rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (n°3875 rectifié). — Commentaires des articles

Quant à l’administration compétente, outre l’instruction des demandes de titres miniers (délivrés et gérés au niveau ministériel), des demandes d’autorisation d’ouverture des travaux et des déclarations d’arrêt des travaux (au niveau préfectoral), elle exerce aussi une surveillance administrative – la police des mines – pendant les travaux miniers, qui « a pour objet de prévenir et faire cesser les dommages et les nuisances » qui leur sont imputables, spécialement à l’égard des intérêts protégés, et la police résiduelle des mines après leur clôture officielle.

Le code minier distingue aussi deux étapes opérationnelles : l’exploration et l’exploitation, chacune nécessitant un titre spécifique, puis l’obtention d’une autorisation administrative pour l’ouverture des travaux (en cas d’impacts graves). De fait, chacune peut durer plusieurs années : un titre d’exploration peut être délivré pour une durée initiale de cinq ans et être prolongé deux fois de cinq ans au plus ; et un titre d’exploitation peut être accordé pour une durée initiale de cinquante ans et être prolongé par périodes de vingt-cinq ans au plus – ou quinze ans pour les gîtes géothermiques.

Ces étapes recouvrent toutefois différents cas de figure, donnant lieu à des procédures, des droits et des titres différents.

Le permis exclusif de recherche (PER) assure à son titulaire le monopole des travaux de prospection dans le périmètre défini par le titre, et le droit de disposer librement des produits extraits. En vertu de l’actuel article L. 132-6, il lui offre aussi ce que l’on appelle « un droit de suite » ou « privilège de l’inventeur » qui lui garantit l’exclusivité, pendant la durée de validité du permis, pour demander une concession portant, à l’intérieur du périmètre du titre d’exploration, sur des substances mentionnées par lui, mais aussi le droit à obtenir cette concession s’il en fait la demande avant l’expiration de son titre (automaticité) s’il possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener les travaux correspondants – ou à bénéficier d’une indemnisation en cas d’octroi de la concession à un autre opérateur.

La concession est également le titre de droit commun pour exploiter un gîte de mine, même s’il existe aussi, à cette étape, quelques régimes spécifiques.

Comme cela a été dit précédemment, la détention d’un titre confère un droit de recherches ou d’exploitation (dans un périmètre, pour des substances et sur une durée circonscrits par ce titre), mais ne donne pas le droit de réaliser les travaux afférents – c’est-à-dire les travaux eux-mêmes ainsi que la création des installations, ouvrages et ménagements qui leur sont nécessaires – ; et ces travaux relèvent de deux régimes différents selon la gravité des impacts qu’ils peuvent représenter pour les intérêts protégés par le code minier.

3. Un droit qui prend insuffisamment en compte les enjeux de protection de l’environnement et de participation du public

Le code minier pose avant tout les principes de base du droit minier, dont le contenu est largement défini par voie réglementaire. Nombre de garanties ont ainsi été introduites par les textes réglementaires, comme la consultation de multiples acteurs. Cette architecture a l’avantage d’offrir une grande souplesse d’adaptation. Mais la défiance qui s’est développée dans la population depuis dix ans montre qu’il est aujourd’hui nécessaire d’inscrire plus explicitement dans la loi certaines de ces garanties. En outre, les textes réglementaires ne peuvent pas pallier toutes les carences de la partie législative du code minier. Quand il s’agit de mieux prendre en compte les intérêts environnementaux, notamment, la seule référence à la Charte de l’environnement ne suffit pas toujours, même si elle a valeur constitutionnelle, face à d’autres droits expressément reconnus par la loi.

Les garanties prévues par le code minier visent à conjuguer optimisation économique des activités minières et préservation des intérêts protégés. Ainsi :

– nul ne peut obtenir un titre minier s’il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux miniers et assumer les obligations en découlant, pendant ces travaux ou après leur arrêt (cf. l’article 20), à l’égard des intérêts protégés ;

– et les demandes de titres miniers sont mises en concurrence.

Toutefois, la demande de prolongation d’un PER, ou de son extension (à de nouvelles surfaces ou de nouvelles substances non connexes ([120])), n’est pas soumise à cette procédure. Et en vertu du « privilège de l’inventeur » ou « droit de suite », la demande du titulaire d’un PER d’obtenir une concession dans le périmètre de son titre et pour des substances déjà mentionnées par celui-ci exclut tout autre demandeur. Enfin, la demande de prolongation d’une concession est mise en concurrence, mais une demande d’extension en est dispensée.

Des consultations obligatoires sont par ailleurs inscrites dans la loi :

– la procédure d’instruction d’une demande de concession comprend la réalisation d’une enquête publique, conformément aux dispositions prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Cela s’applique aussi aux demandes des titulaires de PER dans le cadre de leur droit de suite, ainsi qu’aux demandes d’extension du titre, mais non aux demandes de prolongation des concessions ;

– le code minier ne prévoit rien, par contre, s’agissant des demandes de PER. L’absence de consultation du public (et des collectivités concernées) était précisément un des plus forts reproches adressés aux permis de recherche du gaz de schiste accordés en 2011.

Toutefois, la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement ([121]) est venue remédier à ce manque en introduisant un article L. 123-19-7 au code de l’environnement disposant que la procédure de participation du public prévue à la section 3 du chapitre III du titre II du livre Ier du même code (soit par consultation électronique) s’applique à l’instruction de cette demande ;

– les demandes d’autorisation de travaux miniers (AOT) sont, en revanche, très encadrées. Elles doivent ainsi faire l’objet à la fois d’une consultation des communes intéressées et d’une enquête publique (selon les mêmes dispositions du code de l’environnement que pour la concession).

Les travaux miniers concernés par le régime de l’AOT sont visés par l’article L. 162-3 et définis par l’article 3 du décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains.

De fait, la logique du droit minier fait de cette étape le nœud du contrôle par l’administration compétente des impacts qu’ils représenteront pour un territoire, et en particulier pour les intérêts à protéger au titre de l’article L.161-1 du code minier ([122]). Les dispositions réglementaires, directement inspirées du régime des ICPE, prévoient ainsi qu’en sus des consultations obligatoires et de la participation du public à l’instruction, cette demande doit présenter :

– une étude d’impact réalisée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre Ier du même code ;

– ainsi que, le cas échéant, l’étude de dangers prévue à l’article L. 512-1 du code de l’environnement.

Ajoutons que les « modifications relatives aux travaux, aux installations ou aux méthodes de nature à entraîner un changement substantiel des données initiales de l’autorisation », selon l’appréciation du préfet qui instruit et suit ces autorisations de travaux, doivent donner lieu à une nouvelle demande d’autorisation, également soumise à une enquête publique.

À travers cette procédure d’AOT, est notamment vérifiée la prise en compte de la sensibilité de l’environnement (en particulier des milieux et intérêts visés par l’article L. 161-1) aux travaux projetés. Des prescriptions adaptées à sa préservation peuvent ensuite être définies. Et l’AOT peut être refusée en cas d’atteinte trop grave.

Si rien n’est prévu dans la loi minière, ces préoccupations environnementales ne sont pas absentes de l’instruction des demandes de titres : les dispositions réglementaires précisent que le dossier de demande présente, outre un mémoire technique et le programme des travaux envisagés pour l’exploration ou le descriptif des travaux d’exploitation, une « notice d’impact environnemental indiquant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l’environnement et les conditions dans lesquelles l’opération projetée prend en compte les préoccupations d’environnement » (articles 17 et 24 du décret n° 2006 648). Ces documents sont soumis aux services publics intéressés et au public consulté par voie électronique et constituent la base du dossier de l’enquête publique menée dans le cadre de l’instruction des demandes de concession. Mais les attentes sur cette notice d’impact environnemental restent floues. Et aucune évaluation est exigée au stade d’une demande de prolongation de titre, alors que plusieurs années ont pu s’écouler.

Au demeurant, en dehors de cas bien identifiés par quelques lois (l’interdiction des techniques de fracturation hydraulique, le refus des nouveaux titres d’exploration ou d’exploitation des hydrocarbures et du charbon, ou la préservation légalement organisée de certaines zones), la menace qu’un projet de recherches ou d’exploitation pourrait représenter pour l’environnement (comme pour les autres intérêts protégés) ne saurait constituer un motif légitime pour refuser une demande de titre minier, quelle que soit sa gravité.

Car le seul critère retenu par la législation actuelle pour accorder ou rejeter une telle demande est la possession ou non des capacités techniques et financières visées aux articles L. 122-2 et 132-1. Au mieux la loi prévoit-elle la possibilité, avant d’accorder une concession minière, de compléter les prescriptions générales prévues par le code minier (ou un décret en Conseil d’État) par un cahier des charges définissant certaines conditions spécifiques au projet.

Le code minier n’est pas dénué de garde-fou ; mais il se situe au stade de l’AOT. Ce dispositif offre un outil assez efficace pour encadrer les activités minières. Cependant, il est aujourd’hui difficile de comprendre que cette évaluation des impacts, notamment environnementaux, ne soit pas faite dès l’instruction de la demande de titre minier. Et il est encore moins toléré que l’administration ne puisse refuser un titre minier qui serait clairement nuisible pour les intérêts protégés.

4. L’activité minière en Guyane

L’activité aurifère connaît une place particulière en Guyane.

Elle y est largement considérée comme une activité traditionnelle et est pratiquée surtout par des artisans et de petites et moyennes entreprises d’exploitation locales. Elle représente néanmoins le deuxième secteur industriel du département, avec une production moyenne de 1,5 tonne d’or par an, générant 40 millions d’euros de chiffres d’affaires (et 850 000 euros de taxes minières).

Cette activité est encadrée par un schéma départemental d’orientation minière (SDOM) qui définit les conditions générales applicables à la prospection minière, ainsi que les modalités de l’implantation et de l’exploitation des sites miniers terrestres (la Guyane offre également de potentiels gisements d’hydrocarbures en offshore, dont les travaux sur la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ont acté la non-exploitation).

Le SDOM définit notamment, par un zonage, la compatibilité des différents espaces du territoire de la Guyane avec les activités minières, « en prenant en compte la nécessité de protéger les milieux naturels sensibles, les paysages, les sites et les populations et de gérer de manière équilibrée l’espace et les ressources naturelles », ainsi que « l’intérêt économique de la Guyane et la valorisation durable de ses ressources minières ». Il est élaboré par le représentant l’État (le préfet) dans le département, est soumis à une évaluation environnementale et à la consultation du public.

Dans le cadre défini, qui relève en large partie du domaine privé de l’État, le préfet peut lancer, après consultation des collectivités territoriales, des appels à candidature pour la recherche et l’exploitation aurifères sur la base d’un cahier des charges définissant, notamment, les contraintes en matière d’exploitation et d’environnement propres à chaque zone.

Mais cette activité légale est plus que débordée par une importante activité clandestine. L’orpaillage illégal est, par nature, difficile à quantifier. Selon la Fédération des opérateurs miniers de Guyane, 90 % de la production d’or en Guyane serait le fait d’une activité clandestine en forêt. Elle correspondrait à une production comprise entre 10 et 15 tonnes d’or par an, pour un chiffre d’affaires de l’ordre de 600 millions d’euros, et serait le fait de 10 000 à 15 000 travailleurs clandestins. On aurait dénombré en 2017 environ 170 sites d’orpaillage illégal, y compris dans le Parc amazonien de Guyane.

Outre ce qui s’apparente à un « pillage » du territoire en l’absence de retombées économiques pour la Guyane, cet orpaillage sauvage est à l’origine d’une grave pollution au mercure, désastreuse pour l’environnement et la santé publique, et d’une déforestation rampante.

Aussi le code minier rattache-t-il ces activités illégales menées sur le territoire guyanais aux infractions pénales qu’il sanctionne le plus durement par cinq ans d’emprisonnement et 75 000 € d’amende (articles L. 615-1 et L. 512-2). Il aménage également les règles de garde à vue, de confiscation et de destruction des biens et installations ayant servi à l’orpaillage illégal. Des peines sont également prévues pour les transports et les débarquements clandestins. Et la détention de mercure, concasseur et corps de pompe est encadrée de près.

Enfin sur le terrain, l’opération Harpie, menée conjointement par les forces de gendarmerie et les forces armées en Guyane, déploie depuis 2008 près d’un millier de militaires pour contenir l’orpaillage illégal. Mais celui-ci reste très difficile à juguler, en raison de la porosité des frontières avec le Brésil et le Suriname et faute de moyens suffisants pour un territoire aussi étendu et difficile d’accès.

Dans ce contexte complexe, la nécessité de renforcer la lutte contre l’orpaillage illégal est un enjeu crucial. Un autre point fait assez largement consensus : mieux vaut une activité minière légale encadrée, et donc contrôlée, qu’un orpaillage illégal, même si d’aucuns s’alarment des carences du SDOM en matière de protection de l’eau et de l’environnement.

II. LES DISPOSITIONS DU projet de loi

Le projet de loi traduit la volonté du Gouvernement de trouver un nouvel équilibre entre des nécessités économiques bien comprises et les intérêts écologiques et territoriaux. Il s’agit de faire en sorte que le code minier redevienne un outil de gestion du patrimoine commun de la Nation qui serve la politique industrielle nationale, tout en prenant mieux en compte les attentes des populations et responsables locaux et l’enjeu vital de la préservation de l’environnement et des milieux naturels.

Un pré-projet proposant la réforme de grandes parties du code minier a été soumis fin 2018 aux parties prenantes, opérateurs, collectivités territoriales, associations de défense de l’environnement, etc. Il constituera la base des futures ordonnances pour lesquelles le présent article 21 donne habilitation au Gouvernement. Mais faisant toujours l’objet d’ajustements et d’évolutions, il n’est pas encore prêt à être inséré « en dur » directement dans la loi, en dehors de la réforme de la procédure d’arrêt des travaux miniers et de l’après-mine qui fait l’objet de l’article 20.

Le rapporteur a auditionné des représentants des différentes parties prenantes, qui ont dit leur satisfaction que le droit minier soit enfin précisé, complété et adapté et leur approbation globale de la réforme. Ses orientations font l’objet d’un large consensus ; et si, dans le détail des dispositifs, les uns et les autres souhaiteraient qu’elle aille plus loin, ou moins loin, selon les points de vue, ils reconnaissent ses grandes avancées, en matière environnementale notamment.

Leurs craintes aujourd’hui porteraient plutôt sur l’interprétation pratique que l’administration en fera une fois les ordonnances prises, et sur l’éventualité d’une remise en cause des équilibres auxquels le pré-projet était parvenu. Mais les services ministériels ont assuré à votre rapporteur que les ordonnances devraient suivre l’esprit, si ce n’est la lettre, du pré-projet.

1. Concevoir une politique minière nationale

Le premier axe de la réforme serait de : « transformer les fondements juridiques et les objectifs du modèle minier français ».

Il s’agit d’abord d’énoncer explicitement les principes sur lequel est construit le modèle minier français, notamment le fait que les substances de mine n’appartiennent pas au propriétaire du sol et sont gérées par l’État (ou les collectivités d’outre-mer compétentes).

– « (a) Définissant une politique nationale de valorisation durable des ressources et usages du sous-sol axée, notamment, sur les besoins de la transition énergétique et de l’industrie numérique ainsi que sur le recyclage des matières premières secondaires »

Le texte soulignerait également l’intérêt général que représenterait la valorisation des ressources et usages du sous-sol national.

De nos jours, l’activité minière est assez limitée en France : en dehors de l’or en Guyane et du nickel en Nouvelle-Calédonie, et hors hydrocarbures, on n’exploite plus que le sel, les calcaires bitumeux et la bauxite en métropole. L’exploitation des granulats marins est également modeste avec 5 millions de tonnes récoltées par an. La géothermie profonde se développe toutefois.

Mais le développement des technologies numériques et des énergies renouvelables génère des besoins de plus en plus massifs en ressources minérales, parfois rares et essentiellement produites par des pays non européens. Pour réussir sa transition énergétique tout en renforçant ses filières industrielles, notre pays est donc confronté à un double enjeu crucial : assurer l’approvisionnement de ses producteurs et regagner une certaine indépendance stratégique sur ces ressources.

Pour y répondre, l’optimisation des technologies consommatrices de ces minéraux et le recyclage des matières sont évidemment prioritaires. Malgré tout, le recours à des ressources primaires restera encore longtemps une nécessité. Or, des études et observations montrent que la France dispose de potentiels minéraux à fort potentiel : comme le tungstène, l’antimoine, l’hélium, le lithium et le coltan, outre l’or.

Relancer, de manière raisonnée et responsable, la valorisation des ressources de nos sous-sols apparaît donc souhaitable non seulement au regard de notre compétitivité économique mais aussi des enjeux de la transition climatique.

Il serait donc prévu de définir dans la loi ce que pourrait être une politique minière nationale, s’articulant avec la stratégie d’économie circulaire et le plan de programmation des ressources instaurés par l’article 69 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Révisable tous les cinq, elle définirait les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources et des usages du sous-sol, en se fondant sur un recensement des substances présentes dans les sols français.

À ce sujet, les services ministériels ont indiqué que l’inventaire des ressources nationales datait déjà de plusieurs années, mais que le Bureau de recherche géologique minière (BRGM), si compétent soit-il, n’a pas les moyens aujourd’hui de l’actualiser. Au vu des enjeux, le rapporteur recommande que l’État étudie les solutions qui permettraient de relancer le recensement du potentiel minier de notre pays.

– « (b) Instaurant un registre national minier, numérique et cartographique, ouvert au public, aux entreprises et à l’administration »

Pour renforcer la transparence de la gestion nationale des mines, la future ordonnance devrait par ailleurs institutionnaliser le cadastre minier numérique existant (https://camino.beta.gouv.fr/titres) qui permet à chacun, citoyen ou acteur économique, d’accéder en temps réel à un état des demandes et des décisions prises.

2. Mieux prendre en compte les enjeux environnementaux et associer plus activement collectivités et populations

Le deuxième axe affiché par la demande d’habilitation est d’« améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux liés aux activités minières à tous les stades et de rénover la participation du public et des collectivités territoriales ».

Il s’agit de répondre aux principales critiques qui se sont élevées depuis dix ans contre le code minier, en introduisant de nouvelles garanties dans le droit actuel.

● La plus importante de ces innovations serait la prise en compte de tous les enjeux et tous les intérêts à protéger au bon moment, c’est-à-dire à chacun des stades de la vie juridique d’une mine, et ce, dès le premier titre minier sollicité. La nouvelle procédure pourrait se dérouler ainsi :

– L’octroi, l’extension ainsi que la prolongation d’un titre de recherches ou d’un titre d’exploitation seraient systématiquement précédés d’une « analyse environnementale, économique et sociale ». (« (c) Imposant la réalisation d’une analyse environnementale, économique et sociale préalablement aux décisions individuelles »).

Cette « analyse » serait un processus associant l’élaboration par le demandeur d’un mémoire (au stade d’un projet d’exploration) ou d’une étude de faisabilité (à celui de l’exploitation), les avis du Conseil général de l’environnement du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l’économie (CGE), auxquels le demandeur doit répondre par écrit, les résultats des consultations des collectivités et du public (voir ci-après), un ensemble que l’autorité compétente examinerait avant de prendre une décision, en tenant compte des résultats desdites consultations ;

– Les collectivités territoriales seraient informées dès la réception d’une demande de titre ou, au plus tard, à la publication de l’avis de mise en concurrence. (« (b) Renforçant les modalités d’information et de participation des collectivités territoriales lors de l’instruction des demandes en matière minière »).

Elles seraient ensuite invitées à donner leur avis sur le dossier de demande comprenant le mémoire ou l’étude de faisabilité, les avis et les réponses des conseils.

– Le demandeur mettrait par ailleurs à la disposition du public, par voie électronique, son dossier de candidature ainsi que ses réponses écrites aux avis des conseils, avant l’ouverture des procédures de participation prévues.

L’avant-projet imaginait de créer une phase de concertation active avec le public, sous l’égide d’un garant, désigné par la Commission nationale du débat public, pendant la phase d’instruction d’un titre exclusif d’exploration (ancien PER).

L’article 21 évoque au moins la possibilité de créer une commission de suivi d’un projet minier (« e) Instaurant la possibilité de créer une commission de suivi d’un projet minier s’inspirant des commissions prévues à l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement »). La disposition citée permet en effet au préfet de créer une commission de suivi de site autour d’un ICPE lorsque les nuisances, dangers et inconvénients présentés par cette installation le justifient au regard des intérêts protégés.

Dans le cas d’un projet minier, la commission, présidée par le préfet et réunie sur sa demande, pourrait intervenir à tous les stades de vie du titre minier, du projet jusqu’à l’échéance du titre minier. Sa composition et ses modalités d’intervention seraient définies par voie réglementaire. Mais en principe, elle réunirait les riverains, l’opérateur, les associations intéressées et les représentants de l’administration. Les débats pourraient également porter sur la procédure d’ouverture des travaux miniers.

Les services ministériels précisent en outre qu’en Guyane, l’Office national des forêts (ONF) sera toujours systématiquement consulté sur les demandes de titres, mais sans que ce soit un avis conforme.

Même en l’absence de commission de suivi, l’organisation d’une enquête publique continuera de s’imposer à l’instruction des demandes de titre exclusif d’exploitation (ancienne concession) ; et l’article L. 123-19-7 du code de l’environnement (consultation du public par voie électronique) s’appliquera toujours à l’instruction d’une demande de titre exclusif de recherche tant qu’un dispositif spécifique ne sera pas créé.

En informant mieux les populations concernées sur les enjeux, les effets de l’attribution d’un titre et les perspectives de développement territorial qu’il ouvre, ces étapes sont déterminantes pour l’acceptabilité sociale d’un projet minier.

Enfin, un projet minier mieux concerté est aussi une mine mieux encadrée.

● Une autre innovation forte serait de permettre à l’autorité compétente de tirer toutes les conséquences de ces évaluations préalables. (« a) Révisant les conditions d’octroi, de prolongation ou de refus des demandes de titres miniers, de recherches ou d’exploitation, afin, notamment, de pouvoir refuser une demande de titre en cas de doute sérieux sur la possibilité de conduire l’exploration ou l’exploitation du gisement sans porter une atteinte grave aux intérêts protégés au titre de la réglementation minière »).

Elle pourrait ainsi :

– assortir le titre d’un cahier des charges précisant des conditions spécifiques à respecter par le demandeur. Avec la nouvelle garantie que celui-ci pourrait contenir des mesures économiques et sociales, mais aussi interdire le recours à certaines techniques « si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient ». (« d) Prévoyant la possibilité d’assortir les décisions sur les demandes de titres miniers de prescriptions environnementales, économiques et sociales »).

Le code minier actuel interdit en effet le recours aux techniques par fracturation (article L. 111-14) mais ne permet pas explicitement d’en écarter d’autres en cas de risque d’impact trop fort ;

– voire refuser la demande si l’autorité administrative compétente a « un doute sérieux » concernant la possibilité de procéder aux recherches ou à l’exploitation du type de gisement visé sans « porter une atteinte grave » aux intérêts protégés.

Présenter les capacités techniques et financières pour faire ne suffirait donc plus ; en revanche, une raison environnementale pourrait justifier le refus de délivrer un titre minier. Cela représente une véritable révolution culturelle pour le secteur minier. Les professionnels auditionnés préféreraient la référence à « un risque avéré », plus facile à cerner – et plus improbable. Mais la notion de doute sérieux existe en droit et elle imposera en tout état de cause à l’autorité administrative de motiver sa décision e de la fonder sur des raisons sérieuses.

● Comme aujourd’hui, l’instruction de la demande d’autorisation des travaux miniers (AOT) devra prendre en compte leurs impacts sur les intérêts protégés.

Mais la réforme propose d’harmoniser la procédure avec celle qui s’applique aux ICPE. Actuellement, une demande d’AOT peut s’accompagner d’autres autorisations : des autorisations ICPE (pour les installations de stockage de résidus miniers, ou des installations de traitement de minerai par exemple) ou d’autres autorisations, notamment toutes celles embarquées dans l’autorisation environnementale (défrichement, dérogation espèces protégées).

L’intégration de l’AOT dans l’autorisation environnementale (définie aux articles L. 181-1 à L. 181-32 du code de l’environnement) permettra au pétitionnaire de ne déposer qu’un seul dossier (et à l’administration d’en instruire qu’un seul) couvrant tous les aspects du projet, valant autorisation à la fois au titre des travaux miniers, de la loi sur l’eau et des ICPE. (« f) Faisant relever, avec les adaptations nécessaires, l’autorisation d’ouverture de travaux miniers du régime de l’autorisation environnementale prévue par le code de l’environnement ») Cela permettra également d’appliquer aux travaux miniers une procédure mise en place en 2017 et qui fait désormais référence, soulignent les services ministériels.

Ceux-ci signalent que cela supposera de modifier corrélativement le code de l’environnement (titre VII du livre Ier).

Cette harmonisation contribuera par ailleurs à l’objectif d’allègement des procédures qui constitue aussi un fil rouge de la réforme proposée. Il s’agit de concilier l’introduction de nouvelles garanties avec une rationalisation des procédures, pour ne pas en aggraver la complexité et la durée.

Ainsi, le traitement des titres miniers incombera désormais au seul échelon ministériel afin d’éviter une double instruction. Le préfet et ses services, appelés à donner un avis consultatif, seront quant à eux confortés dans leur rôle de relais du territoire et avertiront le ministre chargé des mines des circonstances locales. Enfin, en cas de concurrence, seule la demande du candidat retenu sera instruite. L’étude d’impact évoque par ailleurs un principe de proportionnalité, le poids des démarches attendues et les enjeux que représentent la décision à prendre.

Quoi qu’il en soit, au-delà de l’harmonisation des procédures d’instruction, l’intégration des AOT dans l’autorisation environnementale permettra enfin d’appliquer aux travaux miniers les modalités de contrôle, de sanction et d’exercice de la police du code de l’environnement, avec pour objectif principal de rapprocher le niveau d’exigence en termes de protection de l’environnement du code minier de celui du code de l’environnement. (« g) Révisant l’objet, les modalités et les sanctions de la police des mines afin, notamment, de rendre applicable aux travaux miniers soumis à autorisation environnementale les sanctions administratives prévues par le code de l’environnement et en précisant les obligations incombant aux exploitants »).

Le 2° de l’article 21 prévoit enfin quelques points complémentaires concernant les fins de travaux miniers ou de mine.

– « h) Étendant les opérations couvertes par les garanties financières prévues pour les travaux d’exploitation miniers à l’arrêt des travaux après la fermeture du site, à sa surveillance à long terme et aux interventions en cas d’accident, en subordonnant la délivrance de l’autorisation d’ouverture des travaux d’exploitation miniers à la constitution de garanties financières et en permettant à l’autorité administrative de définir les modalités de constitution de ces garanties ».

Le dispositif existant se contente de transposer strictement la directive n° 2006/21/CE du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive en limitant la constitution de garanties financières à la seule gestion des déchets.

L’idée serait de rapprocher ce dispositif des obligations incombant aux installations classées (ICPE). Elles devraient donc recouvrir les arrêts des travaux, la surveillance en dehors de ces procédures, ainsi que les éventuelles interventions nécessaires avant ou après la fermeture d’un site, s’assurant ainsi que l’exploitant prendra bien à sa charge les obligations lui incombant en fin d’exploitation.

La réforme envisagée ne créerait pas d’obligations rétroactives en prévoyant la constitution de ces garanties à la seule étape des prochaines demandes d’autorisation d’ouverture des travaux d’exploitation.

– « i) Permettant le transfert à un nouvel explorateur ou exploitant d’obligations revenant à l’État au titre d’une exploitation ancienne ».

Le code minier prévoit aujourd’hui qu’à l’expiration du titre minier, sous réserve que la procédure d’arrêt de travaux ait été menée à terme, les installations de prévention et de surveillance des risques importants d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux sont transférées à l’État (article L. 174-2).

Dans le cas d’une nouvelle exploitation, ces installations (des puits ou des sondages de compression par exemple) peuvent être utiles au nouvel exploitant, afin notamment d’éviter la création de nouvelles installations. Les services ministériels ont constaté qu’un tel transfert doit s’accompagner d’une clarification des responsabilités entre l’État et le nouvel exploitant, en matière de surveillance et de prévention des risques. Il s’agirait donc de préciser que lorsqu’un nouvel explorateur ou exploitant souhaite utiliser ces équipements, il l’indique dans sa demande d’ouverture de travaux. Le transfert ne serait toutefois autorisé que si les équipements concernés permettent la surveillance et la prévention de l’ensemble des risques sur une zone géologiquement cohérente.

Cela reviendrait à transférer au nouvel opérateur l’intégralité des responsabilités dévolues à l’État sur l’ensemble de la zone considérée.

– « j) Modifiant et en simplifiant les procédures de retrait d’un titre minier afin, notamment, de prévenir l’apparition de sites miniers dont le responsable est inconnu, a disparu ou est défaillant ».

Il n’existe actuellement aucune procédure spécifique aux « mines orphelines », celles dont le titulaire du titre a disparu. L’administration peut certes attendre la fin de la concession qui enclenche le transfert à l’État de l’ensemble des droits et obligations du concessionnaire lorsqu’il est défaillant ou disparu. Mais quand un nouvel explorateur ou exploitant témoigne de son intérêt pour un territoire couvert par un titre minier « orphelin », il peut être préférable de retirer le titre avant son échéance pour le réattribuer le cas échéant. L’administration doit alors recourir, par défaut, à une procédure de sanction administrative : le retrait de titre pour inexploitation ou inactivité persistante (article L. 173-5).

Il est donc proposé de créer une procédure spécifique aux titres miniers encore valides dont le responsable est inconnu, a disparu ou est défaillant de ce seul fait.

– « k) Prenant toute mesure supplémentaire de nature à permettre, en toute hypothèse, la prise en charge effective des mesures d’arrêt des travaux à la fin de l’activité ou de réparation des dommages par les sociétés auxquelles elles incombent ou par toute autre société y étant tenue ».

La constitution des garanties financières sera un levier important. Mais le Conseil d’État a conseillé d’ajouter cet alinéa afin de laisser au Gouvernement la possibilité de compléter, si nécessaire, le nouvel article L. 171-3 du code minier, introduit par l’article 20 du projet de loi, qui permettra de rechercher la responsabilité de la société mère d’un opérateur minier.

3. Faire évoluer le droit minier en outre-mer et renforcer la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane

L’étude d’impact du projet de loi précise que l’habilitation permettra notamment d’intégrer le droit européen aux dispositions juridiques applicables aux départements d’outre-mer.

Elle a surtout deux axes principaux de réforme : simplifier les procédures pour les petits projets miniers ultramarins et accentuer encore la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane.

● « 3° e) Révisant les régimes juridiques applicables aux autorisations et aux permis d’exploitation dans les collectivités d’outre-mer, notamment en ce qui concerne les projets miniers de petite taille et en révisant l’encadrement juridique des projets miniers comportant l’utilisation du domaine public ou privé de l’État ».

Lorsque le code minier a été étendu aux départements d’outre-mer (Guyane, Guadeloupe, Martinique, La Réunion et plus tard Mayotte), la loi avait distingué deux régimes : celui des autorisations d’exploitation (AEX) et des permis d’exploitation (PEX), destinés aux artisans et aux PMI, et le droit commun des procédures nationales (PER et concessions) applicables aux autres opérateurs.

En Guyane au surplus, les PER de moins de 50 km² et à plus de trois kilomètres d’un titre minier détenu par le demandeur sont dispensés de mise en concurrence.

Il est proposé de renforcer ce dispositif.

– S’agissant des autorisations d’exploitation (AEX), qui vaudront aussi autorisations d’occuper le domaine public et privé de l’État : la dispense de concurrence est maintenue ; leur surface serait réduite à 25 hectares au lieu d’1 km² pour qu’elles relèvent de la procédure d’évaluation environnementale au cas par cas, et non pas de façon systématique. Elles seront de forme libre et pourront porter sur l’extraction d’or primaire ;

– S’agissant des permis d’exploitation (PEX) : ils seront désormais délivrés par le préfet et non plus par le ministre chargé des mines. La démonstration de l’existence d’un gisement et une évaluation de sa durée seront requises, sur la base d’une étude technique de faisabilité technico-économique ; mais la procédure traitera en même temps titre et autorisation d’ouverture des travaux. D’une durée maximale de 10 ans, non renouvelable, le PEX pourra être transformé en titre exclusif d’exploitation ou sa prolongation être exceptionnellement autorisée jusqu’à l’épuisement du gisement.

Toutefois, ces évolutions seront définitivement arrêtées quand seront connus les résultats de la mission d’inspection lancée par le Gouvernement sur les retours d’expériences des autorisations d’exploitation ainsi que sur les autorisations de recherche expérimentées pour les petits projets miniers.

Auditionnée par le rapporteur, l’Association des communes et collectivités d’outre-Mer (ACCD’OM) observe que les PME auraient également besoin d’une aide pour réaliser des études de qualité.

