rapport d'enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales — Comptes rendus

Mme Blandine Brocard. Quand j’ai commencé à m’intéresser à ce sujet, je me suis dit que le document que j’avais était faux, ou que je ne comprenais pas bien, ou qu’il me manquait certains éléments. Hélas, c’est de pire en pire. Quand on commence à creuser, on se demande jusqu’où cela va aller. Je n’ai pas l’expertise d’un certain nombre de mes collègues ici. J’en suis pour l’instant à la phase de grand étonnement. Je suis donc vraiment ravie d’examiner ces questions avec vous, en espérant que cela aboutisse à quelque chose.

La Sécurité sociale, l’administration, ont-elles les moyens de lutter ? Cela fait-il partie de la culture des personnes qui y travaillent, des missions de la Sécurité sociale et de tous ces organismes ? Est-ce quelque chose qu’il faut inculquer, au-delà de tout ce que vous avez évoqué tout à l’heure, que certains ne souhaitaient pas, etc. ? En ce qui concerne le travail au noir, nous avons un certain nombre de contrôleurs, et cela fonctionne. Il y a toujours des sommes à récupérer, mais vraisemblablement, en ce qui nous concerne, nous n’avons vraiment rien du tout.

M. Charles Prats. À combien s’élève la fraude par branche ? C’est une bonne question. Je vous renvoie aux travaux d’évaluation de la branche famille, qui sortent tous les ans et estiment la fraude à 2 ou 3 milliards d’euros. Nous n’avons pas d’estimation de la branche vieillesse et surtout, pas d’estimation de la branche maladie.

Mme Valérie Boyer. (Hors micro) Il y a les abus de soins.

M. Charles Prats. Oui, à l’époque, c’étaient les grandes batailles, avec M. Van Roekeghem, le docteur Fender, etc. : c’est un milieu où tout le monde se connaît et traite de ces sujets depuis des années. Mais sur la branche maladie, je vous renvoie aux travaux de l’European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN), qui en 2009-2010 avait chiffré la fraude à l’assurance-maladie en France à 10,5 milliards par an, alors que la CNAM avait indiqué un chiffre de 1 % à la Cour des comptes. Cela avait donné lieu à un article dans Le Télégramme, un journal de Brest qui avait fait sa une là-dessus. La CNAM avait contesté en disant : « Ce sont des millions, pas des milliards. Ils disent des bêtises. » Le journaliste avait dit : « C’est quand même étonnant, parce que le directeur général de cet organisme est l’agent comptable de la CNAM française ». Il s’agissait d’un taux de fraude de 5,59 %, que l’EHFCN avait réévalué à 7,29 %. Il semblerait que dans le cadre du rapport Goulet-Grandjean, la Cour des comptes ait transmis des documents : c’est toujours cette étude annuelle qui est faite par les Anglais. Ils travaillent sur l’ensemble des pays et sont sur une fourchette de 3 à 10 % de taux de fraude.

La commission pourrait entendre utilement Jim Gee, professeur associé à l’Université de Portsmouth, qui fait ces exercices d’évaluation de la fraude en matière de branche maladie. Jim Gee a cette particularité d’être l’ancien patron de l’antifraude britannique. Pour la mission Goulet-Grandjean, j’avais négocié avec lui – puisque nous travaillions avec le Conseil de régulation financière et du risque systémique (CRFRS) à l’appui de la mission – qu’il fasse une étude très précise sur la fraude française. Cela coûtait 80 000 euros, parce qu’ils font travailler des chercheurs. Si vous disposez d’un budget pour faire réaliser une étude indépendante, vous pouvez aller les voir. Si vous n’avez pas les moyens nécessaires, vous pouvez au moins l’entendre. Il avait fait une étude sur la fraude aux indemnités journalières (IJ) en France, qu’il avait chiffrée à 6,6 % sur les exercices français, il me semble. La CNAM avait tout de suite dit : « Non, on arrête tout ». Il ne fallait surtout pas en parler.

À combien s’élève la fraude par branche, pour les collectivités locales ? Nous ne le savons pas. Le taux de fraude naturel, en général, c’est 6 à 7 %. Si vous appliquez un taux de six points à 787 milliards d’euros de prestations sociales, plus les coûts de gestion par an, cela vous fait 45 milliards. C’est une estimation, on peut se dire : « Tiens, on a un sujet à 45 milliards potentiellement ».

Rendre le RNCPS obligatoire, oui, pourquoi pas ? De même pour la déclaration sociale unique, parce qu’effectivement, nous avons un trou noir par rapport à ce que touchent les gens un peu partout, bien que les présidents de conseils généraux aient accès au RNCPS, étant donné qu’ils payent le RSA.

Mme Valérie Boyer. (Hors micro) Ils ne le savent pas.

M. Charles Prats. Ils ne le savent pas, mais normalement, ils peuvent le faire.

Comment éviter la fraude documentaire, y compris la fraude à l'identité ? Comme dirait le général : « vaste programme ».

Mme Valérie Boyer. (Hors micro) Quel type de document ?

M. Charles Prats. Tous les documents font l’objet de fraudes. Si vous voulez les sécuriser, un travail se fait au niveau de l’Union européenne en ce moment. Il faudrait interroger la représentation permanente de la France à Bruxelles, ce serait assez intéressant. La biométrie est le point commun de tous les travaux qui se font à l’heure actuelle. Dans de nombreux pays, on ne se pose pas cette question comme le fait la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) chez nous, avec la loi de 1978, le règlement général sur la protection des données (RGPD), etc., parce que l’on considère que la fraude aux finances publiques est un intérêt supérieur et tout à fait légitime pour utiliser par exemple la biométrie.

« Combien de NIR existants actifs et inactifs ? » C’est une bonne question à poser, mais pas simplement sur le SANDIA. Là, nous étions sur le principe des numéros attribués à des personnes nées à l’étranger parce que nous avons un problème de fraude documentaire, parce que les gens peuvent passer au travers en produisant des documents falsifiés de manière plus facile ou viennent de pays dépourvus d’état civil. Or, nous pouvons avoir un problème, même sur les autres types de NIR. Posez la question organisme par organisme, et je vais même plus loin, par tranche d’âge. Parce que si vous demandez les NIR par année de naissance, vous pouvez effectuer des comparaisons avec le recensement de l’INSEE. Par exemple, vous verrez s’il y a vraiment des cartes Vitale attribuées à tous les enfants de 12 ans à 16 ans. Il paraît que tous les enfants de ce pays ont des cartes Vitale ; c’est ce que j’ai cru comprendre la dernière fois. Ce sont des questions intéressantes, parce que vous faites du contrôle de cohérence, et cela vous permet d’avoir des bases de comparaison indépendantes et que vous mettez en contradiction ; c’est le juge d’instruction qui vous parle.

« Les prestations à l’étranger, comment faire ? » Je suis pour la biométrisation des personnes nées à l’étranger, parce qu’il n’y a pas de raison. Ils vont au consulat et s’ils n’ont pas fait leur biométrisation dans un délai d’un an, on coupe les prestations. Vous savez ce que nous avions fait à la DNLF, à Marseille, quand nous soupçonnions des fraudes à l’existence ? Nous avions interrompu les versements ; cela avait créé un scandale, nous avions été traités de tous les noms. Je suis habitué, cela fait quelques mois que je suis traité de tous les noms. Quand je communiquais beaucoup sur la fraude fiscale, vous voyiez des vidéos où M. Mélenchon m’applaudissait. Maintenant, je parle de la fraude sociale et je suis quasiment présenté comme un nazi.

Vous parliez des journalistes. Je dédicace cette audition à Géraldine Woessner qui est maintenant au Point, qui a passé des heures et des heures à expliquer que tout cela était des fake news. Je vais lui envoyer le JO du Sénat dédicacé, ainsi qu’à la Cour des comptes.

Sur la question des millions de personnes dont on ne sait pas si elles sont décédées ou pas, Carole Grandjean avait eu l’idée de poser la question des centenaires. Comme souvent quand on fait de l’audit ou du contrôle, ou une enquête, elle a eu cette curiosité. Elle reçoit une réponse : 3,1 millions de centenaires alors qu’il y en a 21 000 recensés. Honnêtement, j’ai éclaté de rire. C’est tellement hallucinant que c’en est drôle. Le directeur général de l’INSEE vous dit que 84 millions de personnes sont réputées en vie, dont 3,1 millions de centenaires : 1,6 million est né à l’étranger – donc on peut comprendre que nous n’ayons pas les certificats de décès – et 1,5 million de centenaires sont nés en France – et ils vous disent dans le même mail que les données sont mises à jour toutes les semaines !

Évidemment, il n’y a pas 1,5 million de centenaires dans le pays, ou 3 millions qui perçoivent des prestations, parce que la CNAV le verrait, et dirait que nous avons un souci, enfin, je l’espère. C’est pour cela que le RNCPS par tranches d’âge peut être assez intéressant, mais cela pose quand même une vraie question.

Ils ont traité les deux parlementaires de tous les noms et les ont ridiculisées dans la presse, etc. Il n’empêche qu’elles ont posé une vraie question. C’est du bon sens et tout le monde peut se dire : comment a-t-on un fichier avec 84 millions de personnes réputées en vie ? Comment sécurise-t-on ce fichier ? Cela ne veut pas dire qu’il y a 84 millions de personnes qui touchent, mais cela veut dire qu’il faut voir quel est le problème. Quand on voit que l’on parle de 12,4 millions de personnes alors qu’il ne devrait y en avoir que 10 millions, on peut quand même se poser des questions. C’est à vous de le faire.

S’agissant des moyens de lutte, les Belges sont très bons sur un grand nombre de sujets, tels que la biométrie, le carrefour de données et globalement les croisements de données. Ils étaient très bons sur la fraude à la TVA aussi. Yannick Hulot, l’ancien patron d’Eurofisc, m’avait présenté son dispositif en 2011 portant sur les logiciels de détection précoce des fraudes à la TVA. J’étais revenu à Bercy en disant : « Voilà un dispositif génial, ils ont éradiqué 90 % des escroqueries à la TVA ». La DGFiP n’en a jamais voulu. Aujourd’hui, je ne sais pas où nous en sommes. Ils me disent qu’ils font du data mining, etc., mais cela fait quasiment dix ans qu’un logiciel existe ; les Belges utilisent, comme beaucoup d’autres pays, mais l’administration française n’a jamais voulu l’utiliser. Cela pour des raisons évidentes : en fait, vous détectiez très vite, à moins de 15 jours, les opérations frauduleuses, ce qui voulait dire qu’il fallait basculer dans une procédure judiciaire pénale, parce que le livre des procédures fiscales n’est pas calibré pour travailler sur les escroqueries à la TVA. Le délai d’intervention, que la Cour des comptes avait calculé est de 18 mois. Dans ce cas, il faut intervenir tout de suite, cela voulait dire judiciariser la procédure. À cette époque-là, ils n’avaient pas d’enquêteurs avec une compétence judiciaire, donc il fallait transmettre le dossier à la douane judiciaire. La douane judiciaire et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) auraient montré qu’elles faisaient plus de chiffre en fraude détectée que la DGFiP et cela ne correspondait pas à un type de stratégie administrative qui consiste à grossir, grossir, grossir et à manger tout le monde.

La DGFiP est issue de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). En fait, c’est l’absorption de la DGCP par la DGI ; la prochaine victime sera la DGDDI. Cela a commencé : vous avez malheureusement voté un certain nombre de dispositions dans la loi de finances l’année dernière où vous déshabillez la perception par la douane de ces taxes. Dans les années qui viennent, vous allez constater un démembrement de la douane, par la DGFiP qui va récupérer la mission fiscale et par l’Intérieur qui va récupérer la mission sécuritaire. C’est une erreur phénoménale, fondamentale, un contresens historique, mais ce n’est pas grave, c’est ce vers quoi nous sommes en train de nous acheminer.

Quoi qu’il en soit, en matière sociale ou en matière fiscale, les Belges sont très bons. En plus, ils ont eu cette qualité que pendant très longtemps, ils n’ont pas eu de gouvernement. C’était l’administration qui faisait tourner le pays : ils se sont rendu compte qu’ils pouvaient très bien tourner sans les politiques et sans le gouvernement.

Sur les règles d’évaluation basiques, nous sommes à de tels niveaux de distorsion que ce n’est même plus la peine de jouer à faire de l’évaluation. Maintenant, nous savons qu’il y a un problème, il faut le traiter. Vouloir faire des évaluations, c’est aussi toujours la même chose : « On va regarder si les choses ne seraient pas mieux comme ci ou comme cela ». Non : à un moment donné, il faut y aller. Napoléon avait un principe stratégique fondamental : « On s’engage et on voit ».

Monsieur Zumkeller, c’est en effet un sujet de haute administration ; vous vous rendez compte que vous croisez encore aujourd’hui les mêmes décideurs qu’avant. C’est un très petit milieu.

Les croisements de fichiers, évidemment, sont un levier qui fonctionne. La DNLF, en 2008, avait d’ailleurs été créée pour cela. Le premier croisement de fichiers que nous avions fait était assez simple, il intervenait entre le revenu minimum d’insertion (RMI) et le chômage. Nous avions sorti 100 000 cas d’un coup, à l’issue du premier croisement de fichiers. La CNAF avait dit : « Nous n’allons pas dire que c’est de la fraude ». 100 000 personnes cumulaient le RMI et le chômage, mais nous n’allions pas dire que c’est de la fraude. Effectivement, sur les croisements de données et de fichiers, nous pouvons faire beaucoup mieux. Nous pouvons aller plus loin. Vous parliez de fraude organisée : là, nous sommes à la fois face à des petites fraudes, une espèce de fraude de masse, mais oui, nous sommes aussi sur une organisation, notamment sur la problématique de l’existence à l’étranger. Vous voyez bien qu’avec 4,1 millions de bénéficiaires de prestations retraite en France, nous avons un vrai problème d’existence.

Comment agir à l’égard des gens qui fraudent à l’étranger sur les retraites ? Vous allez voir qu’une fois que vous allez contrôler l’existence des gens, pour voir s’ils sont morts, on va vous dire : « il vient de mourir, mais nous voulons une pension réversion ».

Sur les fraudes organisées, on est confronté à des situations qui peuvent être impressionnantes, communautarisées. J’étais le juge d’instruction d’un dossier assez intéressant, sur lequel la préfecture et le parquet avaient communiqué. C’était une fraude globale : escroquerie des personnes privées, fraude fiscale, fraude aux prestations sociales, fraude aux cotisations sociales. C’était en fait du blanchiment de travail au noir. Je vous explique rapidement ce principe de fraude organisée, parce qu’elle se pratique toujours aujourd’hui et constitue certainement une des principales fraudes sociales organisées à laquelle nous sommes confrontés.

Les gens qui travaillent notamment dans le secteur du BTP au noir vont blanchir leur salaire dans des acquisitions immobilières. Les salariés, qui sont évidemment complices – ce ne sont pas du tout des victimes –, sont payés au noir. Ils mettent l’argent sur leur compte bancaire et vont gonfler leurs revenus, pour avoir des prêts immobiliers, en recourant à de la fraude documentaire, de fausses fiches de paie. Les banques vont leur octroyer des prêts, souvent avec des complicités internes pour qu’il n’y ait pas de sûreté et que cela se passe relativement facilement, et sur des biens immobiliers peu coûteux. Ces acquisitions immobilières vont être en partie financées par des prestations sociales, parce que par contre, auprès des organismes sociaux, ils vont fournir une déclaration de revenus « néant » ou très réduite, qui ne correspond pas à leurs revenus réels. Là, vous avez une prise en charge par la branche famille, par l’équivalent d’une allocation logement, d’une partie du prêt. L’argent qui vient du travail au noir est bien sûr versé sur le compte bancaire. Les clients ne sont pas défaillants, ils remboursent leurs prêts. Vous avez donc un mécanisme de blanchiment du travail au noir, du travail dissimulé par ce système-là, qui en même temps blanchit la fraude aux prestations sociales. Comme ces gens-là ne déclarent pas de revenus aux impôts, vous avez une petite fraude à l’impôt sur le revenu (IR) au passage. Cela fonctionne sur des réseaux très communautaires, et chaque communauté le fait dans son coin, mais en utilisant la même technique.

J’avais travaillé sur un dossier concernant des Kurdes. Je leur avais coûté un peu cher, puisqu’en deux semaines, j’en avais mis 58 en examen et j’avais saisi 41 biens immobiliers. Je m’étais arrêté à 58, parce que je n’avais que deux semaines, mais j’aurais pu faire cela toutes les semaines, toute l’année. Des cas comme cela, vous en avez sur tout le territoire, ce sont des systèmes organisés. Là, nous ne sommes pas sur des fraudes au NIR ou du SANDIA, mais sur de la fraude aux prestations sociales, autre. C’est de la fraude croisée. Vous pourriez passer votre vie au service enquêteurs à ne faire que ce type de dossier ; et cela ferait rentrer de l’argent d’ailleurs.

Après, que fait-on ? Déjà, on constate que les organismes de sécurité sociale n’ont pas cette culture du contrôle. Ce n’est pas leur métier de lutter contre la fraude. Leur métier est de payer des prestations. Le travail de l’antifraude est d’être un chasseur et de considérer que la personne en face de vous est un fraudeur ; après on regarde s’il n’est pas honnête. Le principe des organismes sociaux est de prendre en charge les gens, de les aider, etc.

Dès que vous parlez de la fraude aux prestations sociales, les gens évoquent le non-recours aux droits. Nous n’en avons rien à faire, ce n’est pas du tout le sujet. Le sujet du non-recours aux droits est un sujet de protection sociale pour un organisme de protection sociale dont le travail est de payer des prestations. Le sujet de l’antifraude est de détecter des bandits qui sont en train de voler l’argent public, d’où ma position depuis très longtemps, qui est de dire qu’il faut sortir la mission de lutte contre la fraude des organismes de protection sociale et la mettre dans un service de l’État.

À l’époque, nous avions appelé cela « le FBI de lutte contre la fraude sociale », cela remonte à quasiment dix ans. C’était une image un peu parlante. Globalement, l’idée était de transformer la DNLF, qui est moribonde maintenant depuis plusieurs années, alors qu’elle marchait bien jusqu’en 2012-2013. Nous avions une véritable impulsion, notamment législative et via les CODAF. Maintenant, j’ai l’impression que la DNLF est tombée dans l’oubli. D’ailleurs, il n’y a même pas eu de nomination de délégué national après la mutation de l’ancienne déléguée nationale. Vous transformez cette délégation – vous pouvez changer son nom si vous voulez – en un service opérationnel qui aurait comme compétence de traiter la problématique de la biométrisation, éventuellement, et de gérer les contrôleurs, les services d’enquête des organismes, et donc de mettre la lutte contre la fraude sous la tutelle de l’État ; inutile de changer les statuts des agents.

En face, on vous dit : « Mais non, nous avons des conventions d’objectifs et de gestion (COG) » – on a déjà dû vous en parler. J’étais enquêteur sur le terrain : j’ai attrapé des fraudeurs et toute la journée, je vois des bandits, des terroristes, des voleurs, des violeurs… Cela fait 25 ans que je fais cela. Nous n’avons jamais attrapé un bandit avec une COG. Il faut des gens sur le terrain, des outils, des moyens informatiques, etc. Il faut aussi des enquêteurs. Les inspecteurs de l’URSSAF sont au maximum de ce qu’ils peuvent faire. Si vous ne mettez pas de personnel pour aller attraper les gens, vous ne les attraperez pas plus. On peut nettoyer, les fichiers faire de la biométrie, avoir de grands projets. Plus ils seront simples, mieux c’est, parce que l’on sait ce que donnent les grands projets informatiques en France. Regardez le RNCPS : cela fait bientôt 15 ans que nous y sommes. Il faut des hommes ou des femmes avec une culture, avec une volonté, c’est tout. Peut-être faut-il aussi sortir d’un certain angélisme, voulu par certains, et de la négation. Il y a de la fraude aux prestations sociales – il n’y a pas que cela : il y a de la fraude fiscale, de la fraude aux cotisations –, mais elle est évidemment massive dans notre pays. Soit l’administration, le Gouvernement, vous, les politiques, prenez le dossier à bras-le-corps et le traitez, soit il ne faudra pas s’étonner qu’il y ait de gros sujets.

Tout à l’heure, vous allez aller voter une motion de censure, il y a un débat sur les retraites, etc. Je profite d’être ici pour vous redire ce que j’ai dit dans la presse. Toute réforme des retraites qui aboutira à une baisse des prestations – parce que l’objectif est quand même de baisser le montant des retraites – sera scandaleusement injuste si vous ne traitez pas avant tous ces problèmes de fraude aux finances publiques, de fraude aux prestations sociales, de fraude fiscale, etc. Les gens ne peuvent pas comprendre – et ils ont raison – que vous leur demandiez plus et que vous réduisiez les prestations, alors qu’à côté, on sait pertinemment que l’argent s’en va, qu’on le laisse partir et qu’en plus, on met le couvercle sur la marmite et la poussière sous le tapis. Ce n’est pas possible. Ce soir, on découvre que l’on a des millions de gens nés à l’étranger qui touchent des prestations sociales, alors qu’ils sont censés ne pas exister. Dans une demi-heure, on va expliquer : « Non, pas de problème, on va réformer les retraites, puis on va fermer le robinet sur les retraites ». Comment voulez-vous que la population réagisse ? Vous-mêmes, vous êtes contribuables. Vous n’êtes pas que députés. Comment réagissez-vous par rapport à cela ? Ma démarche est citoyenne. Je fais mon travail de magistrat, il n’y a pas de problème. Cela étant, mon travail constitutionnel est de garantir les libertés individuelles et dans la protection des libertés individuelles, figure aussi la protection des biens communs, des personnes, de leurs propriétés. Nous contribuons par l’impôt et par les cotisations. Quand on sait tout cela, on ne peut plus se taire. Maintenant, la balle est dans votre camp, vous, la représentation nationale.

M. le président Patrick Hetzel. Merci beaucoup pour cette audition. Je pense que nous aurons l’occasion, avant la fin de nos travaux, d’échanger à nouveau avec vous.

8. Audition, en visioconférence, de M. Jean-Pierre Viola, conseiller maître à la Cour des comptes, président de section au sein de la sixième chambre de la Cour des comptes (mardi 26 mai 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous reprenons nos travaux après une interruption de plus de trois mois, pour les raisons que l’on sait. La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ayant porté de six à huit mois le délai d’achèvement des travaux des commissions d’enquête en cours, nous devrons terminer nos travaux avant le 13 septembre. Le rapporteur et moi-même vous proposons de tenir nos auditions par visioconférence jusqu’à la semaine du 8 juin, à partir de laquelle nous reprendrons nos réunions à l’Assemblée.

Nous recevons M. Jean-Pierre Viola, conseiller maître à la Cour des comptes et président de section au sein de la sixième chambre, afin qu’il nous présente les observations définitives de la Cour sur la lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, aux prestations de retraite et à celles versées par la branche famille. Ces observations, délibérées entre juin et novembre 2019, nous ont été transmises en février dernier. Elles sont extrêmement précieuses, en ce qu’elles dressent un bilan détaillé de la lutte engagée par les différentes caisses contre la fraude, sachant que les problématiques, les acteurs et les enjeux financiers peuvent être très différents d’une branche à l’autre.

La Cour souligne le défaut d’évaluation des enjeux financiers de la fraude aux prestations sociales, en tout cas dans les branches maladie et retraite ; elle signale l’insuffisante prise en compte du caractère urgent et prioritaire de la lutte contre la fraude, et regrette une « culture interne » traditionnellement rétive à la prise en compte de ce risque. La Cour met également en exergue l’insuffisance des contrôles exercés sur les professionnels de santé au regard de l’ampleur des dérives, et formule des préconisations sur l’organisation des services et les moyens à consacrer à la lutte contre la fraude, ainsi que sur les sanctions applicables.

Avant de vous laisser la parole pour nous présenter les principales conclusions de ces rapports, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, monsieur, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Jean-Pierre Viola prête serment.)

M. Jean-Pierre Viola, conseiller maître à la Cour des comptes, président de section au sein de la sixième chambre de la Cour des comptes. Nos observations définitives, qui résultent de travaux réalisés depuis 2017, portent sur les objectifs, l’organisation et les résultats de la lutte contre les fraudes dans les trois branches du régime général assurant des prestations – assurance maladie – maternité — accidents du travail et maladies professionnelles, famille et vieillesse. Elles n’ont pas vocation à donner lieu à publication, en tout cas sous cette forme ; précisons toutefois que la Cour travaille également sur ce sujet à la demande de la commission des affaires sociales du Sénat, et l’aborde systématiquement dans la certification des comptes annuelle des branches du régime général de la sécurité sociale – elle vient d’ailleurs de rendre public son rapport de certification sur les comptes 2019. Conformément aux normes internationales d’audit, nous examinons les dispositifs visant à prévenir, détecter et réprimer les fraudes, en tenant compte de l’énorme masse financière et des flux de données d’origine déclarative qui caractérisent la sécurité sociale.

Le fait que les données soient déclarées par le bénéficiaire de la prestation – l’assuré, l’allocataire, le professionnel ou l’établissement de santé en tiers payant – induit un risque d’erreur et, parfois, de fraude, lorsque l’erreur est commise volontairement pour bénéficier d’un avantage non justifié. Mais fondamentalement, qu’elles soient volontaires ou non, les erreurs ont des conséquences identiques ; un enjeu déterminant s’attache au paiement à bon droit des prestations, autrement dit à leur attribution aux personnes qui en remplissent les conditions, et pour un montant exact. N’occultons pas non plus le fait que les organismes de sécurité sociale commettent eux aussi de nombreuses erreurs, notamment dans le traitement des données.

Notre premier constat est que la connaissance de l’ampleur du problème diffère sensiblement selon les branches. La branche famille l’apprécie plutôt bien, et de mieux en mieux, grâce à une enquête annuelle d’évaluation du paiement à bon droit et de la fraude, qui mobilise un large panel de contrôles sur place, de plus en plus normés, ce qui permet une exhaustivité croissante dans la détection des anomalies. La forte augmentation du montant estimé de la fraude dans cette branche ne traduit pas nécessairement une aggravation du phénomène ; c’est aussi le fruit d’une appréciation de plus en plus juste. Elle s’explique également par l’évolution de la composition des prestations versées par les caisses d’allocations familiales, où la place des prestations versées pour le compte de tiers, État et départements, devient prépondérante – en termes de flux financiers comme de charge de travail.

En 2010, une étude préparatoire à une évaluation qui n’a finalement pas été menée à bien avait révélé des anomalies au sein de la branche vieillesse, liées à des inexactitudes ou des omissions dans les déclarations, sans que l’on puisse nécessairement les imputer à une forme d’intentionnalité.

En revanche, aucune évaluation de la fraude n’a été conduite dans la branche maladie, ce qui est problématique. Dans le cadre de la certification, nous auditons le risque financier final une fois les contrôles effectués. Or si ceux-ci sont pertinents et fiables dans les branches famille et vieillesse, grâce à l’enquête annuelle d’évaluation du paiement à bon droit et de la fraude, il en va différemment dans la branche maladie, où les indicateurs sont peu sûrs, en raison de la taille limitée des échantillons et de problèmes méthodologiques, et où il manque un outil d’évaluation de la qualité de la production : il est difficile de savoir dans quel sens évolue la situation d’une année à l’autre.

Ce premier constat amène à un deuxième : dans quelle mesure la hausse des fraudes et des montants concernés dans les trois branches traduit-elle un accroissement du phénomène ou une capacité accrue de détection et de répression ? Quelle en est la conséquence sur la situation financière globale des branches ? En l’absence d’évaluation de la fraude dans les branches maladie et vieillesse, on ne peut tirer de conclusion claire. S’agissant de la famille, on assiste à un double phénomène : d’un côté, des montants croissants d’indus qualifiés de frauduleux sont détectés, mais de l’autre, la non-détection d’indus tout court, frauduleux ou non, augmente également. Du coup, si la lutte contre la fraude produit des résultats croissants, ceux-ci ne permettent pas pour autant de réduire les pertes de ressources liées aux indus non prévenus et non détectés. Le risque financier résiduel s’en trouve accru – c’est le cas, pour 2019, en raison notamment d’erreurs déclaratives affectant la prime d’activité.

Troisième constat : toutes les branches s’attachent à détecter un nombre croissant de fraudes, qui représentent des montants de plus en plus élevés, en mobilisant le plus efficacement possible au fil des conventions d’objectifs et de gestion, des effectifs en diminution : cela passe par une programmation réaliste, un ciblage des contrôles, une simplification des circuits internes et le recueil et un filtrage des signalements venant d’autres branches ou administrations. La Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) – qui y consacre au total près de 1 300 équivalents temps plein, dont une direction dédiée et une cinquantaine de collaborateurs au titre de l’audit interne – dispose pour ce faire de moyens nettement supérieurs à ceux de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), qui ne disposent que de structures légères de cinq ou six personnes, qui doivent parfois faire face à d’autres responsabilités. Au demeurant, l’objectif principal pour ces structures n’est pas tant en soi de réduire les risques que d’employer le plus efficacement possible leurs moyens et ceux des caisses.

Notre quatrième observation porte sur les résultats de la lutte contre les fraudes. S’agissant de la branche famille, la typologie des fraudes détectées coïncide assez bien avec les évaluations puisqu’elles concernent principalement le revenu de solidarité active (RSA), la prime d’activité et les aides au logement.

En matière de vieillesse, trois types de prestations sont principalement concernés : celles versées à des résidents à l’étranger, le décès du bénéficiaire n’étant pas toujours signalé, les prestations non exportables – essentiellement le minimum vieillesse, devenu allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) – soumises à une condition de résidence stable en France et les prestations soumises à des conditions de ressources – ASPA et pensions de réversion.

L’assurance maladie se caractérise par un éventail beaucoup plus large de droits – protection de base, complémentaire santé solidaire, aide médicale d’État – et de prestations, en nature et en espèces, où interviennent des considérations non seulement administratives, mais également médicales pour apprécier le bien-fondé de la facturation d’un acte ou d’un séjour. Si les assurés commettent de nombreuses fraudes aux droits, le principal enjeu financier, au regard des finances publiques comme de l’équité de traitement des professionnels et des établissements de santé, concerne la facturation d’actes, de prestations et de séjours fictifs ou surcotés. Bien que la fraude ne soit pas évaluée par la CNAM, les masses financières en jeu sont autrement plus considérables que celles versées par les CAF : tout porte à croire que c’est un enjeu majeur en termes de finances publiques comme en termes d’équité de traitement des professionnels et des établissements de santé, dans la mesure où l’enveloppe de ses dépenses étant normée, les prestations indûment versées limitent d’autant la capacité de l’assurance maladie à accorder des revalorisations.

Pour ce qui est des actions à mener, nous avons insisté sur la nécessité de mieux détecter la fraude, de la réprimer plus efficacement et, surtout de sécuriser la dépense à la source, c’est-à-dire de prévenir l’ensemble des irrégularités, que l’on puisse ou non démontrer l’intentionnalité. À côté de notions très intelligibles – état civil, adresse, nombre d’enfants, etc. –, d’autres éléments, comme les ressources, peuvent être variables selon les prestations et difficiles à comprendre pour les allocataires. Sans oublier, du point de vue social, des situations de vie parfois très complexes, voire très dégradées. Il faut impérativement fiabiliser les données à la source et les obtenir de tiers de confiance. C’est tout l’enjeu, fondamental, du dispositif des ressources mutualisées (DRM), dénommé également « base des ressources mensuelles », qui concerne les prestations versées par la branche famille, mais aussi les droits et une partie des prestations de l’assurance maladie.

La prévention des irrégularités passe également, c’est une évidence, par une simplification de la norme. Les cotations possibles sont très nombreuses et abondent de raffinements, d’exceptions et d’exceptions à l’exception… La grande complexité des nomenclatures médicales n’excuse pas tout, notamment pas la facturation d’actes fictifs ou la surfacturation intentionnelle, mais cela explique qu’il y ait beaucoup d’anomalies. Le développement de la prescription électronique, ne serait-ce que parce qu’elle empêche la réutilisation d’une ordonnance, constitue également une évolution importante. Enfin, une action beaucoup plus forte doit être menée à l’endroit des professionnels libéraux de santé dont le volume anormalement élevé d’activités facturées prête à interrogations, ne serait-ce que sur leur capacité physique à les assurer…

M. le président Patrick Hetzel. Nous avons été plusieurs à nous inquiéter d’un fait qui pourrait être considéré comme un angle mort dans les analyses effectuées. La Cour des comptes certifie depuis plusieurs années les comptes de l’assurance maladie. Ne devrait-elle pas prendre en considération le surnombre de cartes Vitale, estimé, dans un rapport de septembre 2013 de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale des affaires sociales, à environ 8 millions, soit 13 % des cartes actives ? Selon le même rapport, le nombre de personnes prises en charge par l’assurance maladie en France serait supérieur de 6,7 millions au nombre de personnes résidant sur notre territoire : comment la Cour des comptes analyse-t-elle ce point ?

M. Jean-Pierre Viola. Nous sommes en train d’y travailler dans le cadre de la commande qui nous a été faite par la commission des affaires sociales du Sénat. Ce double sujet – le surnombre des cartes Vitale et la population des bénéficiaires de l’assurance maladie – retient toute notre attention.

Rappelons que notre système de protection sociale a été conçu à une époque où les déplacements de populations étaient très importants mais, d’une certaine façon, stables : quand on immigrait, c’était pour s’implanter définitivement dans un nouveau pays, et de leur côté, les Français émigraient peu. Tout cela a bien évolué, les mobilités internationales se sont considérablement accrues. Cela peut expliquer une partie significative des écarts constatés.

L’assurance maladie exerce un contrôle lorsque les justificatifs de présence effective en France manquent. Toutefois, notre dernier rapport de certification démontre clairement que le périmètre de ces contrôles est beaucoup plus étroit que celui de la population concernée, elle-même affinée à partir des fichiers de la direction générale des finances publiques.

M. le président Patrick Hetzel. Vous êtes en train d’y travailler à la demande du Sénat : quand les données de la Cour des comptes seront-elles disponibles ?

M. Jean-Pierre Viola. Nos travaux ayant pris du retard à la suite des événements que vous connaissez, nous avons été amenés à décaler le calendrier, mais il serait prématuré de fixer une échéance.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Les cartes Vitale en surnombre relèvent de la fraude documentaire. La difficulté tient à l’évaluation du nombre de Français résidant à l’étranger et bénéficiant d’une carte Vitale, ainsi qu’à l’attribution d’un numéro d’inscription au répertoire national d’identification des personnes physiques (NIR) par le Service administratif national d’immatriculation des assurés (SANDIA) pour les étrangers résidant en France, source d’irrégularités importantes. Confirmez-vous que le périmètre de vos contrôles comprend l’attribution du NIR par le SANDIA ?

Par ailleurs, selon vous, le recouvrement des fraudes devrait être optimisé car il serait très en deçà du montant des fraudes constatées. Le rapport estime que la fraude représenterait 15 % du montant des prestations versées par la CNAF en 2018 : pouvez-vous préciser s’il s’agit de l’estimation de la Cour ou de la CNAF ?

M. Jean-Pierre Viola. Dès le début des années 2010, la Cour avait constaté que la procédure d’attribution des NIR par le SANDIA présentait des insuffisances ; nous avons poussé à la rédaction de guides pour la détection d’anomalies dans les justificatifs. Cet effort a concerné tant la CNAV que les deux principaux points d’entrée aux demandes d’immatriculation que sont les CAF et les CPAM – il est rare qu’une caisse de retraite soit directement saisie par une personne souhaitant être immatriculée.

L’évaluation de la fraude par la CNAF tend à augmenter, de même que la part des indus frauduleux rapportée à cette évaluation, même si celle-ci reste minoritaire. La disproportion entre ces deux chiffres tient au grand nombre d’indus qui n’ont pas été détectés : l’enjeu pour la CNAF est donc de réduire cet écart.

Le pourcentage de fraudes estimé à 15 % est un chiffre CNAF, mais il est audité par la Cour, dont le rôle est triple : vérifier que les contrôles effectués dans les CAF prennent bien en compte de l’ensemble des facteurs d’anomalies possibles – c’est le cas –, s’assurer de la méthodologie statistique, puis vérifier les résultats. Si les divergences entre les pratiques des contrôleurs dans les CAF peuvent entraîner une sous-détection, il faut globalement reconnaître à la CNAF un effort de structuration du processus et d’objectivation de la situation, effort dans lequel ses homologues de la maladie et de la retraite ne se sont pas lancés.

Mme Valérie Boyer. Votre rapport évoque les travaux menés sous l’égide du European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN), dont l’IGAS comme la CNAM sont membres, qui font état d’un taux moyen de fraude aux prestations sociales de 6,19 %, quelles que soient les branches, alors que la CNAF l’évalue à 15 %… Confirmez-vous ce chiffre ?

Est-il possible de comparer le nombre réel des bénéficiaires de prestations sociales à celui des personnes existantes ? Pourquoi ces données ne sont-elles pas publiées ? Je propose que notre commission d’enquête se rende dans les caisses d’assurance maladie pour les vérifier : j’aimerais en effet savoir comment la Cour des comptes peut certifier les comptes de la sécurité sociale sachant que plusieurs millions de personnes bénéficient de prestations sociales alors qu’elles ne sont pas censées exister. En effet, selon les données communiquées par le Gouvernement le 7 novembre 2019, plus de 5,1 millions des 12,7 millions d’allocataires de la branche famille seraient nés à l’étranger, soit un taux de 42 % : cela vous semble-t-il cohérent avec le taux de personnes nées à l’étranger et résidant en France qui, selon l’INSEE, est de 12,3 % ? Sinon, que faut-il en conclure ?

De même, 3 millions de retraités nés à l’étranger et résidant sur le territoire national bénéficieraient d’une prestation de retraite, soit près de 37 % des personnes nées à l’étranger : ce taux vous semble-t-il cohérent avec la pyramide des âges de cette population, ainsi qu’avec la moyenne de la population générale ?

Enfin, si l’on prend les données publiées par le Gouvernement, 10,6 millions de personnes dotées d’un NIR par le SANDIA bénéficieraient de l’assurance maladie, alors que le nombre de personnes nées à l’étranger résidant en France serait seulement de 8,2 millions : cela vous paraît-il cohérent ?

Mme Carole Grandjean. Pouvez-vous nous décrire le mécanisme de recouvrement des indus – taux, moyens, objectifs, délai de carence, recouvrement sur les prestations sociales ultérieures ? Comment analysez-vous l’organisation des moyens de contrôle externe et interne, très disparates selon les branches, certains étant exercés au premier niveau par le gestionnaire du dossier et d’autres par des experts de la lutte contre les fraudes ?

M. Alain Ramadier. Vous avez indiqué qu’il fallait privilégier les données certifiées fournies par des tiers de confiance : pouvez-vous développer ce point ? Avez-vous un chiffrage des erreurs commises par les caisses elles-mêmes ? Qu’attend-on pour les rectifier et éviter qu’elles ne se reproduisent ? Que devons-nous faire pour réduire au maximum ces fraudes, qui portent fortement atteinte à la solidarité nationale ?

M. le président Patrick Hetzel. Selon la Cour des comptes, il y aurait 42,6 millions de cartes Vitale actives. Or un communiqué de presse émanant des organismes de sécurité sociale et de l’INSEE, en date du 4 septembre 2019, fait état de 59,4 millions de cartes actives : le delta est substantiel… Pourriez-vous nous éclairer sur l’écart entre ces deux chiffres ?

M. Jean-Pierre Viola. La Cour ne décompte pas l’ensemble des cartes Vitale en circulation : elle n’en a pas les moyens. Ce chiffre de 42,6 millions provient nécessairement de la CNAM. Cette information était manifestement erronée, ou bien elle s’appliquait peut-être aux assurés du seul régime général. Je me garderai donc bien de m’engager sur ce sujet car nous-mêmes nous efforçons d’y voir plus clair.

Notre rapport de certification souligne à nouveau la fréquence particulièrement élevée des erreurs commises par les caisses, qui affectent la fiabilité des comptes : environ une pension de retraite sur sept nouvellement liquidées et mises en paiement est affectée par au moins une erreur financière, en faveur ou au détriment de l’assuré. Ces erreurs peuvent avoir un effet ponctuel quand elles portent sur la date d’entrée en jouissance du droit, mais parfois un effet pérenne quand elles affectent le montant mensuel de la prestation.

Ce niveau extrêmement élevé a augmenté d’un tiers depuis 2016. Il traduit une situation hétérogène en France : trois organismes – la CNAV en tant que caisse régionale d’Île-de-France, la caisse de retraite et de santé au travail (CARSAT) Provence-Alpes-Côte d’Azur et la CARSAT Nord-Picardie – mettent en paiement chaque année une pension de retraite sur cinq comportant une erreur financière. Ces erreurs sont d’importance très variable, la prise en compte de la carrière étant lissée sur un grand nombre d’années ; elles n’en sont pas moins choquantes. Certes, les erreurs sont inévitables dans un processus qui se veut tout à la fois industriel et dépendant du traitement de données déclaratives ; mais cela ne saurait excuser un tel niveau, de telles disparités, une telle aggravation. Au moins une indemnité journalière sur dix nouvellement attribuées est affectée d’une erreur financière. La réglementation est incontestablement compliquée ; qui plus est, le système d’information comporte des fonctionnalités insuffisantes. Des progrès sont à venir avec le chaînage par l’identifiant NIR de l’ensemble des données salariales d’un même assuré.

Sur la question du recouvrement des indus, on peut observer une mise sous tension assez différente des caisses nationales et des branches. Pendant un temps, les conventions d’objectifs et de gestion (COG) de la CNAV avaient intégré des objectifs de recouvrement des indus. Toutefois, les systèmes d’information n’ayant pas été adaptés et la CNAV n’ayant pas réalisé l’investissement nécessaire, la COG 2018-2022 a purement et simplement renoncé à la définition d’objectifs de recouvrement des indus, frauduleux ou non.

L’assurance maladie a mis en place un processus de gestion des créances, mais son efficacité est affectée par l’obsolescence et la disparité des outils de gestion dans les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), qui les empêchent d’être suffisamment réactives : dans nombre de fonctions considérées comme périphérique, le travail des organismes de sécurité social repose majoritairement sur des tableurs Excel, dans lesquels sont importées ou ressaisies des données de gestion. C’est particulièrement préjudiciable à une action efficace.

Les caisses d’allocations familiales (CAF) sont dans une situation différente : la majorité des créances, qu’il s’agisse d’indus frauduleux ou non, est récupérée sur les prestations versées, dont beaucoup s’adaptent à l’évolution de la situation de l’allocataire – RSA, prime d’activité, allocation adulte handicapée (AAH) et, à compter du 1er janvier 2021, aides au logement. Reste qu’une part des indus ne peuvent être récupérés ; s’ils concernent le RSA, ils sont transférés aux départements, qui se retrouvent à devoir engager les actions de recouvrement, ou bien les CAF doivent mettre en œuvre pour le compte de ces derniers des actions supplémentaires de recouvrement amiable, puis de recouvrement forcé.

Certes, les indus sur prestations sont structurellement plus importants au sein de la branche famille que dans les deux autres branches, du fait des changements de situation des allocataires et du mode de calcul des prestations : pour schématiser, on verse d’abord et on corrige ensuite. Mais pour les autres branches, les moyens de contrôle sont très archaïques.

Le versement de la plupart des prestations ne donne pas lieu à des contrôles a priori destinés à vérifier la complétude et l’exactitude des données et à les rapprocher d’autres informations. Une part majoritaire, mais déclinante, des prestations de la branche retraites est contrôlée par les agences comptables entre leur liquidation par les services ordonnateurs et leur mise en paiement. Les indemnités journalières, particulièrement les plus longues, sont également contrôlées, tout comme les rentes d’accident du travail ou de maladie professionnelle (AT-MP). Les contrôles a priori des agences comptables sur les autres prestations, y compris celles versées par les CAF, sont faibles.

Du côté des services ordonnateurs, les contrôles reposent sur la détection automatisée d’incohérences de situations pour la branche famille. C’est de moins en moins le cas pour la branche maladie, les contrôles étant le plus souvent des requêtes a posteriori sur des échantillons étroits, et calibrés en fonction de la capacité estimée à les traiter, car certains contrôles automatisés – sur des situations incompatibles avec la réglementation, comme les cumuls d’actes facturés – ont été démantelés ou n’ont jamais été mis en place, afin d’accueillir la garantie de paiement accordée aux professionnels de santé. En outre, la conception même de la nomenclature générale des actes professionnels qui s’applique aux auxiliaires médicaux – infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes – gêne ces contrôles car plusieurs types d’actes se cachent derrière une même lettre ou un même coefficient, et ils sont compatibles, ou pas, selon les cas, avec la réglementation.

Madame Boyer, la Cour cite, mais ne reprend pas à son compte l’estimation de l’étude de l’EHFCN. Le chiffre que vous évoquez est un pourcentage global qui s’applique à un panel de pays, dont la France. Il porte sur les fraudes, mais aussi sur les erreurs. Or les prises en charge des frais de santé donnent lieu à bon nombre d’erreurs – au moins 7 %, c’est beaucoup. Nous avons essayé d’en savoir plus auprès des auteurs de cette estimation, mais n’avons pu obtenir d’explications. Je préfère donc prendre mes distances.

J’ai tout dit dans mon propos liminaire s’agissant des écarts entre la population qui bénéficie de prestations et celle estimée comme vivant en France. Nous tentons d’obtenir des éléments, afin notamment de comprendre les écarts.

Mme Valérie Boyer. J’ai bien noté qu’il ne s’agissait que d’une estimation. Pour diminuer l’écart entre la population visée par l’INSEE et le nombre de cartes Vitale, et mettre fin à la suspicion, ne pensez-vous pas qu’il serait nécessaire de recourir à la biométrie ? Si oui, sous quelle forme ? Avez-vous une idée du coût de ces cartes surnuméraires ? Pourriez-vous nous transmettre le nombre de ces cartes par tranche d’âge ? Sont-elles actives ? Nous posons les mêmes questions depuis des années et, compte tenu de la crise que nous traversons et de notre taux d’endettement, il serait bon d’y répondre.

M. Jean-Pierre Viola. Malheureusement, je n’ai pas pour l’heure d’autres éléments de réponse que ceux que je vous ai apportés… L’assurance maladie s’est déjà un peu engagée dans la biométrie en apposant une photographie sur les cartes Vitale, qui n’en comportaient initialement pas. On peut se poser la question de la convergence des documents d’identification des personnes résidant en France, qui leur ouvrirait ainsi certains droits, dont la prise en charge des frais de santé.

Mme Valérie Boyer. Mais le Conseil d’État n’a-t-il pas jugé que la photographie n’est pas un élément constitutif de l’identité sur les cartes Vitale ? En outre, ses dimensions très réduites ne permettent pas de valider l’identité. Pourtant, les difficultés de rapprochement entre l’identité et la carte Vitale – et donc d’accès aux données de santé – sont une perte de chance pour les malades. Il est très surprenant que la France, à la pointe des techniques biométriques pour les documents de l’État, se pose toujours les mêmes questions depuis dix ans. Cela ne devrait-il constituer un élément de certification des comptes de la sécurité sociale ?

