rapport sur le projet de loi de finances pour 2021 (n°3360). — Exposé général

Les crédits contribueront en priorité au renouvellement des équipements, à l’amélioration des conditions d’entraînement, au soutien des soldats et de leurs familles, à la modernisation des composantes de la dissuasion nucléaire et à l’amélioration des actions opérationnelles des armées.

Les effectifs de la mission seront renforcés de 300 ETP notamment dans les domaines du renseignement et de la cyberdéfense. Par ailleurs, la première étape de la nouvelle politique de rémunération des militaires sera lancée en 2021.

● Les crédits demandés pour la mission Sécurités sont accrus de 200 millions d’euros par rapport à la LFI 2020, pour atteindre 13,9 milliards d’euros en 2021. La hausse des crédits résulte en particulier de l’augmentation de la masse salariale : 2 000 recrutements supplémentaires dans les forces de sécurité sont prévus en 2021.

Le renforcement des moyens de la mission financera aussi la modernisation de l’équipement des forces de sécurité et des opérations de constructions et de rénovations de commissariats et de casernes de gendarmerie.

3. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’enseignement scolaire

Les crédits de la mission Enseignement scolaire croîtraient de 1,9 milliard d’euros (dont 1,4 milliard d’euros hors CAS pensions) pour s’établir à 74,0 milliards d’euros. Il s’agit de la mission dont l’allocation de crédits est, de loin, la plus élevée.

L’accroissement prévu pour 2021 résulte notamment de la sanctuarisation des effectifs pour poursuivre les efforts en faveur du premier degré. Ce budget prévoit une revalorisation de 500 millions d’euros (coût en année pleine) des personnels de l’éducation nationale et notamment des enseignants en début de carrière et des directeurs d’école, dont le coût s’élèvera à 400 millions d’euros en 2021. Enfin, les moyens au titre de l’école inclusive sont renforcés, notamment par le recrutement complémentaire de 4 000 accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH).

4. La hausse des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables

La mission Écologie, développement et mobilité durables verrait ses crédits augmenter de 1 milliard d’euros en 2020 (+ 5,6 %) pour atteindre 20,7 milliards d’euros en faveur de la production d’énergies renouvelables, de la prévention des risques naturels, des aires protégées et de la biodiversité, et du développement du secteur ferroviaire.

Les crédits de la mission seront complétés durant les deux prochaines années par l’effort de 30 milliards d’euros du plan de relance en faveur de la transition écologique.

C. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE

Le présent projet de loi de finances prévoit plusieurs mesures techniques de changement de périmètre par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, pour un montant de 1,7 milliard d’euros à la baisse sur le champ des dépenses de l’État.

Mesures de changement de périmètre

Source : exposé général des motifs du présent projet de loi de finances.

D. LA CONCRÉTISATION DE L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES DÉPENSES SUR L’ENVIRONNEMENT

Les mouvements sociaux de la fin de l’année 2018 et les débats sur le financement par la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) d’actions favorisant la transition énergétique ont mis en lumière la nécessité de rendre lisibles les financements publics affectés à la transition écologique et d’évaluer l’impact des dépenses publiques sur l’environnement.

1. Pour la première fois, le budget de l’État présente les conséquences environnementales des politiques conduites

Le présent projet de loi de finances intègre pour la première fois une cotation intégrale des dépenses selon leur impact environnemental, suivant une démarche de budgétisation verte ou de « budget vert ». La France est ainsi le premier pays au monde à réaliser une évaluation environnementale à l’échelle de tout un budget national.

Le périmètre retenu est très large : il s’étend aux dépenses du périmètre de l’objectif total de dépenses de l’État (ODETE) c’est-à-dire au périmètre des crédits budgétaires du budget général, des budgets annexes et de la plupart des comptes spéciaux, des prélèvements sur recettes, des taxes affectées plafonnées, et des dépenses fiscales.

Le premier résultat de cet exercice via la méthodologie exposée ci-après est le suivant : sur les 488,4 milliards d’euros d’ODETE pour l’année 2021, 52,8 milliards d’euros de dépenses (au sens large) non neutres ont été comptabilisées, soit 9 % d’entre elles. Elles recouvrent :

– 38,1 milliards d’euros favorables à au moins un objectif environnemental ;

– 4,7 milliards d’euros de dépenses mixtes qui occasionnent à la fois au moins un effet favorable et un effet défavorable ;

– 10 milliards d’euros qui ont au moins un impact défavorable. Ce périmètre recouvre principalement des dépenses fiscales (7,2 milliards d’euros), en particulier les exonérations ou taux réduits sur les taxes intérieures de consommation (TIC) des produits énergétiques relatives aux carburants, ainsi que des dépenses budgétaires, à l’image des dépenses en faveur du transport aérien.

Pour l’instant, la traduction de cet exercice se borne en l’insertion de fiches à la suite de la présentation des missions concernées dans le dossier de presse de présentation du projet de loi de finances. Aucune évaluation n’est détaillée dans les projets annuels de performance présentant les missions.

2. Le « budget vert » est l’aboutissement d’un travail parlementaire appuyé par celui d’une mission d’inspection

● À l’initiative de Mme Bénédicte Peyrol ([97]) et conformément à l’article 206 de la loi de finances pour 2019, les annexes générales aux projets de loi de finances ont été enrichies à compter de la loi de finances pour 2020 d’un rapport intitulé Financement de la transition écologique : les instruments économiques, fiscaux et budgétaires au service de l’environnement et du climat. Par souci de lisibilité, il s’est substitué à trois annexes ([98]) et comporte :

– un état de l’ensemble des financements publics en faveur de l’écologie, de la transition énergétique et de la lutte contre le changement climatique ;

– un état évaluatif des moyens financiers publics et privés mis en œuvre pour financer la transition énergétique et leur adéquation avec les engagements européens de l’accord de Paris et de l’agenda 2030 du développement durable de l’Organisation des nations unies (ONU) ;

– un état détaillant la stratégie en matière de fiscalité écologique et énergétique permettant d’évaluer la part de cette fiscalité dans les prélèvements obligatoires, les mesures d’accompagnement et l’efficacité des dépenses fiscales en faveur de l’environnement. Il devra préciser, selon les termes de l’article 206 de la loi de finances pour 2019, l’impact de cette fiscalité sur le pouvoir d’achat des ménages et sur les coûts de production et les marges des entreprises ;

– un bilan des actions de maîtrise de la demande d’énergie, des mesures de promotion des énergies renouvelables et de l’évolution de l’impact sur l’environnement de la consommation d’énergie ;

– un scénario d’évolution de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) ;

– une version intégrée de la manière dont les instruments fiscaux incitent les acteurs économiques à la prévention des atteintes portées à l’environnement.

● Parallèlement, une mission commune du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’Inspection générale des finances (IGF) a rendu sa proposition de méthode pour une budgétisation environnementale ou « green budgeting » ([99]). L’objectif de la budgétisation environnementale est d’évaluer la compatibilité des budgets nationaux avec les objectifs environnementaux. Cette approche recoupe donc celle de l’annexe mentionnée ci-dessus.

Les conclusions de la mission ont été utiles pour appréhender les enjeux budgétaires et fiscaux en matière environnementale. Ils chiffrent ainsi à 52,9 milliards d’euros en 2017 la fiscalité environnementale française, soit 2,3 % du PIB et 5,0 % des prélèvements obligatoires. À titre de comparaison, la fiscalité environnementale représentait la même année 2,4 % du PIB et 5,9 % des prélèvements obligatoires des pays de la zone euro. Sur ce montant, seuls 33 milliards d’euros relèvent des finances de l’État et donc du projet de loi de finances.

La mission a proposé une méthode pour évaluer les dépenses (y compris les dépenses fiscales) ayant un impact sur l’environnement, par une cotation comprise entre -1 et 3, selon que la dépense est défavorable ou très favorable sur six objectifs environnementaux :

– la lutte contre le changement climatique ;

– l’adaptation au changement climatique et la prévention des risques naturels ;

– la gestion de la ressource en eau ;

– l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques ;

– la lutte contre les pollutions ;

– la biodiversité et la gestion durable des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

Elle avait appliqué cette méthode aux dépenses de l’État telles que prévues par le projet de loi de finances pour 2019. D’après cette première analyse transversale mais encore partielle et fragile par certains aspects :

– entre 33 et 36 milliards d’euros de dépenses auraient eu un impact favorable sur au moins l’un des six objectifs, dont 30 milliards d’euros n’auraient eu aucun impact défavorable sur un des autres objectifs ;

– environ 25 milliards d’euros de dépenses auraient eu un impact défavorable sur l’un au moins des objectifs, dont 19 à 21 milliards d’euros n’auraient aucun impact favorable sur un autre objectif.

*

FICHE N° 8 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes.

En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.

Les prélèvements obligatoires connaissent, en tendance longue, une progression presque continue.

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2019

La part des prélèvements obligatoires dans le PIB connaît une hausse régulière (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

A. L’ÉVOLUTION DE LONG COURS

Les prélèvements obligatoires (PO) ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. Le taux de PO a dépassé 40 % du PIB en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par pallier, selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,7 % du PIB.

Les prÉlÈvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO dans la richesse nationale est donc une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,1 % du PIB.

Au cours des deux précédentes législatures, les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. La hausse a été d’une ampleur comparable durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,3 point).

Cependant, de 2017 à 2019, la baisse des prélèvements obligatoires a été sensible (– 1 point).

PrÉlÈvements obligatoires

Source : INSEE, base 2014.

B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le tableau qui suit donne la répartition des PO prévue en 2020 pour chacun des sous-secteurs d’administration.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires en 2019

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances. Les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’INSEE, tandis que les données de la dernière colonne proviennent de données issues de la comptabilité budgétaire de différentes annexes au PLF 2021.

Le tableau précédent cumule des sources chiffrées issues des comptabilités nationale (INSEE) et budgétaire (annexes au présent PLF). Les données fournies par le Gouvernement dans ces annexes sont, en effet, lacunaires et nuisent à la bonne information du Parlement. Les lignes relatives aux « autres PO » comprennent des impositions ayant pourtant une réelle incidence budgétaire.

Il en est ainsi des droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État. De même, la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) est le sixième impôt de l’État par l’importance budgétaire mais il est globalisé parmi les autres taxes intérieures de consommation (TIC).

Dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales représentent une proportion de 33,7 % et les impôts une proportion de 66,3 %.

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2020

En 2020, la baisse du taux de PO initiée en 2017 serait interrompue, du fait des conséquences de la crise sanitaire et économique sans précédent auquel le pays fait face.

Alors que, globalement, la chute des prélèvements obligatoires serait moins forte que celle de l’activité (A), l’État serait amené à supporter l’essentiel de cette baisse des recettes publiques (B).

A. LA RÉSILIENCE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES À LA CHUTE DE L’ACTIVITÉ

La hausse du taux de PO serait de 0,7 point de PIB en 2020, après une baisse de même niveau en 2019 liée au cumul, pendant cet exercice, du bénéfice du CICE et de l’allégement de charges sociales destiné à se substituer à ce crédit d’impôt.

En 2020, le taux de PO s’établirait ainsi à 44,8 % de la production nationale annuelle, soit un montant de prélèvements de 996,6 milliards d’euros. Ce taux est en hausse, alors même que ces prélèvements diminueraient en valeur absolue de 72,8 milliards d’euros, en raison de la baisse proportionnellement plus importante encore du PIB.

Les prélèvements obligatoires seraient, dès lors, plus résilients que l’activité, ce que traduit l’hypothèse d’une élasticité globale des PO infra-unitaire (0,8) retenue par le Gouvernement. Cette moindre chute par rapport au PIB en valeur contribuerait de + 0,7 point à la hausse du taux de PO en 2020.

Les prélèvements obligatoires réagissent de façon différente à l’activité (– 8,4 % du PIB en valeur). Alors que les recettes de l’impôt sur les sociétés et la TVA surréagissent à la dégradation de l’activité, les prélèvements affectés aux organismes divers d’administration centrale et à la sécurité sociale sont moins affectés. Les recettes d’impôt sur le revenu (– 0,5 %) et celles affectées aux administrations locales (– 1,7 %) apparaissent particulièrement résilientes.

Évolution spontanÉe des prÉlÈvements obligatoires en 2020

(en %)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

L’effet global des mesures nouvelles ayant un impact limité (– 0,3 milliard d’euros, en raison notamment de l’effet CICE sur l’IS), l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires (– 6,8 %) est égale à leur croissance effective.

La hausse du taux de prélèvements obligatoires en 2020 ne traduit donc pas un choix discrétionnaire de politique publique mais exprime l’impact conjoncturel de la crise sur le calcul du ratio des prélèvements obligatoires sur la production nationale.

B. L’ÉTAT SUPPORTE L’ESSENTIEL DE LA CONTRACTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Parmi les quatre sous-secteurs d’administrations publiques, l’État est le seul qui verrait, en 2020, ses recettes baisser plus fortement que l’activité.

● L’élasticité des recettes fiscales nettes de l’État au PIB s’établirait ainsi à 1,4 ; elles chutent donc plus rapidement que l’activité économique globale. L’impôt sur les sociétés est particulièrement touché (– 42,6 %), d’autant que cette évolution spontanée est accentuée d’environ six points par un important contentieux à l’IS.

À l’inverse, la crise n’aurait que peu de d’effet sur les recettes d’impôt sur le revenu : la croissance spontanée de ses recettes s’établirait à – 0,5 %, soit un niveau inférieur à l’évolution négative de la masse salariale (– 1,4 %) et de l’activité. Les dispositifs de soutien comme l’activité partielle ont en effet permis de préserver l’assiette de l’impôt, dont une part non négligeable dépend d’ailleurs peu de la conjoncture (pensions de retraite, revenus fonciers).

Les mesures nouvelles diminueraient les PO affectés à l’État de 0,3 milliard d’euros, évolution qui agrège l’effet haussier de la disparition du CICE (17 milliards) compensée par l’impact des autres mesures de baisses d’impôt sur le revenu (– 5 milliards) et de l’impôt sur les sociétés (– 4,7 milliards) et le transfert de recettes vers d’autres administrations en 2020.

Transferts de recettes de l’État vers d’autres sous-secteurs d’administration

(en milliards d’euros)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

● Les organismes divers d’administration centrale (ODAC) bénéficieraient de recettes moins dynamiques que l’activité (– 7,9 %), soit une élasticité de 0,9. En effet, certaines recettes plafonnées ont une évolution spontanée nulle par construction, à législation inchangée.

L’impact positif des mesures nouvelles en 2020 est lié à la création de France compétence qui se traduit par 1,8 milliard d’euros de transfert de la recette de la taxe d’apprentissage depuis les administrations locales.

● Les administrations publiques locales bénéficieraient de recettes très résilientes à l’activité (– 1,7 %), soit une élasticité de 0,2. La taxe foncière (+ 2,9 %) et la taxe d’habitation (+ 3,5 %) continueraient d’avoir une croissance spontanée positive. Les recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) baisseraient de 3,3 % seulement, alors que la chute des droits de mutation à titre onéreux serait plus prononcée (– 10 %).

Les mesures nouvelles auraient, avec la création de France compétences, un impact négatif de 1,8 milliard d’euros, l’effet étant symétrique sur les recettes des ODAC.

● La résilience à l’activité des ressources des administrations de sécurité sociale serait également marquée (– 6,3 %), à la fois au niveau des cotisations (– 7,4 %) et des prélèvements sociaux (– 4,1 %), de nouveau grâce à une contraction de la masse salariale moins élevée que celle de l’activité.

Des effets haussiers et baissiers, en lien avec des mesures nouvelles (– 1,2 milliard), sont à l’œuvre avec en particulier :

– les exonérations de cotisations sociales (– 5,2 milliards) ;

– la hausse de la fiscalité sur le tabac (+ 2 milliards) ;

– la surtaxe sur les organismes complémentaires (+ 1,0 milliard) ;

– la suppression du crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires (+ 0,6 milliard).

III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2021

Les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 054,8 milliards d’euros en 2021, soit 43,8 % du PIB.

Évolution PRÉVISIONNELLE des recettes publiques sur la pÉriode 2019 à 2021

En milliards d’euros

(en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (3,1 Md€ en 2015, 3,6 Md€ en 2016, 4,0 Md€ en 2017, 4,6 Md€ en 2018, 4,7 Md€ en 2019, 4,3 Md€ en 2020, 4,6 Md€ en 2021 et 4,8 Md€ en 2022).

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

A. LE REBOND DE LA DYNAMIQUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES À LA FAVEUR DE LA REPRISE ÉCONOMIQUE

Après une hausse de 0,7 point en 2020, le taux de prélèvements obligatoires sur le PIB diminuerait d’un point en 2021. Cette baisse du ratio correspondrait à une augmentation de 58,2 milliards d’euros (+ 5,8 %) de leur montant total, qui atteindrait 1 054,8 milliards d’euros.

Le Gouvernement retient une même hypothèse d’élasticité (0,8) sur ces deux années : si les prélèvements obligatoires ont mieux résisté que l’activité 2020, ils progresseront, à l’inverse, à un rythme moins élevé en 2021 que le rebond de la croissance.

Évolution spontanée des prélèvements obligatoires

(en %)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

De façon symétrique à 2020, la croissance spontanée des recettes de l’État serait plus forte (+ 9,6 %) que celle de l’activité et des recettes des ODAC, des APUL et des ASSO.

B. LES NOUVELLES MESURES DE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Le dynamisme des PO lié à la reprise de l’activité serait en partie compensé par les mesures nouvelles d’allègement prévues dans le présent PLF et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021, détaillées dans le tableau ci-dessous.

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires

pour 2021 (toutes APU)

(en milliards d’euros)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi.

Ces mesures nouvelles ont un impact négatif prononcé de – 14,8 milliards d’euros sur les recettes de l’État ainsi que sur celles des ODAC (– 3,4 milliards), alors qu’elles soutiendraient les recettes de la sécurité sociale (+ 8,7 milliards d’euros) et des administrations locales (+ 2,1 milliards).

*

FICHE N° 9 : LA DÉPENSE PUBLIQUE

I. UN CHOC SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE AUX CONSÉQUENCES EXPANSIONNISTES SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE

La dépense publique est attendue en forte hausse en 2020 et 2021, résultant à la fois de l’effet mécanique de la chute de l’activité et des mesures massives de soutien à l’économie mises en œuvre.

Il existe plusieurs indicateurs permettant d’appréhender l’évolution de la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Les montants des masses financières en jeu et leurs liens avec des facteurs exogènes puissants imposent d’utiliser une pluralité de grilles de présentation de la dynamique de la dépense. Cette pluralité d’approche est d’autant plus nécessaire en cette période où les prévisions économiques doivent être analysées avec précaution.

Le Haut conseil des finances publiques, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour l’année 2021, a jugé « vraisemblables » les prévisions du Gouvernement en termes de dépenses publiques ([100]).

A. UNE TRÈS FORTE HAUSSE DES DÉPENSES PUBLIQUES

D’après les hypothèses présentées par le présent projet de loi de finances, la dépense publique croîtrait de 6,3 % en volume en 2020, après 1,8 % en 2019. En 2021, l’accroissement de la dépense serait plus mesuré, avec la combinaison de deux effets opposés :

– la fin des mesures d’urgence d’une part, dont l’impact en 2020 sur les dépenses publiques est estimé à 64,5 milliards d’euros ;

– les décaissements du plan de relance dont l’effet sur les dépenses publiques en 2021 s’élèverait à 22 milliards d’euros.

La progression de la dépense publique, en 2021, serait ramenée à 0,4 % en volume ([101]) .

Évolution de la dÉpense publique, hors crÉdits d’impôt ([102])

(en %)

PLF : projet de loi de finances ; DOFP : débat d’orientation des finances publique ; LPFP : loi de programmation des finances publiques.

Source : rapport économique, social et financier 2021.

taux de croissance en volume de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt

Source : INSEE, comptes nationaux, base 2014, et rapport économique, social et financier 2021.

B. APRÈS UNE ÉVOLUTION MAÎTRISÉE, UN CHOC HISTORIQUE SUR LE RATIO DE DÉPENSES EN 2020

1. Une tendance à la baisse du ratio de dépenses publiques depuis 2014

Depuis 1974, il n’y a eu que trois périodes de plusieurs années successives de baisses du ratio de dépenses publiques mais malgré plusieurs crises jamais la part de dépense publique dans la richesse nationale (ou ratio de dépense publique) n’avait atteint un niveau similaire à celui de 2020.

Le ratio de dépense publique a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Il avait atteint un maximum en 2013 à 56,5 %. Cette part a été réduite six durant années, à compter de 2014. La crise de la Covid-19 a interrompu cette dynamique baissière. En 2020, le ratio de dépense publique s’élèverait à 62,8 %, en hausse de 8,8 points par rapport à 2019.

Évolution de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt dans le PIB depuis 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2014, Rapport économique social et financier pour 2021.

L’objectif de baisse du ratio de dépenses publiques établi par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 avait été révisé à la baisse par le programme de stabilité de juin 2019, l’établissant à 2,9 points. Entre 2017 et 2019, une baisse de 1 point a été observée.

Prévisions de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impÔts dans le PIB depuis la loi de programmation

(en points de PIB)

Source : commission des finances.

2. Le ratio de la dépense publique atteint un niveau exceptionnel après six ans de recul

La forte progression du ratio de dépenses publiques en 2020 s’explique par deux effets :

– une hausse du numérateur pour financer les mesures d’urgence et de soutien à l’économie, et les dépenses de santé ;

– une baisse du dénominateur liée au recul du PIB.

En 2021, cette dynamique devrait être enrayée avec une progression très limitée des dépenses publiques et une forte croissance du PIB. Le ratio atteindrait 58,5 %, un niveau qui resterait supérieur de 4,5 points à celui observé en 2019.

Évolution du ratio de dÉpenses publiques hors crédits d’impôts

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation et rapport économique, social et financier 2021.

D’après la trajectoire pluriannuelle présentée par le Gouvernement, le ratio de dépenses publiques resterait élevé durant plusieurs années. Le retour au niveau de 2019 n’étant envisagé que pour 2025. Il s’agirait d’une évolution assez rapide comparée à celle observée après la crise financière de 2008. En 2019, le ratio de dépenses publiques qui s’élevait à 54 % du PIB demeurait toujours supérieur de 1,5 point à celui de 2008 ([103]) .

C. LA DÉPENSE PUBLIQUE EN MILLIARDS D’EUROS COURANTS

D’après les données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, la dépense publique hors crédits d’impôts augmenterait de 85,1 milliards d’euros courants en 2020 et de 14 milliards d’euros en 2021.

L’évolution de la dépense publique peut être présentée en milliards d’euros courants. Il s’agit sûrement de la présentation la plus lisible, mais elle n’est pas toujours la plus pertinente. La Cour des comptes ([104]), suivie sur ce point par la mission d’information relative à l’application de la LOLF ([105]) (MILOLF), recommande une présentation d’un objectif de dépenses publiques en euros courants dans les lois de programmation des finances publiques. L’article liminaire des lois de finances pourrait actualiser chaque année cet objectif. À court terme, les documents annexés au PLF de l’année N – en particulier le rapport économique, social et financier – gagneraient à présenter une estimation du montant de la dépense publique en milliards d’euros de l’année N-1 et une prévision pour l’année N, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Néanmoins, il faut garder à l’esprit que le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et en particulier aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse ne peut donc qu’être complémentaire de celle de l’évolution en volume (qui neutralise l’effet de l’inflation) et de celle de l’évolution du poids de la dépense publique dans le PIB.

Évolution annuelle de la dÉpense publique

(en milliards d’euros)

Note : les données pour les années 2020 et 2021 sont présentées avec un niveau de précision moindre que les autres car il s’agit de prévisions.

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE base 2014, comptes de la nation publiés le 29 mai 2020 pour les années 2002 à 2019 et d’après les données fournies par le Gouvernement pour les années 2020 et 2021.

II. UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DIFFÉRENCIÉE SELON LES SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

L’évolution de la dépense publique en 2020 et 2021 suit une dynamique particulière liée à la réaction des différents secteurs d’administration publique à la crise sanitaire.

Évolution de la dÉpense publique en volume

hors crÉdits d’impÔt, par sous-secteur

(taux d’évolution en volume à champ constant)

Note : ces données sont présentées à champ constant, c’est-à-dire incluant la création de France Compétences.

Source : Rapport économique, social et financier 2021, p 99

À champ constant, l’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’établirait à + 6,3 % en 2020. Elle est portée principalement par l’État qui a financé les mesures d’urgence et de soutien à l’économie et par les administrations de sécurité sociale en raison de l’accélération des dépenses de santé. En 2021, le contrecoup de ces mouvements conduirait à une moindre croissance de + 0,4 %, malgré le dynamisme retrouvé des dépenses des administrations publiques locales.

A. LA RÉPONSE À LA CRISE ÉCONOMIQUE A MOBILISÉ LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

En 2020, la hausse de 11,4 % en volume des dépenses des administrations publiques centrales s’explique par les mesures prises en réaction à la crise sanitaire. Parmi les postes les plus coûteux, on peut citer :

– les dépenses de soutien exceptionnelles votées pour la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire qui s’élèvent à 42,7 milliards d’euros. Elles incluent l’activité partielle financée aux deux tiers par l’État soit 20,5 milliards d’euros (le reste étant porté par l’Unédic), le fonds de solidarité pour 8 milliards d’euros, les compensations d’exonérations de cotisations sociales qui s’élèvent à 5,2 milliards d’euros et la dotation au compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État estimée à 9 milliards d’euros ;

– une hausse de 6,6 milliards d’euros des crédits des ministères du fait des mesures de soutien votés à l’occasion des deuxième et troisième lois de finances rectificatives (notamment 880 millions d’euros d’aide exceptionnelle de solidarité, 600 millions d’euros pour le soutien à la demande du secteur automobile ou 400 millions d’euros pour l’embauche des jeunes en apprentissage).

En 2021, la diminution de – 1,6 % en volume des dépenses s’explique par le contrecoup des mesures de 2020 qui n’est que partiellement compensée par le début de la mise en œuvre du plan de relance :

– la mission Plan d’urgence s’éteint, diminuant de 42,7 millions d’euros les dépenses de l’État ;

– elle est relayée par la mission Plan de relance qui occasionnera des décaissements de 22 milliards d’euros et le nouveau programme d’investissement d’avenir (PIA 4) dont les premiers versements s’élèveront à 1,9 milliard d’euros ;

– une hausse des crédits des ministères de 10,8 milliards d’euros, dont une partie financera le plan de relance – en plus de renforcer les moyens des missions prioritaires. Sur les 33 missions du budget général de l’État, 26 connaissent une hausse de leurs crédits de paiement en 2021.

