rapport d'enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales — Comptes rendus

Monsieur le président, nous sommes ici pour vous assurer d'abord de notre engagement à contribuer au mieux à la détection et la poursuite des fraudes aux prestations sociales. Il y a un an, à l’occasion d’une mission d’information, nous avions formulé différentes propositions que j'aurai plaisir à rappeler à votre commission. Le point important que je souhaite souligner est que les administrateurs et mandataires judiciaires sont demandeurs pour jouer un rôle beaucoup plus actif en matière de lutte contre la fraude sociale. Pour cela, nous avons un besoin crucial d'accès à l'information et aux différents fichiers : ceux issus du fichier national des comptes bancaires et assimilés (FICOBA), mais surtout les fichiers des organismes sociaux. Nous souhaitons en particulier accéder à la déclaration sociale nominative pour connaître l'existence de salariés dans les entreprises en procédure collective.

Malheureusement, depuis quelque temps, les demandes que nous faisons nous sont retournées au motif, notamment, que le règlement général sur la protection des données (RGPD) ne nous permet pas d’avoir accès à ces fichiers. C'est tout à fait dommage, car nous avons connaissance de situations susceptibles d'être en lien avec de la fraude sociale et nous ne disposons de quasiment aucun moyen, sauf à saisir les ministères publics, où, on le sait, les divisions économiques et financières sont très chargées. Si nous pouvions accéder à ces moyens de connaissance, je pense que nous serions beaucoup plus efficaces dans nos alertes.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. L'objectif de notre commission d'enquête est bien de couvrir tout le champ de la fraude sociale, entendue au sens de la fraude aux prestations mais aussi aux cotisations. Nous ne ciblons pas la « fraude du pauvre », mais bien l'ensemble de cette fraude à la solidarité nationale qui représente une atteinte fondamentale au pacte républicain, et qui peut être le fait de personnes différentes.

Notre propos est d'abord d'essayer de démontrer ce qu'est la réalité de cette fraude, face à des débats, parfois des polémiques, les chiffrages, les évaluations, les estimations, les instruments de lutte. Nous nous intéressons plus précisément aux mécanismes de fraude en bande organisée et nous savons que le secteur des entreprises et du marché du travail est susceptible de faire l'objet de fraudes de la part de telles structures.

Sur le millier de signalements à Tracfin, quelle est la proportion qui relève de la fraude en bande organisée, et quelle en est la typologie ? Plus généralement, de quel type de fraude avez-vous à connaître ?

Me Christophe Basse. Je n'ai malheureusement pas de chiffres. Pour ce qui est de la typologie, on en revient aux sociétés éphémères, récurrentes dans des secteurs d'activité comme le bâtiment ou la sécurité et impliquant des communautés de personnes assez identifiées. Nous assistons à des demandes d'ouverture de procédure collective, avec un nombre de salariés relativement important souhaitant bénéficier de la prise en charge de l’AGS, du chômage, etc. Dans ces cas-là, personne n'est capable de nous montrer les chantiers sur lesquels ils ont travaillé, de nous montrer des factures, de nous présenter ne serait-ce qu'une simple activité. Les dirigeants de ces entreprises du bâtiment déclarant une trentaine de personnes sont parfois des dirigeantes de nationalité étrangère âgées de dix-huit ou dix-neuf ans. Le faisceau d'indices est réellement énorme pour cette typologie, assez récurrente dans ce type d'activité, de tentative de fraude à l’AGS, avec des moyens assez faibles.

Vous avez aussi évoqué la fraude au paiement des cotisations, qui est un peu plus pernicieuse.

À l'ouverture des procédures collectives, nous recevons les salariés, ne serait-ce que pour mener les entretiens préalables. Ces entretiens sont physiques et nous découvrons régulièrement, quand nous discutons des listes de salariés, qu'une partie des salariés est totalement inconnue des autres. Ce sont des personnes qui ont des liens familiaux ou d'amitié avec tel ou tel dirigeant et qui reçoivent des salaires relativement réguliers.

Dans ces structures, les reversements des cotisations sociales, notamment à l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), ne sont jamais faits. Il n'y a pas de difficulté : ils déposent et recréent une société, tout en étant éventuellement concurrents sur des marchés dans le cas où les sociétés ont une activité – s’agissant des sociétés éphémères, nous ne sommes pas capables de détecter la moindre activité.

Sans que nous ayons de chiffres, c'est toujours un peu le même type d'activité, toujours un peu le même nombre de salariés.

L’AGS a mis en place un système de détection de la fraude que nous interrogeons presque systématiquement quand nous pressentons cette difficulté, avec des salariés qui sont sur cinq sociétés différentes ou qui sont partis de l'une pour arriver à l'autre et pour repartir vers une troisième.

Cela s’observe notamment dans le secteur du bâtiment, notamment dans des communautés qui sont étrangères, quelle que soit la région. Que vous soyez en Île-de-France, dans le Sud, en Normandie ou ailleurs, ce type de structure se crée généralement dans des régions différentes pour échapper à la connaissance du tribunal. Je suis malheureusement convaincu que certains cas passent à travers les mailles du filet.

Soit, à l’occasion d’une demande auprès de l’AGS, nous pressentons une fraude et nous l’indiquons à cet organisme qui va faire des vérifications, soit, parfois, les vérifications malheureusement ne sont pas faites et les salariés sont payés. L’AGS a sans doute les moyens pour les cas avérés de fraude, de donner des chiffres précis. Pour notre part, nous ne sommes pas capables de vous dire quel pourcentage cela représente. Dans certains types d'activités, c'est assez massif.

Pour ne rien vous cacher, dans cette période de sortie de crise sanitaire, une alerte particulière nous est faite par Tracfin, compte tenu des aides gouvernementales massives qui ont été allouées aux entreprises, sur l'utilisation qui a pu en être faite et également sur le chômage partiel. Quand les entreprises viendront nous voir dans les prochains mois, il nous faudra montrer une vigilance toute particulière sur l'utilisation qui a été faite des deniers publics dans cette période.

Nous en revenons à la demande d’accès aux fichiers, que nous avions même assortie d’une proposition de texte il y a un an.

M. le président Patrick Hetzel. En tant que législateur, nous sommes preneurs de votre proposition. Nous voyons bien que la solution passe par un meilleur accès aux fichiers, aussi bien des administrations fiscales que de la sécurité sociale, lors de vos contrôles.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous avez évoqué la vigilance accrue des études d'administrateurs et de mandataires sur les abus qui pourraient exister en matière de chômage partiel de la part de certains employeurs. Une annonce vient d'être faite sur la transformation des dispositifs existants en un dispositif qui peut s'apparenter à du chômage partiel, mais sur une plus longue durée, et qui pourrait engendrer des effets d'aubaine en matière de fraude. Considérez-vous, au niveau de votre profession, avoir des moyens suffisants d'investigation ? J'ai bien entendu la question de l'accès aux fichiers. C'est un élément que nous pouvons prendre en compte. Mais y a-t-il d'autres freins à la capacité à détecter des comportements frauduleux.

Dans les types de fraude auxquelles vous êtes confrontés, fraude aux AGS ou aux autres droits liés à des périodes de travail puis des périodes de chômage, il y a les sociétés fantômes, éphémères, le travail dissimulé, l'emploi fictif ou partiellement fictif. Vous avez décrit des publics cibles, ou habituels. Pourriez-vous en dire plus ? C'est une commission d'enquête. Nous n'avons pas de précautions à prendre. Nous avons déjà interrogé d'autres organismes sociaux auxquels nous demandons s'ils ont constaté une géographie de la fraude, des pays à risque, qu'ils soient européens ou non. En général, ces organismes répondent lorsqu'ils ont des informations précises sur le sujet.

Donc n'hésitez pas. Il ne s'agit pas de stigmatiser tel ou tel pays, mais de comprendre le niveau de risque qui peut exister. Vous avez cité des secteurs professionnels : nous avons donc une vision assez claire de la typologie de la fraude, mais qu’en est-il de celles et ceux qui en sont à l'origine, de manière assez récurrente ou assez habituelle ?

Vous avez cité des phénomènes de parenté entre des salariés et des dirigeants. Ce qui m'intéresse, ce sont les réseaux. Dans les affaires dont vous avez eu à connaître, avez-vous pu établir, avec l'aide de Tracfin, des logiques de réseaux montés pour capter des prestations indues, lesquelles prestations représentent des sommes d'argent potentiellement importantes et qui pourraient être des sources de financement pour des activités criminelles ?

Me Christophe Basse. Les pays que nous trouvons de manière récurrente dans nos dossiers du secteur du bâtiment sont la Turquie et les pays d'Europe de l'Est, de manière massive, que ce soit par des prête-noms de dirigeants ou dirigeantes ou dans les listes de salariés.

S’agissant de Tracfin, nous faisons des déclarations de suspicion, mais nous n'en connaissons pas l'issue. Tracfin nous indique qu'un pourcentage important de nos déclarations de suspicion sont qualifiées comme telles, c'est-à-dire qu'elles donnent lieu à des poursuites. Nous ne savons strictement rien de ce qu'il en sort. Nous n'aurons jamais l'information, puisque nous n'avons même pas à faire la déclaration de suspicion auprès du procureur de la République et que Tracfin ne nous informe jamais des suites qui sont données. Nous avons un système de logiciel avec Tracfin, mais il n'y a pas d'autre échange que cette plateforme par laquelle nous passons pour donner de l'information en direct. Nous évoluons vers des systèmes qui se parlent plus facilement. Nous avons des logiciels d'essai assez performants qui permettent de partager l'information, ainsi que des observatoires qui permettent de capter de l'information. Il pourrait du reste y avoir des passerelles avec une partie de nos logiciels métier. Je pense aux algorithmes. C'est ainsi que Tracfin travaille : une sorte de toile d'araignée où une petite information permet d'en recouper une autre et de donner lieu à une affaire.

Pour le reste, s’agissant de Tracfin, je n'ai pas d'information de confrères m’ayant fait remonter tel démantèlement de tel réseau. En revanche, la fraude récurrente aux cotisations sociales, notamment par les deux communautés que je viens d’évoquer, est rencontrée par chaque confrère, chaque mandataire judiciaire, dans un certain nombre de dossiers, chaque année. C'est quelque chose d'extrêmement fréquent. Je crois que nous avons une vision suffisamment complète pour pouvoir faire les déclarations de suspicion ou les alertes auprès de l’AGS.

Mais, j’y insiste, ce ne sont que des alertes, des déclarations, des soupçons de fraude. Nous-mêmes avons difficilement la capacité de constater la fraude en elle-même.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Il ressort de nos auditions que la fraude à l'identité et la fraude documentaire sont la source possible d'une fraude massive et multiple, au détriment de plusieurs organismes sociaux. Votre profession a-t-elle une vision de ce que représente la fraude documentaire, voire la fraude à l'identité ? La direction centrale de la police aux frontières nous a décrit une sorte de transfert de délinquance, de la falsification grossière que nous connaissions de documents d'identité, d'état civil, de tout contrat de travail, vers des modes beaucoup plus sophistiqué de trafic de vrais papiers.

Constatez-vous des usurpations d'identité ? La fraude documentaire et la fraude à l'identité font-elles partie de la fraude dont vous avez à connaître ?

Me Christophe Basse. C’est bien sûr une réalité. Quand un dirigeant que nous finissons par convoquer ignore diriger toute société, il s’agit tout simplement d’une usurpation d'identité. Il est d'ailleurs extrêmement compliqué pour la personne dont l'identité a été usurpée d'arriver à faire reconnaître qu'elle est totalement étrangère à la situation. Cela peut être tout à fait dramatique pour les dirigeants dont l'identité a été usurpée et dont l'entreprise a fait l'objet d'une liquidation judiciaire. Le crédit bancaire leur est parfois refusé. Ils doivent démontrer que ce n'était pas eux, mais un tiers.

Encore une fois, je n'ai pas de chiffres, mais c'est une chose que nous constatons.

Pour le reste, les formations Tracfin et les process que nous avons mis en œuvre dans chacune des études en France nous permettent de vérifier l'identité des personnes que nous recevons, même si nous n'avons pas les compétences de la police judiciaire pour distinguer un vrai passeport d'un faux. Nous essayons de respecter cette procédure, nous donnons les informations, mais, encore une fois, nous avons peu de moyens.

Toujours est-il que le constat est là quant au faux salarié et surtout au faux dirigeant avec usurpation d'identité. C'est une réalité dans nos procédures collectives.

Je serais incapable de vous donner un pourcentage sur ces éléments, mais nous sommes prêts à réfléchir pour améliorer notre système de banque de données et d'observatoire afin que chaque confrère donne des informations plus précises sur les cas de falsification qu’il a pu rencontrer.

Me Frédéric Abitbol, vice-président du CNAJMJ. M. Christophe Basse est plus en première ligne que moi : en tant que mandataire judiciaire, il s'occupe d'entreprises qui sont liquidées. Je suis pour ma part administrateur judiciaire : j'accompagne des entreprises qui, par définition, ont une activité, donc une consistance.

Ce ne sont pas des entreprises montées pour frauder. Elles peuvent être amenées à frauder comme n'importe quelle autre entreprise, mais elles ne sont pas construites pour cela. Nous voyons évidemment des fraudes, mais de façon générale, et ces fraudes ne concernent pas prioritairement les prestations sociales. Leur nature a évolué, du reste. Il peut s’agir de cavalerie, de carrousel à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), de fraude aux quotas de CO2, etc., mais ce n’est pas le sujet du jour.

M. le président Patrick Hetzel. Quelles sont les grandes évolutions auxquelles vos professions ont été confrontées en matière de fraude ? Des phénomènes inexistants ou marginaux il y a vingt ans ont-ils pris une plus grande importance ?

Me Christophe Basse. Nous avons observé par exemple que la fraude aux chèques bancaires a évolué vers la fraude aux virements, et c'est pour nous une difficulté car elle repose sur des échanges de relevés d’identité bancaire (RIB) ; or il est très difficile d'identifier une personne à partir d’un RIB. Nous n'avons plus de noms, nous n'avons que des listes de RIB. Parfois, nous nous demandons si le transfert de fonds, notamment pour la prise en charge des salariés, arrive bien chez le bénéficiaire qui a donné le bon RIB. C'est une fraude qui a gagné en sophistication au fil des ans. On ne remet plus un chèque à un salarié qui vient se présenter, mais on envoie des RIB sans pouvoir contrôler la réalité du document.

Mais ce qui me frappe depuis vingt ans que je fais ce métier, c'est la multiplication des fraudes aux garanties sociales, qui se font désormais de manière presque ouverte. Il y a là moins de sophistication : une société qui arrive avec dix salariés dont la moitié semble ignorer absolument tout de ce qu'ils étaient censés faire est quelque chose qui est devenu beaucoup plus courant.

C'est pour cela que l’AGS a constitué une équipe dédiée spécifiquement à la fraude et que les administrateurs et mandataires judiciaires, dans un partenariat avec l’AGS devenu quasi systématique, montent des dossiers comportant la vérification non seulement du montant de la créance de salaire, mais aussi la vérification de la situation du salarié. Les moyens sont beaucoup plus importants, ce qui est une bonne chose. Mais encore une fois, nous avons beaucoup de cas de tentatives de fraude qui nous sont remontés par les AGS. Cela a pris une importance beaucoup plus grande et il devient presque naturel, dans certaines structures, d'embaucher, trois mois avant l'ouverture d'une procédure collective, un membre de la famille avec un salaire relativement important, avec des dates un peu surprenantes et des primes sur objectif alors qu'il n'y a plus d'activité.

Vraiment, il n'y a plus aucune limite dans l'exagération pour tenter d'obtenir ici ou là cette fraude aux AGS qui sont payées par nos cotisations patronales. Tout un circuit se fait autour de cela. En l’occurrence, nous assistons plus à une multiplication qu'à une sophistication de la fraude.

Me Frédéric Abitbol. En relation avec le sujet de l'absence de limites, je mentionnerais aussi quelque chose qui n'existait pas, mais qui pourrait vraisemblablement se révéler prochainement, à savoir la fraude des plus grandes entreprises. Beaucoup d'entreprises qui ont eu une activité pendant le confinement ont demandé le chômage partiel. Nous avons ici un risque de fraude qui est tout à fait nouveau, puisque ce sont des entreprises structurées, de grands groupes, qui peuvent avoir abusé du système. Cela me semble mériter attention.

M. le président Patrick Hetzel. Pour en revenir aux bases de données, vous avez déjà évoqué ce problème des fichiers. D’une manière générale, avez-vous un accès suffisant aux bases de données pour pouvoir agir ou est-ce un sujet sur lesquels il faudrait intervenir ?

Me Christophe Basse. Nous n'avons aucun accès. Nous ne pouvons même pas accéder, dans une entreprise dont nous sommes liquidateurs judiciaires et où nous représentons donc la communauté de l'ensemble des créanciers, au fichier de la préfecture pour avoir l'identité des véhicules. Nous n'avons plus accès aux fichiers qui identifient la propriété immobilière, ni à ceux qui donnent la liste des comptes bancaires. Je ne parle même pas des fichiers sociaux. Nous passons par le procureur, qui fait éventuellement une enquête patrimoniale, mais, encore une fois, il ne peut pas le faire dans chacun des dossiers. C'est long et compliqué.

D’autres professions réglementées ont ces accès. Or nous sommes également assermentés. En tant que mandataires et administrateurs judiciaires, nous menons en plus des enquêtes économiques et financières, à la demande du tribunal, sur des structures où peut être identifiée une fraude ou un non-paiement de charges sociales. Les URSSAF s'inquiètent de telle ou telle entreprise et le tribunal diligente une enquête. Nous la menons, mais relativement peu d'espoir d'obtenir des éléments à partir de fichiers. C'est par l'interrogation des caisses sociales et de l’administration fiscale que nous obtenons quelques informations, mais nous n'avons accès à aucun fichier. C'est une véritable carence, un véritable souci, et surtout une grande perte de temps. La fraude sociale doit être déjouée dans un délai rapide si l’on veut identifier et attraper les auteurs.

Nous avons un mandat de justice. Nous agissons donc sur décision d'un tribunal. Notre profession est assermentée, réglementée, contrôlée. C’est pourquoi je regrette que nous ne puissions pas avoir accès à ces fichiers.

Concernant le fichier des véhicules, l’absence d’accès nous interdit d'appréhender les véhicules : ce sont des actifs en moins pour la procédure collective, donc des actifs en moins à redistribuer dans l'économie. Le circuit qui est malheureusement un peu compliqué. Quand nous nous apercevons, par quelques amendes, qu’un véhicule existe et que nous lançons une enquête sur ce véhicule, il a déjà passé la frontière ou la mer Méditerranée depuis longtemps. C'est toujours le même constat et la même déception !

Certes, les dirigeants doivent nous donner les éléments. Mais 60 % de nos dossiers sont impécunieux. Sur 52 000 procédures collectives et 45 000 liquidations judiciaires, nous recevons un débiteur sur trois. En outre, un débiteur sur deux ne tient aucune comptabilité.

C'est difficile, parce qu'il est plus facile pour nous de détecter la fraude chez celui qui a le mérite de tenir une comptabilité avec des fichiers d'écritures comptables. Nous pouvons voir d’éventuels flux anormaux. Pour celui qui ne tient aucune comptabilité et pour lequel nous ne pouvons même pas accéder au fichier national des comptes bancaires et assimilés (FICOBA), ou avec difficulté, tout est possible : de toute façon, nous n'aurons pas l'information.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Le frein est d'ordre réglementaire, législatif, ou sont-ce simplement les détenteurs de ces fichiers qui se refusent à vous communiquer les données ?

Me Christophe Basse. Le texte ne prévoit pas de limite pour nous. En tout cas, le fichier ne nous est pas ouvert. Notre proposition de loi visait notamment à compléter les articles L. 811-1 et L. 812-1, du code de commerce par quelques mots seulement pour autoriser l’accès des AJMJ à ces différents fichiers. Pour les fichiers FICOBA, il n'y a aucune mauvaise volonté des interlocuteurs sociaux ou fiscaux. Ils souhaitent seulement qu’il y ait une base légale à nos demandes.

Pour les véhicules, nous passons par les commissaires de justice qui, eux, ont l’accès aux fichiers. Comme, dans un dossier sur deux, un commissaire de justice est désigné, nous passons un coup de fil au copain commissaire de justice pour lui demander s'il peut vérifier tel ou tel point. Cela n'a pas de sens, ce n'est pas sérieux, ce n'est pas professionnel. Nous ne comprenons pas pourquoi nous n'avons pas la capacité d'envoyer un courrier, même avec une lettre timbrée pour le retour s'il le faut, pour accéder à un fichier qui nous permettra de savoir, tout simplement, quelle est la liste des salariés, la déclaration sociale nominative (DSN), la liste des comptes bancaires qui permettra de vérifier les virements dans un délai relativement bref.

M. le président Patrick Hetzel. Je crois que nous avons les réponses aux questions que nous nous posions. Une nouvelle fois, merci pour votre présence et pour cet échange.

20. Audition de M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière, président de la société Excellcium, et de M. Philippe Caradec, directeur en charge du développement et des relations institutionnelles (jeudi 25 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous entendons aujourd’hui M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière, président de la société Excellcium, et M. Philippe Caradec, directeur en charge du développement et des relations institutionnelles.

La société Excellcium a été missionnée en 2018 puis en 2019 par l'AGIRC-ARRCO (association générale des institutions de retraite des cadres et association pour le régime de retraite complémentaire des salariés) afin de réaliser des contrôles sur les prestations de retraite complémentaire versées à l'étranger. De premiers éléments communiqués à la commission d'enquête font état de propositions relatives à la sécurisation des certificats de vie. D'autres éléments que vous nous avez transmis hier en réponse à notre questionnaire ont été envoyés à tous les membres de la commission d'enquête. Ils présentent un intérêt tout particulier. Nous vous remercions pour cette contribution.

Nous serons heureux de vous entendre sur cette mission particulière qui vous a été confiée par l'AGIRC-ARRCO, mais aussi sur les autres enquêtes que vous avez pu mener pour des sociétés privées et sur la vision d'ensemble que vous avez aujourd'hui de la fraude aux prestations sociales, d'autant que vous avez émis à plusieurs reprises des propositions pour élargir le dispositif au-delà de l'AGIRC-ARRCO et pour mener de manière plus systématique un travail concernant un plus grand nombre de cas et, potentiellement, un plus grand nombre d'organismes.

Je vous rappelle que l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d'enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc tous deux à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière, président de la société Excellcium. Les missions qui nous ont été confiées l'ont été par un organisme semi-public, mais aussi par des organismes privés. Ces organismes pouvaient supputer qu'un certain nombre de leurs retraités étaient, malgré les certificats de vie qu'ils recevaient, décédés. À partir de là, ils ont essayé de mettre en place différents tests, sur place ou depuis la France, puisque la plupart de ces retraités supposés décédés étaient étrangers, spécifiquement en Afrique du Nord, en Algérie.

À la suite de ces supputations, ils nous ont mandatés pour trouver une solution afin de savoir si oui ou non il y avait des cas de fraude où des personnes touchaient la retraite d’un retraité en fait décédé.

Nous donc avons mis en place un protocole et missionné un certain nombre de personnes sur place afin de savoir si, oui ou non, des retraités de notre commanditaire, en l’occurrence l'AGIRC-ARRCO, étaient décédés ou pas, alors qu'ils percevaient leur retraite. Ils nous ont confié de manière aléatoire 1 000 dossiers en Algérie et 500 au Portugal.

Je passe rapidement sur le Portugal, où tout semble relativement concorder. Je n’ai pas de suspicion de fraude particulière, sauf pour quelques dossiers évidemment.

S’agissant de l'Algérie, on nous a confié 1 000 dossiers de personnes de plus de 85 ans. Notre mission était de vérifier s'ils étaient décédés. Au début des discussions avec notre commanditaire, une suspicion de fraude suffisait. Nous étions uniquement rémunérés au résultat. Puis ils ont arrêté le fait qu'il nous fallait une preuve irréfutable de décès, donc un certificat de décès algérien avec une traduction française. Sur 1 000 dossiers répartis entre quatre wilayas distinctes – étonnamment pas celle d’Alger, qui est la plus importante –, nous en avons retrouvé 500 personnes. Notre travail, chez Excellcium, est de retrouver les gens, en France et partout dans le monde. Généralement, nous retrouvons entre 80 et 92 % des personnes.

En l'occurrence, nous n'en avons retrouvé que 50 %. Sur ces 50 % nous avons ressorti de l'administration algérienne 26 % d'actes de décès. Pour les 24 % restants, ce sont des supputations de décès, je n'ai donc pas l'acte de décès qui permet de prouver que la personne est décédée, ou l'acte de décès qu'on m'a présenté est tellement farfelu que je ne peux pas me permettre de le présenter à mes clients, ou alors les personnes sont bien vivantes ; ce qui laisse un nombre de personnes vivantes relativement faible.

Les 500 personnes que je n'ai pas retrouvées, à mon grand étonnement évidemment, sont selon nous décédées à l'étranger, en France pour la grande majorité. Nous avons d'ailleurs fait un picking sur les personnes algériennes décédées dans les quatre hôpitaux principaux de Marseille. Il y a à peu près un millier de personnes étrangères, algériennes, qui décèdent à Marseille. Au vu du test que nous avons effectué, le protocole de suivi de documents administratifs nous permet de penser, a priori, que quand un étranger meurt sur le territoire français, aucun certificat de décès n'est transmis aux autorités compétentes du pays d’origine. Un certificat est envoyé à la mairie. La mairie n'en fait rien, sinon le transmettre à l'administration de la santé à des fins de comptabilisation du nombre de décès. Rien n'est envoyé à l'INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques), au consulat, aux autres administrations françaises, et évidemment pas à nos commanditaires.

Nous supputons donc que les 500 personnes que nous n'avons pas réussi à retrouver sont malgré tout décédées, mais en France.

Quand nous demandons sur place les certificats de décès à l'administration algérienne dans les différents villages, wilayas ou villes, elle est incapable de nous les ressortir parce que ces personnes sont décédées en France.

Nous gérons une entreprise privée dont le but est évidemment d'être relativement rentable. En dépit de cela, nous sommes tellement sûrs de nous concernant ces décès survenus en France que nous avons proposé à notre commanditaire de lui offrir une centaine de dossiers. Nous avons essuyé un refus. Nous ne savons pas pour quelle raison.

Nous sommes également allés voir la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), qui n'a pas voulu aller plus loin.

Nous avons proposé nos services à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), que nous n'avons jamais vraiment réussi à rencontrer. Nous ne leur avons jamais fait d'offre tarifaire, d'offre de prestations, etc. – à mon grand étonnement, c’est pourquoi je me permets d’en parler aujourd’hui.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous interromps car nous avons reçu en audition le directeur général de la CNAV qui nous indiquait que…

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. …que, grosso modo, c'était trop cher de faire appel à une société privée.

Nous imaginons qu'ils nous ciblaient parce que je pense qu'a priori, nous sommes la seule société française à être intervenue sur cette typologie de sujet. Nous avons monté ce qu'on appelle un POC (proof of concept), soit un test pour notre commanditaire. Dans le cadre de ce test, qui est vraiment un prototype, nous avons établi un tarif. Une fois que la prestation a été industrialisée, les prix ont été divisés par trois ou quatre au moins. Nous travaillons aujourd'hui pour un certain nombre d'organismes privés sur ce genre de sujet. Si la CNAV vient vers nous demain, les tarifs seraient largement divisés par rapport à ceux proposés au commanditaire dont nous parlons. C’est pourquoi j'ai été très étonné par sa réponse.

Accessoirement, sur la partie française qui correspondrait à environ 50 % des dossiers, les tarifs sont bien sûr beaucoup moins importants que pour un travail réalisé sur le terrain en Algérie.

M. le président Patrick Hetzel. Quel est l’ordre de grandeur des offres tarifaires par dossier ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Entre 350 et 1 500 euros par dossier.

Plus la quantité de dossiers à traiter est importante, plus il y a d'économies d'échelle et plus les tarifs sont revus à la baisse.

Pour la partie algérienne, nous avons ressorti 26 % de certificats de décès. Lorsque vous demandez un certificat de décès en France, vous l'avez dans la journée, le lendemain ou dans les trois jours. Comme par hasard, en Algérie, à chaque fois que nous avons travaillé sur un dossier, l'administration a mis deux, trois, quatre ou cinq mois à nous ressortir le certificat de décès. Nous supposons, et c'est notre travail d'enquêteur de nous poser les bonnes questions, que les directives ont été demandées avant de sortir le certificat de décès. Accessoirement, que vous appeliez n'importe quel équivalent de nos mairies en Algérie pour demander si monsieur untel est décédé ou pas, la réponse orale est systématiquement la suivante : « Oui, il est en vie, je le connais très bien. » Après insistance, le certificat de décès est demandé. Ils sont obligés de le sortir au bout d'un moment. Ils mettent un certain nombre de mois le faire. Entre-temps, il a été envoyé à notre commanditaire.

Étonnamment, sur 90 % des certificats de décès que nous avons ressortis, la date de décès indiquée était dans les deux ou trois mois précédant notre demande.

Ce qu'il faut savoir, c'est que, pour nos commanditaires, on ne peut estimer qu’il y a fraude que si la personne est décédée depuis plus de six mois. En dessous de six mois, il n'y a pas d'indu à reverser, il n'y a pas de pension de réversion, etc.

Les 26 % ne prennent pas en compte le nombre de certificats de décès que nous avons reçus – et qui, sauf erreur de ma part, vous ont déjà été présentés –, qui sont des « vrais-faux », de vrais certificats de décès sortis de l'administration avec des dates tellement farfelues qu'ils sont évidemment faux. Quand la date de décès précède la naissance, il y a un problème !

Nous avons fait remonter ces informations. Nos commanditaires estiment qu'à partir du moment où l'acte de décès date de moins de six mois par rapport à la demande, il n'y a pas de fraude. Ils en concluent qu’il y a 0,6 % de fraude quand nous estimons qu'il y en a au minimum 40 % – au minimum car nous ne tenons pas compte ici de la partie française du dossier, c’est-à-dire les Algériens décédés à l'étranger, en France par exemple : nos commanditaires, je l’ai dit, ont refusé que nous fassions des tests gracieux sur cette partie-là.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous interromps de nouveau afin que nous soyons bien d'accord sur ce dont nous parlons.

Vous indiquez avoir réalisé un travail pour l'AGIRC-ARRCO sur 1 000 allocataires en Algérie âgés de 85 ans et plus. Quand vous évoquez des taux de fraude aux alentours de 45 à 50 %, est-ce que vous raisonnez sur ce quantum des 1 000 ?

Par ailleurs, aujourd'hui, il y a 400 000 retraites qui sont versées à des personnes qui se trouvent physiquement sur le sol algérien, donc des retraites versées par différents régimes de retraite français, généralement à des ressortissants algériens qui sont retournés dans leur pays d'origine.

Est-ce que vous considérez que ce taux de 45 à 50 % s'applique pour les 1 000 ou est-ce que, potentiellement, il s'appliquerait pour les 400 000 retraités ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Nous avons fait un picking sur les plus de 85 ans et travaillé sur 1 000 dossiers, ce qui n'est pas anodin. Je pense que c'est relativement significatif par rapport au fichier de nos commanditaires. Nous, qui sommes des professionnels de la recherche, de l'enquête, de la généalogie et de la personne pour le compte de cette typologie de clients, estimons qu'il y a effectivement au minimum 50 % de fraude pour les plus de 85 ans. Ensuite, si nous descendons aux plus de 80 ans, nous allons peut-être descendre à 45 %. Et si l’on monte aux plus de 100 ans, je vais estimer la fraude à plus de 70 %. Je m’étonne d’ailleurs du nombre extraordinaire de centenaires théoriques en Algérie au regard du nombre de centenaires en France. Regardez le nombre de retraités centenaires qui touchent une retraite française en Algérie : la proportion ne correspond pas. On nous explique que c'est parce qu'il n'y a pas eu de Première Guerre mondiale ou n'importe quoi, mais la réalité est tangible. Notre travail est de se baser uniquement sur du bon sens et de nous assurer que les chiffres qui nous sont présentés correspondent à la réalité.

En l'occurrence, ce n'est absolument pas le cas.

Je vous disais que, s’agissant des plus de 85 ans, il s’agissait un picking au hasard. J'ai cependant été étonné d'avoir aussi peu de centenaires dans les dossiers qui nous étaient confiés. Pour les centenaires, nous rapportons 36 % de certificats de décès. Nous n'arrivons qu'à 26 % pour les autres, simplement parce que nous arrivons à récupérer véritablement les certificats de décès. Ensuite, il y a énormément de dossiers pour lesquels nous n'arrivons pas à avoir le certificat de décès.

Donnez-moi les plus de 150 ans, je vous dirai qu'il y aura 99 % de fraude…

Nous apportons des solutions gracieusement en disant que nous sommes sûrs, parce que c'est notre job, qu'il y a un taux de fraude absolument démesuré sur les décédés en France. Nous avons fait un picking à Marseille. On nous a alors fait comprendre que Marseille était une ville à laquelle on tenait – c’était un peu avant les élections municipales – et sur laquelle il ne fallait pas travailler. Je n'ai pas compris le lien. Si je ne suis pas missionné sur un sujet, je ne vais évidemment pas y aller.

Pour autant, selon les études que nous avons faites pour savoir ce que nous allions dire à nos clients potentiels, d'après le nombre d'Algériens qui vont se faire soigner en France quand ils sont en fin de vie, nous supputons que les personnes étrangères qui vont se faire soigner en France vont dans une ville dans laquelle ils ont des attaches familiales, ce qui semble relativement logique. Il n'y a pas de ligne aérienne directe entre Alger et Marseille. Cela veut dire qu'ils passent par Paris ou par Toulouse par exemple. À moins que le professeur Raoult ait fait des émules de l'autre côté de la Méditerranée, il y a quand même, comme par hasard, beaucoup d'Algériens qui vont se faire soigner à Marseille.

Ce qui nous a été indiqué oralement – nous n'avons pas de preuves écrites –, c'est qu'il y a beaucoup d'Algériens qui viennent se faire soigner en fin de vie, qui décèdent, qui ont des assurances spécifiques privées algériennes pour venir en France, au pire, pour le rapatriement du corps en bateau. Aucun certificat de décès n'est envoyé aux administrations françaises. Un certificat de décès est envoyé à la mairie, mais il n'y a pas d'avis de décès rédigé ensuite s'il n'est pas demandé. Les familles l'ont, elles veulent ou pas le transmettre au consulat d'Algérie en France, à l'administration française ou à l'administration algérienne.

En l'occurrence, nous savons que, sur les 500 personnes que nous avons retrouvées, aucune n'était décédée en France, ce qui est impossible. Pour nous, les familles gardent les certificats de décès, en font ce qu'elles en veulent, mais ne le donnent certainement pas aux administrations.

Si on leur met suffisamment la pression, ils nous donnent le certificat de décès – car pour avoir un certificat de décès algérien, il est nécessaire d'avoir le consentement de la famille. Une fois qu'on a le consentement de la famille, on ne sait pas ce qui est fait du certificat de décès.

Je ne sais pas si vous avez déjà entendu parler de Photoshop… La fraude est simple !

Aujourd'hui, le document demandé pour le versement d’une retraite, c'est le certificat de vie. Vos enfants savent utiliser Photoshop. Vous imaginez bien que, pour des fraudes qui semblent bien être totalement institutionnalisées, ils savent le faire aussi. La question est de savoir comment nos commanditaires peuvent se reposer sur un certificat de vie. Comment est-ce possible ?

Pour prendre un prêt immobilier ou un achat quelconque, je suis obligé de montrer dix papiers de l'administration, un certificat de domicile, une carte d'identité, un permis de conduire, etc., etc.

Sur un certificat de vie, il n'y a pas de photo. Du reste, même s'il y avait une photo, même si on demandait à la personne de se déplacer, vous ne feriez pas la différence entre M. Untel qui se déplace et qui a 80 ans et M. Untel qui est sur le papier et qui a 102 ans.

Je le sais, c'est notre métier.

Nos commanditaires se reposent sur des certificats de vie qui sont trop facilement falsifiables.

Vous menez des auditions sur la fraude à la sécurité sociale. La première chose, évidemment, c'est le fait que les préposées de la sécurité sociale ne vérifient pas l’identité des personnes quand elles leur présentent une carte, parce qu'elles ont peur. Quand se présentent quatre personnes qui ont des épaules ultra-larges, la petite dame qui est censée vérifier ne va pas chercher des problèmes.

En Algérie, et à l'étranger, de manière générale, c'est pire.

Le véritable problème est pour moi le calcul de la fraude potentielle. La façon de calculer de nos commanditaires me semble tellement peu professionnelle que je me demande qui a estimé ça, qui s'est dit que les documents n'étaient pas falsifiables. On part du principe que tout ce qu'on nous donne est juste. J’en parlerai à mon banquier !

M. le président Patrick Hetzel. Vous soulignez une contradiction entre le taux de fraude estimé l'AGIRC-ARRCO et celui qui résulte de vos travaux. Cela a donné lieu à un bilan contradictoire. Pourriez-vous le communiquer à la commission ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Non, vous le demanderez à l'AGIRC-ARRCO. Je pense que cela peut faire partie de vos prérogatives et cela m'intéresserait que vous leur posiez la question. Ce que je peux vous dire, c'est qu'ils nous ont fait part d'un taux de fraude estimé selon eux à 0,6 %. Selon nous, il se situe plus aux alentours de 40 % de manière très factuelle, prouvée par des certificats de décès, etc.

Une fois qu'on demande les certificats de décès, comme par hasard ou heureusement, ils sont envoyés, avant de nous les présenter, à l'organisme. La personne à qui on demande le certificat de décès se dit qu'il vaut mieux prendre les devants et présenter un certificat de décès de moins de six mois aux différents organismes. Du coup, notre commanditaire nous dit qu'il n'aurait pas eu besoin de nous parce qu'il a reçu le certificat de décès.

La réalité est que le certificat de décès a été édité uniquement parce que nous l'avons demandé de manière relativement intense.

M. Philippe Caradec, directeur en charge du développement et des relations institutionnelles. Autrement dit, quand Excellcium lâche ses enquêteurs, il y a des volées de certificats qui émergent.

Il faut bien être conscient de cela : nos enquêteurs ont poireauté, on les a fait venir et revenir. Ils étaient basés à Alger, ils ont dû aller à Tizi Ouzou, à Sétif, à Bordj Bou Arreridj, à Bejaïa, venir une fois, deux fois, trois fois, quatre fois pour enfin avoir le certificat.

Nous aurions aimé que notre commanditaire nous dise spontanément : « Halte au feu, je viens de recevoir le certificat de vie de M. Untel ! » Nous aurions gagné un temps considérable, nous aurions fait des économies et nous aurions tous, parce que c'est l'intérêt général qui compte pour nous, réalisé des économies et été beaucoup plus efficaces.

J’en tire un ensemble d'enseignements qui sont très forts pour nous, et je pense pour les organismes et les institutions qui veulent lutter contre la fraude, parce que nous avons une expérience de terrain. Nous sommes allés très loin. C'est le privilège, en quelque sorte, en même temps que le devoir et l'obligation d'un groupe privé, contrairement à une institution étatique qui doit prendre certaines précautions avant d'engager ou de ne pas engager certaines démarches.

Nous avions une condition sine qua non qui était la discrétion absolue. En aucun cas nous ne devions apparaître et être mentionnés, en aucun cas notre commanditaire ne devait apparaître ou être mentionné, en aucun cas une démarche de l’État français ou d'une quelconque institution ne devait être supposée, présupposée, voire subodorée.

Nous avons tenu cet engagement et avons eu en plus des résultats.

C'est bien qu'il y ait des initiatives, parce que toutes les initiatives qui concourent à lutter contre la fraude, même les plus modeste, permettent d'avancer. Encore faut-il avancer en cohérence.

Un test sur 1 000 personnes a été réalisé en Algérie avec le réseau de la BRED-Banque Populaire et leur partenaire algérien. C'est très bien de prendre cette initiative. Maintenant, de même qu’on ne demande pas à un banquier de vérifier des informations sécuritaires, on ne demande pas un enquêteur de vérifier les comptes d'un particulier. Le banquier s'occupe de la banque, les officiers de sécurité s'occupent des problématiques d'identification et de sécurité et les enquêteurs s'occupent d'enquêter et de retrouver les personnes. S'il y a une bonne répartition, nous avancerons.

Je ne connais pas les résultats. On m'a dit qu'il y avait à peu près une personne sur deux qui s'était présentée. C'est déjà très bien, mais on retrouve encore ce chiffre de 50 %. Dans les personnes qui se sont présentées, qui s'est présenté, qui a représenté quelqu'un ou qui a représenté plusieurs personnes ?

Je passerai sur les difficultés considérables que nous avons rencontrées. Sachez seulement que nous avons eu un nombre très limité d'informations pour retrouver ces personnes. Étonnamment, nous avions juste un nom et un prénom, une date de naissance et une adresse. Sur les 1 000, toutes les adresses étaient fausses. Il manquait en outre une donnée indispensable pour traiter notamment les problèmes d'homonymie : le lieu de naissance. Or notre commanditaire, comme tous nos clients dans la grande majorité des cas, a les lieux de naissance.

Au Portugal, avec une organisation administrative est assez similaire à la nôtre, qui fonctionne et en laquelle nous pouvons avoir raisonnablement confiance, nous avons seulement trouvé un ou deux possibles fraudeurs sur 500. Vous savez comment sont constitués les noms et les prénoms au Portugal : il est très facile de confondre et de prendre une personne pour une autre et encore pour une dixième autre. En dépit de tout cela, nous avons fait le job.

L'un des grands enseignements est qu'il faut absolument avoir ces informations complémentaires pour être beaucoup plus performant et percutant. Nous irons plus vite, nous ferons mieux et pour moins cher.

Le deuxième enseignement concerne la mesure de la fraude.

Même si on ne fait pas appel à Excellcium, il faut absolument la quantifier. Je le dis pour nous, pour la France, pour notre pays, pour nos comptes publics qui sont dans un état désastreux. On réforme les retraites, mais le robinet coule dans la baignoire qui est ouverte. Pour quantifier, il faut sortir d'un certain déni de réalité et prendre en considération les informations que nous faisons remonter, parce que nous avons l'information fine, l'information du terrain. Nous ne sommes pas derrière un guichet de banque, dans une agence à Alger ou ailleurs, à regarder défiler du monde. Nous allons chercher. Comme l'avait dit la sénatrice Nathalie Goulet, nous avons retrouvé des décédés dans les cimetières.

Nous avons monté des équipes et quatre réseaux – c’est le quatrième qui a fonctionné – qui savent parler à chaque personne, qui savent parler le berbère, le tamazight, l'algérois, parce que sinon vous n'avez pas l'information.

J’en reviens à cette initiative. Je la salue parce que c'est déjà une initiative, mais elle a tout sauf la discrétion. Prenez un camion de cirque avec un haut-parleur et déclamez dans les rues d'Alger la liste des personnes que vous recherchez. Je vous garantis le résultat !

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Les chiffres que vous avez établis selon vos techniques de contrôles confirment le taux de fraude que vous mentionniez dans vos réponses à notre questionnaire.

Vous décrivez une fraude réelle, généralisée, défendue et probablement institutionnalisée. Lorsque vous vous adressez à des mairies, on vous explique que la personne est bien connue et en très bonne santé. Or un certificat de décès est produit deux mois plus tard, renvoyant à une période où elle était déjà décédée alors qu’elle était censée bien aller. Ce sont des éléments forts et graves.

Notre commission s'intéresse à la fraude sociale dans toutes ses configurations, mais tout particulièrement à la notion de fraude organisée, de fraude collective. D’après votre expérience en Algérie, s'agit-il d'un comportement culturel, où le comportement sera le même quelle que soit la mairie parce que cela fait partie, entre guillemets, d'une culture, ou bien est-ce un système d’État qui favorise une forme de ponction frauduleuse de deniers publics français à destination d'une population algérienne vivant ou ayant vécu une partie de sa retraite en Algérie ? Ce n'est pas la même chose.

Monsieur Rocoffort de Vinnière, vous indiquez ne pas comprendre pourquoi des organismes comme l’AGIRC-ARRCO et d'autres organismes publics de prestations sociales se fondent uniquement sur un certificat de vie aisément falsifiable.

Or, dans les auditions que nous avons menées, ces organismes – la CNAM, etc. – nous ont expliqué que désormais, pour ouvrir des droits., la personne doit présenter plusieurs documents, jamais un seul, précisément pour essayer de prévenir cette potentielle falsification de documents.

D'autre part, s'agissant de la falsification de documents, avez-vous pu mesurer, dans les contrôles que vous avez opérés, ce qui relève de la falsification grossière et une fraude beaucoup plus insidieuse et complexe à détecter, relevée notamment par direction centrale de la police aux frontières en matière d’usurpation d'identité – ce phénomène pouvant être une des causes du système de fraude que vous décrivez ? En d’autres termes, quelle est la part de la falsification grossière de documents et ce qui relève d'un trafic de documents authentiques, mais utilisés de manière frauduleuse ? Pouvez-vous ou non le mesurer dans vos contrôles ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Au vu de toutes les informations que nous avons obtenues sur place, dans les quatre wilayas qui nous ont été confiées nous considérons de manière suffisamment claire pour le clamer haut et fort aujourd'hui que c'est une fraude a minima régionalisée. Au niveau de l’État, je ne serais pas capable de le dire aujourd'hui parce que, malheureusement, on ne nous a pas confié les wilayas les plus importantes, – j'étais d'ailleurs très étonné que l'on ne travaille pas sur Alger, puisque c'est là où il y a le plus de retraités.

Bref, en écoutant de façon très basique, très terre à terre, les retours de mes enquêteurs, je conclus c'est a minima une fraude régionalisée, bien sûr.

Est-ce culturel ? Est-ce financier ? Je ne saurais pas le dire aujourd'hui. En revanche, ce qui me semble absolument certain, c'est que toutes les administrations algériennes ont été briefées sur la réponse qu'elles devaient apporter lorsqu'on leur demandait un certificat de décès. La réponse est la même : « Ce n'est pas vrai. ». Parfois c'est le cousin, parfois c'est le frère… dans tous les cas, elles le connaissent !

Votre deuxième question porte sur les pièces à présenter pour chaque nouvelle personne qui rentre dans les fichiers. En l'occurrence, nous travaillons sur des personnes qui ont plus de 85 ans et sont retraitées depuis longtemps. Je ne sais pas ce qui se passe aujourd'hui. J’espère bien évidemment qu'il y a des vérifications un peu plus poussées aujourd'hui qu'à l'époque pour les nouveaux affiliés. Mais ce qui est sûr, c'est que, quel que soit le nombre de pièces qu'ils doivent donner à l’entrée, les certificats de vie envoyés chaque année sont tous les mêmes. Et un certificat de vie est très facile à falsifier.

