rapport sur le projet de loi de finances pour 2021 (n°3360). — Exposé général

SOMMAIRE

Pages

1. FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE EN 2020
2. I. EN 2020, LA CRISE ÉCONOMIQUE EN FRANCE ET DANS LE MONDE
3. A. LE CHOC ÉCONOMIQUE PROVOQUÉ PAR LA CRISE SANITAIRE EST PROFOND
4. 1. Jusqu’à la crise, une croissance française résiliente dans un environnement mondial incertain
5. a. Un contexte mondial pré-crise incertain
6. b. En France, une croissance jusqu’alors résiliente
7. 2. L’effondrement sans précédent de l’activité économique internationale
8. 3. Le cas de la France
9. a. La consommation des ménages, facteur de soutien à l’activité
10. b. Le marché de l’emploi déjà dégradé
11. c. Le déficit extérieur aggravé
12. d. La situation des entreprises fragilisée
13. e. La faiblesse de l’inflation
14. B. EN FIN D’ANNÉE, UNE NOUVELLE DONNE ÉCONOMIQUE INTERNATIONALE
15. 1. La reprise économique internationale est inégale
16. 2. Les premiers signes de rebond de l’économie française restent fragiles
17. a. La récession pourrait être moins importante que prévue
18. b. Les conditions de la reprise restent fragiles
19. i. Le déconfinement partiel de l’économie
20. ii. Les risques pesant sur la reprise
21. II. LA MOBILISATION DES LEVIERS DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE A PERMIS UNE RÉPONSE AMBITIEUSE
22. A. FACE AU CHOC, UNE RÉPONSE BUDGÉTAIRE TRÈS EXPANSIONNISTE
23. 1. La réponse budgétaire a été rapide et massive
24. 2. La dégradation sans précédent des comptes publics
25. B. LA POLITIQUE MONÉTAIRE, SOUTIEN DÉCISIF AU SECTEUR FINANCIER ET À L’ÉCONOMIE
26. FICHE N° 2 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE EN 2021
27. I. LES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021
28. A. LES DÉTERMINANTS DE LA CROISSANCE
29. 1. Le redressement de la demande intérieure et internationale
30. a. La demande intérieure reprendrait vigoureusement
31. b. Les incertitudes sur la reprise du commerce mondial
32. 2. L’amélioration de la situation des entreprises
33. 3. Un marché de l’emploi encore fragile
34. 4. Le ralentissement de la dynamique des prix
35. B. LES RISQUES D’AFFAIBLISSEMENT DE LA CROISSANCE POTENTIELLE
36. II. L’AVIS DU HCFP : UNE ANALYSE VALIDANT L’ESSENTIEL DU CADRAGE GOUVERNEMENTAL MAIS PRUDENTE FACE AUX INCERTITUDES ÉCONOMIQUES
37. A. UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE
38. B. LES POINTS DE VIGILANCE SOULEVÉS PAR LE HAUT CONSEIL
39. FICHE N° 3 : LE PLF 2021 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN
40. I. LES RÈGLES EUROPÉENNES D’ENCADREMENT DES COMPTES NATIONAUX SONT DÉSORMAIS ASSOUPLIES
41. A. LA SURVEILLANCE EUROPÉENNE DES FINANCES PUBLIQUES
42. 1. Les normes de finances publiques à respecter
43. 2. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques
44. a. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance
45. i. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence
46. ii. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence
47. b. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance
48. B. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE
49. 1. L’objet de la surveillance macroéconomique
50. 2. Le cadre juridique de la surveillance macroéconomique
51. C. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE
52. 1. Le semestre européen
53. a. Le cadre juridique du semestre européen
54. b. Le calendrier du semestre européen
55. i. Novembre de l’année N-1
56. ii. Mars de l’année N
57. iii. Avril de l’année N
58. iv. Mai de l’année N
59. v. Juin et juillet de l’année N
60. vi. Septembre de l’année N
61. 2. Le semestre national
62. a. Le cadre juridique du semestre national
63. b. Le calendrier du semestre national
64. D. L’ASSOUPLISSEMENT DES OBLIGATIONS BUDGÉTAIRES ET DE LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT
65. 1. La suspension des règles européennes en 2020
66. 2. L’encadrement européen doit s’adapter au contexte de crise
67. a. L’allègement du programme de stabilité français pour 2021
68. b. Le maintien de la surveillance des orientations des finances publiques nationales
69. E. LA NÉCESSAIRE RÉVISION DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
70. II. LES PLANS D’URGENCE ET DE RELANCE DE L’UNION EUROPÉENNE
71. A. LES MESURES D’URGENCE
72. 1. Les mesures de soutien budgétaires
73. 2. Le programme d’achat d’urgence pandémique de la BCE
74. B. L’AVANCÉE DÉCISIVE D’UN PLAN DE RELANCE EUROPÉEN FINANCÉ PAR L’ÉMISSION D’UNE DETTE COMMUNE
75. 1. L’émission de dette commune pour financer les plans de relance des États membres
76. a. L’émission de 750 milliards d’euros de dette commune
77. b. La suite de la procédure pour les États membres
78. 2. Qui va payer ?
79. a. Créer de nouvelles ressources propres
80. b. Augmenter les contributions nationales
81. C. LES INCERTITUDES LIÉES AUX PROCHAINES ÉCHÉANCES
82. 1. L’adoption du prochain cadre financier pluriannuel
83. 2. La révision de la décision ressources propres
84. 3. Le mécanisme relatif à l’état de droit
85. FICHE N° 4 : LE PLAN DE RELANCE 2021-2022
86. I. UN BUDGET DE RELANCE QUI MANIE L’ARME FISCALE, L’ARME BUDGÉTAIRE ET LES EFFETS DE LEVIER
87. A. UNE MINORATION D’IMPÔTS DE PRODUCTION DE 20 MILLIARDS D’EUROS : LA FISCALITÉ AU SERVICE DE LA COMPÉTITIVITÉ
88. B. 78 MILLIARDS D’EUROS DE FINANCEMENTS DIRECTS POUR DES MESURES DE SOUTIEN ET D’INVESTISSEMENT
89. 1. Les crédits budgétaires de l’État sont majoritaires
90. a. La mission Plan de relance
91. b. Les crédits des missions budgétaires classiques.
92. c. Le PIA 4
93. 2. La contribution des organismes de sécurité sociale
94. 3. Des financements directs de la Banque des territoires et de Bpifrance
95. C. 2 MILLIARDS D’EUROS DE GARANTIES PUBLIQUES POUR 350 MILLIARDS D’EUROS D’AUTORISATIONS D’EMPRUNT PRIVÉS
96. II. UN SÉQUENÇAGE RESSERRÉ DU PLAN DE RELANCE
97. III. UN EFFET POSITIF SUR LE POTENTIEL DE CROISSANCE ET UN DISPOSITIF D’ÉVALUATION À PRÉCISER
98. A. LES RÉSULTATS MACROÉCONOMIQUES ATTENDUS
99. 1. Un plan de relance pour consolider la croissance potentielle du pays
100. 2. Points d’attention sur deux volets du plan de relance : le logement et les PME
101. a. Le volet logement du plan de relance
102. b. Les mesures en faveur des TPE-PME
103. B. UN DISPOSITIF D’ÉVALUATION À CONSTRUIRE
104. 1. Un dispositif de suivi annoncé…
105. a. Un dispositif de pilotage des mesures adapté au plan de relance
106. b. L’exécution du plan de relance dépendra de la qualité de son suivi
107. 2. Une attention particulière aux résultats environnementaux : le lien avec le « budget vert »
108. 3. Des modalités de suivi en cours d’élaboration
109. FICHE N° 5 : LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021
110. I. LE VERDISSEMENT DE LA FISCALITÉ
111. A. LE CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DE L’ACQUISITION ET DE LA POSE DES BORNES DE RECHARGE DE VÉHICULES ÉLECTRIQUES
112. B. LA REFONTE DES TAXES SUR LES VÉHICULES À MOTEUR
113. C. LE RENFORCEMENT DES INCITATIONS À L’UTILISATION D’ÉNERGIES RENOUVELABLES DANS LES TRANSPORTS
114. D. L’ADAPTATION DE LA TAXE D’AMÉNAGEMENT EN VUE DE LUTTER CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES SOLS
115. II. LES MESURES AU BÉNÉFICE DES ENTREPRISES
116. A. LA BAISSE DES IMPÔTS DE PRODUCTION
117. 1. La suppression de la part de CVAE affectée aux régions
118. 2. La révision de l’évaluation de la valeur locative des établissements industriels et la modification du coefficient de revalorisation de la valeur locative de ces établissements
119. B. LA NEUTRALISATION FISCALE DE L’ACTUALISATION DE LA VALEUR DES ACTIFS
120. C. L’ÉTALEMENT DE LA PLUS-VALUE DES OPÉRATIONS DE CESSION-BAIL
121. D. LA SUPPRESSION DE LA MAJORATION LIÉE À LA NON ADHÉSION À UN ORGANISME DE GESTION AGRÉÉ
122. E. LA SUPPRESSION DU CARACTÈRE OBLIGATOIRE DE L’ENREGISTREMENT DE CERTAINS ACTES DE SOCIÉTÉS
123. F. LA MODERNISATION DES CONTRIBUTIONS À L’AMF
124. G. L’EXONÉRATION DE CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE EN CAS DE CRÉATION OU EXTENSION D’ÉTABLISSEMENT
125. III. L’ADAPTATION ET LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ
126. A. LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ
127. 1. Les aménagements du crédit d’impôt recherche et du crédit d’impôt innovation
128. 2. La suppression de taxes à faible rendement
129. 3. La suppression de dépenses fiscales inefficientes
130. B. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT EUROPÉEN
131. 1. La clarification des règles de TVA applicables aux offres composites
132. 2. Le report de l’entrée en vigueur des règles modifiant le régime de TVA du commerce électronique
133. 3. La mise en conformité avec le droit européen du régime de TVA des gains de course hippique
134. 4. La création d’un groupe de TVA et la révision du champ du dispositif du groupement autonome de personnes
135. C. LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT
136. 1. La simplification de la taxation de l’électricité
137. 2. L’harmonisation des procédures de recouvrement forcé des créances publiques
138. 3. La prorogation du taux de l’intérêt de retard et de l’intérêt moratoire
139. 4. Le transfert à la DGFiP de la gestion des taxes d’urbanisme
140. 5. La sécurisation du droit de communication à la DGFiP des données de connexion
141. FICHE N° 6 : LES RECETTES DE L’ÉTAT
142. I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT
143. A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES
144. 1. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux
145. 2. Les recettes fiscales de l’État hors budget général
146. B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
147. 1. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant
148. a. L’évolution spontanée
149. b. Les mesures législatives
150. c. Les mesures de périmètre et de transfert
151. 2. Évolution générale de 2020 à 2021
152. C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT
153. 1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
154. a. En 2020
155. b. En 2021
156. 2. L’impôt sur le revenu
157. a. En 2020
158. b. En 2021
159. 3. L’impôt sur les sociétés
160. a. En 2020
161. b. En 2021
162. 4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
163. a. En 2020
164. b. En 2021
165. 5. Les autres recettes fiscales
166. III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
167. IV. 86 MILLIARDS D’EUROS DE DÉPENSES FISCALES POUR 2021
168. FICHE N° 7 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT
169. I. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT MAÎTRISÉE HORS PLAN DE RELANCE ET LA STABILISATION DES EFFECTIFS
170. A. UNE PROGRESSION MARQUÉE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT
171. 1. Un nouveau palier de dépenses a été franchi
172. 2. Une gestion des crédits qui s’adapte à la crise sanitaire
173. B. LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT : UNE STABILISATION DES EFFECTIFS
174. 1. La stabilisation des effectifs sur le champ de l’État et de ses opérateurs
175. a. Le niveau stable de l’emploi de l’État et de ses opérateurs en 2021
176. b. Une prévision de réduction de 10 500 emplois environ sur le quinquennat
177. c. L’évolution des effectifs des ministères
178. d. Le ralentissement de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de l’État
179. 2. L’évolution des rémunérations
180. a. L’effet du glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles
181. b. Le gel du point d’indice en 2021
182. II. LE BUDGET DE L’ÉTAT PREND EN CHARGE LA RELANCE ET SOUTIENT LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT
183. A. L’AUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL
184. B. LE DÉTAIL DE L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CHAQUE MISSION
185. 1. Le financement du plan de relance
186. 2. La poursuite du renforcement du pôle régalien
187. 3. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’enseignement scolaire
188. 4. La hausse des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables
189. C. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE
190. D. LA CONCRÉTISATION DE L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES DÉPENSES SUR L’ENVIRONNEMENT
191. 1. Pour la première fois, le budget de l’État présente les conséquences environnementales des politiques conduites
192. 2. Le « budget vert » est l’aboutissement d’un travail parlementaire appuyé par celui d’une mission d’inspection
193. FICHE N° 8 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
194. I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQU’EN 2019
195. A. L’ÉVOLUTION DE LONG COURS
196. B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
197. II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2020
198. A. LA RÉSILIENCE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES À LA CHUTE DE L’ACTIVITÉ
199. B. L’ÉTAT SUPPORTE L’ESSENTIEL DE LA CONTRACTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
200. III. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2021
201. A. LE REBOND DE LA DYNAMIQUE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES À LA FAVEUR DE LA REPRISE ÉCONOMIQUE
202. B. LES NOUVELLES MESURES DE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
203. FICHE N° 9 : LA DÉPENSE PUBLIQUE
204. I. UN CHOC SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE AUX CONSÉQUENCES EXPANSIONNISTES SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE
205. A. UNE TRÈS FORTE HAUSSE DES DÉPENSES PUBLIQUES
206. B. APRÈS UNE ÉVOLUTION MAÎTRISÉE, UN CHOC HISTORIQUE SUR LE RATIO DE DÉPENSES EN 2020
207. 1. Une tendance à la baisse du ratio de dépenses publiques depuis 2014
208. 2. Le ratio de la dépense publique atteint un niveau exceptionnel après six ans de recul
209. C. LA DÉPENSE PUBLIQUE EN MILLIARDS D’EUROS COURANTS
210. II. UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DIFFÉRENCIÉE SELON LES SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE
211. A. LA RÉPONSE À LA CRISE ÉCONOMIQUE A MOBILISÉ LES DÉPENSES DE L’ÉTAT
212. B. LA PROGRESSION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE POUR AFFRONTER LA CRISE SANITAIRE
213. 1. Des dépenses soutenues pour amortir le choc sur l’emploi et accompagner les besoins de santé
214. 2. L’ONDAM franchit un seuil atteint une seule fois depuis sa création
215. C. UNE CONTRACTION TEMPORAIRE DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
216. FICHE N° 10 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES
217. I. LA RÉPONSE À LA CRISE ENTRAÎNE DES DÉFICITS HISTORIQUEMENT ÉLEVÉS
218. A. UN DÉFICIT EXCEPTIONNEL EN 2020
219. 1. L’évolution du déficit public sur longue période
220. 2. La dégradation sans précédent du déficit public en 2020
221. B. LE SOLDE PUBLIC RESTERAIT DÉGRADÉ EN 2021
222. 1. Le rebond de l’activité doit permettre l’amélioration du déficit
223. 2. La situation dégradée du solde de l’État
224. a. L’État porte l’essentiel du déficit public
225. i. L’exécution budgétaire de l’État en 2019
226. ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2020
227. iii. La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années
228. b. Un solde des administrations publiques locales peu affecté par la conjoncture
229. c. La forte mobilisation des déficits sociaux afin d’absorber la crise
230. II. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ NATIONALE
231. FICHE N° 11 : LA DETTE PUBLIQUE
232. I. APRÈS DEUX ANNÉES DE STABILISATION, L’ENDETTEMENT PUBLIC AUGMENTE FORTEMENT EN 2020
233. A. UNE DETTE PUBLIQUE ÉLEVÉE MAIS STABILISÉE FIN 2019
234. 1. Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens depuis 2013
235. 2. La stabilisation du niveau de l’endettement public
236. B. EN 2020, UN NOUVEAU SEUIL D’ENDETTEMENT PUBLIC EST FRANCHI
237. 1. 2020 : un choc haussier historique sur le ratio de dette publique
238. 2. Un niveau d’endettement qui devrait se maintenir durant les prochaines années
239. a. Une cible de dette publique modifiée avant 2020
240. b. La projection d’une trajectoire de dette publique stabilisée après la crise
241. 3. L’ensemble des administrations publiques verraient leur ratio d’endettement augmenter
242. II. LA SOUTENABILITÉ DE LA DETTE, SANS QU’ELLE SOIT MENACÉE À COURT TERME, DOIT ÊTRE GARANTIE DE FAÇON DURABLE
243. A. À COURT TERME, LES RISQUES D’INSOUTENABILITÉ SONT LIMITÉS
244. B. UNE VIGILANCE NÉCESSAIRE À LONG TERME FACE AU NIVEAU D’ENDETTEMENT
245. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR LES AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIFS AUX PROJETS DE LOI DE FINANCES ET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
246. AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, ET DE M. OLIVIER DUSSOPT, MINISTRE DÉLÉGUÉ AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS, SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021

FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE EN 2020

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles, en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques.

La crise sanitaire a provoqué un arrêt brutal de l’activité économique internationale. Le présent projet de loi de finances porte, à de multiples égards, les marques de cette crise sans précédent.

L’année 2020 est celle d’une crise économique majeure au niveau national et international (I).

Afin d’amortir le choc, les finances publiques ont été fortement mobilisées, au prix d’une dégradation sans précédent du solde budgétaire et de la dette publique. En complément de la politique budgétaire, la politique monétaire de la Banque centrale européenne a permis un soutien de grande ampleur aux économies de la zone euro (II).

I. EN 2020, LA CRISE ÉCONOMIQUE EN FRANCE ET DANS LE MONDE

Après un choc économique profond en début d’année (A), un premier rebond de l’activité, encore fragile, devrait être observé à partir de l’automne dans un contexte économique international nouveau (B).

A. LE CHOC ÉCONOMIQUE PROVOQUÉ PAR LA CRISE SANITAIRE EST PROFOND

Jusqu’à la crise, la croissance de l’économie française s’est montrée résiliente dans un contexte international pourtant incertain (1).

Le déclenchement de la crise sanitaire et les mesures de restriction destinées à freiner l’épidémie ont pourtant entraîné un effondrement sans précédent de l’activité économique, en France et dans le monde (2).

1. Jusqu’à la crise, une croissance française résiliente dans un environnement mondial incertain

La croissance française restait élevée dans un contexte international pourtant incertain.

a. Un contexte mondial pré-crise incertain

Avant même le déclenchement de la crise sanitaire à la faveur de la propagation de l’épidémie, le contexte économique mondial apparaissait incertain.

Traduction de cette incertitude, la croissance mondiale a baissé d’un point entre 2018 et 2019 selon les perspectives intermédiaires de l’OCDE publiées en septembre 2020. Le tassement de la croissance a été significatif aux États-Unis (– 0,7 %), en Chine (– 0,5 %) et dans la zone euro (– 0,6 %), particulièrement en Allemagne (– 0,9 %).

Perspectives économiques de l’OCDE

(croissance du PIB réel, en %)

Source : OCDE, perspectives macroéconomiques de septembre 2019.

À l’occasion de ses prévisions de septembre 2019, l’OCDE relevait déjà que les taux de croissance prévus étaient « les plus faibles enregistrés depuis la crise financière de 2007 ».

Le ralentissement de la croissance mondiale pouvait alors s’expliquer par trois facteurs de risque :

– le regain des tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis ;

– la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ;

– le choc d’incertitude lié à ces événements, facteur de risque supplémentaire.

Les tensions entre la Chine et les États-Unis s’inscrivaient alors dans un contexte de ralentissement du commerce international. En 2019, l’expansion du commerce mondial avait fortement ralenti (+ 0,5 %) par rapport à la croissance enregistrée en 2018 (+ 4,4 %) ; il s’agissait alors du rythme le plus faible observé depuis la crise financière de 2008-2009 ([1]).

Le calendrier de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne demeurait un facteur d’incertitude pesant sur les prévisions de croissance. Selon l’OCDE, une sortie sans accord aurait entraîné une récession de l’économie britannique de 2 % entre 2020 et 2021 et un amoindrissement « considérable » de la croissance de la zone euro, avec un effet de l’ordre de – 0,5 point du PIB de la zone. L’impact à court terme du « Brexit » sur l’économie française (– 0,1 %) serait venu du rétablissement des formalités douanières dans les échanges avec le Royaume-Uni.

Enfin, l’incertitude qui découlait de ces deux événements économiques majeurs constituait un canal de risque à part entière. En effet, les tensions liées aux politiques commerciales nuisent à la confiance et à l’investissement des entreprises, ce qui accentue l’incertitude quant à l’anticipation de ce que sera l’action publique (les décisions de politiques monétaires, en particulier) et trouble la perception des risques sur les marchés financiers.

Sur les marchés financiers, le choc d’incertitude a pu se manifester par une volatilité des cours plus importante conduisant à une « fuite des investisseurs vers les placements sûrs » selon l’OCDE. Cette situation renforçait l’attrait des actifs au rendement sûr et pouvait expliquer, en partie, le niveau bas sinon négatif des taux d’intérêt de la dette obligataire des États. L’OCDE estimait alors que près de 30 % de la dette obligataire mondiale s’était négociée à des taux négatifs en août 2019. En revanche, ce détournement de flux d’épargne vers des placements sûrs s’effectuait au détriment du financement de l’économie par l’investissement, au détriment de la croissance.

De même, l’industrie européenne était pénalisée par l’accumulation des incertitudes : les tensions sino-américaines rendaient crédibles les menaces américaines d’appliquer des droits de douane à l’industrie automobile européenne ou, en France, au secteur vinicole. Sur le « Brexit », si la perspective d’une sortie sans accord constituait un risque avéré, l’incertitude planant sur le calendrier de cette sortie biaisait les anticipations des agents économiques, la visibilité sur les perspectives commerciales liées à ce pays étant quasi-nulle.

L’effet cumulé des trois facteurs de risques évoqués ci-dessus avait conduit l’OCDE à revoir à la baisse ses prévisions de croissance de façon significative pour le monde (– 0,4 point), la Chine et les États-Unis (– 0,3 point). L’impact en zone euro était important (– 0,4 point), en particulier pour l’Allemagne (– 0,6 point). La France voyait sa prévision de croissance dégradée de 0,1 point. Le pays devait en effet mieux résister que ses partenaires à la dégradation de la conjoncture internationale.

b. En France, une croissance jusqu’alors résiliente

Dans ce contexte international incertain, la croissance française se maintenait à un niveau élevé depuis 2017.

La croissance du PIB a marqué, avec la crise financière, un coup d’arrêt en 2008 puis, après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, de nouveau en 2012. Depuis, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015.

L’année 2017 s’est caractérisée par une accélération de la croissance qui n’avait pas été anticipée, portée par la progression de l’investissement des entreprises et des ménages.

Toutefois, la croissance a marqué le pas dès 2018, tout en se maintenant à un niveau supérieur aux moyennes enregistrées depuis 2012, en lien avec la détérioration du cycle économique mondial.

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2012

(en % d’évolution annuelle)

Source : INSEE, comptes nationaux.

La France absorbait ainsi mieux la dégradation de la conjoncture mondiale que ses principaux partenaires économiques. En particulier, les performances françaises à l’exportation ont bien résisté au ralentissement de la demande mondiale en 2019, comme en témoigne le haut niveau d’exportation en biens (+ 3,5 % par rapport à 2018). Ces performances à l’exportation sont supérieures à celles des principaux partenaires de la France en zone euro, dont certains ont vu leurs performances se dégrader en 2019.

La Commission européenne soulignait alors que la demande intérieure en zone euro et, en particulier, la consommation des ménages restait un moteur de la croissance économique, soutenue par le dynamisme persistant du marché du travail. La croissance française s’inscrivait dans ce contexte, le climat des affaires résistant mieux que dans d’autres pays et le pouvoir d’achat des ménages étant consolidé.

L’année 2019 est ainsi marquée par un dynamisme persistant de l’activité économique, qui s’inscrit néanmoins dans une baisse tendancielle du taux de croissance français depuis 1974.

Taux de croissance du PIB réel

(en %)

Source : Insee, comptes nationaux.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Source : INSEE, comptes nationaux.

La trajectoire de l’emploi en France était également encourageante.

En 2019, l’économie française employait 28,5 millions de personnes, soit une hausse de 316 300 emplois par rapport à 2018.

Décomposition des Emplois en France en 2019

Source : INSEE, comptes nationaux.

C’était la troisième année consécutive que la croissance de l’emploi dépassait 1 % : cette performance du marché de l’emploi n’avait plus été observée depuis la crise de 2008.

Évolution du nombre d’emplois en France depuis 2008

(en millions d’emplois)

(en %)

Source : Insee, enquête emploi

Selon l’INSEE, le taux de chômage au sens du BIT ([2]) s’est établi fin 2019 à 8,4 %, poursuivant la baisse engagée depuis 2016. Ce taux demeurait néanmoins nettement supérieur au taux de chômage constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

Source : INSEE, enquête Emploi.