B. LA PROGRESSION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE POUR AFFRONTER LA CRISE SANITAIRE

1. Des dépenses soutenues pour amortir le choc sur l’emploi et accompagner les besoins de santé

En 2020, les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) augmenteraient de + 5,4 % en volume notamment en raison du versement des prestations de chômage et des dépenses de santé. Ainsi :

– le versement des indemnités de l’activité partielle assumé pour un tiers par l’Unédic représenterait 10,3 milliards d’euros. Les mesures de maintien de droits pour les chômeurs et le report au 1er janvier 2021 d’une partie des mesures prévues dans le cadre de la réforme de l’assurance-chômage ont conduit à des dépenses supplémentaires de 1,6 milliard d’euros ;

– les dépenses de santé, sous objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), augmenteraient substantiellement de 10,1 milliards d’euros par rapport au niveau voté en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 ([106]).

Les prévisions pour 2021, se caractérisent par une hausse plus faible de + 0,8 % en volume des dépenses des ASSO. Cette estimation est ainsi justifiée :

– Les dépenses de l’Unedic reculeraient de 10,6 milliards d’euros. Cela s’explique pour l’essentiel par une réduction de l’activité partielle dont 2,2 milliards d’euros seraient assumés par l’Unédic en 2021 contre 10,3 milliards d’euros en 2020 ;

– En revanche, le reste des dépenses, notamment les dépenses de santé, augmenteraient principalement en raison des mesures annoncées à l’issue du Ségur de la santé (7,3 milliards d’euros dépensés en 2021, hors investissement).

2. L’ONDAM franchit un seuil atteint une seule fois depuis sa création

S’agissant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), le Gouvernement prévoit pour l’exercice 2021 un taux fixé à 3,5 % pour un montant total de 224,6 milliards d’euros. En 2020, la progression de l’ONDAM devrait s’élever à 6,5 % contre une prévision de 2,45 % en LFSS pour 2020.

Ce nouveau palier de dépense intervient à la suite d’une longue séquence de maîtrise de l’évolution des dépenses d’assurance maladie comme retranscrit par le tableau ci-après.

Évolution des dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM

(en %)

Source : rapport sur les comptes de la sécurité sociale présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2020 et rapport économique, social et financier 2021.

La construction de l’ONDAM pour l’année 2021 intègre une prévision de dépenses de 4,3 milliards d’euros en lien avec la crise sanitaire au titre de la poursuite des examens de dépistage de la Covid-19, de la mise à disposition de masques en faveur des publics vulnérables et cas contacts, de la possible campagne de vaccination et du maintien de l’allocation d’un financement exceptionnel à Santé publique France.

Les travaux du Ségur de la Santé ont abouti le 13 juillet 2020 à un accord entre le Gouvernement et une majorité d’organisations syndicales. L’ensemble des mesures décidées représenteront 10,1 milliards d’euros de dépenses nouvelles dans le champ de l’ONDAM sur la période 2020-2022. Elles s’articulent autour de quatre piliers :

– la transformation et la revalorisation des métiers des soignants constituent le principal poste de dépenses, pour un total de 8,3 milliards d’euros dont 5,8 milliards d’euros intégrés à l’ONDAM en 2021.

– un plan d’investissement de 19 milliards d’euros en faveur de la santé. Ils comprennent 13 milliards d’euros de reprise de dette des établissements de santé, annoncée par le Premier Ministre en novembre 2020 et 6 milliards d’euros de dépenses nouvelles. Intégrées au plan de relance, ces dépenses nouvelles serviront à financer des investissements sur cinq ans répartis entre les établissements de santé (2,5 milliards d’euros), les établissements médico-sociaux (2,1 milliards d’euros) et le numérique (1,4 milliard d’euros).

Comme chaque année, des mesures d’économies sont prévues en 2021 sur le champ de l’ONDAM s’élevant à 4 milliards d’euros. L’économie réalisée est calculée par rapport au tendanciel de l’évolution de l’ONDAM correspondant à l’évolution de l’agrégat avant mesures nouvelles d’économies.

Économies attendues en 2020

(en millions d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier 2021.

C. UNE CONTRACTION TEMPORAIRE DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

La dépense locale reculerait de – 0,7 % en 2020 avant une reprise de 3,1 % en 2021 principalement en raison de variations de l’investissement.

Le ralentissement de l’investissement local en 2020, qui recule de – 5,8 %, serait amplifié par rapport au cycle électoral communal habituel. La cause de cette évolution est imputable à l’atonie du secteur de la construction durant le confinement et par la prise de fonction retardée de certains exécutifs locaux. En 2021, ces freins disparaîtraient et l’investissement connaîtrait un rebond de + 7,5 %.

Les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales resteraient contenues. Bien que le dispositif de contractualisation avec les collectivités locales prévu sur 2018-2020 ait été suspendu pour 2020 ([107]), ces dépenses ne croîtraient que de + 1,2 % jusqu’en 2021.

dÉpense des administrations publiques locales

* Investissement au sens de la formation brute de capital et des transferts en capital (= subventions d’équipement).

** Ligne pour information. Champ portant sur l’ensemble des collectivités locales (pas sur l’ensemble des administrations publiques locales).

Source : annexe au présent projet de loi de finances, rapport économique, social et financier 2021.

FICHE N° 10 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES

Résumé de la fiche

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2021.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2019 À 2021

(en % du PIB)

N.B. : les chiffres étant arrondis au dixième, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Le présent article fixe ainsi, pour 2021, un objectif de déficit public de 6,7 % du produit intérieur brut (PIB), après 10,2 % en 2020, un niveau sans précédent depuis la création des comptes nationaux en 1948 (I).

Le déficit public est porté par une composante structurelle qui se dégrade (– 3,6 % du PIB potentiel), compensée par une amélioration du solde structurel (– 2,8 %) et un allègement du poids des mesures exceptionnelles et temporaires (– 0,2 %) (II).

I. LA RÉPONSE À LA CRISE ENTRAÎNE DES DÉFICITS HISTORIQUEMENT ÉLEVÉS

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

A. UN DÉFICIT EXCEPTIONNEL EN 2020

En 2021, le déficit public prévu par le Gouvernement s’établit à 6,7 % du PIB, après une dégradation sans précédent en 2020.

1. L’évolution du déficit public sur longue période

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

* prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : Insee, base 2014 et prévisions du présent projet de loi de finances.

Avant 2020, le point le plus bas de solde effectif avait été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB. En 2020, la prévision de déficit serait encore plus élevée.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’Insee en mai 2019. Les prévisions pour 2020 et 2021 sont issues du Gouvernement.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2014 À 2021

En milliards d’euros

(en % du PIB)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (3,1 Md€ en 2015, 3,6 Md€ en 2016, 4,0 Md€ en 2017, 4,6 Md€ en 2018, 4,7 Md€ en 2019, 4,3 Md€ en 2020, 4,6 Md€ en 2021 et 4,8 Md€ en 2022).

Source : Insee, base 2014.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à cinq périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives :

– une cinquième fois à partir de 2020.

L’année 2017 a marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. Depuis lors, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, avait été tendancielle, jusqu’à la crise déclenchée en 2020.

DÉficit public depuis 2010

*Hors mesures exceptionnelles (impact du CICE), le déficit public de 2019 s’établit à 2,2 % du PIB.

Source : Insee, comptes nationaux jusqu’en 2019, présent projet de loi de finances pour les années 2020 et 2021.

2. La dégradation sans précédent du déficit public en 2020

L’effort continu de réduction du déficit public depuis la crise financière de 2008-2009 a dû être interrompu afin de faire face à la crise sanitaire.

Évolution du déficit public depuis 2000

(en % du PIB)

Source : Insee, comptes nationaux jusqu’en 2019, prévisions du présent PLF pour les années 2020 et 2021.

Le niveau de déficit prévu pour 2020 par le présent PLF (– 10,2 % du PIB), même revu à la baisse par rapport à la troisième loi de finances rectificatives de l’année (– 11,5 %), serait le plus élevé enregistré depuis la création des comptes nationaux en 1948.

B. LE SOLDE PUBLIC RESTERAIT DÉGRADÉ EN 2021

Le présent projet de loi de finances prévoit une amélioration sensible du solde public en 2021, essentiellement porté par l’État.

1. Le rebond de l’activité doit permettre l’amélioration du déficit

Selon la prévision présentée par le Gouvernement, le déficit s’améliorerait de 3,5 points en 2021 pour s’établir à – 6,7 % du produit intérieur brut. De 227,7 milliards d’euros, le déficit diminuerait ainsi de 67 milliards d’euros en 2021 pour atteindre 160,7 milliards d’euros.

L’amélioration du déficit public en 2021 est permise par un rebond des recettes de 78 milliards d’euros, partiellement « compensé » par la progression des dépenses (+ 11 milliards d’euros).

Le Gouvernement prévoit une amélioration progressive de ce déficit selon une trajectoire détaillée dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Évolution du déficit public jusqu’en 2025

(en % du PIB)

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021.

Le projet de budget pour 2021 acte, en tout état de cause, la caducité de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les annÉes 2018 à 2022

(en % du PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Dans son avis sur le présent projet de loi de finances ([108]), le Haut conseil des finances publiques (HCFP) recommandait l’adoption d’une nouvelle loi de programmation dès le printemps prochain. Il conviendra en effet d’attendre que la situation sanitaire et économique soit stabilisée afin que cet exercice de programmation puisse être crédible.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

2. La situation dégradée du solde de l’État

Parmi les quatre sous-secteurs d’administration publique, l’État est celui qui supporte la majeure partie du déficit public.

Solde public par sous-secteur

(en points de produit intérieur brut)

* Y compris reprise de dette SNCF réseau de 2020 (25 milliards d’euros), opération neutre pour les administrations publiques car enregistrée en dépenses pour l’État et en recettes pour les ODAC. Retraité de cette opération, le solde de l’État atteindrait – 7,6 % du PIB et celui des ODAC serait de 0,0 %.

En raison d’effets d’arrondis, la somme des soldes des sous-secteurs d’administration publique peut ne pas correspondre au solde public global.

Source : rapport économique, social et financier.

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

i. L’exécution budgétaire de l’État en 2019

En 2019, pour le budget général, les dépenses nettes, y compris les prélèvements sur recettes, se sont élevées à 387,1 milliards d’euros et les recettes nettes à 295,3 milliards. Le solde des budgets annexes et des comptes spéciaux est positif, à hauteur de 4,2 milliards d’euros. Le déficit budgétaire de l’État ressortait ainsi à 92,7 milliards d’euros (73,0 milliards hors impact de la transformation du CICE).

ExÉcution 2019

(en milliards d’euros)

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : loi de règlement pour 2019.

ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2020

La loi de finances pour 2020, adoptée avant le déclenchement de la crise sanitaire, prévoyait un déficit du budget de l’État de 93,1 milliards d’euros.

La mise en œuvre des mesures d’urgence a entraîné une forte dégradation de ce solde. Selon les données actualisées disponibles dans le présent PLF, le solde budgétaire serait de – 187,1 milliards d’euros, soit une dégradation de 94,4 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale.

prÉvision actualisÉe pour 2020

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

En 2020, les dépenses de l’État progresseraient de 54,3 milliards d’euros par rapport à 2019 alors que les recettes fiscales connaîtraient, en parallèle, une chute marquée de 34,5 milliards d’euros.

prÉvision 2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

Alors que les dépenses de l’État reflueraient en 2021 (– 5,9 milliards d’euros) malgré une hausse des prélèvements sur recettes (+ 4,5 milliards), les recettes fiscales profiteraient du rebond de l’activité (+ 24 milliards), ce qui permet de diminuer le déficit à financer entre 2020 et 2021.

passage du solde 2020 actualisÉ au solde plf 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

iii. La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Il devient même supérieur au déficit public de 2017 à 2019. Le déficit de l’État en 2019 représente ainsi 117 % du déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration

depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

En raison d’arrondis au dixième, la somme des soldes État, ODAC, APUL et ASSO peut ne pas correspondre au solde public.

Source : Insee, comptes nationaux et Rapport économique, social et financier 2021.

b. Un solde des administrations publiques locales peu affecté par la conjoncture

Le solde des administrations publiques locales se dégraderait en 2020 à – 2,2 milliards d’euros (– 0,1 % du PIB) avant de remonter à + 1,1 milliard en 2021, comptabilisé comme à l’équilibre en raison des effets d’arrondis.

La dégradation du solde des APUL en 2020 est liée à la baisse de 1,2 % des recettes des APUL, plus forte que celle des dépenses qui se replient sous l’effet du calendrier électoral et des restrictions sanitaires (– 0,7 %).

En 2021, un double rebond des recettes et des dépenses d’investissements expliquerait la stabilité du solde des administrations publiques locales.

c. La forte mobilisation des déficits sociaux afin d’absorber la crise

Les comptes de la sécurité sociale se sont améliorés de manière continue entre 2010 et 2018. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ainsi, les déficits sociaux, composés du solde du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), périmètre que retient la Cour des comptes ([109]) pour estimer le déficit de la sécurité sociale, se sont établis à 1,9 milliard d’euros en 2019 au lieu de 20,9 milliards d’euros en 2011, soit une baisse de 19 milliards d’euros. Après un point haut en 2018 (– 1,2 milliard), le solde est de nouveau à la baisse, traduisant une tendance à l’aggravation des déficits avant même le déclenchement de la crise sanitaire.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 À 2019

(en milliards d’euros)

* Accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes

Néanmoins, le déficit des comptes sociaux ne constitue pas le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend également en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR) et les régimes complémentaires. Sur la longue période, le solde des ASSO tend à s’améliorer, passant de – 23,9 milliards d’euros en 2010 à + 14,4 milliards en 2019.

Le solde de la sécurité sociale se dégraderait néanmoins à – 57,5 milliards en 2020 en raison des mesures d’urgence décidées en réponse à la crise sanitaire pour atteindre – 2,6 % du PIB. Les dépenses de santé et d’activité partielle progresseraient fortement tandis que le repli de l’activité entraînerait une baisse des recettes.

Évolution des dÉpenses et recettes des ASSO

(en % du PIB)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent PLF.

En 2021, le solde s’améliorerait à – 25 milliards d’euros grâce à la reprise de l’activité qui augmente les recettes sociales et au ralentissement de la progression des dépenses en contrecoup des mesures exceptionnelles et temporaires de 2020.

Ces dépenses ne diminueraient pas pour autant, en raison de la mise en œuvre de mesures nouvelles liées au Ségur de la santé et un Ondam prévoyant des dépenses supplémentaires en lien avec la gestion de l’épidémie.

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

II. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2021 à 152,8 milliards d’euros par l’article 32 du présent projet de loi de finances. Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, serait toutefois inférieur de 20,4 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à – 132,4 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public (qui doit en principe être inférieur à 3 %) ou à son solde structurel (qui doit en principe être inférieur à – 0,5 %). Plusieurs retraitements – exposés dans le RESF annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

L’écart entre le solde 2021 en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale s’explique par cinq principaux effets :

– la comptabilisation des primes de garantie versées à l’État par les établissements de crédit dans le cadre des prêts garantis par l’État (PGE), versées quasi intégralement en 2021 en comptabilité de caisse, alors qu’elles sont comptabilisées sur la durée de vie de la garantie en comptabilité nationale ;

– la différence entre les paiements et les livraisons de matériel militaire, la comptabilité nationale prenant en compte les dépenses militaires au moment de la livraison et non au moment du décaissement des crédits ;

– l’effet de trésorerie lié aux primes et décotes à l’émission et l’enregistrement des intérêts courus non échus (ICNE) ;

– le décalage relatif à la comptabilisation des recettes de subventions de l’Union européenne au titre du plan de relance (17,3 milliards de droits constatés en 2021, contre 10 milliards reçus effectivement) ;

– les crédits d’impôts restituables et reportables, comptabilisés en comptabilité nationale sur la base du montant intégral de la créance reconnue par l’administration fiscale et pas uniquement sur le montant budgétaire décaissé, d’où l’apparition d’un écart entre les deux comptabilités.

Principales ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire

au solde en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

FICHE N° 11 : LA DETTE PUBLIQUE

I. APRÈS DEUX ANNÉES DE STABILISATION, L’ENDETTEMENT PUBLIC AUGMENTE FORTEMENT EN 2020

A. UNE DETTE PUBLIQUE ÉLEVÉE MAIS STABILISÉE FIN 2019

1. Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens depuis 2013

L’accumulation de déficits publics depuis 1974 a eu pour effet la constitution d’un encours de dette conséquent. L’indicateur usuel pour apprécier la croissance de la dette publique est le montant de l’encours de la dette publique à une date donnée rapporté au PIB ([113]). Il permet d’appréhender la soutenabilité de la dette publique.

La dette publique française s’est établie à 2 380 milliards d’euros en 2019, soit 98,1 % du PIB. Comme l’ensemble des pays de la zone euro, la France a vu son ratio d’endettement s’accroître considérablement entre 2008 et 2012, sous le double effet de l’accumulation de l’encours de dette (effet numérateur) et de la chute du niveau du PIB (effet direct par le dénominateur et effet indirect par le numérateur par la moindre augmentation des recettes de prélèvements obligatoires corrélées à la croissance). En revanche, à partir de 2012, la trajectoire de l’endettement français a divergé de celle de ses partenaires européens.

Comparaison des ratios de dette de la France,

de la zone euro et de l’Allemagne

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2015 – zone euro à 19, Eurostat.

Si les différences de niveau d’endettement ne sont pas significatives selon la théorie économique, la divergence des trajectoires de dette révèle les fragilités des finances publiques françaises. Autrement dit, un niveau élevé de dette publique rapporté au PIB ne révèle pas forcément de fragilités quant à la soutenabilité de la dette, notamment si ce ratio suit une tendance baissière. L’objectif de réduction de l’endettement porté par le Gouvernement était donc nécessaire.

2. La stabilisation du niveau de l’endettement public

Dans la période récente, la croissance de l’endettement a été plus modérée, avant que le ratio ne recule pour la première fois depuis dix ans en 2018. On ne compte que huit occurrences de recul du ratio d’endettement depuis 1978.

La dette publique depuis 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB au 31/12 de l’année)

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation et rapport économique social et financier 2021.

● Le ralentissement de l’accroissement de la dette a précédé l’amorce de son recul :

– entre 2007 et 2011, la dette a crû de + 23,3 points ;

– le rythme de la progression a été divisé par deux entre 2012 et 2016 à + 10,6 points.

– entre 2017 et 2019, le niveau d’endettement a décru de – 0,3 point.

● Ce recul de la dette dans la richesse nationale est intervenu précocement par rapport aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui envisageaient une croissance de la dette en 2018 et 2019. Ce recul s’explique à la fois par une croissance relativement dynamique et une faible évolution de l’encours de dette (voir supra) liée notamment à la modération de l’évolution des dépenses publiques

Comparaison du ratio de dette publique Aux prévisions de la LPFP 2018-2022

pour les années 2017 à 2019

(en points de PIB)

* Chiffres exécutés.

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et présent projet de loi de finances.

Malgré cette évolution plus favorable, le niveau de la dette a été supérieur à celui prévu par la LPFP en raison de traitements comptables. En particulier, le reclassement comptable de SNCF Réseau en administration publique par l’INSEE à compter de 2016 a entraîné une révision à la hausse du ratio de dette publique de 1,7 point en 2017. Le point de départ de la trajectoire du ratio de dette publique pour les années 2017 à 2022 a donc été rehaussé à due concurrence de l’impact du reclassement de SNCF Réseau.

● L’analyse de l’évolution de la dette en euros courants témoigne également de la rupture de tendance constatée en 2018. La dette publique n’a en effet augmenté que de 56,3 milliards d’euros en 2018, évolution la plus faible depuis 2006. L’évolution de 65,1 milliards d’euros en 2019 est un peu plus conséquente mais demeure en deçà des moyennes constatées ces dernières années.

évolution de la dette publique en euros courants

(en milliards d’euros)

Source : INSEE, base 2014.

● En 2019, la dette était portée à 80 % par l’État, à 3 % par les organismes divers d’administration centrale ([114]), à près de 9 % par les administrations publiques locales (APUL) ([115]) et à environ 8 % par les administrations de sécurité sociale (ASSO).

DÉcomposition de la dette publique française

(en milliards d’euros)

Source : INSEE, « Les comptes des administrations publiques en 2019 », 29 mai 2020.

B. EN 2020, UN NOUVEAU SEUIL D’ENDETTEMENT PUBLIC EST FRANCHI

1. 2020 : un choc haussier historique sur le ratio de dette publique

La dégradation du déficit public en 2020 couplée à la chute du PIB a pour effet de dégrader le ratio de dette publique. Il passerait ainsi de 98,1 % du PIB en 2019 à 117,5 % du PIB en 2020. En euros courants, la hausse représenterait 233 milliards d’euros et la dette s’établirait à 2 613 milliards d’euros.

L’augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique n’est pas propre à la France, même si elle y est un peu plus marquée. Elle atteint l’ensemble des pays de l’Union européenne et en particulier l’ensemble des États de la zone euro. D’après les dernières prévisions de la Banque centrale européenne ([116]), l’endettement des pays de la zone euro passerait de 84,1 % en 2019 à 100,7 %, soit une hausse de 16,6 points.

Évolution du ratio de dette publique

(en points de PIB)

Note : pour l’année 2020, le ratio présenté est prévisionnel.

Source : Eurostat pour les années 2007 à 2019 ; Rapport économique, social et financier et projections macroéconomiques de la BCE de septembre 2020 pour l’année 2020.

2. Un niveau d’endettement qui devrait se maintenir durant les prochaines années

Le contexte actuel rend particulièrement difficile l’exercice de prévision du ratio de dette publique.

La crise entraîne une divergence très substantielle entre la trajectoire de ratio de dette publique prévue par la LPFP 2018-2022 et la trajectoire désormais envisagée.

a. Une cible de dette publique modifiée avant 2020

La LPFP a fixé pour objectif une réduction de plus de 5 points du ratio de dette publique entre 2017 et 2022. Après avoir été portée à 7,8 points par le programme de stabilité d’avril 2018, cette cible a été nettement abaissée par le Gouvernement à l’occasion de la présentation du programme de stabilité d’avril 2019, puis à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques de juin 2019 qui l’a fixée à 1,4 point. Le projet de loi de finances pour 2020 a diminué à nouveau la réduction prévisionnelle du ratio de dette publique entre 2017 et 2022 pour l’établir à 0,7 point de PIB. La révision du ratio depuis l’adoption de la LPFP s’explique :

– par des révisions à la baisse des taux de croissance du PIB. Celle-ci a un effet direct haussier sur le ratio de dette publique, toutes choses égales par ailleurs, par la minoration du dénominateur. Elle a également un effet indirect sur le numérateur par la minoration des recettes publiques, dont l’évolution spontanée est corrélée à la croissance ;

– par les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018 puis en avril 2019, à la suite des conclusions du Grand débat national.

Trajectoires du ratio de dette publique

(en points de PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programme de stabilité 2019, tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au débat d’orientation des finances publiques 2019, projet de loi de finances pour 2020.

b. La projection d’une trajectoire de dette publique stabilisée après la crise

Selon le scénario du Gouvernement, le ratio de dette publique reculerait légèrement en 2021 à 116,2 %. Le niveau d’endettement est désormais prévu à des niveaux similaires jusqu’en 2025.

Trajectoires du ratio de dette publique

(en points de PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programme de stabilité 2019, tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au débat d’orientation des finances publiques 2019, présent projet de loi de finances.

D’après le consensus économique actuel ([117]), le risque d’affaiblissement économique est jugé plus grave que celui d’un accroissement de la dette. Des tendances structurelles et la politique monétaire de la BCE laissent attendre des taux d’intérêt bas à moyen terme ce qui permettrait de demeurer sur une trajectoire stabilisé et soutenable avec un niveau de dette plus élevé (cf. infra).

3. L’ensemble des administrations publiques verraient leur ratio d’endettement augmenter

En 2020, l’ensemble des sous-secteurs des administrations publiques verraient leur contribution au ratio d’endettement augmenter, en particulier les administrations publiques centrales (+ 14,7 points) et les administrations de sécurité sociale (+ 3,7 points). Ce sont, en effet, elles qui ont assumé la hausse des dépenses publiques observée en 2020 avec une croissance en volume qui devrait s’établir respectivement à 11,4 % et 5,4 %. Les dépenses publiques locales se contracteraient à l’inverse de – 0,3 %, notamment en raison du recul de l’investissement.

En 2021, tous les sous-secteurs observeraient un léger reflux de leur contribution au ratio d’endettement.

Évolution du ratio d’endettement par sous-secteur d’administration

(en points de PIB)

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021, page 137.

II. LA SOUTENABILITÉ DE LA DETTE, SANS QU’ELLE SOIT MENACÉE À COURT TERME, DOIT ÊTRE GARANTIE DE FAÇON DURABLE

Dans le contexte de la crise sanitaire, le choix de recourir à l’emprunt a été assumé. S’il n’existe pas de niveau étalon du ratio de dette publique au-delà duquel l’endettement peut être considéré comme insoutenable, l’évolution de la dette rapportée au PIB est un critère de soutenabilité important, même s’il n’est pas le seul. C’est pour cette raison que le rapporteur général du budget de l’Assemblée nationale a souhaité conduire une mission d’information consacrée à la dette publique dont les conclusions ont été présentées le 23 juin 2020 ([118]).

A. À COURT TERME, LES RISQUES D’INSOUTENABILITÉ SONT LIMITÉS

La soutenabilité de la dette publique désigne la capacité pour un État à honorer ses engagements financiers dans le futur. La situation des finances publiques est soutenable si l’on ne projette pas, dans le futur, une situation d’insolvabilité, c’est-à-dire une situation dans laquelle l’État ne pourrait pas faire face à ses échéances de remboursement.

Pour que le ratio dette publique / PIB ([119]) soit stabilisé, il faut que le déficit public soit suffisamment faible pour que la croissance du PIB permette, par un effet dénominateur, de neutraliser l’effet numérateur. Le niveau de déficit pour lequel le ratio est stable est appelé déficit public stabilisant. En 2017 et en 2018, les déficits publics constatés, respectivement de 2,8 % et 2,5 % du PIB ont été proches des déficits publics stabilisants, hors flux de créances (2,6 et 2,4 % du PIB ([120])). La stabilisation du ratio de dette publique en 2018, malgré un déficit public légèrement supérieur au déficit public stabilisant, s’explique par la contribution positive des flux de créances à la réduction du ratio de déficit public (– 0,1 point).