Philippe Caradec vous disait à l'instant que nous avions envoyé quatre équipes sur place, ce qui est beaucoup. Nous étions en période de test, il s’agissait de trouver une nouvelle solution à une nouvelle problématique, nous voulions que cela marche, donc nous essayons de tout tester et nous mettons quatre équipes en place. Vous imaginez les profils : des anciens policiers, des anciens de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), de vrais professionnels.

Nous pourrons vous fournir tous les éléments, mais étonnamment, les 50 premiers actes de décès que j'ai reçus et que j'ai vérifiés personnellement – parce que c'était un sujet important et que tous les documents et retours arrivaient directement sur mon bureau – étaient tous faux. La date de décès était antérieure à celle de l'acte de naissance, par exemple. Évidemment, nous avons tapé du poing sur la table en disant que c'était strictement impossible et anormal de recevoir ce genre de choses et qu'il fallait redemander aux mairies parce qu'il y avait eu un problème. Comme par hasard, après, il y avait beaucoup moins de problèmes sur les quatre wilayas. C'est donc institutionnalisé, ma réponse est très claire.

Quant à savoir si c'est régionalisé ou étatisé, je ne peux répondre que pour le niveau régional. Nous avons eu 50 faux. Nous avons dit aux administrations qui nous les avaient transmis que c'étaient des faux, que ce n'était pas possible. Ils sont montés en compétence et depuis, effectivement, nous avons eu beaucoup moins de faux.

J'espère que cela répond à votre question.

M. le président Patrick Hetzel. Une question sur vos équipes pour bien comprendre comment s'effectue le travail, sans trahir de secret professionnel : les agents qui sont intervenus pour le compte de votre société sont-ils des enquêteurs de droit privé et sont-ils soumis à la législation et à la réglementation qui encadrent cette profession ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. En France, oui, absolument. L’activité relève du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). L’autorisation qui est donnée ou pas par le ministère de l'intérieur. Excellcium a cette autorisation, de même que toutes les équipes que nous faisons travailler. Je ne peux évidemment pas divulguer le type de liens que nous avons avec ces personnes, qui ne peuvent évidemment pas travailler sous l'étiquette Excellcium. D'aucune manière, on ne peut faire le lien entre elles et Excellcium.

M. Philippe Caradec. Sur place, elles ont l'obligation de se conformer à la législation du pays. C'est très clair aussi.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Après la recherche particulière demandée par l'AGIRC-ARRCO en l’Algérie, êtes-vous en capacité, si un autre organisme de prestations sociales vous le demandait demain pour un autre type de prestation ou pour un autre type de fraude, lié soit à la fraude documentaire, soit à l'usurpation d'identité, de réaliser ce même travail ?

D’après les différents organismes que nous avons entendus, dont les services de la direction centrale de la police aux frontières, nous savons par exemple qu'il existe une typologie de fraude au travail détaché et nous connaissons des pays à risque, par exemple la Roumanie.

Votre société serait-elle capable, demain, de traiter ce type de question sous l'égide d'un service public de lutte contre la fraude ? Pourriez-vous être prestataire d'une politique et d'une stratégie particulières ciblées vers la lutte contre la fraude ?

M. Philippe Caradec. La réponse est oui.

Tout d'abord, nous avons actuellement sur place, et pas seulement en Algérie, les équipes opérationnelles, vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours sur sept, qui travaillent pour d'autres organismes, dont plusieurs grands assureurs français privés qui, eux, savent pertinemment qu'il y a une fraude. Ils savent qu'elle est très importante, voire massive. Ils apprécient les résultats d'Excellcium, la manière de travailler, la remontée, la fiabilité, les tarifs qui sont maintenant ceux de grands volumes dont tout organisme peut bénéficier.

Premièrement, nous avons des équipes qui sont opérationnelles, deuxièmement, nous avons la possibilité de monter en capacité très rapidement, sur 5 000, 10 000, 15 000 dossiers. C'est d'ailleurs à la fois un étonnement et peut-être un regret d'avoir cet élan, cette montée en puissance des équipes d’Excellcium, stoppés net, car nous aurions pu continuer, à partir de ce fichier AGIRC-ARRCO, à pousser les feux dans certaines wilayas où nous sommes à 30, 35, 40 % de fraude quand nous n'étions qu'à 18 dans une autre. Il s’agit donc de vrais nids de fraudes que nous avons signalés. Nous avons réitéré nos demandes.

Nous aurions donc pu aujourd'hui présenter, ici et à notre commanditaire, un résultat bien plus important que celui que nous avons présenté le 4 juin 2019. Vous imaginez bien le résultat si on avait laissé les équipes Excellcium continuer à travailler un an de plus, et en France également !

Par ailleurs, il y a des multipensionnés et il y a des parentés.

Le groupement d'intérêt public (GIP) Union Retraite est aujourd'hui en charge d'un certain nombre d'opérations de coordination, notamment en matière de retraite supplémentaire. Des dispositions ont été votées à l'instigation du député Labaronne il y a quelques jours, elles doivent maintenant être actées.

On peut imaginer que les trente-cinq organismes de retraite représentés au sein du GIP ont des fichiers concordants et qu’une mutualisation peut être réalisée.

Nous pouvons tout à fait dupliquer ce que nous avons fait pour d'autres types de prestations et d'autres typologies de fraude. Du reste, beaucoup d'autres sociétés pourraient le faire, il n'y a pas qu'Excellcium.

Pour en revenir à l'historique, en mars 2017, le directeur de la retraite complémentaire d’un des premiers organismes de gestion de la retraite complémentaire en France me dit : « M. Caradec, j'ai un problème, c'est celui de la validation des certificats de vie. Pouvez-vous me trouver une solution ? » À cette époque-là, nous n'avions pas la solution. Le problème ne nous avait jamais été soumis, nous n'avions jamais été saisis. Je lui ai demandé quelques semaines avant de revenir vers lui avec une solution. Nous avons monté un projet que nous sommes allés présenter avec eux à l'AGIRC-ARRCO.

Bref, la réponse est trois fois oui.

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Les certificats de vie, on l’a dit, sont facilement falsifiables, mais le premier élément à mettre en place, me semble-t-il, et ce n'est pas Excellcium qui le fait donc je suis totalement objectif, ce sont des outils que nous utilisons de manière régulière pour d'autres sujets, à savoir des logiciels pour vérifier si les documents ont été photoshopés ou pas, s'ils ont été modifiés. C’est très simple, mais cela n'existe pas chez nos commanditaires. Je suis effaré par la façon de traiter ce genre de sujet. Étant pour notre part entrés dans le détail, nous avons vu l'ampleur de la fraude qu'il pouvait y avoir, et la façon dont les organismes de gestion traitent la fraude potentielle me semble hallucinante. Les organismes privés qui nous font confiance, et qui font peut-être plus attention à leur argent parce que c’est le leur, sont ravis de nos prestations et continuent de manière régulière à nous confier des missions, non seulement en Algérie mais aussi au Maroc, en Tunisie et dans quelques pays d'Afrique noire comme le Mali ou le Gabon.

La moindre des choses serait d’utiliser un logiciel qui permette de savoir si le document a été photoshopé ou pas. Cela donne une indication. Nous l'utilisons et je ne vois pas pourquoi un organisme public ou semi-public ne pourrait pas le faire.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. S'agissant des retraites complémentaires gérées par AGIRC-ARRCO, l'organisme lui-même évalue une fraude de 0,6 %, et nous retrouvons de manière récurrente des pourcentages de 0,6 %, 1 % ou 1,2 % dans les évaluations des fraudes aux autres prestations sociales.

Je sais bien que la méthode d'extrapolation peut être contestable, mais si on transposait votre modèle de vérification d'un niveau de fraude à d'autres prestations – sans pour autant retrouver les proportions parce que nous voyons bien que c'est un système très organisé, institutionnalisé, dans un pays en particulier et pour un type de prestation en particulier –, pensez-vous, d’après l'expérience que vous avez, que la fraude aux prestations sociales pourrait en réalité être bien supérieure aux évaluations des organismes de prestations sociales en France ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Aujourd'hui, nous intervenons spécifiquement contre la fraude à la retraite, mais nous avons regardé si ce type d'action pouvait être décliné sur d'autres typologies de fraude aux prestations sociales, notamment la fraude à la sécurité sociale, qui n’est pas loin d'être la plus importante.

Nous avons listé tous les éléments que nous aurions mis en place. Nous sommes une société privée, nous faisons donc les choses avec bon sens. Comme par hasard, nous avons trois pages et demie de lignes d'éléments de contrôle que nous aurions mis en place quand aujourd'hui, vous avez deux ou trois lignes dans les différents organismes.

Quand les organismes de sécurité sociale, par exemple, vérifient un élément, ils n'ont que deux ou trois éléments de contrôle. Or nous sommes au XXIe siècle : si vous avez la volonté de frauder, il y a 10 000 façons de le faire. Notre travail est de faire en sorte qu'il y en ait le moins possible, de se demander où les organismes – parce que la fraude peut être institutionnalisée –, les administrations, les personnes, ont la possibilité de frauder et où nous allons pouvoir récupérer de l'information pour prouver qu’ils ont vraiment fraudé ?

Nous sommes une toute petite société privée ; il n'empêche que nous avons 10 000 fois plus de process que n'importe lequel de vos organismes. Tout ce que nous avons mis en place pour la fraude à la retraite peut évidemment l'être pour les différentes fraudes aux prestations sociales de manière générale.

Je suis particulièrement étonné que si peu de vérifications soient faites de manière régulière. Quand nous faisons des enquêtes sur place, quand nous appelons ou rencontrons des agents de la sécurité sociale, nous sommes extrêmement étonnés par leurs réponses. Il n'y a aucune vérification. Ils ne regardent pas la personne qui est en face d'eux et qui leur apporte une carte de sécurité sociale – parce qu'ils n'ont pas envie de se faire crever les pneus, etc. Vous imaginez bien les pressions qu'il peut y avoir ! Les prestations sociales portent bien leur nom.

Nous sommes une petite société privée qui donne son avis d’après ce qu’elle a vu. Vous en ferez ce que vous voudrez. Mais, a priori, nous sommes la seule société en France à avoir cette expérience de terrain et notre avis est que oui, la fraude semble absolument gigantesque, parce que vous laissez la possibilité de le faire. Si on dit à quelqu'un qui touche le SMIC que sa retraite de 1 000 euros s'en va si son père est décédé, il va faire en sorte que son père ne soit pas décédé sur le papier.

M. le président Patrick Hetzel. Toute une partie de votre activité dépend de commanditaires du domaine de l'assurance et concerne le champ de la fraude aux assurances. Quand on vous a demandé d'intervenir sur le dossier AGIRC-ARRCO, vous avez transposé au secteur des prestations sociales une méthodologie déjà éprouvée en matière de fraude aux assurances. Il s’agit dans les deux cas de sommes versées, indûment ou non, à des ayants droit. C'est ce qui vous a permis de faire un certain nombre de parallèles. Pensez-vous que ce potentiel d'extension méthodologique devrait être approfondi ?

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. Naturellement.

Le métier d'Excellcium, au départ, est de travailler pour toutes les compagnies d'assurances, les banques, les institutions de prévoyance et les organismes de retraite pour trouver les bonnes informations sur leurs clients de différentes manières. Qu’il s’agisse de données, d’enquête ou de généalogie, nous poussons plus ou moins le curseur en fonction de ce que nous voulons trouver.

Vous avez tout à fait raison, nous avons transposé nos savoir-faire sur une problématique particulière qui nous était posée. De la même manière, nous pourrions très bien transposer la méthodologie que nous avons employée en Algérie, au Portugal, ou aujourd'hui au Maroc et ailleurs sur tous les autres sujets de fraude aux prestations sociales, et ce de manière relativement simple, tellement simple, d’ailleurs, que je m'étonne que cela n'ait pas déjà été mis en place !

M. le président Patrick Hetzel. Nous essaierons également d’auditionner également des assureurs afin qu'ils nous donnent un peu leur regard sur la question. Eux veillent à ce que la prestation soit versée à un ayant droit légitime.

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. À une nuance près, c'est que c'est leur argent, donc ils font très attention.

M. le président Patrick Hetzel. Dans le cas qui nous concerne, il s’agit du pacte républicain. Ce n'est pas l'argent de sociétés privées, ce sont les deniers publics.

M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière. D'expérience, nous voyons que les sociétés privées qui nous confient ce genre de mission sont un petit peu plus intéressées par les résultats – elles nous laissent le champ libre et nous donnent un maximum d'informations sur les personnes pour que nous puissions vraiment faire notre travail et les retrouver – que les organismes semi-publics ou publics, avec lesquels nous n'avons eu aucun échange.

Vous avez une solution unique sur un sujet qui semble être relativement important. Vous apportez cette solution en disant de ne pas regarder les tarifs parce qu'il s'agissait d'un test et que les tarifs seront revus en fonction du volume et de beaucoup d’autres paramètres. Étonnamment, les seuls qui n'ont pas daigné répondre à nos demandes de présentation sont des organismes publics. Je ne connais aucune société privée qui ne me recevra pas si je lui dis : « Je vous trouve une solution qui ne va pas vous coûter cher pour lutter contre la fraude ».

M. le président Patrick Hetzel. Lors d'auditions précédentes, on nous a indiqué les mutuelles étaient particulièrement vulnérables. Sans donner de noms, des mutuelles font-elles appel à vous ?

M. Philippe Caradec. Excellcium travaille avec la quasi-totalité des acteurs de la place : assureurs, instituts de prévoyance, mutuelles, organismes de gestion de retraite complémentaire, banques.

Parmi eux, il y a un grand nombre de mutuelles pour lesquelles nous recherchons des bénéficiaires de contrats en déshérence, notamment dans le cadre de la loi Eckert, mais pas seulement : également pour des retraites collectives, des retraites supplémentaires, en particulier pour celles qui ont une forte population de personnes qui sont nées à l'étranger – en Europe du Sud ou en Afrique du Nord par exemple –, qui ont travaillé en France et qui sont parties prendre leur retraite dans leur pays ou qui partagent leur existence entre la France et leur pays. Elles apprécient particulièrement le travail que nous réalisons pour identifier les personnes qui sont décédées.

Cela dit, concernant la fraude sur laquelle nous avons travaillé, il n'y a pas de mutuelle qui nous ait pour l'instant missionnés.

M. le président Patrick Hetzel. Merci beaucoup, messieurs, pour cet échange.

21. Audition de Mme Kristel Meffreit-Delsanto, maître de conférences en droit prive à l'université de Lorraine (mercredi 15 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, je tiens d’abord à vous informer que le rapporteur, M. Pascal Brindeau, et moi-même nous sommes rendus ce matin à la Direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) à Lognes, où nous avons pu rencontrer responsables, enquêteurs et techniciens. De même, nous irons vendredi à Tours dans les locaux du Service administratif national d’identification des assurés nés à l’étranger (SANDIA). Un compte rendu de ces déplacements vous sera adressé la semaine prochaine.

Nous sommes heureux d’accueillir cet après-midi Mme Kristel Meffreit-Delsanto, maître de conférences en droit privé à l’université de Lorraine.

Madame, vous êtes l’auteure d’un ouvrage intitulé La fraude en droit de la protection sociale, paru en 2018 aux Presses universitaires d'Aix-Marseille, qui est issu d’une thèse soutenue en 2016 à l’université d’Aix-Marseille. Votre éclairage sera donc particulièrement précieux pour notre commission d’enquête et nous vous remercions d’avoir pris le temps de répondre de façon détaillée et argumentée au questionnaire que nous vous avons envoyé. Vos réponses ont été communiquées à l’ensemble des membres de la commission.

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Kristel Meiffret-Delsanto prête serment.)

Mme Kristel Meiffret-Delsanto, maître de conférences en droit privé et sciences criminelles à l’université de Lorraine. Je vous remercie pour votre invitation et pour l’attention que vous avez bien voulu porter à mes travaux.

Maître de conférences en droit à l’université de Lorraine, j’enseigne essentiellement le droit de la protection sociale. Je consacre en outre une part importante de mes activités de recherche à la question de la fraude en droit de la protection sociale. Comme vous l’avez dit, ma thèse de doctorat, qui est ma principale contribution à cette question, a été consacrée à la lutte contre les fraudes aux prestations et aux cotisations.

Depuis sa publication, en 2018, j’ai nourri mes réflexions juridiques de retours d’expériences pratiques et de terrain que je recense à l’occasion des formations de lutte contre la fraude que j’anime au sein de l’École nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S) ou auprès d’organismes de recouvrement.

Ma thèse m’a conduite à mener une analyse juridique, à la fois exhaustive et transversale, de l’ensemble du corpus juridique qui constitue désormais le bras armé du principe de solidarité nationale. Ainsi, j’ai travaillé sur les problématiques allant de la notion de fraude à son recouvrement en passant par la détection – les procédures de contrôle stricto sensu, les croisements d’informations –, mais également les sanctions, qu’elles soient civiles, administratives ou pénales. Ce qui m’a amené à faire plusieurs constats et à tirer certains enseignements qui m’ont amenée à formuler des propositions.

Sachant que vous disposez de cet ouvrage et de mes réponses à votre questionnaire, et compte tenu du peu de temps dont nous disposons, je me bornerai à partager avec vous de grandes réflexions transversales, quitte à y apporter, s’il en est besoin, les approfondissements techniques nécessaires.

Voici donc les principaux enseignements que j’ai tirés de ma thèse.

Tout d’abord, nous disposons d’un corpus de normes juridiquement complet, globalement satisfaisant lorsqu’il est mis en perspective avec les enjeux stratégiques, économiques et juridiques. C’est d’autant plus vrai lorsque l’on mesure d’où l’on part, notamment en matière de fraudes aux prestations où, pendant des années, tout a été focalisé sur le travail clandestin et dissimulé. Si les mesures spécifiques à la fraude aux prestations ont, beaucoup plus tardivement, explosé, si je puis dire, il ne faut pas y voir une lutte contre la « fraude des pauvres », loin de là : c’était essentiellement une manière de corriger la disparité des prérogatives reconnues aux organismes de recouvrement et, plus largement, aux administrations compétentes dans la lutte contre le travail illégal en leur donnant des moyens comparables en matière de lutte contre la fraude aux prestations – qui, même si cela ne plaît pas, est bel et bien une réalité.

Il est évidemment impératif de lutter contre la fraude, toutes les fraudes, c’est d’ailleurs un objectif constitutionnel ; pour autant, la fin ne justifie pas tous les moyens. Du reste, la Cour de cassation se positionne souvent comme ce gardien de l’équilibre entre les prérogatives des organismes – la protection des finances – et les droits des usagers. J’ai été un peu surprise, en lisant les comptes rendus de vos auditions précédentes, de constater que les différents intervenants consacraient assez peu de places à la jurisprudence de la Cour de cassation qui, de toute façon, participe de ce processus : non seulement elle est la gardienne de cet équilibre, mais elle peut remettre en cause différents recouvrements. Sa jurisprudence mérite, me semble-t-il, d’être prise en compte dans toute réflexion visant à améliorer le dispositif.

Ensuite, les capacités de détection s’améliorent nettement, grâce à une meilleure sécurisation des contrôles et au renforcement des prérogatives de contrôle des différents organismes, des branches et des régimes, lui-même soutenu par une amélioration considérable de l’accès à l’information. Celle-ci reste en la matière le nerf de la guerre : l’asymétrie informationnelle qui présidait à la relation entre l’organisme et l’usager était en effet particulièrement défavorable au premier, ce qui contribuait à alimenter la fraude.

De ce point de vue, l’abandon d’un fonctionnement en silo au profit d’un décloisonnement des informations constitue une évolution particulièrement favorable à la conciliation des intérêts en présence, qu’il s’agisse de lutter contre la fraude, de préserver les droits des usagers et, in fine, de s’assurer du paiement à bon droit. Cela permet de prévenir la fraude, les erreurs, de mieux cibler les contrôles tout en facilitant et en simplifiant les démarches des usagers. À terme, le croisement des informations pourrait être aussi une solution pour lutter simultanément contre la fraude et contre le non-recours au droit, que les gens opposent très souvent à chaque fois que l’on aborde la question de la lutte contre la fraude, en particulier aux prestations.

Par ailleurs, j’ai pu apprécier l’opportunité d’une répression duale, où s’articulent répression pénale et répression administrative. Le législateur a ainsi permis une réponse dont la sévérité est mieux proportionnée aux manquements détectés, sans encombrement excessif des prétoires – cause de nombreux classements sans suite. Cela permet également de « doper » la certitude de la répression, ce qui accroît l’effet incitatif. Qui plus est, par leur caractère pécuniaire, les pénalités financières alimentent les caisses de sécurité sociale, à la différence des amendes qui se perdent dans les caisses du Trésor public, et cela sans sacrifice des garanties puisque les pénalités financières ou les sanctions privatives de droits relèvent du droit punitif et sont soumises aux droits et garanties constitutionnelles ou conventionnelles.

Même si elle n’est pas exempte de toute critique, cette approche, sur le fond, me paraît tout à fait satisfaisante et mérite d’être poursuivie. Elle se situe d’ailleurs dans la ligne fixée par le Conseil constitutionnel, favorable à la coexistence de sanctions administratives et pénales, voire, on l’a vu récemment, à leur cumul, sous réserve évidemment du principe de proportionnalité.

D’autres constats sont un peu moins positifs.

Ainsi, il me paraît impératif de définir la notion de fraude sociale en la circonscrivant aux éléments intentionnels. On ne peut que s’étonner de l’approche du législateur qui, depuis 2004, a déployé un arsenal considérable de mesures anti-fraude sans jamais avoir pris la peine de définir exactement ce que l’on entend par là. Presque de quinze ans après, on se pose encore la question !

J’ai tendance à penser que nous savons ce qu’est la fraude, mais que nous n’avons jamais franchement mis les mots dessus. J’ai formulé une proposition de définition dans mes travaux : elle vaut ce qu’elle vaut, mais peut-être permettra-t-elle de nourrir votre réflexion. À titre personnel, je suis donc plutôt favorable à la valorisation de l’atteinte portée au principe de solidarité nationale dans la définition de la fraude sociale – je parle bien de définition, et non d’incrimination –, dans la mesure où c’est bien ce principe qu’il s’agit de protéger, et c’est cela qui justifie les particularités et les mesures dérogatoires propres au dispositif que nous connaissons.

C’est au niveau des procédures de contrôle sur place des assurés et des bénéficiaires de prestations servies par les caisses d’allocation familiale (CAF), les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), etc., que le dispositif pèche le plus. Les opérations de contrôle sur place, notamment par les CAF, sont notoires ; mais on a beau compulser le code de la sécurité sociale, elles ne sont pas encadrées, ou elles le sont insuffisamment, ce qui induit une certaine subjectivité. En tout état de cause, ce manque d’encadrement juridique nuit tant aux organismes qu’aux usagers, par le fait qu’il entraîne une carence en garanties qui prête le flanc à la critique et, du coup, alimente une défiance assez injustifiée à l’endroit des caisses.

Je maintiens que la coexistence des répressions pénale et administrative – articulées autour d’un effet de seuil, nous pourrons en discuter – me semble relativement pertinente car elle permet de donner une réponse proportionnée à la gravité du manquement. Même si, de mon point de vue, toutes les fraudes sociales méritent d’être sanctionnées compte tenu de l’atteinte portée au principe de solidarité nationale, la réponse apportée doit être mesurée, nuancée et proportionnée.

Sur la forme en revanche, certaines sanctions pénales mériteraient d’être revues, par exemple dans le cas de la fraude aux cotisations, hors travail dissimulé. Les dispositifs de pénalités financières devraient être également unifiés : pourquoi multiplier les procédures ? Une seule suffirait largement. Poussé à son paroxysme, ce travail de rationalisation pourrait conduire à la coexistence d’un ou deux délits de fraude dans le code pénal, peut-être même à un délit commun à la fraude aux cotisations et aux prestations, à l’exemple de ce qui a été expérimenté en Belgique : cela permettrait notamment de réprimer les fraudes aux cotisations liées aux fausses domiciliations ou les placements fallacieux en zones franches urbaines, autant de montages autorisant les exonérations. En 2014, la Cour des comptes remarquait une cristallisation des réflexions autour du travail dissimulé, ce qui reste nécessaire, mais les fraudes aux cotisations ne se limitent pas à ce seul domaine.

De même, il conviendrait de porter une attention particulière à la nature juridique des sanctions et des mesures. Je le répète, les pénalités, les sanctions privatives de droit à caractère punitif emportent la soumission aux principes du droit punitif définis par le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l’homme. Le législateur, me semble-t-il, en a globalement plutôt bien pris la mesure en matière de répression des fraudes aux prestations sociales, mais beaucoup moins s’agissant des fraudes aux cotisations, surtout au regard au principe de proportionnalité.

J’ai bien compris, en lisant les comptes rendus des auditions, que la fraude en bande organisée faisait l’objet d’une attention particulière ; reste que l’effet dissuasif recherché dans le dispositif repose davantage sur la certitude de la répression que sur des sanctions financièrement très lourdes, mais quasiment jamais prononcées, en tout cas sous leur plus haute expression. De mon point de vue, la pénalité pour abus de droits ne sert à rien : issue d’un copier-coller du droit fiscal vers le droit social, elle n’a jamais été prononcée ; il me semble même que le comité de l’abus de droit n’a été saisi d’aucune demande à ce jour. Du coup, cela vient nuire à la pertinence d’un dispositif que je trouve plutôt bon.

D’une manière générale, on ne peut qu’être critique face à l’arsenal normatif global, à ce fourmillement de textes peu ordonnancés, vecteurs d’incohérences et parfois de redondances. Des esprits chagrins pourraient y voir un manque de réflexions d’ensemble, voire l’adoption de mesures « en opportunité », avec un cloisonnement du raisonnement par régimes et par branches. Or, sous l’impulsion du législateur, nous avons retenu une démarche partenariale et ce dernier doit d’après moi adopter la même attitude, la même réflexion transverse que celle qui est demandée aux opérationnels.

Par exemple, en matière de fraude aux cotisations, le code de la sécurité sociale prévoit depuis longtemps une contravention plafonnée à 1 500 euros en cas de non-paiement des cotisations, le travail dissimulé faisant quant à lui l’objet d’un délit particulier. Est arrivée toute la polémique autour de la remise en cause, évidemment infondée, du monopole de la sécurité sociale ; on a immédiatement sorti un nouveau texte, en l’occurrence l’article L. 114-18 du code de la sécurité sociale, lequel dispose qu’une personne incitant à ne pas s’affilier encourt six mois d’emprisonnement et une amende de 30 000 euros, et une personne qui ne serait pas affiliée six mois d’emprisonnement et une amende de 15 000 euros. Dans le cadre de la rationalisation des mesures, ne pouvait-on tout simplement considérer que le fait de ne pas s’affilier revient à n’avoir pas déclaré son activité et l’assimiler à du travail dissimulé ? Faisons le parallèle avec la fraude aux prestations, commise par exemple à l’aide d’un faux document : selon l’article 441-6 du code pénal, on encourt alors deux ans d’emprisonnement et une amende de 30 000 euros. La comparaison offre à l’évidence matière à critiques alors même que, dans un cas comme dans l’autre, de tels agissements méritent évidemment d’être sanctionnés.

Les mêmes problèmes d’éparpillement et de croisements d’informations se posent dans ce que j’appelle l’« assistance internationale », autrement dit dans les échanges de données, de renseignements, de documents avec des homologues étrangers. En 2005, deux articles, du code de la sécurité sociale et du code du travail visant à lutter contre le travail dissimulé ont reconnu, sous réserve du principe de réciprocité, la possibilité d’échanger des informations. En 2009, lorsque l’on s’est avisé qu’il convenait également de lutter contre les fraudes aux prestations, un nouvel article L. 114-22 a été créé permettant aux organismes chargés du service des prestations de pouvoir échanger documents, informations, etc. Sur le fond, cette harmonisation des moyens de lutte contre toutes les fraudes est une bonne chose, mais pourquoi trois mesures ? Du fait de ces ajouts successifs, on perd en lisibilité, ce qui complique la prise en main du corpus juridique par les opérationnels ; c’est un peu dommage. Une réécriture à droit constant du dispositif afin de le rendre plus lisible pourrait être l’occasion de remettre à plat les différentes mesures, de rationaliser les textes et, le cas échéant, de mettre en perspective les disparités et de corriger le cas échéant les moins opportunes, sur le plan des prérogatives reconnues aux divers organismes de protection sociale comme sur celui des garanties reconnues à leurs usagers respectifs. Nous en serons tous d’accord : la complexité du droit nuit à sa qualité, au point de ternir la légitimité de la lutte contre la fraude.

Je me dois toutefois de noter une amélioration : depuis fin 2019, nous assistons à une convergence des prérogatives de contrôle de l’URSSAF et du régime agricole. C’est une bonne chose ; il est seulement dommage que cette réflexion transversale n’ait pas été menée en amont.

Mieux : ne serait-il pas temps d’envisager la création d’un code des procédures et des sanctions sociales compilant les procédures de contrôle et, le cas échéant, les procédures de recouvrement, les différentes sanctions pénales et administratives communes aux différents acteurs de la lutte contre la fraude ? Les codes existants – code de la sécurité sociale, code de l’action sociale et des familles, etc. – seraient ainsi délestés de ces mesures procédurales, répressives ou de recouvrement, conserveraient les règles de fond et gagneraient en lisibilité : la complexité du droit alimente en effet tout autant la fraude que la simplification des démarches administratives commencées dans les années 2000, car elle rend plus difficile la caractérisation de l’intention. Cette solution présenterait l’avantage non négligeable d’épurer le code de la sécurité sociale qui mériterait, à l’instar de ce qui a été fait pour le droit du travail, d’être simplifié tant il est devenu complexe, y compris pour les spécialistes. Sauf erreur de ma part, lors de son audition, la sénatrice Goulet a reconnu qu’il était pour le moins compliqué, en ouvrant le code de la sécurité sociale, de lister l’ensemble des prestations. Et alors que mon travail consiste m’amène à le manipuler de manière quasiment quotidienne, je n’ai pas honte de dire qu’il m’arrive parfois de m’arracher les cheveux !

La simplification du droit de la sécurité ou, à tout le moins, la création d’un code de la sécurité sociale numérique, à l’image de ce qui existe pour le code du travail, permettrait de « vulgariser » le droit de la sécurité sociale et de faciliter la compréhension par les usagers des conditions d’octroi des prestations et d’assujettissement ou l’assiette des cotisations. L’avantage serait double : réduire le risque d’erreurs et faciliter la démonstration de l’élément intentionnel, donc, la possibilité de poursuivre et de sanctionner la fraude.

Enfin, j’ai constaté qu’une trop grande agilité, pour ne pas dire instabilité législative, n’est pas souhaitable. Le droit de communication, par exemple, en est à sa huitième version depuis son adoption en 2007 ! Sans compter les délais d’appropriation des outils par les organismes et de leur mise en œuvre opérationnelle : le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) n’a commencé à être déployé qu’en 2016 ; en 2020, on commence à peine à connaître le montant des prestations qui y figurent. On pourrait aussi prendre le cas de la flagrance sociale, et bien d’autres exemples. Peut-être faudrait-il s’attacher à rationaliser les mesures, en essayant de voir plus loin afin d’y revenir moins souvent, ce qui faciliterait la mise en œuvre opérationnelle.

M. le président Patrick Hetzel. Dans votre thèse, vous dites que les organismes de protection sociale ont tendance à fonctionner en silo…

Mme Kristel Meiffret-Delsanto. Ce n’est plus le cas désormais.

M. le président Patrick Hetzel. …comme nous l’avons constaté nous-mêmes. Vous indiquez que cette manière de faire est en train de s’estomper progressivement pour laisser place au fonctionnement en réseaux. Comment pourrait-on accélérer cette évolution ? Nos auditions ont montré qu’il restait quelques traces du fonctionnement en silo…

Mme Kristel Meiffret-Delsanto. Le législateur a mis en place le cadre juridique favorisant une telle approche décloisonnée ; mais cela suppose une acculturation qui, forcément, prend du temps.

À côté du droit, du souhait d’abandonner ce fonctionnement en silo, de la mise en œuvre opérationnelle et technique – le RNCPS, la mutualisation des informations –, il y a toute la culture du partenariat : les réunions des comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF) y ont beaucoup contribué. De mémoire, la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) organisait des formations communes afin de partager des expériences et de créer des liens. Finalement, il y a le droit, il y a le cadre et il y a les hommes…

Tout dépend des régions et des CODAF : on entend dire que certains procureurs seraient réticents, jugeant le traitement des affaires de fraude moins prestigieux que celui des escroqueries ou autres ; mais dans d’autres endroits, le système fonctionne plutôt bien, notamment grâce à la signature de conventions. En Côte-d’Or, me semble-t-il, une convention a ainsi été passée entre le procureur et les organismes afin de déterminer les éléments à réunir pour décider le procureur à poursuivre. Se crée ainsi un partenariat : si les dossiers sont un peu légers, l’élément intentionnel insuffisamment caractérisé, on choisit une autre voie ; ou bien le dossier est solide, et ce partage d’expériences permet une meilleure préparation et un meilleur suivi.

En tant que législateurs, vous avez fourni un bon cadre : si un besoin d’informations complémentaires se fait jour, la loi relative à la lutte contre la fraude fiscale, qui comprend aussi des mesures de droit social, permet d’y répondre. Il faut maintenant en prendre la mesure et impulser, par des approches, des formations communes, une dynamique où les gens se rencontrent. Cela dit, je ne suis pas une opérationnelle…

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Je reviens sur la question du décloisonnement. Vous constatez que le droit autorise certaines coopérations, notamment en matière de formations, mais les personnes que nous avons auditionnées et les organismes chargés du contrôle voire de la répression – je pense par exemple à la direction centrale de la police aux frontières – nous expliquent qu’il ne leur est pas permis de disposer de toutes les données pour découvrir les éléments permettant de caractériser la fraude, notamment l’intentionnalité. Et à les entendre, ce ne serait pas qu’une question de culture : l’arsenal législatif ou réglementaire devrait être adapté en matière d’accès aux données de nature personnelle, en particulier lorsqu’il s’agit de fraude à l’identité, de fraude à la domiciliation ou de fraude documentaire, qui sont autant de portes d’entrée à la fraude sociale. Avez-vous pu appréhender une telle situation dans vos travaux ? Je ne doute pas de l’exactitude de vos constatations, mais un autre stade du cloisonnement reste encore à traiter.

Vous avez jugé positive la dualité entre répression administrative et répression pénale, cette dernière tenant sa valeur dissuasive moins à l’échelle de sanctions…

Mme Kristel Meiffret-Delsanto. Disons que les peines encourues sont très rarement prononcées…

M. Pascal Brindeau, rapporteur. …qu’à la certitude que la procédure sera menée jusqu’à son terme.

Or à croire les retours que nous avons, les organismes de prestations seraient assez réticents à l’idée de s’engager dans une procédure pénale car la procédure administrative présente à leurs yeux davantage de garanties de retour sur investissement. Les CAF, notamment, préfèrent n’utiliser qu’une seule voie, en l’occurrence la procédure administrative de récupération d’un indu, plutôt qu’envisager une possible caractérisation pénale. Qu’en pensez-vous ?

Mme Kristel Meiffret-Delsanto. Si vous m’y autorisez, je répondrai d’abord à votre seconde question.

J’ai en effet constaté la réticence des organismes à emprunter la voie pénale mais cela tient, me semble-t-il, à certaines confusions et à une méconnaissance du droit. L’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale impose à l’organisme, au-delà d’un certain seuil de fraude fixé par décret, de déposer plainte en se constituant partie civile, ce qui est un moyen de saisir directement le juge d’instruction et donc de « forcer » les réticences des procureurs. Une amende sera alors prononcée dans le cadre de la procédure pénale, peut-être même une peine d’emprisonnement – même si c’est assez peu le cas en pratique. Mais, parallèlement, il y aura l’action en responsabilité qui permettra de demander la réparation de l’intégralité du préjudice subi. Il ne s’agit pas d’une logique de restitution, mais d’une logique de réparation.

La jurisprudence de la Cour de cassation témoigne que les juges se montrent assez compréhensifs et considèrent, notamment dans le cadre d’infractions continues, que l’infraction est un tout et qu’elle doit donc être intégralement réparée, sans pertes ni profits. Il appartient à l’organisme qui s’est constitué partie civile de chiffrer son préjudice et d’en exiger la réparation. Or, d’après ce que j’ai entendu, certains organismes se censurent, prétextant par exemple une prescription biennale sur la restitution de l’indu ; or nous sommes dans une logique non de restitution, mais de réparation du préjudice – réparation intégrale, sans perte ni profit. Je le répète : la jurisprudence de la Cour de cassation est assez favorable. Il est même arrivé qu’un calcul par voie d’extrapolation ait été validé.

Les organismes ne doivent donc pas avoir peur de la voie pénale, même si elle est lourde. De surcroît, le juge peut prononcer des sursis avec mise à l’épreuve, des sanctions-réparations où l’auteur de l’infraction, sous la menace d’une sanction plus ferme, sera tenu de restituer : cela peut être un gage de recouvrement.

Enfin, la voie pénale implique des enquêtes, ce qui permettra aux organismes de bénéficier de preuves étayant le préjudice subi.

Cela étant, il est vrai que les prétoires sont encombrés et qu’il ne serait pas opportun de se rendre systématiquement devant le juge pénal. L’article L. 114-9, les décrets, les circulaires offrent d’autres possibilités, notamment en fonction des seuils ; mais, dans le cadre d’une fraude dont le procédé mériterait d’être rendu public, la voie pénale présente aussi l’intérêt de la publicité. Lorsque le dossier est assez costaud, il peut être intéressant d’aller au pénal et d’essayer de doper ses chances de recouvrement par voie de réparation ; et lorsqu’on est en deçà, non seulement des pénalités financières pourront être prononcées au terme d’une procédure encadrée, mais il sera possible d’essayer de recouvrer les sommes. L’un n’exclut pas l’autre.

La situation que vous avez décrite s’explique donc par une certaine méconnaissance du droit et des évolutions qui ont eu lieu depuis quinze ans.

S’agissant de votre première question, il est vrai que mon propos était très largement axé sur les fraudes dans le droit de la protection sociale. Il est également vrai que la fraude documentaire est une porte d’entrée vers la fraude aux prestations sociales, mais j’ai été contrainte de faire des choix. Ainsi, je ne me suis pas interrogée, par exemple, sur l’étendue des prérogatives de la police aux frontières ; je me suis concentrée sur les prérogatives dont les organismes ont besoin compte tenu des conditions d’octroi des prestations.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Parmi les points négatifs que vous avez relevés, vous avez évoqué les méthodes de contrôle, notamment celles de la CAF, assez intrusives.

Mme Kristel Meiffret-Delsanto. Ou, à l’inverse, pas assez !

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Nous en avons discuté avec le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Il semble que cette dernière tende à substituer purement et simplement au contrôle au domicile d’autres méthodes dont, par exemple, des recoupements de données, qui devront faire preuve de leur efficacité. Est-ce le principe même du contrôle domiciliaire qui est en jeu en raison de son caractère intrusif ? S’il est encadré réglementairement, ce contrôle « des brosses à dents et des rasoirs » peut-il être maintenu dès lors qu’il me semble utile pour démontrer le caractère anormal de certaines situations par rapport à la déclaration dont elles font l’objet, sachant que l’appel de ces prestations repose sur un régime déclaratif ? À l’inverse, la juriste que vous êtes considère-t-elle que ce type de contrôle doit disparaître au bénéfice d’autres modes de vérification ?

Mme Kristel Meiffret-Delsanto. À titre personnel, je pense que ce type de contrôle est nécessaire. La fraude étant par définition dissimulée et du caractère déclaratif des prestations en cause, il faut développer des prérogatives adaptées. Je ne critique donc pas le principe du contrôle, mais le fait qu’il ne fasse l’objet d’aucun encadrement. L’octroi de ces prestations est lié à des situations données, dont il faut pouvoir contrôler la réalité. On peut croiser toutes les fichiers que l’on veut mais, dans le cas d’un concubinage par exemple, si tous les comptes des deux concubins sont parfaitement cloisonnés et leurs situations économiques totalement séparées, seules les enquêtes dites de notoriété permettront de constater ce qu’il en est réellement. Là où le bât blesse, c’est qu’il n’y a pas d’encadrement, ni réglementaire ni législatif. L’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale dispose certes que des agents peuvent procéder à des enquêtes… Mais après ? Un seul article permet d’entrer dans un logement, de le visiter, mais à la seule fin d’en vérifier la conformité et la décence dans le cadre de la délivrance des prestations logement : le contrôle porte surtout sur l’état du bien loué, non sur la situation des occupants.

Lorsque j’ai commencé ma thèse, une circulaire interne, que je n’ai plus jamais retrouvée depuis, donnait la trame d’un encadrement des pratiques. Le manque d’encadrement est patent. Donnons des prérogatives aux agents agréés, assermentés, comme ceux de l’URSSAF ou de la Caisse primaire d’assurance maladie, assortissons-les de garanties, et tout ira bien : c’est juste une question de pédagogie.

Une pratique qui n’est pas encadrée suscite nécessairement de la défiance, dans un sens comme dans l’autre. En commençant ma thèse, j’avais dressé des tableaux de comparaisons entre les prérogatives et les garanties pour chaque type de contrôle des usagers. C’est ainsi que je me suis aperçue de cette évolution « decrescendo » des contrôles sur place. Il faut contrôler, mais avec l’encadrement nécessaire, ne serait-ce que dans l’intérêt de l’organisme : il n’y a pas que des contrôleurs zélés… Tout le monde aurait à y gagner.

M. le président Patrick Hetzel. La déclaration de politique générale du Premier ministre nous empêche malheureusement de poursuivre cette audition, mais je vous remercie une nouvelle fois de votre présence, de vos réponses, orales et écrites, et de votre expertise très précieuse. Peut-être serons-nous amenés à revenir vers vous.

22. Audition de M. Jean-Claude Barboul, président de l’AGIRC-ARRCO, et de M. François-Xavier Selleret, directeur général (mercredi 15 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous recevons M. Jean-Claude Barboul, président de l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et de l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO), et M. François-Xavier Selleret, directeur général.

Messieurs, nous serons heureux de vous entendre à propos de l’ensemble des fraudes auxquelles votre organisme est confronté, sur leur typologie, sur les publics concernés, sur les montants en jeu et sur les dispositifs d’évaluation du préjudice, mais également de détection et de sanction. Nous vous interrogerons aussi sur les services pour lesquels vous avez mandaté il y a quelques mois la société Excellcium, dont nous avons entendu les représentants le 25 juin dernier.

Avant de vous donner la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Jean-Claude Barboul et M. François-Xavier Selleret prêtent successivement serment.)

M. Jean-Claude Barboul, président de l’AGIRC-ARRCO. Nous vous remercions de nous donner l’occasion d’expliquer l’action de l’AGIRC-ARRCO en matière de fraude.

Le régime AGIRC-ARRCO fonctionne par répartition, c’est-à-dire que la somme des cotisations de l’année finance les prestations de l’année. L’équilibre est plus ou moins difficile à atteindre, mais c’est un autre sujet. Le régime est piloté par les partenaires sociaux. Chaque année, il verse environ 80 milliards d’euros de prestations. L’ensemble des salariés du secteur privé, ou presque, sont affiliés à l’AGIRC-ARRCO : 97 % d’entre eux, quel que soit leur statut – cadres ou non-cadres, en contrat à durée déterminée (CDD) ou à durée indéterminée (CDI) – ont, un jour ou l’autre, cotisé auprès de lui. À titre de comparaison, et pour vous donner une idée des ordres de grandeur, nos collègues de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) versent, quant à eux, 140 milliards par an. Le régime des salariés du privé représente donc 220 milliards sur les 316 milliards versés chaque année au titre des retraites.

En 2019, nous avons détecté 110 cas de fraude, pour un montant de 1,9 million d’euros. La CNAV, quant à elle, a subi un préjudice de 23 millions. Comme vous l’avez dit en introduction, monsieur le président, nous avons mandaté la société Excellcium, que vous avez auditionnée le 25 juin, pour mener deux enquêtes : l’une au Portugal, pour 500 dossiers, l’autre en Algérie, pour 1 000 dossiers. Nous vous présenterons les résultats de ces recherches, ainsi que les suites d’une autre démarche.

Pour la bonne compréhension de l’ensemble, nous avons préparé un document à votre intention ; nous vous le ferons parvenir dès la fin de l’audition, de même que les réponses au questionnaire que vous nous aviez envoyé, ce qui nous évitera d’entrer trop dans le détail des chiffres – à moins, bien sûr, que vous ne souhaitiez que nous le fassions dès maintenant.

Trois paramètres sont déterminants dans la politique que mène l’AGIRC-ARRCO en matière de lutte contre la fraude.

Premièrement, notre régime est très contributif : on perçoit une allocation de retraite de la part de notre organisme parce qu’on a cotisé. La question de la cotisation et le lien entre la prestation et la cotisation sont très importants : nous y reviendrons.

Deuxièmement, les fraudes à la retraite sont des opérations réalisées sur le très long terme, car une quarantaine d’années s’écoule entre le moment de la cotisation et celui du versement de la prestation. L’AGIRC-ARRCO a donc mis en place des moyens de contrôle permettant de les détecter au fil de l’eau.

Troisièmement – cet élément nous différencie fortement du régime général –, nos prestations sont exportables et sans condition de ressources, à l’exception évidemment des prestations d’action sociale, mais celles-ci ne représentent qu’un budget annuel de 350 millions d’euros, à comparer aux 80 milliards que j’évoquais.

Il s’agit d’un régime par points : la masse des cotisations est transformée en points qui viennent s’incrémenter sur le compte du cotisant. Là aussi, le contrôle au fil de l’eau est déterminant.

Comme tout organisme privé, nous devons faire certifier nos comptes. Cette année encore, nos commissaires aux comptes les ont certifiés sans observation particulière. J’ajoute que, dans le champ de leurs investigations, figure l’évaluation de notre système de management des risques et de contrôle interne. C’est ce système qui permet à la gouvernance de l’organisme, que je représente, d’apprécier la qualité des prestations versées et de s’assurer de leur caractère non frauduleux.

Par ailleurs, notre régime s’appuie, à travers des délégations de gestion, sur des groupes de protection sociale, parmi lesquels figurent des institutions de retraite complémentaire comme Malakoff Humanis et AG2R La Mondiale. Ces groupes participent au contrôle interne de la fédération, font eux aussi l’objet d’une certification et possèdent leur propre système de management des risques, ce qui permet de croiser les informations. La lutte contre la fraude fait partie des obligations de ces institutions. Vous trouverez, dans le document que j’évoquais, un certain nombre d’explications relatives au fonctionnement de notre système de management des risques.

