rapport sur le projet de loi de finances pour 2021 (n°3360). — Examen de la seconde partie du projet de loi de finances : Moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

Il ressort des dispositions de l’article 9 de la directive TVA qu’est « considéré comme un assujetti quiconque exerce, d’une façon indépendante et quel qu’en soit le lieu, une activité économique, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité ».

Selon le même article, est considérée « comme activité économique toute activité de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ».

Cette définition est reprise à l’article 256 A du code général des impôts (CGI), qui précise que la notion d’assujetti est déterminée sans égard au statut juridique ou à la situation des personnes au regard des autres impôts, ni à la nature de leur intervention.

Cette règle affirme, de manière nette, le caractère réel de la TVA, dont l’application est liée à la matérialité de l’opération.

Être assujetti à la TVA ouvre droit à déduction de la TVA, c’est-à-dire la possibilité de demander aux autorités fiscales la restitution de la TVA payée sur les biens et services acquis par l’assujetti. Cette déduction de TVA s’opère matériellement au sein de la déclaration périodique de TVA – le formulaire CA3 – présentée à l’administration fiscale où l’assujetti soustrait de la TVA due le montant déductible ([158]).

Ce droit à déduction est donc réservé aux opérations taxées – et à titre exceptionnel à certaines opérations exonérées – de l’assujetti.

Les non-assujettis ne possèdent aucun droit à déduction de TVA.

Sont considérés comme non-assujettis les particuliers, qui n’exercent pas d’activité économique de manière habituelle, ou les salariés, qui n’exercent pas d’activité économique de manière indépendante.

De même, les autorités publiques ne sont pas considérées comme assujetties au regard de la TVA pour les activités ou opérations qu’elles accomplissent en tant que telles ([159]).

Les assujettis peuvent réaliser des opérations exonérées.

Il y a exonération lorsqu’une opération entrant dans le champ d’application de la TVA est dispensée de cette taxe par une disposition particulière.

La liste des exonérations est limitative ; le champ de chaque exonération est d’interprétation stricte.

L’exonération d’une opération entraîne, en principe, la perte du droit à déduction de la TVA qui a grevé les éléments du prix de cette opération ([160]). Cette perte du droit à déduction se répercute : si le client de l’entreprise exonérée est lui-même redevable de la TVA, il ne pourra donc pas déduire la taxe qui a grevé en amont le prix de revient de son fournisseur de celle dont il est lui-même redevable.

L’article 132 de la directive TVA exonère ainsi certaines activités d’intérêt général, comme les services postaux ou les soins.

L’article 135 de cette même directive exonère, quant à lui, certaines autres activités.

Entrent dans cette catégorie :

– les opérations d’assurance ou de réassurance ;

– l’octroi et la négociation de crédits ainsi que leur gestion par celui qui les a octroyés ;

– la négociation et la prise en charge d’engagements, de cautionnements et d’autres sûretés et garanties ainsi que la gestion de garanties de crédits effectuée par celui qui a octroyé les crédits ;

– les opérations, y compris la négociation, concernant les dépôts de fonds, comptes courants, paiements, virements, créances, chèques et autres effets de commerce, à l’exception du recouvrement des créances ;

– les opérations portant sur les devises ;

– les opérations, y compris la négociation mais à l’exception de la garde et de la gestion, portant sur les actions, les parts de sociétés ou d’associations, les obligations et les autres titres ;

– la gestion des fonds communs de placement.

L’exonération de ces opérations est endossée, en droit interne, par l’article 261 C du CGI.

Ainsi, si les opérations se rattachant aux opérations bancaires et financières entrent en principe dans le champ d’application de la TVA, seules certaines d’entre elles sont effectivement taxables, en raison des nombreux cas d’exonération ([161]).

Ces nombreuses hypothèses d’opérations exonérées réduisent d’autant l’ampleur du droit à déduction dans le secteur de la banque-assurance.

2. L’absence de régime de groupe TVA en France a conduit à l’utilisation du régime des groupements autonomes de personnes par des sociétés évoluant dans des secteurs où la plupart des opérations sont exonérées

a. La notion de groupe de TVA n’existe pas en droit français

La notion de groupe TVA a été introduite dans la législation communautaire par l’article 4 de la sixième directive TVA, en 1977 ([162]).

Ce régime est désormais porté par l’article 11 de la directive TVA ([163]) donne aux États membres la possibilité d’introduire des régimes de groupe de TVA (dit « groupe TVA » ci-après) dans leur législation nationale. Cet article dispose :

« Après consultation du comité consultatif de la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après dénommé « comité de la TVA »), chaque État membre peut considérer comme un seul assujetti les personnes établies sur le territoire de ce même État membre qui sont indépendantes du point de vue juridique mais qui sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation. Un État membre qui fait usage de la faculté prévue au premier alinéa peut prendre toutes mesures utiles pour éviter que l’application de cette disposition rende la fraude ou l’évasion fiscales possibles. »

Cet article est bref, ce qui laisse aux États membres le soin de fixer les modalités d’application de la mesure ; la directive TVA ne contient aucune autre disposition qui concerne spécifiquement les groupes TVA.

Au 1er novembre 2020, 19 États membres de l’Union européenne ont introduit un régime de groupement TVA dans leur législation.

Seuls la Bulgarie, la Croatie, la Grèce, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la Slovénie et la France n’ont pas opéré une telle introduction.

L’objectif de la disposition relative au groupe TVA est de permettre aux États membres, à des fins de simplification administrative, de ne pas considérer comme distincts les assujettis dont l’indépendance est purement juridique.

Par rapport aux tiers, le groupe TVA agit comme un seul assujetti. Partant, toutes les livraisons de biens ou prestations de services effectuées par un membre du groupe en faveur d’un bénéficiaire non-membre du groupe sont réputées avoir été effectuées par le groupe lui-même, et non par le membre en question.

De la même manière, les livraisons de biens et prestations de services effectuées par un tiers en faveur d’un ou de plusieurs membres du groupe sont considérées comme ayant été effectuées en faveur du groupe lui-même.

Ainsi, la situation du groupe au regard de la TVA et le traitement de ses opérations à l’entrée et à la sortie sont en tous points comparables à ceux d’un assujetti disposant de plusieurs succursales.

La première singularité majeure est liée aux règles régissant le droit à déduction applicable au groupe. Comme le groupe TVA est considéré comme un seul assujetti à la TVA, le droit à déduction de la TVA payée en amont est déterminé sur la base des opérations effectuées en faveur des tiers par le groupe en tant que tel.

À cet égard, il convient de rappeler que l’article 173 de la directive TVA donne aux États membres plusieurs possibilités pour déterminer la TVA déductible.

Si la règle générale est celle de la déduction proportionnelle – également appelée « prorata de déduction » – établie aux articles 174 et 175 de la même directive, un système d’affectation directe est également envisageable afin que l’utilisation des biens et services soit mieux reflétée.

Ce choix relatif à la détermination du droit à déduction de la TVA payée en amont peut se traduire par des différences de TVA déductible entre groupes placés dans des situations similaires mais situés dans des États membres différents.

La seconde singularité majeure apparaît en ce qui concerne les opérations internes du groupe TVA. En effet, le fait que le groupe TVA soit traité comme un seul assujetti implique que les opérations effectuées à titre onéreux entre membres du même groupe soient considérées comme ayant été effectuées par le groupe lui-même.

Ainsi, les opérations internes au groupe TVA n’existent pas au regard de cet impôt : elles sont hors champ d’application.

Le recours au groupe TVA présente, à cet égard, un gain substantiel pour les groupes dont certains membres ne disposent pas d’un droit à déduction intégrale.

Il en est ainsi des entreprises des secteurs de la banque et de l’assurance, dont la majorité des opérations sont exonérées, ce qui a pour contrepartie de ne pas permettre à ces sociétés de récupérer la TVA amont ayant grevé leurs opérations. Cet état de fait entraîne un phénomène de rémanence de TVA – également appelée « TVA cachée » – qui est générateur de coûts contraires au principe de neutralité de la taxe.

L’absence de régime de groupe TVA en droit français a conduit de telles sociétés à recourir à des expédients juridiques.

b. Cette absence a conduit les groupes du secteur de la banque-assurance à utiliser en France le régime du groupement de moyens, aux marges du droit européen, afin de limiter leur rémanence de TVA

i. Le régime du paiement consolidé de la TVA, satisfaisant pour la trésorerie des groupes, est sans effet sur la rémanence de TVA

La France ne connaissait, avant 2012, aucune disposition particulière de déclaration et de paiement de la TVA pour les groupes de sociétés.

C’est la quatrième loi de finances pour 2010 ([166]) qui a mis en place, au 1er janvier 2012, un régime optionnel de consolidation du paiement et du remboursement de la TVA pour de tels groupes.

Souhaité par la direction des grandes entreprises afin de fluidifier les remboursements de crédits de TVA, ce régime optionnel, défini à l’article 1693 ter du CGI, permet à la société mère d’un groupe d’acquitter la TVA et les taxes, contributions et redevances déclarées sur l’annexe de la déclaration de TVA, dues par l’ensemble des membres du groupe.

La société tête de groupe déclarant seule la TVA, elle opère naturellement la fongibilisation des crédits et des dettes de TVA de l’ensemble des entités du groupe en une seule déclaration, ce qui constitue un avantage de trésorerie substantiel en limitant le montant de la TVA à décaisser pour la reverser au Trésor et en avançant dans le temps l’imputation des crédits normalement reportables ou remboursables.

En revanche, le régime de paiement consolidé de la TVA est sans impact sur la neutralisation des coûts de TVA internes au groupe.

ii. Le groupement de moyens permet de pallier l’absence de régime de groupe TVA via une interprétation extensive du droit européen

En application de l’article 261 B du CGI, les services rendus à leurs adhérents par les groupements constitués par des personnes physiques ou morales exerçant une activité exonérée de TVA ou pour laquelle elles n’ont pas la qualité d’assujetti sont exonérés de cette taxe à la condition que ces services concourent directement et exclusivement à la réalisation de ces opérations exonérées ou exclues du champ d’application de la TVA, et que les sommes réclamées aux adhérents correspondent exactement à la part leur incombant dans les dépenses.

Cette disposition est issue de l’article 132 de la directive TVA, situé au sein du chapitre 2 du titre IX, qui concerne les exonérations en faveur de certaines activités d’intérêt général.

Cette exonération ne vise que les prestations de services rendues entre membres du groupement, à l’exclusion des livraisons de biens.

● La notion de groupement

Il n’est pas exigé que le groupement soit légalement constitué, de sorte que la notion de groupement recouvre aussi bien des entités dotées de la personnalité juridique que de simples groupements de fait, même si, en pratique, la fragilité de la reconnaissance de la personnalité juridique de ces derniers – et, partant, de leur aptitude patrimoniale – limite l’intérêt de ne pas adopter la forme d’une structure sociétaire immatriculée ([167]).

Au regard de la TVA, les membres du groupement doivent exercer une activité exonérée ou pour laquelle ils n’ont pas la qualité d’assujetti.

Parmi les personnes ainsi visées, figurent notamment, selon la doctrine administrative ([168]), la plupart des organismes de droit public, les organismes agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée, ainsi que les établissements bancaires et financiers ou les compagnies d’assurance.

Il peut arriver que certaines des personnes physiques ou morales membres d’un groupement soient redevables de la TVA pour certaines de leurs opérations, à titre obligatoire ou sur option. Néanmoins, cette circonstance n’exclut pas a priori le bénéfice pour le groupement de l’exonération au titre des services qu’il leur rend dès lors que, pour chacune d’entre elles, le pourcentage des recettes donnant lieu au paiement de la taxe par rapport aux recettes totales traduit le caractère nettement prépondérant des opérations qui échappent à l’imposition. Cette condition est présumée si ce pourcentage est inférieur à 20 % : ainsi, si au 31 décembre d’une année déterminée, il apparaît qu’un adhérent du groupement est redevable de la TVA sur plus de 20 % de ses recettes annuelles, le groupement doit perdre le bénéfice de l’exonération à compter du 1er janvier de la même année.

● Les opérations susceptibles d’être exonérées

Parmi les prestations de services qui sont le plus couramment susceptibles de donner lieu à la simple perception de remboursements de frais, l’administration fiscale cite ([169]) :

– la mise à disposition de personnels ou matériels ;

– le recrutement ;

– la gestion et la paie du personnel ;

– la gestion et l’entretien de locaux ou d’installations ;

– les travaux informatiques.

En outre, pour bénéficier de l’exonération de l’article 261 B du CGI, les services doivent remplir trois conditions cumulatives tenant respectivement à la qualité du client, à l’utilisation qui est faite du service et au mode de rémunération.

Premièrement, les services doivent être rendus aux adhérents du groupement.

Deuxièmement, les services rendus par le groupement doivent concourir directement et exclusivement à la réalisation d’opérations exonérées ou exclues du champ d’application de la TVA.

Troisièmement, les sommes réclamées aux adhérents doivent correspondre exactement à la part leur incombant dans les dépenses communes.

Des groupes évoluant dans les secteurs de la banque et de l’assurance ont souhaité se saisir de la possibilité offerte par l’article 132 de la directive TVA – et déclinée dans les droits des États membres de l’Union européenne – afin d’éviter les rémanences de TVA pour ce qui concerne les prestations de services partagés directement nécessaires à l’exercice de leurs activités, incluant notamment des services en ressources humaines, mais également des services financiers, comptables, informatiques ou administratifs.

Cette pratique a pu se développer en l’absence de jurisprudence européenne claire. En effet, la cour de justice de Luxembourg n’a été saisie, entre 1977 – date de la création des groupements autonomes de personnes par la sixième directive TVA – et 2017 que de trois affaires ayant trait à l’exonération de TVA dans de tels groupements.

Surtout, dans sa décision Taksatorringen en date du 20 novembre 2003 ([173]), la Cour de justice des communautés européennes n’a pas exclu la possibilité pour un groupe assurantiel de recourir aux groupements visés par l’article 132 de la directive TVA.

Cette position a, plus récemment, évolué.

B. La restriction du champ du groupement de personnes par la CJUE rend nécessaire l’instauration du régime de la TVA groupe en France

1. Le champ d’application des groupements autonomes de personnes a été restreint par la CJUE

Le champ de l’exonération des services rendus par un groupement à ses membres exerçant une activité exonérée de TVA ou hors champ a été substantiellement restreint par la Cour de justice de l’Union européenne, à l’occasion de trois arrêts rendus le 21 septembre 2017 ([174]).

Dans les affaires DNB Banka et Aviva, consécutives à des questions préjudicielles relatives à la situation de groupements constitués de membres exerçant une activité de banque et d’assurance, la Cour était, pour l’essentiel, interrogée sur le principe et les modalités d’appréciation de l’absence de distorsion de concurrence et sur la confrontation de l’exigence d’une facturation à prix coûtant.

La question de l’inclusion ou non des activités bancaires, financières ou d’assurance dans le champ de l’exonération n’était pas soumise à la CJUE.

Pourtant – et inversement à la décision Taksatorringen – les deux avocats généraux ont proposé à la Cour de s’interroger sur ce point ; ils ont retenu des conclusions opposées.

Contrairement à l’avocat général Melchior Wathelet qui, dans ses conclusions sur l’affaire DNB Banka, concluait que le groupement pouvait être constitué entre des membres dont l’activité est exonérée aussi bien sur le fondement des dispositions de l’article 132 de la directive que sur celles de son article 135 – dont relèvent les opérations de banque et d’assurance –, l’avocat général Juliane Kokott a suggéré à la Cour de juger par référence à l’analyse du plan de la directive TVA.

Or, l’article 135 de la directive TVA figure dans un chapitre réservé à « d’autres activités », qui sont donc déterminées résiduellement par rapport au chapitre précédant – au sein duquel figure l’article 132 – réservé aux activités « d’intérêt général ».

Partant, un groupement ne pourrait bénéficier de la non-imposition à la TVA des services rendus à ses membres que s’il exerce une activité d’intérêt général visée par l’article 132 de la directive.

La Cour de justice a retenu cette approche restrictive et a estimé qu’indépendamment de la rédaction du point f de l’article 132 de la directive, qui ne comporte per se aucune restriction, que les prestations de services réalisées par un groupement ne sont exonérées que si elles « contribuent directement à l’exercice d’activités d’intérêt général visées à l’article 132 de cette directive », ce qui exclut notamment les secteurs de la banque et de l’assurance.

L’interprétation de la directive TVA donnée par la CJUE s’impose à l’ensemble des États membres, et en particulier à la France, dont la réglementation nationale s’avère désormais non conforme, puisqu’elle admet dans le champ d’application du régime particulier des groupements de moyens toutes les activités exonérées ou en dehors du champ d’application de la TVA.

Si une directive ne peut, par elle-même, créer des obligations à l’égard d’un particulier et ne peut donc être invoquée à son encontre, la CJUE a néanmoins précisé que les principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité s’opposent à ce que l’exonération soit remise en cause par les autorités nationales.

Ce rappel – nullement superfétatoire – est bienvenu en ce que les différents États membres ont fait prospérer une interprétation large du régime des groupements de moyens dans le vide herméneutique de la Cour, dont la décision Taksatorringen constitue, à cet égard, un exemple topique.

2. Une obligation de mise en conformité du droit interne relatif aux groupements de moyens qui rend subséquemment pressante l’introduction d’une solution réduisant les rémanences de TVA pour les groupes de sociétés exerçant des activités exonérées

Le respect des engagements internationaux de la France lui commande de mettre sa législation en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Aussi, les décisions du 21 septembre 2017 précitées imposent de réduire le champ des groupements de moyens prévu à l’article 261 B du CGI.

De fait, cette mise en conformité est particulièrement défavorable aux groupes de société des secteurs de la banque et de l’assurance.

En effet, la raison du succès du groupement de moyens exonéré en France tient au fait que le régime du groupe TVA n’y existe pas.

Bien que ces conditions d’application soient différentes de celles du groupement de moyens (v. supra), ses effets s’en approchent dès lors qu’en effaçant la TVA dans les relations entre membres du groupe, le régime peut les prémunir des rémanences de taxe induites par les relations internes à groupe constitué dans un secteur non intégralement soumis à la TVA.

Renforcer l’attractivité de la France dans un contexte de Brexit implique d’épargner à de tels secteurs un surcoût fiscal inapproprié, alors même que la grande majorité des États membres de l’Union européenne ont déjà mis en place, depuis de nombreuses années, le régime de groupe de TVA.

II. Le dispositif proposé

A. La révision du champ des groupements autonomes de personnes et La création corrélative d’un régime de groupe de TVA

1. Le champ des groupements autonomes de personnes est ramené à de plus justes proportions

Le D du I du présent article complète l’article 261 B du CGI en réservant le bénéfice du groupement autonome de personnes à celles qui exercent une activité exonérée « sur le fondement du 4, à l’exception du 10°, et du 7 de l’article 261 » du code général des impôts.

Ces activités sont les suivantes :

– les soins dispensés aux personnes par les membres des professions médicales et paramédicales réglementées, par les pharmaciens, par les praticiens autorisés à faire usage légalement du titre d’ostéopathe, de chiropracteur, de psychologue ou de psychothérapeute et par les psychanalystes titulaires d’un des diplômes requis, à la date de sa délivrance, pour être recruté comme psychologue dans la fonction publique hospitalière ainsi que les travaux d’analyse de biologie médicale et les fournitures de prothèses dentaires par les dentistes et les prothésistes ;

– les frais d’hospitalisation et de traitement, y compris les frais de mise à disposition d’une chambre individuelle, dans les établissements de santé privés titulaires de l’autorisation mentionnée à l’article L. 6122-1 du code de la santé publique ;

– les soins dispensés par les établissements privés d’hébergement pour personnes âgées mentionnés au 6° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, pris en charge par un forfait annuel global de soins en application de l’article L. 174-7 du code de la sécurité sociale ;

– les livraisons, commissions, courtages et façons portant sur les organes, le sang et le lait humains ;

– le transport de malades ou de blessés à l’aide de véhicules spécialement aménagés à cet effet effectué par des personnes visées à l’article L. 6312-2 du code de la santé publique ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre de l’enseignement primaire, secondaire et supérieur, de la formation professionnelle agricole et de la formation professionnelle continue ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre de la garde d’enfants par les établissements visés aux deux premiers alinéas de l’article L. 2324-1 du code de la santé publique et assurant l’accueil des enfants de moins de trois ans ;

– les prestations de services réalisées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs au sens de l’article L. 471-2 du code de l’action sociale et des familles ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées fournies à leurs membres, moyennant une cotisation fixée conformément aux statuts, par des organismes légalement constitués agissant sans but lucratif dont la gestion est désintéressée et qui poursuivent des objectifs de nature philosophique, religieuse, politique, patriotique, civique ou syndicale, dans la mesure où ces opérations se rattachent directement à la défense collective des intérêts moraux ou matériels des membres ;

– les prestations de services et les livraisons de biens accessoires à ces prestations, à l’exception des transports de personnes et télécommunications, qui relèvent du service universel postal ;

– les services de caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à leurs membres par les organismes légalement constitués agissant sans but lucratif, et dont la gestion est désintéressée ;

– les opérations faites au bénéfice de toutes personnes par des œuvres sans but lucratif qui présentent un caractère social ou philanthropique et dont la gestion est désintéressée, lorsque les prix pratiqués ont été homologués par l’autorité publique ou que des opérations analogues ne sont pas couramment réalisées à des prix comparables par des entreprises commerciales, en raison notamment du concours désintéressé des membres de ces organismes ou des contributions publiques ou privées dont ils bénéficient ;

– les recettes de six manifestations de bienfaisance ou de soutien organisées dans l’année à leur profit exclusif par les organismes sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée ainsi que par les organismes permanents à caractère social des collectivités locales et des entreprises ;

– les opérations effectuées par les associations intermédiaires conventionnées, mentionnées à l’article L. 5132-7 du code du travail, dont la gestion est désintéressée ;

– les prestations de services mentionnées au D de l’article 278-0 bis et au i de l’article 279 du CGI, réalisées par des associations agréées en application de l’article L. 7232-1 du code du travail ou autorisées en application de l’article L. 313-1 du code de l’action sociale et des familles, et dont la gestion est désintéressée, au profit des personnes physiques ou des familles mentionnées aux 1°, 6°, 7° et 16° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, ainsi qu’au profit des personnes mentionnées au 1° de l’article L. 7232-1 du code du travail ;

– les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans les lieux de vie et d’accueil mentionnés au III de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles ;

– les ventes portant sur les articles fabriqués par des groupements d’aveugles ou de travailleurs handicapés, agréés dans les conditions prévues par la loi n° 72-616 du 5 juillet 1972, ainsi que les réparations effectuées par ces groupements.

Ainsi, seules les prestations de soins, les activités d’enseignement, les opérations réalisées dans le cadre de la garde d’enfants et du service universel postal, les prestations réalisées par les mandataires judiciaires à la protection des majeurs et les activités syndicales – l’ensemble au point 4, à l’exception du 10°, de l’article 261 du CGI – ainsi que les activités des organismes et œuvres sans but lucratif présentant un caractère social, philanthropique, éducatif, culturel ou sportif, sont éligibles à l’exonération de TVA portée par l’article 261 B du CGI en matière de services rendus par les groupements autonomes de personnes à leurs adhérents.

Selon le III du présent article, cette réduction de périmètre ne doit s’appliquer qu’à compter du 1er janvier 2023.

2. Un régime de groupe TVA est intégré au droit français

Le A du I du présent article insère un nouvel article 256 C au sein du code général des impôts. Cet article définit le régime de groupe TVA ainsi introduit en droit français.

Ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2022. Néanmoins, comme les entités intéressées par la constitution d’un assujetti unique devront exercer leur option avant le 31 octobre de chaque année au titre de l’année suivante (et pour 3 ans au total – v. infra), ce nouveau régime sera pleinement opérationnel au 1er janvier 2023.

a. La constitution et l’évolution de l’assujetti unique

i. Les conditions de constitution du groupe

Toute personne physique ou morale, quel que soit son secteur d’activité économique, peut constituer un groupe TVA, à certaines conditions.

Peuvent demander à constituer un assujetti unique :

– les personnes assujetties qui ont en France le siège de leur activité économique ou un établissement stable ou, à défaut, leur domicile ou leur résidence habituelle (1 du II de l’article 256 C nouveau du CGI). Les établissements stables des entreprises étrangères situés en France peuvent donc intégrer le groupe. En revanche, tel n’est pas le cas des établissements stables qui ne sont pas situés en France ;

– et qui, bien que juridiquement indépendantes, sont étroitement liées entre elles sur les plans financier, économique et de l’organisation (2 du II de l’article 256 C nouveau du CGI).

Ces liens financier, économique et organisationnel sont exigés de manière cumulative et doivent exister dès l’exercice de l’option et de manière continue pendant la période couverte par la demande.

Sont considérés comme liés entre eux sur le plan financier les assujettis contrôlés en droit, directement ou indirectement, par une même personne – y compris cette dernière. Cette condition est satisfaite lorsqu’un assujetti ou une personne morale non assujettie détient plus de 50 % du capital d’un autre assujetti, directement ou indirectement, par l’intermédiaire d’autres assujettis ou personnes morales non assujetties – y compris donc une société holding pure – ou plus de 50 % des droits de vote d’un autre assujetti ou d’une personne morale non assujettie dans les mêmes conditions.

Sont considérés comme liés entre eux sur le plan économique les assujettis exerçant soit une activité principale de même nature, soit des activités économiques interdépendantes, complémentaires ou poursuivant un objectif économique commun, soit une activité réalisée au moins en partie au bénéfice des autres membres.

Sont considérés comme liés entre eux sur le plan de l’organisation les assujettis qui sont, de droit ou de fait, directement ou indirectement, sous une direction commune, ou qui organisent leurs activités au moins partiellement en concertation.

Le périmètre du groupe est fixé de manière libre par les différentes entités. Ainsi, plusieurs groupes TVA peuvent être créés au sein d’un même groupe économique. Toutefois, une personne assujettie ne peut être membre que d’un seul groupe TVA. En outre, un groupe TVA ne peut être lui-même membre d’un autre assujetti unique (1 du III de l’article 256 C nouveau du CGI).

Lors de l’entrée dans le groupe, le crédit de TVA constaté par un membre de l’assujetti unique au titre d’une période antérieure à l’entrée en vigueur de l’option pour ce régime ne peut faire l’objet d’un quelconque report sur une déclaration postérieure souscrite par l’assujetti unique (6 du III de l’article 256 C nouveau du CGI). Cet éventuel crédit doit faire l’objet d’un remboursement au membre concerné dans les conditions de droit commun.

ii. Le périmètre du groupe et son évolution

L’option doit être formulée au plus tard le 31 octobre de l’année qui précède son application ; elle prend effet au 1er janvier qui suit celle au cours de laquelle elle a été exprimée. L’option couvre obligatoirement une période de trois années civiles (3 du III de l’article 256 C nouveau du CGI).

Durant ces trois années, le périmètre du groupe a vocation à demeurer stable.

En effet, l’introduction d’un nouveau membre ne peut intervenir que s’il s’agit d’un assujetti qui, au jour de la prise d’effet de l’option, ne remplissait pas les conditions de liens entre les membres ; venant à les remplir, ce candidat peut intégrer le groupe sur demande formulée par le représentant unique, accompagnée de l’accord exprès du membre concerné. Cette introduction prendrait effet au 1er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle elle a été formulée.

En revanche, un membre qui remplirait les conditions susvisées au jour de la prise d’effet de l’option et qui aurait fait le choix de ne pas intégrer le groupe TVA ne pourrait le faire qu’après la période obligatoire de trois ans.

Pendant cette période de trois ans, il serait mis fin à l’assujetti unique de plein droit si les conditions de liens entre membres venaient à ne plus être remplies. Il en irait notamment ainsi en cas de sortie du groupe de son pénultième membre. Il reviendrait alors à son représentant unique d’en informer l’administration fiscale, sans délai.

Il convient de noter que l’adhésion ou la sortie d’un assujetti en tant que membre d’un groupe TVA est fiscalement appréciée comme un transfert d’une universalité totale de biens, ce qui emporte deux conséquences (B du I du présent article, modifiant l’article 257 bis du CGI).

En premier lieu, les opérations réalisées à cette occasion sont dispensées de TVA, au regard de l’article 257 bis du CGI.

En second lieu, les transferts de biens d’investissements réalisés dans ce cadre ne donnent pas lieu aux régularisations du droit à déduction exigées par le 1° du 4 du III de l’article 207 de l’annexe II du CGI.

À l’issue de la période trisannuelle obligatoire, les règles de périmètre s’assouplissent.

En effet, tout nouveau membre remplissant les conditions de liens entre les membres peut rejoindre le groupe TVA. De même, un membre peut décider de sortir du groupe avec l’accord du représentant de l’assujetti unique qui serait chargé d’en informer l’administration avant le 31 octobre de l’année qui précède la sortie dudit membre.

À l’issue de la même période trisannuelle, il peut également être mis fin à l’assujetti unique sur dénonciation de l’option formulée par son représentant, avec accord exprès de l’ensemble des membres du groupe (4ème alinéa du 3 du III de l’article 256 C nouveau du CGI). Cette dénonciation prendrait effet à compter du premier jour du second mois qui suit celui au cours de laquelle elle est intervenue.

b. Les règles de fonctionnement au sein de l’assujetti unique

i. La notion de secteur d’activité

Selon le 3° du III de l’article 256 C nouveau du CGI, « tout membre d’un assujetti unique n’est plus un assujetti au sens de l’article 256 A. Il en constitue un secteur d’activité ».

Les opérations réalisées entre les membres de l’assujetti unique deviennent des opérations internes sans incidence pour l’application de la TVA.

La notion de secteur d’activité permet de simplifier le suivi des droits à déduction :

– pour les dépenses propres à chaque membre, le droit à déduction doit être déterminé dans les conditions de droit commun en retenant les seules opérations réalisées avec les tiers ;

– pour les dépenses communes – qui servent à l’ensemble ou plusieurs membres du groupe – il convient de faire application du principe de l’affectation (v. supra) puis, le cas échéant, du coefficient de taxation forfaitaire du ou des membres pour lesquels le bien ou le service est utilisé en ne retenant, là aussi, que les opérations externes.

ii. L’unicité de l’immatriculation et de la souscription des déclarations

L’assujetti unique doit être identifié par un numéro individuel d’identification à la TVA. Pendant la durée d’application du régime, le groupe est ainsi considéré comme un sujet unique pour l’application de la TVA.

Les membres du groupe n’ont plus d’obligations déclaratives en matière de TVA ; ils doivent néanmoins respecter leurs obligations d’ordre comptable et demeure solidairement tenus au paiement de la taxe et des pénalités afférentes, à hauteur des droits et pénalités dont ils seraient redevables s’ils n’étaient pas membre de l’assujetti unique.

Il revient à l’assujetti unique de souscrire, mensuellement, des déclarations de TVA au titre de l’ensemble des opérations réalisées par l’ensemble de ses membres avec les tiers, et d’acquitter la taxe correspondante ; le crédit de TVA constaté sur ces déclarations est acquis pour l’assujetti unique.

iii. Les modalités de contrôle

Si les membres du groupe ne sont plus appréhendés comme des assujettis au regard de la TVA, les contrôles diligentés par l’administration fiscale ne peuvent se concevoir qu’auprès de la personne qui détient la comptabilité afférente aux opérations contrôlées.

C’est ainsi que le B du II du présent article introduit des articles L. 16 F et L. 16 G dans le livre des procédures fiscales.

Ces nouvelles dispositions précisent que les membres d’un assujetti unique peuvent être contrôlés comme s’ils n’étaient pas membres de l’assujetti unique, sauf pour les livraisons et prestations à un autre membre dudit assujetti unique.

Les éventuelles conséquences financières d’un tel contrôle seraient notifiées au membre concerné, mais devraient être portées, préalablement à la mise en recouvrement, à la connaissance du représentant de l’assujetti unique qui en supporterait la charge.

B. Impact économique et budgétaire

1. Budgétairement, un impact difficile à estimer

a. Effet sur les recettes TVA

D’emblée, l’évaluation préalable de l’article considère que « la mesure n’est pas chiffrable, puisque la création d’un assujetti unique résulte (de l’exercice) d’une option ».

Indéniablement, la mise à disposition de ce nouvel outil fiscal pour les groupes de sociétés devrait avoir un effet négatif sur les recettes de TVA, puisque la majorité des flux intra-groupe sont neutralisés.

Pour autant, il existe une exception notable à ce principe pouvant minorer le coût budgétaire du présent article : les prestations de services fournies par un établissement principal établi dans un pays tiers à sa succursale établie dans un État membre constituent des opérations imposables quand cette dernière est membre d’un groupe TVA ([177]).

Cette décision Skandia aboutit à des rémanences de TVA dans le pays de l’établissement principal ou dans le pays de la succursale, selon que les opérations sont réalisées par la succursale au profit de son établissement principal ou à l’inverse par l’établissement principal au profit de la succursale.

Cette rémanence de TVA constitue des recettes budgétaires supplémentaires.

En outre, la réduction du champ des secteurs éligibles à constituer un groupement autonome de personnes est également susceptible de conduire à un accroissement de rémanences de TVA.

b. Effet sur les recettes de taxe sur les salaires

La mise en place d’un groupe de TVA doit conduire à augmenter la charge de la taxe sur les salaires des employeurs membres d’un assujetti unique.

En effet, le rapport d’assujettissement servant au calcul de la taxe sur les salaires correspond à un contre-prorata de déduction de la TVA, mais il intègre dans son calcul les opérations réalisées hors-champ TVA.

De fait, cette modalité de calcul est aggravée en présence d’un groupe TVA car les opérations imposables entre entités du groupe seraient ainsi exclues du champ d’application de la TVA, mais resteraient incluses dans le calcul du rapport d’assujettissement à la taxe sur les salaires.

Cet impact positif à la taxe sur les salaires s’élève, selon l’évaluation préalable du Gouvernement, à 65 millions d’euros prélevés sur le secteur financier.

Selon l’évaluation préalable du présent article, le coût budgétaire total de cet article est d’environ 150 millions d’euros.

2. Économiquement, un outil intéressant pour les groupes de sociétés

L’intérêt du groupe TVA pour les groupes de sociétés possédant une activité financière ou d’assurance, dans un contexte de restriction du champ des groupements autonomes de personnes aux activités d’intérêt général, est évident.