Mme Carole Grandjean. Depuis quelques années, les évolutions législatives autorisent certains partages de données au bénéfice des organismes de protection sociale, mais la mise en œuvre est lente. Comment les organismes de protection sociale l’expliquent-ils ? À quelles difficultés se heurtent-ils ?

Une carte Vitale version 3, capitalisant sur ce partage de données, avec un serveur centralisé, ne serait-elle pas une solution efficace de lutte contre les fraudes ?

Mme Jeanine Dubié. Votre rapport souligne qu’un quart des fraudeurs à l’assurance maladie sont des professionnels de santé, mais que ces fraudes représentent trois quarts des montants fraudés. Je suis stupéfaite… Quels moyens l’assurance maladie met-elle en œuvre pour lutter contre ce phénomène, relativement bien cerné ? Cela a-t-il un lien avec la surabondance de cartes Vitale ? Ou s’agit-il de soins non réalisés et anormalement facturés ?

M. Jean-Pierre Viola. Les proportions que vous citez correspondent uniquement à la fraude détectée : il s’agit soit d’actes facturés mais non réalisés, soit d’actes surfacturés. Les situations anormales sont détectées lorsque les niveaux de rémunération des professionnels de santé excèdent un certain seuil ou lorsque le nombre d’actes réalisés dépasse manifestement les capacités physiques d’un professionnel. Mais il faut également prendre en compte le fait que, derrière un professionnel qui facture, plusieurs personnes peuvent parfois avoir exercé, par exemple lors d’un remplacement. On croise souvent ce type de situation dans les zones géographiques surdotées en auxiliaires médicaux : des infirmiers vont travailler pour un autre infirmier et seront, en pratique, son salarié. Pourtant, l’assurance maladie ne verra qu’un seul nom sur la facture. Cela explique parfois des montants astronomiques d’honoraires – pouvant aller jusqu’à 2 millions d’euros –, parfaitement inconcevables. C’est une difficulté pour l’assurance maladie dans la mesure où elle n’a pas connaissance de ces faits – remplacement, salariat, etc. – en temps réel.

À l’inverse, dans d’autres cas, des individus tentent leur chance et surfacturent systématiquement, jusqu’à ce que l’assurance maladie réagisse. Le nombre de contrôles de ces situations, qu’elles soient frauduleuses ou non, est insuffisant. En outre, quand les contrôles aboutissent et que le professionnel reconnaît les faits ou que ces derniers sont démontrés, notamment par dénonciation de tiers – des familles de personnes grabataires, par exemple –, l’assurance maladie constate les indus. Mais si le professionnel de santé en question continue à travailler, pour rembourser ces sommes, il se peut très bien qu’il continue à surfacturer afin de conserver son niveau de vie… On pourrait s’interroger sur le déconventionnement de ces professionnels qui ont délibérément franchi la ligne rouge, et quelquefois à plusieurs reprises,

Madame Grandjean, le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) créé en 2006 visait à transcender les divisions institutionnelles de la protection sociale en rassemblant toutes les données sociales des assurés. Le projet a pris énormément de retard et n’a pas vraiment abouti car le montant des prestations versées n’a jamais été intégré, malgré des obligations législatives récurrentes. Il va finalement l’être, mais seulement par une forme de détour de l’histoire, grâce au dispositif des ressources mutualisées lié à la réforme des aides au logement. Il est frappant que l’on n’ait jamais cherché à sécuriser et mutualiser les données permettant le calcul des prestations pour tous les organismes sociaux.

Seules les données d’identification sont totalement partagées : le système national de gestion des identifiants (SNGI) de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) irrigue toute la sphère de la protection sociale. Il est le miroir des données de l’INSEE et donc des états civils municipaux, ainsi que des informations issues des consulats pour les décès à l’étranger.

Ces constats posent certes la question de l’inertie administrative, mais aussi celle de la capacité à faire, et donc du budget… Au regard de la complexité des prestations qu’elles doivent gérer, les caisses nationales du régime général, mais également l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), ne disposent sans doute pas de budgets informatiques suffisants. J’ai déjà évoqué les applications informatiques datées ou le pilotage d’activité sur tableur Excel. On pourrait aussi mentionner le fait que le salaire pris en compte pour calculer la rente d’accidents du travail est déterminé par des agents également sur tableur Excel. Cela contribue à la lourdeur, à l’opacité, induit un manque de traçabilité de la gestion, mais favorise également les erreurs et les fraudes. La sécurité sociale gère plusieurs centaines de milliards d’euros de prestations, mais à partir de budgets informatiques qui ne dépassent pas quelques centaines de millions d’euros tout compris…

Certains projets prennent du retard, d’autres sont abandonnés. Exemple symptomatique : certains actes ou séjours dans le champ de l’assurance maladie doivent faire l’objet de l’autorisation préalable du service médical. Or le système de liquidation des prestations validera le remboursement, quand bien même la prise en charge aura été refusée ou plafonnée, tout simplement parce que la base informatique de gestion des ententes préalables n’est pas connectée à la chaîne de liquidation des prestations, très ancienne. L’assurance maladie ne sait pas évaluer la portée financière de ce type d’anomalie, mais nous les relevons.

Madame Grandjean, vous avez raison, c’est l’une des difficultés à laquelle nous sommes confrontés : les droits figurent sur la carte Vitale, et non sur un serveur centralisé. Pendant un certain temps, cela permet à celui qui utilise la carte de bénéficier de droits, même s’ils ont par ailleurs été révoqués. Un changement de portage des droits permettrait effectivement d’interrompre les versements indus plus tôt.

M. le président Patrick Hetzel. L’an dernier, vous aviez été auditionné par Mmes Goulet et Grandjean dans le cadre de leur mission. À cette occasion, vous aviez évoqué la qualité des documents nécessaires à une immatriculation – et donc au versement de prestations – qui sont d’abord traités par la CPAM ou la CAF avant que le SANDIA n’intervienne, sur des documents souvent de piètre qualité.

Comment fiabiliser ces documents ? C’est important afin que les fraudeurs n’entrent pas dans le système.

M. Jean-Pierre Viola. Les personnes nées à l’étranger, de nationalité étrangère, demandant à être immatriculés à la sécurité sociale, doivent disposer d’un titre de séjour, qu’elles n’ont pu l’obtenir qu’en se présentant en préfecture. Les organismes travaillent ensuite depuis cette base : ils vérifient dans l’application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) l’existence du titre de séjour. Bien sûr, il peut y avoir confusion ou dissimulation d’identité, mais ce n’est en général pas pour des raisons liées à l’ouverture de droits à la sécurité sociale.

Pour sécuriser les immatriculations de sécurité sociale, il faudrait développer le présentiel dans les caisses, afin de s’assurer de l’existence de l’assuré et de vérifier que ses caractéristiques physiques correspondent aux éléments d’identité produits. Mais ce n’est la tendance ni dans les organismes de sécurité sociale ni dans les administrations publiques, qui cherchent tout au contraire à réduire au maximum les échanges physiques avec les allocataires ou les demandeurs. Cela impliquerait de nouveaux frais de gestion.

En principe, les CAF ou les CPAM devraient systématiquement convoquer le demandeur lorsque le SANDIA refuse de procéder à l’immatriculation sur la base de documents qu’elles lui ont transmis, mais elles ne le font pas systématiquement. Dans les faits, beaucoup de pratiques de gestion sont déterminées par des considérations liées à la charge de travail.

M. le président Patrick Hetzel. Comment expliquer la différence entre les 12,4 millions de numéros d’inscription au répertoire des personnes physiques (NIR), et donc d’assurés qui perçoivent des prestations au 1er juin 2019, et les 8,2 millions de personnes nées à l’étranger recensées par l’INSEE ? Le delta est tout de même de plus de quatre millions…

M. Jean-Pierre Viola. Cela doit tenir essentiellement au fait qu’il s’agit de personnes dûment immatriculées, mais qui ne résident pas de manière stable en France.

M. le président Patrick Hetzel. Il faudrait donc s’assurer que ces personnes perçoivent toujours à bon droit les prestations ?

M. Jean-Pierre Viola. Oui, à ceci près que la situation peut différer sensiblement selon la nature de la prestation. Les conditions de durée du séjour en France sont extrêmement variables. Par ailleurs, certaines personnes quittent la France tout en gardant le bénéfice de droits sociaux dans notre pays, tout simplement parce qu’elles n’ont pas signalé leur départ, dont on ne s’aperçoit que beaucoup plus tard. Du fait de cette latence, plus les flux internationaux s’accroissent, plus le nombre de personnes se trouvant dans un entre-deux augmente. Il est fondamental d’accélérer la clôture des droits quand la situation des assurés et des allocataires a changé.

M. le président Patrick Hetzel. Si les organismes ne mettent pas fin aux droits assez rapidement, cela débouche bien, d’une certaine manière, sur un phénomène de fraude.

M. Jean-Pierre Viola. Oui, si les personnes sont conscientes qu’elles doivent signaler leur départ, mais les situations sont très hétérogènes. Dans certaines circonstances, l’enrichissement est manifeste, dans d’autres, des comportements objectivement frauduleux peuvent traduire une forme de misère sociale – des personnes âgées résidant dans des foyers et qui d’année en année partagent plus ou moins leur temps entre la France et leur famille dans le pays d’origine, par exemple.

M. le président Patrick Hetzel. C’est un sujet particulièrement sensible : s’il s’agit de la misère sociale sur le sol français, il y a des raisons de la prendre en compte. S’agissant notamment de la branche famille ou du minimum vieillesse, les textes sont très clairs : le versement des prestations est conditionné à la résidence en France ; si l’on ne réside pas en France, on en est ipso facto exclu. La Cour a-t-elle investigué sur ces sujets ?

M. Jean-Pierre Viola. La lutte contre les fraudes de la branche vieillesse vise particulièrement ce type de populations. La durée de résidence d’une personne en France peut varier d’une année sur l’autre, ce qui explique les écarts que vous avez relevés dans les chiffres des immatriculations. Il est évidemment souhaitable d’en finir avec ce type de situation et de détecter les indus ; je ne cherchais qu’à vous fournir des éléments explicatifs.

M. le président Patrick Hetzel. Ces écarts sont substantiels : le delta est de l’ordre d’un tiers… La Cour continuera-t-elle à se pencher sur ces sujets ? Certes, les organismes sont, ou plutôt se sont sous-dotés en moyens informatiques, mais on a le sentiment que, malgré la succession des rapports et des recommandations du Parlement et de la Cour, ils ne prennent pas le taureau par les cornes. Partagez-vous cette impression ?

M. Jean-Pierre Viola. Les organismes ne déterminent pas eux-mêmes leurs moyens ni leurs effectifs : leurs enveloppes de dépenses au titre des prestations informatiques externes sont arrêtées dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion – en l’occurrence, les COG 2018-2022. Je vous rejoins sur le fait que certains investissements auraient un retour très rapide, en ce qu’ils permettraient de réduire le nombre d’erreurs, à caractère frauduleux ou non. Or, de manière assez incompréhensible, ils ne sont pas effectués. Sans doute est-ce révélateur de l’importance réelle qu’on accorde à l’objet sécurité sociale. Son organisation – formée de plusieurs régimes et d’un grand nombre de caisses locales – est certes très lourde et absorbe, un peu pour elle-même, beaucoup de moyens administratifs ; reste que le déséquilibre est flagrant entre les ressources dédiées à la gestion du quotidien et celles qui sont consacrées à investir pour l’avenir. À titre de comparaison, la direction générale des finances publiques (DGFIP) est dotée d’un service à compétence nationale – Cap numérique – qui travaille sur les projets informatiques de l’avenir. À la sécurité sociale, les mêmes personnes-ressources et équipes techniques se retrouvent à travailler tout à la fois à la maintenance du quotidien – intégration des évolutions législatives et réglementaires, ergonomie des outils, adaptation d’architecture – et à la prise en compte des chantiers du futur. Ce qui limite nécessairement l’ouverture vers l’avenir, et explique probablement pour une grande part le problème des pertes financières liées aux fraudes.

M. le président Patrick Hetzel. Vous faites la comparaison avec le service à compétence nationale de la DGFIP, Cap numérique : ce service, tout comme TRACFIN, a sans doute une autre culture de la lutte contre la fraude.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. L’enjeu porte sur les moyens. La charge administrative pour éviter 118 millions de préjudices est de l’ordre de 6 millions : on voit bien l’efficacité de moyens supplémentaires dans la détection de la fraude ou de l’erreur, sans parler du calcul de l’indu – j’ai lu dans un autre rapport qu’il était effectué sur vingt-quatre mois, sinon trente-six, alors que le code civil prévoit cinq ans. La Cour est-elle en mesure de chiffrer les moyens supplémentaires nécessaires à un bon traitement de la fraude, ou bien est-ce impossible ?

Par ailleurs, ces organismes ont une notion de la fraude un peu différente : ainsi, le calcul de l’indu se fait sur vingt-quatre, voire trente-six mois, alors que le code civil le définit sur cinq ans. Confirmez-vous qu’il existe un problème de culture dans la lutte contre la fraude ?

M. Jean-Pierre Viola. La lutte contre les fraudes ne s’est vraiment imposée dans la sécurité sociale qu’à partir de la loi réformant l’assurance maladie en 2004. Certaines branches ont été prises par surprise, y compris en interne, par la fraude : la branche retraite notamment a très mal vécu, faute de l’avoir anticipé et d’avoir été vigilante, l’épisode des régularisations de cotisations prescrites après la réforme Fillon des retraites de 2004, un certain nombre d’assurés – parmi lesquels des agents de caisses de sécurité sociale – ayant fait valoir des périodes d’activités à des âges très jeunes, à une époque où la réglementation ne prévoyait pas la production de justificatifs suffisants.

Les choses ont néanmoins beaucoup évolué grâce aux objectifs fixés dans les COG, mais également grâce à la formation des agents. L’investissement dans la lutte contre les fraudes est incontestable dans les trois branches, mais il prend place lui-même dans un environnement très fragile et sous-outillé. Il y aurait moins à lutter contre les fraudes si les règles étaient plus simplement définies, si les outils informatiques étaient plus performants, si on allait puiser les informations dans les mêmes bases de données, provenant de tiers de confiance, plutôt que dans les seules déclarations des assurés, s’il y avait des mécanismes de coupure automatique au-delà d’un certain montant de frais de santé facturés, si des contrôles automatisés bloquaient un peu plus les incohérences manifestes… C’est là, pour moi, que réside la principale difficulté : elle ne tient pas tant aux moyens des branches, même s’ils sont perfectibles, mais à l’environnement général, qui conduit à des pertes financières, mais également à ce dévoiement de l’intention du législateur lorsqu’il a défini des règles d’attribution et de calcul des prestations, ou investi l’autorité réglementaire du pouvoir de passer convention avec telle ou telle profession de santé.

M. le président Patrick Hetzel. Merci beaucoup, monsieur Viola. Nous serons extrêmement attentifs au travail que la Cour réalisera, même si j’ai bien noté qu’il était prématuré de fixer une date de remise.

9. Audition, en visioconférence, de M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), de M. Patrice Costes, directeur juridique et réglementation nationale, de M. Frédéric Fraudeau, directeur des assurés de l’étranger, et de Mme Véronique Puche, directrice des systèmes d’information (mardi 2 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous entendons cet après-midi M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

Vous nous avez adressé, en amont de l’audition, un document complet et approfondi comportant des éléments chiffrés sur les fraudes aux prestations retraite qui seront fort utiles pour nos débats, et je vous en remercie. L’ensemble des membres de la commission d’enquête en ont été destinataires.

Dans le cadre de nos travaux, nous avons souhaité entendre les responsables des organismes de protection sociale. Parmi ces organismes, vous êtes le premier à venir vous exprimer devant la commission d’enquête. Nous avons auditionné, la semaine dernière, M. Jean-Pierre Viola, président de section au sein de la sixième chambre de la Cour des comptes, qui a précisément travaillé sur plusieurs rapports relatifs à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales dans les trois branches. Lors de cette audition, il a souligné que le sujet de la lutte contre la fraude n’était pas suffisamment pris en compte par les principales caisses, d’autant que les enjeux financiers afférents ne font pas l’objet d’une évaluation, sauf dans la branche famille.

Toutefois, comme les éléments que vous avez transmis le montrent, de nouveaux outils ont été mis en place récemment et des coopérations se développent.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Renaud Villard prête serment.)

M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse. C’est un honneur pour moi d’être le premier directeur général de Caisse nationale entendu sur cet enjeu majeur. Le questionnaire que vous m’avez envoyé est extrêmement riche, je me permettrai donc de vous présenter un propos liminaire relativement court, les éléments de réponse ayant été développés dans le document que je vous ai retourné.

S’agissant de la lutte contre la fraude dans la branche retraite, le premier constat est un satisfecit, puisque la performance en termes de fraudes détectées est en hausse rapide : 11 millions d’euros de fraudes détectées en 2014, 23 millions en 2019, soit deux fois plus. En volume de fraudes évitées, nous passons de 81 millions à 167 millions annuels. Ces résultats ont demandé une mobilisation de l’ensemble du réseau de la branche retraite, alors même que les moyens humains ont progressé de manière modeste.

Ce succès résulte également du recours croissant à des croisements de données qui permettent des contrôles beaucoup plus efficaces, car plus ciblés. Plus les contrôles sont ciblés en fonction de risques croisés sur des comportements potentiellement frauduleux, plus les équipes de lutte contre la fraude sont performantes. Au sein de la branche retraite, la lutte contre la fraude s’affirme grâce à une performance croissante liée aux croisements de données et à la possibilité d’attaquer des référentiels de plus en plus nombreux. Cela permet de croiser non seulement avec des partenaires mais également au sein de nos propres données afin de repérer des atypies. Plus il est possible de croiser des données « client » – adresse, numéro de téléphone – avec des données sur les prestations, plus il est facile d’identifier les comportements potentiellement à risque.

Le périmètre de la lutte contre la fraude est un point sur lequel nous avons, non pas un désaccord, mais une interprétation plus nuancée que la Cour des comptes. Les effectifs dédiés à cette lutte sont effectivement limités ; toutefois, une bonne partie des investigations ne repose pas sur des équipes spécialisées.

À titre d’exemple, nous versons des prestations à des retraités vivant à l’étranger. Il nous appartient ainsi de vérifier que les gens sont vivants : or, cette opération massive de vérification régulière des certificats d’existence n’est pas réalisée par des agents de lutte contre la fraude. Ces derniers ne sont saisis que si le certificat est non conforme – la prestation est alors suspendue. Le dossier est uniquement transféré aux agents de lutte contre la fraude s’il apparaît qu’il est non conforme et qu’il y a un risque d’escroquerie ou de bande organisée. La cinquantaine d’agents assermentés et la petite centaine d’agents dévolus à la lutte contre la fraude s’appuient en réalité sur un écosystème de contrôles beaucoup plus large. C’est la raison pour laquelle les chiffres doivent être nuancés : les contrôles en amont réduisent déjà sensiblement le périmètre possible de la fraude.

Le deuxième point qui peut être nuancé par rapport aux conclusions de la Cour des comptes est que le périmètre de lutte contre la fraude dans la branche retraite est, en théorie, celui de l’ensemble des prestations versées par la CNAV, soit quelque 140 milliards d’euros. Or, en réalité, 90 % des fraudes portent sur les ressources, la résidence et ce qu’on appelle les paiements – pour l’essentiel, quand, à l’occasion d’une fraude au décès, une personne reçoit les prestations d’une personne décédée. Le risque de fraude se concentre donc non pas sur 140 milliards d’euros mais sur une petite dizaine de milliards. Le ratio entre fraudes détectées et arrêtées et l’assiette de la lutte contre la fraude doit être mesuré à cet égard.

La Cour des comptes regrette que la branche retraite ne mette pas tout en place pour recouvrer tous les indus, en l’absence notamment d’un indicateur de pilotage opposable par la tutelle. En réalité, s’il ne s’agit pas d’un indicateur opposable à la CNAV, c’est parce qu’il n’est pas redoutable pour la branche retraite, qui bénéficie du temps long pour recouvrer les indus.

En effet, comme nous versons des prestations viagères, nous pouvons étaler le remboursement sur 50 ou 100 mensualités. Je vous l’ai indiqué dans le document envoyé : le recouvrement des indus de la part d’une personne vivante est de 74 % ; il est de 85 % pour les personnes décédées. Certes, nous pouvons toujours faire mieux, mais, même avec une obligation de résultat, nous ne pourrons que difficilement aller au-delà de ce taux. Il ne s’agit donc pas d’une fin de non-recevoir opposée à la Cour.

Monsieur le président, vous avez souligné que l’évaluation globale du risque de fraude était relativement fragile comparativement, par exemple, à la branche famille. Nous avons procédé à deux évaluations successives en 2010 et en 2011, avec un échantillon particulièrement significatif de 12 000 dossiers pour l’année 2011 – ce qui représente une mobilisation de ressources extrêmement conséquente. Le taux de fraude apparu sur cet échantillon se situait autour de 0,2 %, ce qui, en prenant une fourchette large, représente une fraude entre 0 % et 0,03 %. Les chiffres de 2010 et de 2011 étaient cohérents sur ce point. Or, nous avons dû mobiliser beaucoup de ressources pour faire cette évaluation, ce qui, au regard de la faiblesse du taux, ne me paraît pas pertinent du point de vue des dépenses publiques. D’autant que ce chiffre ne veut rien dire : il n’est pas significatif d’extrapoler à partir d’un taux de fraude aussi faible. Nous avions essayé à l’époque, et aboutissions à un maximum autour de 30 millions, ce qui représente entre 40 et 50 millions d’euros aujourd’hui. Je ne pense pas qu’une telle estimation puisse guider une politique publique ou un opérateur. À l’inverse, nous pourrions considérer que détecter 14 millions d’euros de fraude sur un total estimé entre 40 et 50 millions est une performance honorable.

Cependant, je ne dis pas que nous devons nous satisfaire de ce taux. Le risque de fraude, par construction, est profondément glissant. Les nouveaux outils, les nouvelles technologies, les néobanques nous exposent à de nouveaux risques de fraude.

La vraie stratégie de lutte contre la fraude doit donc être adaptable. Je vous ai livré un certain nombre d’exemples dans le document que je vous ai envoyé. L’actualité souligne cette nécessaire adaptation aux nouvelles technologies, cette captation des signaux faibles. Mais nous inscrire dans une évaluation lourde et répétée ne me semble pas la bonne stratégie. Nous l’avions fait en 2010 et en 2011, nous pourrions le faire de nouveau, mais cela mobilise beaucoup d’énergie et représente un coût que je pourrai vous faire parvenir.

Vous soulignez également le montant des pénalités administratives, prononcées librement par le directeur après une étape juridictionnelle pour sanctionner les cas de fraude. Nous pénalisons, grosso modo, trois quarts des fraudeurs avec une gamme de sanctions qui permet d’utiliser une palette monétaire relativement importante. Certes, vous pouvez juger ce chiffre trop faible et suggérer que 90 % des fraudeurs soient pénalisés, ce qui équivaudrait à n’écarter que les cas pour lesquels, de façon certaine, nous serions incapables de recouvrer la pénalité. Mais nous sommes passés, en quelques années, de 50 % à 75 %, et je souhaite que nous continuions cette progression.

Concernant le contrôle de l’existence des retraités installés à l’étranger, nous avons développé deux mécanismes.

Le premier, le plus sécurisé, que malheureusement nous n’avons développé qu’avec certains partenaires européens – dont l’Allemagne – est un mécanisme d’échanges de données d’état civil, au même titre que nous sommes abonnés aux données d’état civil de l’INSEE. L’objectif est d’étendre la démarche auprès d’autres pays, notamment ceux dont l’état civil est suffisamment robuste. La progression est encourageante dans les pays européens, mais plutôt modeste dans les pays non européens. Pour instaurer ce mécanisme au-delà des frontières européennes, la CNAV, seule, a sollicité et obtenu un financement et un appui d’ingénierie de la Commission européenne. Cette mission d’appui est en cours, même si elle a été ralentie par la crise sanitaire.

Le second mécanisme que nous activons, quand nous ne pouvons disposer de données d’état civil, sont les certificats d’existence qui doivent nous être envoyés annuellement. Depuis le mois de novembre 2019, les certificats sont envoyés, non plus par régime de retraite, mais pour l’ensemble des régimes. Leur validité est vérifiée, non seulement par l’ordinateur, mais également par des agents, sur un échantillon pris au hasard ainsi que sur un échantillon sélectionné au regard des enjeux de fraude.

Nous essayons sans cesse d’améliorer le modèle, car il s’agit d’une fragilité consubstantielle de la branche retraite. Si la non-réponse au certificat d’existence nous conduit à suspendre la prestation, elle continue parfois d’être versée durant quelques mois, parce que le certificat de décès n’est pas envoyé dès la disparition du prestataire. Comme je vous l’ai indiqué, les indus liés aux décès sont recouvrés à 85 %, ce qui veut dire que nous ne recouvrons pas 15 % des sommes. C’est un enjeu financier sur lequel nous tentons de nous améliorer : nous expérimentons ainsi des dispositifs, notamment par des contrôles opérés par le réseau bancaire, avec notre opérateur de paiement à l’étranger.

Vous m’avez également interrogé sur les audits de fiabilité menés sur le service administratif national d’immatriculation des assurés (SANDIA), qui est chargé de l’immatriculation à la Sécurité sociale des assurés qui ne sont pas nés en France. Le dernier audit, le plus complet car il portait sur le stock et non sur le flux, a été mené sur un échantillon représentatif du stock du SANDIA à la demande du Sénat en 2019. Les contrôleurs ont traité 1 575 dossiers, parmi lesquels 1 127 correspondaient à des assurés ayant perçu des prestations sur les douze mois glissants précédant l’enquête.

Seules 47 anomalies critiques ont été identifiées, concernant des assurés qui n’auraient pas dû percevoir de prestations. La totalité de ces dossiers a été réexaminée et les assurés interrogés. Trente-quatre se sont présentés et ont fourni des certificats d’état civil recevables. Treize ont reçu par le SANDIA, à tort, un numéro de sécurité sociale : sept cas étaient liés à des non-réponses et six concernaient des assurés qui n’étaient pas ceux prétendus, dont deux ont été convaincus de fraude à l’identité.

Je rappelle enfin que l’attribution d’une immatriculation au SANDIA n’ouvre pas un droit automatique au versement d’une prestation.

M. le président Patrick Hetzel. Selon une réponse gouvernementale en date du 7 novembre 2019, au 1er janvier 2019, près de 4,1 millions d’individus détenant un numéro attribué par le SANDIA disposaient d’un droit ouvert à une prestation retraite, soit 33 % des 12,4 millions de bénéficiaires recensés.

Aujourd’hui, combien de personnes immatriculées par le SANDIA perçoivent une prestation retraite et habitent à l’étranger ?

M. Renaud Villard. Tout d’abord, le chiffre de 4,1 millions de personnes regroupe sans doute des doubles comptes, à savoir des retraités qui sont affiliés à la fois à la CNAV et à l’AGIRC-ARRCO. Ensuite, le chiffre de 12,4 millions de bénéficiaires n’est pas exact, puisqu’il y a 16 millions de retraités en France.

Enfin, vous évoquez la réponse à une question écrite de la sénatrice Nathalie Goulet publiée au Journal officiel du 7 novembre 2019, dans laquelle les pouvoirs publics ont cité les chiffres du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS). Mais peu importe, je souhaite surtout vous rappeler qu’un droit ouvert ne signifie pas nécessairement le paiement d’une prestation. Toutes les retraites suspendues sont aussi des droits ouverts – juridiquement, le droit est ouvert.

Or cette nuance, précisée dans la réponse, est importante : l’ouverture d’un droit à la sécurité sociale ne signifie pas une mise en paiement automatique. Si une personne ne justifie pas son existence par un certificat durant, par exemple, trois ans, le paiement est suspendu. Et si, disons quatre ans après, il se présente au consulat pour présenter son passeport et un certificat de naissance, après vérification, s’il s’agit bien de l’assuré, sa retraite est remise en paiement avec effet rétroactif.

Le RNCPS regroupe l’ensemble des prestations. Elles ne disparaissent, une fois clôturées, qu’au bout de cinq ans, justement, parce que le RNCPS a été conçu dans un objectif de lutte contre la fraude. Il sert aussi, de façon incidente, à la détection du non-recours. Concernant les décomptes qui peuvent être faits, il faut parfois rentrer dans le référentiel – je suis prêt à vous communiquer le guide utilisateur du RNCPS, qui explique ce qu’il y a, et ce qu’il n’y a pas, dans le répertoire.

M. le président Patrick Hetzel. J’étais persuadé que, dans le RNCPS, chaque numéro d’inscription au répertoire (NIR) correspondait à une personne. Or vous nous dites que le bénéficiaire qui perçoit des prestations du régime général et de l’AGIRC-ARRCO est compté deux fois dans le RNCPS. Confirmez-vous que chaque bénéficiaire ne dispose que d’un NIR ? Et que le SANDIA attribue un numéro à des personnes qui sont nées à l’étranger ou dans un territoire d’outre-mer – elles seraient 4,1 millions ?

M. Renaud Villard. Le NIR est attribué aux Français nés en France, et le SANDIA, ou NIR 99, aux Français nés dans un territoire d’outre-mer ou à l’étranger. Cependant, je suis persuadé qu’un retraité qui perçoit une prestation de la CNAV et une de l’AGIRC-ARRCO est compté deux fois dans le RNCPS. Bien sûr qu’ils sont comptés par NIR, qui sert de base à l’interrogation du RNCPS. Ce répertoire regroupe les bénéficiaires régime par régime et, j’insiste sur ce point, ce n’est pas parce qu’une personne bénéficie d’un droit ouvert qu’elle touche une prestation. Droit ouvert ne veut pas dire « mis en paiement ». C’est un problème sémantique.

C’est la raison pour laquelle la réponse à la question de Mme Nathalie Goulet n’est pas correcte et ne répond d’ailleurs pas totalement à la question. La sénatrice demande combien de NIR sont actifs. Or, un NIR actif est une personne qui bénéficie d’un droit ouvert et non pas une personne qui touche une prestation. Le RNCPS n’est pas un répertoire statistique mais un outil de contrôle, de lutte contre la fraude qui permet de répondre à des requêtes individuelles pour tracer telle personne ou tel numéro de sécurité sociale. Il permet l’identification d’assurés qui soit toucheraient indûment des prestations, soit ne toucheraient pas des prestations auxquels ils ont droit. Ce n’est pas du tout un outil statistique.

Le nombre de personnes avec un NIR 99 touchant des prestations de la part de la CNAV est de 1,2 million et non de 4,1 millions.

M. le président Patrick Hetzel. Nous voudrions savoir combien de bénéficiaires perçoivent une prestation de la CNAV ? Et, parmi ces bénéficiaires, combien habitent à l’étranger ?

M. Renaud Villard. Au 31 août 2019, 14 462 709 retraités perçoivent une prestation du régime général, dont 3 007 261 sont des NIR 99 et 29 656 habitent dans les territoires d’outre-mer.

M. le président Patrick Hetzel. Parmi ces 3 007 261 de NIR 99, combien habitent en France et combien à l’étranger ?

M. Renaud Villard. Nous pourrions croiser ces données. Cela prendra un peu de temps, mais nous le ferons et vous enverrons les chiffres.

M. le président Patrick Hetzel. Ces chiffres nous intéressent, car selon l’INSEE, plus de 8 millions de personnes nées à l’étranger sont présentes sur le territoire français. Combien, parmi elles, perçoivent une retraite ?

M. Renaud Villard. Nous vous transmettrons les chiffres dès qu’ils seront finalisés, ce qui nous permettra de les réactualiser.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous remercie. Par ailleurs, comment expliquez-vous le décalage entre le chiffre de 4,1 millions de personnes, présenté par le Gouvernement et les 3 millions que vous évoquez ?

M. Renaud Villard. Je vérifierai, mais je suis quasiment certain qu’il s’agit de doubles comptes avec l’AGIRC-ARRCO, ce qui est un grand classique. Le Gouvernement a repris les chiffres du RNCPS qui, je le répète, n’est pas un outil statistique. En France, à peu près tout le monde a deux régimes de retraite. De la même manière, les chiffres donnés pour la branche famille sont nécessairement faux : dans cette branche, il y a un nombre d’allocataires qui ne correspond pas forcément au nombre de NIR.

Pour faire des requêtes, il convient, d’une part, de posséder un outil statistique et d’autre part, d’effectuer une requête précise. Dans sa réponse, il me semble que le Gouvernement a essayé de déterminer ce que pouvait être un NIR « actif », ce qui n’est pas une donnée statistique, une donnée qui a du sens. La CNAV est l’opérateur informatique du RNCPS – je connais donc assez bien la manière dont il est conçu, ce qu’il peut faire et ce qu’il ne peut pas faire.

M. le président Patrick Hetzel. Vous comprendrez que les parlementaires sont un peu perdus avec tous ces chiffres, d’autant que, vous venez de le dire, des doubles comptes sont possibles et que certains chiffres sont « nécessairement faux ». Chaque organisme nous donne ses chiffres, souvent différents de ceux qui nous sont communiqués par ailleurs. Vous avouerez que le Gouvernement devrait se pencher sur ces écarts – nous le faisons en tant que parlementaire. Cela mériterait un travail de clarification afin d’éviter ce genre de choses. Nous comprenons les arguments que vous avancez, mais c’est particulièrement difficile pour nous.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Monsieur, je vous remercie d’avoir répondu de manière précise à notre questionnaire dans des délais assez courts.

Je souhaiterais revenir sur ce qui vient d’être dit, afin de bien comprendre. Les NIR à droits ouverts sont des NIR dont les droits sont « actifs », par opposition à des NIR qui sont « désactivés ». Je prends l’exemple d’un NIR associé à une carte Vitale désactivée, qui ne permet pas le remboursement. La notion dont nous parlons est bien celle de droit « ouvert », qui fait l’objet de prestations – pas nécessairement de prestations retraite. J’ai entendu vos arguments, mais je suis très surpris qu’il y ait un tel écart entre les chiffres indiqués par le Gouvernement au sein d’une réponse officielle et ceux que vous avez. De mon point de vue, la question des doubles comptes ne peut à elle seule expliquer cette différence, en particulier parce que les requêtes au RNCPS permettent d’obtenir le détail des prestations versées : il est donc possible de savoir ce qui relève de l’AGIRC-ARRCO et du régime général. C’est bien cela ?

Nous sommes également surpris par l’écart qui existe entre la proportion du nombre de personnes nées à l’étranger résidant en France, de 8 millions selon l’INSEE, et la population française totale (67 millions) et la proportion entre le nombre de personnes nées à l’étranger, présentes ou non sur le territoire, percevant une retraite – quelque 3 millions – et le total des allocataires des prestations de retraite versées par le régime général (14 millions). D’un côté, nous avons un rapport de 8 à 67 (soit 12 %) alors que vous nous présentez un rapport de 1 à 5 (soit 20 %). Je ne vous demande pas de justifier ces chiffres, simplement ils nous interpellent.

Vous avez par ailleurs indiqué que les fraudes liées aux décès à l’étranger sont recouvrées à 85 % ; c’est effectivement un taux élevé. Pouvez-vous nous décrire le mécanisme de recouvrement de ces sommes ? Il s’agit de personnes ayant travaillé en France qui sont allées vivre dans un pays étranger et qui perçoivent une pension de retraite, au titre du régime général notamment. Leur décès peut passer à travers les mailles des certificats d’existence pendant un certain temps puis, par contrôle opéré par exemple par les autorités consulaires françaises, ce décès est repéré. Il y a donc eu un trop-perçu au bénéfice d’un tiers : vous récupérez donc 85 % de ces trop-perçus au bénéfice de tiers ? Quelle est la méthode de récupération ?

M. Renaud Villard. Vous soulevez deux ou trois points qui montrent que l’enjeu est sémantique. Par souci de précision, vous me dites vouloir connaître le nombre de NIR « actifs », c’est-à-dire de NIR avec droits actifs. Or, un NIR n’est pas actif, c’est un numéro de sécurité sociale. Quand une carte Vitale d’une personne est bloquée parce qu’elle n’a plus de droits ouverts au titre de l’assurance maladie, le NIR ne change pas. Le NIR est un numéro qui nous a été attribué à vie, voire au-delà de la vie : le numéro de sécurité sociale de quelqu’un qui meurt à l’étranger et ne touche plus aucun droit en France reste présent dans le référentiel mais n’ouvre aucun droit. De sorte que la notion de NIR actif ou inactif n’a pas de sens dans une approche statistique.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Je me suis fait mal comprendre. Nous connaissons la différence entre le nombre de NIR attribués, notamment depuis le début la création du SANDIA, et les NIR qui font l’objet d’un versement de prestation. Aucune confusion n’a été faite par nos collèges Nathalie Goulet et Carole Grandjean ou par nous-mêmes.

L’écart entre les chiffres donnés fait débat entre différentes autorités publiques, s’agissant notamment du nombre de NIR qui seraient encore actifs alors qu’ils ne devraient plus l’être, qui font l’objet d’un versement de prestation alors que cela ne devrait plus être le cas. Ou encore, s’agissant des cartes vitales, les chiffres annoncés par la direction sécurité sociale (DSS) ne sont pas corroborés par ceux de l’INSEE.

M. Renaud Villard. Je suis désolé d’insister, mais il s’agit d’une question de vocabulaire. Et nous devons, pour avancer, parler des mêmes chiffres, notamment s’agissant des NIR actifs et inactifs. Je ne parviens pas, en ce qui me concerne, à comprendre ce que sont un NIR « actif » et un NIR « inactif ». À aucun moment, dans un répertoire des numéros de sécurité sociale, il n’y aura la mention d’une activité ou d’une non-activité. Seule la mention du décès peut parfois apparaître, car un répertoire, c’est binaire : vous êtes vivant ou mort.

Lorsque nous parlons de droits ouverts, nous devons différencier deux catégories de droits : les droits ouverts qui donnent lieu à paiement et les droits ouverts qui sont des droits potentiels. Un droit ouvert à la retraite ne signifie pas que la retraite est mise en paiement. Je prenais l’exemple de la personne qui, depuis quatre ans, n’a pas renvoyé ses certificats d’existence.

Votre souhait, monsieur le rapporteur, serait donc d’identifier, au sein de la branche retraite, l’ensemble des NIR 99 vivant à l’étranger ayant un droit ouvert et mis en paiement ? Je vous prie de m’excuser si je parais presque scolaire mais je crois que beaucoup de choses ont été dites, notamment par voie de presse, qui reposaient sur des incompréhensions et des écarts de périmètres.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Oui, ce chiffre serait pour nous très éclairant.

M. Renaud Villard. Je l’ajouterai donc aux chiffres demandés par M. le président.

La récupération des indus après décès repose sur la coopération avec nos opérateurs bancaires de paiement à l’étranger – la Bred, principalement – qui ont l’obligation de faire diligence pour récupérer les montants sur les comptes des prestataires décédés. Leur capacité opérationnelle leur permet de sécuriser une bonne partie de la somme à récupérer. En outre, dans le cadre contractuel qui nous lie à la Bred, cette dernière a une obligation de résultat.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Il vous est donc aisé d’avoir une vision géographique du recouvrement des indus, donc de la fraude ?

M. Renaud Villard. Vous allez me trouver excessivement tatillon, mais un indu n’est pas nécessairement une fraude. Nous recouvrons 100 millions d’indus par an, et la plupart ne sont pas liés à la fraude. La CNAV peut, par exemple, durant un ou deux mois, continuer à verser une prestation indûment – cela peut d’ailleurs être une erreur de la caisse. L’indu peut être lié au fait que le questionnaire ressources nous arrive en juillet et que l’on constate qu’à partir de mai les ressources ont changé. La personne sera alors en indu de mai à juillet, sans aucune fraude : nous faisons juste rétroagir la situation à la date à laquelle nous notifions les droits. Il n’y a par exemple pas d’obligation légale de nous signaler un mariage le jour même.

En revanche, le cas que vous évoquez ne recouvre pas, le plus souvent, de fraude. Nul ne peut attendre d’un pensionné du régime général qu’il nous signale son propre décès. Par conséquent, si la famille, qui n’est pas en obligation de le faire, ne le fait pas, les virements continuent à arriver sur le compte bancaire. On peut considérer que, si la famille reçoit l’argent régulièrement, pendant plusieurs mois, et a réglé la succession, alors on s’approche de la fraude : lors de la succession, la famille a vu le compte bancaire. Tant que la famille n’a pas vu le compte bancaire et n’a pas réglé la succession, il n’y a pas de faute ni de fraude. Le virement est effectué tant que la personne n’a pas été constatée comme décédée.

C’est la raison pour laquelle l’intervalle est parfois long – six mois en moyenne, parfois onze – entre le décès qui intervient à l’étranger et le constat que nous pouvons en faire par les mécanismes de maîtrise des risques. Quand les familles ne nous signalent pas le décès, c’est souvent au moment du règlement de la succession que nous recouvrons les indus, par l’intermédiaire des opérateurs bancaires, sans qu’il y ait fraude. La grande majorité des indus ne repose donc absolument pas sur des fautes ou des fraudes.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Je vous prie de m’excuser : je n’avais pas noté que les 85 % de recouvrement que vous évoquiez concernaient les indus et non la fraude. Pour autant, le mécanisme et la question de la géographie restent les mêmes.

M. Renaud Villard. Sur ce sujet, je pourrai adjoindre aux réponses que je vous dois une géographie du recouvrement des indus au décès à l’étranger, qu’ils soient frauduleux ou non. Encore une fois, je m’excuse de paraître scolaire, presque notarial, mais je veux être sûr de bien comprendre vos demandes.

Mme Valérie Boyer. Monsieur le directeur général, je vous remercie pour vos explications, même si je ne suis pas certaine d’avoir tout compris. J’espère que les éléments que vous nous fournirez pourront nous éclairer.

La semaine dernière, nous avons interrogé M. Jean-Pierre Viola, conseiller maître à la Cour des comptes, au sujet des incohérences quant au nombre de cartes Vitale en circulation en France, ainsi qu’au nombre de cartes Vitale actives en surnombre. Malheureusement, de nombreuses questions restent en suspens – ou alors nous ne comprenons pas tout, parce que nous ne sommes pas assez « scolaires », pour reprendre votre expression.

Je souhaiterais revenir sur l’attribution des numéros de sécurité sociale aux personnes nées à l’étranger et des fonds de prestations sociales touchées, notamment en matière de retraites. J’ai abordé cette question en juillet dernier, lors de la mission d’évaluation des coûts et des bénéfices de l’immigration en matière économique et sociale, où il a été fait état de « retraités fantômes ». J’avais alors adressé un courrier à la CNAV. Or, presque un an plus tard, force est de constater que nous éprouvons toujours des difficultés à obtenir des données cohérentes.

Je voudrais également revenir sur la réponse du Gouvernement à la question écrite, publiée au Journal officiel le 7 novembre 2019, où nous apprenions qu’il y avait 12 392 865 personnes disposant d’un NIR attribué par le SANDIA et bénéficiant, au 1er juin 2019, d’un droit ouvert, alors que, selon l’INSEE, il n’y aurait que 8,2 millions d’étrangers en France.

En retranchant les retraités vivant à l’étranger, soit 1,1 million, et les régimes spécifiques de la Polynésie et de la Nouvelle-Calédonie, cela laisse apparaître une différence massive de 2,5 millions de personnes ayant des droits ouverts et percevant des prestations – il s’agit bien, ici, des deux.

Si nous considérons que la dépense moyenne nationale par NIR est de 11 800 euros par personne et par an, alors ces 2,5 millions de numéros fantômes pourraient représenter 30 milliards d’euros de fraude potentielle.

Telles sont nos interrogations, mais peut-être faisons-nous fausse route.

Je souhaiterais, par ailleurs, connaître le nombre de bénéficiaires de prestations sociales en France qui sont nés à l’étranger et leur ventilation par nationalité et par âge. Peut-être que l’espérance de vie est supérieure ailleurs qu’en France ?

En outre, si nous suivons les données fournies par le Gouvernement le 7 novembre 2019, 5,3 millions des 12,7 millions d’allocataires de la branche famille seraient nés à l’étranger, soit 42 % des bénéficiaires d’allocations familiales. Et s’agissant uniquement de la branche retraite, 4,1 millions de retraités nés à l’étranger seraient pris en charge, dont 3 millions résident en France. Cela signifierait que 37 % des personnes nées à l’étranger bénéficieraient d’une prestation, par rapport aux 8,2 millions de l’INSEE.

Ce taux de 37 % de retraités vous semble-t-il cohérent avec la pyramide des âges de cette population, ainsi qu’avec la moyenne d’âge de la population en général ? Pourrions-nous avoir confirmation de ces données concernant les personnes nées à l’étranger et percevant une prestation sociale, notamment une prestation retraite, ainsi que des précisions sur le lieu de résidence de ces individus ?

Vous faisiez la différence entre fraude et indus, ce qui n’est pas du tout la même chose, nous sommes bien d’accord, et vous évoquiez le fait que votre taux de recouvrement des indus est de 85 %. Comment procédez-vous, en cas de fraude constatée, pour récupérer les prestations indûment versées ? Par ailleurs, dans le cas de fraudes constatées à la retraite, c’est-à-dire des personnes qui n’ont pas déclaré qu’elles sont décédées, comment recouvrez-vous les indus ? En France, quand un membre de votre famille décède, cela me semble absolument impossible de ne pas le déclarer dans les deux mois qui suivent. Je ne sais pas comment cela se passe à l’étranger mais, pour l’avoir vécu dans ma propre famille, ces choses sont faites extrêmement rapidement, une fois que l’on a signalé le décès. Les caisses de retraite sont à l’affût, au jour près, pour ne pas payer des pensions de retraite indues.

Concernant les ayants droit de ces retraités, comment cela se passe-t-il pour les pensions de réversion ?

Mme Carole Grandjean. Je crois que chacun comprend bien cette notion de NIR actif : le prestataire a non seulement ouvert des droits, mais perçoit des prestations. Nous parlons bien de la même chose.

S’agissant des certificats d’existence, pouvez-vous revenir sur l’évolution des contrôles et sur l’utilisation des nouveaux outils pour contrôler les déclarations de vie ? En outre, quels mécanismes de contrôle sur la base d’échantillons pouvez-vous effectuer ?

De même, pour les pensions de réversion, quels sont les mécanismes de contrôle dont vous vous servez quand vous entrez un bénéficiaire dans votre système et quels sont les nouveaux outils pour prolonger le contrôle dans le temps ?

La représentation parlementaire attend des données statistiques sur le nombre de bénéficiaires, par âge et par pays, afin d’avoir une visibilité sur les versements effectués à l’étranger – les mécanismes de déclarations de décès étant très rigoureux en France.

En ce qui concerne vos partenaires, il me semble qu’un test a été engagé au printemps 2019 avec une société de conseil privée qui se rendait dans les pays tiers pour vérifier les déclarations de vie. Cette expérience se serait arrêtée très rapidement, après quelques semaines. Pourquoi cette expérience a-t-elle pris fin ? N’est-il pas opportun de s’associer avec des sociétés qui pourraient vous accompagner pour vérifier la véracité des déclarations de vie qui vous sont remontées ?

M. Renaud Villard. Madame Boyer, je ne me serais pas permis – par conviction et par correction – de traiter la représentation nationale de « scolaire ». Je me suis qualifié moi-même de scolaire, parce que je souhaitais être certain de bien comprendre les questions posées.