Nous travaillons sur la base de la déclaration sociale nominative (DSN), établie chaque mois. Nous vérifions la concordance entre ce qui a été déclaré par l’entreprise et ce qui a été inscrit dans le compte du cotisant. Nous sommes pour ainsi dire les seuls à pouvoir faire ce calcul. Chaque année, nous procédons à un certain nombre de régularisations, dont le montant s’élève à 1,2 milliard d’euros – rapportée aux 80 milliards de prestations annuelles que nous versons, cette somme n’est pas négligeable. Nous remboursons environ 400 millions d’euros aux entreprises ayant trop versé – car cela arrive aussi – et réclamons 800 millions à celles qui n’ont pas assez payé. Cette démarche est déterminante : elle permet de détecter des cas de fraude au fil de l’eau et de réagir rapidement. Il est plus facile de retracer ce qui s’est passé quand les acteurs sont encore en activité, ce qui n’est pas forcément le cas quand on s’intéresse à une fraude intervenue dix ou quinze ans plus tôt.

Un certain nombre d’allocataires résident à l’étranger : ils touchent une retraite calculée à partir des droits qu’ils ont accumulés en travaillant pour des entreprises françaises, soit sur le territoire national soit à l’étranger. Pour ces personnes, nous procédons, avec nos collègues de la CNAV – puisque, pour l’essentiel, les allocataires sont les mêmes – au contrôle des certificats d’existence.

Nous effectuons également, chaque année, un contrôle auprès de Pôle emploi, puisque les périodes de chômage permettent elles aussi de valider des droits – non contributifs, pour le coup. Nous étudions les prestations versées et les points inscrits sur le compte du « participant » – c’est le terme que nous utilisons pour désigner la personne qui cotise.

Par ailleurs, nous faisons partie du groupement d’intérêt public (GIP) Union retraite. Dans ce cadre, nous avons mis en place le dispositif permettant de formuler la demande de retraite en ligne, y compris pour la pension de réversion. À l’origine, il s’agissait d’éviter que les allocataires ne perdent des droits ou n’oublient de solliciter une retraite, mais cet outil nous permet aussi d’avoir assez rapidement une vue globale sur un dossier.

Nous avons des échanges réguliers avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF). Enfin, nous participons à un certain nombre de groupes de travail.

Comme vous l’avez rappelé, nous avons fait appel à la société Excellcium pour procéder à des vérifications concernant le Portugal et l’Algérie. En ce qui concerne plus spécifiquement les participants résidant en Algérie, nous avons aussi mis en place un dispositif en partenariat avec la BRED.

Pour des raisons informatiques, nous sommes obligés de créer dans notre système certains droits penitus extranei. Ces éléments sont vérifiés systématiquement une fois par an, car ils pourraient constituer une source de fraudes internes.

Comme vous le savez, la France prononce un certain nombre de mesures de gels d’avoirs, dont la liste est établie par la direction du Trésor et publiée au Journal officiel. Lorsque ces mesures concernent des personnes touchant des prestations, notamment sur des comptes à l’étranger, nous sommes obligés d’obtempérer : les versements sont suspendus et nous contrôlons les assurés en question. À titre indicatif, en 2019, 153 personnes ont été contrôlées ; 28 avaient des droits inscrits à l’AGIRC-ARRCO.

Vous nous avez interrogés également sur les fraudes en bande organisée. Nous en avons relevé deux.

La première affaire, dite de l’écrivain public, portait pour l’essentiel sur de faux certificats de travail et relevés de carrière de la CNAV ; certains bulletins de paie et d’autres documents, censés avoir été émis par des caisses de retraite et de sécurité sociale – pour le remboursement de frais de santé et l’indemnisation d’accidents du travail –, étaient eux aussi douteux. Il s’agissait donc d’une fraude reposant sur de faux documents.

La seconde, localisée dans le département de l’Eure, était organisée autour d’un expert-comptable. Dix-sept personnes présentaient des carrières de nature à susciter le doute, avec des cumuls de rémunérations pendant plusieurs années, qui plus est dans des secteurs d’activité très variés, allant du bâtiment à la restauration en passant par l’informatique. Au total, les salaires en question étaient trois à quatre fois supérieurs au plafond du régime général. Comme je le disais, notre régime est très contributif : l’assiette des cotisations retenues va jusqu’à huit fois le plafond de la sécurité sociale, soit huit fois 3 428 euros par mois. En cumulant les employeurs, on peut donc obtenir un nombre de points important. Dans l’affaire en question, nous avons annulé 44 000 points ARRCO et 334 000 points AGIRC. Il s’agissait souvent d’entreprises en liquidation. Les cotisations n’avaient pas été versées.

M. François-Xavier Selleret, directeur général de l’AGIRC-ARRCO. Comme l’a dit le président Jean-Claude Barboul, notre régime est contributif, fonctionne par points et, au final, les prestations versées sont le reflet des cotisations. De plus, nous ne posons ni condition de résidence ni condition de ressources. Nous ne sommes donc pas confrontés aux mêmes problèmes que nos collègues de la CNAV, dont certains allocataires, installés à l’étranger, demandent à bénéficier de prestations réservées aux personnes résidant sur le territoire national. Pour nous, la seule condition est d’avoir cotisé. Ensuite, le montant de la retraite est proportionnel à la durée et au montant des cotisations. C’est aussi ce qui explique que le montant des fraudes soit assez faible : pour qu’il soit élevé, il faudrait que, pendant de longues périodes, les cotisations n’aient pas été versées. Or, il y a la DSN, qui donne lieu à des contrôles individuels tous les mois : nous nous assurons que la somme déclarée et celle qui a été versée sont identiques, et quand il y a un écart – dans un sens comme dans l’autre –, nous procédons à une régularisation. À cet égard, le montant que M. Barboul a indiqué renvoie non pas à des fraudes mais à de fausses déclarations ou à des écarts entre la déclaration et la somme effectivement versée. Nous sommes particulièrement attentifs à ce que la somme déclarée et payée soit bien la somme due, que ce soit en faveur de l’entreprise ou en sa défaveur.

Par ailleurs, nous sommes désormais dans une logique inter-régimes, liée au fait que les retraités relevant de l’AGIRC-ARRCO sont les mêmes que ceux qui relèvent de la CNAV, même si les prestations versées ne sont pas identiques. En ce qui concerne les 1 million d’allocataires installés à l’étranger, nous avons donc adopté un dispositif commun, qui compte plusieurs étages.

Premièrement, pour un certain nombre de pays de l’Union européenne ayant un état civil informatisé, nous avons mis en place des échanges automatiques. Nous n’avons donc plus besoin d’interroger les personnes.

Deuxièmement, en l’absence d’état civil informatisé permettant des échanges, il existe un système de mutualisation des certificats d’existence : nous interrogeons les personnes concernées une fois par an, et elles doivent nous répondre dans un délai de trois mois.

Troisièmement, nous procédons à des contrôles très spécifiques. M. Barboul a évoqué la mission de la société Excellcium, mais nous avons par ailleurs un partenariat plus important encore avec la BRED : les allocataires doivent se présenter au guichet de leur banque pour que l’on s’assure de leur identité et du fait qu’ils sont toujours en vie.

Par ailleurs, la CNAV, avec laquelle nous avons engagé un partenariat, complète ce dispositif par un module spécifique dédié à la lutte contre la fraude, en cours de déploiement.

Aucun système n’est parfait, mais celui-ci permet de combiner trois approches. Il faut également étudier le rapport coûts-bénéfices : le coût et l’efficacité des actions doivent être mis en regard des sommes en jeu.

M. le président Patrick Hetzel. Lors de son audition, le président de la société Excellcium nous a indiqué que, sur un échantillon de 1 000 dossiers de personnes âgées de 85 ans ou plus résidant en Algérie, 50 % étaient toujours en vie, 26 % décédées – d’après les certificats de décès fournis par les autorités algériennes, plusieurs mois parfois après la demande –, et qu’aucune preuve de vie ou de décès n’avait été apportée pour les 24 % restants. Il nous a également indiqué qu’il y avait de fortes chances pour que ces personnes soient décédées ailleurs que sur le sol algérien, notamment dans la région de Marseille. Le taux de fraude se situerait donc en réalité, selon lui – il nous l’a dit sous serment – entre 40 % et 50 %. Quelle appréciation portez-vous sur ces chiffres ?

M. Jean-Claude Barboul. L’échantillon comptait 1 500 allocataires, âgés de 85 ans et plus, résidant au Portugal et en Algérie. Sur ce nombre, 626 ont été contrôlés. La question se pose de la capacité de la société à procéder au contrôle sur place – j’y reviendrai à propos de notre partenariat avec une filiale de la BRED, qui nous fournit des éléments plus tangibles. Sur les 626 cas contrôlés, 174 décès ont été constatés ; 32 nous ont été signalés par le prestataire – autrement dit, 142 étaient déjà connus de l’AGIRC-ARRCO et ne sauraient donc être comptabilisés dans les fraudes ; il peut y avoir eu des décalages dans le temps, mais nous avions l’information. Excellcium a détecté 4 cas de fraude par fausse déclaration et 11 par non-déclaration du décès au-delà de six mois. Le taux de fraude reste, selon nous, très bas : 0,6 % en nombre sur le volume total contrôlé, et 0,5 % des prestations annuelles versées, soit 84 000 euros. Il faut savoir qu’en Algérie, nous versons des allocations dont le montant s’élève, en moyenne, à environ 800 euros par an. Les populations concernées, âgées de 85 ans ou plus, ont travaillé en France avant les politiques de regroupement familial et ont souvent eu des carrières courtes et exercé des métiers faiblement rémunérés. Or, comme je l’ai expliqué, le régime AGIRC-ARRCO est très contributif : quand on se crée relativement peu de droits, on touche relativement peu de retraite.

Nous avons aussi mené une expérimentation avec la BRED, plus exactement avec une de ses filiales, la Banque de l’agriculture et du développement rural, sise en Algérie. La méthode était un peu différente : l’échantillon était constitué de 95 allocataires âgés de 85 ans ou plus, domiciliés dans quatre villes – Béjaïa, Bordj Bou Arreridj, Sétif et Tizi Ouzou – et disposant d’un compte dans cette banque. Le coût est relativement réduit : 8,90 euros par dossier. Les clients reçoivent un courrier de la banque leur demandant de se présenter au guichet dans les deux mois avec un certain nombre de documents justificatifs : une pièce d’identité valide, une fiche d’état civil et une attestation de résidence. S’ils ne le font pas, le versement de la pension est suspendu.

Un premier bilan a été établi le 12 mai, ce qui est donc relativement récent. La BRED a mis à notre disposition l’ensemble des dossiers individuels ainsi qu’un fichier de reporting central. Le taux de retour est de quasiment 45 % de l’échantillon : 450 dossiers. L’étude fait apparaître 19 décès, dont la majorité avait déjà été prise en compte par le régime AGIRC-ARRCO. En l’absence de retour, 545 dossiers, soit 55 % de l’échantillon, sont en cours d’analyse en vue de la suspension des versements ; ils nécessitent des échanges complémentaires entre la BRED et l’AGIRC-ARRCO. Ces résultats seront évidemment partagés avec la CNAV puisque, comme l’expliquait M. Selleret, nous nous sommes engagés, dans une logique inter-régimes, à travailler sur ces questions de manière concertée. La CNAV avait d’ailleurs engagé la même démarche auprès de la BRED, car il se peut que des personnes soient affiliées au régime général mais pas à l’AGIRC-ARRCO – par exemple des retraités relevant de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC). Cela dit, comme je l’indiquais dans mon intervention liminaire, 97 % des personnes salariées en France ont, un jour ou l’autre, cotisé à l’AGIRC-ARRCO.

Cette démarche nous permet aussi de mettre en place un certain nombre de référentiels de bonnes pratiques, dans le but d’améliorer le système notre management des risques. En outre, nous partageons cette politique de prévention avec l’ensemble des organismes participant au GIP Union retraite. L’idée est, sur la base des cas douteux qui ont été détectés, de sensibiliser les gestionnaires pour qu’ils repèrent les anomalies avant que le paiement ait lieu. En effet, si l’on cotise longtemps, on perçoit également la retraite pendant longtemps – vingt à vingt-cinq ans en moyenne –, d’où l’importance de détecter la fraude le plus tôt possible.

M. François-Xavier Selleret. Quand on évoque des pourcentages, il faut toujours faire preuve d’une grande prudence méthodologique, car on a vite fait de généraliser. En l’espèce, il s’agissait bien d’un pourcentage de non-réponse sur un échantillon : nous avions ciblé une population particulière, celle des allocataires âgés de 85 ans et plus. Par ailleurs, comme le rappelait M. Barboul, les sommes en jeu sont extrêmement faibles : 800 euros par an, soit des pensions de l’ordre de 60 euros mensuels. De plus, le nombre de personnes concernées est de plus en plus limité : elles étaient venues travailler en France avant le regroupement familial, souvent pour de courtes périodes, puis étaient rentrées dans leur pays d’origine. Je laisse à Excellcium la responsabilité des pourcentages avancés : tirer des conclusions sur la base de ce qu’ils n’ont pas trouvé me semble relever de l’extrapolation. Surtout, comme je le disais, l’étude portait sur un échantillon de personnes déjà ciblées, et non pas sur l’ensemble des allocataires.

M. le président Patrick Hetzel. Si je comprends bien, les dossiers en question n’avaient pas été pris au hasard : vous nourrissiez, ex ante, des soupçons à l’égard de ces allocataires ?

M. François-Xavier Selleret. Il faut raisonner en termes de retour sur investissement et de sous-ensembles. Excellcium a trouvé des choses que nous n’avions pas repérées, mais l’inverse est également vrai. L’expérimentation avec la BRED portait sur une population âgée de 85 ans et plus, et non de 70 ans et plus. Nous avions défini l’échantillon : on n’était pas « en population générale », comme disent les épidémiologistes. Travailler sans éléments de ciblage préalable, ce n’est pas lutter correctement contre la fraude.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Je vais revenir malgré tout sur le mandat que vous aviez confié à la société Excellcium, sur les résultats que son président nous a communiqués lors de son audition et sur la manière dont vous les percevez. J’ai bien entendu votre remarque d’ordre méthodologique ; la même question se pose d’ailleurs de manière plus large lorsqu’on essaie d’objectiver un taux de fraude avérée ou de fraude supposée. Quoi qu’il en soit, il est important de s’arrêter sur ce point pour la compréhension des mécanismes qui amènent à la fraude.

Vous avez avancé un taux de 0,6 %, qui se fonde sur le nombre total de versements. D’une certaine manière, vous versez donc dans le même travers méthodologique, puisque vous partez de la situation constatée pour une population ciblée, et vous en tirez une conclusion concernant la totalité des prestations.

M. François-Xavier Selleret. Il s’agissait des cas de fraudes avérées par rapport à l’ensemble des prestations : nous ne partons donc ni du même numérateur ni du même dénominateur.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Il y avait donc, disiez-vous, quinze dossiers dans lesquels la fraude était avérée, représentant 0,6 % ?

M. François-Xavier Selleret. À long terme, disait l’économiste Keynes, nous sommes tous morts. La durée moyenne de la retraite se situe entre vingt-deux et vingt-quatre ans, et, chaque année, 5 % à 6 % de la population décèdent. Il arrive qu’une personne décède avant le contrôle ; cela ne veut pas dire que nous ne récupérons pas les sommes indûment perçues. À cet égard, la question ne saurait être abordée de la même manière que dans le cas de fraudes à l’assurance maladie ou à l’assurance chômage, où les allocataires sont toujours là. C’est là un autre aspect méthodologique qu’il convient d’avoir à l’esprit quand on avance des pourcentages.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Ce n’est pas le débat méthodologique qui m’intéresse, ce sont les mécanismes amenant à la fraude. Comme les prestations sont différentes, les types de fraude le sont aussi, chacun en convient, de même d’ailleurs que le niveau de fraude. Si j’ai bien compris vos explications, il s’agit tout simplement, en ce qui vous concerne, de fraudes aux certificats de vie : on dissimule la mort de la personne ayant des droits à pension jusqu’à ce que vous vous en aperceviez. Une fois que le décès est avéré, vous mettez un terme au versement des prestations et, éventuellement, vous récupérez les sommes qui ont été perçues de manière frauduleuse.

Toutefois, ce qu’a révélé l’audition de la société Excellcium, et qui nous intéresse beaucoup plus dans le cadre de cette commission d’enquête, c’est qu’il pourrait exister en Algérie des mécanismes collectifs, voire administratifs, favorisant cela : il y aurait une certaine complaisance, à tout le moins, dans la délivrance de certificats – puisque, visiblement, vous avez reçu des certificats antidatés – ou, au contraire, dans la non-délivrance de certificats de décès. Nous voulions donc connaître votre sentiment sur ce point, et confronter le résultat de l’enquête à celui de l’autre procédure de contrôle, à travers la BRED, même si les techniques ne sont pas les mêmes.

Nous avons bien compris aussi qu’il s’agissait là d’un pays en particulier, et qu’il ne fallait en aucun cas généraliser, puisque le contrôle mené au Portugal n’a pas du tout révélé un phénomène identique. Y a-t-il donc un problème particulier avec l’Algérie, lié à l’histoire de ce pays avec la France, ou au type de relations qu’ont entretenu avec notre pays les travailleurs algériens, venus puis repartis avant le regroupement familial ? Par ailleurs, le président Hetzel évoquait tout à l’heure des décès intervenus potentiellement en dehors d’Algérie, en l’occurrence dans la région de Marseille, dont on sait qu’elle a été le premier territoire d’accueil des populations nées en Algérie et rapatriées en France. Nous ne sommes pas en train de cibler un pays ; nous essayons de comprendre des mécanismes. Ensuite, nous vous demanderons si votre politique de lutte contre la fraude cible particulièrement les mécanismes en question, ou si elle est beaucoup plus générale, et identique pour l’ensemble des prestations que vous versez.

M. Jean-Claude Barboul. La fraude est insidieuse, et tout système de versement de prestations appelle la plus grande vigilance, a fortiori lorsque les prestations en question sont d’une haute qualité sociale, assises sur des cotisations prélevées sur les entreprises et sur les salariés.

En 2019, 36 % des fraudes tenaient au fait que, effectivement, certains décès n’avaient pas été déclarés, 25 % consistaient dans des remariages non déclarés – car il existe non seulement des droits directs, mais aussi des droits de réversion –, et le reste concernait le rachat de trimestres. Les masses financières en jeu doivent également être prises en compte dans la perspective d’un rapport coût-efficacité. Or, sans chercher à minimiser ce qui se passe en Algérie, force est de constater qu’elles sont relativement réduites : de l’ordre de 60 euros.

Vous soulevez la question – importante – de la fiabilité de l’administration en charge, en Algérie comme ailleurs. C’est une question délicate. Il est difficile, pour des organismes comme l’AGIRC-ARRCO et la CNAV, de résoudre le problème. Pour l’anecdote, le service qui centralise les certificats de vie, installé près d’Orléans, en reçoit parfois accompagnés de billets de banque, ce qui traduit la vision que les intéressés ont de leur administration : pour eux, elle est caractérisée par la prévarication et la corruption. Quand ils vont à la mairie, ils graissent la patte du fonctionnaire. Il leur semble donc normal de faire la même chose quand ils envoient leur certificat. Dans un État de droit, doté, comme c’est le cas de la France, d’une administration qui est plutôt de très haute qualité, l’appréhension des choses n’est pas du tout la même, évidemment.

Pour en revenir à votre question, il nous est difficile de qualifier l’administration algérienne. D’ailleurs, je ne pense pas que ce soit à nous de le faire. Nous sommes obligés de prendre pour argent comptant les informations qui nous sont transmises : dès lors que le cachet de l’administration figure sur un document, nous devons nous en contenter. Le véritable enjeu, pour nous, est de poursuivre dans la voie ouverte avec la BRED : nous devons obliger les gens à se présenter au guichet et à fournir les documents. Par la même occasion, l’agent peut se rendre compte si la personne qui vient le voir a bel et bien 85 ans.

Quel que soit le montant en jeu – 1 euro ou 100 millions –, nous devons donner aux salariés et aux entreprises l’assurance que nous faisons tout notre possible pour circonscrire la fraude. Cela dit, une fois encore, la question du rapport efficacité-coût doit être prise en compte. À cet égard, le partenariat avec la BRED nous a paru constituer une solution tout à fait efficiente. Au-delà de cette démarche, l’idée maîtresse, comme l’a dit M. Selleret, est de continuer à maximiser les échanges, notamment avec les pays européens, avec lesquels, pour le coup, les flux financiers sont nettement plus importants. Avec l’Italie, par exemple, nous échangeons des fichiers de vie et d’adresses. Dans un espace de libre circulation des personnes, il est tout aussi utile pour les autres pays que pour nous d’avoir ces informations. Si nous pouvions donc mener un véritable travail de fond pour parvenir à une mutualisation entre pays européens, nous gagnerions beaucoup en efficience et en efficacité contre la fraude. Cela permettrait de donner aux salariés et aux entreprises l’assurance que les fonds qu’il leur est demandé de verser sont gérés de la manière la plus prudente qui soit.

M. le président Patrick Hetzel. Ce matin, M. le rapporteur et moi-même étions à Lognes, où se trouve la direction centrale de la police aux frontières. Nous avons évidemment abordé la question des moyens permettant de sécuriser les certificats de vie. À cet égard, le recours à la biométrie semble inévitable : c’est l’un des systèmes les plus sécurisés qui existent. Grâce à ces informations attachées exclusivement à sa personne, un individu peut certifier qu’il est encore en vie.

J’ai bien noté qu’après avoir recouru à la société Excellcium vous aviez choisi la BRED : quelles sont les différences entre leurs prestations respectives ?

M. François-Xavier Selleret. La BRED, dans son rôle d’organisme bancaire, convoque les personnes au guichet ; la société Excellcium, quant à elle, fait des recherches, se déplace. Si l’on raisonne en agent économique, le coût de la prestation proposée par la BRED n’est pas le même, ce qui est tout à fait normal car la banque s’appuie sur un réseau existant ; comme le rappelait M. Barboul, la convocation nous est facturée 8,90 euros.

En ce qui concerne la biométrie, il faut penser l’action à l’échelle du nombre d’allocataires résidant à l’étranger, à savoir 1 million – la moitié au sein de l’Union européenne, l’autre moitié en dehors. Pour le « flux », on pourrait envisager de recourir à la biométrie, mais pour le « stock », cela paraît difficile : certains allocataires n’ont pas été en contact avec le système économique ou administratif français depuis vingt-cinq ou trente ans, sans oublier les bénéficiaires de pensions de réversion, qui en sont encore plus éloignés. La question ne se pose pas de la même manière que pour des personnes vivant sur le territoire national et ayant la nationalité française, y compris celles ayant un titre d’identité délivré récemment par l’une de nos ambassades ou l’un de nos consulats, ou encore que pour des personnes dont le titre de séjour leur a été délivré récemment. L’apport de la technologie peut s’avérer important, mais celle-ci ne saurait être la solution unique vu le profil des personnes auxquelles nous avons affaire et leur lien avec le territoire national.

M. Jean-Claude Barboul. Du reste, le point de référence initial peut poser problème. Vous évoquiez tout à l’heure un certain nombre de connivences : comment être sûr que les données biométriques enregistrées sont bien celles de l’allocataire ?

Par ailleurs, comme le disait M. Selleret, il y a le stock et le flux. En matière de biométrie, on peut faire des choses extraordinaires avec un smartphone ; le problème est que, en Algérie, les retraités de plus de 85 ans n’en ont pas…

M. François-Xavier Selleret. Les retraités français du même âge non plus. En outre, comme le soulignait M. Barboul, il n’y a pas de base de données de départ à laquelle on pourrait confronter ces éléments.

Pour en revenir à ce que nous faisons, il existe effectivement, s’agissant des pays de l’Union européenne, des échanges concernant les données d’état civil informatisées. Dans ce cas, la seule question qui se pose est celle des délais, qui dépendent du niveau où l’état civil est tenu, selon qu’il s’agit de l’État ou des caisses de retraite.

En ce qui concerne, ensuite, les pays hors Union européenne, nous procédons aux contrôles d’existence que nous évoquions. Les gens sont interrogés chaque année, ils doivent répondre dans un délai de trois mois et les formulaires sont traités dans un certain nombre de centres de l’AGIRC-ARRCO. Pour lutter plus efficacement contre la fraude, nous analysons d’ailleurs ces documents en procédant par échantillons.

Enfin, nous procédons à des contrôles ciblés, sur pièces et sur place : c’est le dispositif conçu en partenariat avec la BRED, qui consiste à convoquer les personnes au guichet pour s’assurer de leur identité. Quand les gens n’ont pas de compte bancaire et reçoivent leur pension par mandat, ils doivent présenter une pièce d’identité pour retirer celui-ci.

Notre dispositif comprend donc plusieurs étages ; par construction, il vise à englober les différentes situations, tout en cherchant le meilleur rapport qualité-prix – c’est ce qui explique que nous ayons choisi une solution plutôt qu’une autre. Nous essayons de nous appuyer aussi sur l’expérience et de capitaliser sur le savoir-faire des uns et des autres. De ce point de vue, le fait de travailler avec les autres régimes de retraite est profitable. Selon nos informations, la BRED a été retenue également par la CNAV : elle travaille ainsi pour les deux régimes de retraite, ce qui permet une plus grande efficience collective. Nous pensons donc de plus en plus notre action dans le cadre de l’ensemble des régimes de retraite. En effet, il n’est pas rare qu’une personne à qui nous versons une retraite en touche aussi une d’un autre organisme. Mieux vaut capitaliser sur les acquis des uns et des autres que d’agir chacun de son côté.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous nous expliquez que la BRED opère des contrôles à la fois sur la base de pièces administratives et de visu, ce qui est effectivement un élément d’appréciation de l’existence d’une personne. Savez-vous quel est le taux de non-présentation physique pour ces contrôles ?

Vous avez parlé des documents d’état civil mais, qu’ils émanent de pays européens – dont la France – ou d’ailleurs, ces documents sont les moins sécurisés qui soient ; je pense notamment aux certificats de naissance. Quoi qu’il en soit, savez-vous si la BRED a, parmi ses contrôleurs, des personnes formées – que ce soit par la direction centrale de la police aux frontières ou par d’autres organismes – à la détection des documents falsifiés ou des documents authentiques mais détournés pour usurper une identité ? En effet, depuis quelques années, la fraude documentaire a tendance à se transformer en usurpation d’identité – on entre là dans des détails, mais ils ne sont pas négligeables, car la fraude documentaire est un point d’entrée important dans la question de la fraude. Avez-vous un retour d’expérience de la BRED sur ces cas d’usurpation d’identité ou de documentation frauduleuse ?

M. François-Xavier Selleret. S’agissant de l’état civil, nous nous sommes peut-être mal exprimés. Le sens de notre propos était le suivant : dans le cas des pays européens – l’Allemagne, le Luxembourg ou encore l’Italie –, lorsqu’un décès est signalé, l’information nous parvient directement. Nous n’avons donc pas besoin d’interroger la personne ou un tiers. La qualité de service s’en trouve augmentée. S’agissant de la BRED, notre partenariat coïncide avec les propres besoins des établissements : eux-mêmes procèdent à cette vérification pour s’assurer que les comptes bancaires dont ils sont les gestionnaires respectent la réglementation en matière de lutte contre la fraude. Quant au degré de formation de leur personnel, ils pourraient vous répondre mieux que nous.

Les pratiques évoluent, nos dispositifs aussi. Nous savons bien que nous ne trouverons pas une solution définitive : n’importe laquelle est valable seulement à l’instant t. C’est pourquoi nous nous efforçons d’évoluer. C’est aussi la raison pour laquelle nous sommes très impliqués dans les travaux conduits avec la DNLF. Nous capitalisons sur les bonnes pratiques, y compris celles qui sont issues d’autres secteurs que celui de la retraite. Nous avons ainsi des échanges avec la cellule de traitement du renseignement et d’action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN). Nous essayons autant que possible de renforcer nos partenariats, aussi bien avec les autres caisses de retraite qu’avec les organismes publics sur le terrain.

Il faut toutefois garder à l’esprit que nous parlons d’un sujet pour lequel, au niveau individuel, les montants sont relativement limités : il s’agit de carrières anciennes et courtes, et le stock se renouvelle peu, puisque les nouveaux retraités appartiennent à des générations ayant connu le regroupement familial – cela vaut d’ailleurs pour de nombreux pays. Du fait de sa nature même, le problème est en train de décroître. En outre, nos prestations ne sont pas soumises à condition de résidence, ce qui limite le risque de fraude. Enfin, la pension est le strict reflet des cotisations, et celles-ci correspondent à des sommes qui ont été encaissées : cela ne veut pas dire que le dispositif est infaillible, mais le risque de fraude est très circonscrit.

M. le président Patrick Hetzel. Vous avez évoqué tout à l’heure la répartition de vos bénéficiaires résidant à l’étranger – pour aller vite, 500 000 à l’intérieur de l’Union européenne et 500 000 à l’extérieur – et précisé la situation dans les pays membres de l’Union, où existent des dispositifs relativement normalisés. Qu’en est-il des autres ? Des problèmes particuliers se posent-ils ?

M. François-Xavier Selleret. Nos collègues de la CNAV travaillent actuellement avec la caisse de retraite du Maroc. Le tout est de disposer d’un état civil des décès informatisé et tenu à jour : pour que nous puissions nous passer des certificats d’existence, il faut qu’il y ait un tiers disposant d’une base de données régulièrement alimentée, auquel nous puissions adresser des numéros d’inscription au répertoire (NIR) et qui nous disent ce qu’il en est – je laisse de côté les questions liées aux vérifications d’identité. Or, force est de constater qu’en dehors de l’Union européenne, les bases de données nationales informatisées et tenues à jour font souvent défaut. C’est un premier facteur limitatif : en leur absence, je le disais, nous sommes obligés d’en passer par les certificats d’existence.

Pour l’essentiel, ce ne sont pas des Français à l’étranger qui sont concernés ; le débat ne porte donc pas sur le rôle des consulats ou des ambassades. Dans l’enquête annuelle, qui passe par les certificats d’existence, nous nous appuyons sur le cachet, ou en tout cas l’implication d’une autorité locale. Dans le passé, il fallait, dans certains cas, se rendre à l’ambassade ou au consulat, ce qui créait des engorgements, mais supposait aussi parfois de parcourir de longues distances. Certains Français de l’étranger et parlementaires des Français de l’étranger nous avaient fait observer que, du point de vue de la qualité de service, ce n’était pas idéal. Nous essayons de trouver une manière adéquate de permettre aux personnes concernées de satisfaire à cette obligation administrative tout en étant efficaces en matière de lutte contre la fraude.

M. le président Patrick Hetzel. Messieurs, nous vous remercions pour votre présence et pour vos réponses.

23. Table ronde réunissant Groupama (M. Norbert Bontemps, directeur des assurances de personnes, et M. Pierre Griffon) et l’Agence de lutte contre la fraude aux assurances (ALFA) (M. Maxence Bizien, directeur, et M. Pierre Vanhoute, responsable des opérations) (mercredi 15 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous terminons nos auditions du jour par une table ronde consacrée au thème de la fraude aux assurances. Messieurs, nous serons heureux de vous entendre sur l’ensemble des mesures que les établissements d’assurance, qu’ils soient mutualistes ou non, prennent contre la fraude, et sur la typologie et l’évolution des fraudes auxquelles ils sont confrontés.

Notre commission d’enquête porte sur la fraude aux prestations sociales et non sur la fraude aux assurances. Nous avons toutefois souhaité vous entendre car nous considérons que la fraude aux complémentaires santé est un sujet connexe à celui de la fraude aux assurances maladie, et parce qu’un certain nombre d’actions engagées dans votre secteur sont peut-être transposables dans d’autres secteurs qui gagneraient à s’en inspirer.

Nous souhaiterions également connaître votre appréciation quant aux moyens engagés par les organismes publics contre la fraude, par comparaison avec votre propre action dans ce domaine.

Auparavant, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires imposant aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Norbert Bontemps, M. Pierre Griffon, M. Maxence Bizien et M. Pierre Vanhoutte prêtent successivement serment.)

M. Maxence Bizien, directeur de l’agence de lutte contre la fraude à l’assurance (ALFA). Nous sommes ravis que vous fassiez le lien entre la fraude sociale et la fraude à l’assurance ; en effet, le secteur des assurances et des mutuelles est largement touché par la fraude sociale.

L’ALFA est une association qui a plus de trente ans ; liée à la fédération française de l’assurance (FFA), mais aussi, par une convention, à la fédération nationale de la mutualité française (FNMF), elle est forte de 320 adhérents qui représentent la majorité du secteur de l’assurance. Elle a pour mission de représenter l’assurance et le monde mutualiste dans le cadre de la lutte contre la fraude, de sensibiliser le public sur ces sujets, mais aussi de détecter les fraudes et de faire entre les services publics et le secteur privé un lien matérialisé par une convention passée en 2019 avec le ministère de l’intérieur ; nous servons de guichet unique en matière de réquisition judiciaire. Un officier de police judiciaire qui veut adresser une réquisition à une compagnie d’assurances – qu’il ne connaît pas forcément – peut écrire à l’ALFA, qui se charge alors de la transmettre aux assureurs et mutuelles concernés.

L’agence comprend onze membres ; la plupart sont issus des forces de l’ordre, mais certains œuvraient déjà dans le secteur des assurances.

M. Norbert Bontemps, directeur des assurances de personnes chez Groupama. Mon parcours, au sein du monde de l’assurance et plus particulièrement chez Groupama, m’a donné l’occasion de travailler non seulement sur l’assurance de personnes, mais également sur les dommages aux biens, notamment avec mon collègue Pierre Griffon.

La fraude est un élément important du métier des assureurs. Historiquement, c’est une préoccupation qui s’est plutôt portée sur les dommages aux biens, ainsi que sur les assurances automobiles. La fraude peut d’abord survenir lors de l’établissement d’un contrat, par une déclaration non conforme à la situation du risque ; la bonne connaissance du risque permet de définir les bonnes garanties mais aussi le bon niveau de tarification, et de décider s’il doit être accepté ou refusé.

En matière d’assurances de personnes – les complémentaires santé –, cette logique de sélection n’existe pas, et le problème est plutôt celui de la tarification ; c’est pour cela que les assureurs se sont plutôt concentrés sur la fraude portant sur les dommages aux biens.

La fraude peut ensuite être effectuée au moment de la survenance d’un sinistre ou, dans le cas d’une complémentaire santé, lors de la réalisation d’une prestation. Il s’agit alors de détecter les éventuels abus – faux sinistre ou sinistre dont le descriptif n’est pas conforme à la réalité.

C’est donc un sujet relativement ancien s’agissant des dommages aux biens et de l’assurance auto. Ces dix dernières années, le nombre d’examens a triplé parce que davantage de cas se sont présentés, mais aussi parce que nous avons amélioré nos capacités de détection. Sur une grande partie des sinistres interviennent des experts qui sont capables de détecter les anomalies.

Pour les complémentaires santé, le sujet de la fraude s’est développé plus récemment. Nous intervenons en complément d’un régime de base, la sécurité sociale, et le mode d’enregistrement des sinistres est très différent de celui qui a cours en dommages aux biens et en assurance auto : ce sont des schémas automatisés. Le remboursement de la sécurité sociale nous est répercuté par l’intermédiaire de la norme ouverte d’échange entre la maladie et les intervenants extérieurs, dite procédure NOEMIE. Dès lors que l’on connaît l’assuré, qui se trouve dans nos bases de données, nous l’indemnisons automatiquement.

Dans tous ces domaines, pour lutter contre la fraude, nous avons commencé par faire intervenir des experts, gens du métier, à qui nous avons apporté des outils d’analyse de données. Nous avons développé des techniques d’intelligence artificielle – celles des data scientists – permettant d’entraîner les outils à explorer les données afin d’améliorer à la fois la pertinence des cas détectés et la capacité d’investigation. Ces techniques se sont fortement répandues ces dernières années chez les gros assureurs, mais aussi entre assureurs – des projets sont en cours pour partager nos expertises. L’analyse des données a donc permis de faire progresser la détection des fraudes.

On a récemment commencé à utiliser ces techniques dans le domaine des complémentaires santé. Les enjeux n’y sont pas les mêmes : le prix moyen d’une prestation n’a rien à voir avec celui d’un sinistre automobile ou d’un dommage aux biens ; en outre, elles interviennent après le régime de base. Notre objectif était d’intervenir là où cela pouvait être utile : c’est dans l’optique et le dentaire qu’il y a eu le plus d’investigations. Les assureurs y travaillent dans un cadre de tiers payant, qui implique demande de prise en charge dans laquelle le professionnel de santé transmet des informations pour le compte de l’assuré. Ce moment d’échange est propice pour détecter les cas anormaux, quantitativement limités.

Pour les traiter, nous avions l’habitude de solliciter des opticiens conseils ou des chirurgiens-dentistes conseils. En santé, contrairement aux assurances auto ou aux dommages aux biens, la plus grande partie des cas douteux fait intervenir un professionnel de santé. On dit souvent que les complémentaires santé sont des payeurs aveugles ; elles indemnisent l’assuré sur la base d’un code qui est transmis par le régime de base de la sécurité sociale, mais qui a gommé tout le contenu de la prestation. Elles ne disposent donc pas toujours des données nécessaires à la reconnaissance de la fraude. Il n’y a que dans quelques domaines – l’optique et les prothèses dentaires, dans lesquels nous sommes en général le principal financeur – que nous avons à notre disposition davantage de données. C’est là que nous avons toujours travaillé ; nous avons même créé les réseaux de soins, au sein desquels les protocoles d’échanges et les niveaux de prix sont harmonisés, ce qui permet de sécuriser la prestation et d’instaurer une relation de confiance. C’est un bon rempart contre les abus, même si cela ne les empêche pas.

Très récemment, l’émergence des techniques de traitement de données – dans les domaines où celles-ci sont disponibles de manière détaillée, c’est-à-dire l’optique et le dentaire, et surtout l’optique – a permis de mieux détecter les cas douteux.

Ces fraudes aux complémentaires santé sont souvent peu coûteuses à l’unité. On peut intervenir car elles interviennent dans le cadre du tiers payant, dans lequel on nous demande d’abord une prise en charge. Lorsque nous détectons quelque chose de suspect, nous menons notre enquête en faisant intervenir des gens du métier et nous pouvons refuser cette prise en charge en demandant des éléments supplémentaires : à ce stade, aucune prestation n’a été réglée. Il s’agit de dépenses relativement limitées ; récupérer ce qui a été réglé étant très coûteux, nous nous attachons à intervenir avant. C’est un problème spécifique à la complémentaire santé.

M. le président Patrick Hetzel. Pouvez-vous dresser une typologie des fraudes rencontrées ?

M. Maxence Bizien. La vie du contrat d’assurance comporte deux événements forts : la souscription et le paiement de la prestation.

Différentes fraudes peuvent exister au niveau de l’établissement du contrat : l’aléa déjà réalisé ; la fausse déclaration dans un questionnaire, par exemple médical ; des souscriptions multiples et frauduleuses non déclarées, qui entraînent le cumul de prestations, notamment des indemnités journalières dans le cadre d’un contrat de prévoyance, sans que les différents assureurs ne le sachent ; l’usurpation ou la modification d’identité ; la présentation de faux documents, notamment par des sociétés dans le cadre de contrats collectifs, ce qui pose des problèmes spécifiques car il est très compliqué d’exclure une personne d’un tel contrat.

Au niveau de la gestion de sinistre – en prévoyance – ou du paiement de la prestation – dans le domaine de la santé –, le cumul d’assurances se concrétise par le versement indu de diverses prestations ; on trouve également de fausses déclarations sur les circonstances du sinistre, et des sinistres exagérés ou montés de toutes pièces – des gens qui font croire qu’ils sont malades, qu’ils ont été victimes d’un accident, qu’ils ont subi un préjudice corporel alors que ce n’est pas le cas, ce qui leur permet de se faire payer à la fois par les organismes sociaux et par les organismes complémentaires ; les sinistres et prestations fictifs – la presse s’est fait récemment l’écho de tels cas, avec la complicité de professionnels de santé ; la présentation de faux documents au moment du sinistre ou de la prestation – ce peut être des « vrais-faux », notamment des ordonnances volées ou vendues, et utilisées par d’autres personnes que celles auxquelles elles ont été délivrées ; enfin l’usurpation ou la modification de l’identité bancaire.

M. Pierre Vanhoutte, responsable des opérations à l’ALFA. Au-delà de celle des fraudes, il est possible de dresser une typologie des fraudeurs. Il en existe trois principaux.

On trouve d’abord le fraudeur d’opportunité qui, ne disposant pas des garanties pour tel ou tel sinistre ou telle ou telle prestation, va établir un nouveau contrat ou tricher pour bénéficier de ces garanties ; ces fraudes sont très courantes et moyennement rémunératrices, et nous arrivons souvent à les détecter, même si certains passent parfois à travers les mailles du filet.

Vient ensuite le professionnel qui agit de manière préméditée et répétée ; ayant isolément identifié une faille, il essaie de s’enrichir au maximum. À partir de la faille, ce fraudeur emprunte l’ensemble de la chaîne d’indemnisation, depuis les organismes sociaux jusqu’aux complémentaires de santé.

Enfin, la fraude en bande organisée est heureusement peu courante mais très rémunératrice.

Ces fraudes sont majoritairement accompagnées de faux documents, qu’ils soient d’identité ou justificatifs. Dans le dernier rapport moral mis en ligne sur le site institutionnel de l’ALFA, nous avons souligné la qualité de ces faux. Je ne suis pas né de la dernière pluie : j’ai été analyste en recherche criminelle au sein de la gendarmerie nationale et j’ai eu sous les yeux de nombreux faux documents. Mais lorsque des gens dont c’est le métier ne parviennent pas à distinguer un vrai d’un faux, et lorsque les services spécialisés que nous sollicitons, qu’ils soient régaliens ou non, disent ne pas pouvoir déterminer avec certitude si un document est authentique, la lutte contre la fraude devient très compliquée ; la traçabilité de la réalité du document présenté est un vrai problème. C’est un des points essentiels sur lesquels nous devons travailler pour lutter contre la fraude : nous devons être en mesure d’authentifier un document, comme on le fait par exemple pour les factures EDF avec un code-barres QR (Quick Response).

M. le président Patrick Hetzel. Nous étions ce matin à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), dans un service qui s’intéresse notamment à l’analyse des actes de naissance étrangers, lesquels posent un certain nombre de problèmes. Nous avons vu des passeports vrais et faux ; certains documents sont très sécurisés, d’autres beaucoup moins. C’est lorsque le document est constitué d’une simple feuille A4, notamment s’agissant d’actes de naissance ou de décès, que nous rencontrons le plus de fraudes, car nous avons du mal à faire la différence entre un vrai et un faux. Cela vaut pour des documents étrangers mais aussi français, l’absence de normalisation permettant de fabriquer facilement des faux ouvrant accès à des droits, en particulier sociaux. La DCPAF nous a indiqué que ces fraudes se développent fortement.

De même, un faux permis de conduire étranger permet d’avoir accès à un permis français. Le fraudeur est alors susceptible de mettre en péril la sécurité routière ; en cas d’accident, c’est le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) qui intervient.

Certains documents sont au contraire très difficiles à falsifier, par exemple les passeports néo-zélandais qui, sous une certaine lumière, font apparaître une image permettant de les authentifier.

Au sein de cette commission, nous sommes donc sensibilisés à cette problématique de la fraude documentaire.

M. Pierre Vanhoutte. La qualité de ces documents révèle aussi le caractère criminel des groupes qui en sont à l’origine, organisés selon une structure pyramidale, avec des donneurs d’ordre et des exécutants. Une personne lambda ne pourrait pas fabriquer de tels documents.

J’ai par exemple été amené à traiter le faux décès d’une personne qui avait été juridiquement inventée à partir d’un faux passeport. La mairie d’Île-de-France censée avoir délivré l’acte de décès avait dans un premier temps authentifié le document, avant de se rendre compte de la supercherie ; un faux certificat de décès émanant du service mobile d’urgence et de réanimation (SMUR) du département concerné avait également été créé. Tout cela avait été orchestré pour percevoir indûment des garanties liées à un contrat de prévoyance, à hauteur de centaines de milliers d’euros. C’est la vigilance d’un des assureurs qui a permis d’éviter l’hémorragie, alors que d’autres avaient payé sur la base de ces faux documents.

Dans le monde de l’assurance, on parle souvent du « time to market », principe selon lequel tout doit aller vite, afin que les gens soient indemnisés le plus rapidement possible et que le dossier soit clos. Les documents font l’objet d’une police d’assurance pour défaut de paiement (GDI, pour Global Default Insurance) qui est dématérialisée : il n’y a plus de document physique mais un simple scan, qui fait par exemple sauter toutes les sécurités d’un passeport ; or nous manquons des connexions nécessaires pour vérifier le document en question. En l’occurrence, nous n’avons appris qu’après coup, grâce aux conventions qui nous lient au ministère de l’intérieur, qu’il s’agissait d’un passeport qui devait être détruit – une erreur, faute d’orthographe ou autre, avait été commise au moment de sa création – et qui avait été détourné. C’était donc un vrai-faux passeport, ce qui rendait d’autant plus complexe la découverte de la fraude, que ce soit pour la sécurité sociale, l’URSSAF, les autres organismes sociaux ou les assureurs.

M. Maxence Bizien. De tels cas sont encore un peu marginaux, mais ils se sont développés récemment. Auparavant, les fraudes appuyées sur des faux décès étaient plutôt réalisées à partir de documents administratifs en provenance de l’étranger, notamment de certains pays où la corruption est très présente. Nous avons déjà eu affaire à des fraudes effectuées à l’aide de documents français, mais elles sont plus rares et plus récentes ; elles posent le problème de la traçabilité et de la vérification des documents – administratifs ou privés – utilisés pour ouvrir des droits. Le secteur privé a récemment instauré la possibilité de vérifier un certain nombre d’éléments comme la facture EDF, sur la base de l’adresse postale. Mais les assurances et les mutuelles manquent de moyens pour vérifier les documents qui leur sont présentés.

M. le président Patrick Hetzel. Êtes-vous en mesure d’estimer les enjeux financiers de ces fraudes ? Nous savons qu’il s’agit d’un exercice difficile et nécessairement approximatif. Selon son directeur général, que nous avons auditionné il y a quinze jours, le montant de la fraude subie par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) se situerait à l’échelle nationale entre 1,9 et 2,6 milliards d’euros. En calculant l’écart entre cette estimation et la somme qu’il parvient à recouvrer, cet organisme détermine un objectif pour réduire progressivement la fraude.

Disposez-vous d’éléments chiffrés, permettant en particulier de mesurer une évolution ? Certains effets tendanciels nous ont été décrits ; existent-ils aussi dans le domaine de l’assurance en général, et dans celui de la complémentaire santé en particulier.