Ainsi, le groupe TVA doit permettre aux groupes français de rester compétitifs puisqu’il évite toute rémanence de TVA sur les flux internes du groupe.

Au demeurant, la mise en place de l’assujetti unique n’a pas vocation à se substituer au régime de consolidation du paiement de la TVA de l’article 1693 ter du CGI : sa finalité, limitée au recouvrement de la taxe, est différente ; il devrait donc être amené à prospérer pour les entités qui ne souhaitent pas aller plus loin dans l’intégration.

Il reviendra aux groupes de sociétés souhaitant cette intégration accrue d’opérer un arbitrage afin de choisir la structuration juridique et organisationnelle la plus adaptée à leur situation.

En effet, la jurisprudence Skandia ([180]) précédemment évoquée doit être appréciée à l’aune d’une décision plus récente, selon laquelle les services rendus par un siège à ses succursales qui ne font pas partie d’un groupe TVA sont internes et donc sans influence sur les droits à déduction (qui doivent se déterminer par rapport aux opérations réalisées avec les tiers uniquement) ([181]) .

Ainsi, l’appartenance ou non à un groupe TVA confère, selon l’interprétation des droits à déduction propre à chaque pays, la qualité d’assujetti distinct ou non. De fait, les virements internes seraient – ou non, donc – considérés comme la prestation rendue à un tiers, avec des conséquences différentes s’agissant de la proratisation des droits à déduction, principe qui ne devrait plus jouer qu’un rôle résiduel en matière de groupe de TVA, au bénéfice de l’affectation aux « secteurs » créés par le présent article.

Ces éléments feront partie des arbitrages qui conduiront les sociétés liées entre elles à former, ou non, un groupe TVA.

Il convient en outre de noter que le groupe TVA tel qu’il ressort du présent article ne possède pas la souplesse du groupement autonome de personnes : contrairement à ce dernier, il ne permet pas à l’un de ses membres d’appartenir à plusieurs groupes TVA, ni à un groupe TVA d’appartenir à un autre groupe TVA.

En tout état de cause, l’entrée en vigueur différée du présent article – au 1er janvier 2022 – puis de son opérationnalité – au 1er janvier 2023 – permet d’allouer aux acteurs économiques le temps nécessaire à l’anticipation.

L’introduction de ce régime conduit potentiellement à des investissements substantiels afin de structurer l’information nécessaire entre les membres d’un groupe et en assurer la collecte et la centralisation, en fonction de la complexité et de la diversité des systèmes d’information.

Les systèmes applicatifs de comptabilité, de contrôle de gestion et de facturation devront, eux aussi, évoluer, afin de tracer les flux et satisfaire, avec le niveau de détail attendu, aux obligations déclaratives.

*

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF1522, II-CF1520 et II-CF1528 de M. François Jolivet.

La commission adopte l’article 45 sans modification.

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Après l’article 45

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF22, II-CF24, II-CF34 et II-CF35 de M. Marc Le Fur.

Elle est saisie de l’amendement II-CF148 de M. Pierre-Yves Bournazel.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement concerne la TVA sur les phonogrammes musicaux. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF148.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF37, II-CF23, II-CF32 et II-CF33 de M. Marc Le Fur ainsi que les amendements identiques II-CF25 de M. Marc Le Fur et II-CF1327 de M. Paul Molac.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1689 de M. Julien Aubert.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement vise à exonérer les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). C’est un amendement que nous avons déjà déposé à plusieurs reprises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’y suis toujours défavorable, même si je partage évidemment votre souci de renforcer l’accompagnement et le financement des SDIS.

La commission rejette l’amendement II-CF1689.

Elle examine les amendements identiques II-CF1290 de Mme Véronique Louwagie et II-CF1318 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Véronique Louwagie. Je vais prendre un peu de temps pour défendre cet amendement, car il m’est cher : cela fait trois ou quatre ans que je le dépose. Il vise à rétablir une équité fiscale et territoriale entre tous les acteurs du commerce par une incitation écologique et comportementale.

Il s’agit de permettre aux collectivités territoriales de diminuer leurs impôts locaux concernant les immeubles afférents aux commerces physiques. Mais comme je suis très soucieuse de préserver le budget des collectivités territoriales, je propose de compenser cette baisse par la création d’une autre recette : une taxe d’éco-responsabilisation.

Cette taxe s’appliquerait sur l’ensemble des livraisons physiques de biens, avec le tarif suivant : 1 euro pour les transactions n’excédant pas 100 euros ; 2 euros pour les transactions comprises entre 101 et 1 000 euros ; 5 euros, enfin, pour les transactions d’un montant supérieur à 1 000 euros.

Je propose d’exonérer de ces tarifs toutes les livraisons qui s’effectuent dans des communes ne dépassant pas 20 000 habitants, ainsi que dans les communes qui ne disposent pas d’un point de retrait. L’idée est de pousser les gens à aller chercher leurs livraisons dans des points de retrait, dans une démarche écologique.

Cet amendement présente un triple intérêt : il rétablit une forme d’équité fiscale ; il permet aux collectivités locales de réduire le montant de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la taxe foncière sur les commerces physiques ; il a, enfin, une dimension écologique et environnementale, puisqu’il force les personnes qui passent des commandes à aller les chercher dans un point relais.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est effectivement, madame Louwagie, un amendement que vous nous présentez régulièrement, et depuis longtemps, et il faut reconnaître qu’il est d’actualité.

Toutefois, deux questions de fond me posent vraiment un problème.

La première chose qui me dérange, c’est que lorsqu’on ajoute des taxes intermédiaires sur les plateformes, c’est toujours le consommateur qui paie, à la fin. Il faut avoir conscience que votre amendement impliquera une augmentation du prix pour le consommateur, car les entreprises de e-commerce ne vont pas réduire leurs marges.

Deuxièmement, je trouve un peu anachronique, même si je sais que ce n’est pas dans l’air du temps de dire cela, de pénaliser la vente en ligne alors même qu’on encourage les entreprises, notamment les PME, à la développer. On consacre 100 millions d’euros à la numérisation des entreprises, précisément parce qu’il est démontré que le e-commerce est un vrai vecteur de croissance d’activité pour les commerçants et les entreprises. Dans ce contexte, introduire une taxe sur le commerce électronique ne me semble pas être un bon signal.

Je comprends bien que votre amendement vise surtout à taxer les très grands du e-commerce, mais je suis persuadé que le commerce de demain sera à la fois physique et électronique. Il ne me semble donc pas souhaitable de surtaxer le commerce électronique : je crois que c’est une mauvaise idée.

Par ailleurs, je souligne que le e-commerce, en France, est beaucoup le fait d’entreprises françaises. On parle toujours d’Amazon, mais cette entreprise représente seulement 20 % du e-commerce français. De nombreuses entreprises françaises y recourent déjà et il faut que leurs parts de marché augmentent, notamment celles des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Votre amendement ne me semble pas aller dans le sens de ce que nous voulons promouvoir. Il faut, au contraire, encourager les entreprises à se numériser et à gagner des parts de marché sur le e-commerce, plutôt que de subir le poids d’Amazon. Je rappelle enfin que la France est l’un des pays où la part de marché d’Amazon en e-commerce est la plus faible. C’est la preuve que nous avons de belles entreprises françaises qui savent utiliser ce mode de vente.

Pour toutes ces raisons, j’émettrai un avis défavorable de fond sur votre amendement : je pense que c’est un mauvais signal, une mauvaise idée et, à la fin, c’est toujours le consommateur qui paie.

Mme Véronique Louwagie. Le consommateur va peut-être payer, mais lorsqu’il va dans un commerce physique, ne paie-t-il pas déjà une partie de la taxe foncière ? Le commerçant intègre évidemment une partie de celle-ci – et de toutes ses autres charges – dans le calcul de sa marge et de son prix de vente. Or la taxe foncière représente, pour certains commerçants, un mois et demi de loyer !

J’insiste, je ne propose pas de créer un impôt supplémentaire, je propose de substituer cette taxe à un autre impôt. J’ajoute que lorsque des véhicules multiplient les livraisons, ils contribuent à la détérioration de nos voiries, qui sont à la charge des communes. Or l’entretien de nos voiries est payé uniquement par les commerçants et les contribuables qui paient la taxe foncière, et non par les entreprises qui font de la vente en ligne. Cela crée une vraie injustice.

Vous dites qu’il n’y a pas qu’Amazon, mais je n’ai pas cité Amazon ! J’incite, moi aussi, les commerçants qui ont un magasin à développer le commerce en ligne. Si vous réduisez leur taxe foncière de moitié, vous allez leur donner des moyens de le faire.

La commission rejette les amendements II CF1290 et II CF1318.

Article additionnel après l’article 45 Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR) et les zones d’aide à l’investissement des PME (ZAI-PME)

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF1700 du rapporteur général et II-CF1275 et II-CF1276 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Comme l’a annoncé le président, nous allons examiner des amendements portant sur les zonages au sein des articles non rattachés, et si nous les adoptons, ils seront rattachés à la mission budgétaire Cohésion des territoires lors de l’examen en séance.

C’est le cas en l’espèce : je propose de proroger jusqu’à la fin de l’année 2022 les dispositifs d’exonération d’impôt sur les bénéfices et de contribution économique territoriale (CET) dans les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR). Les autres amendements ayant le même objectif, j’en demande le retrait.

La commission adopte l’amendement II-CF1700 (amendement 2877).

En conséquence, les amendements II-CF1275 et II-CF1276 tombent.

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Article additionnel après l’article 45 Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE)

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF129 et II-CF130 de M. Mohamed Laqhila.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis favorable à l’amendement II-CF130, qui proroge les dispositifs d’exonération applicables dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) jusqu’à la fin 2022, et je demande le retrait de l’amendement II-CF129, qui propose une prorogation jusqu’à 2023.

L’amendement II-CF129 est retiré.

La commission adopte l’amendement II-CF130 (amendement 2876).

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Article additionnel après l’article 45 Prorogation du dispositif d’exonérations dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER)

Elle est saisie de l’amendement II-CF145 de M. Pierre Cordier, qui fait l’objet des sous-amendements II-CF1710 et II-CF1711 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement II-CF145 proroge les exonérations applicables dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER) jusqu’à la fin de l’année 2023.

Le sous-amendement II-CF1710 ramène ce délai à fin 2022, et le II-CF1711 inclut dans le champ de la prorogation les exonérations sociales prévues par la LFR pour 2006.

Avis favorable, sous réserve de l’adoption des deux sous-amendements.

La commission adopte successivement les sous-amendementsII-CF1710 et II-CF1711 et l’amendement II-CF145 sous-amendé (amendement 2875).

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Après l’article 45

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1362 de M. Olivier Serva.

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Article additionnel après l’article 45 Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) et pour les communes sorties du classement

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF1699 du rapporteur général, II-CF105 et II-CF106 de M. Julien Dive, II-CF268 de Mme Lise Magnier, II-CF131 de M. Mohamed Laqhila, et les amendements identiques II-CF132 de M. Mohamed Laqhila, II-CF1649 de M. David Habib et II-CF1457 de M. Thibault Bazin.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit de la prolongation jusqu’à fin 2022 des zones de revitalisation rurale, et des effets du dispositif pour les communes sorties du classement en 2017. J’invite les auteurs des autres amendements, dont les objectifs sont similaires, à les retirer pour se rallier au mien.

L’amendement II-CF268 est retiré.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1649 tend à permettre aux 4 074 communes ayant cessé d’être classées en ZRR au 1er juillet 2017 de continuer à disposer de ce dispositif jusqu’à la fin 2022.

La commission adopte l’amendement II-CF1699 (amendement 2874).

En conséquence, les amendements II-CF105, II-CF106, II-CF131, et les amendements identiques II-CF132, II-CF1649 et II-CF1457 tombent.

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Article additionnel après l’article 45 Prorogation du dispositif d’exonérations dans les bassins urbains à dynamiser (BUD)

La commission est saisie de l’amendement II-CF1701 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je propose la prorogation jusqu’à la fin 2022 des bassins urbains à dynamiser (BUD).

La commission adopte l’amendement II-CF1701 (amendement 2873).

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Après l’article 45

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF618 de M. Xavier Paluszkiewicz.

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Article additionnel après l’article 45 Prorogation du dispositif d’exonérations dans les zones de développement prioritaire (ZDP)

La commission est saisie de l’amendement II-CF1702 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je propose la prorogation, toujours jusqu’à la fin 2022, des zones de développement prioritaire (ZDP).

La commission adopte l’amendement I-CF1702 (amendement 2872).

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Après l’article 45

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette les amendements identiques II-CF1346 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1372 de M. Robin Reda et II-CF1486 de M. Benoit Simian.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF295 de Mme Sylvia Pinel, II-CF147 de M. Jean-Paul Mattei, et les amendements identiques II-CF82 de M. Guillaume Chiche, II-CF1041 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1288 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1389 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF1423 de M. Thibault Bazin, II-CF1567 de Mme Nathalie Bassire et II-CF1593 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

M. François Pupponi. Nous proposons, par l’amendement II-CF295, de prolonger le dispositif Pinel jusqu’en 2024. L’amendement II-CF1041, de repli, limite ce report à 2022.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous avions prévu que le rapporteur général ne serait pas favorable à une prolongation des dispositifs supérieure à deux ans ; nous proposons donc une prolongation jusqu’en 2022.

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement II-CF1593 a le même objet : prolonger le dispositif Pinel en faveur des logements intermédiaires jusqu’en 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous demande de retirer ces amendements pour les discuter en séance. Nous devons débattre avec le Gouvernement de l’avenir du dispositif Pinel. Il n’y a pas d’urgence, puisque ce dispositif ne s’éteindra qu’à la fin de l’année 2021. Je ne suis pas convaincu qu’il faille le proroger dans sa forme existante, mais je souhaite connaître l’avis de la ministre du logement, qui mène la discussion de place avec les acteurs de l’immobilier.

Les amendements II-CF147, II-CF82, II-CF1288, II-CF1389, II-CF1423, II-CF1567 et II-CF1593 sont retirés.

La commission rejette successivement les amendements II-CF295 et II-CF1041.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1441 de M. Thibault Bazin.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous proposons de rendre éligibles au dispositif Pinel les quartiers faisant l’objet d’une convention du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Cet amendement est restreint dans son champ d’application, mais il permet une vraie dynamique en matière de logement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce n’est pas l’objet du dispositif Pinel. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1441.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF1439, II-CF1440 et II-CF1442 de M. Thibault Bazin et II-CF1256 de M. Marc Le Fur.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF67 de M. Marc Le Fur, II-CF194 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF1043 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1524 de M. François Jolivet et II-CF1685 de M. Julien Aubert, l’amendement II-CF1686 de M. Julien Aubert, et les amendements identiques II-CF1216 de Mme Lise Magnier, II-CF1354 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1418 de Mme Sylvia Pinel et II-CF1434 de M. Thibault Bazin.

M. François Pupponi. Le dispositif Pinel est réservé aux logements collectifs. Nous proposons, par l’amendement II-CF1043, de l’élargir aux logements individuels.

M. François Jolivet. Les maisons individuelles ne doivent pas être exclues du dispositif Pinel. Au vu de la programmation de la construction de logements collectifs, il serait sage de faire profiter de cette mesure les constructions de maisons individuelles par des promoteurs. Tel est l’objet de l’amendement II-CF1524.

Mme Marie-Christine Dalloz. Tous ces amendements, notamment les II-CF1685 et II-CF1686, proposent des dispositifs innovants pour répondre à la carence de logements sur l’ensemble du territoire et offrir, dans le même temps, de l’activité aux entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics.

Mme Véronique Louwagie. Pour tenir compte de la situation perturbée des commercialisations de logements en 2020, l’amendement II-CF1354 tend à reporter du 1er janvier 2021 au 1er juin de la même année l’accompagnement fiscal du dispositif Pinel sur les logements neufs collectifs.

M. François Pupponi. Une partie du dispositif Pinel s’arrête au 1er janvier 2021, dans deux mois. La doctrine administrative a causé des interrogations, car la définition de la notion d’habitat collectif n’avait pas été suffisamment précisée.

Il est proposé, par l’amendement II-CF1418, de reporter de six mois la restriction du dispositif pour permettre aux promoteurs de finaliser l’ensemble des contrats.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne suis pas favorable à un retour en arrière sur les mesures décidées dans la LFI 2020. Le recentrage du dispositif Pinel sur l’habitat collectif répond au souhait de lutter contre l’artificialisation des sols et d’inciter à la densification. Il faut poursuivre dans cette voie.

Je suis cependant d’accord avec M. Pupponi, la notion d’habitat collectif est un peu floue. Je vous propose de retirer ces amendements et de les déposer en séance, je proposerai alors un amendement pour préciser cette notion, après y avoir travaillé avec l’administration.

M. François Jolivet. La loi de finances pour 2020 n’a pas été adoptée en période d’épidémie de covid-19. Certains experts estiment que l’habitat collectif et l’habitat dense sont des ennemis dans le domaine sanitaire. Je suis heureux que vous proposiez de préciser la notion d’habitat collectif, mais sachez que les plans de charge des promoteurs et des entreprises du bâtiment sont presque vides.

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF67, II-CF194, II-CF1043, II-CF1524 et II-CF1685, l’amendement II-CF1686 et les amendements identiques II-CF1216, II-CF1354, II-CF1418 et II-CF1434.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1462 de M. Thibault Bazin.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques II-CF52 de M. Fabrice Brun, II-CF1169 de M. Jean-Louis Bricout, II-CF1314 de M. Marc Le Fur et II-CF1690 de M. Julien Aubert, les amendements identiques II-CF53 de M. Fabrice Brun, II-CF1315 de M. Marc Le Fur et II-CF1431 de M. Thibault Bazin, ainsi que les amendements identiques II-CF54 de M. Fabrice Brun, II-CF80 de M. Guillaume Chiche, II-CF195 de Mme Émilie Bonnivard, II-CF282 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1231 de Mme Lise Magnier, II-CF1289 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1299 de Mme Sophie Mette, II-CF1316 de M. Marc Le Fur, II-CF1391 de Mme Marie-Christine Dalloz et II-CF1427 de M. Thibault Bazin.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF52 tend à prolonger le dispositif du prêt à taux zéro (PTZ) jusqu’au 31 décembre 2024. Ce serait une excellente mesure en ces moments difficiles pour le bâtiment.

M. Jean-Louis Bricout. Nous faisons la même proposition avec l’amendement II-CF1169.

M. François Pupponi. Notre amendement de repli II-CF282 fixe l’échéance au 31 décembre 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. À l’instar du dispositif Pinel, cette mesure doit s’inscrire dans une réflexion globale avec le Gouvernement. Avis défavorable.

Sur le fond, je ne suis pas favorable à une prorogation du prêt à taux zéro en l’état. Son incidence peut être améliorée.

M. le président Éric Woerth. Il est vrai que les taux d’intérêt sont très bas.

La commission rejette successivement les amendements identiques II-CF52, II-CF1169, II-CF1314 et II-CF1690, les amendements identiques II-CF53, II-CF1315 et II-CF1431, ainsi que les amendements identiques II-CF54, II-CF80, II-CF195, II-CF282, II-CF1231, II-CF1289, II-CF1299, II-CF1316, II-CF1391 et II-CF1427.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements II-CF1123 et II-CF1121 de M. Fabrice Brun.

Article 46 Sécurisation du droit de communication à la DGFiP des données de connexion

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit une modification de la procédure d’autorisation préalable délivrée à l’administration fiscale pour qu’elle puisse user de son droit de communication portant sur les données de connexion des contribuables. Cette autorisation préalable ne serait plus délivrée par le procureur de la République mais par le contrôleur des demandes de données de connexion, qui délivre déjà les autorisations préalables à l’exercice du droit de communication des données de connexion de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de la concurrence.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. état du droit

A. L’émergence d’un droit de communication de l’administration fiscale portant sur les données de connexion

L’administration fiscale dispose d’un droit de communication des données de connexion qu’elle peut faire valoir auprès des opérateurs de téléphonie et d’internet. Ce droit de communication particulier a fait l’objet d’une utilisation accrue dans un contexte de développement des nouvelles technologies de l’information. Parallèlement, son encadrement juridique a évolué face à la prise en compte croissante par les juridictions européenne et nationales du droit au respect de la vie privée.

1. La création d’un droit de communication fiscal spécifique pour les données de connexion

Le droit de communication des données de connexion relevait historiquement des dispositions de droit commun prévues par la loi de finances rectificative pour 1981 ([182]) codifiées aux articles L. 83 et L. 85 du livre des procédures fiscales (LPF). Il n’était alors pas distingué du droit de communication classique de l’administration fiscale.

L’introduction dans le droit de l’obligation, pour les opérateurs de télécommunications, de supprimer les données relatives à une communication ([183]), a conduit le législateur à créer, dans la loi de finances rectificative pour 2001, un droit de communication spécifique des données conservées et traitées par ces opérateurs, inscrit à l’article L. 83 du LPF.

Un article spécifique, l’article L. 96 G du LPF, a ensuite été dédié, à partir du 1er janvier 2009 ([184]), au droit de communication des données de connexion de l’administration fiscale. Dans sa version initiale, les seules garanties apportées à l’exercice de ce droit étaient celles prévues à l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et à l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, toujours en vigueur aujourd’hui, qui prévoient que les données transmises ne peuvent pas porter sur le contenu des communications ou des informations consultées. Seules l’identification des personnes utilisatrices des services fournis par les opérateurs, les caractéristiques techniques des communications et la localisation des équipements peuvent faire l’objet d’une transmission.

2. Des exigences juridictionnelles accrues concernant le droit au respect de la vie privée

Plusieurs décisions juridictionnelles récentes ont renforcé la portée du droit au respect de la vie privée.

a. La jurisprudence européenne

La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 8 avril 2014 Digital Rights Ireland ([185]), a invalidé la directive 2006/24/CE sur la conservation des données qui imposait aux opérateurs la collecte et la conservation des données de trafic de tous leurs utilisateurs pendant une période de six mois à deux ans afin de faciliter les enquêtes pénales portant sur le terrorisme et des activités criminelles graves. Elle a considéré que l’objectif de mener à bien ces enquêtes ne pouvait justifier les mesures de conservation des données personnelles prévues par cette directive au regard de l’ampleur et de la gravité de l’ingérence dans le droit au respect de la vie privée qu’elles induisaient.

La Cour de justice de l’Union européenne a confirmé et précisé sa jurisprudence dans son arrêt du 21 décembre 2016 Tele2 Sverige AB ([186]). Elle considère ainsi que les États membres de l’UE ne peuvent imposer aux opérateurs une conservation généralisée des données et qu’une telle conservation ne peut être réalisée que sous certaines conditions strictes. L’accès aux données conservées par les opérateurs doit être conditionné à un contrôle préalable par une juridiction ou une autorité administrative indépendante.

b. La jurisprudence constitutionnelle

Dans sa décision du 5 août 2015 ([187]), le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions du 2° de l’article 216 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques qui prévoyaient un droit de communication des données de connexion pour les agents chargés de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles au sein de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et les agents de l’Autorité de la concurrence, dont les modalités étaient similaires à celles du droit de communication des données de connexion prévues pour l’administration fiscale ([188]). Les garanties apportées notamment par l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et par l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique n’ont pas été considérées comme suffisantes pour opérer une conciliation équilibrée entre le droit au respect de la vie privée et la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions.

Dans sa décision QPC du 21 juillet 2017 ([189]), le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions relatives au droit de communication des données de connexion utilisé par l’Autorité des marchés financiers (AMF), identiques à celles prévues pour l’Autorité de la concurrence, pour les mêmes motifs d’atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée. Il a ainsi décidé de l’abrogation de ces dispositions au 31 décembre 2018.

B. Un encadrement du droit de communication renforcé par la loi relative à la lutte contre la fraude

1. La modification du cadre juridique d’exercice du droit de communication des données de connexion de l’administration fiscale

● Cette jurisprudence a conduit le législateur à modifier l’article L. 96 du LPF pour encadrer sa mise en œuvre de garanties supplémentaires à celles mentionnées supra. Ainsi, l’article 15 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude ([190]) a prévu, à compter du 1er janvier 2019, un encadrement strict de l’exercice par l’administration fiscale du droit de communication portant sur les données de connexion :

– sa finalité est limitée à la recherche et à la constatation des infractions fiscales les plus graves : activités occultes (c du 1 et au 5 de l’article 1728 du CGI), détention de comptes, de placements ou de contrats de capitalisation à l’étranger non déclarés (5 de l’article 1728, 2 du IV et au IV bis de l’article 1736, articles 1758 et 1766 du CGI), insuffisances de déclaration (articles 1729 et 1729-0 A du CGI), fausses factures (I de l’article 1737 du CGI) ;

– les agents des impôts exerçant ce droit de communication ont au moins le grade de contrôleur et sont spécialement habilités par leur directeur de service ;

– une autorisation préalable doit être accordée par le procureur de la République près le tribunal de grande instance du siège de la direction dont dépend le service chargé de la procédure, sur demande écrite et motivée de l’administration fiscale ;

– les données recueillies sont supprimées au plus tard à l’issue d’un délai d’un an à compter de leur réception, ou à l’expiration de toutes les voies de recours pour celles utilisées dans le cadre des procédures de contrôle, compte tenu du droit du contribuable d’en obtenir communication.

● Le droit de communication portant sur les données de connexion des agents des douanes a fait l’objet d’un encadrement similaire par l’article 14 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude. Ce droit de communication a été isolé au sein d’un article spécifique (article 65 quinquies du code des douanes), et sa finalité limitée à la recherche et la constatation de certains délits (contrebande, délit de blanchiment, infractions en matière de réglementation des relations financières avec l’étranger). Les agents des douanes l’exerçant doivent être spécialement habilités par leur directeur de service et avoir au moins le grade de contrôleur.

Ce droit exercé par l’administration des douanes est également conditionné à la délivrance d’une autorisation spéciale du procureur de la République. Cette communication fait l’objet d’un procès-verbal de constat, versé au dossier de procédure et dont une copie est transmise au procureur de la République et aux opérateurs auprès desquels le droit de communication a été mis en œuvre. Enfin, les données communiquées sont détruites à l’extinction de l’action pour l’application des sanctions fiscales.

● Il est important de souligner que ces deux articles de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude nécessitaient des mesures d’application qui n’ont pas été publiées ([191]).

2. La création d’un cadre juridique différencié pour les autorités administratives indépendantes disposant d’un droit de communication similaire sur les données de connexion

À l’instar de l’administration fiscale et de l’administration des douanes, les agents de l’Autorité des marchés financiers (AMF), les agents de la DGCCRF et ceux de l’Autorité de la concurrence disposent d’un droit de communication sur les données de connexion. Les garanties encadrant l’exercice de ce droit de communication ont également été renforcées dans la période récente mais les modalités d’encadrement retenues sont différentes de celles prévues pour l’administration fiscale et l’administration des douanes.

• L’article 13 de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a introduit un nouvel article dans le code monétaire et financier pour établir une procédure stricte d’autorisation d’accès aux données de connexion par l’AMF. Contrairement à ce qui est prévu pour l’administration fiscale et l’administration des douanes, l’autorisation préalable nécessaire à l’exercice du droit de communication est délivrée par un contrôleur des demandes de données de connexion et non par le procureur de la République.

Cet article précise que le contrôleur des demandes de données de connexion est, en alternance, un membre du Conseil d’État et un magistrat de la Cour de cassation, son suppléant étant issu de l’autre juridiction. Ce contrôleur est élu par l’assemblée générale de sa juridiction pour une durée de 4 ans non renouvelable. Il ne peut être mis fin à ses fonctions que sur sa demande ou en cas d’empêchement constaté par le vice-président du Conseil d’État ou par le premier président ou le procureur général de la Cour de cassation, sur saisine du ministre chargé de l’économie. Ce contrôleur ne peut recevoir ou solliciter aucune instruction de l’AMF ni d’aucune autre autorité dans l’exercice de sa mission et est tenu au secret professionnel. Il est saisi sur demande motivée du secrétaire général ou du secrétaire général adjoint de l’AMF. L’autorisation est versée au dossier d’enquête.

Les données ayant fait l’objet de notifications de griefs par l’AMF doivent être détruites dans un délai de six mois à compter de la décision définitive de la commission des sanctions de l’AMF ou des juridictions de recours (Cour d’appel de Paris, Cour de cassation, Conseil d’État), ou de l’exécution de l’accord en cas de composition administrative. Les données n’ayant pas fait l’objet de cette notification de griefs par le collège de l’AMF sont détruites à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de cette décision du collège de l’AMF.

Les dispositions réglementaires nécessaires à la mise en œuvre de cette disposition ont été prises par le décret du 19 décembre 2018 relatif à la procédure de communication des données de connexion aux enquêteurs de l’Autorité des marchés financiers ([192]).

Ces dispositions étaient initialement prévues dans le projet de loi « PACTE » mais ont été transférées dans la loi relative à la lutte contre la fraude pour assurer l’adoption d’un nouveau cadre juridique avant que les effets de la décision d’inconstitutionnalité mentionnée supra n’entrent en vigueur. Elles ont donc fait l’objet d’un examen du Conseil d’État, dans son avis du 24 juin 2018 sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, qui a considéré qu’elles instauraient « un régime présentant des garanties suffisantes, conformes aux exigences constitutionnelles ainsi qu’à celles relevant du droit de l’Union européenne en matière de respect du droit à la vie privée » ([193]).

• Le droit de communication portant sur les données de connexion des agents de la DGCCRF et ceux de l’Autorité de la concurrence a été encadré de façon identique par l’article 212 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises dite loi « PACTE » ([194]). Le décret d’application nécessaire à la mise en œuvre effective de cette disposition a été publié le 28 novembre 2019 ([195]).

II. Droit proposé

Le présent article prévoit d’aligner la procédure d’autorisation préalable nécessaire à l’exercice du droit de communication de l’administration fiscale portant sur les données de connexion sur celle prévue pour l’AMF et l’Autorité de la concurrence dans l’objectif de renforcer la cohérence de ces procédures. Ainsi, cette autorisation préalable ne serait plus délivrée par le procureur de la République mais par le contrôleur des demandes de données de connexion. Ce dernier a en effet fait preuve d’opérationnalité, dans des délais raisonnables, pour le traitement des demandes des autorités administratives indépendantes susmentionnées.

Le premier alinéa du II de l’article L. 96 G du LPF est remplacé par six alinéas pour prévoir les modalités pratiques de mise en œuvre de cette autorisation préalable, qui sont identiques à celles actuellement en vigueur pour l’AMF et l’Autorité de la concurrence :

– la mise en œuvre du droit de communication est conditionnée à la délivrance d’une autorisation préalable par le contrôleur des demandes de données de connexion ;

– le contrôleur des demandes de données de connexion est, en alternance, un membre du Conseil d’État et un magistrat de la Cour de cassation, son suppléant étant issu de l’autre juridiction. Ce contrôleur est élu par l’assemblée générale du Conseil d’État ou de la Cour de cassation pour une durée de 4 ans non renouvelable ;

– il ne peut être mis fin aux fonctions du contrôleur que sur sa demande ou en cas d’empêchement constaté par le vice-président du Conseil d’État ou par le premier président ou le procureur général de la Cour de cassation, sur saisine du ministre chargé du budget ;

– le contrôleur ne peut recevoir ou solliciter aucune instruction de la DGFiP ni d’aucune autre autorité dans l’exercice de sa mission.

– le contrôleur est saisi sur demande motivée du directeur, ou de son adjoint, de la DGFiP.

– l’autorisation est versée au dossier de la procédure.

Les autres garanties prévues par l’article L. 96 du LPF (finalité limitée, agents spécialement habilités, obligation de suppression des données) restent inchangées.

Il est important de souligner que la procédure d’autorisation préalable de la DGDDI actuellement en vigueur, c’est-à-dire délivrée par le procureur de la République, ne serait modifiée. Le maintien d’une procédure distincte pour la DGDDI se justifie par la nature des infractions douanières qui ont une forte dimension pénale et par cohérence avec les dispositifs préexistants d’information préalable ou d’autorisation du parquet dans le code des douanes, notamment les procédures spéciales d’enquêtes douanières (article 67 bis et suivants du code des douanes). D’après les informations transmises par le Gouvernement au Rapporteur général, le décret d’application nécessaire à la pleine effectivité des mesures d’encadrement du droit d’accès aux données de connexion de la DGDDI devrait être rapidement publié après l’adoption de la modification de la procédure d’autorisation pour la DGFiP, prévue par le présent article. Dans l’intervalle, la DGDDI met en œuvre ces mesures dans la limite des possibilités qui lui sont ouvertes sans décret. À ce stade, les parquets n’ont pas refusé d’autorisation d’accès aux données de connexion.

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La commission adopte l’article 46, sans modification.

Article additionnel après l’article 46 Droit de communication et d’échange d’informations entre les agents chargés de la stratégie nationale contre la déforestation importée et la DGDDI

La commission est saisie de l’amendement II-CF79 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement entend permettre aux agents chargés de mettre en œuvre la stratégie nationale contre la déforestation importée et aux agents de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) de se communiquer, spontanément ou sur demande, les informations qu’ils détiennent dans le cadre de leurs missions. Une meilleure communication entre ces différents agents améliorerait l’efficacité de la lutte contre la déforestation importée.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’objectif poursuivi me paraît tout à fait louable. Je donne un avis de sagesse. Nous verrons quel sera l’avis du Gouvernement en séance.

La commission adopte l’amendement II-CF79 (amendement 3161).

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Article additionnel après l’article 46 Extension de la compétence des agents des douanes aux visites domiciliaires requises dans le cadre de l’assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres de l’Union européenne

Elle examine l’amendement II-CF1671 de M. Alexandre Holroyd.

M. Alexandre Holroyd. Je présente plusieurs amendements qui sont le fruit de mon travail avec la DGDDI en tant que rapporteur spécial. Ils procèdent à un toilettage du code des douanes et proposent des mesures de simplification administrative, de mise en cohérence avec le droit de l’Union européenne et de lutte contre la fraude en matière de blanchiment et de fraude à la TVA. Je considère les avoir tous défendus.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Tous ces amendements vont dans le bon sens, ils recevront un avis favorable.

La commission adopte l’amendement II-CF1671 (amendement 3160).

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Article additionnel après l’article 46 Mise en conformité du délai de reprise de l’administration en matière de dette douanière

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1544 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3159).