● « 4° Adopter des mesures destinées à mieux encadrer l’activité minière en matière d’or »

– « a) Révisant les dispositions relatives au schéma départemental d’orientation minière de Guyane, et en renforçant l’association des communautés d’habitants aux décisions sur les demandes de titres ou d’autorisations miniers en Guyane »

Il s’agit d’affirmer la préoccupation d’une activité minière durable, tout en concevant le SDOM comme un levier pour le développement territorial.

Pour ce faire, la délimitation des zones de compatibilité avec les activités minières serait désormais précédée d’une évaluation environnementale, soumise à l’autorité compétente en matière d’environnement, puis d’une procédure de participation du public. À la suite de quoi des cahiers des charges spécifiques pourront définir les contraintes pour de futures explorations et exploitations.

Il est en outre prévu une « compatibilité réciproque » entre le SDOM et le schéma départemental d’aménagement et de gestion de l’eau (SDAGE). Ainsi, le SDAGE ne pourra pas interdire l’activité minière dans certaines zones ouvertes par le SDOM ; mais le SDOM devra prendre en compte les prescriptions appropriées du SDAGE dans le périmètre du titre minier ou de l’autorisation minière. Et l’opérateur devra préciser dans son dossier comment interagissent les deux réglementations.

Par ailleurs, alors que le SDOM n’est défini aujourd’hui que par le préfet de Guyane, il serait à l’avenir élaboré conjointement par le préfet et le président de la collectivité territoriale de Guyane.

Enfin, il serait écrit dans la loi que tout octroi d’un titre exclusif d’exploitation ou d’un PEX dans un zonage déterminé par décret en Conseil d’État, qui corresponde à leurs territoires, soit soumis à l’avis préalable du Grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges.

L’ACCD’OM demande que l’avis des EPCI soit également recueilli au titre de leur compétence en matière de développement économique.

L’État espère notamment que l’identification de zones d’exploitation coordonnée permette d’organiser davantage l’activité minière sur le territoire, éventuellement par le biais d’appels à manifestation d’intérêt pour reprendre les mines orphelines, éviter le mitage des parcelles, occuper le terrain, etc.

Le ministère des outre-mer a parallèlement lancé une mission interministérielle sur la promotion d’une filière aurifère durable, qui s’attache en particulier à identifier les bonnes pratiques existantes.

– « b) Rendant obligatoire, pour les titulaires des titres et autorisations, la tenue d’un registre des productions et des expéditions et, de manière générale, en révisant les obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de traçabilité de l’or »

Le dispositif renforcera le contrôle des activités aurifères.

Il reposera sans doute, outre la tenue d’un registre des productions légales, sur la conjugaison de tests de traçage et d’une forme de certification des produits. Mais ses modalités techniques sont encore à l’étude.

– « c) Renforçant et en adaptant le dispositif pénal de répression de l’orpaillage illégal en Guyane »

Les services ministériels indiquent que de nouveaux moyens seraient donnés aux forces de sécurité intérieure et que le dispositif de contrôle et de sanctions serait renforcé. Les principales innovations seraient :

. l’habilitation des agents assermentés de l’OFB pour constater les exploitations illégales ;

. le renforcement de la procédure de saisie et de destruction des installations et des matériels ayant servi ou étant destiné à exploiter illégalement l’or guyanais ;

. l’aggravation des peines, en introduisant de nouveaux critères de gravité (ampleur des pollutions, sensibilité du milieu) ;

. l’introduction de l’ensemble des infractions en lien avec l’orpaillage illégal en Guyane dans le champ des contrôles d’identité, visites de véhicule et embarcation ainsi que des fouilles de bagages, prévus par le code de procédure pénale ;

. l’aménagement de la garde à vue ;

. et le renforcement des capacités d’entrave de forces de sécurité intérieure luttant contre les filières d’approvisionnement logistique de l’orpaillage clandestin. Les contrôles sur les voies fluviales, les pistes forestières et les itinéraires logistiques clandestins pourront alors être multipliés.

– « d) Prenant toutes dispositions de nature à faciliter la réhabilitation des sites ayant été le siège d’activités d’orpaillage illégales »

Il s’agit de favoriser ces réhabilitations mais non d’inscrire dans la loi des mesures visant directement à réhabiliter les sites dégradés par des activités d’orpaillage illégales. Toutefois, les services ministériels pensent que la réforme de l’après-mine, portée par l’article 20 du projet de loi, offrira de nouveaux leviers pour progresser en ce sens.

4. Moderniser le code minier

● « 3° Moderniser le droit minier »

– « a) Révisant la terminologie des titres et autorisations miniers ainsi que les modalités d’instruction des demandes »

Pour une lecture plus claire du code minier, le PER devient « titre exclusif de recherche » et la concession « titre exclusif d’exploitation ».

Et, comme on l’a vu précédemment, l’instruction des demandes de titres et d’autorisation sera réorganisée pour alléger les procédures tout en les consolidant.

– « b) Clarifiant les cas et les modalités de mise en concurrence des demandeurs » et « (5° b) Précisant les effets attachés au droit d’inventeur »

Le titre de recherche M (pour les minéraux) serait toujours accordé après mise en concurrence mais pour une durée maximale de 10 ans, au lieu de 5 ans actuellement (le régime du titre H, pour hydrocarbures, n’est pas modifié).

Le titulaire de ce titre resterait seul à pouvoir présenter, sans mise en concurrence, une demande de titre exclusif d’exploitation (portant, à l’intérieur du périmètre du titre exclusif de recherches, sur des substances mentionnées par celui-ci) pendant la durée de validité de son titre exclusif de recherches. Mais contrairement au droit actuel, il ne l’obtiendrait plus automatiquement sous la seule condition de présenter les capacités techniques et financières. C’est une évolution importante du droit de suite.

Toutefois, pour compenser la perte de cet avantage, et de ses perspectives de valoriser ses investissements initiaux, le dépôt d’une demande de titre exclusif d’exploitation, avant l’expiration de son titre de recherches, lui vaut d’être reconnu comme l’inventeur du gisement concerné. Il peut alors être indemnisé s’il n’obtient pas le titre d’exploitation. La décision accordant ce titre à un autre opérateur doit en effet fixer l’indemnité qui lui est due, après que l’inventeur ait été invité à présenter ses observations.

De fait, cette compensation est nécessaire pour ne pas décourager les prospections.

En dehors du privilège de l’inventeur, la mise en concurrence s’applique par principe à toute demande de titre d’exploitation.

Les exploitants de stockages souterrains ayant exprimé quelques inquiétudes sur l’annonce de la nouvelle procédure, votre rapporteur a eu confirmation que le régime de mise en concurrence s’appliquant à leur activité ne changera pas.

À noter enfin que seul le candidat retenu à l’issue d’une procédure de mise en concurrence (le règlement de concurrence) sera ensuite soumis à la suite de l’instruction, notamment à la consultation du public.

– « c) Adaptant le régime juridique applicable à la géothermie, notamment en ce qui concerne son articulation avec le stockage d’énergie »

Le cadre juridique de l’exploration et de l’exploitation des gîtes géothermiques a profondément été réécrit par l’ordonnance n° 2019-784 du 24 juillet 2019 modifiant les dispositions législatives du code minier relatives à l’octroi et à la prolongation des titres d’exploration et d’exploitation des gîtes géothermiques et son décret d’application n° 2019-1518 du 30 décembre 2019 relatif aux titres d’exploration et d’exploitation des gîtes géothermiques.

Les représentants de la filière ont dit à votre rapporteur que ces réformes font consensus dans leur secteur.

Les services ministériels indiquent que certaines adaptations législatives restent toutefois à réaliser : notamment s’agissant des conditions de réalisation de l’enquête publique s’appliquant aux autorisations de recherches de gîtes géothermiques. L’article L. 124-8 du code minier prévoit en effet que toutes les demandes d’autorisation de recherches y compris les concurrentes fassent l’objet d’une enquête publique.

Il serait en effet pertinent de s’inspirer du principe qui limitera cette étape au seul candidat retenu après la mise en concurrence pour les demandes de titres classiques (voir supra).

Quant à l’« articulation avec le stockage d’énergie », il s’agit de simplifier les démarches des industriels dont les projets portent sur une installation géothermique duale qui, suivant les moments ou les étapes de son développement, extrait de la chaleur du sous-sol ou au contraire stocke de la chaleur dans ce même sous-sol. Actuellement, les industriels doivent demander deux titres miniers distincts : géothermie d’une part et stockage d’autre part, alors que le fond du dossier et les procédures sont exactement identiques, parce que les stockages souterrains calorifiques relèvent du régime légal des mines (livre Ier) mais avec un renvoi systématique aux dispositions relatives à la géothermie. L’objectif de l’habilitation est donc de fusionner les stockages calorifiques avec les gîtes géothermiques.

L’article 45 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique a déjà modifié le code minier en supprimant les dispositions spécifiques relatives à la recherche et à l’exploitation des stockages d’énergie calorifique désormais intégrées dans le régime des gîtes géothermiques. Mais l’habilitation est maintenue dans l’hypothèse où il est nécessaire de procéder à des précisions ou à des coordinations.

– « d) Précisant les régimes légaux des stockages souterrains et des mines, afin, notamment, de définir les modalités de leur extension à d’autres substances, comme l’hydrogène »

L’habilitation vise d’une part, à faire apparaître explicitement l’hydrogène comme une substance de mines, offrant ainsi un cadre juridique protecteur pour cette activité ; d’autre part, à permettre l’extension des titres d’exploitation de stockage souterrain existants à d’autres substances– dont l’hydrogène (même si l’article 6 de l’ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 relative à l’hydrogène le permet déjà, et qu’il ne sera pas remis en cause) –, sans qu’une nouvelle procédure d’instruction complémentaire de titre minier soit engagée et sans que la durée du titre minier soit modifiée.

– « f) Soumettant les litiges relatifs aux décisions administratives prises en application du code minier à un contentieux de pleine juridiction »

Le recours de plein contentieux permet en effet de demander au juge administratif non seulement de valider ou d’annuler un acte administratif, mais également de réformer l’acte, de lui en substituer un nouveau ou encore de condamner au paiement d’une somme d’argent. Le juge administratif dispose donc de pouvoirs étendus que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir.

À ce jour, trois procédures sont en cours en métropole ; et une soixantaine de dossiers contentieux portant sur les titres miniers d’hydrocarbures, de gîtes géothermiques et de stockages souterrains sont suivis par le ministère de la transition écologique, essentiellement des recours en annulation déposés en 2018 à la suite de la promulgation de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures.

– « g) Modifiant les modalités de passage des substances de carrières dans la catégorie des substances de mines »

Il est proposé de substituer à l’enquête publique locale prévue par l’actuel article L. 312-1 par une participation du public nationale et dématérialisée, le classement de la substance concernée comme mine couvrant alors tout le territoire national.

Il est également envisagé d’élargir le classement en mine aux substances qui ne sont pas formellement des « carrières », comme l’hydrogène.

Hormis ces évolutions, le régime légal des carrières ne sera pas modifié.

– « h) Abrogeant la redevance tréfoncière »

La redevance tréfoncière est due par le concessionnaire aux propriétaires de la surface (l’article L. 132-15). Dans les faits, elle représente un dédommagement plus symbolique que réel, généralement fixée à la somme de 15 euros/ha pour toute la durée de la concession, ce qui fait que son versement aux propriétaires du sol a finalement été abandonné.

Le rapporteur relève toutefois que cette réforme devrait être l’occasion d’interroger les actuels dispositifs de taxes et redevances (redevances départementale et communale, taxe spéciale sur l’or en Guyane au Conseil régional) qui sont censés apporter une forme de compensation ou de participation financière aux communes riveraines. Leur insuffisance et leur répartition déséquilibrée ont été dénoncées par toutes les collectivités auditionnées par votre rapporteur.

● « 5° Clarifier certaines dispositions du code minier »

– « a) Révisant et harmonisant les modalités de prorogation des droits miniers »

Les réformes précédemment décrites s’appliqueront à la prolongation, la mutation, la fusion et extension des titres miniers. On a vu que la prorogation (ou « droit de suite ») ne sera plus automatique, même si le titulaire du titre exclusif de recherches conservera l’exclusivité pour solliciter un titre d’exploitation. Par ailleurs, si les titres exclusifs d’exploitation pourront encore être prolongés, dans la limite maximale de 25 ans, les titres exclusifs de recherches ne pourront plus être renouvelés.

– « c) Permettant la fusion des titres miniers d’exploitation de mines »

À l’heure actuelle, le code minier prévoit la fusion entre permis exclusifs de recherches contigus. Cette possibilité sera étendue aux titres exclusifs d’exploitation et anciennes concessions encore valides.

– « d) Modifiant l’autorité compétente pour l’octroi et la prolongation des titres d’exploitation ou pour leur rejet explicite »

L’autorité compétente restera désignée par voie réglementaire (décret en Conseil d’État ou décret simple) ; il s’agira selon les cas du ministre chargé des mines, du préfet ou du président de la collectivité territoriale de Guyane.

– « e) Complétant la définition des substances connexes »

Les substances connexes sont aujourd’hui désignées par l’article L. 121-5. Mais cette définition n’envisage que des substances liquides, alors qu’il peut en exister des liquides (lithium) ou gazeuses (hydrogène). Il s’agit donc de prendre en compte ces nouveaux cas.

Enfin, il est envisagé de faire apparaître les substances connexes connues dans la demande du pétitionnaire et dans l’acte l’autorisant à explorer ou à exploiter.

– « f) Précisant le cadre juridique s’appliquant à la recherche et à l’exploitation des substances de mines dans les fonds du domaine public en mer »

Ne sont envisagées que des évolutions marginales, sans vraiment modifier le droit minier en mer.

– « g) Restreignant aux seuls exploitants d’une concession d’hydrocarbures l’obligation prévue à l’article L. 132-12-1 »

L’article L. 132-12-1 du code minier a été introduit par l’article 4 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement.

Il ressort des intentions du législateur que cet article ne concerne que les exploitants d’une concession d’hydrocarbures, seul cas de figure dans lequel il est susceptible de s’appliquer. Aussi son insertion dans une section du code miner applicable à l’ensemble des concessions n’est-elle pas adaptée.

L’objectif est donc de déplacer cet article dans la partie du code relative à l’arrêt de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures.

– « h) Abrogeant l’article L. 144-4 du code minier relatif aux concessions anciennement à durée illimitée »

La disposition parle d’elle-même.

● Enfin, les derniers alinéas du présent projet d’habilitation proposent de :

– prendre les mesures nécessaires à l’adaptation de la réforme aux outre-mer et à leurs spécificités juridiques ;

– permettre l’application des dispositions issues des futures ordonnances aux « demandes, initiales et concurrentes, présentées avant leur publication ».

Les titres et autorisations en cours de validité resteront régis par les dispositions de l’ancien code. De même les demandes présentées avant le dépôt des ordonnances devant le Parlement, sauf volonté expresse du pétitionnaire de bénéficier du nouveau régime.

Mais le ministère propose aussi d’anticiper les futures règles pour les demandes initiales en cours, qui seraient présentées avant la publication des ordonnances ;

– il est dit enfin qu’un projet de loi de ratification devra être déposé dans l’année qui suivra la publication de chacune des ordonnances qui seront prises.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

Outre six amendements rédactionnels (CS2986, CS2989, CS5092, CS3024 à CS3026), la commission spéciale a adopté sept amendements de fonds du rapporteur :

– au a du 1°, le CS5315 prévoit que la définition de la future politique de valorisation durable des ressources et usages du sous-sol se fondera sur un recensement actualisé des substances qui peuvent être utiles, aux filières numériques et de la transition énergétique notamment, et sont susceptibles d’être présentes dans le sous-sol. Les derniers recensements datent en effet de plusieurs années et ont été réalisés avec des techniques moins fines qu’aujourd’hui. Il importe donc que notre pays se donne les moyens de ses ambitions en prévoyant au moins leur mise à jour ;

– au b du 2°, le CS5105 ainsi que les amendements identiques de Mmes Delphine Batho (CS563), Stéphanie Kerbarh (CS3970) et Annie Chapelier (CS4163) indiquent que la réforme du code minier s’attachera bien à rénover les modalités d’information et de participation du public, comme le 2° l’annonce mais en ne l’explicitant que pour les collectivités territoriales ;

– au c du 2°, le CS5316 précise que l’analyse environnementale, économique et sociale devra être réalisée avant la prise des décisions relatives aux demandes de titres miniers (les demandes d’autorisation d’ouverture des travaux miniers relevant, pour leur part, de la procédure globale de l’autorisation environnementale définie par le code de l’environnement) ;

– au h du 2°, le CS5317 confirme explicitement que l’extension des garanties financières (pour couvrir les mesures à exécuter après l’arrêt des travaux, la surveillance à long terme des sites et les interventions en cas d’accident) ne sera pas rétroactive pour les travaux d’exploitation minière déjà autorisés ;

– au k du 2°, le CS3023 supprime une mention superflue (« en toute hypothèse ») qui aurait pu laisser croire que l’administration ne fera pas tout ce qui est en son pouvoir pour obliger les opérateurs miniers (ou leurs sociétés mères, le cas échéant) à assumer les responsabilités leur incombant après ou pour les travaux miniers qu’ils ont engagés ;

– au b du 3°, le CS5318 précise que le découvreur, dit l’inventeur, d’un gisement reste seul à pouvoir solliciter un titre exclusif d’exploitation, pendant la durée de validité de son titre d’exploration, et se trouve donc dispensé de mise en concurrence, et ce, même si la réforme prévue par l’article 21 soumettra désormais cette demande de titre d’exploitation aux nouvelles règles d’évaluation (avec la possibilité de refuser sa délivrance au regard de la gravité des impacts du projet sur les intérêts protégés par le droit minier) ;

– au c du 3°, le CS5319 prévoit que l’ordonnance qui adaptera le régime applicable à la géothermie définira aussi le niveau d’exigence attendu des porteurs de projets en matière d’études exploratoires. Le rapporteur a en effet été alerté par le député Vincent Thiébaut sur le constat que ces études ne sont pas toujours aussi poussées qu’il conviendrait, notamment sur la capacité des sous-sols complexes à supporter de tels travaux, alors qu’elles sont une des conditions du développement réussi de la géothermie ;

La commission spéciale a également adopté :

– l’amendement CS3353 de M. Thibault Bazin confirmant, au b du 3°, que la procédure de mise en concurrence des demandeurs, que l’article 21 envisage de réformer, ne concerne que les activités relevant du régime légal des mines, à savoir les activités relatives aux substances de mines ou à la géothermie, et non les activités de carrière ou de stockage souterrain ;

– l’amendement CS5101 du Gouvernement précisant, au e du 3°, que la révision du régime juridique des autorisations et permis d’exploiter en outre-mer concernera également les modalités d’arrêt des travaux qui leur seront applicables ;

– au même alinéa, l’amendement CS3659 de M. Lenaïck Adam qui explique que la réforme envisagée a pour objectif de « réduire les délais d’instruction sans réduire le niveau de protection de l’environnement » ;

– en fin de 3°, l’amendement CS5100 du Gouvernement ajoutant au projet d’habilitation l’objectif d’actualiser le dispositif légal des infractions et sanctions pénales relatives aux manquements aux dispositions du code minier, étant précisé que l’article 20 quater, adopté par la commission spéciale, a déjà largement répondu à cette visée (cf. le commentaire correspondant) ;

– l’amendement CS3656 de M. Lenaïck Adam et d’autres membres des groupes La République en Marche et MODEM étendant, au b du 4°, les obligations des opérateurs en matière de traçabilité de leurs productions et expéditions à l’étain, au tungstène et au tantale, en sus de l’or ;

– enfin, au f du 5°, l’amendement CS3545 de M. Jimmy Pahun et d’autres membres du groupe MODEM qui donne à la réforme du cadre juridique s’appliquant à la recherche et à l’exploitation des substances de mines dans les fonds marins du domaine public l’objectif, entre autres, de « garantir un haut niveau de protection des écosystèmes marins et [d’en] assurer une meilleure connaissance scientifique ».

Chapitre IV Favoriser des énergies renouvelables

Article 22 (articles L. 141-3 et L. 141-5-1 [nouveau] du code de l’énergie, articles L. 4251-1 et L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales et article L. 222-1 du code de l’environnement) Décliner les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables au niveau régional

I. le droit en vigueur

Aujourd’hui, les grands objectifs de politique énergétique de la France sont définis, à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. Cet article fixe notamment l’objectif d’atteindre la neutralité carbone en France à horizon 2050, précise les objectifs d’augmentation de la part des énergies renouvelables, globalement (pour les porter à 33 % de la consommation finale d’énergie brute en 2030) et par secteur, et invite à favoriser la production d’électricité issue de l’éolien en mer.

Depuis l’introduction de l’article L. 100-1 A du code de l’énergie par la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, ces objectifs et priorités d’action seront désormais réinterrogés par le Parlement tous les cinq ans, la première loi devant être adoptée avant le 1er juillet 2023. En cohérence avec cette nouvelle architecture, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), mentionnée à l’article L. 141-1 du même code, devra être ensuite révisée pour être rendue compatible avec les objectifs de la nouvelle loi, même si la dernière PPE n’est adoptée que depuis le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie.

D’un point de vue opérationnel toutefois, si la loi quinquennale fixera les grands objectifs, la PPE est et restera le document stratégique de pilotage de la transition énergétique de notre pays en détaillant la trajectoire à cinq ans puis à dix ans de son mix énergétique, les scenarii des besoins énergétiques et des réponses souhaitées et les mesures (les modalités d’action des pouvoirs publics et l’enveloppe maximale indicative des ressources publiques mobilisées par l’État et ses établissements publics) qui doivent permettre d’atteindre les grands objectifs nationaux.

Un de ses volets est consacré au développement de l’exploitation des énergies renouvelables (EnR) et de récupération (3° de l’article L. 141-2 du code de l’énergie). L’article L. 141-3 dispose que les objectifs quantitatifs de ce volet sont exprimés par filière industrielle et peuvent l’être par zone géographique, auquel cas ils tiennent compte des ressources (les potentiels de développements énergétiques) identifiées dans les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie ou les schémas en tenant lieu.

Ces objectifs par filière déterminent en particulier la répartition des appels d’offres gérés par la Commission de régulation de l’énergie (dits appels d’offres CRE).

À noter que la Corse, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte, La Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon et les îles Wallis et Futuna (zones non interconnectées au territoire métropolitain) font chacun l’objet d’une PPE distincte ; et qu’à l’exception de la Corse, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des îles Wallis et Futuna, cette PPE constitue le volet énergie du schéma d’aménagement régional valant schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie, avec des objectifs définis conjointement par l’État et l’exécutif territorial.

Pour le territoire métropolitain en revanche, la loi actuelle ne prévoit pas de lien juridique entre les objectifs nationaux précisés par la PPE nationale et les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qui ont remplacé les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie – sauf en Île-de-France – pour définir la planification régionale de la transition énergétique et bas carbone.

Et si ces SRADDET doivent prendre en compte la stratégie nationale bas carbone (SNBC), conformément à l’article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), l’article L. 4251-1 n’impose pas explicitement d’objectifs en matière de production d’énergies renouvelables, ne visant que des objectifs de lutte contre le changement climatique. Seul l’article R. 4251-5 du CGCT établit que les objectifs du SRADDET relatifs au climat, à l’air et à l’énergie portent notamment sur « le développement des énergies renouvelables et des énergies de récupération, notamment celui de l’énergie éolienne et de l’énergie biomasse, le cas échéant par zones géographiques ».

Les objectifs nationaux et régionaux sont ainsi fixés de manière indépendante, sans que rien ne garantisse la cohérence des seconds avec les premiers.

De fait, une étude citée par l’étude d’impact, « Analyse et concaténation du volet énergie des SRADDET », menée par l’association négaWatt et publiée en novembre 2020, montre que la somme des objectifs des SRADDET permet certes d’atteindre l’objectif global de production d’électricité renouvelable de la PPE à horizon 2028, mais qu’en revanche, elle ne garantit pas l’atteinte des objectifs de développement dans chaque filière, alors qu’un mix électrique diversifié offre une plus grande capacité de résilience face aux aléas climatiques, et moins encore la réalisation des objectifs fixés à horizon 2050.

II. les dispositions du projet de loi

A. Des objectifs rÉgionaux pour les Énergies renouvelables et de rÉcupÉration

Pour accélérer le développement des énergies renouvelables, la Convention citoyenne pour le climat recommandait d’améliorer la gouvernance régionale de la politique énergétique.

Une de ses propositions était de régionaliser une partie des appels d’offres nationaux. Mais, en dépit de l’intérêt qu’il y aurait à moduler les dispositifs d’aide aux EnR en fonction des spécificités locales, le photovoltaïque étant moins rentable au nord du pays par exemple, les services ministériels ont indiqué à votre rapporteure que la Commission européenne n’admet pas une telle différenciation des appels d’offres de l’État, considérant que cela ne favoriserait pas assez le jeu de la concurrence, au détriment des consommateurs.

Le projet de loi ne traite pas non plus la proposition de la Convention citoyenne de mieux organiser le pilotage régional de la transition énergétique et la concertation entre les divers échelons infrarégionaux.

Le présent article 22 suit en revanche la deuxième proposition de la Convention citoyenne qui vise à donner des objectifs régionaux, pour le territoire métropolitain continental :

– en prévoyant, désormais expressément, que les SRADDET doivent fixer les objectifs régionaux en matière de développement des énergies renouvelables et de récupération (article L. 4251-1 du CGCT) – ce qui est déjà prévu pour le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île-de-France (comme par le schéma de Corse) ;

– et en s’attachant à mieux en articuler les échelons nationaux et régionaux. Toutefois il ne retient pas la solution proposée par la Convention citoyenne qui ferait coexister les objectifs développés, d’un côté, par les SRADDET avec ceux attribués par l’État, de l’autre, sans garantir davantage leur convergence.

L’article 22 propose plutôt de créer un lien de compatibilité entre les objectifs et les règles générales définis par les SRADDET (ou le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île-de-France) et des objectifs attribués par l’État aux régions pour décliner la PPE.

La construction visée est la suivante :

– la PPE décline toujours les objectifs nationaux par filière industrielle (photovoltaïque, éolien, méthanisation, production de chaleur ou de froid renouvelable, etc.), mais plus par zone géographique – hormis pour l’éolien en mer dont les objectifs de développement pourront désormais être déclinés par façade maritime (article L. 141-3 du code de l’énergie).

Les services ministériels expliquent que la déclinaison des objectifs par façade maritime se fondera sur les résultats des consultations publiques organisées autour des façades pour identifier les zones préférentielles d’implantation. Selon Régions de France, les régions littorales accueillent favorablement cette fixation par façade ;

– la déclinaison, au niveau régional, des objectifs nationaux de développement des EnR est renvoyée à un décret, pris après concertation avec les régions concernées (nouvel article L. 141-5-1 du code de l’énergie). Le Conseil d’État a fait rajouter la condition que ces objectifs régionaux prennent en compte les « ressources régionales mobilisables ». Ces « ressources » sont les potentiels de développement de chaque type d’énergie (et non les moyens financiers des collectivités). Les références actuelles se fondent sur les évaluations réalisées pour les schémas régionaux. Le nouvel énoncé ne précise plus comment les potentiels énergétiques disponibles seront estimés, mais ces références seront nécessairement objectivées.

Parmi elles, il y aurait les gisements déjà identifiés dans les actuels schémas régionaux et ceux qui ont été repérés par les études de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) présentées lors de l’élaboration de la précédente PPE. Les services ministériels ont par ailleurs lancé, avec les acteurs locaux concernés, un travail de cartographie des diverses contraintes limitant les zones d’implantation accessibles à des éoliennes, qui pourrait aussi servir à délimiter les ressources territoriales.

On relèvera qu’il n’est pas prévu de déclinaison régionale des objectifs de développement des énergies de récupération, les potentiels étant plus aléatoires et difficilement objectivables ;

– les objectifs, et les règles qui en découlent, des SRADDET devront être compatibles avec les objectifs nationaux de développement des énergies renouvelables et de récupération de la PPE et les objectifs attribués par décret à la région (article L. 4251-2 du CGCT).

Les objectifs (objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération, etc.) du schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie d’Île-de-France, ainsi que son schéma régional éolien devront aussi être compatibles avec ces mêmes références (article L. 222-1 du code de l’environnement).

Le rapport de compatibilité implique qu’un schéma peut fixer des objectifs de développement supérieurs aux objectifs régionaux fixés par décret, mais ne peut fixer un objectif inférieur à l’objectif régional que pour des motifs sérieux et cohérents avec les objectifs généraux de la PPE.

Cela répond pleinement à l’objectif de la présente réforme qui est de faire en sorte que la somme des objectifs des différents schémas permette d’atteindre au moins l’objectif fixé au niveau national pour une filière.

Les documents de planification des échelons territoriaux inférieurs, en particulier les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), schémas de cohérence territoriale (ScoT) et plans locaux d’urbanisme (PLU), devant être compatibles avec les règles définies dans les SRADDET, cette nouvelle chaîne d’obligations imposera une cohérence entre chaque échelon territorial et, au global, avec les objectifs nationaux, et conduira, de fait, à travailler sur la planification infrarégionale du développement des énergies renouvelables et de récupération.

B. des inquiÉtudes exprimÉes par les collectivitÉs territoriales

Les collectivités territoriales auditionnées par la rapporteure et par la commission spéciale ont dénoncé la mise en place d’une procédure « verticale » et « directive ».

Dans son avis du 4 février 2021, le Conseil d’État a, en tout état de cause, considéré que ces dispositions sont justifiées par l’objectif constitutionnel de préservation de l’environnement (énoncé dans la Charte de l’environnement) et ne méconnaissent pas le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, dès lors que sont prises en compte les ressources régionales mobilisables.

Les services ministériels répondent que les régions conserveront la pleine faculté de fixer des objectifs supérieurs aux objectifs régionalisés et la liberté de définir les mesures qu’elles estiment possibles et nécessaires pour favoriser leur atteinte, comme une planification territoriale de leur mise en œuvre notamment. Au demeurant, le pilotage de la région en la matière est cohérent avec ses compétences en matière de développement économique et d’aménagement du territoire.

Chaque échelon territorial exprime, en particulier, son inquiétude quant à la façon dont sera menée la concertation entre l’État et les régions, puis entre les régions et les autres collectivités de leurs territoires. Élus comme acteurs craignent qu’en imposant des résultats, la nouvelle organisation de la planification du développement des EnR ne démobilise les initiatives qui se multiplient sur le terrain. Or, tous soulignent que « la transition énergétique se fera avant tout sur les territoires », par et avec les collectivités et leurs populations.

L’article 22 ne dit rien des potentielles planifications infrarégionales, ni même du processus qui aboutira à la définition par décret de la déclinaison régionale des objectifs. L’étude d’impact précise tout au plus que la PPE et les schémas faisant déjà l’objet d’une évaluation environnementale, il ne sera pas nécessaire que cette déclinaison régionale fasse également l’objet d’une évaluation environnementale.

La détermination de ce processus n’est pas de l’ordre de la loi. Mais de fait, les services ministériels reconnaissent ne pas savoir encore comment il sera organisé. Ils rappellent cependant que les régions sont déjà associées à l’élaboration de la PPE à travers les différentes instances de consultation, et assurent qu’à l’étape suivante, elles auront toute la concertation qu’elles souhaiteront (dans un délai cohérent avec la mise en œuvre de la PPE).

L’article 22 prévoit enfin que la modification ou la révision des schémas régionaux concernés devra être engagée dans les six mois de la publication du décret fixant la déclinaison régionale de la PPE. La procédure de mise à jour des SRADDET est décrite aux articles L. 4251-9 et L. 4251-10 du CGCT.

Bien qu’il soit urgent de mener une action forte pour développer les EnR, la rapporteure considère toutefois que ce délai est inopportun. Il ne s’agit, bien entendu, que de lancer les procédures de révision, non de les faire aboutir six mois après la publication du décret. Mais cela reviendra probablement à les engager dans une période électorale intense pour aboutir à de nouveaux objectifs qui ne seront valables que peu de temps puisqu’une nouvelle PPE devra être définie à la suite de la première loi de politique énergétique, laquelle doit être adoptée avant juillet 2023. Non seulement ces travaux seront perturbés par d’autres enjeux que la transition énergétique, mais le processus pourrait s’avérer contre-productif car en réinterrogeant les objectifs définis par des schémas régionaux qui viennent à peine d’être adoptés, leur révision créera une incertitude sur les moyens à engager et donc sur les actions à mener et les projets à lancer, y compris aux niveaux communal et intercommunal puisque leurs propres documents de planification devront être révisés à leur tour afin de restaurer le lien de compatibilité avec les schémas régionaux. La mise en œuvre des actuels schémas régionaux risque d’en être ralentie.