M. Maxence Bizien. L’ALFA ne fait pas d’évaluation chiffrée, mais elle collecte les montants économisés et ceux payés à tort par les assureurs. Elle le fait depuis sa création, il y a trente ans, pour les assurances de biens et de responsabilité ; dans ce domaine, les assureurs ont vu l’an dernier 368 millions d’euros de fraude. Pour ce qui est des assurances de personnes, la fraude est en revanche comptabilisée depuis peu de temps – la méthodologie permettant le calcul est en place depuis 2016 ; l’an dernier, 50 millions d’euros de fraude ont été vus, mais seuls 24 acteurs ont répondu à notre collecte, contre 75 % du marché sur la partie biens et responsabilité – dans ce domaine, les équipes sont plus aguerries dans le traitement de la fraude, et disposent d’outils permettant une meilleure communication de données.

Si 50 millions d’euros de fraude ont été détectés par un si petit nombre d’acteurs, alors que la fraude à la caisse nationale d’assurance maladie est estimée à 287 millions en 2019, c’est que nous avons une belle marge de progression.

Insurance Europe fédère différentes ALFA européennes : pour l’ensemble du marché européen, et bien que les diverses situations nationales ne soient pas comparables, la fraude est estimée aux alentours de 10 % des prestations. Notre position, au sein de l’ALFA française, est un peu différente : nous considérons que nous ne pourrons jamais nous attaquer à tout l’iceberg. Quelques études universitaires anglo-saxonnes réalisent des projections sur la fraude, mais nous ne disposons pas d’un standard international correspondant vraiment à nos marchés car ceux-ci diffèrent d’un pays à l’autre. À l’ALFA, nous avons l’impression de lutter très efficacement contre la fraude à l’assurance de biens et de responsabilité lorsque 3 à 5 % des prestations payées ont fait l’objet d’une fraude ; très rares sont ceux qui peuvent se prévaloir d’un tel résultat.

Nous partons de très loin dans le domaine de l’assurance de personnes, qui se compose d’une myriade d’acteurs dont la taille et la situation varient beaucoup ; certains ne pourront jamais disposer d’un service dédié aux fraudes car ils n’en ont pas les moyens, mais aussi parce que dans leurs gènes et leur règlement mutualiste, la fraude apparaissait inconcevable. Un changement culturel est en train de s’opérer, mais cela prend du temps. Il a été question du payeur aveugle, c’est peut-être une lapalissade, mais c’est une réalité : il est très difficile pour les mutuelles de voir la fraude, d’autant qu’il n’en existe pas de définition légale en France – Mme Meiffret-Delsanto, professeur de droit, l’expliquait ici il y a quelques heures. Il faut à la fois prouver l’existence de la fraude et son caractère intentionnel. Sur des contrats d’assurance complémentaire santé à adhésion obligatoire, qu’ils soient individuels ou collectifs, rechercher une fraude à grande fréquence, pour des montants généralement peu élevés, devient un exercice très compliqué – même quand il existe une clause de déchéance de garantie, ce qui n’est pas toujours le cas car ce n’était pas l’usage pour les assurances santé, qui remboursent en complément du régime obligatoire –, d’autant que, si l’on peut se battre pour une prestation donnée, sortir le client de son portefeuille est quasiment impossible. En effet, il n’y a pas de sélection sur ces contrats ; en outre, lorsqu’ils sont collectifs, il est impossible d’en faire sortir un des assurés.

La fraude s’élève donc à 368 millions d’euros pour les assurances de biens et de responsabilité, et à 50 millions pour les assurances de personnes. Pour la combattre, la marge de progression est très importante ; tous les acteurs sont prêts à investir en ce sens, mais ils ne peuvent pas le faire seuls. Ainsi, l’ALFA n’a pas le droit de travailler avec le numéro d’inscription au répertoire (NIR), c’est-à-dire le numéro de sécurité sociale. Certes, cela ne pose pas de problème particulier puisque les organismes complémentaires d’assurance maladie (OCAM) peuvent utiliser ce NIR dans le cadre de leur relation avec les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM).

M. le président Patrick Hetzel. Pourquoi l’ALFA ne peut-elle pas travailler avec le NIR ?

M. Maxence Bizien. Un décret est paru dernièrement à ce sujet : nous ne faisons pas partie de la liste des organismes habilités à l’utiliser. Il est possible que nous n’ayons pas été identifiés à l’époque, mais nous ne pouvons pas l’utiliser et son usage est très restreint. L’ALFA n’est qu’un intermédiaire ; nous travaillons pour les assureurs et les mutuelles, nous les représentons et les aidons en montant des dossiers les mieux ficelés possible pour faciliter le travail des officiers de police judiciaire qui les prennent en charge, mais nous ne subissons pas de préjudice direct. Dès lors que nous parvenons à contacter un contrôleur au sein d’une CPAM qui accepte de nous répondre, sa première demande concerne le numéro de sécurité sociale de l’assuré, que nous ne sommes pas en mesure de fournir.

Ce problème de l’échange d’informations mérite que l’on prenne le temps d’en discuter, car le manque de données est un vrai souci. D’un côté, le souhait de protéger les données personnelles et de santé, qui sont particulièrement sensibles, est compréhensible. De l’autre, le payeur aveugle est une réalité qui implique une absence de contrôle et l’impossibilité de détecter la fraude. Pour contrôler, nous pouvons avoir recours à des professionnels de santé, chirurgiens-dentistes consultants ou opticiens conseils, mais ces derniers se trouvent alors dans une situation très difficile vis-à-vis de leurs confrères et sont la cible d’attaques régulières de la part de leurs ordres respectifs. Le cas d’un chirurgien-dentiste consultant, que nous suivons et qui se bat depuis longtemps à ce sujet, et qui a maille à partir avec l’ordre local, est emblématique, mais ce n’est pas un phénomène isolé ; il renvoie à une véritable difficulté de contrôler.

M. Pierre Vanhoutte. Nous sommes pourtant confrontés aux mêmes fraudes que les organismes sociaux – l’URSSAF, la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), la CNAM et les CPAM. Il y a des fraudeurs parmi les assurés mais aussi parmi les professionnels, et nous rencontrons de nombreuses fraudes réalisées avec des fausses factures, des fausses prescriptions et des actes fictifs. Le transport médicalisé est particulièrement concerné, avec des prestations – transport assis, couché, groupé, dégroupé – faisant souvent l’objet de déclarations volontairement erronées. Les cumuls frauduleux concernent davantage le monde de l’assurance que la sécurité sociale mais, dans la branche prévoyance, nombreux sont les faux arrêts de travail, les faux décès de personnes créées de toutes pièces et les sociétés fictives ou éphémères, avec de faux salariés. Dans un de nos dossiers en cours, judiciarisé auprès de la sous-direction de la police judiciaire (SDPJ) de Versailles, un groupe criminel familial établi en Israël a créé juridiquement plus de trente-neuf sociétés, avec des salariés fictifs, de faux accidents et de faux arrêts maladie pour toucher des indemnités journalières (IJ) et des garanties prévoyance, pour un total de plusieurs millions d’euros.

Encore une fois, l’absence de collaboration entre les services réduit fortement notre capacité à détecter la fraude. Nous n’avons pas de relations avec les organismes sociaux alors qu’ils rencontrent les mêmes problèmes que nous ; pourtant, l’organisme de traitement du renseignement et d’action contre les circuits financiers clandestins (Tracfin) identifie l’ALFA et les assureurs comme de très bons pourvoyeurs de renseignement. Plus la circulation du renseignement sera permise, plus nous serons à même de retracer la fraude jusqu’à des patrimoines pour aller recouvrer l’indu.

M. le président Patrick Hetzel. Que faudrait-il faire évoluer pour que votre fonctionnement soit plus efficace ? Nous pourrions inclure vos recommandations dans nos propositions.

M. Maxence Bizien. L’échange de données est un sujet important. Nous agissons surtout auprès du secteur privé. Au niveau européen, le considérant 47 du règlement général sur la protection des données (RGPD) prévoit que les données personnelles puissent être traitées à des fins de prévention de la fraude. Mais au niveau national, la soft law varie d’un pays à l’autre. Certains États européens ont renforcé leur base légale de lutte contre la fraude, par exemple en l’intégrant dans le crime financier, comme les Britanniques, ou dans leur fonds de garantie national, comme les Polonais ; les Belges, eux, disposent de leur Banque Carrefour de la sécurité sociale (BCSS), instituée par une loi qui encadre le traitement des données servant d’abord à verser les prestations sociales et, de manière secondaire, à lutter contre la fraude.

Le fait qu’il soit légitime de lutter contre la fraude n’est aujourd’hui jamais remis en cause ; ce qui nous manque, c’est une base légale pour le faire, car la fraude elle-même n’est pas définie. Quand elle le sera, nous pourrons déterminer quels acteurs sont concernés et comment ils peuvent légalement échanger des informations. Quelques textes permettent l’échange de données, comme l’article L. 114-9 du code de la sécurité sociale qui autorise la sécurité sociale, sous certaines conditions, à prévenir les organismes complémentaires dès lors qu’existe une suspicion de fraude, mais ils ne sont pas mis en œuvre.

Par ailleurs, le renseignement ne se fait pas que du service public vers le secteur privé : nous avons des renseignements, mais nous ne savons pas toujours à qui les transmettre, ni comment. L’ALFA tient depuis longtemps un annuaire des organisations anti-fraude de chaque compagnie d’assurances, qui fonctionne bien ; au sein de cette communauté professionnelle – animée et renforcée par l’ALFA qui dispense des formations communes –, chacun a un rôle bien défini et sait qui contacter car, dès lors que l’on se connaît, on peut identifier l’interlocuteur adéquat et lui faire confiance. Le travail avec les organismes sociaux se fait par des relations ad hoc, à un niveau très local, mais il suffit qu’une personne parte à la retraite pour que la coopération s’arrête. Une base légale permettrait donc à tous les acteurs – y compris ceux du secteur public – de travailler plus efficacement, et de clarifier l’application du RGPD par rapport aux textes antérieurs.

Même s’il y en a d’autres, c’est cette absence de base légale qui constitue le principal frein à la communication entre les organismes ; il faut qu’il soit levé.

M. le président Patrick Hetzel. Vous disiez qu’il existe un trou dans la raquette s’agissant des questions d’identité. Comment pourrait-on améliorer les choses en la matière ?

M. Pierre Vanhoutte. En permettant une meilleure collaboration entre services étatiques et non étatiques. Si nous étions formellement identifiés comme un service de renseignement à part entière pour ce qui concerne l’assurance, nous pourrions échanger des renseignements dans un cadre légal.

Il existe des connexions fortes entre la fraude à l’assurance et les autres d’activité criminelles, comme le blanchiment d’argent ou le financement du terrorisme, qui concernent directement les services régaliens ; le monde de l’assurance est d’ailleurs assujetti aux déclarations Tracfin. Nous sommes aussi concernés par le monde de l’escroquerie, à travers le trafic de faux documents.

Comme le disait M. Bizien, la fraude n’est pas définie d’un point de vue légal. Ce mot n’existe pas en tant que tel dans le code pénal, si ce n’est dans la définition du vol, qui est « la soustraction frauduleuse de la chose d’autrui » ; en dehors de cette occurrence, il n’y est question que d’escroquerie. Cette barrière terminologique fait échec aux actions que nous tentons de mener lorsque nous sollicitons tel ou tel service pour qu’il se saisisse de nos dossiers, et ce même si nous entretenons d’excellentes relations, comme c’est le cas avec la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) de la police judiciaire. Il faudrait que nous puissions approfondir ces relations.

Nous nous occupons également de cybercriminalité. Sur des réseaux sociaux comme Snapchat se développent des campagnes de recrutement proposant un bon plan pour frauder l’assurance, mais aussi la sécurité sociale ou EDF. Ces fraudeurs ne fonctionnent pas en silos ; ils vont partout où ils identifient une faille.

Nous nous trouvons donc à la frontière du périmètre de compétence des services régaliens ; pourquoi ne serions-nous pas formellement identifiés – par le biais d’un décret, d’une convention ou d’un quelconque moyen légal – comme un interlocuteur privilégié, afin de devenir un relais officiel entre les assureurs et les organismes sociaux, mais aussi les services de police, de gendarmerie ou des douanes ? Cela permettrait d’évoluer vers un meilleur partage des informations, dans les deux sens.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Au niveau européen, il y aurait un consensus pour évaluer le taux de fraude à 10 % environ des prestations ; vous êtes pour votre part plus mesurés car vous dites avoir du mal à appréhender la totalité de l’iceberg, tant la détection est compliquée. Considérez-vous que ce taux pourrait en réalité être supérieur à 10 % ?

Vous dites qu’en matière de complémentaires santé, vous êtes efficaces lorsque 3 à 5 % des prestations font l’objet d’une fraude. S’agit-il de fraudes simplement détectées, ou pour lesquelles une action pénale a été engagée ?

M. Maxence Bizien. Il s’agit de fraudes avérées, y compris celles que nous avons réussi à éviter, mais elles n’ont pas nécessairement fait l’objet d’une action pénale. Le ratio de 3 à 5 % correspond aux assurances de biens et de responsabilité.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous avez par ailleurs fait état des fraudes en bande organisée, qui intéressent particulièrement notre commission d’enquête, en lien avec la fraude documentaire et l’usurpation d’identité qui se développent et permettent de mettre en œuvre d’autres fraudes. Par rapport au volume que vous avez à traiter, quelle proportion la fraude en bande organisée représente-t-elle ? Constatez-vous une augmentation, en rapport par exemple avec les réseaux sociaux qui proposent des méthodes de fraude collective ?

M. Maxence Bizien. Le chiffre de 10 % émanant du consensus européen porte sur les prestations payées ; cette estimation nous semble énorme et nous avons tendance à la minimiser. Quoi qu’il en soit, il est impossible d’atteindre la totalité de l’iceberg. Nous pensons que le potentiel de progression est plus fort en santé prévoyance et en assurance de personnes parce que le déficit de contrôle est beaucoup plus important qu’en matière de biens et de responsabilité.

S’agissant de la fraude en bande organisée, l’ALFA peut aider ponctuellement un assureur à traiter un cas particulier, mais les fraudes que nous voyons passer méritent une coordination : nous avons affaire à des fraudeurs qui agissent chez plusieurs assureurs en même temps, et ce n’est souvent que grâce à l’ALFA que l’on se rend compte qu’il s’agit d’une fraude de marché, car un assureur seul ne peut pas toujours comprendre le mécanisme qu’il subit ; c’est seulement en échangeant et en mutualisant les informations que l’on parvient à appréhender les cumuls frauduleux. Nous avons en quelque sorte un prisme déformant, et les fraudeurs que nous voyons sont soit des individus seuls qui ont largement planifié leur action, soit des bandes criminelles qui agissent de manière organisée.

Nous ne sommes pas un office de police et nous n’avons pas vocation à l’être ; nos prérogatives sont bien déterminées et nous ne voyons jamais la totalité de l’histoire. Nous finissons parfois par en avoir connaissance à l’occasion d’un jugement, comme dernièrement à Meaux avec un couple ayant déclaré de faux dégâts des eaux et de faux dégâts électriques : nous nous sommes rendu compte qu’il s’agissait d’une escroquerie plus générale, touchant également Pôle emploi et la CNAM. La vision d’ensemble n’apparaît qu’après coup, lorsque notre avocat nous rapporte ce qui s’est passé à l’audience. Certains éléments sont le signe d’une criminalité organisée, comme la qualité des faux mais aussi certains modes opératoires, notamment l’utilisation des outils informatiques – qui demande un investissement et des compétences particuliers –, et l’extraterritorialité, soit le fait d’agir en France depuis l’étranger en faisant travailler des « mules » recrutées localement.

M. Pierre Vanhoutte. On le voit également pour la fraude à l’assurance automobile, qui amène à de faux constats et à de faux blessés. Nous venons de traiter un dossier d’ampleur remontant à 2018, et renvoyant à plus de 700 sinistres : à partir d’un accident qui a pu réellement avoir lieu, on invente de faux blessés, qui n’étaient absolument pas présents dans le véhicule au moment de l’accident ; le constat qui arrive chez l’assureur évoque la présence à bord de quatre passagers, tous censés avoir souffert du coup du lapin. Certains cabinets d’avocats se spécialisent dans ces fraudes et promettent 5 000 à 7 000 euros par tête et par coup du lapin. Je ne sais pas si ce dossier comportait des ramifications extraterritoriales, mais le modèle a été dupliqué depuis le sud de la France jusqu’en région parisienne. Les fraudeurs, eux, collaborent bien entre eux et apprennent les uns des autres.

Il y a certes de plus en plus de fraude en bande organisée, mais c’est peut-être que nous la détectons mieux – il faut aussi le dire, nous ne sommes pas si mauvais… On assiste à une véritable professionnalisation de la fraude, qui utilise désormais tous les artifices possibles et imaginables : faux documents, comptes bancaires parfaitement en ordre menant par rebond vers des paradis fiscaux ou des pays sur lesquels nous n’avons aucune prise. J’ai en tête l’exemple d’un seul individu ayant effectué 732 opérations de chirurgie dentaire en dix mois ; dans le cadre du régime obligatoire, l’ensemble des organismes sociaux ont payé via le flux NOEMIE, pour une somme totale de 257 000 euros. Le compte sur lequel les prestations étaient versées était impeccable ; il servait de relais vers un autre compte localisé en Grande-Bretagne. Par bonheur, nous avons été réactifs et la BRDA, dont je salue tous les jours le travail, nous a suivis ; cette personne a été condamnée en mars 2020 par la juridiction de Bobigny à trois ans de prison dont deux fermes, et à rembourser la CPAM et les différents organismes complémentaires d’assurance maladie (OCAM) qui étaient intervenus sur ce dossier. Grâce à notre réactivité, toute la chaîne a suivi et nous sommes parvenus à entrer en relation avec la CPAM concernée ; elle nous a affirmé que les flux étaient normaux, se gardant bien de nous dire qu’il y avait un problème de son côté, mais elle s’est ensuite empressée de remettre de l’ordre dans cette affaire et s’est constituée partie civile au procès. C’est un bon exemple de collaboration entre les services qui a permis d’aller vite et d’apporter une réponse efficace à la fraude. Heureusement, il y en a d’autres.

M. le président Patrick Hetzel. Messieurs, je vous remercie.

24. Audition, en visioconférence, de M. Frank Robben, administrateur général de la Banque Carrefour de la sécurité sociale belge (mardi 21 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, je tiens d’abord à vous informer que le rapporteur et moi-même nous sommes rendus vendredi dernier dans les locaux du service administratif national d'identification des assurés (SANDIA) à Tours, où nous avons été reçus par le directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), par la directrice des systèmes d’information, par le directeur des assurés de l’étranger, par la responsable du SANDIA et par plusieurs spécialistes des systèmes informatiques et des fichiers.

Nous étions accompagnés par deux responsables de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) spécialistes de la détection de faux papiers et par un ancien collaborateur de la CNAV spécialisé dans la lutte contre les fraudes.

Ce déplacement nous a permis de mesurer l’ampleur des efforts déployés pour détecter et réprimer les fraudes, ainsi que les progrès accomplis ces dernières années. Il nous a également amenés à constater l’existence de points à améliorer, voire de failles, en matière d’accès à certains fichiers, de fiabilité de certaines informations ou de certains documents, de détection et de procédures.

Les documents de présentation qui ont accompagné cette visite ont été transmis à l’ensemble des membres de la commission d’enquête.

Nous sommes heureux d’accueillir, en téléconférence, M. Frank Robben, administrateur général de la Banque Carrefour de la sécurité sociale belge.

Monsieur, je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation. Votre éclairage sera particulièrement précieux pour notre commission d’enquête car la structure que vous dirigez est très régulièrement citée en exemple, tant en France que dans d’autres pays européens.

Vous pourrez retracer l’histoire déjà longue de cet organisme créé en 1990, en nous indiquant ses réussites en matière de lutte contre la fraude, mais aussi en précisant quelles sont les garanties qui encadrent votre activité en matière de protection des données, tant au niveau national qu’au niveau européen.

Nous serons également heureux de recueillir votre point de vue sur les dispositifs français de lutte contre la fraude, ainsi que sur les coopérations entre la Belgique et la France dans ce domaine.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires imposant aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Frank Robben prête serment.)

M. Frank Robben, administrateur général de la Banque Carrefour de la sécurité sociale belge (BCSS). La Banque Carrefour de la sécurité sociale (BCSS) n’est pas une base de données centrale ; c’est un organisme public qui gère un réseau d’échanges d’informations entre 3 000 institutions environ en Belgique. Si l’une d’entre elles a besoin d’une information dont une autre dispose, la BCSS fait en sorte qu’elle ne soit pas demandée une seconde fois au citoyen ou à l’employeur concerné.

Nous avons également informatisé les informations qu’échangent les organismes de sécurité sociale avec les entreprises mais aussi, pour une large partie, avec les citoyens.

Le début et la fin de toute relation de travail doivent être déclarés par voie électronique – il n’est plus possible de le faire sur papier depuis 2004 –, dans le cadre de la déclaration immédiate de l’emploi dite « Dimona ». Nous avons aussi un système de déclaration trimestrielle des salaires et des temps de travail à destination de l’organisme qui perçoit les cotisations. Lorsqu’un autre organisme a besoin de ces informations pour calculer les allocations, c’est auprès de lui qu’il va les chercher.

La BCSS est donc un pivot qui organise tous ces échanges d’informations. À sa création en 1990, 800 formulaires papier étaient échangés en moyenne chaque année entre citoyens, entreprises et institutions de sécurité sociale ; ils ont été remplacés par 220 flux électroniques. Nous avons ainsi supprimé les trois quarts des formalités administratives, et tout se fait par voie électronique.

Ce n’est pas une base de données centralisée ; chaque institution de sécurité sociale dispose de ses propres données, mais les autres peuvent y avoir accès lorsqu’elles en ont besoin.

Nous avons créé en 1990 un comité de sécurité de l’information (CSI), nommé par le Parlement, qui est chargé d’autoriser au préalable tout échange de données personnelles. Un organisme de sécurité sociale ayant obtenu légitimement des informations à caractère personnel peut, moyennant l’autorisation de ce comité, les mettre à la disposition d’un autre organisme qui en aurait besoin. Cela permet de s’assurer que cet échange est légitime, proportionnel – afin de ne pas donner plus d’informations que nécessaire – et sécurisé.

Ainsi, 1,2 milliard d’informations sont échangées chaque année entre ces 3 000 institutions. Ce sont les organismes classiques de sécurité sociale, publics ou privés – mutualités ou caisses d’allocations chômage –, qui perçoivent les cotisations ou calculent et paient les allocations de chômage, les indemnités pour accident de travail, maladie professionnelle ou incapacité de travail, les pensions de retraite et les allocations familiales ; mais aussi les systèmes d’aides sociales, comme le revenu d’intégration et les allocations aux personnes handicapées, ainsi que toutes les institutions qui donnent des avantages sur la base du statut social – firmes de transport public, gaz, électricité, eau, télécommunications –, et services fiscaux qui donnent des réductions de taxes. Toutes sont connectées à ce réseau.

En Belgique, une personne bénéficiant d’allocations pour personne handicapée recevait il y a trente ans une dizaine de formulaires papier afin de demander à diverses institutions le tarif social auquel elle avait droit ; aujourd’hui, son statut social est envoyé avec son accord à sa firme de gaz, d’électricité ou d’eau, et ces droits lui sont attribués automatiquement.

Sur le plan de la lutte contre la fraude, tout le monde est identifié par un numéro unique dans l’ensemble des bases de données. Avant d’attribuer des allocations, chaque institution peut d’abord contrôler la situation du demandeur pour déterminer s’il y a bien droit, par exemple en vérifiant que quelqu’un qui demande des allocations chômage ne travaille pas. Les différents services d’inspection sociale collaborent en travaillant sur une plateforme commune qui leur permet de se répartir le travail, ce qui n’était pas le cas il y a vingt ans ; ils ont également accès à une plateforme de coopération dédiée aux procès-verbaux. Par ailleurs, un système d’exploration de données (datamining) permet de rassembler des informations pseudonymisées à des fins de vérification ; quand une fraude est constatée, on peut identifier la personne et prendre les mesures qui s’imposent.

Nous pouvons donc nous appuyer sur un large système de data warehousing, entrepôt de données dans lequel les informations sont mises en relation et facilement visualisables. Ainsi, il y a quelques années, lorsqu’un dispositif a été instauré afin de diminuer certains coûts pour les entreprises nouvellement créées, nous avons pu automatiquement détecter celles qui fermaient pour être refondées sous une autre forme – par exemple en continuant à employer les mêmes salariés, en travaillant avec les mêmes sous-traitants et en étant domiciliées à la même adresse. Avec ce système, nous avons gagné sur trois plans : la fraude est détectée beaucoup plus rapidement qu’avant, en moyenne un trimestre plus tôt ; nous sommes capables de traiter des cas beaucoup plus complexes ; enfin, nous sommes plus efficaces, puisque ces outils nous permettent d’obtenir en une heure les résultats que nous obtenions auparavant en une journée. Grâce aux techniques de datamining, nous pouvons interconnecter de manière temporaire des informations provenant de plusieurs bases de données, sur la base du numéro unique, et ensuite les utiliser pour lutter contre la fraude.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. L’efficacité de la BCSS réside dans la conjonction de deux éléments. Grâce au datamining, on peut croiser les données d’un maximum d’organismes publics intervenant dans le champ des prestations sociales. De ces échanges de données naît une meilleure connaissance de la situation de toute personne prétendant à un certain nombre de droits ; couplés au numéro d’authentification unique propre à chaque individu, ils permettent aux organismes concernés de contrôler a priori l’état des droits à prestation.

Depuis 2014, l’équivalent de la carte Vitale belge a été intégré dans une carte d’identité électronique (eID). Quelles en sont les caractéristiques ? Est-elle biométrique ou protégée d’une quelconque manière, puce électronique ou cryptage ?

M. Frank Robben. L’eID n’est pas biométrique ; c’est une carte à puce intelligente dotée d’un microprocesseur, et non une carte mémoire. Elle a trois fonctions : identifier une personne, authentifier son identité, et générer une signature électronique juridiquement valable.

L’identification se fait sur la base d’un certain nombre de données comme le numéro unique, le nom et le prénom. On peut utiliser la carte par exemple pour s’authentifier afin d’accéder à un site web, donc pour prouver que l’on est bien la personne que l’on prétend être, mais aussi pour signer numériquement un document. On y trouve uniquement des données d’identité. Je suis opposé à ce qu’elle comporte du contenu qui serait susceptible de changer, car il faudrait alors la mettre à jour régulièrement, et, en cas de perte, toutes ces informations risqueraient d’être perdues. Une copie des données pourrait certes être accessible ailleurs, mais il ne serait alors pas nécessaire qu’elles se trouvent sur la carte elle-même.

Cette carte ne comporte donc pas de statut d’assurabilité, ni de données médicales. La carte d’identité électronique a remplacé en 2000-2001 la carte de sécurité sociale – ou carte SIS, pour système information sociale –, qui était une carte à mémoire et non à microprocesseur ; elle contenait des données d’assurabilité et de soins en plus de celles permettant l’identification. Depuis que nous disposons d’un réseau internet auquel tout le monde peut se connecter, nous avons cessé d’y mettre des informations de contenu, car celles-ci sont disponibles dans des bases de données. Une carte aux données stables constitue le système optimal. En matière de protection des données, c’est également la meilleure solution car l’accès aux autres informations, qui doit être autorisé au préalable par un comité indépendant, est mieux contrôlé que sur une carte où elles pourraient être lues de manière décentralisée par plusieurs personnes.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Lors de la mise en place de cette carte d’identité électronique, avez-vous eu un débat sur la biométrie ? Compte tenu de ses caractéristiques – une carte à puce qui permet la lecture de données, l’authentification de l’identité et une signature électronique –, quel est son niveau de protection ? Avez-vous à faire face, comme c’est le cas en France pour un certain nombre de documents, à une délinquance liée à la fraude à l’identité, donc à des problématiques d’usurpation d’identité ? Chez nous, elle s’est fortement développée à travers des chaînes de falsification qui parviennent à pénétrer des systèmes pourtant sécurisés.

M. Frank Robben. La carte d’identité électronique existe depuis 2001 en Belgique ; je l’ai élaborée en collaboration avec d’autres personnes et je pourrais vous expliquer tout le système cryptographique qui sous-tend son fonctionnement. Nous n’avons jamais eu de problèmes de sécurité liés à la carte elle-même et nous n’avons jamais rencontré de carte falsifiée. Il n’est pas non plus possible de copier les informations d’une carte sur une autre sans que le système le détecte au moment de la lecture, car chaque puce dispose d’un microprocesseur assorti d’un numéro de châssis unique, utilisé comme paramètre dans le cryptage de données. Elle est donc parfaitement protégée.

La biométrie est un instrument d’authentification. S’identifier, c’est répondre à la question : « Qui êtes-vous ? » ; s’authentifier, c’est répondre à une question différente : « Prouvez-moi que vous êtes la personne que vous prétendez être. » On peut s’authentifier de trois façons – ou par la combinaison de ces trois façons : soit par un objet que l’on possède, soit par une information que l’on connaît, soit par ce que l’on est. La carte d’identité électronique belge combine pour le moment les deux premiers critères : il faut détenir physiquement la carte et connaître son code PIN. Dans les nouvelles cartes qui sont distribuées depuis quelques mois, la puce contient aussi l’empreinte digitale. Pour prouver son identité, il faut mettre son doigt sur un lecteur qui est coordonné localement avec le contenu de la puce, ce qui permet de comparer les deux. Il ne s’agit que d’une preuve locale : comme l’a préconisé l’organisme belge comparable à votre commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), il n’y a pas de base de données centralisée qui stockerait toutes les empreintes digitales. Nous n’avions pas intégré ce dispositif en 2001 parce qu’il n’existait alors pas de standard suffisant en la matière ; il y avait beaucoup de faux positifs et de faux négatifs. Depuis, le système est devenu beaucoup plus sûr, ce qui nous a permis de commencer à utiliser la biométrie il y a quelques mois ; elle est d’ailleurs imposée par l’Union européenne pour un certain nombre de documents.

Je l’ai dit, l’usurpation d’identité ne peut se faire en copiant une carte. Il est toujours possible que quelqu’un parvienne à intégrer les bases de données – notamment le registre national – et à obtenir une carte sans que l’on ait bien vérifié qu’il est effectivement celui qu’il prétend être avant de la lui donner, mais cela n’a rien à voir avec l’informatique. Les procédures qui précèdent l’attribution d’une carte doivent être suffisamment sécurisées pour garantir que personne ne dispose de deux identités.

M. le président Patrick Hetzel. Réalisez-vous une estimation de la fraude sociale en Belgique ? Plus précisément, disposez-vous d’une estimation des fraudes liées aux risques couverts par la sécurité sociale belge, qu’il s’agisse de l’assurance maladie, vieillesse ou famille ?

M. Frank Robben. Il m’est difficile de répondre à cette question, car je ne suis pas un inspecteur social, ni le représentant d’un organisme luttant contre la fraude. La BCSS se contente de faire en sorte que tout le monde sache utiliser les outils à disposition pour lutter contre la fraude.

Nous disposons, je l’ai dit, d’un système de déclaration multifonctionnel qui nous permet de recevoir tous les trois mois des informations sur le salaire et le temps de travail des gens. Auparavant, chaque fois qu’un organisme de sécurité sociale avait besoin d’une de ces informations – en particulier l’office national de la sécurité sociale (ONSS), pour calculer les cotisations dues –, il devait la demander directement à l’employeur, qui pouvait tout à fait omettre de déclarer certains éléments du salaire versé à ses employés – primes de fin d’année, chèques repas par exemple –, tout en les déclarant s’agissant d’employés tombés malades ou ayant subi un accident de travail. C’était une manière de frauder. Or il n’est désormais plus possible de transmettre des informations différentes selon les situations, car celles qui sont contenues dans la déclaration faite à l’ONSS sont automatiquement utilisées pour calculer le montant d’une allocation. Les éléments non déclarés du salaire n’étant pas pris en compte, les syndicats s’opposent à une telle pratique dont pâtissent les salariés en cas de problème.

Des garanties contre la fraude existent donc. Dans les années 1990, quand un salarié payait des cotisations sociales, il recevait un bon de cotisation qu’il devait envoyer à sa mutuelle pour prouver qu’il en versait suffisamment. Certaines personnes faisaient une copie de ce bon et le transmettaient à plusieurs mutuelles ; elles allaient chez le médecin, payaient la consultation et copiaient la feuille de soins pour être remboursées parfois cinq ou six fois. Ce n’est plus possible grâce à un répertoire de référence qui nous permet de savoir précisément qui dispose d’un dossier dans quelle institution de sécurité sociale ; on ne peut y être affilié à plusieurs mutualités. Lorsqu’il a été créé, nous nous sommes rendu compte qu’une personne était affiliée – par des formulaires papier – à quinze ou seize mutuelles différentes, qui lui remboursaient toutes chaque prestation.

Ces exemples témoignent des garanties qui émanent automatiquement du système lui-même. En outre, lorsque l’on calcule le montant d’une allocation de sécurité sociale, on a désormais accès à l’ensemble des informations concernant les allocations touchées par la personne concernée. Les cumuls d’allocations non autorisés ne sont plus possibles, car ils sont directement repérés. Je peux donc vous parler des fraudes évitées, mais il m’est difficile de me prononcer sur celles qui continuent à être pratiquées.

Le bureau fédéral du plan (BFP), organisme indépendant chargé notamment de réaliser des prévisions macro-économiques, avait calculé il y a une dizaine d’années que l’action de la BCSS permettait d’économiser 1,7 milliard d’euros chaque année ; ces avantages financiers étaient liés à la diminution des charges sociales et administratives pour les entreprises et les citoyens, mais aussi, pour partie, à la lutte contre la fraude.

Je gère le système d’échanges d’informations belge non seulement dans le secteur social, mais aussi dans celui de la santé, à travers la plateforme eHealth qui met en relation notamment les médecins, les hôpitaux et les laboratoires, les cliniques. Il ne s’agit pas de lutte contre la fraude, mais nous obtenons là aussi des gains importants. Environ un quart des citoyens belges ont une maladie chronique ; éviter par exemple une analyse de sang par an et par patient chronique – car souvent les mêmes examens sont réalisés deux fois, ce qui n’a aucun sens – permet d’épargner 250 millions d’euros. La BCSS coûte entre 14 et 15 millions d’euros par an, et la plateforme eHealth environ 12 millions d’euros par an ; elles représentent des retours sur investissement qui sont loin d’être négligeables.

M. le président Patrick Hetzel. En tant qu’expert ayant œuvré à la mise en place d’un système efficace, fruit d’un énorme travail en Belgique, quel regard portez-vous sur la politique française de lutte contre la fraude aux prestations et aux cotisations sociales, qui reste pour le moins perfectible ?

M. Frank Robben. Je n’ai pas pu étudier en détail le système français. Le modèle de la BCSS permet de conserver un stockage et un traitement des données qui soient décentralisés, tout en laissant la possibilité de les mettre en forme et de les échanger lorsque c’est nécessaire, que ce soit pour simplifier la vie des gens ou pour lutter contre la fraude. Nous avons eu ce débat il y a trente ans en Belgique : la protection de la vie privée constitue parfois un argument facile pour ne pas avoir à débattre de l’existence même de chaque institution. En Belgique, il y a un nombre important d’institutions de sécurité sociale ; elles veulent naturellement continuer à exister. Il n’est pas facile de les rendre dépendantes d’une base de données centrale, car elles se sentent menacées de disparition.

Notre système a le mérite de n’être pas trop intrusif ; tout en évitant de centraliser les informations et de les rendre trop dépendantes les unes des autres, il permet de les mettre à disposition, de les rassembler et de les échanger si besoin. Pour vérifier qu’une personne prétendant avoir droit à une allocation de chômage ne travaille pas, il n’est pas nécessaire de centraliser ou de copier les données sur l’emploi ; il suffit de les consulter lorsque c’est nécessaire auprès de l’institution détenant l’information recherchée, en disposant d’un numéro unique d’identification permettant de s’assurer qu’il s’agit bien de la même personne. Beaucoup disent qu’un tel numéro constitue une atteinte à la vie privée, mais nous l’avons conservé car seul le croisement des données peut être dangereux.

Avec la BCSS, nous avons créé un endroit central par lequel doivent passer tous les échanges d’informations, mais qui ne peut se voir confier de missions de contenu – calcul de cotisations ou attribution d’allocations ; elle doit être une « clearing house », c’est-à-dire une tierce partie de confiance qui contrôle le fait que telle ou telle donnée puisse être échangée, l’autorisation étant donnée par le CSI. L’enjeu n’est pas l’existence d’un numéro unique ; je peux vous retrouver tout de suite dans les bases de données même si je ne dispose pas du vôtre, grâce au couplage de données permis par les outils d’intelligence artificielle. Ce qui est important, c’est d’apporter des garanties en contrôlant l’échange d’informations et en déterminant dans quels cas il est légitime. C’est pourquoi on ne peut le faire que lorsque c’est autorisé par la réglementation, soit pour attribuer automatiquement des droits, soit pour diminuer les charges administratives, soit pour lutter contre la fraude.

M. le président Patrick Hetzel. La BCSS est-elle aussi utilisée dans le cadre de la lutte contre les fraudes transfrontalières ?

Recevez-vous des données des partenaires français ou leur en envoyez-vous ?

M. Frank Robben. Il existe au niveau européen le réseau d’échange électronique d’informations sur la sécurité sociale (EESSI), entre les institutions de sécurité sociale des différents États membres de l’Union européenne. Pour la Belgique, toutes les demandes d’information émanant de ce réseau sont envoyées à la BCSS ; nous les transmettons à l’institution concernée, puis nous renvoyons la réponse.

Le modèle d’un tel réseau a été élaboré dès 1993. Les différents pays européens rencontrent en partie les mêmes problèmes : comment sait-on que l’on parle de la même personne ? Comment identifie-t-on l’institution compétente ? En Belgique, s’agissant des pensions de retraite, c’est le statut professionnel de chacun qui détermine quel organisme est compétent ; nous en avons un pour les travailleurs indépendants, un autre pour les travailleurs salariés, et un autre pour les fonctionnaires. Chez vous, le système est organisé de façon beaucoup plus territoriale ; il faut connaître les critères pour pouvoir s’adresser à la bonne institution.

La BCSS tient par ailleurs un registre des liens, qui fait le lien entre le numéro unique belge de chaque personne – qu’elle soit belge ou pas – et son identifiant étranger. Lorsqu’une demande d’information nous est adressée, nous sommes en mesure de passer de l’un à l’autre ; nous traitons cette affaire en Belgique à partir du numéro belge, puis la réponse est envoyée avec l’identifiant d’origine, par exemple français. Nous coopérons donc sur ce plan, mais il faut avouer qu’au niveau européen, l’échange de données n’est pas toujours évident ; on ne sait pas forcément quel est l’organisme compétent auquel s’adresser, ni, dans l’autre sens, si l’organisme demandeur a le droit d’obtenir les informations qu’il requiert. Par ailleurs, nous ne disposons pas toujours des mêmes systèmes de cryptage pour sécuriser les données. La Commission européenne devrait mettre à disposition davantage de services de base pour que nous progressions dans ce domaine ; nous avions d’ailleurs écrit il y a quelques années un rapport consacré à l’échange d’informations à l’échelle internationale.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. La plateforme de la BCSS ne stocke donc pas les données personnelles collectées par les différents organismes qui y participent, ce qui lui permet de répondre aux prescriptions du règlement général sur la protection des données (RGPD) européen. Il n’y a pas de fichier centralisé et les informations demeurent au niveau de chaque organisme de prestation, mais il est possible à tout moment de les consulter pour déterminer si une personne a droit ou pas à telle ou telle prestation. Sur requête, vous pouvez vérifier l’identité d’une personne, sa situation d’emploi – ou d’absence d’emploi – et les droits qui y sont associés, mais aussi sa situation familiale – est-elle mariée, en union libre, isolée ? – et de logement. Est-ce bien cela ?

M. Frank Robben. La Banque Carrefour elle-même, qui comprend 80 personnes – surtout des informaticiens –, n’a accès à aucune information. Elle organise les échanges d’informations dans le respect des autorisations données par le comité indépendant, qui est nommé par le Parlement et dont l’intervention est obligatoire. Le CSI est composé de deux types de spécialistes, les uns en protection des données et de la vie privée, les autres en sécurité sociale et en protection sociale.

Par exemple, un organisme qui calcule des allocations familiales a-t-il besoin de savoir si un des deux parents de l’enfant est un chômeur de longue durée ? Pour répondre à cette question, il faut déterminer si une majoration existe dans ce cas précis, donc connaître le droit social ; un spécialiste en protection des données ne peut pas le faire. C’est le CSI, sous contrôle parlementaire – il s’agit de droits fondamentaux –, qui est chargé de trouver cet équilibre entre le droit constitutionnel à la protection sociale d’une part, à la protection des données d’autre part, pour autoriser ou non l’échange de données. La BCSS intervient ensuite : en fonction de la décision prise par le comité, elle donne ou elle refuse l’accès à l’information, par exemple à la caisse d’allocations familiales qui a sollicité une caisse d’allocations chômage à propos de la situation d’emploi d’un père de famille. Au préalable, on a vérifié que son enfant est bien affilié à l’organisme qui fait la demande ; un autre ne pourra pas obtenir satisfaction. Si une mutuelle a besoin de connaître mon adresse, seule celle à laquelle je suis adhérent – et aucune autre – peut accéder à cette information.

Les règles concernant l’échange de données sont déterminées par le CSI ; la BCSS, tierce partie de confiance, s’assure qu’elles sont respectées mais n’utilise aucune information. Nous n’attribuons pas de droits, nous ne faisons pas de calculs de cotisations, et nous n’organisons pas la lutte contre la fraude – c’est le rôle par exemple des inspecteurs sociaux.

M. le président Patrick Hetzel. Quels sont les rapports entre le CSI et l’autorité de protection des données (APD), équivalent belge de la CNIL ?

M. Frank Robben. L’APD a la même mission que la CNIL : donner des avis, faire des contrôles, sanctionner. Elle peut contrôler toutes les institutions de sécurité sociale, ainsi que la BCSS. Le CSI, lui, est un comité dont les décisions ont une portée normative sur le plan juridique : il indique dans quelle situation des données peuvent être échangées, à quelles fins et entre quels acteurs. À condition qu’elles ne s’opposent pas à une norme plus élevée comme le RGPD, ses autorisations donnent une base légale aux organismes de sécurité sociale lorsqu’ils échangent des informations.

Prenons le cas de deux organismes – A et B – qui disposent tous les deux d’une base juridique – le RGPD – pour traiter de l’information. S’ils ont besoin de la même information, le rôle du CSI est par exemple d’autoriser l’organisme A à la transmettre à l’organisme B. Il s’agit d’une mesure de protection des données qui va beaucoup plus loin que le RGPD ; elle permet d’effectuer un contrôle en amont pour agir de manière proportionnelle et sécurisée.

Le CSI a donc un pouvoir normatif, alors que l’APD a une mission d’avis, de contrôle et de sanction. Le RGPD décrit d’ailleurs clairement ce qu’une autorité de protection des données peut faire ou ne pas faire. Avant son entrée en vigueur, un certain nombre de membres de l’APD siégeaient au CSI ; ce n’est plus autorisé, et nous avons scindé clairement les deux institutions.

M. Alain Ramadier. Vous avez dit que le numéro unique dépendait de la carte d’identité électronique, apparemment infalsifiable. Pouvez-vous le confirmer ? Cela sous-entend que tout le monde en Belgique dispose d’une carte d’identité, et que celle-ci est nécessaire pour accéder aux différentes caisses.

Dépendez-vous d’un ministère ? Êtes-vous contrôlés, avez-vous un rapport annuel à rendre à un ministère de tutelle ou aux parlementaires, comme nous le faisons en France ?

Le fonctionnement du système belge suscite l’admiration : tout le monde va dans le même sens et partage les données, ce qui loin d’être le cas en France où l’on travaille davantage en silo. En combien de temps avez-vous élaboré ce dispositif, et quel est le coût de son fonctionnement annuel ?

M. Frank Robben. La BCSS coûte entre 14 et 15 millions d’euros par an. J’ai fait des études de droit et d’informatique ; sa conception était le sujet de mon mémoire de fin d’études, pour lequel j’ai reçu un prix scientifique. On m’a alors demandé de la créer ; nous avons commencé en 1986 – j’ai installé moi-même le premier programme –, et le système était opérationnel en 1990-1991. Nous avons ensuite progressivement simplifié toutes les procédures, et les principaux éléments de la structure actuelle étaient prêts en 2002-2003. Il a donc fallu une quinzaine d’années pour tout mettre en place. Depuis vingt ans, on m’a régulièrement confié de nouvelles missions pour appliquer ce modèle dans d’autres domaines : j’ai créé un système comparable pour l’État fédéral, pour le secteur de la santé, et je suis en train de le faire pour la justice ; je m’occupe également du suivi des contacts dans le cadre de la crise du coronavirus.

La carte contient le numéro unique qui permet au porteur de prouver son identité, mais ce n’est pas parce que l’on n’a pas la carte sur soi que l’on ne peut y accéder – nous ne voulons pas d’un fossé digital. Les enfants de moins de douze ans ont une carte en plastique sans puce ; à partir de douze ans, la carte d’identité électronique est obligatoire et tout le monde en dispose. Le numéro unique, lui, est créé juste après la naissance ; il est d’emblée utilisé comme clé d’identification.

J’ai eu la chance d’être sollicité pour créer ce système à 24 ans, et on m’a nommé administrateur général de l’institution à 29 ans. On s’est jeté à l’eau, et le travail s’est effectué en coopération avec l’ensemble des instances concernées. De tels changements nécessitent d’instaurer un climat de confiance, dans lequel le projet est mené à bien de manière collective. Ainsi, eHealth, dont personne ne voulait se servir à l’origine dans le domaine de la santé, voit s’échanger 17 milliards de données après dix ans d’existence. Il faut que le système soit transparent quant à ses attributions, et qu’il fasse l’objet d’un contrôle étroit en matière de sécurité de l’information – c’est à cela que servent le CSI et l’APD. Ses avantages doivent par ailleurs apparaître clairement : il est compréhensible que les gens ne veuillent pas donner plusieurs fois la même information à différentes institutions de sécurité sociale, ou qu’un patient qui a subi un jour un choc allergique vis-à-vis d’un médicament souhaite éviter qu’un autre médecin lui prescrive le même type de médicament cinq ans plus tard. Pour cela, il faut échanger de l’information, et le faire de manière pertinente.