Mme Valérie Boyer. C’était une boutade, monsieur le directeur général !

M. Renaud Villard. Je vous remercie de cette précision, mais je préfère être clair : je ne me permettrais pas d’être désobligeant vis-à-vis de la représentation nationale.

Vous m’avez interrogé sur le courrier que vous m’avez envoyé il y a un an. Je crois y avoir répondu dans un délai raisonnable. Je mets un point d’honneur à répondre à l’ensemble des courriers des parlementaires – j’en reçois beaucoup – dans des délais les plus raisonnables possible.

Vous évoquez des retraités fantômes et, effectivement, j’ai lu des propos sur ce thème, notamment qu’il y aurait 3 millions de retraités centenaires au régime général ; or, ils sont 14 859, dont 3 211 NIR 99 et environ 1 500 qui vivent à l’étranger. Parmi ces centenaires, notamment les 1 500 qui vivent à l’étranger, certains sont-ils morts ? Sans doute. Et c’est bien la tâche de la politique de la lutte contre la fraude de les identifier.

Nous suivons les atypies que vous évoquez sur les centenaires et leur ventilation. Il y a une atypie forte sur les centenaires actuels nés en Europe par rapport à ceux nés hors du continent : ils sont nés pendant ou après le conflit de la Première Guerre mondiale, période durant laquelle les pays européens ont connu un déficit de naissance. Cela donne lieu, évidemment, à correction et analyse statistique.

Je vous remercie, enfin, de souligner la diligence des caisses de retraite dans l’authentification de l’état civil français. Nous recevons effectivement les notifications de décès chaque nuit et procédons à la suspension des versements le lendemain : il s’agit en effet de ne pas créer d’indus.

Les indus liés aux décès frauduleux sont rarissimes – peut-être trois par an. Ces fraudes sont commises, il est vrai, plus facilement lorsque le prestataire vivait à l’étranger car il y est plus facile de cacher un décès. La famille a pu dissimuler sciemment le décès, pendant longtemps. Dans ces cas-là, nous appliquons la même procédure – avec notre opérateur bancaire –, avec la même rigueur en termes d’obligation de résultat.

Si le montant de la fraude est extrêmement important, parce que, par exemple, le décès aura été caché pendant cinq ans, il est vrai que l’impossibilité juridique d’agir à l’étranger peut être bloquante.

Madame Grandjean, nous essayons d’appliquer le plus possible de nouvelles techniques dans le but de vérifier les certificats de vie des prestataires résidant à l’étranger, d’autant que nous bénéficions dorénavant d’un processus de gestion mutualisée : les décédés de la CNAV sont les mêmes que ceux de l’AGIRC-ARRCO, tout comme les personnes en vie, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.

Nous traitons également des échantillons en fonction de la maîtrise des risques, liée notamment à l’âge de l’assuré et à son pays de résidence, c’est vrai. Parce que dans certains pays, l’état civil est plus ou moins fiable et que nous sommes obligés d’en tenir compte dans notre approche de maîtrise des risques.

Outre l’expérimentation qui est en cours avec la Bred, nous expérimentons également la possibilité de faire appel à du personnel sur place. Nous l’avons déjà fait, mais pas dans le cadre que vous évoquez, madame la députée, qui concernait, me semble-t-il, l’AGIRC-ARRCO. La société privée dont vous parlez nous avait également présenté son offre, que nous avons jugée relativement coûteuse pour un rendement incertain.

En revanche, il y a environ quatre ans, nous avons envoyé un agent assermenté de la sécurité sociale dans un pays proche de la France. Il s’est rendu au consulat et a convoqué les retraités « à risque », c’est-à-dire identifiés après une requête comme potentiellement fraudogènes. Quelques fraudes ont été détectées, mais très peu. L’expérience a été positive.

J’avais donc proposé, à l’époque, que nous puissions mettre à disposition des consulats des personnels de la branche retraite, payés par nous et sous notre propre plafond d’emploi, évidemment. Il n’était en effet pas question de faire usage du réseau consulaire, qui a l’obligation de rendre compte de ses emplois, mais plutôt que le consulat accueille des personnes recrutées localement, chargées de vérifier, d’après les listes que nous leur enverrions, l’existence de tel ou tel prestataire dont le profil est « risqué ». Je suis persuadé que le système en serait amélioré. Malheureusement, cette idée n’a pas prospéré. Je profite de cette audition pour appeler l’attention de la représentation nationale sur cette question, l’expérimentation ayant été très intéressante.

Vous souhaitez que je vous transmette une ventilation des bénéficiaires d’une prestation retraite à l’étranger par âge et par pays de résidence. Cela sera fait.

Enfin, madame Grandjean, je me permets de revenir sur cette question de sémantique car vous avez indiqué qu’un NIR actif était une personne qui touchait une prestation. Non, un NIR actif est un prestataire dont les droits sont ouverts, mais qui ne touche pas nécessaire une prestation. C’est bien tout le débat autour de la réponse publiée au JO le 7 novembre 2019. Les équipes du ministère n’avaient pas compris ce qu’est un NIR actif et ne répondent donc pas à la question posée. Encore une fois, la notion de NIR actif n’existe pas, du point de vue des organismes de sécurité sociale. En revanche, sur le nombre de personnes qui touchent de l’argent de la sécurité sociale, les résultats seraient, je pense, différents. À supposer que le RNCPS, qui n’est pas fait pour cela, puisse faire cette requête – ce que je ne saurais pas vous dire exactement sans consulter les équipes.

M. le président Patrick Hetzel. La biométrie et l’utilisation des empreintes digitales sont-elles une solution pour lutter contre la fraude aux prestations sociales ? Comment concevriez-vous un système de ce type pour les prestations sociales ?

M. Renaud Villard. La biométrie et les empreintes sont massivement utilisées pour l’identité des ressortissants français et des personnes de nationalité étrangère résidant en France, avec un titre de séjour régulier.

Mon intuition, qui devrait être expertisée, bien entendu, est qu’il existe un moyen très simple pour épargner aux pensionnés vivant à l’étranger, dans des pays avec lesquels nous n’avons pas d’échange d’état civil, le pensum qu’est le certificat d’existence : le développement par la CNAV d’une application – mes équipes en sont tout à fait capables – par laquelle le retraité qui vit à l’étranger nous confie sa biométrie. Les retraités qui accepteraient de jouer le jeu seraient alors exonérés de certificats d’existence. Il s’agirait d’un système gagnant-gagnant, car le système serait infiniment plus fiable que celui du certificat d’existence.

Pour autant, je ne crois pas à l’usage universel, permanent, de la biométrie. Nous ne pouvons demander à nos concitoyens, chaque fois qu’ils vont chez le médecin, de présenter leur carte Vitale et leurs empreintes – cela ne servirait à rien. En revanche, pour des retraités à l’étranger, dont on peut craindre que le décès ne soit pas déclaré, cela aurait du sens. Si, deux à trois fois par an, nous demandons à ces retraités de se connecter à un téléservice et de s’identifier, cela permettrait de les sortir du champ du contrôle, qui serait beaucoup plus léger. Au total, avec 500 000 à 600 000 personnes sorties de ce champ grâce à l’échange de données d’état civil, 300 000 à 400 000 personnes qui acceptent de s’abonner à ce service, cela laisse, sur un total de 1,2 million de retraités à l’étranger, environ 200 000 personnes, qui seront soumis à un contrôle plus attentionné sans les forcer à la biométrie.

M. le président Patrick Hetzel. Parmi les sujets qui nous préoccupent, la question du taux de fraude revient fréquemment. Des travaux ont été menés par la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), et nous possédons des données pour 2011, 2012 et 2014. À ces occasions, il avait été démontré qu’un certain nombre de NIR avaient été attribués à des personnes nées à l’étranger sur la base de faux documents. L’estimation était de l’ordre de 10 % de fraude. Or, depuis, un rapport du sénateur Vanlerenberghe a été rendu public, qui fait état d’un taux de fraude de l’ordre de 1 %. Comment expliquez-vous cet écart ? Où se situe le « vrai » chiffre ? Avons-nous les moyens d’approcher la réalité ?

M. Renaud Villard. Il s’agit d’un sujet que je connais bien, puisque les audits ont été menés par la CNAV en lien avec la direction centrale avec la police aux frontières (DCPAF). Le chiffre de 10 % que vous évoquez – qui est au demeurant un chiffre de 6,4 % approximé afin d’embarquer les documents pour lesquels les pièces ne pouvaient être fournies – n’est pas un chiffre de fraude, et tout le sujet est là. Le rapporteur général Jean-Marie Vanlerenberghe l’établit bien : ce sont des documents non conformes. Ces audits, que nous avons continués avec la DCPAF, sont des audits de non-conformité.

Détecter la fraude revient à trouver la personne qui n’est pas celle qu’elle dit être, qui dispose d’un numéro de sécurité sociale – avec un nom, un prénom et une date de naissance – qui n’est pas le sien. Pour cela, il faut partir d’un échantillon, vérifier tous les non-conformes – dont le chiffre a tendance à baisser – un par un, avec convocation de l’assuré. Si l’assuré est bien celui qu’il prétend être, cela veut dire que la non-conformité résulte non pas d’une fraude, mais d’un mauvais document ou d’une imprécision de gestion. C’est la raison pour laquelle, après vérification, ce taux a été ramené de 6,4 % en 2011 à 1 % aujourd’hui.

Depuis cet audit, la CNAV exige la remise de deux documents par les assurés, ce qui réduit le risque de recevoir un document de mauvaise qualité, a formé son personnel et croise ses données avec la DCPAF.

Mais il est bien évidemment normal de réagir quand vous déterminez 6,4 %, ou 10 %, de non-qualité dans un processus. Vous trouverez tous les détails dans le document que je vous ai envoyé. Aujourd’hui, non estimons que cette non-qualité se situe autour de 3 %.

Pour voir si un numéro de sécurité sociale a été attribué à une personne qui a présenté une fausse identité, il suffit de prendre un échantillon de 1 575 personnes, comme cela a été fait pour l’audit de 2019, de vérifier la non-conformité, qui touchait une cinquantaine de dossiers et de convoquer les assurés potentiellement fraudeurs. L’identité d’environ deux tiers des auditionnés est confirmée et relève donc d’une non-conformité non fraudogène. Il reste douze ou treize personnes dont une partie n’ont pas répondu et « n’habitent plus à l’adresse indiquée » et une partie qui, effectivement, n’était pas celles qu’elles prétendaient être. Ce sont eux les fraudeurs, et c’est comme cela que nous atteignons 1 % de fraude si vous considérez que les 13 étaient fraudeurs et moins si vous considérez que les seuls vrais fraudeurs sont ceux que vous avez identifiés comme tels. Cela explique l’écart entre les moins de 1 % dans le rapport de M. Vanlerenberghe et l’évaluation que je vous ai donnée, qui concerne uniquement les fraudeurs que nous avons identifiés – deux personnes. Je ne conteste pas, évidemment l’analyse réalisée par M. Vanlerenberghe. Ce mécanisme fonctionne en entonnoir.

J’ai lu qu’il y aurait des millions de « fantômes », mais quand vous une demandez n’importe quelle prestation, quand vous renouvelez n’importe quel document, on vous demande votre carte d’identité. Si, vraiment, nous avions 10 % de personnes qui ne sont pas celles qu’elles disent être, c’est qu’ils ont nécessairement fraudé, également, l’état civil et que leur document d’identité est un faux. À supposer, ce qui est une absurdité, qu’il y ait 10 % de personnes ayant fraudé pour s’immatriculer à la sécurité sociale, quel serait l’intérêt de faire cela ? Pourquoi s’amuser à détenir un faux numéro de sécurité sociale ? Si vous voulez toucher le revenu de solidarité active (RSA) ou être couvert au titre du risque maladie, il faut montrer patte blanche, à savoir un document d’identité ! Il faut d’ailleurs la montrer régulièrement : c’est une blague récurrente de dire que, à la Sécurité sociale, nous aimons demander les papiers plusieurs fois. L’écart entre les 10 et 1 % est donc celui qui existe entre la non-conformité détectée dans le cadre d’un processus industriel et la fraude en elle-même.

Voilà, monsieur le président, j’espère avoir pu vous éclairer sur l’écart de pourcentage.

M. le président Patrick Hetzel. Non, pas totalement, car le document que j’ai en ma possession mentionne bien « le taux de faux documents sur l’ensemble de l’échantillon ». Je ne suis bien évidemment pas le plus qualifié pour définir ce qu’est un faux document, mais ce sont les équipes de Bercy qui ont avancé ce taux de 10 % de faux documents. Alors comment ces faux deviennent-ils authentiques dans un autre rapport ?

M. Renaud Villard. Non, les faux documents ne sont pas devenus authentiques.

L’audit que vous évoquez a été demandé par la DNLF, il a bien été diligenté par la CNAV et pas par la DCPAF, de même que pour les audits suivants. Or la CNAV ne peut qualifier des documents de faux dans un rapport et d’authentiques dans un autre. Nous n’avons aucune réticence à identifier de la non-qualité.

Un document peut être qualifié de faux s’il n’est pas conforme. Par exemple, l’état civil algérien continue d’utiliser un formulaire – parce qu’il a un stock à épuiser – qui n’est plus le formulaire conforme de l’état civil. Normalement, nous devrions le rejeter ; c’est un faux. Nous avons d’ailleurs eu un échange de courriers avec le consulat d’Algérie qui a confirmé qu’il s’agissait d’un usage bien ancré que de continuer à utiliser ces formulaires non conformes et nous a conseillé de continuer à les accepter. Lorsque nous faisons un audit sur le stock avec un échantillon de 1 575 personnes immatriculées par le SANDIA, nous vérifions tous les dossiers de personnes qui ne seraient pas celles qu’elles prétendent être, qui sont au maximum treize – six « suspects » et sept qui n’étaient plus là – et au minimum deux. Tous les autres étaient eux-mêmes, et ceux qui étaient suspects, en raison de la non-qualité de leurs documents, ont été convoqués. La non-qualité d’un processus de gestion industrielle ne veut pas dire fraude et ne veut pas dire « fantômes » !

J’ai lu, ici ou là, qu’une bataille homérique aurait été livrée afin que le Gouvernement, à la suite de cet audit, soit forcé à déposer un amendement consistant à dire que la fraude au SANDIA ou au NIR emporte la suspension des prestations. Je me suis alors dit : « allons voir cette bataille homérique », qui aurait été menée contre l’avis du Gouvernement, puisque le Président de la République de l’époque n’en voulait pas, que la direction de la sécurité sociale (DSS) n’en voulait pas et que la terre entière n’en voulait pas. Eh bien, il s’agit en réalité d’un amendement déposé par le Gouvernement qui a donné lieu à trois lignes, peut-être dix, de débat parlementaire ! L’amendement avait, il me semble, été déposé par Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, au nom du Gouvernement – et non contre son avis. La réalité des chiffres permet de repartir sur des bases sans récit.

M. le président Patrick Hetzel. Vous avez raison, le rapport d’études qui nous a été communiqué émanait bien de la CNAV et est intitulé Évaluation de la fraude à l’identité dans le processus d’immatriculation des personnes nées hors de France par le SANDIA. Or, dans ce travail, c’est bien le terme de « faux documents » qui est utilisé.

M. Renaud Villard. J’en conviens volontiers. Quand le risque a été identifié en 2010 et 2011, c’était panique à bord ! La liste de mesures que j’ai indiquée – demande de deux documents, formation des agents de la CNAV, etc. – découle de ce rapport, dans lequel il est dit que notre processus génère une non-qualité massive de 6,4 %. Je rappelle, simplement, qu’il s’agissait parfois d’une absence de traduction du document, une autre fois d’une absence de cachet, ou encore d’un formulaire trop ancien. Dans le cadre d’un audit, la non-qualité est un faux. Un audit, c’est binaire : un document est faux ou authentique – heureusement que la maîtrise des risques ne supporte pas la complaisance ! Lorsque l’audit croisé avec la DCPAF, sous le patronage de la DNLF, souligne qu’il y a 6,4 % de non-qualité, c’est inacceptable, et nous décidons une série de mesures pour rétablir le tir. En parallèle, nous approfondissons le sujet et continuons à améliorer la qualité, parce que c’est un devoir.

Qu’est devenu l’échantillon de 2011 ? Il a été tracé et les prestataires sont bien vivants et bien ceux qu’ils prétendaient être – y compris les 10 % de faux. C’est la raison pour laquelle, en 2019, nous avons réalisé le même exercice, en prenant un échantillon dans le stock. La non-qualité d’un processus industriel est insupportable mais, par exemple, vous n’avez pas le droit d’utiliser un document non traduit, donc vous ne pouvez pas l’accepter. Vous imaginez la réaction des équipes du SANDIA lorsque nous découvrons qu’il y a de la non-qualité de masse dans le travail qui est fait, que des documents ont été acceptés alors qu’il n’y avait pas le cachet, qu’ils n’étaient pas assez lisibles ou qu’ils n’étaient pas traduits : c’est une gifle pour une administration ou un opérateur. Dans ce cas-là, nous nous retroussons les manches et améliorons le processus.

Par ailleurs, est-ce que ces 6,4 % portent en eux-mêmes un risque financier ? La réponse est non : le risque porte sur les deux cas sur 1 575 que nous évoquions représentant un enjeu financier mineur d’environ 15 000 à 20 000 euros. Je ne nie pas les conclusions de cet audit ou le chiffre des 6,4 % : la CNAV a réalisé elle-même cet audit.

M. le président Patrick Hetzel. Ma dernière est question est simple. Vous dites que les données de 2011 ont donné lieu à des investigations – 124 NIR étaient concernés par cette mission. Pourrions-nous récupérer un travail de votre part sur ces 124 NIR – nous n’avons pas besoin de connaître leur identité – pour voir ce qui, en 2011, a déterminé la qualification de faux documents alors qu’aujourd’hui il n’y a plus lieu de considérer que ce sont des fausses personnes ? Ainsi, nous pourrons indiquer qu’il n’y a plus lieu de considérer ces documents comme faux, ou de manière très marginale.

M. Renaud Villard. Je ne sais pas si nous avons gardé la liste des 124 NIR : si oui, je pourrai vous faire une réponse dans les prochains jours. La réponse que je vais vous faire me met mal à l’aise, car normalement nous ne devrions plus les avoir – nous ne devons pas garder les résultats de ces audits plus de cinq ans. Cependant, au regard du choc que celui-ci a provoqué, je ne m’interdis pas de penser que nous avons gardé les 124 NIR. Si nous les avons, nous pouvons faire cette étude, en réinterrogeant, organisme par organisme, chacun des assurés, ce qui peut prendre un peu de temps. Très rapidement, nous pourrons déjà interroger le RNCPS, afin de voir si des prestations ont été versées, puis nous enverrons à chaque CPAM et chaque CAF sa liste de bénéficiaires. J’espère donc que nous avons conservé ces numéros, pour vous être utile, monsieur le président, mais j’espère que non au regard du RGPD. Dans le premier cas, je vous ferai parvenir cette étude en même temps que les réponses aux autres demandes que vous avez formulées.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous remercie. Vous faites référence au RGPD : rassurez-vous, en 2011, je ne suis pas sûr qu’il s’appliquait de la même manière. Les éléments complémentaires que vous nous fournirez nous seront fort utiles.

10. Audition, en visioconférence, de M. Jacques Toubon, Défenseur des droits (jeudi 4 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Monsieur le Défenseur, dans votre rapport Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers ? publié en septembre 2017, vous observiez que le durcissement de la politique de lutte contre la fraude sociale peut conduire à des atteintes aux droits des usagers et aux principes qui les garantissent, tels que l’égalité devant les services publics, la dignité de la personne ou les droits de la défense.

En mars 2019, vous abordiez à nouveau cette question dans votre rapport intitulé Le droit à l’erreur, et après ? soulignant les avancées de la loi pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC) du 10 août 2018, notamment l’introduction de la notion de droit à l’erreur pour les demandeurs et les bénéficiaires de prestations sociales, tout en estimant nécessaire de renforcer les garanties qui leur sont offertes.

Avant de vous laisser la parole, je vous invite, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à prêter le serment, de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Jacques Toubon prête serment.)

M. Jacques Toubon, Défenseur des droits. Les désaccords entre affiliés et organismes de protection sociale représentent 40 % des 103 000 réclamations que nous avons traitées en 2019. Dans 70 % des cas, notre travail de médiation aboutit à ce que les droits de la personne réclamante soient redressés en sa faveur, l’erreur étant souvent à l’origine de la fraude reprochée.

Depuis la réforme de l’assurance maladie de 2004, les pouvoirs publics ont étoffé leur dispositif de lutte contre la fraude avec une procédure de répression des abus de droit en matière sociale, la création d’une délégation nationale et des comités départementaux de lutte contre la fraude sociale dont l’action est inscrite dans un plan national triennal de lutte contre la fraude. Deux rapports parlementaires, l’un de 2017 par les députées Agnès Canayer et Anne Émery-Dumas, l’autre de novembre 2019 par la députée Carole Grandjean et la sénatrice Nathalie Goulet, montrent que les modalités de la lutte contre la fraude se sont durcies et que les organismes ont mis en place des mécanismes de contrôle particulièrement vigoureux.

Dans le même temps, avec le travail de simplification à l’œuvre depuis plusieurs années, le législateur a institué, pour plusieurs procédures, le déclenchement des prestations sur la base des déclarations des usagers. Nous soutenons ce système en ce qu’il favorise l’accès aux droits sociaux. Toutefois, il ne permet pas la sécurisation de la demande des prestations, car, souvent, les organismes ne vérifient les déclarations des demandeurs que plusieurs mois, voire plusieurs années après le versement des premières prestations. C’est ainsi que nous avons constaté, à partir de 2014, une progression des réclamations portant sur la fraude aux prestations sociales. Plusieurs centaines de celles que nous avons reçues laissent à penser que la politique mise en œuvre en la matière était la source d’atteinte aux droits des usagers des services de la protection sociale, d’où notre rapport de septembre 2017 que vous avez cité. C’est une activité très importante de nos services : nous disposons, au niveau central, d’un pôle spécialisé sur la protection sociale, au sein de notre direction des affaires publiques.

Nous y observons que l’usager est pris en tenaille entre, d’une part, une procédure d’accès aux prestations simplifiée mais naturellement propice aux erreurs, en particulier lorsqu’il s’agit de remplir des formulaires dématérialisés qui ne permettent pas toujours de revenir sur une déclaration erronée, et, d’autre part, un dispositif de lutte contre la fraude toujours plus étoffé, qui donne lieu à des excès.

Le premier de ces excès est la définition trop extensible de la notion de fraude, à laquelle sont assimilés l’erreur et l’oubli, alors même que l’information délivrée par les organismes est souvent insuffisante. Je prends un exemple typique : la caisse de retraite a refusé à une dame – appelons-la « Carmen » – le droit à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) sur le fondement d’une suspicion de fraude parce que celle-ci n’avait pas déclaré son Codevi, aujourd’hui livret de développement durable et solidaire (LDDS), créditeur de 27,78 euros, et dont elle avait oublié l’existence même. Les services du Défenseur, lorsqu’ils sont intervenus, ont rappelé à la caisse que le montant de son Codevi ne changeait rien à ses droits à l’ASPA et que cet oubli ne pouvait constituer à lui seul une fraude. Carmen a pu finalement bénéficier des prestations auxquelles elle avait droit. C’est là un exemple topique des difficultés auxquelles se heurtent les affiliés.

Le deuxième excès est le ciblage des populations suspectes, qui repose sur la mutualisation des données et le data mining, un procédé désormais utilisé de manière prédictive pour déterminer la probabilité d’une fraude, qui s’appuie sur des algorithmes, en s’efforçant de cibler les catégories de dossiers les plus susceptibles de conduire à l’identification d’une anomalie. J’ai d’ailleurs tenu, il y a quelques jours, un séminaire de recherche sur la question des algorithmes et les biais discriminatoires qu’ils peuvent introduire. Certains critères retenus pour sélectionner les populations à contrôler peuvent s’avérer discriminatoires. Disant cela, je me fonde sur la lettre circulaire de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) du 31 août 2012, qui recommande « de cibler les personnes nées hors de l’Union européenne lors des contrôles ».

La CNAF a précisé que cette lettre circulaire n’était plus appliquée, que les contrôles à réaliser étaient sélectionnés par un algorithme neutre – elle a néanmoins refusé de nous le communiquer. Que fait la CNAF, sinon passer d’une instruction « papier » explicite à l’utilisation d’une technique informatique dont nous ignorons si elle est susceptible d’avoir les mêmes résultats discriminatoires ? L’absence de transparence s’ajoute ici à l’infraction qui serait faite aux lois contre la discrimination, lesquelles prohibent la référence, entre autres critères, à la nationalité.

Le système d’exploitation des données est également déclenché par un critère de vulnérabilité économique. En 2014, parmi la population contrôlée, la proportion d’allocataires percevant le RSA était de 40 % supérieure à celle de l’ensemble des allocataires de la branche « famille ». Autrement dit, non seulement on vise la nationalité mais on suspecte les plus précaires d’être les plus portés à frauder.

Les ciblages discriminatoires, quelle que soit la technologie employée, ne font que relayer préjugés et stéréotypes, conduisant à une surreprésentation de ces populations parmi les fraudeurs. Autrement dit, on finit par démontrer ce que l’on voulait démontrer ! Or les réalités statistiques ne démontrent pas ces préjugés. Si l’on identifie un nombre d’indus plus élevé parmi les bénéficiaires des minimas sociaux, c’est précisément parce qu’ils font l’objet de contrôles plus nombreux. Sur le plan de la cohésion sociale, le fait est extrêmement préjudiciable, sans compter qu’il est directement contraire à l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme ou encore à la loi française du 24 juin 2016, qui a introduit un nouveau critère de discrimination : la particulière vulnérabilité résultant de la situation économique des personnes concernées.

Cette pratique, qui finit par désigner des populations à risques, par instiller l’idée que ces catégories d’usagers seraient plus enclines à frauder, est absolument contraire à l’esprit de la protection sociale, et plus largement de la République.

Le troisième excès tient à ce que l’enquête menée par l’organisme est souvent à charge. Nous avons constaté que des conseils départementaux ont demandé à leurs agents, habilités mais non assermentés ni agréés, d’effectuer des contrôles à grande échelle, directement auprès des bénéficiaires, en laissant peser un soupçon de fraude généralisée de la part des allocataires des minimas sociaux. Nous avons reçu une lettre d’un affilié qui indiquait que, dans le cadre d’un contrôle, il lui a été demandé d’envoyer, sous menace de suspension du versement du RSA, l’intégralité de ses relevés de compte des dix-huit derniers mois, ainsi que d’autres justificatifs, dans un délai inférieur à un mois. Nous nous interrogeons donc sur les contrôles menés par certaines collectivités, qui exigent parfois la production des attestations d’assurance auto, moto ou des assurances habitation des bénéficiaires alors que ces pièces n’ont aucune utilité pour contrôler les conditions d’ouverture du RSA ou le calcul de son montant, si ce n’est d’apprécier le train de vie de l’allocataire. Or la vérification du train de vie obéit à un cadre juridique précis – qui n’est pas du tout celui indiqué – et doit répondre à des conditions procédurales énoncées à l’article R. 262-78 du code de l’action sociale et des familles. Elle n’est envisageable que s’il est constaté une disproportion marquée entre le train de vie et les ressources déclarées. La vérification ne peut donc être effectuée automatiquement auprès de n’importe quelle personne.

Le quatrième excès porte sur la qualification de la fraude en faisant usage d’un pouvoir d’appréciation peu encadré et sans recours au principe du contradictoire. La personne considérée comme fraudeuse par l’organisme fait l’objet de mesures vexatoires : recouvrement des indus, pénalités financières, refus du droit effectif au juge. Notre rapport relève que les pouvoirs discrétionnaires accordés aux CAF, aux caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT), au Régime social des indépendants, aux caisses primaires d’assurance maladie, à la Mutuelle sociale agricole ou aux agences Pôle emploi, ont engendré des dérives dans les procédures de contrôle, de qualification ou de sanctions de la fraude. Les effets en sont dévastateurs, en particulier lorsque les remboursements d’indus entraînent une véritable rupture de ressources du foyer et qu’ils s’appliquent à des populations fragilisées ou qui ignorent leurs droits.

À l’issue de ce rapport, nous avons recommandé seize mesures qui ont pour objectif de mieux informer, de renforcer les droits de la défense et de préserver la dignité des personnes. J’insiste particulièrement sur la nécessité de revoir la définition de la fraude pour qu’elle intègre une dimension intentionnelle afin qu’« erreur » ne soit plus assimilée à « fraude » ; de diffuser des instructions détaillées concernant la notion de concubinage qui fait bien souvent l’objet d’une interprétation erronée par les agents de contrôle ; de simplifier les obligations déclaratives des usagers ; de revoir les notifications d’indus afin que l’usager soit informé des motivations de la décision et de garantir un reste à vivre quand on recouvre la dette.

En 2019, nous avons procédé à un nouvel examen de la situation pour voir quelles étaient les évolutions, à la fois positives et négatives.

Dans un sens positif, la loi ESSOC reconnaît le droit à l’erreur et introduit la nécessité d’une intention frauduleuse pour que la fraude soit qualifiée. Les recommandations que j’avais faites ont donc été retenues. Les articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l’administration reconnaissent une première erreur matérielle, une méconnaissance involontaire, de sorte que la bonne foi est protégée. De la même façon, l’article L. 114-17 du code de la sécurité sociale prévoit que l’intention frauduleuse est un élément constitutif de la fraude sans lequel aucune pénalité financière ne peut être infligée. A également été introduite la notion de bonne foi, qui fait obstacle au prononcé d’une pénalité financière.

En nous en 2019 interrogeant sur la portée effective des dispositions de la loi ESSOC, nous avons constaté que les réclamations relatives à la fraude aux prestations sociales adressées à nos services avaient doublé entre 2016 et 2019. Cela reflète-t-il l’impact de notre rapport – je n’ai pas la prétention de le croire – ou les difficultés de mise en œuvre du droit à l’erreur reconnues dans la loi ESSOC ? Peut-être votre commission devra-t-elle chercher à répondre à cette question. La direction de la sécurité sociale n’a pas élaboré les instructions nécessaires au déploiement du dispositif et peut-être cela le rend-il inopérant ou, en tout cas, inégalement appliqué sur le territoire. Dans le cadre de la médiation préalable obligatoire, nous avons également relevé que ce droit à l’erreur ne joue pas, ou pas encore, le rôle attendu.

Autre évolution favorable : le droit à l’information des bénéficiaires. En octobre 2018, la CNAF a mis à jour une instruction relative au concubinage. Par ailleurs, plusieurs organismes ont instauré des mesures en faveur de l’harmonisation et de la simplification des obligations déclaratives des usagers et des initiatives ont été prises pour renforcer les droits de la défense. Enfin, un nouveau module de formation des agents chargés des contrôles, notamment à domicile, a été instauré.

En revanche, des recommandations n’ont pas été suivies. Premièrement, la qualité de l’information délivrée aux demandeurs et aux bénéficiaires des prestations ne s’est pas améliorée : il en résulte de nombreuses erreurs. Soulignons, à cet égard, que le langage administratif n’est pas compris par tout le monde comme il peut l’être par les parlementaires ou les agents du Défenseur des droits. Le langage administratif est éloigné du langage utilisé par la majorité de la population. Par ailleurs, les bénéficiaires doivent être informés que les différents organismes communiquent entre eux dès l’attribution d’une prestation.

Deuxième difficulté non encore résolue : la qualification de la vie maritale. En dépit de l’instruction de la CNAF relative au concubinage, les organismes sociaux continuent à interpréter le concubinage de manière très variée, avec pour conséquence un refus d’octroi de certaines prestations sociales ou bien la diminution du montant des prestations servies, voire une qualification frauduleuse d’indus réclamés au prestataire. Nous avons beaucoup de réclamations venant de cas de collocation : lorsque les concubins se séparent et qu’ils n’ont pas entrepris les démarches administratives pour être domicilié à une autre adresse, les caisses ont tendance à considérer la persistance de la situation de concubinage. Or le concubinage est une situation de fait, difficile à apprécier, dont la charge de la preuve incombe non au demandeur mais à la caisse. J’ai donc recommandé aux pouvoirs publics de diffuser des instructions détaillées sur la notion de concubinage et invité le ministère des solidarités et de la santé à publier une circulaire, à l’instar de celle de 2000 relative aux personnes pacsées, qui soit applicable à toutes les branches – retraite, maladie, allocations familiales. Si la caisse considère que la déclaration d’isolement est mensongère, elle doit apporter les éléments probants relatifs à chacun des critères de concubinage : communauté de vie, stabilité et continuité des relations, vie de couple. Nous avons également recommandé de former les agents en charge du contrôle aux particularités de l’enquête visant à établir un concubinage.

Nous n’avons pas non plus eu satisfaction sur l’encadrement juridique de la fonction de contrôleur assermenté ni sur le déroulement de l’enquête. Les agents des conseils départementaux ne sont pas assermentés : c’est un véritable problème. Il faut que soit diffusé auprès des usagers un guide énonçant les droits et les devoirs de l’usager et du contrôleur, que les garanties soient augmentées afin d’assurer le principe du contradictoire tout au long de la procédure, y compris lors du prononcé de la pénalité.

Enfin, quand bien même des personnes seraient-elles fraudeuses, elles conservent certains droits, dont celui de vivre dans la dignité. Aussi préconisons-nous que soit fixé, par voie réglementaire, un délai maximum de suspension du versement des prestations lors d’une enquête pour suspicion de fraude, pour éviter, en cas d’enquête très longue, des situations catastrophiques.

Par ailleurs, nous voudrions que soient appliqués exactement les dispositifs existants qui encadrent le recouvrement des indus frauduleux, comme les plans de remboursement. Il s’agit d’éviter une atteinte aux droits des personnes comme celle qu’une mère de quatre enfants a pu subir, obligée par la CAF, qui s’était contentée d’appliquer une lettre réseau de la CNAF et de diviser un indu par quarante-huit mois, à verser des mensualités de 795 euros, qu’elle était dans l’incapacité de payer. Nous pensons que cela est constitutif d’une discrimination indirecte en raison de la situation de la famille.

Nous souhaiterions, en outre, que les organismes diffusent des instructions à valeur nationale, qui rappellent l’autorité conférée à une décision de justice, civile ou pénale, devenue définitive en matière de fraude. Nous avons fait des observations, notamment en 2017, devant le tribunal de sécurité sociale de Saint-Quentin et démontré que l’indu frauduleux n’était pas opposable en cas de relaxe par le tribunal correctionnel.

Nous avons adressé aux organismes sociaux plusieurs recommandations visant à renforcer la protection du droit à un recours effectif, qui est souvent atténué par des pratiques administratives instaurées dans le cadre du renforcement de la lutte contre la fraude. Nous souhaiterions que soient revus les modèles de notification d’indus, que soit distinguée la contestation, qui est exprimée dans le cadre du recours, de la possibilité de solliciter une remise de dette, ouverte uniquement pour les indus non frauduleux, et que les usagers soient informés des conséquences de cette distinction sur la reconnaissance du principe même de l’indu.

Enfin, nous avons recommandé à la direction de la sécurité sociale d’instituer un recours administratif préalable en cas de contestation de la pénalité administrative infligée dans les branches famille et retraite, qui pourrait intervenir devant une commission spéciale constituée auprès du conseil d’administration de la caisse et non plus auprès de l’autorité décisionnaire.

Pendant la crise sanitaire, nous nous sommes inquiétés de la situation des personnes vulnérables, en difficulté financière, parfois sans ressources, face aux modalités de récupération d’indus de prestations antérieurs au 12 mars 2020, date fixée par l’ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prolongation des droits sociaux. Au mois d’avril, nous avons appelé la vigilance de la direction générale de la cohésion sociale, de l’Assemblée des départements de France, de la CNAF et de la CNAM sur les diminutions de ressources susceptibles de leur être signalées par les prestataires et sur la nécessité d’accueillir favorablement les demandes de révision des plans de recouvrement des indus en cours à la date de l’ordonnance. Les assurés sociaux affectés par la crise sanitaire, en situation de chômage partiel pendant le confinement généralisé, qui ont perdu 20 % de leur rémunération, et les travailleurs indépendants, qui ont connu une baisse drastique de leur activité, doivent tous continuer à bénéficier du reste à vivre juridiquement applicable.

À la fin du mois d’avril, le directeur général de la CNAF m’a fait savoir que le recouvrement des indus antérieurs à la crise sanitaire s’est poursuivi dans le cadre des plans personnalisés de remboursement. Il a rappelé aux CAF départementales la nécessité de faire preuve d’une largeur de vue et de réagir de façon appropriée dans les circonstances actuelles. Je ne suis pas certain que cela évitera des drames et je crois qu’il est encore temps de remédier à ces difficultés.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Notre commission d’enquête a pour but d’objectiver les chiffres de la fraude sociale évalués d’année en année, qui sont parfois divergents, voire contradictoires, et les polémiques qui en découlent. Cette fraude sociale, nous l’entendons au sens large, puisque nous nous intéressons tant à la fraude aux prestations qu’à celle aux cotisations sociales. Il ne s’agit pas de cibler les pauvres et les personnes vulnérables, mais de démontrer que la fraude sociale, lorsqu’elle est avérée, est une atteinte au pacte républicain, dont pâtissent également les personnes les plus vulnérables puisque nous sommes tous amenés à contribuer par cotisations au versement des prestations sociales.

Quel serait l’avis du Défenseur des droits sur des mesures visant à substituer aux procédures déclaratives des procédures faisant appel à des croisements de données ou à des informations de tiers de confiance pour l’attribution des droits aux prestations sociales ?

Le data mining aurait, selon vous, pour conséquence négative de cibler la lutte contre la fraude sur des populations à risque. Il ressort de différents rapports, dont celui de la Cour des comptes, et des premières auditions des représentants des caisses qu’il existe plutôt des prestations à risque, du fait de leurs critères d’attribution combinés à la procédure déclarative et des conditions de ressources, de résidence ou d’état civil dont la preuve est parfois compliquée à établir, en matière de concubinage par exemple.

Enfin, dans votre exemple, je n’ai pas saisi si le remboursement de 795 euros par mois durant quarante-huit mois – soit un montant global de 38 160 euros – était réclamé dans le cadre d’un indu ou d’une fraude.

M. Jacques Toubon. La personne était accusée de fraude.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Cela soulève tout de même une interrogation quant au fait que l’organisme de prestation ne se soit pas rendu compte plus tôt de la réalité des droits.

M. Jacques Toubon. Il nous paraît inacceptable que la lutte contre la fraude, aux cotisations ou aux prestations, aboutisse, de droit ou de fait, à la stigmatisation d’une partie de la population. C’est malheureusement le pain quotidien du Défenseur des droits et de ses délégués territoriaux que de constater la manière inégale et hétérogène dont sont traités les droits, que nous nous efforçons de réparer, de nombreuses personnes. En plus de cela, si, en ne retenant pas la nécessité de l’intentionnalité et en travaillant sur le fondement d’approximations statistiques, de bases de données et d’algorithmes, on aboutit à pourchasser la fraude et à prononcer des indus auprès d’une partie de la population qui est déjà celle qui connaît le plus de difficultés, à mon avis, on sort totalement de l’épure de ce que doit être un système de protection sociale tel que le nôtre.

C’est une des raisons pour lesquelles ma réponse à votre question sera très prudente. L’utilisation de données extérieures obtenues dans différents fichiers, qui seraient concentrées afin que les demandes s’effectuent automatiquement à partir de la situation traduite dans les fichiers, aboutirait à une surveillance globale, notamment de tous les bénéficiaires d’allocations non contributives et donc d’une partie de la population qui est le plus en difficulté. Un tel dispositif irait à l’encontre de l’objectif recherché qui est de se mettre au service de l’accès aux droits de ceux qui connaissent les plus grandes difficultés à y accéder.

À cet égard, une contestation a émergé entre les caisses et la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) à propos de croisements de fichiers sur lesquels la CNIL a émis un certain nombre d’observations et de recommandations qui, à ce jour, n’ont pas été suivies par les caisses. Votre proposition suscite une très grande réticence et méfiance de ma part. Je le dis et le répète depuis des années, et c’est particulièrement valable pour la protection sociale, tous les systèmes qui évacuent l’humain, que ce soit du côté du demandeur ou de l’organisme, sont lourds de risques individuels, humains, mais aussi pour la société.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Si je vous suis sur la philosophie pour dire que l’on entre dans une zone de risque dès lors que l’humain disparaît au profit de la machine, en revanche, je ne vous suis pas sur la notion d’intentionnalité.

Dans votre démonstration, vous laissez entendre que, dans certaines situations, la fraude serait retenue alors qu’il n’y aurait pas d’intentionnalité. De telles situations existent sans doute, je ne le nie pas. Toutefois, pour que des poursuites soient engagées et aboutissent, l’intentionnalité doit être démontrée par l’organisme qui poursuit et, dans le principe de lutte contre la fraude, je ne vois pas d’atteinte à des droits fondamentaux des personnes.

La commission ne tient pas à se pencher sur les situations individuelles de fraude à la prestation, qu’elle soit familiale ou sociale, liée au revenu, qui représentent des sommes anecdotiques. Son propos est plutôt de démontrer des schémas de fraude organisée, dont nous savons par expérience qu’ils existent, et d’en mesurer le volume parmi les centaines de milliards d’euros de prestations versées chaque année. Ce qui nous intéresse, c’est de savoir comment des comptes en France reçoivent des prestations de plusieurs organismes pour plusieurs assurés sociaux, et comment ces sommes transitent ensuite vers des comptes à l’étranger.

J’entends le problème des mécaniques algorithmiques, mais si nous pouvons aussi trouver des systèmes qui permettent d’éviter une erreur déclarative et donc un indu nécessitant un remboursement susceptible de mettre des personnes en difficulté, nous aurons fait œuvre utile.

M. Jacques Toubon. La fraude organisée n’est pas dans le champ du Défenseur des droits ; je n’ai pas d’éléments à vous apporter sur ce sujet.

S’agissant des systèmes informatiques, je ne voudrais pas que, fouillant dans les données de l’ensemble de la population, ils aboutissent à renforcer les contrôles à l’encontre d’une partie de celle-ci et qu’à l’issue du processus, les redressements soient plus nombreux pour les plus précaires qui, contrairement aux préjugés, ne sont pas plus fraudeurs que d’autres. Or, des systèmes automatiques risquent de créer une sorte de vérité algorithmique n’ayant rien à avoir avec la vérité sociale, et cela vaut pour bien des sujets. C’est l’un des dangers de ces méthodes utilisées dans le secteur de la santé. Nous y avons échappé pendant la crise sanitaire, mais il faut continuer à éviter cet écueil, qui serait terrible pour la cohésion sociale.

M. le président Patrick Hetzel. Cette question des algorithmes est également très sensible dans le domaine judiciaire.

M. Jacques Toubon. Bien entendu !

M. le président Patrick Hetzel. L’humain doit avoir le dernier mot. Disposer d’aides à la décision, oui, mais vous avez raison d’inviter à la prudence car ces algorithmes sont toujours développés sur des critères. Ces critères, s’ils permettent de mener des investigations, ne doivent en aucun cas se révéler discriminatoires. Ce serait évidemment contraire à notre droit.

M. Jacques Toubon. J’ouvre une parenthèse sur la procédure Parcoursup, qui souffre encore de zones d’incertitude concernant certains critères retenus dans les algorithmes locaux utilisés par les universités accueillantes. Le Conseil constitutionnel a pris, le 3 avril dernier, une décision intéressante qui prévoit que, malgré le secret des délibérations des jurys introduit dans la loi, il y a une possibilité de rendre transparents a posteriori les critères retenus, non seulement pour les requérants mécontents de la procédure, mais également pour tout un chacun. N’est-ce pas une manière d’introduire l’idée que les critères de l’algorithme local pourraient être connus avant sa mise en œuvre ?

Ces questions concernent beaucoup de domaines de notre vie publique. Chaque fois, on constate les biais discriminatoires des algorithmes : le mécanisme mathématique qui semble initialement garantir la neutralité aboutit à un résultat biaisé, toujours au détriment des mêmes populations. On a l’impression que, dans la réalité, les algorithmes sous-représentent une partie de la population. Ce n’est probablement pas le cas – on ne sait pas « ce qu’ils ont dans le ventre » –, mais l’effet reste le même. C’est une question classique en droit de la discrimination : un critère neutre peut conduire à une situation de discrimination. C’est ce que l’on appelle une discrimination indirecte.

M. le président Patrick Hetzel. Il est vrai que le sujet de Parcoursup est très intéressant. La décision du Conseil d’État et celle, plus récente, du Conseil constitutionnel ont apporté des précisions juridiques intéressantes.

M. Alain Ramadier. Dans votre rapport de septembre 2017, vous attirez l’attention sur la complexité qui existe entre la fraude intentionnelle, délibérée et connue de l’allocataire, et la fraude suscitée par un oubli ou une absence de connaissance du système d’attribution. Dans ces deux cas, la distinction n’est pas opérée et la qualification de fraude est toujours retenue. Or, la densité, la complexité et le manque de transparence de la réglementation engendrent des fraudes involontaires. Les conséquences peuvent être très préjudiciables pour les allocataires, ces deniers pouvant se retrouver dans une situation financière précaire. Comment clarifier la définition de la fraude, afin de distinguer une fraude délibérée et intentionnelle de l’oubli ou de l’incompréhension du système de versement ? Quels mécanismes préventifs pouvons-nous élaborer pour limiter au maximum la multiplication des fraudes, qu’elles soient intentionnelles ou non ?

Dans son rapport d’avril 2010, la Cour des comptes avait souligné que l’accroissement des fraudes est conforté par une réglementation confuse et complexe. À l’heure de la numérisation et de l’informatisation de nos données, quelles mesures de simplification et d’harmonisation rendraient plus efficiente l’attribution des prestations sociales ? Quel est votre avis sur la création d’une plateforme qui mutualiserait l’ensemble des informations ?

La recommandation n° 16 de votre rapport consiste faire en sorte que les recours administratifs préalables puissent être discutés devant une commission constituée au sein du conseil d’administration de l’organisme plutôt que par l’autorité décisionnaire, comme c’est le cas actuellement. En quoi cela permettrait-il un meilleur respect des droits des allocataires ?

M. Jacques Toubon. L’idée est que cette commission soit plus indépendante que l’autorité qui a pris la décision. Pour prendre un exemple, dans la médiation préalable obligatoire prononcée par les présidents des tribunaux administratifs, nos délégués se voient souvent opposer par les autorités des caisses que les décisions prises sont conformes à ce qu’il fallait décider. Autrement dit, elles ne veulent même pas entrer en médiation ! L’idée est donc d’avoir un interlocuteur indépendant.

S’agissant de votre proposition de plateforme, j’avoue ne pas y avoir réfléchi. Je n’ai pas de réponse à apporter, ni dans un sens ni l’autre.

Quant au premier sujet, je considère qu’il faut utiliser pleinement la loi d’août 2018, voire la préciser si nécessaire. Rendre plus effective la prise en compte de l’élément intentionnel, à la fois dans le code des relations entre le public et l’administration et dans le code de la sécurité sociale, pourrait être une des recommandations de la commission d’enquête.