Le calcul du solde public stabilisant

L’évolution du ratio dette publique / PIB entre l’année N et l’année N – 1 est déterminée, par construction, par l’évolution de l’encours de dette publique entre N – 1 et N en euros courants et par la croissance du PIB en euros courants entre ces deux années.

Or, la variation de la dette publique entre les années N – 1 et N en euros courants est égale au déficit public de l’année N en euros courants, moyennant le retraitement des flux de créances ([121]). C’est en effet le déficit en euros de l’année N qui explique la progression du stock de dette en euros entre l’année N – 1 et l’année N.

La croissance en pourcentage du stock de dette entre l’année N – 1 et l’année N est donc égale au rapport entre le déficit de l’année N en euros et le stock de dette de l’année N – 1 en euros. Pour que le ratio de dette soit stable, il faut que ce taux de croissance de l’encours de dette entre l’année N-1 et l’année N soit égal au taux de croissance du PIB.

Plusieurs facteurs écartent la menace d’une situation d’insoutenabilité.

● La crise ne remet pour l’instant pas en cause la faiblesse des taux d’intérêt observée depuis les années 1980 dans l’ensemble des pays de l’OCDE.

Comparaison des principaux taux d’intérêt nominaux de référence À 10 ans

(en pourcentage)

Source : Fred Economic Data.

Des causes structurelles expliquent cette tendance au long cours. Le taux d’intérêt réel est en effet le prix qui équilibre au niveau mondial l’épargne et l’investissement. Or, l’offre d’épargne s’accroît depuis les années 1990, sous l’effet notamment du vieillissement de la population. Parallèlement, l’investissement diminue en raison de la baisse de la productivité et du remplacement dans les pays avancés d’activités capitalistiques par des services qui le sont moins. Ces deux tendances s’accompagnent donc d’une baisse tendancielle du taux d’intérêt.

Malgré la crise et l’élévation du taux d’endettement les taux d’intérêt dans le monde devraient rester globalement à un niveau faible pour ces raisons structurelles.

Historique des taux de l’OAT À 10 ANS française

(en %)

Source : commission des finances, d’après les données de la Banque de France, extraction le 11 juin 2020.

● Cette tendance de fond a été amplifiée par la politique monétaire. La politique accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) menée depuis l’après-crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur celle de l’ensemble des États de la zone euro. En outre, la BCE a réagi très rapidement à la crise sanitaire. Dès le 18 mars, elle a annoncé un programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP). Cette action a été décisive pour maintenir les taux à des niveaux faibles et contenir les écarts de taux entre les pays membres.

● La France parvient à financer sa dette à un moindre coût parce que les investisseurs ont confiance dans sa signature, condition nécessaire au financement de la dette publique dans de bonnes conditions. Les hypothèses de taux d’intérêt du gouvernement sont de 0 % pour le taux obligataire à 10 ans en 2020 et 0.5 % pour celui de 2021. Pour rappel, il s’est élevé à 0,1 % en moyenne en 2019. Ainsi, la charge d’intérêt de la dette se maintiendrait à des niveaux exceptionnellement bas en 2020 et 2021, au moment où le stock de dette augmente très significativement.

Charge de la dette et de la trésorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performance de la mission Engagements financiers de l’État pour les années 2011 à 2020, loi de finances initiale pour 2021.

● Pour limiter les risques d’insoutenabilité de la dette des États-membres, une dette mutualisée au sein de la zone euro est pour la première fois envisagée. Le Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020 a entériné la proposition d’autoriser la Commission européenne à emprunter, au nom de l’Union, les fonds nécessaires pour « relever les défis posés par la pandémie de Covid-19 » ([122]). Les plans de relance nationaux et européen seraient ainsi financés en partie par des émissions obligataires de 750 milliards d’euros. La fiche 3 du présent rapport détaille le processus relatif à cet emprunt.

B. UNE VIGILANCE NÉCESSAIRE À LONG TERME FACE AU NIVEAU D’ENDETTEMENT

Les risques liés au niveau d’endettement du pays ne sont pas à écarter de façon définitive. Comme l’a rappelé le Haut conseil des finances publiques dans son avis du 28 septembre sur le présent projet de loi de finance ([123]) « dans un contexte de croissance potentielle affaiblie rendant plus difficile la réduction du déficit, la soutenabilité à moyen terme de la dette publique constitue un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance ».

● L’augmentation du stock de dette à refinancer peut conduire à l’insolvabilité. La perception d’un risque de défaut réévalué à la hausse par le marché pourrait se traduire par une augmentation des taux d’intérêt servis par la France au titre de sa dette, via une hausse du prix des émissions.

S’agissant de l’État en France, le Gouvernement fournit tous les ans au Parlement, au moment de l’examen du projet de loi de finances, une estimation de l’impact d’une hausse d’un point du taux d’intérêt sur l’ensemble de la courbe de taux, c’est-à-dire sur l’ensemble des maturités de la dette. En octobre 2020, le Gouvernement estime qu’une augmentation de 1 % des taux d’intérêt sur toutes les maturités aurait un impact de 2,5 milliards d’euros la première année, de 6 milliards d’euros la deuxième année et de 14,9 milliards d’euros la cinquième année.

Impact d’un choc de taux de 1 % sur la charge

de la dette nÉgociable de l’État

(en milliards d’euros)

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale.

Source : projet annuel de performance de la mission Engagements financiers de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2021, octobre 2020, p. 34.

● Même en l’absence de matérialisation du risque d’insolvabilité, l’endettement constitue une perte de souveraineté. La dette constitue en effet une dépense qui réduit la possibilité pour l’État de disposer de marges de manœuvre financière pour mener sa politique budgétaire de façon autonome. En 2019, les dépenses de charge de la dette de l’État se sont ainsi élevées à 40,3 milliards d’euros, soit 12 % de l’ensemble des dépenses du budget général de l’État (336 milliards d’euros) et 2,2 % de l’encours de la dette négociable (1 823 milliards d’euros). Le remboursement de la dette en 2021 (37,1 milliards d’euros) aura le même impact sur le solde public que les mesures du plan de relance (37,4 milliards d’euros en 2021) ([124])

AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIFS AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Lors de sa réunion du 28 septembre 2020, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis du Haut Conseil relatifs aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021.

M. le président Éric Woerth. Chers collègues, nous recevons M. Pierre Moscovici en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP). En application de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient au Haut Conseil des finances publiques d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui fondent le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), ainsi que sur la cohérence entre l’article liminaire du PLF et les orientations pluriannuelles de solde structurel fixées par la loi de programmation.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de m’avoir invité devant votre commission en tant que président du Haut Conseil des finances publiques pour vous présenter les principales conclusions de notre avis relatif au PLF et au PLFSS pour l’année 2021.

C’est la deuxième fois que je viens devant vous en tant que président du Haut Conseil. À l’occasion de ma première audition, qui a eu lieu une semaine après ma nomination et était relative au troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020(PLFR 3), je vous avais fait part de mon attachement sincère au Haut Conseil, que j’ai porté sur les fonts baptismaux en 2012, alors que j’étais ministre de l’économie et des finances.

J’avais également souligné, en référence à mon parcours personnel, la double orientation nationale et européenne du Haut Conseil. Chargé de veiller à la sincérité des prévisions macroéconomiques et de finances publiques établies par le gouvernement français, le HCFP est en outre compétent pour apprécier la cohérence de la trajectoire des finances publiques au regard de nos engagements européens.

Je vous avais indiqué mon souhait d’approfondir les relations entre le Haut Conseil et le Parlement. Éclairer le législateur est au cœur de la mission du Haut Conseil. Disposer d’un tiers de confiance indépendant est, j’en ai la conviction, nécessaire à la qualité et la sincérité des prévisions gouvernementales sur lesquelles sont établis les textes financiers qui vous sont soumis.

Pour qu’il puisse assurer pleinement sa mission, le Haut Conseil doit disposer d’un mandat et de moyens adaptés à cet enjeu démocratique, ainsi qu’aux enjeux de finances publiques que nous impose la crise sanitaire et économique. J’aurai l’occasion d’y revenir dans quelques instants en partageant avec vous certaines réflexions sur la modernisation de la gouvernance des finances publiques.

Je ne serai pas plus long dans ce propos introductif et en viens à la saisine du Haut Conseil.

Dans la continuité du troisième projet de loi de finances rectificative, le PLF pour 2021 est marqué par le choc économique de très grande ampleur qui a touché l’économie mondiale au premier semestre 2020 en raison de la crise sanitaire.

La chute de l’activité du fait de l’impact de l’épidémie et des mesures de restrictions sanitaires présente le même profil dans la plupart des économies du monde : ce n’est ni un V avec une reprise rapide après une chute profonde, ni un W avec une sorte de double chute, mais une racine carrée. Cela signifie que le PIB mondial s’est très nettement replié au premier semestre avant de connaître un rebond vigoureux mais incomplet, au cours du second, et que, selon l’ensemble des prévisions, le retour à la normale de l’activité devrait être lent – vers fin 2021 ou mi-2022, à conditions sanitaires relativement inchangées, bien sûr. Si les économies dans le monde enregistrent un recul et un rebond de l’activité d’ampleur et de temporalité diverses, le profil d’ensemble est très largement partagé, au moins dans les grandes économies. En particulier, l’activité au sein de la zone euro se serait située fin juin près de 15 % en dessous de son niveau d’avant-crise. Selon le consensus des prévisionnistes, cet écart devrait se résorber progressivement mais l’activité de la zone dans son ensemble ne retrouverait son niveau d’avant-crise qu’à la mi-2022.

D’après les dernières données disponibles, le rebond de l’économie mondiale ne serait ainsi que partiel. Plusieurs indicateurs signalent en effet depuis juillet que le rattrapage, très fort au début de l’été, commence à s’essouffler, freiné par certains secteurs des services comme le transport aérien, l’hôtellerie ou la restauration, pour lesquels les restrictions d’origine sanitaire perdurent, voire s’accroissent.

Les perspectives de l’économie mondiale restent soumises à l’évolution des conditions sanitaires. Les incertitudes sur la maîtrise de l’épidémie comme sur le développement d’un vaccin demeurent exceptionnellement élevées, ce qui fragilise inévitablement les exercices de prévisions macroéconomiques et de finances publiques, sachant que nous sommes sur un terrain qui n’est pas particulièrement solide.

Le contexte général étant posé, je vais vous présenter les trois principaux messages du Haut Conseil des finances publiques. Le premier porte sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement, que nous estimons, dans l’ensemble, plausibles pour les années 2020 et 2021 consolidées. Le deuxième tient à la nécessité impérative d’adopter, dès le printemps 2021, une nouvelle loi de programmation de finances publiques (LPFP). Le dernier a trait à la soutenabilité de la dette publique, qui doit constituer la boussole de la stratégie de finances publiques à moyen terme de la France.

Premier message, concernant le scénario macroéconomique du Gouvernement : il suit, à l’instar de celui adopté par la plupart de nos partenaires, une évolution en racine carrée. Pour 2020, le Gouvernement prévoit en conséquence un recul du PIB français de 10 % en volume, un chiffre en légère amélioration par rapport à la prévision du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, qui était de moins 11 %. Cette prévision avait d’ailleurs été jugée prudente par le Haut Conseil. Pour 2021, le Gouvernement prévoit un rebond de l’activité de 8 %.

Le Haut Conseil considère que le scénario macroéconomique d’ensemble à l’horizon 2021 est plausible. Ce qualificatif de plausible, nous l’appliquons aux prévisions d’activité économique, ainsi qu’à celles en matière d’inflation, d’emploi et de masse salariale. En 2021, l’activité s’établirait 2,7 % en dessous de son niveau de 2019, à un montant proche des autres prévisions disponibles. Elle dépendra très étroitement de l’évolution de la situation sanitaire, principal facteur d’incertitude.

Si nous estimons que le scénario macroéconomique d’ensemble est plausible d’ici à 2021, la chronique annuelle de l’évolution de l’activité pourrait être légèrement différente de celle prévue par le Gouvernement. Pour 2020, nous considérons ainsi que, sauf aggravation marquée de la situation sanitaire d’ici à la fin de l’année, compromettant la reprise du travail dans notre pays, la prévision d’activité est prudente, c’est-à-dire que le recul du PIB pourrait être moindre que prévu. La quasi-totalité des prévisionnistes que nous avons consultés sont un peu moins pessimistes que le Gouvernement. À l’inverse, le rebond pourrait être d’une ampleur plus limitée que ce qui est prévu dans le PLF pour 2021 ; c’est aussi ce que disent la plupart des prévisionnistes. Mais si l’on prend ensemble 2020 et 2021, la prévision du Gouvernement nous paraît plausible et ne s’écarte pas de manière significative du consensus.

Cela repose sur l’hypothèse forte d’une amélioration de la situation sanitaire tout au long de l’année 2021, mais aussi sur l’hypothèse volontariste d’un effet important des mesures du plan de relance sur la croissance, que le Gouvernement estime à 1,1 point de PIB, auquel s’ajouteraient les effets attendus des plans de relance chez nos partenaires. Par exemple, l’effet du plan de relance sur l’investissement public local pourrait être en 2021 un peu moins fort que prévu par le projet de loi de finances, en raison des délais inhérents à l’instruction des dossiers d’investissement et du niveau élevé d’utilisation des capacités de production du secteur du bâtiment.

Sur le fondement de ces hypothèses économiques, le Gouvernement prévoit un niveau de déficit absolument inédit depuis plus de soixante-dix ans : il s’établirait à 10,2 % du PIB en 2020, puis à 6,7 % du PIB en 2021. Ces prévisions sont proches de celles que le Gouvernement vous a présentées à l’été lors du débat d’orientation des finances publiques. Par rapport à ces dernières, le PLF prévoit un solde public en amélioration de 1,2 point en 2020 mais, symétriquement, en dégradation de 1,2 point en 2021. Cette prévision prend en compte la révision des hypothèses macroéconomiques et les nouvelles mesures de soutien de l’activité décidées dans le cadre du plan de relance. Le Haut Conseil estime que le solde public nominal prévu pour 2020 et 2021 est atteignable. Cette prévision est néanmoins affectée par les très fortes incertitudes qui entourent les conditions sanitaires et les évolutions macroéconomiques.

Au-delà du déterminant sanitaire, nous nous sommes attachés à identifier les principaux risques qui affectent les prévisions de recettes et de dépenses sur la base des informations dont nous disposons.

S’agissant des prévisions de prélèvements obligatoires, que nous estimons cohérentes avec le scénario macroéconomique, nous relevons que le Gouvernement ne prend que faiblement en compte les risques de pertes de recettes liées aux mesures de report d’échéances fiscales et sociales accordées en 2020. Il fait aussi l’hypothèse que les exonérations temporaires de cotisations pour les entreprises des secteurs les plus touchés par la crise sanitaire ne seront pas prolongées en 2021. Si l’une ou l’autre de ces hypothèses ne se vérifie pas, les recettes publiques seront dégradées.

S’agissant des prévisions de dépenses publiques, que nous estimons vraisemblables, des risques à la hausse comme à la baisse existent. Du côté baissier, la mise en œuvre des investissements prévus dans le cadre du plan de relance pourrait être plus lente qu’attendu, ce qui se traduirait par un report de dépenses sur 2022 et les années ultérieures. D’autre part, la charge d’intérêts pourrait être un peu moins élevée que dans la prévision du PLF pour 2021 du fait d’hypothèses d’évolution des taux d’intérêt par le Gouvernement qui sont, comme à l’accoutumée, relativement conservatrices ou prudentes.

Du côté haussier, nous relevons un risque sur le niveau attendu des dépenses de santé. Le PLFSS pour 2021 prévoit en effet une enveloppe de 4,3 milliards d’euros pour faire face à la crise sanitaire en 2021, contre des dépenses actuellement estimées à 10,1 milliards d’euros pour 2020. Par exemple, les dépenses associées à une éventuelle campagne de vaccination pourraient se révéler supérieures à celles prévues par le PLFSS pour 2021, qui sont de 1,5 milliard d’euros.

En dépit de ces aléas, le Haut Conseil estime dans l’ensemble que les prévisions de finances publiques sont atteignables.

J’en viens au deuxième message du Haut Conseil : celui de la nécessité d’adopter une nouvelle loi de programmation des finances publiques. C’est sans doute notre message principal de politique publique. Qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques, la LPFP du 22 janvier 2018 est définitivement caduque, nous le savons tous. D’abord, l’estimation du PIB potentiel retenue par cette loi, adoptée deux ans avant la crise, est obsolète. L’ampleur du choc subi par l’économie française devrait avoir un impact durable sur l’appareil productif, notamment sous l’effet du recul de l’investissement. Dans les documents fournis au Haut Conseil, le Gouvernement considère d’ores et déjà que le niveau du PIB potentiel devrait être révisé à la baisse de 1,5 point en 2020, puis de plus de 2 points en 2021 par rapport aux hypothèses de la LPFP.

Plus généralement, la trajectoire financière de la LPFP n’anticipait évidemment pas le choc sur les finances publiques que nous observons en 2020 et que nous constaterons encore en 2021. La LPFP prévoyait ainsi un déficit public égal à 1,5 point de PIB en 2020 et à 0,9 point en 2021, des prévisions bien éloignées de celles présentées par le PLF pour 2021.

Caduque, cette loi de programmation constitue pourtant, aux termes de la loi organique de 2012, la référence pour le PLF qui vous est soumis et pour l’exercice du mandat du Haut Conseil, et ce à double titre.

D’une part, le Haut Conseil doit s’appuyer sur la croissance potentielle telle qu’établie par la loi de programmation en vigueur. Le solde structurel est ainsi calculé dans le PLF pour 2021 avec la même hypothèse de croissance potentielle que dans la loi de programmation, même si, nous venons de le voir, cette hypothèse n’est absolument plus pertinente. Ainsi, la révision à la baisse de la croissance potentielle, telle qu’estimée actuellement par le Gouvernement, conduirait à accroître de plus d’un point en 2021 le déficit structurel.

D’autre part, le Haut Conseil doit comparer la trajectoire financière prévue par le PLF à celle de la LPFP. À cet égard, le Haut Conseil constate que l’écart de solde structurel prévu en 2021 par rapport à la loi de programmation de 2018 s’élève à moins 2,4 points de PIB, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012. Le solde structurel présenté par le Gouvernement se dégraderait ainsi de 1,2 point entre 2019 et 2021 et s’établirait à moins 3,6 points de PIB en 2021, ce qui est bien éloigné de l’objectif de déficit structurel de moins 1,2 point fixé par la LPFP.

Puisque les anciens repères économiques et financiers sont devenus inadaptés, le Haut Conseil estime tout à fait nécessaire d’en changer aussitôt que possible – pas à l’issue de la crise, mais dès que la situation sera stabilisée et l’horizon plus lisible. Il invite ainsi le Gouvernement à présenter dès le printemps 2021 un nouveau projet de loi de programmation des finances publiques. Cette LPFP permettra d’établir une stratégie de finances publiques de moyen terme. À cet effet, elle fixera notamment une nouvelle trajectoire d’évolution du PIB et du PIB potentiel, ainsi que de finances publiques, conformément à la loi organique de 2012.

Le troisième message du Haut Conseil a trait à la soutenabilité de la dette. Selon le scénario du Gouvernement, la dette publique s’élèverait à 117,5 points de PIB en 2020, soit une hausse de près de 20 points par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Le ratio de dette publique reculerait ensuite légèrement en 2021, à 116,2 points. Cette perspective d’une baisse limitée du ratio de dette publique est liée au très fort rebond du PIB attendu par le Gouvernement. Elle est fragile et pourrait être remise en cause, notamment si le rebond de l’activité était moindre qu’escompté.

En tout état de cause, la dette connaîtrait une augmentation massive par rapport à la situation d’avant-crise, résultant à la fois du choc économique inédit et de la réponse budgétaire apportée pour y faire face. Le ratio de dette publique s’établirait ainsi, en 2021, 18 points de PIB au-dessus de son niveau d’avant-crise et 22 points au-dessus de celui prévu par la loi de programmation. Cela ne fait que confirmer et accélérer des évolutions intervenues depuis longtemps, après une décennie quasi ininterrompue de hausse de la dette. Or le contexte de croissance potentielle affaiblie rend plus difficile la réduction du déficit. La soutenabilité à moyen terme de la dette publique constitue donc un enjeu central de la stratégie financière de la France. Elle appelle à cet égard la plus grande vigilance. Je sais tous les débats que la dette peut susciter, et je vous ai déjà dit que, quelles que soient les possibilités qu’offre une nouvelle politique monétaire, ou une nouvelle politique européenne, ni la monétisation absolue, ni la mutualisation absolue, ni l’annulation de la dette, qui pèserait sur les épargnants, ne sont plausibles. La question de la dette doit donc être traitée, raison pour laquelle nous vous appelons à la vigilance.

Dans la continuité de ce message sur la dette, et avant de répondre à vos questions, je tiens à partager avec vous quelques réflexions sur la gouvernance des finances publiques et particulièrement sur le mandat du HCFP. La crise sanitaire qui a touché la France et le monde en 2020 s’est traduite par un choc massif sur les finances publiques, notamment sur l’encours de la dette publique. Compte tenu de cette situation, je suis persuadé qu’une refondation de la stratégie financière est indispensable pour assurer la soutenabilité de la dette publique et le meilleur usage des deniers publics. La Cour des comptes s’est d’ailleurs exprimée à ce sujet dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, publié en juin dernier.

La mise en œuvre et le respect à long terme de cette stratégie appellent un renforcement de la gouvernance financière. Je vous rappelle qu’en 2012, à la suite de la crise financière de 2008 puis de celle des dettes de la zone euro, les gouvernances française et européenne des finances publiques avaient été refondées pour éviter que les difficultés rencontrées alors ne se reproduisent. Dans le prolongement du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, la loi organique de 2012 avait introduit dans le droit français un ensemble de dispositifs visant à assure une maîtrise durable des finances publiques ; elle avait notamment fondé le Haut Conseil des finances publiques, que j’ai l’honneur de présider.

Après le choc que nous venons de connaître, totalement inédit depuis la Seconde Guerre mondiale, il m’apparaît nécessaire de compléter l’architecture élaborée en 2012 pour franchir une nouvelle étape dans l’amélioration du pilotage des finances publiques en France. La Cour des comptes s’exprimera sur ce sujet à la fin de l’automne. Mon propos n’est pas d’anticiper ici ce prochain rapport, que je vous présenterai le moment voulu, si vous m’y conviez ; c’est bien en ma qualité de président du Haut Conseil que je tiens aujourd’hui à m’adresser à vous.

Depuis sa création, notre jeune institution budgétaire indépendante a contribué à l’amélioration du réalisme des hypothèses macroéconomiques. Ce constat, conforme aux attentes du législateur de 2012, a été étayé par des analyses économiques de grande qualité du Haut Conseil, réalisées de manière indépendante. Toutefois, notre mandat, significativement plus réduit que celui de nos homologues européens, est insuffisant pour assurer pleinement la surveillance indépendante de la trajectoire de finances publiques et éclairer les autorités et les citoyens sur les risques liés à la situation de nos finances publiques. C’est la raison pour laquelle je me contenterai de répondre aux questions entrant dans le cadre de notre mandat ; je répondrais volontiers aux autres questions, mais je ne pourrai le faire que lorsque notre mandat sera étendu.

Je vous citerai à cet égard trois exemples de limites de notre mandat actuel. Première limite : la loi organique de 2012 n’a pas formellement confié au HCFP la mission d’apprécier le réalisme des prévisions de finances publiques, qu’il s’agisse des recettes, des dépenses ou du déficit public. Dans l’exercice de son mandat actuel, nous ne pouvons faire abstraction de ces considérations et elles font régulièrement l’objet de développements dans nos avis. Notre analyse reste toutefois limitée dans sa portée par la loi organique.

Deuxième limite : le Haut Conseil n’est pas non plus compétent pour examiner le réalisme de l’évaluation de l’impact financier ou socio-économique de mesures, quand bien même cette évaluation serait déterminante pour apprécier le réalisme de la trajectoire de finances publiques.

Troisième limite, et ce sera là mon dernier exemple, mais il y en a d’autres : le mécanisme de correction ex post n’a pas fait la preuve de son efficacité. Son déclenchement par le Haut Conseil en cas d’écart significatif à la trajectoire de solde structurel est trop tardif, puisqu’il intervient seulement une fois l’écart à la trajectoire constaté et ne semble pas permettre d’assurer le plein respect des trajectoires financières programmées.

Un ensemble d’ajustements de la gouvernance des finances publiques est donc nécessaire. À cet effet, j’ai demandé au rapporteur général du Haut Conseil, M. Éric Dubois, de réfléchir aux évolutions souhaitables du mandat de notre institution budgétaire indépendante. Il faut aussi que les moyens soient progressivement adaptés à ces nouveaux enjeux. Le PLF pour 2021 prévoit un accroissement très significatif des moyens humains du Haut Conseil, et je m’en réjouis. Je pense toutefois que le mandat et les moyens devraient aller de pair ; j’aurai l’occasion de revenir devant vous pour présenter les propositions qui iraient dans ce sens, si vous en convenez.

M. le président Éric Woerth. Je n’ai pas d’opposition à une éventuelle extension du mandat du HCFP, bien au contraire : disposer d’un avis plus global et plus cohérent constituerait un progrès et irait dans le sens de ce qui existe déjà dans d’autres démocraties. La seule limite, c’est le respect des compétences des uns et des autres : il faut éviter tout chevauchement.

Pour en revenir à 2021, vous évoquez dans votre avis le caractère incertain des recettes provenant des financements européens. Pouvez-vous nous en dire davantage ? Comment l’appréciez-vous et quelles conséquences cela pourrait-il avoir ?

Vous n’évoquez pas le cantonnement de la dette, probablement parce qu’il n’est pas évoqué dans les documents budgétaires que nous avons reçus ce matin – nous n’avons eu que peu de temps pour en prendre connaissance. Avez-vous une opinion sur ce point ?

La soutenabilité de la dette est une question très importante. Quelle lecture faites-vous de l’ambition du Gouvernement de financer la relance par l’activité ? S’il n’y a pas de programme de financement de cette relance – ce que je regrette –, c’est parce que, selon le Premier ministre, la relance paiera la relance. Ce n’est pas ce que vous semblez dire lorsque vous appelez l’attention sur la soutenabilité de la dette. Cela met en jeu l’avenir : on ne peut pas brûler ses vaisseaux pour le futur, même quand on a affaire à une crise de l’ampleur que nous connaissons actuellement.