La BCSS et eHealth sont gérés par les représentants des personnes sur qui on échange de l’information. C’est selon moi un élément crucial. Il est impossible de mettre en œuvre un tel projet en un ou deux ans ; cela nécessite de la continuité, donc de n’être pas trop lié à la situation politique d’un moment donné. J’ai travaillé pour des ministres libéraux, socialistes ou chrétiens démocrates, flamands ou wallons… Le comité de gestion de la Banque Carrefour ne dépend donc pas directement d’un ministère ; il est composé de représentants des travailleurs salariés et des travailleurs indépendants – les syndicats –, des entreprises et des organismes de sécurité sociale. Ce sont eux qui déterminent nos priorités, ce que l’on fait et comment on le fait. C’est la même chose dans le secteur de l’e-santé ; c’est une autre institution, mais elle est pareillement gérée par les représentants des médecins, des hôpitaux, des kinésithérapeutes, des pharmaciens, des mutuelles et des institutions publiques de santé. Ces deux organismes sont contrôlés de façon structurelle et font l’objet d’une évaluation régulière ; je suis moi-même évalué chaque année par les clients – ceux sur qui on échange de l’information –, ce qui constitue une forme de garantie.

Nous sommes une plateforme informatique ; nous ne produisons plus de rapports annuels sur papier, mais nous tenons à jour en permanence le fonctionnement de notre institution sur un site web très étendu, qui décrit de manière très détaillée tous les échanges d’informations – plus de 15 000 pages de documentation sont disponibles à ce propos.

M. le président Patrick Hetzel. Votre site est en effet très bien documenté. Le rapport parlementaire réalisé l’année dernière par la sénatrice Nathalie Goulet et la députée Carole Grandjean avait indiqué que la BCSS belge était un bel exemple de lutte contre la fraude – elle a en outre lancé la Banque Carrefour des entreprises qui lui permet d’être encore plus efficace –, tout en étant un service de qualité permettant de faciliter à la fois la vie des assurés en limitant leurs démarches administratives, et le travail des organismes de sécurité sociale qui peuvent effectuer des requêtes sur une base de données consolidée.

Je vous remercie de votre contribution ; nous ne manquerons pas de citer votre exemple, dont nous espérons qu’il pourra inspirer les responsables français en la matière.

25. Table ronde réunissant des services d’enquête : la direction générale de la police nationale (Mme le commissaire divisionnaire Anne Sophie Coulbois, chef de l’office central pour la répression de la grande délinquance financière, sous-direction de la lutte contre la criminalité financière, direction centrale de la Police judiciaire), la direction générale de la gendarmerie nationale (colonel Philippe Thuries, chef de l'office central de lutte contre le travail illégal), et l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (M. Jean Arvieu, adjoint au chef de l’office central) (mardi 21 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, nous terminons nos auditions par une table ronde consacrée aux services d’enquête.

Nous avons le plaisir d’accueillir cet après-midi Mme le commissaire divisionnaire Anne-Sophie Coulbois, chef de l’office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF), organisme qui relève de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), M. le colonel Philippe Thuries, chef de l’office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI), organisme rattaché à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), et M. Jean Arvieu, adjoint au chef de l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST).

Madame, messieurs, je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation. Nous serons heureux de vous entendre sur la place que prend la fraude aux prestations sociales dans les activités illégales que vous avez la charge de réprimer, la typologie et la géographie de cette fraude, les méthodes que vous employez pour la détecter et en identifier les auteurs, et enfin sur la coordination entre les services d’enquête et les autres services de l’État et organismes sociaux prestataires.

La semaine dernière, outre nos auditions, nous nous sommes rendus à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), qui est un lieu d’expertise forte en matière de détection de la fraude documentaire, ainsi qu’au service administratif national d’immatriculation des assurés (SANDIA), qui attribue les numéros d’immatriculation aux Français nés à l’étranger ainsi qu’aux étrangers et où nous avons pu constater quelques trous dans la raquette. Ceux-ci tiennent sans doute à des problématiques réglementaires, par exemple d’accès limités à certains fichiers puisqu’il arrive que le SANDIA ne puisse accéder ne serait-ce qu’à une photo d’identité.

Nous nous sommes rendu compte de la limite qu’il y a à travailler sur des photocopies de documents. Cela rend les fausses pièces d’identité plus difficiles à détecter, et il est également difficile d’opérer une vérification fiable à partir de photocopies d’extraits d’actes d’état civil venant de l’étranger.

Comment évolue cette criminalité, qui dans certains cas est organisée ? De toute évidence, elle cherche à se porter là où les possibilités de répression sont plus difficiles. C’est une course permanente entre ceux qui représentent l’autorité de l’État et les fraudeurs, qui peuvent avoir recours à des méthodes sophistiquées.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Anne-Sophie Coulbois, M. Philippe Thuries et M. Jean Arvieu prêtent serment.)

Mme Anne-Sophie Coulbois, chef de l’office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF). Merci d’avoir bien voulu inviter la direction générale de la police nationale (DGPN) à cette table ronde, et en l’occurrence l’office central pour la répression de la grande délinquance financière (OCRGDF) que j’ai le plaisir de diriger.

L’office est rattaché à la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), mais également à la sous-direction de la lutte contre la criminalité financière créée au sein de la DCPJ en juillet 2019, un des objectifs étant justement de mettre l’accent sur les différents aspects de la lutte contre la criminalité financière et de faciliter l’action de l’État en la matière.

C’est un service constitué d’environ soixante-dix effectifs : des policiers, des gendarmes et aussi un agent venant de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Il y a une cinquantaine d’enquêteurs, une quinzaine de personnels affectés à des missions de surveillance et d’interpellation – ce qu’on appelle une brigade de recherche et d’intervention (BRI) financière –, et cinq effectifs affectés à des missions de coopération internationale et à des tâches administratives.

Notre domaine d’activité est la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l’identification et la saisie des avoirs criminels, et la lutte conte les escroqueries d’envergure. Comme tout office central, nous centralisons le renseignement criminel, nous sommes le point de contact pour la coopération internationale et nous représentons la France dans différentes instances. Nous collaborons avec les services territoriaux, parce que les offices centraux en général et l’OCRGDF en particulier peuvent diligenter des enquêtes, soit seuls soit en co-saisine, notamment avec des services territoriaux, et nous collaborons aussi avec des partenaires institutionnels : la sous-direction a ainsi un protocole d’accord avec la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Nous participons à différentes task force, notamment à celle créée dans le cadre du groupe d’action financière (GAFI), l’organisme international qui promeut la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme et pour lequel la France est en train d’être évaluée. Un audit qui devait avoir lieu en juillet a été reporté à cause de la crise au mois d’octobre, et, en vue de la préparation de cette évaluation, une task force interministérielle a été mise en place auquel l’OCRGDF participe activement. Nous avons créé pendant la crise une nouvelle task force plus spécifiquement dédiée à la criminalité financière et à toutes les fraudes ou infractions qui pourraient être facilitées dans ce contexte. Nous prenons part également à la task force instaurée par la DGCCRF dans ce domaine.

Nous avons environ 300 dossiers en portefeuille. Tous les ans, nous arrivons à mettre en cause un petit peu moins de 200 personnes et nous saisissons entre 23 et 45 millions d’euros d’avoirs criminels.

L’OCRGDF traite la fraude aux prestations sociales selon trois axes. Le premier est notre travail classique de lutte contre les escroqueries. Le deuxième est notre action de lutte contre le blanchiment. Enfin, le troisième axe est en lien avec le financement du terrorisme.

En ce qui concerne les escroqueries, l’OCRGDF s’occupe plus particulièrement des escroqueries commises par des groupes criminels organisés. Pendant la crise du covid, nous sommes beaucoup intervenus sur de tels groupes qui contactaient des pharmacies, des EHPAD, des hôpitaux pour leur vendre des masques qui en réalité n’existaient pas. À côté de cela, c’est une typologie d’escroquerie classique qui existe depuis une dizaine d’années : ce sont des groupes professionnels qui utilisent des méthodes permettant une anonymisation de leurs actions et qui sont en général suffisamment aguerris pour convaincre leurs victimes.

Concernant les fraudes aux prestations sociales, les dossiers que nous avons eus à traiter ne relevaient pas forcément de la criminalité organisée mais plutôt de la bande organisée. Nous avons notamment diligenté plusieurs dossiers en partenariat avec la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) sur des fraudes aux « kits ASSEDIC » qui ont pu ensuite entraîner des fraudes à l’assurance maladie. Ce qui est intéressant dans les dossiers que nous avons traités, c’est qu’il y avait une sorte de contrepartie à l’achat du kit ASSEDIC : la personne qui achetait le kit était aussi « tamponnée » pour accepter la gérance ou la multigérance de sociétés coquilles vides pouvant servir à perpétuer le système.

Nous sommes également confrontés à ces fraudes de manière incidente quand nous diligentons des dossiers classiques. Il nous arrive ainsi, dans le cadre d’écoutes ou de surveillances, de découvrir que nos cibles montent de faux dossiers pour permettre la fraude aux prestations sociales. S’il s’agit d’une fraude assez ciblée. Nous contactons alors Pôle emploi ou la Caisse d’assurance maladie.

Le deuxième axe porte sur la lutte contre le blanchiment. Le système français de lutte contre le blanchiment étant assez performant, la bancarisation des fonds issus de la criminalité est très difficile et, de ce fait, un marché parallèle de l’espèce s’est créé, les malfaiteurs arrivant difficilement à faire entrer leurs fonds dans l’économie légale. Nous constatons qu’il y a parfois une rencontre entre deux besoins complémentaires, avec, d’un côté, les malfaiteurs, notamment les trafiquants de stupéfiants, qui ont beaucoup d’espèces qu’ils aimeraient bien blanchir et, de l’autre, des entrepreneurs, souvent de secteurs un peu à risque comme le bâtiment ou les sociétés de sécurité privées, qui cherchent des espèces pour payer leurs employés ou les heures supplémentaires non déclarées. Nous relevons de plus en plus cette complémentarité entre les trafiquants de stupéfiants et des chefs d’entreprise, avec, au milieu, des intermédiaires qui permettent la mise en relation et ensuite le blanchiment de ces sommes. Dans les dossiers de ce type, nous intervenons en étroite collaboration avec l’URSSAF pour caractériser toute la partie relative au travail dissimulé. Nous avons là une sectorisation par thématique plutôt que géographique.

Le troisième axe est le financement du terrorisme. À la suite des événements de 2015, nous avons noté que certains combattants partis sur zone continuaient à percevoir des prestations sociales. Un partenariat étroit a depuis lors été mis en place, notamment avec la caisse d’allocations familiales (CAF), pour s’assurer que les mis en cause soient bien déchus de leurs droits aux prestations. Il arrive aussi que l’on puisse judiciariser cette information et, le cas échéant, opérer des saisies sur salaire qui représentent le montant des prestations sociales indûment versées.

Dans toutes nos enquêtes, et pas uniquement celles liées aux prestations sociales, nous employons un peu les mêmes techniques d’investigation. Vous parliez de l’accès aux fichiers. C’est vrai qu’il est parfois problématique, même si nous avons, nous, la chance d’avoir accès à de nombreux fichiers. Le plus pénible, pas seulement pour les prestations sociales mais pour notre action en général, c’est qu’il existe maintenant une kyrielle de fichiers : quand on veut faire ce qu’on appelle en langage policier une gamme de recherche, on est obligé de passer la même personne dans plusieurs fichiers différents, qui ne sont pas tous forcément très modernes, il faut parfois essayer avec plusieurs identités ou plusieurs dates de naissance ; si l’on pouvait entrer la personne dans un logiciel unique, pour qu’elle aille ensuite « taper » les différentes bases de recherche, cela nous ferait gagner du temps.

Notre travail est basé sur des surveillances, puisque nous avons la chance d’avoir dans notre service une unité de BRI, ainsi que sur des techniques spéciales d’enquête, car les malfaiteurs sont de plus en plus chevronnés et utilisent souvent les systèmes d’anonymisation.

Un point fort, dans nos investigations, est l’existence de la brigade nationale d’enquêtes économiques (BNEE), qui rassemble quarante-cinq agents de la DGFiP intégrés au sein de la DCPJ et qui permet, pour chaque dossier, d’avoir l’œil d’un agent des finances publiques. Ces agents peuvent aussi communiquer à leur administration d’origine des informations issues de notre procédure. En 2019, la BNEE a ainsi pu faire 500 propositions de redressement à partir de dossiers diligentés par la police judiciaire, qui ont donné lieu à la mise en recouvrement de plus de 185 millions d’euros.

Dans tous nos dossiers, la saisie des avoirs criminels est évidemment une priorité. Au sein de l’OCRGDF, la plateforme d’identification des avoirs criminels (PIAC), constituée de policiers et de gendarmes, promeut la saisie des avoirs criminels au sein du ministère de l’intérieur. Depuis 2016, nous avons saisi tous les ans plus de 500 millions d’euros d’avoirs criminels, avec un pic en 2018 de 645 millions d’euros. Malheureusement, nous n’aurons qu’à la fin de l’année l’outil informatique qui permettra de faire le tri par infraction sous-jacente, et donc de déterminer la part issue de la fraude aux prestations sociales.

Enfin, je souhaite évoquer la coordination nationale des groupes d’intervention régionaux (GIR), puisqu’il est prévu qu’à très court terme, ils rejoignent la sous-direction de la lutte contre la criminalité financière. Ils travaillent beaucoup avec les comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF) et ont comme ambition d’optimiser leur partenariat avec la CAF et les CPAM. En 2019, ils ont pu procéder à 200 opérations pour travail dissimulé et à cinquante-huit opérations pour fraude aux organismes sociaux.

Voilà brièvement tracée notre action en matière de lutte contre les fraudes aux prestations sociales. Si je peux me permettre une suggestion, il nous semble que les fraudes et certaines autres infractions sont largement facilitées par l’existence de sociétés plus ou moins fictives, qui ressemblent souvent à des coquilles vides, ou avec une multigérance importante – le même gérant va successivement ou concomitamment être à la tête de nombreuses sociétés différentes, ce qui facilite la distribution de kits ASSEDIC ou les fraudes fiscales. Certes, l’impératif économique implique de faciliter la création de sociétés par les citoyens. Néanmoins, si quelques garde-fous limitaient la multigérance, pour s’assurer par exemple de l’existence fiscale des individus qui souhaitent créer une société, cela pourrait à terme, pas forcément réduire la fraude aux prestations sociales, mais au moins faciliter le travail d’investigation pour rechercher les responsabilités de chacun.

Une autre piste consisterait à favoriser la participation du ministère de l’intérieur à la rédaction de certains textes. En effet, la lutte contre la fraude aux prestations sociales est maintenant bien ancrée dans toutes les administrations, mais il faut prendre en compte aussi l’utilisation de certains dispositifs par des groupes criminels organisés, ce qui implique des réflexes différents que toutes les administrations n’ont pas encore forcément acquis. On l’a vu très récemment avec la fraude au chômage partiel : si la fraude classique – des employés déclarés au chômage partiel mais qui travaillant – a été largement prise en compte par la direction générale du travail (DGT), je ne suis pas sûre que l’action de groupes criminels organisés qui usurpaient l’identité de sociétés réelles l’ait été tout autant.

M. Philippe Thuries, chef de l’office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI). Je vais rapidement présenter l’office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI), ainsi que le réseau de lutte contre le travail illégal mis en place depuis 2013 par la gendarmerie nationale.

L’OCLTI, subordonné à la sous-direction de la police judiciaire, est relativement jeune puisqu’il a été créé en 2005. C’est un des quatre offices de la gendarmerie. Il a une compétence nationale et est composé de quarante personnels, à savoir trente-trois officiers et sous-officiers de la gendarmerie, trois policiers détachés de la police de l’air et des frontières, trois inspecteurs du travail et un inspecteur de l’URSSAF. À compter du deuxième semestre de cette année, nous bénéficierons en outre du renfort de quatre officiers de police judiciaire (OPJ) qui nous ont été attribués dans le cadre de la politique des effectifs 2020.

Le champ de compétence de l’office est le travail illégal sous toutes ses formes, les fraudes aux prestations et cotisations sociales, et les formes graves d’exploitation au travail qui en découlent : conditions de travail, de rémunération et d’hébergement contraires à la dignité humaine, traite des êtres humains aux fins d’exploitation par le travail.

Ses missions sont les missions traditionnelles d’un office central : la collecte et l’analyse du renseignement criminel afin de dégager les tendances criminogènes en vue d’animer, orienter et coordonner si nécessaire l’action des unités de la gendarmerie nationale, l’investigation, en prenant en compte la direction des enquêtes techniques ou sensibles qui touchent à notre contentieux, l’appui technique et tactique apporté aux unités, qui peut passer par une réponse téléphonique – nous avons une plateforme à Agen qui peut être contactée H24 et est en mesure de répondre à toutes les sollicitations des unités –, ou un déplacement effectif pour un appui technique à l’unité sollicitatrice – cela peut être aussi un appui opérationnel dans le cadre d’enquêtes pour lesquelles des unités de gendarmerie sont saisies par un magistrat. L’office participe également à la définition des politiques de prévention et de répression en prenant part à l’élaboration du plan national de lutte contre la fraude (PNLF), du plan national de lutte contre le travail illégal (PNLTI) et du plan national de lutte contre la traite des êtres humains (PNLTH). Il est par ailleurs l’interlocuteur de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) pour le contentieux qui le concerne.

Une mission très importante de l’office est la formation. Pour permettre à l’ensemble des intervenants d’être en mesure de prendre en compte le contentieux du travail illégal, de la fraude sociale et de la traite des êtres humains aux fins d’exploitation par le travail, l’office assure la formation des enquêteurs de la gendarmerie, de la police et des douanes dans ce domaine. L’an dernier, nous avons ainsi formé 300 enquêteurs. Nous organisons deux stages : un stage de premier niveau réalisé en présentiel et en visioconférence, qui permet de former 250 personnels, et un stage de deuxième niveau en présentiel, réunissant une soixantaine d’enquêteurs pendant quinze jours au centre national de formation de la police judiciaire à Rosny-sous-Bois, où l’on insiste surtout sur les cas pratiques, l’objectif étant que les stagiaires soient à l’issue de la formation en mesure de prendre des enquêtes de petite ou de moyenne importance concernant le travail illégal, la fraude sociale et la traite des êtres humains aux fins d’exploitation par le travail.

Les effectifs sont répartis en deux divisions, indiquées dans l’organigramme que je vous ai apporté. Tout d’abord, une division d’appui, avec trois groupes. Un premier groupe assure la veille juridique, l’analyse, l’information et l’élaboration de l’information. C’est également le groupe qui traite toutes les sollicitations à l’international pour les trois matières que j’évoquais précédemment. Le deuxième groupe assure l’appui opérationnel aux unités et est constitué de huit enquêteurs. Le troisième groupe assure l’appui technique, avec la mise en œuvre des techniques spéciales d’enquête ; c’est un groupe d’observation et de surveillance comme en ont tous les offices. Ensuite, une division en charge de l’exécution des enquêtes judiciaires confiées à l’OCLTI, divisée en deux groupes. L’un traite plus particulièrement des thématiques du travail illégal et de la fraude aux cotisations sociales, l’autre des fraudes aux prestations sociales et des formes graves d’exploitation par le travail.

En 2019, l’office a traité cinquante enquêtes, trente-deux en qualité de directeur d’enquête et dix-huit en appui. Quinze saisines provenaient de juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), et nous avons à l’heure actuelle deux équipes communes d’enquête avec les pays de l’Est, qui concernent la fraude au détachement mais également un dossier de fraude.

Nous avons réalisé soixante-dix-sept évaluations. Nous sommes régulièrement saisis par les magistrats. Sur les dossiers qui nous sont transmis, nous procédons, car nous ne pouvons pas tous les prendre en compte, à des analyses et nos conclusions proposent des modalités pratiques de prise en compte du dossier : soit l’office prend le dossier parce que c’est de son niveau, soit il est confié à une unité locale avec l’appui en co-saisine de l’office, soit à une unité locale avec l’appui uniquement technique de l’office. Nous avons assuré également 500 appuis au niveau de la plateforme au profit des unités.

L’an dernier, nous avons identifié, tous préjudices confondus, 47 675 000 euros de préjudice et saisi 9 207 746 euros.

Nos partenaires sont, pour la sphère travail, la DGT, le groupe national de veille, d’appui et de contrôle (GNVAC) de la DGT, les URSSAF, la MSA, et la division nationale d’investigations financières et fiscales (DNIFF) et, pour la sphère fraude sociale, la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM), les caisses primaires d’assurance maladie, la Caisse nationale d’assurance vieillesse, l’association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) et la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF).

La lutte contre la fraude nécessite également des échanges d’information constants, avec un ciblage des objectifs. Nous participons au CODAF Paris et nous sommes associés au groupe mis en place par la MICAF.

En 2013, la gendarmerie a mis en place un véritable réseau de lutte contre la fraude sociale, le travail illégal et les formes graves d’exploitation par le travail, qui s’appuie au niveau départemental sur des cellules de lutte contre le travail illégal et la fraude (CELTIF). Ces cellules sont au nombre de quarante-trois et composées de deux à six enquêteurs spécialisés dans le travail illégal. Elles sont en mesure de traiter les enquêtes de niveau départemental, donc de la petite et moyenne délinquance relative au travail illégal, aux formes graves d’exploitation par le travail et aux fraudes sociales. Ces unités départementales permettent de répondre aux objectifs définis au sein des CODAF. Pour les départements dépourvus de ces cellules, ont été positionnés auprès des commandants de groupement des référents travail illégal et fraude qui peuvent s’appuyer sur les brigades de recherche au sein desquelles on trouve des enquêteurs formés au travail illégal.

Au niveau régional, ces thématiques sont prises en compte par les sections de recherche, qui disposent toutes en leur sein de groupes ou de divisions « délinquance économique et financière », composées de quatre à dix enquêteurs qui sont également tous formés au travail illégal. Elles prennent en compte les enquêtes de niveau régional, interrégional, national, voire international, souvent en co-saisine avec l’OCLTI.

Au niveau national, l’OCLTI a pour mission d’animer ce réseau. Pour tout ce qui concerne la fraude documentaire, nous nous appuyons sur le service central de renseignement criminel du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale (PJGN).

S’agissant de la captation des avoirs criminels, nous nous appuyons beaucoup sur les GIR. Ils prennent, dans le cadre de nos dossiers, du moins pour ce qui concerne l’office, le volet patrimonial dans la perspective de saisies d’avoirs criminels.

Pour la gendarmerie, 1 300 enquêteurs sont formés aux problématiques du travail illégal, dont trente au sein de l’OCLTI et 177 au sein des CELTIF. Par ailleurs, la gendarmerie s’appuie également sur 970 enquêteurs ayant la qualification pour constituer des groupes « délinquance économique et financière ».

La statistique est assez compliquée en matière de fraude car nous souffrons de l’absence d’index statistiques propres à la fraude sociale. Le suivi des infractions est réalisé par l’OCLTI à partir de deux sources d’information : les faits marquants portés à sa connaissance – ce sont les chiffres d’enquêtes judiciaires qui nous remontent des unités – mais également les infractions « NATINF ». C’est donc relativement lourd.

En 2019 – les chiffres à prendre avec des pincettes –, les unités de gendarmerie ont relevé 1 613 infractions relatives à la fraude sociale, contre 1 986 en 2018. Concernant les préjudices et les captations d’avoirs criminels, en 2019 la fraude totale aux finances publiques évaluée par la gendarmerie s’élevait à 90 579 809 euros, générant 42 924 511 euros de saisies d’avoirs criminels. Le préjudice causé par la fraude aux cotisations sociales était établi à 36 046 485 euros. Les saisies pour fraude aux cotisations sociales représentaient pour la gendarmerie 17 488 864 euros, les fraudes aux prestations sociales 2 156 115 euros.

Les unités départementales sont confrontées à des infractions qui résultent plus de l’omission de déclaration volontaire ou de déclarations erronées, sans qu’il y ait forcément de falsification de documents. Dans le cas contraire, il s’agit plus souvent d’attestations en tous genres, fiches de paye, contrats de travail ou faux baux locatifs permettant d’obtenir des prestations. Là, les mis en cause sont la plupart du temps connus, identifiés et font souvent l’objet de mesures de recouvrement.

Les enquêtes mettant en lumière les fraudes à l’identité sont moins nombreuses pour la gendarmerie et ont trait soit à des usurpations d’identité soit à des falsifications de pièces d’identité ou à l’usage de documents d’identité étrangers, frauduleux ou falsifiés. À ce niveau, nous avons rarement des dossiers avec de gros préjudices en lien avec de la fraude organisée.

En ce qui concerne les enquêtes traitées par l’OCLTI et les sections de recherche, nous constatons que les fraudes complexes aux prestations sociales peuvent être le fait de délinquants professionnels évoluant parfois au sein d’une communauté qui utilise de faux documents et des manœuvres frauduleuses en se jouant de vulnérabilités existantes dans le dispositif de délivrance des prestations. On est là dans le cadre de la société éphémère : des individus spécialisés dans la création de ce type de structures avec des gérants de paille.

On retrouve de plus en plus dans nos dossiers des individus issus de la délinquance de droit commun, voire du crime organisé, qui sont attirés par ce type de fraude qui permet des gains financiers très importants pour un risque pénal peu élevé. En 2017, à la suite d’un signalement de l’AGS, l’OCLTI a détecté une escroquerie organisée par les membres d’une même famille, au préjudice d’une CPAM et des régimes de protection du BTP et du secteur automobile. Au sein d’un groupe familial, certains créaient des sociétés puis employaient d’autres membres de leur parentèle en les rémunérant sans rapport avec leur fonction ; ces derniers développaient alors une maladie psychique et percevaient des indemnités pendant trois ans avant d’être déclarés invalides. Au préalable, ils avaient contracté des prêts immobiliers, depuis recouvrés par les assurances. De leur côté, les employeurs liquidaient les sociétés afin de ne pas payer les passifs. L’enquête de l’office a révélé un préjudice social de 3 millions d’euros et a permis de suspendre le remboursement de prêts à hauteur de 7 millions. Sur cette enquête, nous avons également saisi 3 millions d’euros d’avoirs criminels.

Pour ce qui est de la fraude aux cotisations sociales, nous traitons beaucoup d’enquêtes visant des schémas de fraude au détachement intra-européen de travailleurs pour profiter du différentiel des cotisations sociales entre les États de l’Union européenne. Les secteurs concernés sont le BTP, les transports et l’agriculture. Cela peut être des situations de fausse sous-traitance où l’on constate une délocalisation fictive d’entreprises françaises ayant préalablement licencié leurs salariés pour se réimplanter dans des pays à bas coûts sociaux où est créée une nouvelle société sans autre activité que de détacher en France des salariés locaux, sous couvert de fausse sous-traitance. Ce peut être également des entreprises de travail temporaire étrangères qui détachent en permanence des saisonniers étrangers sur le territoire national. On le rencontre souvent dans l’agriculture. L’office a eu à traiter d’une enquête où un suspect en lien avec des entreprises de travail temporaire de droit étranger organisait la mise à disposition de cette main-d’œuvre bon marché dans des exploitations agricoles n’acquittant pas de charges sociales en France. Les salariés sont ici souvent soumis à des conditions de travail, de rémunération et d’hébergement contraires à la dignité humaine.

M. Jean Arvieu, adjoint au chef de l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST). L’office central de répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST) a été créé en 1996 et a la particularité d’appartenir à la DCPAF.

Une partie de mon intervention s’inscrira dans la droite ligne de ce que vous a exposé, lors de son audition, mon directeur central, M. Fernand Gontier, accompagné de mon collègue M. Didier Martin, en charge de la division d’expertise.

Je rappelle brièvement les trois grandes missions de la DCPAF. La première consiste à garder la frontière, à travers le contrôle des documents d’identité et de voyage, la deuxième est l’éloignement des étrangers en situation irrégulière et la troisième est la lutte contre l’immigration irrégulière sous toutes ses formes, et c’est là le cœur de métier de l’OCRIEST.

On peut, à travers le décret de 1996 complété en décembre 2016, retrouver les trois grandes actions de l’office. La première est le démantèlement des réseaux et filières agissant en bande organisée et favorisant l’immigration irrégulière à travers l’aide à l’entrée, à la circulation et au séjour d’étrangers. La deuxième est la lutte conte l’emploi d’étrangers sans titre. La troisième, relativement nouvelle pour nous, est la lutte contre la fraude documentaire et à l’identité, et ce pas toujours en lien avec l’immigration irrégulière puisqu’en 2016, nous avons récupéré de l’office central de lutte contre le crime organisé (OCLCO) la compétence générale sur le trafic de faux documents.

Les différentes entités de l’office regroupent environ 120 agents, dont 70 enquêteurs, répartis en plusieurs groupes thématiques. Une vingtaine d’enquêteurs composent l’unité de coordination opérationnelle de la lutte contre le trafic et l’exploitation des migrants (UCOLTEM), créée en 2011. Ils recueillent et traitent le renseignement criminel sur les filières, en animant un réseau de partenaires qui comprend notamment des organismes de prestations sociales. Une quinzaine de personnes composent le pôle d’analyse des politiques migratoires, chargé d’analyser les flux d’immigration irréguliers. Enfin, l’OCRIEST, qui utilise des techniques spéciales d’enquête, dispose d’une section d’appui technique.

Les effectifs de l’OCRIEST s’appuient en outre sur un maillage territorial composé de 46 brigades mobiles de recherche, réparties sur le territoire, en métropole et dans les outre-mer, soit 650 enquêteurs dédiés aux trois principales missions de l’OCRIEST.

L’office est chargé du comptage statistique des filières d’immigration démantelées sur le plan national. En 2019, 328 filières d’immigration irrégulière ont été démantelées en France, par les services de la police aux frontières dans 80 % des cas, et par les autres services de la police nationale, de la préfecture de police et de la gendarmerie nationale. Parmi celles-ci, près d’un quart, soit 72 filières, ont eu recours à titre principal à la fraude documentaire, et 63 étaient spécialisées dans le travail illégal.

Ces filières sont essentiellement démantelées par les brigades mobiles de recherche, composées de deux groupes : l’un spécialisé dans le démantèlement des filières d’immigration irrégulière ; l’autre, dans celui des filières de travail illégal. Leurs représentants participent très régulièrement à des CODAF.

Je souhaitais revenir plus particulièrement sur la façon dont l’UCOLTEM anime son réseau de partenaires. Cette unité chargée du recueil, du traitement et de l’exploitation du renseignement criminel en matière de lutte contre les filières, suit et traite également les demandes de coopération internationale émanant de pays tiers ou que la France adresse à ses partenaires, notamment européens. Elle se réunit plusieurs fois par an en séance plénière, en plus des nombreux échanges quotidiens. Comme le décret de création le mentionne, différentes organisations partenaires lui communiquent des informations et des renseignements sur les filières d’immigration et les criminalités connexes, en particulier Pôle emploi, la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) ou l’URSSAF.

Ces communications font l’objet d’un décompte statistique : l’UCOLTEM traite environ 2 000 informations et saisines par an en vue de rédiger des notes opérationnelles qui ont vocation à être transmises à des services d’enquête à des fins de judiciarisation. Les groupes opérationnels de l’OCRIEST en sont les principaux destinataires, mais nous alimentons également les brigades mobiles de recherche, ainsi que les autres services de police et de gendarmerie. Il s'agit d’une source importante d’informations sur les saisines et les activités des filières.

Les organismes de sécurité sociale sont relativement peu nombreux à être parties prenantes du réseau de l’UCOLTEM. Les échanges sont assez fluides, bien que peu organisés. Des améliorations pourraient y être apportées.

Comme l’a expliqué Didier Martin, responsable de la division de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité (DEFDI), à la commission d’enquête, nous nous appuyons sur l’expertise des fonctionnaires de cette division, associée systématiquement aux opérations de police judiciaire de l’OCRIEST, dès lors que nous suspectons la présence d’une officine de fabrication de faux. Cela a été le cas dans un dossier sur lequel la brigade mobile de recherche zonale de Marseille, que nous avons assistée en région parisienne, a enquêté en juin.

La DEFDI est également associée aux activités du groupe cyber de l’OCRIEST, spécialisé dans la traque des faussaires sévissant sur internet, notamment sur le dark web. Nous nous appuyons sur le savoir-faire de cette division. Notre objectif, avec Didier Martin, est de renforcer davantage notre interaction.

Enfin, l’OCRIEST, en complément ou non avec la DEFDI, s’implique dans différents projets européens du cycle politique de la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT, pour European Multidisciplinary Platform against Criminal Threats). Ces projets permettent de lever des fonds européens pour mener à bien des opérations de police judiciaire. Nous sommes notamment partie prenante de l’action opérationnelle JOT (Joint Operational Team) Dunqett, qui traite exclusivement des filières d’immigration irrégulière, et de JOT Doc Fraud, dernier né de ces programmes, pour lequel nous nous appuyons sur l’action de la DEFDI en matière de détection de fraude documentaire. Dès qu’une action judiciaire implique plusieurs pays européens, l’OCRIEST est associé et peut lever des fonds visant à financer le déplacement d’enquêteurs pour procéder à des recoupements et agir au niveau européen.

M. le président Patrick Hetzel. Quels travaux avez-vous menés avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DLNF) ces dernières années ?

Mme Anne-Sophie Coulbois. L’OCRGDF n’a pas mené d’actions très formalisées avec la DLNF. Nous avons des contacts informels en cas de besoin.

En revanche, l’OCRGDF et, plus globalement, la sous-direction de lutte contre la criminalité financière, participent à plusieurs des groupes opérationnels nationaux anti-fraude (GONAF) dans le cadre de la MICAF.

M. Philippe Thuries. L’OCLTI a participé à l’élaboration du plan national de lutte contre la fraude. Il a en outre été associé au groupe visant à favoriser l’accès des services aux fichiers sociaux, qui a trouvé sa conclusion dans la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude.

Nous sommes aussi associés à plusieurs des GONAF qui viennent d’être constitués. Nous participons notamment à la rédaction d’un fascicule sur les sociétés éphémères visant à sensibiliser les unités non seulement aux modalités de mise en place de ces sociétés, mais également aux moyens opérationnels permettant de lutter plus efficacement contre ce type de fraude.

M. Jean Arvieu. La DCPAF, et plus particulièrement l’OCRIEST ou l’UCOLTEM, ont été associés aux travaux de la DNLF, en participant à deux groupes de travail.

En octobre 2019, nous avons travaillé ensemble pour élaborer un circuit d’échange d’informations entre le ministère de l’intérieur et les organismes de protection sociale sur les typologies de fraude documentaire ou à l’identité rencontrées. En novembre 2019, après une réunion à la direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DMAT), nous avons participé à un second groupe de travail pour définir les modalités d’exploitation des données recueillies lors des perquisitions judiciaires s’agissant d’officines de fabrication de faux documents.

Par ailleurs, pendant la crise sanitaire, l’OCRIEST et la DEFDI ont participé à deux audioconférences dans le cadre du lancement des GONAF. La première, qui portait sur les fraudes à la résidence, concernait l’OCRIEST de façon très marginale ; la seconde abordait la question de l’identité numérique.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Notre commission d’enquête, qui s’intéresse en effet à la lutte contre la fraude aux prestations et aux cotisations sociales, a pour objectif de comprendre et de chiffrer cette fraude diverse, allant d’une fraude individuelle isolée à la fraude protéiforme, organisée, dont vous avez décrit les mécanismes, en précisant les moyens de lutte de vos directions.

D’après votre expérience de ce champ d’action, qui n’est qu’une partie de votre mission, comment évolue la part de la fraude aux prestations et cotisations sociales ? Je mets de côté les variations annuelles éventuelles, liées au nombre d’affaires traité ou au volume financier que peut représenter une affaire plus importante que d’autres.

Certains dossiers font apparaître une multicriminalité, notamment lorsque la fraude documentaire ou à l’identité sert de base à des actes délictueux voire criminels. Des réseaux peuvent alors utiliser différents moyens pour capter des fonds publics. La fraude sociale représente-t-elle une part importante de cette multicriminalité ? Les représentants de la direction centrale de la police aux frontières ont souligné combien ces pratiques se complexifiaient, les criminels s’adaptant aux techniques de lutte contre la fraude et essayant d’avoir un temps d’avance sur la réponse de l’autorité publique.

Enfin, quel lien, éventuellement ténu, peut-il exister entre, d'une part, l’activité frauduleuse et la captation de prestations indues ou de cotisations, et, d’autre part, le financement d’autres activités criminelles, en particulier terroristes ? Une étude récente de l’Organisation des Nations unies fait état d’un pourcentage non négligeable d’activités financées par la fraude sociale.

M. Philippe Thuries. S’agissant de l’évolution de la fraude sociale, nombre d’unités sont sollicitées pour traiter des dossiers, mais, du fait de leur charge de travail, elles ne sont parfois pas en mesure de traiter les affaires dans leur totalité. Nous constatons toutefois une augmentation du nombre de dossiers pour lesquels les magistrats nous sollicitent, ainsi que des saisies qui en découlent. Cette augmentation apparaît comme la conséquence de l’activité des réseaux criminels sur lesquels nous travaillons.

Actuellement, 50 % du portefeuille de l’office est consacré à la fraude au détachement intra-européen de travailleurs. Une fois que ces personnes ont rejoint le territoire national, des fraudes connexes, notamment aux prestations sociales, se mettent en place.

Pour ce qui concerne les prestations sociales, nous enregistrons une augmentation des saisines de la part des magistrats mais nous ne connaissons pas précisément l’activité des unités de terrain, qui traitent de nombreuses affaires. Nous travaillons à l'heure actuelle avec la direction générale de la gendarmerie nationale pour recueillir des éléments statistiques fiables, car, contrairement aux fraudes aux cotisations sociales, nous n’avons pas de vision claire sur les fraudes aux prestations sociales.

M. Jean Arvieu. L’OCRIEST et le réseau des brigades mobiles de recherche (BMR) ne réalisent malheureusement aucune estimation des préjudices pour les fraudes, notamment sociales, qu’ils sont amenés à constater dans le cadre de leurs activités. Ce sujet ne relève pas directement de leur cœur de métier, qui réside dans la fraude documentaire et à l’identité.

La constatation et le travail sur les fraudes sociales au sens large sont indirects puisqu’ils découlent d’une estimation empirique par l’enquêteur du préjudice pouvant résulter d’un faux document d’identité – carte d’identité, passeport, titre de séjour.

Seules les fraudes à l’URSSAF font l’objet d’une estimation chiffrée plus fine, car le magistrat en charge de l’instruction du dossier l’exige pour demander le recouvrement du préjudice.

Dans une affaire récente, où l’URSSAF était l’une des victimes, la BMR de Metz a travaillé en co-saisine avec l’OCLTI et le GIR de Reims. Une filière spécialisée dans le travail irrégulier avait recruté quarante-cinq migrants. Le préjudice pour l’URSSAF est estimé à un montant situé entre 350 000 euros et plus d’1 million d’euros. Malgré cette fourchette large, la somme est importante.

Plusieurs types de fraudes apparaissent, selon la nature des victimes – URSSAF, Caisse nationale des allocations familiales, Pôle emploi, Caisse nationale d’assurance maladie. L’OCRIEST rencontre les affaires de fraudes sociales de manière indirecte.

Nous constatons bien une multicriminalité et une professionnalisation des réseaux. Les chefs de réseau des filières ayant recours à la fraude documentaire ne sont toutefois pas nécessairement nombreux. Le groupe cyber de l’OCRIEST cible souvent un seul individu, de bonne éducation, qui, derrière son PC, a constitué une véritable officine en s’équipant en matériel auprès de sites de vente en ligne grand public. Par son activité sur les forums du dark web, il a acquis une connaissance sur la confection ou la falsification de différents documents.

Nous avons pu constater le très important degré de professionnalisme de ces individus, dont certains étaient en mesure de produire et d’écouler plusieurs milliers voire dizaines de milliers de documents d’identité de très bonne qualité – carte nationale d’identité (CNI), la plupart du temps, passeports, permis de conduire. Dans une affaire où les documents étaient vendus jusqu’à 350 euros, nous avons estimé le chiffre d’affaires de ces activités délictueuses à 1 ou 2 millions d’euros. Le grand nombre de clients ayant eu recours aux services de ce faussaire laisse à penser que les intéressés, une fois munis d’un document d’identité frauduleux, pouvaient solliciter la délivrance de prestations sociales. Nous sommes toutefois seulement en mesure de le supposer, non de l’estimer.

Cet exemple me conduit au lien éventuel entre la fraude sociale, la captation de l’argent public et le financement du terrorisme. Un faussaire, notamment s’il agit sur le dark web, ne sait pas à qui il vend ses prestations car il vit retranché derrière l’anonymat de ce mode de criminalité. Il peut les fournir aussi bien à des candidats à l’immigration, à des personnes souhaitant escroquer le système, à des membres du grand banditisme, qu’à des terroristes.

La lutte contre la fraude documentaire et à l’identité est donc un enjeu majeur. Il faut plus que jamais investir dans la formation d’enquêteurs dédiés – sur internet, mais pas uniquement car les faussaires classiques existent toujours – et monter en compétence sur certains sujets, tout en améliorant la fluidité dans l’échange d’informations entre ce que nous retrouvons dans le cadre de nos enquêtes judiciaires et la communication de ces informations aux différents organismes. Dans la mesure où nous agissons dans le cadre d’enquêtes judiciaires, tous les éléments que nous pourrons communiquer aux différents organismes sont soumis à l’avis du magistrat. Nos enquêtes fournissent une mine d’informations, qui gagnerait à être mieux exploitée.

M. Philippe Thuries. De manière inédite, des activités criminelles se structurent à présent dans le cadre non seulement de détachements mais également d’emplois directs. Sur le territoire national, des personnes originaires de certains pays organisent le recrutement, le transport, l’alimentation, l’hébergement de saisonniers ou de salariés, en s’octroyant une bonne partie du salaire de ces derniers. Les victimes, qui rentrent chez elles avec très peu d’argent, ne se plaignent qu’une fois arrivées dans leur pays.

Sur le territoire national, d’autres structures criminelles, spécialisées dans le vol de résidences, organisent également le détachement ou la mise à disposition de certaines personnes de leur organisation, notamment auprès des exploitants agricoles lorsque commence la période des vendanges. La France est en effet, avec l’Espagne et l’Italie, l’un des pays qui emploient le plus de saisonniers. Nous retrouvons donc presque toute l’année des individus qui commettent de menus larcins puis que les chefs de réseaux réorientent vers l’emploi saisonnier, en particulier le ramassage des fruits et des légumes.

Mme Anne-Sophie Coulbois. Je souscris aux propos de mes collègues. Nous ne disposons pas d’éléments objectifs sur l’évolution de la fraude aux prestations sociales. Nous constatons en revanche que les trafiquants souhaitant blanchir leurs revenus peuvent trouver assez facilement des chefs d’entreprise ayant besoin de ces espèces. L’évolution de cette fraude est toutefois difficile à évaluer.

Le parcours criminel peut commencer soit par une fraude à l’identité, soit par la création d’une fausse société, avec une « mule » qui servira de gérant de paille contre une rémunération, généralement modique. Ce sont là les deux points d’entrée indispensables pour commettre toutes les infractions, notamment la fraude aux prestations sociales.

S’agissant du financement du terrorisme, en France, pour l’instant, seul le micro-financement a été démontré. Il s’exerce par des individus ou de petites cellules, avec des montants assez faibles, ce qui explique que l’utilisation des prestations sociales, la fraude à ces prestations ou l’escroquerie au crédit soit un moyen fréquent de financement,

M. le président Patrick Hetzel. Nous avons également pu le constater lors de notre visite au SANDIA, en consultant une base de données sur les fraudes à l’identité pour l’obtention de crédits bancaires. Grâce à des recoupements pour certaines identités, nous avons pu prouver que des prestations étaient fournies. La criminalité est protéiforme, et utilise aussi bien la fraude aux prestations sociales qu’au crédit bancaire.

Enfin, nous avons auditionné des personnes qui luttent contre la fraude aux assurances. Êtes-vous conduits à nouer des relations avec le secteur des assurances ? Rencontrez-vous également ce type de fraude dans votre activité ?

Mme Anne-Sophie Coulbois. L’OCRGDF entretient des partenariats étroits avec les banques pour les fraudes au crédit, avec Tracfin, ainsi qu’avec les assurances, lorsqu’un dossier décelé revêt une certaine ampleur.

M. Philippe Thuries. L’OCLT n’a pas de relation particulière avec les acteurs du secteur de l’assurance.

M. Jean Arvieu. À ma connaissance, l’OCRIEST et l’UCOLTEM n’ont aucun lien particulier avec les assureurs.

M. le président Patrick Hetzel. Madame, messieurs, nous vous remercions.

26. Table ronde réunissant des organismes luttant contre la fraude documentaire : la direction générale des étrangers en France (M. Olivier Marmion, sous-directeur de la lutte contre l'immigration irrégulière) et le ministère de l’intérieur (M. Jean-Marc Galland, chef de la mission « délivrance sécurisée des titres ») (mercredi 22 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. La première des deux tables rondes de ce matin est consacrée à la fraude documentaire, dont nous avons vu qu’elle est une porte d’entrée majeure pour la fraude aux prestations sociales, par usage de faux documents ou usurpation d’identité.

Nous avons le plaisir d’accueillir deux représentants du ministère de l’intérieur : M. Olivier Marmion, sous-directeur de la lutte contre l’immigration irrégulière à la direction générale des étrangers en France, et M. Jean-Marc Galland, chef de la mission « délivrance sécurisée des titres ».

Messieurs, merci d’avoir répondu à notre invitation. Nous serons heureux de vous entendre sur les différentes typologies de la fraude documentaire, sur sa géographie en France et à l’étranger, et sur les liens possibles avec la fraude aux prestations sociales.

Avant de vous laisser la parole pour des interventions liminaires, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Olivier Marmion et M. Jean-Marc Galland prêtent successivement serment.)

M. Olivier Marmion, sous-directeur de la lutte contre l’immigration irrégulière. La direction de l’immigration de la direction générale des étrangers en France (DGEF) comporte trois sous-directions : celle du séjour et du travail, qui est en charge de la délivrance des titres, celle des visas et celle de la lutte contre l’immigration irrégulière, dont j’ai la responsabilité. Cette dernière sous-direction, qui compte quatre bureaux et regroupe une cinquantaine d’agents, a trois missions principales.

La première est de nature normative. Elle concerne le droit de l’éloignement, la lutte contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité mais aussi, plus largement, tout ce qui a trait aux négociations conduites au niveau européen ou international, notamment en ce qui concerne la formalisation des accords de réadmission, en appui au ministère des affaires étrangères et en lien avec lui.

Nous sommes également chargés du pilotage de la rétention administrative, en lien avec la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF).

Enfin, nous animons les réseaux d’acteurs – essentiellement celui des préfectures, sur lequel M. Jean-Marc Galland aura l’occasion de revenir, mais aussi celui des consulats, avec la sous-direction des visas. Il s’agit d’assurer la meilleure coordination possible entre ces deux réseaux, notamment en matière d’interopérabilité des fichiers et de consultation croisée, afin de détecter la fraude documentaire le plus en amont possible.