Jusqu’alors résiliente eu égard à la dégradation du contexte mondial, la croissance française a été percutée de plein fouet par la crise sanitaire.

2. L’effondrement sans précédent de l’activité économique internationale

La crise économique déclenchée par l’épidémie virale de Covid-19 n’a pas d’équivalent dans l’histoire récente. L’économie mondiale n’aurait pas connu de récession aussi profonde depuis la Grande dépression des années qui a débuté en 1929 ([3]).

L’année 2020 est celle d’une chute sans précédent de l’activité économique.

Cette contraction est particulièrement marquée pour les économies avancées, au sein desquelles la production industrielle a chuté de 20 % entre janvier et avril ([4]). Le repli est particulièrement prononcé en zone euro (– 27,8 %) mais plus limité aux États-Unis (– 16,5 %) et au Japon (– 12,6 %) au cours des quatre premiers mois de 2020.

Au sein des grandes économies émergentes, l’ampleur de la crise est certes sans précédent mais diffère de façon importante selon les pays.

La Chine connaîtrait un ralentissement économique inédit en 2020 mais ne devrait pas entrer en récession (+ 1,8 %), contrairement à l’Inde (– 10,2 %), la Russie (– 7,3 %) ou le Brésil (– 6,5 %). Les perspectives de reprise de l’activité n’y sont d’ailleurs pas synchronisées : alors que l’indice de production indiquait une expansion en Chine dès le mois de mars pour l’industrie manufacturière et en mai pour les services, l’activité en Inde continuait son recul en juin et juillet. Pour leur part, la Russie et le Brésil connaîtraient un fort rebond d’activité en juillet.

À la fin de l’année 2020, le PIB mondial pourrait ainsi avoir reculé de 4,5 %, en l’absence de seconde vague épidémique ([5]). La récession serait particulièrement marquée en zone euro, où elle atteindrait 7,9 % selon l’OCDE et 8,7 % selon la Commission européenne ([6]). Les États-Unis connaîtraient une récession près de deux fois moins importante (– 3,8 %) que prévu ([7]).

Évolution de la croissance mondiale

(croissance du PIB réel, en %)

Source : OCDE, perspectives macroéconomiques de septembre 2020.

La comparaison de ces chiffres avec les taux de croissance d’avant-crise permet de déterminer quelles sont les économies qui ont le plus ralenti.

Parmi les économies avancées, le Royaume-Uni connaîtrait, entre 2019 et 2020, le plus fort décrochage de son taux de croissance. L’économie française serait touchée dans une ampleur similaire. Les États-Unis, comme l’Allemagne, résisteraient mieux.

L’Inde serait quant à elle durement touchée par la récession économique, La Chine résisterait mieux à la dégradation de la situation économique que le Brésil ou la Russie.

Les échanges mondiaux chuteraient de 10 % en 2020, pesant sur l’activité mondiale ([8]).

Les économies avancées seraient à l’origine de l’essentiel de la chute des échanges mondiaux. Au sein de la zone euro, l’arrêt partiel de l’activité pénaliserait les échanges, en raison de chaînes de production très intégrées. Selon les prévisions d’été de la Commission européenne, tant les exportations (– 11,8 %) que les importations (– 11,5 %) connaîtraient une baisse marquée sur l’ensemble de l’année.

Les marchés financiers résisteraient mieux. Après un premier choc lié à l’amplification de la perception des risques en février et mars, les marchés financiers mondiaux se sont redressés, à la faveur des mesures exceptionnelles des politiques monétaires et budgétaires.

Ainsi, aux États-Unis, les marchés d’actifs financiers ont connu un fort rebond, certaines valorisations dépassant leur niveau d’avant-crise après la réaction de la Réserve fédérale (Fed), qui a diminué ses taux d’intérêt, augmenté la taille de son bilan par des achats d’actifs et mis en place plusieurs facilités afin de constituer des lignes de prêt aux entités économiques en difficulté. Un certain découplage est dès lors apparu entre ces marchés et la reprise plus lente du reste de l’économie

3. Le cas de la France

Dès le mois de mars et la discussion du premier projet de loi de finances rectificatives pour 2020, il était clair que le choc macroéconomique lié à la crise sanitaire serait de très forte ampleur en France. Les prévisions de récession alors retenues apparaissaient optimistes (– 1 %) et plusieurs signes annonçaient une dégradation historique des perspectives économiques.

La production nationale a été affectée par un choc brutal d’offre, avec la fermeture temporaire de nombreuses entreprises et l’immobilisation progressive de la main-d’œuvre, la mise en place de périodes prolongées d’activité partielle et la chute des exportations dans de nombreux secteurs. La chute de la consommation des ménages liée aux mesures de restriction des déplacements a provoqué, en parallèle, un choc brutal de demande, appelé à se prolonger en raison de l’incertitude entourant la reprise économique.

Le caractère soudain du déclenchement de la crise a pris de court les capacités de prévision économique. Le directeur général de l’Insee annonçait, dans un communiqué du 16 mars, l’ajournement de la publication de la note de conjoncture de l’Institut.

Cette note, finalement publiée le 26 mars, évoque les difficultés de la prévision économique dans le contexte de crise sanitaire, qui ont contraint l’Insee à recourir à de nouvelles méthodes et sources de données pour évaluer la perte d’activité (voir encadré infra).

Ces premières estimations évaluaient le recul de l’activité à un peu plus d’un tiers (35 %), la chute étant concentrée dans les secteurs de l’industrie hors agroalimentaire, la construction et les services marchands. Ce chiffre apparaissait cohérent avec les premières informations disponibles concernant la situation des salariés, répartis en trois tiers environ entre activité sur le lieu habituel de travail, télétravail et placement en activité partielle, et avec la baisse de la consommation des ménages (– 35 %). Ces premiers chiffres ont par la suite été actualisés, mais uniquement à la marge.

Source : Insee, Point de conjoncture du 9 avril 2020 et note du directeur général de l’Insee du 6 mai.

Le premier semestre de l’année 2020 est ainsi marqué par une dégradation sans précédent de l’activité économique : au premier trimestre, la production nationale aurait diminué de 5,9 %, avant de chuter de nouveau de 13,8 % au deuxième trimestre. Cela représente une baisse cumulée de 18,9 % sur le premier semestre 2020. Le mois d’avril 2020 resterait ainsi « sans doute dans les annales comme l’un des pires mois qu’ait connu l’économie française en temps de paix » ([9]).

Le PIB et ses composantes au premier semestre 2020

* La formation brute de capital fixe (FBCF) se définit comme l’acquisition d’actifs fixes produits (incluant l’achat d’actifs d’occasion) et la production de tels actifs par les producteurs pour leur propre usage, minorées des cessions. Source : OCDE.

Source : Insee, Le PIB et ses composantes au deuxième trimestre 2020.

Toutes les composantes de la production nationale ont été affectées par la crise sanitaire et économique.

a. La consommation des ménages, facteur de soutien à l’activité

La consommation des ménages, très affectée par les mesures de confinement, retrouverait rapidement son niveau d’avant crise.

Après une chute de 12 % au deuxième trimestre, elle se serait rapidement redressée, pour atteindre 98 % de son niveau d’avant-crise en août. Si la consommation de biens industriels se situe au-delà de ce niveau (+ 3 %), elle reste encore dégradée pour la construction (– 5 %), les services marchands (– 5 %) et non marchands (– 9 %) ([10]).

Écart de niveau de consommation des ménages par rapport au niveau d’avant-crise

(en %)

Source : Insee, Point de conjoncture du 8 septembre 2020.

En août, la reprise de la consommation concerne tous les secteurs d’activité, en étant particulièrement marquée pour les secteurs du commerce, du transport, de l’hébergement et restauration et des services non marchands.

Au total, la consommation des ménages baisserait néanmoins de 8 % en 2020 selon les données retenues par le projet de loi de finances pour 2021. L’investissement des ménages connaîtrait par ailleurs une contraction marquée de – 14,6 % en 2020, l’investissement dans la construction étant particulièrement touché au premier semestre (– 32,2 %).

Le pouvoir d’achat des ménages serait néanmoins été préservé sur l’ensemble de l’année 2020 (– 0,5 %), grâce au maintien des revenus salariaux lié aux mesures d’activité partielle. Cette faible baisse est sans commune mesure avec la baisse de l’activité (– 10 %) évaluée dans le présent projet de loi de finances.

Alors que le pouvoir d’achat était globalement préservé et que leur consommation baissait fortement (– 8 %), l’excédent a été absorbé par une augmentation du taux d’épargne, porté à un niveau très élevé : le taux d’épargne atteindrait ainsi 21,4 % en 2020, en forte hausse par rapport à 2019 (+ 6,4 points). Cette hausse s’expliquerait à la fois par une épargne forcée en lien avec l’absence de débouchés de consommation et par la constitution d’une épargne de précaution pour faire face à l’évolution de la situation sanitaire.

La confiance des ménages se situe néanmoins proche du niveau atteint début 2019, comme le souligne l’évolution de l’indicateur de la confiance des consommateurs calculé par l’Insee, qui se décline en un indicateur de confiance quant à leur situation financière future et un indicateur portant sur l’opportunité de faire des achats importants.

En août, l’indicateur synthétique se stabilise à 94, en dessous de sa moyenne de longue période (100).

Indice synthétique de confiance des ménages

Source : Insee, Enquête mensuelle de conjoncture auprès des ménages, août 2020.

La confiance des ménages, dégradée par rapport à son niveau de mars 2020, se situe néanmoins au mois d’août 2020 au-dessus de son niveau de janvier 2019 (92).

Le maintien d’une demande intérieure dynamique est un déterminant essentiel de la croissance : au niveau global, les pays qui ont connu les reculs les plus marqués de la consommation privée sont ceux où le PIB a le plus diminué au deuxième trimestre 2020. La baisse de la production totale est donc très liée au fléchissement de la consommation des ménages ([11]).

b. Le marché de l’emploi déjà dégradé

Ce brusque freinage économique a eu un impact particulièrement important sur l’emploi. Les données présentées par le Gouvernement en annexe du présent projet de loi de finances soulignent que l’emploi total baisserait de 920 000 sur l’ensemble de l’année, répartis entre – 800 000 pour l’emploi salarié et – 120 000 sur l’emploi non salarié.

Ces destructions d’emplois se concentreraient sur le premier semestre : selon l’Insee, entre la fin de l’année 2019 et la fin juin 2020, 715 000 emplois salariés auraient été détruits, soit une baisse de 2,8 %. Cette baisse reste néanmoins sans comparaison avec celle de l’activité, qui atteint 18,9 % en cumulé sur le semestre. Une évolution similaire est observée pour la zone euro, ce qui témoigne de la résilience de l’emploi face à la chute de l’activité ([12]).

Évolution de l’emploi total entre 2019 et 2020

(glissement annuel, en milliers)

* La prévision des données d’emploi étant présentée en arrondi, la somme des lignes peut ne pas correspondre avec le total indiqué. En parenthèse, le chiffre correspondant à cette somme.

Source : Insee, enquête emploi et point de conjoncture du 8 septembre 2020.

Le taux de chômage s’élèverait ainsi à 9,7 % de la population active à la fin 2020 ([13]), en hausse de 1,1 point par rapport à fin 2019 À noter que, au cours du confinement, le « halo du chômage » ([14]) a fortement augmenté : il s’agit là d’un effet spécifique au confinement mais pas au marché du travail français.

c. Le déficit extérieur aggravé

La mise à l’arrêt de l’économie mondiale affecte fortement l’équilibre extérieur de la France. La balance commerciale française serait dégradée, la baisse des exportations (– 18,5 %) étant moitié plus élevée que celle des importations (– 11,5 %).

Les exportations ont été ralenties à la fois par la perturbation de la production nationale en raison des mesures sanitaires – difficulté d’approvisionnement, fermeture temporaire des sites de production – et par la baisse de la demande mondiale (– 11 %), à la faveur notamment de perspectives très dégradées pour certains secteurs. Les exportations aéronautiques et de matériel de transport seraient particulièrement affectées.

La demande adressée à la France diminuerait ainsi un peu plus fortement que l’ensemble du commerce mondial (– 10 %) : les exportations françaises sont en effet fortement exposées aux pays de la zone euro, qui ont été particulièrement affectés par l’épidémie.

Les importations reculeraient moins fortement en raison de deux facteurs : la place importante des services dans la baisse de la demande française en 2020 et l’approvisionnement en produits nécessaires à la lutte contre le virus (masques, respirateurs, tests), qui a contribué à maintenir les importations françaises. La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) estime que ces produits pourraient dégrader la balance commerciale française d’environ dix milliards d’euros par an « si la situation sanitaire devait perdurer » ([15]).

L’impact de la mise à l’arrêt du secteur touristique touche à la fois les importations et les exportations. Les mesures de restrictions du premier semestre ont néanmoins dégradé la balance commerciale, traditionnellement excédentaire, de ce secteur. L’effet sur la croissance est en partie atténué par un certain report des dépenses touristiques des ménages français vers le marché intérieur.

Au total, les exportations seraient, en 2021, inférieures de 8 % à leur niveau de 2019, soit deux fois plus que la baisse des importations (– 4 %). La contribution des échanges commerciaux à la croissance serait négative, à – 2,1 %.

d. La situation des entreprises fragilisée

La situation des entreprises reste dégradée, comme le soulignent les prévisions d’indicateurs de gestion présentés dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au présent projet de loi de finances.

Compte des sociétés non financières

* L’EBE est calculé comme l’excédent généré par les activités d’exploitation des entreprises après rémunération de la main-d’œuvre. Il s’agit du capital dont disposent les sociétés non financières pour rémunérer leurs créanciers, payer leurs impôts et financer leurs investissements. Source : Eurostat.

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Le taux de marge baisse de 4,2 points, reflétant la moindre élasticité de la masse salariale (– 2,6 %) et la fin de l’incidence de la réforme du CICE en 2019 (– 1,3%).

Le taux d’épargne se contracterait au cours de l’année (– 3,5 %), ce qui souligne le rôle contracyclique de ce facteur. Les dernières estimations des comptes trimestriels indiquent néanmoins que les entreprises ont peu diminué leurs investissements au regard du très fort recul de l’activité : le taux d’investissement n’aurait baissé que de 0,9 point. Les mesures de soutien du gouvernement et de la BCE limiteraient la sévérité des effets négatifs sur la capacité d’investissement des entreprises. L’évolution modérée de ce taux serait également liée à un « effet dénominateur », la baisse de la valeur ajoutée faisant mécaniquement remonter le quotient qui permet de le calculer (FBCF/VA).

L’investissement a, semble-t-il, pu en outre être préservé au prix d’un endettement plus important, comme le souligne la forte baisse du taux d’autofinancement (– 10,8 points). La baisse de l’épargne des entreprises pour faire face à la dégradation conjoncturelle les contraint en effet à recourir à d’autres sources de financement de leurs investissements dont, en particulier, les prêts garantis par l’État.

e. La faiblesse de l’inflation

Le contexte économique très dégradé pèse sur le niveau des prix. Le niveau d’inflation attendu en 2020 devrait chuter à + 0,5 % (contre un taux de + 1,2 % attendu en loi de finances initiale) en raison de la baisse des prix énergétiques. L’inflation sous-jacente, c’est-à-dire corrigée de l’évolution des prix des biens énergétiques et alimentaires, diminuerait également à + 0,5 %, après + 0,8 % en 2019, en raison du ralentissement de l’évolution des prix des services en lien avec la baisse de la demande pour ce type de biens.

Après un niveau déjà faible en 2019, le niveau de l’inflation éloigne plus encore l’évolution des prix du niveau que la Banque centrale européenne vise pour les pays de la zone euro – proche de, mais inférieur à 2 %.

Au niveau de la zone, en effet, les prévisions d’été de la Commission européenne anticipent une inflation de + 0,3 %, un niveau très bas malgré les pressions à la hausse liées à la remontée des cours du pétrole depuis mai et à une hausse des prix alimentaires plus élevée que prévue. Néanmoins, plusieurs facteurs continuent de tirer cette prévision vers le bas, en lien avec les mesures de soutien à la demande (baisse de la TVA en Allemagne) et un rebond économique encore limité au regard des pertes d’activité.

Évolution de l’indice des prix par grands postes en France

(en %)

Source : Insee et direction générale du Trésor.

Le ralentissement marqué de la dynamique des prix entre 2019 et 2020 porterait ainsi principalement sur les produits alimentaires et l’énergie. À l’inverse, le prix du tabac, porté par la hausse de la fiscalité, augmenterait de façon marquée.

L’inflation sous-jacente, c’est-à-dire l’évolution des prix hors produits dont les cours sont volatils, s’abaisserait de 0,3 point en 2020 par rapport à 2019, pour s’établir au même niveau que l’inflation totale (+ 0,5 %). La crise économique de 2020 renforcerait ainsi la tendance baissière de la dynamique des prix en France sur la dernière décennie.

Enfin, l’appréciation de l’euro depuis le début de l’année contribuerait à la modération de l’inflation, en pesant sur sa composante importée.

L’inflation s’éloignerait ainsi de sa moyenne depuis 2010 (+ 1,0 %), et la crise contribuerait au tassement de cet indicateur sur longue période : alors que l’inflation a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000.

Ce tassement n’est pas spécifique à l’Europe. Aux États-Unis, en réponse aux effets de la crise sanitaire, la Réserve fédérale a adopté un nouveau régime flexible de ciblage de l’inflation moyenne, considérant qu’un marché du travail solide peut être maintenu sans entraîner un regain d’inflation. La Fed tolérera ainsi une inflation légèrement supérieure à 2 % pendant un temps, après des périodes de faible inflation ([16]).

B. EN FIN D’ANNÉE, UNE NOUVELLE DONNE ÉCONOMIQUE INTERNATIONALE

La seconde partie de l’année 2020 est marquée par un certain rebond économique au niveau international, encore inégal selon les régions du monde (1).

Dans ce contexte, l’économie française reprend au second semestre, dans des conditions encore fragiles (2).

1. La reprise économique internationale est inégale

Après le rebond initial observé dans de nombreux secteurs d’activité à la suite de l’assouplissement des mesures de confinement, un essoufflement de la reprise à l’échelle mondiale est néanmoins observé depuis le mois de juin, en particulier dans de nombreuses économies avancées.

À l’exception de la Chine, le rebond de l’activité industrielle a été modeste ([17]), en raison de la faiblesse des investissements et de la contraction du commerce international de marchandises. Le tourisme international reste à un niveau exceptionnellement bas : en juillet, les recettes du trafic international de passagers étaient toujours inférieures de 90 % à leur niveau un an auparavant.

Le climat de grande incertitude, une confiance faible et le recul de l’emploi auront sans doute pour effet de maintenir une forte épargne de précaution pendant un certain temps, même si les niveaux de consommation devraient se réorienter progressivement à la hausse.

La situation du marché du travail est nettement dégradée, bien que la destruction d’emplois ait été amortie par les dispositifs d’activité partielle. Le chômage a fortement progressé aux États-Unis et au Canada, les salariés à faible rémunération et les jeunes étant les plus touchés l’emploi en zone euro ou au Japon étant plus préservé ([18]). Le chômage en hausse aggraverait le risque de pauvreté et de dénuement de millions de travailleurs informels dans les économies de marché émergentes. La dégradation des marchés de l’emploi tend par ailleurs à freiner le rebond de l’économie et peut entraîner des conséquences, à moyen terme, en matière de perte de compétences.

L’incertitude est forte, également, concernant la situation des entreprises et leur niveau d’endettement accentue le risque de défaut ou de banqueroute, avec des effets retour sur l’emploi et sur le secteur bancaire exposé à ces créances.

Au sein des pays émergents, l’OCDE souligne que nombre d’économies sont devenues vulnérables à l’accroissement de la dette privée et publique ces dernières années, qui les laissent face à des difficultés en matière d’endettement. L’importance de la dette publique et des passifs éventuels, ou encore une assiette fiscale réduite, limitent le recours à la politique budgétaire dans certaines grandes économies de marché émergentes (Inde, Brésil, Mexique, Afrique du Sud). Cette situation fait basculer la charge de la stabilisation vers la politique monétaire mais l’intensification des tensions inflationnistes et les inquiétudes concernant la stabilité financière (Inde) limitent les possibilités pour les banques centrales d’amortir le choc de la pandémie sur l’activité économique.

Le G20 a pris des mesures pour que de nombreux pays à faible revenu bénéficient d’un moratoire sur le paiement des intérêts de prêts bilatéraux publics. Au 1er septembre 2020, 39 pays ont demandé au Club de Paris de bénéficier de ce moratoire ([19]).

2. Les premiers signes de rebond de l’économie française restent fragiles

Alors que la contraction de l’économie française pourrait être moins importante que prévue (a), les conditions de sa reprise restent fragiles (b).

a. La récession pourrait être moins importante que prévue

Après un premier semestre marqué par une crise historique et une récession sans précédent, le rebond de l’activité au second semestre ne compenserait pas les pertes accumulées sur l’année. Ainsi, pour 2020, les différents organismes de prévisions économiques retiennent des hypothèses de récession forte mais, dans certains cas, moins importante que prévue.

La Banque de France avait estimé, dans ses projections macroéconomiques de juin 2020, une baisse du PIB de 10,3 % sur l’année, avant de réviser cette hypothèse à – 8,7 % en septembre ([20]). Cette projection plus favorable de 1,6 point s’expliquerait par un choc moins important que prévu au deuxième trimestre et par un rebond économique plus élevé sur les derniers mois. La détérioration du marché du travail serait, en particulier, moins élevée qu’anticipé.

L’OCDE retient une baisse de 9,5 % du PIB français en 2020 dans ses prévisions de septembre, en amélioration de 1,9 point par rapport à celles du mois de juin. Ces estimations plus optimistes reposent sur l’hypothèse d’un seul choc épidémique, c’est-à-dire qu’elles ne prennent pas en compte l’impact économique d’une potentielle « deuxième vague ». Les prévisions distinguent un effet un « single-hit scenario » de vague épidémique unique d’un « double-hit scenario » avec reprise de l’épidémie. En juin, l’OCDE considérait qu’un scénario à deux vagues épidémiques pourrait conduire à une contraction de l’activité en France de 14,1 %.

L’Insee a, quant à lui, maintenu sa prévision d’une diminution du PIB de 9 % en 2020 et souligne que ce chiffre correspond à la plus forte contraction annuelle depuis la création des comptes sociaux en 1948 ([21]).

La Commission européenne, dans ses prévisions macroéconomiques d’été, a accentué l’ampleur de la récession en France (– 10,6 %) par rapport à l’évaluation révisée au printemps (– 8,2 %) ([22]). En effet, le confinement a été imposé plus longtemps que prévu initialement et certains secteurs – restauration, hôtellerie, transport, tourisme – resteraient durablement affectés par les restrictions sanitaires. Ces prévisions se fondent sur une hypothèse similaire à celle du scénario « single-hit » de vague épidémique unique selon laquelle l’épidémie aurait eu ses impacts les plus forts au deuxième trimestre 2020 et que la situation sanitaire ne se dégraderait pas de nouveau.

Les principales prévisions économiques retiennent ainsi, en tout état de cause, un niveau élevé de récession en France en 2020. Les organismes ayant révisé leurs projections au mois de septembre retiennent néanmoins des hypothèses plus favorables qu’avant.

Principales hypothèses d’évolution du PIB en 2020

Source : présent projet de loi de finances.

Aussi, le Gouvernement retient désormais une prévision de récession pour 2020 un peu moins importante que prévue. Alors que la dernière loi de finances rectificatives retenait une hypothèse de – 11 %, le PLF pour 2021 améliore cette prévision d’un point et prévoit une baisse du PIB de 10 %. Seule la Commission européenne et le Fonds monétaire international, qui n’ont pas actualisé leur prévision depuis le mois de juillet, retiennent une hypothèse de récession plus importante que celle présentée dans le projet de budget pour 2021.

Ces prévisions moins pessimistes que prévues se retrouvent dans les déterminants de la production nationale.

Évolution des principales hypothèses macroéconomiques

(en %)

Source : présent projet de loi de finances.

À l’exception des prévisions d’exportations, plus fortement dégradées encore entre la troisième loi de finances et le PLF pour 2021, les autres déterminants de l’activité ont été révisés à la hausse. Les exportations françaises sont tirées vers le bas par les difficultés du secteur aéronautique et une reprise économique de nos partenaires commerciaux moins importante que prévue.

En revanche, la consommation des ménages serait plus résiliente que prévu (+ 2 points par rapport aux dernières prévisions) et l’investissement plus élevé d’un quart (+ 4,9 points). Témoin de cette prévision plus optimiste, l’inflation serait relevée de 0,4 % à 0,5 % sur l’année 2020.

b. Les conditions de la reprise restent fragiles

La reprise de l’économie est néanmoins soumise à de nombreuses incertitudes.

i. Le déconfinement partiel de l’économie

Les premiers signes de reprise de la croissance économique restent fragiles et de nombreuses incertitudes affectent ces prévisions macroéconomiques. Ainsi, alors que l’activité économique semble particulièrement dynamique depuis la levée du confinement, plusieurs raisons laissent penser qu’elle ne retrouvera pas son niveau d’avant-crise avant plusieurs mois.