Dernière question : pourquoi le Gouvernement est-il plus pessimiste que le consensus des prévisionnistes pour 2020, et plus optimiste que lui pour 2021 ? Ce n’est pas classique d’être ainsi à fronts renversés ; si vous avez une opinion sur ce point, je serais heureux de l’entendre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avant d’aborder les trois messages de votre avis, je souhaite commenter la trajectoire de reprise en racine carrée que vous avez présentée. Si l’on peut y souscrire facilement, plusieurs économistes présentent actuellement une autre courbe, en K, que je trouve assez juste : tandis qu’une partie de l’économie redémarre assez bien et, nous l’espérons, vite et fort grâce au plan de relance, une autre partie subit encore de plein fouet la crise, souvent pour des raisons administratives liées aux conditions sanitaires. Cette courbe en K présente un intérêt : elle oblige les commissaires aux finances que nous sommes à rester très vigilants, pendant que nous discutons du plan de relance pour 2021 et 2022, face aux difficultés économiques qui restent présentes, avec cette branche descendante de la lettre K qu’il faudra toujours soutenir pendant cette crise.

Concernant les trois messages que vous évoquez, le Haut Conseil valide les nouvelles prévisions pour 2020. Vous les considérez prudentes, atteignables, malgré les incertitudes. Il est vrai que celles-ci sont majeures et rendent la prévision économique complexe ; le rebond de l’activité dépend entre autres de la situation sanitaire, qui n’est pas stabilisée – personne ne peut l’anticiper. En plus des risques internes, l’économie française est dépendante des perspectives de reprise économique au sein de l’Union européenne, ainsi qu’à l’international. Ces risques sont un point essentiel de l’analyse du Haut Conseil. Nous devrons discuter du PLF alors que les prévisions restent fragiles ; c’est la particularité de la séquence que nous vivons. Mais, dans ce contexte, votre analyse me paraît tout à fait sérieuse et précieuse.

Je retiens que vous validez les principales hypothèses macroéconomiques pour 2021 présentées par le Gouvernement concernant le rebond de notre activité, l’inflation et l’emploi. Je retiens également que les conséquences qu’en tire le Gouvernement pour les finances publiques vous apparaissent plausibles, pour reprendre votre terminologie. L’estimation du déficit public en 2021 serait atteignable, bien que très dépendante des évolutions sanitaires.

Concernant votre deuxième message portant sur la loi de programmation, j’y souscris totalement : il nous faudra une nouvelle LPFP le plus tôt possible car celle de 2018 est bien évidemment caduque. La question de savoir quand il faut examiner une nouvelle loi de programmation n’est pas simple : il ne faut pas qu’elle intervienne après la crise, vous avez raison, mais elle ne peut pas non plus être votée avant la fin de la crise sanitaire puisque, par définition, elle serait caduque quelques semaines plus tard. La vraie difficulté sera donc de savoir à quel moment nous aurons une visibilité sanitaire suffisante pour envisager un horizon de développement économique relativement sérieux et crédible. Comme vous, je souhaite une LPFP au premier trimestre 2021. Toutefois, si les conditions sanitaires n’étaient pas satisfaisantes à cette période, je préférerais que la LPFP soit examinée un peu plus tard dans l’année. En tout cas, l’exercice est effectivement à renouveler.

Quant à votre inquiétude sur la soutenabilité de l’endettement public de la France, c’est une question qui me tient à cœur. Nous en avions parlé au printemps dernier, avant le PLFR 3. Le Parlement devra, avec votre concours, mieux travailler sur l’évolution de la soutenabilité de notre endettement. Nous sommes d’accord avec le président Woerth sur ce point : le Parlement doit se saisir une fois par an au minimum du débat sur la dette. Il faut que nous nous équipions d’indicateurs plus complets que le seul ratio dette sur PIB, devenu caduc en ces temps de crise, l’effet dénominateur d’un PIB en chute rendant l’analyse de tout ratio sur PIB très complexe. Nous devons examiner la dette non seulement selon une trajectoire pluriannuelle, mais aussi de façon qualitative, en tenant compte de la valeur de la signature de la France pour ses créanciers et pour les investisseurs internationaux. C’est en effet extrêmement important pour savoir si notre pari sur la croissance pour financer la reprise de l’activité et le remboursement de notre endettement à long terme est crédible.

La priorité, aujourd’hui, c’est la relance : nous devons profiter du faible coût de la dette pour investir de façon ambitieuse. Mes questions seront d’ordre technique, et auront trait aux missions du Haut Conseil. Concernant la dégradation du PIB potentiel et du solde structurel entre 2020 et 2021, avez-vous pu analyser les fondements de ces hypothèses et par quels canaux la crise agirait sur la dégradation de ces indicateurs ? De même, s’agissant du gain de croissance envisagé par le Gouvernement, le Haut Conseil a-t-il disposé du temps et des moyens suffisants pour procéder à une analyse fine ?

M. Daniel Labaronne. Le Haut Conseil estime que les hypothèses macroéconomiques sont prudentes pour ce qui concerne la consommation, mais un peu surévaluées s’agissant de l’investissement et des exportations. Avez-vous une idée de ce que pourrait être la contribution du commerce extérieur à la croissance ? On apprend dans les manuels de macroéconomie que lorsque, dans une économie, le montant de l’épargne est supérieur au montant de l’investissement privé et public, alors cette économie connaît généralement un excédent de sa balance commerciale – ce fut longtemps le cas de l’Allemagne. Or, en France, si l’épargne l’emporte vraisemblablement sur l’investissement, on n’enregistre pas pour autant d’excédent de la balance commerciale. Comment expliquer ce paradoxe ? Notre appareil de production rencontrerait-il des obstacles structurels à l’export ?

La crise que nous traversons touche à la fois l’offre et la demande, provoquant une diminution du PIB potentiel et une dégradation des investissements en capital matériel et humain. Cette diminution du PIB, conséquence d’une crise conjoncturelle, va entraîner une augmentation du déficit structurel. N’est-ce pas là encore paradoxal ? Ne faudrait-il pas revoir notre approche tant du PIB potentiel que du déficit structurel ?

Vous dites que, du fait de l’affaiblissement de la croissance potentielle, se pose la question de la soutenabilité des finances publiques. Celle-ci ne dépend-elle pas aussi d’autres facteurs, tels que la crédibilité de la politique publique, la solidarité des États membres de l’Union européenne ou l’engagement de la Banque centrale européenne à travers son programme d’achat d’actifs ?

Mme Véronique Louwagie. Le Haut Conseil note que le niveau de l’investissement public en 2020 est revu à la baisse par rapport aux prévisions du troisième projet de loi de finances rectificative : entre 2019 et 2020, la diminution serait de 4,9 milliards d’euros plutôt que de 2,4 milliards. Comment l’expliquez-vous ?

Vous indiquez en outre que l’investissement public – qui revêt une importance particulière pour les entreprises – risque d’être moins élevé en 2021 que prévu par le Gouvernement. Sur quoi se fonde ce jugement ?

Le solde structurel s’améliorerait en 2020 et se dégraderait en 2021. Vous estimez que son calcul est affecté par le choix fait par le Gouvernement d’enregistrer les mesures en dépenses temporaires ou structurelles. Le constat que vous dressez est assez factuel. Avez-vous réfléchi à d’autres possibilités d’enregistrement des dépenses que celles qui ont été retenues ?

S’agissant de la dette, que pensez-vous de l’évolution des taux d’intérêt ? Avez-vous émis des hypothèses différentes de celles qui ont été retenues ?

M. Jean-Paul Mattei. Le Haut Conseil qualifie de prudente, quoique comportant quelques incertitudes – ce qui est tout à fait compréhensible dans le contexte actuel –, la prévision d’activité pour 2020 faite par le Gouvernement ; je noterai toutefois vos interrogations concernant les méthodes classiques de prévision, notamment en matière d’emploi. Il juge d’autre part volontariste la prévision d’un rebond de 8 % de l’activité en 2021. Qu’entendez-vous par là ? Avez-vous intégré dans votre estimation les effets du plan de relance, doté d’une enveloppe de 100 milliards d’euros sur deux ans ? Disposez-vous d’informations sur les prévisions de nos voisins européens ?

Pour abonder dans le sens du président Woerth, cantonner la dette liée à l’épidémie de Covid-19 dans un instrument ad hoc, sur le modèle de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), ne permettrait-il pas de donner à nos concitoyens une meilleure vision de l’effort budgétaire, exceptionnel compte tenu du contexte, actuellement fourni ?

Mme Valérie Rabault. Il est inscrit dans le projet de loi de finances pour 2021 20 milliards d’euros de recettes en plus et 10 milliards d’euros de dépenses en moins au titre du plan de relance par rapport à ce qui avait été prévu dans le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020. Qu’en pensez-vous ?

Vous faites état, à l’alinéa 56 de l’avis, d’une « légère diminution » – de 18 milliards d’euros quand même ! – des dépenses de l’État par rapport à 2020. Or, si certaines dépenses ont dû baisser du fait d’une moindre activité, d’autres, au contraire, devraient augmenter, en raison du plan de relance – à moins que ce dernier ne soit moins important qu’annoncé par le Gouvernement… Sur quel champ porte la diminution constatée ?

À l’alinéa 65, il est indiqué que le montant du plan de relance pour 2021 serait de 44,2 milliards d’euros. On est loin des chiffres annoncés par le Gouvernement ! Qu’en est-il réellement ?

Chaque année, le groupe Socialistes et apparentés dépose des amendements sur le solde structurel. D’ordinaire, nous estimons que les prévisions en la matière ne sont pas sincères. Cette année, le Gouvernement semble avoir fait un choix inhabituel, en transférant une partie de la composante conjoncturelle à la composante structurelle. Qu’en pensez-vous ? Sachant que le Haut Conseil doit s’appuyer sur la croissance potentielle prévue, n’aurait-il pas été souhaitable que cet indicateur soit recalculé, ce qui aurait supposé que le Gouvernement révise la loi de programmation des finances publiques en vigueur – qui, chacun ici en conviendra, est obsolète ?

M. Charles de Courson. Vous préconisez, comme je le fais depuis un an et demi, une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Toutefois, le Gouvernement a-t-il le choix ? Il me semble que les dispositions de la loi organique relatives à l’écart entre le solde structurel indiqué dans la loi de finances et celui prévu par la loi de programmation en font, non pas une possibilité, mais une obligation.

Vous indiquez que le déficit structurel s’établira en 2021 à 3,6 points de PIB au lieu de 1,2, comme prévu dans la loi de programmation. En réalité, ce sera plutôt 4,8, si l’on tient compte du ralentissement économique et de la diminution du PIB potentiel, lequel est très inférieur à ce qui était prévu dans la loi de programmation. Il faudrait en tirer les conclusions ! En effet, le déficit structurel n’a pas été réduit pendant les trois années précédentes. S’il s’établit à 1,2 en 2020, c’est pour une raison très simple, qui est bien expliquée dans l’avis du Haut Conseil : les recettes se sont effondrées plus vite que les dépenses et une partie de celles-ci ont été enregistrées comme des mesures conjoncturelles ; il s’agit d’un simple effet mécanique.

Vous jugez tout à fait excessifs les 17,3 milliards d’euros de fonds européens prévus en recettes pour 2021 ; je partage votre opinion. Aux dernières nouvelles, on nous a octroyé 37 milliards d’euros. Il semble difficilement concevable qu’on consomme plus de 45 % de cette somme en 2021. Qu’en pensez-vous ?

Quant à la soutenabilité de la dette publique, je me permets d’indiquer que 22 points de PIB, cela représente, en gros, 500 milliards d’euros. Si vous rapportez cette somme aux 30 millions de Français actifs – ce sont ceux qui créent de la richesse qui remboursent la dette –, cela fait une augmentation de la dette publique de 17 000 euros par actif. Il est dommage que vous n’alliez pas jusqu’au bout du raisonnement : ce qu’il faut faire, ce sont des économies ! On les attend toujours.

M. Éric Coquerel. Vous souhaitez qu’on élargisse les attributions du Haut Conseil des finances publiques. Surtout pas ! En Europe, les organismes indépendants ont déjà bien trop de pouvoir par rapport aux élus, à commencer par la Banque centrale européenne ou, notamment en matière de politique de la concurrence, les commissaires européens – dont vous avez été. Je ne suis pas pressé qu’un organisme indépendant dispose de pouvoirs accrus pour évaluer les politiques budgétaires décidées par les gouvernements !

Vous dites que l’avis que vous rendez ne porte que sur les prévisions économiques et non sur le contenu du projet de loi de finances, mais je vous signale que la Cour des comptes, à laquelle le Haut Conseil est rattaché, a indiqué le 30 juin qu’il faudrait faire rapidement des économies en réduisant la dépense publique. C’est un choix. La Cour estimant à 250 milliards d’euros le coût de la crise du Covid-19 d’ici à la fin 2020, on pourrait tout aussi bien s’interroger sur les 135 milliards d’euros de pertes de recettes fiscales. Or est prévue une baisse de 10 milliards d’euros des impôts sur la production, ce qui est une autre manière de creuser le déficit. Personnellement, je préférerais une réforme fiscale plutôt qu’une baisse des dépenses publiques.

Vous vous interrogez sur la soutenabilité d’une dette atteignant 2 415 milliards d’euros. Même les économistes les plus libéraux affirment qu’en réalité, la dette liée à la crise du Covid-19, on ne la paiera pas. Vous semblez dire l’inverse. Comment pensez-vous pouvoir la rembourser – d’autant que, comme vous le dites, les taux d’intérêt risquent d’être relevés ? Si c’était la Banque centrale européenne qui rachetait leur dette aux États, et non les marchés, il y aurait moins de risque que les taux intérêt augmentent !

Mme Émilie Cariou. Nous prenons acte de la difficulté d’établir des prévisions de solde budgétaire dans la période exceptionnelle que nous vivons et entendons les alertes que vous lancez concernant l’insuffisante prise en compte de la baisse des recettes – notamment parce que certaines exonérations temporaires de cotisations risquent d’être reconduites – et la nécessité d’adopter une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Cela dit, compte tenu des mesures prises après la crise des gilets jaunes, de la forte hausse de la prime d’activité, de la montée en puissance des lois de programmation telles que la loi de programmation militaire ou le projet de loi de programmation de la recherche que nous venons d’adopter, ainsi que des annonces faites dans le cadre de la réforme des retraites, il me semble que, dès avant la crise sanitaire, nous n’étions plus dans les clous.

Pour ce qui est de la dette, pensez-vous que la décision du Gouvernement de baisser massivement les impôts de production, ce qui pèsera sur le budget à hauteur de 10 milliards d’euros par an, soit une solution ? Il me semble qu’il s’agit, non pas d’une mesure d’urgence ayant des effets à court terme, mais d’une mesure de compétitivité à long terme qui ne trouvera aucune compensation dans le budget de l’État. Ne craignez-vous pas que cela dégrade encore les comptes publics ?

Le Gouvernement table sur la croissance pour contrer la progression de la dette publique. Or, dans une enquête publiée la semaine dernière, la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) note que les entreprises sont confrontées à une crise de la demande. Ne pensez-vous pas qu’il faudrait donner une autre dimension au plan de relance, afin d’en faire le plan d’urgence susceptible de sortir le pays de la crise ?

Mme Patricia Lemoine. Quelques remarques concernant la méthode, pour commencer. Vous soulignez la cohérence du Gouvernement quant aux hypothèses macroéconomiques sur lesquelles il fonde le projet de loi de finances. À l’exception du déficit public, qui sera plus élevé que prévu, tous les indicateurs macroéconomiques sont stables, voire meilleurs qu’annoncé lors du débat d’orientation des finances publiques en juillet dernier. C’est, pour le groupe Agir ensemble, une dimension à saluer, car nous attachons une importance particulière à la sincérité budgétaire.

La situation exceptionnelle que nous connaissons nous oblige à co-construire un budget exceptionnel, fondé sur des hypothèses macroéconomiques elles-mêmes exceptionnelles. Le déficit public s’élèvera à 10,2 points de PIB en 2020 et 6,7 en 2021, alors qu’il était de 2,1 hors CICE en 2019. La dette publique atteindra 117,5 points de PIB en 2021. Nous partageons vos inquiétudes concernant la soutenabilité de cette dette ainsi que l’idée qu’il faudrait définir une nouvelle trajectoire budgétaire si nous voulons maintenir un niveau d’endettement soutenable.

Nous n’avons pas eu le temps d’étudier en profondeur le contenu du projet de loi de finances pour 2021. Les mesures du plan de relance qu’il reprend sont-elles conformes aux souhaits que vous aviez exprimés en juin dernier dans le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques – pour rappel, vous appeliez à des mesures ciblées et temporaires qui ne seraient pas financées par la dette ?

M. Julien Aubert. Le chiffre de 100 milliards d’euros avancé pour le plan de relance vous semble-t-il plausible, vraisemblable ou volontariste ?

S’agissant du rapport temporel entre le rendement des trois principaux impôts d’État et la croissance, peut-on tirer des enseignements de la crise que nous venons de vivre ? Cela pourrait-il modifier l’élasticité des recettes au PIB, donc avoir des conséquences structurelles dans les années à venir sur la manière dont on appréhende cette élasticité ?

Vous appelez à un élargissement des compétences du Haut Conseil des finances publiques. Pensez-vous qu’il serait bon que vous ayez la capacité de fixer vous-mêmes les prévisions de croissance et de croissance potentielle, qui s’imposeraient ensuite au Gouvernement pour ses projections budgétaires ?

M. Jean-René Cazeneuve. S’agissant de la nouvelle loi de programmation des finances publiques, je suis tout à fait d’accord sur le fond : elle est nécessaire. En revanche, je resterai prudent quant au timing : pour pouvoir la faire, il faudrait que les indicateurs soient moins volatils. Fixer l’échéance à l’année prochaine me paraît plutôt raisonnable.

J’imagine que vous intégrez dans votre réflexion les finances des collectivités territoriales. Préconisez-vous une limitation de leurs dépenses au moyen d’une nouvelle forme de contractualisation ?

M. Pierre Moscovici. Monsieur le président Woerth, si nous évoquons des incertitudes concernant les financements européens, c’est pour deux raisons. D’une part, il demeure des incertitudes politiques, notamment s’agissant d’une éventuelle conditionnalité des versements au respect de l’État de droit, ce qui fait débat ; m’étant rendu la semaine dernière au Parlement européen, je puis vous assurer que cela peut être un facteur de retard. D’autre part, il faudra monter une tuyauterie qui permette de dépenser rapidement ces 17,3 milliards d’euros ; c’est aussi dans l’ingénierie que les choses se joueront. C’est pourquoi la Cour des comptes étudiera l’an prochain l’impact des différentes politiques publiques engagées en réponse à la crise du Covid-19.

Le Haut Conseil ne s’est pas exprimé sur le cantonnement de la dette. Cependant, la Cour des comptes l’avait fait en juin, et c’est pourquoi je me permets de répondre sur ce point – je précise que toutes les réponses que je fais s’inscrivent dans le cadre de mon mandat, quelle que soit mon envie de répondre à vos questions, voire de ferrailler, si j’ose dire. L’aspect positif, c’est que la partie de la dette qui serait cantonnée serait reconnue et, pour le coup, remboursée ; on peut de surcroît imaginer qu’une ressource serait définie en regard. Ce qui serait en revanche négatif – je le dis sans faire de procès d’intention –, c’est de considérer qu’à partir du moment où l’on cantonnerait, par exemple, 20 points de dette, on repartirait avec une dette publique de 100 points de PIB : non, le montant total de la dette resterait le même, et il ne faudrait pas que ce soit une incitation à ne pas maîtriser le reste.

S’agissant de la relance par l’activité et de la soutenabilité de la dette publique, j’entends vos questionnements, qui reflètent fort logiquement vos positionnements politiques. La Cour et le Haut Conseil considèrent qu’il s’agit d’une question centrale. Nous ne devons pas caresser l’illusion que la Banque centrale européenne absorbera la totalité de la dette ; ce serait pour le coup imprudent. Si une percée est enregistrée avec le plan européen, qui, pour la première fois, prévoit une mutualisation partielle de la dette, cela ne signifie pas pour autant que cela débouchera un jour sur une mutualisation totale ; les conditions dans lesquelles ce plan a été adopté et les précautions prises par un certain nombre de pays font plutôt penser le contraire. La dette peut-elle être entièrement annulée ? Attention au piège : en définitive, ce seraient les épargnants qui seraient spoliés. La question de la dette doit donc être examinée sur le moyen terme et la relance par l’activité est sans doute un préalable, voire une urgence. Reste à savoir si ce sera suffisant : c’est un débat que nous avons devant nous.

Pourquoi considérer que la prévision d’activité pour 2020 est prudente et celle pour 2021 volontariste ? D’abord, le printemps 2020 fut moins mauvais et le rebond de l’été meilleur qu’attendu ; pour enregistrer une récession de 10 %, il faudrait une rechute assez forte au quatrième trimestre : voilà pourquoi nous considérons que la prévision est prudente – ce n’est pas un jugement de valeur. Pourquoi le Gouvernement l’a-t-il fait ? Ce sera au ministre de vous répondre. Probablement s’agit-il d’un réflexe de prudence intégrant la possibilité d’une dégradation brutale de la situation sanitaire qui impacterait le quatrième trimestre. Quant à 2021, je le répète, tout dépendra de la mise en œuvre du plan de relance, de son impact et de l’évolution de la situation sanitaire.

Pour ce qui concerne la nouvelle loi de programmation des finances publiques, je reprendrai la formule du rapporteur général : il faut qu’elle arrive le plus tôt possible. Cela ne signifie pas qu’il faille attendre que tout soit derrière nous, crise sanitaire et crise économique, mais il faut avoir une visibilité suffisante – concernant, par exemple, un éventuel vaccin et son efficacité. D’un autre côté, il convient aussi de tenir compte du cycle politique : cette loi doit advenir suffisamment tôt pour être crédible, sinon nous risquons de vivre longtemps sans loi de programmation des finances publiques, de nous éloigner des textes que vous avez votés, notamment de la loi organique de 2012, et de ne plus avoir de boussole, ce qui ne me semble pas bon. C’est pourquoi nous nous sommes permis de suggérer le printemps 2021 – si possible plutôt que quoi qu’il en coûte, serais-je tenté d’ajouter. Je pense qu’il est nécessaire que nous fixions un cap et que le Parlement soit attentif à cette question.

Pour ce qui est de l’impact de la crise sur le potentiel de croissance, nous pensons que son évaluation est réaliste parce que s’il y a moins d’investissements, il y a moins de capacités de production. La structure productive doit être adaptée : il y a trop de capacités de production dans certains secteurs, pas assez dans d’autres. Cela rejoint ce que vous disiez sur la courbe en K, monsieur le rapporteur général : ne prenons pas les prévisions de croissance comme un bloc ; certains secteurs seront terriblement touchés. Cela signifie que même avec une croissance assez forte, et même si l’on retrouve le niveau d’activité de 2019, on restera loin du niveau d’emploi de la fin 2019 – alors que c’est ce à quoi nos concitoyens sont très attachés. Vous avez donc raison de manifester votre préoccupation pour la jambe descendante du K et pour un certain nombre de secteurs, d’autant qu’il y a aussi une perte de capital humain liée à un chômage élevé. Voilà pourquoi nous pensons que la croissance potentielle peut être atteinte.

Sans doute, monsieur Labaronne, existe-t-il, et depuis fort longtemps, des problèmes structurels, notamment de spécialisation, en matière de commerce extérieur. Cela étant, si l’épargne des ménages s’est fortement accrue – d’aucuns parlent de sur-épargne –, celle des entreprises et des administrations a baissé. Il y a donc une certaine cohérence.

Si nous sommes prudents pour ce qui concerne l’investissement public, madame Louwagie, c’est, d’une part, parce que les délais d’instructions peuvent être longs, d’autre part, parce qu’on risque de buter sur la capacité de certains secteurs, notamment celui du BTP, déjà fortement sollicités à répondre rapidement à un surcroît de demande.

La baisse de 18 milliards d’euros des dépenses de l’État enregistrée entre la troisième loi de finances rectificative pour 2020 et le projet de loi de finances pour 2021 provient notamment d’une baisse de 51 milliards d’euros correspondant au coût du plan d’urgence pour faire face à la crise sanitaire, compensée partiellement par la mise en œuvre du plan de relance, à hauteur de 22 milliards d’euros, et par l’augmentation des crédits des ministères et des dotations à l’Union européenne, à hauteur respectivement de 4 milliards et de 3,5 milliards d’euros.

Pour ce qui est du calcul du solde structurel pour 2020, les mesures qui ont été prises pour faire face à la crise sanitaire ont été enregistrées comme des dépenses temporaires et exceptionnelles, alors qu’elles auraient pu être comptabilisées dans le solde structurel – c’est d’ailleurs le choix qu’avait fait la Commission européenne pour ses prévisions au printemps dernier.

L’amélioration des finances publiques en 2020 résulte de l’amélioration de la conjoncture par rapport aux prévisions, avec une base taxable plus importante, donc plus de recettes que prévu, et moins de dépenses, notamment celles liées au dispositif de l’activité partielle, qui ne peut être maintenu trop longuement à un niveau élevé.

Je serai, sans grande surprise, en désaccord avec vous, monsieur Coquerel, s’agissant du mandat du Haut Conseil des finances publiques – tout comme je l’aurais été s’agissant de celui de la Commission européenne. Il ne s’agit pas d’imposer des lectures qui viendraient d’ailleurs ou d’instruments non démocratiques, il s’agit au contraire d’éclairer vos débats et vos décisions par une approche plus ambitieuse et plus approfondie des déterminants des différentes composantes que j’ai évoquées. Je crois qu’il serait très positif pour le Parlement de disposer d’un outil plus puissant – sans aller pour autant jusqu’à établir les prévisions, même si c’est le cas dans certains pays, comme l’Espagne. Vous disiez, monsieur le président de la commission des finances, qu’il fallait éviter les chevauchements ; soyez assuré que le jour où je viendrai vous rendre visite avec des propositions, je tiendrai compte de mon expérience de la structure de l’État français et de ma connaissance des rôles respectifs des uns et des autres ! Je pense que l’on peut faire des choses plus claires et plus fortes sans pour autant remettre en cause le rôle du ministère des finances. Tout cela doit se passer en bonne intelligence. Il reste que nous ne sommes plus en 2012 : le contexte est aujourd’hui très changeant.