Dans la mesure où l’étude précitée montre que la somme des schémas régionaux permet déjà d’atteindre les objectifs nationaux de court terme, un tel calendrier mérite d’être réinterrogé.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

En sus de trois amendements rédactionnels (CS3207, CS3208 et CS5282), la commission spéciale a adopté l’amendement CS5288 de la rapporteure qui précise la nature des « ressources régionales » qui seront prises en compte lors de la déclinaison régionale des objectifs de la PPE : à savoir les potentiels énergétiques des régions, qu’ils soient d’origine renouvelable ou issus des filières du recyclage.

La commission spéciale a par ailleurs adopté l’amendement CS3331 de Mme Bénédicte Peyrol prévoyant que soient définis, selon des modalités fixées par décret, une méthode et des indicateurs communs de suivi qui aideront au pilotage des actions déployées dans les régions pour la mise en œuvre des objectifs issus de la PPE, et qui, ce faisant, faciliteront la déclinaison ultérieure de ces objectifs au sein de la région. Ces indicateurs doivent en particulier permettre de suivre, de façon harmonisée et partagée, la réalisation des objectifs régionaux. Dans son rapport annuel de juillet 2020, le Haut Conseil pour le climat avait en effet souligné la nécessité que l’État aide les régions à élaborer des méthodes (de diagnostic notamment) et des normes communes pour piloter leurs politiques climatiques.

Enfin, la rapporteure a indiqué travailler sur l’instauration de conférences régionales de l’énergie qui offriraient un cadre de concertation aux différentes parties prenantes des politiques énergétiques dans la région – décideurs publics et acteurs de la vie économique et civile – pour aider le conseil régional à fixer les objectifs de développement des énergies renouvelables et de récupération figurant dans son SRADDET (ou schéma régional du climat et de l’énergie) ainsi que leur répartition sur le territoire régional, puis pour en suivre et en évaluer la mise en œuvre.

La rapporteure travaille également sur un autre calendrier de révision des schémas régionaux qui soit coordonné avec l’adaptation de ces mêmes schémas aux nouveaux objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols (cf. le commentaire de l’article 49).

Article 22 bis (nouveau) Ratification d’ordonnances dans le domaine de l’énergie

L’article 39 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (dite loi Énergie-climat) avait autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnances, sous un délai de douze mois (prolongé jusqu’au 8 mars 2021 par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19), pour transposer ou prendre les mesures d’adaptation pour ce qui concerne :

– la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte) ;

– la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (refonte) ;

– ainsi que le règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité.

Le Gouvernement a finalement publié le 3 mars dernier trois ordonnances :

– l’ordonnance n° 2021-235 transposant le volet durabilité des bioénergies de la directive (UE) 2018/2001. Elle vise à garantir le niveau d’exigence environnementale de la production d’énergie renouvelable à partir de biomasse dans l’Union Européenne et entrera en application le 1er juillet 2021.

Elle définit ainsi les exigences en matière de durabilité des matières premières, de réduction d’émissions de gaz à effet de serre (GES) et d’efficacité énergétique pour les différentes filières de production énergétique à partir de biomasse (biocarburants et bioliquides, production d’électricité, de chaleur, de froid, production de combustibles ou carburants solides et production de biogaz), étendant les exigences déjà inscrites dans la loi aux produits solides et gazeux.

Les exigences de durabilité sont définies d’après les technologies utilisées pour la production électrique (pour les installations mises en service ou converties à l’utilisation de combustibles ou de carburants issus de la biomasse à compter du 25 décembre 2021), mais surtout d’après l’origine des matières utilisées.

Ainsi, les biocarburants, bioliquides, combustibles ou carburants issus de la biomasse agricole ne peuvent être produits à partir de matières provenant de terres de grande valeur en termes de biodiversité, présentant un important stock de carbone ou ayant le caractère de tourbières, sauf si l’atteinte portée à ces terres est limitée (cette dérogation étant encadrée par un décret en conseil d’État). Les différents maillons de la chaîne économique doivent, au surplus, pouvoir présenter « un plan de gestion et de suivi afin de faire face aux incidences sur la qualité des sols et la teneur en carbone du sol ».

Et l’utilisation de la biomasse forestière n’est autorisée que si elle provient d’un pays ou d’une zone d’approvisionnement qui met en œuvre une législation ou un système de gestion assurant que les récoltes sont légales, la régénération de la forêt est effectivement garantie, les zones protégées par le droit national et international ne sont pas touchées et la qualité des sols et de la biodiversité est préservée. Le pays ou la zone d’approvisionnement doit aussi s’être engagé au niveau national et/ou international à préserver voire à renforcer les stocks et puits de carbone – ou équilibrer leur diminution à une réduction à due concurrence de ses émissions GES.

Les potentiels de réduction des émissions GES attendus sont également renforcés : il passe de 60 à 65 % pour les biocarburants produits dans des installations mises en service à partir du 1er janvier 2021 ; il est fixé à 70 % pour l’électricité, la chaleur ou le froid produits dans des installations mises en service à compter du 1er janvier 2021, puis à 80 % pour la production des installations lancées à partir du 1er janvier 2026.

Un dispositif de traçabilité est mis en place, en sus de celui qui existe déjà pour les biocarburants. Il est fondé sur des déclarations de durabilité et différents niveaux de contrôle du respect de ces exigences et de la véracité des déclarations.

L’accès à une aide publique et la comptabilisation de ces productions au titre des objectifs en matière d’énergie renouvelable sont conditionnés à ces exigences. Leur non-respect peut entraîner des sanctions pécuniaires, voire le remboursement des aides d’État perçues.

L’ordonnance prévoit, comme le droit européen, la possibilité de déroger à ces exigences pour tenir compte des situations particulières des territoires ultra-marins. Toutefois, ces dérogations ne concernent pas les bioliquides et les biocarburants et sont très encadrées : un décret précisera les conditions dans lesquelles elles pourront être définies ; elles devront être notifiées à l’Union européenne et ne seront autorisées que pour une durée limitée ; et les combustibles solides et gazeux utilisés pour la production d’électricité, de chaleur ou de froid en outre-mer resteront soumis à des critères de durabilité et de réduction des émissions des GES dont la différence par rapport aux critères de droit commun devra être justifiée de manière objective comme « ayant pour but d’assurer l’introduction des critères auxquels ils se substituent et d’encourager le passage des combustibles ou carburants fossiles aux combustibles ou carburants durables issus de la biomasse ». Leur objectif principal est d’accompagner la structuration de filières durables dans ces territoires.

– l’ordonnance n° 2021-236 transposant diverses dispositions des directives (UE) 2018/2001 et (UE) 2019/944. Elle achève la transposition de la première directive et transpose la seconde par des dispositions relatives aux garanties d’origine de l’électricité et quelques mesures visant à favoriser l’autoconsommation d’électricité.

Elle rappelle notamment qu’en France, seules les garanties d’origine ont valeur de certification de l’origine de l’électricité produite par n’importe quelle source d’énergie primaire ou par cogénération. Elle rappelle aussi que l’émission d’une garantie d’origine écarte le bénéfice d’une obligation d’achat ou d’un complément de rémunération pour la production d’électricité concernée. L’organisme qui délivre, transfère ou annule les garanties d’origine tient à jour un registre électronique de ces garanties d’origine.

L’ordonnance n° 2021-236 définit par ailleurs les communautés énergétiques citoyennes (CEC), en complément des communautés d’énergie renouvelables (CER) créées par la loi Énergie-climat (cf. le commentaire de l’article 23).

Elle précise notamment que ces communautés (CER et CEC) ne peuvent détenir ou exploiter un réseau de distribution d’électricité ou de gaz naturel. Cette règle garantit qu’elles participent bien à la solidarité entre voisins et entre territoires s’agissant de l’approvisionnement en énergie comme du partage des coûts de fonctionnement des réseaux publics de transport et de distribution.

L’ordonnance n° 2021-236 rappelle enfin que l’activité d’autoconsommation ne peut constituer, pour un autoconsommateur (ou le consommateur ou le producteur dans une opération d’autoconsommation collective) qui n’est pas un ménage, son activité professionnelle ou commerciale principale. Ce principe vise à préserver la nature fondamentale de l’autoconsommation, en évitant que des fournisseurs d’énergie professionnels n’utilisent ce cadre juridique pour des relations avec leurs clients ;

– et l’ordonnance n° 2021-237 transposant la directive (UE) 2019/944 et prenant des mesures d’adaptation au règlement (UE) 2019/943.

Elle introduit d’abord plusieurs dispositions intéressantes pour les consommateurs, relatives à l’information sur les tarifs, aux conditions de changement de fournisseur, à la création d’offres de tarification dynamique, qui refléteront les variations de prix sur les marchés, mais resteront encadrées (surveillance de la Commission de régulation de l’énergie, information préalable sur les coûts et les risques liés à ces offres, dispositif d’alerte en cas de variation significative des prix).

Elle crée par ailleurs, pour les gestionnaires de réseau de distribution d’électricité, l’obligation d’établir un plan biennal de développement du réseau, sur le modèle du schéma décennal de RTE, la société gestionnaire du réseau français de transport d’électricité. Ce plan traitera des investissements nécessaires pour raccorder les nouvelles capacités de production ainsi que les nouvelles structures de prélèvement, comme les bornes de recharge des véhicules électriques, pour offrir des services de flexibilité à moyen et long terme et permettre le développement des installations de stockage, etc. Il devra aussi tenir compte des enjeux de l’efficacité énergétique. Ce plan devra être élaboré en concertation avec les différentes parties prenantes et tenir compte des programmes prévisionnels des investissements envisagés sur le réseau de distribution au niveau départemental. Il devrait permettre une adaptation des réseaux au plus près de l’évolution des besoins.

L’ordonnance facilitera également le développement du stockage – mais en évitant que les gestionnaires des réseaux, notamment des réseaux fermés, ne profitent de leur position privilégiée : il leur est ainsi interdit de disposer eux-mêmes d’installations de stockage ou de bornes de recharge électrique, sauf en l’absence d’acteur de marché et pour une durée limitée à cinq ans.

Elle étend enfin aux réseaux fermés de distribution toutes les obligations des réseaux publics.

Sur proposition de la rapporteure, la commission spéciale a adopté l’amendement du Gouvernement permettant de ratifier ces trois ordonnances.

Article 23 (article L. 141-2 du code de l’énergie) Développement des énergies renouvelables citoyennes

I. le droit en vigueur

Une des quatre directives du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens », la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite « directive RED II », a institué, en son article 22, les « communautés d’énergies renouvelables » (CER).

Cette nouvelle entité juridique a par la suite été créée en droit français par l’article 40 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat. Il s’agit d’une personne morale, répondant à des critères cumulatifs précis, détaillés dans l’encadré suivant.

Cette communauté peut travailler sur tous les types d’énergies renouvelables. Les services ministériels indiquent que la condition de proximité correspond à une distance de 2 km, avec des dérogations individuelles possibles limitées à 20 km en fonction de la situation locale, notamment pour atteindre une maille suffisante en zones rurales.

Pour préserver son caractère non industriel, la participation d’une entreprise privée à une communauté d’énergie renouvelable ne peut constituer son activité commerciale ou professionnelle principale.

Un décret en Conseil d’État est attendu pour préciser les modalités d’application de l’article L. 211-3-2. Il devrait être pris, selon les services ministériels d’ici la fin du premier semestre 2021.

Une autre directive du paquet, la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (DME), a parallèlement institué, par son article 16, les « communautés énergétiques citoyennes » (CEC), une entité transposée en droit français par l’ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021 portant transposition de diverses dispositions de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (cf. le commentaire de l’article 22 bis).

Sa définition en droit européen est très proche de celle de la communauté d’énergie renouvelable, mais sans reprendre le critère de proximité. Et la CEC n’intervient que dans le secteur de l’électricité, mais peut prendre en compte les services associés comme le pilotage de la demande.

La création en droit de ces entités est très récente ; elle traduit toutefois un développement plus ancien de projets « citoyens » de production d’énergie renouvelable (EnR), projets portés par les collectivités locales (en gouvernance partagée), les sociétés d’économie mixte, des PME ou des collectifs citoyens (via des financements participatifs). Une étude, réalisée par le réseau Énergie partagée avec l’association AMORCE, recensait déjà 98 projets en France en juin 2019 sur les seules productions électriques d’origine éolienne ou photovoltaïque, totalisant 128,5 MW. Elle montre également qu’un projet citoyen rapporte deux fois plus au territoire d’implantation qu’un projet mis en œuvre dans le cadre usuel, en comptant les retombées en termes d’emplois, de prestations locales et de revenus de l’investissement local.

Les observateurs constatent que les CER ont d’ores et déjà fait nettement progresser l’acceptation locale des installations de production d’EnR et l’appropriation des projets par les collectivités territoriales. Elles permettent aussi de mobiliser plus de financements privés au service de leur développement. Au regard des avantages que présentent les projets participatifs d’EnR, les deux directives européennes demandent aux États membres d’établir un cadre réglementaire propice au développement des communautés énergétiques.

Selon le dernier décompte d’Énergie partagée, près de 210 projets locaux seraient désormais à l’étude, une progression qui traduit une réelle envie d’agir et de s’engager des acteurs locaux. Il reste que selon le CLER-réseau pour la transition énergétique, ces projets pâtissent du manque d’ingénierie et d’accompagnement au montage, du manque de connaissances techniques des acteurs locaux et du manque de moyens financiers et d’investissement.

Il apparaît donc nécessaire que ces initiatives à gouvernance locale et bientôt à portage citoyen bénéficient d’un soutien adapté, au-delà de l’encadrement réglementaire mis en place par la loi.

II. les dispositions du projet de loi

Le présent article 23 propose ainsi d’inscrire le développement de communautés d’énergie renouvelable et de communautés énergétiques citoyennes dans les visées de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), le document programmatique de la politique énergétique de la France sur 10 ans défini aux articles L. 141-1 et suivants du code de l’énergie.

Pour ce faire, il ajoute cette nouvelle cible au quatrième volet de la PPE sur le développement équilibré des réseaux, du stockage et de la transformation des énergies et du pilotage de la demande d’énergie, à côté, notamment, de l’objectif de favoriser la production locale d’énergie.

L’étude d’impact indique que la PPE actuellement en vigueur fixe déjà l’objectif qualitatif de soutenir le développement de l’investissement participatif dans les projets par les citoyens et les collectivités locales.

Pour aller vers des mesures plus opérationnelles, les services ministériels ont signalé à la rapporteure avoir mis en place, début février 2021, un groupe de travail pour réfléchir à un plan d’action pour le développement des projets EnR à gouvernance locale, et, notamment, identifier et lever les freins au développement de ces projets. Ils ont par ailleurs lancé une consultation sur le recentrage du guichet tarifaire consacré à l’électricité éolienne sur les projets citoyens, qui supportent les plus fortes contraintes, les autres projets basculant sur le dispositif des appels d’offres de la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

En tout état de cause, l’inscription explicite du développement des CER et des CEC dans la PPE permettra de passer à une étape supérieure : la définition d’une vraie feuille de route dans la prochaine PPE.

Elle permettra aussi de s’assurer de la bonne articulation de ces mesures avec celles qui sont prévues sur les autres objectifs, afin que les projets locaux et citoyens bénéficient de soutiens réellement incitatifs par rapport aux autres approches.

Cette réforme s’appliquera immédiatement à la France métropolitaine mais non aux territoires d’outre-mer et à la Corse, qui ont leurs propres PPE.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission spéciale a adopté une correction rédactionnelle proposée par la rapporteure (CS5281).

Article 24 (article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme) Abaisser le seuil de l’obligation d’installer du photovoltaïque ou des toits végétalisés sur les bâtiments professionnels et entrepôts

I. le droit en vigueur

Depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, les nouveaux bâtiments commerciaux ont l’obligation d’installer sur leurs toitures soit des dispositifs de production d’énergie renouvelable, soit des systèmes de végétalisation, soit « tout autre dispositif aboutissant au même résultat ».

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat (dite « Énergie-climat ») est venue étendre et préciser cette exigence, à l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme, afin que les nouveaux bâtiments commerciaux, mais aussi industriels et artisanaux, ainsi que les nouveaux entrepôts et parkings couverts comportent désormais, au moment de leur construction, au moins 30 % de leur surface en toiture ou ombrière végétalisée ou recouverte de panneaux solaires dès lors que leur emprise au sol dépasse les 1 000 m2.

L’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme prévoit des cas d’exemption, en particulier si l’installation des panneaux ou du toit végétalisé présente une difficulté technique insurmontable ou ne pouvant être levée dans des conditions économiquement acceptables. L’autorité en charge de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme a alors la possibilité d’écarter tout ou partie de l’obligation. Enfin, un arrêté du 5 février 2020 définit des exceptions systématiques pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), où tout ou partie de l’obligation ne peut s’appliquer ou est soumise à des conditions de mise en œuvre spécifiques, eu égard aux contraintes de sécurité propres à ces structures. Selon l’estimation des services ministériels, 10 à 15 % des entrepôts de plus de 1 000 m2 seraient ainsi exemptés de l’obligation d’équiper leur toiture.

II. les dispositions du projet de loi

La Convention citoyenne pour le climat a proposé de s’appuyer sur les dispositions issues de la loi Énergie-climat pour obliger tous les nouveaux entrepôts à mettre du photovoltaïque (ou des toitures végétalisées) soit en supprimant le seuil, soit en l’abaissant à 300 m², soit en le ramenant à 500 m². Le présent article 24 met en œuvre cette dernière option, les autres se heurtant à des impossibilités techniques ou à un coût économique trop élevé pour des surfaces moyennes et a fortiori pour les plus petites.

L’article 24 vise ainsi à étendre l’obligation existante à la fois :

– par un abaissement du seuil de 1 000 à 500 m² ;

– par son application non plus seulement aux nouveaux bâtiments, mais aux extensions de bâtiments et structures existants dès lors qu’elles atteignent ou dépassent une emprise au sol de 500 m².

Elle ne s’appliquera pas, cependant, aux bâtiments dont l’emprise globale au sol atteindrait le seuil des 500 m² par une nouvelle extension car cela supposerait des travaux conséquents sur l’ensemble de leur infrastructure.

De manière générale, l’article ne revient pas sur l’exemption des bâtiments existants, actant du fait qu’ils n’ont pas été conçus pour accueillir de tels aménagements, lourds et complexes ;

– et par l’inclusion des constructions destinées au commerce de gros.

L’abaissement du seuil ne permet plus de se référer à l’article L. 752-1 du code du commerce relatif aux projets d’aménagement soumis à une autorisation d’exploitation commerciale. L’article évoque désormais les « constructions à usage commercial » : si la notion n’exclut pas les ensembles commerciaux, tels que définis à l’article L. 752-3 du même code, ni les points permanents de retrait d’achats par la clientèle, actuellement expressément visés, elle lève en revanche la limitation au commerce de détail du régime de l’autorisation d’exploitation commerciale.

Enfin, si l’emprise au sol est aujourd’hui vérifiée lors de l’instruction de la demande d’autorisation d’exploitation commerciale, elle pourra toujours l’être lors de la délivrance de l’autorisation du droit des sols, dans le cadre de la délivrance du permis de construire.

Pour le reste, l’exigence renforcée par le présent article 24 s’appliquera à tous les types de bâtiments déjà ciblés : bâtiments industriels, artisanaux, entrepôts et parkings couverts.

Les services ministériels précisent que cette obligation s’applique aussi aux bâtiments qui comportent des bureaux à titre accessoire.

Les dispositifs à intégrer sur les bâtiments supposent une structure adaptée et l’installation d’équipements qui représentent évidemment des coûts supplémentaires dans un projet. S’agissant de photovoltaïque, l’étude d’impact indique que, lorsqu’elle est intégrée dès l’origine dans la conception même du bâtiment ou de l’entrepôt, créer une toiture pouvant supporter un panneau solaire ne conduirait qu’à des surcoûts de l’ordre de 4 à 10 €/m², sur un budget moyen pour ce type de projets s’établissant entre 500 et 800 €/m². Et le coût des panneaux solaires correspondrait à une vingtaine d’euros par m². Des acteurs auditionnés par la rapporteure évaluent quant à eux les surcoûts de la structure à 15 €/m² et indiquent que les panneaux entrant dans le champ des appels d’offres gérés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sont plus chers. Pour les entrepôts logistiques, cela allongerait le retour sur investissement à 15 ou 20 ans en cas d’autoconsommation collective – avec, tout de même, un intérêt avéré pour les entrepôts produisant du froid, qui sont très énergivores.

Il reste que l’électricité photovoltaïque produite bénéficie d’un soutien public tarifaire, bonifié dans le cas d’une production sur toiture, qui, s’il n’assure pas toujours immédiatement la rentabilité de l’installation, en amortit nettement les surcoûts.

L’étude d’impact compte également sur une plus large ouverture du marché solaire, avec la généralisation de l’obligation prévue à l’article L. 111-18-1, qui devrait inciter les prix d’installation à baisser.

En tout état de cause, les projections de l’étude d’impact permettraient d’espérer l’équipement photovoltaïque de 450 000 à 540 000 m2 de toitures supplémentaires par an, sur la base d’un rythme annuel de 1,5 à 1,8 million de m2 de toitures concernées par l’obligation, selon les statistiques d’autorisation de construction. Cela accélérerait la réalisation des objectifs de production d’énergie solaire de la programmation pluriannuelle de l’énergie, sans utiliser davantage de sols.

L’article 24 propose enfin d’appliquer cette réforme aux demandes d’autorisation (en droit de l’urbanisme) déposées à compter de janvier 2024 – sans faire de distinction entre la métropole et les outre-mer.

III. les travaux de la commission spÉciale

La commission spéciale a d’abord adopté l’amendement CS3723 de Mme Frédérique Tuffnell et d’autres membres du groupe MODEM limitant les systèmes de végétalisation autorisés à ceux qui n’ont pas recours à l’eau potable. Quels que soient ses bénéfices du point de vue de l’efficacité thermique ou de la biodiversité, cette solution doit en effet rester compatible avec l’enjeu de la préservation de la ressource en eau potable.

La commission spéciale a ensuite adopté l’amendement CS5284 de la rapporteure étendant l’obligation d’équiper en photovoltaïque, ou de végétaliser, les toitures des bâtiments professionnels lors des rénovations lourdes, lorsque les bâtiments concernés ont une emprise au sol de plus de 500 mètres carrés, ainsi qu’aux reconstructions de ces bâtiments lorsqu’elles créent plus de 500 mètres carrés d’emprise au sol.

Il a enfin été rappelé que s’il ne leur est pas interdit de s’équiper en panneaux solaires, les bâtiments à usage seulement agricole ne sont pas soumis à l’obligation définie par l’article L. 111-18-1 du code de l’urbanisme. Les bâtiments qui ont aussi une utilisation commerciale, comme les points de vente d’une coopérative agricole, relèvent en revanche de ce régime.

TITRE III SE DÉPLACER

Chapitre Ier Promouvoir les alternatives à la voiture individuelle et la transition vers un parc de véhicules plus respectueux de l’environnement

Section 1 Dispositions de programmation

Article 25 (article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités) Objectif de commercialisation de voitures neuves fortement émettrices de CO2 à l’horizon 2030

I. Le droit en vigueur

A. La rÉglementation europÉenne fixe des objectifs d’Émissions dÉclinÉs pour chaque constructeur

Le règlement européen du 17 avril 2019 ([123]) fixe des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers (VUL). À partir du 1er janvier 2020, le règlement fixe un objectif à l’échelle du parc de l’Union européenne d’émissions moyennes de 95 grammes de CO2 par kilomètre pour les voitures particulières neuves immatriculées dans l’Union et un objectif, à la même échelle, de 147 grammes de CO2 par kilomètre pour les émissions moyennes des VUL neufs immatriculés dans l’Union.

À partir du 1er janvier 2025, les objectifs au sein de l’Union européenne correspondront à une réduction des émissions de CO2 de 15 % par rapport aux objectifs d’émissions en 2021 – les objectifs étant révisés annuellement –, pour les voitures particulières comme pour les VUL. À partir du 1er janvier 2030, cette réduction sera, par rapport aux objectifs de 2021 :

– de 37,5 % pour les voitures particulières ;

– de 31 % pour les véhicules utilitaires légers.

Le règlement européen fixe également des objectifs d’émissions spécifiques que chaque constructeur – ou groupement de constructeurs – doit veiller à respecter, ces objectifs étant calculés sur la base d’objectifs d’émissions spécifiques par véhicule, qui dépendent de la masse de ces derniers. Jusqu’en 2023, les voitures particulières émettant moins de 50 grammes de CO2 par kilomètre bénéficient d’un bonus dans le calcul de la moyenne de chaque constructeur ([124]), afin d’inciter à la production et à la vente de véhicules à faibles ou très faibles émissions.

En cas de dépassement, par un constructeur ou un groupement, de ses objectifs d’émissions spécifiques, le règlement européen impose le paiement d’une prime sur les émissions excédentaires, correspondante à 95 euros par gramme de CO2 par kilomètre par véhicule nouvellement immatriculé. Ces primes abondent ensuite le budget général de l’Union européenne.

B. La lOM a fixÉ un objectif de fin de vente des vÉhicules utilisant des Énergies fossiles en 2040

Le I de l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités (LOM) a fixé un objectif, à l’horizon 2050, de décarbonation complète du secteur des transports terrestres, qui doit être entendue sur le cycle carbone de l’énergie utilisée. Cet objectif a été fixé en cohérence avec la loi dite « énergie-climat ([125]) » qui prévoit de parvenir à la neutralité carbone à cette date.

Pour parvenir à cet objectif, le II de l’article 73 de la LOM fixe deux objectifs intermédiaires :

– une hausse de la part des véhicules à faibles et très faibles émissions parmi les ventes de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs, permettant, en 2030, de remplir les objectifs fixés par la réglementation européenne ([126]), soit une baisse des émissions de CO2, par rapport à 2021 de 37,5 % pour le parc de voitures neuves et de 31 % pour le parc de VUL ;

– la fin de la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles, d’ici 2040.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 25 du projet de loi introduit un nouveau III à l’article 73 de la LOM, inscrivant un nouvel objectif, à l’horizon 2030, de ventes de voitures particulières neuves. Il précise ainsi que « l’action des pouvoirs publics tend à ce que, d’ici le 1er janvier 2030, les voitures particulières émettant moins de 95 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme NEDC ou moins de 123 grammes de CO2 par kilomètre selon la norme WLTP représentent au minimum 95 % des ventes de voitures particulières neuves ».

Source : Rapport de M. Joël Giraud sur le projet de loi de finances pour 2020.

Si la norme NEDC ne sera plus en vigueur en 2030, le Gouvernement a néanmoins fait le choix de l’inclure à l’article 25 du projet de loi, dans la mesure où la proposition de la Convention citoyenne pour le climat est exprimée selon la norme NEDC et que celle-ci est encore couramment utilisée aujourd’hui.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté un amendement CS3062 du rapporteur opérant une rédaction globale de l’article 25. Cet amendement formule de façon plus directe l’objectif d’interdiction des ventes de voitures particulières émettant plus de 123 grammes de CO2 par kilomètre selon le cycle WLTP, c’est-à-dire plus de 95 grammes de CO2 par kilomètre selon le cycle NEDC, à l’horizon du 1er janvier 2030.

Une telle rédaction est ainsi cohérente avec celle de l’article 73 de la loi d’orientation des mobilités, qui formule un objectif de décarbonation complète du secteur des transports terrestres d’ici 2050, accompagné d’objectifs intermédiaires, dont la fin de la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici à 2040.

Section 2 Autres dispositions

Article 26 (article L. 1214-2 du code des transports et article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) Incitations au développement de parkings relais ainsi qu’à la mise en place de stationnements sécurisés pour vélos et engins de déplacement personnel

I. Le DÉveloppement des parcs de rabattement À proximitÉ des gares ou aux entrÉEs de ville

A. Le droit en vigueur

La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) a remplacé, pour la planification locale en matière de transports, les plans de déplacements urbains (PDU) par les plans de mobilité, dont la définition est codifiée à l’article L. 1214-1 du code des transports. Cet article, complété par l’article L. 1214-3 du même code, impose à chaque autorité organisatrice de la mobilité (AOM) dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants d’élaborer un plan de mobilité pour déterminer « les principes régissant l’organisation de la mobilité des personnes et du transport des marchandises » dans son ressort territorial. L’AOM doit tenir compte des besoins de la population ainsi que de la « diversité des composantes du territoire » et doit élaborer son plan de mobilité « en lien avec les collectivités territoriales limitrophes ». En application de la LOM, la compétence d’organisation des mobilités appartient désormais en principe aux intercommunalités, et à défaut, aux régions.

L’obligation d’élaborer un plan de mobilité est entrée en vigueur au 1er janvier 2021. L’étude d’impact du projet de loi indique que 82 AOM doivent ainsi élaborer un plan de mobilité ; lorsque les communes n’ont pas transféré à leur communauté de communes la compétence d’organisation de la mobilité et que l’AOM est la région, celle-ci n’a pas, en application de l’article L. 1214-3 du code des transports, l’obligation d’en élaborer un. L’article L. 151-44 du code de l’urbanisme dispose également qu’un plan local d’urbanisme (PLU) élaboré par un établissement public de coopération intercommunale qui a la compétence d’AOM « peut tenir lieu de plan de mobilité ».

L’article L. 1214-2 du code des transports, également modifié par la LOM, précise les onze objectifs que doit s’efforcer d’atteindre chaque AOM à travers son plan de mobilité. Chaque plan de mobilité doit ainsi, par exemple, viser à assurer « la diminution du trafic automobile et le développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur », « le développement des transports collectifs », ou encore « l’organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, notamment en définissant […] la localisation des parcs de rabattement à proximité des gares ou aux entrées de villes ». La localisation de ces parcs de rabattement, dits « parkings-relais », était déjà obligatoirement incluse dans les PDU avant leur remplacement par les plans de mobilité. Comme le rappelle l’étude d’impact du projet de loi, l’aménagement de parkings-relais favorise le report modal vers les transports collectifs, le vélo et les modes partagés (auto-partage et covoiturage).

B. Les dispositions du projet de loi

L’article 26 du projet de loi apporte deux compléments à la liste des modalités d’organisation du stationnement prévu dans chaque plan de mobilité :

– la localisation des parcs de rabattement devra être complétée par la définition du nombre de places de stationnement de ces parcs ;

– cette localisation et ce nombre de places devront être définis « en cohérence avec les conditions de desserte en transports publics réguliers de personnes du territoire couvert par le plan de mobilité ».

Le droit en vigueur permettait déjà d’inclure ces éléments dans le plan de mobilité, mais cela deviendra désormais obligatoire pour les AOM.

L’article 26 du projet de loi précise que ces nouvelles obligations sont applicables aux plans de mobilité et aux PLU tenant lieu de plan de mobilité dont l’élaboration ou la révision est commencée à compter de la promulgation de la loi, le début de l’élaboration ou de la révision correspondant à la décision de l’organe délibérant de l’AOM.

II. La CrÉAtion de places de stationnement rÉservÉes À certaines catÉgories d’usagers ou de vÉhicules

A. Le droit en vigueur

En application de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales, le maire détient la compétence de police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l’ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation à l’intérieur des agglomérations (sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet). À l’extérieur des agglomérations, c’est également le maire qui exerce la police de la circulation sur les voies du domaine public routier communal et intercommunal.

Le pouvoir de police du maire en matière de circulation et de stationnement lui permet, en application de l’article L. 2213-2 du même code, de réserver des places de stationnement :

– aux véhicules des personnes handicapées (pour les titulaires de la carte « mobilité inclusion ») ;

– aux véhicules utilisés en auto-partage (à condition que ces véhicules soient labellisés).

Depuis la LOM, le même article L. 2213-2 permet de réserver des places de stationnement aux véhicules utilisés pour le covoiturage (à condition que ces véhicules soient dotés d’un « signe distinctif de covoiturage ») et aux véhicules à très faibles émissions polluantes, afin d’encourager le recours à ces véhicules et de favoriser l’essor du covoiturage.

L’article L. 2213-3 du même code donne au maire la possibilité de réserver des places de stationnement à d’autres catégories de véhicules (autobus, transports de fonds, taxis, véhicules de livraison, etc.).

Enfin, il convient de noter que sauf opposition du maire, le pouvoir de police de la circulation et du stationnement qu’il détient a été transféré, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont sa commune relève, en application de l’article L. 5211-9-2 du même code.

B. Les dispositions du projet de loi

L’article 26 du projet de loi complète l’article L. 2213-2 du code des transports pour donner au maire la possibilité de réserver des places de stationnement « aux véhicules des usagers des transports publics de personnes ». Si l’article 26 du projet de loi ne précise pas par quel moyen ces usagers des transports publics doivent rendre visible, sur leur véhicule, leur appartenance à cette catégorie, le Conseil d’État note, dans son avis, qu’il reviendra à l’autorité locale compétente en matière de police de la circulation et du stationnement de le décider.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre une série d’amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement CS3065 du rapporteur qui vise à favoriser l’intermodalité entre les mobilités actives et les transports en commun en précisant que les plans de mobilité doivent prévoir, outre la localisation et le nombre de places de stationnement des parkings relais, la mise en place de stationnements sécurisés pour les vélos et les engins de déplacement personnel à proximité des gares ou aux entrées de villes.