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Article additionnel après l’article 46 Extension de l’auto-liquidation de la TVA aux transferts de certains certificats de garantie d’origine

Elle est saisie de l’amendement II-CF1696 du rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit d’une mesure contre la fraude aux certificats de garantie d’origine, qui consiste en une extension du mécanisme d’autoliquidation de la TVA.

La commission adopte l’amendement II-CF1696 (amendement 3158).

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Article additionnel après l’article 46 Extension de la compétence des agents des douanes à la constatation d’un manquement relatif à l’obligation déclarative de la base d’imposition de la TVA à l’importation

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1669 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3157).

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Après l’article 46

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF28 de M. Marc Le Fur.

Article additionnel après l’article 46 Rationalisation des procédures de prélèvement d’échantillons en matière de contributions indirectes

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1546 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3156).

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Après l’article 46

Elle est saisie des amendements identiques II-CF76 de Mme Lise Magnier et II-CF212 de M. Charles de Courson.

Mme Jennifer De Temmerman. Cet amendement vise à apporter une sécurité juridique renforcée aux contribuables qui s’engagent dans une démarche de civisme fiscal en faisant appel aux services d’un organisme de gestion agréé (OGA).

Compte tenu des contrôles qu’effectuent les OGA, dès lors que l’administration fiscale reçoit dans les délais un compte rendu de mission sans anomalie de l’OGA, il est proposé que le contribuable ne puisse pas subir un nouveau contrôle de l’administration fiscale sur les charges ou dépenses déjà contrôlées par l’OGA.

L’administration fiscale conserverait la plénitude de ses droits de contrôle sur les produits et recettes, et en cas de manœuvres délibérées, elle sera en droit de contrôler les dépenses. Une telle disposition évitera les contrôles redondants et permettra à l’administration fiscale de renforcer ses contrôles sur les recettes et produits.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne suis pas nécessairement convaincu que le dispositif proposé soit réellement opportun. Cette mesure risque de fragiliser le contrôle fiscal. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF76 et II-CF212.

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Article additionnel après l’article 46 Transmission d’informations entre l’ACOSS et la DGFiP pour permettre le pré-remplissage de la déclaration de revenus des particuliers employeurs

Elle examine l’amendement II-CF1518 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement autorise l’échange d’informations entre l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la Direction générale des finances publiques (DGFiP) pour permettre le préremplissage des déclarations sur le revenu.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis très favorable. C’était l’une de mes recommandations lorsque j’étais rapporteur spécial des crédits de la DGFiP. Beaucoup reste à faire sur le transfert d’informations entre administrations, notamment fiscale et sociale.

M. le président Éric Woerth. Ces flux d’informations devraient être partagés bien plus rapidement.

La commission adopte l’amendement II-CF1518 (amendement 3155).

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Après l’article 46

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1456 de M. Thibault Bazin.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1497 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à faire la transparence sur les bénéficiaires des niches fiscales liées à l’impôt sur les sociétés. Il reprend les recommandations formulées dans un rapport d’Oxfam France du 1er juillet 2019 et par la Cour des comptes.

Le montant des niches fiscales a explosé. Il a augmenté de 40 % depuis 2013 et atteint 85,9 milliards d’euros pour 2021, hors CICE. C’est plus que le budget de l’éducation nationale. La plupart du temps, ces mesures fiscales sont appliquées dans une méconnaissance générale. Nous demandons que la répartition des montants des dépenses fiscales sur l’impôt sur les sociétés soit précisée par type d’entreprise.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement a déjà été proposé à plusieurs reprises, notamment dans le PLFR 3. Le tome II des évaluations des voies et moyens contient déjà de nombreuses données sur les dépenses fiscales, et il existe déjà plusieurs rapports parlementaires récents qui détaillent la ventilation de ces outils par catégorie d’entreprises. En outre, en tant que de besoin, les rapporteurs spéciaux peuvent demander des précisions sur la ventilation des dépenses fiscales.

Il n’est pas nécessaire d’aller plus loin. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1497.

Elle examine l’amendement II-CF1498 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Je suis étonné de la réponse du rapporteur général à l’amendement précédent – la Cour des comptes doit évidemment se tromper !

Un constat identique est valable pour l’impôt sur le revenu. M. Darmanin expliquait, le 4 février 2017, que la moitié des 34 milliards d’euros des niches fiscales de l’impôt sur le revenu profitaient aux 9 % de foyers les plus riches. C’est une information intéressante, dont on se demande où il est allé la chercher, car selon la Cour des comptes, ces dépenses fiscales en nette progression ne sont « ni pilotées, ni évaluées, alors qu’elles présentent souvent des liens distendus avec les missions et leurs objectifs. »

Nous demandons une meilleure transparence sur les bénéficiaires de ces niches fiscales, sachant que, pour 254 des 414 niches fiscales, on est incapable de connaître le nombre estimé de bénéficiaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je partage votre objectif, et le rapport d’application des lois fiscales publié l’an dernier allait exactement dans ce sens. Nous avons adopté des amendements d’appel de Mme Peyrol pour avoir plus d’informations sur la dépense fiscale. Obtenir plus d’informations pour améliorer l’efficience de la dépense fiscale, c’est une volonté que nous partageons ; nous en parlons sans cesse depuis le début de la législature.

Les travaux doivent continuer pour améliorer notre information, mais je ne suis pas sûr que nous en tirions les mêmes conclusions.

M. Éric Coquerel. Si vous partagez notre souci, pourquoi ne pas voter cet amendement ? J’ai voté certains amendements que vous avez présentés lorsque j’étais d’accord. Le but est simple : obtenir la transparence sur les bénéficiaires de niches fiscales portant sur l’impôt sur le revenu en publiant la répartition des bénéficiaires et des montants, par décile.

La commission rejette l’amendement II-CF1498.

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Article additionnel après l’article 46 Migration des mandats de paiement SEPA du site Télépaiement

Suivant l’avis du rapporteur général, elle adopte l’amendement II-CF1545 de M. Alexandre Holroyd (amendement 3162).

Après l’article 46

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement II-CF1193 de Mme Stella Dupont.

La commission est saisie des amendements identiques II-CF1324 de M. Philippe Chassaing et II-CF1634 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Philippe Chassaing. Il est proposé de supprimer un rapport de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui fait doublon avec un autre rapport du même organisme remis au Président de la République.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces deux rapports ne sont pas identiques, et celui que vous proposez de supprimer prévoit la programmation pluriannuelle des dépenses et la démarche de performance de l’Autorité. Je suis favorable au regroupement des rapports par souci de simplicité, mais pas à l’abandon de la démarche de performance. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF1324 et II-CF1634.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF45 de M. Fabrice Brun.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1511 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Il s’agit d’une demande de rapport sur le rachat de la dette publique française par la Banque centrale européenne (BCE) et son stockage en dette perpétuelle à intérêt négatif.

J’ai entendu M. Le Maire expliquer que nous devrions payer cette dette. Or chacun sait que le stock ne sera pas payé et qu’il sera transformé en dette perpétuelle, seuls les intérêts étant payés. Les investisseurs continuent à vouloir prêter aux États, dont les obligations sont une valeur refuge. Cette annonce qu’il faudra rembourser le stock de dette ne sert qu’à justifier de futures baisses des dépenses publiques et des mesures structurelles comme la réforme des retraites.

Le seul argument recevable est le risque d’une remontée des taux d’intérêt, mais ce risque existe précisément parce que ces prêts sont laissés aux soins des marchés. Mieux vaudrait, selon nous, que la Banque centrale européenne rachète la dette et la transforme en dette perpétuelle à taux nul. Aussi demandons-nous au Gouvernement un rapport sur la faisabilité et l’efficacité d’une telle mesure.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai moi-même rédigé un rapport sur la dette publique qui devrait satisfaire votre demande, mais je me doute qu’il n’est pas suffisant à vos yeux. J’ai proposé que nous consacrions un rendez-vous annuel spécifique à la dette dans notre assemblée, à la place du débat d’orientation des finances publiques.

Sur le fond, j’aimerais comprendre la différence, du point de vue opérationnel, entre votre proposition et la politique actuelle de rachat sur le marché secondaire des obligations d’État, qui figurent dans le bilan de la BCE et ont vocation à y rester. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1511.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement II-CF161 de M. Patrick Hetzel.

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Article additionnel après l’article 46 Création d’un observatoire sur l’évaluation de l’évasion fiscale

Elle est saisie de l’amendement II-CF1470 de Mme Bénédicte Peyrol.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je suis favorable à cette proposition de création d’un observatoire sur l’évasion fiscale et son évaluation.

La commission adopte l’amendement II-CF1470 (amendement 3154).

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Après l’article 46

Elle est saisie de l’amendement II-CF1500 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Nous demandons un rapport sur le poids de la taxe sur la valeur ajoutée sur les ménages français.

La TVA est, par essence, un impôt non progressif. Elle pèse de plus en plus lourd sur les ménages, et plus encore sur les ménages les plus défavorisés. Elle représente la moitié des dépenses fiscales des ménages au revenu médian. Si nous prenons en compte les transferts que vous prévoyez sur d’autres baisses d’impôts, la part de la TVA dans les dépenses fiscales n’a pas fini de monter. C’est l’impôt injuste par excellence.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je comprends le débat sur le caractère injuste de la TVA. C’est un impôt proportionnel, par définition, il est payé par tout le monde sans considération de son niveau de vie. Mais la TVA est aussi liée au volume de consommation. Il existe beaucoup de documentation à ce sujet, notamment de la Cour des comptes ou du Conseil des prélèvements obligatoires. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1500.

Elle est saisie de l’amendement II-CF544 de M. David Habib.

M. Jean-Louis Bricout. Nous demandons la remise d’un rapport évaluant l’impact du mode de reversement de la TVA sur les trésoreries des TPE et des PME et formulant des propositions afin d’en réduire les conséquences. Nos TPE et PME ont des problèmes de trésorerie qui ne sont pas seulement liés au décalage et à la collecte de la TVA, mais parfois aussi aux retards de paiement des trésoreries de l’État.

La commission rejette l’amendement II-CF544.

Elle est saisie de l’amendement II-CF718 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit d’une demande de rapport sur la taxation différenciée des produits alimentaires en fonction de leur intérêt nutritionnel, sanitaire et environnemental.

La commission rejette l’amendement II-CF718.

Elle est saisie de l’amendement II-CF719 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Nouvelle demande de rapport, cette fois sur la taxation de la publicité en faveur de produits alimentaires ayant un effet néfaste sur la santé ou l’environnement.

La commission rejette l’amendement II-CF719.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF94 de Mme Lise Magnier et II-CF217 de M. Charles de Courson.

Mme Patricia Lemoine. Il est proposé de mettre en place un indicateur global de la fiscalité de production, qui permettra de suivre la décrue des impôts de production que le Gouvernement souhaite engager. Cet indicateur serait publié annuellement et débattu au Parlement ainsi qu’avec les élus locaux. Il permettrait d’éviter de renouer avec la tendance inflationniste.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Je ne souhaite pas que nous imposions des indicateurs au Conseil des prélèvements obligatoires, qui doit rester libre de ses appréciations.

La commission rejette les amendements identiques II-CF94 et II-CF217.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1639 de M. Christophe Jerretie.

M. Christophe Jerretie. Nous avons demandé, l’année dernière, un rapport évaluant l’impact des restrictions d’assiette d’éligibilité au FCTVA pour les différentes catégories de collectivités. Ce rapport ne nous étant pas encore parvenu, je propose de le compléter en détaillant, par nature des assiettes de dépenses éligibles, les montants versés depuis 2014 par les collectivités territoriales. Ce complément permettra de mettre un terme aux nombreux débats sur le FCTVA.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Si ce rapport vous a été promis, il vous est dû. C’est au ministre de vous répondre en séance publique. Je vous propose de retirer l’amendement.

L’amendement II-CF1639 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements II-CF1687 de M. Julien Aubert et II-CF446 de M. Jean-René Cazeneuve.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1180 de M. Boris Vallaud.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement demande au Gouvernement de remettre un rapport avant le 30 juin 2021, étudiant la possibilité d’instaurer un crédit d’impôt innovation sociale, d’un montant représentant 5 % des rémunérations des salariés affectées aux projets d’innovation sociale. Il serait destiné aux organismes à but non lucratif, qui ne peuvent bénéficier du crédit d’impôt recherche.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1180.

Elle est saisie de l’amendement II-CF734 de M. Philippe Chassaing.

M. Philippe Chassaing. Nous demandons un rapport sur les points conseil budget.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement II-CF734.

Elle est saisie des amendements identiques II-CF139 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF169 de Mme Valérie Bazin-Malgras, II-CF176 de Mme Emmanuelle Anthoine et II-CF1285 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans le secteur de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion, le Gouvernement a instauré des tarifs plafond et une convergence des tarifs entre établissements. Nous demandons que soient évaluées les modalités de réalisation d’une étude nationale de coûts, afin d’assurer l’information du Parlement et de lui permettre de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde de la viabilité économique des acteurs du secteur de l’hébergement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Des enquêtes sont régulièrement menées auprès des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sur ces sujets. En 2018, 28 % d’entre eux ont connu une diminution de leur budget par le jeu des tarifs plafond. En 2020, la politique de convergence des tarifs a été gelée en raison de la crise économique et sanitaire.

Je demande le retrait de ces amendements ; à défaut, avis défavorable.

La commission rejette les amendements identiques II-CF139, II-CF169, II-CF176 et II CF1285.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1531 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Nous demandons un rapport sur l’opportunité d’augmenter la contribution des grandes entreprises au Fonds national d’aide au logement (FNAL). Ce fonds a été amoindri depuis quelques années, en raison de l’éviction progressive des contributions des employeurs et des taxes affectées au profit de crédits de l’État, qui sont modulables. La loi PACTE a encore aggravé cette situation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette demande de rapport fait écho aux débats que nous aurons sur l’article 47, consacré au prélèvement sur Action Logement, auquel il est lié. Je souhaite dire, en préambule, que je considère ce prélèvement comme soutenable et justifié, même si tout le monde, je le sais, ne partage pas cet avis.

La contribution des entreprises au FNAL est importante, puisque le rendement de la contribution FNAL s’élèverait à 2,44 milliards d’euros en 2021 d’après les estimations disponibles. La ressource principale d’Action Logement est la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), contribution obligatoire versée par les entreprises, qui n’est pas modifiée.

Enfin, je tiens à rappeler que la contribution de l’État au FNAL est une dotation d’équilibre : les ressources du FNAL sont pérennes et garanties puisque l’État viendra toujours compenser ses besoins de financement.

Je ne crois pas que la demande de rapport soit pertinente ; il faut laisser les partenaires sociaux en débattre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1531.

Elle est saisie de l’amendement II-CF364 de Mme Jennifer De Temmerman

Mme Jennifer De Temmerman. Il s’agit de demander un rapport mesurant l’incidence des mesures prises dans le cadre du projet de loi de finances sur les objectifs de développement durable fixés par l’Agenda 2030. En tant que vice-présidente de la délégation française de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, j’ai fait adopter un tel rapport par l’ensemble des quarante-sept États membres, y compris la délégation française, par-delà les sensibilités politiques. L’idée est de transcrire dans les politiques publiques l’engagement des pays membres, en l’espèce de la France, dans l’Agenda 2030, qui a été rappelé lors de la présentation de la feuille de route l’année dernière.

Au passage, je vous informe que nous organisons, avec la présidence de l’Assemblée nationale, une exposition sur ce thème, dont la présentation a été reportée en février, du fait du confinement.

Il s’agit d’aller plus loin que le budget vert, que l’on m’avait opposé l’année dernière. Le développement durable, ce n’est pas que l’environnement ; c’est aussi l’économie et le social. Je propose d’appréhender en quoi les mesures budgétaires contribuent aux engagements de la France dans la feuille de route, en nous appuyant sur les outils remarquables développés par l’INSEE.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Commençons déjà par nous approprier le budget vert et la méthode de cotation, qui n’est pas encore parfaitement maîtrisée, avant d’y intégrer d’autres indicateurs même si, je le reconnais bien volontiers, les dix-sept indicateurs des objectifs de développement durable sont intéressants en ce qu’ils ne prennent pas seulement en compte l’environnement en tant que tel mais des données sociétales, qui s’intègrent également dans la logique du développement durable. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF364.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements identiques II-CF1345 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1371 de M. Robin Reda et II-CF1485 de M. Benoit Simian, ainsi que l’amendement II-CF256 de Mme Lise Magnier.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1603 de M. Hervé Pellois.

M. Hervé Pellois. Dans l’esprit du budget vert, nous proposons que le Gouvernement remette un rapport au Parlement afin d’analyser les conséquences d’un recours accru aux alternatives décarbonées à l’utilisation du gazole non routier par les entreprises agricoles. Cela coûte tout de même 1,4 milliard d’euros de TICPE chaque année. Il serait souhaitable de récapituler les pistes à privilégier, mais également les externalités positives attendues de chacune des solutions alternatives au gazole non routier (GNR).

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La réforme du GNR définie en dernière loi de finances initiale a été repoussée au 1er juillet 2021 en PLFR 3, du fait de la crise sanitaire. L’analyse de cette réforme doit donc attendre, mais il faudra la réaliser. Je vous invite, par conséquent, à retirer cet amendement prématuré.

L’amendement II-CF1603 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1461 de M. Thibault Bazin.

Elle examine l’amendement II-CF1149 de M. Alexis Corbière.

M. Éric Coquerel. Il s’agit de demander au Gouvernement un rapport sur une situation anormale qui résulte des récentes dispositions étendant l’ouverture de la demi-part fiscale aux veuves d’anciens combattants. Les veuves dont le conjoint est décédé avant l’âge de 65 ans n’ont pas droit à la demi-part fiscale, ce qui revient à leur infliger une double peine : en plus du décès prématuré de leur conjoint, elles sont privées de leur droit à réparation.

Pour rétablir l’égalité entre les veuves d’anciens combattants, il conviendrait de modifier le code des pensions militaires d’invalidité et d’évaluer le montant nécessaire à l’ouverture élargie de la demi-part fiscale aux veuves d’anciens combattants concernés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. On appelle des marronniers les amendements qui reviennent chaque année ; il faudrait trouver un nom pour ceux qui reviennent chaque semaine ! Le sujet de la demi-part des veuves d’anciens combattants est récurrent. Nous avons d’ailleurs adopté la semaine dernière un amendement de M. Dufrègne qui est venu compléter la réforme votée en loi de finances pour 2020. Avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Votre réaction m’étonne ! C’est peut-être un marronnier mais le problème est réel. C’est d’ailleurs pourquoi nous revenons régulièrement à la charge, espérant finir par vous convaincre. Comment expliquez-vous une telle disparité ? Pour ma part, c’est la première fois que je présente cet amendement mais convenez avec moi qu’il n’y a aucune raison pour qu’une personne se retrouve dans cette situation tout simplement parce que son conjoint n’a pas eu la chance de mourir après 65 ans ! Parlez de marronnier si cela vous fait plaisir mais en attendant, il produit de beaux marrons et il serait sans doute temps de s’en occuper.

M. le président Éric Woerth. Je vais prendre la défense du rapporteur général. Il n’y a rien de choquant à ce qu’il parle de marronnier : il veut simplement dire que le sujet a été traité et que la situation est devenue à peu près acceptable. Nous avons pris des mesures en loi de finances pour 2020. Vous avez le droit de ne pas être d’accord avec ces dispositions mais ne dites pas que rien n’a été fait.

La commission rejette l’amendement II-CF1149.

Elle examine l’amendement II-CF1238 de M. Lionel Causse.

Mme Anne-Laure Cattelot. L’amendement vise à ce que le Gouvernement remette un rapport au Parlement relatif à la création d’une taxe sur les paiements scripturaux, afin de financer la branche autonomie. Cette taxe aurait un taux très faible et une assiette très large puisqu’elle toucherait les paiements par carte bancaire, par chèque, les prélèvements, les virements, les titres interbancaires de paiement ou les lettres de change.

Mme Marie-Christine Dalloz. Un rapport sur une taxe qui n’existe pas, c’est fort !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il serait intéressant de connaître l’origine de cet amendement. Le financement de la cinquième branche, autonomie, de la sécurité sociale sera abordé plus largement dans le cadre du texte relatif au grand âge et à l’autonomie. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1238.

Elle examine l’amendement II-CF1361 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit de demander un rapport concernant le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile mentionné à l’article 199 sexdecies du code général des impôts, afin d’identifier ce qui relève de l’aide à la dépendance ou de l’aide de confort et qui en profite. Émilie Cariou et Marie-Christine Verdier-Jouclas avaient déjà déposé un amendement en ce sens en première lecture du PLF 2020. Mme Cariou l’avait retiré en séance publique, à la suite de l’engagement de M. Darmanin de faire fournir ces éléments par la DGFiP. N’ayant toujours pas les états déclaratifs détaillés, nous réitérons la demande.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne sais pas quels engagements M. Darmanin avait pris, mais sachez que ce sujet fait bien partie de ceux que j’avais commencé à explorer au printemps dernier, dans le cadre du Grenelle des niches fiscales. Si le Gouvernement apporte son concours, c’est très bien, mais je compte bien, si la crise nous le permet, poursuivre ce travail de déblayage au niveau du Parlement et donner davantage d’informations et des recommandations dans le prochain RALF.

Mme Émilie Cariou. Ce sujet est d’autant plus important que le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile est passé, dans la mission Travail et emploi, de 5 milliards d’euros à 3 milliards d’euros. Nous devons savoir si les emplois qui ont été détruits relevaient de l’aide à la dépendance ou de services de confort. En tout cas, il s’agit d’emplois précaires et nous devrons ventiler cette niche. Pour cela, nous avons besoin de beaucoup plus d’informations. Le ministre s’y était engagé l’année dernière mais nous n’avons toujours pas les états déclaratifs détaillés. Demander un rapport nous semble finalement le seul moyen d’en savoir davantage.

La commission rejette l’amendement II-CF1361.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1608 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Le rapport demandé ici porterait sur l’instauration d’un dispositif de type budget participatif, à l’échelle du pays, à partir d’une fraction des recettes de l’impôt sur le revenu. Il évaluerait les conditions de mise en œuvre, à compter du 1er janvier 2023 et au plus tard au 1er janvier 2025, de la possibilité donnée aux personnes assujetties à l’impôt sur le revenu de décider d’affecter 5 % de la somme dont ils s’acquittent au titre de cet impôt à une mission budgétaire de leur choix. Ce rapport identifierait et évaluerait les solutions techniques, budgétaires, juridiques et opérationnelles les plus adaptées.

M. Laurent Saint-Martin. Nous en avons discuté, tout à l’heure, avec Mme Pires-Beaune. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1608.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1617 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Les Français étant sensibles à ce qu’ils paient aux péages, nous demandons un rapport sur le protocole d’accord entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes afin d’obtenir des informations sur les possibilités d’encadrement des clauses de compensation des charges fiscales dans les contrats administratifs de la commande publique. Par application de la théorie jurisprudentielle dite du fait du prince, de telles clauses permettent aux cocontractants de prévoir une compensation, par le biais notamment d’une indemnisation ou d’une augmentation des tarifs, lorsqu’un accroissement de taxes ou de charges fiscales spécifiques, imprévisible au moment de la signature du contrat, affecte l’équilibre économique du contrat.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1617.

L’amendement II-CF1656 de Mme Bénédicte Peyrol est retiré, de même que l’amendement II-CF1692 de Mme Christine Pires Beaune.

*

Article additionnel après l’article 46 Rapport sur le microcrédit

La commission est saisie de l’amendement II-CF733 de M. Philippe Chassaing.

M. Philippe Chassaing. Il s’agit de demander un rapport d’information sur le microcrédit personnel, sur lequel la documentation manque, alors qu’il pourrait présenter un intérêt pour les clients modestes.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le microcrédit semble être un outil efficace en période de reprise économique pour les publics fragiles qui ne peuvent accéder facilement au crédit bancaire. Il n’est pas spécifiquement visé par le plan de relance mais il serait tout de même intéressant de le développer. Le rapport que vous demandez permettrait d’y voir plus clair. Avis très favorable.

La commission adopte l’amendement II-CF733 (amendement 3153).

Article 47 Prélèvement exceptionnel sur le groupe Action Logement

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit qu’Action Logement verse une contribution d’un milliard d’euros au fonds national d’aide au logement (FNAL) chargé du financement des aides personnelles au logement.

La contribution de l’État constituant la ressource d’équilibre du FNAL, le prélèvement exceptionnel sur la trésorerie accumulée d’Action Logement entraîne mécaniquement une réduction à due concurrence des crédits alloués au FNAL sur le programme 109 « Aide à l’accès au logement » de la mission Cohésion des territoires.

Ce prélèvement apparaît soutenable pour Action Logement qui bénéficie d’une trésorerie abondante et d’un résultat net excédentaire.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. État du droit

A. Le fonds national d’aide au logement, chargé de la totalité du financement des aides personnelles au logement

Le fonds national d’aide au logement (FNAL) est le fonds chargé depuis 2016 du financement des trois aides personnelles au logement, attribuées sous condition de ressources, qui permettent à certains ménages de réduire leurs dépenses de logements en France :

– l’allocation de logement à caractère familial (ALF) attribuée aux ménages ayant des personnes à charge ou aux jeunes ménages sans personne à charge ;

– l’allocation personnalisée au logement (APL) versée aux occupants de logements conventionnés quelles que soient leurs caractéristiques familiales.

– l’allocation de logement à caractère social (ALS) versée aux ménages qui ne remplissent pas les conditions pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.

Principales aides en faveur du logement

Source : commission des finances.

Chacune des trois aides comporte un volet accession et un volet locatif. L’article 126 de la loi de finances pour 2018 a mis en extinction le volet accession de ces aides. L’article 209 de la loi de finances pour 2020 a cependant créé un nouveau dispositif d’aide à l’accession et à la sortie de l’insalubrité spécifique à l’outre-mer.

Ces trois aides, attribuées sous condition de ressources, font partie des aides sociales les plus redistributives du fait de leur barème dégressif et de leur ciblage sur les ménages les plus fragiles ([196]).

En 2019, 6,5 millions de ménages ont bénéficié d’une des trois aides personnelles au logement, ce qui a représenté environ 17 milliards d’euros de prestations versées sur l’année. Conformément à l’article L. 813-1 du code de la construction et de l’habitation, les ressources du FNAL ont été constituées en 2019 de :

– 2,72 milliards d’euros issus du produit du prélèvement mis à la charge des employeurs en application de l’article L. 834-1 du code de la sécurité sociale. Cette contribution, assise sur la masse salariale, est due par tous les employeurs, quelle que soit la taille de l’entreprise ([197]).

– 43 millions d’euros issus du produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières, prévue à l’article 1609 nonies G du code général des impôts ;

– 116 millions d’euros issus d’une fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les surfaces annexées à ces catégories de locaux en Île de France dite « taxe sur les bureaux », affectée au FNAL depuis 2017 ;

– 14 milliards d’euros de dotation de l’État, sur le programme 109 « Aide à l’accès au logement » de la mission Cohésion des territoires, qui assure l’équilibre du fonds.

L’État a donc financé 82 % des aides personnelles au logement en 2019. Le groupe Action Logement ne participe pas, sauf exceptions temporaires prévues par la loi (voir infra), au financement du FNAL.

B. ACTION LOGEMENT, UN ACTEUR HISTORIQUE DU LOGEMENT SOCIAL EN FRANCE QUI connaît UNE SITUATION FINANCIÈRE EXCÉDENTAIRE

Créé en 2016 ([198]), le groupe Action Logement est issu de la restructuration du dispositif de gestion paritaire du « 1 % logement » constitué historiquement par le réseau des comités interprofessionnels du logement et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement. L’association faîtière (Action logement groupe) est à la tête de deux sociétés par action simplifiée :

– Action logement services (ALS) qui assure la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) et la distribution de prêts et services aux salariés, aux entreprises et aux organismes de logement social et intermédiaire ;

– Action logement immobilier (ALI) qui détient les titres de participation de l’ensemble des filiales immobilières du groupe, ce qui en fait le premier groupe détenteur de logements sociaux et intermédiaires en France.

Instituée par la loi du 11 juillet 1953 portant redressement économique et financier ([199]), la PEEC est une contribution obligatoire reposant sur les employeurs, qui peuvent théoriquement s’en libérer par le biais d’investissements directs strictement encadrés en faveur du logement de leurs salariés ([200]). La PEEC pèse sur les entreprises du secteur industriel et commercial employant au moins 50 salariés, à hauteur, depuis 1992, de 0,45 % des rémunérations versées par les entreprises sur le dernier exercice écoulé. Elle peut être versée sous forme de prêt sans intérêts d’une maturité de 20 ans ou de subvention.

évolution du taux de la PEEC

Source : commission des finances

La loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006 a prévu l’assujettissement des entreprises agricoles de plus de 50 salariés à cette participation.

La loi de finances pour 2006 a relevé les seuils d’assujettissement à la PEEC de 10 à 20 salariés, avec une compensation de l’État de la perte qui en résultait, prévue par l’affectation d’une partie du produit de la taxe sur les bureaux jusqu’en 2017. La loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite loi PACTE a prévu un nouveau relèvement du seuil d’assujettissement à 50 salariés à compter du 1er janvier 2020.

En 2019, le prélèvement perçu au titre de la PEEC par Action Logement s’élevait à 1,742 milliard d’euros ([201]). Le remboursement des prêts consentis aux ménages et aux bailleurs représentant 1,275 milliard d’euros, les ressources totales nettes d’Action Logement se sont donc établies à 3 milliards d’euros ([202]).

Ces 3 milliards d’euros ont été consommés de la façon suivante : 1,4 milliard d’euros ont été fléchés vers les bailleurs sociaux, dont 928 millions d’euros sous forme de prêts, 581 millions d’euros ont fait l’objet d’aides en faveur des salariés et 634 millions d’euros ont financé des politiques publiques ([203]). Environ 400 millions d’euros n’ont donc pas été consommés en 2019.

Le bilan du groupe Action Logement s’élève en 2019 à 88,4 milliards d’euros, en hausse de 6 % par rapport à 2018 ([204]). Il est composé pour les deux tiers du parc locatif social (58,7 milliards d’euros, + 7 % par rapport à 2018), pour 12 % de créances liées aux activités de financement d’ALS (10,5 milliards d’euros, stable par rapport à 2018), et pour 10 % de trésorerie (9 milliards d’euros, + 12 % par rapport à 2018). Action Logement affichait un résultat net de 1,4 milliard d’euros au 31 décembre 2019.

Le niveau élevé de trésorerie et la situation excédentaire du groupe s’expliquent en partie par la sous-consommation structurelle des enveloppes prévues au titre des emplois de la PEEC dans la convention quinquennale signée entre l’État et Action Logement pour la période 2018-2022 : 249 millions d’euros de sous-consommation en 2018 et 294 millions d’euros en 2019, soit une sous-consommation de 23 % des enveloppes globales. Cette sous-consommation est particulièrement forte sur l’enveloppe « personnes physiques » dont la consommation n’est que de 60 %. D’après les informations fournies par le Gouvernement au Rapporteur général, cette sous-exécution des fonds d’Action Logement serait accentuée en 2021 et en 2022 : 1,1 milliard d’euros par an ne seraient pas consommés sur cette période, sur un total théorique de 6 milliards d’euros d’emplois.

La sous-exécution des crédits concerne également le « plan d’investissement volontaire » d’un montant de 9 milliards d’euros sur la période 2019-2022. Au 31 décembre 2019, seuls 8 millions d’euros avaient été utilisés dans le cadre du versement de la prime mobilité ([205]). À la moitié de l’année 2020, seuls 4 millions d’euros avaient été décaissés, sur l’enveloppe de 1 milliard d’euros prévue, pour financer les travaux d’adaptation de la salle de bain des personnes âgées de 70 ans et plus ou en perte d’autonomie, sous conditions de ressources.

Un deuxième facteur d’explication réside dans les caractéristiques du modèle économique du groupe Action Logement : le fait qu’une partie des ressources de PEEC perçues sous forme de ressource subventionnelle soit utilisée pour des emplois sous formes de prêts entraîne un recyclage important de la ressource. Seulement 60 % de la PEEC collectée par Action Logement Service sous forme de subventions est redistribuée sous cette forme aux personnes physiques et morales.

S’appuyant sur les conclusions d’un rapport confidentiel de l’Inspection générale des finances, les données transmises par le Gouvernement au Rapporteur général font en outre état de graves problèmes de gouvernance au sein du groupe Action Logement et d’une difficulté du groupe à réduire ses frais de fonctionnement alors qu’il s’y était engagé dans la convention quinquennale 2018-2022.

C. la mise en place d’une participation financière accrue d’action logement au financement du FNAL

Des prélèvements exceptionnels annuels sur la PEEC ont été institués sur la période 2013-2016 par la loi de finances pour 2013 ([206]) pour compléter le financement du FNAL, conformément au 6° de l’article L. 813-1 du code de la construction et de l’habitation qui prévoit que les recettes du FNAL, énumérées supra, peuvent être complétées par « toutes les autres recettes autorisées par les lois et règlements ».

prélèvements effectués sur la PEEC entre 2013 et 2016

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

En 2017, la fraction du produit de la taxe sur les bureaux affectée depuis 2006 à l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (prédécesseur d’Action logement) a été transférée au FNAL ([207]). Cette affectation a été plafonnée à hauteur de 116,1 millions d’euros. Une modification de ce montant, stable depuis 2017, est proposée par l’article 24 du présent projet de loi (voir infra).

Le groupe Action Logement n’a pas fait l’objet de prélèvement spécifique destiné au financement des aides personnelles au logement entre 2017 et 2019.

L’article 225 de la loi de finances pour 2020 a prévu le versement par Action Logement Services d’une contribution exceptionnelle au FNAL d’un montant de 500 millions d’euros.

II. Droit proposé

● De façon similaire à ce qui avait été prévu par l’article 225 de la loi de finances pour 2020, le présent article prévoit qu’Action Logement Services verse une contribution de 1 milliard d’euros au FNAL.

Cette contribution doit être versée au plus tard le 16 mars 2021. Elle est liquidée, ordonnancée et recouvrée selon les modalités prévues pour les recettes des établissements publics administratifs de l’État.