On a beaucoup parlé du solde structurel et de la croissance potentielle ; nombre d’entre vous ont souligné la très grande incertitude qui pesait sur ces données. Cela signifie – disant cela, j’ai bien conscience d’outrepasser ma mission de président du Haut Conseil, et même celle de premier président de la Cour des comptes, et je vous prie de m’en excuser – qu’il ne faut pas s’interdire d’engager une réflexion plus approfondie sur ce que devraient être les règles de finances publiques après la crise. Le pacte de stabilité et de croissance a été, vous le savez, suspendu en 2020, en raison de l’activation de ce que l’on appelle la clause dérogatoire générale. Je me suis rendu à la Commission européenne la semaine dernière : il sera également suspendu en 2021. Néanmoins, on ne peut pas vivre éternellement sans règles ; toutefois, ce ne pourra pas être exactement les mêmes. Il faudrait tenir compte du manque de robustesse de certains concepts : si la croissance potentielle est aussi vulnérable et si le solde structurel, qui est théoriquement indépendant de la croissance, est lui-même très volatil, c’est qu’il y a des choses à repenser – je le disais déjà lorsque j’étais commissaire européen. L’essentiel, c’est la soutenabilité de la dette publique, car nos concitoyens ne sont pas fous : ils savent bien qu’une dette, à un moment donné, ça se rembourse – au moins en partie.

M. le président Éric Woerth. Merci, monsieur le président du Haut Conseil. Nous aurons l’occasion de reparler de tout cela avec vous.

AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, ET DE M. OLIVIER DUSSOPT, MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS, SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021

Lors de sa réunion du 28 septembre 2020, la commission a entendu M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance, et de M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, sur le projet de loi de finances pour 2021.

M. le président Éric Woerth. Mes chers collègues, nous avons le plaisir d’accueillir Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance, ainsi qu’Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics, qui viennent nous présenter le projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021), adopté ce matin en conseil des ministres. Avec cette audition, qui suit celle du président du Haut Conseil des finances publiques, s’ouvre la période traditionnellement consacrée à l’examen des textes budgétaires.

L’examen de la première partie du projet de loi de finances aura lieu, en commission, le mardi 6 octobre, à 9 heures, 17 h 15 et 21 heures et se poursuivra le mercredi 7 octobre. Le délai de dépôt des amendements expirera le vendredi 2 octobre, à 17 heures.

En séance publique, la discussion de cette même première partie commencera le lundi 12 octobre et s’achèvera le lundi 19 octobre par le traditionnel débat sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne. Le vote solennel sur l’ensemble de la première partie aura lieu le mardi 20 octobre, après les questions au Gouvernement.

L’examen de la seconde partie en commission commencera le mardi 20 octobre, à l’issue du vote solennel sur la première, et durera jusqu’au vendredi 23 octobre. La commission se saisira successivement des missions inscrites à l’ordre du jour de la séance publique à compter du lundi 26 octobre. L’examen des articles non rattachés aura lieu le mercredi 4 novembre et le jeudi 5 novembre, en vue d’une discussion en séance publique à partir du jeudi 12 novembre. Le vote solennel sur la première lecture du projet de loi de finances pour 2021 aura lieu le mardi 17 novembre.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Je suis très heureux de vous retrouver, sain et sauf, après une semaine de confinement qui me permet de témoigner que le coronavirus est tout sauf anodin. Je ne saurais trop vous recommander de respecter les consignes sanitaires et les mesures de distanciation physique décidées par le Gouvernement.

Je me contenterai de formuler des remarques générales sur le projet de loi de finances pour 2021, Olivier Dussopt fournissant davantage de précisions.

Il faut d’abord insister sur la situation très particulière dans laquelle nous nous trouvons, sans équivalent dans notre histoire contemporaine. Elle combine un choc économique très violent pour notre économie, dont nous nous remettons tout juste, et surtout la persistance d’un virus dont personne ne sait quand il disparaîtra – de France, d’Europe et d’ailleurs –, ce qui nous oblige à vivre avec, donc à relancer l’activité économique sans attendre. Cela complique les choses, mais il serait totalement irresponsable d’attendre sa disparition totale et le retour à la normale pour soutenir et relancer la machine économique.

La priorité est d’assurer la protection de ceux qui sont touchés par le virus et dont l’activité économique en est directement affectée. Me semble donc absolument prioritaire le soutien aux secteurs économiques actuellement fermés, ou dont l’activité est ralentie, dont les acteurs désespèrent de revenir à la normale et se demandent de quoi demain sera fait. Nous avons soutenu ces secteurs dès le premier jour de la crise. Nous avons réagi vite et fort ; nous avons fait et continuerons à faire le maximum. Tel est l’engagement que je prends, au nom du Gouvernement, devant la représentation nationale. Tout ce qui doit être fait – pour soutenir les entrepreneurs et les salariés, les auto-entrepreneurs, les commerçants, les artisans, les patrons de très petites entreprises, de cafés, de bars et de restaurants, les propriétaires de salles de sport, ceux qui travaillent dans l’événementiel ainsi que dans le secteur de la culture – sera fait, comme nous l’avons fait depuis le premier jour.

Nous avons instauré – vous l’avez voté et je vous en remercie – un prêt garanti par l’État, auquel ont recouru un très grand nombre d’entreprises. Il s’agit, à 90 %, de TPE et de PME, auxquelles 120 milliards d’euros de prêts ont été accordés. Chacun de ces entrepreneurs a contracté un prêt de l’ordre de 100 000, 150 000 ou 200 000 euros, dont l’amortissement est différé pendant un an. Ils sont parfois incapables de le rembourser, et je mesure parfaitement, à l’approche de l’échéance, leur inquiétude relative au taux qui leur sera appliqué s’ils demandent un allongement de la maturité du prêt.

Je leur garantis que le taux du prêt sera compris entre 1 % et 2,5 %, en fonction de la durée de son extension, qui pourra atteindre cinq ans. Je réunirai les représentants de la Fédération bancaire française dans les prochains jours, pour m’assurer que ces taux seront respectés. Ainsi, le restaurateur ayant souscrit un prêt garanti par l’État de 110 000 euros, s’il doit demander un délai supplémentaire, aura la certitude que le taux n’excédera pas 2,5 %. Avec la garantie de l’État, dont la rémunération n’excédera pas 100 points de base, l’entrepreneur ne sera pas exposé sur ses biens propres. C’est donc une garantie significative que nous offrons.

Nous avons également créé un fonds de solidarité pour les plus petites entreprises. Décaissé à hauteur de 6 milliards d’euros au profit de 1,7 million d’entreprises, il a connu un immense succès. Toutefois, j’ai bien conscience que, pour de nombreux restaurateurs, pour ceux qui travaillent dans le secteur de la culture, pour certains propriétaires de bar ou d’hôtel, les 1 500 euros du premier étage du fonds de solidarité sont insuffisants. Nous avons donc décidé, avec le Premier ministre, de porter le niveau maximal de l’aide versée dans ce cadre à 10 000 euros pour les entreprises ayant fait l’objet d’une fermeture administrative, ainsi que pour celles des secteurs de l’hôtellerie, de la restauration et de la culture au sens général du terme ayant perdu jusqu’à 80 % de leur chiffre d’affaires.

L’interprétation de ces règles sera souple. Pour faire simple, nous veillerons à faire en sorte que ceux n’ayant plus de quoi vivre – parce que leur activité s’est effondrée, parce que la fréquentation a chuté, parce que les règles administratives commandent la fermeture de leur établissement – aient accès à ces sommes à concurrence de 10 000 euros. Nous avons décidé d’agir sur le premier étage, car il est géré par la direction générale des finances publiques, et donne lieu à un versement automatique, selon un mécanisme rapide et efficace.

Ainsi, nous faisons le maximum pour que le restaurateur de Marseille ou d’Aix-en-Provence, inquiet de devoir fermer alors même qu’il a pris des mesures et consenti des investissements pour protéger ses clients, sache que l’État ne le laisse pas tomber. Je précise que l’augmentation du plafond des aides versées dans le cadre du premier étage du fonds de solidarité représente un coût budgétaire de 150 millions d’euros par mois, soit des sommes très importantes.

Nous avons également utilisé les exonérations de charges sociales et fiscales, qui ont représenté 30 milliards d’euros. Nous les maintiendrons pour les établissements fermés administrativement. Pour le chômage partiel, 31 milliards d’euros ont été dépensés. Nous maintiendrons son indemnisation à 100 %, sans reste à charge, pour les secteurs dont les entreprises ont été fermées administrativement. S’agissant des secteurs de l’hôtellerie, des cafés et de la restauration (HCR), leurs entreprises auront droit au chômage partiel jusqu’au 31 décembre de cette année, avec un reste à charge limité à 15 %.

Rappeler toutes ces mesures me semblait essentiel compte tenu du désarroi, voire de la colère, de certains entrepreneurs. Nous avons pris des décisions justifiées par la situation sanitaire du pays, mais nous ne laisserons tomber personne, ni entrepreneur, ni salarié.

Chacun connaît le contexte de crise économique dans lequel s’inscrit le présent projet de loi de finances, caractérisé par une récession que nous avons réévaluée à 10 % pour 2020. Il y a quelques semaines, on m’a reproché d’être trop prudent par rapport à la réévaluation de la Banque de France, qui prévoit une récession de 8,7 %, et à celles d’autres organismes qui s’étaient également montrés plus optimistes. Je maintiens ce chiffre prudent pour les mêmes raisons que celles indiquées il y a quelques semaines, et qui se sont malheureusement vérifiées : l’insécurité sanitaire commande la prudence dans les chiffres et les évaluations – de même, d’ailleurs, que les incertitudes internationales, notamment les élections américaines.

Nous avons évalué la croissance attendue en 2021 à 8 %, dont 1,5 % attribuable au fonds de relance européen et aux mesures prises pour relancer l’activité économique. J’ai toujours pour objectif que nous retrouvions, dans le courant de l’année 2022, le niveau d’activité d’avant la crise.

Les mesures que nous avons prises depuis le mois de mars pour soutenir l’économie, notamment la demande, ont été efficaces. Je ne laisserai pas dire que le Gouvernement s’est contenté de prendre des mesures de soutien de l’offre. Si je reste convaincu que, sur le long terme, c’est bien l’offre française qu’il faut améliorer – tel est l’objectif du plan de relance et du présent PLF –, nous n’en avons pas moins pris des mesures massives de soutien à la demande. Les 30 milliards d’euros consacrés au chômage partiel, c’est du soutien à la demande ! Si la France est l’un des seuls pays de l’OCDE où le recul du pouvoir d’achat a été limité à 0,6 %, alors même que la croissance chutait de 10 %, c’est parce que nous avons soutenu la demande ainsi que l’emploi, et évité des licenciements par centaines de milliers.

Nous avons notamment pris des mesures de soutien à la demande dans l’aéronautique et l’industrie automobile. Je rappelle que, aux mois de juin et juillet, 520 000 voitures ont été vendues en France, ce qui en fait le pays européen où on en a vendu le plus, dépassant même de 25 % les chiffres observés aux mois de mai et juin 2019.

Ces mesures de soutien à la demande sont donc bien réelles ; elles sont chiffrables et elles ont été efficaces. C’est pourquoi nous les maintiendrons dans le projet de loi de finances, qui prévoit notamment de fortes incitations à l’achat de véhicules. Ainsi, nous maintiendrons le bonus écologique sur les véhicules électriques, à hauteur de 7 000 euros jusqu’à la fin de l’année 2020, de 6 000 euros en 2021 et de 5 000 euros en 2022. Nous déploierons 100 000 bornes de recharge sur le territoire français dès l’année prochaine. Nous maintiendrons la prime à la conversion pour les véhicules hybrides rechargeables à hauteur de 2 000 euros jusqu’à la fin de l’année 2020, et de 1 000 euros en 2021. Nous la maintiendrons à hauteur de 3 000 euros pour les ménages modestes. Tout cela, me semble-t-il, constitue une illustration claire de notre détermination à prendre des mesures ciblées sur la demande.

La relance mobilisera 100 milliards d’euros. Notre objectif est de décaisser cette somme le plus rapidement possible. Nous voulons avoir décaissé, et non pas seulement engagé, 10 milliards d’euros dès la fin de l’année 2020. Plusieurs dispositifs sont déjà prêts, notamment l’aide exceptionnelle pour l’embauche d’un jeune de moins de 26 ans, l’aide à l’embauche en contrat d’apprentissage, et les appels à projets dédiés à la rénovation énergétique des bâtiments publics, dont le délai court jusqu’au 9 octobre.

Citons également notre action en faveur de la relocalisation industrielle, dans le cadre d’appels à projet à hauteur d’un milliard d’euros. Par exemple, je me suis récemment rendu dans le Nord, où j’ai visité une magnifique usine spécialisée dans les levures et les procédures de fermentation. Cette entreprise envisage de procéder à deux investissements majeurs, de 250 millions d’euros chacun, permettant de créer 400 emplois sur place. L’entreprise Lesaffre sera soutenue, au titre des crédits consacrés à la relocalisation industrielle. Ces aides publiques directes, destinées à financer de nouvelles lignes de production, seront décaissées avant le 31 décembre 2020.

Par ailleurs, nous prévoyons de réduire les impôts de production au cours des deux prochaines années, pour une dépense budgétaire de 20 milliards d’euros. Au total, nous décaisserons 42 des 100 milliards d’euros prévus dans le cadre du plan de relance au cours des seize mois à venir. Autrement dit, quasiment 50 % des crédits du plan de relance seront décaissés d’ici à la fin de l’année 2021, pour garantir la rapidité de la relance économique et du retour de la croissance.

Parmi les grandes orientations du fonds de relance et de la mission budgétaire afférente, trois méritent d’être soulignées.

La première – je le revendique – consiste à soutenir l’investissement. Dans l’histoire de notre pays, les plans de relance ayant soutenu exclusivement la demande ont été des échecs, que nous avons payés cher par la détérioration de la compétitivité française et le déclassement de l’outil productif français. On ne peut pas être pour la relocalisation et la reconquête industrielles et contre une politique de l’investissement. Il faut faire preuve d’un minimum de cohérence.

Réussir la reconquête industrielle du pays suppose de l’investissement, de l’innovation et des nouvelles technologies. Ceux qui prétendent que c’est en relançant la demande que nous soutiendrons l’industrie française seront ses fossoyeurs, car on ne relance pas une industrie sans innover, sans investir et sans développer de nouvelles technologies. Ceux-là mêmes qui me demandent, au téléphone, de soutenir tel site industriel ou d’investir dans tel outil de production, réclamant de l’investissement, de l’innovation, de l’argent public et des nouvelles lignes de production, devraient avoir l’humilité de reconnaître que ce plan aidera à financer les innovations et les investissements qu’ils réclament sur leur territoire. Un peu de cohérence ne nuit pas pour défendre notre politique.

Oui, nous pouvons, demain, ouvrir dans le Nord une usine de batteries lithium-ion liquides, qui ouvrira la voie à la fabrication de batteries lithium-ion solides et permettra à la France d’assurer enfin son indépendance en matière de production de batteries électriques. Oui, cela vaut le coup de consacrer 7 milliards d’euros à l’hydrogène, car nous pouvons être demain la première nation – et l’Europe le premier continent – au monde à produire un avion propulsé à l’hydrogène d’ici à 2035. Il s’agit d’un bel objectif que nous pouvons partager.

Oui, cela vaut le coup d’investir dans le calcul quantique, car nous pouvons être la première nation en Europe à fabriquer, grâce à Atos, un ordinateur quantique. Oui, cela vaut le coup d’investir dans l’hydrogène, car nous pouvons bâtir en France, en moins de trois ans, la plus grande usine de production d’électrolyseurs au monde. Oui, cela vaut le coup d’investir dans la nanoélectronique, car nous avons, du côté de Grenoble, à Crolles, l’une des usines les plus performantes au monde en matière de nanotechnologies. Oui, cela vaut le coup d’investir dans le secteur du médicament, et plus généralement dans la santé de demain.

Dans les secteurs que je viens de citer, nous pouvons être les meilleurs en Europe et parmi les meilleurs au monde. Cela suppose de faire le choix stratégique que nous proposons : adopter un plan de relance préparant l’avenir des prochaines générations, et non concentré sur le seul moment présent.

Notre deuxième choix est la poursuite de la baisse des impôts. Nous estimons que les Français ont déjà trop payé d’impôts ; surtout, si nous voulons que les entreprises françaises soient compétitives et que les investisseurs étrangers investissent en France et y implantent des usines, il faut poursuivre la baisse des impôts. Nous diminuerons donc les impôts de production de 10 milliards d’euros à partir du 1er janvier 2021, et nous tiendrons la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés, que nous ramènerons à 25 % pour toutes les entreprises, sans exception, d’ici à 2022. À la fin de l’année 2021, nous aurons baissé les impôts de 45 milliards d’euros en quatre ans, soit la plus forte baisse d’impôts – ménages et entreprises confondus – depuis vingt ans.

La troisième grande orientation du plan de relance est l’ambition environnementale. Nous voulons que la relance soit une relance verte. Nous voulons accélérer la décarbonation de notre économie. Pour ce faire, nous avons prévu un budget vert, sur lequel Olivier Dussopt reviendra.

Nous sommes la première nation au monde à présenter un budget vert, et cela peut constituer un motif de fierté collective. Nos dépenses budgétaires sont en partie des crédits verts, qui augmentent de 30 % en 2021 par rapport à l’année précédente. Symétriquement, nous réduisons les dépenses brunes, même si, sur certaines dépenses, nous pouvons et devons faire mieux. Un budget vert permet de disposer d’indicateurs précis, clairs, fiables et transparents, qui permettent à la représentation nationale et aux citoyens de s’exprimer sur le budget et d’identifier ce qui peut être amélioré pour accélérer la transition écologique. L’ambition environnementale est au cœur du projet de loi de finances pour 2021, et plus généralement de la relance économique.

Enfin, s’agissant de l’exécution de ce budget particulier en ce qu’il inclut une relance de l’économie si indispensable pour notre pays, elle sera suivie à trois niveaux.

Le Premier ministre présidera un conseil national de la relance, qui associera aux élus locaux des parlementaires ainsi que des représentants syndicaux et patronaux, afin d’assurer la bonne exécution stratégique du plan de relance.

Je présiderai un comité de pilotage, qui se réunira sur une base hebdomadaire, et dont le secrétariat général sera assuré par Bruno Parent. Il donnera accès aux citoyens, sur un site internet dédié, à des indicateurs de suivi de la réalisation du plan de relance – nombre d’emplois créés, réduction des émissions de CO2, nombre de rénovations énergétiques réalisées. Ces indicateurs seront publiés, de façon transparente, sur le site internet du plan de relance à partir du mois d’octobre.

Enfin, des comités de suivi régionaux associeront les présidents de région et les préfets de région, afin d’assurer la bonne exécution territoriale, jusqu’au niveau départemental, des mesures du plan de relance.

Telles sont les observations générales que je souhaitais formuler sur ce projet de loi de finances singulier, qui comporte un volet de relance essentiel pour notre pays. Ma conviction profonde est que la France peut sortir plus forte de cette crise économique. En suivant la direction adoptée d’emblée, qui scelle la transformation de l’économie française en une économie plus décarbonée, plus compétitive et plus respectueuse des formations et des qualifications des salariés, nous sortirons plus forts de cette crise économique.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Je développerai quatre points pour caractériser ce projet de loi de finances par rapport à ceux qui l’ont précédé.

Le premier point concerne les 100 milliards d’euros du plan de relance. Sur ces 100 milliards d’euros, 86 relèvent directement de l’État et 14 d’autres opérateurs. Dans le détail, 8,7 milliards d’euros sont apportés par l’UNÉDIC et par la sécurité sociale, l’une au titre du financement de l’allocation pour activité partielle de longue durée, l’autre au titre de l’application de certaines dispositions des accords du Ségur de la santé. Par ailleurs, 5,7 milliards sont apportés par Bpifrance et par la Banque des territoires, dans le cadre de leur participation au plan de relance.

L’effort de l’État, à hauteur de 86 milliards d’euros, se décompose en deux masses.

D’abord, une baisse d’impôts de 20 milliards d’euros, dont 10 milliards sur les impôts de production dès le 1er janvier prochain. Ces baisses d’impôts seront intégralement compensées pour les collectivités territoriales. La diminution du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) affecté aux régions sera compensée par le transfert d’une fraction du produit de la TVA, conformément à l’accord, signé cet après-midi, entre le chef du Gouvernement et les représentants des régions. Pour le bloc communal, la baisse du produit de la taxe foncière et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) sera compensée par un prélèvement sur recettes, dynamique dès lors qu’il sera indexé sur l’évolution des valeurs locatives sur lesquelles porte la fiscalité dont nous voulons exonérer les entreprises.

Ensuite, le plan prévoit 66 milliards d’euros de crédits, eux aussi « traçables » : 11,5 milliards sont prévus dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA), et un peu plus de 16 milliards dans le cadre des missions traditionnelles du projet de loi de finances. En effet, nous avons parfois fait le choix de demander à un ministère de porter directement des crédits du plan de relance. Tel est le cas du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, ou encore du ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, auquel nous avons demandé de porter directement les crédits de la relance consacrés à l’insertion par l’activité économique. Au demeurant, certains de ces crédits ont déjà fait l’objet d’un vote du Parlement lors de l’adoption de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, notamment les mesures de soutien aux collectivités territoriales.

Enfin, près de 37 milliards d’euros sont contenus dans la mission budgétaire dédiée au plan de relance, pilotée par le ministère de l’économie, des finances et de la relance, et articulée en trois programmes : un programme consacré à l’écologie, doté de 18,4 milliards d’euros ; un programme consacré à la cohésion sociale, doté de 12 milliards ; un programme consacré à la compétitivité, doté de 6 milliards d’euros.

Vous avez peut-être remarqué qu’il manque 2 milliards ; ceux-ci correspondent à des crédits « évolutifs ». Il s’agit notamment des provisions inscrites dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (LFR 3), affectées au mécanisme de garantie des recettes des collectivités territoriales. Ils seront définitivement stabilisés lorsque nous connaîtrons exactement leurs recettes de l’année 2020.

Ce plan de relance de 100 milliards d’euros est notamment constitué d’autorisations d’engagement, qui, s’agissant des crédits budgétaires, seront toutes inscrites dans le projet de loi de finances pour 2021. S’agissant de la mission budgétaire dédiée à la relance, à hauteur de 36,4 milliards d’euros, nous avons prévu 22 milliards d’euros de crédits de paiement en 2021 ; les autres seront affectés au cours des exercices ultérieurs.

Deuxième caractéristique de ce budget : il traduit les engagements que nous avons pris en matière de maîtrise des dépenses publiques, et permet de les tenir.

Si l’on considère le présent projet de loi de finances à périmètre constant, en se concentrant sur les missions que nous reconduisons et en faisant abstraction des mesures prises pour la relance, on constate qu’il est assez proche de ce que nous avons présenté lors du débat d’orientation des finances publiques. Il comporte 700 millions d’euros supplémentaires, destinés à financer des mesures très sectorielles, telles que la revalorisation du traitement des enseignants et du budget du ministère de la justice. L’augmentation des crédits du projet de loi de finances par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, à périmètre constant, est de 7,8 milliards d’euros.

La maîtrise de la dépense publique se traduit aussi par la stabilité du schéma d’emplois de l’État pour 2021, celui-ci accusant seulement une légère diminution de 157 équivalents temps plein (ETP) sur un peu plus de 2,5 millions d’agents.

Tenir nos engagements, c’est aussi financer nos priorités. C’est la raison pour laquelle ce PLF accentue les efforts faits en direction des ministères régaliens, en augmentant les crédits du ministère des armées de 1,7 milliard d’euros, conformément à la loi de programmation militaire, ceux du ministère de l’intérieur à hauteur de 433 millions d’euros, et ceux du ministère de la justice à hauteur de 610 millions d’euros, soit une hausse inédite de 8 %, visant à rattraper en termes d’exécution la loi de programmation de la justice, mais aussi à financer les dispositions annoncées en matière de justice de proximité.

Le deuxième axe d’engagement de ce budget est la préparation de l’avenir. Le budget du ministère de l’éducation nationale augmente de 1,4 milliard d’euros et celui du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche de 500 millions d’euros, pour tenir compte des engagements pris dans le cadre du projet de loi de programmation de la recherche, ainsi que de mesures en direction de la vie étudiante, notamment l’aide aux étudiants. Préparer l’avenir, c’est aussi veiller au budget du ministère de la transition écologique, qui augmente, indépendamment de la relance, de 900 millions d’euros, preuve de la priorité que nous lui donnons. Les crédits du ministère de la culture augmentent de 150 millions d’euros et le budget consacré à l’égalité entre les femmes et les hommes et à la lutte contre les discriminations de 40 %.

Nous tenons particulièrement à la sincérisation de la loi de finances. Nous continuons le travail de nettoyage des petites taxes et vous proposons d’en supprimer sept. Je sais que plusieurs d’entre vous travaillent sur d’autres pistes que nous regardons avec attention. Nous pourrions, à la fin de 2021, avoir supprimé soixante petites taxes, pour un total de 747 millions d’euros, afin de donner plus de lisibilité à notre panorama fiscal. Nous vous proposerons aussi de rebudgétiser le fonds Barnier pour un montant de 137 millions d’euros. Enfin, concernant le taux de mise en réserve, nous restons sur la même ligne. Il n’est plus qu’à 3 %, alors qu’il était à 7 % ou 8 % il y a quatre ans. Nous avons prévu une réserve encore plus basse, à hauteur de 0,5 %, pour des dépenses incompressibles, comme l’allocation adulte handicapé ou la prime d’activité.

Enfin, le projet de loi de finances nous permet de continuer à faire baisser les impôts. À la fin de 2021, la baisse d’impôts aura atteint 45 milliards d’euros. Une fois que, le mois prochain, 80 % des ménages auront constaté qu’ils ne paient plus de taxe d’habitation, nous débuterons la baisse de cette taxe pour les 20 % de ménages restants. Cela représente 2,4 milliards d’euros de baisse pour l’année prochaine. De la même manière, nous allons poursuivre la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés, pour un effort supérieur à 3 milliards d’euros. Les 45 milliards d’euros sont répartis pour moitié entre les ménages et les entreprises, et comprennent la baisse des impôts de production prévue dans le plan de relance.