Au niveau de l’offre, plusieurs facteurs freinent le retour à la normale : malgré le déconfinement, certains secteurs n’ont pas pu rouvrir et les protocoles de sécurité sanitaire peuvent peser sur la productivité. Les chaînes de valeur internationales demeurent profondément perturbées et les destructions d’emploi viendront diminuer le niveau d’activité potentielle.

Les déterminants de la demande restent également dégradés, que ce soit le commerce extérieur et la demande adressée à la France, l’investissement des entreprises et la consommation des ménages. L’Insee décrit ainsi l’économie française, en septembre, comme « un moteur tout à la fois bridé et dopé ». ([24]).

ii. Les risques pesant sur la reprise

L’évolution de la situation sanitaire est déterminante. Le déclenchement d’une seconde vague épidémique vendrait stopper le rebond économique dans certaines régions du monde, ce qui contribuerait à désynchroniser la reprise de l’activité et affaiblir les échanges internationaux.

Or, les risques sanitaires liés à une seconde vague épidémique se concrétisent désormais, ce qui peut faire craindre la concrétisation du scénario économique à deux vagues épidémiques (« double-hit scenario ») tel qu’établi par l’OCDE.

Le Gouvernement a fait le choix prudent d’intégrer la perspective d’une résurgence de l’épidémie à l’automne 2020 dans les hypothèses de croissance présentées. Cela constitue un facteur majeur de sincérité, les signaux de diffusion épidémique tendant d’ailleurs à se détériorer à la fin du mois de septembre.

Les déterminants de l’activité sont également soumis à de nombreux aléas de nature économique.

Bien que la consommation des ménages retrouve un niveau proche de celui d’avant-crise au mois d’août, elle resterait largement dégradée en 2020 (– 8 %). Le risque d’ancrage de comportements attentistes, matérialisé par la constitution d’une épargne de précaution importante depuis le déclenchement de la crise sanitaire, freinerait la reprise de l’économie.

La situation des entreprises est un facteur d’incertitude. Alors que beaucoup d’entre elles ont pu bénéficier de mesures de soutien, la sortie progressive des dispositifs d’urgence fait peser un risque d’insolvabilité, voire de faillites important, qui déstabiliserait le tissu productif et briderait les perspectives de reprise.

Les tensions commerciales, qui pesaient déjà sur la croissance en 2019 et au début 2020, sont prégnantes. La relation sino-américaine reste dégradée, en lien avec la situation à Hong Kong et le respect de l’accord de « phase un » de décembre 2019. Celle entre les États-Unis et l’Europe est fragile, notamment dans les secteurs aéronautique et automobile ou en lien avec les éventuelles représailles américaines aux taxes sur les services numériques. Le déroulement du « Brexit » est incertain et pèse sur les perspectives commerciales entre le Royaume-Uni et l’Europe continentale.

L’ampleur du rebond des économies émergentes déterminera également celui de la reprise des échanges internationaux. Or, ces économies ont subi un triple choc d’offre, de demande et de nature financière entraînant une dépréciation du taux de change dans de nombreux pays. L’impact de la crise sanitaire et économique sur les niveaux d’endettement public, au Brésil et en Inde, et privé, en Turquie et en Chine, est un facteur de risque pour la croissance future ([25]).

Les marchés financiers ont connu un rebond rapide avec le choc brutal lié au déclenchement de l’épidémie et la mise en œuvre des mesures de restriction sanitaire. Depuis, ils suivent une dynamique forte mais il est soupçonné qu’elle soit sans lien avec la situation du reste de l’économie. Le retournement des marchés d’actions, en particulier, n’est pas à exclure. Par ailleurs, la résilience effective du secteur financier, particulièrement du secteur bancaire, doit être prise en compte dans un contexte d’augmentation massive de l’endettement.

Enfin, les prévisions macroéconomiques présentées dans le présent projet de loi de finances reposent sur une hypothèse de gel du prix du pétrole sur son niveau observé sur six semaines du 13 juillet au 10 août. En raison de la volatilité de ce cours, cette hypothèse reste fragile : en particulier, une augmentation des prix, qui dégraderait l’équilibre extérieur de l’économie française, n’est pas à exclure.

II. LA MOBILISATION DES LEVIERS DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE A PERMIS UNE RÉPONSE AMBITIEUSE

Afin d’amortir le choc, la politique budgétaire a connu un tournant fortement expansionniste (A).

La politique monétaire menée par la BCE est, quant à elle, devenue encore plus accommodante (B).

A. FACE AU CHOC, UNE RÉPONSE BUDGÉTAIRE TRÈS EXPANSIONNISTE

La réponse budgétaire rapide et massive (1) a fortement dégradé les comptes publics (2).

1. La réponse budgétaire a été rapide et massive

Avec le déclenchement de la crise sanitaire, le Gouvernement a rapidement proposé au Parlement d’adopter des mesures budgétaires exceptionnelles de soutien à l’activité économique.

L’activation des stabilisateurs automatiques en recettes, qui conduisent à diminuer le poids des recouvrements fiscaux sur les ménages et les entreprises, puis la mise en œuvre des premières mesures d’urgence ont conduit à dégrader fortement la composante conjoncturelle du solde public. Cette dégradation est particulièrement manifeste entre la première et la deuxième loi de finances.

Évolution des prévisions de solde conjoncturel

(en % du PIB réel)

Source : loi de finances initiale pour 2020 et LFR 1, 2 et 3 pour 2020.

Face à l’ampleur de la chute d’activité, un plan de soutien budgétaire supplémentaire est néanmoins rapidement apparu nécessaire. Il a été mis en œuvre progressivement, à mesure que les perspectives économiques se dégradaient.

montée en charge du plan de soutien budgétaire

Mesures ayant un impact sur le solde public

(en milliards d’euros)

* Effort public uniquement.

** Compensée par l’État à la sécurité sociale

Source : M. Laurent Saint-Martin, rapport sur le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, juin 2020, n° 3132.

Ce plan de soutien budgétaire atteint 2,9 % du PIB de l’année selon les prévisions de la troisième loi de finances pour 2021.

2. La dégradation sans précédent des comptes publics

La mise en œuvre de ces mesures de soutien budgétaire exceptionnelles a entraîné une dégradation sans précédent des comptes publics.

L’évolution des prévisions de Déficit public pour 2020

(en % du PIB)

Source : présent projet de loi de finances, LFR 1, 2 et 3 et loi de finances initiale pour 2020.

L’augmentation du déficit public se reflète dans l’ensemble des soldes des différentes administrations publiques.

Décomposition du solde public en 2020

(en % du PIB réel)

Source : présent projet de loi de finances.

Afin de financer ces mesures d’urgence, les émissions de dette ont fortement augmenté. Le ratio de dette publique progresserait de 19,3 points pour atteindre 117,5 % du PIB en 2020, contre une prévision en loi de finances initiale de 98,7 %, en raison de l’augmentation des dépenses et de la forte contraction du PIB au dénominateur.

B. LA POLITIQUE MONÉTAIRE, SOUTIEN DÉCISIF AU SECTEUR FINANCIER ET À L’ÉCONOMIE

Face à la dégradation des perspectives macroéconomiques, la politique monétaire a été assouplie partout dans le monde, par le biais d’une baisse des taux directeurs, la mise en place de programmes d’achat d’actifs et des interventions ciblées dans certains segments des marchés financiers.

Au sein de la zone euro, la Banque centrale européenne (BCE) a mis en place un dispositif d’urgence de grande ampleur.

Le 18 mars, la BCE annonce un programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP), à hauteur de 750 millions d’euros dans un premier temps. Quelques jours avant, le conseil des gouverneurs avait décidé qu’une enveloppe temporaire de 120 milliards d’euros serait consacrée à des achats nets d’actifs supplémentaires d’ici la fin de l’année, en plus du programme déjà en place (« asset purchase program », ou « APP »).

Le PEPP doit permettre d’atténuer les risques pesant sur les canaux de transmission de la politique monétaire et la dégradation des perspectives d’activité dans la zone euro en assurant la liquidité de certains marchés d’actifs sous tension. Ce programme devait se poursuivre jusqu’à ce que le conseil des gouverneurs de la BCE juge que la crise serait terminée et, en tout état de cause, pas avant la fin de l’année 2020.

Ces mesures ont fait l’objet d’adaptations successives. Fin avril, le conseil des gouverneurs décide de l’assouplissement (baisse du taux d’intérêt, élargissement des contreparties éligibles) des conditions des opérations de refinancement de long terme (« targeted long term refinancing operations », ou TLTRO). Une nouvelle série d’opérations de refinancement non-ciblé de long terme (« pandemic emergency long-term refinancing operations », ou PELTRO) est également décidée, afin de soutenir la liquidité dans le système financier de la zone euro.

En juin, l’enveloppe du PEPP est augmentée de 600 milliards pour atteindre 1 350 milliards et son échéance est étendue au moins jusqu’à fin juin 2021. Par ailleurs, la BCE décide de réinvestir les montants issus des remboursements en capital au titre du PEPP au moins jusqu’à fin 2022.

Les écarts de taux entre les pays membres de la zone euro sont restés contenus et, après un début de dissociation courant mars, se sont rapprochés depuis la fin avril aux niveaux connus en 2019. Un même rétrécissement des écarts de taux a également été observé sur les actifs privés. Les mesures décidées par la BCE auraient donc effectivement permis de stabiliser le secteur financier, en évitant notamment les mouvements de panique entraînant la fermeture de certains marchés d’actifs.

Direction générale du Trésor, « La taille du bilan des banques centrales, nouvel instrument de la politique monétaire », janvier 2018.

Ainsi, la politique monétaire très accommodante mise en œuvre depuis la crise, avec des taux d’intérêt maintenus très bas et l’augmentation du portefeuille d’obligations d’État et de titres du secteur privé détenus par les banques centrales, a réduit les coûts de service de la dette publique des économies avancées, ce qui permet d’accroître leurs marges de manœuvre budgétaires à court terme et réduit les risques d’instabilité sur les marchés financiers.

Sources : Financial Times, « Lagarde puts green policy top of agenda in ECB bond buying », juillet 2020 et M. Jerome Powell, « New Economic Challenges and the Fed’s Monetary Policy Review », août 2020.

*

FICHE N° 2 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE EN 2021

I. LES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021

Alors que l’activité se contracterait de façon inédite en 2020, le présent projet de loi de finances prévoit un fort rebond pour 2021.

Composantes de l’Évolution du PIB en 2021

(en % du PIB en volume)

Source : présent projet de loi de finances.

Le rebond de l’économie en 2021 serait porté, pour l’essentiel, par la reprise de la demande intérieure privée et publique. Le Gouvernement prévoit que le commerce extérieur joue un rôle positif sur la croissance en 2021.

A. LES DÉTERMINANTS DE LA CROISSANCE

L’année 2021 devrait être marquée par un rebond important d’activité, porté par le redressement de la demande intérieure et internationale (1) et l’amélioration de la situation des entreprises (2).

La fragilité du marché de l’emploi (3) et le ralentissement de la dynamique des prix (4) traduiraient néanmoins la dégradation persistante de l’activité.

1. Le redressement de la demande intérieure et internationale

Si le commerce international pourrait tirer la croissance en 2021 (b), le principal déterminant restera le redressement de la demande intérieure (a).

a. La demande intérieure reprendrait vigoureusement

Les mesures d’urgence mises en œuvre au fil des lois de finances rectificatives permettraient la quasi-stabilisation du pouvoir d’achat des ménages (– 0,5 %) en 2020 alors que l’activité devrait connaître une chute marquée (– 10 %). La politique mise en œuvre par le Gouvernement a donc joué son rôle contracyclique.

La consommation des ménages devrait repartir l’année prochaine grâce à cette préservation du pouvoir d’achat, soutenant la reprise de l’activité. La reprise des investissements des particuliers serait vigoureuse.

Situation des mÉnages

* Pouvoir d’achat du revenu disponible brut, au sens du déflateur de la consommation.

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Le taux d’épargne des ménages resterait néanmoins élevé, signe de l’incertitude entourant l’évolution de la situation sanitaire et économique, et supérieur de 2,8 points à son niveau de 2019. La préservation du pouvoir d’achat des ménages s’est donc accompagnée de la constitution d’une épargne en partie contrainte et destinée à faire face aux aléas de la situation économique et sanitaire.

L’investissement public connaîtrait un rebond très marqué en 2021 (+ 12,1 %) après une baisse contenue en 2020 (– 3,7 %).

b. Les incertitudes sur la reprise du commerce mondial

Le Gouvernement fait l’hypothèse que le commerce international contribuerait de façon positive (+ 1 point) à la croissance du PIB en 2021. Cette prévision est fragile, en raison des nombreuses incertitudes qui entourent la reprise des échanges internationaux.

En particulier, le Gouvernement anticipe un rebond des exportations plus élevé (+ 12,6 %) que celui des importations (+ 8,2 %). Il s’agit là d’une hypothèse forte : le Haut Conseil des finances publiques considère que « la contribution des échanges extérieurs à la croissance pourrait être légèrement inférieure à ce que prévoit le Gouvernement » ([26]).

D’une part, la gestion de la crise sanitaire a rendu nécessaire l’importation de volumes importants de matériels sanitaires. La prolongation de l’épidémie pourrait contribuer à une augmentation de la demande intérieure pour ce type de biens. L’importation de ces produits pourrait dégrader la balance commerciale de 10 milliards d’euros environ chaque année si la situation sanitaire reste dégradée ([27]).

La vigueur de la demande adressée à la France dépendra d’autre part de la reprise constatée chez ses partenaires commerciaux, en particulier au sein de la zone euro. Or, certains de nos voisins immédiats connaissent une situation sanitaire non maîtrisée et des incertitudes persistantes entourent les conditions de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Par ailleurs, les secteurs portant traditionnellement les exportations françaises resteraient fragilisés, à l’image de l’aéronautique.

Enfin, l’évolution de la parité de l’euro sur les marchés des changes est un facteur susceptible d’influencer le poids des importations et des exportations sur la croissance de l’activité. Depuis le mois d’avril, l’euro connaît ainsi une appréciation significative par rapport au dollar des États-Unis (+ 9,78 %). Son taux de change effectif réel a, quant à lui, progressé de 3 points

Évolution du taux de change effectif réel de l’euro

N.B. : Le taux de change effectif est le taux de change d’une zone monétaire, mesuré comme une somme pondérée des taux de change avec les différents partenaires commerciaux et concurrents. Le taux de change effectif réel prend en compte les indices de prix et leurs évolutions. Le taux de change présenté est le TCE-38, c’est-à-dire le taux de change effectif nominal de l’euro par rapport aux devises des 38 principaux partenaires commerciaux de la zone euro.

Source : Banque centrale européenne, bulletin économique de la BCE, septembre 2020.

L’ensemble de ces éléments pourrait fragiliser l’hypothèse de contribution positive du commerce extérieur à la croissance du PIB en 2021. Pour autant, ils ne remettent pas fondamentalement en cause cette prévision dans la mesure où cette croissance serait en majeure partie portée par la demande intérieure.

2. L’amélioration de la situation des entreprises

Le présent projet de loi de finances prévoit une nette amélioration de la situation des entreprises, tirant vers le haut leurs investissements. La formation brute de capital fixe (FBCF) des entreprises non financières rebondirait ainsi fortement en 2021 (+ 17,2 %).

Situation des entreprises

* L’EBE est calculé comme l’excédent généré par les activités d’exploitation des entreprises après rémunération de la main-d’œuvre. Il s’agit du capital dont disposent les sociétés non financières pour rémunérer leurs créanciers, payer leurs impôts et financer leurs investissements. Source : Eurostat.

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Dès lors, le Gouvernement fait l’hypothèse que le taux d’investissement se situera en 2021 à un niveau supérieur (25,1 %) à celui de 2019 (24,5 %), ce qui est une hypothèse volontariste au regard des incertitudes qui pèsent sur la sortie de la crise économique, la reprise de la consommation intérieure et celle de la demande internationale adressée à la France.

Le maintien des taux d’intérêt à un niveau bas sur les titres publics pendant la crise, niveau qui se transmet aux entreprises par le canal du crédit, est cependant de nature à soutenir cet investissement. Le taux d’intérêt annuel moyen sur les nouveaux crédits des sociétés non financières est ainsi passé de 1,3 % en décembre 2019 à 1,0 % en août 2020 ([28]).

Les autres prévisions paraissent également optimistes, dans la mesure où tant le taux de marge, le taux d’épargne et le taux d’autofinancement doivent également augmenter entre 2020 et 2021, ce qui suppose une amélioration sensible de la conjoncture. La baisse des impôts de production de 10 milliards d’euros, prévue dans le présent PLF, permettrait néanmoins de redonner des marges de manœuvre financières aux entreprises.

À l’inverse, les risques d’insolvabilité et de faillites ou les difficultés persistantes de certains secteurs font craindre une dégradation structurelle des capacités productives, fragilisant les hypothèses relatives à l’investissement des sociétés.

3. Un marché de l’emploi encore fragile

Alors que la situation économique n’est pas stabilisée, le marché du travail français resterait fragile. L’économie française détruirait des emplois en 2020 et en 2021.

Évolution de l’emploi

(en moyenne annuelle, en milliers)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Le taux de chômage atteindrait 9,7 % fin 2020 selon les prévisions de l’Insee ([29]).

4. Le ralentissement de la dynamique des prix

La crise accentuerait le ralentissement de la dynamique des prix enregistré depuis plusieurs années.

Indicateurs d’évolution des prix

(en %)

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

En 2021, l’inflation mesurée par l’IPCH serait légèrement plus dynamique qu’en 2020. Néanmoins, l’inflation sous-jacente, qui est corrigée du prix des biens dont le cours est volatil, resterait faible (+ 0,5 %), au même niveau qu’en 2020.

L’inflation prévue en 2021 serait tirée vers le bas par une baisse du prix des produits manufacturés, en lien avec une demande des ménages encore inférieure à son niveau d’avant-crise. Par ailleurs, le ralentissement des tarifs administrés et de la fiscalité applicable au tabac, la baisse des impôts de production et l’appréciation de l’euro contribuerait à la modération de l’inflation (voir supra).

Enfin, l’écart de production resterait négatif en 2021 (– 10,8 % du PIB potentiel), ce qui contribuera au ralentissement de l’inflation. Cette notion est une construction économétrique permettant d’évaluer l’écart entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Quand cet écart est positif, des tensions inflationnistes apparaissent, les capacités productives d’une économie tournant « en surrégime ». À l’inverse, quand il est négatif, le PIB effectif est inférieur au PIB potentiel, ce qui contribue à ralentir la dynamique des prix.

B. LES RISQUES D’AFFAIBLISSEMENT DE LA CROISSANCE POTENTIELLE

Les LFR successives pour 2020 n’ont pas retenu de dégradation sensible de la croissance potentielle. L’ampleur de la crise devrait néanmoins dégrader, dans une ampleur qu’il reste à déterminer, les capacités de croissance de l’économie française.

En particulier, l’impact de la crise sur l’investissement privé risque de dégrader durablement les capacités de production de l’économie. La situation des entreprises reste fragile, alors que leur endettement a beaucoup augmenté. Par ailleurs, les destructions d’emplois pourraient entraîner des pertes en capital humain qui seraient aggravées par les difficultés de certains secteurs industriels fragilisés.

Aussi, la Commission européenne avait été amenée, dans ses prévisions macroéconomiques du printemps 2020, à détériorer la croissance du PIB potentiel français pour 2020 de 0,4 point puis de 0,1 point à partir de 2021.

Le Gouvernement retient d’ailleurs, dans sa saisine du Haut Conseil des finances publiques, un niveau de PIB potentiel en baisse de 1,5 point en 2020 et de plus de 2 points en 2021 par rapport aux hypothèses de la LPFP. Le décrochage est illustré dans le graphique ci-dessous.

Évaluation révisée du PIB Potentiel

Source : commission des finances.

II. L’AVIS DU HCFP : UNE ANALYSE VALIDANT L’ESSENTIEL DU CADRAGE GOUVERNEMENTAL MAIS PRUDENTE FACE AUX INCERTITUDES ÉCONOMIQUES

L’avis du Haut Conseil des finances publiques apporte, depuis 2013, un éclairage indépendant sur la crédibilité des prévisions macroéconomiques du Gouvernement qui sous-tendent les différents textes financiers.

Aux termes de l’article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances et les projets de lois de financement de la sécurité sociale.

A. UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE

Cet avis a été rendu alors que les incertitudes macroéconomiques sont fortes. Le Haut Conseil remarque que le Gouvernement, comme les principaux organismes de prévision, élabore ses scénarios macroéconomiques sous l’hypothèse d’une amélioration de la situation sanitaire.

Or, un rebond de l’épidémie et une nouvelle dégradation de la situation sanitaire sont aujourd’hui constatés. L’OCDE a d’ailleurs élaboré un scénario à vague épidémique unique (récession de 9,5 % en France en 2020) et un scénario à deux vagues (récession de 14,1 %).

Le Haut Conseil remarque néanmoins que les prévisions du Gouvernement sont proches de celles réalisées par d’autres organismes, bien que la croissance retenue par lui serait un peu inférieure en 2020 mais un peu supérieure en 2021 par rapport à ces prévisions. Aussi, l’hypothèse pour 2020 est qualifiée de « prudente » et celle pour 2021 de « volontariste ».

En 2021, la situation des finances publiques pourrait d’ailleurs être meilleure que prévue par le Gouvernement, en raison de dépenses moins élevées sur l’activité partielle ou sur la charge d’intérêts de la dette ([30]).

Avis du Haut conseil sur les prÉvisions

des principaux indicateurs économiques

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 du 21 septembre 2019.

L’avis du HCFP sur le présent projet de loi de finances souligne néanmoins certaines fragilités dans les prévisions du Gouvernement :

– comme évoqué supra, la contribution des échanges extérieurs à la croissance pourrait être légèrement inférieure à ce que prévoit le Gouvernement, avec un rattrapage moins élevé en 2021 ;

– la prévision d’investissement serait un peu trop élevée, alors que la reprise de l’investissement productif des entreprises serait freinée par la fragilisation de leurs bilans, en lien avec la hausse de l’endettement et les perspectives de débouchés peu porteuses dans certains secteurs durablement affectés par la crise ;

– la prévision d’emploi pour 2020 paraît élevée, compte tenu de l’impact de la dégradation actuelle de la situation sanitaire sur certains secteurs intensifs en main-d’œuvre, comme l’hébergement-restauration et les services culturels et de loisirs ([31]). À l’inverse, l’emploi en 2021 pourrait être plus dynamique que ce qu’anticipe le Gouvernement ;

– le montant exact des financements européens, prévu à 17,3 milliards d’euros en droits constatés et à 10 milliards en crédits décaissés en 2021, reste incertain.

En particulier, selon le HCFP, le solde public effectif pour 2021 serait atteignable mais la prévision est affectée par les très fortes incertitudes qui entourent les conditions sanitaires et les évolutions macroéconomiques.

L’avis remis par le HCFP est donc globalement encourageant concernant les prévisions macroéconomiques retenues par le Gouvernement pour le présent projet de loi de finances, même s’il ne peut que constater les incertitudes fortes caractérisant l’exercice.

B. LES POINTS DE VIGILANCE SOULEVÉS PAR LE HAUT CONSEIL

Le HCFP retient trois points d’attention concernant le projet de budget : les évolutions du solde structurel et de la croissance potentielle, la caducité de la trajectoire pluriannuelle de finances publiques et les risques sur la soutenabilité de l’endettement public.

● Le solde structurel s’éloignerait définitivement, en 2021, de la trajectoire prévue en loi de programmation des finances publiques 2018-2022 : il s’établirait à – 3,6 % du PIB potentiel, contre – 1,2 % en LPFP. Cet écart de 2,4 points constitue un écart important au sens de l’article 23 de la loi organique de 2012 ([32]), qui justifierait, en temps normal, le déclenchement du mécanisme de correction ([33]).

Le Haut Conseil considère néanmoins que la loi de programmation de janvier 2018 constitue désormais une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou des finances publiques. D’ailleurs, le calcul du solde structurel en 2021 par le Gouvernement repose sur l’estimation du PIB potentiel retenue dans cette loi, alors même que l’exécutif considère que la crise entraînera une dégradation du PIB potentiel en 2020 et 2021. Selon le HCFP, cette révision à la baisse de la croissance potentielle conduirait à dégrader le solde structurel pour 2021 de 1,2 point de PIB par rapport à la prévision de – 3,6 % du PLF.

Dès lors, le Haut conseil estime nécessaire l’adoption dès le printemps 2021 d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques fixant des trajectoires adaptées et crédibles d’évolution du PIB et du PIB potentiel ainsi que des finances publiques.

● Le ratio de dette publique reculerait en 2021 à 116,2 points de PIB par rapport à 2020 (117,5 %). Le Haut Conseil souligne que cette baisse est fragile et pourrait être remise en cause car très dépendante des évolutions du PIB au dénominateur. Ce ratio s’établirait en 2021 à un niveau supérieur de 18,1 points à celui atteint en 2019 (98,1 %).

