilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier » (cf. infra et encadré) pour le financement des acquisitions amiables ou des expropriations de biens immobiliers ;

– lorsque le bien est situé sur une côte rocheuse, son propriétaire peut bénéficier d’une expropriation ou d’un rachat à l’amiable dans le cadre des mesures de sauvegarde prévues pour les populations menacées par certains risques naturels majeurs ([342]). Ces procédures sont également financées par le fonds Barnier. Les biens situés en zone sableuse ne bénéficient pas de cette possibilité de prise en charge ;

– en dehors de ces trois cas, en l’état actuel du droit, aucune indemnisation spécifique et aucun régime de prise en charge ne sont prévus pour les personnes touchées par l’inhabilité de leur domicile du fait du recul du trait de côte, et ceci pour deux raisons principales. En premier lieu, le législateur n’a pas explicitement classé l’érosion dunaire parmi les risques pouvant être financés par le fonds Barnier. D’un point de vue assurantiel, le recul du trait de côte est considéré comme un événement inexorable et donc certain, au contraire du risque qui est marqué par un degré d’incertitude quant à sa survenance. En second lieu, l’une des conditions d’éligibilité au fonds Barnier, consistant en l’existence d’une « menace grave à la vie humaine », n’est pas remplie.