Article 27 (articles L. 2213-4-1 et L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Création et mise en œuvre des zones à faibles émissions mobilité

I. Le droit en vigueur

L’article 86 de la loi d’orientation des mobilités a modifié l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales afin de transformer les zones à circulation restreintes en zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m).

Les ZFE-m, qui visent à lutter contre la pollution atmosphérique, sont délimitées par arrêté du maire ou du président d’un EPCI à fiscalité propre lorsque celui-ci dispose du pouvoir de police de la circulation, sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l’EPCI. Cet arrêté, qui précise la durée de création de la ZFE-m, fixe les mesures de restriction de circulation applicables sur le territoire de la ZFE-m et détermine les catégories de véhicules concernées. Peuvent également être incluses dans la ZFE-m des routes nationales ou départementales, sous réserve de l’accord, respectivement, du préfet de département et du président du conseil départemental sur les mesures de restriction qu’il est prévu d’y appliquer.

Les ZFE-m peuvent être créées dans les agglomérations et dans les zones pour lesquelles un plan de protection de l’atmosphère est arrêté par le préfet, en cours d’élaboration ou en cours de révision. Il convient de noter qu’un tel plan est obligatoire, en application de l’article L. 222-4 du code de l’environnement, pour toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants et lorsque les normes de qualité de l’air définies par décret en Conseil d’État sont dépassées.

De plus, l’article 86 de la LOM a rendu obligatoire l’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité :

– avant le 31 décembre 2020 lorsque les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, au regard de critères ([127]) d’émissions de dioxyde d’azote (NO2), de particules « PM10 » ou de particules « PM2,5 », de manière régulière (au moins trois années sur les cinq dernières) sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre compétent ;

– à compter du 1er janvier 2021, dans un délai de deux ans, lorsque les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, au regard des mêmes critères d’émissions et de durée, sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre compétent et que les transports terrestres sont à l’origine d’une part prépondérante des dépassements ([128]).

Le décret d’application de la loi ([129]) prévoit deux situations dans lesquelles l’obligation de création d’une ZFE-m ne trouve pas à s’appliquer, malgré un dépassement, de façon régulière, des normes de qualité de l’air. Ces dérogations s’appliquent aux communes ou aux EPCI à fiscalité propre qui démontrent :

– par de la modélisation ou par des mesures tenant notamment compte de l’importance des populations concernées et des niveaux de concentration des polluants, que les valeurs limites des normes de qualité de l’air sont respectées pour au moins 95 % de la population de chaque commune concernée ;

– que les actions mises en place, notamment celles prévues dans le cadre d’un plan de protection de l’atmosphère, permettent d’atteindre les valeurs limites des normes de qualité de l’air pour l’ensemble de la population de chaque commune concernée, dans des délais plus courts que ceux qui découleraient de la mise en place d’une ZFE-m.

Ces dérogations à l’obligation de ZFE-m ne s’appliquent toutefois pas aux métropoles, à la métropole d’Aix-Marseille-Provence, à la métropole du Grand Paris, à la métropole de Lyon ainsi qu’aux communes situées sur leur territoire.

Le projet d’arrêté mettant en place la ZFE-m est mis à la disposition du public par voie électronique et, sur demande, au siège de l’autorité de laquelle émane le projet d’arrêté ([130]). Il est accompagné d’une étude présentant l’objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus de leur mise en œuvre, notamment en termes d’amélioration de la qualité de l’air et de diminution de l’exposition de la population à la pollution atmosphérique. Il est soumis pour avis, supposé favorable au-delà d’un délai de deux mois ([131]), aux AOM dont le territoire se situe dans ou aux abords de la ZFE-m, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie ainsi qu’aux chambres consulaires concernées.

Ces dispositions relatives au projet d’arrêté ne sont toutefois pas applicables lorsque l’institution de la ZFE-m constitue l’une des mesures du plan d’action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques du plan climat-air-énergie territorial et que les restrictions envisagées ont, pour l’essentiel, fait l’objet de l’étude prévue dans le cadre de ce plan.

La création d’une ZFE-m s’accompagne d’une campagne d’information locale, d’une durée minimale de trois mois. Cette campagne doit obligatoirement porter sur le périmètre contrôlé ainsi que sur les restrictions de circulation mises en œuvre dans ce périmètre.

Enfin, l’autorité mettant en place la ZFE-m doit en évaluer au moins tous les trois ans l’efficacité au regard des bénéfices attendus et peut ensuite le modifier en conséquence, suivant la même procédure que celle applicable à la création de la zone.

II. Les dispositions du projet de loi

Le 3° du I de l’article 27 du projet de loi rend obligatoire la prise de mesures de restriction de la circulation dans les ZFE-m créées en cas de dépassement des normes de qualité de l’air pour les véhicules de transport de personnes de moins de 3,5 tonnes disposant d’au moins quatre roues. Il précise également les mesures de restriction de la circulation qui doivent obligatoirement être mises en place dans ces ZFE-m lorsque les normes de qualité de l’air sont dépassées. Ainsi, lorsque ces dernières ne sont pas respectées de façon régulière, est interdite la circulation des véhicules suivants, d’au moins quatre roues dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est inférieur ou égal à 3,5 tonnes :

– au plus tard le 1er janvier 2023, les véhicules disposant de la vignette « Crit’Air 5 » ou qui ne sont pas classés, c’est-à-dire les véhicules diesel ([132]) dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2000 ainsi que les véhicules essence ([133]) dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 1996 ;

– au plus tard le 1er janvier 2024, les véhicules disposant de la vignette « Crit’Air 4 », « Crit’Air 5 » ou qui ne sont pas classés, c’est-à-dire les véhicules diesel dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005 ;

– au plus tard le 1er janvier 2025, les véhicules disposant de la vignette « Crit’Air 3 », « Crit’Air 4 », « Crit’Air 5 » ou qui ne sont pas classés, c’est-à-dire les véhicules diesel dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2010 ainsi que les véhicules essence dont la première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005.

Le 2° du I de l’article 27 du projet de loi instaure une nouvelle obligation de création d’une ZFE-m – qui n’est pas soumise aux restrictions de circulation obligatoires prévues au 3° du même I – dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain avant le 31 décembre 2024, la liste de ces agglomérations étant fixée par arrêté et actualisée au moins tous les cinq ans.

Par ailleurs, le 1° du I de l’article 27 apporte une base légale aux dérogations à l’obligation de ZFE-m prévues par le décret d’application du 16 septembre 2020 (respect des normes de qualité de l’air pour 95 % de la population de chaque commune concernée ou actions alternatives permettant d’atteindre les valeurs limites dans des délais plus courts).

Ainsi, l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales dispose désormais que le décret d’application précise les modalités selon lesquelles il est possible de déroger à l’obligation de ZFE-m prévue en cas de dépassement des normes de qualité de l’air – et non pour la nouvelle obligation de ZFE-m prévue par le projet de loi pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants. De telles dérogations ne seront possibles que compte tenu :

– de la faible proportion de population exposée aux dépassements des normes de qualité de l’air ;

– ou des actions alternatives mises en place afin de respecter ces normes dans les meilleurs délais.

Enfin, le II de l’article 27 du projet de loi simplifie les procédures applicables aux ZFE-m, en prévoyant un transfert automatique du maire vers le président d’EPCI de ses compétences et prérogatives de police en matière de ZFE-m qu’il détient en application de l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales, sans que les maires concernés ne puissent s’y opposer.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre une série d’amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement CS2710 du rapporteur restreignant le champ des dérogations prévues par le projet de loi à l’obligation de création d’une ZFE-m. Alors que le projet de loi initial prévoit qu’il est possible d’y déroger en cas d’actions alternatives mises en place pour respecter ces normes dans les meilleurs délais, l’amendement restreint cette dérogation aux actions permettant de les respecter dans des délais plus courts que ceux procédant de la mise en place d’une ZFE-m.

Le dispositif qui en résulte reprend ainsi la formulation, plus restrictive que celle du projet de loi initial, qui est aujourd’hui inscrite dans le décret n° 2020-1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l’air donnant lieu à une obligation d’instauration d’une zone à faibles émissions mobilité.

La commission spéciale a également adopté deux amendements de M. Jean-Luc Fugit (LaREM) :

– l’amendement CS4999, sous-amendé par le rapporteur, qui étend aux véhicules de transport de marchandises de moins de 3,5 tonnes l’obligation, prévue par le 3° du I de l’article 27 du projet de loi, de mise en place de mesures de restriction de la circulation dans les ZFE-m en cas de dépassement des normes de qualité de l’air. Le sous-amendement CS5376 du rapporteur précise que ne sont pas applicables à ces véhicules les mesures prévues par le projet de loi (interdiction des véhicules Crit’Air 5 ou non classés en 2023, des véhicules Crit’Air 4, 5 ou non classés en 2024, des véhicules Crit’Air 3, 4, 5 ou non classés en 2025), ces mesures n’étant pertinentes que pour les voitures particulières. Les mesures de restriction obligatoires pour les véhicules de transport de marchandises de moins de 3,5 tonnes devront donc être déterminées localement par l’autorité de police instaurant la ZFE-m ;

– l’amendement CS4296, sous-amendé par le rapporteur, qui précise que les mesures de restriction de la circulation rendues obligatoires en application de l’article 27 du projet de loi ne s’appliquent pas aux véhicules dont l’autonomie équivalente en mode tout électrique en ville est supérieure à 50 kilomètres. Outre un sous-amendement rédactionnel, le sous-amendement CS5379 du rapporteur supprime la mention des deux règlements européens mentionnés comme référence pour la détermination de l’autonomie des véhicules. La mention alternative des deux règlements est en effet de nature à induire en erreur quant aux modalités de calcul applicables, cette précision ne relevant pas, en tout état de cause, du domaine de la loi. Il convient par ailleurs de noter qu’à ce jour, l’ensemble des véhicules hybrides rechargeables disposent d’une vignette Crit’air 1, ce qui les exclut de fait des mesures de restriction rendues obligatoires en application de l’article 27.

Article 27 bis (nouveau) Rapport sur la circulation des véhicules de collection dans les zones à faibles émissions mobilité

I. Le droit existant

L’article R. 2213-1-0-1 du code général des collectivités territoriales précise les modalités d’application de l’article L. 2213-4-1 du même code relatif à la mise en place de zones à faibles émissions mobilité. Ce dernier article prévoit que doivent être définies par décret en Conseil d’État les catégories de véhicules dont la circulation ne peut être interdite ainsi que les modalités selon lesquelles des dérogations individuelles aux mesures de restriction peuvent être accordées.

Est ainsi déterminée, par voie réglementaire, la liste des véhicules dont la circulation ne peut être interdite dans les ZFE-m. Il s’agit :

– des véhicules d’intérêt général prioritaire ([134]) ou bénéficiant de facilités de passage ([135]) ;

– des véhicules du ministère de la défense ;

– des véhicules disposant d’une carte comportant la mention « stationnement pour les personnes handicapées » ;

– des véhicules de transport en commun de personnes à faibles émissions, c’est-à-dire des véhicules fonctionnant exclusivement ou partiellement à l’électricité, à l’hydrogène, au gaz naturel, au gaz de pétrole liquéfié ou à l’énergie mécanique provenant d’un stockage ou d’une source embarquée ainsi que des véhicules utilisant exclusivement un biocarburant ;

– de certains véhicules de transport en commun assurant un service de transport public régulier qui devraient normalement être interdits, pour une durée temporaire de trois à cinq ans suivant l’entrée en vigueur de leur interdiction.

Par ailleurs, l’article R. 2213-1-0-1 précité prévoit que des dérogations individuelles peuvent être accordées, sur demande motivée, par le maire ou par le président de l’EPCI compétent, qui délivre un justificatif précisant les conditions de validité de la dérogation, le périmètre sur lequel elle s’applique et sa durée de validité, qui ne peut excéder trois ans.

L’arrêté instaurant la ZFE-m doit préciser, d’une part, la procédure ainsi que les motifs de délivrance et de retrait des dérogations et, d’autre part, les conditions dans lesquelles le justificatif de la dérogation est rendu visible ou tenu à la disposition des agents chargés des contrôles.

Interrogé par le rapporteur en ce sens, le Gouvernement a indiqué qu’à ce jour, toutes les ZFE-m existantes prévoyaient des dérogations individuelles pour les véhicules de collection, c’est-à-dire ceux disposant d’une telle mention sur le certificat d’immatriculation du véhicule.

II. Les travaux de la commission spéciale

La commission spéciale a adopté deux amendements identiques CS1422 de M. Olivier Damaisin (LaREM) et CS4086 de M. Philippe Vigier (Dem) demandant au Gouvernement la remise d’un rapport, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, concernant les modalités de circulation des véhicules de collection dans les ZFE-m. Ce rapport dressera notamment un bilan du parc automobile français de ces véhicules et de leur impact sur la qualité de l’air, en vue, le cas échéant, de modifications du statut de ces véhicules.

Article 28 Obligation d’expérimenter la création de voies réservées à proximité des zones à faibles émissions mobilité

I. Le droit en vigueur

La création de voies de circulation réservées à certaines catégories de véhicules relève de l’autorité compétente, sur la voie concernée, en matière de police de la circulation.

A. La compÉtence du maire ou du prÉsident d’EPCI

À l’intérieur de l’agglomération, sur les routes nationales, départementales et sur les voies de communication, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation, le pouvoir de police de la circulation est détenu par le maire, en application de l’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales. Il est transféré au président de l’EPCI compétent en cas de transfert de la compétence « voirie » à l’intercommunalité ([136]), lorsque les maires des communes membres ne s’y sont pas opposés dans un délai de six mois suivant la date de l’élection du président de l’EPCI ([137]).

Ainsi, le 2° de l’article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales permet au maire de mettre en place des « couloirs-bus » en agglomération, c’est-à-dire de réserver des emplacements sur les voies publiques de l’agglomération afin de faciliter la circulation et le stationnement :

– des transports publics de voyageurs ;

– des taxis ;

– des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, dans le cadre de leurs missions.

L’article 35 de la loi d’orientation des mobilités a prévu de nouvelles possibilités pour le maire de mettre en place, sur la voie publique, des voies réservées, de façon permanente ou à certaines heures, pour faciliter la circulation :

– des véhicules de transport en commun ;

– des taxis ;

– des véhicules utilisés en covoiturage, c’est-à-dire ceux avec un nombre minimal d’occupants ;

– des véhicules à très faibles émissions.

B. La compÉtence du prÉfet ou du prÉsident du conseil dÉpartemental

Hors agglomération, la police de la circulation et donc la création de voies réservées relève :

– de la compétence du préfet sur les routes nationales et sur les autoroutes concédées ou non ([138]) ;

– de la compétence du président du conseil départemental sur les routes départementales ([139]).

L’article 35 de la loi d’orientation des mobilités a également introduit, dans le code de la route, un article L. 411-8 qui permet au préfet ou au président du conseil départemental, eu égard aux nécessités de la circulation ou de la protection de l’environnement, de réglementer, de façon temporaire ou permanente, la circulation respectivement sur la voie publique du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération.

Ainsi, le préfet ou le président du conseil départemental pourra notamment réserver une partie de la voie publique pour en faire une voie de circulation destinée à faciliter la circulation :

– des véhicules de transport en commun ;

– des taxis ;

– des véhicules transportant un nombre minimal d’occupants, notamment dans le cadre du covoiturage ;

– des véhicules à très faibles émissions.

Pour des raisons liées aux conditions de circulation et à la sécurité routière, l’autorité détentrice du pouvoir de police de la circulation peut ne pas autoriser la circulation sur ces emplacements réservés des véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes, même s’ils répondent aux conditions d’accès à ces voies.

Interrogé par le rapporteur sur la mise en œuvre de ces dispositions, le Gouvernement a indiqué que depuis la promulgation de la LOM :

– une voie réservée aux véhicules de transport en commun, aux taxis, aux véhicules transportant au moins deux occupants et aux véhicules à très faibles émissions (voie dite « VR2+ ») a été mise en service sur l’A48 à Grenoble et sur la M6-M7 à Lyon ;

– des travaux d’aménagement de la VR2+ sur l’A15 dans le Val d’Oise ont été engagés fin septembre 2020 ;

– une voie réservée à certaines lignes régulières de services de transport public collectif (voie dite « VRTC ») sur la RN118 dans le sens Paris – Vélizy a été mise en service en janvier 2021 ;

– des travaux de VRTC sur l’A501 et l’A502 près d’Aubagne ont été engagés.

Dans le cadre du plan de relance, le Gouvernement a également prévu une enveloppe de 25 millions d’euros pour financer des travaux engagés, en 2021 et en 2022, sur le réseau routier national non concédé ; il s’agit de 5 VRTC, de 2 VR2+ et de 2 VRTC qu’il est prévu de faire évoluer en VR2+.

II. Les dispositions du projet de loi

Alors que le droit en vigueur ne prévoit qu’une faculté de mise en place de voies réservées aux véhicules de transports en commun, aux taxis, aux véhicules en covoiturage ou aux véhicules à très faibles émissions, l’article 28 du projet de loi rend obligatoire, de façon expérimentale et pour une durée de trois ans, la mise en place de voies réservées à ces véhicules sur une partie des voies des autoroutes ou routes express du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération lorsque ces voies desservent une zone à faibles émissions mobilité.

Les portions de voies qui seront ainsi réservées seront décidées par arrêté de l’autorité de police de la circulation compétente au regard des conditions de circulation et de sécurité routière ainsi que des caractéristiques de la voirie. Cet arrêté sera pris après avis de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM) responsable de l’élaboration du plan de mobilité – et, en Île-de-France, d’Île-de-France Mobilités.

Cet arrêté devra préciser si, compte tenu des conditions de circulation et de sécurité routière ainsi que des caractéristiques de la voirie, les véhicules de plus de 3,5 tonnes peuvent être autorisés. Il devra également préciser si les voies sont réservées de façon permanente ou temporaire, et dans ce second cas, fixer les tranches horaires concernées.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté une série d’amendements du rapporteur visant à harmoniser la rédaction de l’article 28 du projet de loi avec celle de l’article L. 411-8 du code de la route, qui fixe les conditions de droit commun de mise en place d’une voie réservée. Cette harmonisation permettra ainsi d’éviter de potentiels contentieux portant sur des différences d’ordre rédactionnel entre ces deux articles.

En outre, la commission spéciale a adopté l’amendement CS5382 du rapporteur, qui précise que la durée, fixée à trois ans, de l’expérimentation prévue à l’article 28 du projet de loi est calculée à compter de la promulgation de la loi.

Elle a également adopté un amendement CS4159 de M. Pacôme Rupin (LaREM), clarifiant qu’en Île-de-France, l’arrêté créant la voie réservée est pris après avis d’Île-de-France Mobilités.

Enfin, la commission a adopté deux amendements du rapporteur :

– l’amendement CS2777 rectifié, qui précise que l’évaluation réalisée pour chaque création de voie réservée doit porter sur les modalités de son extension ou de sa pérennisation ;

– l’amendement CS5366, qui dispose que le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport de synthèse des évaluations de chacune des voies réservées dans un délai de six mois suivant la fin de l’expérimentation.

Article 29 (articles L. 1241-2 et L. 2121-3 du code des transports) Mesures de tarification attractive des trains régionaux

I. Le droit en vigueur

Les régions sont, en application de l’article L. 2121-3 du code des transports, compétentes pour l’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional. Cette compétence recouvre à la fois l’organisation des services ferroviaires exécutés sur leur territoire ou desservant celui-ci (correspondant aux trains express régionaux, dits « TER ») et l’organisation des services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

Les régions définissent ainsi, dans leur ressort territorial, le service public de transport régional de personnes mis en place, ce qui comprend notamment la détermination des dessertes, la tarification, la qualité du service et l’information de l’usager.

Au sein de la région Île-de-France, c’est l’établissement public Île-de-France Mobilités, autorité organisatrice unique, qui est compétent, en application de l’article L. 1241-1 du même code, pour organiser des services réguliers de transport public de personnes, urbains comme non urbains, ce qui inclut les services de transport ferroviaire de voyageurs (Transilien).

Comme les régions pour l’organisation des services de transport ferroviaire régionaux, Île-de-France Mobilités est compétent, en application de l’article L. 1242-2, pour fixer les relations à desservir, désigner les exploitants, définir les modalités techniques d’exécution ainsi que les conditions générales d’exploitation et de financement des services et arrêter la politique tarifaire.

Les articles L. 2121-3 et L. 1242-2 du code des transports encadrent respectivement les politiques tarifaires des régions et d’Île-de-France Mobilités, en précisant qu’elle doit être fixée « en vue d’obtenir la meilleure utilisation sur le plan économique et social du système de transport ».

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 29 du projet de loi modifie les articles L. 2121-3 et L. 1242-2 du code des transports afin d’inclure l’environnement dans les objectifs de la politique tarifaire des régions en matière de transport ferroviaire et d’Île-de-France Mobilités. La tarification devra ainsi être fixée en vue d’obtenir la meilleure utilisation sur le plan environnemental, économique et social.

De plus, afin de favoriser l’instauration par les régions de politiques tarifaires attractives – comme le pratiquent déjà, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, Île-de-France Mobilités et certaines régions – l’article 29 du projet de loi prévoit qu’Île-de-France Mobilités et les régions doivent proposer des barèmes tarifaires incitant les usagers à privilégier le recours aux transports collectifs par rapport aux transports individuels. Cela pourra par exemple se traduire par un élargissement des bénéficiaires de tarifs solidaires ou par une limitation des écarts de prix pour un même trajet réalisé.

Interrogé à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que cet article peut répondre à un besoin de sécurisation juridique des tarifs fixés par les régions, même s’il ne relève aucun contentieux, passé ou en cours, sur le sujet.

Le caractère incitatif de la tarification des services ferroviaires nécessite toutefois de comparer leur tarif avec celui du transport individuel, en particulier de la voiture. L’étude d’impact du projet de loi note ainsi que le coût complet d’une voiture, en tenant notamment compte de la dépréciation du véhicule et des frais d’assurance, d’entretien et de réparation, s’élève en moyenne à 36 centimes par kilomètre parcouru. Si en comparaison, le prix payé par l’usager pour les services Transilien et TER s’élève en moyenne à 7,14 centimes par kilomètre parcouru, il est difficile de comparer directement ces deux chiffres.

En effet, le coût perçu par l’usager d’un simple trajet avec une voiture individuelle ne correspond pas au coût complet du véhicule : l’usager ne va pas prendre en compte la dépréciation du véhicule ni les frais annexes, mais seulement le carburant et, le cas échéant, le stationnement et les péages. Dès lors, le prix perçu par l’usager d’un déplacement peut être estimé à 12 centimes d’euros par kilomètre parcouru, ce qui s’approche du prix des services ferroviaires régionaux (7,14 centimes), qui n’est qu’une moyenne pouvant masquer des disparités entre les régions. L’article 29 du projet de loi permettra alors de généraliser l’instauration, par les régions, de politiques tarifaires incitatives, sans pour autant ôter leur compétence de libre fixation des tarifs.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission spéciale a adopté l’amendement CS4043 de Mme Aude Luquet (Dem), qui précise que les barèmes tarifaires mis en place par les régions pour les TER et par Île-de-France Mobilités doivent favoriser l’intermodalité.

Chapitre II Améliorer le transport routier de marchandises et réduire ses émissions

Section 1 Dispositions de programmation

Article 30 Objectif de suppression de l’avantage fiscal dont bénéficient les transporteurs routiers de marchandises sur le carburant à l’horizon 2030

I. Le droit en vigueur

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est un droit d’accise qui porte sur la quantité de produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburants ou combustibles. Il peut par exemple s’agir de produits pétroliers ou de carburants d’origine non fossile (biocarburants), à l’exception du gaz naturel, des houilles, lignites et cokes ou encore des huiles végétales pures, qui sont soumis à un régime de taxation spécifique.

Son régime, encadré par le droit européen ([140]), est défini aux articles 265 et suivants du code des douanes. Elle est majoritairement affectée à l’État (13,4 milliards d’euros en 2019), mais également aux collectivités territoriales (12 milliards d’euros en 2019) et à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) (1,2 milliard d’euros en 2019).

Les tarifs de la TICPE sont fixés, pour chaque produit, à l’article 265 du code des douanes. Ces tarifs incluent une composante fixe et une composante carbone dite « contribution climat-énergie », plus connue sous le nom de « taxe carbone ». Cette dernière vise à favoriser la réduction des émissions de CO2 par le biais d’une taxe comportementale, dite taxe « pigouvienne ». Cette contribution ne prend toutefois pas la forme d’une taxe séparée et n’apparaît donc pas de façon distincte dans le tarif applicable à chaque produit. Elle est fonction du contenu en carbone émis lors de l’utilisation de chaque produit énergétique et de la valeur de la tonne de carbone.

Alors que la loi de finances pour 2018 prévoyait une hausse progressive de 10,40 euros par hectolitre par an de la composante carbone entre 2018 et 2022, passant ainsi de 44,60 euros en 2018 à 86,20 euros en 2022, la loi de finances pour 2019 a gelé cette trajectoire au niveau de 2018. L’évolution des tarifs de TICPE applicables aux principaux produits pétroliers utilisés comme carburants depuis 2014 est retracée dans le tableau ci-après.

Tarif de TICPE par type de carburant

(en euros par hectolitre)

Source : article 265 du code des douanes.

Ne sont notamment pas assujettis à la TICPE, en application de l’article 265 bis du code des douanes, les produits énergétiques visés à l’article 265 du même code lorsqu’ils sont utilisés :

– dans les avions commerciaux, et plus généralement dans les aéronefs pour le transport de personnes ou de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux ;

– dans les navires de pêche et ceux utilisés pour le transport de personnes ou de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux ;

– pour le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures.

Certains acteurs du secteur des transports, dont les véhicules sont immatriculés dans un État membre de l’Union européenne, bénéficient, conformément aux possibilités ouvertes par la directive du 27 octobre 2003 ([141]) dite « Énergie », d’un remboursement partiel de TICPE sur certains carburants. Il convient de noter que la Belgique, la Croatie, l’Espagne, la Hongrie, l’Italie, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie disposent également de dispositifs de réduction des tarifs applicables au gazole professionnel dans le secteur des transports. Il s’agit en France :

– des exploitants de taxis qui, en application de l’article 265 sexies du code des douanes, bénéficient du remboursement d’une fraction de TICPE correspondant à la différence entre le tarif général de TICPE applicable et un tarif sectoriel de 30,20 euros par hectolitre pour le gazole ou 35,90 euros par hectolitre pour les supercarburants ;

– des exploitants de transport public routier en commun de voyageurs qui, en application de l’article 265 octies du code des douanes, bénéficient du remboursement d’une fraction de TICPE correspondant :

● soit à la différence entre le tarif général de TICPE applicable et un tarif sectoriel de 39,19 euros par hectolitre de gazole ;

● soit à un taux moyen de remboursement calculé par pondération des différents taux votés par les régions. Cette solution permet un remboursement simplifié pour les transporteurs ayant acquis leur carburant dans au moins trois régions différentes du territoire, un taux forfaitaire unique s’appliquant alors, qui correspond à la moyenne pondérée des remboursements régionalisés au titre de l’année de consommation ;

– des transporteurs routiers de marchandises ayant un poids total en charge autorisé au moins égal à 7,5 tonnes qui, en application de l’article 265 septies du code des douanes, bénéficient du remboursement d’une fraction de TICPE correspondant :

● soit à la différence entre le tarif général de TICPE applicable et un tarif sectoriel de 45,19 euros par hectolitre de gazole ;

● soit à un taux moyen de remboursement calculé, comme pour le transport public routier en commun de voyageurs, par pondération des différents taux votés par les régions.

Jusqu’au 31 décembre 2014, le tarif du gazole professionnel était de 39,19 euros par hectolitre pour le transport de voyageurs et de marchandises ; ce tarif a augmenté pour le seul transport de marchandises de 4 euros par hectolitre en 2015 – passant à 43,19 euros par hectolitre – dans l’objectif de compenser l’abandon de l’écotaxe poids lourds. Le tarif a augmenté à nouveau dans la loi de finances pour 2020 de 2 euros par hectolitre – passant à 45,19 euros – dans l’objectif d’augmenter le plafond de la fraction de TICPE affectée à l’AFITF.

Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2021 estime à 1,274 milliard d’euros par an la dépense fiscale, classé comme « défavorable à l’environnement », correspondant à l’ensemble des remboursements de TICPE dont bénéficient les transporteurs routiers de marchandises. S’agissant du remboursement dont bénéficient les taxis, celui-ci s’élève à 54 millions d’euros par an et est également classé comme défavorable. Enfin, l’avantage fiscal dont bénéficient les transporteurs routiers de voyageurs est estimé à 225 millions d’euros par an, mais est quant à lui classé comme favorable à l’environnement, dans la mesure où il favorise un report modal de la voiture individuelle vers le transport collectif.

II. Les dispositions du projet de loi

Le I de l’article 30 du projet de loi fixe un objectif d’alignement, au 1er janvier 2030, de la tarification du gazole routier utilisé pour le transport de marchandises sur le tarif normal de TICPE applicable au gazole. Il précise :

– d’une part, qu’il sera procédé à une évolution de la fiscalité sur les carburants d’ici le 1er janvier 2030 pour atteindre cet objectif ;

– d’autre part, qu’un soutien à la transition énergétique du secteur du transport routier devra accompagner cette évolution de la fiscalité.

Le II de l’article 30 prévoit quant à lui la remise au Parlement, par le Gouvernement, d’un rapport :

– proposant une trajectoire permettant d’atteindre l’objectif d’harmonisation de la fiscalité au 1er janvier 2030 ;

– portant sur le développement de l’offre de véhicules lourds à motorisation alternative au gazole ainsi que sur les réseaux permettant leur avitaillement.

La trajectoire d’harmonisation fiscale s’appuiera notamment sur une « accélération de la convergence de la fiscalité énergétique au niveau européen » ; c’est pourquoi l’article 30 prévoit que le rapport du Gouvernement devra être remis au Parlement à l’issue de la présidence française de l’Union européenne, qui se déroulera au premier semestre 2022.

En effet, compte tenu des écarts de fiscalité sur les carburants entre les pays de l’UE, les entreprises établies dans des États membres à règles sociales et fiscales plus avantageuses seraient, sans harmonisation à l’échelle européenne, favorisées pour investir massivement le marché national en opérant avec des véhicules diesel faisant le plein dans les pays voisins. C’est pourquoi le Gouvernement a indiqué qu’il porterait, dans le cadre de la présidence française de l’UE, une demande de révision de la directive « Énergie » dans l’objectif de faire converger la fiscalité applicable sur le carburant professionnel au sein des États membres.

S’agissant du développement de l’offre de véhicules lourds à motorisation alternative au gazole, il ressort des auditions conduites par le rapporteur que la motorisation au gaz naturel est actuellement la seule véritable alternative au gazole, disponible dans une gamme relativement large, opérationnelle et compétitive. À l’exception des autobus, les technologies électrique et hydrogène pour des véhicules lourds sont en revanche peu développées aujourd’hui.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté deux amendements du rapporteur :

– l’amendement CS2790, qui précise que la trajectoire permettant d’atteindre l’harmonisation fiscale prévue à l’article 30 du projet de loi devra s’inscrire dans le cadre d’une harmonisation et d’un renforcement de la réglementation sociale européenne du transport routier de marchandises ;

– l’amendement CS5367, qui dispose que le rapport que le Gouvernement devra remettre au Parlement à l’issue de la présidence française de l’Union européenne en 2022 devra étudier les modalités du soutien à la transition énergétique du secteur du transport routier de marchandises, notamment par le renouvellement des parcs de véhicules ou par leur transformation (dite « retrofit »). Cet amendement a été sous-amendé par M. Dominique Potier (Soc), pour préciser qu’il devra s’agir d’un soutien « renforcé » au secteur (sous-amendement CS5380).

Section 2 Autres dispositions

Article 31 (article L. 3314-1 du code des transports et article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement) Formation à l’éco-conduite des conducteurs routiers professionnels

I. Le droit en vigueur

A. L’Éco-conduite fait partie des obligations de formation professionnelle des conducteurs routiers prÉvue par le droit europÉen

Le régime général de la formation initiale et continue des conducteurs routiers est fixé par la réglementation européenne. Une directive du 15 juillet 2003 ([142]) modifiée par une directive du 18 avril 2018 ([143])exige en particulier que le droit national instaure une obligation de formation à l’éco-conduite, tant dans le cadre du transport de voyageurs que de marchandises.

La réglementation européenne précise que « les exigences minimales à respecter dans le cadre de la qualification initiale et de la formation continue concernent les règles de sécurité à respecter pendant la conduite et lorsque le véhicule est à l’arrêt. Le développement de la conduite préventive (anticipation des dangers, prise en compte des autres usagers de la route), qui va de pair avec la rationalisation de la consommation de carburant, aura des effets positifs aussi bien pour la société que pour le secteur des transports routiers lui-même ». Réaffirmant les objectifs européens en matière d’émissions de gaz à effet de serre, la directive rappelle qu’une approche globale est nécessaire dans le secteur des transports pour encourager la réduction des émissions et l’utilisation efficace des ressources énergétiques. Les conducteurs doivent donc être formés adéquatement « à la conduite la plus efficace possible ».