Alors que cette augmentation massive intervient « après une décennie quasi-ininterrompue de hausse de la dette », le Haut Conseil considère que, dans un contexte de croissance potentielle affaiblie rendant plus difficile la réduction du déficit, « la soutenabilité à moyen terme des finances publiques constitue un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance ».

*

FICHE N° 3 : LE PLF 2021 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

Chaque projet de loi de finances doit être replacé dans un contexte européen structuré par plusieurs dispositifs de surveillance multilatérale des finances publiques et des politiques macroéconomiques de chaque État membre.

Les finances publiques nationales sont soumises à des normes qui résultent des engagements européens pris par la France dans le cadre de l’intégration économique et monétaire de l’Union européenne. L’application de ces règles a néanmoins été assouplie afin de donner aux États membres les marges de manœuvre nécessaires à la gestion de la crise (I).

L’Union européenne a elle-même adopté des mesures d’urgence ambitieuses, complétées par un accord historique autorisant la Commission européenne à emprunter des fonds, au nom des États-membres, afin de financer les plans de relance nationaux. Les incertitudes restent fortes sur la mise en œuvre de ce programme (II).

I. LES RÈGLES EUROPÉENNES D’ENCADREMENT DES COMPTES NATIONAUX SONT DÉSORMAIS ASSOUPLIES

A. LA SURVEILLANCE EUROPÉENNE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Les normes de finances publiques à respecter

La stratégie française en matière de finances publiques s’inscrit a priori dans un cadre européen. Trois grandes catégories de normes s’imposent aux États membres : la norme relative au déficit excessif, la norme relative à l’équilibre des comptes publics et la norme relative à l’ajustement structurel minimal.

En premier lieu, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) interdit les déviations budgétaires excessives, évaluées suivant deux critères cumulatifs : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB. À défaut de respecter ces deux critères, l’État membre s’expose à l’ouverture d’une procédure de déficit excessif (PDE). ([34])

Le critère de dette est considéré comme respecté si celle-ci diminue suffisamment, c’est-à-dire d’au moins un vingtième par an – en moyenne sur les trois dernières années – de la fraction qui excède 60 % du PIB ([35]).

Le « six-pack » de novembre 2011 prévoit toutefois une règle transitoire pour les PDE qui étaient en cours à la date de son adoption, ce qui était le cas de la France. En vertu de cette règle transitoire, durant les trois années suivant le retour sous les 3 %, le respect du critère de dette est considéré comme respecté si la progression du solde structurel est positive.

En deuxième lieu, la norme relative à l’équilibre des comptes publics est prévue par l’article 3 du TSCG, qui érige en principe l’équilibre ou l’excédent des budgets des administrations publiques. L’équilibre est réputé atteint lorsque le déficit structurel est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB et à un point de PIB pour les autres.

Source : Annexe méthodologique du programme de stabilité 2019-2022.

En dernier lieu, la norme relative à l’ajustement structurel minimal est une norme dynamique. Pour respecter les règles du Pacte de stabilité et de croissance, les États membres doivent déterminer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent ([36]), et définir une trajectoire d’ajustement en vue de l’atteindre.

Le solde structurel doit alors converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. L’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission européenne. Ainsi, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes ([37]). La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable ([38]).

Depuis 2018, la France est sortie de la procédure pour déficit excessif prévue par le TFUE. La supervision européenne de ses finances publiques relève donc normalement du volet préventif du Pacte de stabilité. Comme la France détient un déficit structurel supérieur à son objectif de moyen terme (– 0,4 point de PIB) et qu’elle possède un niveau de dette supérieur à 60 % du PIB, les règles européennes prévoient que la réduction du déficit structurel doit être strictement supérieure à 0,5 point de PIB par an (soit au moins 0,6 point de PIB).

Enfin, une déviation de la trajectoire d’ajustement est autorisée, à hauteur de 0,5 point de PIB sur une année, ou cumulée sur deux ans (soit 0,25 point par an en moyenne).

Normes de finances publiques applicables aux États membres

dont la dette publique excède 60 % du PIB

Source : commission des finances.

2. Le cadre juridique de la surveillance des finances publiques

Le PSC constitue l’armature juridique de la surveillance des finances publiques. Il comporte un volet préventif et un volet correctif, tous deux assortis d’un régime de sanctions.

a. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

i. L’obligation d’élaborer un programme de stabilité ou de convergence

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([39]) a fixé, pour la France, un OMT de – 0,4 point de PIB mais pas la date de sa réalisation. En 2022, ce solde devait, selon la loi de programmation, atteindre – 0,8 % du PIB potentiel.

Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

Contenu obligatoire d’un programme de stabilitÉ ou de convergence

Source : commission des finances.

En France, contrairement à d’autres États de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement. Lors de la présentation des neuf programmes de stabilité de la France, de 2011 à 2019, le Gouvernement a procédé à cinq déclarations, suivies d’un débat et d’un vote en séance publique. Ce n’a pas été le cas en 2020, à la faveur de la crise sanitaire et de la discussion du deuxième projet de loi de finances rectificatives pour l’année.

La mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances a préconisé, en septembre 2019, que « soit inscrite au niveau organique la possibilité d’organiser un débat annuel sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne » ([40]) afin de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Ce débat en séance publique, qui serait suivi d’un vote, pourrait se substituer au débat d’orientation des finances publiques (DOFP).

ii. L’évaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission européenne. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil de l’Union européenne, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens ([41]).

Par ailleurs, durant la phase d’exécution, la Commission peut adresser aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations qui peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions ([42]) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % de son PIB.

b. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

L’ouverture d’une PDE est décidée par le Conseil de l’Union européenne sur recommandation de la Commission. L’État membre doit prendre des actions suivies d’effet et en rendre compte régulièrement à la Commission. En l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre peut être mis en demeure par le Conseil de corriger son déficit excessif et d’améliorer chaque année son solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB ([43]). À l’issue de la procédure et en l’absence d’actions suivies d’effet, l’État membre s’expose à des sanctions pouvant aller de 0,2 % à 0,5 % de son PIB ([44]).

La surveillance des finances publiques dans le cadre du PSC

Source : commission des finances.

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

En juin 2019, la Commission a recommandé la clôture de la procédure pour déficit excessif pour l’Espagne. Jusqu’à l’ouverture en février 2020 d’une procédure de déficit excessif concernant la Roumanie, plus aucun État membre n’était concerné par la procédure.

B. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

Depuis 2011, les politiques économiques des États membres sont surveillées, au même titre que l’évolution de leurs finances publiques, selon une procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). L’objet de cette surveillance est d’éviter le retour de profondes divergences économiques (en matière de compétitivité, de réaction aux chocs exogènes, de santé financière) ayant contribué à déséquilibrer fortement l’union économique et monétaire après la crise de 2008.

Tout comme le pacte de stabilité et de croissance, la prévention des déséquilibres macroéconomiques comporte un volet préventif et un volet correctif. Seul le volet correctif peut déboucher sur des sanctions.

Le programme national de réforme et le programme de stabilité font partie des documents que les instances européennes examinent pour déterminer les éventuelles mesures préventives à mettre œuvre ou pour décider de l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs.

Source : commission des finances

1. L’objet de la surveillance macroéconomique

La surveillance macroéconomique a pour but de sortir du prisme exclusif des finances publiques qui limitait auparavant l’intelligence du dialogue économique entre les instances européennes et les États membres.

Son but est de détecter et de corriger à un stade précoce les déséquilibres macroéconomiques, en prêtant une attention particulière à ceux qui pourraient avoir des retombées sur d’autres États membres.

Le déséquilibre est défini assez largement comme « toute tendance donnant essor à des développements macroéconomiques ayant un effet préjudiciable ou susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur le bon fonctionnement de l’économie d’un État membre, de l’Union économique et monétaire ou de l’Union dans son ensemble » ([45]).

Le déséquilibre est considéré comme excessif lorsqu’il est « grave », notamment lorsqu’il compromet ou est susceptible de compromettre, « le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire » ([46]).

En d’autres termes, la surveillance macroéconomique doit inciter à une meilleure coordination des politiques économiques des États membres au bénéfice de l’ensemble de l’Union européenne et en particulier de la zone euro.

Sa finalité est moins normative que la surveillance des finances publiques issue du pacte de stabilité et de croissance : le volet préventif ne peut faire l’objet de sanctions et les sanctions du volet correctif sont moins fortes. Elles sont d’ailleurs restées, à ce jour, non usitées.

2. Le cadre juridique de la surveillance macroéconomique

La surveillance multilatérale de l’Union européenne au titre des déséquilibres macroéconomiques est régie par deux règlements :

– le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques ;

– le règlement (UE) n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d’exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro.

Le volet préventif de la prévention des déséquilibres macroéconomiques (PDM) peut aboutir à l’adoption de mesures sous forme de recommandations du Conseil lorsqu’un État membre est jugé en situation de déséquilibre macroéconomique au terme d’un bilan approfondi de la Commission européenne.

Le volet correctif n’a encore jamais été activé. Il débute par l’ouverture d’une procédure concernant les déséquilibres excessifs et par l’adoption d’un plan de mesures correctives qui fait l’objet d’un suivi. Les sanctions théoriques sont limitées à 0,1 % du PIB.

C. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

La surveillance des finances publiques se déroule dans le cadre du cycle annuel budgétaire qui se décompose en un semestre européen et un semestre national.

L’entrée en vigueur des deux règlements du « two-pack » a conduit à transformer le semestre européen en un cycle budgétaire annuel, ce qui a permis l’approfondissement et la continuité de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

C’est dans ce cadre que la France transmet son programme de stabilité en avril pour préparer le semestre européen qui débute en novembre.

1. Le semestre européen

a. Le cadre juridique du semestre européen

Le semestre européen, instauré en 2011, est une période d’environ six mois qui débute chaque année en novembre au titre de l’année suivante, et qui permet un dialogue économique entre les instances européennes et les États membres. Son objet est de coordonner et de surveiller les politiques économiques et budgétaires des États membres ainsi que leurs réformes structurelles.

À ce titre, le semestre européen regroupe trois types de procédures de coordination.

Les trois axes de la coordination des politiques des États membres

durant le semestre europÉEN

Source : commission des finances.

Le semestre européen comprend ainsi ([47]) :

– la formulation, et la surveillance de la mise en œuvre, des grandes orientations des politiques économiques (GOPÉ) dans l’examen annuel de la croissance auquel procède la Commission européenne ;

– la formulation, et l’examen de la mise en œuvre, des lignes directrices pour l’emploi par la Commission européenne ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de stabilité ou de convergence des États membres ;

– la présentation et l’évaluation des programmes de réforme nationaux des États membres ;

– la surveillance pour prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques.

L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

b. Le calendrier du semestre européen

i. Novembre de l’année N-1

Le semestre européen est lancé par la Commission européenne avec la publication d’une série de documents (le « paquet » de novembre) qui sert de base à la discussion.

Le document le plus important est l’« examen annuel de la croissance » qui expose les grandes orientations des politiques économiques. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

ii. Mars de l’année N

Les priorités de l’examen annuel de la croissance sont approuvées par le Conseil européen.

La Commission publie, ensuite, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres.

Sur ces différentes bases, le Conseil européen définit les lignes directrices de l’Union européenne dont les États membres doivent tenir compte. Il peut également transmettre des orientations à certains membres.

iii. Avril de l’année N

Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres), ainsi que leur programme national de réforme.

le rÔle des États membres durant le semestre europÉEN

Source : commission des finances.

iv. Mai de l’année N

La Commission publie ses recommandations stratégiques par pays en se fondant sur son évaluation des situations économiques et des programmes nationaux.

v. Juin et juillet de l’année N

Enfin, le Conseil adopte ses recommandations par pays en juin ou juillet, lesquels constituent l’aboutissement du semestre européen.

vi. Septembre de l’année N

L’article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) prévoit l’organisation d’une conférence réunissant les représentants des commissions concernées du Parlement européen et des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires.

2. Le semestre national

a. Le cadre juridique du semestre national

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régi par le « two-pack », c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière, qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro, qui a prévu l’obligation de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

b. Le calendrier du semestre national

Les États membres doivent envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs.

La Commission donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications.

Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine ensuite les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

D. L’ASSOUPLISSEMENT DES OBLIGATIONS BUDGÉTAIRES ET DE LA RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT

1. La suspension des règles européennes en 2020

● Le 20 mars 2020, la Commission européenne a proposé l’activation de la clause dérogatoire générale prévue dans le Pacte de stabilité et de croissance. Cette mesure inédite, jamais activée depuis son ajout en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, permet aux États membres de déroger à leurs obligations budgétaires pour favoriser l’adoption de plans ambitieux pour un soutien maximal à tous les niveaux.

Le 23 mars suivant, les ministres des finances de l’Union se sont accordés sur le déclenchement de cette clause, qui a vocation à s’appliquer aussi longtemps que nécessaire pour permettre la mise en œuvre des mesures nationales destinées à contenir l’épidémie de Covid-19 et à en atténuer les effets socio-économiques négatifs.

L’activation de la clause dérogatoire générale ne suspend pas, pour autant, les procédures d’encadrement budgétaire et macroéconomique mais permet à la Commission et au Conseil « de prendre les mesures nécessaires de coordination des politiques dans le respect du pacte, tout en s’écartant des obligations budgétaires qui s’appliqueraient normalement » ([48]).

● Parallèlement à ce volet budgétaire, la Commission a assoupli la réglementation en matière d’aides d’État, offrant ainsi aux différents gouvernements la possibilité d’aider plus facilement, et directement, leurs entreprises, notamment à travers des subventions ou des abandons de créances ([49]).

Cette possibilité repose sur le b du 3 de l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui prévoit que peuvent être compatibles les aides destinées à « remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ».

2. L’encadrement européen doit s’adapter au contexte de crise

a. L’allègement du programme de stabilité français pour 2021

Le programme de stabilité, traditionnellement remis en avril de l’exercice en cours, comporte classiquement de nombreuses informations sur les perspectives budgétaires. En particulier, il a vocation à actualiser la trajectoire des finances publiques de la LPFP 2018-2022, ce qui donne un point de comparaison actualisé au moment du DOFP.

Le programme de stabilité publié en avril 2020 indique d’emblée, dans son introduction, que « du fait de l’incertitude particulièrement forte, le programme de stabilité d’avril 2020 se concentre sur la réponse directe à la crise actuelle et sur l’année 2020 uniquement, conformément aux lignes directrices édictées par la Commission européenne dans ses lignes directrices du 6 avril 2020 ».

Les perspectives macroéconomiques pour 2021 sont donc présentées de façon synthétique, sans chiffrage prospectif qui n’aurait guère eu de sens au vu de l’ampleur des aléas qui caractérisaient alors, plus encore qu’aujourd’hui, la fin de l’exercice 2020.

L’actualisation de la trajectoire des finances publiques pour 2021 et 2022 n’y est pas présentée non plus, pour les mêmes raisons.

En outre, la publication du programme de stabilité donne habituellement au Gouvernement l’occasion de faire une déclaration au Parlement sur le projet de programme de stabilité, suivi d’un vote sur cette déclaration. En 2020, ce débat n’a pas eu lieu, puisqu’y fut substituée la discussion du deuxième projet de loi de finances rectificative, concomitante à la publication du programme de stabilité.

Le programme national de réforme pour 2020 a également été transmis, au mois de mai, à la Commission européenne. Il porte sur la période entre mars 2019 et mars 2020, donc avant que la crise sanitaire ne produise ses premiers effets massifs en France, et s’attache à décrire les premières mesures de réponse à la crise mais également l’impact des réformes mises en œuvre depuis 2017, soit :

– un marché du travail du travail plus dynamique, soutenu par un droit du travail plus simple, un système de formation professionnelle rénové et un investissement massif dans les compétences ;

– un modèle social fortement redistributif, rénové pour assurer une plus grande égalité d’opportunité et de destin ;

– une économie plus compétitive grâce à une baisse des cotisations sur le travail et un environnement des entreprises simplifié et sécurisé ;

– des mesures de soutien à l’investissement et à l’innovation pour améliorer la compétitivité et dynamiser les gains de productivité ;

– un renforcement de l’attractivité du territoire.

b. Le maintien de la surveillance des orientations des finances publiques nationales

Le 20 mai 2020, le Conseil a adopté ses recommandations concernant la France, à partir des propositions de la Commission européenne. Celle-ci a construit ses préconisations autour de la notion de « durabilité compétitive », fondée sur quatre piliers : la stabilité, l’équité, la viabilité environnementale et la compétitivité.

Ces recommandations sont de nature qualitative et s’écartent des obligations budgétaires qui s’appliquent normalement. Néanmoins, le Conseil considère que, lorsque les conditions économiques le permettront, « les politiques budgétaires devraient viser à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements ».

La surveillance budgétaire continue ainsi de s’exercer. En avril 2020, le Conseil a d’ailleurs adopté une recommandation ouvrant la procédure pour déficit excessif à l’encontre de la Roumanie, dont la « stratégie budgétaire » pour 2020-2022 comprenait un objectif de déficit public supérieur à la référence de 3 % sur toute la durée de prévision. La loi établissant cette stratégie budgétaire a été adoptée fin décembre 2019, avant le déclenchement de la crise sanitaire. Le pays doit, selon le Conseil de l’Union européenne, mettre fin à cette situation d’ici 2022 au plus tard ([50]).

E. LA NÉCESSAIRE RÉVISION DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE

L’encadrement budgétaire européen n’est pas suspendu mais fait l’objet d’un assouplissement concernant l’appréciation des politiques budgétaires menées depuis le déclenchement de la crise sanitaire.

Inévitablement, la sortie de la clause dérogatoire générale sera envisagée à terme, alors que les finances publiques de la France resteront très dégradées – au moins en 2021 – eu égard aux règles qui pourraient de nouveau alors s’appliquer. La prévision de déficit à – 6,7 % du PIB et le ratio de dette publique qui atteindrait 117,5 % du PIB s’éloignent sensiblement tous deux des références du pacte de stabilité et de croissance (3 % et 60 % respectivement). En tout état de cause, la trajectoire d’ajustement que la France doit réaliser pour atteindre ces objectifs est définitivement caduque.

La question de la révision des règles européennes d’encadrement des finances publiques nationales est posée. Lors de son audition en commission des finances à propos de l’avis du Haut conseil sur troisième projet de loi de finances rectificatives pour 2020, M. Pierre Moscovici, président du Haut conseil, considérait ainsi que « Le système devra être repensé après cette pandémie, compte tenu des traces durables qu’elle laissera sur le paysage des finances publiques : il n’est plus possible de rester accrochés aux ancres de Maastricht, il faut engager dès maintenant le débat sur la révision du pacte de stabilité et de croissance […]

« Le pacte de stabilité et de croissance doit d’abord être plus lisible. Or il est terriblement complexe. Ensuite, il doit être intelligent et pas automatique : si l’on est incapable d’apporter des éléments d’intelligence collective ou de jugement, on risque d’aboutir à des décisions parfaitement contre-productives. Enfin, il doit être sérieux tout en étant de nature à soutenir la croissance dans une période où nous en aurons besoin pour nos économies et pour l’emploi ».

Le secrétaire d’État aux affaires européennes a quant à lui déclaré qu’« on ne peut pas imaginer remettre en place le même pacte de stabilité et de croissance […] Nous sommes dans une période où il faudra, encore plus qu’avant la crise, investir pour nos économies » ([51]).

La Commission avait elle-même initié, le 5 février, un réexamen de la gouvernance économique de l’UE et un débat sur son avenir, en application des dispositions des paquets législatifs « six-pack » et « two-pack » qui imposent à la Commission de procéder tous les cinq ans à ce réexamen et d’établir un rapport sur leur application. Cette revue devait permettre d’évaluer l’efficacité du cadre de surveillance économique au regard de trois grands objectifs :

– assurer la viabilité des finances publiques et une croissance économique durable, et prévenir les déséquilibres macroéconomiques ;

– permettre une coordination plus étroite des politiques économiques ;

– promouvoir la convergence des performances économiques des États membres.

Les règles du pacte de stabilité, affinées au fil des années, auraient eu des effets positifs selon la Commission européenne qui souligne que, début 2020, aucun État membre n’est soumis à la procédure pour déficit excessif, contre 24 en 2011. Par ailleurs, le déficit public a diminué de 6,4 % en 2010 à 0,9 % en 2019. Enfin, le taux de chômage a décru de 9,7 % à 6,2 % pendant la même période.

Source : Commission européenne, communiqué de presse du 5 février 2020, « La Commission présente un réexamen de la gouvernance économique de l’UE et lance un débat sur son avenir »

Ces conclusions pourront être revues et débattues, une fois la crise sanitaire stabilisée, au regard des politiques budgétaires très expansionnistes menées par les États membres et recommandées par les institutions européennes, qui ont contribué à une forte dégradation des comptes publics. Les trois objectifs présentés ci-dessus restent néanmoins valables mais pourraient être complétés par un quatrième sur le financement de la transition écologique et numérique ainsi qu’un cinquième concernant la simplicité et la lisibilité des règles adoptées.

II. LES PLANS D’URGENCE ET DE RELANCE DE L’UNION EUROPÉENNE

A. LES MESURES D’URGENCE

1. Les mesures de soutien budgétaires

L’action de l’Union européenne ne s’est toutefois pas cantonnée à des aménagements juridiques, même si ces derniers étaient nécessaires. L’Union a en effet mis en œuvre plusieurs mesures de soutien dans le cadre de la crise sanitaire et économique, en particulier un paquet de 540 milliards d’euros décliné en trois volets :

– 240 milliards d’euros dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité (MES), au titre de prêts aux États membres, le déblocage des fonds se faisant sans conditionnalité s’ils sont utilisés pour le financement des coûts directs et indirects des soins de santé, de guérison et de prévention face à la pandémie ;

– 100 milliards d’euros dans le cadre du programme SURE (« Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency ») au titre du soutien des mesures prises en matière d’activité partielle ;

– 200 milliards d’euros mobilisés par effet de levier à partir du fonds paneuropéen de garantie de 25 milliards d’euros créé par la Banque européenne d’investissement (BEI).

L’Union et ses États membres ont mobilisé des ressources pour un total de l’ordre de 4 200 milliards d’euros selon les données publiées par la Commission européenne présentées dans le tableau suivant.

Synthèse de la réponse économique européenne

À la crise liée au covid-19

(en milliards d’euros)

Source : Commission européenne.

2. Le programme d’achat d’urgence pandémique de la BCE

La Banque centrale européenne (BCE) a, elle aussi, mis en œuvre une réponse massive aux besoins nés de la crise.

Dès le 18 mars 2020, la BCE a ainsi lancé le programme d’achat d’urgence pandémique, ou PEPP (pour « Pandemic Emergency Purchase Programme ») lui permettant d’acheter des actifs à hauteur de 750 milliards d’euros.

Le 4 juin 2020, le Conseil des gouverneurs de la BCE a décidé une extension significative du PEPP, notamment à travers une augmentation de 600 milliards d’euros de l’enveloppe du programme ([52]). Cette décision a pour effet de porter le PEPP à un total de 1 350 milliards d’euros.

B. L’AVANCÉE DÉCISIVE D’UN PLAN DE RELANCE EUROPÉEN FINANCÉ PAR L’ÉMISSION D’UNE DETTE COMMUNE

1. L’émission de dette commune pour financer les plans de relance des États membres

a. L’émission de 750 milliards d’euros de dette commune

Le Conseil européen de juillet 2020 a entériné la proposition d’autoriser la Commission européenne à emprunter, au nom de l’Union, les fonds nécessaires pour « relever les défis posés par la pandémie de Covid-19 » ([53]).

L’instrument « Next Generation EU » serait financé par des émissions obligataires à hauteur de 750 milliards d’euros, répartis entre 390 milliards d’euros de subventions et 360 milliards d’euros de prêts. Les plans de relance nationaux seraient financés par une « Facilité pour la reprise et la résilience », dotée de 672,5 milliards d’euros.

Actions financées par l’émission obligataire de la Commission européenNe

Source : relevé de conclusions du Conseil européen de juillet 2020.

Les conclusions de la réunion du Conseil européen de juillet expriment un compromis politique sur les caractéristiques de l’instrument de dette commune mais n’ont pas de valeur juridique. Elles constituent néanmoins un accord de haut niveau qui guide les négociations entre institutions européennes.

● Concernant l’autorisation donnée à la Commission européenne d’emprunter sur les marchés, les conclusions du Conseil européen indiquent que :

– l’ensemble des émissions obligataires doivent avoir été réalisées d’ici 2026 ;

– le remboursement sera programmé de manière à garantir la réduction constante et prévisible des engagements jusqu’au 31 décembre 2058. Les montants non utilisés pour payer des intérêts comme prévu serviront à des remboursements anticipés avant la fin du CFP 2021-2027 ;

– les montants dus par l’Union au cours d’une année donnée pour le remboursement du principal ne dépassent pas 7,5 % du montant maximal de 390 milliards d’euros prévus pour les subventions.