● Deux autres mesures prévues par l’article 24 du présent projet de loi de finances concernent le groupe Action Logement ou le FNAL :

– le plafond d’affectation au FNAL de la taxe sur les bureaux est diminué de 47 millions d’euros et s’établit, à compter de 2021, à 69,1 millions d’euros. Cette baisse, qui permet d’augmenter la part de la taxe sur les bureaux affectée à la Société du Grand Paris, est compensée par une hausse des crédits alloués par l’État au programme 109 « Aide à l’accès au logement » de la mission Cohésion des territoires ;

– l’affectation à Action Logement, à hauteur de 290 millions d’euros, d’une partie du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) prévue en 2020 pour compenser la perte pour le groupe issue du relèvement du seuil d’assujettissement de la PEEC de 20 à 50 salariés ([208]) est supprimée. D’après les éléments transmis au Gouvernement au Rapporteur général, cette affectation donnait lieu à une surcompensation de l’État, d’autant plus inopportune en temps de crise sanitaire et économique ([209]).

III. Impact de la mesure

● La contribution prévue par le présent article va entraîner une diminution de la trésorerie accumulée d’Action Logement Services, à hauteur de 1 milliard d’euros, ce qui représente une baisse de 500 millions d’euros de plus qu’en 2020. Si l’on ajoute la suppression de l’affectation de la TSCA, l’effort d’Action Logement, tel que prévu dans le présent projet de loi, est porté à 1,29 milliard d’euros.

Ce prélèvement apparaît pleinement soutenable pour Action Logement au regard de son niveau important de trésorerie et de son résultat excédentaire.

● La contribution de l’État constituant la ressource d’équilibre du FNAL, le prélèvement exceptionnel sur Action Logement Services entraîne mécaniquement une réduction à due concurrence des crédits alloués au FNAL sur le programme 109 « Aide à l’accès au logement ».

Cette diminution n’est pas directement visible dans l’enveloppe globale de la dotation de l’État pour le FNAL, qui augmente de 439 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2020. Cela s’explique par :

– d’une part, des besoins de crédits bien supérieurs aux prévisions initiales en 2020, essentiellement en raison du report de la réforme de contemporanéisation des APL qui devait permettre à l’État de réaliser 1,2 milliard d’euros d’économies, mais aussi à cause de la dégradation de la conjoncture économique pour environ 600 millions d’euros supplémentaires. 1,8 milliard d’euros sont ouverts dans le PLFR 4 pour abonder le programme 109 ;

– d’autre part, des économies anticipées issues de la réforme des APL, qui seraient réalisées en 2021, de moitié inférieures aux prévisions de 2020, le montant des APL versé étant très dépendant de la conjoncture économique.

En 2021, d’après les prévisions du Gouvernement inscrites dans le projet annuel de performance de la mission Cohésion des territoires, le FNAL bénéficiera de 16,023 milliards d’euros de ressources, décomposées de la façon suivante :

– 2,4 milliards d’euros issus du produit du prélèvement mis à la charge des employeurs en application de l’article L. 834-1 du code de la sécurité sociale ;

– 43 millions d’euros issus du produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières ;

– 69 millions d’euros issus de la taxe sur les bureaux ;

– 1 milliard d’euros de contribution exceptionnelle d’Action Logement Services ;

– 12,467 milliards d’euros de dotation de l’État.

évolution de la dotation du FNAL entre 2020 et 2021

(en milliard d’euros)

Source : commission des finances.

*

La commission examine les amendements de suppression II-CF955 de M. Stéphane Peu, II-CF1167 de M. Jean-Louis Bricout, II-CF1336 de Mme Marie-Christine Dalloz, II-CF1351 de Mme Véronique Louwagie, II-CF1413 de Mme Sylvia Pinel, II-CF1436 de M. Thibault Bazin et II-CF1465 de Mme Lise Magnier.

M. Fabien Roussel. Nous proposons de supprimer cet article qui vise à ponctionner un milliard d’euros sur Action Logement afin de financer le Fonds national d’aide au logement (FNAL). Je vais vous surprendre, j’ai été convaincu par un courrier que le MEDEF des Hauts-de-France m’a adressé. Comme quoi, nous ne sommes pas des dogmatiques : quand le MEDEF a raison, nous le soutenons !

Voici ce qu’il m’écrit : « Le groupe Action Logement est l’un des principaux outils pour le logement des salariés dans notre pays. Il facilite l’accès au logement, construit et finance des logements sociaux et intermédiaires en cohérence avec les enjeux de développement durable du territoire. Avec son comité régional Action Logement, il est le point d’ancrage territorial au plus près des salariés, des entreprises et des collectivités. Dans les Hauts-de-France, il a distribué en 2019, 42 065 aides aux salariés, jeunes en alternance et a, en particulier, relogé 11 747 familles. C’est pourquoi le MEDEF et le groupe Action Logement des Hauts-de-France s’inquiètent de l’intention du Gouvernement de ponctionner un milliard d’euros de trésorerie à Action Logement et de ne pas reverser la compensation de 300 millions d’euros supplémentaires prévus au titre de la loi PACTE. »

Notre groupe, ainsi que les organisations syndicales et les organismes de logements sociaux partagent cette analyse. Cette ponction n’est pas justifiée : c’est à l’État de financer le FNAL et non au groupe Action Logement.

M. Jean-Louis Bricout. Étant élu des Hauts-de-France, j’ai reçu le même courrier, et je suis du même avis que mon collègue : vous enlevez des moyens au logement.

Mme Marie-Christine Dalloz. Déjà, l’État avait ponctionné 500 millions d’euros sur Action Logement dans le budget de 2020, et les 300 millions d’euros qu’il avait promis au groupe, début 2019, en compensation des économies demandées à l’ensemble du monde HLM ne sont jamais venus – 300 millions non versés, plus 500 millions ponctionnés en 2020, et encore un milliard d’euros cette année, cela commence à faire beaucoup ! Il est intolérable que le Gouvernement ratiboise ainsi Action Logement qui a vocation à aider les personnes les plus vulnérables, sous prétexte qu’il n’arrive pas à faire des économies dans sa propre sphère.

Mme Véronique Louwagie. Alors que la crise précipitera encore davantage de nos concitoyens dans la précarité, le moment n’est pas venu de diminuer les moyens du FNAL.

M. François Pupponi. Ce Gouvernement a du mal avec le logement ! Après avoir fait les poches des bailleurs sociaux et des locataires avec les APL, il s’attaque à Action Logement – et ce n’est qu’un début. Il finira par lui ponctionner 2 ou 3 milliards ! Depuis des années, Bercy rêve de le budgétiser. Ils ont essayé de vendre le projet à tous les ministres du logement, qui ont toujours refusé car ce serait une ineptie économique. Vous ferez le compte, à la fin du mandat, des logements que vous n’aurez pas construits.

M. le président Éric Woerth. Je soutiens ces amendements. Personne ne peut le nier, dans sa recherche d’économies, le Gouvernement se rabat systématiquement sur le logement, ce qui est tout de même une drôle d’idée quand on connaît l’étendue des besoins. Je comprends que Bercy rêve de la trésorerie d’Action Logement, qui est sans doute trop élevée. Elle résulte probablement de problèmes de gestion et d’une incapacité à engager très rapidement des programmes de construction ou de réhabilitation. Seulement, il faut investir beaucoup plus pour construire des logements sociaux et les entretenir.

Ce sont les entreprises qui cotisent. Si le Gouvernement considère qu’Action Logement a trop d’argent, qu’il baisse les cotisations des entreprises, mais qu’il ne les laisse pas payer autant pour, ensuite, transférer ces recettes dans le budget. Sinon, ces cotisations sont un impôt déguisé. Ce n’est pas une bonne manière de procéder. On peut donner des coups de semonce si les fonds sont mal employés, mais pas les transférer dans le budget général. Ce serait trop facile !

Mme Lise Magnier. J’ai souhaité, moi aussi, déposer un amendement de suppression, pour une raison de méthode. À aucun moment, le Gouvernement n’a discuté avec Action Logement de ce prélèvement supplémentaire d’un milliard d’euros. S’il l’avait fait, peut-être que le groupe aurait accepté de soutenir le budget de l’État dans le contexte exceptionnel de la crise économique et sanitaire. Au lieu de cela, le Gouvernement a préféré annoncer aux entreprises qu’il se servirait de leurs cotisations au 1 % logement, censées financer la construction de logements pour leurs salariés, notamment ceux qui gagnent des revenus intermédiaires, pour payer les APL !

On peut sans doute reprocher à Action Logement de ne pas toujours atteindre ses objectifs mais rappelons qu’il n’est qu’un cofinanceur. En tout état de cause, la méthode n’est pas la bonne.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. J’ai bien compris que vous reprochiez au Gouvernement de préférer ponctionner dans la trésorerie d’Action Logement plutôt que de réaliser des économies. Tout d’abord, l’un n’empêche pas l’autre. Si nous isolons les effets de la crise sur le budget de 2020, l’État a déjà réalisé 4 milliards d’euros d’économie au niveau de la politique du logement depuis le début du quinquennat, sans la fragiliser pour autant. La transformation de l’action publique peut donner de bons résultats ; on l’a appliquée sur le travail et sur le logement – mais ce n’est pas le sujet ici.

Cette contribution exceptionnelle a été décidée par le Gouvernement pour deux raisons. Premièrement, Action Logement sous-consomme ses enveloppes prévues au titre des emplois de la PEEC. La sous-consommation est un problème qui doit forcément intéresser un commissaire aux finances.

Deuxièmement, cette contribution est tout à fait soutenable pour Action Logement puisqu’il lui resterait encore 8 milliards d’euros de trésorerie. Dans un contexte de forte hausse des besoins en aides au logement pour nos concitoyens les plus fragiles, il ne me paraît pas baroque qu’Action Logement, qui en a les moyens, contribue au financement de la politique des aides au logement par l’intermédiaire du FNAL.

Enfin, on ne peut pas dire que l’État ne fasse rien pour le logement et notamment pour le logement social dans cette période de crise exceptionnelle, au travers du plan de relance. Ce serait oublier les 500 millions d’euros directement fléchés vers les bailleurs sociaux pour la réhabilitation du parc social.

Prenons un peu de recul. Nous demandons à Action Logement une contribution exceptionnelle d’un milliard d’euros, non pour réduire le déficit de l’État mais pour participer au FNAL. Cela ne me paraît pas aberrant dès lors que cet organisme sous-consomme et a largement les moyens de le faire. Arrêtez de dire que Bercy rêve de budgétiser Action Logement ! Il faut cesser d’opposer Bercy et le ministère du logement. Essayons de dépassionner le débat pour nous demander simplement si cette mesure est cohérente. À mon sens, elle l’est.

Quant à savoir s’il faut baisser la PEEC, la question devra être posée avec les partenaires sociaux, mais il faudra en assumer les conséquences si cela réduit la capacité de construire des logements sociaux. À votre place, je serais plus mesuré. La ministre chargée du logement nous apportera peut-être des précisions en séance publique.

En attendant, je rends un avis très défavorable.

M. le président Éric Woerth. Finalement, vous faites un simple transfert de crédits pour prendre l’argent là où il est. C’est le rêve de tous les budgétaires. Cela s’est toujours fait et se refera. Vous avez agi ainsi pour les mutuelles. Cependant, la PEEC n’a pas été créée à cette fin. Les règles ont été fixées : les entreprises versent une cotisation pour financer la construction et l’entretien de logements pour leurs salariés, pas pour financer l’aide publique au logement ni les prestations sociales.

À force de tout confondre, on finira par tuer la protection sociale, en transformant les cotisations sociales en impôt. Au moins pourriez-vous l’assumer. D’autres gouvernements l’ont fait. Ce n’est pas un coup de maître, c’est un rapt sur un fonds qui aurait sans doute dû être dépensé plus vite.

M. François Pupponi. Nous sommes quelques-uns, ici, à avoir un peu d’expérience. Bercy rêve depuis toujours de ce qui se fait aujourd’hui. Du reste, il ne s’en est jamais caché. À chaque fois qu’un nouveau ministre arrive au logement, on lui explique que la politique du logement coûte 40 milliards d’euros chaque année – en oubliant de préciser qu’elle rapporte 80 milliards ! Le Président de la République s’en offusque, les ministres du logement ne se sont jamais opposés et cela dure depuis quatre ans.

Bien sûr, on peut habiller cette décision comme on veut. Jean-Louis Borloo est le premier à avoir pris de l’argent à Action Logement pour alimenter le plan de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Il prétendait flécher l’argent de la PEEC vers les quartiers sociaux défavorisés. Ce n’est pas nouveau. On sait très bien que cet organisme finira par tomber dans le budget de l’État.

Si la construction de logements était exemplaire depuis trois ans, je ne dirais rien, mais tous les acteurs du secteur dénoncent l’écroulement de la construction en France. Les années 2021 et 2022 seront catastrophiques ! Bien sûr, on peut toujours prétendre qu’ils mentent, mais promoteurs et bailleurs dressent le même constat. On a pu sauver la situation parce que la Caisse des dépôts et consignations a déstocké chez les promoteurs, mais, à présent, il n’y a plus rien en réserve, il n’y a plus de permis et la construction s’écroule. Entendez-le ! Vous pouvez toujours considérer que, dans un pays en pleine crise économique, le logement ne fait pas partie de la relance, mais je pense que c’est une erreur.

M. Éric Coquerel. Chaque année, les chiffres, en particulier ceux fournis par la fondation Abbé Pierre, sont toujours plus catastrophiques au regard du mal-logement et des logements indignes. Venez rencontrer le préfet de Seine-Saint-Denis, monsieur le rapporteur général, il vous le dira. Vous nous dites que la situation ne s’est pas dégradée, mais c’est complètement faux !

Vous vous enorgueillissez d’avoir fait réaliser 4 milliards d’économies à la politique du logement sans l’avoir altérée. Vous n’êtes pas le seul à nous tenir ce discours. Pendant des années, les Gouvernements successifs se sont félicités de baisser le budget de la santé publique en prétendant obtenir toujours d’aussi bons résultats. Voyez où nous en sommes aujourd’hui !

N’essayez pas de nous faire croire que vous pouvez réduire les budgets consacrés au logement public sans dégrader la situation. C’est faux ! Les plus fragiles en souffrent parce qu’ils sont mal logés ou doivent partir dans des logements privés, plus onéreux. Votre Gouvernement est en partie responsable de cette situation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous remercie, monsieur Coquerel, mais je connais bien les banlieues, moi aussi, pour être élu d’une circonscription où Villeneuve-Saint-Georges et Valenton n’ont rien à envier à Saint-Ouen. Leur situation est même pire, car elles ne bénéficient pas des effets de la gentrification. Voulons-nous laisser dormir l’argent d’Action Logement ou l’utiliser pour le logement social ? N’est-il pas temps d’être efficace ? Ce n’est pas pour abonder le budget général de l’État que cette contribution exceptionnelle est demandée, mais pour abonder le FNAL. Arrêtons de parler de ce prélèvement comme d’une taxe, une punition, un rapt : il s’agit d’une contribution d’Action Logement vers le FNAL. La mesure, loin d’être tarabiscotée, me semble au contraire très cohérente.

Regardez les rapports d’inspection, regardez ce qu’il y a dans les caisses. Nous ne pointons pas du doigt, nous considérons simplement que la contribution est possible et bienvenue au regard du contexte.

Monsieur Pupponi, ne dites pas que l’État ne fait rien pour le logement social ! Ce n’est pas vrai !

M. le président Éric Woerth. Arrêtez de percevoir la PEEC pendant trois ans et vous aurez réglé le problème du stock !

M. Mohamed Laqhila. La trésorerie d’Action Logement correspond à l’engagement que cet organisme a pris vis-à-vis de l’État dans le cadre du programme national de rénovation urbaine. Pour un programme aussi long et d’une telle ampleur –10 milliards –, il est normal que l’organisme constitue des réserves. En revanche, Action Logement n’a pas pour mission d’abonder le FNAL.

La commission rejette les amendements de suppression II-CF955, II-CF1167, II-CF1336, II-CF1351, II-CF1413, II-CF1436 et II-CF1465.

Elle examine, en discussion commune, l’amendement II-CF1414 de Mme Sylvia Pinel, les amendements identiques II-CF1415 de Mme Sylvia Pinel et II-CF1481 de Mme Véronique Louwagie, ainsi que l’amendement II-CF1519 de M. François Jolivet.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement II-CF1481, de repli, tend à réduire le prélèvement exceptionnel sur le groupe Action Logement d’un milliard d’euros à 500 millions.

M. François Jolivet. Permettez-moi de vous donner mon avis de rapporteur spécial des crédits du logement et de l’hébergement d’urgence. Lorsque nous avons adopté la loi pour l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ÉLAN, nous pensions que le logement social pourrait s’auto-porter, sans aide de l’État. Tout le monde n’était pas d’accord, mais nous sommes partis sur cette base.

Il a été décidé, dans la loi PACTE, de dispenser les entreprises de moins de 50 salariés de s’acquitter de la PEEC. Afin de compenser la perte pour Action Logement, le Gouvernement a décidé que la taxe spéciale sur les conventions d’assurance s’appliquerait à l’ensemble de l’assurance payée par les emprunteurs pour se prémunir contre les risques de décès, de perte d’emploi ou d’incapacité de travail. Cette mesure devait générer 290 millions d’euros. Nous avons pu constater, en PLFR 4, que cette somme était réduite à 238 millions d’euros.

Nous avons prélevé, l’année dernière, 500 millions d’euros sur Action Logement pour abonder le FNAL, mais c’était à titre exceptionnel, car la réforme relative à la contemporanéité des aides n’était pas encore effective.

Nous avons voté, en première partie du projet de loi de finances pour 2021, la suppression de l’affectation de la ressource de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance. Pour résumer, nous prélevons sur Action Logement un milliard d’euros de manière exceptionnelle et 238 millions d’euros de façon durable puisqu’Action Logement ne sera plus indemnisé de la perte d’une partie du produit de la PEEC, contrairement à ce qui avait été décidé dans la loi PACTE. C’est déjà un effort important. Ce milliard sera affecté au FNAL alors que la contemporanéité des aides sera effective en janvier. Pour financer le logement social, aujourd’hui, les bailleurs HLM et les gestionnaires d’hébergements ne peuvent pas se passer des ressources de la PEEC.

Par ailleurs, Action logement, au travers du plan d’investissement volontaire, est engagé pour plus de 16 milliards d’euros. En provisionnant l’ensemble de ses ressources pour faire face à ces futures dépenses, Action Logement a montré qu’il était un bon gestionnaire, comme l’a fait remarquer à juste titre mon collègue Laqhila, qui est expert-comptable par ailleurs.

Action Logement n’est pas responsable des retards pris dans l’exécution des opérations Action cœur de ville puisqu’il n’est pas maître d’ouvrage. Il n’est pas davantage responsable des retards pris par l’ANRU puisque ce sont les organismes HLM qui lancent les opérations. Pour qu’il puisse payer, il faut que des demandes de subvention lui soient adressées. Action Logement n’est pas plus responsable du fait que le système VISALE, qui garantit le paiement des loyers des locataires, n’est pas activé – il est préférable que les locataires paient leur loyer –, ni non plus du retard pris dans le financement des travaux pour adapter le logement aux personnes en situation de handicap. Action Logement n’est pas responsable des difficultés que les centres médico-sociaux rencontrent pour rénover leurs établissements.

Action Logement se comporte comme l’État dans de nombreux domaines et nous devrons sans doute en discuter, car on lui fait porter des politiques publiques sans lien avec l’origine de sa création.

Par ailleurs, j’ai lu les rapports de l’Inspection générale des finances, de la Cour des comptes, de l’Agence nationale de contrôle du logement social. On dit qu’Action Logement a beaucoup d’argent parce qu’on tient compte de sa trésorerie au 31 décembre. Or les entreprises versent la PEEC entre le 22 et le 31 décembre. Les fonds ne sont affectés qu’ensuite. Si vous contrôliez sa trésorerie le 10 janvier, vous vous apercevriez qu’elle est beaucoup moins importante.

Enfin, Action Logement est une structure très jeune et il est possible qu’elle ait pu rencontrer des difficultés à exercer sa gouvernance. Mais quand on a pour partenaire un organisme paritaire aussi puissant, on pourrait lui fixer des objectifs clairs, avec des indicateurs précis, plutôt que de lui mettre des bâtons dans les roues. On pourrait aussi s’assurer que sa trajectoire financière lui permet de réaliser les objectifs qui lui ont été fixés. Si on lui prend de l’argent, on lui en redonne.

Par conséquent, je vous propose de réduire sa contribution à 210 millions d’euros, ce qui porterait l’effort consenti par Action Logement dans le cadre de ce PLF à 500 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Je ne souhaite pas que nous réduisions la contribution d’Action Logement au FNAL.

La commission rejette successivement l’amendement II-CF1414, les amendements identiques II-CF1415 et II-CF1481, ainsi que l’amendement II-CF1519.

Elle adopte l’article 47 sans modification.

Article 48 Suppression pour l’année 2021 de l’indexation de la réduction de loyer de solidarité (RLS)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit, en 2021 et pour la deuxième année consécutive, la suppression de l’indexation (ou désindexation) sur l’inflation hors tabac constatée en 2019 des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la réduction de loyer de solidarité (RLS).

L’article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit en effet que le montant de ces plafonds d’éligibilité à la RLS est indexé sur l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac, constatée l’avant-dernière année précédant la revalorisation.

Cette désindexation doit permettre de contenir, en partie, l’enveloppe globale annuelle d’économie des aides personnalisées sur le logement (APL) pesant sur les bailleurs sociaux à 1,3 milliard d’euros en 2021, conformément au Pacte d’investissement pour la période 2020-2022 signé le 25 avril 2019 entre l’État et les représentants des bailleurs sociaux.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I. État du droit

A. La création d’un mécanisme de modération du montant des loyers

1. Les caractéristiques de la RLS

a. Une réforme du financement de l’aide au logement

Instituée par l’article 126 de la loi de finances pour 2018 ([210]) et codifiée à l’article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), la réduction de loyer de solidarité (RLS) est un mécanisme de remise de loyer, dont le coût est supporté par les bailleurs sociaux, appliqué en contrepartie d’une diminution concomitante de l’aide personnalisée au logement (APL) versée au locataire concerné. Cette remise ne vient pas réduire le montant contractuel du loyer fixé dans le bail.

Pour les locataires bénéficiant de la RLS, l’article L. 351-3 du CCH prévoit que le montant de l’APL est diminué d’une fraction comprise entre 90 et 98 % du montant de la RLS fixé par voie réglementaire (voir infra). L’article D. 823 du CCH fixe cette fraction à 98 %. La distinction entre la réduction de loyer et la diminution des aides, légèrement inférieure, est donc favorable aux allocataires de l’APL puisqu’elle leur permet de bénéficier de la différence, soit de quelques euros de réduction de loyer.

Cette réforme du financement de l’aide au logement se traduit :

– d’une part, par une participation financière accrue des organismes de logement social qui appliquent, à leur charge, une réduction de loyer, supérieure à la baisse des APL ;

– et, d’autre part, par une réduction des dépenses de l’État au titre des APL, le montant des APL des bénéficiaires de la RLS étant diminué chaque année de 98 % du montant de la RLS.

b. Les logements visés

La RLS concerne les logements faisant l’objet d’un conventionnement avec l’État, ouvrant droit à l’APL, gérés par les organismes à loyers modérés visés à l’article L. 411-2 du CCH à savoir les offices publics de l’habitat, les sociétés anonymes d’habitation à loyer modéré, les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif d’habitations à loyer modéré et les fondations d’habitation à loyer modéré, et par les sociétés d’économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux.

Sont en revanche exclus du champ de la RLS les logements-foyers, qui accueillaient environ 262 000 bénéficiaires de l’APL en 2016.

c. Les locataires concernés

La RLS est applicable aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond, fixé en fonction de la composition du foyer et de la zone géographique, étant précisé que le zonage appliqué est celui utilisé pour le calcul des aides au logement ([211]) . Ce plafond est fixé par arrêté dans la limite de montants maximaux fixés par l’article L. 442-2-1 du CCH.

Limite maximale pour 2018 des plafonds mensuels de ressources ouvrant droit à la RLS selon l’article L. 442-2-1 du CCH

(en euros)

Source : article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitat.

Ce plafond de ressources a été déterminé en fonction des revenus d’exclusion de l’APL de telle manière que tous les allocataires d’APL dans le parc locatif social bénéficient de la réduction de loyer.

En revanche, les plafonds de ressources des dispositifs n’étant pas strictement alignés, certains bénéficiaires de la RLS ne sont pas éligibles aux APL ou bénéficient d’un montant d’APL inférieur à la RLS. L’Union sociale pour l’habitat (USH) estimait à 100 000 le nombre de locataires éligibles à la RLS mais non bénéficiaires des APL en 2016 et la caisse nationale des allocations familiales à 3 000 le nombre de locataires bénéficiant d’un montant d’APL inférieur à la RLS en 2018. L’USH estime que l’éligibilité de ces publics à la RLS représente un surcoût de RLS d’environ 2 % pour les organismes de logements sociaux.

d. Le montant de RLS versé

Le montant mensuel de la RLS est fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite de montants fixés à l’article L. 442-2-1 précité.

Montant maximal mensuel pour 2018 du montant mensuel de la RLS

(en euros)

Source : article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation.

2. Les mécanismes d’indexation et de revalorisation de la RLS

● L’article L. 442-2-1 du CCH prévoit d’une part que les montants maximaux mensuels de RLS sont indexés chaque année au 1er janvier sur l’indice de référence des loyers ([212]) et, d’autre part, que la revalorisation du montant effectif mensuel de RLS au 1er janvier correspond au moins à l’évolution de cet indice de référence des loyers.

● De même, l’article L. 442-2-1 précité prévoit que les montants maximaux de ressources ouvrant droit à la RLS prévus par la loi et les plafonds de ressources fixés par arrêté sont indexés chaque année au 1er janvier en fonction de l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation.

B. la désindexation des plafonds d’éligibilité à la rls pour en contenir le coût supporté par les bailleurs sociaux

1. Les engagements de l’État envers les bailleurs sociaux

Dans le cadre du Pacte d’investissement pour la période 2020-2022 signé le 25 avril 2019 entre l’État et les représentants des bailleurs sociaux, l’État s’est engagé à réduire l’effort demandé aux bailleurs sociaux au titre de la RLS en contenant son enveloppe globale annuelle à 1,3 milliard d’euros sur la période 2020-2022 (au lieu des 1,5 milliard d’euros annuels prévus) ([213]).

La trajectoire des économies réalisées par l’État sur ses dépenses effectuées au titre des APL suite à la mise en place de la RLS, prévue par le Pacte d’investissement précité, est retracée dans le tableau ci-dessous.

Trajectoire de rendement pour l’État de la RLS entre 2018 et 2022

(en milliard d’euros)

Source : commission des finances.

Ainsi, l’État s’est engagé à stabiliser le montant global de RLS à partir de 2020 :

– en supprimant, d’une part, les règles de l’indexation automatique des forfaits de RLS (plafond et montant mensuels) et des plafonds de ressources d’éligibilité ;

– et en maîtrisant, d’autre part, l’évolution du nombre de locataires non bénéficiaires de l’APL éligibles à la RLS, le montant global de RLS devant être atteint, de préférence, par le biais d’une modification des montants mensuels de RLS plutôt que par l’augmentation des plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS.

2. La désindexation sur l’inflation des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS en 2020

● Afin de mettre en œuvre l’engagement de l’État envers les bailleurs sociaux, l’article 200 de la loi de finances pour 2020 ([214]) a prévu, pour l’année 2020, la suppression de l’indexation sur l’inflation (hors tabac) constatée en 2018 (soit 1,6 %) du plafond de ressources mensuelles déterminant l’éligibilité à la RLS.

Il faut en effet souligner que l’indexation automatique du montant des plafonds conduit à élargir le champ des bénéficiaires de la RLS. La désindexation limite donc cet élargissement, et notamment le nombre de bénéficiaires éligibles à la RLS sans être éligible aux APL.

Ces plafonds de ressources mensuelles n’ont pas été revalorisés en 2020.

Plafonds de ressources mensuelles apPlicables en 2019 et 2020

pour le bénéfice de la RLS

(en euros)

Source : Arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer solidarité.

● L’indexation sur l’indice de référence des loyers du montant maximal et du montant mensuel de la RLS a cependant été maintenue en 2020 : les montants mensuels de RLS ont été revalorisés au-delà de l’indice de référence des loyers pour permettre la hausse du rendement global de RLS de 900 millions d’euros en 2019 à 1,3 milliard d’euros en 2020, prévue par le Pacte d’investissement précité.

Ainsi, l’arrêté du 31 décembre 2019 ([215]) a fixé les montants de RLS suivants pour l’année 2020 :

Montant mensuel EFFECTIF DE la RLS en 2020

(en euros)

Source : Arrêté du 31 décembre 2019 relatif à la revalorisation des plafonds de ressources et des montants de réduction de loyer de solidarité applicables, modifiant l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer solidarité.

Montant maximal mensuel pour 2020 de la RLS

(en euros)

Source : Arrêté du 31 décembre 2019 relatif à la revalorisation des plafonds de ressources et des montants de réduction de loyer de solidarité applicables, modifiant l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer solidarité.

● L’indexation sur l’inflation des limites de montants maximaux des plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS, fixés par l’article L. 442-2-1 du CCH, a également été maintenue. Cette indexation n’emporte pas, en effet, de revalorisation automatique des plafonds de ressources mensuelles effectivement applicables.

Limite maximale pour 2020 des plafonds mensuels de ressources

ouvrant droit à la RLS

(en euros)

Source : Arrêté du 31 décembre 2019 relatif à la revalorisation des plafonds de ressources et des montants de réduction de loyer de solidarité applicables, modifiant l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer solidarité.

3. La réduction du montant mensuel de la RLS en cours d’année 2020 afin de contenir son coût global pour les bailleurs sociaux

Afin d’empêcher le dépassement de l’enveloppe globale prévue pour la RLS en 2020, le Gouvernement a diminué, par un arrêté du 30 septembre 2020 ([216]), les montants forfaitaires de RLS versés entre le 1er octobre et le 31 décembre 2020. Les prévisions actualisées en cours d’année faisaient en effet apparaître un montant global de RLS de 100 à 200 millions supérieur aux engagements de l’État.

Cet écart dans les prévisions est essentiellement dû au report de la réforme de la contemporanéisation des APL au 1er janvier 2021 : le montant d’APL versé en 2020 a été plus élevé qu’anticipé ([217]), ce qui augmente également mécaniquement le montant global de RLS versé, le champ des bénéficiaires éligibles étant plus large que prévu.

Montant mensuel de la RLS entre le 1er octobre et le 31 décembre 2020

(en euros)

Source : Arrêté du 30 septembre 2020 modifiant l’arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité.

Ce forfait diminué pour les trois derniers mois de l’année 2020 reste supérieur au niveau du forfait de fin 2019 qui aurait été revalorisé sur l’indice de référence des loyers.

II. Droit proposé

A. le renouvellement de la désindexation des plafonds mensuels d’éligibilité à la RLS en 2021

● Par dérogation aux règles d’indexation de la RLS, le présent article prévoit, en 2021 et pour la deuxième année consécutive, la suppression de l’indexation sur l’inflation hors tabac constatée en 2019 des plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS.

Selon le douzième alinéa de l’article L. 442-2-1 du CCH en vigueur, les montants des plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS devraient être indexés, au 1er janvier 2021, sur l’évolution de l’IPC hors tabac constatée en 2019, soit + 0,9 % ([218]).

● D’après l’évaluation préalable de l’article, cette mesure de non indexation devrait permettre au Gouvernement de respecter ses engagements envers les bailleurs sociaux dans le cadre du Pacte d’investissement pour le logement social pour la période 2020-2022 en maîtrisant l’évolution du nombre de locataires non bénéficiaires de l’APL éligibles à la RLS et, par conséquent, en contenant la contribution demandée aux bailleurs sociaux au titre du financement de la politique d’aide au logement.

L’évaluation préalable ne précise pas si cette désindexation sera suffisante pour maintenir le montant total de la RLS à 1,3 milliard d’euros en 2021, comme prévu par le Pacte d’investissement précité.

● Cet article ne prévoit cependant pas la désindexation sur l’indice de référence des loyers du montant maximal et du montant mensuel de la RLS. Comme en 2020, cette indexation est donc maintenue pour 2021.

L’indexation du montant maximal de RLS, comme celle des limites de montants maximaux des plafonds de ressources ouvrant droit à la RLS, n’emportent pas d’effet concret sur le rendement total de RLS tant que les plafonds de ressources mensuels sont gelés et que les montants mensuels de RLS fixés sont maîtrisés.

L’indexation du montant mensuel de RLS ne devrait pas remettre en cause l’engagement de l’État à maintenir le niveau global de RLS à 1,3 milliard d’euros en 2021 :

– d’une part, dans le contexte de la crise économique et sanitaire, l’indice de référence des loyers progresse très peu en 2020 : + 0,46 % seulement au troisième trimestre pour le dernier indice connu ;

– d’autre part, la réforme de la contemporanéisation des APL, mise en œuvre à compter du 1er janvier 2021, devrait permettre de stabiliser le rendement de la RLS.

Les montants forfaitaires de RLS, qui seront fixés par arrêté prochainement, devraient donc être proches de ceux appliqués au début de l’année 2020.

B. L’impact de la mesure

La suppression de l’indexation sur l’inflation des plafonds effectifs de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS entraîne une dépense pour l’État par rapport à une situation dans laquelle ces plafonds de RLS auraient été indexés. En effet, cette désindexation limite le nombre de locataires bénéficiant de l’APL éligibles à la RLS, dont le coût est pris en charge par les bailleurs sociaux, en contrepartie d’une baisse de l’APL, prestation sociale financée par le budget de l’État.

L’évaluation préalable de l’article ne chiffre pas le coût budgétaire pour l’État de cette mesure, cette estimation étant complexe à réaliser. D’après les informations transmises au Rapporteur général par le Gouvernement ce coût est limité et s’établirait à quelques millions d’euros tout au plus.

En tout état de cause, l’ensemble des actions menées pour maintenir l’enveloppe globale de la RLS à 1,3 milliard d’euros en 2021 a un coût de 200 millions d’euros pour l’État au bénéfice des bailleurs sociaux, par rapport à la trajectoire prévisionnelle des économies engendrées sur le montant des APL (1,5 milliard d’euros annuels sur la période 2020-2022).