Troisième caractéristique du budget : la priorité donnée à la transition écologique. En plus de l’augmentation des crédits du ministère à périmètre constant, le plan de relance nous permet de consacrer plus de 30 milliards d’euros à la transition écologique, dont 18,4 milliards consacrés à la mission Plan de relance. Nous vous présentons cette année un budget vert. Un rapport spécial portant sur l’intégralité du budget sera publié demain. Chaque mission et chaque programme ont été examinés à l’aune de six critères, permettant de nuancer l’appréciation, pour voir quelles étaient les dépenses favorables à l’environnement et celles qui lui étaient défavorables. Dans le PLF 2021, environ 40 milliards d’euros de dépenses sont favorables, selon au moins un critère, sans jamais être défavorables aux autres ; à l’inverse, 10 milliards d’euros de dépenses sont défavorables à l’environnement selon au moins un critère, sans jamais être favorables aux autres. Nous allons utiliser cet outil pour améliorer la pertinence et l’efficacité de nos politiques publiques en matière de préservation de l’environnement. Cette méthode d’un budget vert, développée par les services du Gouvernement, est née d’une initiative parlementaire – les travaux de Bénédicte Peyrol et de Laurent Saint-Martin nous ont largement encouragés.

Quatrième point : la trajectoire des finances publiques. À la fin de l’année, le déficit estimé sera de 10,2 % du PIB et l’endettement de 117,5 %. Cela s’explique par deux facteurs principaux liés à la crise : les recettes des prélèvements obligatoires ont chuté de 6,8 %, ce qui représente une perte de 70 milliards d’euros toutes administrations confondues, dont 46 milliards d’euros pour le seul État, alors que, dans le même temps, les dépenses d’intervention de l’État ont augmenté de 6,5 % en valeur, contre une augmentation de 2,2 % en 2019. En 2021, notre objectif est de contenir le déficit à 6,7 % et de ramener l’endettement à 116,5 % du PIB.

La capacité à financer le plan de relance, comme celle de l’État à se financer lui-même, sont assurées, dans la mesure où il garde une crédibilité affirmée sur les marchés financiers. Elle est due au respect de la trajectoire des finances publiques sur trois points : en 2019, notre déficit a été de 2,1 % hors effet conjoncturel du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), soit en dessous de 3 % pour la troisième année consécutive ; le poids de la dépense publique a diminué, passant de 55,5 % en 2017 à 54,1 % en 2019 – s’il augmentera bien évidemment en 2020, nous nous fixons un objectif de 58 % pour 2021 et autour de 54 % en 2022 ; le taux de prélèvements obligatoires a baissé, de 45,1 % en 2017 à 44,1 % en 2019. De ce point de vue, nous aurons un léger ressaut en 2020, dans la mesure où, mécaniquement, les prélèvements obligatoires baissent moins vite que l’activité. Néanmoins, en prenant en compte la reprise et les mesures de baisses d’impôt, nous prévoyons un taux de 43,8 % en 2021.

Nous avons pleinement conscience du niveau de la dette et de celui du déficit qui la nourrit. Mais si nous sommes capables de la financer et d’inscrire une charge de la dette stable voire en légère baisse l’année prochaine, nous devons veiller à prendre les mesures nécessaires pour la rembourser et avoir des éléments de gouvernance pour travailler à son cantonnement.

Enfin, la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, que vous aviez adoptée fin 2017, présente une trajectoire qui a été fortement modifiée. Nous aurons l’occasion dans les prochains mois de revenir vers vous, avec le soutien du Haut Conseil des finances publiques, pour un exercice de prévision pluriannuelle des finances publiques, afin que la trajectoire sur laquelle nous nous appuierons officiellement soit plus conforme à la réalité.

M. le président Éric Woerth. Nous dansions sur un volcan, nous voilà sur des sables mouvants ! La volatilité économique est inouïe, et l’écart entre vos prévisions du troisième PLFR, cet été, et celles pour la fin d’année considérable. Le déficit prévisionnel de l’État passe ainsi de 225 milliards d’euros environ à 195 milliards d’euros. On voit dans votre budget à peu près aussi bien qu’à travers mes lunettes couvertes de buée… Il suscite de nombreuses questions, non que vous soyez insincères, mais parce que la situation est totalement imprévisible. Vous auriez pu adjoindre à votre budget des scénarios, au moins deux : l’un dans lequel l’épidémie perdure et l’autre dans lequel elle s’arrête. Cela nous aurait donné des points de repère. Ce n’est pas parce que notre pays est à la croisée des chemins, qu’il faut l’emmener vers des impasses budgétaires. La question de la soutenabilité de la dette est fondamentale. Vous auriez pu approfondir les différents scénarios sans entrer dans les détails d’une loi de programmation, qui viendra quand elle viendra. Un cadrage financier montrant que la relance n’était pas uniquement financée par la relance aurait été particulièrement rassurant.

Je me demande également pourquoi les prévisions du Gouvernement sont plus pessimistes que le consensus pour l’année 2020 et plus optimistes pour l’année 2021. Y a-t-il un effet volontariste, pour faire sortir l’épargne de précaution, ou est-ce pour d’autres raisons qui m’échappent ?

Le cantonnement de la dette dite Covid n’étant évoqué ni dans le PLF ni dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), est-ce à dire que vous y avez renoncé ou que le temps n’est pas encore venu de l’évoquer ? J’y suis, pour ma part, assez défavorable. Étant donné que nous allons certainement de crise en crise et que les risques sont fondamentaux, il me semble assez compliqué d’isoler une dette.

En réalité, la vraie question n’est pas tant celle du rattrapage que de la relance, soit de l’augmentation de la croissance potentielle, ce qui diffère des mesures d’urgence que vous avez prises avec notre soutien. Nous avons perdu 370 milliards d’euros de production qu’aucun plan de rattrapage ne permettra de récupérer. C’est pourquoi il nous faut des réformes. Notre pays a-t-il renoncé à toute idée de réforme, si compliqué que soit le contexte social ? Prévoyez-vous des réformes structurelles parallèlement à votre plan de relance ?

Enfin, alors que vous avez parlé d’investissement dans l’industrie et les services, de relocalisation et, partant, de souveraineté, je souhaitais savoir si l’État avait une opinion sur le projet de fusion entre Veolia et Suez.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce projet de loi de finances était très attendu. Plus qu’un budget de crise, c’est le budget de la relance. L’enjeu est de taille : comment faire repartir l’économie ? Comment faire de la France un pays économiquement et socialement plus fort au sortir de la crise, avec des marchés d’avenir et des emplois pérennes ? Comment faire en sorte que la crise ne soit pas seulement une souffrance économique et sociale mais une occasion de devenir une puissance plus importante et plus compétitive ? Le plan de relance doit permettre de créer les conditions dont nous avons besoin aussi bien pour l’offre que la demande. Comme vous, je partage l’idée que c’est par l’offre que se recréera l’emploi et qu’il ne faut pas oublier les secteurs qui ont le plus souffert. Le plan de relance le fait prioritairement, en facilitant l’accès au travail des jeunes notamment – une dynamique que je salue.

Le budget ne contient pas que le plan de relance ; il finance également à la hausse des politiques publiques prioritaires, notamment le budget de la justice, celui de la sécurité ou de l’éducation nationale. Il sera nécessaire de veiller au solde structurel, pour que le plan de relance soit crédible.

La situation sanitaire reste incertaine. Dans quelle mesure le projet de budget anticipe-t-il de nouvelles restrictions ? Avez-vous vu prévu d’avoir recours en 2021 au fonds de solidarité et à l’activité partielle de longue durée ?

Par ailleurs, le plan de relance doit être financé en partie par des émissions de dette de la Commission européenne – je salue de nouveau ce succès européen. Quelles sont les perspectives de décaissement des fonds européens en faveur de la France ? Pourriez-vous esquisser un premier calendrier ?

L’un des facteurs déterminants de la réussite sera la capacité à décaisser rapidement les fonds prévus par le projet de loi de finances en général et le plan de relance en particulier. Autant je ne m’inquiète pas trop pour les 10 milliards d’euros de 2020, autant les perspectives pour 2021 et 2022 semblent ambitieuses. Vous avez décrit la méthode d’emploi des crédits du plan de relance, à laquelle je souscris, mais pourriez-vous nous donner des précisions sur la rénovation thermique des bâtiments publics ? Pour avoir été rapporteur spécial du programme 348, je sais que nous avions mis un milliard d’euros en autorisations d’engagement dès le budget de 2018 pour la rénovation des cités administratives. Or les retards cumulés dans ces projets avaient fait décaler les crédits de paiement d’une année sur l’autre. Comment définir une méthode afin d’accélérer l’exécution des crédits ?

Enfin, s’agissant de la dette, pensez-vous que le cantonnement, que j’approuve, nous permettrait de réduire son coût ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Monsieur le président, je ne peux que vous donner raison sur l’extrême volatilité de la situation économique et sanitaire. Mais, comme le dit l’adage, gouverner c’est prévoir. Nous prenons des mesures, depuis plusieurs mois, qui nous permettent de faire face aux aléas sanitaires. Prenons l’exemple du fonds de solidarité que nous avions calibré à 9 milliards d’euros. Nous avons décaissé 6 milliards d’euros au titre du premier volet et 120 millions d’euros au titre du deuxième. Il reste environ 3 milliards d’euros disponibles, parce que nous avions anticipé que, d’ici à la fin de l’année, nous pourrions avoir à faire face à des dépenses supplémentaires. C’est cela qui nous permet d’augmenter le plafond de 1 500 à 10 000 euros, sur le premier volet, pour tous les restaurateurs et hôteliers d’Aix-en-Provence, de Marseille ou d’ailleurs, qui sont confrontés à une fermeture administrative. Nous nous gardons les marges de manœuvre nécessaires pour adapter les dispositifs à la situation.

S’agissant de la dette, sa soutenabilité est fondamentale. Je m’inscris en faux contre tous ceux qui prétendent que nous pourrions lever de la dette tout en disant que nous ne la rembourserions jamais. C’est totalement irresponsable ! Nous aurions du mal à trouver des investisseurs pour une dette qui ne serait jamais remboursée. Les besoins de financement sont de 282 milliards d’euros sur l’année, dont 260 à moyen et à long terme. Le remboursement doit se faire de trois manières : par le retour de la croissance ; par un usage responsable des finances publiques – c’est ainsi que nous stabiliserons l’emploi public dans la fonction publique d’État en 2021, alors que nous aurions pu céder à la tentation d’embauches publiques pour faire face au chômage ; par le maintien de réformes de structure, comme celle d’Action logement.

Pour ce qui est des estimations, plutôt que de regarder les estimations de récession pour 2020 et celles de croissance pour 2021, il faut examiner le niveau d’activité. Il y a quelques mois, on estimait que la perte du niveau d’activité entre 2019 et 2021 serait de l’ordre de 4 points de PIB. Selon nos évaluations de récession et de croissance, la perte d’activité ne serait que de 2,7 points de PIB, preuve que la relance permet d’éviter une dégradation trop forte de notre économie. Les autres prévisions, en provenance de l’OCDE, de l’INSEE, de la Banque de France, de l’Union européenne ou du FMI, oscillent entre 1,9 et 4. Ce qui compte plus que tout, c’est le niveau d’activité que la France retrouvera d’ici à la fin de la crise.

Nous sommes favorables au cantonnement de la dette, qui donne de la visibilité aux investisseurs jusqu’en 2042, et garantit, de ce fait, un meilleur financement.

Concernant Veolia et Suez, l’État ne cédera à aucune précipitation ni à aucune pression. Nous prendrons le temps nécessaire pour examiner l’offre de Veolia ou toute autre offre qui pourrait se présenter. Il n’y a pas d’urgence à réaliser cette opération, qui doit se faire selon les conditions fixées par le Premier ministre : la préservation de l’emploi, la préservation de l’empreinte industrielle et une majorité française. Nous voulons nous assurer que ces conditions soient remplies et prendrons du temps pour cela. Je veux appeler chacun au sens des responsabilités. Alors que nous sommes dans une période de crise économique qui inquiète profondément les Français, ce n’est pas le moment que deux champions industriels se livrent une guerre. Le rôle de l’État est un rôle d’arbitre, pour pacifier la situation et trouver des solutions répondant aux intérêts des deux parties.

L’expérience nous a appris qu’il était très difficile de décaisser rapidement l’argent prévu pour la rénovation thermique des bâtiments publics. Nous avons créé trois dispositifs qui devraient changer la donne : définition d’une date butoir au 9 octobre pour le dépôt des offres ; possibilité de réallouer les fonds si le décaissement ne se faisait pas suffisamment vite ; garantie de transparence totale sur leur emploi.

M. Olivier Dussopt, ministre chargé des comptes publics. Pour ce qui concerne l’écart entre la prévision de la troisième loi de finances rectificative et celle du PLF 2021, le déficit prévisionnel de l’État passe en effet de 225 à 195 milliards d’euros, principalement parce que les recettes fiscales se tiennent beaucoup mieux que ce que nous avions imaginé et craint.

Il en résulte une trentaine de milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires par rapport à l’estimation de la LFR 3. En particulier, l’impôt sur le revenu se maintient à un niveau correct, avec une recette supérieure de 3,2 milliards d’euros aux prévisions. Les recettes de l’impôt sur les sociétés seraient supérieures de 14 milliards d’euros. Pour la TVA, l’écart serait de plus 5,1 milliards d’euros, signe encourageant quant à la capacité de l’économie à résister et à faire preuve de résilience.

Cela nous a obligés à adapter nos prévisions. Bruno Le Maire l’a dit, nous avons retenu une prévision prudente de 10 % de récession et de 10,2 % de déficit. Les aléas de l’épidémie montrent que la prudence est de bon aloi.

Je partage, par ailleurs, l’attention que le rapporteur général porte aux déficits structurels. Comme nous l’avons évoqué, au-delà de la relance, nous devons faire preuve de maîtrise sur les dépenses figurant dans les différentes missions du PLF, ce qui constituera un vrai travail dans les semaines et les mois à venir.

S’agissant du déblocage des fonds européens et de notre capacité à les percevoir, un encaissement de 10 milliards d’euros est prévu en 2021. Notre objectif est d’encaisser un peu plus de 12 milliards d’euros en 2022, et le reste sur les années suivantes, principalement 2023 et 2024. De nombreux financements européens parviennent, en effet, aux États lorsque les opérations sont achevées.

La date butoir pour la rénovation thermique des bâtiments publics est proche. Pour les bâtiments d’État et universitaires, nous avons fixé une méthode selon laquelle les préfets de région instruiront l’éligibilité des dossiers dès lors qu’ils portent sur une dépense de moins de 5 millions d’euros et de moins de 8 millions d’euros en Île-de-France. Seuls les dossiers d’un montant supérieur seront instruits par la Conférence nationale de l’immobilier public, instance interministérielle, ce qui nous permettra d’aller vite.

Parmi les conditions d’éligibilité, nous avons inscrit la capacité des porteurs de projets de notifier la totalité des marchés publics des opérations au cours de l’année 2021, de manière à assurer une bonne réalisation des projets d’investissement.

M. Daniel Labaronne. Au nom du groupe La République en marche, je salue un budget maîtrisé, sérieux, ambitieux, qui donne trois motifs de satisfaction.

D’abord, les textes budgétaires ont été concertés avec l’ensemble des acteurs économiques et sociaux de notre pays, ce qui constitue une méthode très positive. Le budget repose sur une exigence de sincérité, qui respecte le Parlement et responsabilise les gestionnaires de programmes. Le Haut Conseil des finances publiques l’a saluée. Le budget conforte également la crédibilité de notre politique publique et de la maîtrise de nos finances, au moment où nous devons redonner confiance, non seulement aux acteurs économiques, mais également aux investisseurs qui financent notre dette. Le sérieux de notre politique budgétaire favorise ainsi sa soutenabilité.

Ensuite, je salue la priorité donnée à l’éducation nationale et aux fonctions régaliennes de l’État – justice, intérieur, défense –, dans la période très troublée que nous traversons. La présentation d’un budget vert constitue également un motif de satisfaction.

Enfin, je salue tout autant la cohérence du plan de relance de 100 milliards d’euros avec la stratégie et l’ambition économiques que nous soutenons depuis le début de la législature. Cette stratégie s’appuie, d’une part, sur un soutien de la demande, avec une politique visant à baisser les impôts des ménages, à mieux rémunérer le travail et à préserver le pouvoir d’achat de nos concitoyens durant la crise ; d’autre part, sur un soutien de l’offre avec des mesures pour baisser les impôts de production, miser sur l’innovation et l’investissement productif, et engager notre pays dans la transition écologique et numérique.

La bonne exécution du plan de relance constitue, en revanche, un point de vigilance. La mise en œuvre des mesures de ce plan doit être aussi rapide, aussi simple et aussi efficace que celle du plan d’urgence. Nous serons en particulier attentifs à sa territorialisation, pour que ces mesures bénéficient à l’ensemble des territoires métropolitains et ruraux.

Mme Véronique Louwagie. Le PLF a une tonalité particulière cette année, compte tenu de la situation sanitaire, économique et sociale, et alors que des hommes et des femmes souffrent. Trois sujets attirent plus particulièrement notre attention.

Premièrement, la France a été plus touchée que les autres pays par le confinement. La reprise y est plus lente qu’ailleurs. Dans cette commission, nous avons souvent émis le regret que le Gouvernement n’ait pas profité des années de croissance pour engager les réformes nécessaires, et aujourd’hui notre pays se trouve un peu plus en difficulté. C’est probablement la raison pour laquelle les Français, inquiets, épargnent pour se protéger de l’avenir : 60 milliards d’euros d’épargne contrainte cumulée sur le seul premier semestre, c’est énorme.

Pouvez-vous dire un mot de la réforme des retraites ou de la dépendance, que ce budget n’évoque pas ?

Deuxièmement, ce PLF est un plan de dépenses, dont le financement n’a pas été présenté. Monsieur le ministre de l’économie, vous avez évoqué en quelques mots la manière dont vous envisagez de réduire la dette. Pour cela, il faut diminuer nos déficits. Une de nos charges, le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, augmente de manière importante, passant d’un montant compris entre 18 et 21 milliards d’euros ces cinq dernières années à 26,9 milliards d’euros en 2021. Quelle sera son évolution dans les années à venir ?

Enfin, s’agissant du plan de relance, attendu dans les territoires où les plans sociaux vont s’enchaîner, vous affichez votre volonté de décaisser rapidement des montants élevés de crédits en 2020 et 2021, mais que pourrez-vous changer afin que les mesures votées soient applicables rapidement ? Face aux intentions que vous avez affichées, j’ai de sérieux doutes sur les moyens qui seront mis en œuvre.

M. Christophe Jerretie. Comme les ministres, je veux souligner la nécessité de tenir compte de l’imprévisibilité de ce budget, la crise sanitaire n’étant pas maîtrisée – elle l’est aussi difficilement dans le reste du monde.

Depuis mars, nous avons opté pour un fort interventionnisme de l’État, qui a été salutaire pour le monde économique, pour le monde de l’entreprise ainsi que pour notre société. Avez-vous fixé le moment où il faudra limiter cet interventionnisme, aujourd’hui nécessaire, ou attendez-vous de voir comment la crise évolue ?

Avec Jean-Noël Barrot, je souhaitais vous interroger plus précisément sur les impôts de production. Pourquoi avoir retenu une baisse de moitié de la CVAE plutôt que la suppression totale de la CFE ? Pensez-vous que la baisse des impôts de production pourrait avoir un effet positif sur l’impôt sur les sociétés ?

Enfin, vous avez donné la cartographie thématique du plan de relance et mes collègues ont évoqué la territorialisation des mesures. Les petits territoires et les petites entreprises auront toutefois davantage de difficulté à accéder aux appels à projets et à disposer des fonds s’ils ne sont pas accompagnés. Avez-vous imaginé un accompagnement, soit pour les petites collectivités, soit pour les petites entreprises, qui en auront certainement le plus besoin ? Nous devons éviter que les mesures ne se concentrent sur les grands acteurs. N’oubliez pas que ce sont les petits acteurs qui relèveront le pays, notamment en matière immobilière et dans le bâtiment et les travaux publics (BTP).

Mme Valérie Rabault. L’exercice est, en effet, plus compliqué cette année que d’habitude.

Sur les 100 milliards d’euros annoncés du plan de relance, 35 milliards d’euros seulement figurent dans le budget pour 2021. Confirmez-vous ce chiffre ?

M. Dussopt a déjà partiellement répondu à ma question portant sur les écarts avec les prévisions de la LFR 3. Les recettes augmentent de 20 milliards d’euros et les dépenses baissent de 10 milliards d’euros. Pouvez-vous détailler ces montants ?

Dans le tableau de l’exposé des motifs figurant en page 12, la ligne Exonération de cotisations pour les secteurs touchés par la crise fait état de moins 4,4 milliards d’euros en 2020 et plus 4,4 milliards d’euros en 2021. Cela signifie-t-il qu’il n’y a pas d’exonération et qu’il s’agit seulement d’un report des cotisations des entreprises ?

Je partage entièrement l’avis de M. Le Maire selon lequel les dépenses doivent être engagées rapidement. À ma connaissance, peu d’argent a été décaissé à ce stade sur les 20 milliards d’euros votés dans la LFR 3 pour soutenir les entreprises. Comment comptez-vous décaisser ces montants ? Dans le secteur des travaux publics, notamment, les appels d’offres ont chuté de 40 %, ce qui signifie que le carnet de commandes de ces entreprises est en train de fondre.

En page 14, la ligne Divers présente 12,2 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Pouvez-vous préciser s’il s’agit bien de fonds européens ?

M. Éric Coquerel. Si je me réjouis de voir Bruno Le Maire rétabli, je crains fort que la France ne sorte pas aussi renforcée qu’il le dit par ce plan de relance et ce PLF.

Nicolas Doze, l’économiste libéral qui intervient dans ce temple du libéralisme qu’est BFM Business, évoquait récemment les bras de fer de lutte des classes et les « effets d’aubaine » que représentent les rachats de boîtes par leurs propres patrons, utilisant l’argent du Gouvernement, soit pour se débarrasser de dettes, soit pour supprimer des postes. Tout cela renvoie aux scandales de sociétés qui préparent des restructurations financières sans lien avec le Covid-19, tout en ayant utilisé l’argent de l’État. Je pense notamment à Bridgestone.

Vous continuez coûte que coûte à mener une politique de l’offre. De ce point de vue, vous êtes fidèle à vos idées car, lorsqu’il y a deux ans, nous vous demandions comment les entreprises allaient investir sans contraintes, vous mettiez en avant le bon sens. Je ne vois toujours pas de bon sens dans le court-termisme capitaliste. Nous savons même que le CICE a conduit à 100 000 créations ou du moins non-disparitions d’emplois, pour un coût d’un million d’euros par emploi. Et vous proposez toujours la même mesure, sans aucune condition écologique et sociale.

D’autres solutions existent pourtant, comme de mettre la priorité sur la reconstruction d’une souveraineté sanitaire. L’État ne donnerait alors plus d’argent à Sanofi, qui supprime cette année 600 emplois dans la recherche et développement, et dont les effectifs ont été divisés par deux depuis 2007, tout en touchant les montants du CICE, du crédit d’impôt recherche et maintenant du plan de relance.

Deuxième problème de la politique de l’offre : vous envisagez toujours la relocalisation sous le même aspect des coûts à baisser. Vous ne menez aucune analyse du problème structurel qu’est le libre-échange plus que permis dans le cadre de l’Union européenne et des traités. Vous proposez donc de baisser les impôts de production des entreprises, toujours sans contrepartie – bonjour les conséquences sur les collectivités locales !

On sait pourtant que, sur les 250 milliards d’euros de déficit que la Cour des comptes prévoit d’ici à la fin de 2020, 135 milliards d’euros sont déjà dus à la diminution des recettes. Vous dites avoir baissé ces impôts depuis longtemps et l’assumer – il y a eu 45 milliards d’euros de baisses d’impôts depuis le début du quinquennat. Mais, sur les 22 milliards d’euros que vous attribuez à la baisse d’impôts pour les ménages, on trouve la flat tax, la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), la réforme de l’impôt sur le revenu, autrement dit rien pour les plus modestes.

Et puis, 30 milliards d’euros, c’est très faible. D’ailleurs, je n’en retrouve que 21,9 milliards dans les crédits de la mission Plan de relance. Cela représente un point de PIB, quand la récession s’élève à 10 points de PIB.

Enfin, il est étonnant que vous parliez de budget vert et de transition écologique quand, la même année, vous supprimez 947 emplois du ministère de l’écologie, ce qui fait 3 700 emplois disparus en trois ans. Drôle de manière d’assurer une transition écologique !

M. Charles de Courson. Étant donné la dérive des finances publiques, la loi organique vous oblige-t-elle à déposer rapidement un projet de loi de programmation des finances publiques ? Si oui, quand ? La réponse à cette question n’est jamais claire.

Le déficit structurel s’aggrave fortement, à 3,6 % du PIB en 2021, voire 4,8 % si l’on prend en compte un affaiblissement du niveau de la production potentielle. Face à une telle aggravation, où sont les économies que vous devriez proposer dans des secteurs qui ne pénalisent pas la compétitivité des entreprises ?

S’agissant de la baisse des impôts de production à hauteur de 10 milliards d’euros – à laquelle je suis favorable –, pourquoi la diminution ne porte-t-elle pas sur la baisse de la CFE et de la TFPB sur les bâtiments industriels plutôt que sur la CVAE, qui n’est pas un impôt fixe alors que les deux autres le sont ?

Enfin, la poursuite de la baisse des impôts, je suis pour. Mais pourquoi augmentez-vous de 1,5 milliard d’euros les prélèvements sur les complémentaires santé – c’est un impôt nouveau – et ajoutez 1,3 milliard d’euros de prélèvements sur Action logement ?

Mme Émilie Cariou. Nous venons de l’évoquer avec le président du Haut Conseil des finances publiques, construire un budget et des prévisions dans des circonstances sanitaires aussi incertaines représente un énorme défi.

Monsieur Le Maire, vous faites des annonces, notamment à l’intention des TPE, des commerçants et des indépendants. Celles sur le fonds de solidarité, en particulier, semblent bienvenues car, jusqu’à présent, la part la plus importante de l’effort que vous annonciez dans le plan de relance portait sur la baisse des impôts de production, laquelle ne bénéficiera pas aux TPE, exonérées de CVAE, et très peu aux PME, car elles bénéficient de la compensation barémique. Pouvez-vous préciser les aides complémentaires que vous apporterez aux PME, notamment aux TPE, à travers le fonds de solidarité, car elles ne figurent pas clairement dans les documents budgétaires ?

S’agissant de la réindustrialisation, sur laquelle vous avez insisté, le choix que vous avez fait relève d’un plan de compétitivité. Nous considérons que ces mesures auront un effet sur le long terme mais qu’elles ne constituent pas un plan ciblé de court terme de soutien aux activités en souffrance. Ainsi, la baisse de la CVAE bénéficiera plus massivement aux grandes entreprises, notamment celles de la finance dont les activités dégagent une plus grande valeur ajoutée que l’industrie. Ce choix ne manque-t-il pas en partie sa cible, en n’aidant pas nécessairement les bons secteurs ?