● L’accord adopte également un calendrier resserré pour les versements, en particulier ceux prévus pour la Facilité pour la reprise et la résilience :

– les engagements juridiques de l’ensemble du programme doivent être pris d’ici au 31 décembre 2023. Les paiements correspondants seront effectués au plus tard le 31 décembre 2026 ;

– 70 % des subventions seraient engagées en 2021 et 2022, le reste d’ici la fin 2023. Le volume maximal des prêts pour chaque État membre ne doit pas, en principe, excéder 6,8 % du revenu national brut (RNB) de l’État bénéficiaire ;

– l’allocation des subventions se ferait selon une clé de répartition prenant en compte la population des États membres, l’inverse du PIB par habitant et le taux d’emploi relatif pour la période 2015-2019 ([54]).

Ces paramètres peuvent évoluer au cours de la négociation entre institutions européennes.

b. La suite de la procédure pour les États membres

Afin de bénéficier des fonds européens, les États membres devront élaborer un plan pour la reprise et la résilience établissant un programme de réforme et d’investissement pour les années 2021-2023 ([55]).

Ces plans seraient ensuite transmis à la Commission d’ici au 30 avril 2021, en annexe au programme national de réformes. Les États membres pourraient néanmoins déposer une version provisoire de ce plan en même temps que leur projet de budget, donc avant le 15 octobre 2020.

La Commission disposerait alors de deux mois pour les évaluer au regard des critères de recommandations par pays, ainsi que de renforcement du potentiel de croissance, de la création d’emplois et de la résilience économique et sociale, en plus d’une contribution effective à la transition verte et numérique.

L’évaluation des plans nationaux proposée par la Commission seraient ensuite approuvée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée.

2. Qui va payer ?

a. Créer de nouvelles ressources propres

Dans sa résolution adoptée à propos des conclusions du Conseil européen de juillet 2020, le Parlement européen rappelle qu’il n’existe que trois possibilités concernant le remboursement de l’instrument de relance : effectuer des coupes au sein des programmes budgétaires jusqu’en 2058, augmenter les contributions des États membres et créer de nouvelles ressources propres.

Le Parlement considère que cette troisième option est la seule envisageable, afin « de contribuer au remboursement de la dette de l’Union tout en sauvant le budget de l’Union et en allégeant la pression fiscale qui pèse sur les finances nationales et les citoyens de l’Union » ([56]).

La position adoptée par le Conseil européen invite effectivement la Commission européenne à introduire de nouvelles ressources propres :

– une contribution nationale sur les emballages plastiques non recyclés sera mise en place à partir du 1er janvier 2021. Elle sera composée d’une contribution nationale calculée en fonction du poids des déchets d’emballage plastique non recyclés (0,80 euro par kilogramme). Cette nouvelle ressource pourrait rapporter 7 milliards d’euros par an ([57]). La France devrait acquitter 1 219 millions d’euros en 2021 au titre de cette contribution, ce qui se traduit par une augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne ([58]) ;

– la Commission est invitée à travailler à des propositions relatives à un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (entre 5 et 14 milliards d’euros par an) et à une redevance numérique (1,3 milliard par an), qui doivent être introduites au plus tard au 1er janvier 2023.

La Commission doit également proposer une révision du système d’échange de quotas d’émission (SEQE), qui couvre actuellement les émissions de dioxyde de carbone, de protoxyde d’azote et des perfluocarbones, éventuellement étendu à l’aviation et au transport maritime. Cette mesure pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an, mais aucun calendrier n’est fixé.

Enfin, l’Union doit s’efforcer de mettre en place d’autres ressources propres au cours du prochain CFP, qui pourraient inclure une taxe sur les transactions financières.

Ces nouvelles ressources pourraient représenter, en retenant les hypothèses les plus favorables, un total de 125,5 milliards d’euros sur les sept années du prochain CFP ([59]).

Le produit des nouvelles ressources propres introduites après 2021 sera utilisé pour le remboursement anticipé des emprunts contractés pour l’instrument Next Generation EU.

La proposition de la Commission européenne relative à l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) n’a pas été reprise dans les conclusions du Conseil européen. Celle-ci estimait le rendement de cette assiette, associée à un taux d’appel de 3 %, à 12 milliards d’euros par an sur la période 2021-2027 ([60]).

L’objectif de ces nouvelles ressources propres serait de rembourser l’emprunt à partir de prélèvements sur des bases taxables encore peu mises à contribution, ou qui porte sur des activités contraires aux objectifs climatiques de l’Union.

b. Augmenter les contributions nationales

En l’absence de nouvelles ressources propres qui couvriraient l’ensemble des montants empruntés, les États membres seraient amenés à augmenter leurs contributions au titre du revenu national.

Cette solution aurait un impact particulièrement important pour la France, alors que le Conseil européen de juillet 2020 a acté une augmentation conséquente des rabais accordés à certains États membres. Dès 2021, la contribution française au budget de l’Union européenne augmenterait de 700 millions d’euros afin de financer les réductions de contributions négociées par certains États membres.

Réductions forfaitaires des contributions nationales

(en millions d’euros)

* Sur le CFP 2014-2020, le chiffre agrège les différents « rabais » au titre de la ressource RNB, de la correction liée au financement du rabais britannique et des taux réduits de TVA dont certains de ces pays bénéficiaient.

Source : Commission européenne, document de travail « Financing the EU budget : report on the operation of the own resources system » mai 2018 et conclusions du Conseil européen de juillet 2020.

Ainsi, si le remboursement des sommes empruntées au titre de l’instrument Next Generation EU se fait, en l’absence de nouvelles ressources propres, par l’augmentation de la contribution RNB, la France pourrait être amenée à contribuer à hauteur de 55,9 milliards d’euros ([61]).

C. LES INCERTITUDES LIÉES AUX PROCHAINES ÉCHÉANCES

1. L’adoption du prochain cadre financier pluriannuel

L’accord trouvé au sein du Conseil européen de juillet porte également sur le cadre financier pluriannuel (CFP), outil de programmation budgétaire juridiquement contraignant de l’Union. Cet accord diffère de la proposition présentée par la Commission européenne en mai 2018.

Comparaison entre la proposition de la Commission et l’accord trouvÉ en Conseil européen

(montants en milliards d’euros de 2018)

N.B. : seuls les instruments abondés par Next Generation EU (NGEU) ont été indiqués. Aussi, la somme des sous-totaux ne correspond pas au montant des rubriques indiquées en gras.

* Cet instrument de solvabilité proposé par la Commission devait venir soutenir les entreprises en difficulté. Il n’a pas été retenu au sein de l’accord en Conseil européen.

Source : commission des finances.

Le cadre financier pluriannuel doit encore être approuvé par le Parlement européen. Au mois de septembre 2020, il fait encore l’objet de trilogues entre la Commission européenne, le Conseil de l’Union et le Parlement européen.

2. La révision de la décision ressources propres

La mise en œuvre du plan de relance implique une modification du règlement sur les ressources propres ([62]) afin de relever temporairement le montant des plafonds de ces ressources propres de 0,6 point de pourcentage.

Le plafond des ressources propres détermine en effet le montant maximum de ressources pour une année donnée qui peut être demandé aux États membres pour financer les dépenses de l’UE. Le plafond des paiements, quant à lui, est le montant maximum pouvant être décaissé. La différence entre ces deux plafonds constitue la marge de manœuvre, que la Commission européenne utilise comme garantie de l’emprunt. L’augmentation du plafond des ressources propres doit permettre d’accroître cette marge de manœuvre afin que la Commission puisse bénéficier des conditions les plus favorables pour ses émissions obligataires.

Cependant, la révision de la décision sur les ressources propres implique une procédure lourde, conformément à l’article 311 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : adoption à l’unanimité du Conseil de l’Union après consultation du Parlement européen, puis approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Cela implique la ratification par 18 parlements nationaux, ainsi que par certains parlements régionaux.

Dès lors, un État membre peut bloquer la procédure de révision de la décision sur les ressources propres, que ce soit au niveau du Conseil ou, par la suite, au moment de la ratification par des parlements nationaux ou régionaux.

Le Parlement européen est simplement consulté dans le cadre de cette procédure. Il a néanmoins indiqué que, sans accord sur la réforme du système de ressources propres de l’Union et la création d’un ensemble de nouvelles ressources propres d’ici la fin du CFP 2021-2027 couvrant au moins les coûts en principal et intérêts liés à l’instrument « Next Generation EU », il n’approuverait pas le projet de cadre financier pluriannuel.

Le Parlement souhaite également l’adoption d’un calendrier légalement contraignant pour l’introduction de ces nouvelles ressources propres d’ici la fin de la période de programmation. Ce calendrier contraignant pourrait concerner la mise en place de la révision du SEQE, de la taxe sur les transactions financières et de l’ACCIS.

3. Le mécanisme relatif à l’état de droit

Le relevé de conclusion de la réunion du Conseil de juillet souligne « l’importance que revêt la protection des intérêts financiers de l’Union » et « l’importance que revêt l’état de droit ».

La mise en place d’un mécanisme destiné à protéger le budget de l’Union lorsqu’il existe une menace systémique pour les valeurs consacrées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) est un sujet de débat sur le prochain CFP.

Le Parlement européen a fait de la mise en place d’un tel mécanisme un élément de négociation concernant le prochain cadre financier pluriannuel. Il regrette en particulier que le Conseil européen « ait considérablement affaibli les efforts de la Commission et du Parlement visant à garantir le respect de l’état de droit, des droits fondamentaux et de la démocratie dans le cadre du CFP et de l’instrument ‘Next Generation EU’ » ([63]).

*

FICHE N° 4 : LE PLAN DE RELANCE 2021-2022

I. UN BUDGET DE RELANCE QUI MANIE L’ARME FISCALE, L’ARME BUDGÉTAIRE ET LES EFFETS DE LEVIER

Après des mesures d’urgence ayant contribué à amortir le choc infligé à l’économie française par la crise sanitaire, le plan de relance présenté par le Gouvernement, le 3 septembre 2020, mobilise différents outils de politique économique pour continuer de soutenir ménages et entreprises et les aider à se projeter vers l’avenir.

Le plan de relance de 100 milliards d’euros présenté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021 s’étendra sur deux ans. Il alliera baisse d’impôts, financements directs à l’économie et garanties de l’État.

Répartition du plan de relance selon les outils et les acteurs qui le financent

(en milliard d’euros)

Source : Dossier de presse de présentation générale du PLF pour 2021.

A. UNE MINORATION D’IMPÔTS DE PRODUCTION DE 20 MILLIARDS D’EUROS : LA FISCALITÉ AU SERVICE DE LA COMPÉTITIVITÉ

Le projet de loi de finances pour 2021 propose une baisse des impôts de production dont le coût brut pour les finances de l’État s’élève à 10 milliards d’euros par an. Sur la période 2021-2022 retenue pour le plan de relance cela représentera une minoration d’impôts de 20 milliards d’euros. La mesure sera pérenne au-delà.

L’objectif de la mesure est double : stimuler sans délai la compétitivité des entreprises françaises, notamment industrielles, et favoriser l’implantation de nouvelles activités sur le territoire.

Les impôts de production portent sur les facteurs de production des entreprises, indépendamment de leurs bénéfices (masse salariale, immobilisations, chiffre d’affaires, principalement). Ces impôts sont plus nombreux et leur montant est nettement plus élevé en France que dans la moyenne des pays de l’Union européenne. Ils ont ainsi représenté 77 milliards d’euros en 2018 et 3,2 % du PIB, contre 1,6 % en moyenne dans l’Union européenne. Les entreprises industrielles supportent presque 20 % de ce poids ([64]).

Un consensus s’était dégagé avant la crise de la Covid-19 pour affirmer que ces impôts étaient particulièrement nocifs en raison des distorsions qu’ils engendraient sur les prix ([65]). Dans un contexte de crise économique, il a été estimé que ces impôts, parce qu’ils portent sur le haut du compte d’exploitation, pouvaient fragiliser davantage la trésorerie des entreprises et affecter négativement leur probabilité de survie ([66]). Le rapporteur général a complété ces constats dans son rapport d’application des mesures fiscales (RALF) consacré à la question des impôts de production en juillet 2020 ([67]) .

Le projet de loi de finances pour 2021 comporte trois mesures permettant de diminuer significativement le poids des principaux impôts production pour un total de 10 milliards d’euros par an.

Décomposition des effets budgétaires des mesures de baisse d’impôts de production du PLF 2021

(en milliards d’euros)

Source : Dossier de presse de présentation générale du PLF pour 2021

D’après les estimations communiquées par le Gouvernement ([68]) , la baisse des impôts profitera pour 41 % aux entreprises de taille intermédiaire (ETI), à 33 % aux PME et TPE à 26 % aux grandes entreprises. Les deux principaux secteurs bénéficiaires seraient celui de l’industrie (37 % du gain) – qui représente 14 % de la valeur ajoutée nationale – et celui du commerce (15 % du gain).

RÉpartition du bÉnÉfice de la baisse des impôts de production selon la taille des entreprises

Source : Dossier de presse de présentation générale du PLF pour 2021

Sans que leurs conséquences soient comptabilisées dans les 100 milliards d’euros du plan de relance, le présent projet de loi de finances comporte une série de mesures fiscales qui vont dans le sens d’un soutien aux entreprises : neutralisation temporaire des conséquences fiscales des réévaluations libres d’actifs des entreprises, rétablissement temporaire du dispositif d’étalement de la plus-value réalisée lors d’une opération de cession-bail d’immeuble par une entreprise, suppression progressive de la majoration de 25 % appliquée à certains revenus des professionnels non adhérents d’un organisme de gestion agréé (OGA) ou assimilé.

B. 78 MILLIARDS D’EUROS DE FINANCEMENTS DIRECTS POUR DES MESURES DE SOUTIEN ET D’INVESTISSEMENT

Le soutien budgétaire à l’économie rassemble la majeure partie des moyens consacrés au plan de relance. Il sera porté par l’État à hauteur de 64 milliards d’euros, par les organismes de sécurité sociale pour 9 milliards d’euros et par une mobilisation de 5 milliards d’euros des fonds propres de la Banque des territoires et Bpifrance. Ils financeront les volets de soutien et d’investissement des trois priorités fixées par le Gouvernement : écologie, compétitivité et cohésion sociale.

1. Les crédits budgétaires de l’État sont majoritaires

Les 64 milliards d’euros de crédits portés par l’État se répartissent entre la mission Plan de relance, les autres missions budgétaires classiques et la mission Investissement d’avenir qui accueillera un nouveau plan d’investissement d’avenir (PIA 4).

a. La mission Plan de relance

La mission Plan de relance est construite autour de trois programmes dont la responsabilité incombe à des sous-directeurs de la direction du Budget :

– le programme 362 Écologie a pour objectif d’accompagner la transition vers une économie verte et durable (51 % des autorisations d’engagement – AE) ;

– le programme 363 Compétitivité a pour but de créer conditions favorables à la relocalisation d’entreprises, au développement de leurs activités, à la préservation de l'emploi des salariés ainsi que d’amplifier la modernisation de l’État (16 % des AE) ;

– le programme 364 Cohésion a pour objectif de promouvoir la cohésion territoriale et sociale notamment en soutenant l’emploi (33 % des AE).

Les actions de la mission reprennent les mesures du plan de relance présentées le 3 septembre. Pour chaque mesure, le Gouvernement a publié, un document rassemblant des fiches détaillant les politiques publiques menées et les indicateurs associés, les territoires bénéficiaires, le coût et le financement prévus ([69]).

Les autorisations d’engagement (AE) de la mission Plan de relance qui s’élèvent à 36,4 milliards d’euros seront intégralement autorisées par la loi de finances initiale pour 2021. Les ouvertures de crédits de paiement (CP) seraient étalées dans le temps selon le calendrier présenté au II de la présente fiche. Le tableau ci-dessous récapitule la ventilation des crédits envisagée pour 2021.

Répartition par action des AE et CP de la mission plan de relance pour le PLF 2021

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performance

Au total, pour l’ensemble de la mission, la différence de 3,3 milliards d’euros entre AE et CP. Le Gouvernement n’a pas fourni d’explication détaillée de cet écart au rapporteur général. Il s’expliquerait par l’ouverture d’autorisations d’engagement en lois de finances rectificative pour 2020 ou par des ouvertures sur d’autres missions.

b. Les crédits des missions budgétaires classiques.

D’autres missions budgétaires portent des crédits intégrés au plan de relance à hauteur de 15,1 milliards d’euros en AE et 12,5 milliards d’euros en CP (hors PIA 4) d’après des informations fournies par le Gouvernement. Le détail et la date d’ouverture de ces crédits n’ont pas été communiqués.

c. Le PIA 4

Il est proposé d’ouvrir 11,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagements (AE) en 2021 sur le programme d’investissement d’avenir 4 (PIA 4). La taille cible de ce nouveau PIA est de 20 milliards d’euros sur cinq ans.

Mesures du plan de relance financÉes par le PIA4

(en milliard d’euros)

Source : commission des finances d’après le dossier de presse du plan de relance du 3 septembre 2020 (lien).

Le PIA 4 sera composé de deux nouveaux programmes au sein de la mission Investissement d’avenir. Sur les 20 milliards d’euros du PIA 4, les trois premières années ont été intégrées au plan de relance afin de permettre le financement d’innovations en matière de transition écologique (3,4 milliards d’euros), d’investissements prioritaires pour la souveraineté – technologie quantique, cybersécurité, santé – (2,6 milliards d’euros), d’entreprises innovantes (2 milliards d’euros), d’écosystèmes d’innovation de l’enseignement supérieur et de la recherche (2,5 milliards d’euros), de la transformation numérique des industries culturelles et créatrices (0,5 milliard d’euros) et des fonds propres d’entreprises dans le cadre du Plan climat de Bpifrance.

Les deux dernières années du PIA 4, hors plan de relance, auront vocation à financer les nouvelles stratégies d’accélération entérinées par la nouvelle gouvernance du PIA, ainsi qu’à prolonger les aides aux entreprises innovantes et aux écosystèmes d’innovation.

Source : Banque de France, Émilie Hermet et Dorothée de Franclieu, Aides d’État et Covid–19 : un dilemme européen, Bloc-notes Éco – billet n° 181, 25 septembre 2020 (lien).

2. La contribution des organismes de sécurité sociale

Trois mesures du plan de relance sont portées par des organismes de sécurité sociale à hauteur de 8,6 milliards d’euros.

Les conclusions du Ségur de la santé prévoient un plan d’investissement de 19 milliards d’euros, dont 13 milliards d’euros découlent de la mesure de reprise de dette des établissements de santé déjà annoncée par le Premier Ministre en novembre 2019. 6 milliards d’euros correspondent à un nouvel effort intégré au plan de relance, qui se répartiront ainsi :

– 2,1 milliards d’euros seront consacrés, en cinq ans à la transformation, à la rénovation, à l’équipement et au rattrapage numérique dans les établissements médico-sociaux ;

– les projets hospitaliers prioritaires et les projets ville-hôpital bénéficieront d’une enveloppe de 2,5 milliards d’euros sur cinq ans ;

– 1,4 milliard d’euros en faveur de l’interopérabilité et la modernisation des outils numérique seront dépensés sur trois ans.

En outre, l’Unédic prendra en charge 2,2 milliards d’euros du financement de l’activité partielle de longue durée (APLD) ([70]) . 5,0 milliards sont demandés sur l’action 1 Sauvegarde de l’emploi du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance pour assurer la part de financement par l’État de cette mesure.

Enfin, la majoration de 100 euros de l’allocation de rentrée scolaire, versée à 3 millions de familles en août 2020, a représenté un coût de 600 millions d’euros pour la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).

3. Des financements directs de la Banque des territoires et de Bpifrance

Les 100 milliards d’euros du plan de relance intègrent 5 milliards d’euros de soutien de la Banque des territoires et de Bpifrance, toutes deux filiales de la Caisse des dépôts et des consignations. Ce montant s’inscrit dans un plan plus large annoncé par la Caisse des dépôts.

Au titre du plan de relance, 3 milliards d’euros sont issus du plan de relance propre à la Banque des territoires. Dans le cadre du programme Action Cœur de Ville, ils seront consacrés à un programme d’investissements et de prêts pour créer 100 foncières de redynamisation territoriale, permettant la restructuration de 6 000 commerces à horizon 2025.

Bpifrance participera à hauteur de 2 milliards d’euros au plan de relance de l’État. Il s’agira de proposer des « produits Climat » (prêt vert, prêt économie d’énergie, intervention en fonds propres) qui constitueront des financements pour les entreprises.

C. 2 MILLIARDS D’EUROS DE GARANTIES PUBLIQUES POUR 350 MILLIARDS D’EUROS D’AUTORISATIONS D’EMPRUNT PRIVÉS

Plusieurs dispositifs exceptionnels de garantie ont été mis en place en 2020. Ces outils ont permis de protéger les entreprises du risque de liquidité particulièrement élevé durant la crise. Cet outil a également pour avantage d’offrir des effets de leviers importants.

Le plan de relance mobilise 2,3 milliards d’euros au titre de trois instruments de garanties qui se traduisent par des ouvertures de crédits sur le programme P114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

Garanties de l’État inscrites dans le plan de relance

(en milliards d’euros)

* Champ : quote-part française x taux de sinistralité

Source : commission des finances de l’Assemblée nationale d’après des données fournies par le Gouvernement.

Le premier dispositif est le programme de prêts garantis par l’État (PGE), prévu à l’article 6 de la loi de finances rectificatives du 23 mars 2020 ([71]), pour un plafond total autorisé de 300 milliards d’euros. Sur la base d’un montant de PGE octroyé à fin d’année de 140 milliards d’euros et d’une modélisation réalisée par la Banque de France, les pertes brutes sont à ce stade estimées à 6,4 milliards d’euros sur 2020-2026 (soit 4,6 % de l’encours total garanti). Les primes générées s’élèveraient elles à 2,9 milliards d’euros. Le taux de sinistralité nette sur toute la période considérée serait donc de 3,6 milliards d’euros. Pour le projet de loi de finances 2021, le montant inscrit sur le programme 114 à ce titre est de 1,3 milliard d’euros. Il correspond aux avances sur indemnisations versées par l’État en 2021 aux établissements prêteurs lorsque se manifeste un événement de crédit (entrée en procédure collective, restructuration de prêt, non-paiement).

L’article 33 de la loi de finances rectificatives du 30 juillet 2020 ([72]) autorise la garantie de l’État pour le Fonds paneuropéen de garantie géré par la Banque européenne d’investissement (BEI). Ce fonds est garanti à hauteur de 25 milliards d’euros par les États membres de l’Union européenne. La quote-part de garantie pour la France s’élève à 4,7 milliards d’euros. La sinistralité moyenne attendue par la BEI est de l’ordre de 20 % compte tenu de la vulnérabilité des entreprises ciblées. L’impact budgétaire attendu à ce stade en 2021 est de 0,7 milliard d’euros inscrits sur le programme 114.

Enfin, plusieurs dispositifs de réassurance publique ont également été mis en place dès le début de la crise :

– Les articles 5 et 7 ([73]) de la LFR 1 pour 2020 et l’article 34 de la LFR 3 ([74]) ont étendu les possibilités d’assurance-crédit pour les opérations à l’exportation et domestique ;

– L’article 15 de la LFR 2 pour 2020 porte de 2 à 5 milliards d’euros le plafond d’encours maximal de réassurance publique d’opérations d’assurance-crédit export.

Garanties de l’État sur les encours réassurés au titre des risques d’assurance-crédit

(en milliards d’euros)

* Champ : PME et ETI

** Champ : toutes entreprises

Source : commission des finances

La sinistralité attendue (nette des primes touchées par les administrations publiques) serait faible pour la majorité des dispositifs. Le coût budgétaire estimé pour l’ensemble de ces dispositifs est de 182 millions d’euros en 2020, puis 278 millions d’euros en 2021.

II. UN SÉQUENÇAGE RESSERRÉ DU PLAN DE RELANCE

Après avoir rassuré et soutenu les ménages et les entreprises lors de la période de confinement, le Gouvernement a fait le choix de les aider à se projeter vers l’avenir par le plan de relance. Le séquençage du plan de relance est donc crucial. C’est pour cela qu’il a été annoncé rapidement que le calendrier de sa mise en œuvre est resserré : 52 % des 100 milliards d’euros annoncés seront engagés d’ici la fin de l’année 2021.

Effet du plan de relance sur les dépenses publiques dans le temps

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après des données transmises par le Gouvernement.

Sur la mission Plan de relance en particulier, le principe retenu par le Gouvernement est celui d’une rapidité d’engagement et d’exécution. Cela se traduit par :

– la mise en œuvre dès 2020 de dispositifs de relance (ouvertures d’AE), dont les CP pourront être accueillis et exécutés en 2021 sur la mission Plan de relance ;

– l’ouverture au terme de l’exercice 2021 de l’ensemble des autorisations d’engagement portés par la mission ;

– la possibilité de redéployer des crédits vers d’autres mesures en cas de lenteurs injustifiées dans l’exécution. Les critères de redéploiement sont en cours de.

L’objectif poursuivi est de concentrer les paiements sur 2021 puis 2022. En évoquant les paiements, ce n’est pas le versement à un tiers depuis la mission Plan de relance qui est visé mais bien le paiement au bénéficiaire final pour maximiser les effets sur l’économie réelle.

Répartition en AE et CP des crÉdits de la mission Plan de relance

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performance pour 2021, données transmises par le Gouvernement pour les années ultérieures.