*

La commission est saisie de l’amendement de suppression, II-CF1529, de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet article est la conséquence d’un des actes fondateurs du mandat qu’a été la baisse des APL. L’introduction de la réduction du loyer de solidarité en contrepartie de la baisse des APL a eu pour effet de transférer aux bailleurs sociaux le coût pour l’État de la compensation. À terme, cela ne peut qu’inciter ceux-ci à vendre des logements sociaux, ce qui est facilité par la loi ÉLAN.

Du fait de la suppression de l’indexation sur l’inflation pendant trois ans des plafonds permettant de bénéficier de la RLS, les personnes qui étaient en limite de plafond vont être exclues du dispositif. En lieu et place de l’APL, qui était fortement redistributive et touchait les foyers les plus modestes, vous construisez une usine à gaz dont les conséquences sont néfastes pour tout le monde.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La réforme du financement des aides au logement avec la mise en place de la RLS a montré qu’il était possible de transformer une politique publique en la rendant au moins aussi efficace à un moindre coût. Je ne souhaite pas qu’elle soit remise en cause.

Avis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement II-CF1529.

Elle adopte l’article 48 sans modification.

Article 49 Garantie de l’État aux projets immobiliers des établissements français d’enseignement à l’étranger

I. L’État du droit

A. L’ANEFE offre un soutien aux projets immobiliers des écoles françaises à l’étranger

Le développement des établissements d’enseignement français à l’étranger est appuyé depuis 1975 par l’Association nationale des écoles françaises de l’étranger (ANEFE), créée par le sénateur Jacques Habert, afin de leur apporter une assistance pédagogique et administrative.

L’association contribue, surtout, à financer les projets immobiliers de ces écoles, soit en leur accordant directement des prêts, souscrits par l’ANEFE auprès d’établissements financiers, soit en leur apportant sa caution financière. Dans les deux cas, l’association bénéficie de la garantie de l’État ; celle-ci est appelée lorsque l’association ne peut plus rembourser ses échéances de prêt ou qu’elle ne peut pas honorer la caution qu’elle a émise.

Afin de faire face à ses engagements financiers, l’ANEFE dispose d’un fonds de garantie mutuel alimenté par une cotisation spéciale annuelle de 0,4 % acquittée par chaque établissement bénéficiaire d’un prêt ou d’une caution de l’association sur le montant restant dû de leurs emprunts. Ce fonds a, par exemple, récemment permis de régler les échéances pour les projets de lycées d’Abidjan et de Damas sans recours à l’État.

B. La garantie apportée par l’État

1. Les établissements éligibles et le fonctionnement de l’ANEFE

Le dispositif actuel repose sur l’article L. 442-17 du code de l’éducation, qui prévoit que la garantie de l’État peut être accordée aux emprunts émis par des groupements ou par des associations à caractère national pour financer la construction, l’acquisition et l’aménagement de locaux d’enseignement utilisés par des établissements privés préparant à des diplômes délivrés par l’État. Il ne porte pas, uniquement, sur les établissements présents à l’étranger.

Le régime juridique de la garantie apportée par l’État est précisé par le décret n° 79-142 du 19 février 1979.

Les établissements éligibles sont ceux qui figurent sur la liste des établissements scolaires français à l’étranger établie par le ministre chargé de l’éducation, en accord avec le ministre des affaires étrangères et celui chargé de la coopération, liste qui est révisée annuellement. Peuvent figurer sur cette liste les établissements du premier et du second degré, ouverts aux enfants de nationalité française résidant à l’étranger, qui dispensent un programme conforme à celui des établissements publics en France et qui préparent les élèves aux examens et diplômes auxquels préparent ces mêmes établissements.

L’article 3 du décret précise que les emprunts auxquels la garantie de l’État peut être accordée doivent être contractés par l’ANEFE. Cette garantie n’est donc pas octroyée directement aux associations locales. Il est prévu que les statuts de l’association l’autorisent à effectuer, au profit de ses établissements membres, toutes les opérations financières que comportent les emprunts, notamment la constitution de sûretés.

Lorsque l’emprunt est contracté par une association gérant directement l’établissement scolaire, l’article 4 prévoit que l’ANEFE doit se porter caution indivisible et solidaire de l’emprunteur à l’égard de l’État.

L’article 5 dispose que la garantie de l’État ne peut être octroyée qu’aux emprunts assortis de garanties complémentaires. Ainsi, les associations locales qui bénéficient d’un prêt de l’ANEFE lui apportent les garanties que celle-ci estime nécessaires. Il prévoit en particulier la constitution du fonds de garantie évoqué supra.

Enfin, l’article 6 prévoit que le ministre de l’économie est chargé d’octroyer la garantie de l’État aux emprunts réalisés par l’ANEFE pour le compte des établissements scolaires français de l’étranger.

2. L’attribution de la garantie de l’État a fait l’objet de critiques

L’ancienne rédaction de l’article 6 du décret prévoyait également que « les demandes de garantie de l’État sont soumises à l’instruction d’une commission interministérielle présidée par un conseiller maître ou un conseiller référendaire à la Cour des comptes. Elle comprend un représentant du ministre chargé de l’économie, un représentant du ministre chargé de l’éducation nationale et deux représentants du ministre chargé des affaires étrangères et européennes ».

Néanmoins, le décret n° 2019-1211 du 21 novembre 2019 modifiant le décret de 1979 a supprimé cet alinéa, suspendant de facto l’attribution de toutes nouvelles garanties en faisant disparaître la base juridique propre à la procédure d’attribution. Depuis, le processus d’instruction a été interrompu, à l’exception des dossiers relatifs aux lycées de Panama et de Mascate, qui ont fait l’objet d’un traitement spécifique.

Ce décret fait suite à un audit mené en 2018 par le Contrôle général économique et financier (CGEFi) qui faisait état de plusieurs interrogations sur le fonctionnement du mécanisme de garantie à l’ANEFE au regard des règles relatives au monopole bancaire et aux ratios prudentiels de solvabilité. Par ailleurs, la structure financière de l’association apparaissait fragile, avec un encours de prêt de 350 millions d’euros mais des fonds mobilisables de seulement 3 ou 4 millions d’euros.

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose de créer un mécanisme de garantie directe de l’État aux établissements scolaires à l’étranger, sans intermédiaire de l’ANEFE. Le régime actuel serait conservé pour les dossiers en cours jusqu’à l’extinction des créances correspondantes.

Ainsi, un nouvel article L 451-2 serait créé au sein du code de l’éducation, spécifiquement pour les établissements d’éducation à l’étranger – ce qui n’est pas le cas de la base législative actuelle de l’article L 442-17. Le décret de 1979 précité serait abrogé et remplacé par un nouveau décret.

Ce nouvel article prévoit que la garantie de l’État peut être accordée à des établissements de crédits au titre de prêts qu’ils consentent à des établissements français à l’étranger pour financer l’acquisition, la construction et l’aménagement des locaux d’enseignement qu’ils utilisent.

Cette garantie serait octroyée par arrêté du ministre de l’économie et couvrirait un encours maximal, principal et intérêts compris, de 350 millions d’euros. Elle serait limitée, pour les établissements présents dans des États de l’Union européenne, à 80 % du capital et des intérêts. Ce plafond serait rehaussé à 90 % pour les États hors UE. Le dispositif actuellement géré par l’ANEFE permet de garantir l’intégralité de l’investissement.

Les caractéristiques de la garantie seraient définies par décret et arrêté du ministre de l’économie, en particulier les conditions d’appel et les diligences que les établissements de crédits bénéficiaires sont tenus d’accomplir. Une convention de garantie type serait également établie.

La garantie serait rémunérée par une commission variable, fonction des risques encourus par l’État, définie également par un arrêté du ministre de l’économie.

Les textes d’application prévoiraient, enfin, la mise en place d’une commission interministérielle chargée de donner un avis avant l’octroi de la garantie de l’État. Au sein du dispositif proposé, l’ANEFE ne serait plus chargée d’organiser un fonds de garantie mutuelle pour les nouveaux projets, mais conserverait un rôle d’instruction des dossiers de prêts.

Le suivi des garanties octroyées par l’État, précisé par les textes d’application, s’appuierait sur un rapport annuel formalisant le niveau de l’encours, des primes et des rémunérations perçues ainsi que des sinistres prévisionnels, établi en application de l’article 24 de la loi n° 2018-32 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui dispose que « le Gouvernement transmet chaque année au Parlement, avant le 1er juin, un rapport sur l’exécution des autorisations de garanties accordées en loi de finances ».

L’Assemblée des Français de l’étranger a eu l’occasion de se prononcer sur le présent dispositif par une résolution du 8 octobre 2020 ([219]). Elle demande en particulier que les dispositions réglementaires d’application de l’article soient prises avant la fin de l’année, que le futur dispositif de garantie puisse couvrir 100 % de l’emprunt et que les conditions financières du mécanisme proposé soit au moins aussi intéressantes que mécanisme actuel pour les associations locales (cotisation annuelle de 0,4 % sur le montant restant dû).

*

La commission adopte l’article 49 sans modification.

*

Après l’article 49

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF1513 de Mme Delphine Batho, les amendements identiques II-CF1077 de Mme Jennifer De Temmerman et II-CF1479 de M. Éric Alauzet, ainsi que l’amendement II-CF1526 de M. Éric Coquerel.

Mme Émilie Cariou. L’amendement II-CF1513 vise à mettre fin aux garanties à l’export en faveur des énergies fossiles. Il traduit dans le projet de loi de finances pour 2021 les propos du Président de la République qui, lors de son discours à la tribune de l’Assemblée générale de l’ONU, le 24 septembre 2019, déclarait qu’il n’était plus possible que les grands pays de ce monde continuent de financer de nouvelles installations polluantes dans les pays en voie de développement. Il est également conforme à la volonté exprimée par les citoyens de la Convention citoyenne pour le climat qui, dans la synthèse des orientations de financement, ont inscrit la proposition de réduire puis de supprimer les garanties à l’export des projets liés aux énergies fossiles.

Nous avions fait un premier pas l’année dernière et nous vous proposons, à présent, d’aller plus loin.

Mme Jennifer De Temmerman. Le Président de la République en personne a dit qu’il était irresponsable et incohérent de continuer à financer des projets qui consistent à ouvrir de nouvelles structures polluantes. C’est pourquoi l’amendement II-CF1077 vous invite à vous mettre en conformité avec les paroles du Président et les engagements internationaux de la France, en empêchant que l’État puisse octroyer sa garantie à des opérations autour du charbon et des hydrocarbures.

M. Éric Alauzet. C’est un sujet de finance verte, une extrapolation du budget vert, en quelque sorte. L’État est fortement engagé, par le biais d’exploitations, aussi bien dans l’Arctique que dans des pays politiquement très instables, comme le Mozambique. L’amendement II-CF1479 vise à étendre les dispositions déjà prises aux énergies conventionnelles : charbon, gaz liquide et pétrole.

M. Éric Coquerel. L’amendement II-CF1526 va dans le même sens. Parmi toutes les catastrophes qui ont accablé la planète cette année, il y en a une qui a été éclipsée par la crise sanitaire : la fonte record de la banquise. Si l’on veut préserver une chance d’atteindre les objectifs de l’accord de Paris, il faut vraiment mettre le paquet et respecter des engagements, notamment la fin du financement export dans le secteur des hydrocarbures. Ce sont 11 milliards d’euros de subventions annuelles aux énergies fossiles. Il est vital de cesser tout cela.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avions beaucoup avancé l’année dernière sur cette question, notamment au cours de la navette parlementaire, et nous avions lancé une dynamique qui se poursuit. Le ministre de l’économie a présenté, il y a deux semaines, la volonté du Gouvernement d’aller plus loin, de façon progressive : en 2021, arrêt du soutien aux nouveaux projets portant sur les pétroles extra-lourds, les schistes et les sables bitumineux, ainsi qu’aux projets de centrales thermiques dégradant le mix électrique du pays récipiendaire ; en 2025, arrêt des projets portant sur les gisements pétroliers ; en 2035, arrêt des projets portant sur les projets gaziers. La France est pionnière. D’aucuns trouveront que 2035 est trop lointain. Je retiens, pour ma part, que la France est le pays le plus ambitieux sur ce sujet. Mettre fin à l’assurance-crédit export pour ces projets est courageux et nécessaire. Cela va dans le sens de vos amendements, qui sont donc politiquement satisfaits. Demande de retrait ou avis défavorable.

Mme Anne-Laure Cattelot. Je comprends les intentions de mes différents collègues. Cependant, nous avons besoin de phases de transition, parce que certains de nos territoires industriels dépendent encore malheureusement énormément d’industries dont la production est fondée sur ces marchés. Je pense à Vallourec, à Aulnoy-Aymeries, qui compte plus de 1 200 salariés, alors que le taux de chômage dépasse largement les 25 % dans le secteur, et qui a déjà reçu 500 millions d’euros de la BPI pour rester à flot. Il faut prévoir une sortie en sifflet. Les échéances prévues permettent d’envisager une vraie transition industrielle sans casse humaine et sociale.

M. Éric Alauzet. Je retire mon amendement que je redéposerai en séance. Nous ne pouvons absolument pas en rester à ces contradictions.

L’amendement II-CF1479 est retiré.

La commission rejette successivement les amendements II-CF1513, II-CF1077 et II-CF1526.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF1525 de Mme Sabine Rubin.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF672 de M. Fabien Roussel, II-CF1683 de M. Dominique Potier et II-CF1645 de Mme Valérie Rabault.

M. Fabien Roussel. L’amendement II-CF672 fait partie d’une série visant à conditionner les aides publiques à des engagements des entreprises ou à exiger des garanties concernant l’égalité femme-homme, l’environnement ou l’emploi. Nous proposons que les grandes entreprises qui versent des dividendes ou procèdent à des rachats d’actions ne bénéficient pas d’aides publiques. N’est-ce pas énorme que des entreprises, qui dégagent tellement de bénéfices qu’elles versent des dividendes aux actionnaires, bénéficient d’aides publiques en plus ! C’est comme si les contribuables allaient directement verser de l’argent dans les poches des actionnaires ! Notre amendement permettra à l’État de faire des économies. Cela incitera peut-être également ces grandes entreprises à investir plutôt qu’à verser des dividendes, et à moraliser un peu leur politique.

M. Jean-Louis Bricout. Le plan de relance est exclusivement fondé sur la politique de l’offre et uniquement financé par la dette. Il prévoit 10 milliards d’euros en 2021 et 2022 pour les entreprises, sans contrepartie. Nous souhaitons que les aides publiques soient conditionnées. La baisse des impôts de production redonnera des marges aux entreprises. Il y a d’autres solutions. Ce n’est vraiment pas le moment de distribuer des dividendes. Elles ont le choix d’investir, d’augmenter les salaires ou d’améliorer leur trésorerie, autrement dit des choix utiles à l’appareil productif.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le débat sur les contreparties a déjà eu lieu, lors de l’examen de la première partie du PLF et de la mission Plan de relance. La première des conditionnalités, c’est que nos entreprises survivent et que l’emploi soit protégé. Poser des conditions empêchant la reprise et le réinvestissement pour l’emploi serait, à mon sens, une erreur de méthode. Avant tout, il faut sauver l’emploi et donc maintenir l’activité économique, sans la conditionner à des indicateurs.

M. Éric Coquerel. Certes, le débat a eu lieu, mais il va se poursuivre puisque votre politique ne change pas ! Vous invoquez la préservation de l’emploi. Mais nous vous parlons d’entreprises qui se versent des dividendes dans la situation actuelle. La règle de la baisse de 50 % du chiffre d’affaires pour bénéficier du fonds de solidarité n’est pas bonne. Il vaut mieux que les entreprises soient aidées par tranche et que l’on aille chercher l’argent dans les entreprises qui se versent des dividendes. Votre politique qui consiste à donner de l’argent, qu’importent la situation de l’entreprise et ce qu’elle fait en matière d’emploi, n’est pas tenable. Il y a d’ailleurs des entreprises que l’État a aidées pendant la crise et qui licencient pour des raisons de restructuration sans aucun rapport avec le covid ! Votre logique ne tient pas.

La commission rejette successivement les amendements II-CF672, II-CF1683 et II-CF1645.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF1665 de M. Matthieu Orphelin, II-CF674 de M. Fabien Roussel et II-CF1672 de M. Matthieu Orphelin.

Mme Émilie Cariou. L’amendement II-CF1665 tend à subordonner les aides aux entreprises qui font plus de 40 millions d’euros de chiffre d’affaires à certains engagements écologiques et sociaux. Ce seuil correspond à des entreprises soumises à l’obligation de déclaration de performance extra-financière. Nous leur demandons ce que nous cherchons tous dans la relance : publication d’un bilan carbone ; respect d’une trajectoire de réduction des gaz à effet de serre ; maintien de l’emploi ; publication d’indicateurs de performance sociale ; réduction des inégalités salariales entre les femmes et les hommes. Depuis le début, nous demandons des engagements. On ne peut pas continuer à déverser de l’argent public, sans aucune stratégie, même industrielle.

M. Fabien Roussel. Nous souhaitons bien évidemment que les entreprises tournent, monsieur le rapporteur. Toutefois, si de grandes entreprises sollicitent de l’argent public, nous pouvons à tout le moins leur demander quelques engagements, quelques contreparties, qui répondent à la stratégie de l’État, en l’occurrence, de s’engager dans la transition écologique. La seule demande que nous leur faisons, c’est que les entreprises bénéficiant d’aides publiques produisent, dans les six mois après avoir reçu l’argent, un rapport prouvant qu’elles ont bien pris des engagements en faveur de l’environnement, selon les recommandations du Haut Conseil pour le climat. Ce n’est quand même pas la mort !

Mme Émilie Cariou. L’amendement II-CF1672 reprend un amendement déposé par Laurianne Rossi sur la mission Plan de relance.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce n’est pas la mort, monsieur Roussel, mais ce qu’il ne faut pas, c’est empêcher la relance économique. Certes, ce sont de grandes entreprises, mais on se trompe en croyant qu’elles traversent cette crise sans dommages. Au contraire, il y a de grands risques sociaux, et il ne faut pas les considérer comme des machines à cash et à dividendes. Qui plus est, on a adopté dans la mission Plan de relance un amendement prévoyant des contreparties, que vous trouverez probablement ni assez offensif ni assez contraignant… Je crois cependant que nous sommes parvenus au bon dosage, avec des obligations environnementales, de parité et de dialogue social. Je souhaite en rester à cette avancée. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Nous allons soutenir ces trois amendements. Néanmoins, un point m’intrigue : mon groupe a déposé le même amendement, à la virgule près, que celui de M. Roussel, l’amendement II-CF562, qui a été déclaré irrecevable. Comment cela s’explique-t-il ?

M. le président Éric Woerth. Nous allons regarder et vous répondre.

M. Éric Coquerel. J’ai l’impression que nous ne mettons pas la même chose derrière les mots. J’entends la majorité et le Gouvernement parler de l’urgence climatique. Soit. Les catastrophes climatiques vont s’enchaîner les unes après les autres, non pas dans quarante ou cinquante ans, mais dans les prochaines années. Ce seront des crises chaotiques. On sait que si l’on dépasse 3 à 4 degrés d’augmentation des températures à la fin du siècle, c’est la vie de centaines de millions de personnes qui sera menacée. Monsieur le rapporteur général, vous ne pouvez donc pas nous répondre que la priorité du moment est de faire en sorte que les entreprises passent la crise, peu importe comment, et en payer les conséquences dans les années à venir. À partir du moment où l’État met autant d’argent dans les entreprises, on ne peut pas s’offrir le luxe de se contenter de préserver l’emploi et leurs profits, en disant que l’on verra plus tard pour la suite. En réalité, vous n’y croyez pas, quand vous dites que l’urgence climatique est vitale. Sinon, vous ne pourriez pas nous répondre de la sorte.

La commission rejette successivement les amendements II-CF1665, II-CF674 et II-CF1672.

Elle est saisie de l’amendement II-CF676 de M. Fabien Roussel.

M. Fabien Roussel. Une telle requête est presque gênante, mais nous nous demandons pourquoi on verse des aides publiques à des entreprises qui font un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) et décident de licencier. Comment est-ce possible ? Je ne parle pas des dispositifs qui existent pour une entreprise qui fait un PSE, mais des dispositifs d’aides actuels. Par exemple, Bridgestone, qui a décidé de tirer un trait sur son usine de Béthune, pourra bénéficier, dès le mois de janvier, de la réduction des impôts de production. Ce n’est pas normal ! Il faut, au contraire, qu’elle rembourse les aides publiques qu’elle a perçues, étant donné son comportement à l’égard de ses salariés ! Or non seulement on ne va pas lui demander de rembourser, mais on va continuer à lui verser des aides !

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF676.

Elle examine l’amendement II-CF1311 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Fabien Roussel. Il s’agit d’exclure les grandes entreprises des dispositifs d’aides publiques octroyées dans le cadre du PLF pour 2021, si elles ne publient pas, en toute transparence, la comptabilité de leurs filiales pays par pays. Ce reporting avait d’ailleurs permis de dénoncer les pratiques d’Amazon, de Starbucks ou d’Apple.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable, pour les mêmes raisons. La lutte contre l’évasion fiscale ne peut pas passer par une conditionnalité aux aides publiques, sans quoi nous l’aurions déjà fait. Arrêtons de croire qu’inscrire dans la loi que l’octroi de l’aide est conditionné à l’absence d’évasion fiscale sauverait de l’emploi et empêcherait l’évasion fiscale. C’est assez naïf.

Mme Émilie Cariou. Cet engagement ne coûte rien et va dans le sens des négociations de l’Union européenne !

M. Éric Coquerel. Idéologiquement, votre position est incompréhensible ! Il ne s’agit même pas de demander que ces entreprises ne touchent pas les aides, mais simplement de la transparence. Par ailleurs, monsieur le rapporteur général, vous dites que cela se saurait si une telle politique avait un effet sur l’évasion fiscale. Mais non, ça ne se sait pas, puisque ça fait des années que des aides sont octroyées aux entreprises sans contrepartie. Vous donnez de l’argent, année après année, à des entreprises qui continuent à faire de l’évasion fiscale ! En réalité, c’est plutôt l’inverse : ça se sait que cette politique ne sert à rien contre l’évasion fiscale.

Mme Bénédicte Peyrol. Votre demande est satisfaite par l’article 223 quinquies C du code général des impôts. La directive a déjà été transposée.

La commission rejette l’amendement II-CF1311.

Elle examine l’amendement II-CF1310 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Fabien Roussel. L’amendement vise à exclure des aides publiques les grandes entreprises qui ne s’engagent pas en faveur de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. À ce propos, l’index Pénicaud, qui vient s’ajouter aux quatorze lois en faveur de l’égalité professionnelle promulguées depuis quarante ans, n’apporte rien de plus.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous renvoie, une fois de plus, à l’amendement voté sur la mission Plan de relance.

La commission rejette l’amendement II-CF1310.

Article 50 Modification du régime d’appel de la garantie de l’État au Comité international olympique (CIO)

I. L’État du droit

L’article 81 de la loi de finances rectificatives pour 2017 ([220]) a prévu l’octroi de deux garanties de l’État en vue de l’organisation à Paris de l’édition 2024 des Jeux olympiques et paralympiques (JO).

La planification et la livraison des différentes opérations relatives aux JO sont assurées par un Comité d’organisation des jeux olympiques (COJO), entité privée à but non lucratif constituée sous le statut d’association défini par la loi du 1er juillet 1901. Le COJO pour les JO de Paris appelé « Paris 2024 » est présidé par M. Tony Estanguet.

Les ressources du COJO sont alimentées par différents financements retracés dans le tableau ci-dessous.

Sources de financement du comité d’organisation

des jeux olympiques et paralympiques

(en millions d’euros)

* 1 148 en réalité. Le chiffre est arrondi à 1 200 par l’évaluation préalable.

Source : évaluation préalable.

Ce montant ne couvrirait pas la totalité du coût des jeux, estimé par la ville de Paris à 6 milliards d’euros, la première moitié pour les dépenses du COJO retracées ci-dessus et l’autre au titre du financement des infrastructures liées aux JO (construction du village olympique, du centre aquatique et du centre des médias) ([221]).

Les deux garanties accordées par l’article 81 de la LFR pour 2017 couvrent la contribution du Comité international olympique (CIO) au financement du COJO Paris 2024 et les emprunts bancaires souscrits par ce dernier.

Les sommes versées par le CIO au COJO Paris 2024 sont garanties pour un montant total de 1,2 milliard d’euros (I de l’article 81). Cette garantie couvre à la fois la contribution liée aux revenus de diffusion des jeux et une part des revenus tirés du programme international de marketing du CIO.

Le dispositif en vigueur prévoit que la garantie de l’État serait appelée en cas d’annulation totale ou partielle de l’édition 2024 des JO, ce qui permettrait d’assurer le remboursement du CIO. Cette garantie ne fait pas l’objet d’une rémunération.

La garantie couvre également les emprunts bancaires souscrits par le COJO, pour un total de 93 millions d’euros (II de l’article 81). Cette garantie doit permettre au comité d’obtenir les meilleures conditions de financement sur le marché. Elle porte sur le principal et les intérêts d’emprunts à 2 ans dont le montant unitaire est de 50 millions d’euros maximum. Ces emprunts peuvent être souscrits jusqu’au 31 décembre 2024 en cas de décalage de trésorerie entre les recettes et les dépenses du COJO qui susciterait des difficultés à rembourser les échéances de ce prêt. Cette garantie est, elle, rémunérée.

II. Le dispositif proposé

Le présent article vise à compléter le dispositif de garantie octroyé par l’État dans le cadre de l’organisation de l’édition 2024 des Jeux olympiques et paralympiques.

Le versement de la contribution du CIO au COJO Paris 2024 (1,2 milliard d’euros) comprend 750 millions d’euros au titre des droits de diffusion télévisuelle et 398 millions au titre du programme de marketing international dit « TOP ».

Les versements d’avances au titre des droits de diffusion télévisuelle devaient suivre l’échéancier décrit dans le tableau ci-dessous. Comme indiqué infra, ces versements n’ont pas encore été réalisés, en raison de la non-conformité du régime actuel de garantie aux accords financiers entre le CIO, le COJO Paris 2024 et l’État.

Chronique des versements du CIO au COJO Paris 2024

(en millions d’euros)

* Effets d’arrondis à l’unité.

Source : évaluation préalable, en retenant un taux de change de 1 euro pour 1,44 dollar.

Le contrat de ville-hôte conditionne le versement de la contribution liée aux revenus télévisuels à la signature d’un accord de garantie du remboursement des avances du CIO au COJO au cas où le CIO serait lui-même contraint de rembourser ces sommes aux diffuseurs télévisuels.

Or, la LFR pour 2017 limitait l’activation de la garantie de l’État aux cas d’annulation totale ou partielle des Jeux. La conditionnalité actuelle de cette garantie ne permet donc pas la signature de l’accord sur le remboursement des droits de diffusion télévisuelle et donc le versement des avances de trésorerie (voir infra).

L’objet du présent article est d’étendre la garantie aux cas prévus au sein de l’accord sur le remboursement des droits de diffusion télévisuelle, ce qui permettra la signature de cet accord et le déblocage des avances au COJO.

Le présent article prévoit ainsi que la garantie de l’État est accordée, en plus du cas d’une annulation totale ou partielle de l’édition 2024 des JO déjà prévu par la LFR pour 2017, « dans le cas de la réalisation de l’un des événements définis dans l’Accord sur le remboursement des droits de diffusion télévisuelle signé par l’État, le Comité d’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 et le Comité international olympique ».

Cet accord prévoit un ensemble de situations qui peuvent conduire à engager la garantie de l’État, « du fait de modifications du programme des jeux amenant des diffuseurs à renoncer à leur diffusion. Il peut s’agir de la relocalisation des Jeux en dehors de Paris, de la modification importante du calendrier des épreuves, du retrait de l’équipe du pays diffuseur, ou d’une durée des Jeux écourtée » ([222]).

Source : Accord sur le remboursement de la contribution liée à la diffusion du contrat ville hôte.

Cette garantie est accordée pour une durée qui court du versement au COJO des sommes concernées jusqu’à 24 mois après la clôture des jeux olympiques et paralympiques et, au plus tard, au 31 décembre 2027. Elle ne fait pas l’objet d’une rémunération.

Le plafond total de la garantie octroyée sur les avances du CIO au COJO Paris 2024 (1,2 milliard d’euros) ne serait pas modifié. Néanmoins, les cas d’appel de la garantie actuelle seraient significativement élargis, afin de couvrir les cas où les diffuseurs devraient renoncer à la diffusion des épreuves.

*

La commission adopte l’article 50 sans modification.

Article 51 Augmentation du plafond de garantie de l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2021

I. L’État du droit

A. La garantie de L’État sur l’endettement de l’Unédic

1. L’Unédic : une mission de gestion de l’assurance chômage

L’Unédic est une association chargée par délégation de service public de la gestion de l’assurance chômage en France, conformément à l’article L. 5427-1 du code du travail. Elle exerce cette gestion sous la responsabilité des organisations représentatives au plan national et interprofessionnel des salariés (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT et CGT-FO) et des employeurs (MEDEF, CPME et U2P).

Les partenaires sociaux négocient de façon régulière une convention et un règlement d’assurance chômage qui détaillent les règles d’application de l’attribution de l’allocation d’assurance, ainsi que les modalités de son calcul et de son financement ([223]), selon l’article L. 5422-20 du code du travail. Ces règles deviennent obligatoires après l’agrément de la convention par l’État : c’est le principe du paritarisme. En cas d’échec des négociations entre les partenaires sociaux, l’État impose la modification des règles par la voie réglementaire.

2. Les règles d’endettement de l’Unédic

L’Unédic peut émettre des obligations sur les marchés financiers dans les conditions de droit commun. Pour couvrir ses besoins de financement, l’Unédic a recours à des financements bancaires classiques, mais également :

– à des titres de créance négociables de court terme (programme « NEU CP »), d’une maturité inférieure à un an, pour la couverture des besoins de trésorerie ;

– à des titres de créance négociables de moyen terme (programme « NEU MTN ») d’une maturité comprise entre 1 et 7 ans ;

– à des emprunts obligataires à moyen terme (à horizon 10 ou 15 ans) d’une maturité comprise entre 8 et 15 ans.

En tant qu’association, elle est toutefois soumise aux dispositions des articles L. 213-8 et suivants du code monétaire et financier, dont l’objet est de protéger les souscripteurs d’un emprunt obligataire. En vertu de cet article, une association dont « les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l’exercice précédant celui de l’émission » est tenue de reconstituer ses fonds propres dans un délai de deux ans. À défaut, cette association perd le droit d’émettre de nouveaux titres obligataires et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l’émission.

Or, l’Unédic se trouve historiquement dans cette situation compte tenu de la dégradation de sa situation financière. En conséquence, l’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 ([224]) a exonéré les émissions de titres de l’Unédic des dispositions précitées du code monétaire et financier, dès lors que ces émissions bénéficient de la garantie de l’État.

En d’autres termes, en l’état du droit et compte tenu de sa situation financière, l’Unédic ne peut pas émettre de nouvelles obligations sans la garantie de l’État, tant qu’elle n’a pas reconstitué ses fonds propres.

3. La garantie de l’État

● Aux termes de l’article 34 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([225]), les lois de finances peuvent autoriser l’État à octroyer des garanties et à fixer leur régime. Entre 2010 et 2017, la loi de finances rectificative de fin d’année a autorisé le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État aux emprunts contractés par l’Unédic pour l’année suivante ([226]). En cohérence avec la nouvelle pratique qui a cours depuis 2018 consistant à limiter les dispositions du collectif budgétaire de fin d’année aux seules dispositions de fin de gestion, l’autorisation d’octroi de la garantie de l’État pour 2019 et pour 2020 résulte de dispositions de lois de finances initiales ([227]).

● Au 31 décembre 2019, l’encours de dette garantie par l’État s’élevait à 30,1 milliards d’euros, à un niveau plus de trois fois supérieur à celui constaté au 31 décembre 2012. Pour l’année 2019, l’article 213 de la loi de finances pour 2019 a autorisé l’État à accorder sa garantie aux emprunts contractés par l’Unédic, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond global de 2,5 milliards d’euros.

Encours de la dette de l’Unédic garantie par l’État

(en millions d’euros)

Source : compte général de l’État, de 2012 à 2019.

● Pour 2020, l’article 199 de la loi de finances pour 2020 a initialement fixé ce plafond à 2 milliards d’euros. Les deuxième et troisième loi de finances rectificatives pour 2020 ont porté cette limite d’abord à 10 milliards d’euros ([228]) puis à 15 milliards d’euros ([229]).

B. Face À la crise le maintien de la garantie de l’État est nÉcessaire

1. La situation financière de l’Unédic avant la crise du covid-19

a. La situation financière en 2019

● Les finances de l’Unédic sont par nature sensibles à la conjoncture économique. En phase de dynamisme économique, les dépenses liées à l’indemnisation du chômage diminuent mécaniquement et ses recettes, assises notamment sur la masse salariale, augmentent. À l’inverse, en phase de contraction de l’économie, les finances de l’assurance chômage subissent un « effet ciseaux » négatif.

Ainsi, la crise de 2009 a entraîné une nette dégradation financière de l’assurance chômage qui, depuis cette année-là, est en déficit.

Résultats financiErs de l’Unédic depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : Unédic pour 2008 à 2018 et prévisions financières 2020-2021 de l’Unédic, 21 octobre 2020 pour 2019, p. 11 (lien).

Le déficit de trésorerie de l’Unédic pour 2019 s’est élevé à 1,9 milliard d’euros. Ses recettes se sont élevées à 39,2 milliards d’euros. Ses dépenses ont été de 41,1 milliards d’euros.

● L’accumulation des déficits a entraîné la constitution d’une dette, l’Unédic ayant recours aux instruments décrits supra. Au 31 décembre 2019, l’endettement net de l’Unédic s’est élevé à 36,8 milliards d’euros.

Endettement net de l’unédic en fin d’année

(en millions d’euros)

Source : Rapport financier 2019 de l’Unédic, p. 22 (lien).

b. Une amélioration de la situation financière et un désendettement progressif étaient attendus dans les années à venir

Avant la crise actuelle, il était prévu que les finances de l’Unédic se redressent progressivement. Le déficit financier est resté stable en 2018 et 2019 ([230]). Pour les années 2020 à 2022, le solde financier devait se redresser sous les effets conjugués de la conjoncture économique et de la réforme de l’assurance chômage.