La lutte contre les « fraudes à l’identité » – c’est désormais le terme consacré – relève plus particulièrement d’un bureau de ma sous-direction. Je vous prie d’excuser son chef, M. Philippe Conduché, qui est actuellement en congé. Ce bureau, outre son chef, compte quatre agents. Il est désormais chargé uniquement de la lutte contre les fraudes à l’identité, et non plus de la lutte contre le travail illégal, cette mission ayant été transférée à la sous-direction du séjour et du travail afin d’assurer une meilleure cohérence entre les missions.

La lutte contre la fraude en matière de titres de séjour recouvre deux champs d’action. Le premier est la fraude à l’identité pour entrer sur le territoire français. Il s’agit, très concrètement, de titres falsifiés ou usurpés qui servent à un ressortissant d’un pays tiers pour obtenir un visa ou un titre de séjour. Les investigations, dans ce domaine, sont conduites en lien avec le réseau consulaire. Le deuxième champ d’action est relatif à la fraude à l’identité pour se maintenir sur le territoire. Cela peut concerner des personnes entrées régulièrement en France, mais dont le titre de séjour a expiré et qui se maintiennent irrégulièrement sur le territoire en recourant à des titres usurpés ou falsifiés, ou des personnes qui ont faux depuis le départ, si je puis dire, c’est-à-dire qui sont entrées irrégulièrement et qui cherchent à se maintenir tout aussi irrégulièrement sur le territoire français.

Ces deux actions se sont progressivement structurées : nous sommes dans un contexte de montée en puissance depuis une dizaine d’années, ce qui correspond peu ou prou à la création de la DGEF sous sa forme antérieure. La lutte contre la fraude à l’identité a été marquée par cinq jalons principaux.

La première étape, et la pierre angulaire, est la réalisation, à partir de 2009, d’un bilan annuel des fraudes à l’obtention des titres de séjour, qui résulte d’un récolement statistique des informations transmises par l’ensemble des préfectures. Ce travail est en cours pour l’année 2019, les chiffres étant transmis à la fin du premier semestre de l’année n+1. L’intérêt de ce bilan est de caractériser le phénomène, de voir ses évolutions, la typologie des fraudes et leur localisation géographique – vous avez évoqué ces questions dans votre propos liminaire, monsieur le président – en faisant notamment le point sur les nationalités les plus liées à des risques de fraude. Le travail porte aussi sur les bonnes pratiques et les actions correctives à mener, afin d’orienter d’aussi près que possible les préfectures et les consulats. Par définition, le bilan ne porte que sur les chiffres collectés, mais son contenu s’améliore d’année en année. C’est un outil au service de tous, au niveau central et local, pour améliorer collectivement notre action. Nous sommes passés en dix ans d’environ 1 000 situations de fraudes détectées à plus de 5 000.

Le deuxième jalon a été la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers, qui a consacré un droit de communication au bénéfice des préfets – c’est très important pour les échanges avec les organismes de sécurité sociale. Ce texte a eu pour effet de lever le secret professionnel : les services des étrangers des préfectures peuvent effectuer des vérifications auprès des organismes de protection sociale – le système fonctionne aussi à front renversé, mais je reviendrai sur ce point – pour vérifier l’adresse des familles ou la composition des foyers. Nous n’avions pas accès à ces informations auparavant.

Ensuite, la loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie, dite loi IMDAEIR, a eu beaucoup d’incidences pour nous puisqu’elle a permis de renforcer tous les dispositifs de lutte contre la fraude, notamment la fraude mimétique, qui consiste à usurper l’identité d’une personne en utilisant une ressemblance physique. Il a été précisé que cette fraude peut porter sur les titres de séjour, et non plus seulement sur les passeports ou les pièces d’identité. Une autre évolution majeure concerne les reconnaissances frauduleuses de paternité : les officiers d’état civil peuvent désormais faire directement un signalement au procureur de la République lorsqu’il existe un faisceau d’indices – il arrivait que des officiers d’état civil soient convaincus du caractère frauduleux de certains titres présentés mais ils étaient dépourvus de moyen d’action. En matière de lutte contre la fraude à la minorité, la loi IMDAEIR a créé un traitement automatisé de données qui permet, en lien avec les conseils départementaux, de s’assurer qu’il y a une correspondance, d’un point de vue biométrique et photographique, entre les éléments recueillis et ceux qui figurent dans le fichier Visabio, dès lors qu’un consulat a instruit une demande, ou dans l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF), si la préfecture a traité une demande de titre de séjour.

Quatrième jalon, une circulaire a été signée en septembre dernier par les ministres de l’intérieur, des outre-mer et de l’Europe et des affaires étrangères pour renforcer la coordination entre le réseau préfectoral et le réseau consulaire. Des directives ont été données pour systématiser les consultations croisées, chaque fois qu’une demande est adressée, en vue de détecter des étrangers qui auraient déjà fait l’objet d’un renvoi dans leur pays parce qu’ils étaient en situation irrégulière, de démanteler des filières et de s’assurer, s’agissant de la véracité et de l’authenticité des titres, qu’il y a une parfaite coordination entre les informations dont disposent les préfectures et les consulats. Nous sommes très attentifs à la montée en puissance de ce dispositif.

Enfin, nous allons enfoncer le clou, si je puis dire, avec la désignation d’un correspondant fraude dans chaque préfecture avant le 30 septembre prochain. Il existe déjà des référents dans les préfectures, mais ils sont compétents pour toutes les fraudes. Cela ne permet pas, même avec la meilleure implication possible des référents, d’assurer une spécialisation suffisante en matière de fraude documentaire et de fraude à l’identité. L’objectif commun de la direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DMAT) et de la DGEF – il s’agit d’une circulaire conjointe – est d’adjoindre au référent fraude un correspondant qui sera notre tête de pont, notre animateur de réseau au niveau local, en matière de fraude documentaire et de fraude à l’identité.

L’enjeu, pour nous, est désormais de poursuivre la montée en puissance à trois niveaux. Il s’agit tout d’abord de renforcer la coordination entre les différents réseaux, de s’approprier les outils juridiques, tous les décrets de la loi IMDAEIR ayant été adoptés, et de systématiser la consultation croisée des fichiers. Nous devons ensuite poursuivre le travail mené au niveau bilatéral avec les pays qui constituent nos principaux centres d’intérêt en matière de fraude documentaire, afin de corriger certaines situations, ce qui peut se traduire par des appuis, notamment financiers, pour la fiabilisation de l’état civil, mais aussi par des discussions politiques, des échanges à haut niveau, qui permettent de rappeler, parfois, qu’il peut exister un lien entre la délivrance des visas et des garanties supplémentaires quant à l’authenticité des titres, en particulier les actes d’état civil. Le dernier enjeu est de continuer, dans une logique de veille, à améliorer les outils juridiques. Un rapport parlementaire et un rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA) ont très récemment fait état de difficultés relatives à la mise en œuvre de l’article 47 du code civil, ce qui pourrait conduire à certaines adaptations. Nous sommes attentifs à cette question et nous pourrons être amenés à faire des propositions, sous la responsabilité du cabinet.

M. Jean-Marc Galland, chef de la mission « délivrance sécurisée des titres ». La mission « délivrance sécurisée des titres » fait partie de la direction de la modernisation et de l’administration territoriale du ministère de l’intérieur, laquelle a la responsabilité du corps préfectoral et de la gestion des préfectures. La mission est chargée d’assurer une coordination de l’ensemble des services du ministère de l’intérieur en matière de lutte contre la fraude, le dispositif de détection étant déconcentré au niveau préfectoral. Les référents fraude départementaux, dont la désignation est devenue systématique à partir de 2017 – ce réseau est donc très récent –, sont placés sous l’autorité directe des secrétaires généraux des préfectures.

Le réseau préfectoral de lutte contre la fraude est constitué des référents fraude départementaux, qui ont une compétence générale, des correspondants fraude dans les services des étrangers, dont M. Olivier Marmion vient de parler et qui sont en cours de désignation, et des centres d’expertise et de ressources des titres (CERT), qui ont été créés au niveau interdépartemental à partir de 2017, lors de la dématérialisation de la délivrance des titres par le ministre de l’intérieur. Les CERT, qui assurent l’instruction des demandes et la délivrance des titres, comportent des cellules fraudes.

Parmi les 25 millions de titres délivrés chaque année, on dénombre entre 5 et 6 millions de cartes nationales d’identité (CNI) – il y a eu une augmentation au cours des dernières années –, plus de 4 millions de passeports – on assiste également à une hausse en la matière – et un peu plus d’un million de titres de séjour, le reste étant constitué des cartes grises, ou certificats d’immatriculation des véhicules, et des permis de conduire. Je précise que la question de la fraude à l’identité inclut notamment, pour le ministère de l’intérieur, les permis de conduire, qui restent très souvent utilisés par les Français comme justificatifs d’identité.

En ce qui concerne la lutte contre fraude, l’activité du réseau préfectoral – qui, je l’ai dit, est très récent – monte très vite en charge. On est passé d’un peu plus de 8 000 cas de fraude détectés en 2017 à plus de 21 000 en 2019, ce qui représente presque un quasi-triplement. La part des CNI et des passeports est restée relativement stable, ce qui est plutôt rassurant ; celle des titres de séjour a augmenté, mais dans une moindre proportion que celle des certificats d’immatriculation des véhicules et des permis de conduire – vous connaissez les conditions de délivrance des CNI, des passeports et des titres de séjour.

Je crois qu’il faut bien différencier la fraude documentaire à proprement parler et la fraude à l’identité. Ce sont deux concepts complémentaires mais de plus en plus distincts, qui sont utilisés dans le cadre des statistiques de la délinquance, en particulier de l’état 4001. La fraude documentaire concerne les documents sources, qui sont très divers. Sa part a tendance à régresser par rapport à celle de la fraude à l’identité ou des fraudes à l’identité. Nous sommes confrontés à plusieurs phénomènes.

La fraude à l’identité est parfois qualifiée d’« intellectuelle ». Elle peut reposer sur un titre faussé ou contrefait mais c’est de moins en moins le cas. On distingue d’abord l’usurpation d’identité définie par l’article 226-4-1 du code pénal, qui figure dans son livre II, relatif aux crimes et délits contre les personnes. Dans cette hypothèse, on ne se fait pas seulement passer pour un tiers : on s’approprie une autre identité. Une deuxième forme de fraude, que l’on rencontre de plus en plus et dont la fraude mimétique fait partie, est l’utilisation d’un titre qui n’est pas nécessairement faux en lui-même. On exploite un look alike, un effet de ressemblance. C’est une technique que des réseaux, et même des individus, exploitent de plus en plus – on utilise un titre en s’appuyant sur une similitude des traits du visage.

Il existe aussi des formes beaucoup plus retorses qui font appel à des techniques numériques, comme le morphing, lequel consiste à créer une photographie à partir de plusieurs visages – le titre peut alors être utilisé par plusieurs personnes –, et qui nécessiteront sans doute des contre-mesures beaucoup plus fortes à l’avenir. Ces techniques numériques avancées évoluent très vite. L’utilisation indue d’un titre fait l’objet d’infractions pénales prévues dans une autre partie du code pénal.

L’examen de l’état 4001 montre que la part des infractions relevant de la fraude documentaire et de la fraude à l’identité est passée entre 2017 et 2019 de 1,80 % à 1,98 % du total des infractions constatées en France, ce qui représente une hausse de 10 %. La part de la fraude à l’identité, quant à elle, est passée de 1,02 % à 1,19 %, soit une augmentation encore plus forte, de 17 %. Le phénomène le plus significatif est maintenant la fraude à l’identité : il y a une augmentation extrêmement forte des infractions en la matière. Beaucoup de chiffres circulent. L’état 4001, pour sa part, recense environ 30 000 infractions par an. Dans le total, la fraude par usurpation d’identité sur internet est en hausse : on est passé, en gros, de 3 000 à 5 000 cas entre 2016 et 2018 – pour 2019, les chiffres n’ont pas encore été établis par le service statistique ministériel de la sécurité intérieure.

M. le président Patrick Hetzel. Vous avez dit qu’un certain nombre de chiffres circulent. Selon les estimations dont nous disposons, 200 000 de nos concitoyens seraient, chaque année, victimes d’une fraude à l’identité. Vos éléments permettent-ils de corroborer ce chiffre, qui paraît assez crédible ?

M. Jean-Marc Galland. Ce chiffre fait suite à des études du début des années 2010 qui ont été utilisées dans le cadre de la préparation de la loi de 2012 relative à la protection de l’identité. Il s’agissait d’enquêtes de victimation, basées sur des éléments déclaratifs et non sur des dépôts de plainte. On ne peut pas mettre en cause ces enquêtes, mais elles ont été menées il y a plusieurs années.

Sans être nécessairement faux, le chiffre que vous avez cité ne correspond pas exactement, ce qui est normal, à celui qui résulte des dépôts de plainte et de l’activité des services, c’est-à-dire à l’état 4001 – la base des statistiques de la délinquance, cogérée par les ministères de l’intérieur et de la justice. Les deux chiffres ne sont pas en opposition : ils correspondent à deux réalités différentes.

M. le président Patrick Hetzel. Je retiens que le chiffre de 200 000 cas est fondé sur une enquête datant d’une dizaine d’années et que ce type de fraude a évolué depuis…

L’autre problématique est que certaines victimes d’une fraude à l’identité peuvent ne pas se rendre compte de ce qui s’est passé. Il existe des cloisonnements entre certains fichiers, notamment en ce qui concerne les prestations sociales. On peut usurper l’identité de quelqu’un pour bénéficier du revenu de solidarité active (RSA) à l’autre bout de la France.

M. Jean-Marc Galland. En ce qui concerne la manière de comptabiliser la fraude à l’identité dans le cadre des statistiques de la délinquance, j’ajoute qu’il s’agit généralement d’une infraction accessoire : la qualification retenue par la caisse de sécurité sociale, la police, la gendarmerie ou le procureur de la République sera celle de l’infraction principale, l’obtention d’un avantage indu. Cela peut contribuer à expliquer la différence entre les deux chiffres – 30 000 cas d’un côté, 200 000 de l’autre – même s’il faudrait réaliser des études très longues pour le montrer vraiment.

Quoi qu’il en soit, la fraude à l’identité constituant un aspect important de la fraude aux prestations sociales, il a été décidé, en concertation avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) devenue la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), de constituer un groupe interministériel que j’ai l’honneur de coanimer avec M. Éric Belfayol et qui réunit les organismes de protection sociale, des administrations du secteur financier et la DGEF.

Nous travaillons sur la fraude documentaire et la fraude à l’identité en matière d’état civil. C’est une problématique très importante pour le service administratif national d’identification des assurés (SANDIA). Les organismes de protection sociale sont très demandeurs d’outils pour contrer ce type de fraude, étant entendu qu’elle peut concerner tous les titres, qu’ils soient détenus par des ressortissants français ou par des ressortissants étrangers.

Ces travaux devraient aboutir à l’adoption d’un protocole interministériel reposant sur plusieurs principes. Le premier est de réaliser autant que possible les échanges d’information que la loi permet, notamment le code de la sécurité sociale et, s’agissant du sous-sujet des titres de séjour, la loi de 2016. Il devra ainsi permettre de fournir aux organismes de protection sociale de nouvelles méthodes de travail que le ministère de l’intérieur peut mettre à leur disposition, comme DocVérif – vous nous avez d’ailleurs adressé des questions à ce sujet.

Si vous le souhaitez, je pourrai présenter plus en détail DocVérif, notamment son lien avec la base des titres électroniques sécurisés (TES) et son intérêt – même si ce n’est pas l’outil absolu ou universel – pour améliorer la détection de la fraude à l’identité par les organismes de protection sociale. Pôle emploi a testé ce dispositif et est en train de généraliser son usage. Nous avons, par ailleurs, des contacts avancés avec les trois grandes caisses nationales de sécurité sociale.

Outre DocVérif, il existe une réflexion d’ensemble sur l’utilisation, ou non, de l’identité numérique au sens large du terme. Je suis en charge de cette question au sein de la DMAT, en lien avec les autres directions du ministère.

Un autre sujet, que nous abordons notamment avec la sécurité sociale, est l’extension possible, à terme, du dispositif Justif’Adresse, c’est-à-dire l’automatisation de la vérification du domicile pour les demandes de titres gérées par le ministère de l’intérieur – hormis les titres de séjour, qui pourraient être concernés dans un second temps. Vous avez prévu ce dispositif lorsque vous avez adopté l’article 44 de la loi pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC) et une généralisation est prévue par le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP).

Les organismes de protection sociale s’intéressent aussi à COMEDEC (communication électronique des données de l’état civil), qui est placé sous la responsabilité du ministère de la justice et cogéré avec celui de l’intérieur. Cet outil est utilisé pour consulter à distance des actes d’état civil dans le cadre de la délivrance des CNI et des passeports.

Je voudrais enfin insister sur la spécificité de la délivrance des CNI, des passeports et des titres de séjour. Une partie de la délivrance de ces titres a pour point commun de faire appel à un face-à-face physique et à l’utilisation de la biométrie, qui sont des garanties pour lutter contre l’usurpation d’identité, les données concernées étant extrêmement sensibles. TES et AGDREF reposent en grande partie sur des outils de lutte contre l’usurpation d’identité – le principe du face-à-face et la prise des empreintes digitales, qui servent au moment du renouvellement.

M. le président Patrick Hetzel. Nous nous sommes déplacés au SANDIA la semaine dernière et nous avons constaté quelques difficultés opérationnelles. Ce service travaille sur des photocopies d’actes d’état civil et de pièces d’identité : ce n’est pas la même chose qu’un travail sur des originaux, qui permet généralement de voir si on a affaire à un faux. Une autre problématique est liée aux actes d’état civil en tant que tels. Il n’y a pas nécessairement de normalisation au sein des mairies françaises, et la question est encore plus compliquée quand on traite des documents venant du monde entier. Enfin, nous avons pu regarder in situ quels sont les accès informatiques dont dispose le SANDIA : s’agissant du fichier des titres de séjour, les photos d’identité ne sont pas consultables, ce qui expose à un risque de fraude.

J’aimerais aussi revenir sur l’application de l’article 47 du code civil, à laquelle vous avez fait référence, monsieur Marmion. Pouvez-vous préciser les réponses qui pourraient ou devraient être apportées ?

M. Olivier Marmion. Comme vous le savez, on retrouve les dispositions prévues par l’article 47 du code civil, à savoir la présomption de l’authenticité, dans l’ensemble des pays européens. Ce n’est donc pas une spécificité française. En ce qui concerne les pays où il existe des enjeux en matière de manque de fiabilité, nous sommes confrontés à une difficulté pour les actes d’acte civil ou les jugements supplétifs.

Nous privilégions, dans un premier temps, une approche bilatérale avec les pays concernés, qui se trouvent essentiellement en Afrique subsaharienne, notamment dans le golfe de Guinée. La Guinée est le pays le plus en retard sur le plan de la fiabilisation de l’état civil – ce n’est pas un jugement de valeur, c’est un simple constat –, mais on pourrait également citer le Sénégal, la Côte d’Ivoire et le Mali, où des difficultés perdurent à différents degrés. Nous sommes engagés dans un dialogue bilatéral, en lien avec d’autres ministères, pour soutenir ces États qui sont demandeurs d’une fiabilisation de leur état civil et où les résultats peuvent être extrêmement encourageants. La Tunisie est ainsi parvenue, dans le cadre du système d’identification automatique à partir des empreintes digitales (AFIS), désormais effectif, à dématérialiser l’ensemble de son état civil, ce qui constitue une avancée majeure. Je pourrais également citer l’exemple du Maroc ou celui du Mali, où des améliorations sont en cours.

Le dialogue bilatéral peut reposer sur des financements, notamment européens, dans le cadre de coopérations organisées par Civipol. On peut également mettre en balance les enjeux liés aux visas. Il est de la responsabilité de la France de souligner qu’elle ne peut accorder des visas s’il n’y a pas suffisamment de garanties s’agissant des documents produits en appui des demandes.

Nous apportons aussi une expertise technique. En Guinée, nous conduisons depuis un an, au niveau interministériel, une expérimentation concernant plusieurs tribunaux – il s’agit de s’assurer des conditions dans lesquelles les jugements supplétifs sont rendus. Par ailleurs, la police aux frontières locale est étroitement associée. Nous tirerons tous les enseignements de cette phase d’expérimentation. Notre volonté est d’accompagner, pour permettre d’avancer.

D’autres pistes ont été évoquées – j’ai mentionné un rapport parlementaire et un rapport de l’IGA. L’exemple de l’Allemagne a été avancé dans une logique de parangonnage, nos voisins appliquant à certains pays une version un peu dégradée de leur équivalent de l’article 47 du code civil. D’autres États membres y réfléchissent, et nous pourrions aussi envisager de le faire au niveau européen. Nous n’en sommes pas là pour l’instant, mais nous ne nous interdisons rien pour ce qui est de l’exploration de solutions. Aujourd’hui, nous avons un dialogue qui produit des résultats encourageants. Nous ne sommes pas dans une logique de renoncement, bien au contraire.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Selon vous, l’article 47 du code civil doit-il faire l’objet d’une adaptation législative ?

M. Olivier Marmion. Une analyse des travaux menés sur cette question est en cours pour évaluer les différentes possibilités. Ce qui est certain, c’est que la rédaction de cet article constitue une difficulté dans la mesure où il accorde une présomption d’authenticité aux actes d’état civil étrangers, y compris à ceux que nous savons douteux, qu’ils aient été transcrits ou aient fait l’objet de jugements supplétifs. Dès lors, peut-être une réflexion pourrait-elle être menée sur l’inversion de la charge de la preuve dans certaines situations. Encore une fois, nous sommes dans une phase d’examen et, le cas échéant, de proposition. Mais nous avons pris bonne note des travaux que j’évoquais il y a quelques instants.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Merci pour vos explications très précises qui corroborent ce qui nous a été dit lors de la plupart des auditions que nous avons réalisées, à savoir que la fraude documentaire et la fraude à l’identité sous ses différentes formes, en particulier l’usurpation, sont la clé d’entrée de la fraude sociale.

Monsieur Galland, vous avez indiqué qu’entre 2017 et 2019, le nombre des cas de fraude répertoriés était passé de 8 000 à 21 000, en précisant que l’augmentation des fraudes portant sur les titres de séjour était moindre que celle concernant les certificats d’immatriculation automobile, par exemple. Quelle est la part des fraudes au titre de séjour dans ces cas avérés ?

Par ailleurs, comment qualifieriez-vous le niveau de sécurité de nos titres de séjour ? S’ils sont soumis à une certaine procédure d’établissement – prise d’empreintes digitales et face-à-face, notamment – et sont sécurisés, ce ne sont pas des documents biométriques. Ils sont donc falsifiables ou modifiables par des professionnels de la fraude documentaire ou de la fraude à l’usurpation. Je vous pose cette question, car les organismes sociaux et le SANDIA nous ont indiqué que l’ouverture des droits reposait sur la production de deux documents dont, pour les personnes étrangères résidant en France, un titre de séjour. Ces organismes considèrent qu’étant soumis à une procédure extrêmement sécurisée, ce titre ne peut pas a priori être un faux document. Ils affirment ainsi – ce n’est pas faux, mais ce n’est pas vrai non plus – qu’en définitive, le niveau des fraudes aux prestations sociales liées à la fraude documentaire et à l’identité est assez anecdotique et qu’il n’est donc pas besoin de remuer ciel et terre pour renforcer les moyens actuellement utilisés pour lutter contre cette fraude. Pourtant, à chaque fois que nous sommes face à des représentants du ministère de l’intérieur, notamment de la direction centrale de la police aux frontières, nous constatons que le phénomène demeure très prégnant et que sa progression n’est pas négligeable.

M. Jean-Marc Galland. Les fraudes portant sur des titres de séjour représentent un quart des 21 000 cas de fraude avérée détectés en 2019 dans les préfectures. Mais, en 2017, compte tenu du fait que la détection était bien moins efficace pour les autres titres, hormis les CNI et les passeports, ce taux dépassait 40 % – la fraude porte ici sur les documents sources puisque le titre n’existe pas encore.

L’augmentation s’explique par la professionnalisation de l’ensemble du réseau : il n’y a pas forcément plus de fraudes, mais leur détection est plus efficace. En tout cas, on ne peut pas considérer que le phénomène augmente massivement. Pourquoi ? Parce que le titre de séjour et le passeport – je ne parle pas de la CNI, qui n’est pas comparable – ont pour caractéristique d’être soumis aux normes de l’organisation de l’aviation civile internationale (OACI), lesquelles s’appliqueront également à la carte nationale d’identité électronique (CNIE) lorsque le règlement européen relatif à celle-ci entrera en application. Ces normes sont solides, reconnues internationalement et gérées, tant au plan européen qu’au plan international, par des groupes de travail techniques très pointus. La contrefaçon est très difficile à quantifier, mais il est évident qu’elle existe. Toutefois, on en détecte très peu : du fait de l’application de ces normes et de l’interopérabilité des contrôles qu’elles permettent, on a atteint, à technologie constante, un bon niveau de sécurité. Cependant, l’évolution des dispositifs numériques, notamment sur le plan de l’image, permettrait d’améliorer encore la qualité de nos processus de création de titres.

M. Olivier Marmion. Je ne peux que confirmer les propos de M. Galland. S’agissant de la délivrance des titres de séjour, la procédure est très sécurisée. Certes, nul ne peut garantir une herméticité absolue, mais la détection de la fraude montre que celle-ci consiste en une falsification, non pas du titre de séjour lui-même, mais au moment de la phase documentaire qui intervient en amont, notamment – pardonnez-moi d’insister – en ce qui concerne l’acte d’état civil. Ainsi, pour l’année 2018, le bilan des fraudes sur les titres de séjour révèle que plus des trois quarts des documents frauduleux étaient des actes d’état civil.

M. le président Patrick Hetzel. Vous parlez d’or ! Votre remarque rejoint – et ce n’est pas une surprise, fort heureusement – les travaux de notre commission. De fait, nous avons pu constater, lorsque nous nous sommes rendus au SANDIA, que c’est à ce niveau-là que se situe le trou dans la raquette le plus important. On entre par la porte qui s’ouvre le plus facilement : en l’espèce, on falsifie le document dont l’origine est le plus difficilement contrôlable, surtout si ce document est rédigé dans une langue étrangère. Certes, sa traduction est assurée par un traducteur assermenté, mais celui-ci n’a pas pour mission de vérifier son authenticité. Existe-t-il des exemples de pays qui sont parvenus à être plus efficaces en la matière ?

M. Olivier Marmion. Le contrôle des titres de séjour s’opère aussi au niveau européen, au sein de l’espace Schengen. L’ensemble des titres de séjour européens font l’objet d’un processus parfaitement sécurisé. Surtout, l’ensemble des garde-côtes et des gardes-frontières ont connaissance de toute la typologie de ces titres, de façon à exercer le meilleur contrôle possible. C’est un élément extrêmement important car il permet de garantir, dans le cadre de la liberté de circulation, l’absence de « maillon faible ».

J’ajoute que si la dématérialisation a apporté beaucoup de fiabilité, donc de sécurité au processus de délivrance des titres, il ne faut pas pour autant faire l’économie de la rencontre physique du requérant, qui demeure importante compte tenu notamment de l’évolution des techniques de morphing.

M. le président Patrick Hetzel. Tout à l’heure, vous avez évoqué les avancées rendues possibles par les modifications législatives intervenues ces dernières années. Puisque vous parlez à des législateurs, pouvez-vous nous dire si vous jugez nécessaire que, sur certains points, les textes évoluent encore ?

M. Jean-Marc Galland. Nous disposons, avec la loi de mars 2012 relative à la protection de l’identité, d’un outil important car, au-delà de son article 1er, qui organise la preuve de l’identité, ce texte a prévu la création de ce qui est devenu DocVérif et la plateforme COMEDEC. Le cadre général est donc défini. Il convient d’y ajouter, si l’on parle d’identité numérique par exemple, l’article L. 102 du code des postes et communications électroniques, introduit par la loi pour une République numérique, qui fixe le cadre de développement de l’identification électronique. Ce dispositif doit être analysé en lien avec une réglementation européenne de plus en plus complète et d’application directe ; je pense aux règlements relatifs aux titres de séjour, aux passeports et aux CNI ou, en matière d’identité numérique, au règlement de 2014, dit eIDAS, sur l’identification électronique et les services de confiance. En l’état, nous disposons donc, du point de vue du travail administratif, des outils pour agir, dans le cadre des lois sur la protection des données personnelles organisant le développement des applications qui nous permettent de travailler. Encore une fois, je parle ici de travail administratif, c’est-à-dire du développement d’applications dans le domaine de la sécurisation à proprement parler.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Quel peut être l’apport, dans le cadre de vos missions, de la transformation très récente de la DNLF en MICAF ?

Par ailleurs, comment qualifieriez-vous le niveau actuel des moyens mis à disposition des communes pour que les actes d’état civil français présentent le meilleur niveau de sécurité possible ? Ces actes ne sont pas des documents CERFA et ne sont pas soumis à des normes particulières. Leur sécurisation est-elle une piste qu’il vous paraîtrait intéressant de suivre ?

M. Jean-Marc Galland. En l’état, pour ce qui relève du ministère de l’intérieur – car l’état civil relève du ministère de la justice – nous avons parié – et ce pari est gagnant, pour l’instant – sur la diffusion de l’application COMEDEC, dont je précise qu’elle est sous maîtrise d’ouvrage du ministère de la justice et qu’elle est développée et maintenue par l’agence nationale des titres sécurisés. Pourquoi ce pari est-il gagnant ? Dans le cadre de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, le dispositif a été rendu obligatoire dans toutes les communes qui disposent ou ont disposé d’une maternité. Ainsi, il couvre actuellement 89 % des demandes de titres concernés, ce qui correspond à 1 238 communes. Certes, les 11 % restants sont, s’agissant par exemple de la délivrance des CNI et des passeports, un élément de risque. Mais plus ce taux se réduit, plus nous ciblons notre travail sur les actes d’état civil provenant de ces communes. En ce qui concerne le dispositif d’état civil français, COMEDEC est considérée comme un outil permettant d’assurer une sécurisation optimale. Autre signe de la fiabilité de ce dispositif : les notaires l’utilisent de plus en plus pour certifier l’état civil dans le cadre de la rédaction d’un certain nombre d’actes.

Par comparaison avec les autres États d’Europe, la France dispose certainement, en la matière, du système le plus déconcentré. Mais lorsqu’on analyse finement les différents dispositifs existant en Europe, on s’aperçoit qu’il n’y a pas de modèle unique, loin de là, et qu’il existe une gradation très forte entre des États comme la France, très déconcentrés, et des États qui vont jusqu’à constituer une base de population nationale qui porte l’état civil, lequel peut d’ailleurs faire l’objet de déclarations ailleurs que dans une mairie. Le modèle français est ce qu’il est ; mais, en l’état, la fiabilité de COMEDEC nous permet de travailler dans de bonnes conditions.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Pouvez-vous me donner votre avis sur la transformation de la DNLF en MICAF ? Nous avons appris cette transformation récemment et nous cherchons à apprécier l’objectif poursuivi.

M. Jean-Marc Galland. Cette transformation a surtout pour objet de resserrer les travaux de la nouvelle mission sur un certain nombre d’objectifs. Le décret fait référence à des groupes de travail interministériels, parmi lesquels celui sur la fraude à l’identité dans la protection sociale. La DNLF, qui a peut-être eu tendance à se disperser ou qui a, en tout cas, insuffisamment ciblé ses actions, a elle-même souhaité procéder différemment. Les cibles sont donc désormais définies régulièrement par « bleu » interministériel – le groupe que je viens de citer fait partie d’un ensemble ainsi défini au début de l’année 2020. Les groupes de travail seront suivis de très près par le comité interministériel anti-fraude. L’objectif est de raisonner en termes de politiques publiques, de se concentrer sur des cibles précises pendant un temps donné et de procéder à une évaluation en fin de mission.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Je reviens sur les statistiques de la fraude à l’identité. Ce qui intéresse notamment notre commission d’enquête, c’est le lien qui peut exister entre la fraude aux prestations ou cotisations sociales et des organisations criminelles – ou, en tout cas, la commission d’une multiplicité d’infractions –, y compris terroristes puisqu’un lien, certes ténu, existe entre fraude sociale et financement du terrorisme. Les statistiques dont vous disposez et votre connaissance de la fraude documentaire vous permettent-elles de savoir dans quelle mesure celle-ci est organisée par des groupes et, le cas échéant, de connaître ses liens avec d’autres formes de criminalité ?

M. Jean-Marc Galland. Des éléments assez précis nous sont fournis par la direction centrale de la police aux frontières sur les filières de délinquance organisée, mais nous ne disposons pas d’informations aussi détaillées. Il s’agit d’une question dont nous nous efforçons d’améliorer le traitement. Nous devons en effet parvenir à une comptabilisation fine des infractions liées à la fraude à l’identité et à mettre en relation ladite fraude avec d’autres données, notamment pour identifier des filières ou l’obtention d’avantages indus en matière de prestations sociales.

M. Olivier Marmion. J’ai évoqué, au titre du bilan 2018, le nombre de 5 000 fraudes à l’obtention des titres de séjour, soit un quintuplement en une dizaine d’années, qui témoigne notamment de l’amélioration du processus de détection. Il convient de noter que la moitié de ces 5 000 cas ont fait l’objet de signalements par les préfectures au titre de l’article 40 du code de procédure pénale. Bien entendu, cela ne préjuge pas de l’existence d’une organisation criminelle, car il peut s’agir de comportements strictement individuels, mais il est très important de souligner qu’au niveau local, on s’approprie les moyens mis à disposition et qu’on s’inscrit véritablement dans une logique d’action. Sur les suites judiciaires, je n’ai pas de commentaires à faire et je ne dispose pas des chiffres, mais il me paraît important d’insister sur l’articulation entre, d’une part, la détection et, d’autre part, la logique de sanction, dans le cadre d’enquêtes.

M. Michel Lauzzana. On a vu que la fraude à l’identité est souvent une fraude primaire qui en permet d’autres, notamment dans le domaine des prestations sociales. L’articulation de vos services avec les organismes sociaux est-elle suffisante et fonctionne-t-elle correctement ? Par ailleurs, les sanctions vous paraissent-elles suffisamment dissuasives ?

M. Jean-Marc Galland. De façon globale, les relations entre les organismes de protection sociale et les services du ministère de l’intérieur, opérationnels ou administratifs, méritent clairement d’être approfondies – hormis peut-être dans le domaine spécifique du droit des étrangers, auquel s’applique une disposition particulière de la loi de 2016.

Jusqu’à présent, en effet, la prise en compte de la notion de fraude à l’identité n’était pas prégnante dans les organismes de protection sociale, non pas par ignorance mais peut-être parce que le lien n’avait jamais été fait. Il y a eu une prise de conscience, qui a débouché, par exemple, sur une rencontre entre les représentants de ces organismes et la police aux frontières, notamment l’office central de répression de l’immigration et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST), qui est chargé de la répression des filières et organisations délinquantes.

Nous avons besoin d’agir, premièrement, sur l’échange d’informations, deuxièmement, sur les techniques, la connaissance et la détection de la fraude à l’identité et, troisièmement, sur l’amélioration de l’efficacité de la sanction. Avant même qu’il y ait une sanction, nous produisons des signalements en faisant en sorte qu’ils soient efficaces. D’où l’intérêt, et ce sera très certainement l’un des volets du protocole, d’une amélioration de l’échange d’informations non seulement au plan administratif mais aussi avec les offices centraux de police judiciaire ou les services de police et de gendarmerie. Les organismes de protection sociale pourraient ainsi être destinataires de fiches « alerte » sur les modes opératoires de fraude par exemple, et les offices centraux ou les officiers de police judiciaire pourraient recevoir le signalement de certains types d’infraction qui leur permettrait ensuite d’agir.

S’agissant des titres de séjour mais aussi des CNI et des passeports, un nouveau dispositif est en cours d’installation dans les préfectures sur instruction conjointe des directeurs de la DMAT et de la DCPAF. Il a pour objectif de rapprocher les services de police des préfectures pour l’échange de renseignements sur les cas de fraudes avérés et d’instituer des protocoles tripartites regroupant le préfet, le procureur de la République et la force de sécurité intérieure concernée, afin de permettre des saisines directes avec l’accord du procureur de la République. Ce système, qui a été expérimenté par la police aux frontières dans un certain nombre de départements, a montré son efficacité. Cela peut faire partie des outils que nous proposerons aux organismes de protection sociale au plan local.

L’ensemble de ces échanges sont-ils diffusés et utiles aux réseaux locaux des organismes de protection sociale ? Ce n’est certainement pas encore le cas, car nous ne sommes qu’au début du processus qui doit aboutir au fameux protocole que j’ai évoqué. En tout cas, la dynamique est lancée, elle est interministérielle et fera l’objet d’une évaluation dans le cadre des instances gouvernementales concernées.

M. Olivier Marmion. S’agissant des titres de séjour, parmi les enjeux figurent en priorité l’amélioration et l’approfondissement de la consultation croisée des fichiers avec l’ensemble des organismes de sécurité sociale. En instaurant un droit de communication, la loi du 7 mars 2016 a permis aux services « étrangers » des préfectures de consulter un certain nombre d’organismes, dont ceux de sécurité sociale, afin de recueillir des informations, sur la composition des foyers ou les adresses, et de sécuriser ainsi la délivrance des titres. Mais nous avons également permis aux organismes de sécurité sociale d’accéder aux applications AGDREF et Visabio.

La première leur permet d’avoir accès de façon automatique à des informations sur l’état civil, le numéro AGDREF ou le titre de séjour d’une personne, de sorte qu’ils peuvent s’assurer que le requérant est bien en situation régulière et peut donc se voir accorder certaines aides. Le lien avec AGDREF est établi depuis 2012, mais nous souhaitons aller plus loin. Je citerai l’exemple des étrangers qui sont en situation régulière mais dont la demande de maintien sur le territoire a fait l’objet d’un rejet définitif. Nous sommes en train d’étudier la manière dont les organismes de sécurité sociale pourraient avoir accès à cette information, qui peut avoir pour effet de stopper l’éligibilité à d’éventuelles aides.

Quant à l’application Visabio, elle est utilisée par les consulats – je rappelle, à ce propos, que les interactions entre consulats et préfectures, entre Visabio et AGDREF, sont une priorité pour nous. L’enjeu de l’accès des organismes de sécurité sociale à cette application concerne essentiellement l’aide médicale d’État ; ce point a été bien pris en compte dans un décret publié au Journal officiel du 13 juin. Le ministère des solidarités et de la santé et celui de l’intérieur vont prochainement signer une convention qui facilitera les conditions de consultation de l’application par les caisses primaires d’assurance maladie afin de sécuriser les conditions de délivrance de l’aide médicale d’État.

M. le président Patrick Hetzel. La semaine dernière, le SANDIA nous a indiqué que, pour le moment, il n’a accès qu’à une partie seulement des fonctionnalités d’AGDREF.

M. Olivier Marmion. Je vérifierai s’il y a des éléments qui ne nous ont pas été signalés. Les conditions d’accès ont été facilitées : le numéro AGDREF permet de s’assurer de la régularité du séjour du requérant. Il est exact que toutes les fonctionnalités ne sont pas accessibles ; je pense au cas où toutes les voies de recours ont été épuisées. C’est la seule difficulté dont j’ai connaissance et nous allons y remédier.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. En fait, nous avons assisté à une requête effectuée par le SANDIA dans la base AGDREF, et il est vrai que n’apparaissent sur l’écran que les informations suivantes : nom, prénom, date de naissance et détention d’un titre de séjour. Aucun autre élément – situation familiale, état civil, conditions d’entrée et de séjour sur le territoire… – n’est accessible au SANDIA, ce qui est une limite. Je crois d’ailleurs me souvenir que les organismes de sécurité sociale nous ont fait la même remarque. Quant aux organismes d’assurances, notamment les mutuelles, ils n’ont pas accès à cette base de données, au motif que ce ne sont pas des organismes publics. Or on sait que la fraude documentaire et la fraude à l’identité sont également à l’origine d’importantes fraudes à l’assurance.

M. Olivier Marmion. Un bilan des consultations est établi deux fois par an dans le cadre du comité d’orientation et de suivi de l’identification (COSI), qui est géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). Nous avons pour objectif d’apporter systématiquement une réponse aux questions soulevées. Je vérifierai les points que vous m’avez signalés ; je n’avais pas connaissance de cette difficulté en tant qu’élément nécessitant un traitement urgent. Le COSI, j’y insiste, nous permet de disposer deux fois par an d’un retour d’expérience et, le cas échéant, d’apporter des corrections.

M. le président Patrick Hetzel. La question de l’interopérabilité des outils, dans le respect de la législation en vigueur, est importante. C’est pourquoi nous essayons d’identifier les dispositions législatives susceptibles de créer des blocages.

Nous avons auditionné, il y a deux semaines, des représentants des assurances et de l’Agence de lutte contre la fraude aux assurances (ALFA), chargée par plusieurs sociétés de lutter contre ce type de fraude. Ces interlocuteurs ont souligné qu’il existe assez régulièrement des liens entre la fraude aux prestations sociales et des fraudes à l’assurance – on le voit avec les caisses complémentaires, voire les mutuelles. Par ailleurs, il peut y avoir des fraudes à l’invalidité, qui est prise en compte dans certains contrats d’assurance. En outre, l’action de réseaux de fraudeurs, qui cherchent à capter des indemnités auprès des assureurs, a été décelée. Les méthodes sont récurrentes ; des packs prêts à l’usage sont même utilisés dans certains cas. Ces organismes sont également intéressés par le partage d’informations pour lutter efficacement contre ces pratiques.

Messieurs, merci pour les réponses que vous nous avez apportées et pour votre expertise, qui nous est extrêmement précieuse.

27. Table ronde, ouverte à la presse, réunissant les ordres des professionnels de santé : le conseil national de l’Ordre des médecins (Dr François Simon, président de la section exercice professionnel et M. Francisco Jornet, directeur des services juridiques), le conseil national de l’Ordre des infirmiers (M. Patrick Chamboredon, président), le conseil national de l’Ordre des masseurs-kinésithérapeutes (M. Jean-François Dumas, secrétaire général), et le conseil national de l’Ordre des pharmaciens (M. Alain Delgutte, membre du conseil national, représentant la section A pharmaciens titulaires d'officine et chargé de mission exercice professionnel, et M. Louis Potez, directeur adjoint des affaires juridiques) (mercredi 22 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Les secteurs que vous représentez, messieurs, connaissent d’importantes fraudes aux prestations sociales. Elles sont le fait de professionnels de santé, d’établissements de santé, de patients ou de faux patients, voire de bandes organisées usurpant des identités multiples pour capter les ressources qui financent ces prestations. Savoir comment vous appréhendez ce phénomène aidera la commission d’enquête à formuler des recommandations d’améliorations législatives ou réglementaires et des suggestions d’organisation.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui imposent aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, je vous invite à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(MM. François Simon, Francisco Jornet, Patrick Chamboredon, Jean-François Dumas, Alain Delgutte et Louis Potez prêtent serment.)

M. François Simon, président de la section « Exercice professionnel » du conseil national de l’Ordre des médecins. Pour l’Ordre des médecins comme pour les autres ordres, la fraude aux prestations sociales est une faute déontologique, une atteinte au principe de probité indispensable à l’exercice de la médecine comme l’énoncent l’article L. 4121-2 du code de santé publique et l’article 3 de notre code de déontologie.

Le conseil national de l’Ordre a assez peu d’informations relatives à la fraude aux prestations sociales. Il les apprend par quelques signalements ponctuels de patients et surtout par la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM). Vous avez d’ailleurs reçu à ce sujet M. Nicolas Revel, qui en était alors le directeur, et Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la lutte contre la fraude.

Nous avons donc connaissance de ces fraudes dans un second temps, fréquemment par l’assurance maladie et par les sollicitations de nos conseils départementaux, relais des chambres disciplinaires, et de notre section des assurances sociales. Cette section siège à l’Ordre ; présidée par un juge administratif – un conseiller d’État quand elle siège en chambre d’appel –, elle comprend deux médecins-conseils de l’assurance maladie et deux conseillers ordinaux. Comme le montre le document que je vous remettrai et qui retrace l’activité de la section des affaires sociales entre 2017 et 2019, ces sollicitations sont peu nombreuses. C’est que, comme M. Revel vous l’a indiqué, les dossiers de fraude sont pour beaucoup réglés en amont par le contrôle médical, qui peut décider de pénalités financières et de la récupération des sommes indûment perçues dans une négociation à l’amiable. Le directeur de l’assurance maladie a dû vous remettre son rapport annuel sur les fraudes pour l’ensemble des professions considérées.

Les fraudes consistent souvent en une interprétation de la nomenclature plutôt avantageuse pour le fraudeur, en des cumuls d’actes, voire en des actes fictifs. C’est souvent d’actes fictifs que traite la section des assurances sociales. Les documents que je vous ai apportés montrent l’évolution constatée au niveau national, mais nous n’en avons qu’une faible idée parce que nous ne pouvons la quantifier. Souvent, la fraude reprochée à une personne participe d’autres griefs qui lui sont faits et il est difficile de l’extraire de l’ensemble, en tout cas au stade des chambres disciplinaires de première instance.

L’Ordre des médecins ne reçoit aucune information sur le sujet des fraudes aux cotisations, ni de l’URSSAF ni de la caisse autonome de retraite des médecins de France ; je vois d’ailleurs mal de quoi il pourrait s’agir.

Nos liens avec la CNAM se font aux niveaux départemental et national. Nous rencontrons Mme Bismuth trois ou quatre fois par an et nous abordons ces problèmes avec elle et son équipe. Nous rencontrons avec la même fréquence le professeur Olivier Lyon-Caen, médecin-conseil national, avec lequel nous nous attachons à améliorer et à aplanir ce qui doit l’être, puisque les médecins de contrôle ont un rôle de conseil à l’égard des médecins praticiens.

Les pratiques en matière de remplacement nous paraissent parfaitement sécurisées : une déclaration de remplacement doit être faite à l’Ordre, et un contrat est rédigé où doivent figurer le numéro identifiant le remplaçant dans le répertoire partagé des professions de la santé (RPPS) et son numéro d’URSSAF.

Supprimer la rémunération sur objectifs de santé publique (ROSP) pour les praticiens fraudeurs permettrait-il de réduire la fraude, nous avez-vous demandé. Ce n’est pas notre point de vue, puisque la ROSP indemnise de bonnes pratiques.

La dématérialisation des ordonnances, qui aurait un effet massif sur la fraude, nous tient à cœur, comme aux pharmaciens. Nous y avons travaillé avec eux en 2011 déjà et je vous ai apporté la note d’orientation rédigée à ce sujet en janvier 2012. Sur la téléprescription, nous avons réalisé un travail commun avec l’ASIP-Santé, après nous être rendus à Séville et Barcelone observer ce qui se pratiquait – très bien ! – à l’époque déjà. Les choses n’ont guère avancé depuis lors. Actuellement, c’est l’assurance maladie qui gère le dossier et nous espérons que ce système se mettra en place rapidement car pour lutter contre la fraude, l’ordonnance doit être sécurisée.