Au-delà de 2021 aucun nouveau crédit budgétaire ne devrait être engagé. Au-delà de 2022, les crédits de paiement restants financeront des projets de long terme comme des rénovations énergétiques complexes. Les plans d’investissements prévus sur cinq ans notamment celui du Ségur ou du PIA 4 se poursuivront également au-delà de 2022.

III. UN EFFET POSITIF SUR LE POTENTIEL DE CROISSANCE ET UN DISPOSITIF D’ÉVALUATION À PRÉCISER

A. LES RÉSULTATS MACROÉCONOMIQUES ATTENDUS

1. Un plan de relance pour consolider la croissance potentielle du pays

La combinaison d’une politique monétaire souple et d’une politique budgétaire expansionniste sont nécessaires pour préserver la confiance et limiter l’incertitude dans le contexte actuel. Deux critères seront cruciaux pour évaluer le succès du plan de relance : le moment du retour à un niveau d’activité comparable à celui de la fin de l’année 2019 et les nouvelles perspectives offertes aux acteurs économiques par l’investissement dans la transition écologique et dans la réindustrialisation du pays.

Source : Banque de France, Mme Giulia Sestieri, La politique budgétaire est-elle plus efficace à la borne zéro ?, bloc-notes éco n° 178, août 2020 (lien).

Les mesures évaluées par le Gouvernement peuvent alimenter l’offre et la demande via six canaux macroéconomiques par lesquels l’économie française bénéficiera du plan de relance à horizon 2025 :

– un volet « demande », pour environ un tiers du total : – investissement public, pouvoir d’achat, autres dépenses publiques ;

– un volet « offre » pour environ deux tiers : fiscalité des entreprises, innovation, compétences et emploi, même si, pour une grande partie d’entre elles, les mesures de ce second volet soutiennent aussi la demande agrégée.

Concernant les effets du plan sur l’activité, le Gouvernement envisagerait le scénario suivant :

– En 2020, les effets du plan de relance seraient négligeables en raison d’un décaissement limité du plan à cet horizon (8 %) ;

– En 2021, le plan de relance devrait soutenir l’activité à hauteur de 1,5 point de PIB ;

– À horizon 2022, la mise en œuvre du plan de relance permettra de retrouver le niveau de PIB d’avant crise.

Au total, sur la période 2020-2025, les mesures évaluées - d’un montant total de 5 points de PIB, en cumulé, en incluant la pérennisation de la baisse des impôts de production - permettraient de rehausser le niveau de PIB de 4 points. Les mesures du volet demande seront le moteur de la relance sur la période 2020-2022, générant environ 75 % des « effets PIB » du plan sur cette période. Par la suite, sur la période 2023-2025, les mesures du volet offre (y compris la pérennisation de la baisse des impôts de production) prendront le relais, engendrant plus de 90 % des « effets PIB » du plan sur cette période.

2. Points d’attention sur deux volets du plan de relance : le logement et les PME

a. Le volet logement du plan de relance

Le soutien au secteur de la construction et du bâtiment, dont l’activité a été fortement ralentie en raison du confinement, obéit aux objectifs de transformation écologique et de cohésion sociale. Ainsi, 3,25 milliards d’euros seront consacrés à la rénovation énergétique des logements, à l’accompagnement de la construction de logement et à la réhabilitation des friches urbaines par les collectivités territoriales, ainsi qu’à la mise à l’abri des personnes en situation de grande précarité.

RÉcapitulatif des mesures en faveur du logement prévues par le plan de relance

(en millions d’euros)

Source : Le détail des mesures est présent dans l’annexe au dossier de presse France relance du 3 septembre 2020 (lien) et dossier de presse du ministère chargé du logement du 7 septembre 2020 (lien).

Les artisans et les entreprises du secteur du logement et de la construction seront concernés par ces mesures, permettant de redynamiser le tissu des PME et TPE locales.

b. Les mesures en faveur des TPE-PME

D’après le chiffrage du Gouvernement, 25 milliards d’euros, soit un quart, des moyens du plan de relance bénéficieront aux TPE/PME ([75]).

Le tableau ci-dessous recense les mesures du plan de relance devant bénéficier directement et principalement aux TPE/PME. Lorsqu’un chiffrage précis était possible, par exemple pour la baisse des impôts de production, c’est le montant concernant directement cette catégorie d’entreprises qui a été inscrit. De nombreuses mesures du plan de relance bénéficiant aux TPE et PME dans des proportions non déterminées ne figurent pas dans ce tableau, comme l’activité partielle de longue durée, les effets des investissements publics, etc. Il s’agit d’un recensement spécifique et a minima.

RÉcapitulatif des mesures du plan de relance en faveur Des très petites et moyennes entreprises

(en millions d’euros)

Source : Annexe au dossier de presse France relance du 3 septembre 2020 (lien)

Enfin, dans le cadre du projet de loi de finances, des mesures fiscales en faveur des TPE/PME sont proposées. À titre d’exemple, l’exonération des aides perçues par les indépendants, introduit après l’article 3, va alléger leurs charges, tandis que le dispositif de neutralisation fiscale des réévaluations libres d’actifs, prévu à l’article 5, est une mesure plus qu’opportune qui va renforcer les fonds propres des entreprises et en particulier des PME – il en va de même de l’article 7 concernant la suppression progressive de la majoration de 25 % des bénéfices des entreprises qui n’adhèrent pas à un organisme de gestion agréé. Lors de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances, la commission a en outre adopté un amendement du rapporteur général permettant de relever de 7,63 millions d’euros à 10 millions d’euros le plafond de chiffre d’affaires sous lequel est applicable le taux réduit d’IS pour les PME ([76]) .

B. UN DISPOSITIF D’ÉVALUATION À CONSTRUIRE

1. Un dispositif de suivi annoncé…

a. Un dispositif de pilotage des mesures adapté au plan de relance

La présentation du plan de relance le 3 septembre s’est accompagnée de l’annonce d’un dispositif de suivi consacré : « le Gouvernement fera du suivi de l’exécution du plan de relance une priorité de la dernière partie du quinquennat » ([77]). Les contours de ce suivi ont été esquissés :

– des comités de suivi vont être créés pour s’assurer de l’exécution des mesures, à l’échelle nationale et locale. Au niveau national, un comité, présidé par le ministre de l’économie, des finances et de la relance, assumera le pilotage du plan de relance tandis qu’un comité de suivi, présidé par le Premier ministre, assurera le suivi de son exécution ;

– un tableau de bord des projets dans les territoires et des indicateurs de suivi seront régulièrement rendus publics ;

– le Premier ministre s’est engagé à ce qu’il soit rendu compte au Parlement de l’exécution du plan de relance, tous les deux mois.

b. L’exécution du plan de relance dépendra de la qualité de son suivi

D’après la direction du Budget, un dispositif spécifique de suivi opérationnel des mesures du plan sera mis en œuvre, en complément au dispositif de mesure de la performance de la mission Plan de relance et de ses trois programmes budgétaires dédiés.

Ces indicateurs serviront directement au pilotage du plan et à l’orientation des moyens vers les dispositifs les plus efficients. Au-delà des moyens mis en œuvre, c’est bien l’efficience qui sera recherchée au regard des objectifs du plan et de la finalité de chacun des programmes.

Dans un contexte évolutif, il est nécessaire que la politique économique soit réactive. Cette adaptabilité sera facilitée par :

– l’existence du système d’information financière de l’État Chorus. Tous les acteurs concernés par le plan de Relance pourront mobiliser les crédits budgétaires alloués directement à partir de la mission Plan de relance. Ce n’était pas le cas en 2009, chaque ministère disposant alors de son propre système d’information financière ;

– les crédits ouverts par la loi de finances seront, pour les mesures qui le nécessitent, mis à disposition des responsables locaux, dans une logique de subsidiarité. Les sous-préfets à la relance auront pour charge de s’assurer de la bonne déclinaison territoriale du plan et disposeront d’une faculté d’alerte sur l’avancement des projets.

2. Une attention particulière aux résultats environnementaux : le lien avec le « budget vert »

Une double évaluation à l’aune des critères environnementaux est prévue pour le plan de relance.

Le plan dans son ensemble fera l’objet d’une cotation spécifique selon la méthodologie du budget vert dans le rapport relatif à l’impact environnemental du budget de l’État, annexé au PLF. A priori, ce travail de cotation ferait apparaître que sur les 100 milliards d’euros du plan, 30 milliards d’euros de dépenses sont classés comme au moins une fois favorables à un objectif environnemental. Il s’agit en particulier des dépenses de rénovation thermique, d’infrastructures et de mobilité vertes, de préservation de la biodiversité, de soutien aux technologies innovantes favorisant la transition écologique.

La mission Plan de relance fera l’objet d’une cotation particulière au sein des documents budgétaires. Au sein des crédits de paiement ouverts sur la mission « Plan de relance » en PLF 2021 (22 milliards d’euros de crédits de paiement), 6,6 milliards d’euros de dépenses auraient un impact favorable sur l’environnement. Ces crédits recouvrent l’ensemble des actions appartenant au programme Écologie du plan de relance. Aucun crédit de la mission relance n’est défavorable à l’environnement.

3. Des modalités de suivi en cours d’élaboration

Le dispositif d’évaluation du plan de relance reste à construire.

À ce stade, sur les trois volets du plan de relance, aucun objectif chiffré précis n’est fourni. Sur le volet écologie, l’impact agrégé des mesures en termes d’émissions de CO2 par exemple n’est pas précisé. Le nombre d’emplois maintenus ou créés grâce aux mesures du plan de relance n’est pas estimé. Enfin, les faillites évitées, le nombre d’entreprises créées, l’évolution des exportations ne font pas plus l’objet d’une objectivation.

Le comité de pilotage, dont la première réunion s’est tenue le 21 septembre, n’associe à ce stade que des membres de l’exécutif et de l’administration. L’ordre du jour concernait :

– la mise en place d’une plateforme sur internet qui donne accès aux ménages, aux entreprises et aux collectivités, à toutes les informations pratiques sur les mesures du plan de relance ;

– la définition des indicateurs transversaux de suivi du plan de relance ainsi que le travail sur des indicateurs spécifiques par mesure pour évaluer l’efficacité du plan.

Disposer de ces éléments pourrait utilement éclairer le débat et le vote du PLF 2021. Par ailleurs, le Parlement devrait être associé à la définition du contenu du document de suivi qui lui est destiné. La participation de parlementaires au suivi de l’exécution du plan de relance est par ailleurs indispensable.

Source : Cour des comptes, communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale, La mise en œuvre du plan de relance de l’économie française, juillet 2010 (lien).

FICHE N° 5 : LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2021

Le présent projet de loi de finances pour 2021 est un budget de relance, notamment par la dépense budgétaire. Il contient, par rapport à l’année dernière, un nombre modéré de dispositions fiscales mais traduit les mêmes priorités : verdir et rationaliser la fiscalité, soutenir les entreprises, moderniser l’impôt et traduire nos obligations européennes.

Le PLF 2021 propose ainsi quatre mesures de verdissement de la fiscalité en lien avec les propositions de la Convention citoyenne sur le climat.

Les entreprises bénéficieraient d’un allègement de fiscalité de 10 milliards d’euros avec la baisse des impôts de production dans le cadre du plan de relance.

Diverses mesures visent également à soutenir les entreprises en renforçant leur trésorerie, à l’image de la neutralisation fiscale de l’actualisation de la valeur de leurs actifs, l’étalement de la plus-value réalisée à l’occasion des opérations de cession-bail ou la suppression de la majoration liée à la non-adhésion à un organisme de gestion agréé (OGA). Une exonération de taxe foncière est également prévue afin de favoriser leurs investissements dans les territoires.

La rationalisation de la fiscalité se poursuit par la suppression de sept petites taxes et de deux dépenses fiscales inefficientes. ainsi que par l’unification de la gestion et du recouvrement des taxes sur la consommation finale d’électricité, des taxes d’aménagement et des taxes d’urbanisme.

La mise en conformité du droit français avec le droit européen justifie également la présence de quatre mesures relatives à la TVA.

Enfin, la modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement se poursuit, cinq mesures étant proposées sur ce sujet dans le présent projet de loi de finances.

Ces différentes mesures fiscales sont réparties au sein de 25 articles dont 20 articles en première partie et 5 articles en seconde partie.

La répartition des articles fiscaux entre les première et seconde parties obéit aux critères de l’article 34 de la LOLF ([78]) : les mesures affectant le solde budgétaire de l’État pour l’année 2020 relèvent de la première partie, tandis que les autres mesures (affectant le solde budgétaire de l’État à compter de 2022 ou affectant les ressources d’autres administrations publiques) relèvent de la seconde partie.

Les articles de la première partie sont commentés dans le tome 2 du présent rapport. Ceux de la seconde partie sont commentés dans le tome 3.

Les développements qui suivent procèdent à une synthèse du volet fiscal du présent projet de loi de finances.

Les mesures fiscales de la premiÈre partie du PLF 2021

Source : présent projet de loi de finances.

Les mesures fiscales de la seconde partie du PLF 2020

Source : présent projet de loi de finances.

I. LE VERDISSEMENT DE LA FISCALITÉ

A. LE CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DE L’ACQUISITION ET DE LA POSE DES BORNES DE RECHARGE DE VÉHICULES ÉLECTRIQUES

Alors que le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) arrive à échéance au 31 décembre 2020, l’article 12 vise à maintenir un avantage fiscal équivalent pour la pose de bornes de recharge pour véhicule électrique en créant un nouveau crédit d’impôt.

En effet, le dispositif « MaPrimeRenov’ » ne couvrira pas ce geste, qui ne constitue pas une dépense d’amélioration de l’habitat pouvant être prise en charge par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

Le nouveau crédit d’impôt permettra aux contribuables propriétaires, locataires et occupants à titre gratuit de bénéficier d’un crédit d’impôt du fait de l’installation de systèmes de charges de véhicule sur l’emplacement de stationnement affecté à leur résidence principale. Son montant atteindrait 75 % des dépenses éligibles supportées pour cette installation, dans la limite de 300 euros par dispositif de charge.

Le nouveau crédit d’impôt prendrait en compte la composition du foyer : le bénéfice est limité à un seul dispositif pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et à deux systèmes pour un couple soumis à imposition commune.

B. LA REFONTE DES TAXES SUR LES VÉHICULES À MOTEUR

L’article 14 du projet de loi de finances propose de parachever la réforme de la fiscalité des véhicules routiers entamée avec la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

L’article fixe, dans cette optique, le barème 2021 du malus CO2 à l’immatriculation en prévoyant un renforcement des incitations environnementales avec l’abaissement du seuil et la hausse du plafond du malus, en lien avec les propositions de la Convention citoyenne sur le climat.

Il prévoit également la rationalisation des procédures et méthodes de taxation des impôts sur l’utilisation des véhicules à moteur (taxe spéciale sur les véhicules routiers, taxe sur les véhicules de société).

Enfin, l’article finalise le cadre fiscal et technique fixant les modalités de mise en œuvre des nouvelles méthodes de détermination des émissions de CO2.

C. LE RENFORCEMENT DES INCITATIONS À L’UTILISATION D’ÉNERGIES RENOUVELABLES DANS LES TRANSPORTS

L’article 15 du projet de loi de finances vise à renforcer les incitations fiscales pour l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports, dans la ligne de l’objectif européen de 14 % d’utilisation d’énergie produite à partir de sources renouvelables en 2030.

Il prévoit pour cela d’augmenter les taux cibles de la taxe incitative relative à l’incorporation des biocarburants (TIRIB) de 0,1 % pour les gazoles et 0,6 % pour les essences.

Afin de lutter contre la déforestation importée, il plafonne, pour la TIRIB, l’incitation fiscale pour le soja à son niveau de 2017 (0 % dans les essences et 0,35 % dans les gazoles) et réserve une fraction de l’avantage fiscal aux matières premières avancées (1 % dans les essences et 0,2 % dans les gazoles).

L’article étend également le champ de la TIRIB, et donc de l’incitation à l’incorporation de biocarburants, à de nouvelles formes d’énergie et de transport à l’avantage fiscal :

– aux carburéacteurs (qui formeraient une troisième filière aux côtés des essences et des gazoles) pour lesquels un taux de 1 % est fixé ;

– à l’électricité d’origine renouvelable fournie par les bornes de recharge ouvertes au public, qui serait comptabilisée au quadruple de sa valeur ;

– à l’hydrogène d’origine renouvelable utilisé pour les besoins de raffinage en France, avec une comptabilisation double, comme pour les matières premières avancées.

Enfin, il prévoit d’aligner sur deux ans (2021 et 2022) les trois tarifs différents de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour les essences traditionnelles (supercarburants sans plomb E5 et E10 et essence contenant un additif antirécession de soupape).

D. L’ADAPTATION DE LA TAXE D’AMÉNAGEMENT EN VUE DE LUTTER CONTRE L’ARTIFICIALISATION DES SOLS

Le Conseil de défense écologique du 27 juillet 2020 a exprimé la volonté de diviser par deux le rythme d’artificialisation des sols d’ici 2030. Dans cette optique, l’article 43 du projet de loi de finances propose trois mesures destinées à inciter :

– à la renaturation par l’élargissement de l’emploi de la part départementale de la taxe d’aménagement affectée aux espaces naturels sensibles à des opérations de renaturation, c’est-à-dire de transformation de terrains abandonnés ou laissés en friche en espaces naturels ;

– à la densification et à la sobriété foncière par l’exonération de taxe d’aménagement des places de stationnement intégrées au bâti ;

– à la densification par l’élargissement des motifs d’emploi de la taxe d’aménagement à des actions de renouvellement urbain. En effet la législation actuelle prévoit qu’une démonstration de la stricte proportionnalité du taux appliqué au service rendu est nécessaire, alors qu’elle est techniquement difficile à établir.

II. LES MESURES AU BÉNÉFICE DES ENTREPRISES

A. LA BAISSE DES IMPÔTS DE PRODUCTION

Traduction de l’important volet fiscal du plan relance de l’économie, les articles 3 et 4 prévoient la diminution des impôts de production à hauteur de 10,5 milliards d’euros dès 2021.

1. La suppression de la part de CVAE affectée aux régions

L’article 3 propose, dans cette optique, d’abaisser le taux de la CVAE à hauteur de la part affectée aux régions, soit une baisse du taux de la CVAE de moitié. Les taux théoriques et effectifs de la cotisation passeraient ainsi de 1,5 % à 0,75 %.

Cette perte de recettes pour les régions serait compensée par l’affectation d’une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) correspondant au montant de CVAE perçue en 2020.

Afin d’éviter une neutralisation de cette baisse, l’article prévoit également d’abaisser le plafond de la contribution économique territoriale (CET) de 3 % à 2 %.

Le taux de taxe additionnelle à la CVAE, affectée au réseau des chambres de commerce et d’industrie, serait doublé afin de neutraliser l’effet de la réforme proposée sur les ressources de ce réseau.

Enfin, les règles d’affectation de la CVAE seraient adaptées afin de maintenir à l’identique les ressources perçues par le bloc communal et les départements.

La baisse de la CVAE permettra d’alléger l’impôt dû par les entreprises de 7,2 milliards d’euros dès 2021.

2. La révision de l’évaluation de la valeur locative des établissements industriels et la modification du coefficient de revalorisation de la valeur locative de ces établissements

L’article 4 vise à moderniser les taux d’intérêt applicables au prix de revient des établissements industriels. La règle de revalorisation annuelle de la valeur locative des établissements industriels est modifiée afin de la rapprocher de celle applicable aux locaux professionnels.

La modernisation de la méthode comptable permettra un allégement des contributions dues par les entreprises au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) d’environ 3,3 milliards d’euros.

Le dispositif devrait également entraîner un allègement de la taxe additionnelle à la CFE (TA-CFE), affectée au réseau des CCI, à partir de 2023. Celui-ci n’affecterait néanmoins pas les ressources du réseau du fait de la baisse des plafonds de taxes affectées aux CCI sur les prochaines années.

L’article proposé prévoit de neutraliser, par la création d’un PSR ad hoc, les effets de la modernisation de ce calcul sur les ressources des collectivités territoriales ainsi que les conséquences de ces nouvelles dispositions sur le calcul des indicateurs financiers utilisés dans le calcul des dotations et fonds de péréquation à compter de 2022.

B. LA NEUTRALISATION FISCALE DE L’ACTUALISATION DE LA VALEUR DES ACTIFS

L’article 5 introduit une mesure de neutralisation fiscale destinée à inciter les entreprises à réévaluer leurs actifs.

Cette procédure de réévaluation permet aux entreprises de donner une image plus fidèle de leur patrimoine, en actualisant la valeur des actifs immobilisés, inscrits en principe à leur bilan à leur valeur historique. Cela peut leur permettre de renforcer leurs capitaux propres et donc de bénéficier de meilleures conditions de financement.

Or, alors que cette réévaluation est susceptible de générer une imposition immédiate des plus-values qui se matérialisent avec cette opération, l’article propose une mesure temporaire de neutralisation des conséquences fiscales des réévaluations d’actifs. La neutralisation serait néanmoins facultative, dans la mesure où certaines entreprises peuvent avoir intérêt à inclure immédiatement leurs plus-values latentes dans leur résultat imposable.

L’article propose, en parallèle, un régime d’étalement de l’imposition des écarts de réévaluation et, pour les immobilisations non-amortissables, un régime de sursis d’imposition des écarts de réévaluation jusqu’à la cession ultérieure de ces biens.

C. L’ÉTALEMENT DE LA PLUS-VALUE DES OPÉRATIONS DE CESSION-BAIL

L’article 6 vise à rétablir le dispositif d’étalement de la plus-value de cession d’un immeuble dans le cadre d’une opération de cession-bail, opération par laquelle une entreprise propriétaire d’un bien immobilier professionnel le vend à une société de crédit-bail immobiliser (crédit-bailleur) et, simultanément, le prend en crédit-bail immobilier et devient locataire (crédit-preneur).

L’article propose d’ouvrir la possibilité pour les entreprises d’étaler l’imposition de la plus-value réalisée par ce type de cession sur la durée du contrat de crédit-bail afin d’améliorer leur trésorerie. L’étalement de la plus-value, qui ne pourrait dépasser quinze ans, assure la neutralité fiscale de l’opération pour l’entreprise, qui réintègre la plus-value au fur et à mesure de la déduction des loyers de crédit-bail.

Ce lissage de l’imposition de la plus-value des entreprises permet donc aux entreprises d’obtenir rapidement des liquidités en réalisant les plus-values latentes associées à leurs immeubles, sans devoir s’acquitter immédiatement de la totalité de l’impôt dû au titre de ces plus-values.

Le dispositif resterait temporaire et s’éteindrait au 31 décembre 2022.

D. LA SUPPRESSION DE LA MAJORATION LIÉE À LA NON ADHÉSION À UN ORGANISME DE GESTION AGRÉÉ

L’article 7 propose de supprimer la majoration de 1,25 appliquée au résultat des titulaires de revenus industriels et commerciaux, non commerciaux et agricoles passibles de l’impôt sur le revenu, soumis à un régime réel d’imposition et qui ne sont pas adhérent d’un organisme de gestion agréé (OGA).

La suppression de cette majoration apportera un soutien en trésorerie aux entreprises qui y étaient soumises.

E. LA SUPPRESSION DU CARACTÈRE OBLIGATOIRE DE L’ENREGISTREMENT DE CERTAINS ACTES DE SOCIÉTÉS

L’article 18 vise à simplifier les obligations pesant sur les entreprises pour l’enregistrement de certains actes auprès de l’administration.

Il prévoit ainsi de supprimer l’enregistrement obligatoire des actes de sociétés à très faible enjeu budgétaire et dont le périmètre est facilement identifiable par les usagers et les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Les actes constatant des augmentations de capital, des réductions de capital, des constitutions de groupements d’intérêts économiques (GIE) et des amortissements de capital ne seraient plus soumis à l’obligation d’enregistrement.

Par ailleurs, pour les actes de sociétés devant être enregistrés, l’article rend possible leur dépôt au greffe du tribunal avant l’exécution de la formalité d’enregistrement au service des impôts, même lorsque celle-ci est obligatoire.

F. LA MODERNISATION DES CONTRIBUTIONS À L’AMF

L’article 21 réforme les contributions dues par les prestataires de services d’investissement à l’Autorité des marchés financiers au titre de l’activité de régulation dont elle est chargée.

Les contributions seraient ainsi allégées pour les prestataires de petite taille avec la création d’un forfait réduit. En contrepartie, la contribution due par les sociétés de gestion les plus importantes serait augmentée, ainsi que le nombre de sociétés redevables.

Enfin, l’article prévoit de nouvelles contributions dues par les émetteurs de jetons et les prestataires de services sur actifs numériques, afin de prendre en compte leur émergence sur les marchés financiers, en lien avec le développement des crypto-actifs.

G. L’EXONÉRATION DE CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE EN CAS DE CRÉATION OU EXTENSION D’ÉTABLISSEMENT

L’article 42, placé en seconde partie, prévoit d’accorder aux entreprises nouvellement créées ou qui réalisent des investissements fonciers une exonération temporaire de cotisation foncière (CFE), à la condition d’une délibération en ce sens des collectivités concernées. Il prolonge ainsi de trois ans la durée au cours de laquelle les créations et extensions d’établissement ne sont pas prises en compte pour l’établissement de cette cotisation.