Selon l’Unédic, cette réforme devait améliorer son solde de 480 millions d’euros en 2020, de 1,8 milliard d’euros en 2021 et de 2,1 milliards d’euros en 2022.

Impact financier de la réforme de l’assurance chÔmage

Soldes nets

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après données Unédic

Le solde financier de l’Unédic aurait dû être encore légèrement négatif en 2020, avant d’être positif en 2021 (+ 3 milliards d’euros), ce qui aurait permis d’entamer le désendettement du régime d’assurance chômage.

Solde et endettement prévisionnels de l’UNédic

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après données Unédic

L’autorisation donnée au ministre de l’économie et des finances par la loi de finances pour 2020 d’octroyer la garantie de l’État à l’Unédic à hauteur de 2 milliards d’euros aurait permis d’honorer les échéances de titres arrivant à échéance en 2020 à hauteur de 1,5 milliard d’euros et de financer le déficit prévu cette même année à hauteur de 0,5 milliard d’euros.

2. L’impact de la crise du covid-19 sur les comptes de l’Unédic

La situation financière de l’Unédic s’est fortement dégradée par la crise actuelle, à la fois sous l’effet de la dégradation de la conjoncture économique et sous l’effet de mesures nouvelles aux impacts budgétaires massifs pour soutenir les entreprises et les salariés. Selon les dernières prévisions financières de l’Unédic publiées avant la mise en place d’un nouveau confinement, le déficit annuel s’élèverait à 18,7 milliards d’euros fin 2020 et à 9,7 milliards d’euros fin 2021, contre 1,9 milliard d’euros en 2019 ([231]).

Pour 2020, la partie du déficit liée à la crise sanitaire, estimée à 17,8 milliards d’euros, est imputée à trois facteurs :

– le financement de l’activité partielle à hauteur de 10,2 milliards d’euros ;

– une hausse des allocations chômages à hauteur de 5 milliards d’euros ;

– et, enfin, d’autres effets sur les recettes (moindre activité et report de cotisation), pour 2,6 milliards d’euros.

Les prévisions de l’Unédic sont effectuées à réglementation constante : elles tiennent donc compte de la réforme d’assurance chômage tel qu’il est prévu qu’elle soit mise en place au 1er janvier 2021. Elles prennent aussi en compte les surcoûts engendrés par les mesures exceptionnelles prises au printemps : les prolongements de droits au chômage entre mars et juin 2020, « l’année blanche » pour les intermittents du spectacle, ainsi que le passage de la condition d’affiliation au régime de 6 à 4 mois du 1er août au 31 décembre 2020.

a. Les dépenses du régime s’accroissent fortement sous l’effet de la crise

Les dépenses du régime progresseraient pour atteindre 54,2 milliards d’euros en 2020, soit une augmentation de 32 % par rapport à 2019, puis 48,8 milliards d’euros en 2021. Ces dépenses se répartissent entre :

– l’activité partielle, dont le coût est supporté pour un tiers par l’Unédic, à hauteur de 8,3 milliards d’euros en 2020 contre 0,05 milliard d’euros anticipés avant crise. Son montant atteindrait 3,2 milliards d’euros en 2021 ;

– les dépenses d’allocations chômage progresseraient de 4,1 milliards d’euros en 2020 par rapport à 2019, et atteindraient 39,1 milliards d’euros en 2020 puis 38,4 milliards d’euros en 2021, sous l’effet conjugué des destructions d’emploi et des effets de la réforme des nouvelles règles d’assurance chômage prévues au 1er janvier 2021 ;

– 2,3 milliards d’euros en 2020 et 2,4 milliards d’euros en 2021 de cotisations aux caisses de retraite complémentaire pour le compte des demandeurs d’emploi ;

– 4,1 milliards d’euros en 2020 puis 4,3 milliards d’euros en 2021 au titre du financement de Pôle emploi ;

– une charge de la dette s’élevant à 0,3 milliard d’euros en 2020 et 0,4 milliard d’euros en 2021.

b. Les recettes se rétabliraient en 2021 après une chute importante en 2020

Les recettes de l’Unédic ont subi de fortes baisses ces derniers mois, qui auront des répercussions en 2020 et 2021. Au total, sur l’année 2020, les recettes d’assurance chômage atteindraient 35,5 milliards d’euros, soit une baisse historique de 10 % par rapport à l’année précédente. Elles progresseraient à nouveau l’année prochaine pour s’établir à 39,1 milliards d’euros en 2021, un niveau proche de celui observé en 2019.

Recettes et dÉpenses de l’UnÉdic entre 2019 et 2021

(en millions d’euros)

Source : Unédic, Situation financière de l’Assurance chômage pour 2020-2021, octobre 2020 (lien).

II. Le dispositif proposÉ

Comme en 2020, la situation financière de l’Unédic rendra indispensable, en 2021 l’émission de nouveaux titres de dette. À défaut de reconstitution de ses fonds propres, l’Unédic ne dispose pas du droit d’émettre de nouvelles obligations par application de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier susmentionné.

Le présent article autorise donc l’octroi, à titre gratuit, de la garantie de l’État aux emprunts émis par l’Unédic en 2021, dans la limite d’un plafond en principal de 10 milliards d’euros.

Cette nouvelle garantie recouvre, d’une part, les échéances de titres obligataires à rembourser avant la fin de l’année 2021 et qui s’élèvent à 3 milliards d’euros. D’autre part, elle couvrira à hauteur de 7 milliards d’euros le déficit de l’assurance chômage.

Cette disposition n’emporte aucune conséquence budgétaire pour l’État tant que l’Unédic ne fait pas défaut sur sa dette et que la garantie n’est pas appelée.

*

La commission adopte l’article 51 sans modification.

Après l’article 51

La commission est saisie de l’amendement II-CF1509 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. L’amendement vise à encourager les entreprises à encadrer les écarts de rémunération selon un rapport de 1 à 20, pour suivre une recommandation des syndicats européens. Le but est d’envoyer un signal sur la disparité des revenus qui explose depuis trois ans, à cause de cadeaux fiscaux faits aux plus riches. Le PDG du groupe Sanofi gagne 343 fois le salaire moyen d’une aide-soignante française, dont la crise a révélé le caractère indispensable. Il est temps de mener une politique plus offensive sur ce sujet.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je comprends l’objet de votre amendement, mais je pense que vous vous trompez sinon de cible du moins d’outil. La taxe sur les salaires, c’est fait pour les entreprises qui ne paient pas de TVA – les banques ou les assurances, par exemple. Sanofi n’en ferait donc pas partie.

La commission rejette l’amendement II-CF1509.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1694 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement vise à exonérer en 2021 les associations employeuses de la taxe sur les salaires, sachant qu’elles ont été lourdement touchées par la crise. C’est un coup de pouce supplémentaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’aide aux associations est prévue dans le plan de relance, sans compter les 100 millions d’euros annoncés par la secrétaire d’État Sarah El Haïry. Sur la taxe sur les salaires, il existe également l’abattement Hamon, d’un peu plus de 21 000 euros, qui conduit dans de nombreux cas à une exonération de fait. Ce serait à vérifier, mais je pense que beaucoup d’associations employant au moins un salarié, les plus fragiles donc, en bénéficient. Votre amendement me semble satisfait.

La commission rejette l’amendement II-CF1694.

L’amendement II-CF767 de M. Lionel Causse est retiré.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1616 de Mme Valérie Rabault.

Mme Christine Pires Beaune. Il s’agit de taxer le marketing alimentaire destiné aux jeunes, pour lutter contre les fléaux de l’obésité et du surpoids.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je prends cet amendement comme un appel, car je ne comprends pas bien ce qu’est le marketing alimentaire destiné aux jeunes, d’un point de vue juridique. Plutôt que de créer une TVA supplémentaire, il me semble qu’il vaut mieux investir dans la prévention contre l’obésité infantile.

La commission rejette l’amendement II-CF1616.

*

Article additionnel après l’article 51 Exonération de droits d’accise de la fabrication de bière par un particulier et consommée par lui

Elle examine l’amendement II-CF1540 de Mme Anne-Laure Cattelot.

Mme Anne-Laure Cattelot. L’amendement vise à sécuriser juridiquement la situation des brasseurs de garage, qui brassent chez eux, en les exonérant des droits d’accise.

Permettez-moi d’en profiter pour évoquer la situation de la filière brassicole, à laquelle le Président de la République et le précédent ministre de l’agriculture avaient promis une aide de 4 millions d’euros. Les négociations actuelles tournent autour de 2,5 millions d’euros pour une filière fortement créatrice d’emplois et qui a été durement touchée par la crise. Ces 2,5 millions d’euros sont destinés à des entreprises qui n’auraient pas touché le fonds de solidarité, autrement dit à très peu d’entre elles, et qui produisent moins de 1 000 hectolitres. La bière de Noël sera également difficile à commercialiser, étant donné le confinement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous souhaitez transposer une disposition européenne en droit interne. La situation actuelle étant assurément absurde, dans la mesure où un brasseur amateur doit prendre le statut fiscal d’entrepositaire agréé, ce qui est disproportionné, il me paraît cohérent de corriger ce statut. Avis favorable.

M. Fabien Roussel. Ça sent le sapin pour la bière de Noël ! Elle va manquer de débouchés. Je soutiens l’amendement de ma collègue et me réjouis de l’avis favorable du rapporteur général.

La commission adopte l’amendement II-CF1540 (amendement 3163).

*

Articles additionnels après l’article 51 Aménagements en matière de droits portant sur les tabacs

Elle adopte les amendements II-CF1695 (amendement 3164) et II-CF1697 (amendement 3165) du rapporteur général.

Article additionnel après l’article 51 Annulation de la taxe sur le prix des entrées aux séances de cinéma au titre des mois de février à décembre 2020

La commission examine l’amendement II-CF1668 de Mme Dominique David, qui fait l’objet du sous-amendement II-CF1712 de M. Alexandre Holroyd.

Mme Dominique David. Cet amendement vise à soutenir les exploitants de salles de cinéma, qui sont durement touchés par la crise, en annulant le paiement des taxes perçues sur la billetterie des séances de février et de mars 2020, dues en mars et avril 2020.

M. Alexandre Holroyd. Le sous-amendement vise à étendre la mesure à la fin de l’année, étant donné que les salles de cinéma sont de nouveau fermées.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les salles de cinéma sont en grande souffrance, et il faut les aider. Cet amendement est le bienvenu et vient compléter les dispositifs prévus dans les PLFR. Avis favorable au sous-amendement et à l’amendement.

La commission adopte successivement le sous-amendement II-CF1712 et l’amendement II-CF1668 sous-amendé (amendement 3166).

*

Après l’article 51

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette les amendements identiques II-CF92 de Mme Lise Magnier et II-CF116 de M. Dino Cinieri.

La commission est saisie des amendements identiques II-CF115 de M. Dino Cinieri, II-CF119 de M. Fabrice Brun et II-CF214 de M. Charles de Courson.

M. François Pupponi. La filière vitivinicole n’a pas pu bénéficier du chômage partiel, puisqu’il lui a fallu poursuivre différentes activités. Elle a perdu du chiffre d’affaires mais a dû continuer à assumer ses charges. L’amendement vise à lui proposer une aide particulière.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces amendements sont satisfaits par une disposition du PLFSS pour 2021.

La commission rejette les amendements identiques I-CF115, II-CF119 et II-CF214.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF21 de M. Marc Le Fur.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF231 et II-CF249 de M. François Pupponi.

M. François Pupponi. Il s’agit d’exonérer automatiquement certains secteurs fortement touchés par la crise, comme l’hôtellerie et la restauration, de leurs charges jusqu’au 31 décembre 2020.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Des exonérations ont déjà été mises en place dans la LFR 3, auxquelles vont s’ajouter celles prévues dans le PLFSS pour 2021 pour tenir compte des nouvelles restrictions.

La commission rejette les amendements II-CF231 et II-CF249

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement II-CF232 de M. François Pupponi.

Article 52 Garantie de l’État aux prêts participatifs des PME et entreprises de taille intermédiaire

I. L’État du droit

A. Les prêts participatifs, outils de quasi-fonds propres

Les prêts participatifs constituent un outil hybride à la limite du prêt classique et de l’apport en fonds propres. Ils trouvent leur origine dans la loi n° 78-741 du 13 juillet 1978 sur l’orientation de l’épargne vers le financement des entreprises, dont les dispositions ont été codifiées au sein du code monétaire et financier.

1. Le régime juridique général des prêts participatifs

Cette catégorie de prêts est régie par les articles L. 313-13 et suivants du code monétaire et financier. Cet article détermine une liste d’acteurs habilités à fournir ce type de prêts, qui inclue l’État et certains établissements publics, dont Bpifrance, désignés par décret en Conseil d’État, les établissements de crédits, les sociétés de financement et les sociétés et mutuelles d’assurances. Ces prêts peuvent être attribués sur les ressources disponibles à long terme de ces acteurs, aux entreprises agricoles, industrielles ou commerciales.

Ces prêts participatifs doivent être inscrits sur une ligne particulière du bilan du prêteur et du souscripteur et mentionnés dans l’annexe annuelle qui constitue, aux côtés du bilan et du compte de résultat, les comptes annuels établis par toute personne physique ou morale ayant la qualité de commerçant, conformément à l’article L. 123-12 du code de commerce.

La clause de participation

Ces prêts sont dits « participatifs » car leur rémunération peut comprendre un intéressement aux résultats de l’emprunteur : le taux d’intérêt du prêt comprend donc une part fixe et, le cas échéant, une part variable, dont les modalités sont déterminées dans le contrat de prêt. Par le jeu de cette clause, le prêteur est donc intéressé au résultat de l’entreprise, gain ou perte, sans pour autant en être un associé.

Les parties disposent d’une certaine marge de manœuvre sur la détermination de la clause de participation. L’article L. 313-17 du CMF dispose que celle-ci peut porter sur le bénéfice net réalisé par l’emprunteur, sur la plus-value réalisée à l’occasion d’une cession de biens acquis grâce au prêt ou prendre la forme d’une rétrocession de la marge réalisée. La liste des modalités de la participation énumérée par l’article 313-17 du CMF n’est, cependant, pas limitative. Concrètement, lorsqu’une clause de participation au bénéfice net de l’entreprise est prévue, celle-ci s’exerce sous la forme d’un prélèvement prioritaire, pour les personnes physiques, sur le bénéfice comptable et, pour les sociétés, sur le bénéfice distribuable avant toute autre affectation.

Le même article encadre néanmoins la détermination de cette clause de participation, qui s’ajoute à l’intérêt fixe du prêt, par les dispositions du code de la consommation relatives au calcul du taux effectif global et interdisant les taux usuriers ([232]).

Un outil assimilé à des fonds propres

L’article L. 313-14 du CMF précise que ces prêts sont, « au regard de l’appréciation de la situation financière des entreprises qui en bénéficient, assimilés à des fonds propres ».

Cette assimilation à des fonds propres se traduit par les conditions particulières applicables à ces prêts en cas de procédure collective. Le prêt participatif est dit « de dernier rang » car, en cas de redressement ou de liquidation, l’organisme qui a octroyé le prêt participatif est, parmi l’ensemble des créanciers de l’entreprise concernée, remboursé en dernier.

Ainsi, aux termes de l’article L. 313-15 du CMF, en cas de liquidation amiable, de liquidation judiciaire ou de redressement judiciaire par cession de l’entreprise débitrice, les prêts participatifs ne sont remboursés qu’après désintéressement complet de tous les autres créanciers privilégiés ou chirographaires.

Le droit des procédures collectives définit les créanciers privilégiés d’une entreprise, qui sont prioritaires pour le recouvrement de leur créance en cas de liquidation judiciaire. Les créanciers privilégiés incluent, en particulier, les salariés, l’administration fiscale et les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales.

À l’inverse, un créancier chirographaire ne possède d’autre droit sur l’entreprise que celui de récupérer sa créance, une fois les créanciers privilégiés remboursés. Les créanciers au titre d’un prêt participatif constituent une troisième catégorie de créanciers, dotée d’une créance dite « sous-chirographaire » ou « subordonnée ».

Dans le cas d’une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire par continuation de l’entreprise débitrice, le remboursement des prêts participatifs et le paiement des rémunérations prévues sont, par ailleurs, suspendus pendant toute la durée d’exécution des plans de sauvegarde ou de redressement. C’est le cas, d’ailleurs, pour l’ensemble des créances dans le cas d’une procédure de sauvegarde : aux termes de l’article L. 622-29 du code du commerce, le jugement d’ouverture « ne rend pas exigibles les créances non échues à la date de son prononcé. Toute clause contraire est réputée non écrite ».

En revanche, le prêt participatif est remboursé, dans le cas des procédures évoquées ci-dessus, avant les titres donnant accès au capital comme les actions. Le prêteur participatif n’est donc pas un actionnaire mais bien un créancier.

Le prêt participatif est donc un outil particulièrement risqué pour le prêteur en cas de déclenchement d’une procédure collective. Le risque est néanmoins, en principe, compensé par un mécanisme de rémunération avantageux (voir infra).

En revanche, hormis ces cas particuliers, le prêt doit bien être remboursé une fois arrivé à échéance, sans qu’il y ait besoin de vérifier que les autres créances dotées d’un statut privilégié ou simplement chirographaires aient fait l’objet d’un remboursement.

Le Conseil national de la comptabilité a dès lors estimé que, quelle que soit la base de calcul de la rémunération du préteur, les prêts participatifs demeuraient une dette pour l’emprunteur ([233]).

D’un point de vue fiscal, pour le prêteur, les revenus tirés des prêts participatifs sont considérés comme des recettes qui entrent dans la détermination du résultat imposable. Pour l’emprunteur, la rémunération des prêts participatifs diminue le revenu imposable. En effet, la participation versée par l’emprunteur constitue « une charge de l’exercice », aux termes de l’article L. 313-19 CMF.

2. Le régime particulier des prêts participatifs accordés par l’État

Les prêts participatifs accordés par l’État sont régis par des dispositions législatives particulières.

Ainsi, l’octroi de ces prêts est, selon l’article L. 313-18 du CMF, subordonné à des engagements précis et daté de la part de l’emprunteur en matière industrielle ou commerciale ainsi qu’en matière financière. Le non-respect de ces engagements entraîne l’exigibilité du remboursement du prêt, sauf si une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire a été ouverte. Cette condition n’est pas imposée pour les prêts participatifs consentis par des personnes privées et les prêteurs publics hors État.

La clause de participation est obligatoire en cas de prêt participatif octroyé par l’État. Le caractère obligatoire de cette clause est une spécificité des prêts accordés par l’État et ne s’applique pas pour les prêts consentis par les établissements privés. L’article L. 313-19 CMF dispose que la clause peut notamment porter sur le bénéfice net de l’emprunteur mais, de même que pour le régime général, il ne s’agit pas d’une obligation.

Le taux d’intérêt consenti par l’État à l’occasion de ces prêts est encadré. Au total, le taux effectif global de la rémunération versée à l’État, qui comprend les parts fixes et variables, ne peut être intérieur au taux moyen des intérêts rémunérant les comptes courants des associés de la société emprunteuse. D’un point de vue fiscal, ces intérêts ne peuvent dépasser « la limite de ceux calculés à un taux égal à la moyenne annuelle des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit et les sociétés de financement pour des prêts à taux variable aux entreprises, d’une durée initiale supérieure à deux ans » ([234]).

Enfin, l’article L. 313-20 du CMF prévoit que chaque prêt participatif accordé par l’État est rendu public.

B. Un outil ancien réactivé par les plans de soutien à l’économie

1. Un outil déjà ancien

a. Des avantages certains…

Le prêt participatif présente plusieurs avantages pour l’emprunteur et le créancier.

Le principal intérêt du prêt participatif pour le souscripteur réside dans une durée d’amortissement généralement longue. Il permet également d’augmenter du ratio entre les fonds propres et l’endettement, ce qui améliore la situation financière des entreprises. L’outil est d’autant plus intéressant pour les banques qu’elles sont tenues au respect de ratios réglementaires de solvabilité. Par ailleurs, l’augmentation de ces fonds propres se fait sans procéder à l’ouverture ou la dilution du capital.

Par ailleurs, la mise en place d’une clause de participation doit intéresser le prêteur aux résultats de l’entreprise, au-delà du seul remboursement de la créance détenue. L’outil est devenu d’autant plus avantageux qu’un mécanisme de garantie des prêts participatifs a été mis en place à la fin des années 1970, qui a permis de diminuer le risque supporté par les créanciers.

Le prêteur pouvait ainsi bénéficier de la garantie partielle d’un fonds national de garantie des prêts participatifs, confié par l’État à la Société française pour l’assurance du capital-risque des PME (SOFARIS) via une convention signée en décembre 1982. Cette société a, par la suite, été fusionnée au sein de la société Oséo par la loi de régulation bancaire et financière d’octobre 2010 ([235]).

b. … qui n’ont pas freiné la perte d’attractivité

Cependant, après l’encadrement de la loi de 1978, l’intérêt pour les prêts participatifs s’est affaibli ([236]) :

– l’État a cessé d’en distribuer, redoutant de paraître accorder des subventions déguisées ;

– le système de rémunération variable s’est révélé être un facteur d’incertitude ;

– d’autres techniques de subordination sans prise de participation capitalistique lui ont fait concurrence (titres participatifs, titres subordonnés, titres super-subordonnés) ([237]) ;

– l’amélioration des fonds propres a trouvé ses limites car un prêt, même subordonné, doit toujours être remboursé.

Le plan de soutien au financement des PME, décidé en réponse à la crise de 2008-2009, a renouvelé l’intérêt pour ce type d’outils. En particulier, la société Oséo a été chargée de mobiliser un milliard d’euros sous la forme de prêts participatifs afin d’aider les entreprises à consolider leurs fonds propres et encourager l’investissement, dans le cadre du plan de relance de l’économie. Oséo a développé, dans ce cadre, le programme de contrats de développement participatif (CDP).

Par la suite, l’État a de nouveau accordé un milliard d’euros sur les deux années 2010 et 2011, dans le cadre des programmes d’investissement d’avenir, pour la poursuite des CDP ([238]).

L’État a lui-même accordé, début 2009, trois prêts participatifs aux sociétés Renault (3 milliards d’euros), PSA Peugeot Citroën (3 milliards) et Renault Trucks (0,5 milliard) d’une durée de cinq ans et assorti d’un taux d’intérêt de 6 % ([239]).

Bpifrance distribue encore aujourd’hui des prêts participatifs : prêt participatif de développement innovation, de développement à l’international ou pour la filière bois. Ces prêts sont de moyen-long terme, avec des durées d’amortissement de 5 ou 7 ans, avec respectivement un différé de deux ans.

2. Un outil déjà mobilisé en LFR 2

L’outil des prêts participatifs a déjà été mobilisé au printemps 2020 afin de faire face aux premières conséquences de la crise sanitaire.

Ainsi, l’article 16 de la deuxième loi de finances rectificatives pour 2020 a déterminé que les prêts consentis par l’État via le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (PAPOP) prenaient, pour les très petites entreprises et les petites entreprises, la forme de prêts participatifs « afin de renforcer leurs fonds propres et d’assurer la pérennité de leur activité et des emplois associés ».

L’arrêté du 13 octobre 2020 relatif au versement de prêts participatifs du fonds de développement économique et social détaille la liste des entreprises ayant reçu un tel prêt.

Entreprises ayant bénéficié d’un prêt participatif exceptionnel

(en euros)

Source : arrêté du 13 octobre 2020 relatif au versement de prêts participatifs du fonds de développement économique et social

II. Le dispositif proposé

Le présent article propose d’autoriser le ministre chargé de l’économie à accorder la garantie de l’État à des fonds d’investissements alternatifs pour couvrir le risque de perte lié aux investissements dans des prêts participatifs consentis du 1er janvier 2021 jusqu’au 31 décembre 2021 à des petites et moyennes entreprises ou à des entreprises de taille intermédiaire immatriculées en France.

Cet article traduit une des deux mesures présentées dans le cadre du plan de relance afin de renforcer les fonds propres des TPE, PME et ETI, aux côtés de la mise en place d’une garantie de fonds propres associée au label « Relance ».

A. La garantie apportée par l’État pour l’octroi de prêts participatifs

Le I prévoit que la garantie de l’État serait apportée à des fonds d’investissement alternatifs (FIA), organismes qui lèvent des capitaux auprès d’un certain nombre d’investisseurs en vue de les placer, dans l’intérêt de ces investisseurs, conformément à une politique d’investissement que ces FIA ou leurs sociétés de gestion définissent, sans constituer des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ([240]).

1. Un dispositif reposant sur des fonds de dette

Les prêts participatifs seraient attribués par des établissements financiers, puis cédés à leur valeur nominale à un ou plusieurs fonds de dette qui, eux, bénéficieraient de la garantie de l’État. Ces fonds pourront être constitués par les établissements prêteurs.

Seuls les fonds dont le volume total d’encours n’excède pas 20 milliards d’euros seront éligibles à la garantie de l’État. Les parts de ces fonds auront vocation à être cédées à des investisseurs institutionnels comme des assureurs ou des gestionnaires d’actifs.

Les banques ne seraient donc pas les bénéficiaires directs de cette garantie, comme c’est le cas pour les prêts garantis par l’État, car elles devront constituer des fonds de dette – ou céder les prêts à d’autres fonds – qui, eux, bénéficieront de la garantie publique. Elles devront néanmoins conserver 10 % du volume des prêts participatifs octroyés dans leurs bilans, sans garantie, afin de les inciter à la sélectivité dans l’attribution de ces prêts.

La garantie accordée par l’État aura vocation à couvrir les pertes finales liées aux défauts sur les prêts, jusqu’à un certain seuil. Ce seuil serait défini au niveau réglementaire de manière à sécuriser la capacité d’investissement des investisseurs institutionnels dans l’économie.

2. Les caractéristiques de prêts accordés

Les prêts pourraient être accordés à environ 20 000 petites et moyennes entreprises ou entreprises de taille intermédiaire immatriculées en France. Le volume total de prêts garantis ne pourra pas dépasser 2 milliards d’euros.

Dans un communiqué de presse en date du 19 octobre 2020, la Fédération bancaire française a ainsi indiqué que ces prêts seront « disponibles à partir du premier trimestre 2021 et jusqu’en 2022 » et « distribués à un coût abordable, notamment grâce à la garantie de l’État » ([241]).

Les caractéristiques définitives du mécanisme doivent être approuvées par la Commission européenne. Le Gouvernement indique néanmoins que l’objectif est de distribuer des prêts participatifs à maturité longue (7 à 8 ans) avec un différé d’amortissement important (environ 5 ans). Les taux pratiqués seront libres et fonction de la stratégie commerciale des établissements de crédits mais devraient se situer entre 4 et 5 %. La fixation du taux d’intérêt dépendra de la tarification de la garantie de l’État, dont les modalités doivent être déterminées par la décision de la Commission européenne.

Ces prêts participatifs ne feront pas l’objet de demande de garanties ou sûretés et constitueront des créances sous-chirographaires. Enfin, ces prêts devront être distribués sur le fondement d’un plan d’affaires ou d’investissements fourni par l’entreprise, qui justifiera de l’emploi futur des ressources ainsi apportées : la mesure doit permettre aux entreprises de se relancer autour de projets tangibles, les prêts participatifs soutenus par l’État n’ayant pas vocation à apporter de la liquidité de court terme.

B. Les dispositions relatives à l’Outre-mer

Le présent article s’appliquerait également dans l’ensemble des départements, régions et collectivités d’outre-mer.

Pour les collectivités d’outre-mer, les articles L. 313-13 à L. 313-20 du code monétaire et financier ne s’appliquent pas, étant donné qu’ils régissent des matières qui relèvent des compétences propres de ces collectivités en droit de la sécurité sociale, de la mutualité, des associations et de leur statut d’autonomie pour les prêts accordés par l’État.

À l’inverse, les prêts participatifs accordés par les établissements de crédit et les sociétés de financement relèvent bien de la compétence financière de l’État.

Le II du présent article prévoit dès lors d’étendre l’accès aux prêts participatifs aux entreprises présentes en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Dans ces collectivités, les établissements de crédit et les sociétés de financement pourront « consentir, sur leurs ressources disponibles à long terme des concours aux entreprises agricoles, artisanales industrielles ou commerciales sous forme de prêts participatifs ».

Il est prévu que l’application du II ne fait pas obstacle à celle des dispositions pénales du titre IV du livre II du code de commerce qui sanctionnent les infractions commises par les sociétés commerciales et les groupements d’intérêt économique.

Les prêts participatifs sont régis par les mêmes dispositions que les prêts distribués par des acteurs privés en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer (article L. 313-17 à L. 313-17 du code monétaire et financier). Plusieurs adaptations sont néanmoins prévues :

– pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, les références aux procédures de liquidation amiables et judiciaires, de redressement judiciaire, aux procédures de sauvegarde ainsi qu’aux plans de sauvegarde et de redressement judiciaire sont remplacés par les références aux dispositions équivalentes applicables localement. Par ailleurs, pour l’application de l’article L. 313-17 du CMF, les références aux dispositions du code de la consommation concernant l’encadrement du taux d’intérêt des prêts sont supprimées ([242]), de même que le troisième alinéa du même article relatif à l’approbation de la souscription au prêt par les instances de direction de l’entreprise ;

– pour Wallis-et-Futuna, pour l’application de l’article L. 313-17 CMF, seule la référence aux dispositions relatives aux sanctions concernant l’application de taux d’intérêt usuriers ([243]) est supprimée. Seules les dispositions des articles L. 314-1 à L. 314-9 concernant l’encadrement du taux d’intérêt trouveraient donc à s’appliquer.

Le présent article prévoit également que le volume de prêt garanti dans ces trois collectivités s’impute, en contre-valeur en euros, sur les plafonds de garantie prévus au I.

Enfin, des exceptions à l’application du présent article sont prévues. En particulier, il ne s’appliquerait pas, au sein de ces trois collectivités, aux fonds de capital-investissement. De plus, mais seulement pour la Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, la garantie ne pourrait être accordée aux fonds d’épargne salariale. Ces restrictions ne sont pas prévues en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer.

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La commission est saisie de l’amendement II-CF1467 de Mme Dominique David.

Mme Dominique David. L’amendement vise à préciser que les prêts participatifs sont des ressources à caractère durable, afin qu’ils ne soient pas requalifiés en dette, ce qui diminuerait la capacité d’emprunt des TPE, la notion de quasi-fonds propres n’existant pas en droit.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces prêts participatifs sont déjà assimilés à des quasi-fonds propres. C’est d’ailleurs tout leur intérêt.

L’amendement II-CF1467 est retiré.

La commission adopte l’article 52 sans modification.

II. - AUTRES MESURES

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Avant l’article 53

La commission est saisie de l’amendement II-CF557 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Nous demandons au Gouvernement de remettre un rapport au Parlement concernant l’accompagnement des investissements des agriculteurs pour l’acquisition de matériel performant permettant de réduire l’utilisation de produits phytosanitaires.

Le plan de relance prévoit une ligne pour ce dispositif : il serait intéressant de savoir s’il fonctionne et quelle est la taille des exploitations qui en bénéficient concrètement.

M. Hervé Pellois, rapporteur spécial. Le rapport demandé porte sur les néonicotinoïdes, il n’est pas relatif à FranceAgriMer ? J’ai du mal à saisir vos intentions, je vous suggère de retirer votre amendement pour en proposer une rédaction plus précise.

Mme Lise Magnier. Mon amendement est très clair : il commande un rapport sur l’accompagnement à l’investissement dans le matériel performant. Le lien avec l’utilisation des néonicotinoïdes est clair : si nous les autorisons à nouveau, il serait intéressant de détailler les moyens à disposition de nos agriculteurs pour améliorer leurs pratiques.

La commission rejette l’amendement II-CF557.

Elle est saisie de l’amendement II-CF725 de M. Dominique Potier.

M. Dominique Potier. Nous demandons au Gouvernement un rapport sur l’agriculture de groupe. L’amendement précédent portait sur l’innovation technologique mais, la principale innovation dans l’agriculture, qui a fait ses preuves après la seconde guerre mondiale, c’est l’innovation sociale : le mouvement coopératif, l’organisation territoriale, la solidarité. Mais ces valeurs se sont délitées, l’individualisme et le libéralisme ont miné une certaine forme de prospérité agricole. Renouer avec l’esprit des coopératives et des groupes de développement serait un atout extraordinaire pour la transition agroécologique.

Dans la loi « EGALIM », nous avions voté à l’unanimité un statut pour l’agriculture de groupe. Il aurait permis d’y consacrer des crédits budgétaires et d’encourager son déploiement. Malheureusement, le Conseil constitutionnel a jugé que l’article 21 ne présentait pas de lien, même indirect, avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée, et nous n’avons pas trouvé de véhicule législatif permettant de le réintroduire. Cette demande de rapport nous invite à replacer cette question dans nos agendas politiques.

M. Hervé Pellois, rapporteur spécial. Nous sommes favorables à la mise en place de ces structures collectives, telles les coopératives, ou, si l’on s’intéresse aux sociétés civiles, les GAEC, qui ont fait leurs preuves et permettent aux agriculteurs d’avoir une vie sociale et professionnelle plus intéressante. Avis favorable.

La commission rejette l’amendement II-CF725.

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Conseil et contrôle de l’État

Article additionnel avant l’article 53 Exercice du droit au recours contentieux devant la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP)

La commission est saisie de l’amendement II-CF706 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. Comme je l’ai déjà indiqué dans mon propos liminaire, la décision du Conseil constitutionnel concernant le fonctionnement de la CCSP pose de redoutables problèmes et est, pour tout dire, à l’origine d’un véritable imbroglio.

Depuis la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), les amendes de stationnement sont à la main des collectivités locales. Elles ne relèvent donc plus d’un tribunal de police mais d’une procédure administrative dont le contentieux est traité par les juridictions administratives. Les automobilistes qui souhaitent contester l’amende qu’ils se sont vu infliger ont deux niveaux de recours : d’abord, auprès de la municipalité puis, sans réponse dans un délai d’un mois, auprès de la CCSP dont le siège est à Limoges.

La loi MAPTAM avait prévu que la recevabilité d’un recours contentieux devant la CCSP était subordonnée au paiement préalable de l’amende contestée. Elle avait, en outre, exclu toute exception à cette procédure. Par exemple, elle n’en prévoyait pas pour les possesseurs d’une carte d’invalidité, qui ont le droit de stationner gratuitement mais sont susceptibles de recevoir beaucoup d’amendes. Le Conseil constitutionnel a considéré que ces deux dispositions n’étaient pas satisfaisantes et les a déclarées contraires à la Constitution.