J’ai également souligné que la direction de la sécurité sociale doit donner une instruction générale à l’ensemble des organismes. Contrairement à ce que beaucoup pensent, il s’agit d’une administration puissante, qui peut beaucoup contribuer à une mise en œuvre juste de notre système de protection sociale. Sans ce travail, il y a un risque d’inégalité ou d’hétérogénéité dans l’application des dispositions de la loi de 2018.

M. le président Patrick Hetzel. Nous vous remercions pour votre intervention claire et précise. Elle nous sera extrêmement utile.

M. Jacques Toubon. Je présenterai prochainement mon rapport d’activité de l’année 2019 devant les présidents et les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat. À cette occasion, je traiterai à nouveau de ces questions mais, naturellement, mes services et moi-même restons à la disposition de la commission d’enquête pour tout élément d’information complémentaire.

11. Audition de M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières (DCPAF), et de M. Didier Martin, responsable de la division de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité (mardi 9 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête, en nous réunissant à nouveau à l’Assemblée nationale.

Nous avons souhaité entendre M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières (DCPAF), et M. Didier Martin, responsable de la division de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité (DEFDI), au titre de leur expertise en matière de fraude documentaire. La DCPAF a notamment participé aux contrôles effectués en 2011, 2018 et 2019 sur les dossiers du service administratif national d’identification des assurés (SANDIA), afin d’évaluer l’impact financier de cette fraude documentaire sur la fraude sociale.

Ils nous feront part de leur appréciation des modalités de contrôle de la régularité des dossiers d’immatriculation des personnes nées à l’étranger. Plus largement, ils nous apporteront leur éclairage sur les enjeux de la lutte contre la fraude documentaire et surtout sur les moyens qui pourraient être mis en œuvre pour améliorer la coopération entre les acteurs concernés et, éventuellement, les États.

Messieurs, avant de vous laisser la parole, je vous invite, conformément à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

(M. Fernand Gontier et M. Didier Martin prêtent successivement serment.)

M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières (DCPAF). La police aux frontières a trois missions principales : le contrôle des documents de voyage et d’identité ; la lutte contre l’immigration irrégulière et les trafics de migrants, dont la fraude documentaire et le démantèlement des officines de fabrication de faux documents ; la mise en œuvre des mesures d’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

Notre direction centrale travaille depuis longtemps sur la question de la fraude documentaire. Le 31 juillet 2019, elle a donné à la division de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité (DEFDI) une place éminente dans sa nouvelle organisation. Cette division est organisée en strates de compétences : du sommet vers la base, 35 experts de la PAF, 315 analystes en fraude documentaire et à l’identité, et 764 analystes en fraude documentaire. Nous coopérons avec l’ensemble des centres d’expertise et des ressources titres (CERT) et avons deux antennes chargées des documents liés à l’échange des permis de conduire étrangers en permis français, l’une à Nantes, l’autre, depuis peu, à la préfecture de police (PP).

En matière de fraude documentaire, la police aux frontières intervient à deux niveaux. D’abord, celui de l’expertise administrative et judiciaire. Ayant pour mission principale d’examiner des documents administratifs français et étrangers, la DEFDI produit des rapports d’analyse qui caractérisent, ou non, la fraude documentaire. En 2019, plus de 48 000 documents ont été examinés pour des magistrats et des administrations. La PAF est également associée à l’élaboration de documents sécurisés français, mais également européens – l’Europe s’organise contre ce type de fraude.

Dans le domaine judiciaire, la PAF a pour mission de démanteler les structures criminelles, les organisations de trafiquants de migrants ou d’emploi d’étrangers sans titre, qui utilisent la fraude documentaire comme support de leur activité criminelle. Pour ce faire, nous disposons de l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST), créé en 1996 et qui compte une centaine d’enquêteurs. Cet office bénéficie aussi d’un réseau territorial de plus de 600 enquêteurs spécialisés dans le démantèlement des filières d’immigration irrégulière et des réseaux de trafic de documents d’identité et de voyage.

Nous avons affaire à des réseaux très organisés. En 2019, sur 328 filières d’immigration démantelées, 22 % étaient des officines de fabrication ou de distribution de faux documents, et, pour 40 % d’entre elles, la fraude documentaire était une activité annexe.

L’ampleur de cette fraude sur le territoire ne peut être révélée que par l’activité des services anti-fraude, cette activité étant proportionnelle aux moyens dont ils disposent.

Nous disposons d’outils statistiques, pour certains encore relativement imparfaits ou partiels. Le programme d’analyse des flux et indicateurs statistiques d’activité (PAFISA) fournit des statistiques et des analyses sur la fraude documentaire. En 2019, 8 881 porteurs de faux ont été interpellés par la PAF pour 16 194 faux documents. Nous connaissons, grâce au PAFISA, le type des documents et leur nationalité, la nationalité des porteurs et le type de fraude : contrefaçon, falsification, usage frauduleux, obtention indue.

Cet outil n’est pas totalement partagé par l’ensemble des services de police et de gendarmerie, il est donc difficile de trouver d’autres indicateurs, d’autres tableaux de bord de la détection de la fraude documentaire. L’outil de requête des univers statistiques (ORUS), outil d’activité judiciaire des services de police et de gendarmerie, peut nous fournir certains éléments, mais le niveau de la fraude est souvent dissimulé par des infractions plus importantes.

La police aux frontières a également une activité de formation : environ 10 000 personnes sont formées annuellement par nos services, qui partagent leurs informations sur les modes opératoires et présentent des faux documents types. En 2019, 891 personnels des organismes de protection sociale – caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), URSSAF, caisse d’allocations familiales (CAF), Pôle emploi, caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), mutualité sociale agricole (MSA) – ont été formés, ainsi que les personnels de certains ministères, dont celui des affaires étrangères.

Par définition, un faux document ne se détecte pas facilement ; des outils et du matériel ainsi qu’une formation sont nécessaires. Nous sommes la direction de référence pour la police nationale, en matière de doctrine, de formation et de documentation.

M. Didier Martin, responsable de la division de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité (DEFDI). La DEFDI, que je dirige depuis près de douze mois, a vocation à travailler avec ses partenaires européens. Elle assure actuellement la direction de plusieurs groupes de travail et d’un groupe d’experts, ce qui nous permet de suivre les tendances au niveau européen. Ce groupe est financé par deux agences européennes, l’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et l’agence européenne de police criminelle (Europol). Et grâce aux fonds européens, nous sommes en mesure de mener des actions opérationnelles sur les territoires des États membres. Cette activité permet à la France de connaître les dernières tendances et d’influencer le travail européen en la matière. La fraude à l’identité, c’est-à-dire l’usurpation ou l’obtention indue, commence à prendre le pas sur l’usage de faux documents. Nous adaptons donc nos formations et nos réponses.

La DEFDI et l’OCRIEST, dont la mission est de lutter contre les grands réseaux et les organisations criminelles, procèdent à des recoupements et des échanges d’informations avec les autres États membres de l’Union européenne. Des protocoles d’échanges d’informations ont été mis en place. Le fichier européen Faux documents et documents authentiques en ligne (FADO) est alimenté, pour la France, par mon service, et par les services équivalents de tous les pays membres. Il est géré par Frontex, qui n’est pas en droit d’utiliser des données nominatives. C’est la raison pour laquelle, parallèlement, nous développons un logiciel de recoupement à vocation européenne opérationnelle. Il sera géré par Europol, et vise à identifier les caractéristiques communes des faux documents afin de monter des opérations à plusieurs États membres et de démanteler les officines présentes dans l’Union européenne. Nous allons d’ailleurs, dans les jours qui viennent, intervenir en région parisienne.

Nous formons également nos policiers présents aux frontières extérieures, dont la mission est de stopper les migrants et les terroristes utilisant des documents falsifiés ou volés, sur lesquels ils apposent un film extrêmement fin et difficile à détecter. En outre, nous assistons les organismes de protection sociale et les autres policiers dans leur formation. Nous proposons, avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), un catalogue de formations, sur trois niveaux. Nous formons, au sein des organismes de protection sociale, des référents qui sensibiliseront le personnel. Lorsqu’il a connaissance de fraudes aux prestations sociales, l’OCRIEST contacte l’organisme concerné pour que celui-ci puisse recouvrir les sommes indûment versées.

Évaluer le volume de fraudes aux prestations sociales me paraît difficile puisque nous ne disposons que de nos propres statistiques. En revanche, nous notons des insuffisances depuis quelques années. C’est la raison pour laquelle, dans le cadre de la DNLF, des groupes de travail sont organisés avec les partenaires sociaux pour améliorer l’échange d’informations, car ils détiennent des informations nécessaires à nos enquêtes. Depuis quelques semaines, nous développons également des protocoles locaux avec les préfectures pour accélérer la circulation de l’information concernant les faux documents et l’obtention indue grâce à de faux documents. Il s’agit d’éviter des situations où une personne parvient à se faire délivrer frauduleusement un document dans une préfecture, après plusieurs tentatives infructueuses dans d’autres préfectures avec les mêmes documents, car il n’existe pas d’échanges d’informations entre les préfectures. Grâce au regroupement de ces informations et de celles obtenues avec les partenaires sociaux, nous pourrons identifier des réseaux utilisant les mêmes méthodes pour se voir délivrer indûment des titres permettant la délivrance de prestations sociales.

La PAF a vocation, non pas à traiter un contentieux de masse, mais à récolter des informations remontant de nos différents partenaires pour lutter contre les réseaux organisés. Le traitement du contentieux de masse doit être réalisé sous la forme d’un travail de dissuasion, de prévention et de formation des personnels des organismes de prestations sociales, pour qu’ils puissent être à même de détecter les tentatives de délivrance indue de droits. À cet effet, nous sommes en train de rédiger des fiches mémo – je vous ai apporté une fiche relative aux documents d’état civil du Mali – qui puissent servir de support pour l’instruction des dossiers aux personnes habilitées.

S’il faut faire des préconisations, un guichet unique où officieraient des personnels formés, à la fois de l’inspection du travail, de la CAF, de la CPAM ou autres, faciliterait le travail et serait une solution plus efficiente.

S’agissant du SANDIA, la DEFDI a effectué quatre contrôles, dont deux en 2011 et 2013, selon une méthodologie « oui-non » qui a permis de détecter près de 6 % de fraudes. En 2018 et 2019, avec l’amélioration de nos compétences, le taux de détection de faux a baissé, mais le nombre de dossiers que nous aurions rejetés en appliquant nos propres critères a augmenté.

Nos critères sont ceux du droit civil : l’article 47 du code civil dispose que la France reconnaît les documents d’état civil usités au sein des pays émetteurs, ce qui n’est pas sans difficulté. D’abord, même si les États tiers nous fournissent des modèles de documents, ils ne respectent pas forcément leur propre législation. Ensuite, l’état civil d’un certain nombre de pays d’Afrique subsaharienne, de manière notoire, n’est pas tenu de façon aussi rigoureuse qu’en France. Enfin, même si la personne s’est vu délivrer un document civil authentique, celui-ci peut être un authentique faux, obtenu grâce à la corruption.

Lorsque nous délivrons un avis défavorable, nous le faisons au regard d’un document dématérialisé et d’après nos guides. Cela ne garantit pas une pertinence à 100 %, mais nous sommes certainement plus prudents qu’un organisme de protection sociale qui ne dispose pas de toutes les connaissances techniques.

Nous rejetterions un tiers des dossiers d’un échantillon donné, sans forcément considérer que les documents sont faux ; simplement, ils ne seraient pas en cohérence avec la législation. Il s’agit d’une problématique réellement complexe, et l’on ne peut pas exiger des organismes sociaux qu’ils possèdent le même niveau de compétence sur les actes civils étrangers que le personnel de ma division.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Le périmètre d’étude de notre commission d’enquête n’est pas limité à la fraude documentaire mais il ressort de différentes auditions et différents rapports que celle-ci est l’un des éléments nécessaires à la fraude aux prestations sociales.

Cette question fait également polémique en raison des divergences d’appréciation sur les méthodologies appliquées, notamment au regard des échantillons sélectionnés pour les contrôles.

L’usurpation d’identité, dont vous avez indiqué qu’elle prend aujourd’hui le pas sur la simple fraude documentaire, entraîne-t-elle, selon vous, une augmentation des fraudes aux prestations sociales ?

Au niveau européen, disposez-vous d’éléments comparatifs entre les États membres sur la question spécifique de la fraude aux prestations sociales commises grâce à l’usurpation d’identité ?

Selon vous, la différence entre les 30 % de documents que vous auriez rejetés en vous référant à l’article 47 du code civil et les 6 % obtenus avec une précédente méthodologie marque-t-elle la nécessité de modifier les critères législatifs ou réglementaires, ou les protocoles de gestion de ces documents ? Une meilleure formation des personnels des organismes sociaux aurait-elle un effet à court ou moyen terme sur les chiffres ? Voyez-vous d’autres pistes d’amélioration ?

M. Fernand Gontier. Le premier type de fraude à l’identité est l’usage frauduleux d’un document. Il s’agit du moyen de fraude le plus basique, pratiqué par des personnes de diverses nationalités. Également appelé le « look alike », il consiste à jouer sur la ressemblance avec une connaissance pour se servir, par exemple, de sa carte de séjour. En 2019, cette fraude a connu une augmentation notable de 27 %, portant le nombre de cas recensés à 3 510.

Le deuxième type de fraude vise les documents sources – faux acte de naissance, fausse carte d’identité ou carte Vitale – qui permettent d’obtenir un document légal ou un droit. Une fois délivré, il est très difficile de détecter la fraude. De fait, les supports français, notamment les documents d’état civil, ne sont pas suffisamment sécurisés, voire pas du tout. On trouve dans le commerce tout le matériel utile à la fabrication de fausses attestations de domicile ou de fausses factures, mais on peut aussi faire appel à des réseaux très organisés qui vendent des kits de faux documents ou de documents sources. Depuis quelques années, on peut également s’en procurer sur le darknet, et nous avons des enquêteurs spécialisés en cybercriminalité.

De notre point de vue, le point faible est la chaîne de délivrance du document. La personne qui instruit le dossier n’a pas forcément la formation ni le matériel lui permettant de détecter la fraude. Des documents biométriques seraient une solution efficace pour lutter contre l’usurpation d’identité. Toutefois, ces phénomènes de fraude aux documents sources ont encore beaucoup d’avenir. Du fait de la forte sécurisation des documents, tel le passeport français qui est très difficile à contrefaire, comme le sera la future carte d’identité, l’attaque se porte plutôt sur l’amont de la chaîne et sur l’usage qui peut être fait du document.

M. Didier Martin. Des documents français volés et proposés à la vente sur le darknet ou les réseaux sociaux, proprement falsifiés par l’apposition d’un simple film, sont beaucoup moins détectables par les personnels en première ligne, même chez nous, que des faux documents. C’est une tendance européenne qui va au-delà de 50 %. En France, la baisse de 10 % de faux documents détectés en 2019 n’est pas due à la modification de nos méthodes, ce sont les fraudeurs qui évoluent vers des pratiques plus sûres. Ainsi, il est plus sûr de falsifier légèrement la photo sur un passeport volé que d’en fabriquer un biométrique avec de fausses puces pour rentrer dans l’espace Schengen

Nous travaillons à mettre fin à cette technique de fraude. Parmi les choses à faire, une campagne de communication invitant le public à protéger davantage ses papiers et son identité même serait bien utile. Certains de nos concitoyens se montrent trop désinvoltes en ne déclarant pas la perte de leur carte d’identité ou de leur passeport, d’autres donnent sur les réseaux sociaux des informations qui facilitent considérablement le travail des réseaux organisés. Un passeport volé le mardi à Francfort peut ainsi être livré le jeudi, par Chronopost ou DHL, à un migrant dans un camp en Grèce.

Au niveau européen, la tendance est la même. Il y a des réseaux organisés ; sur le marché, le passeport américain vaut quelque 650 euros, le passeport français se négocie entre 300 et 450 euros. Nous essayons de lutter avec nos collègues de l’OCRIEST, mais aussi au niveau européen en organisant des équipes communes d’enquête financées par Europol. En matière de cybercriminalité, les patrouilles cyber de l’OCRIEST investiguent sur les réseaux sociaux et effectuent un travail considérable pour faire fermer les sites.

Pour répondre à votre question, monsieur le rapporteur, ces fraudes ont forcément des conséquences sur la délivrance de prestations sociales indues, mais c’est sur l’immigration qu’elles se font sentir dans un premier temps. Nous fournissons des chiffres pour les statistiques publiées par Frontex.

Quant au protocole de gestion, nous pouvons, effectivement, présenter un certain nombre de suggestions, à commencer par la sécurisation de la photographie, en prenant les photos devant l’autorité de délivrance ou l’organisme pouvant confirmer l’identité de la personne, et en la faisant figurer sur toutes les cartes d’organismes sociaux. Peut-être aussi conviendrait-il de passer à la biométrie.

Il y a deux ou trois ans, les Allemands ont émis l’idée d’une base commune d’identité européenne biométrique. La présidence allemande de l’Union européenne, qui s’installera dans quelques jours, proposera des mesures pour lutter contre l’usurpation d’identité. C’est au niveau européen que doivent être élaborés les processus de sécurisation des données d’identité, appuyés sur une base d’état civil biométrique. Déjà, le Portugal, les Pays-Bas et la Belgique ont mis en place des numéros uniques rattachés à une base d’état civil. Toutes ne sont pas biométriques, mais c’est par là qu’il faudra en passer pour sécuriser les transactions dématérialisées et le versement des prestations sociales.

M. Alain Ramadier. Existe-t-il un classement des fraudes par documents sources et par nationalités ?

Assurez-vous un suivi auprès des personnels que vous avez formés, notamment au sein des organismes sociaux ? Constatez-vous des résultats positifs après les formations ?

Vous êtes des experts, mais tous les policiers bénéficient-ils d’une formation de base ?

Vos effectifs vous paraissent-ils suffisants ?

Pouvez-vous revenir sur les protocoles locaux que vous avez évoqués ?

M. Fernand Gontier. La principale fraude est celle aux cartes d’identité : plus 32 % en 2018 et 2019, avec 4 059 fausses cartes d’identité françaises ou européennes. Les documents français, faux ou volés, sont très recherchés et sont majoritairement retrouvés en Grèce ou en Turquie. Il est difficile de détecter les faux documents, car les numéros des vrais ne sont pas enregistrés – les Français ne connaissent pas le numéro de leur carte d’identité ou de leur passeport. Viennent ensuite les passeports, avec 3 032 faux détectés, puis les actes d’état civil. Nous interceptons également de faux permis de conduire français, détenus parfois par des personnes qui ne l’ont pas obtenu, ce qui est dangereux.

Parmi les plus grands utilisateurs de faux documents sur notre territoire, on trouve principalement des ressortissants de nationalité albanaise, iranienne, algérienne, malienne, guinéenne, ivoirienne, afghane, sénégalaise, marocaine. Nous sommes très attentifs aux vols qui arrivent de Grèce et de Turquie, ces deux pays étant de véritables plaques tournantes du recyclage de documents d’identité français.

La fraude documentaire, très peu sanctionnée pénalement pour elle-même, est un support de la délinquance, de la fraude aux organismes sociaux aux crimes plus graves comme le terrorisme, en passant par l’escroquerie ; elle est la clé qui permet d’obtenir des droits ou des titres d’identité et de voyage.

Avec un bon millier de policiers dédiés à la lutte contre la fraude documentaire, nous parvenons à couvrir l’ensemble du territoire national, grâce également à une bonne répartition des compétences avec la gendarmerie nationale. Celle-ci assure des formations auprès des mairies qui délivrent les titres, tandis que nous formons plutôt les personnels des préfectures. À cet effet, nous avons élaboré un protocole avec la gendarmerie nationale, et un autre avec la direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DEMAT). Quant à savoir si nous avons assez de personnel… Il n’y en a jamais assez !

Les policiers, comme les gendarmes, devraient tous être formés à la détection de la fraude documentaire. C’est la raison pour laquelle nous avons intégré un module de sensibilisation dans la formation initiale : connaître le cadre juridique du contrôle d’identité, c’est bien, encore faut-il savoir quoi contrôler.

M. Didier Martin. Un officier et un gradé de la sécurité publique de mon service sont en train de déployer un réseau sur l’ensemble du territoire. Nous espérons, d’ici à la fin de l’année, qu’au moins les commissariats les plus importants de France disposeront d’un correspondant spécialiste en fraude documentaire. Cela dit, les personnes qui se voient refuser des titres ont tendance à retenter leur chance dans des départements plus ruraux, moins au fait de la fraude.

Le suivi des personnels formés pour les maintenir opérationnels est un réel challenge, les techniques évoluant rapidement. Par ailleurs, si les notes de synthèse élaborées à partir des informations de Frontex ou d’Europol, doivent être communiquées, elles doivent l’être aux personnes appropriées. C’est la raison pour laquelle un protocole est nécessaire.

Concernant les protocoles locaux, le directeur central en a élaboré un avec le directeur de la DEMAT, qui vise à inviter les directeurs zonaux et départementaux à discuter, avec les CERT et les procureurs de la République, de la circulation de l’information. Ce protocole précise que les informations doivent directement remonter à mon service ou au service territorialement compétent, afin de réagir le plus rapidement possible.

S’agissant des organismes sociaux, on ne peut blâmer personne au regard des volumes qu’ils ont à traiter. Pour repérer les fraudeurs, il leur faudrait détenir une connaissance encyclopédique.

M. le président Patrick Hetzel. Nous sommes conscients du niveau de connaissance que devraient posséder ces personnels. D’autant que, parfois, vous l’avez indiqué, le document source est légal mais a été obtenu de manière frauduleuse, la tendance étant à agir plus en amont de la filière. C’est ainsi qu’on se retrouve aujourd’hui avec des numéros d'inscription au répertoire (NIR) de l’INSEE attribués à des personnes nées à l’étranger.

Vous avez suggéré de changer de paradigme et de mutualiser les informations afin de faire monter en compétence les personnels chargés de délivrer des titres.

La biométrie est une voie pertinente, mais nous nous heurtons à une difficulté de nature constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs censuré, en 2012, le développement d’un fichier centralisé de cartes d’identité avec empreintes digitales. Pour contourner cet écueil, il faudrait soit toucher à la Constitution, soit passer par un référendum, ce qui n’est vraiment pas facile.

S’agissant des réseaux criminels, diriez-vous qu’ils tendent à se développer ou, au contraire, à disparaître ?

Les règles d’immatriculation au SANDIA ont été renforcées, notamment avec l’obligation de présenter deux documents d’identité. Ces nouvelles exigences vous semblent-elles suffisantes ?

M. Fernand Gontier. Nous constatons indéniablement une augmentation des réseaux, d’une part en raison d’une forte demande et, d’autre part, parce que les modes opératoires se sont diversifiés. La vente de faux documents sur les réseaux sociaux ou le darknet est tout à fait récente et révèle l’ingéniosité des fraudeurs. Environ un quart des filières d’immigration irrégulière ont recours à la fabrication et à la distribution de faux documents, qui circulent facilement et dont la valeur marchande a baissé.

Nous souhaiterions que cette fraude documentaire soit davantage révélée. Il est dommage d’avoir fait de nous des spécialistes, alors même que nous avons l’activité la plus importante de l’ensemble des services répressifs. Ce n’est pas logique et il y aurait grand besoin de former nos collègues gendarmes et policiers. Il y a trois ans environ, la police judiciaire nous a transféré sa compétence de lutte contre les trafics de faux document, son activité en la matière n’étant pas suffisamment importante. Il est vrai que les services de police et de gendarmerie ne disposent pas des outils juridiques et techniques nécessaires. Nous sommes en train de mettre au point des logiciels qui appelleront l’attention des policiers aux frontières sur des points de fragilité des documents. Sur le territoire national, l’un des points de faiblesse que nous voyons dans la détection de la fraude documentaire est l’impossibilité – qui peut paraître incroyable – pour les services de police et de gendarmerie d’accéder au fichier des titres électroniques sécurisés (TES).

M. Didier Martin. Nous avons accès à une version extrêmement limitée de TES, dite DocVérif, qui indique uniquement l’identité et si le numéro du document est valide ou pas, sans même un accès à la photographie.

M. le président Patrick Hetzel. On voit bien qu’il y a un équilibre à trouver entre la préservation des libertés individuelles et la possibilité, pour nos services de police, de mener à bien leur travail d’investigation.

C’est également une question de culture. En Allemagne, une passerelle a été créée entre le fichier des permis de conduire et celui des assurances automobiles, de sorte que lors d’un contrôle routier, le policier sait si le chauffeur est à jour ou non de son assurance.

M. Didier Martin. Les filières ne sont pas forcément le fait d’organisations criminelles. Il peut s’agir de geeks qui fabriquent des documents sources pour un prix de revient modeste et qui inondent le marché. Nous parvenons à les stopper grâce aux cyberpatrouilles.

L'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF) permet d’éliminer les faux dans un premier temps, mais elle ne règle pas totalement le problème de la fraude à l’usurpation d’identité par documents authentiques ou légèrement falsifiés. Cela demandera un investissement : former à un bon niveau, c’est compliqué.

Le nouveau logiciel Fields d’aide au contrôle documentaire est mis en place dans le cadre d’une collaboration internationale. C’est Interpol qui pilote ce projet.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Si je vous résume, la fraude aux documents s’adapte aux outils et aux contrôles qui sont déployés, et du fait même qu’elle est en augmentation, la fraude aux prestations l’est aussi, même s’il est difficile de la chiffrer.

M. Fernand Gontier. Oui, la fraude documentaire s’adapte en permanence. Les organisations criminelles connaissent parfaitement nos mécanismes et nos faiblesses. L’examen des documents dématérialisés, par exemple, est une faiblesse supplémentaire ; clairement, la dématérialisation facilite la fraude. Il est, en effet, très compliqué de détecter un faux document sur un écran. La détection est alors davantage liée à un contrôle de cohérence, de pertinence qu’au support lui-même.

M. le président Patrick Hetzel. Il s’agit là d’un élément que nous n’avions pas nécessairement relevé. En vous écoutant, il semble évident.

Êtes-vous en contact régulier avec les organismes sociaux, après la délivrance des formations ?

M. Didier Martin. C’est la DNLF qui coordonne les actions de formation. Un catalogue est proposé chaque année et quelque 900 personnes issues de divers organismes sont formées à différents niveaux de compétence. Nous n’avons ni retour ni suivi. C’est la raison pour laquelle, nous sommes favorables à une formalisation des réunions, avec un calendrier et des échanges d’informations, ne serait-ce qu’au regard de la gestion de nos personnels et le maintien à jour de leurs compétences.

M. le président Patrick Hetzel. Nous comprenons aisément que votre mission première est la lutte contre le terrorisme.

Je souhaiterais revenir sur le cas d’une personne qui se présente au SANDIA avec de vrais documents qui ont été obtenus de manière frauduleuse. Comment luttez-vous contre ce phénomène, en amont des demandes de NIR ?

M. Didier Martin. Ma division est extrêmement sollicitée pour effectuer des missions d’audit et de formation à l’étranger, en particulier dans des pays d’Afrique subsaharienne. Nous leur livrons des pistes d’amélioration de la traçabilité de leurs documents, et leur expliquons comment instaurer un formalisme suivi, et en quoi il est aussi utile pour le contrôle démographique et la gestion de leur population.

M. Fernand Gontier. Nous aidons les États africains à se doter d’un état civil sécurisé, afin de fiabiliser la chaîne de délivrance des documents. Nous développons également des divisions spécialistes en fraude documentaire dans certains pays africains qui souhaitent notamment se protéger contre l’immigration de pays voisins.

Vous l’avez souligné, monsieur le président, c’est bien sur les documents sources qu’il convient d’agir, car ensuite les titres acquis sont légaux et il est trop tard.

Techniquement, nous avons des moyens de sécuriser les documents. La plupart des factures des grands opérateurs, par exemple, sont sécurisées avec des codes 2D.

M. le président Patrick Hetzel. Messieurs, nous vous remercions.

12. Audition de Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, Mme Sophie Lacote, cheffe du bureau du droit économique, financier et social, de l’environnement et de la santé publique, et M. Damien Fourn, magistrat au bureau du droit économique, financier et social, de l’environnement et de la santé publique (jeudi 11 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête en nous réunissant à nouveau à l’Assemblée nationale, comme nous l’avons déjà fait mardi dernier, et non plus en visioconférence.

Nous auditionnons aujourd’hui plusieurs représentants de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice : sa directrice, Mme Catherine Pignon, Mme Sophie Lacote, cheffe du bureau du droit économique, financier et social, de l’environnement et de la santé publique, et M. Damien Fourn, magistrat.

La DACG est notamment en charge de l’élaboration des projets de réforme législative et réglementaire en matière de droit pénal et de procédure pénale, ainsi que de leur évaluation. Elle collabore avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), dont nous avons auditionné il y a quelques semaines un représentant, sur des projets de textes à dimension pénale et interministérielle, notamment en matière de simplification et de rationalisation des sanctions en matière de fraude aux prestations sociales.

Nous souhaitons aborder avec vous les enjeux ayant trait à la politique pénale au regard des évolutions de ces dernières années marquées par le développement de sanctions administratives.

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc, mesdames, monsieur, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(Mme Catherine Pignon, Mme Sophie Lacote et M. Damien Fourn prêtent successivement serment.)

Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces. Monsieur le président, je vous remercie d’avoir invité la DACG, que je représente, à venir s’exprimer sur ce sujet important.

Vous avez énuméré nos missions ; à côté de l’élaboration de la norme pénale et de l’évaluation des politiques pénales, la DACG définit et anime la politique pénale dans divers domaines, dont celui de la lutte contre les fraudes aux prestations sociales. Vous nous avez fait parvenir un questionnaire ; nous sommes en train d’en achever la documentation et nous vous le retournerons dans les jours qui viennent.

Quelques constats liminaires : pour les praticiens et les magistrats, la fraude aux prestations sociales n’est pas en elle-même une notion juridique. Depuis la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, deux infractions pénales représentent environ 95 % des condamnations prononcées en la matière : la déclaration fausse ou incomplète et l’escroquerie aggravée au préjudice d’un organisme de protection sociale, d’une personne publique ou d’un organisme chargé d’une mission de service public. Je m’en tiendrai donc à ces deux incriminations, qui renvoient à la fraude aux prestations sociales, laissant de côté la fraude aux cotisations sociales.

Je sais votre commission particulièrement soucieuse de disposer de chiffres fiabilisés sur la fraude aux prestations sociales et sur sa répression par l’autorité judiciaire ; malheureusement, je crains, pour des raisons techniques et conjoncturelles dont je vais m’expliquer, de ne pouvoir répondre pleinement à vos attentes.

D’une part, nos données statistiques ont été affectées par la réforme des incriminations en matière de fraude aux prestations sociales qui résulte précisément de cette loi de 2013, laquelle a purement et simplement abrogé un certain nombre d’incriminations spécifiques et jusqu’alors enregistrées comme telles avec un code particulier, obligeant à revenir à des infractions génériques comme l’escroquerie, le faux et l’usage de faux. Du coup, nous avons en quelque sorte perdu la traçabilité de poursuites engagées avant l’entrée en vigueur de cette loi sur la base d’incriminations spécifiques, dans la mesure où elles ont rejoint des « enveloppes » beaucoup plus larges, telles que l’escroquerie ; or l’escroquerie peut être commise au détriment d’organismes de sécurité sociale comme une caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), comme au préjudice de tout un chacun.

D’autre part, et nous vous fournirons des éléments par écrit à ce sujet, le fichier CASSIOPEE a évolué depuis 2016, ce qui a conduit à modifier le périmètre des enveloppes de catégories d’infractions regroupées dans des codes spécifiques, entraînant le même phénomène que l’abrogation des dispositions spécifiques : disons-le clairement, nos statistiques ne sont pas fiables. Ainsi, les affaires les plus graves en matière d’escroquerie sont généralement poursuivies sous la qualification d’escroquerie en bande organisée. Or elles peuvent avoir été commises au préjudice aux organismes sociaux, ou avoir porté sur la TVA, ou encore reposer sur de faux ordres de virement internationaux : ce champ est par conséquent beaucoup plus large.

Sous ces très importantes réserves, les dernières évaluations 2017-2018 – les données 2019-2020 n’étant pas encore consolidées – portant sur ces infractions amènent aux principaux constats suivants.

Le taux de réponse pénale – autrement dit le pourcentage d’infractions que le parquet a décidé de poursuivre ou de ne pas poursuivre – s’est élevé à 86 % en 2017 et à 85 % en 2018. Les classements dits en opportunité interviennent essentiellement pour le motif dit de recherche infructueuse : certes, l’infraction est caractérisée et le mis en cause est identifié, mais il n’a pas été possible de procéder à son interpellation, et a fortiori à son audition. Les procédures alternatives, c’est-à-dire les réponses qui ne donnent pas lieu à des poursuites devant une juridiction, représentent un peu plus de 50 % du total – précisément 56 % en 2017, et 55,9 % en 2018, soit une relative stabilité. Ces réponses alternatives recouvrent essentiellement des compositions pénales, c’est-à-dire des procédures au terme desquelles l’auteur des faits est condamné à une amende de composition, ou encore des classements sous condition, la décision de non-poursuite étant alors soumise à une obligation et à une justification d’indemnisation des préjudices causés.

Sous les mêmes réserves, nous avons dénombré en 2018 un peu plus de 800 condamnations pour des faits de fraude aux prestations sociales au sens strict : déclaration fausse ou incomplète, ou escroquerie commise au préjudice d’un organisme de protection sociale. On en dénombrait significativement plus en 2016 et 2017 : près de 2 000 condamnations par an.

L’analyse des peines prononcées fait ressortir un taux de prononcés de peines privatives de liberté moins important en matière de déclaration fausse et incomplète au préjudice d’une personne publique qu’en matière d’escroquerie aggravée : pratiquement 90 % des condamnations intervenant sur ce dernier chef sont des peines d’emprisonnement avec sursis. Le recours à l’amende est moins fréquent : il représente à peu près 44 % des condamnations prononcées suite à des déclarations fausses ou incomplètes au préjudice d’un organisme de protection sociale et 25 % des condamnations pour les mêmes faits commis au préjudice de personnes publiques.

La politique pénale en matière de fraude aux prestations sociales s’organise autour de trois axes principaux.

Le premier consiste à promouvoir une action coordonnée et transversale des administrations et organismes concernés et de l’autorité judiciaire. La raison tient d’abord au caractère pluriel de la fraude : les défaillances déclaratives ou les déclarations mensongères constatées dans l’exercice d’une activité à caractère lucratif se répercutent par définition sur les trois piliers du système de solidarité nationale : en matière fiscale, du fait des impôts éludés, en matière de cotisations sociales, du fait des cotisations non versées, et en matière de prestations sociales, du fait des prestations indûment versées.

C’est la raison pour laquelle, aux yeux de l’autorité judiciaire, les fraudes aux prestations sociales et la lutte contre celles-ci peuvent s’inscrire dans un cadre délictuel préexistant : ainsi, des enquêtes qui peuvent être menées sur des infractions totalement différentes, comme le trafic de stupéfiants, peuvent dans certains cas révéler des fraudes aux cotisations sociales, les trafiquants ou les familles concernés percevant par exemple officiellement le revenu de solidarité active (RSA) en complément de leur activité clandestine.

Le traitement judiciaire de la lutte contre cette fraude passe également par la mise en évidence d’autres infractions, à commencer par le blanchiment de fonds. En effet, les circuits occultes de profit recyclent, au moins dans le cas des infractions les plus complexes, de l’argent au travers de dispositifs sophistiqués qui constituent autant de canaux d’évasion de prestations sociales indûment perçues. Je me devais de mettre en lumière ce volet de l’action judiciaire : les parquets se montrent de plus en plus attentifs à identifier, à l’occasion de la lutte contre d’autres phénomènes délictuels, les possibles impacts, répercussions et connexions pouvant exister avec la fraude aux prestations sociales.

J’ai évoqué l’importance de la coordination de l’action publique sous l’impulsion du procureur de la République : pour l’autorité judiciaire, le niveau le plus opérationnel reste à cet égard le comité opérationnel départemental anti-fraude (CODAF).

Le deuxième axe de la politique pénale en matière de fraude aux prestations sociales vise à concentrer l’action pénale sur les faits les plus graves. Vous avez souhaité aborder la question de l’articulation entre sanctions administratives et pénales ; une dépêche de la direction des affaires criminelles datant de mai 2016 a appelé les parquets à privilégier le traitement judiciaire des affaires de fraude répondant aux critères de gravité suivants : importance du préjudice, réitération des faits et complexité de la fraude.

Quelles que soient les modalités de la réponse pénale, un recouvrement de l’indu est toujours recherché par l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale : le procureur, au moyen des réponses alternatives que j’ai évoquées ; le tribunal correctionnel, par exemple lorsqu’il prononce des sanctions comme le sursis probatoire, les condamnés se voyant alors soumis à des obligations d’indemnisation du préjudice des parties civiles ; le juge de l’application des peines enfin, lorsqu’il examine un aménagement de peine d’un condamné pour ce type de faits, cherche également à fixer des modalités et des conditions de nature à le contraindre à poursuivre l’indemnisation des victimes, et notamment des caisses de sécurité sociale, du préjudice subi. Sans oublier un acquis important issu de divers dispositifs législatifs : l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) peut désormais aviser par circulaire un certain nombre d’organismes, dont ceux de la sécurité sociale, de la possibilité de redistribuer certains fonds confisqués en recouvrement de certaines créances.

Troisième axe, l’optimisation des moyens de l’enquête judiciaire. Un certain nombre de procédures requièrent un traitement qui peut être assez complexe et long, et pour lequel l’autorité judiciaire doit pouvoir disposer d’une ressource d’enquête spécialisée. Un des premiers leviers réside dans la possibilité pour les administrations spécialisées, comme l’inspection du travail, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) ou Pôle emploi, d’exercer les prérogatives de police judiciaire qui leur sont reconnues par la loi : à l’instar de tout officier de police judiciaire de police ou de gendarmerie, elles peuvent notamment procéder à l’audition libre de suspects. L’intérêt de ce levier est double : il permet d’une part d’assurer un meilleur traitement de la procédure par des agents qui par définition connaissent bien la fraude aux prestations de prestation sociale, et d’autre part de réduire les délais de traitement en évitant la saisine d’un service de police. La DACG a d’ailleurs, par voie de circulaire, détaillé à l’attention des juridictions les conditions de mise en œuvre de ces auditions libres par les administrations – tout cela ne saurait évidemment s’improviser.

Cependant, en l’état actuel de notre droit, seules les fraudes et fausses déclarations portant sur les allocations résultant d’une perte d’emploi prévues par des dispositions spécifiques du code du travail autorisent la mise en œuvre de ces prérogatives judiciaires par les agents habilités. Notre dispositif n’est donc à ce jour pas complet, ce qui nous empêche de puiser dans un vivier plus large, celui des agents d’autres administrations qui pourraient également exercer de telles prérogatives.

Un second levier consiste à faire appel, dans le cadre de la politique de saisine des services, aux services spécialisés adaptés aux différents types de fraude à la prestation sociale. La DACG a rappelé aux juridictions et aux parquets l’intérêt de mobiliser des services comme les groupes interministériels de recherches (GIR) spécialisés et polyvalents en matière de lutte contre l’économie souterraine dont la détection, la poursuite et la constatation de fraudes aux cotisations sociales font à son sens partie de son cœur de métier. Peut-être procéderez-vous d’ailleurs à l’audition des représentants des offices centraux, au premier rang desquels l’Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI) en matière de fraudes connexes aux infractions au code du travail, ou, s’agissant des fraudes adossées à la fraude documentaire, l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST). Les instructions de saisines sont claires pour tout ce qui concerne des fraudes caractérisées par des champs territoriaux élargis ou un degré de complexité avéré justifiant le recours à des techniques spéciales d’enquête – écoutes, sonorisation, etc. – relevant de la lutte contre la criminalité organisée.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Madame la directrice, vous nous avez expliqué que votre propos ne concernerait que de la fraude aux prestations et non pas la fraude aux cotisations sociales, mais je rappelle que le périmètre de notre commission d’enquête englobe en revanche les deux, pour couper court à certaines appréciations erronées. On nous a parfois reproché de ne cibler qu’un type de fraude et donc qu’un type d’auteur de fraude : or notre intention est avant tout, et votre témoignage y contribue, de mettre en lumière l’évolutivité et la structuration de la délinquance liée à la fraude aux prestations sociales. Ainsi que vous l’avez relevé, elle n’est pas uniquement le fait d’individus isolés cherchant à « truander » tel ou tel organisme versant des prestations : elle met également en cause des organisations que l’on peut qualifier de criminelles, et qui peuvent d’ailleurs entretenir des liens avec d’autres, spécialisées par exemple dans le trafic de stupéfiants, tout en bénéficiant par ailleurs du revenu de solidarité active alors même que les revenus tirés de cette activité dépassent de loin les conditions d’obtention du RSA… Aussi avons-nous besoin de chiffres pour apprécier l’incidence financière de ce type de délinquance sur les comptes publics, mais également la capacité de l’autorité judiciaire à y répondre.

Vous avez décrit le mécanisme du classement en opportunité et indiqué qu’il s’expliquait principalement par l’impossibilité d’appréhender l’auteur des faits alors même qu’il a été identifié et que les faits ont été caractérisés. Pouvez-vous nous en dire plus ? Cette impossibilité s’explique-t-elle parce que l’auteur des faits ne réside pas sur le territoire français ou parce qu’il reste caché dans la nature et met en échec les capacités de recherche de nos services de police et de gendarmerie ?

Vous avez par ailleurs indiqué que les procédures alternatives, c’est-à-dire les compositions pénales ou les classements sous conditions, représentaient un peu plus de 50 % du total des affaires, et fait état de 800 condamnations pénales en 2018 contre 2 000 tant en 2016 qu’en 2017. Quelle appréciation portez-vous d’une part sur cette baisse, et d’autre part sur l’effet dissuasif de cette politique pénale sur cette délinquance ? Pour être plus clair, ne pensez-vous pas que la faible proportion de condamnations pénales comme le ratio assez important de poursuites alternatives et de classements en opportunité limitent l’effet dissuasif d’une telle politique par rapport à une orientation pénale plus répressive ?

Mme Catherine Pignon. S’agissant des classements pour recherche infructueuse, les deux types de situation peuvent effectivement se présenter : ou bien l’auteur des faits est impossible à localiser et donc à interpeller en raison de son extrême volatilité, ou bien, particulièrement dans les cas de schémas de fraude complexes, il réside à l’étranger. Auquel cas il faut faire appel à l’entraide pénale internationale afin d’obtenir la délivrance de mandats d’arrêt internationaux – qui seront ensuite exécutés ou pas.

En 2015, la DACG avait interrogé les parquets sur les résultats de la mise en œuvre de la loi de décembre 2013 : un premier constat avait mis en avant l’effet bénéfique de la simplification des incriminations d’évolution bénéfique s’agissant des poursuites, mais certains parquets, parmi les plus importants, notamment ceux de Paris et de Douai, avaient souligné que la remontée des investigations nécessitant des prolongements à l’étranger se heurtait, dans un certain nombre de pays, à de véritables difficultés d’entraide pénale internationale. Que la France conserve l’exercice des poursuites et demande une interpellation à l’étranger, ou qu’elle décide de dénoncer les faits à l’État dont l’auteur des faits est ressortissant, il n’y avait pas nécessairement de suite.

Mais, dans certains cas, elle a pu obtenir satisfaction : je pense en particulier à une affaire en cours dans le ressort de Valenciennes à l’encontre de familles roumaines mises en cause pour avoir confectionné plusieurs centaines de faux dossiers d’autoentrepreneurs afin de percevoir des indemnités de diverses natures – caisse d’allocations familiales, RSA, RSI – pour un préjudice se chiffrant à plusieurs millions d’euros. Plusieurs placements en détention provisoire ont été ordonnés et la coopération européenne a pu fonctionner : des arrestations ont eu lieu, notamment en Roumanie, sur le fondement de mandats d’arrêt européens. Mais il faut bien convenir que, dans un certain nombre de cas, ces investigations et leur réussite peuvent relever du parcours du combattant…

Pour ce qui est de la différence entre les chiffres de 2018 et les chiffres antérieurs, la diminution correspond précisément à la perte de traçabilité de procédures auparavant poursuivies du fait d’incriminations spécifiques au profit d’incriminations génériques comme l’escroquerie, le faux ou l’usage de faux. On peut très raisonnablement affirmer que le nombre de condamnations pour des faits de fraudes aux prestations sociales a été en 2018 supérieur à 800, c’est-à-dire au chiffre que je vous ai communiqué : la DACG n’est en effet plus capable d’identifier quelles infractions génériques correspondaient en réalité à des fraudes aux prestations sociales.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Pour bien comprendre le basculement lié à la loi de 2013, j’entends que certaines condamnations sont désormais classées dans des catégories bien plus larges. Reste que lorsqu’un individu est condamné, c’est sur la base d’un certain nombre de chefs d’accusation figurant dans le corps du jugement : pourquoi votre direction ne pourrait-elle pas identifier ceux qui sont directement liés à la fraude sociale et en dresser un état statistique ? Est-ce seulement une question de moyens ?

Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces. L’application informatique qui enregistre les milliers de décisions et d’infractions le fait en utilisant un code correspondant au type d’infractions, chaque code étant lui-même regroupé dans une famille d’infractions selon une typologie. Son degré de sophistication actuel ne permet pas d’affiner ces informations autant que vous le souhaiteriez et d’identifier les escroqueries commises au détriment des organismes sociaux : telle est la difficulté à laquelle nous nous heurtons. Or toutes les juridictions sont équipées de cette même application.

M. le président Patrick Hetzel. Un rapport publié l’année dernière par la Cour des comptes souligne que plusieurs organismes de la branche vieillesse se plaignent de la lenteur des parquets, d’un manque de communication, voire de classements sans suite dépourvus de fondement juridique, et jugent frileuse la politique des parquets lorsque l’auteur de la fraude a commencé à rembourser l’indu ou lorsqu’il est inconnu ou difficilement identifiable. Ce même rapport indique un peu plus loin que les parquets classent souvent sans suite les plaintes qui mettent en cause les personnes résidant à l’étranger. Pouvez-vous nous apporter des éléments de réponse sur ces remarques qui mettent en cause l’activité des parquets sur ces questions ?

Mme Catherine Pignon. Le ministère de la justice a évidemment pris note de ces conclusions de la Cour des comptes, qui reposent sur les observations présentées par les organismes interrogés, mais nous n’avons pas été consultés, et les éléments sur la base desquels elles ont été formulées ne nous ont pas été communiqués. Il nous serait intéressant de connaître la méthode d’élaboration des données produites par les organismes sociaux : les nôtres sont constituées par les réponses pénales des parquets et les condamnations enregistrées par le casier judiciaire national, même si je ne peux isoler en leur sein les fraudes aux prestations de retraite. Le recueil de ces données appellerait donc un travail de rapprochement pour valablement apprécier les conclusions qui en sont tirées.