Nous avons eu à connaître d’au moins une fraude en réseau associant plusieurs professionnels de santé mais de tels cas sont inhabituels. Je n’ai pas d’idée précise sur la géographie des fraudes.

Vous nous demandez enfin si certains praticiens envisagent la fraude comme une compensation au gel des tarifs ; on peut le penser, mais je n’ai pas d’avis étayé à vous soumettre à ce sujet.

M. Patrick Chamboredon, président du conseil national de l’Ordre des infirmiers. La fraude est aussi une faute déontologique pour les infirmiers, par atteinte au principe de probité, mais notre profession connaît des problèmes spécifiques. Le premier est que, depuis des années, l’Ordre des infirmiers ne parvient pas à obtenir la nomination de magistrats. L’année dernière encore, six postes étaient vacants sur un effectif théorique de douze, et il en manque encore un ; il en va de même pour les assesseurs, notamment ceux que devrait nommer la MSA. Une autre difficulté tient à ce que tous les infirmiers ne sont pas inscrits au tableau de l’Ordre. C’est le cas, selon les derniers chiffres de la CNAM, d’un peu plus de 10 000 infirmiers délivrant des soins en libéral, soit un peu moins de 10 % des 120 000 infirmiers exerçant sous ce régime, alors même que, conventionnellement, on est tenu d’être inscrit à l’Ordre pour pouvoir exercer. On ignore donc de quel diplôme ces gens sont titulaires, et ils perçoivent de l’argent public sans répondre aux exigences de l’exercice de la profession d’infirmier en France. La loi relative à l’organisation et à la transformation du système de santé, dite OTSS, en permettant l’exercice mixte, salarié et libéral, amplifiera le problème, la moitié seulement des quelque 700 000 infirmiers hospitaliers étant inscrits au tableau de l’Ordre. Enfin, la question, pendante, de l’entrée des infirmiers inscrits à l’Ordre dans le RPPS devrait être résolue au premier semestre 2021 et c’est heureux.

Pour des raisons que j’ignore, les suspicions de fraude sont pour l’essentiel traitées au pénal, sans que la section des assurances sociales soit saisie, si bien que nous avons le plus grand mal à apprécier quels infirmiers ont une pratique dysfonctionnelle. D’autre part, ceux des infirmiers qui passent devant la section des assurances sociales font valoir en défense que les enquêtes conduisent à demander à des patients si l’infirmier est vraiment passé assurer des soins d’hygiène et s’il a vraiment fait certains actes deux ou trois ans auparavant, observant que la circonspection s’impose quand on fait appel à la mémoire d’une patientèle assez âgée. Sur la forme, disent-ils aussi, la CPAM est à la fois juge et partie, puisqu’elle verse les cotisations mais qu’elle est aussi à la manœuvre en tant qu’assesseur. M. Revel a d’ailleurs rédigé une directive rappelant les règles de bonnes pratiques.

En résumé, les problèmes structurels que nous connaissons, liés à l’histoire de l’Ordre, nous empêchent de dresser l’état des lieux géographique de la fraude, faute de magistrats et d’assesseurs en nombre suffisant.

M. Jean-François Dumas, secrétaire général du conseil national de l’Ordre des masseurs-kinésithérapeutes. La pratique de la kinésithérapie a pour spécificité la très faible rémunération des actes les plus fréquemment pratiqués dans un cabinet – elle est de 16,13 euros. Considérant que le taux de charges est de 50 %, les revenus dégagés sont des plus limités. Cela nous incite à penser que l’augmentation des fraudes malheureusement constatée est pour partie liée à l’extrême faiblesse de cette rémunération. Nous constatons également le très petit nombre de saisines de nos sections des assurances sociales. Les documents que nous vous transmettrons montrent qu’en 2019 les sections des assurances sociales placées auprès des chambres disciplinaires de première instance ont été saisies quatorze fois et qu’il y a eu cinq appels au niveau national. Outre que la sous-utilisation de ces sections est manifeste, la coordination est mauvaise entre l’Ordre, qui reçoit des signalements assez fréquents, et les caisses primaires d’assurance maladie. J’ajoute que de nombreux signalements sont anonymes ou que leurs auteurs, ne voulant pas dénoncer le kinésithérapeute concerné, n’en donnent pas le nom ; il nous est donc très difficile d’engager des actions.

La pratique de la kinésithérapie peut se décrire en trois niveaux. Le niveau le plus fréquent est une pratique rigoureusement licite et régulière, respectant tous les textes. À un autre niveau, certains textes, notamment la nomenclature, ne sont pas respectés, mais il y a une absolue tolérance de toutes les caisses primaires d’assurance maladie à ce sujet, un accord tacite en vertu duquel, au regard de la très grande faiblesse de rémunération des actes, l’assurance maladie accepte que la profession se soit engagée depuis plus de quinze ans dans une course infernale à l’augmentation du volume d’actes.

Cependant, les journées continuant de n’avoir que 24 heures, les professionnels les moins probes peuvent être incités à outrepasser toute limite et à s’engager dans les fraudes les plus fréquentes que sont les actes fictifs, pratique qui nous est malheureusement de plus en plus souvent signalée. Les actes fictifs sont essentiellement pratiqués dans des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), où les personnes prises en charge sont moins aptes à contrôler la réalité des actes réalisés et remboursés par l’Assurance maladie. Les actes fictifs s’observent aussi dans de prétendues prises en charge d’accidentés du travail et de bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMU) : que ces catégories de patients ne payent aucun acte favorise la fraude, le professionnel étant seul responsable de l’envoi d’une feuille de soins pour remboursement.

Nous dénonçons aussi une pratique de plus en plus fréquente, celle des professionnels « fantômes ». Entre 76 000 et 78 000 kinésithérapeutes libéraux exercent en France, auxquels s’ajoutent quelque 4 000 remplaçants. Comme le statut de remplaçant n’existe pas pour l’assurance maladie, ils peuvent passer à travers les mailles du filet. Pour augmenter le volume d’activité de leur cabinet, certains kinésithérapeutes font appel à des remplaçants qui exercent avec la carte de professionnel de santé du titulaire. Pour l’assurance maladie, ces remplaçants n’apparaissent pas, et comme aucun contrat n’est envoyé à l’Ordre, nous ne les connaissons pas davantage. Ainsi le volume d’activité d’un cabinet augmente-t-il grâce à une deuxième personne exerçant de manière irrégulière puisqu’elle devrait avoir un contrat et alors que l’on ne peut théoriquement remplacer une personne présente dans le cabinet.

Un autre type de fraude gagne en fréquence depuis deux ou trois ans : la présence dans des cabinets de non-professionnels, des étudiants qui suivent en général des études dans des universités étrangères, notamment espagnoles, roumaines et polonaises. Venus officiellement dans le cadre d’un stage de formation initiale, ils sont en réalité recrutés comme assistants, ce qui est une autre manière de faire grossir le chiffre d’affaires. Sauf si des signalements nous sont faits, nous n’avons aucun moyen d’appréhender ces agissements, et parce qu’ils sont souvent anonymes il nous est très difficile de lutter contre ces pratiques.

Enfin, depuis un peu plus d’un an, des professionnels de santé souvent ressortissants de pays non européens, bien que n’ayant pas reçu du préfet de région l’autorisation d’exercer, sont embauchés dans des cabinets de kinésithérapie comme autant d’autres fantômes. Ils n’apparaissent nulle part mais permettent eux aussi de faire grossir le chiffre d’affaires du cabinet considéré.

Ces fraudes nous inquiètent. À la suite d’une tolérance initiale, elles s’aggravent et le manque de coordination entre les CPAM et l’Ordre entrave la lutte. De plus, nous avons le sentiment qu’il n’existe pas de doctrine nationale harmonisée : pour un même type de fraude, certaines CPAM n’engagent pas d’enquêtes, ni donc d’actions contentieuses éventuelles, alors que d’autres le font. Les interventions des CPAM nous semblent principalement fondées sur l’analyse de la moyenne départementale du chiffre d’affaires des kinésithérapeutes, les dix ou quinze professionnels dont le chiffre d’affaires dépasse un certain plateau étant systématiquement contrôlés. Ce procédé n’est pas très efficient.

La CPAM a pourtant deux voies d’action : la saisine de la section des assurances sociales, fort peu utilisée, je l’ai dit, mais aussi la saisine des commissions professionnelles départementales, qui pourraient déconventionner les fraudeurs. Or, je n’ai jamais entendu parler d’aucun déconventionnement dans mon département – non plus que le président d’un des deux syndicats représentatifs, pourtant fort d’une longue expérience dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur où exercent plus de 10 000 kinésithérapeutes.

Cela donne à penser que puisque l’on ne peut rémunérer les kinésithérapeutes à due hauteur, on tolère un volume d’activité important qui permet aussi de répondre à une demande de soins. Nous agissons sur prescription : il est nécessaire de dispenser des soins aux patients mais le financement permettant de les prendre en charge correctement n’est pas là. La comparaison de la rémunération des kinésithérapeutes libéraux en France avec ce qu’elle est dans les autres pays de l’Union européenne, comme celle du nombre de kinésithérapeutes, est éclairante. La France est dans la moyenne européenne, qui est de quatorze kinésithérapeutes pour 10 000 habitants, quand les pays du Benelux ou les pays nordiques, qui ont fait le choix de la rééducation et de la réadaptation, en comptent vingt-cinq. C’est un choix sociétal : on a le sentiment que l’assurance maladie se contente d’une spirale infernale conduisant à augmenter le nombre d’actes alors qu’une politique bien plus efficiente consisterait à mieux rémunérer des kinésithérapeutes beaucoup plus nombreux, qui seraient alors en mesure de dispenser des soins de meilleure qualité qu’actuellement.

M. le président Patrick Hetzel. Vous entendre dire que les CPAM n’ont pas toutes la même doctrine contredit ce que nous a dit Mme Bismuth, chargée, à la CNAM, de la lutte contre la fraude à l’échelon national. Le rapport annuel de la CNAM mentionne la typologie des fraudes dont vous avez fait état. Elles concernent une petite portion de professionnels dans chacune des professions de santé, et ces dérives ne donnent pour le moment lieu, hélas, qu’à d’assez peu nombreux déconventionnements. Tout texte de loi doit comporter une dimension dissuasive, et vos propos tendent à montrer que ce volet est absent. Apprendre, de plus, que vous éprouvez pour certains des difficultés à obtenir la nomination de juges montre que des améliorations sont possibles dans l’organisation des services de l’État puisque, sans magistrats, les commissions ad hoc ne peuvent pas siéger.

M. Alain Delgutte, membre du conseil national de l’Ordre des pharmaciens représentant la section A pharmaciens titulaires d’officine et chargé de mission exercice professionnel. Les fraudes, qui portent sur de très faibles volumes, sont de trois types. Elles nous remontent par la caisse d’assurance maladie. Je citerai en premier lieu les anomalies de facturation relatives à des médicaments assimilés stupéfiants et substituts d’opiacés. En de tels cas, la section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre prononce, après enquête, des peines qui peuvent aller de l’avertissement à l’interdiction de servir des prestations aux assurés sociaux ; au cours des cinq dernières années, une peine de dix ans d’interdiction de service des prestations a notamment été prononcée. Le deuxième type de plainte concerne des anomalies de facturation et de délivrance de médicaments relatives à des molécules vendues sur prescription médicale obligatoire et qui, si elles sont délivrées à des doses inappropriées, peuvent entraîner un mésusage. Les interdictions d’exercer prononcées en ces cas, un peu plus légères, s’étagent de trois à cinq mois. Le troisième type de fraude consiste en des surfacturations, que la prescription médicale électronique permettrait d’éviter. En 2019, une surfacturation évaluée à 105 000 euros a donné lieu à l’interdiction d’exercer la pharmacie pendant cinq ans ; dans une autre affaire, portant sur 670 000 euros, a été prononcée une interdiction d’exercer pendant quatre ans.

Le nombre de saisines de la section des assurances sociales par la CNAM baisse car la Caisse, qui vise la récupération plus rapide des sommes indues, éventuellement assortie de pénalités financières, privilégie d’autres voies. Il est vrai que la procédure disciplinaire ordinale prend entre un an et dix-huit mois ; quand elle est suivie d’appel, elle trouve son terme en trois ans sinon quatre. Nous ne sommes pas informés des accords conclus entre la CNAM et les pharmaciens dans ce cadre. Nous n’avons pas de pouvoirs d’instruction ou de police : dans les plaintes pour fraude, nous sommes uniquement des juges. Comme nous n’avons pas d’indications sur les accords conclus, nous ne pouvons vous en dire plus.

Un pharmacien peut être poursuivi devant trois juridictions : la section des assurances sociales, la chambre de discipline pour les manquements à la déontologie, la juridiction pénale. Les peines vont du blâme à l’interdiction définitive d’exercer et ne sont pas cumulatives. La section des assurances sociales peut publier une décision d’interdiction d’exercer, mais nous regrettons que cette publicité soit limitée aux locaux de la CPAM. On pourrait envisager une publication dans la presse locale ou encore l’affichage de la peine prononcée sur la vitrine de la pharmacie concernée.

L’extrême faiblesse du nombre des saisines des sections des assurances sociales est préoccupante. Au cours des douze années pendant lesquelles j’ai siégé au conseil régional de l’Ordre de Bourgogne-Franche-Comté, j’ai présidé une de ces sections ; j’ai eu à connaître d’une seule saisine… Nous avons engagé une réflexion visant à modifier le dispositif pour en venir à une section des assurances sociales nationale unique.

En 2019, au niveau régional, nous avons reçu dix plaintes du directeur de la CPAM relatives à des fraudes ; elles sont en cours de traitement. Même si, chaque année, nous rencontrons nos interlocuteurs de la CNAM pour traiter de cette question, le conseil national de l’Ordre des pharmaciens n’est pas associé à la définition de la politique de lutte contre la fraude menée par la Caisse. Le conseil national mène une action de prévention par des articles de sensibilisation dans les publications ordinales. Nous serions très favorables au développement de cet axe de travail avec la CNAM.

Le conventionnement étant négocié entre la CNAM et les syndicats des pharmaciens, le conseil national de l’Ordre n’est pas informé des déconventionnements éventuels et ne reçoit aucune explication à ce sujet.

La généralisation du tiers payant est évidemment un facteur de fraude puisque le patient, ne payant plus rien, ne surveille plus la dépense. Je souligne cependant que le pharmacien, lorsqu’il fait une demande de remboursement à la caisse d’assurance maladie, envoie pour pièce justificative le scan de l’ordonnance du médecin. La CNAM est donc parfaitement capable de contrôler la réalité des prescriptions facturées ; c’est d’ailleurs ainsi que les surfacturations sont avérées et les pharmaciens coupables convaincus de fraude. La dématérialisation des prescriptions serait un progrès majeur. La pandémie a montré que c’est possible : des médecins, de plus en plus nombreux, ont travaillé par téléconsultation et nous ont envoyé des prescriptions par voie électronique, en l’espèce non sécurisées. Je sais qu’un projet de relance de dématérialisation des prescriptions a vu le jour. Un des rares effets bénéfiques de la crise due au covid-19 sera donc peut-être de nous permettre d’avancer dans la mise en œuvre d’un système qui est en vigueur depuis longtemps en Espagne et ailleurs.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Plusieurs pays étrangers appliquant avec succès la dématérialisation des prescriptions, le blocage n’est visiblement pas d’ordre technique ; à quoi, selon vous, tient le retard pris par la France ? Vous avez mentionné des anomalies de facturation relatives aux substituts d’opiacés, mais que savez-vous des trafics de médicaments onéreux, les anti-cancéreux notamment, que des organisations criminelles semblent organiser ? Au sujet des actes fictifs et des surfacturations d’actes par des kinésithérapeutes, M. Dumas interprète le laxisme de la CNAM comme la contrepartie d’une faible rémunération. J’aimerais en entendre davantage à ce sujet, car un système où la CNAM tolère, voire encourage, des fraudes pose un problème. J’ai aussi noté que vous jugez les ordres insuffisamment associés à la politique de lutte contre la fraude menée par la Caisse ; avez-vous des propositions concrètes à faire sur ce point ?

M. Jean-François Dumas. Pour ce qui concerne les masseurs-kinésithérapeutes fraudeurs, contrefaçons de prescription et actes fictifs sont souvent associés, en tout cas dans les escroqueries les plus graves, portant sur plusieurs centaines de milliers d’euros. Soit les fraudeurs falsifient la prescription initiale, soit ils créent des faux en récupérant des prescriptions et en les modifiant pour en faire de prétendues prescriptions initiales, jamais rédigées par le prescripteur supposé.

J’illustrerai mon propos sur la tolérance de la CNAM par deux exemples. Le premier concerne les dépassements d’honoraires, que la nomenclature n’autorise pas, sauf en cas d’exigence particulière d’horaire ou de lieu : si un patient exige d’être pris en charge à 20 h 30, heure à laquelle son train le dépose à la gare, le kinésithérapeute contraint de l’attendre aussi tard peut pratiquer un dépassement, et il le peut aussi si un patient demande à être pris en charge à trente kilomètres du cabinet. Ce sont les deux seuls cas licites. Or, les dépassements se multiplient à Paris et dans de nombreuses grandes agglomérations. À raison de 16,13 euros l’acte en moyenne, l’activité libérale n’est pas viable économiquement là où les loyers sont très élevés. Soit les kinésithérapeutes ferment leur cabinet et s’installent en banlieue ou à la campagne, et alors se posera un problème d’offre de soins sur le territoire concerné, soit la Caisse accepte un dépassement systématique.

D’autre part, la nomenclature impose aux kinésithérapeutes libéraux de passer une demi-heure avec le patient. C’est si peu viable économiquement que les jeunes qui, démarrant une clientèle, ont forcément des patients uniques successifs, sont obligés de trouver une activité parallèle. Comme c’est un suicide économique pour un cabinet libéral de respecter cette exigence de la nomenclature, la CNAM est nécessairement tolérante, sinon on ne s’en sort pas… sauf à pratiquer des dépassements systématiques, autre tolérance irrégulière.

L’augmentation de la rémunération s’impose. Mais, étant donné le volume considérable d’actes de kinésithérapie pratiqués, laisser un petit nombre de professionnels frauder de manière magistrale coûte beaucoup moins cher à l’assurance maladie que d’augmenter la rémunération des 78 000 kinésithérapeutes libéraux qui exercent correctement. D’ailleurs, il faudrait faire davantage, et en rémunérer correctement 90 000 plutôt que 78 000.

Cette forme de tolérance arrange tout le monde, même les patients, qui font très peu de signalements. Même ceux qui sont pris en charge dans des cabinets dont l’activité est très excessive ne se plaignent pas. Pourtant, si les soins dispensés ne lui conviennent pas, tout patient peut interrompre les séances, récupérer son dossier médical et aller chez un concurrent. Or, les plaintes des patients sont très peu fréquentes, et la CNAM y est très sensible : si les patients sont heureux d’aller dans ce cabinet, il y a peut-être des raisons à cela.

Enfin, la CPAM a engagé, un jour, une action à l’encontre d’un kinésithérapeute d’un département du Nord accusé de fraude par actes fictifs ; il s’est suicidé avec son épouse. Ce drame exceptionnel a durablement marqué les esprits des agents de la Caisse. Cela n’excuse en rien les fraudes, que je ne justifie pas, mais tout fraudeur est un être humain qui s’est trouvé pris dans une spirale et pour qui l’interdiction d’exercer sera une mise à mort économique. C’est un argument supplémentaire en faveur de la prévention de la fraude.

M. Alain Delgutte. Le trafic concerne différents médicaments. J’ai évoqué les opiacés, mais à une époque on notait un trafic d’hormones de croissance et de corticoïdes destiné à certains sportifs et culturistes ; la gendarmerie y a mis un terme et désormais ces gens s’approvisionnent surtout dans les pays étrangers. Actuellement, les pharmaciens d’officine constatent une vague de prescriptions de médicaments anticancéreux émanant d’hôpitaux parisiens. Cela conduit à penser que des ordonnances stockées en des lieux insuffisamment sécurisés sont volées.

Je ne dispose d’aucun chiffre relatif à ce type de trafic ; peut-être la CNAM en a-t-elle, et aussi l’office central de lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique. Il se dit que les médicaments ainsi détournés partent ensuite à l’étranger, puisqu’en France ils sont dispensés sans que le malade doive les payer. Cela étant, la traçabilité existe puisque ces médicaments ne sont jamais payés directement mais toujours avec une carte Vitale. Tout repose donc sur la diligence des pharmaciens : quand leur est présentée une prescription de médicament anti-cancéreux émanant d’un hôpital, sans interlocuteur précisé, leur vigilance s’aiguise car des alertes aux fausses ordonnances circulent sur les réseaux sociaux, certaines CPAM refusent maintenant de rembourser ces prescriptions frauduleuses, et quand un médicament de plus de 800 euros délivré n’est pas remboursé, le coup est rude.

Les conseillers ordinaux régionaux sensibilisent leurs confrères à ces trafics de médicaments, de même que l’inspection de la pharmacie des agences régionales de santé, qui joue un rôle prépondérant en cette matière. La CNAM a mis au point une procédure assez lourde : un courrier recommandé avec accusé de réception adressé à chaque pharmacien pour signaler que si M. Untel, dont le numéro de sécurité sociale est indiqué, présente une prescription pour tel médicament, le médecin doit être contacté avant la délivrance du produit qui, éventuellement, ne sera pas remboursé.

On pourrait imaginer qu’un blocage s’active lors de l’usage de la carte Vitale, qui renseigne déjà sur l’ouverture des droits des assurés : la consultation de la base de données de la CNAM provoquerait une alerte invitant, dans le respect du règlement général sur la protection des données, à ne pas délivrer certains produits. Plus largement, la dématérialisation de la prescription réglerait radicalement ce type de fraude, comme d’autres. Peut-être le Dr Simon nous indiquera-t-il pourquoi les choses traînent.

M. François Simon. Je vous l’ai dit, tout nous semblait prêt en 2012 déjà mais cela ne s’est pas fait en raison d’un problème manifeste de pilotage ; peut-être l’harmonie n’était-elle pas parfaite entre l’ASIP-Santé, chargée du pilotage de ce projet à l’époque, et la CNAM. Aussi en est-on toujours au même point, alors que presque tous les problèmes abordés aujourd’hui tournent autour de la sécurisation de la prescription et que la note d’orientation de janvier 2012 avait été élaborée par CLIO, le comité de liaison des institutions ordinales.

M. le président Patrick Hetzel. Nous ne manquerons pas d’alerter une nouvelle fois, dans notre rapport, sur la surprenante absence de progression de ce chantier depuis huit ans, en dépit du consensus au sein des Ordres et alors que nous devons nous inspirer des bonnes pratiques mises en œuvre à l’étranger.

M. Patrick Chamboredon. Surfacturations et actes indus concernent aussi certains infirmiers. La nomenclature, pour ce qui concerne les infirmiers, est également dépassée. La question avait été abordée lors de l’élaboration de la loi OTSS, et le directeur de la DREES – direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques – avait poussé à un nouveau mode de facturation. La CNAM va faire un bilan d’étape. Le forfait de prise en charge pourrait éviter les surfacturations ou l’optimisation de la facturation. Mieux vaudrait prévenir que réprimer, mais les relations entre l’Ordre des infirmiers et la CNAM sont inexistantes, à tous les niveaux. Nous n’avons qu’une voix consultative en commissions paritaires départementales et régionales, de même qu’au niveau national ; en bref, nous n’avons pas voix au chapitre, ce qui entraîne des situations délicates. Ainsi, pour donner suite à l’adoption de la dernière loi santé, qui prévoyait le partage d’honoraires alors que ce n’était pas prévu initialement, nous avons été contraints de modifier notre code de déontologie ; bien que nous ayons transmis la demande de modification de ce code il y a dix-sept mois, il n’est toujours pas publié.

Commencer par établir des relations fluides avec la CNAM éviterait la situation actuelle, dans laquelle l’Ordre n’est pas informé des transactions intervenues entre la Caisse et les infirmiers convaincus de fraude. La CNAM a dépisté des professionnels coupables de fautes déontologiques et l’Ordre n’en est pas informé ; les bras m’en tombent ! Nous voulons bien faire tout ce que l’on nous demande, mais il faut nous en donner les moyens. De meilleures relations rendraient plus efficace la lutte contre la fraude, grâce à la prévention. En fixant un plafond de chiffre d’affaires annuel au-dessus duquel l’assurance maladie frappe, sans tenir compte de ce que le chiffre d’affaires litigieux est peut-être justifié par le fait que certains infirmiers travaillent la nuit et prennent en charge des populations particulières, la Caisse ramène la lutte contre la fraude à une politique du chiffre au lieu de privilégier la prévention et les signalements en amont.

Et que penser d’enquêtes menées auprès d’octogénaires – l’essentiel de la patientèle des infirmiers libéraux – deux ou trois ans après que les actes contestés ont eu lieu ? C’est une procédure inquisitoriale que de se rendre chez des personnes très âgées pour leur demander si tel infirmier est venu, s’il a bien fait tel acte, alors qu’il est bien souvent le seul lien social de ces gens, qui auront peur de se trouver complètement abandonnés.

D’autre part, la CNAM a indiqué qu’elle ne déconventionnerait pas les infirmiers libéraux qui ne sont pas inscrits au tableau de l’Ordre, car cela poserait un problème d’offre de soins. Il s’agit pourtant d’argent public, et l’on ne déconventionne pas des gens qui ne sont pas inscrits au tableau de l’Ordre ? Or la question assurantielle n’a pas été abordée : un assureur ne couvrira pas quelqu’un qui n’est pas inscrit à l’Ordre, si bien que l’on prive le patient d’un recours. J’estime, vous l’aurez compris, que les relations entre la CNAM et les Ordres devraient être très différentes de ce qu’elles sont.

M. Jean-François Dumas. La semaine dernière encore, le conseil national de l’Ordre des masseurs-kinésithérapeutes a reçu un appel du président du conseil régional de l'Ordre d’une grande région, qui avait été contacté par l’autorité judiciaire dans le cadre d’une enquête pour fraude à l’assurance maladie. Étant donné le silence du conseil départemental considéré et le silence pesant de la CPAM, l’officier de police judiciaire s’est tourné vers le président du conseil régional qui, démuni, a lui-même pris l’attache du conseil national. Or, nous ne disposons d’aucun élément relatif à l’activité d’un professionnel. Pour en avoir, nous devons prendre langue avec l’assurance maladie mais si, pour des raisons que nous ignorons, elle ne veut pas nous communiquer ce dossier, nous ne pouvons le faire prospérer. Or, selon l’officier de police judiciaire, le kinésithérapeute en question réaliserait quelque 120 actes par jour ; il s’agit à l’évidence d’une activité frauduleuse, mais j’ignore ce que ce dossier pourra devenir.

M. François Simon. Ma position sur les rapports avec la CNAM est plus nuancée, en raison, peut-être, de l’ancienneté des relations entre l’Ordre des médecins et l’assurance maladie. M. Dumas juge floue la stratégie nationale de lutte contre la fraude. Pour notre part, nous avons le sentiment que Mme Bismuth expose une stratégie assez claire au niveau national. Elle a commencé d’être appliquée sur le plan local avec une certaine homogénéité, en tout cas dans le contrôle médical. Il importe que nous soyons informés des déconventionnements. En matière de récupération d’indus, la discussion porte sur l’interprétation de la nomenclature ; il ne s’agit pas d’actes fictifs. M. Revel vous a dit lui-même que l’assurance maladie est en discussion avec des établissements hospitaliers publics et privés sur la nomenclature qui, encore floue, est à parfaire. Des discussions ont donc lieu en amont et tout ne passe pas devant l’Ordre car ce n’est pas sa vocation. C’est aux syndicats professionnels qu’il revient de traiter du volet conventionnel, et les instances ordinales n’ont aucune intention de se mêler de ces questions. Notre rôle a été précisé, il est consultatif ; les missions ordinales ne sont pas celles des syndicats, et chacun doit rester dans son rôle, c’est la meilleure manière de fonctionner.

Enfin, le service du contrôle médical connaît quelques difficultés. Si l’on constate, en médecine aussi, la diminution des saisines de la section des assurances sociales, c’est qu’il s’agit de dossiers énormes qui mobilisent des médecins-conseils pendant des mois, car ils finiront probablement en appel, voire devant le Conseil d’État.

M. Francisco Jornet, directeur des services juridiques du conseil national de l’Ordre des médecins. Les saisines des sections des assurances sociales de tous les Ordres ont diminué ; pour nous, la fracture a eu lieu il y a une douzaine d’années. Mais si les saisines sont peu nombreuses, elles ont des résultats impressionnants : 100 % de sanctions, et 100 % d’interdictions d’exercice d’un an, de deux ans, permanentes… Ces dossiers très rigoureux portent leurs fruits. Le fait est que la politique publique privilégie désormais les sanctions et les amendes administratives plutôt que la saisine du juge. Cela vaut pour les fraudes aux prestations sociales comme dans bien d’autres domaines, dont les infractions à la réglementation sur les prix en matière de santé : là aussi, on est passé des poursuites devant le tribunal correctionnel à des amendes administratives prononcées par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. C’est un mouvement de fond dont les Ordres ont subi le contrecoup.

M. Louis Potez, directeur adjoint des affaires juridiques de l’Ordre des pharmaciens. Je partage ce point de vue. Une audience est prévue en septembre prochain par le conseil national de l’Ordre des pharmaciens, après quoi le stock de saisines sera à zéro. Les dossiers traités conduisent presque systématiquement à des interdictions d’exercer. Préparés par les médecins-conseils des caisses d’assurance maladie, ils sont très volumineux, tous les dossiers des patients étant repris.

Le fait que ces juridictions soient parfois saisies moins d’une fois tous les dix ans entraîne une difficulté à rendre une justice de qualité, comme l’a relevé, en 2017, la mission d’inspection des juridictions administratives. Le conseil national n’est pas opposé à la révision de la procédure, mais sur le fond, quel est l’avenir d’une juridiction si peu saisie ? Quelle place a la section des assurances sociales dans la politique de la CNAM présentée chaque année à l’Ordre et comment s’articule-t-elle avec les instances disciplinaires et pénales ?

On note aussi des difficultés de saisine entre les juridictions. Ainsi, des fraudes assez importantes, portant sur des montants compris entre 100 000 et 200 000 euros, peuvent être jugées comme des manquements déontologiques, passibles de la saisine d’une chambre de discipline, mais la chambre ignore si un accord a été passé avec les caisses d’assurance maladie. Dans d’autres cas, les caisses font un signalement au conseil régional de l’Ordre pour que soit saisie une juridiction disciplinaire et non la section des assurances sociales. Des signalements sont faits qui ne visent pas tant à obtenir le remboursement de sommes indues que la reconnaissance qu’une fraude a été commise. En reprenant les saisines des dernières années, on se rend compte que dans la plupart des cas les caisses ne demandent pas le remboursement de l’indu devant la section des assurances sociales de l’Ordre, sinon dans des cas particuliers qui entraînent un dépôt de plainte. Et même quand des demandes de remboursement ont été faites devant la section des assurances sociales, plusieurs désistements ont eu lieu pour ce volet des dossiers en cours de procédure, le remboursement ayant été obtenu soit par un accord soit auprès d’une juridiction civile. Les sections des assurances sociales ne sont donc pas utilisées comme le prévoit le code de la sécurité sociale. Ces points ont été relevés plusieurs fois, notamment lors du contrôle de la mission d’inspection des juridictions administratives.

M. Patrick Chamboredon. Je précise mon propos : l’Ordre des infirmiers ne souhaite pas être partie à la négociation conventionnelle. En revanche, nous devons être plus informés que nous ne le sommes et avoir avec la CNAM une relation beaucoup plus fluide : celle qu’entretiennent avec elle les Ordres des médecins et des pharmaciens. Peut-être la situation insatisfaisante actuelle tient-elle à ce qu’il n’y a de paramédicaux ni dans les agences régionales de santé ni au sein des CPAM. Des élèves infirmiers sont recrutés pour contrôler au niveau départemental, mais tout dépend du bon vouloir de la CPAM considérée. Là est peut-être l’écueil. Pour renforcer la prévention de la fraude, il serait bon que des auxiliaires médicaux figurent dans les rangs du contrôle médical de l’assurance maladie. L’Ordre recense 700 000 professionnels mais la DREES 900 000. Alors que le développement de l’exercice mixte va encore renforcer le nombre d’infirmiers exerçant en libéral, nous devrions avoir des correspondants dans les différents organes. Voilà ce que je voulais dire, non que l’Ordre voudrait être partie à la convention.

M. le président Patrick Hetzel. C’est bien ainsi que nous avions interprété vos propos. De manière générale, vous appelez à une bonne articulation entre l’assurance maladie et les ordres. M. Revel, lors de son audition, a indiqué que la CNAM privilégie d’autres voies que la saisine des sections des assurances sociales. Toute fraude appelle sanction, mais il faut aussi récupérer l’argent public indûment versé, et l’on peut entendre qu’une caisse, ayant détecté un problème, s’attache à optimiser cette récupération. L’arbitrage est difficile, mais le choix d’une voie permettant de récupérer les sommes indues dans des délais raisonnables plutôt que d’attendre tout en courant le risque de ne pas récupérer l’argent capté se justifie. Cette volonté de bonne gestion des deniers publics n’est pas choquante en soi.

M. François Simon. Le Pr Lyon-Caen et Mme Bismuth nous ont dit, et nous l’avons répété, que certaines voies d’intervention sont très compliquées. La voie disciplinaire est longue, singulièrement en cas d’appel ; le recours à la section des assurances sociales est d’une mise en œuvre difficile et demande aussi du temps ; la voie judiciaire, que la CNAM utilisait en cas de fraudes portant sur des sommes colossales, entraînait parfois des non-saisines et toujours des délais d’exécution insupportables et des coûts importants pour l’assurance maladie. Les explications de M. Revel sont de bon sens.

M. Jean-François Dumas. Comme l’Ordre des infirmiers, l’Ordre des masseurs-kinésithérapeutes et les deux syndicats représentatifs de la profession sont favorables à l’intégration de kinésithérapeutes conseils dans les services de contrôle médical de l’assurance maladie. Les kinésithérapeutes dispensent deux millions d’actes par jour. En l’état actuel de la composition des services de contrôle médical, il est excessivement difficile de contrôler ces actes.

M. le président Patrick Hetzel. Messieurs, je vous remercie pour vos réponses très directes à nos questions.

28. Audition de M. Franck Von Lennep, directeur de la sécurité sociale, accompagné de M. Laurent Gallet, chef de service, adjoint au directeur, et de Mme Dorastella Filidori, cheffe de la mission comptable permanente (lundi 27 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, nous accueillons aujourd’hui M. Franck Von Lennep, directeur de la sécurité sociale, accompagné de M. Laurent Gallet, chef de service, adjoint au directeur, et de Mme Dorastella Filidori, cheffe de la mission comptable permanente.

Monsieur le directeur, vous avez succédé le 12 juin à Mme Mathilde Lignot-Leloup, qui avait été auditionnée par notre commission d’enquête au tout début de nos travaux, le 11 février.

Alors que la série de nos auditions touche à sa fin, nous serons heureux de vous entendre sur les sujets que nous avons eu l’occasion d’approfondir au cours des derniers mois, d’autant que, dans vos précédentes fonctions, vous étiez responsable du pôle « santé, protection sociale, politiques sociales » au cabinet du Premier ministre.

C’est ainsi que reviendrons sur la question du nombre de cartes Vitale actives en circulation, sur celle du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), sur les chiffres de la fraude sociale en 2019 ou encore sur le rôle de la direction de la sécurité sociale (DSS) dans le pilotage de la lutte contre la fraude.

Vous êtes par ailleurs économiste de formation et pourrez sans doute nous apporter des éclairages sur l’impact économique de la fraude aux prestations sociales.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, je signale que votre prédécesseure nous a indiqué, sous serment, certains chiffres, mais que, quarante-huit heures plus tard, un communiqué de presse faisait état de données différentes. Cela nous a évidemment surpris et fait douter de la véracité et des propos de votre prédécesseure et du contenu du communiqué. Sur la forme, il nous a semblé que la représentation nationale avait été traitée de manière curieuse.

Je vous le dis tout de go : nous ne souhaitons pas que pareille mésaventure se reproduise. Vous parlerez sous serment, et si nous vous demandons des chiffres, j’espère que ce seront cette fois les bons. La représentation nationale a le droit de les connaître.

Si nous n’avons pas demandé à votre prédécesseure de revenir devant notre commission, c’est que la pandémie est passée par là, mais je peux vous dire que les commissaires ont été choqués par la manière indigne dont les choses se sont passées.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, madame, messieurs, à lever la main droite et à dire « Je le jure. »

(M. Franck Von Lennep, M. Laurent Gallet et Mme Dorastella Filidori prêtent successivement serment.)

M. Franck Von Lennep, directeur de la sécurité sociale. En prenant mes fonctions de directeur de la sécurité sociale, j’ai conscience de l’importance de la juste prestation. Son montant doit découler d’un calcul précis et son versement doit écarter toute fraude potentielle. Cela suppose de lutter contre la fraude, depuis la prévention jusqu’à la détection, la sanction et le recouvrement des sommes dues.

Pour avoir suivi ces sujets dans mes différentes fonctions, j’ai noté que nous avions largement enrichi l’arsenal juridique et opérationnel ces quinze dernières années. Mais je sais – vos travaux et ceux de la Cour des comptes le montrent – que nous ne sommes pas au bout du chemin.

Je souhaite compléter les éléments que vous a donnés Mme Mathilde Lignot-Leloup en évoquant les avancées obtenues depuis le mois de février.

Nous disposons désormais du montant du préjudice subi ou évité en 2019 : il est de 1,5 milliard d’euros, contre 1,2 milliard l’année précédente. La hausse est donc notable.

Par ailleurs, le ministre de l’économie, des finances et de la relance a annoncé il y a une quinzaine de jours une évolution institutionnelle importante : la mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) remplacera la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF). Cette structure permettra de structurer des groupes opérationnels nationaux anti-fraude – nous les appelons déjà « GONAF » –, animés par des administrations centrales et réunissant l’ensemble des acteurs concernés sur chaque thème. Ces lieux d’échanges permettront de définir des stratégies et des plans d’action, ce qui manquait certainement dans la période précédente. En effet, s’il y avait des plans d’action aux niveaux local et départemental, on était davantage dans un échange sur les bonnes pratiques au niveau national. La DSS est membre d’un grand nombre de ces groupes et pilote le groupe de travail dédié à la fraude à la résidence. Ces groupes, installés pour la plupart en juin, auront défini les premiers plans d’action dans les tout prochains mois.

J’en viens à la question du nombre de cartes Vitale. La comparaison entre le nombre de cartes Vitale et la population susceptible de disposer d’une carte montre qu’il y a environ 3 millions de cartes manquantes, tous régimes confondus. Pour une raison ou une autre, et alors qu’elles sont éligibles, trois millions de personnes ne détiennent pas de carte. En revanche, certains régimes sont excédentaires : il y a davantage de cartes que de personnes éligibles. C’est sur ce chiffre qu’a pu se focaliser le débat.

Le nombre de cartes surnuméraires est en forte diminution, des plans d’action, ciblés sur des petits régimes, ayant été engagés depuis l’année dernière. À ce jour, il n’en reste plus que 152 000 – c’est le chiffre de ce matin –, chiffre qui devrait encore baisser dans les prochains mois. C’est d’abord une question de gestion opérationnelle dans de petits régimes.

Vous avez déploré, lors de l’audition de ma prédécesseure, que le montant des prestations versées ne figurait pas dans le RNCPS alors que la loi le prévoyait. C’est désormais le cas, nous l’alimentons depuis juin : cela permettra de multiplier les usages que peuvent en tirer les différents organismes.

La mise en œuvre du dispositif de prise en compte contemporaine des ressources dans le calcul des aides personnelles au logement a été repoussée ces derniers mois, mais je considère déjà cette réforme comme un progrès. Elle permettra de réduire les erreurs de calcul, d’abord pour la prime d’activité, ensuite pour le revenu de solidarité active (RSA). Cela constituera probablement une avancée majeure dans la gestion de ces prestations qui font l’objet du plus grand nombre de fraudes, comme le montrent les enquêtes de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

J’ai conscience qu’il reste beaucoup de progrès à accomplir. Premièrement, il faut continuer à investir dans la lutte contre la fraude, à la fois en moyens humains – 4 300 équivalents temps plein (ETP) dans l’ensemble des caisses de sécurité sociale sont dédiés à la lutte contre la fraude – et dans les systèmes d’information. Il nous semble que le « retour sur investissement » est positif, puisque les sommes recouvrées sont plus élevées que les coûts. Il faudra poursuivre ces investissements, si possible dans les deux prochaines années, dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion (COG). Le retour sur investissement sera d’autant plus élevé que l’on saura mieux cibler et détecter les fraudes à enjeux.

Nous devons mieux évaluer la fraude. Je sais que les parlementaires et la Cour des comptes regrettent souvent le manque d’évaluation dans ce domaine. La CNAF et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) se prêtent à l’exercice, même si les évaluations sont moins complètes pour les branches vieillesse et maladie. Par ailleurs, les enquêtes effectuées sur la base de sondages majorent potentiellement la fraude existante. Il faut pouvoir disposer, dans un avenir qui ne soit pas trop lointain, d’une vision stabilisée du montant des fraudes dans les différentes branches.

Il ne suffit pas de détecter les fraudes, encore faut-il réussir à recouvrer les montants. En la matière, des avancées ont été obtenues, mais elles sont sans doute insuffisantes. Nous espérons que le groupe opérationnel consacré au recouvrement des créances frauduleuses pourra, dans les prochains mois, déterminer des plans d’action très concrets pour progresser sur ce sujet.

Enfin, nous devons harmoniser les procédures entre l’ensemble des branches, avoir une vision transversale plus cohérente des sanctions administratives et relever certaines d’entre elles. Même si leur montant doit laisser un reste-à-vivre, il est important qu’elles soient appliquées lorsque la fraude est avérée. Nous prévoyons une harmonisation et un texte, d’ici le début de l’année prochaine.

J’approuve pleinement l’ensemble des recommandations faites au travers des travaux parlementaires sur le renforcement des échanges de données, l’accès aux fichiers, le meilleur ciblage des fraudes à enjeux et des fraudes en bande organisée, ainsi que sur l’évolution du RNCPS.

Le numérique en santé peut avoir un impact positif sur la lutte contre la fraude avec le développement et la généralisation des prescriptions électroniques. Certes, cela prendra encore un peu de temps, mais j’espère que cela se fera le plus vite possible. Quant à la e-carte Vitale sur smartphone, encore en cours d’évaluation, elle pourrait apporter des garanties supplémentaires de sécurité.

Le champ d’action est large. Je serai très attentif aux recommandations de la Cour des comptes ainsi qu’à celles de votre commission d’enquête, sur notre arsenal juridique, mais aussi sur nos organisations et nos processus.

M. le président Patrick Hetzel. Je souhaite revenir sur le RNCPS. Combien de numéros d’inscription au répertoire (NIR) étaient-ils enregistrés au 30 juin 2020 ?

M. Franck Von Lennep. 73,7 millions.

M. le président Patrick Hetzel. Sachant que la population résidant en France est de 67 millions, le delta est de l’ordre de 6,7 millions, soit près de 10 %. Qu’est-ce qui peut justifier cet écart ? Peut-il y avoir des doublons et ceux-ci peuvent-ils être liés à l’affiliation d’un assuré à différents régimes ?

Mme Dorastella Filidori, cheffe de la mission comptable permanente. Nous avons fait le rapprochement avec l’écart de 7 millions annoncé par la Cour des comptes. Nous sommes partis de l’estimation de la population faite par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), qui était, au 1er janvier 2020, de 67 millions. Pour avoir un périmètre comparable, on ajoute les pensionnés et rentiers vivant à l’étranger, 1,2 million, les assurés auprès de la caisse des Français de l’étranger (CFE), 200 000, les frontaliers étrangers travaillant en France, 10 000, les personnes détachées continuant à cotiser en France, 217 000, les ayants droit de cette population, 180 000, enfin les situations diverses, 20 000, soit un total de 69 millions de personnes. Ensuite, nous avons comparé ce chiffre aux ouvertures de droits qui étaient, au 1er janvier, de 72,4 millions, auxquelles il convient de retrancher 1,5 % – 1,1 million –, qui correspond au délai de mise à jour entre les bases internes de la CNAM.

M. le président Patrick Hetzel. On part donc de 67 millions.

Mme Dorastella Filidori. On ajoute les personnes ne résidant plus en France, et qui continuent à avoir des droits.

M. le président Patrick Hetzel. Cela fait 69 millions.

Mme Dorastella Filidori. Puis on compare avec les ouvertures de droits, qui sont de 72,4 millions.

M. le président Patrick Hetzel. Il reste un delta de 3,4 millions.

Mme Dorastella Filidori. Il faut en retrancher le nombre correspondant au délai de mise à jour, ce qui donne 71,3 millions. L’écart n’est plus de 7 millions, mais de 2,4 millions.

M. le président Patrick Hetzel. Pourquoi un tel delta ?

Mme Dorastella Filidori. Nous investiguons. Nous avons déjà exclu une hypothèse : ce ne sont pas des personnes retraitées, des centenaires. Nous savons que c’est la tranche d’âge des 24-60 ans, autrement dit la population active, qui est concernée. Nous cherchons à comprendre les raisons d’un tel écart, et comment on peut le résorber.

M. Franck Von Lennep. Ces 2 millions sont un ordre de grandeur puisque le chiffre de départ, 67 millions, n’est pas un chiffre administratif précis.

M. le président Patrick Hetzel. Ce sont tout de même les données de l’INSEE ! Comme tout le monde, nous nous basons sur les chiffres de l’INSEE, nous n’y arriverons pas si nous partons dans un relativisme intégral.

M. Franck Von Lennep. Je précise que c’est un ordre de grandeur, sans me focaliser sur la virgule. Nous ne savons pas qui sont ces personnes, mais il doit probablement s’agir d’individus qui ne résident pas en France, ou qui ont quitté le territoire depuis plusieurs mois ou plusieurs années. Nous devons définir le plus clairement possible le champ des personnes concernées et élaborer des plans de contrôle permettant de fermer leurs droits, afin d’empêcher tout abus ou fraude ultérieurs. Il peut s’agir de personnes qui n’ont pas forcément compris qu’elles n’avaient plus de droits ouverts. Nous allons y travailler très activement dans les prochaines semaines, mais nous ne pouvons pas fournir de réponse précise aujourd’hui.