En permettant aux collectivités locales de décaler l’entrée dans l’imposition des nouveaux investissements fonciers des entreprises, la mesure doit permettre de stimuler cet investissement et favoriser l’implantation ou l’extension d’activités sur les territoires.

III. L’ADAPTATION ET LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ

A. LA RATIONALISATION DE LA FISCALITÉ

1. Les aménagements du crédit d’impôt recherche et du crédit d’impôt innovation

L’article 8 propose des aménagements du crédit d’impôt recherche (CIR) et du crédit d’impôt innovation (CII) qui portent à la fois sur l’assiette et le taux de ces crédits d’impôts.

Dans le calcul des dépenses entrant dans le champ du CIR, il supprime le doublement d’assiette pour la sous-traitance d’opérations de recherche et développement (R&D) à des organismes publics, instauré en 2004 afin de favoriser la synergie entre recherche publique et recherche privée.

Par ailleurs, il prévoit de supprimer le taux majoré de CIR de 50 % et d’abaisser à 35 %, au lieu de 40 %, le taux majoré de crédit d’impôt innovation (CII) applicable aux dépenses éligibles exposées en Corse.

L’article propose enfin de supprimer la possibilité, inscrite dans la loi, d’adresser des demandes de rescrit à des organismes autres que le ministère de la recherche. Alors que, dans la pratique, l’ensemble de ces demandes de rescrit sont effectivement adressées au ministère, la loi prévoit toujours cette possibilité, alors même que les opérateurs de recherche, dont l’Agence nationale de la recherche (ANR), ne sont plus organisés pour traiter ces demandes.

2. La suppression de taxes à faible rendement

Poursuivant l’effort de réduction du nombre de taxes à faible rendement opéré par les lois de finances pour 2019 et 2020, l’article 16 supprime sept nouvelles « petites taxes » :

– le droit sur les déclarations et notifications de produit du tabac ;

– la taxe générale sur les activités polluantes – lubrifiants, huiles et préparation lubrifiantes ;

– le prélèvement progressif sur le produit brut des jeux dans les casinos installés à bord des navires de commerce transporteurs de passagers battant pavillon français ainsi que le prélèvement complémentaire portant sur ces jeux ;

– la taxe sur les hydrofluorocarbones ;

– le prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la vente, location ou exploitation d’œuvres pornographiques ou d’incitation à la violence et la taxe spéciale portant sur ces films.

Les derniers rendements connus de ces petites taxes atteignent 25,6 millions d’euros.

Avec le projet de loi de finances pour 2021, 46 petites taxes auront ainsi été supprimées depuis 2019 pour un montant total de 435,6 millions d’euros.

3. La suppression de dépenses fiscales inefficientes

La simplification de la loi fiscale est également poursuivie par la suppression de deux dépenses fiscales inefficientes.

L’article 17 prévoit ainsi de supprimer :

– l’exonération d’impôt sur le revenu et de toute cotisation ou contribution sociale sur les sommes perçues dans le cadre de l’attribution du prix « French Tech Ticket ». Ce prix n’étant plus décerné depuis 2017, la dépense fiscale est en effet devenue obsolète ;

– l’exonération de taxe intérieure de consommation pour les huiles végétales pures (HVP) utilisées comme carburant agricole ou pour l’avitaillement des navires de pêche professionnels. Les HVP n’étant plus utilisés comme carburants, cette dépense fiscale n’a plus d’objet.

À l’issue des lois de finances pour 2018, 2019, 2020 et 2021, 24 dépenses fiscales auront ainsi été supprimées, 9 soumises à évaluation et 10 bornées dans le temps.

B. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT EUROPÉEN

1. La clarification des règles de TVA applicables aux offres composites

L’article 9 reprend les principes jurisprudentiels dégagés par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) régissant le traitement des offres commerciales constituées de plusieurs éléments relevant de régimes de TVA différents.

La règle retenue consiste à apprécier de façon indépendante chaque opération soumise à TVA, sans que celle-ci puisse être artificiellement décomposée en plusieurs éléments. Le taux applicable à cette offre unique serait le plus élevé des taux appliqués à ces différents éléments, sauf pour les éléments de l’offre qui présentent un caractère accessoire.

L’article prévoit néanmoins des dérogations pour le régime des agences de voyages et l’application du taux particulier de 2,1 %.

Enfin, il généralise à l’ensemble des services numériques les règles législatives de détermination de la base imposable introduite pour contenir les pratiques d’optimisation.

2. Le report de l’entrée en vigueur des règles modifiant le régime de TVA du commerce électronique

L’article 10 modifie la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 147 de la loi de finances pour 2020 qui transpose les directives européennes relatives au commerce électronique modifiant la directive relative au système commun de TVA.

Aux termes de ces directives, la réforme de la TVA applicable au commerce électronique devait entrer en vigueur au 1er janvier 2021. Néanmoins, face aux impacts de la crise sanitaire, le Conseil de l’Union européenne a décidé de reporter de six mois cette date d’entrée en vigueur au 1er juillet 2020. Le présent article s’aligne sur ce nouveau calendrier.

3. La mise en conformité avec le droit européen du régime de TVA des gains de course hippique

L’article 11 prévoit la mise en conformité au droit européen de l’imposition à la TVA des gains de cours hippique.

Alors que, en France, les gains réalisés par les entraîneurs mettant à disposition des chevaux à l’occasion des courses hippiques sont soumis à la TVA, la Cour de justice de l’Union européenne considère que l’aléa auquel ils sont soumis, à savoir le résultat de la course, doit conduire à rendre ces sommes non imposables.

Le présent article propose d’aligner le droit français sur le droit européen concernant le traitement de ces situations.

4. La création d’un groupe de TVA et la révision du champ du dispositif du groupement autonome de personnes

L’article 45 transpose l’article 11 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, aux termes duquel chaque État membre peut considérer comme un seul assujetti des personnes établies sur le territoire de ce même État membre qui sont indépendantes du point de vue juridique mais qui sont étroitement liées entre elles sur le plan financier, économique et de l’organisation.

Le mécanisme de l’assujetti unique, déjà appliqué par vingt États membres, permet de renforcer la neutralité économique de l’impôt sur les choix organisationnels des groupes.

Cette constitution en assujetti unique resterait facultative. Les assujettis optant pour ce régime doivent désigner l’un d’eux comme tête de groupe afin de remplir l’ensemble des obligations liées à la taxe et procéder au paiement dont ils restent solidairement tenus.

C. LA MODERNISATION DES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT

1. La simplification de la taxation de l’électricité

L’article 13 vise à simplifier et adapter la gestion des différentes taxes dues par les fournisseurs d’électricité au titre de la consommation finale d’énergie, poursuivant le processus d’unification du recouvrement des impositions par la direction générale des finances publiques (DGFiP).

La gestion de ces taxes est partagée entre la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), les services communaux, les services départementaux, les préfectures et les comptables assignataires de ces collectivités. Ce processus donne ainsi lieu, chaque trimestre, à l’émission de 8 800 déclarations auprès de 3 100 comptables assignataires différents. L’article prévoit dès lors de regrouper la gestion de ces taxes au sein d’un guichet unique auprès de la DGFiP.

Le présent article doit également permettre d’harmoniser les tarifs d’accise sur l’électricité au niveau national avec, dès le 1er janvier 2021, un premier alignement des dispositifs juridiques, en particulier des tarifs, de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICCFE) et des taxes communales (TCCFE) et départementales (TDCFE).

La gestion des TICCFE et des TDCFE serait transférée à la DGFiP au 1er janvier 2022. Un nouvel alignement des taux des TCCFE serait également réalisé avant le transfert de leur gestion à la DGFiP au 1er janvier 2023.

2. L’harmonisation des procédures de recouvrement forcé des créances publiques

L’article 19 vise à poursuivre l’harmonisation des procédures de recouvrement forcé mises en œuvre par les comptables publics de la DGFiP et de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) sur quatre points :

– la simplification des délais de prescription de l’action en recouvrement forcé ;

– l’extension de la mise en demeure de payer à toutes les créances publiques ;

– l’unification des règles d’imputation d’un paiement partiel sur une créance publique unique ;

– l’extension de la compétence des huissiers des finances publiques et des commissaires aux ventes à toutes les créances publiques.

3. La prorogation du taux de l’intérêt de retard et de l’intérêt moratoire

L’article 20 proroge le taux mensuel de l’intérêt de retard dû par les contribuables à l’État et de l’intérêt moratoire dû par l’État aux contribuables, taux fixé à 0,2 % par l’article 55 de la loi° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificatives pour 2017. En l’absence d’intervention législative, en effet, ce taux reviendrait dès le 1er janvier 2021 à son niveau en vigueur jusqu’au 31 décembre 2017, soit 0,4 %.

4. Le transfert à la DGFiP de la gestion des taxes d’urbanisme

L’article 44 organise le transfert de la gestion des taxes d’urbanisme des directions départementales des territoires (DDT) à la direction générale des finances publiques (DGFiP). Cette dernière n’assure, aujourd’hui, que le recouvrement de ces taxes.

Le transfert serait effectif au deuxième semestre 2022 et concernerait :

– la taxe d’aménagement perçue par les communes ou EPCI, la métropole de Lyon, les départements, la collectivité de Corse et la région Île-de-France ;

– la composante « logement » de la redevance pour archéologie préventive ;

– la taxe pour création de locaux à usage de bureaux, de locaux commerciaux et de locaux de stockage affectée à la région Île-de-France.

L’ensemble de ces prélèvements atteint un total de 1,9 milliard d’euros.

L’article propose également des mesures de simplification procédurales, avec le décalage de l’exigibilité de la taxe d’aménagement à l’achèvement des travaux. Ceci permettra de fusionner les obligations déclaratives avec celles liées aux changements fonciers et de réduire les tâches de gestion à faible valeur ajoutée.

Le Gouvernement est également habilité, aux termes du présent article, à légiférer par voie d’ordonnance afin de définir le cadre normatif du transfert des taxes d’urbanismes.

Enfin, l’article prévoit d’abroger le versement pour sous-densité (VSD). La lutte contre l’étalement urbain serait dorénavant portée par une mesure d’adaptation de la taxe d’aménagement portée par l’article 43 du projet de loi de finances.

5. La sécurisation du droit de communication à la DGFiP des données de connexion

L’article 46 a pour objet de placer l’exercice du droit de communication de l’administration fiscale auprès des opérateurs de téléphonie et d’internet sous l’autorisation d’un contrôleur des demandes des données de connexion, sur le modèle du dispositif instauré pour l’Autorité des marchés financiers et pour l’Autorité de la concurrence et les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

*

FICHE N° 6 : LES RECETTES DE L’ÉTAT

Les recettes nettes du budget général de l’État sont prévues à 296,1 milliards d’euros en 2021, au lieu de 263,1 milliards d’euros en 2020 et 295,3 milliards d’euros en 2019. Ces recettes seraient fortement affectées par la contraction de l’économie en 2020 mais rebondiraient de façon dynamique en 2021.

Recettes nettes du budget gÉNÉral de l’État 2019-2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes – qui sont en réalité des dépenses au sens de la comptabilité nationale – il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours du budget général s’établissent à 226 milliards d’euros en 2021 au lieu de 197,5 milliards d’euros en 2020, un niveau inférieur à celui de 2019.

Recettes nettes de l’État 2019-2021

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Cette approche, retenue au sein du tome I de l’annexe Voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances, présente néanmoins un risque de confusion entre les ressources du budget général de l’État et celles de l’État.

En particulier, les tableaux précédents éludent les recettes fiscales des budgets annexes et des comptes spéciaux et minorent la catégorie « autres recettes fiscales » des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux.

Les développements qui suivent sur les recettes fiscales retiendront donc, parallèlement à la présentation habituelle, une autre présentation plus conforme à la réalité économique et budgétaire des impositions affectées à l’État (I).

Les principales données budgétaires relatives aux recettes non fiscales (II), aux prélèvements sur recettes (III) et aux dépenses fiscales (IV) seront ensuite présentées successivement.

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT

L’analyse des recettes fiscales de l’État suppose au préalable d’indiquer les clés de passage des recettes fiscales brutes aux recettes fiscales nettes (A). Les recettes fiscales nettes sont ensuite présentées de façon générale (B) puis par principaux impôts (C).

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([79]).

Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (119,2 milliards d’euros) se décomposeraient ainsi en 2021 :

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État. Certes, le montant de 271,2 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses à l’article 32 du présent projet de loi de finances. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

1. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. La Cour des comptes a critiqué cette présentation et recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État ([80]). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État et il n’est donc pas pertinent de les en soustraire. Comme pour les prélèvements sur recettes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes doit se doubler du constat que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes, notamment avec la montée en puissance du dégrèvement sur la taxe d’habitation sur les résidences principales finançant in fine sa suppression jusqu’en 2020 pour 80 % des ménages. Toutefois, à compter de 2021, le produit de la TH sera transféré à l’État. Son produit résiduel jusqu’en 2022 ne sera donc plus dégrevé au bénéfice des collectivités territoriales – elles bénéficieront alors d’une compensation ad hoc.

En 2021, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État sont estimés à 6,9 milliards d’euros au lieu de 23,0 milliards d’euros en 2020. En réintégrant ce montant aux recettes de l’État, la ligne « autres recettes fiscales nettes » ressortirait à 58,1 milliards d’euros au lieu de 51,2 milliards d’euros.

2. Les recettes fiscales de l’État hors budget général

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État, alors qu’elle n’est pas négligeable.

Pour 2021, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État est prévu à 0,87 milliard d’euros.

Impôts affectés à des budgets annexes et comptes spéciaux de l’état

(en millions d’euros)

Source : Présent PLF, état A.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (870,1 millions d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (6,9 milliards d’euros), le montant effectif des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 271,2 milliards d’euros mais de 279,0 milliards d’euros.

Recettes nettes de l’État en 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement.

La présentation budgétaire traditionnelle est retenue dans l’analyse qui suit pour plus de clarté et surtout pour garantir un lien avec les documents budgétaires du Gouvernement. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant effectif des recettes fiscales nettes de l’État.

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont estimées :

– à 246,8 milliards d’euros en 2020, en baisse de 34,5 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2019 et de 46,2 milliards d’euros par rapport à la LFI 2020 ;

– et à 271,2 milliards d’euros en 2021, en hausse de 24,4 milliards d’euros par rapport à 2020.

Recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

Source : Gouvernement.

1. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB, ce qui permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Par la suite, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

a. L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative l’affectant n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 5 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 105 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Pour calculer cette évaluation, une hypothèse d’élasticité de chaque impôt à la croissance est déterminée.

La croissance spontanée des dépenses est comparée à l’évolution du PIB en valeur plutôt qu’en volume. En 2021, l’évolution du PIB en volume est de – 10 % mais de – 8,4 % en valeur.

b. Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances.

Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

c. Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5.

2. Évolution générale de 2020 à 2021

● Les recettes fiscales nettes s’établiraient en 2020 à 246,8 milliards d’euros.

Entre 2019 et 2020, hors contrecoup de la bascule du CICE en allègement de charges (+ 17,1 milliards d’euros), les mesures nouvelles ont diminué les recettes fiscales nettes de 18,9 milliards d’euros, en lien avec la réforme du barème de l’impôt sur le revenu (– 5,0 milliards), la dernière tranche de dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers (– 3,8 milliards) et la baisse du taux d’impôt sur les sociétés (– 2,5 milliards).

La crise sanitaire a néanmoins entraîné, en 2020, une baisse des recettes fiscales nettes de 46,2 milliards d’euros par rapport à la prévision de LFI. L’évolution spontanée des recettes fiscales atteindrait – 11,6 %, soit un niveau plus bas que le recul de l’activité (– 8,4 %) en valeur.

Cette surréaction du rendement des recettes fiscales à l’activité est illustrée par une baisse des recettes de l’impôt sur les sociétés (– 18,3 milliards), de la TVA (– 14,7 milliards) et de la TICPE (– 4,8 milliards).

● En 2021, les recettes fiscales nettes du budget général s’établiraient à 271,2 milliards d’euros, en hausse de 24,4 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2020. Elles se situeraient toujours à un niveau inférieur de 10,1 milliards d’euros à celui constaté en 2019.

Les mesures nouvelles pour 2021 réduiraient les recettes fiscales de 5,4 milliards d’euros, en lien avec la mise en place de la première tranche d’exonération de la taxe d’habitation pour les 20 % de foyers encore redevables (– 2,4 milliards) et la poursuite de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés (– 3,7 milliards).

La baisse des impôts de production dans le cadre du plan de relance contribuerait également à cette diminution des recettes fiscales nettes, à hauteur de – 10 milliards d’euros. Elle serait néanmoins compensée par la rebudgétisation du CAS Transition énergétique prévue au 1er janvier 2021 (+ 6,5 milliards d’euros) et l’effet retour de la baisse des impôts de production sur la hausse des recettes d’impôt sur les sociétés (+ 1,4 milliard).

L’évolution spontanée des recettes s’établirait à + 12,1 %, portée par le rebond du rendement de l’impôt sur les sociétés, de la TVA et de la TICPE.

Des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2020 aux recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral en 2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT

Les impôts les plus importants sur le plan budgétaire sont étudiés ci-après. La part de ces impôts dans les recettes fiscales totales du budget général a baissé entre 2020 et 2021, leur part passant de 90,6 % à 81,1 %, en raison de la forte progression des autres recettes fiscales nettes (voir supra, tableau sur les recettes nettes du budget général de l’État 2019-2021).

Principaux impÔts affectés À l’État en 2021

Source : commission des finances.

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale. Depuis 2018, les régions bénéficient également d’une fraction de la TVA ([81]).

répartition du produit de la TVA depuis 2012

(en milliards d’euros)

* Effets d’arrondis au dixième.

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1 et réponses au questionnaire du Rapporteur général.

a. En 2020

La crise économique entraîne une forte baisse des recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : avec la baisse de la consommation et de l’investissement, la croissance spontanée des recettes TVA s’établirait à – 9,2 %. Cela représente une dégradation plus forte que celle du PIB en valeur (– 8,4 %).

Le rendement de TVA pour 2020 atteindrait 111,3 milliards d’euros.

b. En 2021

Les recettes nettes de TVA au bénéfice du budget général de l’État continueraient de baisser en 2021 pour atteindre 89 milliards d’euros.

Cette baisse s’explique pour l’essentiel par une mesure massive de périmètre, avec la hausse des transferts aux collectivités territoriales au titre des compensations prévues en LFI 2020 pour la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales (23,2 milliards d’euros au bénéfice des départements, des EPCI et de la ville de Paris).

La réforme des impôts de production proposée par le PLF 2021 s’accompagne en outre d’une compensation aux régions de 9,7 milliards d’euros via le transfert d’une fraction de TVA.

Partage du produit de la TVA en 2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

La croissance spontanée des recettes serait néanmoins plus dynamique (+ 9,3 %) que le rebond attendu de l’économie en 2021.

Des recettes nettes de TVA 2020 aux recettes nettes de tva 2021 (part État)

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

2. L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Il a progressé de 19,8 milliards d’euros depuis 2010.

Rendement net de l’IR depuis 2010

(en milliards d’euros)

* Prévision actualisée

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

a. En 2020

Le rendement de l’IR est estimé, en 2020, à 72,7 milliards d’euros, en hausse de 0,9 milliard par rapport à 2019.

Les ressources liées à l’impôt sur le revenu ont résisté au contexte économique dégradé, à la faveur de la préservation du revenu des ménages en lien avec les mesures d’urgence. Par ailleurs, l’assiette du prélèvement à la source (PAS) conserverait un certain dynamisme du fait de revenus moins sensibles à la conjoncture (pensions de retraite) et de son caractère contemporain seulement partiel, en particulier pour le calcul de l’imposition du revenu des indépendants. Par ailleurs, les contribuables n’auraient que faiblement augmenté leur niveau de modulation par rapport à 2019.

L’impact de la réforme du barème de l’IR (– 5 milliards) est compensé par un effet de trésorerie, avec le décalage budgétaire de 5 milliards correspondant à l’encaissement en janvier 2020 de la majorité du PAS prélevé sur les rémunérations de décembre 2019. En effet, seuls 11 mois d’IR ont été encaissés en 2019, le mois de décembre 2019 étant encaissé en janvier 2020.

b. En 2021

Le rendement de l’IR est prévu pour 2021 à 74,9 milliards d’euros, en hausse de 2,2 milliards d’euros par rapport à 2020.

Cette évolution serait portée par la croissance spontanée de l’impôt en lien avec la reprise de l’activité et l’augmentation de la masse salariale soumise à IR (+ 1,9 %). Les recettes de prélèvement forfaitaire obligatoire et de plus-values immobilières seraient en hausse (+ 0,5 milliard). Les comportements de modulation par les contribuables auraient un impact similaire à celui observé en 2019 (+ 0,8 milliard).

Des recettes nettes d’IR 2020 aux recettes nettes d’IR 2021

(en milliards d’euros)

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

3. L’impôt sur les sociétés

L’IS est affecté intégralement au budget général de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2010

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances.

a. En 2020

Les recettes en 2020 de l’impôt sur les sociétés diminueraient de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2019, pour s’établir à 29,9 milliards d’euros.

À la faveur de la crise sanitaire, la croissance spontanée de recettes d’impôt sur les sociétés serait fortement négative (– 46,2%) en raison de la chute attendue du bénéfice fiscal des entreprises (– 24 %).

La baisse serait compensée sous l’effet des mesures nouvelles qui augmentent le rendement de l’IS de 11,9 milliards d’euros avec l’effet retour de la bascule entre CICE et baisse de cotisations, malgré la baisse du taux d’impôt sur les sociétés (– 2,5 milliards) et de la mesure de remboursement immédiat des reports en arrière des déficits (– 0,4 milliard).

b. En 2021

Pour 2021, le rendement de l’IS remonterait à 37,8 milliards d’euros, en augmentation de 7,9 milliards par rapport à 2020.

En raison du rebond économique, la croissance spontanée serait élevée (+ 38,1 %), en lien avec la hausse de 31,5 % du bénéfice fiscal. Néanmoins, une fois neutralisé l’effet retour de l’IS de la baisse des impôts de production, cette progression serait moins importante et s’établirait à + 27,5 %.

Les mesures nouvelles diminueraient le rendement de l’IS de 3,5 milliards d’euros, avec la poursuite de la baisse du taux de l’impôt (– 3,7 milliards) et la mesure de remboursement immédiat des reports en arrière des déficits (– 0,7 milliard).

Des recettes d’IS 2020 aux recettes d’IS 2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

Affectation de la TICPE 2019-2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

a. En 2020

Le rendement net de la TICPE revenant au budget général de l’État est prévu à 7,8 milliards d’euros pour 2020 alors que son rendement global devrait s’élever à 26,8 milliards d’euros.

Les recettes tirées de la TICPE sont fortement affectées par la crise, leur croissance spontanée entre 2019 et 2020 s’établissant à – 13,8 %, en lien avec la baisse de consommation des produits pétroliers pendant le confinement. Par ailleurs, le système de garantie des ressources aux départements et régions augmenterait les transferts de l’État.

Enfin, les remboursements de TICPE sont revus à la hausse pour atteindre + 0,4 milliard d’euros, en raison du passage à un rythme trimestriel des remboursements liés aux consommations de gazole des transporteurs routiers.

b. En 2021

Pour 2021, la part de TICPE du budget général de l’État est prévue à 18,3 milliards d’euros, en augmentation de 10,5 milliards, avec l’impact de trois effets principaux :

– un rebond de la consommation de carburants, qui retrouverait un niveau proche de celui de 2019 ;

– une mesure de transfert, en lien avec la clôture du CAS Transition écologique, qui doit augmenter les recettes affectées au budget général de l’État de 6,5 milliards d’euros ;

– une mesure nouvelle de suppression du taux réduit pour certains usages du gazole non routier (GNR), qui augmenterait les recettes de 0,4 milliard d’euros.

Les remboursements seraient revus à la baisse en 2021 (– 0,3 milliard), en raison du contrecoup de la trimestrialisation et de l’effet en année pleine de la mesure de baisse de deux centimes par litre du remboursement aux transporteurs routiers sur le gazole.

Des recettes de TICPE 2020 aux recettes de tICPE 2021 (part État)

(en milliards d’euros)

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

5. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales nettes sont calculées comme la somme de recettes brutes qui comprennent les droits de mutation à titre gratuit, l’impôt sur la fortune immobilière ou les taxes intérieures de consommation hors TICPE, nettes des remboursements et dégrèvements, qui regroupent les contentieux fiscaux, les admissions en non-valeur ou les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

● En 2020, les autres recettes fiscales nettes atteindraient 25,1 milliards d’euros, en baisse de 10,1 milliards par rapport à 2019, à la fois en raison d’une croissance spontanée négative (– 11,8 %, soit – 4,2 milliards) et de mesures nouvelles (– 6,4 milliards), dont le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables (– 3,8 milliards) ainsi que les principaux contentieux (– 3,1 milliards).