J’ai déjà évoqué le cas des personnes résidant à l’étranger, mais je souhaiterais tempérer mes propos : dans un certain nombre d’endroits, par exemple les départements frontaliers, les parquets ont conclu des protocoles de coopération, de manière à mettre en œuvre des échanges d’information permettant de mieux appréhender la fraude transfrontalière, qui peut être importante. En cette matière, les situations sont plus diverses qu’il y paraît et dépendent en particulier de la localisation et du type de fraude concerné.

M. le président Patrick Hetzel. Vous êtes experte en la matière, puisque la direction que vous occupez et, plus en amont, votre parcours professionnel vous amènent à très bien connaître l’activité des parquetiers. Avez-vous pu vous-même constater que les plaintes concernant des personnes résidant à l’étranger sont souvent classées sans suite, ou bien cette affirmation vous paraît-elle erronée ? Je comprends bien vos interrogations quant à la façon dont ces études ont été menées, mais la Cour des comptes est constituée de magistrats – certes financiers – qui travaillent de manière collégiale ; et, je peux en attester pour avoir régulièrement travaillé avec eux, ils n’affirment rien qui ne soit généralement fondé. J’entends ce que vous dites sur le fait que l’on manque d’informations détaillées à ce propos mais, à votre avis, les parquets ont-ils plutôt tendance à classer sans suite ces questions-là ou pas ?

Les autres auditions auxquelles nous avons procédé nous amènent à constater que ce type de criminalité a tendance à se développer tout simplement parce que les risques de se voir condamner sont peu élevés – c’est pour cette raison que nous souhaitions vous auditionner. Et, même lorsqu’il y a condamnation, celle-ci ne va en réalité pas très loin. En raison du dispositif pénal existant, et surtout de l’application de la loi par les parquets sur ces questions, il s’est créé une « fenêtre de tir » qui favorise un certain développement de ces affaires peu lourdement sanctionnées. Je sais qu’une politique pénale doit être considérée dans son ensemble, mais il s’agit d’un sujet non négligeable, notamment lorsque la fraude intervient en bande organisée.

Les responsables de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), que nous avons auditionnés il y a deux jours, observent une tendance à la professionnalisation dans les modes opératoires. En tant que parlementaires, notre préoccupation est de faire en sorte que les prestations sociales aillent là où elles doivent aller ; certains ayants droit sont tout à fait légitimes pour en bénéficier, mais nous tenons à veiller à ce que les deniers publics n’aillent pas là où ils ne doivent pas aller.

Mme Catherine Pignon. Comme je l’ai rappelé tout à l’heure, environ 85 % des procédures transmises dans ce domaine donnent lieu à une réponse pénale. Les procédures ne donnant pas lieu à réponse pénale ne sont pas classées du fait de leur manque de gravité ou du peu d’importance du préjudice causé, mais essentiellement parce que la recherche d’auteur s’avère infructueuse. On ne saurait y voir le signe d’un désintérêt ou d’une appréciation inappropriée de l’importance de ces fraudes.

Vous évoquez à juste titre les préjudices importants auxquels ce type de fraude peut donner lieu. Nous avons affaire en la matière à des fraudeurs très divers : entre les fraudes à l’allocation parent isolé (API) et celles qui sont parfaitement organisées, par exemple avec la création de sociétés fictives éphémères, la justice est confrontée à un très grand panel de profils. Il ne paraît pas anormal que ces différents cas de figure donnent lieu à des réponses différentes.

Lorsque la loi de 2013 a été mise en œuvre, certains parquets ont fait remonter le constat selon lequel les évolutions législatives avaient notamment permis de mieux adapter les réponses données : par exemple, des infractions portant sur des sommes peu importantes, notamment sur le RSA, étaient auparavant réprimées uniquement par une peine d’amende inappropriée ; l’état de la loi ne permettait pas de prononcer des peines d’emprisonnement ou, à l’inverse, des mesures alternatives plus adaptées à la situation de prévenus indigents ou désocialisés.

Une fraude complexe et organisée, à l’origine de préjudices très importants, appelle des réponses qui exigent nécessairement plus de temps : il faut enquêter, interpeller, recueillir de la charge probatoire. Les remontées des parquets, en particulier celles transmises en 2015 et que j’évoquais précédemment, citaient, parmi les difficultés rencontrées, celles qui pouvaient tenir à la lenteur des réponses apportées à des réquisitions. C’est du reste tout l’intérêt d’une coordination plus poussée : pour être en mesure de retracer les faits financiers, il est préférable de disposer d’une dénonciation qui ne soit pas trop tardive ; plus le temps passe, plus l’identification est difficile. De nombreux parquets s’attachent à rendre plus efficaces les procédures de transmission vis-à-vis des autorités administratives, afin que les constats effectués au plan administratif puissent rapidement trouver une traduction judiciaire. Certains ont ainsi travaillé à modéliser un type de transmission qui contienne les informations les plus nécessaires, à les rendre homogènes et cohérentes de manière à mieux appréhender les fraudes et à faire face à la diversité de leurs interlocuteurs, par exemple la CPAM ou les URSSAF. Voilà un exemple d’initiative mise en œuvre par les parquets, indépendamment des lieux d’échange formels comme les CODAF.

M. le président Patrick Hetzel. En vertu de votre grande expérience – vous avez été à plusieurs reprises procureure générale –, quel regard portez-vous sur le fonctionnement de ces CODAF ? Du côté de la chancellerie, des éléments seraient pour vous susceptibles de l’améliorer ?

Mme Catherine Pignon. Le dispositif du CODAF, surtout par sa dimension opérationnelle – rappelons qu’il est présidé par le procureur de la République –, constitue un levier considéré très majoritairement comme tout à fait efficace dans la lutte contre les fraudes sociales. C’était mon sentiment lorsque j’étais moi-même en juridiction, et c’est ce qui remonte régulièrement de la part des procureurs de la République et des procureurs généraux. C’est par définition le lieu où le procureur peut porter à la connaissance des administrations partenaires les éléments laissant présumer des fraudes, à travers des procédures qui n’ont a priori pas nécessairement à voir avec de la fraude. On y définit des priorités de cible et d’attaque qui sont partagées entre toutes les administrations concernées, ainsi que les critères de judiciarisation des affaires, on y décide quelles affaires seront judiciarisées, quel type de réponse sera apporté, par exemple la fermeture ou l’interpellation, et quel service s’occupera de tel ou tel volet de l’affaire ; enfin, c’est aussi le lieu où le procureur peut informer les administrations des suites judiciaires données. Ce dispositif opérationnel représente en cela un atout incontesté aux yeux de l’ensemble des procureurs ; il a fait et continue de faire ses preuves, et doit mobiliser l’ensemble des administrations conviées à y participer.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Il est en effet compréhensible qu’une réponse pénale graduée soit apportée en fonction non seulement de la gravité du préjudice causé et de son montant financier, mais aussi du type de fraude – il y a une différence bien légitime de traitement entre une fraude à l’API effectuée de manière isolée, et une autre mise en œuvre en bande organisée, sur le RSA ou les cotisations sociales dues à l’URSSAF. Dans la politique pénale des parquets, cette fraude aux prestations sociales, qui est une atteinte au pacte républicain – il s’agit de léser certains au profit d’autres –, est-elle considérée comme une circonstance aggravante par rapport aux autres chefs d’accusation pour lesquels le prévenu est susceptible d’être poursuivi, ou s’agit-il simplement d’un chef d’accusation supplémentaire, qui n’aggrave pas la peine dès lors que d’autres faits constitués relèvent d’une échelle de peine plus importante ? Le cas échéant, le code pénal devrait-il de votre point de vue être adapté ?

S’agissant des coopérations internationales, vous avez évoqué une affaire pendante dans le ressort du tribunal de Valenciennes, et l’origine des accusés. Grâce aux directions comme la DCPAF, nous disposons d’une cartographie des pays les plus « à risque » pour ce qui est de la délinquance à l’identité et de la fraude documentaire, qui permettent ensuite la fraude sociale. Des coopérations renforcées sont-elles mises en œuvre avec ces pays dits à risque, comme la Roumanie que vous avez citée ? Sinon, souhaiteriez-vous que ce soit le cas ? Faites-vous une différence, en matière d’appel à la coopération internationale, entre ces zones géographiques spécifiques et les autres ?

Mme Catherine Pignon. Il m’est difficile de répondre si la prise en compte de la qualité des organismes victimes constitue une circonstance aggravante. La qualification doit normalement appeler l’attention des magistrats, et l’une des qualifications les plus utilisées est celle d’escroquerie aggravée au préjudice d’un organisme de protection sociale. Nous disposons donc déjà d’une qualification particulière. J’aurais cependant du mal à vous dire dans quelle mesure la prise en compte de cette circonstance particulière se traduit dans les faits par une aggravation de la peine, en particulier dans le cas où plusieurs infractions ont été commises, dans la mesure où une peine unique sera prononcée pour réprimer l’ensemble des agissements reprochés à la personne et donnant lieu à sa condamnation.

Il faut préciser que s’agissant des fraudes présentant des caractères avérés de complexité et causant un préjudice particulièrement important, une démarche se développe de plus en plus : celle de la sanction par la privation des avoirs illicites. Je vous parlais tout à l’heure du rôle de l’AGRASC, qui aide les créanciers sociaux à percevoir sur les sommes confisquées le recouvrement de l’indu ; mais il faut également évoquer cette politique de privation des avoirs criminels qui, sur la base d’une législation robuste, permet de saisir et de confisquer des biens y compris lorsqu’on ne peut saisir directement le produit du crime ou du délit. La loi offre en effet désormais la possibilité de saisir des équivalents produits sur le patrimoine d’une personne ; c’est un mécanisme dont s’emparent de plus en plus les parquets et les juges d’instruction, et qui constitue une sanction tout à fait adaptée.

Une procédure actuellement conduite sur le ressort de Nice concerne ainsi un réseau d’un peu moins d’une dizaine de personnes qui avaient trompé Pôle emploi en présentant des faux contrats de travail ou de faux soldes de tout compte pour bénéficier d’indemnités de chômage journalières. Le produit de ces infractions avait été transféré sur des comptes bancaires à l’étranger ou réinvesti dans des achats immobiliers. Cette affaire a donné lieu à la saisie de 150 000 euros sur des comptes bancaires ainsi que d’appartements appartenant à ces fraudeurs en bande organisée. Il s’agit donc d’un outil particulièrement efficace. Une autre affaire est en cours sur le ressort de Marseille, à l’encontre d’un médecin qui avait déclaré un nombre totalement abusif de jours d’arrêt de travail entre 2011 et 2017 – les fraudes peuvent durer longtemps avant qu’elles ne parviennent à la connaissance de l’autorité judiciaire. Il avait ainsi perçu de son organisme d’assurance 820 000 euros sur la base de faux certificats, tout en continuant son activité de consultation ; plus de 680 000 euros ont été saisis sur ses comptes bancaires et d’assurance vie. Voilà le type de réponse que la DACG s’attache à promouvoir, et que les parquets et les juges d’instruction mettent de plus en plus en œuvre.

Je réponds enfin, monsieur le rapporteur, à votre question sur la coopération : nous n’identifions pas, au sein de l’espace européen, d’enceinte de coopération spécifique dédiée à la fraude aux prestations sociales. Je prends cependant note de votre constat ; nous pourrions réfléchir à nous emparer de cette cartographie du risque pour déterminer des vulnérabilités particulières, en particulier à l’intérieur de l’Union européenne où des coopérations opérationnelles privilégiées pourraient être développées. L’activité propre de la DACG consiste à accompagner et à suivre attentivement la jurisprudence développée par la Cour de justice de l’Union européenne en ce qui concerne la fraude aux travailleurs détachés, qui constitue une fraude complexe pour laquelle des décisions importantes sont rendues ; nous nous attachons en la matière à informer les juridictions sur les conditions de répression de cette activité délictueuse tout à fait préoccupante.

La DACG a à cœur d’accompagner les parquets pour qu’ils puissent mettre en œuvre le mieux possible les dispositions légales existantes en matière de fraude aux prestations, car celles-ci peuvent être complexes ; le fait d’agir comme une tour de contrôle par rapport à l’évolution de la législation et de la jurisprudence européennes participe de cet objectif.

Nous évoquions par ailleurs des enquêtes parfois assez complexes ; nous nous sommes attachés à élaborer au profit des juridictions des canevas d’enquêtes décrivant les diligences à effectuer, et nous allons prochainement diffuser des fiches pratiques sur la question de la fraude au détachement, qui n’est pas toujours simple à appréhender.

M. le président Patrick Hetzel. Dans votre propos liminaire, vous avez indiqué que nous vous avions transmis un questionnaire en amont de cette audition. Les délais étaient courts, mais nous attendons votre retour avec impatience, d’autant que si votre intervention portait principalement sur la fraude aux prestations sociales, le périmètre de la commission d’enquête a évolué pour couvrir également les cotisations sociales. Avec cet autre volet, dont la volumétrie financière peut aussi être très importante, il s’agit non plus d’argent qui sort, mais d’argent qui ne rentre pas – des sommes dues qui ne parviennent pas aux organismes sociaux –, mais cela pose un problème du même ordre. C’est pourquoi la question n° 10 du questionnaire fait référence à la fraude aux cotisations sociales ; ce n’est d’ailleurs pas sans rapport avec ce que vous venez de dire sur la meilleure manière d’appréhender la fraude au détachement. La complexité du système ne peut qu’inciter un certain nombre de personnes mal intentionnées à se faufiler dans ses méandres pour en tirer profit.

S’agissant des rapports de la Cour des comptes, il est vrai qu’il n’y a pas eu de contradictoire avec votre ministère, puisqu’ils ont été réalisés pour analyser le travail des organismes sociaux ; votre ministère s’est trouvé quelque peu mis en cause de manière collatérale, sans que vous ayez pu vous exprimer sur le sujet. Ces éléments ont été avancés par la Cour, mais aussi par les organismes sociaux qui ont affirmé que les parquets avaient tendance à ne pas donner suite à certaines affaires. Il ne s’agit pas de polémiquer, mais de voir ce qui peut être fait pour améliorer les choses, et force est de constater un petit angle mort sur la question de la coordination interministérielle. Nous avons bien la délégation nationale à la lutte contre la fraude, mais elle est un peu sous-équipée et manque de moyens pour y faire face.

Nous nous trouvons encore dans la phase de diagnostic, mais nous tiendrons compte de cette réalité pour formuler nos préconisations dans un second temps. Il y a là un véritable sujet car, c’est bien normal, chaque département ministériel fonctionne en silo ; heureusement, les CODAF, coprésidés par le préfet et le procureur, permettent de fonctionner de manière opérationnelle sur le terrain, mais il y a sans doute des marges de progression pour faire émerger certains dossiers susceptibles de prendre de l’ampleur au fil du temps.

Mme Catherine Pignon. Nous ne nous déroberons pas à cette question n° 10 ; vous obtiendrez, comme sur les autres points, les réponses les plus complètes. Le questionnaire sera retourné prochainement, mais je perçois à la lumière de nos échanges qu’un certain nombre d’autres points pourront intéresser votre commission, notamment sur le plan très concret des pratiques ; d’où l’intérêt de cette audition, qui aura permis de mieux appréhender vos attentes en termes d’informations.

13. Audition de M. Nicolas Revel, directeur de la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM), de M. Pierre Peix, directeur délégué aux opérations, de M. Marc Scholler, directeur comptable et financier, et de Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la lutte contre la fraude (mardi 16 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Le rapporteur et moi-même avons reçu hier soir une réponse du GIE SESAM-Vitale à notre courrier du 10 juin concernant le nombre de cartes Vitale en circulation. D’après ses fichiers, celui-ci s’élevait à 58,4 millions au 31 décembre 2019, un chiffre quasiment identique aux 58,3 millions annoncés par la directrice de la sécurité sociale (DSS), Mme Lignot-Leloup, lors de son audition du 11 février 2020 devant la commission d’enquête, contre 59,4 millions à la fin de 2018, d’après un communiqué de l’INSEE, la DSS et la CNAV-CNAM du 5 septembre 2019.

À nos deux autres requêtes sur le nombre de cartes Vitale réparties par année de naissance du titulaire et le nombre de cartes Vitale actives avec un NIR (numéro d'inscription au répertoire national d'identification) 99, le GIE n’a pas apporté de réponse, se déclarant dans l’incapacité de le faire. Nous le relancerons, considérant qu’il doit pouvoir disposer de ces informations, et qu’une commission d’enquête doit y avoir accès.

C’est donc avec un intérêt tout particulier que nous accueillons aujourd’hui les représentants de la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM). Ils nous éclaireront sur le nombre de cartes Vitale en circulation, mais aussi sur l’ensemble des sujets de fraude auxquels la CNAM est confrontée, sur la typologie de ces fraudes et les publics concernés – assurés ou professionnels de santé –, sur les montants en jeu ainsi que sur les dispositifs de détection et de sanction que la CNAM met en œuvre.

Avant de vous céder la parole, je vous invite, conformément à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, à prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

(M. Nicolas Revel, M. Pierre Peix, M. Marc Scholler et Mme Catherine Bismuth prêtent serment.)

M. Nicolas Revel, directeur de la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM). Le message que je souhaite porter au nom de la Caisse nationale d’assurance maladie est que la lutte contre la fraude est prise très au sérieux par notre institution. Nous ne sommes ni dans le déni ni dans la naïveté : la fraude sociale existe. Elle est même inhérente à tout système de solidarité, a fortiori lorsque celui-ci brasse 200 milliards d’euros chaque année. Je considère, en outre, que lutter contre la fraude et, plus largement, payer à bon droit les prestations constitue non seulement une obligation juridique pour tout gestionnaire public, mais une forme d’obligation morale parce que ce qui est en jeu est aussi la légitimité et la robustesse d’un système de solidarité au regard de nos concitoyens.

Sommes-nous parfaits ? Détectons-nous l’intégralité de la fraude sociale ? Non, parce que, par définition, la fraude est mouvante, évolutive, que nos moyens sont limités et que la réalité, les formes et l’ampleur de la fraude apparaissent à mesure que nous la détectons. Nous y consacrons des ressources importantes, avec 1 650 collaborateurs à plein temps, dans un contexte de réduction de nos effectifs – de COG en COG (conventions d’objectifs et de gestion), ceux-ci se réduisent d’un peu plus de 10 % sur cinq ans.

Nous avons accompli des progrès considérables ces dernières années, se traduisant par un renforcement sensible du nombre de nos contrôles a priori et a posteriori, une amélioration de nos ciblages et une très forte augmentation de nos actions contentieuses ainsi que du montant des préjudices évités. Pour vous citer quelques chiffres : en 2019, 23 000 enquêtes ont abouti à l’identification d’un préjudice suivi d’une sanction ou d’une pénalité ; 8 800 actions contentieuses ont été engagées, contre 5 500 en 2014 ; 287 millions d’euros ont été détectés et stoppés, un montant en augmentation régulière depuis dix ans. S’y ajoutent plus de 200 millions d’euros d’indus ou de dépenses évitées par des contrôles a priori sur les paiements. Ce sont 13 millions de factures qui, chaque année, sont stoppées avant d’être payées dans nos systèmes de contrôle comptable et de détection des erreurs – qu’elles soient intentionnelles ou non intentionnelles, l’erreur non intentionnelle ne devant pas être confondue avec la fraude.

Il existe encore des marges de progrès. Nous travaillons sur la cartographie des risques afin de mieux cibler nos actions, ainsi que sur l’harmonisation des pratiques au sein du réseau, car les fraudeurs peuvent avoir un fonctionnement national. Nous renforçons nos contrôles a priori et la détection des signaux faibles – nous avons engagé des chantiers sur la dématérialisation des prescriptions et l’acquisition des droits en ligne au-delà des droits apportés par la carte Vitale. Un travail, très important pour nous, porte sur la meilleure description des actes médicaux dans les nomenclatures, car nombre de nos sujets de fraude sont liés à la facturation des actes médicaux et à l’interprétation qui est faite des règles en la matière. Nous déployons de nouveaux outils informatiques : prescription électronique, acquisition des droits en ligne et carte Vitale.

La situation, pour perfectible qu’elle soit, ne doit pas pour autant se prêter à des raccourcis ou à des analyses rapides, pour ne pas dire caricaturales, comme j’ai pu en lire dans les comptes rendus des auditions que vous avez tenues, par exemple sur la fraude potentielle et les cartes Vitale.

On entend souvent que la fraude sociale à l’assurance maladie serait massive, qu’elle serait le fait de millions d’assurés sans droits réels qui consommeraient des soins, et que nous n’en détecterions qu’une infime partie. Cela me paraît tout à fait exagéré, sinon infondé.

Cette allégation nécessite de répondre à une première question, qui avait été abordée notamment par le représentant de la Cour des comptes : comment évaluer la réalité de la fraude aux prestations d’assurance maladie ? Contrairement à d’autres branches, l’assurance maladie ne procède pas à une évaluation in abstracto de ce que serait la fraude potentielle aux prestations – c’est d’ailleurs un reproche que nous adresse la Cour des comptes –, parce que ce serait extrêmement compliqué.

Alors que les branches retraite ou famille ont des processus et prestations limités en nombre, l’assurance maladie offre une très large palette de prestations en espèces et surtout en nature, qui sont les remboursements de soins, et couvre une multitude d’acteurs de santé – établissements sanitaires publics, privés, médico-sociaux, professionnels de ville –, chacun suivant des règles particulières, des nomenclatures d’actes et de prestations spécifiques qui se déclinent en d’innombrables actes. La classification commune des actes médicaux (CCAM) des médecins comporte 6 000 actes, la nomenclature infirmière en compte plusieurs dizaines. Chaque acte a ses propres règles de facturation et ses propres indications médicales. Le 1,2 milliard de feuilles de soins délivrées chaque année se répartit entre des dizaines de milliers d’actes différents, obéissant chacun à des règles particulières.

Si nous voulions procéder à une évaluation scientifique prenant en compte la réalité de l’immense diversité que nous prenons en charge, il faudrait disposer d’échantillons quasi exhaustifs et, donc, déployer des moyens de contrôle considérables en termes d’outils et de protocoles d’investigation, chacun embarquant des sujets d’interprétation médicale quand une facturation paraît abusive au regard de la situation particulière d’un patient. C’est objectivement hors de portée en termes de moyens, si nous voulons le faire de manière scientifique sérieuse, exhaustive et actualisée.

Nous préférons donc consacrer les moyens dont nous disposons à la détection de la fraude là où elle est la plus probable, dans des champs que nous connaissons et sur lesquels nous concentrons nos forces. Nous privilégions une approche à partir d’une cartographie des risques de fraude partie de prestations et de professions de santé. À l’aide de ces cartographies, nous priorisons de manière rationnelle les moyens que nous engageons.

Quand bien même nous aurions les moyens d’effectuer une cartographie exhaustive, je ne suis pas persuadé que ce serait un investissement rationnel. L’important n’est pas tant de faire une photo à un instant t que de comprendre les mécanismes de la fraude, et ceux-là évoluent en permanence. Dans l’ensemble des champs de santé, à mesure que de nouveaux actes arrivent et que de nouvelles conventions entrent en vigueur, nous constatons des mécanismes qui parfois relèvent de l’optimisation, parfois procèdent d’un détournement ou d’un manquement à des règles de facturation.

Les évaluations sur le risque de fraude sociale sont assez rares dans la littérature. L’université de Portsmouth en a établi une, qui tient en une quinzaine de pages et qui a été reprise par le European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN) : sur un échantillon d’une dizaine de pays dont les systèmes de santé, sans être exactement les mêmes, sont d’une maturité similaire – excepté l’un d’entre eux situé en Afrique –, elle mesure globalement la fraude sociale entre 3 % et 10 %. Le problème est que cette étude n’indique aucune source concernant les données retenues dans les différents pays – en tout cas, je n’en ai pas trouvé pour la France – et amalgame erreurs et fraudes. Or ces deux notions n’ont rien à voir. La fraude, qui peut présenter des niveaux de gravité différents, procède toujours d’une intention de contourner la règle ; l’erreur, non intentionnelle, peut être le fait d’un assuré, d’un professionnel de santé ou de nos propres équipes. Il importe vraiment de ne pas mélanger ces deux notions.

Je ne crois pas une seconde que la fraude à l’assurance maladie atteigne les 10 %, ni même la moitié. Sachant que les deux tiers de la dépense d’assurance maladie se concentrent sur les maladies chroniques, les pathologies lourdes et le grand âge, cela signifierait qu’un peu plus de 10 % des traitements pour cancer, diabète, des résidents en EHPAD nécessitant des soins ou des consultations médicales de médecins généralistes seraient frauduleux. Je ne vois pas comment cela pourrait correspondre à une réalité.

Je ne vois pas non plus comment ce taux de fraude qui se situerait entre 5 % et 10 % pourraient être reliés aux cartes Vitale. J’ai bien entendu un raisonnement selon lequel les 6 millions de cartes Vitale en trop, soit 10 % de la totalité des cartes, représenteraient les 10 % de fraude, mais ce n’est pas la bonne manière de poser le raisonnement. Je ne crois pas que le nombre de cartes Vitale en circulation excédant le nombre d’assurés puisse constituer un marqueur d’un phénomène fraudogène qui expliquerait ou constituerait le potentiel de fraude principal dans notre pays.

Le GIE SESAM-Vitale vous en a communiqué le chiffre : 58,4 millions de cartes Vitale sont en circulation, pour un peu plus de 59 millions d’assurés de plus de seize ans. Il y a un peu moins de cartes Vitale que d’assurés, ce qui est parfaitement normal compte tenu des encours de fabrication des cartes pendant lesquels les personnes n’ont pas encore leur carte, et du fait que certaines ne la demandent pas.

Au 31 décembre dernier, le régime général géré par la CNAM comptait 45,1 millions d’assurés et 43,3 millions de cartes Vitale, soit 1,8 million de cartes en moins. Cette situation maîtrisée s’est construite au long cours, par des opérations régulières de suppression de cartes Vitale. En quinze ans, 44 millions de cartes ont été supprimées. Ce chiffre est d’autant plus élevé que le lancement de la carte Vitale, à la fin des années 1990, avait donné lieu à des multi-attributions de carte. Le répertoire national interrégimes des bénéficiaires de l’assurance maladie (RNIAM) n’existait pas encore, et les différents régimes avaient procuré des cartes Vitale à des assurés qui étaient successivement salariés puis travailleurs indépendants, ou étudiants puis salariés. C’est ainsi que s’est constitué le stock de cartes Vitale à l’époque.

Par la suite, il a fallu procéder à un travail progressif de « nettoyage » des cartes surnuméraires, qui s’est poursuivi jusqu’à ces toutes dernières années. Ainsi, au début de l’année 2019, le régime général a procédé à l’inscription en opposition de 2,7 millions de cartes Vitale, pour beaucoup en raison des régimes que nous avons intégrés : RSI depuis le 1er janvier 2019, régime étudiant et mutuelles de fonctionnaires.

Ce travail de nettoyage du parc avait pris un léger retard dans les autres régimes qui, au début 2019, comptabilisaient plus de 2 millions de cartes Vitale non encore traitées, puis 609 000 en fin d’année. Sans vouloir stigmatiser tel ou tel régime, les trois principaux qui, aujourd’hui encore, ont probablement plus de cartes Vitale que d’assurés sont le régime des mines, la Mutuelle générale de la police et la Caisse des cultes. Cela étant, comme ce sont des régimes auxquels l’affiliation se fonde sur critère professionnel, la possibilité de délivrer une carte frauduleuse n’est pas évidente – il faut être policier pour être affilié à la Mutuelle générale de la police. Je vous rassure, le régime de l’Assemblée nationale compte 250 cartes Vitale surnuméraires, ce qui me paraît tout à fait raisonnable.

Pour évaluer le risque financier éventuel lié au surnombre de cartes, nous avons étudié, sur les dernières années, les tentatives de facturation de soins utilisant des cartes Vitale qui ont ensuite été mises en opposition, parce que considérées en fin de vie ou présumées abusives, frauduleuses, inutilisables ou inexistantes. En 2019, 330 000 feuilles de soins ont été concernées, soit 0,023 % des feuilles de soins électroniques (FSE). Pour plus des deux tiers, le règlement a été stoppé, et nous avons réglé, à hauteur de 4 millions d’euros, 100 000 de ces feuilles de soins adressées dans le cadre d’un tiers payant réalisé par un professionnel de santé, au titre de la garantie de paiement dès lors qu’une carte Vitale est utilisée.

Nous avons également étudié plus précisément, sur un échantillon de 11 000 rejets liés à une carte non valide, si l’assuré avait encore des droits ouverts légitimement auprès de notre organisme. C’était le cas de tous. En fait, ces cartes Vitale en surnombre sont principalement utilisées par des assurés qui déclarent avoir perdu leur carte Vitale, enclenchent leur renouvellement puis retrouvent la carte prétendument perdue. C’est au moment où cette carte Vitale sert à nouveau que nous procédons à sa mise en opposition immédiate. Je ne ferai donc pas de lien entre la résorption du stock des cartes Vitale surnuméraires et la réduction du déficit de l’assurance maladie – j’ai été surpris d’entendre une telle hypothèse dans la bouche de M. Prats ; je ne la pense pas robuste. Sachant, par ailleurs, quels sont les déterminants, assez lourds, de l’évolution des déficits de la sécurité sociale en termes de recettes et de dépenses, le sujet des cartes Vitale ne me paraît pas entrer en ligne de compte.

Dès lors, l’autre question est de savoir si nous comptons, parmi nos assurés affiliés, des personnes qui ne devraient pas l’être car ne répondant pas, ou plus, aux conditions d’affiliation. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale établissant la protection universelle maladie (PUMA), la résidence stable et régulière en France est devenue le critère d’affiliation, d’ouverture et de maintien des droits. Nous avons mis en place une politique de contrôle lourde et systématique. En 2018, nous avons contrôlé la situation de 1,149 million d’assurés inscrits au régime général pour lesquels nous ne disposions pas d’informations récentes permettant de confirmer ce critère de résidence. Par échange d’informations avec les autres branches et l’administration fiscale, nous avons pu nous assurer que 820 000 d’entre eux étaient bien résidents sur le territoire national et pouvaient légitimement être pris en charge au titre des prestations de soins ; 323 000 ont fait l’objet de contrôles approfondis, à l’issue desquels nous avons procédé à la fermeture des droits pour un peu plus de 100 000 assurés, parce que nous n’avions pas de réponse permettant de considérer qu’ils respectaient les conditions de résidence, leur consommation de soins s’étant révélée nulle.

Si donc la fraude est un sujet réel, dans le domaine des dépenses de santé, sa réalité ne me paraît pas relever d’abord des assurés fantômes ou « zombies », et ce d’autant plus que la législation française est assez ouverte en ce qui concerne l’accès aux soins. Avec la PUMA, l’aide médicale d’État (AME) et les soins urgents, il n’est pas très compliqué d’être pris en charge au titre des prestations de soins en nature. Cela l’est plus pour les prestations en espèces, parce qu’il faut alors répondre à des conditions strictes.

Nos vrais enjeux, nous les connaissons ; ils sont très importants. Pour une part, ce sont des comportements frauduleux sur les prestations en espèces, telles les fausses déclarations d’arrêts de travail, ou des problèmes de respect des plafonds de ressources pour la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). Depuis quatre ans, en vertu du droit de communication bancaire, nous vérifions sur les comptes bancaires des personnes qui sont à la CMU-C qu’elles respectent les conditions de ressources. Cette investigation très lourde et très longue a été menée pour près de 120 000 personnes.

Le gros de ce que nous qualifions de fraude, qui recouvre l’abus, la faute ou la fraude caractérisée, a trait aux facturations de prestations par les professionnels de santé, puisque 90 % de nos dépenses sont des prestations de soins, et les 10 % restants des prestations en espèces. Ce sont des questions de surcotations, d’actes fictifs, que nous connaissons, que nous suivons, et qui évoluent d’ailleurs en permanence.

Les fraudes sont de mieux en mieux organisées et de plus en plus interrégionales, ce qui est parfois une difficulté car nos outils statistiques, nos bases de données nominatives, sont régionales et pas nationales. Face à de tels phénomènes de bandes organisées, l’enjeu devient de plus en plus important pour nous.

Nous constatons également l’utilisation d’outils internet ou de réseaux sociaux qui permettent de diffuser assez rapidement, et à bas bruit, des modes opératoires. Ce fut notamment le cas sur de faux arrêts de travail dont le mode opératoire s’est diffusé par Snapchat dans toute l’Île-de-France.

Nous sommes également confrontés au trafic de médicaments, donnant lieu à des recrutements par des donneurs d’ordres d’assurés qui sont rémunérés pour se faire délivrer par des médecins, qui peuvent être eux-mêmes dans une forme de complicité, des médicaments ou des produits qui sont ensuite sortis du pays et revendus ailleurs.

En dehors de ces enjeux, nous nous heurtons à deux difficultés. Premièrement, la tension constatée sur les ressources et les compétences médicales au sein de l’assurance maladie. Nous avons besoin de médecins conseil, et les postes vacants ne sont pas toujours pourvus en raison de la tension générale sur le nombre des médecins. Or la majeure partie de nos dossiers contentieux nécessite une expertise médicale. Deuxièmement, dans les cas de contentieux lourds qui font l’objet de plaintes pénales, les délais de traitement d’instruction et de jugement peuvent se révéler extrêmement longs.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Cette commission d’enquête couvre le champ de la fraude tant aux prestations qu’aux cotisations. Elle n’a pas pour objectif de cibler ce qui serait une « fraude des pauvres » plus que la fraude fiscale, qui serait « la fraude des riches », l’une étant plus morale à poursuivre que l’autre. Il s’agit de contribuer à une meilleure connaissance d’un phénomène qui enfonce un coin dans la légitimité du système de solidarité et du pacte républicain qui unit nos concitoyens.

Hormis le chiffrage du niveau de la fraude sociale, qui paraît indispensable pour en finir avec les polémiques et les déclarations contradictoires, nous sommes surtout intéressés par les fraudes organisées, par les failles du système, qu’elles se trouvent en amont, dans le dispositif même de versement ou dans le contrôle, dans lesquelles s’engouffrent des escrocs pour organiser des ponctions sur les prestations sociales.

Pouvez-vous apporter des précisions sur la cartographie des risques dont vous avez parlé ? Je suppose qu’elle est nationale, mais disposez-vous également d’éléments de cartographie européenne des risques ? En matière de fraude documentaire, la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) est capable de citer une liste de pays plus à risque que d’autres, pour des raisons propres à chacun. Nous souhaiterions pouvoir corroborer ces données.

Votre caisse se concentre plutôt sur le champ des probables, dites-vous. J’en déduis que certains champs de prestation et de cotisations sont plus sujets à fraude que d’autres. Pourriez-vous développer ce point ?

M. Nicolas Revel. La cartographie des risques doit être exhaustive. Pour l’ensemble des dépenses et des prestations, nous examinons chaque type de dépense et chacune des professions conventionnées pour lesquelles nous avons une facturation de soins. Ce travail consiste à s’interroger sur ce que peuvent être les mécanismes de fraude, que nous nuançons en les distinguant en trois grandes catégories.

La première est l’abus, qui peut prendre la forme de surprescriptions ou de surdélivrances d’actes – arrêts de travail, actions récurrentes relevant de nos dispositifs de lutte contre la fraude. La deuxième est la faute, détectée notamment par des contrôles sur la tarification à l’activité (T2A) dans les établissements hospitaliers, consistant à vérifier que les séjours hospitaliers ont été correctement codés. Nous engageons des actions contentieuses contre des établissements lorsque nous considérons que la codification du séjour a généré un indu. La troisième catégorie est la fraude, dont le cas type est l’acte fictif.

Ce travail a été mené sur deux ans afin d’actualiser notre cartographie des risques. On ne peut certes rien cacher à une commission d’enquête, mais il ne s’agirait pas de dévoiler des documents de travail internes qui sont très importants puisque c’est sur cette base que nous projetons nos futures actions. Celles-ci peuvent prendre la forme de programmes nationaux et de programmes loco-régionaux, car il peut y avoir des sujets propres à une région que l’on ne retrouve pas dans la France entière.

Nos programmes nationaux amènent chaque année des thématiques de contrôle nouvelles, qui procèdent de ce que nous considérons être une évolution des comportements ou des risques. Le volet local-régional peut tout à fait intégrer une telle action, mais nos organismes locaux procèdent également à des actions de contrôle au long cours. Certains sujets peuvent être liés à une méga-activité, qui déclenche automatiquement des actions d’investigation qu’il faut maintenir en routine pour être en permanence en capacité de réagir.

Ces programmes sont notre instrument clé. Le travail se nourrit d’une analyse des bases de données ainsi que des échanges avec les acteurs, car c’est en comprenant les modes de raisonnement dans les processus de facturation qu’il est possible d’identifier les risques. Certaines situations particulières potentiellement fraudogènes nous sont également remontées par différents canaux, à partir desquelles nous tirons un fil qui nous permet de mettre au jour un mécanisme ou une fraude réelle.

Nous ne disposons pas d’éléments qui permettraient de nous situer par rapport aux autres pays européens. Nous travaillons beaucoup avec les Belges, qui ont une dynamique et une structure proches et qui ont, comme nous, beaucoup investi dans la lutte contre la fraude. En toute honnêteté, je n’ai jamais rien lu de probant révélant des sujets particuliers à tel ou tel pays. Nous savons qu’il existe des escroqueries liées à la revente de médicaments en provenance de certains pays, mais nous n’avons pas de cartographie générique sur l’ensemble du champ de la fraude.

Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la lutte contre la fraude. Ces cartographies nécessitent d’être actualisées régulièrement, parce que la situation évolue très rapidement. En 2018, nous avons traité deux gros secteurs : les établissements soumis à la T2A et la CMU-C. En 2019, nous nous sommes occupés des infirmiers, des transporteurs et des indemnités journalières. En 2020 et 2021, d’autres cartographies sont programmées.

L’objectif est de lister toutes les fraudes possibles et de juger de leur probabilité d’apparition. En fonction des évolutions, nous priorisons nos programmes nationaux, nos plans de contrôles annuels et nous orientons les axes sur lesquels le réseau doit travailler prioritairement.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Quelles sont les typologies de fraude les plus avérées, les plus récurrentes, les plus facilement détectables, et celles sur lesquelles des dispositifs de lutte, de recouvrement ou de non-versement d’indus sont les plus efficaces ?

M. Nicolas Revel. Nous faisons bien la distinction entre programmes au long cours et programmes ponctuels. Les programmes au long cours se déclenchent quand les niveaux d’activité nous paraissent anormalement élevés. Nous regardons systématiquement les professionnels de santé dont les facturations comportent des parts de feuilles de soins électroniques (FSE) en « flux dégradés », c’est-à-dire établies sans la carte Vitale de l’assuré, ou de feuilles de soins papier anormalement élevées.

Sur la CMU-C, en 2015, nous avons mis en place un programme au long cours de droit de communication bancaire sur des dizaines de milliers de dossiers, que nous avons perfectionné, au gré des situations abusives rencontrées, par un travail sur la typologie, les facteurs et les caractéristiques permettant de dessiner un profil d’assuré susceptible de présenter un niveau de ressources réel supérieur aux plafonds connus. Les contrôles en matière de T2A relèvent également de ce type de programme classique au long cours.

Mme Catherine Bismuth. Notre procédure comporte une phase extrêmement importante d’observation de ce qui se passe dans nos bases de données et dans le réseau de l’assurance maladie. Quand une fraude repérée en région révèle un mode opératoire, nous réalisons systématiquement une analyse au niveau national afin de vérifier si la même problématique se rencontre ailleurs. Dans l’affirmative, nous lançons un programme national visant à réguler cette fraude dans l’ensemble du territoire.

Dans cette phase d’observation, ce sont les atypies qui attirent notre attention, étant entendu qu’une seule ne suffit pas. Il faut qu’un ensemble de dossiers atypiques émerge pour engager des contrôles, loco-régionaux ou nationaux, en fonction de l’ampleur du phénomène. L’un des deux programmes que nous avons lancés à partir de fraudes repérées en région portait sur la dialyse rénale. Le balayage des bases de données nationales a permis de repérer la même typologie d’atypies, qui ont révélé des actes fictifs, dans d’autres régions, puis de lancer un programme national.

M. le président Patrick Hetzel. S’agissant de la carte Vitale, nous essayons de voir clair. Nous sommes bien d’accord qu’au 1er janvier 2020, le nombre de cartes Vitale actives en circulation était de 58,4 millions ?

M. Nicolas Revel. C’est cela.

M. le président Patrick Hetzel. Nous souhaiterions également que nous soit communiqué le nombre de cartes Vitale actives par année de naissance du titulaire. Il s’agit de pouvoir effectuer des comparaisons avec la base de données de l’INSEE. Je pense que la CNAM a l’habitude de travailler sur des données de ce type.

Nous aimerions également connaître le nombre de cartes Vitale actives en circulation avec un NIR 99, c’est-à-dire dont le titulaire est né à l’étranger, étant entendu que le sujet n’est pas de savoir si les personnes sont de nationalité française ou pas.

M. Nicolas Revel. Nous n’avons pas ces données tous régimes confondus. Je ne gère que le régime général.

M. le président Patrick Hetzel. Nous solliciterons le GIE pour avoir les éléments sur tous les régimes. Bien sûr, nous vous interrogeons sur la partie du régime général.

M. Nicolas Revel. Nous n’avons pas ce chiffre avec nous, ni celui relatif à l’année de naissance, mais nous pourrons les trouver, encore une fois, pour le régime général.

M. le président Patrick Hetzel. Le rapport Goulet-Grandjean avait déjà établi la liste des régimes présentant plus particulièrement un surnombre de cartes. Nous ne partons pas de zéro.

Comment expliquez-vous le faible taux de recouvrement des indus, plus particulièrement en ce qui concerne les professionnels de santé ? S’explique-t-il par un rattrapage au niveau des versements ?

M. Nicolas Revel. Le questionnaire que nous avons reçu faisait état d’un taux de recouvrement de 35 %. Ce taux est erroné, le dernier chiffre s’établit à 59 %.

Dans le traitement des indus en facturation classique, le taux de recouvrement peut atteindre 99 % parce que la capacité à recouvrer l’indu au fil des facturations successives, notamment quand le prestataire de santé fait du tiers payant, est assez simple. S’agissant de sommes souvent modestes, la situation est régularisée facilement sur un remboursement à venir.

En revanche, dans le cadre des actions contentieuses, les sommes en jeu sont potentiellement considérables et les procédures peuvent s’inscrire sur de longues durées, car elles ont souvent un caractère pénal. Or notre taux de recouvrement se calcule sur quatre ans, et certaines affaires durent bien plus que cela. De plus, certaines sommes atteignant des dizaines, voire des centaines de milliers d’euros, concernent parfois des professionnels de santé qui ne sont pas forcément en capacité de nous les rembourser, et nous avons des difficultés à obtenir le remboursement que nous notifions.

Croyez bien que lorsqu’un organisme subit un très gros préjudice sur un dossier, son but est d’obtenir réparation. Seulement, le temps de la justice, parfois ralenti par les appels, nous échappe, et nous nous retrouvons parfois face à des personnes en faillite. Ce sont les deux principaux éléments qui expliquent que nous soyons à peine à 60 % de taux de recouvrement. Du reste, je ne pense pas que nous ayons calculé notre taux de recouvrement au long cours, plutôt que sur quatre ans.

M. Marc Scholler, directeur comptable et financier. Ce taux de 59 % correspond à celui sur lequel nous nous sommes engagés dans le cadre de la COG. Il est effectivement bien inférieur aux 99 % de recouvrement des indus classiques, en raison des conditions de récupération des indus frauduleux, qui sont plus rapides pour certains, notamment les indus T2A, et plus difficiles pour d’autres.

Vis-à-vis des professionnels de santé, en particulier, entre le moment où nous comptabilisons l’indu et celui où la créance est notifiée, il faut attendre la fin de la procédure pénale. Or celle-ci peut prendre beaucoup de temps. C’est ainsi qu’apparaissent parfois dans nos comptabilités des créances d’indus vis-à-vis de professionnels de santé pour lesquelles nous n’avons encore ni notifié ni mené d’actions de recouvrement. De plus, le risque d’insolvabilité du professionnel de santé, puisqu’il y a un arrêt d’activité, complique encore le recouvrement sur prestation a posteriori. C’est la raison pour laquelle la performance est moindre sur cette partie de notre indicateur de recouvrement d’indus frauduleux.

M. Nicolas Revel. Pour ces raisons, il arrive que nous nous demandions s’il faut déposer une plainte au pénal. Parfois, il faut le faire parce que le sujet ne se borne pas à un simple problème de recouvrement mais requiert la sanction d’un comportement délictueux. Il n’est pas toujours de notre intérêt financier d’aller au pénal.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Dans votre propos liminaire, vous faisiez état d’une évolution à la hausse des actions contentieuses, alors même que vous venez de décrire les difficultés du recours pénal. Quelle stratégie de votre caisse traduit cette évolution à la hausse ?

M. Nicolas Revel. Une action contentieuse n’est pas forcément pénale. Je ne connais pas le nombre précis d’actions pénales, mais elles ne représentent que quelques centaines sur les 8 800 actions engagées.

Mme Catherine Bismuth. En 2019, sur 7 100 procédures de pénalité financière, 1 118 étaient des saisines pénales, 157 des saisines ordinales et 34 des saisines conventionnelles.

M. Nicolas Revel. Un dispositif législatif et une commission des pénalités nous permettent de récupérer l’indu assorti de pénalités.

M. le président Patrick Hetzel. Nous nous interrogeons également sur vos échanges d’informations avec d’autres institutions publiques. À cet égard, pourquoi avez-vous abandonné le projet d’échange automatisé d’informations avec le ministère des affaires étrangères ?

M. Nicolas Revel. Un sujet est ouvert en matière d’échange d’informations sur l’accès à l’aide médicale de l’État (AME). Nous sommes en train d’établir une interconnexion pour l’accès au dispositif VISABIO afin de mieux vérifier la durée de présence de la personne concernée sur le territoire national. Je n’ai pas connaissance d’abandon d’un partenariat sur un autre sujet.

M. Pierre Peix, directeur délégué aux opérations. Nous avons un échange de données avec le ministère des finances et la direction générale des finances publiques (DGFiP) concernant les personnes quittant le territoire et n’étant plus imposables sur le territoire français. Sous réserve de vérification, il me semble que l’échange avec le ministère des affaires étrangères visant à vérifier les personnes affiliées consulairement dans les pays étrangers était redondant, d’autant que les données arrivaient avec un décalage qui les rendait superfétatoires et difficiles à exploiter. Nous avons donc pris la décision de suspendre ce projet.

M. Nicolas Revel. Le projet que nous avons porte sur le contrôle de la condition de résidence pour l’accès à l’AME. Je l’espère en bonne voie.

Mme Catherine Bismuth. Dans le bilan que nous vous remettrons figure en annexe l’intégralité des échanges que nous développons dans le cadre de la lutte de la fraude avec nos partenaires, à la fois ce que nous recevons et ce que nous adressons.

M. le président Patrick Hetzel. Un rapport de la Cour de comptes préconise un ciblage par profession et la fixation d’une sorte de seuil d’alerte, considérant qu’il faut resserrer le dispositif pour certaines professions. Sans trahir de secret, pouvez-vous nous dire si vous travaillez dans cette direction ?

Un autre point d’étonnement pour nous était le taux de fraude mentionné comme systématiquement plus élevé dans certains départements que dans l’ensemble du territoire national. Partagez-vous ce constat ?