M. le président Patrick Hetzel. Je retiens que ces 2,4 millions de personnes, probablement, ne résident pas ou plus en France. Savez-vous quand la DSS sera en mesure de documenter tout cela ?

M. Franck Von Lennep. Je n’ai pas pu échanger avec le directeur de la CNAM, puisqu’il n’est pas encore nommé. L’un de ses chantiers sera de définir un plan de contrôle de la protection universelle maladie (PUMA). Actuellement, des contrôles sont menés sur la condition de résidence, et, comme je l’ai dit, nous y travaillons dans le groupe national. Il faudra définir un plan de contrôle de la condition de résidence, mais pas seulement sur les bénéficiaires de la PUMA.

M. le président Patrick Hetzel. Effectivement, la nomination de M. Thomas Fatome n’est pas encore intervenue juridiquement. Nous auditionnerons jeudi son prédécesseur, M. Nicolas Revel, sans manquer de l’interroger sur ce delta de 2,4 millions.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous aurez bien compris que notre objectif n’est pas d’embêter les administrations publiques, qui luttent contre la fraude, mais de vérifier que ces approximations ne révèlent pas une fraude qui n’aurait pas été détectée. Il s’agit aussi de mettre fin à la polémique qui a fait suite au rapport de la mission confiée aux parlementaires Carole Grandjean et Nathalie Goulet. Il était question il y a deux ans de 6 millions de cartes Vitale surnuméraires ; je suis heureux d’apprendre qu’il n’en reste plus que 152 000 en circulation, mais cela interroge sur les méthodes de calcul précédentes, comme sur la façon de communiquer.

Sur l’écart de 2,4 millions entre le nombre d’assurés possible et les immatriculations, j’ai compris, madame, qu’il s’agissait de catégories actives et très probablement de personnes parties à l’étranger. Personne, à commencer par le GIE SESAM-Vitale, n’est capable de donner la répartition du nombre de cartes Vitale par tranche d’âge. Disposez-vous de ces chiffres qui permettraient de corroborer le fait que cette sur-immatriculation concerne les catégories en âge de travailler ? Par ailleurs, savez-vous si ces sur-immatriculations font l’objet de droits versés par la CNAM ?

Mme Dorastella Filidori. La Cour des comptes a précisé que, pour cette population, la consommation de soins était inférieure à celle de la population INSEE. Ce sont les chiffres de 2018, ceux de 2019 doivent être encore affinés.

La CNAM va renforcer les contrôles sur les prestations versées au titre de la PUMA. D’autres contrôles ont été menés : sur la base d’échanges de données avec la direction générale des finances publiques (DGFIP), la condition de résidence a été vérifiée et confirmée dans 6 millions de cas, tandis que 320 000 contrôles et 164 000 contrôles, respectivement en 2018 et en 2019, portaient sur la consommation de soins. La CNAM se propose de lancer l’année prochaine 500 000 contrôles supplémentaires sur les non-consommants – des personnes dont les droits sont ouverts mais qui ne consomment pas. Cela nous permettra de renforcer notre plan d’action et de voir s’il y a lieu de renforcer davantage les contrôles sur les consommants par rapport aux contrôles déjà menés sur la PUMA et sur la condition de résidence.

Les chiffres qui figurent dans le communiqué n’ont pas été modifiés, ils découlent simplement d’une approche différente : nous n’avons pas comptabilisé les mêmes choses.

Nous avons ajouté à la population INSEE de 54,2 millions de personnes âgées de plus de 16 ans, et donc censées détenir une carte Vitale, 1,16 million de pensionnés et rentiers vivant à l’étranger, 200 000 assurés auprès de la caisse des Français de l’étranger (CFE), 10 000 frontaliers, 217 000 travailleurs détachés, 365 000 porteurs de cartes âgés de moins de 16 ans, ainsi que les personnes classées dans la catégorie « divers ». Cela donne un total de 56,2 millions de personnes.

Le parc de cartes Vitale était estimé à 58,3 millions en février, mais les travaux de fiabilisation ont conduit à le réduire de 1,6 million, pour atteindre 56,8 millions. La différence s’établit donc à 600 000.

Par ailleurs, et comme l’a expliqué M. Von Lennep, lorsque l’on compare les bases du répertoire national interrégimes des bénéficiaires de l’assurance maladie (RNIAM) – tous régimes confondus – et le dénombrement des cartes Vitale émises par le GIE, on constate un déficit. Il existe néanmoins quelques régimes excédentaires, avec 152 000 cartes environ.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Il est pour le moins dommage que des explications aussi précises n’aient pas été apportées lors de l’audition du mois de février. Le communiqué a créé le trouble car il semblait contredire le contenu de l’audition, d’une part, et le travail de la commission d’enquête, d’autre part. Je note que les éléments que vous venez de nous donner n’y figurent pas.

Vous avez évoqué la transformation de la DNLF en MICAF et la création de groupes nationaux opérationnels. Comment voyez-vous l’articulation entre leur mission et le travail mené par les services judiciaires et la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) pour lutter contre la fraude documentaire et la fraude à l’identité ? Ces fraudes, en constante évolution, souvent commises en lien avec des organisations criminelles, sont compliquées à appréhender. Elles constituent une porte d’entrée à une fraude plus massive, notamment sur les prestations.

Mme Dorastella Filidori. Nous avons souhaité associer le maximum de partenaires, l’ensemble des ministères et des organismes de sécurité sociale à cette nouvelle cellule en créant une dizaine de groupes de travail, coordonnés par la DSS et la MICAF : la DSS sera chef de file du groupe de travail sur la fraude à la résidence ; la DGFIP pilotera les groupes de travail sur le coût de la fraude fiscale et sociale commise via l’e-commerce et via la constitution de sociétés éphémères ; la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) sera chef de file du groupe de travail consacré à la justice pénale et au recouvrement des créances frauduleuses ; le ministère de l’intérieur pilotera le groupe de travail dédié à l’adaptation des moyens d’enquête aux enjeux du numérique. Ce sont les pistes d’action qui ont été identifiées, en fonction de ce que la Commission nationale de l'informatique et des liberté (CNIL) nous autorisait à faire. Ces groupes de travail ont été lancés avant l’été ; à la rentrée, chacun aura cerné les enjeux, identifié les difficultés et exprimé ses souhaits d’évolution. La MICAF est une structure plus légère que la DNLF ; elle pourra suivre de façon rapprochée les comités départementaux, les CODAF, et sera davantage opérationnelle.

M. le président Patrick Hetzel. Pouvez-vous me dire pourquoi mon décompte diffère du vôtre ? Selon l’INSEE, il y a en France 54,2 millions de personnes âgées de plus de 16 ans, population à laquelle il convient d’ajouter les 150 000 jeunes entre 12 et 15 ans qui détiennent une carte Vitale : 54,35 millions de personnes sont donc censées détenir une carte, étant entendu que les retraités qui résident à l’étranger n’y ont pas droit. Si le chiffre de 58,3 millions de cartes Vitale en circulation est correct, le delta est bien de 4 millions. J’aimerais comprendre en quoi ce raisonnement n’est pas celui que vous suivez.

Mme Dorastella Filidori. Le nombre de résidents âgés de plus de 16 ans s’élève bien à 54,2 millions, mais celui des détenteurs de carte Vitale âgés de moins de 16 ans atteint 365 000. En outre, il faut intégrer dans ce calcul les pensionnés et rentiers vivant à l’étranger – 1,16 million – les assurés auprès de la CFE – 200 000 –, les travailleurs frontaliers étrangers – 10 000 –, les travailleurs détachés qui continuent de cotiser en France – 217 000 – et d’autres situations encore. Le nombre de personnes censées détenir une carte Vitale atteint alors 56,2 millions de personnes. Si on le compare au parc de cartes Vitale, estimé à 56,8 millions, l’écart est de 600 000 cartes environ. Nous vous communiquerons ces chiffres.

M. le président Patrick Hetzel. Nous vous en remercions. Notre commission a manifestement besoin d’être éclairée sur un autre point, puisque nous sommes partis de l’idée que les personnes qui résidaient à l’étranger, notamment les retraités, ne pouvaient détenir de carte Vitale.

M. Laurent Gallet, adjoint au directeur. Les retraités du système français qui résident à l’étranger ont le droit de conserver leur carte Vitale s’ils ont cotisé au moins cinq ans dans le système français – la durée de cotisation sera portée à dix ans en juillet 2022. Ils continuent de cotiser sur leur pension, ce qui leur permet d’avoir des droits ouverts pour les soins dispensés en France, et uniquement en France. Une deuxième catégorie de population a le droit de conserver sa carte Vitale en partant à l’étranger : ce sont les personnes qui adhèrent à la CFE.

Mme Dorastella Filidori. Il faut y ajouter les travailleurs détachés, qui continuent de cotiser en France, ainsi que leurs ayants droit.

M. le président Patrick Hetzel. Avez-vous une idée du moment où l’écart entre la population INSEE et le nombre de NIR est apparu et des périodes où il s’est creusé ?

Nous savons que vous prenez à bras-le-corps ce problème, et nous vous en remercions, mais comment expliquez-vous que l’on ne s’emploie à résorber le phénomène que maintenant ? Les rapports parlementaires en ont fait état et, il y a dix ans déjà, le rapport de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale alertait sur le lien possible avec l’existence de fraudes. Faut-il penser que le travail des parlementaires n’est pas efficace et que leurs recommandations ne sont pas suivies ?

Mme Dorastella Filidori. Je ne peux pas dater ce décrochage, mais il est certain que nous ne sommes pas restés inactifs ces dix dernières années. À la suite de l’audit du service national d’identification des assurés (SANDIA) de 2010, qui avait permis de détecter un taux de fraude de 10 %, nous avons mis en place un guide d’identification précis, dont la dernière mise à jour remonte à 2018. Pour obtenir un NIR 99, il faut désormais fournir un document d’identité – carte d’identité ou passeport – et un acte d’état civil authentifié avec filiation. La DSS est régulièrement sollicitée lorsqu’un pays pose problème sur une certification. Vous mesurerez les efforts consentis en lisant le rapport du sénateur Jean-Marie Vanlerenberghe, qui a mis en évidence une baisse sensible du taux de fraude à l’immatriculation – celle-ci représente désormais moins de 150 millions d’euros. Pour autant, nous devons poursuivre nos efforts.

M. Alain Ramadier. Je vous remercie pour la clarté de vos explications. Je vous demande de bien vouloir nous communiquer le détail des chiffres afin que nous puissions les comparer à ceux qui nous ont été annoncés.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. La dématérialisation des prescriptions médicales est le meilleur moyen de lutter contre la fraude à l’ordonnance. Les ordres professionnels que nous avons auditionnés attendent beaucoup de cette dématérialisation mais ils ne comprennent pas qu’elle mette tant de temps à se concrétiser – en Espagne, elle est une réalité depuis 2007.

M. Franck Von Lennep. Avec des centaines de milliers de professionnels libéraux qui s’adaptent progressivement et utilisent plusieurs éditeurs de logiciels, il est compliqué de la mettre en œuvre ! Nous déployons actuellement les systèmes de dématérialisation pour les prescriptions d’arrêt de travail, nous basculerons bientôt de l’expérimentation à la mise en œuvre pour les prescriptions de transports. S’agissant des prescriptions pharmaceutiques en ville, nous devrions tenir l’objectif de décembre 2022, conformément aux engagements du Gouvernement.

La dématérialisation est un volet de la stratégie déployée par la délégation ministérielle du numérique en santé (DNS), qui englobe notamment l’espace numérique de santé. C’est tout l’écosystème qui est en cours de refondation : cette vision d’ensemble manquait jusque-là, nous venons de gravir une marche.

M. le président Patrick Hetzel. Sur le site ameli.fr, il est expliqué aux personnes prêtes à s’expatrier : « Du fait de votre départ de France, vos frais de santé ne sont plus couverts par l’assurance maladie française. Néanmoins des dispositifs existent pour vous permettre de bénéficier d’une prise en charge de vos soins dans votre nouveau pays de résidence. Certains États ont signé une convention de sécurité sociale avec la France pour permettre aux retraités affiliés au régime français et résidant sur leur territoire de se faire rembourser leurs frais sur leur lieu de résidence. » Si j’en crois ameli.fr, toute personne qui réside à l’étranger, hors Union européenne, ne devrait donc plus avoir de carte Vitale.

M. Laurent Gallet. Ce qui est écrit sur ameli.fr ne contredit pas ce que je vous ai dit : les personnes qui partent à l’étranger ne sont plus prises en charge par la sécurité sociale française pour les soins qui interviennent dans leur pays de résidence ; elles doivent s’affilier localement ou recourir à une assurance privée. En revanche, ces retraités ont des droits ouverts pour les soins reçus en France. C’est à ce titre qu’ils peuvent conserver leur carte Vitale.

M. le président Patrick Hetzel. Cela signifie-t-il que la quasi-totalité des retraités résidant à l’étranger conservent leur carte Vitale et peuvent continuer de bénéficier du système de soins français ?

M. Laurent Gallet. Ces retraités du système français cotisent sur leur pension ; ils peuvent donc être pris en charge pour les soins dispensés en France. Mais un Français retraité d’un système allemand, par exemple, ne peut pas obtenir de carte Vitale.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous remercie pour cet échange et vous demande de bien vouloir nous transmettre par écrit les données chiffrées ; elles nous permettront d’avoir une discussion « normalisée » avec M. Nicolas Revel.

29. Audition de Mme Marie Azevedo, présidente de la société RESOCOM, accompagnée de Mme Mélanie Pauli-Geysse, directrice de la communication et des relations institutionnelles (mardi 28 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. La société RESOCOM a été créée il y a une vingtaine d’années. Elle est spécialisée dans la sécurité documentaire et la détection des fraudes, usurpations et contrefaçons. Elle délivre ses prestations aux entreprises du secteur bancaire et financier, mais aussi au monde de l’assurance et des mutuelles, et à différentes professions non financières.

Mesdames, je voudrais tout d’abord vous remercier d’avoir répondu à notre invitation, alors que les délais étaient extrêmement courts. Nous serons heureux de vous entendre sur les activités de votre société, sur les types de fraude que vous avez la tâche de déjouer et sur les méthodes et techniques que vous employez. Vous nous indiquerez aussi, à la lumière de votre expérience, les pistes d’amélioration qui pourraient exister selon vous dans la lutte contre les fraudes aux prestations sociales – puisque tel est l’objet de notre commission d’enquête.

Vous travaillez habituellement avec le secteur financier et celui de l’assurance, mais la fraude concerne aussi la police aux frontières, par exemple – nous nous sommes rendus à la direction centrale il y a quinze jours. En outre, il n’est pas rare, notamment quand sont impliquées des organisations finançant le terrorisme, que les fraudes aux prestations sociales s’accompagnent de tentatives visant à capter les ressources des établissements financiers, notamment à travers des demandes de crédit se fondant sur de faux documents ou sur des usurpations d’identité. Nous avons auditionné des assureurs ainsi que l’Association de lutte contre la fraude à l’assurance (ALFA), ce qui nous a permis de constater que, hélas, les méthodes de fraude sont de plus en plus sophistiquées ; je suppose que vous avez vous aussi des témoignages à apporter en ce sens.

Avant de vous donner la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Marie Azevedo et Mme Mélanie Pauli-Geysse prêtent successivement serment.)

Mme Marie Azevedo, présidente de la société RESOCOM. Monsieur le président, messieurs les députés, je vous remercie de votre invitation. Même si les délais étaient courts, j’ai eu à cœur de préparer cette présentation. J’ai également à cœur de partager avec vous l’expérience que nous avons acquise depuis plus de vingt ans – car j’ai créé RESOCOM en 1999. Internet était alors à l’aube de son développement. Je venais du domaine de la monétique et j’avais fait le constat que les banques ouvraient des comptes sur la base de fausses identités et que c’était ensuite le commerce de proximité qui était directement victime d’escroqueries, selon le terme que l’on employait à l’époque. J’avais alors publié un rapport, que j’avais partagé avec le groupement d’intérêt économique (GIE) des cartes bancaires et la Banque de France. J’avais également eu l’audace de le communiquer aux correspondants de l’organisation internationale de police criminelle (INTERPOL) et de l’office européen de police (EUROPOL).

Mon rapport n’a pas été totalement suivi d’effet, mais le GIE cartes bancaires s’y est beaucoup intéressé. À l’époque, il entendait généraliser le paiement monétique – c’est-à-dire réalisé au moyen de cartes bancaires. Par ailleurs, il avait la responsabilité de la fraude. À ce titre, il devait comprendre un peu mieux comment étaient pratiquées les ouvertures de compte frauduleuses ; je lui ai fourni un éclairage sur ce point. Cela a constitué la première brique de notre activité : RESOCOM, en 1999, avait pour vocation de faire de l’audit et de la sensibilisation aux risques de fraude aux moyens de paiement. Assez rapidement, le GIE m’a invitée à présenter mon rapport auprès des banques et à les « éduquer ». Le défi était très difficile à relever, car elles avaient déjà des procédures : il a fallu les remettre en cause. Elles avaient aussi une batterie de réglementations qui leur permettaient de dire qu’elles procédaient aux diligences nécessaires s’agissant de l’ouverture des comptes, de la délivrance des moyens de paiement et de l’accès au crédit.

J’ai été très fière de m’intéresser au sujet puis de le défendre. J’ai commencé par les banques des caisses régionales, qui sont toujours mes clientes, d’ailleurs. Comme je ne connaissais pas les banques au départ, mon objectif a été de les associer en leur permettant de décrire le risque, pour leur proposer ensuite la lecture que j’en faisais et les aider à améliorer leurs process. En faisant de l’audit au sein des services du contentieux, j’ai assez rapidement compris qu’il y avait un véritable problème lié à la lecture des documents d’identité. À l’époque, dès lors qu’un document portait une photographie, il permettait de justifier son identité : il pouvait même s’agir d’une carte Orange ou d’un permis bateau. Ma démarche a permis d’ouvrir un véritable débat sur ce qu’était, en France, un document d’identité.

Il fallait établir une liste des documents d’identité, puis éduquer les conseillers à leur reconnaissance. S’agissant de la carte d’identité, elle n’est pas obligatoire en France : il faut donc aussi comprendre que certaines personnes n’en disposent pas. Quant aux titres de séjour, à l’époque, ils étaient différents en fonction du pays d’origine. Pour ces raisons, reconnaître les divers documents d’identité français présentait une certaine difficulté. Avec la mise en œuvre des accords de Schengen, la difficulté est devenue majeure, car il a fallu apprendre à reconnaître en plus les documents d’identité des pays membres. J’ai dû faire preuve de pédagogie. J’ai ainsi créé une base de données rassemblant tous les documents d’identité français et européens – je parle des pays de l’espace Schengen –, dont les passeports. Cette base de référence s’appelle Verify, car elle permet de savoir à quoi ressemble tel ou tel document d’identité, qu’il soit français ou européen. En outre, je me suis orientée vers la veille concernant la délivrance des documents, car il fallait aussi comprendre comment fonctionnaient, à cet égard, les États membres et leurs services d’état civil : les règles sont très différentes d’un pays à un autre et en fonction du type de document. La base de données existe toujours ; elle est alimentée au fil de l’eau.

C’est le dispositif le plus élaboré que j’aie créé. Il a immédiatement permis aux banques de réduire la fraude. À partir du moment où cette connaissance a été donnée aux conseillers, ils ont été rassurés de savoir qu’ils allaient bien faire leur travail. Auparavant, ils respectaient une procédure, mais celle-ci n’était pas de nature à leur permettre d’éviter l’ouverture de comptes au moyen de documents falsifiés ou contrefaits qui leur étaient présentés.

La Caisse d’épargne de Paris a été mon premier client. Pour ne rien vous cacher, le contrôleur général de l’époque a constaté qu’en moins de trois mois le montant des fraudes qu’il subissait était passé de 120 000 à 10 000 euros par jour – il m’a envoyé un courrier pour me le dire. Cela m’a encouragée à développer davantage mes services, et surtout à faire preuve de plus de pédagogie encore, car c’était de cela que les banques avaient besoin. Je n’ai pas de pouvoirs magiques : la fraude n’a pas été éradiquée. Elle existe et existera toujours. Après la mise en œuvre du dispositif par la Caisse d’épargne de Paris, elle s’est assez rapidement déplacée, et les autres caisses régionales ont constaté sa recrudescence – la fraude était répartie entre les banques de la place. Les caisses régionales m’ont donc sollicitée pour que je mette à leur disposition le même système. Celui-ci avait été imaginé pour un établissement en particulier, et financé par lui. Par la suite, il a fallu que je pense les choses différemment, de manière plus globale : il s’agissait de mutualiser l’information et de la rendre disponible pour l’ensemble des acteurs économiques. Afin d’aller plus loin, j’ai associé les banques au développement de la plateforme. Celle-ci existe toujours. Elle comporte la liste des documents acceptés par chaque banque. Elle vise aussi à aider les établissements à respecter leurs obligations réglementaires.

Le dispositif a permis progressivement d’identifier les documents français et européens, y compris les documents de voyage international et les permis de conduire, et de fournir la preuve du contrôle réalisé. En effet, un dispositif n’est efficace que si l’on contrôle qu’il est bien mis en place et qu’il permet un retour sur investissement. À cet égard, je puis vous assurer que les banques sont très exigeantes. Le retour sur investissement est immédiat : à partir du moment où les banques identifient un document posant problème, elles évitent le risque.

J’ai apporté plusieurs exemples de faux, en particulier certains utilisés par des terroristes, ce qui est particulièrement important : je vais vous faire passer un classeur pour que vous vous rendiez compte de la qualité des documents. Comme je le disais, la dimension pédagogique fait également partie de notre travail. J’ai joint à ces exemples, pour vous donner une idée des différents types de faux documents, un certain nombre d’illustrations des nouvelles pratiques, à savoir l’usurpation d’identité et la falsification de documents, visant notamment la carte d’identité française.

Mon propos a pour objectif de partager avec vous notre riche expérience et d’illustrer notre parcours de plus de vingt ans dans le domaine de l’expertise avec des chiffres issus de constats, puisque, dès le départ, j’ai mis en place des outils destinés à mieux comprendre les besoins des banques, et ce dans tout le pays.

Nous sensibilisons le personnel d’une manière différente selon la population concernée, notamment lorsqu’il s’agit d’immigrés. Les populations ne sont pas les mêmes selon les quartiers et les régions. L’idée est de suivre les besoins des banques et d’adapter les outils. Le dispositif est agile, les mises à jour sont faites en temps réel, y compris pour tenir compte des nouvelles pratiques de fraude. Notre système permet aussi d’établir un historique de toutes les alertes. Nous avons en outre la possibilité de géolocaliser le parcours des fraudeurs, ce qui est très intéressant, mais aussi celui des victimes d’usurpation d’identité, car mon objectif est également d’accompagner ces dernières : l’usurpation d’identité est un fléau dans notre société, et donc un enjeu considérable. À cet effet, j’ai créé une association loi de 1901, car il était difficile de parler de la question – il y a vingt ans, elle était taboue, et elle l’est encore un peu. Grâce à vous et aux journalistes, ce ne sera plus le cas.

Il y a là un véritable problème de société : n’importe quel citoyen du monde est une victime potentielle de l’usurpation d’identité, personne n’est à l’abri. En effet, à tout moment, nous pouvons être amenés à présenter un document d’identité ou à en faire une photocopie, par exemple. Si le comportement de l’usager titulaire du document comporte un risque, celui de la tierce personne à laquelle le document est présenté n’est quant à lui pas du tout maîtrisable et peut conduire à une usurpation d’identité, en France ou à l’étranger.

Je vous transmettrai également un fichier que j’ai eu l’occasion de partager avec le magistrat Charles Prats. Celui-ci m’avait demandé un échantillon, que je lui ai fourni il y a quelques semaines. Il a constaté qu’un certain nombre de noms correspondaient à ceux de personnes faisant l’objet d’enquêtes. Il est important de voir comment la fraude circule : un même document, français ou européen – car, avec la libre circulation, il y va de l’identité de tous les citoyens européens –, peut être utilisé plusieurs fois : on s’aperçoit qu’un numéro de document peut être partagé par plusieurs titulaires, avec des photos différentes. Nous avons géolocalisé cette utilisation sur la carte en France – la géolocalisation du risque est l’un des services que je rends au quotidien à chaque banque.

La banque évalue le risque car elle doit surveiller ses finances. Sur le plan réglementaire, elle a aussi l’obligation de contrôler l’identité de ses clients. Sa réputation est également en jeu – sans parler de l’enjeu de sociétal. À cet égard, les premières banques clientes du dispositif RESOCOM, notamment le groupe Crédit agricole, soutiennent l’association que j’ai créée. Au sein de ce groupe, le recours à notre système a été rendu obligatoire, et j’ai la grande fierté de savoir que, depuis 2003, il est utilisé aussi bien dans les banques régionales que dans les banques nationales, les organismes de crédit à la consommation et, plus récemment, pour l’ouverture de compte à distance. Bien évidemment, le groupe Crédit agricole n’est pas notre seul client, mais il représente un échantillon très important et a joué un rôle historique dans l’évolution de notre système : nous disposons des données consolidées relatives à son utilisation à l’échelle de l’ensemble du groupe. Ces statistiques lui sont très précieuses.

Pour en venir aux travaux de votre commission, j’ai pris conscience du fait qu’il y avait une véritable difficulté pour les organismes sociaux. Dans le cadre de RESO-club, l’association que j’évoquais, nous les avons invités à de nombreuses reprises ; certains sont venus. Nous avons fait un certain nombre de tentatives pour collaborer avec eux. Les banques exigent un retour sur investissement important ; les organismes sociaux, quant à eux, ont besoin de faire mûrir le sujet, car la lutte contre la fraude n’est pas leur vocation principale. Nous avons fait des tests et engagé un certain nombre de démarches. Malheureusement, cela n’a pas abouti.

J’ai créé RESOCOM sur mes fonds personnels et, encore maintenant, je suis seule au capital de la société. Je tiens à le souligner, car j’ai eu à surmonter toutes les objections du marché, liées au fait que la fraude à l’identité était un sujet à propos duquel il était difficile de se faire entendre, et j’ai dû également financer la recherche et développement, ce que j’ai fait avec des partenaires qui sont aussi des clients. Cette année encore, nous bénéficions du crédit d’impôt recherche – qui constitue une aide très importante pour la société –, puisque nous évoluons en permanence : le dispositif est modifié en fonction des besoins et s’adapte à tous les secteurs d’activité.

Une vraie question se pose du côté des organismes sociaux. S’ils n’avaient pas suffisamment conscience, entre 2006 et 2011, de l’efficacité du dispositif que j’ai développé pour les banques, ils pourraient peut-être s’en inspirer aujourd’hui. En tout cas, je serais très heureuse de partager mon retour d’expérience et ma démarche, qui est audacieuse et correspond à une certaine éthique.

Malgré les évolutions du marché, je suis toujours là. Cela dit, je ne considère pas que j’ai des concurrents en ce qui concerne la veille et l’expertise, facilitée par la technologie, que je propose.

Il est beaucoup question, désormais, des « fintech », qui sont largement financées. Il est important que d’autres initiatives puissent aussi exister. Je n’ai été financée par personne, sinon par mes propres clients, qui ont fait confiance à mon système. Je leur apporte une forme de garantie reposant sur l’échange, l’expertise et le savoir-faire, et de la sécurité, notamment en ce qui concerne les données qui me sont confiées. Mes clients ont un certificat leur permettant de dire que tel document est conforme ou non à certaines règles, et nous pouvons ensuite identifier les vrais faux.

J’espère que vous pourrez m’aider à partager ma démarche grâce à cette audition, et ainsi aider d’autres secteurs, notamment celui des organismes sociaux.

Ma collaboratrice ici présente, qui est en charge de la communication et des relations institutionnelles, s’intéresse de très près à cette question, aux tests, inaboutis, qui ont été menés, et à la manière dont nous pourrions adapter nos outils aux organismes sociaux.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous travaillez à la fois sur la fraude documentaire et sur l’usurpation d’identité. Comment voyez-vous, concrètement, les évolutions ? L’usurpation d’identité devient-elle le ressort privilégié de celles et ceux qui fraudent, d’une manière isolée ou non – étant entendu qu’il peut s’agir, en parallèle, de financer des activités criminelles ?

Nous sommes preneurs de votre proposition : les cas concrets nous intéressent. Nous avons observé un certain nombre d’éléments lorsque nous avons visité les services de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), en particulier leur capacité de détection de vrais faux documents ou de documents falsifiés. La falsification se complexifie parce que la sécurité d’un certain nombre de documents a progressé, et c’est tant mieux – mais il y a toujours des risques. Nous avons aussi testé, lorsque nous avons visité le service administratif national d’identification des assurés (SANDIA), quelques fausses identités dont nous avions connaissance. On voit que le dispositif de sécurisation d’organismes tels que le SANDIA s’améliore, mais il reste un niveau de risque que des organisations criminelles essaieront toujours d’exploiter, c’est une évidence.

Mme Marie Azevedo. L’usurpation d’identité est un enjeu majeur.

La fraude documentaire s’est industrialisée. Au début, je voyais des falsifications ou des contrefaçons grossières ; aujourd’hui, c’est de plus en plus sophistiqué, avec des moyens qui ne sont pas nécessairement énormes.

Mon objectif est aussi de comprendre les comportements. Amédy Coulibaly a utilisé un document d’identité pour obtenir des financements pour son action terroriste – cela figure dans la documentation que j’ai apportée. Ce n’est pas un faux document qui était en cause, mais un comportement. Cela fait partie de l’analyse que je transmets en temps réel : la fréquence d’utilisation des documents peut être suspecte. Le document utilisé, lui, ne comportait aucune anomalie.

C’est en raison de ce problème que j’ai mis en place un service supplémentaire. Les faussaires auront toujours un train d’avance. Mon rôle est de faire de la veille et d’analyser les comportements. J’ai su apporter une solution, et je continue à m’adapter en permanence.

Amédy Coulibaly avait ouvert un compte dans une agence, et il a souscrit un certain nombre de crédits à la consommation, notamment en matière automobile. Tout était vrai, mais la fréquence d’utilisation du document d’identité était suspecte.

Je ne peux pas dire que le document est faux – je n’ai aucune légitimité pour le faire – mais j’apporte une aide à la décision. J’invite chaque conseiller à être attentif, à être vigilant sur l’ensemble du dossier.

C’est la fiche de paie qui était fausse, en l’occurrence. Nous fournissons des éléments pour vérifier la cohérence de ces documents, qui sont semi-structurés. Il est difficile de vérifier s’il y a des éléments de sécurité. Notre dispositif a pu aider les banques à éviter un risque.

J’ai invité des victimes d’usurpation d’identité dans le cadre de RESO-club. Une personne a dû justifier pendant quatorze ans, auprès des institutions financières mais aussi de sa famille, qu’elle n’était pas à l’origine de tous les crédits souscrits en son nom pendant cette période. On lui a tout saisi au départ. Le jugement est intervenu au mois de décembre dernier : l’usurpateur s’est vu infliger une peine de 3 500 euros d’amende et d’un an de prison. La justice ne suit pas du tout…

La victime m’a dit que la seule chose vraie dans le dossier était la carte d’identité, que l’usurpateur avait pu obtenir un certificat de naissance et ainsi un vrai document d’identité – c’est tout à fait possible : il y a une faille évidente du côté de l’administration. J’ai passé le document dans mon système, et j’ai été un peu mal à l’aise. Il y avait une anomalie. Cela peut être lié au fait que le document est encrassé, imparfait – il est vrai, mais une tache masque un caractère et le système de reconnaissance optique de caractères (OCR) conclut que le document présente une anomalie. J’ai fait une expertise : j’ai confirmé à la victime que la carte d’identité figurant dans le dossier était contrefaite. Le document avait été dupliqué et utilisé au sein d’un réseau. C’est pourquoi d’autres banques ou créanciers se mettaient à poursuivre à leur tour la victime.

La démarche de RESOCOM et de l’association est notamment d’inviter les victimes d’usurpation à venir s’exprimer. Il faut regarder de quoi il s’agit, sinon il est difficile de comprendre leur parcours du combattant. Quelques victimes m’ont contactée dernièrement, grâce à l’association. Je leur ai immédiatement indiqué la démarche à suivre – il faut commencer par déposer plainte, bien sûr. J’ai intégré dans ma base de données les documents volés, afin de l’enrichir. Une des personnes, qui habite dans la région de Montpellier, sait que des comptes ont été ouverts à Arles et à Perpignan.

L’utilité publique est dans mon état d’esprit. Il s’agit d’apporter une réponse aux citoyens et aux victimes d’usurpation d’identité, en plus des banques.

L’usurpation d’identité se professionnalise. Lorsque j’ai commencé, on falsifiait des prénoms ou des dates de naissance, parce que les personnes concernées étaient fichées à la Banque de France. Aujourd’hui, il peut s’agir de personnes fichées S qui cherchent à obtenir des crédits en recourant à une autre identité.

Il y a deux ans, la Lituanie a connu une faille dans son état civil, ou plutôt dans ses systèmes informatiques. J’ai identifié un certain nombre de cartes d’identité lituaniennes concernées. Elles sont sécurisées – elles sont faites en polycarbonate et utilisent la biométrie – et parfaitement maîtrisées sur le plan industriel, mais des fichiers ont été usurpés par un réseau. Des gens tout à fait convenables ont ouvert un compte en France, dans une agence située à la campagne. On a mis en cause mon système en disant qu’il ne savait pas lire un document exotique tel qu’une carte d’identité lituanienne. J’ai apporté la preuve que nous savons non seulement lire une carte d’identité lituanienne – qui est européenne – mais aussi voir que le document en question est volé. J’ai mis en place un réseau de coopération qui m’a permis d’avoir des informations sur le fait que l’identité avait été usurpée et que la carte d’identité était fausse, même si elle ressemblait à une vraie carte d’identité lituanienne.

Je peux, effectivement, ne pas tout connaître. Mais j’améliore depuis vingt ans mon système, qui devient de plus en plus performant. J’ai des clients qui me font confiance.

M. Michel Zumkeller. Merci pour l’éclairage très intéressant que vous nous avez apporté.

Si j’ai bien compris, l’action que vous avez engagée il y a vingt ans avec les banques correspond à ce que nous pourrions faire aujourd’hui avec les régimes sociaux. J’imagine que les banquiers étaient un peu dans le flou à l’époque : ils se doutaient qu’il y avait de la fraude mais ils n’en étaient pas sûrs, et ils n’étaient pas certains que ce qu’ils mettaient en place fonctionne.

Nous pourrions peut-être demander aux organismes sociaux d’essayer. Vous pourriez les aider sur le plan de l’ingénierie, pour ce qui est de la mise en place des systèmes de contrôle, mais vous avez également des fichiers. Si le fraudeur ouvre un compte en banque, c’est peut-être pour frauder la caisse d’allocations familiales et la sécurité sociale.

Il est agréable de se dire qu’il y a des solutions alors que tous les organismes sociaux nous expliquent qu’elles n’existent pas. Ils nous disent aussi, très souvent, qu’il n’y a pas de fraudes, que c’est nous qui les inventons. Or il semblerait que les fraudes existent, quand même un peu, et qu’il y ait des solutions. Si des systèmes ont été créés pour les banques, c’est parce qu’elles trouvent que c’est intéressant. On pourrait essayer de faire de même du côté des organismes sociaux. Cette audition permet de mettre le doigt sur un point important.

J’ajoute que la fraude sociale peut être liée à d’autres sujets très graves, comme le terrorisme, dont vous avez parlé. On sait que tout cet argent sert très souvent à des trafics.

Confirmez-vous que votre système est transposable ? Les régimes de protection sociale en auraient bien besoin !

Mme Mélanie Pauli-Geysse, directrice de la communication et des relations institutionnelles de la société RESOCOM. Il existe beaucoup de task forces, d’interministérialité, et des ministères souhaitent développer des outils. Notre avantage est que RESOCOM existe… Nous pouvons évidemment être un partenaire.

Je voudrais revenir sur un sujet d’actualité : l’ouverture de comptes dans les tabacs. Je sais que ces commerces ont besoin de se diversifier, de recréer de l’activité, parce qu’il y a une baisse de la consommation de tabac, ce qui est d’ailleurs très positif en ce qui concerne la santé publique. Le compte Nickel est une avancée en soi – il est formidable que l’accès à une banque ne dépende pas des revenus – mais on crée une situation très compliquée pour les débitants de tabac. Ils ont des habilitations données par l’État dans certains domaines, mais pas pour le contrôle des papiers d’identité et des sources. L’ouverture de ces comptes peut créer une nouvelle faille dans notre système de contrôle.

Mme Azevedo vient, à l’origine, du secteur de la monétique. Le Conseil national du commerce s’était demandé comment on pouvait se protéger. Les TPE et PME n’ont pas forcément les outils juridiques et les équipes pour se préserver. Je ne vis pas dans le monde des bisounours : elles peuvent être victimes ou organisatrices – il y a des gens dont le métier est de travailler sur cette question.

Nous serions heureuses de contribuer à aider, car c’est un enjeu d’intérêt général. Même si on ne peut pas tout éviter, on peut sans doute limiter le risque.

M. le président Patrick Hetzel. Merci beaucoup pour ces précisions. Nous allons, hélas, être obligés de terminer cette audition, puisque nous devons rejoindre l’hémicycle pour une séance de questions au Gouvernement.

Vous nous avez apporté un éclairage sur la question, essentielle, de l’usurpation d’identité. On estime que 200 000 de nos concitoyens en sont victimes chaque année, sous des formes diverses. Il peut s’agir d’utiliser une identité pour capter des prestations sociales ou pour frauder le système bancaire. Des permis de conduire et des cartes grises peuvent aussi être usurpés, comme les services de police nous l’ont rappelé, ce qui a pour effet de mettre des infractions sur le dos de concitoyens qui n’y sont strictement pour rien.

Si nous avons tenu à vous auditionner, c’est parce que l’expertise de RESOCOM, ce qui est fait pour lutter contre la fraude du côté du système financier, mérite notre attention : il faut essayer d’améliorer les pratiques dans d’autres secteurs.

30. Audition de M. Nicolas Revel, directeur de cabinet du Premier ministre, accompagné de Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la répression des fraudes à la Caisse nationale d’assurance maladie, de M. Pierre Peix, directeur délégué aux opérations à la Caisse nationale d’assurance maladie, et de M. Julien Autret, conseiller parlementaire au cabinet du Premier ministre (jeudi 30 juillet 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, nous avons le plaisir d’accueillir une seconde fois M. Nicolas Revel, dans ses nouvelles fonctions de directeur de cabinet du Premier ministre. Il est accompagné aujourd’hui, comme lors de sa précédente audition, de deux responsables de la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM), Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la répression des fraudes et M. Pierre Peix, directeur délégué aux opérations, ainsi que de M. Julien Autret, conseiller parlementaire au cabinet du Premier ministre.

Monsieur le directeur de cabinet, nous vous avons entendu une première fois le 16 juin dernier en tant que directeur général de la caisse nationale de l’assurance maladie. Au cours de cette audition, il est apparu que la CNAM dispose, par rapport aux autres caisses de sécurité sociale, d’un nombre relativement faible de données sur la fraude à l’assurance maladie, et qu’elle a du mal à mettre en place des dispositifs anti-fraude efficaces, en raison notamment du nombre très élevé d’actes médicaux référencés.

Depuis, nous avons auditionné le directeur général de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), M. Vincent Mazauric, ainsi que les ordres professionnels de santé et le nouveau directeur de la sécurité sociale, M. Von Lennep. Nous avons également procédé à deux déplacements, l’un à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), et l’autre au service administratif national d’identification des assurés (SANDIA), à Tours. Plusieurs éléments nouveaux ont été portés à notre connaissance ; nous souhaitons nous en entretenir avec vous.

Par ailleurs, votre nouveau poste de directeur de cabinet du Premier ministre vous donne une vision globale de la lutte contre la fraude ; nous voudrions recueillir votre appréciation sur le pilotage de cette lutte au niveau interministériel – son organisation a très récemment connu des évolutions, y compris de nature réglementaire – et connaître les intentions de la nouvelle équipe gouvernementale en la matière.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires imposant aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, je vous invite, madame, messieurs, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. ».

(M. Nicolas Revel, Mme Catherine Bismuth, M. Pierre Peix et M. Julien Autret prêtent successivement serment.)

M. Nicolas Revel, directeur de cabinet du Premier ministre. Vous avez souhaité échanger à nouveau avec moi dans le cadre de cette commission d’enquête, d’abord en ma qualité d’ancien directeur général de la CNAM. Je ne le suis plus et un nouveau directeur général, M. Thomas Fatome, a été nommé hier en conseil des ministres ; en attendant sa prise de fonctions, M. Pierre Peix assure l’intérim.

M. le président Patrick Hetzel. Nous savions que M. Fatome serait nommé, mais nous ne l’avons pas encore auditionné car sa nomination n’est intervenue officiellement qu’hier en conseil des ministres ; nous attendions qu’elle soit entérinée juridiquement.

M. Nicolas Revel. Je n’en répondrai pas moins aux demandes de précision faisant suite à la première audition du mois de juin dernier. Vous souhaitez également m’entendre en tant que directeur de cabinet du Premier ministre, pour échanger à propos de la politique gouvernementale en matière de politique de lutte contre la fraude sociale. J’essaierai de répondre à vos questions, mais je ne suis en poste que depuis quelques semaines, et vous connaissez déjà le cadre élaboré préalablement au changement de Premier ministre. Dans le cadre de mes fonctions, je n’ai en outre pas vocation à me substituer aux autorités ministérielles, et encore moins à m’exprimer au nom de chaque ministère ayant à connaître, dans son champ de compétence, de la question de la lutte contre la fraude, à quelque titre que ce soit. Je centrerai ainsi mon propos sur le sujet de la coordination interministérielle.

Je souhaite exposer la portée, la finalité et le début de mise en œuvre de toutes les dispositions qui, ces dernières années, ont fait évoluer la lutte contre la fraude pour la renforcer : les différents projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), mais surtout la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude et, plus récemment, le décret du 15 juillet 2020, venu rénover le dispositif de coordination interministérielle anti-fraude en transformant la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), avec laquelle nous entretenions des relations de travail très suivies, en une mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF) plus resserrée et qui se veut plus opérationnelle. Son objectif est toujours de coordonner l’action des différents ministères pour combattre la fraude aux finances publiques – fraude fiscale, fraude douanière, fraude aux prestations et aux cotisations sociales.

Afin d’être plus opérationnels, nous voulons construire, selon une logique de task force comparable à ce que nous avons fait – avec des résultats satisfaisants – pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), des thématiques de coordination concrète entre les services, sur des objets précis correspondant à des enjeux bien identifiés de lutte contre la fraude. Dix groupes opérationnels nationaux anti-fraude ont été créés ; chacun est piloté par une direction chef de file, en partenariat étroit avec la MICAF qui assure une forme de supervision et de coordination générale. Deux des thématiques retenues concernent la question de la fraude sociale : un groupe opérationnel, consacré à la fraude à la résidence et piloté par la direction de la sécurité sociale (DSS), réunit l’ensemble des organismes de protection sociale mais aussi les services d’enquête judiciaire concernés ; un autre dédié au travail illégal et à la fraude fiscale connexe est piloté par la direction générale du travail (DGT). Ce dispositif se veut plus concret et plus pragmatique. Plutôt qu’une structure qui coordonnerait les actions de loin, on a instauré un cadre de travail opérationnel permettant de rassembler autour d’une même table l’ensemble des acteurs concernés par une certaine thématique. Mis en place au niveau national, il a vocation à se décliner au niveau territorial dans le cadre des comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF), qui doivent être renforcés ; ce sera également le rôle de la MICAF que d’y contribuer.

Ces évolutions sont très récentes, puisque le décret n’a que deux semaines, mais elles s’appuient sur un diagnostic posé sur les forces et les limites du dispositif antérieur. Nous n’en sommes qu’au lancement de cette nouvelle mission de coordination interministérielle ; il n’est pas encore temps d’en faire le bilan, mais elle s’emploie à traiter les bons sujets, de manière directement opérationnelle, en mettant au premier plan l’ensemble des acteurs administratifs, sociaux, judiciaires concernés par chacune des thématiques. Ce dispositif n’a pas été inventé par le nouveau Gouvernement, qui n’a pris ses fonctions que très peu de temps avant la parution du décret ; il a été construit avant mon arrivée, mais je porte sur lui un regard tout à fait positif, dans la mesure où il me paraît résulter d’une analyse pragmatique qui conduit à responsabiliser les acteurs.

Je souhaitais intervenir sur des sujets que nous n’avions pas abordés lors de ma précédente audition ; je me suis déjà longuement exprimé sur l’assurance maladie au mois de juin.

M. le président Patrick Hetzel. Nous avons besoin de précisions à propos d’informations nouvelles qui nous sont parvenues. Lundi 27 juillet, le directeur de la sécurité sociale nous a indiqué que le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) comportait 73,7 millions de numéros d’inscription au répertoire (NIR), alors qu’il devrait théoriquement y en avoir 71,3 millions, et qu’il ne pouvait expliquer cet écart de 2,4 millions – des travaux sont en cours à ce sujet. Quelle appréciation portez-vous sur cette situation, et pourquoi ne peut-on pas disposer de chiffres totalement fiables à ce sujet ?

M. Nicolas Revel. Les chiffres dont j’ai connaissance sont un peu différents. Les vôtres viennent du répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie (RNIAM).

M. le président Patrick Hetzel. Il est en soi révélateur que nous ne parvenions pas à nous mettre d’accord sur les chiffres ; c’est bien ce qui nous inquiète. Malgré l’existence d’organismes disposant de services statistiques, en particulier l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) mais aussi la direction de la sécurité sociale, pourquoi a-t-on autant de mal à avoir des chiffres fiables ?

M. Nicolas Revel. Il y a différents fichiers, donc différentes sources – notamment le recensement fait par l’INSEE du nombre de résidents de plus de seize ans, le RNCPS, et le nombre de cartes Vitale enregistrées –, qui comptabilisent des réalités différentes ; il est logique qu’ils aboutissent à des chiffres différents.

En juin dernier, nous avions longuement expliqué comment, au cours des dernières années, le nombre de cartes Vitale actives au titre du régime général géré par la CNAM – qui ne gère pas la totalité des régimes de base obligatoires – était devenu inférieur au nombre d’affiliés. En revanche, nous avions constaté l’existence de cartes Vitale actives surnuméraires au sein d’autres régimes qui doivent encore travailler pour en réduire le nombre ; même si ce n’est normalement pas du ressort de la CNAM, nous avions identifié les régimes concernés et partagé avec vous des chiffres à ce sujet. Cette réalité n’a pas changé. Nous avions aussi indiqué qu’une carte Vitale qui reste enregistrée n’est pas nécessairement liée à la consommation de soins : son existence même ne traduit pas en soi une dépense frauduleuse. Un certain nombre d’investigations l’ont prouvé s’agissant du régime général, mais c’est également vrai pour les autres régimes.