Vous indiquez, par ailleurs, avoir pratiqué une politique de la demande en prenant en charge le chômage partiel. Vous ne décrivez pourtant qu’une partie de la réalité sociale du pays, puisque, depuis le début de la crise sanitaire, nous déplorons une augmentation très sensible du nombre des allocataires du revenu de solidarité active (RSA), dont le montant est bien en dessous du seuil de pauvreté. Pensez-vous compléter l’effort consenti en matière de chômage partiel par d’autres mesures de soutien aux ménages les plus précaires ?

Enfin, je salue l’augmentation de certains budgets régaliens, notamment celui de la justice, qui bénéficie d’une augmentation substantielle cette année. Nous serons naturellement attentifs à la manière dont ces nouveaux crédits seront déployés.

M. Benoit Potterie. Le présent PLF est d’une importance capitale, en raison du contexte actuel et de la nécessité d’organiser la relance de notre économie. Nous n’avons pas encore pu étudier dans le détail l’ensemble du texte mais sa structure et ses mesures phares vont dans le bon sens.

Une rapide lecture confirme la priorité que le Gouvernement a donnée au régalien, ce que le groupe Agir Ensemble salue unanimement. La hausse de 8 % du budget de la justice est un très bon signal. De la même façon, la transition écologique sera au cœur de la relance, avec d’importants investissements et, pour la première fois, l’existence d’un budget vert.

Même si je suis certain que nous aurons un débat riche sur la conditionnalité des aides aux entreprises, tâchons d’être pragmatiques et ne nous enfermons pas dans un dogmatisme qui mettrait la relance économique en péril. Il est bon que les entreprises qui bénéficient d’aides de l’État modernisent leur gouvernance pour permettre la parité, qu’elles s’engagent à mieux associer les employés aux résultats de l’entreprise et à lutter contre le réchauffement climatique. Mais, eu égard au contexte actuel, soyons raisonnables, et demandons-leur des engagements qu’elles peuvent tenir, sans imposer un frein supplémentaire à leur redémarrage économique.

De la même façon, ne refaisons pas l’erreur d’instaurer une fiscalité écologique punitive, qui serait aussi mal reçue par nos concitoyens que contre-productive.

Messieurs les ministres, je vous remercie pour vos propos rassurants sur l’allongement des maturités des PGE, les aides au secteur de l’événementiel et les mesures de soutien aux bars et restaurants. Il faudra que les conditions d’accès aux aides soient simples et rapides.

Enfin, j’appelle votre attention sur la situation dramatique des traiteurs. Bien que non concernés par la fermeture administrative, ils subissent un effondrement de leur activité. Avec souvent plus de 20 salariés et un chiffre d’affaires de plus de 2 millions d’euros, ils ne bénéficient pas du fonds de solidarité. Des mesures sont-elles prévues pour les aider ?

M. Fabien Roussel. M. le ministre revient en pleine forme puisqu’il n’a pas hésité à traiter de fossoyeurs ceux qui pensent qu’il faut soutenir la demande – donc augmenter les salaires. Le message était visiblement adressé aux députés communistes.

Nous aurons ce débat dans le cadre du PLF, car nous pensons à ceux qui essaient de vivre dignement avec le SMIC horaire, ce qui est très difficile, surtout lorsqu’il n’est pas à taux plein, avec le coût des masques, les factures de gaz ou d’électricité qui augmentent, bref quand le pouvoir d’achat faiblit. Nous pensons aussi aux étudiants qui tâchent de travailler parallèlement à leurs études et demandent des colis alimentaires pour vivre décemment. Un plan de soutien devrait contenir davantage d’aides en direction de ces publics.

Nous devrions aussi réfléchir ensemble à la manière d’accompagner les entreprises qui relocalisent leur activité et soutiennent l’emploi en France, afin qu’elles puissent, dans le même temps, soutenir la demande en augmentant les salaires. Ayons au moins ce débat, car les salaires sont bas dans notre pays.

L’emploi, précisément, pâtit de tous ces plans de licenciement que de grandes entreprises mettent en œuvre alors même qu’elles bénéficient du plan de soutien ou bénéficieront demain du plan de relance et de la baisse des impôts. Ces entreprises font des plans sociaux et vont délocaliser leurs activités à l’étranger, ce qui aura pour effet de faire augmenter non seulement le chômage, mais aussi les importations, avec des camions qui introduiront en France des produits qu’il est possible d’y produire. Vous connaissez bon nombre de ces entreprises : Bridgestone, qui importera demain des pneus fabriqués en Pologne et en Hongrie, alors que nous pouvons les produire en France, mais aussi Verallia, Cargill ou Airbus, dont les cockpits sont produits au Portugal alors que nous pouvons les fabriquer dans la Somme.

Aurons-nous un débat, au cours du PLF, afin d’interdire – vous en avez le pouvoir – ces plans de licenciement quand ils conduisent à des délocalisations ? Ce qui est produit en France ne doit pas être délocalisé, et surtout pas à l’aide d’un plan de relance ou de soutien.

Par ailleurs, est-il prévu de conditionner strictement les aides publiques à des engagements des grands groupes à maintenir les emplois, à lutter en faveur du climat et à continuer de produire en France ? Il nous faut des conditions encadrées, sur lesquelles nous devons avoir un droit de regard, car des milliards d’euros sont aujourd’hui donnés à de grands groupes et cela se traduit par des licenciements et des délocalisations.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. La territorialisation est un point très important du plan de relance. Dans les comptes rendus réguliers que nous ferons de sa mise en place, nous veillerons à fournir une cartographie des mesures, pour que les Français voient clairement quel territoire a bénéficié de quelle aide, pour la rénovation énergétique des bâtiments, le soutien au développement industriel ou la relocalisation industrielle, de façon à garantir un équilibre entre les territoires.

Nous n’avons pas évoqué une mesure, pourtant très importante, qui concerne l’aide au commerce de proximité. Des foncières seront rachetées par la Caisse des dépôts et consignations, ce qui permettra de récupérer des commerces en grande difficulté, voire fermés. Ils seront réhabilités, rénovés et remis à la location à un tarif préférentiel. Nous nous assurerons, bien évidemment, que toutes les villes bénéficient de ces mesures, en particulier les petites et moyennes.

La France a été durement touchée par la crise sanitaire, qui frappe à l’aveugle les différents pays. En termes de reprise d’activité, nous faisons quasiment jeu égal avec l’Allemagne, confrontée au ralentissement du commerce mondial. Nous obtenons de meilleurs résultats que l’Espagne et l’Italie, particulièrement touchées du fait de la part plus élevée du tourisme dans leur produit national brut (PNB).

L’essentiel est que la reprise économique se fasse au même rythme dans l’ensemble de la zone euro, et qu’il n’y ait pas de gagnants ni de perdants. Le vrai risque est que les divergences s’accroissent entre les pays, alors même que nous avons élaboré un plan de relance qui doit favoriser la coordination des plans et la solidarité.

S’agissant des réformes, j’ai toujours estimé que celle des retraites était nécessaire, pour l’équilibre des comptes publics, pour garantir aux générations qui viennent le même système de retraite que celui dont nous disposons aujourd’hui, et pour gagner en simplicité et en équité. Je reste très favorable à cette réforme.

S’agissant de l’accompagnement, il faut garantir aux petites communes d’accéder aux mêmes appels à projets que les métropoles. Il reviendra aux sous-préfets à la relance de s’assurer qu’un petit projet avec des financements modestes, tel que la rénovation d’un barrage à Saint-Pée-sur-Nivelle, évaluée à 3 millions d’euros, parviendra au ministère de l’économie, des finances et de la relance, même si le ministre n’a pas une maison dans la commune, pourvu qu’il réponde aux critères d’accélération de la transition écologique que nous avons fixés. Les sous-préfets à la relance auront pour tâche de garantir, dans tous les territoires, notamment les communes rurales, que même un projet modeste puisse être exécuté le plus rapidement possible. Le critère de choix est la rapidité d’exécution.

Pour ce qui concerne la CVAE, nous estimons que la baisse des impôts de production que nous avons retenue est centrée sur les entreprises industrielles. Nous avons écarté la solution de facilité consistant à supprimer la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), car elle aurait bénéficié davantage aux établissements financiers qu’aux entreprises industrielles.

La rapidité d’engagement des crédits est le défi le plus important que nous ayons à relever. Trois éléments doivent nous la garantir. D’abord, nous prenons beaucoup de mesures de guichet pour lesquelles les crédits peuvent être décaissés rapidement et qui sont efficaces. La prime automobile a ainsi rencontré un tel succès que nous y avons mis fin plus tôt que prévu, le nombre de 200 000 véhicules ayant été atteint très vite. Nous sommes le pays d’Europe qui a vendu le plus de voitures au cours des deux derniers mois, grâce à ces mesures bien ciblées auxquelles nous avions travaillé avec l’ensemble des industriels du secteur – c’est la preuve que cette méthode porte ses fruits. De même, MaPrimeRénov et la prime à l’embauche des jeunes fonctionnent parce que ce sont des mesures de guichet.

Ensuite, nous avons décidé de simplifier plusieurs procédures, et nous pourrons aller encore plus loin sur cette voie au cours des semaines qui viennent. Ainsi, pour tous les projets de rénovation immobilière représentant un montant inférieur à 5 millions d’euros, la décision est prise localement : nous ne nous en mêlons même pas.

Enfin, disposition entièrement inédite, nous appliquons une clause d’extinction des crédits. Si un projet, par exemple la rénovation énergétique d’une université, ne fait pas l’objet d’un décaissement dans un délai donné – que nous allons fixer prochainement –, les crédits seront réalloués à un autre projet de même nature dans une autre université. Ce sera le rôle du comité de pilotage et du conseil national de la relance réuni autour du Premier ministre que de s’assurer que le décaissement des crédits est rapide.

Monsieur Coquerel, je reviens effectivement en forme, et en si bonne forme que je suis d’accord avec vous sur plusieurs sujets ! Le covid a dû débloquer quelque chose chez moi… mais cela ne se reproduira pas si souvent !

Je vous confirme ma fidélité à la politique de l’offre, parce qu’elle a donné des résultats. Fin 2019, la croissance atteignait 1,5 % – l’une des meilleures de la zone euro –, le taux de chômage 8 % – le plus bas depuis douze ans –, et notre pays était devenu le plus attractif d’Europe pour les investissements directs étrangers. Ces résultats sont spectaculaires ; pourquoi renoncerions-nous à ce qui les a rendus possibles ?

J’en suis d’accord avec vous, cela n’exclut pas des politiques de soutien à la demande – dont font partie nos mesures de chômage partiel à hauteur de 30 milliards d’euros – et ne signifie pas que nous ne soyons pas décidés à faire modifier plusieurs principes du commerce international. Un exemple très concret : cela ne sert à rien d’engager des milliards d’euros pour réduire les émissions de CO2 en France et en Europe si, dans le même temps, l’on continue d’importer des produits fabriqués en Chine ou ailleurs en Asie et fortement émetteurs de CO2. Il est donc impératif d’instaurer une taxe carbone aux frontières.

Vous voyez que je prends ma part de responsabilité. Dans la situation très particulière que nous vivons, chacun doit être prêt à faire évoluer ses convictions. Je suis le premier à dire que le libre-échange tel qu’il existe aujourd’hui ne fonctionne pas et qu’il doit se transformer. Je crois au commerce international, indispensable pour nous enrichir tous, mais ses règles doivent être équitables, ce qu’elles ne sont pas aujourd’hui. Nous sommes le premier gouvernement à assumer de recourir à des aides d’État – un milliard d’euros destinés à la relocalisation industrielle et correspondant à une subvention, non à un prêt. Quand nous donnons 50, 60, 80 millions d’euros à une grande entreprise qui ouvre une nouvelle ligne de production en France, c’est de l’aide d’État. Et je suis fier de vous dire que, comme les États-Unis ou la Chine, nous l’apportons aux entreprises industrielles du pays qui font le choix de produire sur le territoire national plutôt qu’à l’étranger.

S’agissant, enfin, de la sécurité sanitaire, je vous rejoins entièrement, il faut que la France se dote des moyens d’une plus grande autonomie dans l’approvisionnement en différents principes actifs de médicaments, car aucun Français ne peut accepter que l’on explique à un patient admis à l’hôpital que son opération est impossible faute de curare. Nous devons garantir aux Français la souveraineté du pays en la matière.

Je précise que le prélèvement sur les complémentaires santé ne correspond pas à une augmentation de taxes, mais à la compensation légitime de leurs moindres dépenses pendant la crise.

L’aide complémentaire, dans le cadre du fonds de solidarité, aux TPE et PME auxquelles nous avons imposé une fermeture administrative et qui ont subi une perte importante de leur chiffre d’affaires représente 150 millions d’euros par mois.

Nous avons à traiter quelques domaines très spécifiques dont je vais essayer de m’occuper cette semaine. D’abord, le secteur de l’événementiel, que le fonds de solidarité n’aide pas puisque ledit secteur n’a, de toute façon, aucune perspective – ni manifestation, ni rassemblement – d’ici à la fin de cette année et ne reçoit aucune commande en vue de l’année prochaine, chacun attendant de connaître la situation sanitaire pour organiser quoi que ce soit. Ensuite, les traiteurs employant plus de 20 salariés, qui ne relèvent donc pas du fonds de solidarité et dont le manque à gagner est considérable à cause de l’annulation des mariages, des baptêmes, de toutes les fêtes et réceptions. Je recevrai les représentants de ces deux secteurs, et nous allons nous efforcer de trouver des solutions pour tous ceux qui n’entrent pas dans les cas prévus mais ont besoin de soutien au même titre que l’ensemble des secteurs particulièrement touchés par la crise sanitaire.

Concernant les salaires, nous avons essayé d’apporter des solutions au problème. La première est la prime d’activité, revalorisée de 100 euros par mois au niveau du SMIC pour améliorer la rémunération nette mensuelle des salariés les plus modestes. Cela représente un effort de près de 10 milliards d’euros par an pour les finances publiques : ce n’est pas négligeable. La deuxième est la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, de 2 000 euros, qui peut être versée jusqu’à la fin de l’année et est désocialisée et défiscalisée. Fin juillet, elle concernait 4,3 millions de bénéficiaires et représentait 2,05 milliards d’euros – des chiffres qui n’avaient encore jamais été publiés. Cette mesure importante en faveur du pouvoir d’achat des salariés les plus modestes a donc été efficace. Elle est allée à tous ceux qui travaillent et qui, comme vous l’avez parfaitement dit, ont permis au pays de tourner correctement pendant le confinement et la crise sanitaire.

Je rappelle que nous avons, en outre, supprimé la taxe de 20 % sur l’intéressement et facilité le développement de la participation. J’appelle toutes les entreprises à jouer davantage ce jeu, car il est essentiel aux équilibres sociaux de notre pays que l’immense majorité des salariés puisse bénéficier du résultat de ses efforts : quand une entreprise réussit, c’est d’abord grâce à ses salariés ; l’intéressement et la participation doivent donc être fortement mobilisés pour améliorer la rémunération de ceux qui travaillent. Nous avons également développé l’actionnariat salarié, et je suis ouvert à des propositions visant à le rendre encore plus attractif.

Ma philosophie consiste à associer toujours davantage le salarié aux résultats de l’entreprise et à son fonctionnement, parce que c’est l’un des éléments clés de la réconciliation entre les Français. Il faut arrêter d’opposer salariat et capital, salariés et entrepreneurs, et montrer très concrètement, par les mesures que nous prenons, que nous sommes tous dans le même bateau.

M. Olivier Dussopt, ministre chargé des comptes publics. En ce qui concerne la territorialisation, certains crédits sont par nature territorialisés : les milliards d’euros de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et des appels à projets pour la rénovation thermique des bâtiments des collectivités ; les 600 millions d’euros confiés aux régions, notamment pour la rénovation thermique des lycées et les mobilités ; surtout, les 7,3 milliards d’euros qui viennent abonder les contrats de plan État-région et iront directement à des projets territorialisés.

Le ressaut significatif – de près de 5,4 milliards d’euros – du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne s’explique par deux raisons principales de portée comparable, auxquelles s’ajoute une troisième, très marginale. Celle-ci concerne un mécanisme de compensation solidaire de pertes de recettes pour l’union douanière européenne. Les deux autres raisons sont, d’une part, le cadre financier pluriannuel arrêté par les États membres, comportant une montée en puissance du budget européen négociée précédemment, 2021 étant la première année du cadre 2021-2027, et, d’autre part, le fait que les États membres aient choisi, pour préserver le niveau du budget européen après le Brexit, de se répartir le montant de la contribution britannique.

En autorisations d’engagement, la mission Plan de relance est dotée de 36,4 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 11 milliards d’euros du programme d’investissements d’avenir (PIA) et 2 milliards d’euros d’autres crédits, dont certains sont considérés comme évaluatifs, car inscrits de manière prévisionnelle dans la LFR3. À ces 49 milliards d’euros, il convient d’adjoindre les montants qui seront déployés par l’UNEDIC, la sécurité sociale et Bpifrance. En autorisations d’engagement, la somme dépasse donc nettement la moitié du montant du plan de relance. En crédits de paiement, on relève pour l’État 22 milliards d’euros de crédits de paiement de la mission Plan de relance, plus 2 milliards d’euros rattachés à d’autres missions du PLF et les crédits de paiement liés au déblocage du PIA. Il faut ajouter à cela 10 milliards d’euros de baisse des impôts de production.

En ce qui concerne la modification de la prévision entre la LFR3 et le PLF 2021, pour l’État, la situation est assez simple : nos recettes fiscales sont de 20 milliards d’euros plus élevées que prévu et les dépenses envisagées dans le cadre du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État n’ont pas été effectuées, mais nous conservons cet outil pour 2021 afin de nous laisser la possibilité d’intervenir : il sera engagé à hauteur de 50 % environ, ce qui préserve une marge de 10 milliards d’euros. Si l’on considère le déficit public dans son ensemble, les choses sont un peu plus complexes : en 2020, nous devons également y intégrer les effets du Ségur sur les rémunérations et la révision du niveau de l’ONDAM en fonction des dépenses supplémentaires dans le secteur de la santé – mais je sors du champ du budget de l’État.

S’agissant des exonérations, trois chiffres sont à garder en mémoire, mais sans les faire correspondre les uns avec les autres bien qu’ils soient de niveau comparable. Le montant exact des exonérations pour 2020, que nous avions évalué à 3,9 milliards d’euros, est de 5,2 milliards d’euros, en raison d’un effet d’assiette – l’activité ayant été plus importante que prévu – mais également de l’extension des critères d’attribution lors du débat parlementaire. Les effets de la sinistralité sur les échéances sociales ayant fait l’objet d’un report peuvent être évalués à 4,5 milliards d’euros. Enfin, le chiffre assez proche que vous avez cité pour 2021 correspond au ressaut de cotisations lié à la reprise d’activité. Il n’y a aucun mécanisme de compensation entre ces postes ni aucune annulation d’exonérations.

Pour ce qui est des écarts en matière d’ajustement structurel, ils ne sont pas suffisants pour nous obliger à déposer un projet de loi de programmation des finances publiques. Cependant, l’écart structurel plus marqué en 2021 pourrait soulever à nouveau la question. Indépendamment de toute obligation, nous considérons qu’il nous faut une loi de programmation pluriannuelle et que nous devons travailler sur la gouvernance. En l’état actuel du calendrier parlementaire, aucune date n’est fixée, mais le Haut Conseil des finances publiques nous encourage à prévoir cet exercice.

Mme Aude Bono-Vandorme. En 2020, les crédits de la mission Défense ont augmenté de 1,7 milliard d’euros, conformément à la trajectoire définie par la loi de programmation militaire (LPM) : la promesse a été tenue. Au cours des trois dernières années, le budget de cette mission aura ainsi bénéficié de 5 milliards d’euros de crédits supplémentaires au total.

Aux termes de la LPM, les ressources de la défense doivent continuer d’augmenter de près de 3,5 milliards d’euros en crédits de paiement d’ici à 2022. Le budget inscrit dans le PLF pour 2021 est-il conforme à la LPM, qui prévoyait 39,3 milliards en crédits de paiement hors charges de pension ?

Deux problèmes récurrents ressortent des auditions que j’ai conduites comme rapporteure spéciale du budget opérationnel de la défense, aggravés par la crise du coronavirus : le recrutement et la fidélisation des militaires. Peut-on espérer qu’ils seront bien pris en considération dans le cadre du PLF ?

Concernant la livraison du matériel, pouvez-vous nous assurer que les conséquences de la crise sanitaire n’entraveront pas la montée en puissance de nos armées et que l’exécution des crédits budgétaires alloués sera suivie au même titre et avec la même exigence que ceux de la mission Plan de relance ?

M. Fabrice Brun. Que pensez-vous de la possibilité, pour les entreprises qui le souhaitent, de bénéficier d’un différé de remboursement du prêt garanti par l’État (PGE) de vingt-quatre mois au lieu de douze ?

Allez-vous adopter notre proposition de transformer le PGE en apport de fonds propres par l’intermédiaire de titres participatifs pour les entreprises qui en auraient besoin ? Car si l’on pense souvent à la trésorerie, il faut aussi agir efficacement sur les fonds propres.

Les deux dernières questions que je vous adresse m’ont été posées par les acteurs touristiques ardéchois à Chassiers, vendredi dernier. Êtes-vous favorables à la suppression de la taxe de séjour au forfait, déconnectée de la fréquentation touristique réelle ? Dans ce domaine aussi, le covid a eu l’effet d’un révélateur. Allez-vous accéder à la demande d’un crédit d’impôt sur investissement ou d’un mécanisme de suramortissement pour soutenir l’ensemble de la filière, en amont de laquelle on compte beaucoup de fournisseurs, donc d’emplois ?

M. Jean-Paul Mattei. Le secteur du bâtiment neuf a connu un véritable décrochage l’année dernière. Pouvez-vous garantir la stabilité du cadre fiscal incitant à la construction neuve ou à la rénovation lourde et, ainsi, à l’amélioration des performances énergétiques ?

L’URSSAF a systématiquement reporté les charges des indépendants pour contrer l’effet du covid. Mais ceux qui ont pu poursuivre leur activité sont exposés à un risque élevé de décrochage en 2021, parce que les charges de l’année ne seront pas déduites de leur revenu d’activité. Ne pourrions-nous envisager l’annulation collective de ces charges en dessous d’un certain niveau de revenu d’activité ?

Enfin, j’ai un doute concernant l’application des mesures de relance en 2022 : ne risque-t-on pas de mal investir en allant trop vite ?

M. Jean-Louis Bricout. Les premières mesures prises face à la crise, notamment de pouvoir d’achat, grâce au chômage partiel, me semblaient adaptées à la situation – aux problèmes de trésorerie des entreprises et à l’exigence de sauvegarde de l’emploi –, malgré des lacunes qui ont motivé nos propositions sectorielles d’ajustement.

Aujourd’hui, en revanche, vous n’apportez à la crise que des solutions fondées sur la politique de l’offre et la compétitivité, de long terme et destinées aux grandes entreprises. On ne tient pas assez compte du besoin de réponses immédiates, notamment pour les TPE et PME, dont il faudrait soulager la dette liée au Covid, améliorer les fonds propres et remplir les carnets de commandes par une politique ciblant davantage la demande. Il faudrait également réagir à l’urgence sociale et au besoin de pouvoir d’achat par une relance fondée sur la consommation.

En ce qui concerne le décaissement des crédits, on craint aussi un décalage dans le temps, qu’il s’agisse du plan de rénovation des bâtiments publics – le rapporteur général en a parlé – ou des projets des collectivités, notamment les plus petites.

M. Michel Castellani. La Corse fait partie des territoires dont il convient de souligner la situation particulièrement délicate et l’ampleur des besoins. La chambre de commerce de l’île a estimé à 2,2 milliards d’euros l’effort nécessaire pour soutenir valablement l’économie. L’ancien Premier ministre avait annoncé un plan destiné à la Corse, à Lourdes et à l’outre-mer et le Président de la République, lors de sa récente visite dans l’île, s’est dit lui-même disposé à travailler à un plan de relance spécifique.

Le plan de relance étant intégré au PLF, confirmez-vous la prorogation du crédit d’impôt pour investissements (C2I) en Corse, très attendue sur l’île ? Pensez-vous étendre le délai de remboursement du PGE ? Envisagez-vous d’intégrer aux secteurs concernés la para-hôtellerie, ce qui est également très attendu ?

Plus généralement, comptez-vous associer les territoires aux déclinaisons particulières du plan de relance, notamment l’exécutif de Corse en ce qui concerne notre île ?

M. François Jolivet. J’aimerais vous interroger au sujet du contenu de l’article 47 du PLF, qui porte prélèvement exceptionnel sur le groupe Action logement à hauteur d’un milliard d’euros.

Le produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance, qui avait été affecté à Action logement afin de compenser l’exonération de la participation des employeurs à l’effort de construction pour les entreprises de 20 à 50 salariés, continue-t-il bien de l’être ?

Selon l’exposé des motifs, un effort d’un milliard d’euros n’est pas difficile pour Action logement puisque le groupe dispose d’une trésorerie de près de 6 milliards d’euros au 1er janvier 2020. Quelles sont les raisons qui ont poussé le Gouvernement à opérer ce prélèvement ? Est-ce un prélèvement de rendement ? À la limite, cela pourrait se comprendre, l’idée étant qu’Action logement contribue au redressement des comptes publics. Cela étant, des rapports de l’Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des finances pointent des difficultés au sein d’Action logement. En outre, il se dit qu’en contrepartie de ce prélèvement, la participation des employeurs à l’effort de construction tomberait de 0,45 % à 0,15 % de la masse salariale. Pourriez-vous mettre fin à cette rumeur ?

M. Nicolas Forissier. La contraction du commerce mondial et les difficultés de plusieurs pays exportateurs ont été évoquées. Le déficit commercial de la balance des biens, qui s’élevait à un peu moins de 60 milliards d’euros l’année dernière, est estimé à près de 80 milliards d’euros en 2020 et à 68 milliards d’euros l’année prochaine. Ces estimations sont-elles prudentes, généreuses, réalistes ? Concernant le sujet essentiel du commerce extérieur, nous avons besoin de visibilité.