M. Nicolas Revel. Le taux de fraude est une notion que nous ne manipulons pas globalement pour les raisons que je vous ai indiquées : il est impossible à caractériser compte tenu de l’immense diversité des situations et des actes de soins que nous sommes amenés à prendre en charge. Nous sommes bien évidemment attentifs à la suractivité dans certaines professions, qui peut révéler une mauvaise pratique professionnelle ou un acte fictif. C’est là qu’intervient l’usage nuancé des nomenclatures, qui attachent parfois une durée à un acte de façon à vérifier que les choses se font de la bonne manière. Nous savons aussi que dans des départements connaissant une surdensité médicale ou paramédicale, la tentation est grande, compte tenu de la difficulté économique pour les acteurs, de faire des séries d’actes défiant l’entendement. Hormis cette attention aux atypies de pratiques professionnelles, nous n’avons pas de déclenchement automatique qui viserait certains départements de manière générique, même si nous savons que la réalité peut se révéler plus aiguë dans certains départements du sud de la France, où la surdensité médicale est plus forte.

Reste qu’il faut toujours regarder les choses de plus près. On ne peut pas dire à un médecin généraliste qui donne cinquante consultations par jour que ce n’est pas normal. Certains professionnels travaillent énormément, ont une organisation de cabinet qui leur permet d’optimiser leur temps médical. D’ailleurs, en ce moment, nous les invitons plutôt à aller dans ce sens. Il ne faut donc pas tomber dans le piège de considérer que des médecins hyperactifs seraient forcément des fraudeurs.

Nous n’opposons jamais à un professionnel son nombre d’actes. Nous interrogeons plutôt les malades pour savoir s’ils ont été vus ou traités par lui. Cette première indication peut être le début d’une investigation possiblement extrêmement longue. Pour dénoncer l’acte fictif, il faut, en effet, avoir des témoignages assurés. C’est un travail au long cours.

M. Patrick Hetzel. Il ressort de nos auditions que les modes de fraude tendent à se sophistiquer à mesure que les actions sont menées. Comment les moyens financiers et humains que vous consacrez à la lutte contre la fraude ont-ils évolué au cours de la dernière décennie, compte tenu de votre convention d’objectifs et de gestion et de votre volonté de maîtriser vos coûts ?

M. Nicolas Revel. Nous avons 1 650 collaborateurs qui se consacrent à la lutte contre la fraude. Je ne connais pas l’évolution de ce chiffre sur dix ans. Mon intuition est qu’il a progressé au moins durant la première partie de la décennie. À partir de 2004, la branche a connu une véritable montée en puissance de la lutte contre la fraude, qui s’est considérablement développée jusqu’en 2010. Depuis, malgré des rendus d’effectifs constants chaque année, nous avons réussi à stabiliser ces forces, comme celles que nous consacrons à la gestion du risque sur toutes les actions d’accompagnement et de maîtrise de la dépense de santé. C’est à l’évidence l’une de nos priorités. Dans toutes nos COG, par exemple, nous ne supprimons pas de postes de médecin conseil, qui constituent une ressource médicale rare et qui ne sont, malheureusement, pas tous pourvus. C’est un engagement sur lequel je serais surpris d’être démenti par une chronique sur une dizaine d’années.

M. le président Patrick Hetzel. Merci, madame, messieurs. Nous attendons vos réponses aux deux questions concernant le régime général.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous avez répondu au cours de cette audition à de nombreuses questions figurent dans le questionnaire qui vous avait été transmis, mais il en reste quelques-unes sur lesquelles des précisions nous seraient fort utiles.

14. Audition de M. Ludovic Martin, directeur par intérim de l’audit et de la maîtrise des risques à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), et de Mme Roxane Evraert, directrice adjointe de la maîtrise des risques (mardi 16 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Mes chers collègues, nous accueillons M. Ludovic Martin, directeur par intérim de l’audit et de la maîtrise des risques à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), et Mme Roxane Evraert, directrice adjointe de la maîtrise des risques.

Après avoir auditionné les représentants de la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), nous serons heureux de vous entendre également sur la question de la détermination du nombre de cartes Vitale en circulation, mais surtout sur la problématique de la fraude à laquelle la MSA est confrontée, sur les montants en jeu et sur les dispositifs de détection et de sanction que vous mettez en œuvre.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Ludovic Martin et Mme Roxane Evraert prêtent successivement serment)

M. Ludovic Martin, directeur par intérim de l’audit et de la maîtrise des risques à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA). Notre directeur général, M. François-Emmanuel Blanc, n’a pu se rendre disponible aujourd’hui en raison d’engagements pris avant votre invitation. Nous le représentons mais il demeure à votre disposition pour répondre à vos questions à l’issue de cet entretien.

La politique de lutte contre la fraude de la MSA s’inscrit dans une logique de gestion responsable des fonds publics et dans le cadre des missions qui lui sont confiées en matière de protection sociale.

La singularité du régime agricole est de dispenser des prestations qui couvrent l’ensemble du périmètre de la protection sociale – le « guichet unique » – et de recouvrer les cotisations. De fait, cela nous permet d’appréhender la situation globale de nos ressortissants, tant du point de vue de leurs droits que de celui de la fraude.

Pour cela, nous nous appuyons sur une stratégie institutionnelle – adossée à un plan national annuel de lutte contre la fraude – déclinée auprès de l’ensemble des organismes du réseau.

Ce plan national de lutte contre la fraude a une dimension globale puisqu’il emporte des actions contre la fraude aux prestations et aux cotisations ainsi que de lutte contre le travail illégal et dissimulé. L’arsenal des actions nous permet de détecter des situations de fraude par l’une ou l’autre des portes d’entrée.

Notre stratégie s’appuie également sur un dispositif central d’analyse des risques. L’observation et les remontées des pratiques frauduleuses effectuées par les caisses nous permettent d’alimenter une typologie des fraudes dans l’ensemble du champ des prestations puis de gérer ces situations de fraude.

Nous nous appuyons également sur un ensemble de procédures, d’outils et de moyens que nous essayons de préserver pour garantir une capacité d’action sur le terrain, notamment grâce à nos agents et à des contrôleurs externes.

Pour éviter un traitement en silo, nous veillons, dans le cadre de la coordination des actions de lutte contre la fraude au sein des organismes, à rassembler l’ensemble des acteurs qui peuvent être associés à la détection et à la gestion d’une situation de fraude.

Bien évidemment, nous nous inscrivons dans un cadre partenarial, sans lequel nos actions perdraient en performance et en efficacité.

De fait, nous constatons une évolution satisfaisante des outils ces dernières années. Ils ont permis aux services de la MSA de disposer de données auxquelles nous n’accédons pas dans le cadre de nos missions régaliennes et de renforcer la détection mais aussi le traitement des situations de fraude.

Je pense tout particulièrement aux actions réalisées par les comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF), mais aussi aux travaux que nous conduisons en interrégimes, notamment avec la Caisse nationale d’allocation familiale (CNAF).

Nous accordons une attention particulière à l’évolution des outils que nous pouvons déployer pour lutter contre la fraude. Depuis quelques années, nous nous sommes engagés dans l’élaboration d’une méthodologie de ciblage de la fraude à travers un outil de data mining, en cours de consolidation. L’analyse des comportements de nos adhérents nous permettra de sécuriser et consolider les actions de lutte contre la fraude. Ce dispositif peut aussi s’appliquer à d’autres sujets comme le non-recours aux droits, par exemple.

Nous activons certains dispositifs qui vont de la détection jusqu’à la sanction en utilisant un arsenal juridique.

Nous agissons également en amont afin de prévenir les fraudes. Nous menons ainsi des actions de sensibilisation et de communication, avec des publications sur notre site internet.

Un autre point nous singularise : nous nous appuyons sur notre réseau d’administrateurs élus. Ils représentent les professions salariées et non salariées de l’agriculture et sont un premier relais de sensibilisation de la politique de lutte contre la fraude dans les territoires. Ils nous permettent d’appréhender certains risques de fraude professionnelle.

Nous sommes sensibilisés aux situations de fraude en réseau, notamment dans le cadre du travail détaché. Certaines situations emportent des conséquences économiques et financières, telle la fraude aux prestations sociales, mais peuvent aussi renvoyer à des enjeux relatifs à la traite des êtres humains.

Nous restons mobilisés sur les axes de progrès que nous avons pu identifier en matière de lutte contre la fraude. Cela concerne le développement des outils, l’évaluation de la fraude, les actions de recouvrement et tout ce qui peut contribuer à la valorisation et au renforcement de notre logique de guichet unique.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Notre commission d’enquête couvre tout le champ de la fraude sociale, c’est-à-dire aussi bien la fraude aux cotisations qu’aux prestations.

Elle n’a cependant pas pour objectif de cibler la fraude des petits ou des pauvres. La fraude sociale est aussi illégitime que la fraude fiscale et elle représente aussi une atteinte au pacte républicain. Comme vous l’avez dit, il vous appartient de vous comporter en gestionnaire responsable des deniers publics qui vous sont confiés.

Notre objectif commun est de permettre une meilleure lutte contre ces phénomènes de fraude. La créativité des fraudeurs n’a pas de limites quand il s’agit de circonscrire les effets des dispositifs mis en place.

Nous souhaitons évaluer ce que représente en volume le montant de la fraude sociale dans le pays, mettre fin à des fantasmes, mais aussi nous intéresser plus précisément aux mécanismes de fraude en réseau qui touchent, dans votre caisse, au travail détaché.

Nous souhaitons aussi établir une cartographie de cette fraude. Disposez-vous d’une cartographie nationale des risques ainsi que d’une cartographie européenne ou extra-européenne des risques importés ? La fraude à l’identité peut représenter pour votre caisse une clé d’entrée. La police aux frontières nous a dit qu’il existait une liste de pays à risques majeurs concernant cette fraude à l’identité. Disposez-vous d’informations ?

Enfin, pourriez-vous nous donner des précisions sur la stratégie et la politique de votre caisse en matière de poursuites ? Le directeur de la CNAM a exprimé des doutes quant à l’utilité d’engager des démarches pour recouvrer des indus issus de la fraude et d’appliquer des pénalités.

M. Ludovic Martin. Nous disposons d’une cartographie des risques institutionnels. Elle couvre l’intégralité de notre périmètre d’action. C’est l’un des fondements de notre politique de maîtrise des risques et les activités de gestion de la fraude en sont partie intégrante. Cette cartographie des risques est actualisée tous les deux ans, avec une attention portée à la survenance de faits nouveaux.

Nous constituons également une typologie des fraudes mise à jour à un rythme bisannuel. Elle nous permet d’appeler l’attention des caisses du réseau sur l’acuité des risques identifiés par branche de prestations, en intégrant le volet cotisations et le travail illégal. Cela nous permet de concentrer notre attention sur certains risques en survenance ou sur les montants des fraudes détectées.

Concernant la cartographie européenne qui permettrait d’identifier des zones à risque, nous nous fondons sur l’observation et les retours du terrain. Il y a des points de vigilance à l’égard des pays fournisseurs de salariés qui viennent travailler en France dans le secteur de l’agriculture.

L’agriculture est le quatrième secteur concerné par ce sujet. Les statistiques sont disponibles et nous concentrons notre attention sur l’Espagne, le Portugal, la Pologne et la Roumanie. Ces populations ne sont pas « fraudogènes » mais, compte tenu de la masse de travailleurs que cela représente, nous savons qu’une attention doit être portée à ces pays.

Nous concentrons également notre attention sur les populations des pays de l’Est embauchées par des employeurs qui les mettent ensuite à disposition d’exploitants agricoles en France. Ces travailleurs peuvent se retrouver au centre de pratiques frauduleuses déployées par des employeurs peu scrupuleux. Cela peut avoir des impacts sur les prestations versées à ces populations.

En ce qui concerne la politique de poursuites, nous disposons d’un arsenal de sanctions. Une attention particulière est portée au recouvrement des indus frauduleux, mais nous sommes confrontés à un risque d’insolvabilité.

Nous distinguons cependant les grandes entreprises en mesure de s’acquitter des montants réclamés et les autres populations qui se trouvent en difficulté et dont le comportement frauduleux peut se justifier par une situation sociale très compliquée. Nous nous heurtons à ces limites et notre taux de recouvrement des indus frauduleux n’est pas à la hauteur du taux de recouvrement classique.

Ne pas prévoir de dispositif de sanction pourrait toutefois être perçu comme un signal négatif auprès des personnes tentées de frauder ou les inciter à récidiver. Le nombre de sanctions prononcé à la MSA peut sembler minime, mais il s’agit d’une question de principe.

Mme Roxane Evraert, directrice adjointe de la maîtrise des risques. Le dépôt de plainte est systématique dès que la caisse considère que le dossier est suffisamment solide et conforme aux règles de droit.

En termes de fraudes, le détournement du texte de loi et le caractère intentionnel doivent être prouvés. Ce dernier point est particulièrement délicat.

La fragilité des poursuites repose sur la capacité de la MSA à fournir à l’autorité judiciaire les pièces démontrant le constat d’intentionnalité. Néanmoins, en termes de travail illégal, la MSA se porte partie pour couvrir les charges induites par la fraude et les caisses sont de plus en plus mobilisées pour demander de dommages et intérêts.

M. Ludovic Martin. Au-delà du recouvrement qui peut donner lieu à une sanction financière, l’exemplarité peut entraîner des actions de communication de la part de nos organismes auprès du grand public et auprès de la profession agricole. Cela illustre le fait que la MSA est amenée à détecter et à sanctionner ces fraudes et joue un rôle de prévention des risques.

M. Alain Ramadier. Le rapport publié en octobre 2019 par notre collègue Carole Grandjean et par la sénatrice Nathalie Goulet mentionnait le dispositif « Halte à la fraude » (HALF) mis en place au sein des MSA.

Pouvez-vous nous en dresser un bilan ? Pensez-vous qu’il pourrait être étendu à l’ensemble des administrations versant des prestations sociales ?

M. Ludovic Martin. HALF est un outil propre à la MSA. Il vise à assurer une gestion et un suivi performants des situations de fraude au sein de notre réseau. Il est systématiquement renseigné par les caisses dans le cadre du plan national de lutte contre la fraude. Cela nous permet d’alimenter notre analyse des typologies de fraudes. À ce stade, l’ensemble des caisses utilise cet outil et nous en sommes satisfaits.

Je connais mal les outils déployés par nos collègues du régime général, mais le dispositif HALF pourrait en effet servir aux organismes qui ne disposent pas d’un outil équivalent.

Mme Roxane Evraert. Le dispositif HALF évolue en permanence. Il permet de suivre le processus d’instruction et de gestion du dossier. Il est ouvert dans les services métiers et les agents peuvent ainsi signaler un dossier suspect dans l’outil. Il entre alors dans une chaîne de traitement et d’investigations, avant de parvenir à la cellule fraudes.

Cela permet une instruction conforme, avec une enquête préalable. Elle commence par la présentation du dossier en comité de lutte contre la fraude et va jusqu’à la qualification éventuelle de la fraude et la détermination des sanctions et des pénalités. Dans quelque temps, cet outil gérera le suivi des indus. J’aimerais qu’il nous permette ensuite de suivre aussi les dépôts de plainte.

Cet outil pourrait être partagé car il n’est pas ancré dans le dispositif « dur » de la MSA. Nous nous tenons à la disposition de nos homologues du régime général pour leur présenter.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Lorsque nous avons auditionné la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF), les agents ont évoqué l’évolutivité de la fraude à l’identité. Cette fraude initiale aux documents – avec notamment la falsification de documents d’identité ou d’état civil – se transforme en une acquisition frauduleuse de documents authentiques.

Ce type de fraude est beaucoup plus difficile à détecter car ce circuit ouvre des droits à la délivrance de documents, titres de séjour ou cartes Vitale par exemple, mais, selon les documents que vous nous avez fournis, il ne représente aujourd’hui que 0,14 % des fraudes.

Ce chiffre évolue-t-il régulièrement et entendez-vous concentrer des actions sur ce type de fraude ? Vous nous avez en effet expliqué que la fraude au travail détaché représente un sujet pour l’activité agricole et que la fraude identitaire par l’acquisition frauduleuse de documents authentiques d’identité pouvait être une clef d’entrée vers la fraude et la délinquance.

M. Ludovic Martin. Les exemples que vous citez renvoient à la surveillance que nous exerçons sur les fraudes qui touchent les mouvements de population.

Quand une concentration de population, avec parfois des liens de parenté, vient d’une même région géographique, il peut arriver que des pièces d’identité circulent au sein de cette communauté. Elles peuvent alors être à l’origine de demandes de droits illégales.

Nous menons depuis plusieurs années des actions de formation destinées à aider nos agents à détecter de fraudes à l’identité. Elles sont aussi mises en place par la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) et visent à professionnaliser cette approche. Elles donnent des clefs à nos collaborateurs pour identifier des pièces d’identité qui ne correspondent pas à des pièces réglementaires ou à la personne qui se présente à l’accueil.

C’est un point de vigilance. Ces mouvements de population, amenés à fournir un « bataillon de main-d’œuvre » susceptible d’être employé pour des travaux saisonniers, pourraient entraîner des comportements déviants qui impliqueraient une consolidation de nos actions.

Mme Roxane Evraert. Le travail détaché, s’il est respectueux des règles, ne conduit pas les régimes français de protection sociale à ouvrir des droits aux travailleurs puisqu’ils sont pris en charge par le pays d’origine.

La fraude au détachement est double : d’un côté, certains organismes mal intentionnés ne traitent pas les formulaires et les personnes détachées ne sont pas prises en charge, ne sont pas soignées et ne bénéficient pas de droits qui relèvent de la dignité humaine ; de l’autre, il existe des dispositifs qui ouvrent des droits.

La situation est différente avec les travailleurs non-détachés. Il s’agit de personnes employées directement par les entrepreneurs. Les premières informations que nous recevons sur le travailleur nous proviennent par l’intermédiaire de la déclaration préalable à l’embauche (DPAE). L’employeur indique, le nom, le prénom, le lieu de résidence du salarié. Lorsque ce dernier a besoin d’une prestation, il vient à la MSA et le processus d’ouverture des droits s’engage. Pour ces personnes étrangères, le premier élément d’information qui nous provient est donc l’activité salariée déclarée en France.

M. le président Patrick Hetzel. De quelle manière les moyens affectés à la lutte contre la fraude ont-ils évolué ces dix dernières années ?

M. Ludovic Martin. Nous nous employons à les maintenir, en intégrant les enjeux d’optimisation de gestion des organismes et le non-remplacement des départs à la retraite.

Les ressources mobilisées pour lutter contre la fraude et pour le contrôle externe ont diminué ces dix dernières années. Néanmoins, nous disposons, dans l’ensemble du réseau, de 255 contrôleurs. Ce chiffre est stable depuis trois ans. Il y a beaucoup de départs à la retraite, mais nous veillons, dans le cadre de nos engagements de lutte de contre de la fraude et de notre politique de contrôle, à préserver ces effectifs pour nous permettre de remplir notre rôle et d’atteindre les objectifs qui nous sont assignés par notre convention d’objectifs et de gestion (COG).

Ces quinze dernières années, le réseau des caisses s’est resserré. Nous sommes passés de 70 caisses en 2010 à 35 aujourd’hui. Cela a conduit à restructurer les effectifs et a permis de mettre en place des dispositifs de coordination transversale dans plusieurs territoires. Les effectifs de contrôleurs ont dans un premier temps diminué, mais ils se sont stabilisés ces trois dernières années.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous remercie.

15. Audition de Mme Cécile Moral, cheffe de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA), et de M. Laurent Cossenet, chef de section (jeudi 18 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous poursuivons les travaux notre commission d’enquête par l’audition de Mme Cécile Moral, cheffe de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA), et M. Laurent Cossenet, chef de section. Madame, monsieur, nous serons heureux que vous nous présentiez votre brigade, laquelle est une composante de la sous-direction des affaires économiques et financières de la police judiciaire. Vous nous direz quel est le périmètre de votre action et quelle place y tient la lutte contre la fraude aux prestations sociales. Nous serons également intéressés de vous entendre sur la typologie des fraudes dont vous assurez la répression, sur les profils des fraudeurs, les méthodes que vous mettez en œuvre et la coordination de votre action avec les différents organismes versant des prestations sociales.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose à toute personne auditionnée par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

Mme Cécile Moral et M. Laurent Cossenet prêtent successivement serment.

Mme Cécile Moral, cheffe de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA). La brigade de répression de la délinquance astucieuse est l’une des sept brigades de la sous-direction des affaires économiques et financières de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police de Paris. Nous comptons 49 effectifs, dont 41 enquêteurs à proprement parler, répartis en 6 groupes d’enquête, eux-mêmes répartis en deux sections : celle des enquêtes générales, qui compte quatre groupes, et celle des enquêtes spécialisées, qui en comprend deux, dont le groupe de répression des fraudes sociales.

Celui-ci a été créé au sein de la BRDA en 2008, face à la recrudescence des fraudes et des escroqueries commises en ce domaine. Configuré dès l’origine à neuf enquêteurs, il n’en compte actuellement que sept.

La BRDA est un service à compétence régionale et non nationale. Ses missions consistent principalement à lutter contre les escroqueries complexes ou commises en bandes organisées et à lutter contre les abus de confiance et les abus de faiblesse à fort préjudice ou présentant une certaine sensibilité au regard de la victime notamment. Nous traitons également des dossiers de faux et usage de faux, qui sont souvent des composantes des escroqueries. Nous traitons en moyenne 600 dossiers par an, pour environ 200 gardes à vue. Nous avons également la possibilité d’entendre des mis en cause en audition libre, pour un total de 450 mis en cause par an.

Nous sommes essentiellement saisis par la section financière du parquet de Paris, mais également par les parquets du Grand Paris : Créteil, Nanterre et Bobigny. En tant que service de police judiciaire, nous avons une vocation avant tout répressive. Toutefois, dans le domaine des escroqueries qui est par essence très vaste et sans cesse renouvelé – les escrocs ont toujours énormément d’imagination –, il nous arrive d’être sollicités par certains professionnels ou certaines associations afin de participer à des actions de prévention ou de partager notre expérience.

La fraude sociale est pénalement réprimée par l’article 313-1 du code pénal, qui vise l’escroquerie, mais aussi et surtout par l’article 313-2, qui vise l’escroquerie aggravée, c’est-à-dire lorsqu’elle est commise au préjudice d’un organisme de protection sociale ou d’un organisme chargé d’une mission de service public. Dans nos dossiers de fraude aux prestations sociales, nous visons également le faux et l’usage de faux puisque les auteurs de ces fraudes usent très souvent, voire de manière permanente, de fausses attestations, par exemple, de CMU (couverture maladie universelle), ou d’attestations de CMU falsifiées, de cartes vitales volées… Nous pouvons également relever dans ces dossiers des recels d’escroquerie, du blanchiment, de l’exercice illégal de certaines professions réglementées, ou encore de l’abus de confiance.

Notre travail, évidemment, ne se fait pas de manière solitaire ; nous nous articulons avec les autres acteurs de la lutte contre la fraude sociale. En premier lieu, nous avons des contacts permanents avec les parquets et les magistrats qui nous saisissent. Nous ne travaillons pas d’initiative dans le domaine de la répression des fraudes sociales. Nous sommes saisis par les parquets ou par les magistrats sur commission rogatoire. Nos autres interlocuteurs les plus importants sont les organismes plaignants : les caisses primaires d’assurances maladie (CPAM), les caisses d’allocations familiales (CAF), la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), Pôle emploi, les hôpitaux et les mutuelles.

Avec ces organismes plaignants, notre objectif est d’obtenir le maximum d’éléments leur ayant permis de détecter la fraude afin de pouvoir déterminer un mode opératoire, et d’évaluer le montant des prestations indues. Nous réévaluons ce montant dont nous sommes saisis dans les plaintes, parfois à la hausse et parfois à la baisse selon le cours de l’enquête. Cette évaluation est permanente jusqu’à la transmission du dossier aux autorités judiciaires.

Les CPAM sont nos principaux « pourvoyeurs » de plaintes : la fraude est massive à leur niveau. Nous leur communiquons nos besoins en termes d’enquête. Elles ont chacune leur propre service d’enquête, qui mène quelques auditions d’échantillonnage de certains patients dès lors qu’il relève ou détecte une fraude potentielle et qui monte son dossier. Chacun le fait un peu à sa façon. Il n’est donc pas toujours très évident de pouvoir exploiter tous les éléments. Nous nous sommes déjà déplacés auprès de la CNAM (Caisse nationale de l’assurance maladie) pour essayer d’harmoniser les modes opératoires, et de faciliter le travail de tout le monde. Le but évidemment est d’être efficace et de ne pas perdre de temps.

La BRDA participe également, aux côtés du directeur régional de la police judiciaire, au comité opérationnel départemental anti-fraude de l’agglomération parisienne, le CODAF 75, créé en 2010 sous la coprésidence du procureur de Paris et du préfet de police. D’autres brigades ou services peuvent être amenés à relever la fraude sociale et à la réprimer. Au sein même de la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) de Paris, la brigade de répression de la délinquance à la personne (BRDP) traite des dossiers de travail dissimulé qui conduisent à des escroqueries au préjudice de l’URSSAF. Cette brigade traite également des dossiers d’exercice illégal de professions réglementées, par exemple celles de médecin ou d’infirmier. Au sein de la direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP), une sous-direction de la lutte contre l’immigration irrégulière démantèle des filières de travailleurs non déclarés. Elle se concentre exclusivement sur les étrangers en situation irrégulière et sur leur travail dissimulé. Les commissariats peuvent aussi relever de la fraude sociale, certes à un moindre niveau de préjudice que nous, mais dans beaucoup d’enquêtes, dès lors qu’on balaie au cours des auditions le patrimoine et les allocations perçues par des mis en cause, on peut relever de la fraude.

Récemment, la BRDA, au détour d’un dossier assez important toujours en cours – je n’entrerai donc pas trop dans les détails –, a démarré une collaboration en co-saisine avec l’office central de lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique (OCLAESP). Dans une affaire complexe d’escroquerie en bande organisée, elle porte sur des obtentions frauduleuses de médicaments très onéreux – des anticancéreux principalement – destinés au trafic et à l’export. L’OCLAESP est chargé du volet trafic international de médicaments, tandis que nous nous concentrons sur la fraude aux organismes sociaux d’État.

Les moyens dont nous disposons, je l’ai dit, se composent de sept enquêteurs qui se consacrent à plein temps à cette lutte et traitent exclusivement des fraudes sociales. Évidemment, si nous étions plus nombreux, les dossiers avanceraient plus vite.

Permettez-moi de dresser un rapide bilan des affaires sur les trois dernières années, afin de vous donner un ordre de grandeur : nous avons été saisis de 35 dossiers en 2019 contre 53 en 2017, mais nos dossiers sont de plus en plus étendus et denses, parce que les magistrats veulent réprimer à un plus haut niveau. Aussi un grand nombre de dossiers sont joints à une même affaire. Le préjudice que nous avons établi après enquêtes était l’an dernier de 3 373 129 euros, pour une saisie d’avoirs criminels de près de 400 000 euros. Les résultats varient en fonction des saisines. Il y a deux ans, le préjudice était beaucoup plus important : 7 729 000 euros après enquêtes et 3 631 700 euros de saisies.

Nous avons certes un peu moins de dossiers, mais ils deviennent de plus en plus techniques, de plus en plus denses, et représentent des préjudices de plus en plus significatifs : en moyenne de près de 100 000 euros, avec d’importants écarts en fonction des dossiers.

Ces dossiers sont très chronophages pour les enquêteurs. Ils demandent de nombreuses constatations souvent très techniques pour décrypter des codifications et des facturations d’actes médicaux. Il faut procéder à beaucoup d’auditions de patients pour bien étayer la fraude.

Les organismes sociaux sont tous touchés par la fraude. Cependant, 70 % de nos saisines concernent des fraudes au préjudice des CPAM. On peut y associer les fraudes au préjudice des mutuelles, notamment dans le domaine de l’optique et des appareils auditifs. Depuis l’instauration d’une complémentaire santé obligatoire pour tous les assurés dans le secteur privé, légiférer pour déterminer que les mutuelles poursuivent une mission de service public nous permettrait de qualifier les infractions d’escroqueries aggravées et non plus simples. Les autres organismes victimes de fraude sont les CAF pour tous les types d’allocations qu’elles versent, dont le RSA (revenu de solidarité active), la CNAV et Pôle emploi.

Si l’on dresse une typologie des fraudes et des mécanismes de fraude, on peut d’abord distinguer les escroqueries à l’assurance maladie. Parmi celles qui sont le fait de professionnels de santé, les pharmaciens fraudeurs usent de la facturation fictive ou de la surfacturation à la CPAM de médicaments particulièrement coûteux destinés à traiter le sida et des cancers. Les patients étant souvent couverts à 100 %, le pharmacien utilise leur carte Vitale à leur insu d’autant que, fragiles, ils sont moins vigilants quant aux actes qui leur sont remboursés. Le pharmacien, au cours de la télétransmission, augmente artificiellement le volume des médicaments facturés, évidemment sans les délivrer au patient. Autre fraude : la facturation de faux renouvellements d’ordonnance ou de produits non conformes à la prescription.

Plusieurs dossiers concernent des infirmiers libéraux, des kinésithérapeutes, des orthoptistes, qui surfacturent ou facturent fictivement des actes, de même que des ambulanciers, qui peuvent en outre ne pas disposer des diplômes nécessaires à l’exercice de l’activité ou des agréments pour les véhicules adaptés.

La difficulté, dans ces enquêtes, tient à l’extrême complexité de la codification des actes médicaux et à la fiabilité des déclarations des patients, qui souvent sont des personnes âgées ou malades et ne peuvent pas toujours distinguer les actes qu’ils ont pu recevoir. Or, nous avons besoin d’être précis pour retenir une escroquerie et disposer des éléments constitutifs.

Les escroqueries réalisées par les assurés, aussi appelées « nomadisme médical », passent notamment par la délivrance de médicaments soit pour une consommation abusive, soit pour alimenter des trafics. Le fraudeur peut être l’assuré lui-même qui utilise abusivement sa carte Vitale, l’AME (aide médicale d'État), la CMU ou la CMU complémentaire (CMU-C), mais il s’agit très souvent d’individus qui utilisent des cartes volées ou perdues, ou qui falsifient des attestations d’affiliation. Pour leur usage personnel, mais aussi et souvent pour alimenter des trafics locaux, voire internationaux, les fraudeurs consultent plusieurs médecins afin de se faire prescrire plusieurs fois les mêmes médicaments en simulant les mêmes symptômes ; ils utilisent aussi dans différentes pharmacies de fausses ordonnances, des photocopies, des falsifications parfois grossières, voire des ordonnances vierges volées dans les hôpitaux et chez les médecins.

Les médicaments visés par ces trafics sont, historiquement et le plus souvent, liés à la toxicomanie : Subutex, Skenan, médicaments codéinés… Mais on constate également une recrudescence du trafic de médicaments extrêmement coûteux, principalement des anticancéreux et des médicaments utilisés dans le traitement des hépatites.

Les assurés commettent aussi des fraudes aux indemnités journalières : arrêts de travail de complaisance, ou encore trafics d’arrêts de travail, notamment via les réseaux sociaux. Les obtenir est facile pour le fraudeur et les enquêteurs ont du mal à lutter contre ces pratiques sur internet. Notre brigade qui traque les escroqueries sur internet est cependant remontée à un ou deux individus qui vendaient de faux arrêts de travail sur le Net.

Les escroqueries aux allocations familiales concernent toutes les prestations versées par les CAF : allocations logement, adulte handicapé, de rentrée scolaire, familiales… Le RSA est aussi concerné : le fraudeur produit de faux documents – certificats de scolarité, quittances de loyer, attestations d’hébergement, factures d’électricité – pour obtenir le versement de la prestation. Quelques dossiers concernent également des employés de la CAF, qui falsifient des dossiers d’allocataires pour obtenir le versement de prestations, généralement en ouvrant des comptes parfaitement en règle au nom de connaissances complices à qui ils rétrocèdent une partie de leur bénéfice, ou de connaissances dont ils ont usurpé l’identité.

La Caisse nationale d’assurance vieillesse est également victime de quelques escroqueries, notamment la production de fausses attestations d’existence afin que la retraite d’un assuré décédé continue à être versée. Cela se produit surtout lorsque le cotisant ne réside pas sur le territoire national. La somme est récupérée par le conjoint survivant ou par une personne ayant procuration sur les comptes de la personne décédée. Une autre fraude consiste à déclarer simultanément plusieurs employeurs avec des rémunérations très élevées. L’escroquerie porte alors sur des droits perçus des années plus tard.

Les escroqueries aux mutuelles concernent principalement les magasins d’optique et d’équipements auditifs qui facturent aux mutuelles des équipements sur la base de fausses ordonnances – volées, scannées ou falsifiées. Quelques dossiers montrent la complicité d’un médecin. Lorsque ces escroqueries aux mutuelles se font sans la complicité de l’assuré, il peut advenir qu’un opticien prenne la copie de votre carte de mutuelle au motif d’établir un devis, puis, sans même que l’assuré passe commande, l’opticien facture en tiers payant à la mutuelle des prestations non délivrées et le remboursement intervient sur le compte de l’opticien. L’assuré ne découvre la fraude que s’il examine attentivement ses décomptes de mutuelle. Dans le cas où l’assuré est complice, la fraude peut consister en un partage du forfait optique annuel sans prestation effective. Nous rencontrons aussi des cas où est facturé un équipement différent de celui qui a été acheté, par exemple des lunettes de soleil non remboursables. L’opticien peut également majorer les prix en fonction de la couverture mutuelle de l’assuré, ou facturer à l’ensemble des ayants droit de la famille un équipement onéreux dépassant le forfait de prise en charge de l’assuré afin d’obtenir de la mutuelle un remboursement très élevé.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Merci pour cette présentation très concrète du travail réalisé par votre brigade, qui nous a donné des exemples des fraudes et des d’organisations frauduleuses qui en sont à l’origine. Le périmètre de notre commission d’enquête est bien celui de la fraude à la fois aux cotisations et aux prestations sociales. Nous avons d’abord pour objectif d’objectiver un certain nombre de chiffres issus de rapports de missions parlementaires précédentes, qui font parfois polémique et qui diffèrent souvent selon que l’on interroge les organismes de prestations sociales, la direction centrale de la police aux frontières ou des magistrats. L’un de nos objectifs est de mettre fin à ces polémiques en ayant, si ce n’est des chiffres précis, du moins une vision assez précise de ce que représente la fraude sociale dans notre pays.

Votre compétence est régionale et non nationale puisque vous intervenez dans le ressort des tribunaux d’Île-de-France. Nous pouvons donc rapporter votre activité au volume des prestations versées dans cette région et disposer de la sorte d’éléments d’objectivation très intéressants.

La fraude dont vous avez à connaître se fait essentiellement au préjudice de la caisse primaire d’assurance maladie et est liée aux prestations qu’elle délivre, même si vous connaissez d’autres fraudes. Vous en avez décrit les mécanismes, qu’elle soit le fait des professionnels de santé ou des assurés. Comment percevez-vous l’évolution de ce type de fraudes depuis quelques années ? Lorsque vous dites que les dossiers sont de plus en plus denses, voulez-vous dire que les fraudes deviennent de plus en plus complexes et organisées ? Quelle part y prennent des bandes organisées, pour lesquelles la captation indue de prestations, donc d’argent public, peut alimenter des réseaux financiers alimentant d’autres activités criminelles. L’avez-vous déjà constaté ?

Mme Cécile Moral. Lorsque ce groupe a été créé, son activité a d’abord porté sur beaucoup de dossiers de nomadisme médical : un individu se présentait dans une pharmacie avec des attestations falsifiées pour se faire délivrer des médicaments pas forcément très onéreux qui alimentaient de petits trafics très locaux, voire sa seule consommation personnelle. Les préjudices étaient donc assez faibles, mais le nombre des dossiers a saturé notre brigade et ceux-ci sont maintenant traités par les commissariats. Nous avons ainsi rehaussé notre niveau de saisine pour nous concentrer sur des dossiers à préjudice plus important et le parquet nous adresse de plus en plus de plaintes visant toujours les mêmes équipes, ou les mêmes individus.

Nous ne rencontrons pas beaucoup de bandes organisées, si ce n’est, récemment, dans quelques dossiers – notamment deux en co-saisine avec l’OCLAESP. Un individu interpellé se faisait délivrer beaucoup de médicaments très coûteux et les investigations ont permis de remonter à un commanditaire, chez qui on a découvert une caverne d’Ali Baba : ordonnanciers vierges, plus de 500 boîtes de médicaments, des comprimés, tout cela parfaitement conditionné pour alimenter un trafic vers l’Égypte. C’était la plus grosse saisie du groupe depuis sa création. Nous ne nous occupons pas en général de ce genre de trafic international, mais, grâce à nos investigations initiales, nous avons pu aboutir et monter un dossier très intéressant.

Ce type de dossiers est toutefois très rare. Nous avons plus couramment affaire à des professionnels de santé – et il n’y a pas de bande organisée quand les fraudeurs sont médecins, pharmaciens ou exercent une autre profession libérale – et à du nomadisme médical, à un petit niveau. Dans notre répression de la fraude sociale, la bande organisée est rare et je ne puis donc en parler, pas plus que du financement d’autres réseaux criminels par le biais des fraudes aux prestations sociales.

J’ai dit que les CPAM sont les principales victimes, mais c’est aussi le cas des mutuelles, car le chiffrage monte très rapidement dans ce type de fraude, au travers notamment des magasins d’optique et d’appareils auditifs. Je ne constate pas d’évolution particulière dans les dossiers de fraudeurs ni dans la manière d’opérer.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Les représentants de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) nous ont signalé une évolution dans l’univers de la fraude à l’identité, avec plus de subtilité dans la falsification des documents. Il s’agit non seulement d’obtenir des droits à l’aide de faux achetés sur le darknet et les marchés internationaux, mais aussi d’utiliser de manière frauduleuse des vrais papiers qui ne reflètent pas l’identité des personnes qui les utilisent. C’est évidemment plus difficile à détecter, notamment pour les organismes versant des prestations sociales. Percevez-vous cette évolution ?

Mme Cécile Moral. Cela peut advenir dans d’autres escroqueries que celles que nous traitons mais notre groupe ne l'observe pas particulièrement dans le type de fraudes auxquelles nous sommes confrontés.

M. Michel Zumkeller. Votre sous-effectif tient-il à une difficulté de recrutement ou à une question budgétaire ?

Avec une moyenne de 100 000 euros, vous traitez des dossiers très importants, mais dans un ressort régional. Or l’escroquerie prend de l’ampleur à l’échelle internationale et j’imagine les difficultés que vous rencontrez lorsque vous êtes confrontés à un trafic international. N’aurions-nous pas intérêt à créer un service en charge de la répression de la fraude sociale à compétence nationale ?

Mme Cécile Moral. S’il est insuffisant, le nombre de fonctionnaires dans ce groupe n’est pas dû à des coupes budgétaires, mais bien aux difficultés à recruter des policiers que rencontre toute la filière investigation. La brigade est bien dotée de neuf postes. Si je trouve des fonctionnaires, non seulement on ne m’interdira pas de les recruter, mais j’en serai ravie !

Je n’ai pas d’avis arrêté quant à la création d’un service national de répression des fraudes sociales. Nous avons une forte activité au sein du ressort régional de la DRPJ et j’ignore si un service national pourrait absorber l’ensemble des dossiers. En revanche, créer d’autres structures similaires au groupe des fraudes sociales de la BRDA dans les services de police judiciaire, et en assurer la coordination, permettrait une couverture nationale peut-être plus pertinente.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Les préjudices financiers subis par les mutuelles sont importants parce qu’on a affaire à des appareillages coûteux. Ces fraudes aux mutuelles, sont-elles plutôt le fait de professionnels ou d’adhérents ?

Vous faites état de l’impossibilité de les qualifier d’escroquerie aggravée au sens de l’article 313-2 du code pénal car les mutuelles ne sont pas reconnues comme exerçant une mission de service public. Mais quelle est l’échelle des peines entre escroquerie et escroquerie aggravée ?

Mme Cécile Moral. L’escroquerie définie par l’article 313-1 du code pénal est punie de cinq ans d’emprisonnement et de 375 000 euros d’amende ; l’escroquerie aggravée définie par l’article 313-2, de sept ans d’emprisonnement et de 750 000 euros d’amende. Et lorsque l’escroquerie est commise en bande organisée, les peines sont portées à dix ans d’emprisonnement et à 1 000 000 d’euros d’amende.

Je ne puis vous donner de chiffres exacts mais, dans le domaine de l’optique – et dans quelques cas pour les appareils auditifs –, les fraudes sont très largement le fait de professionnels et très peu celui des clients des boutiques.

M. le président Patrick Hetzel. Ce sont sans doute des professionnels isolés. L’autre question qui préoccupe notre commission est la fraude en bande organisée. Je sais qu’il est difficile d’avoir une réponse définitive, mais considérez-vous que ce phénomène est en expansion ?

Mme Cécile Moral. Très honnêtement, au travers de notre activité, je ne peux pas affirmer de manière péremptoire que le phénomène de la bande organisée se développe. Même dans le dossier que j’ai évoqué, il s’agit certes d’un trafic organisé mais, pour le moment, il n’y a pas une kyrielle d’individus mis en cause. On peut tout à fait organiser un trafic à l’échelle internationale sans être extrêmement nombreux. Dans ce cas, il y a forcément des complices à l’étranger, mais sur le ressort du territoire national nous avons pour l’heure deux à trois principaux mis en cause. L’enquête nous éclairera.

M. le président Patrick Hetzel. Vous évoquiez un problème d’ordre juridique, et plus précisément législatif : le fait que les fraudes aux mutuelles ne soient pas classées dans la même catégorie que les fraudes aux organismes sociaux, en raison de la manière dont les actes délictueux sont qualifiés. Cela nous pose en effet un problème dans la mesure où, à côté des caisses obligatoires, les complémentaires se répartissent juridiquement en deux catégories : mutuelles et compagnies d’assurances, qu’il est difficile de ranger dans une même catégorie juridique. Il y a sans doute quelque chose à faire pour les mutuelles et nous allons sans doute – je parle sous le contrôle de notre rapporteur –, émettre une préconisation allant dans le sens d’une harmonisation. Cela pourrait faire bouger les lignes mais le problème demeurera pour les assurances.

Vous pouvez être saisis par les organismes de type CNAM, CNAV, CNAF et mutuelles, par le truchement d’un juge, mais traitez-vous aussi certains dossiers au titre des compagnies d’assurances ? Ces dernières sont-elles organisées différemment que ne le sont les organismes sociaux ? Disposent-elles notamment de services d’inspection ?

Mme Cécile Moral. Les mutuelles victimes de fraudes sont notre cœur de métier et nous ne traitons pas de dossiers liés aux compagnies d’assurances. Peut-être les enquêteurs d’autres organismes d’État de protection sociale s’y intéressent-ils mais je n’ai pas d’information à ce propos. Il existe une agence dédiée, l’ALFA (agence de lutte contre la fraude à l'assurance), qui englobe évidemment les mutuelles et les compagnies d’assurances. De même, je n’ai pas connaissance de l’organisation des assurances.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Vous avez dit que la majeure partie des saisines proviennent des caisses primaires d’assurances maladie. Le directeur général de la CNAM nous a pour sa part expliqué que les caisses étaient prudentes au regard de la saisine pénale, pour des raisons tenant par exemple à la solvabilité du fraudeur. De votre point de vue, les caisses d’assurance maladie d’Île-de-France s’autocensurent-elles parfois en pensant que saisir votre brigade n’aboutirait pas à une réparation du préjudice ? Ou bien y a-t-il saisine quasi-systématique dès que de la fraude est suspectée, constatée ou établie ?

Mme Cécile Moral. Lorsque les CPAM ou les CAF relèvent des dossiers frauduleux, et lorsque la fraude est minime – de l’ordre de quelques milliers d’euros –, elles ont la possibilité de ne pas saisir la justice et d’appliquer des pénalités administratives. Ce pan échappe évidemment à notre connaissance et à notre activité. Mais, dès lors que la fraude commence à être étayée, établie, qu’elle entraîne un préjudice considéré comme important par les caisses, elles déposent systématiquement une plainte auprès du procureur de la République – je vous rappelle qu’elles ne nous saisissent pas directement. Je n’ai donc pas le sentiment qu’elles s’autocensurent. Je n’en ai pas encore rencontré tous les représentants, mais j’ai ressenti, par exemple lorsque je me suis déplacé à la CNAM, une vraie volonté de développer un partenariat pour connaître nos besoins en termes d’enquête, afin de nous aider dans nos investigations, et de déposer quasi systématiquement plainte. Je n’ai pas le sentiment qu’il y ait un frein de ce côté.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Dans votre typologie des fraudes, vous évoquiez des surfacturations, des facturations d’actes fictifs, des utilisations frauduleuses d’ordonnances, etc. J’aimerais connaître votre avis sur l’impact du tiers payant dans ces scénarios. Le voyez-vous comme un facteur aggravant, facilitant la fraude ? Quelles seraient vos préconisations pour encadrement davantage le tiers payant ?

Vous avez fait état de trafics, éventuellement internationaux, de médicaments. Les coopérations internationales en matière de police judiciaire et de justice vous paraissent-elles suffisantes pour appréhender ce type particulier de trafic, qui me semble en expansion ?

Mme Cécile Moral. Tous nos dossiers de fraude visent des assurés qui ne font aucune avance de frais, que ce soit chez le médecin, chez le pharmacien ou chez tous les autres professionnels. Que ce soient les professionnels ou les nomades qui se présentent dans les pharmacies – qui sont à l’AME et à la CMU – les fraudeurs n’avancent aucun frais. C’est le profil type des dossiers de fraude, et même, pourrait-on dire un prérequis.

En ce qui concerne des préconisations pour encadrer, sécuriser et essayer de réfréner et limiter cette fraude, nous nous en étions entretenus notamment avec la cheffe de groupe qui voit passer tous les dossiers. Vous parlez de l’essor des trafics internationaux et je ne peux pas vraiment me prononcer car je ne retrouve pas cette thématique dans nos dossiers. Mais, par exemple dans le nomadisme médical, le fraudeur qui se rend dans plusieurs pharmacies sans avancer aucun fonds, peut être apparenté à la « mule » du trafic de stupéfiants. Il ne se présente pas pour sa propre consommation mais est envoyé par un commanditaire. Il est rémunéré à la tâche – une centaine ou quelques centaines d’euros. Il récupère les médicaments et les remet à un autre. Évidemment, lorsque cet individu est intercepté, il ne court pas du tout les mêmes risques que la mule du trafic de stupéfiants, que ce soit sur le plan pénal, le préjudice étant limité, ou pour sa propre santé.

En revanche, les trafics internationaux de médicaments deviennent problématiques, car vous imaginez bien que les trafiquants ne se soucient aucunement des conditions de conservation des médicaments et que cela fait courir un risque évident aux populations destinataires.