S’agissant de la formation continue, l’article 7 de la directive du 15 juillet 2003 impose que le conducteur suive une formation continue tous les cinq ans, les cours de la formation devant accorder une importance particulière à « la rationalisation de la consommation de carburant ». Le caractère environnemental de cet objectif de formation continue a été explicitement réaffirmé par la directive du 18 avril 2018 qui a modifié celle de 2003. Désormais, la formation continue doit mettre l’accent « sur la réduction de l’incidence de la conduite sur l’environnement ».

Enfin, l’annexe I à la directive du 15 juillet 2003 fixe la liste des matières à prendre en considération dans le cadre de la formation initiale et continue des chauffeurs. Parmi celles-ci figure l’optimisation de la consommation de carburant. Si la directive de 2003 précisait que cette matière correspondait simplement à l’application du savoir-faire tiré de l’optimisation des caractéristiques de la chaîne cinématique et de la connaissance des organes de sécurité du véhicule, la directive du 18 avril 2018 y ajoute les savoir-faire suivants :

– l’anticipation des flux de trafic ;

– le maintien d’une distance appropriée par rapport aux autres véhicules et l’utilisation de l’élan du véhicule ;

– le maintien d’une vitesse constante ;

– l’adoption d’une conduite fluide ;

– le maintien d’une pression appropriée des pneumatiques ;

– la connaissance des systèmes de transport intelligents qui améliorent l’efficacité de la conduite et aident à planifier les itinéraires.

B. Les dispositions lÉgislatives du code des transports relativeS À la formation des conducteurs ne mentionnent pas l’Éco-conduite

Les obligations prévues par les directives européennes ont été transposées en France dans le code des transports. L’article L. 3314-2 du code des transports impose une obligation de formation professionnelle des conducteurs de véhicules de transport de marchandises dont le poids total autorisé en charge excède 3,5 tonnes et de véhicules de transport de personnes comportant huit places assises en plus de celle du conducteur. Les objectifs de cette formation professionnelle, initiale et continue, des conducteurs sont précisés à l’article L. 3314-1 du même code : la formation doit permettre aux conducteurs de « maîtriser les règles de sécurité routière et de sécurité à l’arrêt, ainsi que la réglementation relative à la durée du travail et aux temps de conduite et de repos ».

Les dispositions réglementaires correspondantes du code des transports ([144]) précisent notamment que la formation initiale doit donner lieu à un examen final et doit durer au moins 280 heures, mais qu’il est possible de suivre une formation initiale accélérée de 140 heures sur quatre semaines consécutives. L’article R. 3314-10 dispose qu’un stage de formation continue doit avoir lieu tous les cinq ans et sur une durée de 35 heures.

L’article R. 3314-16 renvoie à un arrêté ministériel ([145]) la définition du programme et des modalités de mise en œuvre de la formation initiale et continue, celle-ci devant être assurée par des établissements agréés. L’optimisation de la consommation de carburant fait partie des enseignements de formation initiale et continue des conducteurs du transport routier de marchandises et de voyageurs permettant d’atteindre « le perfectionnement à une conduite sûre et économique », sans qu’il ne soit pour autant fait mention des gains environnementaux.

L’ensemble de ces mesures s’inscrit dans le cadre de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dont le VI de l’article 11 définit l’éco-conduite comme « la conduite respectueuse de l’environnement » et dispose que « des mesures [sont] mises en place afin d’améliorer les performances environnementales des poids lourds, notamment en termes de consommation de carburant ».

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 31 du projet de loi complète l’article L. 3314-1 du code des transports afin d’étendre les objectifs de la formation professionnelle, celle-ci devant également permettre aux conducteurs routiers « de perfectionner leur capacité à conduire dans le respect de l’environnement ». Ainsi serait ajoutée aux préoccupations de sécurité et de santé, déjà inscrites dans la loi, la préoccupation environnementale.

À partir de cet objectif législatif et conformément aux évolutions prévues par la directive du 18 avril 2018 précitée, un enseignement à l’éco-conduite serait mis en place dans la formation initiale et continue des conducteurs routiers. Cette formation régulière permettra, selon l’étude d’impact du projet de loi, de réduire la consommation de carburant et donc les émissions de gaz à effet de serre. Il ressort toutefois des auditions conduites par le rapporteur que de telles formations existent déjà, dans la mesure où l’éco-conduite permet de réaliser des économies de carburant, ce qui permet aux transporteurs de réduire leurs charges.

Interrogés en ce sens par le rapporteur, les services du ministère des transports ont indiqué qu’une modification de l’arrêté du 3 janvier 2008 relatif à la formation professionnelle initiale et continue des conducteurs du transport routier ou la publication d’un nouvel arrêté est prévue pour mettre en œuvre le nouvel objectif environnemental de la formation professionnelle des conducteurs prévu par la loi.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté deux amendements du rapporteur :

– l’amendement CS2820, qui reprend, à l’article 31 du projet de loi, la formulation issue des directives européennes de 2003 et de 2018 sur la formation initiale et continue des conducteurs routiers. Il est en effet préférable que loi mentionne la « réduction de l’incidence » de la conduite sur l’environnement plutôt que la conduite « dans le respect » de l’environnement. En effet, bien qu’issue de l’article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, cette dernière formulation laisse penser que l’éco-conduite permet, à elle seule, de respecter l’environnement, alors qu’il en résulte pourtant des émissions de dioxyde de carbone et de polluants atmosphériques ;

– l’amendement CS2821, qui modifie la définition de l’éco-conduite inscrite à l’article 11 de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, afin de supprimer la notion de conduite dans le respect de l’environnement et d’harmoniser sa rédaction avec celle de l’article 31 du projet de loi.

Article 32 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour mettre en place une contribution régionale sur le transport routier de marchandises

I. Le droit en vigueur

La directive du 17 juin 1999 ([146]) dite « Eurovignette » encadre les modalités de taxation, par les États membres de l’Union européenne, des poids lourds et leur octroie la possibilité d’instaurer un dispositif de prélèvement sur les poids lourds empruntant les axes routiers.

A. La taxation des poids lourds

S’agissant de la taxation des poids lourds, la directive fixe des taux minimaux en dessous desquels les États membres décidant de mettre en place une telle taxation – au demeurant facultative – ne peuvent descendre. La directive encadre également les taux réduits et exonérations qui peuvent être mis en place, par exemple pour les véhicules de la défense nationale ou des services de lutte contre les incendies.

La France a décidé de mettre en place une telle taxation, la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR), dite « taxe à l’essieu ». Celle-ci est actuellement régie par l’article 284 bis du code des douanes – et le sera par les articles 1010 à 1010 nonies du code général des impôts à compter du 1er janvier 2022, dans le cadre de la refonte de la taxe sur les véhicules de société (TVS) et de la taxe à l’essieu opérée par la loi de finances pour 2021.

B. La contribution des poids lourds empruntant le rÉseau routier

S’agissant de la fixation de contributions des poids lourds empruntant des axes routiers, deux types de prélèvements peuvent être mis en place sur le réseau routier transeuropéen (RTE-T) et sur l’ensemble des autoroutes :

– un droit d’usage (« vignette »), prélèvement qui varie selon la durée d’utilisation de l’infrastructure routière (une journée, une semaine, un mois ou un an) indépendamment de la distance parcourue ;

– un péage, qui dépend, pour chaque type de véhicule, de la distance qu’il parcourt.

Par principe et à l’exception du franchissement de ponts, de tunnels ou de cols, un péage et un droit d’usage ne peuvent s’appliquer cumulativement à une même catégorie de véhicules sur un même tronçon de route.

Qu’il s’agisse des droits d’usage ou des péages, l’article 7 de la directive « Eurovignette » impose aux États membres de les appliquer sans discrimination en raison de la nationalité ou de l’État membre d’établissement ou d’immatriculation du transporteur, ou de la destination ou de la provenance du transport.

S’agissant de l’utilisation des ressources tirées de ces prélèvements, si la directive recommande de les affecter au secteur des transports, elle n’oblige nullement les États membres à le faire – à l’exception des infrastructures dans les zones de montagne.

La directive « Eurovignette », qui a été révisée à plusieurs reprises depuis 1999, est actuellement en cours de révision. Dans le cadre des négociations, la Commission européenne avait initialement la volonté de généraliser la tarification à la distance (péage) dans la mesure où elle correspond davantage au principe « pollueur-payeur » que le droit d’usage, qui au contraire peut inciter les usagers à « rentabiliser » le droit d’usage temporaire dont ils bénéficient. Cependant, de nombreux États membres souhaitent pouvoir conserver la faculté de mettre en place des redevances basées sur la durée, leur mise en œuvre étant plus simple et directe.

L’étude d’impact du présent projet de loi relève que plusieurs pays européens ont fait le choix d’instaurer des contributions pour l’utilisation du réseau routier national, le plus souvent sous la forme de péages, comme c’est le cas en Allemagne. Il est également à noter que le Danemark, la Suède, les Pays-Bas et le Luxembourg ont mis en place, par un accord international, un dispositif commun de vignette.

En France, une contribution des poids lourds à l’usage du réseau n’a été mise en place que sur le réseau autoroutier qui a été concédé aux sociétés concessionnaires d’autoroute (SCA), sous la forme d’un péage. Il s’agit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), instaurée en 1995 et régie par l’article 302 bis ZB du code général des impôts. Par l’affectation de son produit à l’AFITF dans la limite d’un plafond de 566 667 euros ([147]), elle bénéficie ainsi au financement des infrastructures de transport.

Par ailleurs, la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d’Alsace a transféré à cette collectivité l’ensemble du réseau routier national (routes et autoroutes) non concédé. Dans ce cadre, l’article 13 de la loi du 2 août 2019 permet au Gouvernement d’instaurer, par voie d’ordonnance, des contributions spécifiques versées par les usagers concernés afin de maîtriser le trafic routier de marchandises sur les axes relevant de la Collectivité européenne d’Alsace.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 32 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance, dans un délai de 24 mois, pour permettre aux régions de mettre en place des contributions spécifiques sur la circulation des véhicules de transport routier de marchandises sur tout ou partie du réseau routier national non concédé, qui serait mis à leur disposition de façon expérimentale – le réseau concédé ne pouvant pas être mis à leur disposition, celui-ci étant géré par les SCA jusqu’à la fin des contrats de concession. Cet article permettrait ainsi à toutes les régions de mettre en place, de façon expérimentale, une contribution des poids lourds sur le réseau routier national, comme le prévoit aujourd’hui la loi du 2 août 2019 pour la Collectivité européenne d’Alsace.

L’habilitation n’encadre pas la forme que prendrait cette contribution et n’indique pas si elle serait régie ou non par le droit européen (une partie du réseau routier national n’étant pas encadré par la directive « Eurovignette ») et, si oui, si elle prendrait la forme d’un péage variant selon la distance parcourue ou d’un droit d’usage.

Les départements auront par ailleurs la faculté d’étendre ces contributions aux transporteurs routiers de marchandises empruntant leur domaine public routier (les routes départementales) susceptible de subir un report significatif de trafic du fait de la mise en place des contributions régionales. À cet égard, l’étude d’impact du projet de loi indique, conformément à l’avis rendu par le Conseil d’État sur le projet de loi, qu’il reviendra aux départements d’étendre ou non cette contribution, mais qu’ils ne pourront pas modifier les éléments constitutifs de la taxe (notamment son taux et son assiette) afin de ne pas en altérer la lisibilité pour les usagers.

Le projet de loi ratifiant l’ordonnance publiée en application de l’article 32 du projet de loi devra ensuite être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois suivant la publication de l’ordonnance.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur et un amendement rédactionnel de Mme Josette Manin (Soc), la commission spéciale a adopté l’amendement CS5063 du rapporteur qui précise que les contributions régionales qui seront mises en place visent non seulement à permettre une meilleure prise en compte des coûts liés à l’utilisation des infrastructures routières mais également à prendre en compte les externalités négatives que le transport routier de marchandises génère, par exemple en termes de pollution atmosphérique ou sonore.

Article 33 (article L. 225-102-1 du code de commerce et article L. 229-25-1 [nouveau] du code de l’environnement) Prise en compte des émissions liées au transport dans la déclaration annuelle de performance extra-financière

I. Le droit en vigueur

A. Le droit européen encadre le rapportage d’informations environnementales non financières

La directive européenne du 22 octobre 2014 ([149]) fixe le cadre européen de publication d’informations environnementales non financières par les grandes entreprises. Elle prévoit que « certaines grandes entreprises devraient établir une déclaration non financière comprenant des informations relatives au moins aux questions d’environnement » et « qui [devraient] contenir une description des politiques, des résultats et des risques liés à ces questions et être incluses dans le rapport de gestion de l’entreprise concernée ».

La directive précise que « lorsque les entreprises sont tenues d’établir une déclaration non financière, cette déclaration devrait comporter, s’agissant des questions environnementales, des renseignements sur les incidences actuelles et prévisibles des activités de l’entreprise sur l’environnement et, le cas échéant, sur la santé et la sécurité, sur l’utilisation d’énergie renouvelable et/ou non renouvelable, sur les émissions de gaz à effet de serre, sur l’utilisation de l’eau et sur la pollution de l’air ». Les entreprises doivent alors fournir les informations pertinentes « en ce qui concerne les questions qui apparaissent comme les plus susceptibles de conduire à la concrétisation des principaux risques d’incidences graves ». La directive précise également que l’entreprise évalue l’importance des incidences au regard « de leur ampleur et de leur gravité », les risques d’incidences négatives pouvant découler des activités propres de l’entreprise ou être liés à ses activités ou, le cas échéant, « à ses produits, à ses services et à ses relations d’affaires, y compris ses chaînes d’approvisionnement et de sous-traitance ».

La transposition de la directive du 22 octobre 2014 en droit interne a été réalisée par l’ordonnance n° 2017-1180 du 19 juillet 2017 ([150]) et par le décret d’application n° 2017-1265 du 9 août 2017 ([151]).

Par ailleurs, la Commission européenne a publié en juin 2017 des lignes directrices sur l’information non financière qui apportent des précisions concernant la publication des informations relatives aux changements climatiques, dans l’objectif d’aider les entreprises à communiquer des informations non financières « de manière pertinente, utile, cohérente et plus comparable ».

Enfin, il est à noter que dans le cadre du Pacte vert pour l’Europe, suite à une consultation publique initiée en février 2020, la nouvelle Commission européenne a intégré aux travaux législatifs, pour le premier trimestre 2021, la révision de la directive du 22 octobre 2014.

B. Le droit national impose une obligation d’information en matière d’impact sur le changement climatique dans les déclarations de Performance extra-financière

L’article L. 225-102-1 du code de commerce dispose que certaines grandes entreprises ou certains groupes d’entreprises sont soumis à une obligation de publication annuelle d’une déclaration de performance extra-financière (DPEF) jointe au rapport de gestion de l’entreprise. Cette obligation s’impose, d’une part, aux sociétés non cotées ayant plus de 500 salariés avec un total de bilan ou de chiffre d’affaires annuel supérieur à 100 millions d’euros et, d’autre part, aux sociétés cotées ayant plus de 500 salariés et soit avec un total de bilan annuel dépassant 20 millions d’euros, soit un chiffre d’affaires annuel supérieur à 40 millions d’euros, en application respective des articles R. 225-104 et R. 22-10-29 du code du commerce.

La DPEF « présente des informations sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité ». Le III de l’article L. 225-102-1 précité dispose que « la déclaration comprend notamment des informations relatives aux conséquences sur le changement climatique de l’activité de la société et de l’usage des biens et services qu’elle produit, à ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l’économie circulaire, de la lutte contre le gaspillage alimentaire, de la lutte contre la précarité alimentaire, du respect du bien-être animal et d’une alimentation responsable, équitable et durable ». Les informations environnementales devant être contenues dans la DPEF en matière de changement climatique, précisées par l’article R. 225-105, sont les suivantes :

– les postes significatifs d’émissions de gaz à effet de serre générés du fait de l’activité de la société, notamment par l’usage des biens et services qu’elle produit ;

– les mesures prises pour l’adaptation aux conséquences du changement climatique ;

– les objectifs de réduction fixés volontairement à moyen et long terme pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et les moyens mis en œuvre à cet effet.

Les informations contenues dans les DPEF font l’objet d’une vérification par un organisme tiers indépendant qui formule un avis transmis aux actionnaires avec le rapport de gestion.

La loi prévoit donc que certaines entreprises ou certains groupes d’entreprises doivent prendre en compte les postes significatifs d’émissions de gaz à effet de serre générées du fait de l’activité de la société – il s’agit donc d’émissions directes – et fixer des objectifs de réduction de ces émissions. Cette obligation d’information n’est pas spécifique aux entreprises « chargeurs » de marchandises, même si elle peut s’appliquer à elles dans les cas où le transport de leurs marchandises constitue un poste « significatif » d’émissions de gaz à effet de serre.

Aujourd’hui, certaines de ces entreprises se sont d’ores et déjà engagées dans un programme volontaire de réduction des émissions. Au sein du dispositif Fret 21 du programme « Engagements volontaires pour l’environnement » (EVE), porté par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et l’Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF), sont montés des plans d’actions d’une durée de trois ans pour les entreprises « chargeurs » dans le but de réduire les émissions générées par les solutions de transport qu’elles choisissent et limiter les polluants atmosphériques. Ces plans d’actions sont fondés sur quatre axes que sont le taux de chargement, la distance parcourue, le moyen de transport et les achats responsables.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 33 du projet de loi complète tout d’abord l’article L. 225-102-1 du code de commerce en précisant que les informations relatives aux conséquences sur le changement climatique prévues dans la DPEF comprennent les postes d’émissions directes et indirectes liées aux activités de transports amont et aval de l’activité. Dans le cadre de la présentation de ces informations, la DPEF doit également contenir un plan d’action visant à réduire ces émissions. Ces dispositions seront applicables aux DPEF afférentes aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2022.

Par ailleurs, l’article 33 du projet de loi insère un nouvel article L. 229-25-1 dans le code de l’environnement pour prévoir qu’un bilan national des plans d’action visant à réduire l’empreinte environnementale du transport de marchandises présentés dans les DPEF est publié chaque année par Gouvernement. Le bilan porte sur l’efficacité globale à attendre de ces plans d’actions, au regard notamment des objectifs de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC).

L’article 33 du projet de loi vise ainsi à généraliser l’obligation de prise en compte des postes d’émissions générées du fait de l’activité des entreprises « chargeurs », commanditaires de prestations de transport de marchandises, dans l’objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

La nouvelle disposition inscrit donc dans la loi le caractère « significatif » des postes d’émissions des entreprises « chargeurs » liés à leur transport en amont et en aval, qui dès lors doivent systématiquement être inscrits dans la DPEF. Elle permettra de généraliser les actions que certains chargeurs ont déjà mises en œuvre pour réduire leurs émissions liées au transport dans le cadre du programme Fret 21. Ainsi l’obligation d’information pèsera sur les entreprises responsables indirectement du transport de marchandises et non uniquement sur les transporteurs. Ces dispositions modifieront sensiblement, selon le Gouvernement que le rapporteur a interrogé sur ce point, la prise en compte du bilan des émissions du transport amont et aval pour toutes les entreprises qui ont recours à des prestations de transport pour leur activité, dans la mesure où elles permettront de prendre en compte les émissions indirectes – et non plus seulement directes – liées au transport, c’est-à-dire celles liées au transport pour compte d’autrui – et non plus seulement pour compte propre.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre une série d’amendements rédactionnels du rapporteur, la commission spéciale a adopté deux amendements identiques CS2851 du rapporteur et CS4246 de Mme Carole Bureau-Bonnard (LaREM) précisant que les plans d’action visant à réduire les émissions liées aux activités de transport des entreprises portent notamment sur le recours aux modes ferroviaire et fluvial, afin d’inciter au report modal vers des transports moins émetteurs de gaz à effet de serre.

Chapitre III Mieux associer les habitants aux actions des autorités organisatrices de la mobilité

Article 34 (article L. 1231-5 du code des transports) Composition et consultation du comité des partenaires des autorités organisatrices de la mobilité

I. Le droit en vigueur

A. Les comités des partenaires associés à l’organisation des mobilités locales

Les autorités organisatrices de mobilité peuvent aujourd’hui être des établissements publics de coopération intercommunale à l’instar des communautés d’agglomération, des communautés urbaines, des métropoles et de la métropole de Lyon ainsi que des communes ou des syndicats mixtes ([152]), qui sont chargés d’organiser la mobilité dans leur ressort territorial. La région constitue, quant à elle, l’AOM à l’échelon régional. Les AOM détiennent différentes compétences qui sont précisées à l’article L. 1231-1-1 du code des transports. Elles organisent les services des transports, notamment en matière de mobilités actives et partagées dans leur ressort territorial et, en outre, « assurent la planification, le suivi et l’évaluation de leur politique de mobilité, et associent à l’organisation des mobilités l’ensemble des acteurs concernés ».

L’article L. 1231-5 du code des transports, modifié par la loi d’orientation des mobilités, dispose que les autorités organisatrices de mobilité (AOM) « créent un comité des partenaires dont elles fixent la composition et les modalités de fonctionnement ».

Ces comités sont composés des représentants des employeurs et des associations d’usagers ou d’habitants. Lorsque la région est AOM locale sur le territoire d’une communauté de communes ([153]), elle institue un comité des partenaires associant les représentants des communes ou leurs groupements à l’échelle pertinente, qui est au maximum celle d’un bassin de mobilité.

Consultés par les AOM au moins une fois par an pour que leur soit fait état de la mise en œuvre du contrat opérationnel de mobilité, les comités doivent être consultés également « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire ainsi que sur la qualité des services et l’information des usagers mise en place ». La consultation est également obligatoire « avant toute instauration ou évolution du taux de versement destiné au financement des services de mobilité et avant l’adoption du document de planification [que l’AOM] élabore ». Les comités des partenaires contribuent à la mise en place d’un dialogue permanent entre les AOM, les usagers ou habitants et les employeurs qui sont à la fois financeurs à travers les recettes et impôts locaux et bénéficiaires des services de mobilité institués. Les employeurs et les usagers ou habitants sont donc associés à la gouvernance des mobilités au niveau local et régional.

Interrogé par le rapporteur en ce sens, le Gouvernement lui a indiqué qu’à ce jour, une trentaine de comités des partenaires a été mise en place.

B. L’utilisation du tirage au sort au sein d’instances participatives à l’échelon local

Du fait de la proximité entre les citoyens et les décideurs, le niveau local constitue l’échelon privilégié de la participation citoyenne. À cet égard, ont été institués plusieurs organes consultatifs locaux dont les membres peuvent être tirés au sort.

Les conseils citoyens, créés par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 ([154]), sont les seules instances participatives locales créées par le législateur dont une partie des membres sont « des habitants tirés au sort dans le respect de la parité entre les femmes et les hommes ». Chaque quartier dit prioritaire doit se doter d’un conseil citoyen qui pourra, sur décision du maire, se substituer au conseil de quartier existant. Les conseils citoyens sont associés à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des contrats de ville ainsi qu’au renouvellement urbain dans une démarche de coconstruction de l’action publique.

D’autres instances de participation locale peuvent inclure en leur sein des membres tirés au sort. Ainsi, les membres des conseils de quartier, créés par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ([155]) et qui sont obligatoires pour les communes de plus de 80 000 habitants, peuvent être désignés par tirage au sort, le conseil municipal fixant librement les compétences, la composition et les modalités de fonctionnement de ceux-ci. Plusieurs communes ont ainsi eu recours au tirage au sort pour désigner les membres des conseils de quartier. De la même façon, les conseils de jeunes, créés par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 ([156]), sont des instances consultatives pouvant émettre un avis sur les décisions relevant notamment de la politique de la jeunesse et dont les membres peuvent être tirés au sort, dans la mesure où leur composition est fixée librement par délibération de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 34 du projet de loi modifie l’article L. 1231-5 du code des transports afin d’intégrer au sein des comités des partenaires des habitants tirés au sort. Ainsi, ces comités seront désormais composés, aux côtés de représentants d’employeurs et d’associations d’usagers ou d’habitants, d’habitants désignés par la voie du tirage au sort. Comme le rappelle l’étude d’impact du projet de loi, les habitants tirés au sort pourront être volontaires ou refuser de participer. Si les AOM seront obligées d’inclure au sein des comités des partenaires des citoyens tirés au sort, elles seront libres d’en définir les modalités.

Par ailleurs, les comités des partenaires ne seront plus seulement consultés a minima une fois par an, mais « sur tout projet de mobilité ». Interrogés sur le champ de cette consultation par le rapporteur, les services du ministère des transports ont indiqué que la formule « tout projet de mobilité » se veut plus large que la formule figurant actuellement à l’article L. 1231-5 du code des transports et permettrait de le solliciter, au stade de la réflexion de l’AOM, sur l’opportunité de mettre en place une nouvelle solution de mobilité (telle une plateforme de covoiturage) ou encore de créer des itinéraires cyclables, en lien avec les gestionnaires de voirie.

En outre, le projet de loi confère également aux comités des partenaires un nouveau rôle d’évaluation des politiques de mobilité : au moins une fois par an, le comité devra évaluer « les politiques de mobilité mises en place sur le territoire relevant de l’autorité organisatrice de mobilité ».

L’ensemble des dispositions de l’article 34 entrera en vigueur au 1er janvier 2022. Ainsi, les citoyens tirés au sort pourront participer à l’élaboration des stratégies de mobilité de façon à les améliorer par une meilleure prise en compte de leur point de vue, qui viendra compléter le travail fourni par les associations de représentants des usagers, que le rapporteur a d’ailleurs entendu au cours de ses auditions.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté l’article 34 du projet de loi sans modification.

Chapitre IV Limiter les émissions du transport aérien et favoriser l’intermodalité entre le train et l’avion

Section 1 Dispositions de programmation

Article 35 Objectif de fixation d’un prix du carbone suffisant pour le transport aérien à l’horizon 2025

I. Le droit en vigueur

A. La fixation d’UN « SIGNAL PRIX » pour les Émissions du transport aÉrien SUR LES MARCHÉS EUROPÉENS ET INTERNATIONAUX

1. L’existence d’un prix du carbone au niveau de l’Union européenne

Le système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE) de gaz à effet de serre (GES), établi en 2005 en application de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 ([157]), est un instrument directeur de la politique de l’Union européenne en matière d’atténuation des changements climatiques.

Le secteur de l’aviation a été intégré dans le SEQE à compter de 2012 par la directive du 19 novembre 2008 ([158]), dont l’objectif est « de réduire la contribution de l’aviation au changement climatique en intégrant les émissions liées aux activités aériennes dans le système communautaire ». L’annexe I de la directive prévoit que celle-ci s’applique « aux vols au départ ou à l’arrivée d’un aérodrome situé sur le territoire d’un État membre soumis aux dispositions du traité ». L’application du SEQE aux vols au départ et à destination d’aérodrome situés dans des pays en dehors de l’Espace économique européen (EEE) a néanmoins été suspendue du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 ([159]). Le règlement 2017/2392/UE du 13 décembre 2017 ([160]) a prolongé la dérogation pour les vols extérieurs à l’EEE jusqu’au 31 décembre 2023.

En partant des objectifs de réduction établis au niveau européen, les États se voient attribuer une quote-part qui représente leur objectif à respecter en termes d’émissions. Ils redistribuent ensuite ce plafond entre les opérateurs soumis à la directive sur leur territoire national. Les quotas d’émission ([161]) peuvent ainsi être échangés entre les opérateurs dans l’ensemble des pays de l’UE dont les émissions excèdent la quantité de quotas qui leur a été allouée et ceux qui n’ont pas dépassé la quantité qui leur a été allouée ([162]).

Alors qu’initialement, tous les quotas alloués au secteur de l’aviation ont été attribués gratuitement, à compter de la période 2013-2020 (troisième phase), les quotas sont devenus progressivement payants avec mise aux enchères conformément à la directive européenne du 23 avril 2009 précitée. Les exploitants d’aéronefs ont continué à recevoir gratuitement une partie de leurs quotas d’émission durant la troisième phase du système d’échange, conformément aux règlements 421/2014 et 2017/2392 ([163]) précités. En 2019, 30,2 millions de quotas, soit 44 % d’entre eux, ont été alloués gratuitement à l’aviation. Avec le prix actuel des quotas, qui est d’environ 25 euros par tonne de CO2, bien que la crise sanitaire l’ait fait chuter temporairement à 16 euros par tonne, et compte tenu des quotas gratuits reçus, le SEQE correspond à un prix du carbone de 12,5 euros par tonne de CO2, soit 3 centimes d’euros par litre de kérosène. En 2019, la mise aux enchères de quotas pour l’aviation a rapporté à l’UE 117,37 millions d’euros, les quotas SEQE des autres secteurs ayant quant à eux rapporté 14 milliards d’euros ([164]). Au premier semestre 2020, la mise aux enchères de quotas pour l’aviation a rapporté 55,11 millions d’euros. Il est à noter qu’en application de l’article 3 quinquies de la directive 2003/87/CE, la totalité des recettes provenant des quotas délivrés pour l’aviation doivent être utilisés par les États membres dans des actions liées au climat et à l’énergie. Le programme du Pacte vert pour l’Europe de la Commission européenne prévoit de supprimer les quotas gratuits à terme, cette proposition étant soutenue par la France.

2. Le signal prix sur les émissions du transport aérien fixé par le mécanisme CORSIA

Le programme CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) a été établi par l’Organisation de l’aviation civile internationale ([165]) (OACI), afin d’engager le transport aérien, à partir de 2021, vers une croissance « neutre » en carbone en maintenant les émissions de GES du transport aérien à leur niveau de 2020. A ainsi été institué un dispositif de compensation et de réduction des émissions de CO2 pour les vols internationaux.

Les compagnies aériennes doivent acheter des unités d’émissions ([166]) produites par des mécanismes de compensation carbone admissibles aux fins du CORSIA, afin de compenser les émissions au-dessus du niveau de 2019. Contrairement au SEQE qui ne prévoit qu’un seul marché de crédits carbone, le CORSIA s’appuie sur des programmes éligibles qui reçoivent des unités carbone de l’OACI que les compagnies aériennes vendent ensuite sur le marché ([167]).

B. L’écocontribution du secteur aérien en droit interne

Ont été progressivement mises en place différentes taxes spécifiques au secteur aérien :

– la taxe de l’aviation civile (TAC), entrée en vigueur le 1er janvier 1999 ([168]), qui finance la régulation du secteur par son affectation au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Elle est due par toute entreprise de transport aérien public et est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France ;

– la taxe d’aéroport, instituée le 1er juillet 1999 ([169]), qui est perçue au profit des personnes (publiques ou privées) qui exploitent des aérodromes et dont le trafic s’élève, en moyenne, sur les trois dernières années civiles connues, à plus de 5 000 unités de trafic ([170]) et qui permet de financer les missions de sûreté et de sécurité rendues sur les aérodromes, ainsi que les mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Cette taxe est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués sur chaque aérodrome. Elle est due par toute entreprise de transport aérien public et s’ajoute au prix acquitté par le client. Son tarif, fixé par arrêté, peut varier entre 2,6 et 14 euros par passager s’agissant du transport de voyageurs, auquel s’ajoute une majoration de 0,9 euro fixée par un arrêté du 25 mars 2019 ([171]). Pour le fret et le courrier, le tarif de la taxe est égal à 1 euro par tonne de fret ou de courrier ;

– la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), instaurée par la loi de finances rectificatives pour 2003 ([172]) qui a été mise en place à compter du 1er janvier 2005. Elle est perçue par certains aérodromes au-delà d’un seuil d’activité, dans un plafond de 55 millions d’euros, qui doivent l’affecter aux aides, prévues à l’article L. 571-14 du code de l’environnement, destinées à atténuer les nuisances subies par les riverains. Elle est due par tout exploitant d’aéronefs dont la masse maximale au décollage est supérieure ou égale à 2 tonnes.

Par ailleurs, l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 ([173]) a instauré, à compter du 1er juillet 2006, une contribution additionnelle à la taxe de l’aviation civile, la taxe de solidarité sur les billets d’avion (TSBA), dite « taxe Chirac », acquittée par les entreprises du transport aérien et destinée à financer le Fonds de solidarité pour le développement géré par l’Agence française pour le développement (AFD) en vue de contribuer au financement des pays en voie de développement, notamment dans le domaine de la santé.

Depuis le 1er janvier 2020, la TSBA est ensuite affectée, dans un second temps et dans la limite d’un plafond de 230 millions d’euros, à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). La loi de finances pour 2020 a prévu une majoration, fixée par arrêté, des tarifs de base de la TSBA, afin de permettre l’abondement du budget de l’AFITF. Du fait de l’impact de l’épidémie de covid-19 sur les recettes de la TSBA, l’affectation de cette dernière à l’AFITF a été nulle en 2020.