Il s’ensuit que, désormais, tout le monde peut exercer un recours contentieux auprès de la CCSP sans avoir à payer son amende au préalable, ce qui va naturellement engorger considérablement la commission. Il est également probable que cela va encourager, de la part des automobilistes, une forme de négligence dans le paiement du stationnement, suivie d’une contestation opportuniste dans l’attente, par exemple, d’une éventuelle amnistie présidentielle. Cette situation va, en outre, poser un problème financier aux collectivités locales, puisque les amendes de stationnement font désormais partie de leurs recettes.

L’amendement vise donc à remédier à ce problème d’inconstitutionnalité, premièrement, en prévoyant des exceptions au principe du paiement préalable de l’amende pour les titulaires d’une carte d’invalidité, pour les personnes dont le véhicule a été volé pourvu qu’elles soient en mesure d’en apporter la preuve, pour les personnes victimes d’une usurpation de leur numéro d’immatriculation et pour celles qui ont cédé leur véhicule mais dont la cession n’a pas été enregistrée.

Deuxièmement, il tend, comme nous y invite le Conseil constitutionnel, à fixer un montant raisonnable que le justiciable devra payer avant d’engager un recours contentieux auprès de la CCSP – je propose 33 euros,

Mme Marie-Christine Dalloz, présidente. Hormis les dérogations compréhensibles que prévoit votre amendement, je trouve bien peu coutumier d’avoir à payer un montant forfaitaire, certes raisonnable, avant de pouvoir exercer un recours.

M. Alexandre Holroyd. La majorité soutiendra l’amendement afin que le ministre apporte des réponses à ces questions essentielles en séance publique.

M. Jean-Paul Mattei. Je suppose que le rapporteur spécial s’est assuré de la constitutionnalité de son amendement ; sinon, nous repartirons de zéro dans quelques mois.

M. Daniel Labaronne, rapporteur spécial. L’année dernière, j’avais déposé le même amendement, et le Conseil constitutionnel l’avait considéré comme un cavalier budgétaire. Cependant, le Conseil pourrait se montrer plus indulgent en prenant en considération le fait que, cette année, la disposition introduite tend à remédier à une inconstitutionnalité qu’il a censurée.

La commission adopte l’amendement II-CF706 (amendement n° 994).

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Aide publique au développement

Article 53 Souscription à l’augmentation de capital de la Banque africaine de développement (BAfD)

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Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Aide publique au développement, qui ont été examinés par la commission le 22 octobre 2020 matin.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Marc Le Fur, rapporteur spécial) ([244]).

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La commission adopte l’article 53 rattaché, sans modification.

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Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation

Article 54 Revalorisation du seuil à partir duquel est ouvert l’octroi d’une allocation pour conjoints survivants de très gras invalides

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Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation, qui ont été examinés par la commission le 23 octobre 2020.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (M. Jean-Paul Dufrègne, rapporteur spécial) ([245]).

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La commission est saisie de l’amendement II-CF1235 M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne, rapporteur spécial. Il s’agit d’une demande de rapport d’évaluation du dispositif de diminution du nombre de points – de 10 000 à 6 000 – pour obtenir l’indemnité de 360 points. La cible semble mal cernée. Nous demandons donc un rapport pour y voir plus clair.

M. Philippe Michel-Kleisbauer, rapporteur pour avis. La question sera abordée dans le cadre de la commission tripartite précitée, à laquelle le Parlement va être associé dans sa diversité politique.

La commission rejette l’amendement II-CF1235.

Elle adopte l’article 54 sans modification.

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Après l’article 54

La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF756 de M. David Habib et II-CF1148 de M. Alexis Corbière.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit d’une demande de rapport d’évaluation de la revalorisation du point PMI. J’ai entendu que la commission tripartite État-Parlement-associations se pencherait dessus, mais il s’agit d’évaluer les précédentes revalorisations pour éclairer ses travaux. On se rend compte que ces dernières n’ont pas réussi à effacer les pertes de pouvoir d’achat et que l’indexation a conduit à une progression du point d’indice moins rapide que l’inflation.

Mme Sabine Rubin. Ma demande est similaire. Depuis 2005, les revalorisations des pensions militaires d’invalidité sont peu significatives. Leur mode de calcul étant basé sur l’indice d’ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l’État, la progression du point d’indice n’a pas suivi l’évolution des prix à la consommation. La dernière revalorisation, du 1er août dernier, était de 12 centimes d’euros ! Alors que l’inflation atteint 31 % depuis la mise en place de l’euro en 2001, le point d’indice des pensions militaires d’invalidité n’a augmenté que de 12,66 %, soit plus de deux fois moins. Il s’agit d’une double peine pour nos anciens combattants : une perte conséquente de pouvoir d’achat et une blessure symbolique, liée à cette reconnaissance lacunaire. Du fait du dévouement dont ils ont fait preuve et pour le service rendu à la patrie, nos anciens combattants méritent une considération à la hauteur de leurs actes et ont droit à une réparation.

M. Jean-Paul Dufrègne, rapporteur spécial. Avis favorable. Mon rapport fait état de la baisse de 61 millions d’euros des crédits consacrés à la PMI, alors que les mesures de revalorisation successives, limitées en ampleur, ont toujours eu un effet inférieur à celui de l’inflation. Je ne doute pas que la majorité donnera également un avis favorable à ce dernier amendement !

M. Philippe Michel-Kleisbauer, rapporteur pour avis. Ce sera l’objet des discussions de la commission tripartite, qui va apporter des réponses. Nos associations tiennent beaucoup à développer leurs arguments ; j’espère qu’on leur en laissera la primeur.

Mme Sabine Rubin. Si je comprends bien, vous laissez donc à la commission tripartite le soin de demander un rapport ?

M. Jean-Paul Dufrègne, rapporteur spécial. Bien sûr, il faut que la commission tripartite puisse travailler et il faut la consulter avant de prendre des décisions. Mais je vous prends au mot : ne venez pas nous dire, l’année prochaine, qu’elle n’a pas terminé !

La commission rejette successivement les amendements II-CF756 et II-CF1148.

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Cohésion des territoires

Après l’article 54

La commission examine les amendements identiques II-CF958 de M. Stéphane Peu et II-CF1187 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Paul Dufrègne. Il s’agit de recentrer le champ d’application de la RLS sur les seuls locataires bénéficiaires de l’APL.

M. Jean-Louis Bricout. Dans l’état actuel des choses, l’application de la RLS aux locataires qui ne sont pas éligibles à l’APL n’a aucun effet sur la réduction de la dépense publique.

M. François Jolivet, rapporteur spécial. Si j’écoutais ma conscience et mon expérience de propriétaire bailleur de HLM, je considérerais que la RLS est une ponction sur les ressources des organismes HLM, et j’émettrais un avis favorable à l’amendement. Si j’ôte ma casquette de propriétaire bailleur pour celle de député, je m’interroge sur la constitutionnalité de la mesure proposée. La RLS est bien présentée dans la loi comme une réduction de loyer sans rapport avec le versement des aides au logement. Elle n’est pas d’abord une diminution de l’aide au logement. Je ne saurais donner un avis favorable à des amendements dont les dispositions présentent un risque d’inconstitutionnalité.

La commission rejette les amendements identiques II-CF958 et II-CF1187.

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Écologie, développement et mobilité durable

Après l’article 54

La commission est saisie de l’amendement II-CF1138 du rapporteur spécial Julien Aubert.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Nous allons pouvoir discuter du photovoltaïque, monsieur Mattei !

Quel est le problème ? Nous subventionnons des énergies renouvelables sans savoir lesquelles vont décoller. Or les contrats ne comportent aucune clause de revoyure, alors que les technologies peuvent évoluer. Qui peut prédire avec certitude ce que seront les coûts de la méthanisation, des panneaux solaires, des éoliennes au cours des quinze années à venir ? L’administration est désormais plus regardante, mais cela nous a coûté cher par le passé.

Je propose donc que l’ensemble des contrats incluent une clause de revoyure, au moins tous les cinq ans, pour pouvoir moduler la rémunération versée au titulaire en cas d’évolution du coût ou du taux de rentabilité qui lui serait particulièrement favorable.

Mme Christine Pires Beaune. Je vais voter cet amendement des deux mains, et je me permettrai d’en déposer un identique en vue de la séance publique. Cela me fait furieusement penser aux contrats originels de concession autoroutière, si vous voyez ce que je veux dire…

Mme Cendra Motin, présidente. Le coût de l’amendement a-t-il été chiffré ?

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Bonne nouvelle : il ne coûte rien, puisqu’il équivaut à mettre une ceinture de sécurité, au cas où. En revanche, il nous protège pour tous les contrats à venir, concernant l’éolien en mer, par exemple : si l’on constate au bout de cinq ans que la technologie a évolué de sorte que la rentabilité s’est améliorée, on pourra réduire le prix que l’on s’était engagé à payer. Comme l’échéance des contrats est éloignée, cela nous évitera de grosses factures à long terme.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement part d’un bon sentiment, mais l’incertitude que la clause de revoyure ferait peser sur la pérennité des termes du contrat et sur l’équilibre économique ne risque-t-il pas de dissuader certains investisseurs ? Ceux-ci règlent leur investissement sur la durée d’amortissement prévisible, en calculant la recette qu’ils espèrent. D’autres pays, comme l’Espagne, ont procédé à une révision des clauses, mais cela nécessite une négociation amiable, vu la difficulté de revenir sur des droits acquis et sur un engagement contractuel. Nos contrats sont déjà signés pour vingt ans, ce qui m’a toujours laissé dubitatif quant à l’engagement pris par l’État. Ne faudrait-il pas plutôt réduire leur durée, ou prévoir des conditions différentes en fonction de la durée ?

Mme Zivka Park, rapporteure spéciale. Je suis tout à fait d’accord avec M. Mattei. Les investissements dans ce type de projets étant colossaux, le risque de dissuader les entreprises, qui en attendent un retour significatif, est réel.

M. Éric Alauzet. Monsieur Aubert, avez-vous une idée du temps de retour sur investissement dans cette activité capitalistique ? C’est lui qui devrait servir d’indicateur pour déterminer la durée avant l’éventuelle revoyure.

Mme Christine Pires Beaune. Je reprends l’analogie avec les autoroutes. Au moment de la signature des contrats de concession avec les majors, le taux de rentabilité interne avait été évalué, mais on n’imaginait pas que les taux d’intérêt allaient s’écrouler et aucune clause de revoyure n’avait été envisagée. Alors que les contrats vont arriver à échéance en 2031 et 2033, la rentabilité projetée sera atteinte bien avant. Cet exemple plaide pour l’introduction de clauses de revoyure dans les contrats.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. En effet, les concessionnaires d’autoroutes sont rentrés dans leurs frais au bout de cinq ans !

Il ne s’agit pas ici de porter atteinte à la rémunération des titulaires du contrat – ni de les rendre déficitaires –, mais à leur éventuelle sur-rémunération résultant de l’évolution technologique. N’oublions pas que le contrat leur assure un chiffre d’affaires garanti par l’argent public ! Vous trouverez peu de secteurs où l’État s’engage à acheter pendant vingt ans à un prix donné.

Cela risque-t-il de tuer le marché ? Mais si vous raccourcissez la durée des contrats, vous allez provoquer une fronde terrible, notamment dans l’éolien : vu les montants capitalistiques engagés, c’est précisément la longue durée des contrats qui permet aux entreprises de rentrer dans leurs frais.

Ce que je propose d’étendre existe déjà : dans l’arrêté du 9 avril 2020 sur les fermes pilotes éoliennes flottantes, l’État prévoit une clause de revoyure. Est-ce que, pour autant, plus personne n’a répondu à l’appel ? Pas du tout ! Car, je le répète, vous trouverez peu de domaines où l’État s’engage ainsi à garantir un chiffre d’affaires.

Dans les secteurs concernés, on est obligé de s’engager pour quinze à vingt ans. Je propose une clause de revoyure après dix ans. Cela permet, en tenant compte de la variabilité technologique, de protéger l’argent public. Nous parlons d’affaires où, quand on traîne, plusieurs dizaines de milliards d’euros sont en jeu ! Si l’État ne se protège pas, ils basculent chez un opérateur qui touche ce qu’on lui avait promis, plus ce que l’évolution technologique lui rapporte.

Mme Cendra Motin, présidente. Ce sujet très complexe mériterait vraiment un dialogue avec le Gouvernement.

La commission rejette l’amendement II-CF1138.

Elle aborde ensuite l’amendement II-CF1140 du rapporteur spécial Julien Aubert.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Il s’agit de préciser la définition de la clause de force majeure applicable au dispositif d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH).

La loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité (NOME) oblige EDF à vendre de l’électricité aux fournisseurs alternatifs. L’attrait pour ces volumes d’électricité dépend des prix de gros sur les marchés, et les fournisseurs ont pu tenter d’échapper au dispositif lorsqu’il ne les arrangeait pas. Le Gouvernement lui-même s’en est ému : Mme Élisabeth Borne s’est élevée contre cette attitude et a regretté l’activation de la clause dite de force majeure, interprétée de façon défavorable à EDF.

L’amendement vise à clarifier la lecture des contrats d’ARENH dans un sens favorable à EDF, afin que le dispositif ne joue pas uniquement au profit des fournisseurs alternatifs. Actuellement, ceux-ci sont protégés d’une évolution des prix à la hausse comme à la baisse : quand le cours de l’électricité est haut, ils achètent massivement l’électricité nucléaire historique et réclament davantage de volumes d’électricité ; quand il baisse, ils suspendent leur contrat d’achat au nom de la force majeure.

L’amendement va donc dans le sens de ce que souhaite le Gouvernement et tend à un rééquilibre du dispositif d’ARENH qui est essentiel pour EDF.

La commission rejette l’amendement II-CF1140.

Puis elle examine l’amendement II-CF1139 du rapporteur spécial Julien Aubert.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Vous avez dû recevoir un certain nombre d’e-mails au sujet de cet amendement… Il propose de réduire la durée de certains contrats photovoltaïques antérieurs à 2011 en vue de maîtriser leur coût.

Quelques chiffres : le coût cumulé de ces contrats s’établit à 40 milliards d’euros, dont un peu moins de 17 milliards restent à payer d’ici à 2029 et qui correspondent à 0,7 % de la production électrique française. Autrement dit, nous payons très cher l’absence de clause de revoyure. Chaque année, ces contrats coûtent 2 milliards au budget.

Je propose donc que, comme on a pu le faire pour l’éolien, on revoie le dispositif de manière à permettre à l’État une économie substantielle. Les modalités de dénonciation et d’indemnisation seraient définies par décret en Conseil d’État.

Je souhaite ouvrir le débat à ce sujet avant que l’État ne fasse connaître sa position, qu’il entend apparemment indiquer par voie d’amendement : alors que l’État y travaille en ce moment, nous risquons de voir arriver à la dernière minute un amendement dont nous n’aurons pas pu débattre en commission. Si certains d’entre vous ont des questions, des craintes ou des inquiétudes, je suis à leur disposition pour leur apporter des éclaircissements.

M. Jean-Paul Mattei. Cette modification nécessite-t-elle une mesure législative, plutôt qu’une négociation amiable entre les cocontractants ?

Ne craignez-vous pas que l’indemnité versée aux exploitants soit très élevée, vu le manque à gagner pour eux ?

Dans cette matière contractuelle, l’effet rétroactif de la mesure ne pose-t-il pas un problème de fond ?

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Le législateur doit intervenir.

Dans l’éolien, des négociations ont permis une baisse de 40 % du coût initial – le Président de la République s’en est d’ailleurs vanté. Il est vrai que les appels d’offres avaient été lancés, mais que les contrats n’étaient pas encore conclus : la situation n’était donc pas la même.

Dès lors que 17 milliards d’euros sont en jeu, l’indemnité peut bien atteindre 5, 6 ou 10 milliards. Ce ne sont pas des particuliers qu’il s’agit d’indemniser, mais les plus gros industriels, qui représentent 80 % de la somme en jeu. Dans la négociation, il sera tenu compte du contexte global : il s’agit de revenir sur 1,7 gigawatts déjà négociés, sachant que la programmation pluriannuelle de l’énergie va faire gagner à la filière 10 à 34 gigawatts d’ici à 2028 – si les exploitants disent que la mesure va les tuer, c’est faux !

La dénonciation des contrats ferait donc l’objet d’une négociation, à propos de laquelle le législateur aura pris position, et les modalités d’indemnisation relèvent d’une discussion de gros sous. La plupart des industriels seront largement rentrés dans leurs frais, car leur activité est très lucrative : alors que le prix de l’électricité est de quelque 50 euros le mégawattheure, ils sont rémunérés dix fois plus !

Mme Cendra Motin, présidente. Je ne doute pas que nous aurons une discussion avec le Gouvernement à ce sujet.

La commission rejette l’amendement II-CF1139.

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Article additionnel après l’article 54 Rapport relatif à l’utilisation du produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes

La commission en vient à l’amendement II-CF1174 de la rapporteure spéciale Zivka Park.

Mme Zivka Park, rapporteure spéciale. Lors de nos longs débats en séance sur le projet de loi PACTE, le ministre de l’économie avait annoncé qu’Aéroports de Paris (ADP) verserait au bénéfice des riverains de l’aéroport de Paris-Roissy Charles-de-Gaulle une avance substantielle, de 77 millions d’euros environ, soit le produit d’un an et demi de taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA) : un beau progrès pour le territoire.

L’amendement créant un mécanisme de préfinancement des travaux d’insonorisation par le groupe ADP avait été adopté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020. Hélas, l’article a été censuré par le Conseil constitutionnel au motif qu’il s’agissait d’un cavalier budgétaire, car il ne modifiait que l’utilisation de la taxe, non son assiette, son taux ou ses modalités de recouvrement.

Notre amendement vise à rappeler qu’il est urgent d’accélérer les travaux d’insonorisation autour de l’aéroport et à inviter le Gouvernement à trouver une solution pour que cette mesure légitime puisse être adoptée dans les plus brefs délais.

Mme Cendra Motin, présidente. Cet amendement qui demande au Gouvernement un rapport sera utilement redéposé en séance. Le maintenez-vous ?

Mme Zivka Park, rapporteure spéciale. Je le maintiens, et je vais l’étendre en vue de la séance ; il me semble important que nous l’adoptions dès à présent afin que le Gouvernement nous explique quelle solution il compte apporter à ce problème que nous avions réussi à résoudre dans le cadre de la loi de finances pour 2020.

Mme Cendra Motin, présidente. C’est tout à fait normal.

La commission adopte l’amendement II-CF1174 (amendement n° 1256).

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Article additionnel après l’article 54 Rapport évaluant le bénéfice acoustique des travaux financés par MaPrimeRénov’

Elle en vient ensuite à l’amendement II-CF1143 de Mme Laurianne Rossi.

Mme Zivka Park, rapporteure spéciale. Cet amendement déposé par ma collègue Lauriane Rossi a lui aussi pour objet de demander un rapport au Gouvernement, cette fois sur l’évaluation du bénéfice acoustique des travaux financés au titre de la prime de transition énergétique.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. Beaucoup de nos compatriotes vivent près d’un grand axe ferroviaire ou routier ou d’un aérodrome, et la pollution sonore est un vrai problème. Pourquoi ne pas étudier l’extension de la prime de transition énergétique aux dépenses d’isolation acoustique, en plus de la rénovation énergétique ? Je suis favorable à l’amendement.

La commission adopte l’amendement II-CF1143 (amendement n° 1252).

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Après l’article 54

Puis elle aborde l’amendement II-CF1157 de Mme Sylvia Pinel.

M. Benoit Simian, rapporteur spécial. Cet amendement de Mme Pinel, qui sait de quoi elle parle en tant qu’ancienne ministre du logement, est soutenu par le rapporteur général du budget. Il vise à demander au Gouvernement un rapport sur l’opportunité d’étendre aux locataires le bénéfice de MaPrimeRénov’.

M. Julien Aubert, rapporteur spécial. La proposition est intéressante : elle revient à permettre de contourner la limite du dixième décile ! En effet, un propriétaire ne pouvant prétendre qu’à un faible niveau de prime du fait de ses ressources, mais dont le locataire a un revenu moins élevé, obtiendra davantage en la lui faisant demander…

Je n’ai rien contre, à une réserve près : la préservation du droit de propriété, auquel vous me savez très attaché. Il ne faudrait pas qu’un locataire puisse engager des travaux modifiant le logement sans l’accord préalable du propriétaire. Le rapport devrait donc étudier non seulement l’intérêt des travaux du point de vue énergétique, mais aussi leur cadre juridique. Sous cette réserve, avis favorable.

La commission rejette l’amendement II-CF1157.

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Article additionnel après l’article 54 Rapport sur l’opportunité de créer une société anonyme à capitaux publics assurant la gestion des autoroutes

Elle examine l’amendement II-CF1147 du rapporteur spécial Benoit Simian.

M. Benoit Simian, rapporteur spécial. Il va dans le sens de la question posée au Gouvernement par Christine Pires Beaune la semaine dernière.

Selon l’Union des ingénieurs Ponts, Eaux et Forêts (UNIPEF) et l’actuel président du directoire de la Société du grand Paris, M. Thierry Dallard, après la fin des concessions autoroutières en 2031, la gestion des autoroutes pourrait dégager 2 milliards d’euros de recettes en 2032 et 11,5 milliards d’euros en 2037.

Anne-Laure Cattelot et moi-même avions déposé l’an dernier un amendement de même teneur. Nous aurions pu aller beaucoup plus loin en demandant, au lieu d’un simple rapport, le fléchage direct vers l’AFITF de ces recettes futures – elles font partie des recettes innovantes que j’évoquais dans mon propos liminaire.

L’idée, de bon sens, est la suivante : maintenir les péages, mettre fin aux concessions et verser les recettes à l’AFITF ou à une agence chargée des routes, car il faut de l’argent pour entretenir notre réseau non concédé. Je profite de l’occasion pour souligner l’excellent état du réseau routier concédé, l’un des meilleurs d’Europe ; il ne s’agit pas de le mettre en cause, mais de trouver de nouvelles sources de financement en discutant avec les grands acteurs autoroutiers.

Mme Zivka Park, rapporteure spéciale. Au-delà même de la demande de rapport, il est important que nous allions « titiller » le Gouvernement à ce sujet, pour qu’il nous donne sa position sur la possibilité de créer une agence chargée de gérer les autoroutes.

Je profite de l’examen de ce dernier amendement concernant la mission pour remercier très chaleureusement les administrateurs qui ont travaillé sur nos rapports respectifs.

Mme Christine Pires Beaune. Je voterai l’amendement, en précisant simplement à Benoit Simian que la question que j’ai posée au Gouvernement était un peu différente : il s’agissait de savoir si des discussions étaient en cours sur l’éventualité de prolonger les concessions – ce serait la pire des solutions. Comme l’a dit M. Simian, il est urgent de réfléchir à ce que nous ferons en 2031, date de fin de la première concession. Faut-il créer un établissement public national, une société d’économie mixte dans laquelle l’État serait partie prenante ? Je n’ai pas de réponse, raison pour laquelle je soulève la question ; n’attendons pas 2030 pour nous la poser.

M. Benoit Simian, rapporteur spécial. S’agissant de la question des avenants aux contrats, je ne suis pas fermé. Élisabeth Borne a engagé des discussions complexes sur la suppression des péages et sur les péages free flow. La question appelle un rapport approfondi.

La commission adopte l’amendement II-CF1147 (amendement n° 1255).

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Défense

Après l’article 54

La commission examine les amendements II-CF745, II-CF746, II-CF747 et II-CF750 de M. David Habib.

Mme Isabelle Santiago. L’amendement II-CF745 vise à demander un rapport d’information sur la prise en compte de la coopération européenne dans le PLF, dans un contexte de montée des risques internationaux. L’amendement II-CF746 vise à évaluer la politique d’équipement de la France, notamment ses coûts en comparaison avec nos alliés européens et au sein de l’OTAN. L’amendement II-CF747 concerne une demande de rapport sur le problème récurrent des faiblesses de la préparation opérationnelle des forces armées, notamment de l’armée de terre. Enfin, l’amendement II-CF750 vise à demander un rapport, afin d’améliorer la coordination logistique entre l’emploi des personnels et l’utilisation des matériels, compte tenu des contraintes existantes au sein des armées de terre, de l’air et de la marine.

Mme Aude Bono-Vandorme, rapporteure spéciale. S’agissant de l’amendement II-CF745, notre assemblée devrait vous fournir sous peu les éléments que vous réclamez. La commission des affaires européennes et la commission de la défense ont créé un groupe de travail commun sur la défense européenne. La première mission d’information vient d’être lancée, avec pour rapporteures Natalia Pouzyreff et Michèle Tabarot, sur la coopération structurée permanente (CSP). Avis défavorable.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Avis défavorable également sur l’amendement II-CF746. D’une part, nous recevons tous les six mois une information sur l’avancement de la fabrication des équipements ; d’autre part, la révision de la LPM nous offrira l’occasion d’envisager les choses plus globalement, comme vous le souhaitez.

Mme Aude Bono-Vandorme, rapporteure spéciale. Avis défavorable sur l’amendement II-CF747, puisque votre demande de rapport me semble assez largement satisfaite par la documentation budgétaire, en particulier par l’indicateur 5.1 sur le niveau de réalisation des activités et de l’entraînement, rattaché au programme 178. Concernant les moyens d’améliorer la préparation opérationnelle, les auditions régulières que nous avons avec les chefs d’état-major et la documentation budgétaire me semblent suffisamment éclairantes.

Quant à l’amendement II-CF750, il aborde un thème de réflexion intéressant, mais qui me semble relever d’une mission de contrôle du Parlement plutôt que d’un rapport du Gouvernement. Avis défavorable.

M. Bastien Lachaud. L’amendement II-CF746 mentionnait un comparatif des dépenses d’équipements entre la France et ses voisins européens au sein de l’OTAN, ce qui ne relève donc pas directement de la LPM. Un tel rapport serait important pour penser la place de la France dans cette alliance que le Président Macron lui-même a déclarée « en état de mort cérébrale ».

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Je pense que cela relève plutôt d’une mission d’information de la commission de la défense.

M. le président Éric Woerth. Ce serait un projet de mission intéressant.

La commission rejette successivement les amendements II-CF745, II-CF746, II-CF747 et II-CF750.

Puis elle passe à l’examen de l’amendement II-CF1034 de M. Bastien Lachaud.

M. Bastien Lachaud. L’amendement vise à obtenir un rapport sur les conséquences financières de la vente de dix-huit Rafale à la Grèce. Il serait l’occasion pour le Gouvernement de réaffirmer son engagement de réaffecter les 400 millions d’euros issus de la vente des douze Rafale d’occasion au budget de la défense, pour éviter qu’ils ne perdent dans les limbes de Bercy.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Ce rapport, comme je vous l’ai déjà dit, me semble assez inutile. Il faudrait, en réalité, que vous interrogiez la ministre lors d’une séance de questions au Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. Les limbes de Bercy, monsieur Lachaud, ce sont les crédits de la nation…

La commission rejette l’amendement II-CF1034.

Elle examine l’amendement II-CF1035 de M. Alexis Corbière.

M. Bastien Lachaud. Nous engageons une vaste réforme du paiement des soldes : la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM). Si elle est attendue, elle suscite aussi des inquiétudes légitimes, qu’il conviendrait de dissiper rapidement. Or on nous demande de voter la première étape de cette réforme, avec une prime de 38 millions d’euros, sans disposer de la moindre visibilité sur les étapes ultérieures. Cela me semble compliqué. J’ai interrogé des militaires en audition, qui n’ont pas plus d’éléments. Un rapport du Gouvernement présentant la globalité de la réforme serait utile pour rassurer les militaires et nous permettre de voter le budget sereinement.

Mme Aude Bono-Vandorme, rapporteure spéciale. Demande de retrait ou avis défavorable. Le délai de remise du rapport que vous souhaitez est bien trop court, la NPRM n’ayant pas encore sa forme définitive. Laissez les choses se faire.

M. Bastien Lachaud. J’entends votre remarque. Alors que les militaires sortent du système Louvois, qui a été une calamité absolue, on leur annonce une première prime, sans qu’ils sachent à quelle sauce ils vont être mangés. Lancer une réforme de la solde, sans en connaître l’aboutissement, me semble un signe d’impréparation de la part du ministère. Votre réponse, madame la rapporteure, rend le rapport d’autant plus nécessaire.

La commission rejette l’amendement II-CF1035.

Elle est saisie de l’amendement II-CF1036 de M. Bastien Lachaud.

M. Bastien Lachaud. L’amendement vise à demander un rapport exposant précisément le montant des transferts d’armes et des prestations y afférant en direction de l’Arabie saoudite, des Émirats Arabes Unis et de la Turquie, autant de pays qui financent des groupes terroristes islamistes. Lors de l’examen de la LPM, à la demande de notre groupe que la Turquie soit ajoutée à la liste des puissances pouvant menacer les intérêts de la France, on avait objecté qu’elle était un allié de l’OTAN. Or c’est la Turquie qui a engagé des manœuvres hostiles à l’égard du Courbet, au large de la Libye, il y a quelques mois. Le rapport serait utile pour envisager la suite de nos relations avec ces pays.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur spécial. Monsieur Lachaud, vous savez qu’un rapport sur les ventes d’armes est adressé chaque année au Parlement. C’est un sujet éminemment politique. Je pense que le rapport que vous demandez n’apportera pas grand-chose et que le débat doit avoir lieu au sein de la commission de la défense et, encore plus, au sein de la commission des affaires étrangères.

M. Fabien Gouttefarde, rapporteur pour avis. Jacques Maire et Michèle Tabarot ont été missionnés il y a un an pour contrôler les exportations d’armement et rendent leur rapport dans trois semaines.

La commission rejette l’amendement II-CF1036.

Elle examine l’amendement II-CF1037 de M. Alexis Corbière.

M. Bastien Lachaud. La délégation à l’information et à la communication de la défense (DICOD) est au cœur d’une polémique depuis quelques mois, à propos de ses relations avec les journalistes, notamment de défense, et de la manière dont elle gère un budget important et un grand nombre de fonctionnaires – entre 1 300 et 1 400. La DICOD représente également un enjeu de sécurité, notamment dans la guerre de l’information. Or on assiste à une multiplication des porte-paroles et des community managers, ce qui donne une impression contrastée entre prolixité et opacité. L’association des journalistes de défense a pointé une grave dégradation de leurs conditions de travail avec le ministère des armées. Étant donné que le budget de la DICOD est en perpétuelle augmentation, ce qui peut se justifier, un rapport précisant l’organisation et la composition des différents services de communication du ministère des armées, leurs liens organiques et hiérarchiques, la ventilation et la consommation des crédits qui leur sont alloués, ainsi que les éventuelles perspectives de rationalisation de leur fonctionnement, ne pourrait qu’être bénéfique pour mieux gérer les fonds publics.

Mme Aude Bono-Vandorme, rapporteure spéciale. Avis défavorable. La formulation de votre amendement ne laisse pas de place, dans le rapport, à une partie consacrée à l’activité et aux performances des services en question. Par ailleurs, notre collègue, Claude de Ganay, a réalisé un travail sur le sujet. Attendons ses résultats.

M. Fabien Gouttefarde, rapporteur pour avis. Bastien Lachaud est membre de la commission de la défense. Or, hier, Claude de Ganay nous a présenté son rapport thématique sur la DICOD, qui sera disponible demain ou après-demain.

La commission rejette l’amendement II-CF1037.

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Immigration

Article additionnel après l’article 54 Transmission à l’Office français de l’immigration et de l’intégration des informations de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d’une demande d’asile ou du statut d’apatride

La commission examine l’amendement II-CF213 du rapporteur spécial.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur spécial. Mme la rapporteure spéciale a rappelé que, cette année, la prévision concernant l’ADA nous paraît prudente après que nous l’avions vertement critiquée lors du Printemps de l’évaluation, jugeant que le Gouvernement s’était montré trop optimiste ou pessimiste, tout dépend le point de vue où l’on se place, et qu’il était systématiquement contraint d’ouvrir de nouveaux crédits, donc de sur-exécuter ce budget. Avec vous, nous avons invité le Gouvernement à adopter une approche un peu plus prudente et à relever ce budget, ce qui est une bonne chose.

Il convient également de limiter les risques de fraude. Cet amendement vise donc à ce que l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) soit informé, comme l’OFPRA ou la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), des éléments recueillis au cours d’une instance civile ou d’une information criminelle ou correctionnelle – y compris lorsque celle-ci s’est terminée par un non-lieu – de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d’une demande d’asile ou du statut d’apatride.

M. Stella Dupont, rapporteure spéciale. Cela ne concernera vraisemblablement que peu de cas mais je donne un avis favorable.

Mme Cendra Motin. Cette idée me semble intéressante mais l’OFPRA est une juridiction alors que l’OFII est plutôt un établissement administratif. Je me demande dès lors si la communication d’éléments sera aussi simple et si cette question relève d’un PLF. J’imagine que l’avis du ministre de l’intérieur sera intéressant.

M. Jean-Noël Barrot, rapporteur spécial. Nous avons nous-mêmes posé cette question à son cabinet mais nous n’avons pas encore reçu de réponse formelle. Le statut de l’OFII diffère en effet légèrement de celui de l’OFPRA. Peut-être ne permet-il pas, en droit, un tel partage d’information mais je vous propose d’adopter cet amendement et si le Gouvernement nous convainc que ce n’est pas possible, nous le retirerons en séance publique.

La commission adopte l’amendement II-CF213 (amendement n° 741).

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Investissements d’avenir

Article 55 Création du Programme d’investissements d’avenir n° 4 (PIA 4)

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Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Investissements d’avenir, qui ont été examinés par la commission le 22 octobre 2020 soir.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale) ([246]).