En dehors du nomadisme médical, on pourrait essayer de limiter la fraude en sécurisant un certain nombre de documents. Je pense notamment aux ordonnances : il ne serait pas difficile que le médecin qui prescrit des médicaments très coûteux adresse directement au pharmacien habituel de l’assuré l’ordonnance numérisée, ce qui éviterait vols, falsification et présentation de fausses ordonnances. La responsabilité des pharmaciens pourrait aussi être davantage engagée, leur ordre professionnel leur rappelant que, pour certains médicaments très spécifiques, ils ne doivent pas se contenter d’une copie d’attestation de droits mais exiger la carte Vitale. Il faut qu’ils se montrent plus vigilants car certaines ordonnances sont très grossièrement falsifiées. Or cela alimente le trafic et cause aux organismes sociaux un préjudice non négligeable.

La carte Vitale pourrait aussi être plus sécurisée. Pourquoi ne pas utiliser un code, comme pour les cartes bancaires ?

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Dans le cas des ordonnances falsifiées, le pharmacien est certes peu regardant, mais elles sont scannées et télétransmises aux CPAM, qui ne me semblent pas plus regardantes. On additionne deux faiblesses.

M. Laurent Cossenet, chef de section à la BRDA. En tant qu’enquêteur qui voit tous ces dossiers passer, je crois que la prévention est essentielle, tout simplement afin d'éviter que ces dossiers nous arrivent.

En tant que policier, je pense par ailleurs qu’on peut améliorer les modalités des enquêtes, par exemple en interconnectant certains fichiers et en nous donnant accès à ceux des assurés de la CNAM. Cela nous permettrait d’aller beaucoup plus vite dans les recherches et de savoir si l’on a affaire à une usurpation d’identité ou s’il s’agit d’un véritable assuré, alors que nous sommes parfois obligés de faire le tri parmi une centaine d’assurés qui se sont fait délivrer des médicaments anticancéreux pour des centaines de milliers d’euros. Faire le tri signifie vérifier au cas par cas qui est le véritable assuré et s’il a été réellement traité pour cette pathologie ou non. Tout cela prend un temps incroyable. Bien évidemment, l’accès aux fichiers des assurés sociaux serait entouré de toutes les garanties possibles, comme c’est le cas pour les comptes bancaires : nous avons une habilitation, tout est tracé, bref, l’enquêteur ne fait pas n’importe quoi. Cela nous éviterait de travailler en parallèle avec la CPAM, chacun attendant les résultats de l’autre, et nous épargnerait la frustration de perdre tout ce temps.

M. le président Patrick Hetzel. Le frein à cet accès est-il de nature juridique, ou cela tient-il à la différence de culture entre les organismes ?

M. Laurent Cossenet Je ne saurais vous le dire. Nous demandons régulièrement, à notre hiérarchie des accès à ces fichiers. L’accès, obtenu récemment, aux fichiers des comptes bancaires est précieux aux enquêteurs financiers, quels que soient les trafics. Pendant longtemps, on nous a dit que cela relevait de Bercy et puis tout s’est débloqué subitement et les enquêtes progressent plus vite. Tout cela, encore une fois, se fait dans un cadre légal très strict : l'accès du policier est tracé, contrôlé.

M. le président Patrick Hetzel. Merci beaucoup pour vos réponses à nos questions.

16. Audition de M. Stéphane Ducatez, adjoint au directeur général-adjoint de Pôle emploi en charge du réseau, chargé des études et de la performance, et Mme Sophie Diatloff, adjointe au directeur général adjoint en charge du réseau, chargée de la prévention des fraudes (jeudi 18 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Madame, monsieur, nous serons heureux de vous entendre à propos des fraudes auxquelles Pôle Emploi est confronté, des publics concernés et des montants en jeu, mais aussi des dispositifs de détection et de sanction.

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Stéphane Ducatez et Mme Sophie Diatloff prêtent successivement serment.)

M. Stéphane Ducatez, adjoint au directeur général-adjoint de Pôle emploi en charge du réseau, chargé des études et de la performance. Pôle emploi exerce cinq grandes missions : en premier lieu l’inscription et l’accompagnement des demandeurs d’emploi ; ensuite la prospection pour le compte des entreprises, la mise en relation avec les demandeurs d’emploi, la collecte des offres d’emploi et l’accompagnement au recrutement pour celles qui le souhaitent ; l’indemnisation des demandeurs d’emploi, que nous effectuons pour le compte de l’Unédic et de l’État ; l’information sur le marché du travail ; enfin l’application de politiques publiques – par exemple le versement de l’aide à l’emploi franc aux entreprises qui embauchent des personnes relevant du dispositif des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Les fraudes que nous détectons concernent à 99,7 % les allocations chômage. Aussi centrerai-je mon propos sur ces dernières.

La lutte contre la fraude aux prestations est un sujet que nous prenons très au sérieux depuis des années, pour lequel nous investissons des moyens et avons défini une stratégie et une ligne directrice. En témoigne l’évolution du montant des fraudes et des préjudices détectés, qui est passé de 62 millions d’euros en 2011 à 212 millions en 2019. Dans ces montants, nous considérons à la fois le préjudice subi – les sommes indûment versées – et le préjudice évité, encore appelé fraude déjouée. Il est important de détecter la fraude le plus rapidement possible pour éviter qu’elle ne se poursuive au fil du temps.

Cette progression des montants détectés est le fruit d’une stratégie de lutte contre les fraudes articulée autour de cinq axes. Le premier est celui des moyens humains. Au sein de la direction générale, l’équipe de Mme Sophie Diatloff compte dix personnes. Rattachée à la direction du réseau, elle a en charge la définition des grandes orientations et de la stratégie, mais aussi l’animation de l’ensemble des personnes qui interviennent en matière de fraudes. Par ailleurs, Pôle emploi est organisé en réseau, constitué de directions régionales et d’agences au sein desquelles nous accueillons les demandeurs d’emploi. Dans les directions régionales, 120 auditeurs et 20 contrôleurs sont affectés à la lutte contre les fraudes. Cette organisation est également déclinée au sein des agences au travers de référents fraude chargés de sensibiliser leurs collègues et de faire le relais avec les directions régionales. Une dizaine de personnes consacrent également une partie de leur activité au croisement des données et aux algorithmes, tant à la direction générale qu’à la direction des systèmes d’information. Nous avons déjà beaucoup investi dans ce champ au cours des dernières années et nous continuons à le faire.

Le deuxième axe est celui des moyens de maîtrise qui nous permettent d’agir en amont des fraudes. Un dispositif permet d’effectuer des contrôles dans le système d’information, de croiser des données et de vérifier leur cohérence, notamment lors de l’inscription d’un demandeur d’emploi. Nous pratiquons aussi la dissociation des fonctions de validation et de paiement. Lorsqu’un paiement semble suspect, une procédure d’attente impose la validation d’une deuxième personne pour effectuer le paiement. Nous avons aussi un système de contrôle interne et d’audit qui permet d’inspecter régulièrement nos processus pour garantir leur sécurité et les améliorer. Enfin, nous menons une politique de réflexion permanente quant aux risques, dans le cadre d’échanges réguliers avec les directions régionales.

Le troisième axe est celui de nos partenariats et des échanges que nous entretenons avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude, la DNLF, avec les comités opérationnels départementaux anti-fraude, les CODAF, avec les organismes de protection sociale, avec les chambres consulaires, ou encore avec les services publics de l’emploi de l’étranger. Cette liste n’est pas exhaustive. Nous partageons des informations et assurons une veille. Nous échangeons au sujet de certains cas, mais aussi à propos des techniques et des solutions qui existent.

Le quatrième axe concerne l’intégration de données et la consultation de portails d’information lorsque nous voulons certifier en temps réel le NIR (numéro d'inscription au répertoire des personnes physiques) d’une personne, pour vérifier une identité lors d’une inscription, valider un titre de séjour grâce à l’AGDREF, l’application de gestion des ressortissants étrangers en France, ou encore vérifier le statut d’un mandataire social.

Le cinquième axe de notre stratégie est l’exploitation de la data et l’utilisation d’algorithmes. Lorsque nous repérons des cas à risque, nous transmettons des informations à notre réseau afin qu’il vérifie et analyse la situation.

Comme je vous l’indiquais, la principale fraude concerne l’allocation chômage. Celle-ci repose à la fois sur l’acquisition d’un droit à indemnisation, qui nécessite d’avoir perdu son travail de manière involontaire après une période de travail, et sur le respect de deux conditions, être domicilié en France et ne pas avoir repris d’activité. Il existe donc deux grands types de fraude : le premier concerne la constitution du droit – exercice d’emplois fictifs ou falsification de documents pour augmenter le salaire antérieurement perçu, donc l’allocation versée – et le second la situation du demandeur d’emploi – par exemple l’oubli de déclaration d’une situation qui ne donne plus droit à indemnisation.

La principale fraude, qui représente 62 % des montants détectés, est la non-déclaration d’activité durant l’indemnisation. Évidemment, nous distinguons ce qui relève de l’erreur ou de l’oubli et ce qui relève de la fraude, laquelle doit avoir un caractère répété et intentionnel. Le deuxième cas le plus fréquent est celui de la fraude au travail à l’étranger ou à la résidence à l’étranger, qui représente 9 % des montants détectés. Le troisième motif concerne davantage la constitution du droit, qu’il s’agisse de la production de faux documents – 8 % des montants – ou d’emplois fictifs, fraude qui représente 7 % des montants.

Dans ce contexte, le premier enjeu consiste à disposer d’informations de meilleure qualité et le plus rapidement possible, notamment quant aux périodes de travail effectuées. Grâce à la DSN, la déclaration sociale nominative, nous disposerons progressivement d’une information plus fraîche. Je n’entre pas davantage dans les détails, que nous préciserons dans nos réponses au questionnaire écrit en mentionnant que ces informations sont confidentielles. Nous disposons d’autres éléments, relatifs aux pensions d’invalidité ou aux arrêts maladie par exemple.

Il y a quelques années, nous avions évalué la fraude en comparant les données provenant des DADS, les déclarations annuelles de données sociales, dont nous ne disposions pas à Pôle emploi et qui retraçaient les périodes d’activité des personnes, avec celles de notre propre système d’information. Chaque écart avait donné lieu à une analyse et cette étude nous avait permis d’estimer le niveau de fraude annuel entre 180 et 230 millions. Les travaux en cours aboutissent à des ordres de grandeur comparables, ce qui est rassurant. La DSN et les informations que nous cherchons à obtenir de manière plus fraîche et plus régulière nous permettront de tarir complètement ou en très grosse partie les fraudes de cette nature.

Le deuxième enjeu consiste à obtenir davantage de données en dehors de nos processus de gestion. Pôle emploi n’a pas le droit de communication bancaire, qui nous serait pourtant utile dans nos investigations. Nous ne pouvons pas non plus utiliser pleinement les adresses IP, alors que cela nous permettrait d’améliorer notre système de lutte contre la fraude. Le deuxième type de fraude est la non-déclaration de la résidence ou du travail à l’étranger. Or, le plus souvent, cette fraude se produit dans les zones transfrontalières. Plus nous obtiendrons d’informations de la part des pays étrangers, dans le cadre de conventions et de partenariats, plus nous serons efficaces dans la lutte contre cette fraude.

Le troisième enjeu est la poursuite du développement de l’exploitation de la data et des algorithmes. Du fait du développement de la DSN, nous aurons affaire à des fraudes de plus en plus sophistiquées, que les croisements de données simples ne permettront plus de repérer. Aussi devons-nous créer des algorithmes de plus en plus puissants, qui se fondent davantage sur le comportement des personnes. La fraude n’est pas liée à des caractéristiques individuelles, mais à des comportements – la soudaine présentation d’une attestation de période de travail par un demandeur d’emploi arrivant en fin de droits, par exemple. Nous testons des outils pour lesquels nous devons trouver un bon équilibre. En effet, pour qu’un algorithme soit efficace au plan opérationnel, il doit être très performant.

Enfin, dans un environnement très mouvant et de plus en plus dématérialisé, l’enjeu de la veille est très important. Le développement des nouvelles technologies fait apparaître de nouveaux comportements et de nouveaux risques de fraude. L’objectif est d’être en avance de phase plutôt que de courir derrière les techniques. Aussi entendons-nous investir dans ce domaine.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Cette commission a pour objet l’ensemble de la fraude sociale, donc la fraude aux prestations comme celle aux cotisations. Il ne s’agit pas de cibler une supposée « fraude du pauvre ». Je vous remercie pour la précision des chiffres que vous avez cités, car nous essayons d’objectiver ce que cette fraude représente comparativement à l’ensemble des prestations versées annuellement. Ce faisant, nous tentons aussi de mettre fin aux polémiques qui naissent de l’annonce d’un taux hypothétique de la fraude sociale en France, d’autant que celle-ci diffère nécessairement d’un organisme à l’autre compte tenu de la nature des prestations et des publics concernés.

Vous avez démontré que la forte augmentation du montant de la fraude détectée et des préjudices évités entre 2011 et 2019 provenait de l’intensification de vos méthodes, de vos instruments et des ressources humaines consacrées à la lutte contre la fraude, la meilleure connaissance des risques permettant une meilleure prévention. Une autre lecture pourrait consister à considérer qu’il y a aussi eu une augmentation générale du niveau de fraude aux prestations sociales. Qu’en pensez-vous ?

Par ailleurs, la production de faux documents est l’une des clés d’entrée du phénomène de fraude en général. Au sein de la fraude documentaire, savez-vous détecter la fraude organisée, ou ciblez-vous uniquement la fraude individuelle ?

M. Stéphane Ducatez. J’ai le sentiment que nous avons surtout amélioré la détection des situations de fraude. Alors que nous étions dans un système déclaratif, avoir fait évoluer les informations dont dispose Pôle Emploi a permis à la fois de diminuer le nombre de cas de fraude et d’en détecter davantage. Les périodes de travail non déclarées sont proportionnellement moins nombreuses au regard du montant global des prestations versées, grâce à de meilleurs contrôles a posteriori et à une meilleure détection.

S’agissant des fraudes en réseau, nous constatons quelques cas mais ils restent minoritaires. Les derniers chiffres font état de 17 500 cas fraudes repérés, pour 18 400 demandeurs d’emploi. Cela signifie que certaines fraudes impliquent plusieurs personnes, mais elles ne constituent pas la majorité des cas.

Mme Sophie Diatloff, adjointe au directeur général adjoint de Pôle emploi en charge du réseau, chargée de la prévention des fraudes. La fraude en réseau n’est ni une donnée d’entrée ni une donnée de traitement. Nous la constatons lorsqu’elle se produit. J’ai d’ailleurs trouvé, dans les comptes rendus des auditions précédentes, des informations que nous n’avons pas automatiquement dans nos statistiques. En cas de fraude en réseau, plusieurs demandeurs d’emploi sont concernés par une même affaire. En général, il ne s’agit pas de grosses affaires qui mêleraient des escroqueries multiples – usurpation d’identité, captation de données, escroquerie financière – ou des fraudes aux autres opérateurs.

En 2019, nous avons comptabilisé environ 170 affaires dites groupées, pour un total de 17 000 dossiers. Ces affaires ne sont pas traitées dans le réseau, mais par les auditeurs nationaux de mon équipe.

Plus le réseau est animé, plus il est volontaire, déterminé et impliqué dans la détection. Dans chacune des 900 agences Pôle emploi, au moins une personne est notre relais. Il s’agit des référents fraude. Lorsque ces relais sont animés, lorsqu’ils bénéficient d’une formation et d’une sensibilisation, le circuit de remontée d’informations vers les services régionaux de prévention des fraudes fonctionne. Il n’y a donc pas plus de fraude, mais nous nous améliorons dans sa détection. Notre système de détection automatique se déploie progressivement, et les chiffres que nous afficherons vraisemblablement en 2020 s’expliqueront par ces automatismes.

M. le président Patrick Hetzel. Manifestement, les organismes que nous auditionnons ne parviennent pas à atteindre les mêmes résultats que Pôle emploi en matière de détection des fraudes. Comment vous y prenez-vous ?

M. Stéphane Ducatez. La culture de Pôle emploi a évolué dès lors que l’on a davantage impliqué les conseillers dans les processus de lutte contre les fraudes, en faisant de la pédagogie, en formant, mais aussi en menant une politique toujours équilibrée et bienveillante. En effet, il importe de savoir reconnaître l’erreur par rapport à la fraude. Cette distinction est très importante pour les conseillers. La pédagogie permet de progresser.

En outre, depuis 2012, nous avons accès aux déclarations préalables à l’embauche, les DPAE, qui nous permettent de disposer d’un faisceau d’indices. Nous les avons d’abord exploitées pour repérer des situations atypiques, puis nous les avons intégrées dans notre système d’information et mises à disposition des conseillers, pour faciliter leur compréhension du contexte et de la situation des demandeurs d’emploi.

Nous avons également conduit un important travail de formation, de professionnalisation et de sensibilisation. Cette dynamique de fond produit des résultats sur plusieurs années.

Mme Sophie Diatloff. J’ajoute un quatrième élément : la production de chiffres, la présentation de résultats et leur explication. Parler du chiffre de la fraude en montrant les volumes traités, les typologies de fraudes et la répartition par région est récent. Le tableau de bord mensuel de la fraude permet à chacun de visualiser le fruit de ses travaux et de valoriser son activité, donc d’instaurer un cercle vertueux. En outre, nos dix-sept directeurs régionaux sont désormais informés de la fraude tous les mois et non plus une fois par an.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Ces tableaux de bord sont des instruments de pilotage très intéressants.

Je reviens à la fraude en réseau, bien que sa part soit assez faible dans votre organisme. Quel est le préjudice financier ?

Par ailleurs, existe-t-il une géographie de la fraude à Pôle emploi ?

M. Stéphane Ducatez. Nous n’avons jamais étudié la géographie de la fraude dans le détail. Toutefois, les éléments macro dont nous disposons montrent un taux de fraude plus élevé dans les grosses régions et les grosses agglomérations. Il peut aussi exister des systèmes de fraude spécifiques dans les zones transfrontalières. Cela étant, si nous n’avons pas le sentiment qu’il existe une géographie de la fraude, l’une des pistes de nos travaux relatifs au traitement de la data et aux algorithmes concerne la meilleure prise en compte de la dimension locale dans la détection des cas suspects.

Mme Sophie Diatloff. Le préjudice financier des 176 affaires groupées s’établit à 11 millions d’euros, dont 7,4 millions concernent de faux documents, en l’occurrence de fausses attestations employeur fournies par les réseaux.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Il existe donc un lien entre la fraude organisée et la fraude documentaire, ce qui n’est pas surprenant. Savez-vous si ces réseaux opèrent en même temps au préjudice d’autres organismes, ou n’avez-vous aucune visibilité en la matière ?

Mme Sophie Diatloff. Je ne peux pas vous répondre, car cette statistique n’existe pas. Je pense que nous pourrions l’obtenir par une requête, mais je n’en dispose pas parce qu’elle n’est pas tracée.

Par ailleurs, les DPAE représentent 20 % du capital total pour l’année 2019.

M. le président Patrick Hetzel. Quelle est la nature de vos liens avec Tracfin ? Quelle suite avez-vous donnée aux 17 signalements que vous avez reçus de cet organisme en 2019 ? Quels sont les montants financiers en jeu ?

M. Stéphane Ducatez. Nos échanges avec Tracfin sont principalement unilatéraux. Tous les signalements que nous avons reçus ont été pris en considération. Cinq d’entre eux ont été traités. Ils représentent un montant de 300 000 euros. Les autres dossiers sont en cours d’investigation. Le montant du préjudice est estimé à 373 000 euros. Les signalements transmis par Tracfin représentent donc un montant total potentiel de 673 000 euros

Mme Sophie Diatloff. La directrice de Tracfin, que vous avez auditionnée, a évoqué 17 notes d’information complétées par des signalements. Ainsi, en 2019, nous avons reçu 41 signalements, dont 17 notes d’information nous alertant sur une éventuelle fraude à Pôle Emploi. Dans certains cas, Tracfin nous demande de l’information que nous sommes dans l’obligation de lui fournir et dont nous ne pouvons pas nous servir puisqu’elle ne concerne pas nécessairement une fraude à l’encontre de Pôle emploi.

Les 17 notes d’information en question ont été traitées chez nous et ont donné lieu à de véritables affaires. En outre, nous pouvons confirmer le montant de 38 000 euros par dossier annoncé par la directrice de Tracfin.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous remercie. Nous serons peut-être amenés à revenir vers vous pour obtenir des précisions sur tel ou tel point.

17. Audition de M. Vincent Mazauric, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de M. Matthieu Arzel, responsable du département de lutte contre la fraude, de Mme Agnès Basso-Fattori, directrice du réseau, et de Mme Patricia Chantin, directrice de cabinet adjointe, responsable des relations parlementaires (mardi 23 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous accueillons les représentants de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) : M. Vincent Mazauric, son directeur général, M. Mathieu Arzel, responsable du département de lutte contre la fraude, Mme Agnès Basso-Fattori, directrice du réseau des caisses d’allocations familiales (CAF), et Mme Patricia Chantin, directrice de cabinet adjointe, responsable des relations parlementaires.

Après avoir auditionné ce mois-ci la Caisse nationale d’assurances vieillesse (CNAV) et la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), nous serons heureux de vous entendre, à votre tour, sur l'ensemble des sujets de fraude auxquels la CNAF est confrontée, la typologie des fraudes selon les prestations versées, les publics concernés, les montants en jeu et les dispositifs de détection et de sanction que vous mettez en œuvre, tant au niveau central qu’au niveau du réseau des caisses.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc tous les quatre à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Mazauric, M. Arzel, Mme Basso-Fattori et Mme Chantin prêtent successivement serment.)

M. Vincent Mazauric, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). La lutte contre la fraude est pour nous une action importante, structurée, qui doit être cohérente avec un ensemble. Elle a ses réussites. Je soulignerai également quelques perspectives de progrès.

C’est un fait indéniable : de la fraude existe. Il ne faut pas la surestimer ni conclure que le système de prestations sociales dont la branche famille de la sécurité sociale a la charge est avant tout un champ d’abus, mais il faut la prouver.

Depuis dix ans, à l’invitation de notre certificateur, la Cour des comptes, la CNAF procède chaque année à une enquête suivant une méthode rigoureuse, notamment dans le but d’estimer le risque de fraude. Selon le dernier résultat disponible, pour l'ensemble des prestations payées par la branche, soit environ 90 milliards d’euros, la fraude est estimée entre 1,9 et 2,6 milliards d’euros. Ce montant augmente par rapport à l’enquête relative à 2018, notamment du fait de l’augmentation des montants payés au titre de la prime d’activité, à la suite de la décision prise par les pouvoirs publics fin 2018, et aussi du fait de l’affinement des méthodes d’enquête.

Disposer d’un tel chiffre est hardi, car il faut mesurer et accepter l’écart entre une estimation statistique et une action. On ne retrouvera jamais par l’action ce que donne l’estimation. Mais cela justifie la mobilisation de nos efforts pour rechercher en permanence l’équilibre entre la plus grande justice et la plus grande efficacité.

Pour l’année 2019, les résultats de la lutte contre la fraude relative aux prestations sociales délivrées par la branche révèlent environ 49 000 fraudes caractérisées à l’issue d’opérations de contrôle, en augmentation de près de 9 % par rapport à 2018, soit : 22 400 dossiers relatifs au RSA (revenu de solidarité active) ; 9 250 dossiers relatifs à la prime d’activité ; 9 000 dossiers relatifs aux allocations logement ; environ 2 000 dossiers relatifs à l’allocation de soutien familial.

De manière assez constante, les types de fraudes représentent trois situations principales : 69 % d’omissions intentionnelles ; 18 % de fraudes dites à l’isolement – selon la législation sociale, il est délicat de faire la preuve d’un état d’union ou de séparation d’un couple – ; 13 % d’emplois de faux, voire d’escroqueries.

Selon les résultats financiers de l’action de contrôle, 323,7 millions d'euros ont été identifiés comme correspondant à des montants fraudés pour 2019, contre 304,6 millions d'euros en 2018. C’est supérieur à l’objectif de 310 millions d'euros porté par la convention d’objectifs et de gestion (COG) de la branche famille pour 2019. Le préjudice moyen par dossier est légèrement supérieur à 6 500 euros, ce qui est un indicateur de ciblage. Ce montant de 323,7 millions d'euros doit être rapporté à la somme totale des indus identifiés chaque année par les CAF, légèrement inférieure à 900 millions d'euros.

L’activité de contrôle est bien sûr légitime et elle est importante en termes d’égalité devant la loi. Nous la concevons et essayons de l’organiser de façon cohérente dans un ensemble centré sur l’allocataire et la manière de délivrer les prestations. Nous ne nous excusons pas de faire du contrôle, car il s’agit de protéger à la fois les deniers publics et les allocataires qui, dans leur immense majorité, ne fraudent pas.

L’exercice effectif et public de la lutte contre la fraude en matière sociale est aussi un outil de cohésion sociale. Nous devons assurer à chacun son juste droit, voire le juste droit de l’autre. Le contrôle est en cohérence avec la délivrance des prestations sociales, dont l’objectif est avant tout de donner accès aux droits. Tout indu n’est pas frauduleux. D’ailleurs, chaque année, nous exerçons 33,4 millions d’opérations de contrôle (recoupements, contrôles approfondis, contrôles sur place ou sur pièces) qui aboutissent à la détection de 1,2 milliard d’euros d’anomalie, dont 300 millions d'euros sont des restitutions aux allocataires. Notre action de contrôle repose sur cet équilibre : nous reprenons et nous rendons de façon juste.

Le système des prestations sociales français est couvrant, et donc, complexe. Des obligations fréquentes pèsent sur les allocataires, telles que des déclarations trimestrielles de ressources. Il y a là un risque d’erreur, d’étourderie, voire de fraude et il faut surveiller la disparité entre le poids de ces obligations et l’aisance qu’ont nos concitoyens à s’en acquitter. On n’emploie pas un avocat pour demander une prestation sociale !

Dans une logique de simplicité et pour nous concentrer sur l’essentiel, notre premier travail est de prévenir, de faciliter et d’avertir.

Prévenir, c’est entretenir une relation disponible et efficace avec les allocataires qui en ont besoin, y compris en les sollicitant s’ils ne demandent rien.

Faciliter, c’est par exemple rendre plus pédagogiques d’anciennes procédures « papier » et les accompagner par des dispositifs d’accueil.

Avertir avec pédagogie est une démarche récente qui nous importe beaucoup. Toute suspicion n’aboutit pas à une qualification de fraude. Pour autant, elle ne reste pas sans suite. Depuis plusieurs années, et plus encore en 2019, nous demandons aux CAF, en cas de doute non qualifié de fraude, d’envoyer une lettre d’avertissement à l’allocataire pour le mettre en garde. Quelque 71 000 lettres ont été envoyées à ce titre l’année dernière. A posteriori, il est intéressant de constater que le taux de renouvellement de l’incident ou du comportement au bord de la fraude est quatre fois moindre chez les personnes auxquelles nous avons adressé cette lettre.

Cela nous permet de nous organiser et de concentrer nos forces sur l’essentiel. Nous comptons au total, dans les 101 CAF, un peu moins de 700 contrôleurs formés, spécialisés et assermentés. Nous disposons d’un plan pluriannuel de prévention et de lutte contre la fraude qui couvre la période 2019-2022, c'est-à-dire jusqu’à la fin de la COG. Mme Agnès Basso-Fattori en est la directrice générale déléguée et M. Matthieu Arzel dirige une équipe d’une dizaine de personnes à la CNAF.

Au-delà des organismes nationaux ou territoriaux de la branche, les comités opérationnels départementaux anti-fraude (CODAF) ont une très grande importance. Toutes nos CAF y participent. Ils sont pour nous une nécessité et présentent un immense intérêt, car les circonstances des fraudes les plus graves, dites « organisées », ne peuvent être aperçues à temps et traitées sérieusement que par notre participation à de telles instances.

Enfin, permettez-moi de présenter à votre commission quelques axes de progrès accomplis ou à accomplir.

Le premier axe est le datamining, ou fouille de données, que nous pratiquons depuis 2012. Cette pratique, qui a pris de la place dans nos méthodes au cours des dernières années, fait la preuve d’une efficacité croissante. Le taux d’impact, c'est-à-dire le résultat financier d’une opération déclenchée à partir de cette méthode, se situait à 66 % en 2014 ; il est de 97 % en 2019. L’impact de la procédure, qui se déroule dans le respect des droits de l’allocataire, n’est pas systématique, mais il est tout de même assez significatif. C’est devenu la principale source de détection des dossiers destinés au contrôle.

Cette méthode continuera à fonctionner si elle respecte le même équilibre et le même raisonnement, avec les mêmes équipes. Notre CAF de Bordeaux, notamment, qui est très férue en la matière, utilise la fouille de données aussi bien pour la lutte contre la fraude ou la détection d’anomalies que pour l’accès aux droits. Je tiens beaucoup à l’entretien de ces deux faces de notre mission.

Par exemple, à l’aide de recoupements de ce genre, nous avons procédé à des contrôles de situation où, plusieurs fois de suite, une déclaration trimestrielle de ressources nous avait été adressée à partir d’une adresse IP située hors de France. En 2019, 9 000 contrôles conduits à ce titre ont permis le rappel de 55 millions d'euros d’indus, dont un peu plus de 50 % correspondaient à des situations qualifiées de frauduleuses. Selon moi, la technique de traitement de données, qui en est à ses débuts, est une clé d’entrée indispensable sans laquelle nous n’eussions pas pu aller plus loin.

Le deuxième axe de progrès à accomplir est de nature juridique. À l’évidence, nous ne recourons pas assez largement au principe du contradictoire. Alors que nous le pratiquons depuis longtemps pour les contrôles sur place, nous l’étendrons cette année, de manière systématique, à toutes les situations de contrôle sur pièces conduisant à une qualification de fraude. C’est indispensable pour des raisons de principe juridique évidentes, mais aussi pour pouvoir mener en amont un dialogue avec l’allocataire qui le souhaite, sans attendre un éventuel recours. Sans rendre nos processus plus compliqués, nous devons mettre plus largement en pratique des principes juridiques aussi évidents que celui-ci.

Après cette période de confinement durant laquelle les contrôles sur place ont dû être interrompus, le troisième axe consiste à réfléchir aux modalités de ces contrôles. Bien que le droit nous le permette, devons-nous continuer à nous rendre de manière aussi systématique au domicile des allocataires ? Existe-t-il d’autres moyens d’apprécier et de contrôler leur situation ? Tous les contrôles administratifs ne disposent pas de telles voies de droit.

Pour savoir si des personnes cohabitent ou ne cohabitent pas, font foyer ou non, les anciens du métier évoquent volontiers la méthode dite « des brosses à dents » : qu’il y en ait une, ou deux, ou davantage dans la salle de bains peut servir d’indice ; pour autant, ce n’est pas forcément la méthode optimale pour de tels enjeux.

Enfin, nous avons amorcé à la fin de l’année dernière notre dernier axe de réflexion, qui vise à mieux structurer la lutte contre la fraude organisée. Je ne veux pas en exagérer la fréquence, mais il existe indéniablement des phénomènes organisés où quelqu'un feint une activité, y met fin aussitôt et demande le RSA, voire change de département ensuite. Il s’agit en général de pratiques transdépartementales, alors qu’une CAF a par définition une mission départementale – d’où l’importance des CODAF.

Par ailleurs, certaines fraudes présentent un degré de gravité qui va au-delà de l’atteinte portée aux deniers publics sociaux de la sécurité sociale, de l’État ou du département : c’est à la société qu’elles portent atteinte. Je pense en particulier aux fraudes qui combinent de l’habitat indigne, des aides au logement et des marchands de sommeil. Le calcul économique et financier n’est pas bien difficile : on achète bon marché des biens immobiliers en mauvais état en faisant un plan de financement reposant sur les aides au logement perçues par les locataires de ces biens, pour les revendre ensuite et en racheter davantage, sans se préoccuper des conditions de l’habitat. Dans ce cas, le dommage social est plus vaste que le dommage aux deniers.

Citons aussi le cas des pensions dites « marron » à La Réunion, qui sont des établissements ou pensions de famille pour personnes âgées ou invalides sans cadre juridique particulier et dont les conditions sanitaires ne sont pas bonnes. Le modèle économique de ces institutions repose pour une part sur des prestations d’aide au logement ou d’allocation adulte handicapé (AAH) que percevront leurs pensionnaires, sans que ces derniers en soient toujours conscients. Face à cela, il est important que les différentes composantes de la loi s’unissent.

Ayant à l’esprit ces risques qui dépassent les limites départementales, nous préparons quatre ou cinq équipes d’une dizaine de personnes réparties sur le territoire, composées de professionnels motivés, volontaires, bien formés et bien outillés, ayant une compétence au mimimun interdépartementale, voire interrégionale. Je ne donnerai pas d’objectif à ces équipes, sinon celui d’attaquer le plus difficile avec énergie et précision. Je compte beaucoup sur l’exemplarité, qui est un point essentiel en matière de contrôle et de lutte contre les fraudes. La publication d’une condamnation ou le point annuel fait par un directeur de CAF sur les actions de sa caisse en la matière sont en général assez suivis par la presse locale. Cela doit être su parce que cela compte.

M. le président Patrick Hetzel. S’agissant de la fraude en bande organisée, disposez-vous de données chiffrées ? Pouvez-vous nous donner quelques exemples marquants de fraudes que vous avez récemment détectées ?

Par ailleurs, votre expérience professionnelle antérieure à Bercy vous amène-t-elle à utiliser les nouvelles technologies en combinant notamment le datamining et le croisement systématique de fichiers, en vue d’être le plus efficace possible dans vos contrôles ?

Enfin, lors de sa récente audition par notre commission, le Défenseur des droits nous a indiqué qu’il pouvait y avoir des biais liés aux algorithmes, et que de tels biais étaient susceptibles d’exister dans votre organisme. Qu’est-ce qui se pratique aujourd'hui et comment pouvons-nous améliorer les procédures ?

M. Vincent Mazauric. Nous ne disposons pas de chiffres sur la fraude en bande organisée, même si nous pouvons décrire des exemples de ces fraudes.

Au vu de mes fonctions antérieures, la branche famille de la sécurité sociale n’a pas à rougir de son adresse, de ses procédures et de ses méthodes en matière de traitement de données. La fouille de données, qui sert aussi bien à l’accès aux droits qu’à la recherche d’anomalies, voire de fraudes, est plus outillée dans la branche famille et dans les CAF que dans le domaine des finances publiques. Ce n’est pas exactement du datamining, mais de l’emploi de données. La majorité de nos 30 millions d’opérations de contrôle provient de recoupements, en particulier avec Pôle emploi. L’autre source principale n’est autre que les réponses des allocataires à nos demandes régulières de justifications.

L’axe à privilégier, à la fois pour l’accès aux droits et pour la lutte contre la fraude, est de parvenir à savoir ce que nous ne savons pas. Le fait de travailler sur les allocataires existants ne nous fait pas découvrir d’autres allocataires, mais d’autres droits pour les personnes que nous connaissons. De la même manière, c’est le partage de données qui nous fait progresser. Dans le cas de l’habitat indigne, des services publics extrêmement compétents et dévoués s’en occupent, mais en insuffisante liaison. Si nous voulons avoir une réponse plus sérieuse, plus dissuasive et plus efficace socialement en matière de lutte contre l’habitat indigne, nous devons changer de dimension.

Le Défenseur des droits a raison de redouter un biais dans les algorithmes, car il en existe toujours. Je ne peux pas répondre de manière précise quant aux biais qu’il aurait vus dans nos traitements de données, mais il correspond régulièrement avec moi et je lui rends compte des actions entreprises à la suite de ses remarques ou saisines. En outre, il sait que chacune de nos caisses a aussi une fonction de médiation particulièrement active et produit chaque année un rapport que je juge indépendant. C’est un contre-pouvoir très important pour nous.

La meilleure manière de se protéger d’un biais dans les algorithmes, c’est d'abord de les revisiter souvent pour qu’ils restent efficaces, c’est également de les déclarer à la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et c’est surtout de ne jamais confier une action de bout en bout à une machine, hormis le calcul d’une prestation. Un contrôleur intervient toujours après un algorithme, ce qui, me semble-t-il, représente la protection la plus sûre.

M. Matthieu Arzel, responsable du département de lutte contre la fraude. S’agissant du phénomène de fraude en bande organisée, deux exemples illustrent les méthodes sophistiquées utilisées par les fraudeurs, d’une part, et, d’autre part, notre collaboration avec différents organismes sociaux, notamment au sein des CODAF.

Dans le premier exemple, un cas de fraude repéré par la CAF de Strasbourg a été signalé par le CODAF. Il représente dix-neuf dossiers. Sous couvert de plusieurs sociétés régulièrement déclarées, un réseau organisé permettait de procurer à des ressortissants de l’Union européenne un emploi fictif et un kit documentaire composé de fiches de salaires et d’attestations de présence au travail, pour faire valoir leurs droits à la préfecture. Ces personnes bénéficiaient ainsi d’un titre de séjour et pouvaient ensuite s’affilier auprès des organismes sociaux (CAF, CPAM, Pôle emploi) et ouvrir des droits aux prestations sociales.

Le second exemple concerne la CAF de Bordeaux et le réseau des « porteurs d’affaires », soit environ cinquante dossiers d’allocataires. Ces porteurs d’affaires fournissaient des attestations fictives de logement et d’hébergement à des bénéficiaires qui se déclaraient autoentrepreneurs, ce qui leur permettait de bénéficier de prestations familiales et maladie.

Pour ces deux cas de fraude, une plainte a été déposée et une instruction est en cours.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Notre commission d’enquête s’intéresse à la lutte contre la fraude à la fois aux prestations et aux cotisations. Il ne s’agit pas de viser la « fraude des pauvres », mais de faire la lumière sur une réalité qui est indéniable. Comme vous l’avez dit, la lutte contre la fraude est une obligation pour garantir l’égalité des droits entre nos concitoyens. Vous n’avez pas à vous excuser de cette lutte, tout comme notre commission d’enquête n’a pas à s’excuser de vouloir faire la lumière sur cette fraude, sur sa réalité et sur ses évolutions. Il nous revient de pointer les faiblesses qui peuvent exister dans les dispositifs de lutte ainsi que les améliorations possibles pour mettre fin à certains fantasmes, polémiques ou discours qui peuvent nourrir des objectifs politiques qui ne sont pas les nôtres.

Tout d'abord, nous observons que la fraude organisée ressort assez précisément parmi les enjeux de la fraude sociale. La Cour des comptes a pointé un retard sur ce sujet au sein de la CNAF. Parmi les chiffres que vous avez évoqués, j’en ai noté deux : 18 % de fraude à l’isolement et 13 % de situations de faux, voire d’escroqueries, ce qui tend à nous ramener à la fraude en bande organisée. J’ai aussi noté les exemples de fraude organisée que vous avez cités.

Même si vous n’en êtes qu’au début d’une réflexion stratégique, qu’envisagez-vous pour mieux appréhender les conséquences de la fraude documentaire ? Lors de son audition, la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) a mis en exergue la tendance à passer d’une fraude au faux à une fraude au vrai document utilisé de manière frauduleuse. En d’autres termes, l’achat d’un passeport sur le darknet permet l’utilisation frauduleuse d’une identité, qui donne droit à de vrais papiers et à de vrais droits à prestations. Est-ce un sujet d’ores et déjà identifié dans votre caisse ?

S’agissant des collaborations avec d’autres administrations ou caisses dans cette lutte, quelles en sont les perspectives en matière de fraude en bande organisée ?

Enfin, vous avez mentionné une possible évolution de doctrine pour les contrôles sur place : peut-être le syndrome de la brosse à dents et du rasoir a-t-il vécu. De mon point de vue, ces contrôles peuvent avoir un effet dissuasif sur la fraude ou sur sa récidive. Ils peuvent aussi décrire par faisceau d’indices la réalité d’une situation isolée. En cas d’évolution de doctrine, comment vos contrôleurs pourraient-ils établir, par exemple, une situation de faux isolement ? J’ajoute que cela peut aussi constituer un lien vers de la fraude organisée.

M. Vincent Mazauric. Le risque de fraude documentaire ne nous échappe pas. Plus la CAF chargée de vérifier les conditions de délivrance d’une prestation et de la délivrer est en aval par rapport au fait générateur de fraude, plus il nous est difficile d’être réactifs. En revanche, des systèmes parfaitement établis existent pour vérifier l’exactitude, la validité et les termes d’un titre de séjour, par exemple. Voilà un domaine où nous devons être précis, pour écarter les fantasmes, et rigoureux dans l’application pleine et entière du droit, y compris pour l’accès aux droits.

S’agissant des perspectives de collaboration, à l’échelle départementale, le CODAF me paraît être la bonne institution opérationnelle, au-delà de la bonne relation collégiale qu’il est impératif d’entretenir avec son collègue de l’assurance maladie. Cela étant, nos moyens opérationnels étant sur le terrain, la difficulté réside dans le manque d’échanges opérationnels au niveau national. Nous avons une très bonne collaboration avec la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), mais son rôle est moins opérationnel et plutôt dans la synthèse de résultats, dans l’identification de zones grises et dans la liaison. Lorsque nous aurons mis en place les premières équipes que je décrivais et qui imposeront une part d’animation opérationnelle nationale, je compte beaucoup sur l’établissement de liens nationaux plus opérationnels et sur le gain correspondant.

S’agissant des contrôles sur place, j’interroge leurs modalités et leur nécessité dans tous les cas. Au lieu de nous rendre chez une personne pour dialoguer avec elle, nous pouvons lui proposer un rendez-vous à la CAF. À l’inverse, si le risque et la présomption vont jusqu’à la fictivité complète – absence de logement malgré l’aide au logement, adresse fictive, fausses surfaces –, le bon sens commande de pouvoir aller sur place.

Mme Agnès Basso-Fattori, directrice du réseau des CAF. S’agissant de la fraude documentaire, plusieurs dispositifs et échanges automatisés nous permettent de contrôler directement à la source, auprès de nos partenaires, la validité de certains documents. Grâce à des outils fonctionnant en lien avec les préfectures, nous pouvons opérer de façon la plus automatisée possible pour ce qui est des titres de séjour. En revanche, le sujet sera probablement plus compliqué pour nous s’il s’agit d’une fraude à l’identité très en amont.

Concernant la collaboration avec d’autres organismes ou caisses, nos modèles reposent de plus en plus à la fois sur l’exploitation et la fouille de nos données et sur des échanges de données organisés et structurés. Des croisements de données nous permettent aussi de repérer des incohérences entre des données fournies à un organisme de sécurité sociale d’une part et à nous d’autre part. De telles incohérences peuvent provenir de simples erreurs, mais elles permettent aussi de détecter des fraudes, voire des fraudes organisées. Or, nous observons que les fraudes organisées sont assez difficiles à repérer seules. En revanche, la mobilisation des organismes partenaires est extrêmement importante pour remonter le fil d’une fraude organisée.

Ces échanges peuvent vraiment se développer à l’avenir et nous travaillons sur ce sujet dans le cadre de la prochaine mise en œuvre des équipes dédiées à la lutte contre la fraude organisée mentionnée par M. Vincent Mazauric. Au-delà des outils, nous devons développer des méthodes partagées avec les autres branches pour mobiliser pleinement non seulement les échanges de données, mais aussi la connaissance de leurs professionnels. Par exemple, il serait profitable d’organiser des échanges de pratiques entre nos professionnels et les inspecteurs de l’URSSAF qui luttent contre le travail dissimulé et qui ont une expérience, un acquis et une méthode.

Enfin, concernant le contrôle sur place, nous prenons acte de l’évolution de la nature des fraudes. À côté des fraudes de nature traditionnelle, nous commençons à constater des fraudes sous des formes plus sophistiquées. Pour être efficaces, nous devons nous adapter et disposer dans nos méthodologies, dans la formation de nos professionnels et dans le pilotage des opérations de contrôle d’une batterie de méthodes différentes pour mieux répondre à ces différents constats. Une méthode ne va pas forcément se substituer définitivement et complètement à une autre. En revanche, nous devons construire un pilotage des opérations pour trouver le bon point d’équilibre et faire face de façon adaptée et avec une méthodologie appropriée à chaque typologie de fraude constatée.

M. le président Patrick Hetzel. Le gouvernement britannique publie annuellement l’analyse détaillée de la fraude et des erreurs prestation par prestation. Ce n’est pas le cas en France. Ne pourrait-on envisager que les travaux auxquels vous faites référence puissent être systématiquement rendus publics et donnent lieu à un débat au Parlement ?

M. Vincent Mazauric. Sans doute. Chaque année, je fais un point de presse sur les résultats de la lutte contre la fraude et sur ceux de l’accès aux droits. Sans doute ne sont-ils pas aussi documentés que les résultats publiés par les services publics britanniques. Je ne verrais aucun inconvénient à des publications plus fines et se prêtant mieux à l’examen, à l’interrogation et au débat au Parlement, au-delà des documents déjà produits par la Cour des comptes. En termes de méthodologie, pour avoir une image à la fois cohérente et globale, je suggérerais de placer de telles publications sous l’égide de la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) plutôt que de les confier à chaque organisme.

M. le président Patrick Hetzel. La DNLF a sans doute l’avantage de permettre une très bonne coordination. Néanmoins, les moyens dont elle dispose actuellement laissent à penser qu’elle a des difficultés à faire ce travail. C’est notre rôle de parlementaires de réfléchir à la manière d’agir pour être plus efficace.

M. Michel Zumkeller. Pour environ 12 millions d’allocataires, la CNAF a constaté 49 000 fraudes l’année dernière, soit un taux de 0,4 %. Nous pouvons donc estimer que toutes les fraudes ne sont pas découvertes, malgré le travail que vous réalisez. Avez-vous des comparaisons de ce taux de fraude dans les pays voisins ?

Par ailleurs, sur 49 000 fraudes, vous avez récupéré 322 millions d'euros, ce qui représente une somme très importante, avec 700 contrôleurs, soit 461 000 euros par contrôleur. Bref, embauchons des contrôleurs ! Mais ne pensez-vous pas que ce taux de 0,4 % représente seulement une partie de la fraude ? En triplant les moyens, ne pourrait-on pas atteindre 1 milliard d’euros ?

M. Vincent Mazauric. Cette démultiplication fonctionne dans les tables, mais pas toujours dans la réalité ! J’ai eu la même discussion avec ma tutelle et je partage cette conviction. Dans le projet de créer des équipes spécialisées, je ne m’inquiète pas de trouver la ressource et je m’y consacrerai sans hésiter.

Il y a deux vérités complémentaires dans le ratio que vous avez calculé. Ces 0,4 ou 0,5 % sont une vérité. Heureusement et logiquement, sur les 13 millions de bénéficiaires de prestations sociales, qui représentent 30 millions de personnes couvertes, les fraudeurs sont très minoritaires. Symétriquement, je ne vous dirai pas que nous avons fait le tour du sujet avec ces chiffres !

Je commençais d’ailleurs mon propos en disant que nous avons depuis un certain temps choisi de livrer une évaluation du risque de fraude selon une méthode établie et sérieuse. Le chiffre de 1,9 à 2,6 milliards d’euros est significatif et il reste à faire en termes de persistance pour mieux utiliser les ressources, de perfectionnement du ciblage pour les contrôles – pourquoi poursuivre les contrôles qui causeront du tracas aux allocataires si c’est en vain ? – et d’exemplarité. Aucun système, ni de prélèvements publics ni d’allocations publiques, ne garantit un zéro faute. L’exemplarité ne sert pas seulement en termes de communication, c’est aussi un outil. Il est dans nos obligations de dire que tel ou tel comportement comporte un risque. C’est la raison pour laquelle nous tenons à ce que les directeurs de CAF communiquent localement sur ces questions.