Comme rapporteur spécial des crédits du commerce extérieur, je répète depuis des années qu’il faudrait mettre 200 millions d’euros sur la table pour stimuler celui-ci et lui rendre ses lettres de noblesse. Vous lui allouez 247 millions d’euros : j’en suis très heureux. Mais comment ces crédits seront-ils utilisés, et quel suivi, pour quelle efficacité opérationnelle, le Gouvernement va-t-il mettre en œuvre à leur sujet ? Ne faut-il pas cibler certaines filières, en particulier l’exportation agricole et agro-alimentaire, qui a connu une décélération très marquée et très inquiétante ces dernières années ?

Mme Dominique David. Je salue l’architecture de la maquette budgétaire : la nouvelle mission Plan de relance rendra vraiment visible la mise en œuvre du plan, malgré le très grand nombre de ses mesures. Mais l’application dépendra des différents ministères, notamment par le lancement d’appels à projets qui, si j’ai bien compris, sont relayés par les différents services de l’État dans les territoires. Je crains que ne se recrée ainsi une conception en silo de la relance.

Ainsi, l’école d’architecture de Bordeaux va bénéficier d’un programme de rénovation très ambitieux après avoir répondu à un appel à projets du ministère de la culture. Elle voudrait en même temps lancer une formation en apprentissage, ce qui a du sens eu égard aux objectifs de la relance, mais ce projet, qui dépend du ministère du travail, ne compte pas parmi les axes de relance de la culture.

Je redoute aussi que les appels à projets ne figent les situations par des critères dont on a vu, pendant la période d’urgence sanitaire, combien ils pouvaient être lacunaires.

Comment satisfaire l’impératif de transversalité nécessaire à la bonne exécution du plan de relance jusqu’au dernier kilomètre, si j’ose dire ?

L’apurement de la dette des opérateurs de l’État s’accompagnera-t-il d’un plan de restructuration permettant de ne pas continuer à creuser cette dette ? Comment la dette antérieure à la crise sera-t-elle comptabilisée ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Vous avez annoncé la continuation des exonérations de charges fiscales et sociales, le maintien des mesures de financement du chômage partiel et l’augmentation du fonds de solidarité. Ces dispositions ne figurent pas dans le PLF mais seront inscrites dans le PLFR4, c’est bien cela ?

Juridiquement, le PGE ne pourra jamais abonder les fonds propres d’une entreprise. Mais compte tenu de la grande inquiétude de certaines entreprises concernant leur cotation bancaire, n’y aurait-il pas un moyen de considérer le montant accordé au titre du PGE comme des quasi-fonds propres ?

S’agissant des réductions de CFE et de CVAE, existe-t-il un échantillonnage par chiffre d’affaires ou par taille d’entreprise ?

Mme Zivka Park. Le transport aérien a été durement affecté par la crise, ce qui a fortement rejailli sur les recettes fiscales des collectivités dans les territoires accueillant un aéroport, comme ma circonscription. Outre ce problème, la baisse du trafic aérien et même, pendant un temps, sa quasi-extinction ont empêché la collecte de la taxe sur les nuisances sonores aériennes, dont le produit permet d’insonoriser les bâtiments riverains des aéroports. Dans quelle mesure pourra-t-on compenser ces pertes, qui s’élèvent à 50 millions d’euros environ, de manière à assurer l’insonorisation dans des délais convenables ?

M. Xavier Roseren. C’est par l’investissement et la maîtrise des nouvelles technologies que nous parviendrons à décarboner notre économie. Plusieurs mesures visent à favoriser l’investissement de nos entreprises, notamment la baisse pérenne des impôts de production, à hauteur de 10 milliards d’euros dès 2021. Cette baisse a reçu, de la part des industriels de la vallée de l’Arve, un accueil très favorable.

Le plan de relance prévoit également une garantie publique des fonds d’investissement responsable labellisés « France Relance » : plus de 3 milliards d’euros soutiendront ainsi le financement des entreprises et notamment leurs fonds propres. En outre, un milliard d’euros sera consacré à la relocalisation industrielle.

Enfin, le PIA4 mobilisera 11 milliards d’euros d’ici à 2022, en vue de soutenir l’innovation et les technologies d’avenir.

Je salue ces aides à l’investissement et m’interroge sur la place qui sera réservée aux parlementaires dans les comités de suivi territoriaux.

M. Éric Alauzet. Depuis la fin des années 70, cinq plans de relance ont été engagés – le premier par Raymond Barre –, qui se sont tous montrés inefficaces : à chaque fois, inéluctablement, la courbe des recettes a décroché par rapport à celle des dépenses, creusant indéniablement le déficit. En tout cas, si nous ne mobilisons pas massivement, à ce moment unique, l’argent public en vue de faire de la transformation et de la transition, nous ne le ferons pas à un autre moment. Vous avez bien raison de prendre ce risque. D’ailleurs, les pays qui font le plus d’efforts sont ceux qui ont le mieux maîtrisé leur dette et fait le plus d’économies. Petit clin d’œil à ceux qui s’étonnent que vous puissiez aujourd’hui dépenser des milliards alors que vous affirmiez hier que c’était impossible : c’est précisément parce que nous avons fait des économies que nous pouvons – plus que l’Italie et l’Espagne, mais moins que l’Allemagne –nous mobiliser sur la crise.

Avez-vous prévu d’intégrer dans le périmètre du budget vert les garanties que notre pays apporte aux opérations d’extraction, de transport, de transformation et de production d’énergie à partir d’hydrocarbures, notamment de pétrole ?

Comment mesurer l’effet à court terme des mesures d’investissement et d’offre par rapport à la demande ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Je confirme que le budget de la défense est conforme à la trajectoire inscrite dans la loi de programmation 2019-2025, soit une marche supplémentaire – et considérable – de 1,7 milliard d’euros lui permettant d’atteindre 39,2 milliards d’euros. C’est bien là le signe que le Gouvernement attache une importance toute particulière à la mission Défense et au budget opérationnel de la défense.

Le remboursement des PGE est un sujet absolument majeur pour la trésorerie des entreprises. L’extension de douze à vingt-quatre mois n’est pas possible, car elle constituerait une infraction directe au droit européen. En revanche, un étalement sur six ans s’avère possible aux conditions que j’ai indiquées, notamment un taux d’intérêt particulièrement attractif, compris entre 1 % et 2,5 %, intégrant les 100 points de base de la garantie de l’État.

Les apports en fonds propres, point également capital, pourraient passer par une autre option consistant à souscrire un nouveau prêt participatif en quasi-fonds propres, qui ne pèsera pas sur l’endettement des entreprises. Il ne peut fonctionner que si l’État apporte sa garantie, que nous avons évaluée à 3 milliards d’euros, ce qui devrait permettre de lever de 15 milliards à 20 milliards d’euros de fonds propres. Je suis d’accord avec vous, il y a de la part des entreprises une attente extrêmement forte.

Je confirme que l’annulation de charges sociales est prévue dans tous les secteurs administrativement fermés, dont ceux touchés par les dernières décisions du Gouvernement, ainsi que dans ceux dont le chiffre d’affaires aurait baissé de 80 % ou plus en raison des décisions que nous avons prises.

S’agissant de la nécessité de prendre des mesures immédiates, MaPrimeRénov, la rénovation énergétique des bâtiments publics, la DSIL pour les collectivités locales, la prime pour l’embauche, l’allocation de rentrée scolaire qui a été versée fin août, l’abaissement du ticket de restaurant universitaire de 3 euros à un euro, sont autant de mesures d’application immédiate de soutien de la demande et du pouvoir d’achat.

Je confirme la prorogation du crédit d’impôt pour investissement en Corse.

Le plan de relance soutient massivement, à hauteur de 147 millions d’euros, le commerce extérieur. Nous présenterons mercredi, avec Franck Riester, les grandes lignes des mesures. Cibler le soutien par filière me paraît une excellente idée et un gage d’efficacité. Les chiffres de notre commerce extérieur sont fortement affectés par la situation des secteurs qui, comme l’aéronautique, avec en particulier Airbus, se trouvent dans une situation très difficile, ainsi que par les taxes qui pèsent sur certains produits français – par exemple, outre-Atlantique, le vin est taxé à hauteur de 25 % en raison des sanctions américaines.

Je suis tout à fait d’accord qu’il est d’une nécessité absolue de travailler sur le dernier kilomètre. Ce point essentiel figure bien au rang des objectifs de notre plan de relance.

Sur les 9 milliards d’euros du fonds de solidarité, nous en avons dépensé 6. Pour le moment, nous allons utiliser les 3 milliards d’euros qui restent disponibles pour le renforcer. Si des besoins supplémentaires venaient à s’exprimer, il faudra les dégager.

Le secteur du transport aérien prend effectivement de plein fouet la crise économique. Avec la métallurgie et le tourisme, c’est l’un des plus touchés. Nous avons élaboré un plan de soutien doté de 18 milliards d’euros, qui porte sur 300 000 emplois. Il est en cours de déploiement et doit permettre au secteur de s’adapter aux différentes exigences actuelles.

Je suis évidemment favorable à l’association des parlementaires au suivi du décaissement du plan de relance au niveau local – il est même important qu’ils y soient associés.

Enfin, les garanties export feront effectivement partie des réflexions que nous allons engager dans le cadre du budget vert, conformément à l’objectif de verdissement de notre politique publique. Les travaux menés par certains parlementaires sur le sujet revêtent, dans cette perspective, une importance extrême.

M. Olivier Dussopt, ministre chargé des comptes publics. Un prélèvement d’un milliard d’euros est effectivement prévu sur la trésorerie d’Action logement. C’est un peu supérieur à ce qui se faisait traditionnellement. Il ne s’agit pas d’une nouveauté mais d’un mode de financement du budget de l’État devenu presque traditionnel. Cette année, nous prévoyons également la fin de l’affectation à son bénéfice de la taxe spéciale sur les compagnies d’assurances – soit 0,3 milliard d’euros –, considérant qu’il s’agissait d’une forme de surcompensation et que l’effort était soutenable.

Parallèlement, des discussions sont ouvertes sur une réforme structurelle d’Action logement, tenant compte de ses modalités d’organisation et de son paritarisme. Le PLF ne comporte pas de dispositions sur ce point, dans la mesure où les discussions n’en sont qu’au début. Il ne modifie pas non plus le taux de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). Si cette réforme structurelle permettait de rendre les mêmes services sur la base d’un prélèvement moindre, cela serait évidemment une très bonne chose.

Pour compléter la réponse de Bruno Le Maire sur le C2I, celui-ci est effectivement prorogé, mais je me dois de préciser que la Commission européenne s’est opposée à la majoration de son taux, de 35 % à 40 %, que vous aviez votée l’année dernière. C’est pourquoi le PLF proroge le dispositif au taux de 35 %.

La baisse des impôts de production bénéficie à hauteur de 26 % aux grandes entreprises, de 42 % aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) et de 30 % aux PME. L’étude des secteurs gagnants fait apparaître qu’elle bénéficie à raison de 30 % à l’industrie manufacturière, de 15 % au commerce et, dans une proportion équivalente, à ceux de l’énergie, des transports et de l’entreposage réunis. Le choix d’utiliser en les combinant la CVAE et la CFE a pour objectif de concentrer les effets positifs sur les ETI et sur les PME ainsi que sur l’industrie.

S’agissant du budget vert, le rapport qui sera présenté demain fait apparaître comme neutres les dispositions prenant la forme de garanties en raison de la diversité des opérateurs. Les garanties défavorables à l’environnement seront progressivement remplacées par des dispositifs plus favorables à celui-ci.

Enfin, la proposition visant à supprimer la taxe de séjour au forfait nous pose problème parce que le choix des modalités de prélèvement de cette taxe relève d’une délibération des collectivités locales. À ce stade, nous n’avons pas ouvert de discussions avec elles en vue de supprimer une des modalités qui leur est proposée. C’est la raison pour laquelle cette suppression n’apparaît pas dans le projet de loi de finances pour 2021. Je n’ai pas de religion à ce sujet, et je prendrai connaissance avec intérêt de ce qu’en disent les acteurs touristiques de Chassiers.

M. le président M. Éric Woerth. Merci, messieurs les ministres.

*

([1]) Direction générale du Trésor, « Perspectives mondiales à l’automne 2020 : quel rebond après une chute historique ? », septembre 2018.

([2]) Un chômeur au sens du Bureau international du travail (BIT) est une personne en âge de travailler (c’est-à-dire ayant 15 ans ou plus) qui n’a pas travaillé, ne serait-ce qu’une heure, au cours de la semaine de référence, est disponible pour travailler dans les deux semaines et a entrepris des démarches actives de recherche d’emploi dans le mois précédent (ou a trouvé un emploi qui commence dans les trois mois). Un chômeur au sens du BIT n’est donc pas forcément inscrit à Pôle Emploi et inversement.

([3]) OCDE, Prévisions économiques de juin 2020.

([4]) Direction générale du Trésor, « Perspectives mondiales à l’automne 2020 : quel rebond après une chute historique ? », septembre 2020.

([5]) OCDE, Rapport intermédiaire sur les perspectives économiques, septembre 2020.

([6]) Commission européenne, Prévisions économiques d’été, juillet 2020.

([7]) OCDE, op. cit.

([8]) Direction générale du Trésor, « Perspectives mondiales à l’automne 2020 : quel rebond après une chute historique ? », septembre 2020.

([9]) Insee, point de conjoncture du 17 avril 2020 : la baisse de l’activité atteint 30 % en avril 2020 par rapport à un niveau « normal » pour ce mois.

([10]) Insee, Point de conjoncture du 8 septembre 2020.

([11]) OCDE, Rapport intermédiaire sur les perspectives économiques, septembre 2020.

([12]) Insee, Point de conjoncture du 8 septembre 2020.

([13]) Insee, Note de conjoncture, octobre 2020.

([14]) Le halo du chômage désigne les personnes sans emploi qui souhaitent travailler mais qui ne sont pas en recherche active et/ou ne sont pas disponible pour travailler. En d’autres termes, le confinement a « découragé » les chercheurs d’emplois, qui ne sont plus comptabilisés comme tels.

([15]) Direction générale des douanes et des droits indirects, « Évolutions récentes des échanges extérieurs des produits liés à la lutte contre les crises sanitaires », août 2020.

([16]) M. Jerome Powell, « New Economic Challenges and the Fed’s Monetary Policy Review », août 2020.

([17]) OCDE, Rapport intermédiaire sur les perspectives économiques, septembre 2020.

([18]) Ibid.

([19]) Source : https://clubdeparis.org/fr/communications/communique-presse/etat-avancement-mise-oeuvre-initiative-suspension-du-service-dette

([20]) Banque de France, projections macroéconomiques France, septembre 2020.

([21]) Insee, Point de conjoncture du 8 septembre 2020.

([22]) Commission européenne, prévisions économiques européennes d’été, juillet 2020.

([23]) Le déflateur du PIB, ou prix du PIB, est un indice de progression des prix utilisé, au même titre que l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), pour mesurer l’inflation. Il s’écarte néanmoins de l’indice des prix à la consommation en fonction, notamment, de l’évolution des prix des importations, des exportations et de la formation brute de capital fixe (FBCF). Le déflateur est ainsi une manière de passer du PIB en valeur au PIB en volume.

([24]) Insee, Point de conjoncture du 8 septembre 2020.

([25]) Direction générale du Trésor, « Perspectives mondiales à l’automne 2020 : quel rebond après une chute historique ? », septembre 2020.

([26]) HCFP, avis n° HCFP-2020-5 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021.

([27]) DGDDI, Évolutions récentes des échanges extérieurs des produits liés à la lutte contre les crises sanitaires, août 2020.

([28]) Banque de France, taux des crédits nouveaux aux sociétés non financières, hors renégociation.

([29]) Insee, Note de conjoncture, octobre 2020.

([30]) Les hypothèses de taux à 10 ans du Gouvernement (0,20 % fin 2020 et 0,70 % fin 2021) étant supérieures à la prévision moyenne du Consensus Forecast en septembre 2020 (0,0 % fin 2020).

([31]) Insee, Note de conjoncture, octobre 2020.

([32]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([33]) Voir le commentaire de l’article liminaire du présent projet de loi de finances.

(1) Ces règles de dette et de déficit sont aujourd’hui codifiées à l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et précisées par le protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs.

(2) Article 2 § 1 bis du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dans sa version modifiée par le b) du paragraphe 2 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011.

([36]) Le seuil de – 0,5 point de PIB défini par l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prime sur le seuil de – 1 point de PIB défini par l’article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dans sa version modifiée par le paragraphe 8 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011.

([37]) Article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dans sa version modifiée par le paragraphe 8 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1175/2011 précité.

([38]) Ibid.

([39]) Article 2 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([40]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relatives aux lois de finances (MILOLF), XVe législature, 11 septembre 2019.

([41]) Article 5, paragraphe 2, du règlement précité.

([42]) Article 6 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dans sa version modifiée par le paragraphe 9 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1175/2011 précité.

([43]) Article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dans sa version modifiée par le paragraphe 6 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1177/2011 précité.

([44]) Article 12 du règlement précité, dans sa version modifiée par le paragraphe 11 de l’article 1er du règlement (UE) n° 1177/2011 précité.

([45]) Article 2 du règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques.

([46]) Idem.

([47]) Article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dans sa version modifiée par le paragraphe 3 de l’article 1er du règlement n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011.

([48]) Commission européenne, communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance, n° COM(2020) 123, 20 mars 2020.

([49]) Commission européenne, communication relative à l’encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19,° 2020/C 91 I/01, 20 mars 2020.

([50]) Conseil de l’Union européenne, Recommandation du 2 avril 2020 en vue de mettre un terme à la situation de déficit public excessif de la Roumanie, n° 2020/C 116/01.

([51]) Les Échos, « La France appelle à changer en profondeur les règles budgétaires européennes », 22 septembre 2022.

([52]) BCE, Décisions de politique monétaire, communiqué de presse, 4 juin 2020.

([53]) Conseil européen, relevé de conclusion de la réunion des 17, 18, 19, 20 et 21 juillet 2020.

([54]) Commission européenne, proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une Facilité pour la reprise et la résilience, 28 mai 2020.

([55]) Ibid.

([56]) Parlement européen, résolution du Parlement européen du 23 juillet 2020 sur les conclusions extraordinaires du Conseil européen du 17 au 21 juillet 2020.

([57]) Les évaluations des recettes tirées des nouvelles ressources propres citées sont issues de la Commission européenne dans sa proposition de plan de relance du 27 mai 2020. Source : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_3_fr_29.05.pdf et Commission européenne, proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne, n 2018/0135 (CNS).

([58]) Article 31 du présent projet de loi de finances.

([59]) Cette somme est calculée à partir de l’hypothèse selon laquelle la réforme du SEQE interviendrait au 1er janvier 2023 – ce qui constitue une hypothèse optimiste au regard des conclusions du Conseil européen qui ne donne pas d’échéance à la Commission européenne autre que la fin du CFP (2027) pour proposer cette réforme.

([60]) Commission européenne, proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne, n 2018/0135 (CNS).

([61]) La clé de la contribution de la France au titre du RNB atteint 17,9 %, L’application de ce taux au total des subventions prévues (312,5 milliards d’euros) correspond à 55,9 milliards d’euros. Ce calcul doit être corrigé de l’impact de la contribution au titre du plastique, qui entraîne une augmentation de 1,2 milliard d’euros de la contribution française en 2021. Le calcul ne prend pas en compte le montant des intérêts à acquitter sur ces sommes empruntées.

([62]) Règlement n° 608/2014 du Conseil du 26 mai 2014 portant mesures d’exécution du système de ressources propres de l’Union européenne.

([63]) Parlement européen, résolution du 23 juillet 2020.

([64]) Conseil d’analyse économique, MM. Philippe Martin et Alain Trannoy, Les impôts sur (ou contre) la production, juin 2019 (lien).

([65]) Conseil d’analyse économique, MM. Philippe Martin et Alain Trannoy, Les impôts sur (ou contre) la production, juin 2019 (lien).

Conseil d’analyse économique, Mme Camille Urvoy, Impôts sur la production : quel impact sur la compétitivité ?, juin 2019 (lien).

([66]) Conseil d’analyse économique, M. Philippe Martin et Mme Hélène Paris, Éclairage complémentaires sur les impôts, juillet 2020 (lien).

([67]) Rapport d’information (n° 3279, XVe législature) de M. Laurent Saint-Martin sur l’application des mesures fiscales, 29 juillet 2019, (lien).

([68]) Dossier de presse France relance du 3 septembre 2020, p. 121, (lien).

([69]) Gouvernement, dossier de presse Plan de relance, annexe mesures, 3 septembre 2020 (lien).

([70]) Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021, p. 127.

([71]) Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

([72]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([73]) Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

([74]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([75]) Dossier de presse du plan de relance du 3 septembre 2020, p. 10, (lien)

([76]) Amendement n° CF1448.

([77]) Site de présentation du plan de relance, 3 septembre 2020, (lien).

([78]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([79]) Pour la dernière loi de finances, voir Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2020, annexe 37 : Remboursements et dégrèvements, Assemblée nationale, XVe législature, n° 2301, 10 octobre 2019.

([80]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019, mission Remboursements et dégrèvements, avril 2019. La recommandation n° 4, reconduite depuis 2018, préconise de « modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’État pour la détermination des recettes fiscales nettes ».

([81]) Article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

([82]) En raison d’effets d’arrondi au dixième, la somme des augmentations et des baisses détaillées dans le développement précédent peut ne pas correspondre au montant global d’évolution (8,6 milliards d’euros). Ce chiffre est néanmoins repris par souci de cohérence avec les données présentées dans le présent projet de loi de finances.

([83]) Le fonds de compensation pour la TVA verse des dotations, à un taux forfaitaire, visant à compenser la charge de TVA que les collectivités et leurs groupements supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement.

([84]) Conseil général de l’environnement et du développement durable et Inspection générale des finances (IGF), Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale, septembre 2019.

([85]) Articles 9 et 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([86]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([87]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([88]) Article 13 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([89]) Il serait d’ailleurs souhaitable que l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement de l’année N présente dans un tableau le schéma d’emplois de l’État et des opérateurs sur le modèle du tableau figurant pages 6 et 7 du dossier de presse accompagnant le présent projet de loi de finances afin de permettre une comparaison aisée entre les objectifs de la loi de finances pour l’année N et la consommation effective des ETP cette même année.

([90]) Par dérogation au principe selon lequel les variations d’emplois sont exprimées en ETP, l’article 10 de la LPFP a fixé un objectif exprimé en ETPT.

([91]) Conformément au III de l’article 7 et au 6° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2011-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([92]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, page 152.

([93]) Décret n° 2016-670 du 25 mai 2016 portant majoration de la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation.

([94]) Rapport économique, social et financier pour 2021, p 112.

([95]) Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([96]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, article 3.

([97]) Amendement n° II-2407 (Rect) au PLF pour 2019 (n° 1255). Cette initiative a été inspirée des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle rapportés par Mme Bénédicte Peyrol et M. Christophe Bouillon dans le rapport d’information (n° 1626) sur les outils publics encourageant l’investissement privé dans la transition écologique, Assemblée nationale, XVe législature, janvier 2019.

([98]) L’annexe générale présentant l’ensemble des crédits inscrits dans le projet de loi de finances en faveur de la protection de la nature et de l’environnement ; l’annexe générale sur le financement de la transition énergétique ; et le document de politique transversale sur la lutte contre le changement climatique.

([99]) Conseil général de l’environnement et du développement durable, Inspection générale des finances, Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale, septembre 2019.

([100]) Avis n° HCFP - 2020 – 5 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021, 28 septembre 2020.

([101]) Le passage du taux de croissance en valeur au taux de croissance en volume s’obtient ici en retranchant au taux de croissance en valeur l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac, selon la méthode usuelle du Gouvernement.

([102]) Depuis septembre 2014, le système européen des comptes nationaux (SEC) enregistre les crédits d’impôts dits restituables comme un surplus de dépenses. Le Gouvernement fait généralement le choix d’une double présentation de la dépense publique dans les documents budgétaires. Pour neutraliser les effets de périmètre liés à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi et à la transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique en prime, le présent rapport expose la dépense publique hors crédits d’impôts.

([103]) Rapport économique, social et financier 2021, p 88.

([104]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, pp. 132 et suivantes.

([105]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (n° 2210), Assemblée nationale, XVe législature, p. 39-40.

([106]) Loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([107]) Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19.

([108]) Haut conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021, 21 septembre 2021.

([109]) Cour des comptes, Les résultats de la sécurité sociale, juin2020.

([110]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

([111]) Il faut distinguer, d’une part, la charge de la dette publique française qui, exprimée en comptabilité nationale, est la charge d’intérêts de l’ensemble des administrations publiques et, d’autre part, la charge d’intérêts de la dette de l’État, qui est exprimée en comptabilité budgétaire et dont les crédits sont portés par le programme 117 du budget général.

([112]) Rapport (n° 3124, XVème législature) de M. Laurent Saint-Martin en conclusion des travaux d’une mission d’information relative à la dette publique, 23 juin 2020.

([113]) Remarquons que cet indicateur mêle une approche par « stock » (l’encours de dette) et une approche par « flux », le PIB étant assimilable à la richesse nationale d’une année.

([114]) Les organismes divers d’administration centrale (ODAC) définis par la comptabilité nationale recoupent largement les opérateurs de l’État, notion de comptabilité budgétaire.

([115]) Les administrations locales regroupent les collectivités territoriales et des organismes divers d’administration locale, notamment les établissements publics locaux.

([116]) projections macroéconomiques de la BCE de septembre 2020

([117]) Voir par exemple, Conseil d’analyse économique, Une stratégie économique face à la crise, note n° 57, juillet 2020 (lien).

([118]) Rapport (n° 3124, XVe législature) de M. Laurent Saint-Martin en conclusion des travaux d’une mission d’information relative à la dette publique, 23 juin 2020.

([119]) On remarquera que le PIB est assimilable à la richesse nationale annuelle. Le ratio dette publique / PIB revient donc à faire le rapport entre un « stock » et un « flux ».

([120]) Selon les comptes nationaux de l’INSEE, base 2014, le programme de stabilité pour les années 2018 à 2022 et le programme de stabilité pour les années 2019 à 2022.

([121]) Les flux de créances sont des opérations neutres sur le déficit en comptabilité nationale, mais qui ont un effet sur le niveau de la dette. Les principaux postes affectant les flux de créances sont les décalages entre le solde budgétaire et le solde de l’État en comptabilité nationale, comme la comptabilisation des crédits d’impôts reportables, les opérations financières, les corrections en droits constatés sur les dépenses et les recettes.

([122]) Conseil européen, relevé de conclusion de la réunion des 17, 18, 19, 20 et 21 juillet 2020.

([123]) Haut conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021, septembre 2020.

([124]) Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021, page 81.