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La commission examine l’amendement II-CF1221 de Mme la rapporteure spéciale Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale. Le rapport d’évaluation du PIA 1 par le comité de surveillance des investissements d’avenir, publié en novembre 2019 – c’est ce que je disais à l’instant : il a fallu attendre dix ans pour publier un rapport sur le PIA 1 – recommande de renforcer l’évaluation a priori des impacts territoriaux des investissements engagés dans le cadre du PIA. On ne sait pas comment joue l’effet de levier dans les territoires. Le Gouvernement, par la voix du Secrétariat général pour l’investissement, a annoncé que le PIA 4 devait revêtir une plus forte dimension territoriale. La Caisse des dépôts et consignations, à travers la Banque des territoires, sera notamment chargée de soutenir des actions qui auront pour objet de réduire les inégalités territoriales. C’est précisément dans le souci de dynamiser cette dimension territoriale que je propose cet amendement, afin que les décisions d’investissement soient prises en considération de leurs effets sur le développement des territoires.

Si vous regardez la carte des PIA, vous vous apercevez qu’ils sont concentrés dans les grandes agglomérations. Or un PIA doit avoir un effet sur un territoire, notion à laquelle je suis particulièrement attachée. Cet amendement, là non plus, n’a rien de politique : il s’agit seulement de montrer qu’il faut un investissement au plus près des territoires et en mesurer les effets.

La commission adopte l’amendement II-CF1221 (amendement n° 1258).

Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale. Je vous remercie infiniment. On verra ce que le ministre en dira.

La commission est saisie de l’amendement II-CF1222 de la rapporteure spéciale.

Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale. L’alinéa 20 de l’article 55 du projet de loi de finances vise à supprimer l’annexe au projet de loi de finances communiquée chaque année au Parlement, qui porte sur le grand plan d’investissement (GPI). Il est dommage de supprimer une annexe qui était un élément de référence puisqu’elle reprenait, dans le cadre du GPI, l’ensemble des engagements que le Président de la République avait pris au début de son quinquennat : l’accélération de la transition écologique, l’édification d’une société de compétences, la compétitivité de l’économie et la construction de l’État à l’âge du numérique. C’était pour le Parlement une information supplémentaire.

Lorsqu’on a affaire à des sujets très compliqués, il ne faut surtout pas enlever les éléments annexes : ce serait une erreur. Là encore, cet amendement n’a rien de politique ; c’est juste une clarification.

Mme Bénédicte Peyrol. J’adore les jaunes budgétaires : ils permettent d’avoir une vraie vision des différentes politiques transversales.

Votre exposé sommaire explique que le Gouvernement justifie la suppression de cette annexe par le fait que des crédits du PIA seront inscrits dans le plan de relance… J’ai du mal à comprendre. Mais ce serait effectivement une erreur de supprimer cette annexe. Autant j’étais moyennement favorable à votre amendement sur la lisibilité tout à l’heure, autant je conviens qu’il s’agit là d’un document budgétaire précieux et dont on a tout intérêt à faire un usage habituel. Mais je suis preneuse d’éléments plus précis sur les raisons avancées à l’appui de sa suppression.

Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure spéciale. Le Gouvernement explique que, dans la mesure où le GPI est repris en totalité par le plan de relance, l’annexe jaune du GPI n’a plus lieu d’être. Mais le plan de relance couvre tellement de choses qu’il sera difficile de suivre ce qui concerne spécifiquement le plan d’investissement d’avenir. Voilà pourquoi il faut conserver l’équilibre des deux éléments.

La commission adopte l’amendement II-CF1222 (amendement n° 1259).

Puis elle adopte l’article 55, ainsi modifié.

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Justice

Après l’article 55

La commission est saisie de l’amendement II-CF789 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial. Lors de la précédente loi de finances, il avait été prévu de prolonger d’une année l’expérimentation relative à la tentative de médiation familiale préalable obligatoire – Laetitia Avia a d’ailleurs déposé un amendement visant à une nouvelle prolongation.

Un an après le début de l’expérimentation, il est nécessaire de disposer d’un bilan afin, le cas échéant, d’en améliorer le pilotage. L’amendement vise donc à la présentation d’un rapport du Gouvernement au Parlement. Par principe, je ne suis pas favorable aux rapports mais, en l’espèce, le sujet le mérite.

La commission rejette l’amendement II-CF789.

Elle est saisie de l’amendement II-CF790 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel, rapporteur spécial. Il s’agit de mettre en œuvre une partie des préconisations du rapport de la mission d’information sur l’aide juridictionnelle de Naïma Moutchou et Philippe Gosselin, afin de faciliter l’attribution de cette dernière aux femmes victimes de violences conjugales.

Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation du projet de loi de finances pour 2021, l’amendement propose la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement évaluant les moyens de faciliter l’attribution de l’aide juridictionnelle aux femmes victimes de violences conjugales.

La commission rejette l’amendement II-CF790.

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Outre-mer

Après l’article 55

La commission examine l’amendement II-CF430 de M. Jean-Hugues Ratenon.

Mme Danièle Obono. Cet amendement prévoit la remise d’un rapport sur les grands projets d’infrastructures en outre-mer, évaluant, pour chaque projet, son coût pour les finances publiques, l’existence de besoins réels justifiant la création de nouvelles infrastructures, les conditions d’attribution des marchés et les conséquences de la construction et de l’exploitation de chaque infrastructure sur l’écosystème. Comme la métropole, où fleurissent les grands projets inutiles tels que l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, l’autoroute A45, la ligne à grande vitesse Lyon-Turin et l’extension des pistes de l’aéroport de Roissy, les collectivités d’outre-mer n’ont pas été épargnées par les entreprises de ce genre. Souvent, il semble que c’est la rapacité de certains promoteurs qui motive ces projets, lesquels, en dépit de la façon dont ils sont présentés, ne répondent pas toujours, surtout à long terme, à l’intérêt général, social et écologique, notamment en matière d’emploi. Citons par exemple les controverses entourant la Nouvelle route du littoral à La Réunion, ou la mégamine d’or « Espérance » en Guyane. Le rapport que nous proposons permettrait de faire le point sur les projets de ce genre, de façon globale, d’évaluer en détail les moyens mis en œuvre, qui engagent souvent des budgets importants, et d’agir avec davantage de clairvoyance et de discernement.

M. Olivier Serva, rapporteur spécial. Madame Obono, je partage votre souhait, pour plusieurs raisons. Souvent, pour un projet donné, les surcoûts observés en outre-mer, par rapport à la métropole, sont de l’ordre du double, du triple ou du quadruple, sans raison économique valable. Vous avez parlé de rapacité et d’opacité ; je n’irai pas au-delà, même s’il s’agit sans doute d’une réalité. La représentation nationale aurait tout intérêt à se pencher sur la question, car des deniers publics sont consommés et détruits. Il s’agit des impôts de nos concitoyens ultramarins et hexagonaux. Vous avez cité un très bon exemple : on trouve en outre-mer une route qui coûte plus d’un milliard d’euros et qui n’est pas achevée. J’émets un avis favorable à l’amendement.

M. Guillaume Vuilletet. L’intérêt de se pencher sur ces deux investissements majeurs est évident. Sur ce point, je suis totalement d’accord avec le président Serva. C’est précisément pourquoi je suis en désaccord avec sa conclusion. Il incombe en effet à la représentation nationale de s’investir dans ce domaine. Nous avons la capacité d’élaborer des rapports et de réunir des commissions d’enquête. Ce n’est pas au Gouvernement de nous remettre un rapport, c’est à nous d’en rédiger un et de nous saisir de ses conclusions. Le groupe La République en Marche ne votera pas l’amendement. Je conclurai mon propos par une nuance : je conçois que l’on s’interroge sur la façon dont s’est déroulé le chantier de la Nouvelle route du littoral à La Réunion, mais pas sur son utilité sociale et économique. Cette infrastructure majeure est nécessaire.

La commission rejette l’amendement II-CF430.

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Plan de relance

Article 56 Mise en œuvre de la subvention exceptionnelle versée à France compétences

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Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Plan de relance, qui ont été examinés par la commission le 20 octobre 2020 soir.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (MM. Laurent Saint-Martin et Éric Woerth, rapporteurs spéciaux) ([247]).

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La commission est saisie des amendements II-CF489 et II-CF488 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Je présenterai les deux amendements en même temps. L’article 56 vise à conditionner le versement d’une subvention exceptionnelle de 750 millions d’euros à France compétences en 2021 à un retour à l’équilibre budgétaire en 2022. Je rappelle que cet opérateur est chargé d’assurer le financement, la régulation et l’amélioration du système de la formation professionnelle et de l’apprentissage pour un montant annuel de 10 milliards d’euros.

Le premier amendement vise à supprimer l’article 56 au motif que les aides de l’État ne sont nullement conditionnées. Le second est un amendement de repli, qui vise à supprimer les alinéas 1 à 6.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Le budget d’un opérateur de l’État ne peut pas être déficitaire. Il nous faut bien régler la situation de France compétences. Nous avons donc prévu une dotation importante pour permettre un retour à l’équilibre. Il me paraît tout à fait normal et sain qu’en contrepartie France compétences trouve un modèle équilibrant dépenses et recettes. Nous devons maintenir l’article 56 car les seules solutions alternatives seraient d’accumuler les déficits, d’endetter France compétences ou, pire encore, en cette période de crise, d’augmenter la contribution des entreprises. Ni vous ni moi ne souhaitons en arriver là. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Je maintiens mes amendements parce que nous aurions pu faire différemment : le « quoi qu’il en coûte » du Président aurait pu se traduire par des crédits évaluatifs.

La commission rejette successivement les amendements II-CF489 et II-CF488.

La commission adopte ensuite l’article 56 sans modification.

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Justice

Après l’article 56

La commission examine l’amendement II-CF442 de Mme Elsa Faucillon.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le présent amendement vise à pondérer l’aide de l’État aux entreprises afin de favoriser les apprentis les plus jeunes et les moins diplômés.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Nous procédons non par qualification, mais par âge. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF442.

Elle en vient à l’amendement II-CF543 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Cet amendement prévoit la mise en place d’un comité de suivi chargé de contrôler l’exécution budgétaire des trois programmes de la mission Plan de relance ; cela est nécessaire eu égard au nombre d’actions et de sous-actions. Cette proposition nous semble cohérente.

M. Éric Woerth, rapporteur spécial. Il existe déjà un comité de suivi pour le plan d’urgence, qui se réunit régulièrement sous la présidence de Benoît Cœuré. Il devrait également, être créé un comité de suivi sur le plan de relance, comprenant des parlementaires et rendant compte régulièrement au Parlement. Avis défavorable parce que nous n’allons pas ajouter d’autres comités de suivi.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. J’ajoute qu’un comité de pilotage de la relance, présidé par le Premier ministre, a été créé pour en suivre l’exécution au plus près.

La commission rejette l’amendement II-CF543.

Elle examine, en discussion commune, les amendements II-CF654 et II-CF653 de Mme Laurianne Rossi.

Mme Laurianne Rossi. Ces deux amendements poursuivent le même objectif ; seul leur périmètre diffère. Ils visent à inscrire dans la loi l’objectif du Gouvernement et de la majorité parlementaire de faire de la transition écologique l’une des priorités politiques et économiques du plan de relance, en conciliant croissance économique et croissance verte. Il s’agit en l’occurrence de conditionner le bénéfice des subventions publiques directes et indirectes versées aux grandes entreprises à la réalisation d’engagements fermes, forts et concrets en matière de transition écologique, afin de respecter la stratégie nationale bas carbone.

L’amendement II-CF653 vise les entreprises réalisant un chiffre d’affaires de plus de 500 millions d’euros et soumises à l’obligation de déclaration de performance extra-financière, tandis que l’amendement II-CF654 vise toutes les entreprises soumises à cette obligation. Cela ne concerne donc pas les TPE-PME, mais les grandes entreprises, qui doivent pouvoir s’inscrire dans une trajectoire très claire en matière de transition écologique dans le cadre du plan de relance.

M. Éric Woerth, rapporteur spécial. Je suis tout à fait opposé à ces amendements proposant une conditionnalité des aides. Il ne faut pas confondre tous les objectifs : il y a, d’un côté, une politique claire d’aides aux entreprises et aux ménages sur le plan écologique et, de l’autre, des aides accordées aux entreprises tout simplement pour leur permettre de survivre et de rester dans la compétition avec les entreprises des autres pays. Tous les pays ont des plans de relance ; tous les gouvernements, en fonction de la nature de leur production et de leur organisation économique ou sociale, ont des plans de relance, pour des montants souvent extrêmement importants. On ne peut pas conditionner les aides dans la situation actuelle.

Pendant vingt, trente ou quarante ans, la France a d’ailleurs su concilier les impératifs économiques et sociaux, même si cela n’a pas été facile. Nous saurons concilier les impératifs économiques et écologiques, mais pas de cette façon-là, pas avec brutalité et pas en conditionnant, au pire moment pour l’économie française, des aides qui n’ont d’autre but que la survie des entreprises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Nous avons déjà abordé le sujet des contreparties lors du débat sur la baisse des impôts de production. Je serai cohérent avec le discours que j’ai tenu en première partie : les contreparties ont davantage leur place dans un débat sur le subventionnement, autrement dit l’utilisation de crédits budgétaires, que sur la fiscalité.

Je suis défavorable à vos amendements, madame Rossi parce que leur périmètre n’est pas le bon. Un groupe de travail composé de plusieurs députés de la majorité a fait des propositions qui rejoignent en partie les vôtres. Nous pouvons trouver une position commune, en vue de la séance publique, sur les sujets environnementaux et sociaux, sur le partage de la valeur, sur les sujets sociétaux au sein de l’entreprise, sur la gouvernance, sur le rôle du comité social et économique (CSE)… Je donnerai personnellement un avis favorable en séance publique si nous parvenons à faire converger l’exigence économique de la relance et les impératifs écologiques et sociaux. J’émets donc un avis défavorable à ce stade, mais avec une clause de revoyure en séance.

Mme Laurianne Rossi. Monsieur le président, vous parlez de conditionnalité, alors que j’ai parlé de contreparties : ces amendements ne proposent pas de conditionnalité à proprement parler. Ils engagent les entreprises bénéficiant de subventions publiques directes ou indirectes à la publication d’un rapport concernant la stratégie nationale bas carbone, prévue par la loi.

Par ailleurs, j’ai bien entendu, monsieur le rapporteur général, votre propos sur la conditionnalité des aides fiscales. Ces deux amendements s’inscrivent justement dans le prolongement des échanges que nous avons pu avoir sur ce sujet. Je peux en retravailler le périmètre pour la séance mais je souhaite préciser que ces dispositifs sont strictement analogues à ce qui a été voté dans le cadre du PLFR 3. Ils ne vont pas plus loin en matière d’engagements demandés aux entreprises, à savoir la publication d’un bilan sur leurs émissions de gaz à effet de serre, de manière à respecter la stratégie nationale bas carbone.

M. Charles de Courson. Ces amendements ne tournent pas, comme on dit à la commission des finances. Dans le I, vous visez les « subventions publiques directes et indirectes » : qu’est-ce que c’est, une subvention indirecte, par exemple pour une entreprise comme la SNCF ? D’autre part, dans le II, vous indiquez que la stratégie de chaque entreprise doit être « compatible avec le plafond national d’émissions de gaz à effet de serre » : ce n’est pas possible car l’entreprise n’est pas en mesure d’apprécier cela. Enfin, vous prévoyez une sanction d’un montant égal à 2 % du chiffre d’affaires annuel : c’est colossal ! Rien de cela ne fonctionne.

M. Éric Alauzet. Si nous sommes tous convaincus que l’économie de demain ne pourra pas se faire sans prendre en considération les enjeux écologiques sur le climat ou la biodiversité, nous trouverons ensemble des solutions pour inscrire cela dans la loi. Attention, du reste, à ne pas être en retard sur les entreprises elles-mêmes, car elles ont bien compris que si elles n’empruntaient pas ce chemin, leur réputation, leurs bénéfices et les dividendes versés aux actionnaires en pâtiraient. Reconnaissons au moins que l’économie et l’écologie sont intimement liées : nous trouverons ensuite comment traduire ce but commun dans la loi, même si je reconnais que ce n’est pas évident – conditionnalité, contrepartie, engagement, tout cela est très compliqué.

M. Alexandre Holroyd. Les grandes entreprises sont déjà soumises à des déclarations extra-financières exhaustives, notamment sur leur bilan carbone. Elles le seront encore plus quand la directive européenne aura été renégociée, en janvier prochain. Toutefois, essayer d’anticiper ce qui sera réglementé au niveau européen ne me paraît pas être la bonne approche.

En revanche, je partage avec vous l’idée qu’il faut des mesures d’accompagnement pour encourager l’intégralité de notre économie à évoluer dans une direction respectueuse de l’environnement. Mais ces amendements ne répondent pas à cet objectif : ils ne peuvent avoir pour vocation d’identifier des marges de progrès quand la contrepartie représente 2 % du chiffre d’affaires. Ce n’est pas de l’accompagnement : c’est une punition ! Nous devons proposer des outils permettant d’identifier les entreprises qui ont particulièrement besoin de soutien et d’orienter les flux financiers vers elles. Il faut passer à une philosophie d’accompagnement, fondée sur l’incitation et non la sanction. C’est ainsi que l’on réussira à faire la transition écologique.

La commission rejette successivement les amendements II-CF654 et II-CF653.

Elle en vient à l’examen, en discussion commune, des amendements II-CF688 et II-CF689 de Mme Sylvie Charrière.

Mme Sylvie Charrière. Dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution », de nombreux crédits ont été ouverts : postes Fonjep, formation numérique, service civique, soutien à l’apprentissage, garantie jeunes dans le cadre de l’obligation de formation des 16-18 ans... Le Gouvernement a beaucoup investi dans le soutien et l’accompagnement de la jeunesse, mais c’est justement parce qu’il investit tant qu’il nous faut pouvoir effectuer un suivi détaillé des crédits attribués. Les différentes politiques publiques menées au sein de l’éducation nationale ne doivent pas être traitées en silo, mais dans une logique de cohérence tant opérationnelle que financière.

Le rapport porterait également sur la fongibilité des crédits du plan de relance, qui assurerait une meilleure efficacité des dispositifs. Il serait utile à la représentation nationale que le Gouvernement produise un rapport global sur l’utilisation des différents crédits lors du premier quart de l’exercice budgétaire, en amont du printemps de l’évaluation. Cela permettra de contrôler l’action du Gouvernement à travers le prisme de la crise sanitaire et de la relance, et d’avoir des débats constructifs pour procéder, si nécessaire, à des aménagements dans la loi de règlement.

Le second amendement est un amendement de repli proposant la remise du rapport non pas en mai, mais en septembre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial. Le suivi du plan « 1 jeune, 1 solution » doit être intégré dans le suivi du plan de relance. Toutefois, cela relève davantage de la mission Travail et emploi, voire de la mission Sport, jeunesse et vie associative. Il pourrait être intéressant de demander une évaluation transversale sur ce point. Il faudra voir en séance avec le Gouvernement quel pourrait être le document le plus pertinent. Je vous demande donc le retrait de ces amendements.

Mme Sylvie Charrière. Concernant la fongibilité, on sait très bien comment fonctionnent nos ministères. Si le service civique ne marche pas, mais que les parcours emplois compétences (PEC) fonctionnent mieux, sera-t-il possible de faire des transferts de crédits ? Je suis dubitative. M. le rapporteur spécial ne m’ayant pas vraiment donné d’autres pistes, je maintiens mes amendements.

Mme Marie-Christine Dalloz, présidente. Un budget, c’est un budget : on vote sur une mission, et non pas ligne par ligne.

Mme Anne-Laure Cattelot. Permettez-moi de partager une expérience : l’an dernier, dans le département du Nord, alors que nous avions consommé la totalité de l’enveloppe des PEC, nous avons demandé une fongibilité avec d’autres régions et d’autres dispositifs. Des crédits qui auraient dû financer des garanties jeunes ou bien des contrats aidés ont ainsi pu être utilisés dans des départements où les PEC présentaient une utilité manifeste. Si cela a été possible dans mon département l’an dernier, j’imagine que c’est le cas également ailleurs en France.

La commission rejette successivement les amendements II-CF688 et II-CF689.

Elle en vient à l’amendement II-CF393 de M. Dominique Potier.

Mme Claudia Rouaux. Le présent amendement porte sur la méthanisation agricole. Celle-ci présentait à l’origine des vertus sociales et écologiques, et procurait un petit complément de revenu aux agriculteurs. Toutefois, force est de constater qu’il existe aujourd’hui des dérives. Il est vraiment temps d’y mettre un terme : sans remettre en cause la méthanisation, il faut revoir les financements et encourager la micro-méthanisation, plus vertueuse. Il n’est pas acceptable de mettre dans des méthaniseurs des hectares de maïs financés par des subventions de la politique agricole commune (PAC). Je crois pouvoir parler au nom des agriculteurs, des syndicats, des chambres d’agriculture et des maires, lesquels commencent à rencontrer des problèmes sociétaux causés par les gros méthaniseurs. Il faut revoir les politiques publiques dans ce domaine.

M. Éric Woerth, rapporteur spécial. Je ne comprends pas cette opposition à la méthanisation : il y a d’abord eu un engouement, et depuis, c’est le stop and go permanent. Il y a sans doute des choses à modifier, à vérifier, mais les productions amenées en méthanisation sont en général extrêmement hiérarchisées et les conditions à respecter pour accepter les méthaniseurs sont très nombreuses. Honnêtement, cet amendement n’a rien à faire dans un plan de relance ! Déposez-le peut-être sur un texte concernant l’agriculture ou l’énergie. Mais on ne peut pas réclamer sans arrêt de l’énergie verte et, quand il y en a, se prononcer contre ! C’est un peu contradictoire. Avis défavorable.

Mme Claudia Rouaux. Monsieur Woerth, je vous invite à venir en Bretagne ! Je vous conseille également de lire le rapport de la commission d’enquête présidée par votre collègue Julien Aubert, qui décrit la dérive de la méthanisation. C’était un amendement d’appel ; je le retire.

L’amendement II-CF393 est retiré.

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Relations avec les collectivités territoriales

Article 57 Application progressive de la date d’entrée en vigueur de l’automatisation du FCTVA

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Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, qui ont été examinés par la Commission le 21 octobre 2020 après-midi.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux) ([248]).

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La commission adopte l’article 57 rattaché, sans modification.

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Article 58 Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

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Cet article a été rattaché aux crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales, qui ont été examinés par la Commission le 21 octobre 2020 après-midi.

Il a fait l’objet d’un commentaire dans le rapport spécial relatif à cette mission et annexé au présent rapport général (MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapporteurs spéciaux) ([249]).

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La commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF814 de M. Sébastien Jumel et II-CF281 de M. François Pupponi.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement II-CF814 vise à majorer la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 270 millions d’euros pour 2021 afin de renforcer la péréquation verticale et limiter les impacts inégalitaires de la crise.

Les inégalités entre collectivités pourraient s’aggraver avec la crise de la Covid-19, qui pourrait entraîner 7,5 milliards d’euros de pertes financières pour les collectivités en 2020 – la compensation des pertes ne porte que sur 4,2 milliards d’euros. La baisse des impôts de production décidée par le Gouvernement, pour environ 10 milliards d’euros par an, pourrait aggraver cet impact et affaiblir une fois de plus les capacités d’investissement des collectivités.

La péréquation doit donc être renforcée, particulièrement dans cette période de crise : il faut proposer un rattrapage pour les collectivités pauvres. La contribution de la péréquation verticale à la réduction des écarts de richesse est trop faible : après versement de la DSR et de la DSU, seules 9,8 % des communes les plus pauvres de leur strate sortent du niveau critique de cette strate. Nous demandons donc un triplement des moyens attribués aux dotations de solidarité rurale et urbaine, pour lutter contre l’aggravation des disparités sur le territoire.

M. Charles de Courson. L’amendement II-CF281 traite d’un problème pérenne, qui concerne la majoration de la progression de la DSR et de la DSU. Avec François Pupponi, nous sommes plus modérés que M. Jumel : nous proposons de majorer la progression des dotations de 30 millions d’euros, afin que la péréquation verticale progresse d’un niveau permettant de répondre aux besoins de ces communes, dont ces dotations sons souvent la seule recette dynamique.

Ces dernières années, tout le monde a été d’accord pour continuer d’augmenter parallèlement, dans une enveloppe stable, la part de la DSU et de la DSR. Cette majoration n’est qu’un petit effort complémentaire par rapport à ce que propose le Gouvernement.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Nous partageons tous l’objectif de soutenir plus particulièrement les territoires ruraux et les quartiers prioritaires de la ville. C’est ce que nous faisons, et l’effort est identique à celui qui a été consenti jusqu’à présent. Mais nous sommes près d’atteindre la limite du système : la péréquation verticale pèse à présent 40 ou 42 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes : cela commence à devenir très lourd. Comme nous sommes dans un jeu à somme nulle, cette somme est prise dans la dotation forfaitaire de moins en moins de communes, puisque nombre d’entre elles sont à zéro. On en vient à se demander s’il faut continuer dans cette direction. Plus qu’une majoration, il faut probablement une réforme de la DGF. Mais cette année, comme l’année dernière, la majorité des communes rurales et des quartiers prioritaires de la ville recevront toutefois une dotation en augmentation. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Ce ne sera que la énième intention de réforme de la DGF… Et plus on la réforme, plus on la complique.

La commission rejette successivement les amendements II-CF814 et II-CF281.

Puis, elle examine l’amendement II-CF845 de M. Hervé Saulignac.

M. Hervé Saulignac. L’objet est de neutraliser les effets du transfert d’une part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) des départements aux régions et de corriger une injustice.

En effet, si le potentiel fiscal de tous les départements a été réduit de la part de CVAE transférée à la région, comme la CVAE représente une forte proportion des ressources dans les départements que je qualifierais de riches, le potentiel fiscal de ces derniers a été plus fortement réduit que celui des départements pauvres. Cela a pour effet d’avantager les départements riches dans les calculs de péréquation, ce que les départements les plus modestes admettent mal.

L’amendement vise donc à comptabiliser les attributions de compensation versées par la région comme une ressource fiscale et, à l’inverse, à considérer les attributions de compensation versées par le département à la région comme une ressource fiscale négative. L’objectif est de corriger l’effet contre-péréquateur du transfert de la CVAE.

Ce type de mécanisme de correction existe déjà dans le bloc communal, pour tenir compte des attributions de compensation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en fiscalité professionnelle unique. Il y aurait ainsi une sorte de parallélisme des formes.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Votre amendement, si je l’ai bien compris, traite du Fonds de péréquation de la CVAE des départements, qui est très modeste, de l’ordre de 30 millions d’euros. Je ne suis donc pas certain qu’il faille le complexifier. J’interrogerai toutefois le ministère sur ce point. Sachez toutefois que, bien que les recettes de la CVAE baissent l’année prochaine, ce fonds restera au même niveau qu’aujourd’hui.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement II-CF845.

Elle est ensuite saisie l’amendement II-CF843 de M. Hervé Saulignac.

M. Hervé Saulignac. Sauf erreur de ma part, monsieur le rapporteur spécial, vous venez de répondre à cet amendement, non à l’amendement II-CF845…

Le présent amendement appelle votre attention sur les départements qui perdent le bénéfice du versement du Fonds de péréquation de la CVAE (FPCVAE) qui, en effet, est assez faiblement doté. Ce versement n’est toutefois pas nul pour certains départements, qui peuvent se trouver en difficulté financière et budgétaire lorsqu’ils sortent de manière un peu abrupte de ce dispositif.

L’amendement II-CF843 a donc pour objet de lisser la sortie du dispositif pour permettre aux départements d’anticiper budgétairement leur sortie du FPCVAE. Il est proposé de maintenir un financement dégressif pendant trois ans pour les bénéficiaires qui sortiraient du dispositif.

Les départements qui se situent à la médiane des bénéficiaires – c’est le cas de mon département – se trouvent dans une situation très inconfortable : tantôt bénéficiaires, tantôt déficitaires, ils ne peuvent rien prévoir. Or le versement peut aller jusqu’à un million d’euros pour de petits départements ruraux : ce n’est pas neutre dans un budget.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Je vous prie de m’excuser, cher collègue, j’avais en effet répondu par anticipation à l’amendement que vous venez de présenter.

Je rappelle que les départements ont créé un fonds de péréquation, assis sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), qui redistribue 1,6 milliard d’euros. La solidarité entre les départements a été travaillée par les départements. Elle est ambitieuse, je dirai même exemplaire pour les autres niveaux de collectivités territoriales. Je n’entends pas de leur part de demandes visant à modifier le FPCVAE, qui ne représente que 30 millions d’euros. Avis défavorable.

S’agissant de l’amendement II-CF845, je regarderai le point que vous soulignez. La réforme datant de 2017, je suis surpris que le problème soit soulevé maintenant.

M. Charles de Courson. Notre collègue Saulignac a raison : techniquement parlant, son amendement II-CF843 devrait être adopté. Y serez-vous favorable, monsieur le rapporteur spécial, s’il s’avère, après vérification, que la remarque de notre collègue est fondée ?

M. Christophe Jerretie, rapporteur spécial. Comme l’a dit Jean-René Cazeneuve, nous n’avons pas d’analyse précise permettant de répondre aux deux amendements.

L’amendement II-CF845, si je l’ai bien compris, a trait à la neutralisation, donc à l’attribution de compensations entre EPCI et communes, ce que nous avons un peu de mal à admettre.

Je vous propose de retirer les amendements II-CF845 et II-CF843, pour les redéposer en séance et en discuter avec le Gouvernement. Ils pourront rejoindre le lot des amendements relatifs aux départements qui seront discutés avec le ministère. Sur cette question, nous avons en effet pris le parti d’accompagner ce qui sera proposé.

Un retrait me semble donc la meilleure solution, étant donné, je le répète, que nous manquons d’analyses complètes. Je suis certes conscient d’éventuels effets de bord, mais toucher au potentiel financier et fiscal des collectivités et, encore plus, aux fonds de péréquation est toujours délicat.

Les services ont été informés des quelques éléments de réponse qui nous manquaient ; le Gouvernement devrait être en mesure d’apporter en séance des réponses sur ces sujets précis, d’autant que plusieurs départements, dont celui de M. Saulignac, sont certainement concernés.

M. Hervé Saulignac. Une fois n’est pas coutume, je retire l’amendement II-CF843. J’entends ce qu’ont dit les rapporteurs spéciaux. Je souhaiterais toutefois être associé à la suite des discussions, afin que l’on ne m’explique pas gentiment en séance que l’amendement est repoussé pour telle ou telle raison.

L’amendement II-CF843 est retiré.

La commission examine l’amendement II-CF155 de M. Mansour Kamardine.

M. Robin Reda. Cet amendement de clarification qu’a déposé mon collègue Mansour Kamardine s’applique à Mayotte, puisque l’article 58 traite entre autres de l’évolution des modalités de répartition de la DGF pour les collectivités mahoraises. En revanche, il ne précise pas formellement que le calcul s’applique aux établissements publics de coopération intercommunale.

Afin d’éviter une interprétation restrictive de ses modalités, M. Kamardine souhaiterait que le texte précise que les EPCI sont inclus dans le périmètre de calcul de la DGF.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Il n’y a pour moi aucune ambiguïté : il est évident que les dispositifs transitoires concernent également les groupements de communes. C’est pourquoi cet amendement de précision me semble satisfait. Nous pouvons toutefois demander au ministre de le confirmer.

M. le président Éric Woerth. Le ministre le confirmera au banc, ce sera suffisant.

L’amendement II-CF155 est retiré.

La commission adopte l’article 58 sans modification.

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Après l’article 58

La commission examine l’amendement II-CF828 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. Il s’agit de tirer les conséquences d’un rapport du Gouvernement sur le coefficient logarithmique, qui avait été demandé lors de la loi de finances pour 2020. Le rapport démontre que ce coefficient, instauré en 2004, devrait être revu, notamment pour tenir compte de la création des communautés de communes. Le présent amendement, fondé sur les recommandations de ce rapport, a pour objet de revoir ce coefficient, de manière progressive.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Le coefficient logarithmique, qui permet, vous le savez, de prendre en compte les charges de centralité, soulève en effet des questions constantes. Il ne peut cependant pas être revu indépendamment d’une réforme plus structurelle de la DGF. On s’efforce de stabiliser du mieux que l’on peut ces dotations, ce qui est de nature à rassurer les collectivités territoriales sur leurs ressources : une promesse de stabilité globale ayant été faite, celles qui sont perdantes, même de quelques pourcents, réagissent, à juste titre.

Nous n’avons évidemment pas de simulation de ce que donnerait le dispositif que vous proposez, mais tout porte à penser que la DGF en serait profondément modifiée, et sans qu’on ait mené de réflexion globale. C’est pourquoi je vous propose, à mon grand regret, de retirer l’amendement.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne le retirerai pas, et le redéposerai en séance. Ce n’est pas la peine de commander des rapports à la haute administration et à la Cour des comptes si on n’en tire aucune conséquence. Autant licencier tous les fonctionnaires qui les écrivent ! Vous ne pouvez pas dire que cela fera trop de chamboulements : on revoit le coefficient logarithmique, de manière progressive, justement pour éviter tout ressaut excessif. Vous ne pouvez pas répéter aux acteurs de la ruralité qu’ils sont les plus beaux, les meilleurs et, dans les faits, ne rien faire pour changer les choses.

Les charges de centralité de 2004 ne sont plus ce qu’elles sont aujourd’hui au vu de l’évolution du paysage institutionnel, et c’est heureux. Sinon, nous n’aurions pas créé tous ces EPCI. Encore faut-il en tenir compte.

M. Gilles Carrez. Il me souvient qu’avant 2004, les inégalités sur la dotation forfaitaire étaient encore plus grandes… C’est la raison pour laquelle on a introduit ces fameux coefficients logarithmiques. Je suis entièrement d’accord avec le rapporteur spécial sur le fait qu’il faut entreprendre une réforme générale de la DGF.

Cela dit, en 2016, dans le cadre d’un groupe de travail composé notamment de Christine Pires Beaune, Véronique Louwagie, Marie-Christine Dalloz, pour l’Assemblée, et de Charles Guené et Claude Raynal pour le Sénat, nous avions élaboré une réforme de la DGF. Elle n’a jamais pu être adoptée, parce que ce que gagnent les uns, les autres le perdent. Mais l’avez-vous encore à l’esprit ?

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur spécial. Il faudra aussi poser la question au ministre… C’était un rapport de grande qualité, tout le monde l’a reconnu, mais il n’a pas été voté et traduit dans les faits sous la précédente législature, alors qu’il aurait pu l’être. Donc, c’était une occasion manquée.

Mme Christine Pires Beaune. Il avait été voté et devait s’appliquer !