Mme Agnès Basso-Fattori. Le ratio que vous avancez porte sur les près de 700 contrôleurs sur place. Or beaucoup de personnels travaillent aussi à la réalisation de contrôles sur pièces. Ils concourent à l'ensemble des dossiers réalisés et à la détection de la fraude qualifiée. Cette double dimension de contrôle sur place mais également sur pièces est importante pour nous.

M. Pascal Brindeau. Vous avez fait état d’une évaluation de la fraude entre 1,9 et 2,6 milliards d’euros pour 2019. Je salue la philosophie de votre caisse qui consiste à accepter l’idée d’évaluer ce chiffre. J’en tire des enseignements pour nos préconisations car d’autres caisses, dont la CNAM, se refusent à ce principe.

Par ailleurs, dans des travaux menés par extrapolation par une université anglaise ou par un magistrat ayant appartenu à la DNLF, cette fraude est plutôt évaluée à 10 % environ. Diriez-vous que ce chiffre ne peut pas être une réalité, soit du fait de la méthodologie appliquée, soit parce qu’il atteint un niveau aberrant, soit du fait de la limite départementale des CODAF, soit d’un certain nomadisme frauduleux dans les prestations ? J’aimerais recueillir votre point de vue sur la méthodologie.

M. Vincent Mazauric. Faute de connaître la source que vous avez citée, je ne la conteste pas d’emblée. Peut-être est-ce une estimation non seulement de la fraude qualifiée à laquelle votre commission d’enquête s’intéresse, mais aussi de toute forme d’évasion ou d’anomalie pouvant être dite de bonne foi. Il n’y a pas un écart de dimension entre 2,5 ou 3 % et 10 %. Votre commission d’enquête recevra ces documents. Notre travail est méthodique, cadré et réalisé chaque année sur plus de 7 000 dossiers sous une supervision nationale de l’appréciation de la qualification. Le tout est aussi revu chaque année par la Cour des comptes. Il est donc fiable.

Il est clair que la limite départementale, au regard de l’action comme de la connaissance, doit pouvoir être dépassée. Dans les exemples strasbourgeois ou girondin cités par M. Arzel, je suis à peu près certain que les départements voisins avaient vu agir les mêmes personnes. Je me rappelle une affaire de faux entrepreneurs que l’on avait tracés du Pas-de-Calais au Nord, puis à la Moselle, avant qu’on ne réussisse à leur en faire passer l’envie. Rien ne doit être exagéré, mais la mobilité, l’optimisation, la recherche de toutes les occasions possibles existe, même si elle est le fait d’une extrême minorité. C’est pourquoi j’espère me doter d’équipes opérant dans un plus grand rayon d’action.

M. le président Patrick Hetzel. Les fraudes au RSA représentent près de 50 % des fraudes détectées au sein de la branche famille, voire 60 % en termes de volume. Or la branche sanctionne toutes les fraudes qualifiées à l’exception de celles au RSA, qu’elle notifie aux conseils départementaux car ces derniers n’ont pas systématiquement délégué aux CAF le pouvoir de sanctionner les fraudeurs. À l’échelle nationale, seuls 42 conseils départementaux ont délégué ce pouvoir. Selon un rapport de la Cour des comptes, les conseils départementaux restants appliquent leur propre politique de sanction aux fraudes aux RSA. De surcroît, ils n’informent généralement pas les CAF des suites données aux suspicions de fraude que celles-ci ont portées à leur connaissance. Finalement, vous ne savez pas ce qu’il advient du travail que vous avez réalisé et que vous avez relayé auprès des conseils départementaux.

Une telle situation ne permet pas de connaître avec précision le nombre et le montant des sanctions qui sont prononcées à l’encontre des fraudeurs au RSA. Nous savons que les collectivités territoriales sont très attachées à leurs prérogatives. Néanmoins, en tant que parlementaires, nous nous interrogeons sur la cohérence de l’action publique. Dans le cas de la fraude en bande organisée, à laquelle nous nous intéressons plus particulièrement, on est en train de rompre le pacte républicain, au mépris des droits de nos concitoyens. Selon vous, une évolution de la pratique consistant à laisser effectuer une sanction systématiquement par les CAF pour être plus efficace aurait-elle ou non du sens ?

M. Vincent Mazauric. Elle en aurait, monsieur le président ! Cela dit, la question est extrêmement délicate. Oui, je pense qu’une plus grande unité d’action serait opportune pour des raisons d’égalité devant la loi. Elle doit néanmoins se concilier avec le rôle de la collectivité départementale en matière de financement du RSA et avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, qu’un directeur de CAF ne peut que respecter. La géographie, je vous le confirme, est compliquée. La direction d’une CAF peut beaucoup varier d’un département à l’autre.

Les chiffres que vous avez cités sont tout à fait exacts : c’est à peu près moitié-moitié. L’expérience montre que le choix peut refléter une intention politique de la collectivité départementale. En termes de méthode, même si la collectivité le souhaite, il peut lui être difficile d’administrer le contrôle.

Mme Agnès Basso-Fattori. Effectivement, les pratiques, qui sont issues des politiques définies par le département, peuvent vraiment varier d’un département à un autre. Il peut arriver que les départements n’informent pas les CAF des suites données, mais cela n’est pas systématique. La difficulté pour nous réside dans le fait que, lors d’un contrôle, la CAF réalise le contrôle de la situation globale d’un allocataire, qui peut bénéficier d’autres prestations. En cas de qualification de fraude, elle applique une politique homogène pour l'ensemble des allocataires sur l'ensemble des prestations, hormis sur le RSA si elle ne possède pas cette délégation. Cela pose de grandes questions de pédagogie vis-à-vis d’autres fraudeurs éventuels et vis-à-vis de la personne concernée pour éviter un renouvellement de la fraude. La situation peut être difficilement lisible ou compréhensible. Nous pouvons aussi nous trouver face aux deux extrêmes : soit la fraude au RSA n’est pas du tout sanctionnée, soit elle est plus durement sanctionnée qu’elle ne le serait selon nos propres barèmes.

Au-delà d’une disparité entre les départements, une disparité peut aussi exister au sein d’un même territoire dans le temps. Par exemple, à la faveur d’un changement de majorité, les publics d’un même département peuvent connaître des périodes avec des dispositifs de sanction plus ou moins durs, qui peuvent couvrir la qualification de la fraude seulement ou conduire à sortir certains bénéficiaires du dispositif de prestations. Cela aussi crée des difficultés de lisibilité et de compréhension pour les publics.

Par ailleurs, en cas de difficultés liées à des prestations, un allocataire se dirige logiquement vers la CAF. Or, si nous n’avons pas de délégation sur un sujet, nous pouvons seulement donner des explications théoriques, mais nous ne pouvons pas agir. C’est aussi un problème de compréhension pour les publics.

M. le président Patrick Hetzel. Dans un commentaire extrait des observations définitives du rapport de la VIe chambre de la Cour des comptes sur les fraudes aux prestations versées par la branche famille, il est indiqué, sous l’intitulé « Une politique de lutte contre les fraudes de plus en plus active et structurée » : « en 2018, les CAF ont qualifié 48 897 fraudes pour un montant agrégé d’un peu plus de 300 millions d'euros, ce qui marque un triplement par rapport à 2010 où l’on était sur 13 114 fraudes et un montant légèrement supérieur à 90 millions d'euros. Mais cela reste très en deçà du niveau estimé de la fraude (15 %). » Comment réagissez-vous à ce pourcentage ?

M. Vincent Mazauric. On ne peut jamais comparer une appréciation théorique et une réalité pratique, une méthode statistique et le résultat d’une action. Le montant estimé de la fraude, que je rapporte aux 90 milliards d’euros de prestations de toute nature, est compris – et je ne m’en réjouis pas – entre 1,9 et 2,6 milliards d’euros. Nous constatons une augmentation, mais cela ne représente pas 15 %. J’ai le rapport sous les yeux et les autres chiffres que vous avez cités, monsieur le président, sont parfaitement exacts.

M. le président Patrick Hetzel. La difficulté est que chacun – les caisses, la Cour des comptes – y va de sa méthode et nous n’y voyons pas très clair. Néanmoins, la CNAF mérite d’être saluée, car elle a effectué une estimation assortie d’un plancher, ce qui donne une base de travail et une idée des marges de progression. Vous êtes dans une démarche très sérieuse à cet égard, même si la méthodologie est perfectible. Nous espérons qu’elle puisse s’appliquer à terme dans toutes les caisses. Notre objectif était de vous entendre sur ce point et vos réponses montrent une véritable maîtrise de la question.

M. Vincent Mazauric. Au nom des agents des CAF, je suis honoré de vos propos. D’une branche à l’autre de la sécurité sociale, nous n’avons pas tous le même métier, ni les mêmes entrants, ni les mêmes activités. Cela peut justifier des estimations ou des outillages différents, mais le souci de la justice, de l’égalité et de la préservation des deniers publics est incontestablement partagé dans l'ensemble des branches de la sécurité sociale, que ce soit en matière de recouvrement, de pensions ou d’assurance maladie.

M. le Président Patrick Hetzel. La Cour des comptes mentionne également le délai de prescription, qui est un sujet un peu sensible. Pourquoi les CAF ne retiennent-elles pas le délai de cinq ans pour mettre en recouvrement les indus frauduleux, alors que c’est une disposition habituelle du code civil ?

M. Vincent Mazauric. Les prescriptions juridiques ne sont pas discutables, pas plus que l'ensemble du système technique et informatique de délivrance des prestations, de conservation de la mémoire relative à celles-ci et d’activation des données. Cette mémoire est de deux ans et non de cinq ans. Même si nous avons entrepris la reconstruction de notre système dans le cadre de la COG 2018-2022, une généralisation à cinq ans n’est pas atteignable à très brève échéance.

J’apporterai toutefois deux nuances.

D'abord, pour un dossier particulièrement frauduleux, le droit nous demande de remonter sur cinq ans. Le système technique ne permet pas de déployer systématiquement une démarche de contrôle sur une profondeur de cinq ans, mais nous sommes néanmoins capables de traiter une affaire qui le mérite.

Ensuite, en matière sociale, le temps passé ne fait pas de bien. Pour les prestations les plus sociales – en mettant de côté les prestations plus familiales – la majorité des 13 millions d’allocataires de la branche famille ne connaîtront pas une situation parfaitement stable pendant cinq ans, si bien que la profondeur d’action sur cinq années ne donnerait pas nécessairement les résultats les plus convaincants. En d’autres termes, il vaut mieux se rendre capable de récupérer plus vite un indu de prestation sociale qu’attendre trop longtemps.

M. le président Patrick Hetzel. Compte tenu de votre fonction, cet argument est entendable. Mesdames et messieurs, merci pour vos réponses. Nous reviendrons probablement vers vous sur quelques points du questionnaire que nous vous avions adressé.

18. Audition, en visioconférence, de M. Yann-Gaël Amghar, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), et de M. Emmanuel Dellacherie, directeur de la réglementation, du recouvrement et du contrôle (mardi 23 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous entendons, sous forme de visioconférence, M. Yann-Gaël Amghar, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et M. Emmanuel Dellacherie, directeur de la réglementation, du recouvrement et du contrôle au sein de la même agence. En effet, notre commission d’enquête a souhaité inclure dans le périmètre de ses travaux le volet de la fraude aux cotisations sociales.

Messieurs, nous serons heureux de vous entendre sur l'ensemble des sujets de fraude auxquels l’ACOSS est confrontée, sur la typologie des fraudes selon les cotisations perçues, sur les publics concernés, sur les montants en jeu et sur les dispositifs d’évaluation du préjudice, de détection et de sanction que vous pouvez mettre en œuvre.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(M. Amghar et M. Dellacherie prêtent successivement serment.)

M. Yann-Gaël Amghar, directeur de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). S’agissant de la définition de la fraude aux cotisations sociales et des enjeux financiers associés, nous pouvons distinguer deux aspects.

D’abord la dissimulation d’activité, c'est-à-dire les travailleurs indépendants qui ne déclarent pas tout ou partie de l’activité qu’ils réalisent.

Ensuite la dissimulation d’emplois salariés : l’employeur n’établit pas de déclaration préalable à l’embauche, de bulletin de paie – ou en établit un non conforme à la réalité des heures de travail ou de la rémunération –, ou ne remplit pas auprès des organismes de recouvrement ses obligations de déclarations relatives aux salaires et aux cotisations assises sur ces salaires.

La dissimulation d’emplois salariés peut être totale ou partielle, ce dernier cas étant plus délicat à détecter. Comme toujours, la fraude est caractérisée par son caractère intentionnel, qui traduit une volonté de se soustraire aux obligations de déclaration de paiement et qui porte un préjudice aux finances sociales.

La dissimulation d’emplois salariés apparaît soit sous une forme directe – absence complète de déclaration –, soit sous des formes plus indirectes.

Il en est ainsi de la fausse sous-traitance : il s’agit du recours à un travailleur dont toute la relation d’emploi peut être analysée comme celle d’un salarié, mais qui est traité comme travailleur indépendant au travers d’une prestation commerciale. Dans ce cas, les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) peuvent requalifier cette situation en travail dissimulé.

Le recours abusif ou frauduleux au détachement transfrontalier au sein de l’Espace économique européen est également une forme particulière de dissimulation de travail salarié. Le détachement peut être abusif si le salarié est détaché sur le territoire français et si les cotisations afférentes à sa rémunération sont versées dans le pays d’origine sans qu’il existe un lien réel entre le salarié en question et le marché du travail du pays d’origine. Il peut être frauduleux en cas de détachement si aucun paiement de cotisations sociales n’a lieu, ni dans le pays d’emploi ni dans le pays d’origine.

Ces situations relativement variées se traduisent toutes par une évasion de l’assiette de cotisations sociales, des rémunérations ou des gains liés à l’activité par rapport à la déclaration et au paiement de cotisations sociales.

Nous constatons des phénomènes de fraude en réseau de plus en plus diversifiés et sophistiqués. Il arrive que le travail dissimulé soit une infraction connexe dans des dossiers de fraude de plus grande ampleur relevant du blanchiment ou de la fraude fiscale, qui peuvent nous être signalés par Tracfin. Nous pouvons avoir à faire à des montages juridiques relativement complexes caractérisés par la sous-traitance en cascade et d’entreprises éphémères qui cessent immédiatement leur activité en cas de constat de fraude et de contrôle et qui organisent leur insolvabilité pour faire disparaître les gains frauduleux. Ces entreprises font ainsi écran entre l’action de contrôle et les donneurs d’ordres et bénéficiaires finaux de ces fraudes en réseau.

Nous constatons également une sophistication croissante dans le recours à la prestation de service international ou au détachement pour réaliser de la fraude, notamment dans des situations de faux détachements à grande échelle.

En termes de chiffrage, nous réalisons depuis plus de quinze ans une évaluation de la fraude aux cotisations sociales sur la base de contrôles aléatoires. Ces contrôles sont réalisés par pur tirage au sort, sans ciblage a priori, donc aux seules fins d’évaluer l’ampleur de la fraude dans tel ou tel secteur. Année après année, selon une méthode de rotation – qui peut être comparée à la méthode de recensement par rotation de l’échantillon –, ils nous donnent des éléments assez robustes pour évaluer la prévalence de la fraude dans différents secteurs. Ce type de contrôle est radicalement différent des méthodes que nous mettons en place dans le cœur de notre activité de lutte contre la fraude, lesquelles reposent sur un ciblage visant à maximiser l’efficacité de nos actions de lutte contre le travail dissimulé pour nous déplacer de manière utile.

Ces contrôles aléatoires qui visent uniquement à évaluer l’ampleur de la fraude font apparaître un chiffrage compris entre 6,8 et 8,4 milliards d’euros de pertes de recettes de cotisations sociales de toute nature – sécurité sociale, assurance chômage, régime complémentaire de retraite – liées aux erreurs déclaratives ou à la fraude. S’agissant du travail dissimulé stricto sensu, ce chiffrage se situe entre 5,2 et 6,5 milliards d’euros. La différence de 1,6 à 2 milliards d’euros résulte de contrôles qui détectent des erreurs d’entreprises donnant lieu à redressement sans traduire a priori une intention frauduleuse.

La Cour des comptes a recommandé à la direction générale des finances publiques (DGFiP) de s’inspirer de cette approche de contrôles aléatoires pour évaluer l’ampleur de la fraude fiscale. Le gouvernement et la DGFiP se sont donc également engagés dans cette voie.

Ce chiffre a pu donner lieu à discussion entre l’ACOSS, le Conseil national de l’information statistique (CNIS) – lequel s’appuie sur l’expertise de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et partage notre point de vue – et la Cour des comptes sur l’évaluation de la fraude. La Cour des comptes aboutit à un chiffrage situé entre 20 et 25 milliards d’euros en appliquant une méthode fondamentalement différente, puisqu’elle extrapole les résultats de nos contrôles à l’ensemble de l’économie. Cette méthode ne tient pas compte du fait que nous ciblons le contrôle sur les entreprises qui présentent le plus de risques de fraude ; elle revient à retenir l’hypothèse que toutes les entreprises de notre pays ont la même tendance à frauder que celles que nous redressons dans le cadre de nos actions de lutte contre la fraude. Or cela peut conduire à des absurdités, telles qu’un taux de fraude de 41 % pour les TPE dans l’industrie ! Bien entendu, nous n’obtenons pas ce type de résultat avec des contrôles aléatoires.

Tel est l’écart de méthode avec la Cour des comptes. Pour autant, comme je l’ai dit, celle-ci a demandé à la DGFiP d’adopter une approche de contrôles aléatoires pour évaluer la fraude.

Les montants des redressements ont fortement augmenté au cours des dernières années et de façon quasi constante. En 2015, nous avions redressé 463 millions d'euros dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé ; l’an dernier, nous avons dépassé les 700 millions d'euros. Cette augmentation des montants de redressement ne traduit pas nécessairement une augmentation de la fraude elle-même ni du nombre de contrôles. En effet, le nombre d’actions ciblées de lutte contre le travail dissimulé reste à peu près constant au cours des dernières années, à hauteur d’un peu plus de 5 000. En revanche, l’augmentation des montants de redressement traduit un ciblage accru sur les fraudes à plus fort enjeu : le montant moyen des redressements par action de contrôle réalisée a augmenté au cours des dernières années.

S’agissant des moyens que nous mettons en œuvre, nous avons choisi de spécialiser de plus en plus nos inspecteurs du recouvrement. Certains réalisent le contrôle classique, dans une approche de vérification – laquelle peut donner lieu à l’application du droit à l’erreur. D’autres travaillent sur la lutte contre le travail dissimulé, c'est-à-dire la fraude ; ils mobilisent des moyens, des compétences et des méthodologies particuliers.

Nos inspecteurs représentent 1 500 à 1 600 collaborateurs. Nous avons choisi d’accroître fortement le temps consacré à la lutte contre le travail dissimulé. Nous souhaitons augmenter la part de ce temps de contrôle de 15 % à 20 % d’ici à 2022, soit une hausse d’un tiers. Par ailleurs, nous mobilisons désormais des contrôleurs pour faire des opérations sur pièces et exploiter les signalements de nos partenaires. Effectivement, la lutte contre la fraude est une action partenariale qui s’appuie notamment sur les services de police et de gendarmerie et sur l’inspection du travail.

En termes de ciblage, nous avons progressé et nous mettons en place de nouveaux moyens, notamment à travers une utilisation du datamining, c'est-à-dire de l’exploitation des données, réalisée de façon concluante cette année. Cette méthode permet d’une part l’évaluation pour chaque entreprise d’un risque de fraude et, d’autre part, d’en déduire pour la fin de l’année l’élaboration d’un plan de contrôle s’appuyant sur le datamining. Nous avons implémenté cette méthode sur le contrôle classique de façon très intéressante ; nous pensons qu’elle nous permettra de progresser en matière de lutte contre le travail dissimulé.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. L’objectif de cette commission d’enquête est bien d’essayer d’objectiver une situation de fraude, s’agissant à la fois des prestations et des cotisations sociales. Pour nous, il ne s’agit pas de stigmatiser tel type de fraude ou de pointer une « fraude du pauvre », mais de montrer la réalité de la fraude sociale et ce en quoi elle porte atteinte au pacte républicain et aux comptes sociaux. Nous souhaitons surtout évaluer l’impact de la fraude organisée, ou fraude en réseau, dont vous avez parlé.

L’évaluation de la fraude réalisée par votre organisme diffère de celle de la Cour des comptes car la méthode diffère. Vous procédez par contrôles aléatoires sur l’ensemble des secteurs et par « rotation statistique » par secteur, ce qui conduit sur une période longue à une forme de lissage des erreurs possibles d’un secteur à l’autre par année. Ainsi, vous obtenez sans doute une image assez proche de la réalité, s’agissant du niveau de fraude étendu à tous les secteurs, certains étant plus à risque que d’autres. La Cour des comptes, quant à elle, a choisi une extrapolation des contrôles effectifs. La notion de ciblage étant intégrée dans cette méthode de calcul, cela peut expliquer la différence.

Vos chiffres se situent entre 6,8 et 8,4 milliards d’euros et ceux de la Cour des comptes entre 16,8 et 20,8 milliards d’euros. Selon la DNLF, le montant de fraudes détectées en 2018 s’élève à 451 millions d'euros. Il existe donc un écart important entre la fraude détectée et son évaluation générale. Pouvez-vous nous préciser votre approche sur ce point ?

Par ailleurs, vous nous expliquez que la fraude en réseau est l’une de vos cibles en matière de contrôle et de lutte contre la fraude. En termes de typologie, cette fraude est liée à la dissimulation d’emplois salariés, à la fausse sous-traitance et au travail détaché. Dans la fraude détectée, quel est le pourcentage de la fraude en réseau ? Augmente-t-il ? Votre organisme développe-t-il une stratégie particulière de ciblage et de lutte contre cette fraude en réseau ? Les exemples de ce type de fraude vous permettent-ils d’établir ou non un lien avec d’autres fraudes fiscales ou aux prestations sociales, qui constitueraient une sorte de « plaque de fraudes » ? Auriez-vous connaissance du fait que cette fraude organisée constituerait une source de financement pour des organisations criminelles ?

Enfin, connaissez-vous la réalité géographique du risque de fraude organisée en France ? S’agissant du travail détaché, y a-t-il des zones de provenance à risque ? Cela fait-il partie des statistiques que vous faites et qui pourraient nourrir votre stratégie de lutte contre la fraude organisée ?

M. Yann-Gaël Amghar. Concernant l’évaluation de la fraude, la différence entre la Cour des comptes et nous résulte effectivement de la prise en compte du ciblage. Concernant l’écart entre les 5,2 et 6,5 milliards d’euros d’évaluation de la fraude aux cotisations sociales et les montants détectés, le montant détecté en 2018 n’est pas de 450 millions d'euros, mais de 640 millions d'euros, ce qui signifie que nous détectons et redressons 10 % du total.

Nous ne pouvons pas considérer que les montants détectés de la fraude constituent une cagnotte récupérable, car le modèle économique de ces activités repose sur le non-paiement de cotisations. Si ces activités étaient régulières, beaucoup d’entre elles n’existeraient pas, ou pas avec la même ampleur. Ensuite, dans quelque domaine que ce soit, il n’existe aucune situation où l’infraction est détectée à 100 %.

Cela ne signifie pas que nous ne devons pas renforcer les montants redressés. Dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion (COG) 2018-2022 entre l’État et les URSSAF, nous avons pour objectif d’augmenter de 50 % les redressements par rapport à la période quinquennale précédente. Cette ambition d’augmenter la fraude détectée repose sur le renforcement de moyens et l’apport d’outils.

La part de la fraude en réseau n’est pas forcément évidente à définir. Néanmoins, je peux indiquer le degré de concentration de l’enjeu financier sur les grandes affaires de fraude. Sur plus de 5 000 actions de contrôle réalisées en 2018, les 100 premières affaires concentraient la moitié des rendements. Les situations de fraude de grande ampleur peuvent reposer sur des montants importants. Par exemple, dans le résultat de 2018, un dossier dépassait 100 millions d'euros à lui seul. Certes, il s’agissait d’un dossier particulier concernant une organisation qui exploitait le détachement pour organiser un système d’emploi d’assez grande ampleur reposant sur de l’évasion sociale.

Dans certains cas, le fait d’organiser une activité économique reposant sur l’évasion sociale constitue le cœur du rendement de l’activité délictueuse. D’autres situations peuvent nous être signalées par des partenaires tels que Tracfin, la police, la gendarmerie ou l’office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI) et portent sur des infractions d’autre nature : organisation criminelle, blanchiment, financement d’activités terroristes. Par effet de ricochet, elles peuvent traduire un recours au travail dissimulé ou l’utilisation du travail dissimulé comme élément de valorisation.

Par conséquent, je ne sais pas si nous pouvons donner une évaluation globale de la part de ces fraudes en réseau. S’agissant des fraudes de grande ampleur, les investigations peuvent être extrêmement longues et il peut se passer un certain temps avant que le dossier ne soit conclu par un redressement. En 2018, nous avons exploité 115 signalements de Tracfin qui ont donné lieu à plus de 120 millions d'euros de redressement, soit un montant moyen de 1 million d'euros par affaire.

Concernant la prévalence géographique, nous ne disposons pas actuellement de données permettant d’établir une telle cartographie complète sur l'ensemble du territoire. Nous constatons toutefois que, pour la plupart des secteurs concernés, l’Île-de-France affiche généralement un taux de prévalence de la fraude supérieur à la moyenne nationale.

En revanche, nous disposons de données beaucoup plus fines et précises sur les secteurs les plus exposés à la fraude et nous communiquons sur ces éléments. Une part importante concerne le bâtiment et les travaux publics, plus encore dans les activités de finition, qui sont moins visibles et moins massives. Les cafés et la restauration ainsi que les transports affichent aussi un niveau de prévalence assez élevé. Dans ces secteurs, la fraude peut s’expliquer par le caractère mobile du lieu de travail ou par une forte rotation de la main-d’œuvre.

Concernant le détachement, nous menons des actions de coopération avec différentes institutions d’États membres de l’Union européenne pour progresser sur le sujet. Cela peut reposer sur le partage d’une définition des conditions régulières du détachement. En effet, les situations de détachement frauduleux peuvent prospérer car la remise en cause du caractère légitime de détachement est procéduralement extrêmement lourde, du fait du droit et d’une jurisprudence de la Cour de justice de Luxembourg. Celle-ci protégeant fortement la liberté de prestation de services, elle fait peser des obligations extrêmement lourdes sur les corps de contrôle pour démontrer un agissement frauduleux. Ainsi, les corps de contrôle doivent d'abord saisir une institution homologue pour obtenir un retrait du certificat de détachement, ce qui suppose d’avoir des contacts avec ces dernières et de partager avec elles des conditions de conformité du détachement.

Le travail en détachement ne vient pas majoritairement de la partie centrale et orientale de l’Europe. Une part importante des volumes de salariés détachés vient des États frontaliers à la France – Belgique, Allemagne, Italie, Espagne. Certaines de ces situations de détachement, provenant de pays dont nous pouvons penser qu’ils ont un niveau de protection comparable au nôtre, peuvent néanmoins être frauduleuses. Avec l’Italie et la Belgique, nous avons le niveau de coopération le plus avancé, car il existe des signalements réciproques sur des situations de risque de fraude. Nous avons également des échanges avec l’Espagne, le Portugal et la Pologne.

M. Emmanuel Dellacherie, directeur de la réglementation, du recouvrement et du contrôle. En matière de fraude en réseau, nous avons beaucoup progressé en tissant des partenariats avec l’OCLTI et Tracfin. Dans les deux cas, la mise à disposition d’inspecteurs du recouvrement au sein de ces structures nous donne accès à des dossiers extrêmement importants du point de vue infractionnel. Cela apporte aussi les compétences en termes d’investigation comptable et financière pour le traitement de ces dossiers, dont la plupart fait ensuite l’objet d’une judiciarisation. En général, les procureurs sont très attachés à ce que les URSSAF puissent chiffrer le préjudice pour les organismes de sécurité sociale.

Actuellement, les signalements transmis par Tracfin représentent une source très importante de nos redressements : 121 millions d'euros en 2018 sur 641 millions d'euros de redressement global. Pour le dossier très significatif évoqué par Yann-Gaël Amghar en matière de fraude de détachement, nous avons collaboré de manière très étroite avec l’OCLTI.

S’agissant de la connexion des différentes formes de fraude, qui est souvent la marque des fraudes en réseau, le lien entre une dissimulation d’activité et la fraude fiscale est quasiment systématique. Dès lors que tout ou partie d’une activité économique n’est pas déclaré, il s’ensuit un préjudice à la fois pour les finances publiques et pour la sécurité sociale.

Les liens entre la fraude aux cotisations et la fraude aux prestations, y compris en réseau, sont sans doute moins systématiques. Toutefois, un partenariat très étroit existe entre les URSSAF et les caisses prestataires dans l'ensemble des régions. Chaque année, nous leur transmettons plusieurs milliers de signalements – 2 600 en 2019 –, à partir desquels elles peuvent mettre à jour des situations de fraude. Des personnes en situation de travail dissimulé qui bénéficient pourtant de prestations soumises à des conditions d’inactivité ou d’inaptitude en constituent l’exemple classique. Dans de telles situations, nous observons un lien assez net entre la fraude aux cotisations et la fraude aux prestations.

Ces enjeux sont importants et il existe une proximité de travail et de partenariat assez forte entre les URSSAF, les CPAM et les CAF dans les différentes régions.

M. le président Patrick Hetzel. Pourriez-vous revenir sur la manière dont vous travaillez avec la délégation nationale de lutte contre la fraude (DNLF) ? Avez-vous des travaux en commun et, le cas échéant, quelle en est la nature ?

M. Emmanuel Dellacherie. Les travaux avec la DNLF ont été assez nombreux depuis sa création en 2008. À mon sens, le principal intérêt de la DLNF a été de donner la possibilité à différents organismes et administrations de partager certaines préoccupations, alors qu’ils n’avaient pas forcément l’habitude de travailler ensemble jusqu’alors. Le partage de ces préoccupations a fait émerger des besoins communs en termes d’échange d’informations et de partage de données.

Par exemple, il y a une dizaine d’années, nous avons mis en place avec l’administration fiscale l’accès au fichier des comptes bancaires. Aujourd'hui, toutes les caisses prestataires bénéficient de ce type de dispositif et la DNLF a aidé à étendre à l'ensemble des organismes la faculté d’interroger directement ce fichier. La convention avec Tracfin a également été amenée par la DNLF au début des années 2010 et ce partenariat fonctionne très bien.

La DNLF a donc joué un rôle précurseur dans la mise en commun d’informations et de relations entre les partenaires. Une fois que ces relations existent, les organismes n’ont plus besoin d’une organisation intermédiaire pour travailler ensemble.

Évidemment, toutes les URSSAF participent aux comités départementaux anti-fraude (CODAF) animés par la DNLF. Ils permettent de remonter des informations du terrain et de fixer des objectifs partagés. Par exemple, au cours des dernières années, les URSSAF et les organismes prestataires ont pu exercer via les CODAF un contrôle sur les entreprises de transport sanitaire pour déceler des situations de fraude à la fois aux cotisations et en matière de facturation de soins.

Enfin, de nombreuses formations pluridisciplinaires ont été organisées dans le cadre de la lutte contre les fraudes, permettant de brasser différents publics. À titre personnel, j’ai eu l’occasion d’intervenir plusieurs années auprès de commissaires de police ou de magistrats dans le cadre de formations de la DNLF. C’est extrêmement enrichissant et je crois que cela a été utile également en termes d’acculturation des différentes administrations sur les préoccupations des uns et des autres en matière de lutte contre la fraude.

M. le président Patrick Hetzel. En matière de sanction, dans quel cas saisissez-vous la justice pénale dans les dossiers de fraude ? Considérez-vous que le fait de saisir la justice pénale est un moyen efficace pour sanctionner ? Cela a-t-il, d’après vous, un effet dissuasif ?

M. Yann-Gaël Amghar. Pour notre part, la transmission au parquet du procès-verbal d’infraction est systématique pour tout constat d’infraction au travail dissimulé, car elle est indispensable pour mettre en œuvre les sanctions civiles – redressement, majoration de redressement, annulation d’exonération. De manière classique, l’opportunité des poursuites appartient au procureur de la République. Toutefois, nous constatons un bon niveau de réponses pénales après engagement des poursuites, soit 11 % en 2018, sachant que 60 % de ces réponses pénales concernent des procédures alternatives aux audiences de jugement, le plus souvent des rappels à la loi ou des compositions pénales.

Au-delà des suites données par le parquet, les condamnations peuvent paraître assez limitées au regard de l’enjeu. Le travail dissimulé est passible de trois ans de prison ferme et 45 000 euros d’amende, peine qui peut être portée à cinq ans de prison ferme et 75 000 euros d’amende lorsque le délit est commis à l’égard de plusieurs personnes, d’un mineur ou d’une personne vulnérable. Pour les personnes morales, le montant de l’amende pénale peut atteindre 225 000 euros. Ce sont les montants maximaux prévus par la loi. En réalité, le montant moyen des amendes est assez faible : moins de 2 000 euros d’amende pour les personnes physiques et aux alentours de 6 000 euros pour les personnes morales, alors que les montants de redressement dépassent 100 000 euros par infraction.

En résumé, les suites judiciaires apportées à ces signalements sont variables du point de vue de l’intensité de la réponse pénale. Néanmoins, le caractère pénalement répréhensible de cette infraction est extrêmement important car il emporte d’autres conséquences. Il conduit notamment à traiter ces redressements de manière tout à fait différente d’un contrôle classique. Par exemple, dans la période que nous venons de connaître, les URSSAF ont suspendu leurs actions de recouvrement et de recouvrement forcé sur les créances, mais l’exception liée au caractère pénalement répréhensible de la fraude s’est appliquée au travail dissimulé. C’est une conséquence concrète, à la fois juridique et opérationnelle, de la qualification pénale de ces infractions.

M. Emmanuel Dellacherie. Au-delà du montant des amendes, qui peut sembler relativement limité pour un certain nombre de dossiers, la publicité donnée aux jugements est importante pour les URSSAF. Nous la demandons d’ailleurs fréquemment lorsque nous nous constituons partie civile. En outre, le juge peut assortir la condamnation de peines complémentaires telles que l’interdiction de gérer ou l’interdiction de soumissionner à des marchés publics. Cette dimension non financière de la condamnation peut aussi jouer un rôle dissuasif.

Il faut donc prendre en compte l'ensemble de l’activité pénale, d’autant qu’il existe un partenariat très étroit entre les URSSAF et les parquets sur l'ensemble du territoire. Ce partenariat est plus évident dans les grosses juridictions, où opèrent un substitut du procureur ou un procureur adjoint spécialisé dans les affaires économiques et financières. Cela permet de tisser des liens plus facilement et de traiter les fraudes complexes en réseau sophistiqué, car il est nécessaire d’avoir des moyens dans la chaîne pénale pour traiter ces affaires à fort enjeu. Nous souhaitons donc qu’il y ait davantage de magistrats spécialisés pour ces infractions.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Nous n’avons pas de différence d’appréciation sur le montant de la fraude détectée. Le chiffre de 451 millions d'euros provenant de la DNLF pour 2018 représente bien la fraude détectée. Celui de 640 millions d'euros que vous mettiez en avant, monsieur le directeur, représente la fraude détectée plus les sanctions prononcées, c'est-à-dire la totalité de la fraude que vous entendez recouvrer. Il n’y a là qu’une différence de méthode.

M. Yann-Gaël Amghar. Les montants des redressements se composent du principal, c'est-à-dire le rétablissement des cotisations qui auraient dû être payées, de sanctions complémentaires, qui sont une majoration sur le redressement, et d’autres sanctions complémentaires, à savoir les annulations d’exonération éventuellement mises en œuvre. L’écart entre le chiffre de la DNLF et le nôtre n’est qu’apparent.

M. le président Patrick Hetzel. D’après votre expérience de la lutte contre les fraudes aux cotisations sociales, quelles mesures conviendrait-il de prendre pour améliorer l’efficacité du dispositif ?

M. Yann-Gaël Amghar. S’agissant de la fraude au détachement, certains éléments relèvent davantage de l’évolution du droit européen, soit dans les conditions d’éligibilité du détachement, soit dans les conditions dans lesquelles la possibilité est reconnue aux organismes de contrôle de dénoncer le caractère fallacieux des détachements. Ce point me paraît important, mais nous connaissons la difficulté et les délais de mise en œuvre. Nous savons à quel point la rédaction du règlement européen sur la coordination des systèmes de sécurité sociale a été compliquée.

J’insiste cependant sur ce point, d’autant que le sujet du détachement frauduleux a souvent été pris principalement – et on peut le regretter – sous l’angle de son impact en termes de droit du travail, tant dans le débat national qu’au plan européen. La question de savoir s’il est normal ou non d’appliquer à un salarié détaché le droit du travail du pays d’origine ou celui du pays d’emploi est bien sûr un débat d’importance, mais relativement circonscrit dès lors qu’un noyau de règles du pays d’emploi s’applique même en cas de détachement. L’enjeu de risque de fraude aux cotisations sociales ou de dumping social à travers l’application d’un système de sécurité sociale moins protecteur à des salariés qui relèvent de fait du marché du travail français, ainsi que l’enjeu de sécurité sociale, me semblent au moins aussi importants, voire plus importants, que l’enjeu de droit du travail.

En matière de détachement, un axe de progrès important réside selon moi dans les actions de coopération entre institutions de sécurité sociale, étant entendu qu’elles dépendent de la volonté de coopération de ces institutions et des gouvernements concernés. Nous avançons de manière extrêmement facile avec nos homologues belges, alors que nous avançons plus difficilement avec d’autres pays, dont certains voisins de la France.

Dans un cadre plus strictement français, l’axe majeur de progrès, tant dans la détection des fraudes que dans leur répression, réside dans le partage des données entre administrations, ou même entre administrations et partenaires privés. Il me paraît essentiel de pouvoir progresser sur le ciblage. Cela a été mis en avant et réalisé par les lois successives, dont la loi relative à la lutte contre la fraude adoptée l’an dernier, mais nous pouvons encore progresser dans le partage de données avec les administrations fiscale et douanière pour mieux identifier des risques de fraude.

Il existe par exemple un fort enjeu autour du fichier national des interdits de gérer (FNIG), qui est très important notamment pour lutter contre le phénomène des entreprises éphémères, c'est-à-dire des personnes qui créent régulièrement des entreprises pour couvrir du travail dissimulé. Le FNIG, qui est géré par le ministère de la justice, ne peut pas légalement être apparié avec nos données alors que ce serait un moyen important de progresser dans le ciblage des risques de fraude.

En aval, l’amélioration du recouvrement en matière de travail dissimulé constitue un enjeu important. Là aussi, l’accès à différents fichiers nous permet de progresser, qu’il s’agisse du fichier national des cartes grises – notamment pour opérer des saisies conservatoires – ou de fichiers relatifs au patrimoine. La loi relative à la lutte contre la fraude adoptée en 2018 permet des liens importants, dont certains se mettent en œuvre depuis très peu de temps, mais nous devons continuer à progresser dans le partage de données entre organismes pour mieux cibler la fraude et mieux la réprimer.

M. le président Patrick Hetzel. Avec quels pays rencontrez-vous des difficultés, et pourquoi ?

M. Yann-Gaël Amghar. Cela peut surprendre, mais nous avons réussi à monter des partenariats avec nos homologues italiens, belges, espagnols ou portugais, alors que nous n’avons pas vraiment réussi avec nos homologues allemands. Je ne sais si cela traduit une absence de volonté de coopération ou une organisation administrative particulièrement complexe sur le sujet, qui conduit à un émiettement des acteurs avec lesquels nous pourrions coopérer. Entre ce qui relève du niveau fédéral ou des Länder et ce qui relève des différentes institutions de sécurité sociale, nous avons eu du mal à avancer, alors que nous avons pu mettre en place des coopérations avec la Pologne ou la Bulgarie. Pourtant, les volumes de salariés détachés en provenance d’Allemagne ne sont pas négligeables, vu l’importance du pays et la porosité de cette frontière en termes économiques.

M. le président Patrick Hetzel. Nous vous remercions pour cet échange. Nous reviendrons peut-être vers vous avec des questions complémentaires.

19. Audition de M. Christophe Basse, président du Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ), de M. Frédéric Abitbol, vice-président, de M. Alain Damais, directeur général, et de M. Alexandre de Montesquiou, consultant (jeudi 25 juin 2020)

M. le président Patrick Hetzel. Nous accueillons les représentants du Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ) : son président, M. Christophe Basse, M. Frédéric Abitbol, vice-président, M. Alain Damais, directeur général et M. Alexandre de Montesquiou, consultant.

Le rôle joué par les administrateurs et les mandataires judiciaires ainsi que leur expertise en font très souvent des acteurs clés dans la détection des fraudes liées notamment aux entreprises dites éphémères. C'est un phénomène hélas en expansion auquel vous êtes confrontés en raison de votre activité professionnelle et des difficultés à recouvrer certaines créances auprès de ce type de structures.

Messieurs, nous serons heureux de vous entendre sur la place des professions que vous représentez dans cette lutte contre la fraude aux prestations sociales, sur la typologie des fraudes auxquelles vous êtes confrontés ou sur les pistes d'amélioration dans leur détection et leur répression.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

(MM. Christophe Basse, Frédéric Abitbol, Alain Damais et Alexandre de Montesquiou prêtent successivement serment.)

M. Christophe Basse, président du CNAJMJ. Je vous remercie d'avoir convié le CNAJMJ à cette commission d'enquête sur la lutte contre les fraudes aux prestations sociales.

Le CNAJMJ, que je préside depuis le 9 janvier dernier, est l'organe de représentation de la profession des administrateurs et mandataires judiciaires auprès des autorités publiques, mais il a également vocation à être une autorité de contrôle et de poursuites disciplinaires pour la profession.

Il y a aujourd'hui 300 mandataires judiciaires, 140 administrateurs qui exercent au sein de 290 études, pour environ 4 500 collaborateurs, soit environ 5 000 personnes exerçant de manière exclusive cette profession dédiée aux entreprises en difficulté en France.

Cette profession réglementée n'a ni charge ni clientèle. Elle n'a rien à acheter ou à vendre et n'a pas de numerus clausus. L'inscription sur les listes ainsi que les examens sont décidés par notre ministère de tutelle, qui est le ministère de la justice.

Le CNAJMJ a également un rôle de formation continue des différents professionnels.

Il comprend seize membres élus, dont sept permanents. M. Alain Damais, notre directeur général, est à nos côtés depuis un peu plus d'un an.

Le CNAJMJ travaille depuis de nombreuses années dans le cadre de la lutte contre le blanchiment d'argent. Nous sensibilisons donc les professionnels à la lutte contre la fraude aux prestations sociales par le biais de nos formations, que nous organisons en lien avec l'organisme de traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (Tracfin) depuis plus de cinq ans.

En 2014, au début de l'application des lois Tracfin pour notre profession réglementée, 78 professionnels ont été formés. Ce chiffre est passé à 209 en 2019, si bien qu’aujourd'hui, plus de 1 206 professionnels ont suivi des formations spécifiques d'une quinzaine ou d'une vingtaine d'heures sur la lutte contre le blanchiment d'argent.

À titre d'exemple, nous sommes la profession réglementée qui diligente le plus de déclarations de suspicion auprès de Tracfin.

Le rôle du CNAJMJ doit être distingué de celui des études des administrateurs et mandataires judiciaires qui traitent les dossiers. Nous n'avons qu'une mission de supervision et de représentation. Ce sont les administrateurs et mandataires judiciaires, dans leurs études, qui détectent les fraudes aux prestations sociales dans les dossiers dont ils ont la charge.

En France, on dénombre entre 45 000 et 65 000 procédures collectives par an. Il y en a eu 52 000 en 2019, ce qui est un chiffre historiquement bas. Après la crise de 2008-2009, nous étions montés à 64 000. Contrairement aux idées reçues, à date, les procédures collectives ouvertes sont six fois moins importantes aujourd'hui qu'en 2009. L’explication en est double : d'une part, les aides gouvernementales massives qui soutiennent les entreprises, et, d'autre part, le fait que les tribunaux ne fonctionnent pas encore à plein régime, ce qui fait que les procédures sont encore lentes à s'ouvrir.

Quelle est la différence entre administrateur et mandataire judiciaire ? Ce « bicéphalisme » est né la loi Badinter de 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises.

L'administrateur judiciaire est le professionnel de la négociation, de l'économie, de la gestion financière, de l'accompagnement de l'entreprise, et également un acteur privilégié dans le cadre de la prévention des entreprises en difficulté via le mandat ad hoc et la conciliation. Il est également désigné dans les procédures de redressement judiciaire et de sauvegarde. Il assiste le dirigeant dans la gestion de l'entreprise.

Le mandataire judiciaire est liquidateur en liquidation judiciaire. Il intervient également en procédure de sauvegarde et de redressement judiciaire aux côtés des créanciers. C'est le représentant des créanciers. Il représente leur intérêt collectif, les invite à déclarer leurs créances, vérifie le passif. Parmi les créanciers, il peut aussi y avoir des salariés qui doivent être pris en charge, notamment par l'assurance de garantie des salaires (AGS),

Nous tenons ces fonctions d'une décision d'un président de tribunal ou d'un tribunal. C'est bien un mandat de justice que nous recevons. Nous n'avons pas de clientèle.

C'est dans le cadre de nos mandats d’administrateurs et mandataires judiciaires que nous détectons ou soupçonnons parfois des cas de fraude aux prestations sociales, que nous dénonçons ici au procureur, là à l’AGS pour avoir éventuellement des compléments d'information, ou auprès des organismes Tracfin par lesquels nous sommes formés.

Nous avons les chiffres des dénonciations faites auprès de Tracfin, qui les comptabilise, mais pas ceux des dénonciations faites aux procureurs partout en France. Quoi qu’il en soit, nous sommes un relais très important auprès du ministère public pour détecter les situations de fraude dans les dossiers que nous administrons, notamment dans ces sociétés éphémères qui sont de plus en plus présentes dans nos procédures. Il faut savoir que sur 52 000 procédures collectives en 2019, 80 % des entreprises vont directement en liquidation judiciaire et que 60 % de ces dossiers sont totalement impécunieux et vides. Cela ne veut pas dire que ce sont des sociétés éphémères, mais ce chiffre est en très forte croissance. Pour de plus en plus de structures qui arrivent en procédure collective, nous ne recevons même plus les dirigeants, nous ne savons pas où ils sont, nous ne connaissons pas les baux, ils ne viennent même plus au tribunal. Nous constatons de plus en plus un désintérêt de la responsabilité du chef d'entreprise face à ses difficultés, quand bien même il fait l'objet d'une liquidation judiciaire.

En 2019, environ 1 000 déclarations de soupçon ont été faites auprès de Tracfin. Ces déclarations sont particulièrement qualifiées puisqu’environ 20 % d’entre elles entraînent des suites judiciaires, ce qui est tout à fait significatif.