Le tarif de la TSBA et sa majoration sont encadrés par le VI de l’article 302 bis K du code général des impôts, qui fixe une fourchette de tarifs entre le tarif normal et le tarif majoré par la loi de finances pour 2020, un arrêté devant ensuite fixer le tarif exact. Cette majoration, dénommée « éco-contribution », s’élève au minimum à 1,50 euro par billet sur un vol intérieur ou intra-UE en classe économique et au maximum à 18 euros pour un vol hors UE en première classe ou en classe affaires.

Ainsi, un arrêté du 29 décembre 2020 ([174]) fixe le tarif de la taxe au tarif maximal prévu par l’article 302 bis K du code général des impôts :

– 2,63 euros, le tarif de base sans majoration étant fixé à 1,13 euro, pour chaque passager sur les vols à destination de la France, de l’Union européenne, de la Suisse ou d’un autre État membre de l’Espace économique européen ou 20,27 euros, le tarif de base étant fixé à 11,27 euros, lorsque le passager voyage en première classe ou en classe affaires ;

– 7,51 euros, le tarif de base étant fixé à 4,51 euros, pour chaque passager sur les vols à destination d’un autre État, ou 63,07 euros, le tarif de base étant fixé à 45,07 euros, pour les vols en première classe ou en classe affaires.

Néanmoins, la taxe n’est pas perçue lorsque le passager est en correspondance ainsi qu’au départ des collectivités d’outre-mer, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

De plus, la majoration prévue par la loi de finances pour 2020 ne s’applique pas à certains vols commerciaux, notamment ceux effectués entre la Corse et la France continentale, ceux effectués entre les départements ou les collectivités d’outre-mer et la France métropolitaine ainsi qu’entre ces mêmes départements ou collectivités d’outre-mer et enfin aux vols soumis à une obligation du service public au sens du règlement européen du 24 septembre 2008 ([175]).

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 35 du projet de loi est une disposition à caractère programmatique par laquelle l’État fixe l’objectif de son action en matière de fixation d’un prix carbone pour le transport aérien. À partir de 2025, l’objectif est que le transport aérien « s’acquitte d’un prix du carbone suffisant » qui doit être « au moins équivalent au prix moyen constaté sur le marché du carbone pertinent ». Doit alors être privilégiée « la mise en place d’un dispositif européen ». L’étude d’impact souligne à cet égard que ces mesures européennes pourraient consister en une augmentation, harmonisée au sein de l’UE, de la fiscalité sur le kérosène ou encore en la suppression des quotas gratuits dont bénéficient les compagnies aériennes dans le cadre du SEQE.

Interrogé sur le choix de l’échelon européen par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que celui-ci permettrait d’éviter les concurrences fiscales entre États, notamment pour attirer certains flux de trafic présentant des enjeux importants pour les territoires, en particulier en matière de tourisme. Il a, en outre, précisé que le dispositif européen pourrait consister en une révision de la directive instituant le SEQE afin de mettre fin à l’allocation à titre gratuit des quotas d’émission pour le secteur aérien. Il pourra également s’agir d’une révision de la directive sur la taxation de l’énergie ([176]) afin de permettre une évolution de la fiscalité sur le kérosène pour les vols intra-UE. Il souligne enfin l’intérêt qu’ont montré certains États pour la mise en place d’une taxe européenne sur les billets d’avion.

L’article 35 dispose également que le Gouvernement présente au Parlement, dans un délai d’un an après la promulgation de la loi, un rapport sur la mise en place de ce prix du carbone pour les opérateurs du transport aérien. L’institution de ce prix est subordonnée à des conditions tenant « à la compétitivité du secteur aérien et au respect des principes et objectifs motivant la politique de continuité territoriale entre les collectivités d’outre-mer et le territoire métropolitain ».

L’article 35 du projet de loi prévoit enfin qu’en cas d’insuffisance de l’action européenne, des mesures nationales devront être étudiées dans le cadre de ce rapport. À cet égard, une augmentation du tarif de la « taxe Chirac » devra alors y être examinée. Celle-ci serait susceptible d’être mise en place à partir du moment où le trafic aérien de, vers et à l’intérieur du territoire français atteindrait, en nombre de passagers, le trafic de l’année 2019, fortement impactée par l’épidémie de covid-19. Dans le meilleur des cas, la reprise du trafic au niveau de l’année 2019 pourrait intervenir en 2023 (selon l’Association internationale du transport aérien, IATA) ou en 2024 (selon l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne, Eurocontrol) ; les scénarios les plus pessimistes envisagent quant à eux un retour à ce niveau de trafic en 2028 (selon IATA) ou en 2029 (selon Eurocontrol).

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

La commission spéciale a adopté deux amendements CS4050 et CS3861 de M. Jean-Luc Lagleize (Dem) qui enrichissent le contenu du rapport demandé au Gouvernement sur la mise en place d’un prix du carbone. Ces deux amendements demandent à ce que le rapport évalue les conséquences de la tarification de la tonne de carbone – et donc du prix acquitté par les compagnies aériennes :

– sur les emplois dans l’industrie aéronautique et le transport aérien ainsi que sur la capacité de ce secteur à investir dans la transition écologique ;

– sur le désenclavement des territoires.

Un autre amendement, CS4723 de Mme Souad Zitouni (LaREM), complète l’article 35 par une seconde demande de rapport au champ plus large que celui prévu au II de cet article. La demande formulée par cet amendement permettra à la représentation nationale d’être informée sur la politique de l’État en matière d’accompagnement et de soutien au secteur du transport aérien dans sa politique de transition écologique et donc de décarbonation et d’utilisation des bio-carburants.

Section 2 Autres dispositions

Article 36 A (nouveau) Demande de rapport au Gouvernement sur la tarification des billets d’avion

I. Le droit EN VIGUEUR

Le prix d’un billet d’avion peut être décomposé en plusieurs éléments qui entrent en compte dans la détermination du tarif final : une part de ces éléments est constituée de taxes dues par les compagnies aériennes qui les répercutent plus ou moins dans le prix du billet acquitté par le passager, et dont le montant est fixé en France par la loi. Les compagnies aériennes s’acquittent également de redevances en fonction des aérodromes de décollage et d’atterrissage et des services dont ils disposent. Les tarifs proposés aux passagers dépendent aussi de l’application de méthodes destinées à maximiser le remplissage des avions (méthodes dites de « yield management » qui conduisent à l’application de tarifs très variés pour un même vol).

La part dite fixe dans le prix des billets d’avion, qui est donc déterminée par chaque compagnie aérienne (la part dite variable représentant les diverses taxes dont les compagnies ne définissent pas le montant), est fixée librement par celle-ci conformément à l’article 22 du règlement (CE) 1008/2008 pour les vols intracommunautaires. Cette liberté tarifaire conduit certaines compagnies aériennes à proposer des tarifs très bas qui ne couvrent pas entièrement le coût des vols. Cela a longtemps été réalisé par des compagnies aériennes qui contournaient la législation sociale de leur pays d’implantation ou de ceux où résidait leur personnel.

Si des progrès importants ont été réalisés en la matière, notamment sous l’impulsion de l’Union européenne, qui a imposé des mesures pour lutter contre le « dumping social », le problème de billets très peu chers, qui ne reflètent pas les externalités négatives engendrées par le trafic aérien, demeure.

En juin 2020, l’Autriche a évoqué la possibilité de fixer un prix plancher des billets d’avion vendus sur son territoire. Cette proposition fait actuellement l’objet de discussion entre la Commission européenne et l’Autriche mais risque néanmoins de se heurter au principe de la liberté tarifaire.

II. Les travaux de la Commission spéciale

Dans ce contexte, l’amendement CS5065 du rapporteur adopté par la commission spéciale vise à demander un rapport au Gouvernement, que celui-ci devra remettre au Parlement suite à la présidence du Conseil de l’Union européenne par la France au premier semestre de l’année 2022. Ce rapport devra faire état de l’action de la France lorsqu’elle présidera le Conseil pour sensibiliser encore davantage les autres États membres à cette question et pour étudier si des évolutions de la réglementation européenne sont envisageables pour instaurer un prix minimal de vente des billets.

Article 36 (article L. 6412-3 du code des transports) Interdiction des vols réguliers en cas d’alternative en train d’une durée de moins de deux heures trente

I. Le droit en vigueur

A. État du trafic aérien avant l’épidémie de COVID-19

Le trafic aérien français interne – c’est-à-dire le nombre de vols quotidiens entre deux points du territoire métropolitain ou entre la métropole et les outre-mer –est en constante augmentation depuis le début des années 2000. En 2019, 179,6 millions de passagers ont pris un vol au départ de la France, soit une augmentation de 4,2 % par rapport à 2018. Le tableau ci-après présente le nombre de passagers au départ de la France pour l’année 2019 et son évolution, en pourcentage, par rapport à 2018.

Évolution du nombre de passagers au départ de la France entre 2018 et 2019

Source : Bulletin statistique du trafic aérien commercial pour l’année 2019 de la direction générale de l’aviation civile.

Le développement de l’épidémie de la covid-19 et les restrictions de déplacement qu’elle a entraînées ont considérablement affecté le trafic aérien en 2020. Le nombre de passagers transportés a fortement baissé à la fois sur les vols domestiques et sur les vols vers l’étranger. C’est pourquoi les chiffres présentés ci-après et les comparaisons avec d’autres moyens de transport seront relatifs à l’année 2019. Par ailleurs, il convient de rappeler qu’en 2017, l’avion comme mode de déplacement en métropole ne représente que 1,6 % de la distance parcourue tous modes de transport confondus ([177]).

Le trafic aérien est néanmoins le mode de transport le plus fortement émetteur de gaz à effet de serre, notamment de CO2. Les émissions de CO2 générées par les vols moyens et longs courriers, c’est-à-dire desservant des destinations hors du territoire français, sont plus importantes que les émissions générées par les vols domestiques. Pour l’année 2019, le trafic aérien au départ de la France a généré l’émission de 24,3 millions de tonnes de CO2, dont 5,4 millions de tonnes de CO2 pour des vols domestiques. En 2018, les émissions de CO2 du trafic domestique (5,29 millions de tonnes) représentaient 4,0 % des émissions du secteur des transports (qui génère 131,8 millions de tonnes de CO2 par an et 1,6 % des émissions totales attribuées à la France (sur un total annuel de 338,3 millions de tonnes de CO2). Si l’on ajoute aux vols domestiques les vols internationaux, le trafic aérien imputé à la France représente 4,4 % du total des émissions françaises de GES.

Entre 2000 et 2019, les émissions de CO2 ont progressé de 24,5 % pour un nombre de passagers équivalents-kilomètres-transportés ([178]) (PKTeq) qui a pour sa part augmenté de 66,4 %. Entre 2000 et 2019, les émissions de gaz à effet de serre par passager se sont nettement réduites, ce qui démontre la capacité du secteur aérien à améliorer l’efficacité énergétique des aéronefs et donc à réduire les émissions de GES générées par le trafic aérien.

Cependant, l’avion reste le mode de transport le plus émetteur de CO2, même en tenant compte des distances – les distances moyennes parcourues sont en effet beaucoup plus importantes qu’avec d’autres modes de transport. Selon l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), un kilomètre parcouru en avion est 45 fois plus émetteur de GES qu’un kilomètre parcouru par un train à grande vitesse, sans toutefois prendre en compte les externalités, directes et indirectes, liées aux infrastructures (réseau ferré, aéroports, etc.).

B. Les Règles Régissant la liberté d’exploitation des services aériens

La liberté d’exploitation des liaisons aériennes (appelées services aériens dans les textes européens) sur le territoire d’un État membre est un principe issu du droit de l’Union européenne. Un État membre de l’Union ne peut pas refuser à une compagnie aérienne le droit d’effectuer des transports de passagers entre deux aéroports dès lors que la compagnie dispose d’une licence d’exploitation octroyée par l’autorité compétente de l’État membre où elle a son siège ou dans lequel elle en a fait la demande. L’ensemble du droit aérien concernant le transport de passagers et le fret au sein de l’UE, y compris les liaisons domestiques au sein de chaque État membre, est soumis aux prescriptions du règlement (CE) 1008/2008 du 24 septembre 2008 ([179]). Ce règlement a remplacé un premier ensemble de règlements adoptés en 1992 ((CEE) n °2407/92 ([180]), (CEE) 2408/92 ([181]) et (CEE) 2409/92 ([182])).

En vertu du règlement 2408/92, toute compagnie aérienne détentrice d’une licence d’exploitation délivrée par l’un des États membres de l’Union européenne peut prétendre à exploiter des services aériens intracommunautaires, y compris sur des liaisons domestiques de chaque État membre. Cette règle a été reprise à l’article 15 du règlement (CE) 1008/2008, qui dispose que :

– « les transporteurs aériens communautaires sont autorisés à exploiter des services aériens intracommunautaires ;

– « les États membres ne soumettent l’exploitation de services aériens intracommunautaires par un transporteur aérien communautaire à aucun permis ou autorisation. Les États membres ne demandent pas aux transporteurs aériens communautaires de produire des documents ou des informations qu’ils ont déjà fournis à l’autorité compétente pour l’octroi des licences, à condition que les informations utiles puissent être obtenues en temps voulu auprès de celle-ci […] ».

Une seule exception, décrite à l’article 20 du règlement, est prévue à ce principe. Une interdiction d’exploiter des services aériens peut être décidée par un État membre si celui-ci estime que cette mesure est nécessaire pour faire face à « des problèmes graves en matière d’environnement ». Cette interdiction doit être proportionnée et ne peut créer de distorsion de concurrence.

Si un État membre prend une telle décision, il doit en informer, trois mois avant la prise d’effet de la décision, les autres États membres et la Commission européenne. Cette information s’accompagne de documents permettant de justifier les raisons d’une telle mesure. L’interdiction prend effet passé le délai de trois mois à moins qu’après la réception de ces documents, la Commission estime que les informations fournies pour justifier des mesures ne sont pas suffisantes et qu’elle demande un examen approfondi, ou bien à moins qu’un autre État membre fasse savoir qu’il s’oppose à la mesure.

Le droit interne s’insère dans ce cadre communautaire, puisque l’article L. 6412-3 du code des transports mentionne le règlement (CE) 1008/2008.

La procédure que les compagnies aériennes doivent suivre pour recevoir un certificat de transport aérien (CTA) et ensuite une licence d’exploitation délivrée par la France s’inscrit dans le droit communautaire : la direction générale de l’aviation civile (DGAC) délivre un CTA si le transporteur respecte un ensemble de prescriptions techniques et relatives à la sécurité. Selon le type d’avion et le nombre de passagers transportés, le ministre chargé de l’aviation civile ou bien le préfet de région délivre ensuite une licence d’exploitation. Une compagnie aérienne peut demander en France une licence d’exploitation si son établissement principal se situe en France, si l’activité principale consiste en l’exploitation de services aériens et si elle est détenue à plus de 50 % et effectivement contrôlée par des États membres ou des ressortissants d’États membres, soit directement, soit indirectement par le biais d’une ou de plusieurs entreprises intermédiaires.

Chaque État membre peut ainsi délivrer des licences d’exploitation aux transporteurs dont le siège principal se situe sur son territoire. La licence d’exploitation confère à la compagnie aérienne la qualité de transporteur aérien au sens du règlement européen. Le principe est donc qu’un transporteur aérien est autorisé à exercer ses droits de trafic sur toutes les liaisons intra-communautaires sans devoir obtenir d’autorisation supplémentaire.

Pour les compagnies aériennes qui n’entreraient pas dans le champ du règlement n° 1008/2008 ou bien qui effectueraient des vols hors de l’Union européenne, une licence d’exploitation ne confère pas, à elle seule, le droit d’effectuer du transport aérien public. Une autorisation d’exploitation de services aériens est également requise. Elle est délivrée par la même autorité compétente que celle ayant octroyé la licence d’exploitation.

C. L’impact de l’épidémie De LA COVID-19

L’année 2020 a été marquée par une rupture très importante pour le trafic aérien tant en France que dans l’ensemble du monde. Au niveau mondial, la baisse du nombre de passagers en 2020 par rapport à l’année 2019 est estimée à 66 %. Les pertes du secteur aérien au niveau mondial pourraient s’élever à 118 milliards de dollars selon l’Association internationale du transport aérien (IATA). En France, la seule compagnie Air France a déclaré une perte nette de 7,7 milliards d’euros pour l’année 2020.

Dans ce contexte difficile, l’État a décidé, en avril 2020, d’aider Air France à hauteur de 7 milliards d’euros sous forme de prêts garantis. Cette aide s’est accompagnée de contreparties, notamment l’engagement de la compagnie à réduire de 50 % les émissions de CO2 générées par ses vols domestiques d’ici 2030. Pour ce faire, Air France a fait part de sa volonté de fermer trois liaisons aériennes : les lignes reliant Orly à Bordeaux, Orly à Lyon et Orly à Nantes.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 36 du projet de loi vise à interdire, sur le fondement de l’article 20 du règlement n° 1008/200 précité, l’exploitation de lignes aériennes sur des trajets qu’il est possible de réaliser en maximum 2 heures 30 minutes de train au sein du territoire métropolitain. L’article 36 insère un II à l’article L. 6412-3 du code des transports qui décrit le principe de l’interdiction. Sont ainsi interdites les liaisons aériennes à l’intérieur du territoire français dont le trajet peut être assuré grâce au réseau ferré national par plusieurs liaisons quotidiennes de moins de 2 heures 30 sans correspondance.

Un décret en Conseil d’État devra préciser les caractéristiques des liaisons ferroviaires concernées se substituant à l’avion (niveau de l’offre et fréquence des trajets notamment), et les raisons pour lesquelles il pourrait être dérogé à cette interdiction. Deux motifs de dérogation sont précisés :

– les liaisons aériennes qui assurent des vols comportant une majorité de passagers en correspondance vers d’autres vols pour la France (dont les outre-mer) ou pour l’étranger ;

– les liaisons aériennes dont les vols peuvent être considérés comme assurant un transport « majoritairement décarboné ».

Enfin, une évaluation de cette mesure générale devra être effectuée tous les ans. Cette disposition est cohérente avec l’article 20 du règlement n° 1008/2008 qui prévoit que l’interdiction d’exercice des droits de trafic ne peut durer plus de trois ans et que, au-delà, la mesure doit être réexaminée. L’article 36 du projet de loi doit entrer en vigueur le dernier dimanche de mars suivant l’année au cours de laquelle la loi sera promulguée. Ce délai permettra notamment de notifier aux autres États membres de l’UE et à la Commission européenne la décision prise par la France à l’issue de la promulgation de la loi.

S’agissant des trajets en train d’une durée maximum 2 heures 30, critère fixé pour l’interdiction des liaisons aériennes, huit liaisons aériennes aujourd’hui opérées par Air France seraient concernées par la mesure. Les vols effectués sur ces liaisons ont émis, en 2019, 164 000 tonnes de CO2. Il est à noter que l’article 36 interdit l’exploitation de ces liaisons non seulement par Air France mais par toutes les compagnies aériennes françaises ou étrangères à l’avenir.

liaisons aériennes concernées par l’article 36 du projet de loi

Source : Étude d’impact du projet de loi.

Comme rappelé précédemment, la fermeture des trois liaisons au départ ou à l’arrivée d’Orly était déjà prévue par Air France suite à l’épidémie de covid-19. L’article 36 étendrait aux autres compagnies la mesure décidée par Air France. Les cinq autres liaisons mentionnées dans le tableau ne pourraient plus être exploitées sur le fondement de cet article.

Néanmoins, il convient de préciser que les liaisons qui seront effectivement interdites dépendront du contenu du décret qui sera pris après avis du Conseil d’État et des modalités retenues pour maintenir des liaisons selon le nombre de passagers en correspondance. Ainsi, si un taux de correspondance supérieur à 50 % est retenu pour les dérogations, seule la liaison Orly-Bordeaux serait effectivement interdite (pour Air France comme pour d’autres compagnies). De plus, l’article 36 laisse la possibilité de déroger, à terme, à l’interdiction, ou de voir celle-ci prendre fin si le transport aérien devient, dans des conditions à définir par voie réglementaire, « majoritairement décarboné ».

Par ailleurs, comme l’a souligné l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi, aucun État membre n’a encore fait usage de l’article 20 du règlement européen pour interdire l’exploitation de services aériens. Des interrogations se posent quant à l’appréciation de l’existence de problèmes en matière d’environnement par la Commission qui justifierait l’application de l’article 20, la France ne présentant pas une situation différente de celle de ses voisins. Néanmoins, on peut estimer qu’au vu des ambitions de l’Union européenne en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 80 % entre 1990 et 2050, la Commission pourrait juger la mesure prise par la France comme un élément à l’appui de cette stratégie de réduction des émissions.

Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que si la proposition de fixer, comme critère d’interdiction, l’existence d’une alternative en train d’une durée de trajet maximale de 4 heures avait été retenue, trente liaisons aériennes auraient potentiellement été concernées. Si la durée avait été fixée à 3 heures, onze liaisons auraient été retenues (les liaisons Paris-Agen, Lyon-Mulhouse et Lille-Strasbourg se seraient ajoutées aux huit liaisons concernées par le projet de loi).

Enfin, la fermeture des lignes et la substitution par le train soulèvent plusieurs enjeux relatifs à la prise en compte des passagers en correspondance et aux liaisons intermodales. L’article 36 du projet de loi va certainement entraîner un report des passagers vers le train, sur des lignes déjà existantes. Ce report modal soulève des questions liées à la connexion entre les différents moyens de transport (pour les passagers en correspondance ou encore pour les voyageurs pour motif professionnel, pour lesquels l’arrivée en train – généralement en centre-ville – pourrait les éloigner des zones d’activité commerciale et industrielle) et à la localisation des activités.

Les passagers en correspondance devant prendre le train dans un premier temps devront ensuite se rendre à l’aéroport pour prendre leur vol. En région parisienne, cette transition n’est pas encore optimale, quelle que soit la gare parisienne d’arrivée (si ce n’est les gares de l’Est et du Nord pour l’aéroport Roissy-CDG). Elle est notamment toujours relativement longue pour les passagers voulant rejoindre Orly. Par ailleurs, pour les personnes qui se déplacent pour des motifs professionnels et souhaitent se rendre dans des zones industrielles situées à proximité des aéroports, l’arrivée dans une gare n’est pas aussi intéressante, et obligerait à des déplacements en voiture ou transports en commun plus longs. Ce sont deux éléments qui plaident pour une politique de développement et de renforcement des transports en commun reliant les gares et les aéroports, dans une logique multimodale.

Enfin, un des principaux risques soulevés au cours des auditions concerne le potentiel report, pour les passagers en correspondance, vers des aéroports situés à l’étranger pour effectuer leur correspondance, en particulier ceux limitrophes du territoire national, ce qui pourrait conduire, dans certains cas, à ce que les passagers se dirigent vers des aéroports plus lointains – émettant ainsi plus de GES – qui assureront des liaisons avec la France pour ensuite prendre un vol en correspondance.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre un amendement rédactionnel, l’article 36 a connu deux modifications suite à son examen par la commission spéciale :

– la commission spéciale a adopté l’amendement CS3147 du rapporteur qui supprime le mot « majoritairement » à l’alinéa 5, qui prévoyait qu’il était possible de déroger à l’interdiction de l’article 36 si le transport aérien se révélait être majoritairement décarboné. La commission spéciale a estimé que l’expression « majoritairement » était imprécise et ne pouvait pas s’appliquer à la notion de décarbonation. La suppression de ce terme permet d’insister sur la perspective de décarbonation du transport aérien. L’amendement a également précisé que le décret en Conseil d’État pris pour l’application de l’article 36 devra définir le niveau d’émissions de CO2 par passager transporté au kilomètre à atteindre (en prenant comme référence les niveaux actuels) pour que le transport soit considéré comme décarboné ;

– la commission spéciale a également adopté les amendements identiques CS4316 de M. Jean-Luc Fugit (LaREM) et CS4712 de M. François Pupponi (Dem) sous-amendés par le rapporteur (sous-amendements CS5384, rédactionnel, et CS5383) qui demandent un rapport au Gouvernement sur la possibilité d’étendre l’interdiction de l’exploitation des liaisons aériennes transportant des passagers s’il existe une alternative en train en moins de deux heures trente au fret actuellement réalisé par avion. Ce rapport ne se concentrerait que sur le fret aérien actuellement opéré au départ ou à l’arrivée de l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle. Le sous-amendement CS5383 supprime la mention du projet Euro-Carex dans l’amendement afin d’élargir le champ du rapport : s’il s’agit d’un des projets importants de développement du fret ferroviaire au niveau européen, il existe d’autres projets en la matière, qu’il n’y a pas lieu d’exclure.

Article 37 (article L. 122-2-1 [nouveau] du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique) Impossibilité de déclaration d’utilité publique en cas de construction ou d’extension d’aérodrome

I. Le droit en vigueur

Les terrains dans le périmètre des aérodromes constituent le domaine public aéronautique tel qu’il est défini à l’article L. 211-16 du code de la propriété des personnes publiques ([183]). Les personnes publiques, État ou collectivités, qui possèdent ces aérodromes peuvent en confier l’exploitation à un tiers dans le cadre d’une régie ou d’une concession, mais, dans tous les cas, les terrains, sièges des activités et services aéroportuaires, appartiennent au domaine public aéronautique des personnes publiques ([184]). C’est pourquoi les personnes qui possèdent les aérodromes bénéficient du droit d’expropriation pour cause d’utilité publique. Si les aérodromes ont besoin d’espace supplémentaire et doivent pour cela étendre leur propriété sur des terrains appartenant à des personnes privées, ils doivent faire usage du droit d’expropriation.

Seuls les aérodromes de la région parisienne sont dans une situation différente par rapport à ces règles de gestion puisqu’ils sont possédés par la société ADP, ancien établissement public devenu société anonyme en application de la loi n° 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports.

Cette situation n’a toutefois pas de conséquence sur l’application du droit de l’expropriation pour cause d’utilité publique en cas d’extension de ces aéroports. Néanmoins, les biens constituant les aérodromes de Roissy – Charles de Gaulle, d’Orly et du Bourget ont été déclassés pour sortir du domaine public et appartiennent depuis l’entrée en vigueur de la loi du 20 avril 2005 à la société ADP ([185]). Cependant, sont toujours considérés comme publics les biens nécessaires à l’exercice par l’État ou ses établissements publics de leurs missions de service public concourant à l’activité aéroportuaire. L’État conserve donc dans son domaine public un certain nombre d’éléments de ces aéroports (pistes et tours de contrôle notamment).

Une autre exception doit être signalée : l’aéroport de Bâle-Mulhouse, qui est un établissement public binational franco-suisse régi par une convention bilatérale signée le 4 juillet 1949 ([186]).

Ainsi, si pour réaliser des opérations d’aménagement sur des terrains privés, un aérodrome doit étendre son emprise foncière, il doit procéder à une opération d’expropriation pour cause d’utilité publique qui privera les propriétaires privés de leurs droits. Cette opération repose dans un premier temps sur le prononcé d’une déclaration d’utilité publique (DUP). Lorsque des DUP sont établies au profit d’aérodromes, la procédure applicable est celle du droit commun de l’expropriation pour cause d’utilité publique. La DUP n’est prononcée par le préfet qu’après une enquête publique menée par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête ([187]).

Aujourd’hui, une dizaine d’aérodromes, principalement parmi les plus fréquentés de France, a des projets d’agrandissement et d’aménagement, dont certains ont été retardés en raison de l’épidémie de la covid-19 et de ses conséquences sur le trafic aérien. L’État a par ailleurs demandé à ADP de mettre un terme au projet de construction d’un nouveau terminal à l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 37 du projet de loi insère un nouvel article L. 122-2-1 dans le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui vise à interdire « les projets de travaux et d’ouvrages ayant pour objet la création ou l’augmentation des capacités d’accueil des aéronefs, des passagers ou du fret » dans l’enceinte des aérodromes dès lors que ces projets :

– nécessitent une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, c’est-à-dire si l’extension prévue nécessite l’acquisition de terrains privés ;

– ont pour effet d’entraîner une augmentation nette, après compensation des émissions de gaz à effet de serre générées par l’activité aéroportuaire par rapport à l’année 2019.

Cette seconde condition posée par le I de l’article L. 122-2-1 nécessite d’évaluer le supplément net d’émissions de gaz à effet de serre qui pourrait être généré suite à la réalisation des travaux (tels, par exemple, l’aménagement de nouveaux terminaux pour accueillir plus d’aéronefs simultanément), après comptabilisation des éventuelles opérations de compensation de ces émissions.

Il convient de noter que cette disposition n’empêche pas les projets d’extension qui ne nécessitent pas d’expropriation foncière, et donc pas de DUP.

Le II de l’article L. 122-2-1 prévoit plusieurs exceptions à l’interdiction posée au I. D’une part, deux aérodromes sont exclus des dispositions du I : l’aérodrome de Nantes-Atlantique jusqu’au 31 décembre 2036 et l’aéroport de Bâle-Mulhouse :

– pour le premier, suite à l’abandon de la construction de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, des travaux d’agrandissement nécessitant une expropriation foncière ont débuté. Le Gouvernement ne souhaite pas remettre en cause ces opérations d’aménagement dont l’aéroport a besoin, ce qui justifie la dérogation prévue par le projet de loi ;

– pour le second, l’article 2 de la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 portant construction et exploitation de l’aérodrome de Bâle-Mulhouse dispose que le Gouvernement français s’engage à acquérir les terrains nécessaires au développement de l’aérodrome et à les mettre à disposition de l’établissement public. Cet engagement international de la France s’oppose donc à ce que l’interdiction d’extension d’aérodromes s’applique à l’aérodrome de Bâle-Mulhouse. De plus, du fait de son caractère binational et d’un trafic de passagers à 80 % suisse, une concertation avec l’Office fédéral de l’aviation civile s’imposerait préalablement à l’instauration d’une telle mesure.

Les hélistations sont également exclues de l’interdiction, principalement parce que ces espaces aéroportuaires sont aménagés pour des raisons de sécurité (par exemple, pour permettre des opérations de sauvetage) ou pour faciliter l’accès à des zones enclavées. Le projet de loi n’empêche pas leur aménagement, quelles que soient les opérations juridiques nécessaires. Les aérodromes situés dans les départements et régions d’outre-mer relevant de l’article 72-3 de la Constitution sont également exclus de l’interdiction, de même que ceux situés sur le territoire métropolitain si les travaux sont rendus nécessaires « par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de mises aux normes réglementaires ».

Le III de l’article L. 122-2-1 explicite le contenu du décret qui devra être pris en Conseil d’État pour préciser les modalités de l’interdiction. Il devra ainsi préciser les modalités d’appréciation de ce que constituent des travaux et ouvrages susceptibles d’entraîner une augmentation des capacités d’accueil des aérodromes et les modalités d’appréciation de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre après compensation. Ce second point devra tenir compte, à moyen terme, de l’évolution prévisionnelle du trafic aérien par rapport à la date prévue d’achèvement de l’opération et des émissions des aéronefs ainsi que de leur compensation ([188]).

L’évaluation du supplément potentiel d’émissions de GES à raison des travaux d’aménagement ou d’agrandissement, qui devra être faite pour établir le dossier de demande d’expropriation pour cause d’utilité publique, devrait ainsi tenir compte de l’évolution estimée du trafic et du nombre de passagers mais aussi de l’amélioration à moyen terme de la consommation énergétique des aéronefs (et in fine de leur capacité à émettre moins de gaz à effet de serre).

L’article L. 122-2-1 entrera en vigueur au 1er janvier 2022, ce qui devrait permettre aux aéroports concernés d’ajuster leurs projets d’extension.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPéciale

Outre des amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement CS5310 de Mme Zivka Park (LaREM) afin d’étendre les motifs de dérogation à l’impossibilité de déclarer d’utilité publique des travaux ou ouvrages aéroportuaires augmentant les émissions de gaz à effet de serre. S’ajoute ainsi aux motifs liés à la sécurité, à la défense nationale ou à des mises aux normes réglementaires, un motif sanitaire. L’épidémie de la covid-19, qui a des conséquences très fortes sur le trafic aérien, démontre que les aérodromes peuvent être contraints de s’adapter pour se conformer à de nouvelles normes sanitaires, ce que permet l’amendement CS5310.