L’évolution spontanée négative serait portée par la baisse des retenues à la source des capitaux mobiliers (– 1,2 milliard), des autres taxes intérieures (– 0,8 milliard) et des produits des jeux (– 0,4 milliard).

● La hausse de ces autres recettes fiscales serait très forte en 2021, avec + 26,1 milliards d’euros. Le rebond de l’économie entraînerait une croissance spontanée bien plus élevée (+ 15,3 %) que celle de l’activité et des mesures nouvelles auraient un impact positif à hauteur de 22,2 milliards d’euros. Ces mesures nouvelles comprennent la suppression du dégrèvement de la taxe d’habitation (TH) ainsi que la rebudgétisation temporaire de la TH sur les résidences principales.

L’impact de la croissance spontanée sur ces autres recettes fiscales s’élèverait à 3,8 milliards, porté par le rebond des taxes intérieures de consommation hors TICPE (+0,7 milliard), des retenues à la source sur les capitaux mobiliers (+ 0,5 milliard) ainsi que des produits des jeux (+ 0,4 milliard).

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL

● En 2020, les recettes non fiscales augmenteraient de 2,3 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2019 pour s’établir à 16,3 milliards d’euros, selon les prévisions d’exécution actualisées par le présent projet de loi de finances.

Ceci s’explique par :

– les amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence (+ 2,4 milliards d’euros), notamment l’amende infligée à la société Apple (1,1 milliard d’euros) ;

– le produit des amendes et condamnations pécuniaires (+ 1,7 milliard d’euros), notamment la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) mise en œuvre contre la société Airbus ;

– la rémunération des prêts garantis par l’État (+0,5 milliard d’euros) ;

– les intérêts et avances des programmes d’investissement d’avenir (PIA) reversés au budget général (+ 0,4 milliard) ;

– la hausse du versement, composé du dividende et du montant dû au titre de l’impôt sur les sociétés, de la Banque de France (+ 0,3 milliard)

Ces hausses seraient néanmoins compensées, en partie, par la baisse du produit des participations de l’État (– 1,4 milliard), l’annulation des prélèvements sur les fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations (– 0,5 milliard) et la baisse de son dividende (– 0,1 milliard), ainsi que la baisse du reversement du compte de commerce Soutien au commerce extérieur au budget général (– 0,6 milliard).

● En 2021, le produit des recettes non fiscales augmenterait de 8,6 milliards d’euros par rapport à 2020 pour atteindre 24,9 milliards d’euros. Cette hausse très importante serait portée par :

– les financements apportés par l’Union européenne dans le cadre de l’instrument Next Generation EU pour 10 milliards d’euros, bien que les conditions institutionnelles externes de cette attribution à la France demeurent à réunir (voir la fiche n° 3) ;

– la tarification des prêts garantis par l’État (+ 1,9 milliard d’euros) ;

– les produits des participations de l’État dans les entreprises publiques (+ 1,5 milliard d’euros) ;

– la récupération des créances d’EDF et des comptes historiques des opérateurs auprès de la Caisse des dépôts, liée à la suppression des dernières dispositions de l’ancien mécanisme de recouvrement de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) prévue à l’article 29 du PLF 2021 (+ 0,3 million d’euros) ;

– les frais d’assiette et de recouvrement (+ 0,3 milliard d’euros) ;

– le reversement des intérêts des PIA au budget général (+ 0,2 milliard).

La hausse de ces ressources serait en partie compensée par la baisse des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence par rapport à 2020 (– 2,2 milliards d’euros), ainsi que par celle du produit des autres amendes et condamnations pécuniaires (– 2,2 milliards), et des versements de la Banque de France (– 0,8 milliard) et de la Caisse des dépôts (– 0,3 milliard) ([82]).

Selon l’état A annexé au projet de loi de finances, ces recettes non fiscales se décomposeraient, principalement, en :

– 4,8 milliards d’euros de dividendes et recettes assimilées ;

– 1,3 milliard d’euros de produits du domaine de l’État ;

– 2,0 milliards d’euros de produits de la vente de biens et services ;

– 862 millions d’euros de remboursements et d’intérêts des prêts, d’avances et d’autres immobilisations financières ;

– 1,7 milliard d’euros d’amendes, de sanctions, de pénalités, et de frais de poursuite ;

– et 14,3 milliards d’euros de produits divers, qui incluent en particulier une prévision de versement des financements européens de 10 milliards d’euros et un total de 2,6 milliards d’euros perçus au titre de divers produits de la rémunération de la garantie de l’État. Les ressources tirées de ces divers produits ont fortement augmenté (+ 2,4 milliards d’euros) par rapport au montant prévu en LFI 2020 (210,4 millions d’euros), reflétant l’impact du dispositif de prêts garantis par l’État.

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

Il est prévu que les prélèvements sur recettes (PSR) augmentent de 7,4 milliards d’euros en 2021 par rapport au montant prévu en LFI 2020, ce qui réduit d’autant le montant des ressources du budget général.

Évolution des prÉLÈvements sur recettes depuis 2019

(en milliards d’euros)

*Évolution par rapport à la prévision actualisée pour 2020. Entre parenthèses, l’évolution par rapport à la prévision initiale de la LFI 2020.

Source : présent projet de loi de finances.

Le PSR en faveur de l’Union européenne augmenterait de 3,5 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2020 et de 5,4 milliards par rapport à la LFI 2020 pour s’établir à 26,9 milliards d’euros.

Le PSR en faveur des collectivités augmenterait de 2 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale pour 2020, du fait de l’addition de plusieurs facteurs, dont les principaux sont les suivants :

– une baisse de 2,2 milliards d’euros d’allocations compensatrice, en lien avec la réforme de la taxe d’habitation ;

– une hausse de 3,3 milliards d’euros avec la création d’un nouveau prélèvement sur recettes (PSR) par l’article 4 du présent PLF ;

– une augmentation de 0,5 milliard d’euros sur le FCTVA ([83]) ;

– une augmentation de 0,4 milliard du fait de la création d’un nouveau PSR au titre de la garantie des recettes 2020 du bloc communal et des autorités organisatrices de la mobilité.

IV. 86 MILLIARDS D’EUROS DE DÉPENSES FISCALES POUR 2021

Le tome II de l’annexe relative aux Évaluations des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Le présent projet de loi de finances prévoit des dépenses fiscales de 85,9 milliards d’euros.

DÉpenses fiscales 2018-2021

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome II.

Le coût total des dépenses fiscales diminuerait ainsi de 3,2 milliards d’euros par rapport à 2020.

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 dispose que « le rapport entre, d’une part, le montant annuel des dépenses fiscales et, d’autre part, la somme des recettes fiscales du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements, et des dépenses fiscales ne peut excéder 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022 ».

Les données annexées au présent projet de loi de finances permettent de confirmer que les plafonds de la LPFP sont respectés depuis 2018 et continueraient à l’être en 2021.

Taux de dÉpenses fiscales dans les recettes nettes de l’État

(en % et en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluation des voies et moyens, tome II.

Bien qu’il en soit dénombré 475 dans le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût des dépenses fiscales est en réalité concentré sur un faible nombre d’entre elles.

Les 15 dépenses fiscales les plus coûteuses représentent à elles seules plus de 50 % du montant total des dépenses fiscales. Le CICE, malgré sa suppression, continue d’avoir des effets du fait de créances passées. Il demeure la première dépense fiscale du budget général.

Les 15 dÉpenses fiscales les plus coûteuses en 2021

(en millions d’euros)

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome II.

*

FICHE N° 7 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([85]) (LPFP 2018-2022) a prévu une faible évolution de la dépense de l’État sur les années 2018 à 2022. Si les exercices budgétaires 2018 et 2019 ont été conformes à l’objectif de modération de la dépense de l’État, tout en diminuant la prévision du nombre de suppressions d’emplois et en augmentant fortement les crédits alloués aux politiques publiques considérées comme prioritaires, l’exécution budgétaire de 2020 et la prévision pour 2021 s’éloignent substantiellement de la trajectoire définie par la LPFP.

Pour faire face à la crise sanitaire, le Gouvernement a recours à une politique budgétaire expansionniste, qui se reflète dans les dépenses prévues pour l’année 2021 au titre du plan de relance. Le reste du budget prolonge la logique établie depuis 2018 : renforcement des moyens des missions prioritaires et maîtrise de la dépense.

I. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT MAÎTRISÉE HORS PLAN DE RELANCE ET LA STABILISATION DES EFFECTIFS

A. UNE PROGRESSION MARQUÉE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

La dépense totale de l’État devrait progresser de 42,7 milliards d’euros en 2021, soit une hausse de près de 10 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2020 ([86]). Les efforts de bonne gestion et de sincérité budgétaire se poursuivent.

1. Un nouveau palier de dépenses a été franchi

En 2021, la norme de dépenses pilotables de l’État, dont les crédits de la mission Plan de relance sont exclus, augmenterait de 10,3 milliards d’euros à périmètre constant par rapport à LFI pour 2020. Il s’agit de l’augmentation la plus importante de la norme depuis 2017. Comparée à la loi de finances pour 2020 telle que résultant de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (LFR 3) ([87]), la hausse de la norme pilotable est limitée à 3,6 milliards d’euros.

Évolution de la norme de dépenses pilotables à périmètre depuis 2017

(en milliards d’euros)

Source : présent projet de loi de finances.

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) rassemble, d’une part, les dépenses sous la norme de dépenses pilotables et, d’autre part, les dépenses dont l’évolution est considérée, selon les règles édictées par la LPFP 2018-2022, ne pas être directement pilotable par le Gouvernement. Il augmenterait de 42,7 milliards d’euros entre la LFI 2020 et 2021, ce qui représente près de six fois la hausse observée entre 2019 et 2020. Toutefois, par rapport à l’exécution 2020 actualisée par la troisième loi de finances rectificative pour 2020, l’ODETE serait en diminution de 17,4 milliards d’euros.

Cet accroissement substantiel est porté par trois postes de dépenses en particulier : le plan de relance (+ 22 milliards d’euros), le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (+ 5,4 milliards d’euros) et une augmentation des transferts aux collectivités locales (+ 4,1 milliards d’euros).

Norme de dépenses de l’État entre 2017 et 2021

(en milliards d’euros)

* Hors pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre.

Source : présent projet de loi de finances.

2. Une gestion des crédits qui s’adapte à la crise sanitaire

Les efforts du Gouvernement pour assainir la gestion budgétaire continuent mais s’adaptent à la situation sanitaire.

Depuis 2017, le Gouvernement a entamé une démarche de « sincérisation » budgétaire qui se poursuit au sein de ce projet de loi de finances :

– le taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 a été abaissé de 8 % à 3 %. Cette diminution l’a obligé à présenter au Parlement une programmation des dépenses plus sincères que lors des programmations précédentes. Cela l’a conduit à majorer les dotations de plusieurs programmes à partir de la confection du projet de loi de finances pour 2018 ;

– malgré la crise économique, le Gouvernement n’a pas eu recours à des décrets d’avance et a préféré en 2020 solliciter l’autorisation parlementaire à trois reprises pour adapter les moyens de l’État ;

– pour accroître la lisibilité et la sincérité budgétaire des dépenses consacrées aux politiques publiques de l’écologie plusieurs mesures sont prévues à compter de 2021 : le compte d’affectation spéciale Transition énergétique est supprimé, le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport est intégré au budget de l’État tout comme le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Pour permettre une mobilisation rapide des crédits et soutenir les ménages, les entreprises et les collectivités territoriales par temps de crise, plusieurs missions ont été ou seront exonérées de mise en réserve :

– la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire qui a permis en 2020 de financer les principales mesures de soutien à l’économie portées par les différentes lois de finances rectificatives (dispositif d’activité partielle, fonds de solidarité pour les entreprises, soutien financier en garantie de l’État pour certaines entreprises et compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises) ;

– en 2021, les missions Plan de relance et Investissement d’avenir.

B. LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT : UNE STABILISATION DES EFFECTIFS

En 2021, les dépenses de personnel du budget général de l’État s’élèveraient à 135,3 milliards d’euros, dont 91,2 milliards d’euros hors contributions au compte d’affectation spéciale Pensions (CAS « Pensions »). La masse salariale hors pensions augmenterait ainsi de 1,45 milliard d’euros (+ 1,6 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. L’augmentation serait donc quasi identique à celle prévue par le projet de loi de finances pour 2020 entre 2019 et 2020 (+ 1,48 milliard d’euros).

La croissance de la masse salariale reste toutefois maîtrisée. À titre de comparaison, les dépenses de personnel hors CAS « Pensions » ont augmenté de 4,4 milliards d’euros en 2017 (+ 3,6 %).

1. La stabilisation des effectifs sur le champ de l’État et de ses opérateurs

a. Le niveau stable de l’emploi de l’État et de ses opérateurs en 2021

En 2021, le schéma d’emplois présenté par le Gouvernement pour l’État et ses opérateurs s’établit à – 157 ETP, confirmant une stabilisation des effectifs après une hausse prévisionnelle de 17 ETP en 2020, après des baisses estimées à 4 164 ETP en 2019 et 1 660 ETP en 2018.

Prévisions des schÉmas d’emplois pour les années 2018 à 2021

à champ constant

(en équivalents temps plein)

Source : projets de loi de finances pour 2019, 2020 et 2021.

Selon les prévisions des lois de finances initiale pour 2018 à 2020 et selon le présent projet de loi de finances, le schéma d’emplois de l’État et de ses opérateurs serait de – 5 964 ETP entre 2018 et 2021. Encore ce chiffre ne prend-il en compte que les prévisions pour l’année 2018 et non la consommation effective d’ETP ([89]).

b. Une prévision de réduction de 10 500 emplois environ sur le quinquennat

Le Gouvernement a abaissé sa prévision de réduction nette de 50 000 emplois sur le champ de l’État et de ses opérateurs sur le quinquennat. Cette prévision avait été traduite législativement à l’article 10 de la LPFP 2018-2022 qui dispose que le nombre d’emplois en 2022 exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT) doit être au moins inférieur de 50 000 au nombre d’ETPT ([90]) en 2018. Le Gouvernement a ensuite prévu à partir de 2020 une diminution nette de 10 500 ETP sur la même période 2018-2022.

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2020 devant la commission des finances de l’Assemblée le 27 septembre 2019, le ministre de l’action et des comptes publics avait précisé que cette baisse nette se décomposait en une diminution brute d’environ 27 000 ETP et une création brute d’emplois d’environ 17 000 ETP. Environ 10 000 suppressions de postes brutes devaient être assumées par le seul ministère de l’action et des comptes publics.

Cet abaissement de la prévision de réduction de postes tirait les conséquences des conclusions du Grand débat national lors duquel s’était exprimée une demande forte pour renforcer certains services publics.

Ainsi, à supposer que le schéma d’emplois s’établisse à – 5 807 ETP pour les années 2018-2020 sur le champ de l’État et des opérateurs (voir supra), l’atteinte de la prévision de – 10 500 ETP d’ici 2022 implique une diminution nette de 4 693 ETP sur les années 2021 et 2022, soit une baisse moyenne nette de 2 346 ETP par an. Force est de constater que cette proportion n’est pas atteinte pour 2021.

c. L’évolution des effectifs des ministères

Le présent projet de loi de finances prévoit une infime diminution des effectifs de l’État hors opérateurs en 2021, à hauteur de 11 ETP. Entre 2018 et 2021, le schéma d’emplois s’établirait à – 1 714 ETP, soit une moyenne annuelle de – 429. Cette quasi-stabilisation intervient après trois années d’augmentation sensible des effectifs de l’État : entre 2015 et 2017, le schéma d’emplois a atteint + 32 478, soit une moyenne annuelle de + 10 826.

Schéma d’emplois de l’État (hors opérateurs) depuis 2009

(en équivalents temps plein)

Source : commission des finances, à partir des projets de lois de règlement et du présent projet de loi de finances.

Bien que les effectifs de l’État ne diminuent que faiblement en 2021, la quasi-stabilité du schéma d’emploi masque des évolutions contrastées entre les ministères, tenant compte de la volonté du Gouvernement de renforcer le domaine régalien de l’État.

Plafond et schéma d’emploi de l’État demandés par le PLF 2021

** Le schéma d’emplois, exprimé en ETP, ne correspond pas à l’écart d’une année sur l’autre du plafond d’emplois, exprimé en ETPT. Voir la différence entre ETP et ETPT dans l’encadré ci-dessus.

Source : loi de finances pour 2020 et présent projet loi de finances.

Les suppressions de postes les plus fortes interviendraient en 2021 principalement dans trois ministères :

– le ministère de l’économie, des finances et de la relance (– 2 135 ETP) ;

– le ministère de la transition écologique (– 779 ETP) ;

– le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion (– 221 ETP).

À l’inverse, le Gouvernement propose d’accroître significativement les effectifs de trois ministères :

– le ministère de la justice (+ 1 500 ETP) ;

– le ministère de l’intérieur (+ 1 359 ETP) ;

– le ministère des armées (+ 300 ETP).

d. Le ralentissement de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de l’État

Le solde négatif du schéma d’emplois de l’État et de ses opérateurs est largement porté par la diminution de 146 ETP sur le champ des opérateurs de l’État.

Schéma d’emplois des opérateurs depuis 2009

(en équivalents temps plein)

Source : projets de loi de finances.

Comme pour le périmètre de l’État, l’évolution nette globale des effectifs traduit des choix du Gouvernement.

Plafond et schéma d’emploi des opérateurs de l’État

demandés par le PLF 2021

Source : présent projet de loi de finances.

Les baisses d’effectifs les plus importantes concernent les opérateurs rattachés aux ministères suivants :

– le ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion (– 275 ETP) ;

– le ministère de l’agriculture et de l’alimentation (– 190 ETP) ;

– le ministère de la transition écologique (– 168 ETP).

À l’inverse, les opérateurs rattachés aux ministères de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation voient leurs effectifs croître (+ 685 ETP, notamment pour le recrutement dans les universités), des solidarités et de la santé (+ 47) et de l’intérieur (+ 10 ETP) devraient voir leurs effectifs progresser en 2019.

Les schémas d’emplois du projet de loi de finances, tant pour l’État que pour ses opérateurs, sont présentés à titre indicatif dans l’exposé général des motifs, dans le dossier de presse que fournit le Gouvernement à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances ou dans l’exposé des motifs des articles du projet de loi fixant les plafonds des emplois de l’État ou des opérateurs. En effet, seuls les plafonds d’emplois, exprimés en ETPT, sont fixés par le dispositif même du projet de loi de finances.

À la différence des plafonds d’emplois de l’État, présentés par ministère ([91]), les plafonds d’emplois des opérateurs de l’État sont ventilés par mission. La règle de plafonnement des emplois des opérateurs n’a pas valeur organique. Le tableau ci-dessous énumère les plafonds proposés par l’article 38 du présent projet de loi.

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

(en équivalents temps plein travaillé)

Source : lois de finances initiale pour 2019 et 2020 et présent projet de loi de finances.

2. L’évolution des rémunérations

a. L’effet du glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles

Selon l’exposé général des motifs, la croissance des rémunérations d’activité de 1,45 milliard d’euros en 2021 s’expliquerait essentiellement par :

– le solde du glissement vieillesse technicité (GVT), traduisant l’effet mécanique des progressions de carrière sur la masse salariale, à hauteur de 0,4 milliard d’euros ;

– l’impact de mesures catégorielles en 2020 à hauteur de 0,7 milliard d’euros et, en particulier, de la poursuite de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) pour 0,1 milliard d’euros.

L’évolution des rémunérations reste toutefois maîtrisée, notamment du fait du gel du point d’indice.

b. Le gel du point d’indice en 2021

Pour les années 2018 à 2020, le Gouvernement a gelé la valeur du point d’indice de la fonction publique. Selon la Cour des comptes, une augmentation de 1 % de la valeur du point d’indice correspond à un surcoût annuel de 2,1 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques, dont 880 millions pour l’État et ses opérateurs ([92]).

Ces trois gels successifs sont intervenus après deux augmentations réalisées le 1er juillet 2016 (+ 0,6 %) et le 1er février 2017 (+ 0,6 %) ([93]), qui rompaient avec une période prolongée de gel du point d’indice depuis 2010.

Le 24 juillet 2020, Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et la fonction publiques, a annoncé le gel du point d’indice pour l’année 2021. Par convention, on considère que cette mesure engendre un niveau d’économies d’autant plus important que l’inflation est élevée. L’impact depuis 2018 du gel du point d’indice serait d’autant moins fort que le niveau du taux d’inflation (indice des prix à la consommation y compris tabac) est estimé à la baisse : 0,5 % et 0,7 % pour les années 2020 et 2021.

ÉVOLUTION DE L’INFLATION ET DU POINT D’INDICE DE LA FONCTION PUBLIQUE

(en %)

Source : commission des finances.

À l’inverse, cette mesure a un impact défavorable sur le pouvoir d’achat des fonctionnaires, qui est d’autant plus fort que l’inflation est élevée. Plusieurs mécanismes ont été mis en place pour remédier à cette situation. Il s’agit en particulier de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) et du minimum de traitement.

La GIPA prend la forme d’une compensation versée aux agents dont le traitement augmente moins vite que l’inflation. Les paramètres de ce dispositif sont liés d’une part à l’évolution de la valeur du point d’indice et d’autre part à des facteurs extérieurs tels que l’inflation et la valeur du SMIC. La Cour des comptes a relevé que la GIPA a représenté un coût annuel pour l’État de 150 à 200 millions d’euros entre 2012 et 2015.

II. LE BUDGET DE L’ÉTAT PREND EN CHARGE LA RELANCE ET SOUTIENT LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT

A. L’AUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL

En 2021, les crédits du budget général de l’État augmenteraient de 41 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, soit une croissance de 13,4 % en valeur. Ils s’établiraient à 378,7 milliards d’euros, y compris contribution au CAS « Pensions ».

Crédits de paiement* du budget général

(en milliards d’euros)

* La mission Remboursement et dégrèvements dont les crédits de paiement s’élèvent à 126 milliards d’euros pour 2021, ne figure pas dans ce tableau. Budgétairement, ces crédits sont comptabilisés comme une moindre recette et non comme une dépense. Ils ne figurent pas dans l’ODETE.

** Au format de la LFI 2020 non modifiée par la LFR 3.

*** Au format du PLF 2021.

Source : présent projet de loi de finances.

Sur les trente-trois missions du budget général :

– vingt-six missions voient leurs crédits augmenter, dont quatorze de plus de 5 % ;

– sept missions voient leurs crédits diminuer ou stagner.

B. LE DÉTAIL DE L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE CHAQUE MISSION

Près des deux tiers de la hausse des crédits budgétaires est due au plan de relance intégré au budget 2021. Les autres augmentations de crédits financent les priorités du gouvernement.

1. Le financement du plan de relance

L’année 2021 sera la première année de mise en œuvre de la mission ad hoc intitulée Plan de relance. Prévue pour une durée de deux ans, elle permettra d’engager 36,4 milliards d’euros (AE) dès 2021. Les crédits de paiement (CP) de la mission seront décaissés en majeure partie la même année à hauteur de 22 milliards d’euros puis progressivement jusqu’en 2024.

Un nouveau programme d’investissement d’avenir, le PIA 4, participera également au financement du plan de relance. À ce titre, 11 milliards d’euros d’autorisations d’engagement sont inscrites dans le PLF 2021 sur la mission Investissements d’avenir – 1,8 milliard d’euros de crédits de paiement seraient déboursés en 2021 ([94]) .

La fiche 4 du présent rapport s’intéresse particulièrement au plan de relance et à ses effets sur la dépense publique.

2. La poursuite du renforcement du pôle régalien

● Les crédits de la mission Justice augmenteraient de 670 millions d’euros (+ 7,1 %, pour atteindre 10,1 milliards d’euros de crédits de paiement), en revenant à la lettre, et même au-delà, de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ([95]).

Le schéma d’emplois serait de + 1 500 ETP contre une programmation de + 1 260 ETP dont + 1 092 ETP pour l’administration pénitentiaire, + 318 ETP pour les services judiciaires, + 40 ETP pour la protection judiciaire de la jeunesse et + 50 ETP pour la conduite et le pilotage de la politique de la justice.

Évolution des crédits (hors CAS Pensions) et des créations d’emplois

au sein de la mission justice selon la loi de programmation 2018-2022

(en milliards d’euros courants)

Source : loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

L’augmentation des crédits permettra notamment d’accroître les moyens de fonctionnement des juridictions pour une justice de proximité, de poursuivre l’effort de création de nouvelles places de prison et de financer le plan de transformation numérique du ministère et.

● La mission Défense bénéficie d’un accroissement de ses crédits de 1,7 milliard d’euros (+ 3,9 %), en cohérence avec les prévisions de la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025 (LPM 2019-2025) ([96]). Cette hausse intervient après une augmentation du même montant en 2020. La trajectoire de la LPM est donc respectée.

Évolution des crédits de la mission Défense

(hors contributions au CAS Pensions)

(en milliards d’euros courants)

Note : l’écart pour les années 2019 et 2020 aux montants des plafonds de crédits de la mission Défense provient de l’exclusion des contributions au CAS Pensions.

Source : projets de loi de finances pour 2018 et 2019, présent projet de loi de finances et LPM 2019-2025.