Article 38 (section 7 [nouvelle] du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement) Mécanisme de compensation des émissions de gaz à effet de serre du secteur aérien à l’intérieur du territoire national

I. Le droit en vigueur

A. Le système européen d’échange de quotas d’émission carbone

1. L’intégration de l’aviation au système européen d’échange de quotas d’émission

Le système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE) de gaz à effet de serre (GES) est un instrument directeur de la politique de l’Union européenne en matière d’atténuation des changements climatiques. Établi en 2005 en application de la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 ([189]), il s’inscrit dans le mécanisme international d’échange de droits d’émission mis en place par le protocole de Kyoto de 1998. Le SEQE a pour objectif de contribuer « à réaliser les engagements de [l’Union européenne] et de ses États membres de manière plus efficace » tout « en nuisant le moins possible au développement économique et à l’emploi » afin « de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes ». La directive du 13 octobre 2003 a été modifiée de façon substantielle par la directive 2009/29/CE du 23 avril 2009 ([190]) afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de GES. De même, la directive 2018/410/UE du 14 mars 2018 ([191]) a modifié la directive de 2003 afin de faire évoluer les règles relatives à la mise en œuvre de la quatrième phase du dispositif (2021-2030) « à la lumière des évolutions au niveau international et des efforts entrepris pour atteindre les objectifs à long terme de l’accord de Paris ».

Le champ d’application du SEQE s’est progressivement élargi. Initialement, il s’appliquait aux principales activités industrielles ainsi qu’aux émissions d’oxyde nitreux de certains procédés. Le secteur de l’aviation a été intégré dans le SEQE à compter de 2012 ([192]) par la directive du 19 novembre 2008, dont l’objectif est « de réduire la contribution de l’aviation au changement climatique en intégrant les émissions liées aux activités aériennes dans le système communautaire ». L’annexe I à la directive prévoit que celle-ci s’applique « aux vols au départ ou à l’arrivée d’un aérodrome situé sur le territoire d’un État membre soumis aux dispositions du traité ». Néanmoins, l’application du SEQE aux vols au départ et à destination d’aérodromes situés dans des pays en dehors de l’Espace économique européen (EEE) a été suspendue du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 ([193]) afin de renforcer la dynamique apparue au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) pour mettre en place un mécanisme de marché mondial en vue de réduire les émissions de GES dans le secteur de l’aviation. Le règlement 2017/2392/UE du 13 décembre 2017 ([194]) prolonge la dérogation pour les vols extérieurs à l’EEE jusqu’au 31 décembre 2023.

Ainsi, la directive de 2003 ne s’applique, jusqu’au 31 décembre 2023, qu’aux seuls vols intra-UE et aux vols entre l’UE et certaines zones et territoires de l’Espace économique européen. La directive prévoit également une série d’exonérations pour des vols intra-UE. À cet égard, les vols effectués dans le cadre d’obligations de service public imposées aux liaisons au sein des régions ultrapériphériques et ainsi les vols effectués entre l’UE et les territoires d’outre-mer ne sont pas soumis aux obligations de la directive afin de préserver la continuité territoriale avec ces territoires ([195]).

Le SEQE repose sur un plafonnement et des échanges de droits d’émission de GES. Le plafond d’émission est fixé afin de limiter le niveau total de certains GES émis par des installations consommatrices d’énergie et par les exploitants d’aéronefs. En partant des objectifs de réduction établis au niveau européen, les États se voient attribuer une quote-part qui représente leur objectif à respecter en termes d’émission. Ils redistribuent ensuite ce plafond entre les opérateurs soumis à la directive sur leur territoire national. Les quotas d’émission ([196]) peuvent ainsi être échangés entre les opérateurs dans l’ensemble des pays de l’UE dont les émissions excèdent la quantité de quotas qui leur a été allouée et ceux qui n’ont pas dépassé la quantité qui leur a été allouée.

Alors qu’initialement, tous les quotas ont été attribués gratuitement, à compter de la période 2013-2020 (troisième phase), les quotas sont devenus progressivement payants avec mise aux enchères conformément à la directive européenne du 23 avril 2009 précitée. Les exploitants d’aéronefs ont continué à recevoir gratuitement une partie de leurs quotas d’émission durant la troisième phase du système d’échange conformément au règlement 2017/2392/UE précité ([197]). En 2019, 30,2 millions de quotas, soit 44 % d’entre eux, ont été alloués gratuitement à l’aviation.

2. La transposition en droit interne du SEQE pour l’aviation

La transposition de la directive du 13 octobre 2003 a été réalisée par l’ordonnance du 15 avril 2004 ([198]) modifiée par l’ordonnance du 21 octobre 2010 ([199]), qui soumet au système de quotas les exploitants d’aéronefs. Enfin, l’ordonnance du 9 octobre 2019 ([200]) a transposé la directive du 14 mars 2018 précitée.

Le SEQE est codifié dans le code de l’environnement. Son article L. 229-5 précise à cet égard que les dispositions relatives aux quotas d’émission de gaz à effet de serre s’appliquent « aux exploitants d’aéronef dont la France est l’État membre responsable au titre des émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère au cours de tout vol à l’arrivée ou au départ d’un aérodrome situé sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen, à l’exception des vols dont la liste est fixée par décret ».

B. Les dispositifs internationaux de compensation carbone

1. Le protocole de Kyoto reconnaît la possibilité de compenser les émissions de GES par des activités de séquestration de carbone

a. Les mécanismes de compensation carbone du protocole de Kyoto

Le protocole de Kyoto de 1998 fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre et prévoit un ensemble de moyens pour favoriser son respect par les États parties. Plusieurs moyens peuvent être utilisés par les États pour s’acquitter de leurs obligations en matière de stabilisation et de réduction des émissions de GES.

À cet égard, la prise en compte des puits de carbone participe de la mise en œuvre des obligations résultant du protocole de Kyoto. Ce dernier offre la possibilité aux États de dépasser la quantité d’émissions de GES qui leur est attribuée dès lors que leur excédent d’émissions est compensé par l’acquisition d’unités carbone correspondant à des réductions d’émissions réalisées sur le territoire d’autres États parties au protocole.

Dès lors, il est possible de financer des projets de réduction des GES de façon à bénéficier de crédit carbone à hauteur des émissions évitées. Les deux mécanismes institués par le protocole, la mise en œuvre conjointe (MOC) et le mécanisme pour un développement propre (MDP), génèrent ainsi des crédits internationaux ([201]) utilisés par les États pour compenser leurs émissions. Les activités pouvant être réalisées sont variées mais doivent conduire à des avantages réels, mesurables et durables en termes d’atténuation des changements climatiques et contribuer aux objectifs de développement durable ([202]).

b. L’articulation entre le SEQE et le protocole de Kyoto

La modification de la directive du 13 octobre 2003 instaurant le SEQE par la directive du 27 octobre 2004 ([203]) approfondit le lien entre le système d’échange de quotas d’émission de l’UE et le protocole de Kyoto en ce qu’elle rend compatible le système européen avec les mécanismes du protocole de Kyoto (MOC et MDP). De cette manière, les exploitants ont pu utiliser ces deux mécanismes dans le cadre du SEQE pour s’acquitter de leurs obligations lors de la phase 3 (2013-2020). Les unités d’émissions générées par les mécanismes doivent alors être échangées contre des quotas.

c. Les nouveaux mécanismes issus de l’accord de Paris

L’article 6 de l’accord de Paris établit un mécanisme centralisé intitulé « Mécanisme pour le développement durable » (MDD) placé sous autorité de la Conférence des parties (COP) pour contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La disposition permet aux États parties de bénéficier « d’activités d’atténuation donnant lieu à des réductions d’émissions qui peuvent aussi être utilisées par une autre Partie pour remplir sa contribution déterminée au niveau national » et conduit à l’émergence d’un mécanisme de compensation. Ce nouveau mécanisme vise à remplacer les mécanismes existants (tels que le MDP et la MOC) et à certifier les réductions d’émissions pour les utiliser en faveur d’engagements déterminés à l’échelon national. Les dispositions de l’article 6 devront être mises en œuvre au moyen de décisions d’exécution au cours des prochaines années.

2. Le programme CORSIA, système de compensation carbone pour les vols internationaux

Le programme CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) a été établi par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), afin d’engager le transport aérien, à partir de 2021, vers une croissance « neutre » en carbone en maintenant ses émissions de GES à leur niveau de 2020. A ainsi été institué un dispositif de compensation et de réduction des émissions de CO2 pour les vols internationaux.

En 2016, dans sa résolution A39-3 ([204]), la 39e Assemblée de l’OACI a institué un régime dit « GMBM » (Global Market-based Measure) de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation civile au sein d’un « panier de mesures comprenant aussi des technologies, des améliorations de l’exploitation et des carburants d’aviations durables pour atteindre les objectifs ambitieux mondiaux de l’OACI ». Selon la résolution A40-19 ([205]) de la 40e Assemblée de l’OACI, le dispositif CORSIA est un « programme mondial unique de compensation de carbone » qui constitue une « mesure efficace par rapport à ses coûts, qui compléterait un ensemble plus large de mesures, en particulier de mesures concernant la technologie, l’exploitation et l’infrastructure ». Il constitue « la seule mesure mondiale basée sur le marché qui s’applique aux émissions de CO2 de l’aviation internationale afin d’éviter un ensemble disparate éventuel de [mesures de marché] nationales et régionales qui feraient double emploi, et pour faire en sorte que les émissions de CO2 de l’aviation internationale ne soient prises en compte qu’une seule fois ».

Selon l’article 10 de la résolution A40-19, sont visés par les exigences de compensation du dispositif « tous les vols internationaux effectués sur des routes reliant des États qui sont tous deux inclus dans le CORSIA ». À l’inverse, ne sont pas concernés les vols internationaux effectués sur les routes reliant un État qui est inclus dans le dispositif à un autre qui ne l’est pas, ainsi que les vols internationaux effectués sur des routes reliant des États qui ne participent pas au programme. Sont par ailleurs exclus du dispositif les vols militaires, gouvernementaux ou sanitaires ainsi que ceux effectués par de petits opérateurs dont les émissions annuelles sont inférieures à 10 000 tonnes de CO2, ou par de petits aéronefs (dont la masse maximale au décollage est inférieure à 5,7 tonnes).

Le mécanisme est basé sur un marché qui vise à compenser la part des émissions de CO2 des vols internationaux excédant leur niveau moyen observé en 2019. Initialement, les valeurs d’émission à utiliser pour calculer les exigences de compensation étaient fixées à la moyenne des émissions de l’aviation internationale relevant du CORSIA au cours des années 2019 et 2020. Néanmoins, en raison de la diminution des émissions de CO2 du transport aérien international en 2020, seule l’année 2019 a été retenue comme année de référence.

La phase pilote du dispositif s’applique entre 2021 à 2023 pour les États volontaires pour participer au régime de compensation. La première phase entrera en vigueur entre 2024 et 2026 pour les États ayant participé à la phase pilote ainsi que pour tous les autres États volontaires. Le dispositif deviendra obligatoire dans une deuxième phase à partir de 2027 jusqu’en 2035. Il s’appliquera alors « à tous les États dont la part individuelle des activités de l’aviation internationale en tonnes kilomètres payantes (TKP) pour l’année 2018 est supérieure à 0,5 % du total des TKP ou dont la part cumulative dans la liste en ordre décroissant des États représente 90 % du total mondial des TKP ([206]) ».

Les compagnies aériennes doivent acheter des unités d’émissions ([207]) produites par des mécanismes de compensation carbone admissibles aux fins du CORSIA, notamment les mécanismes établis dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et de l’accord de Paris ([208]) afin de compenser les émissions au-dessus du niveau de 2019. Dans une décision du 13 mars 2020, le Conseil de l’OACI a approuvé les unités d’émissions admissibles au CORSIA et a instauré un ensemble d’unités d’émissions admissibles conformes aux exigences de compensation pour la phase pilote ([209]).

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 38 du projet de loi créé, au sein du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement, une section 7 intitulée « Compensation des émissions de gaz à effet de serre des vols effectués à l’intérieur du territoire nationale ».

Elle comprend un article L. 229-55 qui institue un mécanisme de compensation des émissions de gaz à effet de serre des vols à l’intérieur du territoire national. Sont soumis à ce mécanisme les exploitants d’aéronefs « dont les émissions de gaz à effet de serre sont soumises aux obligations du système européen d’échange de quotas d’émission ». Dès lors, ne sont pas soumis au dispositif de manière obligatoire les vols entre la métropole et l’outre-mer.

Un nouvel article L. 229-56 du code de l’environnement impose en outre aux exploitants d’aéronefs de compenser, à l’issue de chaque année civile, les émissions de GES des vols à l’intérieur du territoire national telles qu’elles ont été déclarées, vérifiées et validées dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Le régime de compensation sera progressivement mis en place : l’entrée en vigueur des obligations instituées par l’article 38 du projet de loi est fixée au 1er janvier 2022, les exploitants devant alors compenser 50 % de leurs émissions. À compter du 1er janvier 2023, la compensation devra s’élever à 70 % des émissions puis à 100 % des émissions à compter du 1er janvier 2024.

Les dispositions du projet de loi instituent également un nouvel article L. 229-57 dans le code de l’environnement qui dispose que « pour s’acquitter de leur obligation, les exploitants d’aéronefs utilisent des crédits carbone issus de programmes de compensation à haute valeur environnementale ». Il précise également que les crédits carbone ne pourront être utilisés à la fois au sein du mécanisme de compensation institué pour les vols nationaux par le projet de loi et au sein d’un autre dispositif de compensation obligatoire. Il prévoit également que les projets d’absorption du carbone situés sur le territoire français et sur celui des autres États membres de l’UE doivent être privilégiés. Interrogés sur les projets de compensation éligibles au mécanisme de compensation institué par l’article 38 du projet de loi, les services du ministère des transports ont précisé que pourraient être éligibles :

– les projets de compensation faisant l’objet d’une labellisation par le ministère de la transition écologique au titre du label bas-carbone ;

– les projets de compensation éligibles au titre du dispositif CORSIA ;

– les labels de compensation nationaux d’autres États européens et équivalents au label bas-carbone français.

Le détail des conditions d’éligibilité aux programmes et d’utilisation des crédits carbone, les éléments d’information devant être fournis par les exploitants et leurs délais de transmission, ainsi que les modalités de vérification par l’autorité administrative du respect des obligations de compensation seront précisés par décret en Conseil d’État.

L’article 38 prévoit également, par la création d’un nouvel article L. 229-58 dans le code de l’environnement, un dispositif de sanctions administratives dans le cas où l’exploitant n’aurait pas justifié le respect de ses obligations de compensation. Ainsi, chaque année, si à une date fixée par décret en Conseil d’État l’exploitant d’aéronef n’a pas justifié du respect de ses obligations de compensation, l’autorité administrative le met en demeure d’y satisfaire dans un délai de deux mois, ce délai pouvant être prolongé d’un mois. La mise en demeure mentionne, le cas échéant, la sanction encourue et invite l’exploitant à présenter ses observations écrites.

Une fois le délai de mise en demeure écoulé, l’autorité administrative peut notifier à l’exploitant qu’il a rempli son obligation de compensation. Si ce n’est pas le cas, elle peut constater qu’il ne s’est pas conformé à son obligation et prononce, dans ce cas, une amende relative aux émissions non compensées. Le montant de l’amende est de 100 euros pour chaque tonne de GES émise pour laquelle l’exploitant d’aéronef n’a pas satisfait à son obligation de compensation, le recouvrement de l’amende étant effectué au profit du Trésor public. Néanmoins le paiement de l’amende ne dispense pas l’exploitant de l’obligation de compenser ses émissions, ce qui doit être effectué au plus tard l’année suivante. La sanction, si elle est définitive, peut être rendue publique par l’autorité administrative.

Enfin, l’article 38 du projet de loi prévoit, dans un nouvel article L. 229-59 du code de l’environnement, que les exploitants d’aéronefs qui ne sont pas soumis au mécanisme de compensation institué par le projet de loi mais opérant des vols à l’intérieur du territoire national pourront volontairement s’y conformer.

Dès lors, le nouveau mécanisme de compensation pour les vols sur le territoire national constitue un complément au dispositif SEQE et au mécanisme CORSIA pour assurer un meilleur respect des engagements internationaux de la France en matière de lutte contre le changement climatique afin de réduire l’impact climatique du transport aérien, au côté d’autres mesures de décarbonation du secteur. Le SEQE s’appliquant aux vols intérieurs français, les émissions d’un même vol seront concernées tant par le système européen que par l’obligation nationale de compensation.

III. les travaux de la commission spéciale

Outre une série d’amendements rédactionnels, la commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur CS3167 qui demande au Gouvernement la publication d’un bilan annuel du résultat des programmes de compensation auxquels font appel les compagnies aériennes pour compenser les émissions de gaz à effet de serre générées par les vols domestiques.

TITRE IV SE LOGER

Chapitre Ier Rénover les bâtiments

Article 39

(article L. 173-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Assise législative donnée aux étiquettes du diagnostic de performance énergétique (DPE)

I. le droit en vigueur

A. Le caDRE JURIDIQUE

1. L’obligation d’établir un DPE

Le diagnostic de performance énergétique (DPE) est le document de référence qui évalue la consommation énergétique d’un bâtiment ou d’une partie de bâtiment et son taux d’émission de gaz à effet de serre. Il permet ainsi d’informer le candidat acquéreur ou locataire sur le bien qu’il projette d’acheter ou de louer.

Le DPE a été introduit en droit français par l’article 41 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, assurant la transposition de la directive n° 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments, votée dans le prolongement du protocole de Kyoto par l’Union européenne. Initialement codifiées aux articles L. 134-1 à L. 134-7 du code de la construction et de l’habitation, les dispositions concernant le DPE figurent désormais aux articles L. 126-6 à L. 126-33 du même code, depuis l’ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l’habitation.

Ainsi, l’article L. 126-26 du code de la construction et de l’habitation (CCH) dispose que le DPE est « un document qui comporte la quantité d’énergie effectivement consommée ou estimée, exprimée en énergie primaire et finale, pour une utilisation standardisée du bâtiment ou d’une partie de bâtiment et une classification en fonction de valeurs de référence permettant de comparer et évaluer sa performance énergétique. Il est accompagné de recommandations destinées à améliorer cette performance et du montant des dépenses théoriques de l’ensemble des usages énumérés dans le diagnostic. (...) ». On peut noter que la mention de l’énergie primaire et finale résulte d’un ajout voté lors de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, dite loi « énergie et climat », de même que la référence au montant des dépenses théoriques de l’ensemble des usages énumérés dans le diagnostic. Cette dernière modification entrera en vigueur au 1er janvier 2022. Pour ce qui concerne la mention de l’énergie primaire et finale, il s’agit d’une simple précision, puisque le DPE actuel fourni déjà ces deux types d’informations, bien que l’étiquette énergie soit mesurée uniquement en énergie primaire (voir infra).

Le DPE s’est progressivement généralisé, il est devenu obligatoire depuis le 1er novembre 2006 en cas de vente et depuis le 1er juillet 2007 en cas de location (sauf pour les baux ruraux et les contrats saisonniers) ainsi qu’en cas de construction ou d’extension d’un bâtiment.

L’article L. 126-27 prévoit une obligation de faire établir un DPE à la charge du maître d’ouvrage en cas de construction ou d’extension d’un bâtiment, le DPE devant être remis au propriétaire au plus tard à la réception de l’immeuble.

L’article L. 126-28 prévoit une obligation de faire établir un DPE en cas de vente et de location. Lorsque l’immeuble est offert à la vente ou à la location, le propriétaire tient le DPE à la disposition de tout candidat acquéreur ou locataire. Le DPE est joint au contrat de location lors de sa conclusion sauf pour les baux ruraux et les contrats de location saisonnière (article L. 126-29 du CCH). Le DPE doit être communiqué à l’acquéreur dans le cadre du dossier de diagnostic technique, qui doit obligatoirement être communiqué en cas de vente ou de location et dont le contenu est précisé à l’article L. 271-4 du CCH.

Depuis 2017 et en application de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle 2 », un DPE doit également être réalisé dans les bâtiments équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement (voir pour plus de détails le commentaire de l’article 40).

Pour certaines catégories de bâtiment, le gestionnaire affiche le DPE à l’intention du public (Article L. 126-30 du CCH).

On peut en outre noter que le droit prévoit une obligation de transmission – par les diagnostiqueurs – des DPE à l’Agence de la transition énergétique (ADEME). Ces documents sont aussi mis à la disposition des collectivités territoriales et de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). Les modalités de transmission étant précisées dans un décret en Conseil d’État (article L. 126-32 du CCH).

Enfin et depuis 2011, il est obligatoire de faire figurer le classement du bien au regard de sa performance énergétique dans les annonces relatives à la vente ou à la location. Cette obligation a été complétée par la loi énergie et climat, qui a introduit une sanction administrative en cas de non-respect de cette disposition (3 000 euros d’amende pour une personne physique et 15 000 euros d’amende pour une personne morale). Pour les biens immobiliers à usage d’habitation, il est également obligatoire de faire figurer, à titre d’information, un montant des dépenses théoriques de l’ensemble des usages énumérés dans le DPE. Ces nouvelles dispositions ont été précisées par décret et entreront en vigueur au 1er janvier 2022 (article L. 126-33 du CCH).

2. Le rôle du diagnostiqueur et le régime de sanctions applicables

Comme en dispose l’article L. 126-6 du CCH, le DPE doit être élaboré par une personne présentant des garanties de compétence et disposant d’une organisation et de moyens appropriés, dans des conditions qui sont précisées à l’article L. 271-6 du CCH. Cette personne est tenue de souscrire une assurance permettant de couvrir les conséquences d’un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions. Elle ne doit avoir aucun lien de nature à porter atteinte à son impartialité et à son indépendance, ni avec le propriétaire ou son mandataire qui fait appel à elle, ni avec une entreprise pouvant réaliser des travaux sur les ouvrages, installations ou équipements pour lesquels il lui est demandé d’établir l’un des documents mentionnés au premier alinéa. Des organismes de certification de personnes accrédités par le COFRAC vérifient les compétences des candidats. Aujourd’hui plus de 8 000 professionnels sont certifiés pour la réalisation du DPE ([210]).

Concernant le volet des sanctions, des sanctions administratives ont été introduites par la loi énergie et climat en cas de non-respect de l’obligation d’affichage (comme indiqué supra). Ces sanctions s’appliquent uniquement aux professionnels qui ne respecteraient pas cette obligation.

En outre, les règles de droit commun du droit des contrats telles que prévues dans le code civil peuvent s’appliquer. La responsabilité du vendeur, du bailleur ou du notaire peut être engagée devant le juge au titre du code civil, s’ils ne transmettent pas volontairement le DPE ou s’ils mentionnent de fausses informations dans l’annonce de vente pour induire le futur acquéreur ou locataire en erreur. L’acquéreur peut se retourner contre le diagnostiqueur en invoquant sa responsabilité délictuelle (article 1240 du code civil) dès lors que le diagnostiqueur a commis une faute contractuelle qui lui a causé un dommage. Si la responsabilité délictuelle du diagnostiqueur est avérée, elle ne peut conduire à la nullité du contrat de vente puisqu’il n’est qu’un tiers au contrat. Le diagnostiqueur pourrait cependant être condamné à verser des dommages et intérêts à l’acquéreur en réparation du préjudice qu’il a subi. L’article L. 271-4 du CCH, dans sa version applicable jusqu’au 1er juillet 2021, prévoit que « l’acquéreur ne peut se prévaloir à l’encontre du propriétaire des informations contenues dans le DPE qui n’a qu’une valeur informative ». Ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à l’application des règles de droit commun qui régissent les contrats. Si le vendeur a usé de manœuvres frauduleuses en annonçant sciemment une classe différente que celle qui apparaît réellement dans le DPE par exemple, cela peut constituer un vice de consentement (dol), l’acquéreur pouvant alors entamer une action en nullité du contrat de vente.

3. La mise en place de l’opposabilité du DPE

Le régime de responsabilité applicable en matière de DPE est en passe d’être consolidé avec la mise en place de la réforme de l’opposabilité du DPE. Celle-ci a été votée à l’article 179 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN ». La loi ELAN prévoyait initialement une entrée en vigueur de l’opposabilité du DPE au 1er janvier 2021 mais cette échéance a été décalée au 1er juillet 2021 par la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, un délai supplémentaire ayant été rendu nécessaire en raison de la crise sanitaire. Le DPE aura alors la même portée juridique que les autres diagnostics immobiliers (plomb, électricité, amiante), à l’exception des recommandations de travaux que le DPE contient, qui conserveront une valeur seulement indicative.

Corollaire de la mise en place de l’opposabilité du DPE, le DPE fait actuellement l’objet d’une réforme de fiabilisation au niveau réglementaire, qui doit entrer en vigueur d’ici le 1er juillet 2021 (voir infra).

B. Les mÉthodes d’Élaboration du DPE et les Échelles de rÉfÉrence utilisÉes

1. Le contenu actuel du DPE

Le contenu précis du DPE est fixé par la voie réglementaire, aux articles R. 134-1 à R. 134-5-7 du CCH ainsi que par plusieurs arrêtés pris en 2006 et 2007 ([211]). L’article R. 134-2 liste les différents éléments que le DPE doit comprendre. Parmi ces éléments figurent notamment une échelle de référence établie en fonction de la quantité annuelle d’énergie consommée ou estimée ainsi qu’une échelle de référence en fonction de la quantité d’émission de gaz à effet de serre. Ces échelles de référence correspondent aux deux étiquettes qui figurent aujourd’hui sur le DPE. Les conditions d’élaboration de ces échelles sont fixées en annexe à l’arrêté du 15 septembre 2006 relatif au diagnostic de performance énergétique pour les bâtiments existants proposés à la vente en France métropolitaine. Les DPE doivent ainsi comporter :

– une étiquette énergie, qui indique la consommation énergétique primaire annuelle du logement sur une échelle allant de A (consommation faible, inférieure à 51 kilowattheures [kWh] par mètre carré [m2] et par an) à G (consommation importante, supérieure à 450 kilowattheures par m2 et par an). Le détail des seuils, fixé dans l’arrêté du 15 septembre 2006 précité, figure dans la reproduction des étiquettes ci-dessous. Pour les logements fonctionnant à l’électricité, un taux de conversion de 2,58 s’applique, afin de rendre compte de la quantité d’énergie primaire utilisée pour produire l’énergie finale. Ce classement informe sur la quantité totale d’énergie primaire pour le chauffage, l’eau chaude sanitaire et le refroidissement des locaux de la maison ;

– l’étiquette énergie est complétée par une étiquette climat, qui indique l’impact annuel de cette consommation énergétique sur les émissions de gaz à effet de serre sur une échelle allant d’A (émission faible, inférieure à 6 kilos d’équivalent carbone par mètre carré) à G (émission importante, supérieure à 80 kilos d’équivalent carbone par mètre carré).

Ces échelles de référence n’ont donc actuellement pas d’assise législative. Toutefois, les seuils arrêtés par ces étiquettes ont été utilisés à plusieurs reprises par le législateur pour fixer des obligations. En particulier, le seuil de 331 kWh par m2 et par an est identifié à plusieurs reprises dans le droit comme le seuil permettant de qualifier les passoires énergétiques et d’introduire des obligations en la matière. Ainsi, la loi énergie et climat a notamment utilisé ce seuil pour prévoir une interdiction des passoires énergétiques à l’horizon 2028.

Il faut également relever qu’en plus de ces deux étiquettes, le DPE comporte un ensemble d’autres informations, dont notamment la mesure de la consommation d’énergie en termes d’énergie finale nécessaire au chauffage, à la production d’eau chaude sanitaire et au refroidissement, comme le prévoient expressément les arrêtés précités ([212]).

2. La réforme en cours du DPE

De nombreux rapports, dont le récent rapport parlementaire sur la rénovation thermique des bâtiments ([213]), ont documenté l’insuffisante fiabilité du DPE actuel. Pour un même bâtiment, des résultats très différents peuvent être obtenus en fonction de la méthode employée par le diagnostiqueur. La méthode du DPE « sur facture » est également largement critiquée. Cette méthode conduit notamment à parfois transmettre des DPE « vierge » (lorsqu’aucune facture n’a été transmise), qui représentent aujourd’hui 20 % des DPE ([214]).

Face à ce constat et dans le cadre de l’entrée en vigueur de l’opposabilité du DPE au 1er juillet 2021, le Gouvernement procède actuellement par voie réglementaire à une importante réforme du DPE, guidée par la volonté d’en renforcer la fiabilité, la lisibilité et la cohérence, notamment au regard des objectifs que la France s’est fixée en matière de réduction de l’impact carbone.

Cette réforme se traduit juridiquement par deux décrets du 17 décembre 2020 ([215]), ainsi que par trois projets d’arrêtés, mis à la consultation du public du 20 février au 15 mars 2021.

Les deux décrets en date du 17 décembre 2020 ont posé les premiers jalons de cette réforme. Parmi les principales modifications apportées, le décret n° 2020-1609 complète l’échelle de référence permettant de classer les bâtiments en fonction de leur quantité d’énergie estimée ou consommée, qui devra désormais prendre en compte l’éclairage ainsi que les auxiliaires de chauffage, de refroidissement d’eau chaude sanitaire et de ventilation. Les notions de zone climatique et d’altitude devront également être prises en compte dans les échelles de référence énergétique et carbone. Un indicateur relatif au confort estival est créé et les règles applicables aux bâtiments collectifs sont adaptées. L’entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au 1er juillet 2021.

Le décret n° 2020-1610 concerne les durées de validité du DPE. La durée de validité de droit commun des DPE reste fixée à 10 ans mais des durées de validité différentes sont fixées pour les DPE réalisés avant le 1er juillet 2021 :

– les DPE réalisés entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017 sont valides jusqu’au 31 décembre 2022 ;

– ceux réalisés entre le 1er janvier 2018 et le 30 juin 2021 sont valides jusqu’au 31 décembre 2024.

Cette réforme doit encore être précisée par trois arrêtés, actuellement rendus publics dans le cadre d’une consultation et qui doivent être publiés d’ici fin mars. La réforme doit notamment conduire à supprimer la méthode du DPE sur facture. Le DPE fournira également des recommandations, qu’il s’agisse de travaux de rénovation ou de bons usages du logement. Il donnera une estimation du coût des travaux à entreprendre suivant deux niveaux d’ambition (travaux prioritaires et travaux permettant d’aller vers un logement performant).

Les deux étiquettes actuelles ont vocation à être remplacées par une seule étiquette, fonctionnant selon un principe de double seuil, en énergie primaire et en émission de gaz à effet de serre. Le logement sera classé selon sa plus mauvaise performance, comme l’illustre le schéma ci-dessous.

Contrairement à ce qui avait pu un temps être envisagé, notamment dans le cadre de l’ordonnance prévue à l’article 15 de la loi énergie et climat, l’énergie finale n’est pas retenue comme l’un des critères de référence de l’élaboration de l’échelle de classement des biens. En effet, il convient de rappeler que l’article 15 de la loi précitée a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour définir et harmoniser la notion de bâtiment ou partie de bâtiment à consommation énergétique excessive exprimée en énergie primaire et en énergie finale et prenant en compte la zone climatique et l’altitude. Au vu des modifications proposées dans le présent projet de loi et au vu de la réforme à venir du DPE, le Gouvernement a ainsi décidé de ne pas faire usage de l’habilitation prévue à l’article 15 de la loi énergie et climat. Comme le Gouvernement l’a précisé à votre rapporteur : quel que soit l’indicateur utilisé pour la classification énergétique, la notion d’énergie finale reste un élément pertinent et constitutif de la méthode : les calculs du DPE permettent bien d’identifier la consommation d’énergie finale conventionnelle du logement, qui est représentative de la qualité de l’isolation et de l’efficacité des systèmes énergétiques. La conversion de ce résultat en énergie primaire offre quant à lui une meilleure corrélation avec le coût connu des énergies (notamment le rapport entre le gaz et l’électricité). Les deux informations ont donc du sens et méritent d’être conservées au sein du DPE, tout en privilégiant l’énergie primaire pour la classification des biens.

En revanche, il est prévu de baisser le coefficient de conversion en énergie finale, en le faisant passer de 2,58 à 2,3, en conformité avec la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) et le projet de réglementation environnementale 2020 (RE2020).

II. Les dispositions DU PROJET DE LOI

Le présent article introduit dans la partie législative du code de la construction et de l’habitation les définitions des niveaux de performance énergétique et climatique utilisés dans le diagnostic de performance énergétique (DPE), qui vont de A à G.

Un nouvel article L. 173-1-1 est inséré en ce sens dans le code de la construction et de l’habitation, au sein du chapitre Ier du titre VIII du livre Ier du code, chapitre intitulé « Objectifs généraux de performance énergétique et environnementale ».

L’article dispose que les bâtiments ou parties de bâtiments existants à usage d’habitation sont classés, par niveau de performance croissante, en fonction de leur niveau de performance énergétique et climatique.

Les seuils de définition du niveau de performance sont renvoyés à un arrêté des ministres chargés de la construction et de l’énergie (alinéa 2).

L’article précise les 7 seuils retenus (alinéas 3 à 9) :

« – extrêmement consommateurs d’énergie (« classe G ») ;

« – très consommateurs d’énergie (« classe F ») ;

« – très peu performants (« classe E ») ;

« – peu performants (« classe D ») ;

« – moyennement performants (« classe C ») ;

« – performants (« classe B ») ;

« – très performants « classe A ») ;

Enfin, l’article donne également une définition des bâtiments ou parties de bâtiments à consommation d’énergie excessive, qui correspondent aux classes F et G.

L’option retenue vise donc à définir dans la loi les niveaux de performance sur lesquelles pourront s’appuyer les différentes dispositions relatives à la rénovation.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article modifié par quatre amendements, dont trois du rapporteur.

La commission a adopté l’amendement CS5166 du rapporteur, qui remplace l’expression « performance climatique » par l’expression « performance en matière d’émission de gaz à effet de serre ». Il s’agit d’une précision utile, qui correspond mieux à ce qui est envisagé au niveau réglementaire dans le cadre de la réforme du DPE.

La commission a adopté l’amendement CS3394 de Mme Chantal Jourdan (groupe Socialistes et apparentés), qui précise les unités de calcul retenues dans le cadre du DPE : la performance énergétique est mesurée en énergie primaire par mètre carré et par an et la performance en matière d’émission de gaz à effet de serre est mesurée en kilogramme de dioxyde de carbone par mètre carré et par an.

Deux autres amendements du rapporteur ont également été adoptés. L’amendement CS5167 du rapporteur clarifie l’intitulé des différentes classes du DPE. Ainsi, alors que les intitulés originels des classes G et F faisaient uniquement référence à la notion de consommation d’énergie, la nouvelle rédaction des intitulés proposée par votre rapporteur assure la pleine cohérence avec la réforme du DPE et son fonctionnement par double seuil.

Enfin, l’amendement CS5363 du rapporteur apporte une modification de coordination juridique, en supprimant l’alinéa 10 de l’article 39. Le rapporteur a en effet apporté plusieurs amendements rédactionnels dans le texte visant à faire directement référence aux classes du DPE, et notamment aux classes F et G. La précision apportée par l’alinéa 10 concernant les bâtiments à consommation d’énergie excessive n’est dès lors pas utile.

Article 39 bis (nouveau) (articles L. 126-26 et L. 126-33 du code de la construction et de l’habitation) Coordinations juridiques tirant les conséquences de la réforme du DPE

Cet article résulte de l’adoption de l’amendement CS5170 du rapporteur. Cet article tire les conséquences de la réforme du DPE. La nouvelle échelle de référence du DPE fonctionnera par double seuil et permettra de mesurer la performance énergétique ainsi que la performance en matière d’émission de gaz à effet de serre du bâtiment. Dès lors, cet article procède aux coordinations nécessaires à l’article L. 126-26 du code de la construction et de l’habitation (alinéas 2 à 4), qui porte sur la définition du DPE, ainsi qu’à l’article L. 126-33, qui porte sur les conditions de transmission du DPE en cas de vente ou de location d’un bien immobilier (alinéa 5). Il s’agit à chaque fois d’apporter une précision faisant mention de la performance en matière d’émission de gaz à effet de serre.

Article 39 ter (nouveau) (article L. 111-1 du code de la construction et de l’habitation) Définition de la rénovation performante

Cet article résulte de l’adoption de l’amendement CS5360 rect. du rapporteur. Cet article ajoute une définition de la rénovation performante dans un 17° bis à l’article L. 111-1 du code de la construction et de l’habitation. Cette définition s’appuie sur les classes de performance énergétique et en matière d’émission de gaz à effet de serre prévues à l’article 39 du projet de loi.

Cet article fixe deux conditions cumulatives à respecter pour pouvoir qualifier une rénovation de « rénovation performante » :

– un gain minimal d’au moins deux classes du DPE (alinéa 3) ;

– un niveau minimal de performance énergétique et de performance en matière d’émissions de gaz à effet de serre correspondant à la classe C du DPE (alinéa 4).

Une exception est prévue pour les bâtiments qui en raison de leurs contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales ou de coûts manifestement disproportionnés par rapport à la valeur du bien, ne peuvent faire l’objet de travaux de rénovation permettant d’atteindre un niveau de performance au moins à égal à celui de la classe C. Dans ce cas-là, l’exigence d’atteinte de la classe C est abaissée à la classe D. Un décret en Conseil d’État doit venir préciser les critères permettant de bénéficier de cette exception (alinéas 5 et 6).

Cette définition pourra utilement servir de référence pour permettre aux pouvoirs publics de déterminer les évolutions nécessaires des dispositifs d’aides financières à la rénovation énergétique des logements, dans un objectif de respect des trajectoires de réduction des consommations d’énergies et des émissions des gaz à effet de serre prévues par la programmation pluriannuelle de l’énergie et la stratégie nationale bas carbone.

Article 39 quater (nouveau) (article L. 300-3 du code de la construction et de l’habitation) Ajout de données sur les rénovations énergétiques dans le rapport biannuel sur la situation du logement

Cet article résulte de l’adoption des amendements identiques CS4795 de Mme Marjolaine Meynier-Millefert (LaREM) et CS185 de M. Vincent Descoeur (LR), sous amendés par le rapporteur (CS5415).

Cet article modifie l’article L. 300-3 du code de la construction et de l’habitation, qui prévoit que tous les deux ans, un rapport est présenté par le Gouvernement au Parlement sur la situation du logement en France. Ce rapport comprend notamment :

1° Une évaluation territorialisée de l’offre et des besoins en matière de logements ;

2° Des données sur l’évolution des loyers ;

3° Des données sur les révisions annuelles ou les modifications du barème visé à l’article L. 823-1, ainsi que sur leurs conséquences sur les bénéficiaires de l’aide personnelle au logement ;

4° Un bilan d’application du supplément de loyer de solidarité ;

5° Des informations sur l’occupation des logements d’habitations à loyer modéré ;

6° Des données sur le traitement des demandes de mutation et sur les parcours résidentiels des locataires des logements sociaux.

L’article 39 quater prévoit que le rapport biannuel sur la situation du logement en France devra également présenter des données sur le nombre de rénovations énergétiques, et notamment le nombre de rénovations performantes au sens de l’article L. 111-1 du code de la construction et de l’habitation (cf. nouvel article 39 ter).

Cet article répond ainsi à l’une des problématiques soulevées par la mission d’information sur la rénovation thermique précitée, qui a mis en exergue le manque de données relatives aux rénovations effectuées.

Article 39 quinquies (nouveau) (article L. 126-26 du code de la construction et de l’habitation) Informations relatives aux conditions d’aération ou de ventilation dans le DPE

Cet article résulte de l’amendement CS1548 de Mme Claire Pitollat (LaREM), adopté dans une version sous amendée par le rapporteur (CS5416).

Dans l’objectif d’améliorer la mesure de la qualité de l’air dans les bâtiments, cet article précise que le DPE comporte des informations relatives aux conditions d’aération ou de ventilation (alinéa 1). L’entrée en vigueur de cette disposition est prévue au 1er janvier 2022 (alinéa 2).

Article 40 (articles L. 126-28, L.126-8-1 [nouveau], L. 126-29, L. 126-31, L. 271-4, L. 731-1 du code de la construction et de l’habitation , article 24-4 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, articles 17, 20 et 22 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat) Généralisation du DPE collectif et simplification des obligations d’audits énergétiques

I. le droit en vigueur

A. Les obligations d’Évaluation de la performance ÉNERGÉtique en copropriÉTÉ (dpe collectif et audit ÉnergÉtique)

L’article 1er de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite, loi « Grenelle 2 », a introduit plusieurs dispositions rendant obligatoires, dans certaines conditions, la mise en place d’outils d’évaluation de la performance énergétique des bâtiments en copropriété. Ces obligations restent toutefois partielles et sont en particulier limitées aux copropriétés disposant d’un équipement de chauffage ou de refroidissement collectif (31 % du parc des copropriétés ([216])).

Ces obligations figurent aujourd’hui à l’article L. 126-31 du code de la construction et de l’habitation. Celui-ci prévoit les règles suivantes :

– les bâtiments équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement sont globalement soumis à l’obligation d’établir un DPE ;

– pour les bâtiments d’habitation collective en copropriété de cinquante lots ou plus, dont la date de dépôt de demande de permis de construire est antérieure au 1er juin 2001, l’obligation de DPE est remplacée par une obligation, plus contraignante, d’établir un audit énergétique. Initialement, le projet de loi de la loi Grenelle 2 prévoyait simplement une obligation globale de réaliser un DPE dans l’ensemble des bâtiments équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement. Dans l’objectif de renforcer la qualité des informations obtenues en matière de performance énergétique dans les grandes copropriétés, un amendement de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a apporté une distinction entre les obligations de DPE et les obligations de d’audit énergétique. À l’époque, cette modification avait été motivée du fait de la fiabilité insuffisante du DPE.

Depuis 2017, l’ensemble des copropriétés concernées sont donc censées être à jour de ces obligations ([217]).

L’article 24-4 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis prévoit que pour tout immeuble équipé d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement, le syndic inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée générale des copropriétaires qui suit l’établissement d’un DPE ou d’un audit énergétique la question d’un plan de travaux d’économie d’énergie ou d’un contrat de performance énergétique. Cette obligation est réputée satisfaite dans le cas où un plan pluriannuel de travaux comportant des travaux de rénovation énergétique a été inscrit à l’ordre du jour. La partie réglementaire du CCH précise les modalités de mise en place ainsi que le contenu des DPE collectifs (article R. 134-4-3) et audits collectifs (R. 134-14 à R. 134-18).

En outre, il convient également de mentionner l’existence du diagnostic technique global, dont l’élaboration reste purement facultative (article L. 731-1 du CCH) ([218]).

En l’état actuel du droit, l’obligation d’établir un DPE collectif ou un audit énergétique est donc limitée aux immeubles collectifs avec un système de chauffage ou de refroidissement collectif.

B. les obligations complÉmentaires rÉcentes d’audit ÉNERGÉtique en cas de vente ou de location

Dans le cadre de la loi énergie et climat, et dans l’objectif de compléter l’information des acquéreurs et des locataires, des obligations complémentaires d’audits énergétiques ont été introduites. Ainsi, l’article L. 126-28 du CCH exige que pour les logements consommant plus de 331 kWh par m2 et par an, le DPE transmis en cas de vente soit complété par un audit énergétique. Les mêmes exigences figurent à l’article L. 126-29 en cas de location. Les deux articles apportent des précisions concernant les objectifs et le contenu de l’audit énergétique. Ainsi, « l’audit énergétique présente notamment des propositions de travaux dont l’une au moins permet d’atteindre un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment et une autre au moins permet d’atteindre un niveau de consommation en énergie primaire inférieur à 331 kilowattheures par mètre carré et par an. Il mentionne à titre indicatif l’impact théorique des travaux proposés sur la facture d’énergie. Il fournit des ordres de grandeur des coûts associés à ces travaux et mentionne l’existence d’aides publiques destinées aux travaux d’amélioration de la performance énergétique ».

Le contenu de l’audit est renvoyé à un arrêté du ministre chargé de la construction. Ces obligations nouvelles doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2022.

II. Les dispositions du projet de loi

A. La gÉNÉralisation du DPE collectif

Le présent article 40 prévoit une refonte ainsi qu’une généralisation du système de DPE collectif.

L’alinéa 8 propose une nouvelle rédaction de l’article L. 126-31 (DPE ou audit énergétique pour les bâtiments équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement). La rédaction proposée soumet de façon globale l’ensemble des bâtiments d’habitation collective dont le permis de construire a été déposé avant le 1er janvier 2013 à l’obligation d’établir un DPE. Elle supprime en revanche l’obligation d’audit énergétique qui pèse aujourd’hui sur les copropriétés équipées de chauffage collectif de plus de 50 lots. Ces copropriétés seront désormais soumises à l’obligation de DPE, alors qu’elles en sont aujourd’hui exemptées.

Le principal effet est donc de faire entrer les copropriétés sans chauffage collectif dans l’obligation d’établir un DPE. Comme indiqué à l’alinéa 10, ce DPE devra être renouvelé et mis à jour tous les dix ans, sauf dans le cas où un diagnostic réalisé après le 1er juillet 2021 évalue le bâtiment comme très performant ou moyennement performant.

Les alinéas 11 à 14 précisent les dates d’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions.

Pour les copropriétés de plus de 200 lots, la date d’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2024.

Les petites copropriétés (entre 51 et 200 lots) disposeront d’un an supplémentaire pour appréhender cette nouvelle obligation, avec une entrée en vigueur prévue au 31 décembre 2024.

Les très petites copropriétés (moins de 50 lots) disposeront de deux années supplémentaires, avec une entrée en vigueur au 31 décembre 2025.

Cette refonte du DPE collectif nécessite plusieurs modifications de coordination, prévues aux alinéas 15 à 17 du présent article 40 :

– les alinéas 15 et 16 modifient l’article L. 271-4 du CCH. Il s’agit ainsi d’ajouter à la liste des documents que comprend le diagnostic global technique le DPE et le cas échéant l’audit énergétique ;

– l’alinéa 17 prévoit des modifications de coordination à l’article 24-4 de la loi de 1965, qui porte sur les suites données à l’élaboration d’un DPE ou d’un audit collectif.

Comme le rappelle l’étude d’impact, le parc immobilier français comporte 450 000 immeubles à usage total ou partiel d’habitation soumis au statut de la copropriété. Parmi ces 450 000 immeubles, 444 000 ont été construits avant 2013 et sont donc couverts par l’obligation prévue à cet article. 32 % de ces 444 000 immeubles disposent d’une installation collective de chauffage et sont donc déjà soumis à l’obligation d’établir un DPE ou un audit énergétique.

Selon l’étude d’impact du Gouvernement, un DPE pour un immeuble coûte en moyenne 1 500 euros. Au total, l’impact de la mesure est évalué pour les bâtiments en copropriété à 644 millions d’euros, ce qui représente en moyenne 70 euros par lot pour 10 ans.

Votre rapporteur se félicite de la généralisation du DPE collectif, qui a pour objectif de mieux informer les propriétaires sur les travaux à réaliser et d’inciter donc à la mise en place de travaux permettant de réduire la consommation énergétique des bâtiments.

B. l’adaptation pour les territoires rÉgis par l’article 73 de la constitution

Les alinéas 18 à 24 prévoient des entrées en vigueur différées pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte d’un certain nombre de dispositions législatives récentes.

Ainsi, l’alinéa 18 modifie la date d’entrée en vigueur des nouvelles règles relatives à l’appréciation de la décence d’un logement (voir commentaire de l’article 42), prévue à l’article 17 de la loi énergie et climat afin de les adapter aux spécificités des territoires ultramarins. Il est ainsi prévu que pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte, l’entrée en vigueur de ces dispositions soit décalée au 1er janvier 2025.

De même, l’alinéa 21 diffère l’entrée en vigueur des dispositions du II de l’article 20 de la loi énergie et climat au 1er janvier 2024 pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte. Il s’agit du complément apporté à la définition du DPE afin de faire mention des dépenses théoriques de l’ensemble des usages énumérés dans le diagnostic.

Les alinéas 23 et 24 décalent quant à eux l’entrée en vigueur de certaines des dispositions de l’article 22 de la loi énergie et climat. Il s’agit là de repousser à 2024 l’obligation de mentionner dans les annonces immobilières l’interdiction de location de passoires thermiques (3° du I de l’article 22 de la loi énergie et climat) ainsi que les dépenses théoriques de l’ensemble des usages énumérés dans le diagnostic (4° du I de l’article 22 de la loi énergie et climat) ; la possibilité de sanctions administratives en cas de non-respect de ces règles (II de l’article 22 précité) ainsi que l’indication dans le contrat de location des dépenses théoriques prémentionnées (III de l’article 22 précité).

L’alinéa 26 décale l’entrée en vigueur de l’opposabilité du DPE, au 1er juillet 2023 pour les territoires ultramarins précités.

Enfin, l’alinéa 27 prévoit que les dispositions relatives à l’audit énergétique obligatoire pour les logements en monopropriété considérées comme des passoires énergétiques (alinéas 3 à 6 du présent article) entreront en vigueur au 1er juillet 2023 pour les territoires ultramarins précités.

C. l’audit ÉNERGÉtique obligatoire en cas de vente en monopropriÉtÉ d’un logement classÉ F ou G

Dans un souci de simplification, le projet de loi revient sur les modifications apportées par la loi énergie et climat en restreignant le champ de l’obligation de réaliser un audit énergétique aux cas de vente en monopropriété. Ainsi, les obligations de réaliser des audits énergétiques en cas de location ou de vente d’un logement en copropriété consommant plus de 331 kWh par m2 et par an, introduites par la loi énergie et climat sont supprimées (alinéas 2 et 7). Il convient de rappeler que ces dispositions ne sont pas encore entrées en application.

Les alinéas 3 à 6 procèdent à l’insertion d’un nouvel article L. 126-28-1 dans le CCH, qui prévoit une obligation d’audit énergétique en cas de vente d’un logement en monopropriété. Cet audit doit être réalisé et communiqué dans le cadre du dossier de diagnostic technique, qui doit obligatoirement être communiqué en cas de vente ou de location et dont le contenu est précisé à l’article L. 271-4 du CCH. Il s’agit là essentiellement de mesures de coordination, liées à la suppression des dispositions de l’article 126-28 du CCH à l’alinéa 2. En effet, en l’état actuel, la vente en monopropriété d’un logement considéré comme une passoire thermique est déjà soumise à l’obligation d’audit énergétique, bien que cette obligation ne soit pas encore entrée en vigueur (article L. 126-28 du CCH). La rédaction proposée par le projet de loi fait référence aux logements extrêmement consommateurs d’énergie ou très consommateurs d’énergie, en cohérence avec les dispositions de l’article 39 du présent projet de loi.

L’alinéa 5 apporte des précisions sur l’audit énergétique. Il est ainsi indiqué que « l’audit énergétique présente notamment des propositions de travaux. Ces propositions comportent au moins une solution de travaux permettant d’atteindre le niveau performant au sens de l’article L. 173-1-1 et une solution permettant d’atteindre au moins le niveau très peu performant au sens de l’article L. 173-1-1. Il mentionne, à titre indicatif, l’impact théorique des travaux proposés sur la facture d’énergie. Il fournit des ordres de grandeur des coûts associés à ces travaux et mentionne des aides publiques existantes destinées aux travaux d’amélioration de la performance énergétique ». À l’exception de la référence aux nouvelles étiquettes prévues à l’article 39 du projet de loi, cette rédaction est identique à celle qui figure aujourd’hui au troisième alinéa de l’article 126-28 du CCH.

Enfin, l’alinéa 6 renvoie à un décret le soin de préciser le contenu de l’audit.

III. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉciale

La commission a adopté cet article, modifié par huit amendements du rapporteur.

L’amendement CS5381 modifie l’alinéa 5 de l’article 40 afin d’apporter des précisions sur l’audit énergétique, en cohérence avec la définition de la rénovation performante introduite à l’article 39 ter du présent projet de loi ainsi qu’avec les classes inscrites à l’article 39. Il est ainsi prévu que l’audit énergétique formule des propositions de travaux. Ces propositions présentent un parcours de travaux cohérent par étape pour atteindre une rénovation performante. La première étape de ce parcours permet a minima d’atteindre la classe E. Ce parcours de travaux présente également les travaux nécessaires pour atteindre la classe B, lorsque les contraintes techniques, architecturales, patrimoniales ou le coût des travaux ne font pas obstacle à l’atteinte de ce niveau de performance.

Les amendements CS5171, CS5172, CS5175, CS5176, CS5177 et CS5178 sont des amendements rédactionnels. L’amendement CS5179 est un amendement de coordination juridique.

Article 41 (articles 17, 17-1, 17-2, 18, 25-3, 25-9 et 25-12 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, article L. 321-11-1 du code de la construction et de l’habitation, article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique) Interdiction de la hausse des loyers des passoires énergétiques

I. le droit en vigueur

A. la libre fixation du loyer : un principe gÉNÉral et des attÉnuations

Depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN », qui a modifié les dispositions prévues par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR », en matière d’encadrement des loyers, le II de l’article 17 de la loi de 1989 sur les rapports locatifs ([219]) pose un principe général selon lequel la fixation du loyer des logements mis en location est libre.

Ce principe connaît un certain nombre d’atténuations, prévues notamment pour éviter l’inflation des loyers en zones tendues. Ces atténuations sont décrites aux articles 17-1, 17-2 et 18 de la loi de 1989 précitée ainsi qu’à l’article 140 de la loi ELAN. Depuis la loi énergie et climat, certains enjeux relatifs à la rénovation énergétique ont été partiellement intégrés à ce cadre juridique.

B. les rÈgles applicables en cas de changement de locataire

1. En dehors des zones tendues, le loyer est fixé librement

En dehors des zones tendues, lors de la signature d’un nouveau contrat de location, les parties s’accordent librement sur le montant du loyer défini au contrat.

2. Dans les zones tendues, les hausses de loyer en cas de changement de locataire sont encadrées

a. Les règles prévues à l’article 18 de la loi de 1989

En application de l’article 18 de la loi de 1989 précitée, des règles particulières s’appliquent en zones tendues, définies au I de l’article 17 de la loi de 1989 comme les « zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social ».

L’article 18 de la loi de 1989 prévoit ainsi qu’un décret en Conseil d’État fixe annuellement le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés. Il est également prévu que des adaptations particulières puissent être introduites par ledit décret, afin de prendre en compte le cas de la réalisation de travaux ou le cas de loyers manifestement sous-évalués. Depuis la loi énergie et climat, il est spécifié que ces adaptations particulières ne s’appliquent pas lorsque les logements ont une consommation énergétique supérieure à 331 kWh par m² et par an.

En outre, dans les zones tendues, lorsqu’une expérimentation du dispositif d’encadrement du niveau des loyers est mise en place dans le cadre de l’article 140 de la loi ELAN, le loyer fixé dans le contrat de location ne peut pas excéder le loyer de référence majoré fixé par arrêté du préfet pour chaque catégorie de logement et par secteur géographique.

b. Un principe de non-augmentation du loyer avec plusieurs atténuations précisées par décret

Le décret en Conseil d’État du 27 juillet 2017 précise les règles applicables en la matière dans le cadre d’une nouvelle location ou d’un renouvellement de bail ([220]).

Le principe est que le loyer applicable à un logement vacant ([221]) doit se limiter au loyer appliqué au précédent locataire (article 3 du décret). Cependant, si ce dernier loyer n’a pas fait l’objet d’une révision annuelle depuis moins d’un an, le bailleur peut revaloriser le loyer en fonction de la variation de l’indice de référence des loyers trimestriel de l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Des dérogations sont aussi prévues en cas de travaux ou de loyer manifestement sous-évalué.

Premièrement, en cas de travaux, le bailleur peut appliquer au nouveau locataire un loyer supérieur à celui exigé pour le précédent locataire. Cette variation est encadrée (15 % du coût réel des travaux toutes taxes comprises). Les travaux doivent en outre répondre à plusieurs conditions précisées dans le décret (notamment : travaux d’amélioration ou de mise en conformité, coût des travaux au moins égal à la moitié de la dernière année de loyer) ;

Deuxièmement, en cas de loyer manifestement sous-évalué, le loyer peut être rehaussé mais la hausse applicable ne peut excéder la moitié de la différence entre le montant d’un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables et le dernier loyer appliqué par le précédent locataire, éventuellement révisé.

Cette deuxième dérogation n’est pas applicable aux logements dont la consommation en énergie primaire du logement à l’issue des travaux est supérieure à 331 kWh par mètre carré et par an. Ces dispositions sont entrées en vigueur au 1er janvier 2021 et sont précisées à l’article 6 du décret du 27 juillet 2017 précité. Le législateur a ainsi souhaité encourager les travaux de rénovation énergétique des logements à l’occasion des périodes de vacance frictionnelle entre deux locataires. Ces obligations sont toutefois partielles : une augmentation du loyer en fonction de la variation de l’indice de référence des loyers trimestriel de l’INSEE reste possible.

Troisièmement, en cas de travaux d’amélioration d’un montant au moins égal à la dernière année de loyer, le loyer peut être librement réévalué.

C. les rÈgles applicables en cas de renouvellement du contrat

1. La règle générale

L’article 17-2 de la loi de 1989 précitée, modifié par la loi ELAN, prévoit les règles applicables en cas de renouvellement du contrat de bail pour un même locataire.

Le principe posé à l’article 17-2 de la loi de 1989 est le suivant : le loyer ne peut donner lieu à réévaluation que dans le cas où il est manifestement sous-évalué. Le bailleur peut proposer au locataire, au moins six mois avant le terme du contrat, un nouveau loyer fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage et pour des logements comparables. En cas de désaccord ou à défaut de réponse du locataire dans les quatre mois avant le terme du contrat, l’une ou l’autre des parties peut saisir la commission départementale de conciliation. À défaut d’accord constaté par la commission, le juge est saisi avant le terme du contrat. La hausse convenue entre les parties ou fixée judiciairement s’applique par tiers ou par sixième selon la durée du contrat. Toutefois, cette hausse s’applique par sixième annuel au contrat renouvelé, puis lors du renouvellement ultérieur, dès lors qu’elle est supérieure à 10 % si le premier renouvellement avait une durée inférieure à six ans.

2. Les règles applicables en zone tendue

En application du décret en Conseil d’État prévu à l’article 18 de la loi de 1989, des règles plus contraignantes s’appliquent dans les zones tendues. L’article 5 du décret précité du 27 juillet 2017 précise ces règles ([222]). Ainsi, en zone tendue, lors du renouvellement d’un contrat de location, si le loyer est manifestement sous-évalué, la hausse de loyer convenue entre les parties ou fixée judiciairement ne peut excéder la plus élevée des deux limites suivantes :

– la moitié de la différence entre le montant d’un loyer déterminé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables et le loyer appliqué avant le renouvellement du contrat de location. Depuis la loi énergie et climat, cette atténuation ne vaut pas pour les logements dont la consommation en énergie primaire du logement est supérieure à 331 kWh par mètre carré et par an ;

– une majoration du loyer annuel égale à 15 % du coût réel des travaux toutes taxes comprises, si le bailleur a réalisé, depuis la conclusion du contrat de location initial – ou, lorsque le bail a été renouvelé, depuis son dernier renouvellement – des travaux d’amélioration ou de mise en conformité avec les caractéristiques de décence portant sur les parties privatives ou sur les parties communes pour un montant au moins égal à la dernière année de loyer.

En outre, on peut noter que dans les territoires tendus où le dispositif expérimental du niveau des loyers est mis en œuvre, l’article 140 de la loi ELAN prévoit des procédures de diminution ou de réévaluation de loyer spécifiques lors du renouvellement du bail.

D. Les rÈgles applicables en cas de rÉvision du loyer en cours de bail

L’article 17-1 de la loi de 1989 précitée, introduit par la loi ALUR, dispose que lorsque le contrat prévoit la révision du loyer, celle-ci intervient chaque année à la date convenue entre les parties, ou, à défaut, au terme de chaque année du contrat. Autrement dit, le loyer peut en principe faire l’objet d’une révision annuelle, sous réserve que le bail contienne une clause d’indexation.

La variation du loyer est toutefois encadrée par la loi. Ainsi, la hausse du loyer ne peut excéder la variation de l’indice de référence des loyers (IRL) trimestriel de l’INSEE, qui correspond à la moyenne sur les douze derniers mois de l’évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers (deuxième alinéa de l’article 17-1). Cela permet de prendre en compte l’évolution des prix à la consommation, et donc les phénomènes de hausse conjoncturelle du coût de la vie.

À défaut de manifester sa volonté d’appliquer la révision du loyer dans un délai d’un an suivant sa date de prise d’effet, le bailleur est réputé avoir renoncé au bénéfice de cette clause pour l’année écoulée. Si le bailleur manifeste sa volonté de réviser le loyer dans le délai d’un an, cette révision de loyer prend effet à compter de sa demande (alinéas 3 et 4 de l’article 17-1).

Les parties peuvent, par ailleurs, convenir, par une clause expresse au contrat de location, d’une majoration du montant du loyer, consécutive à la réalisation de travaux d’amélioration que le bailleur fera exécuter (dernier alinéa de l’article 17-1). La clause expresse peut être rédigée lors de la signature du contrat initiale, lors d’un renouvellement mais aussi à tout instant de la vie du contrat par la conclusion d’un avenant.

E. BILAN SUR LES AVANCÉES DE LA LOI Énergie et climat

En résumé, la loi énergie et climat a permis des avancées concernant la prise en compte des enjeux de rénovation énergétique dans les dispositifs d’encadrement des loyers. Ces avancées sont toutefois partielles et le droit aujourd’hui applicable est particulièrement complexe. Pour résumer, les règles applicables sont les suivantes :

– en cas de nouveau contrat de location en zone tendue, les logements considérés comme des passoires énergétiques ne peuvent bénéficier des dérogations permettant une adaptation à la hausse en cas de travaux ou de loyer manifestement sous-évalué. En revanche, la loi énergie et climat n’implique pas l’interdiction de toute hausse de loyer dans les passoires énergétiques. La rédaction retenue ne fait en effet pas obstacle à la hausse du loyer à la relocation dès lors qu’il s’agit d’une hausse égale à la variation annuelle de l’indice pour les logements dont la consommation énergétique est supérieure à 331 kWh par m2 et par an ;

– en cas de renouvellement du bail d’un logement situé en zone tendue, le loyer d’une passoire thermique ne peut augmenter, car les dérogations prévues en cas de loyer manifestement sous-évalué (1° de l’article 5 du décret du 27 juillet 2017) ne s’appliquent pas.

Conformément à l’article 2 du décret n° 2020-1818 du 30 décembre 2020, ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2021.

Autrement dit, il est en l’état actuel du droit encore possible d’augmenter le loyer d’une passoire thermique située en zone détendue. Pour les zones tendues, le loyer d’une passoire peut augmenter en cas de nouveau contrat dans les limites de la variation annuelle de l’IRL. Le loyer d’une passoire peut en outre également augmenter dans le cadre d’une clause de révision prévue au contrat en vertu de l’article 17-1 puisqu’aucune disposition n’a été introduite en ce sens.

II. Les dispositions du projet de loi

L’article 41 du présent projet de loi introduit de nouvelles règles dans l’objectif d’interdire, toutes zones confondues, la revalorisation des loyers des logements extrêmement consommateurs d’énergie ou très consommateurs d’énergie.

L’alinéa 2 complète l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989. Il s’agit d’introduire une exception au principe de libre fixation des loyers, en indiquant que le loyer d’un logement extrêmement consommateur d’énergie ou très consommateur d’énergie ne peut excéder le dernier loyer appliqué au précédent locataire en cas de nouveau contrat de location.

Les alinéas 3 et 4 complètent l’article 17-1 de la loi du 6 juillet 1989 qui concerne les règles de révision et de majoration de loyer en cours de bail. Il est ainsi ajouté un nouveau paragraphe III à l’article 17-1, qui dispose que les révisions et majorations de loyer ne peuvent pas être appliquées dans les logements extrêmement consommateurs d’énergie ou très consommateurs d’énergie.

Les alinéas 5 à 8 apportent des modifications à l’article 17-2, afin de prévoir que le loyer ne peut être réévalué au renouvellement du contrat dans les logements extrêmement consommateurs d’énergie ou très consommateur d’énergie.

Par coordination, l’alinéa 9 supprime les dispositions prévues à l’article 18 de la loi de 1989 qui avaient été ajoutées par la loi énergie et climat pour encadrer partiellement les hausses de loyers des logements consommant plus de 331 kWh par m2 et par an. Ces dispositions perdent en effet de leur sens en raison du dispositif global d’encadrement proposé aux alinéas 2 à 8.

L’alinéa 10 rend applicable le principe de non-augmentation du loyer en cas de renouvellement du contrat de bail de logements extrêmement consommateurs d’énergie ou très consommateurs d’énergie aux logements meublés.

Les alinéas 11 et 12 rendent applicables aux logements meublés l’interdiction d’augmenter le loyer en cours de bail pour les logements extrêmement consommateurs d’énergie ou très consommateurs d’énergie.

L’alinéa 13 rend applicable le principe de non-augmentation du loyer en cas de renouvellement au bail mobilité, prévu à l’article 25-12 de la loi de 1989 précitée.

L’alinéa 14 rend applicable les dispositions du présent article au cadre expérimental de l’article 140 de la loi ELAN.

L’alinéa 15 prévoit que les dispositions du présent article s’appliquent aux contrats de location conclus, renouvelés ou tacitement reconduits un an après la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte, la date d’entrée en vigueur est fixée au 1er juillet 2023.

Les dispositions du présent article ont ainsi le mérite de renforcer le dispositif introduit par la loi énergie et climat, en le généralisant et en le simplifiant.

Le Gouvernement estime que 586 469 logements seraient concernés par les mesures, soit environ 21 % du parc locatif privé. En zone tendue la proportion est légèrement moindre (20 %) qu’en zone non tendue (22 %).

Il s’agit là d’une incitation supplémentaire à la rénovation thermique des logements.

Le présent article constitue un nouveau levier pour inciter à la rénovation thermique des logements. Il assure également la pleine traduction de l’une des propositions de la Convention citoyenne, qui préconise l’interdiction de l’augmentation des loyers en cas de changement de locataire, de renouvellement du bail ou pendant le bail.