rapport sur la proposition de résolution de M. Richard Ferrand tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (1882).

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Pour ce qui concerne la commission des Lois je vais vous informer. La semaine dernière, j’ai annoncé que nous aurions un moment d’échange avec un représentant par groupe à la suite de notre réunion. Je viens d’en discuter avec le rapporteur. Madame Ménard et Madame Lorho, vous êtes les bienvenues si vous souhaitez vous associer à cet échange au nom des députés non-inscrits. Il faudra choisir entre vous deux car c’est un représentant par groupe.

Mes chers collègues, je vous invite à garder la sérénité des débats que nous avions eue la semaine dernière.

M. Philippe Gosselin. Adressez-vous à la majorité !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je pense que les torts sont partagés. Cette proposition de résolution sur le Règlement est une affaire très importante et c’est notre affaire à tous. Nous avons encore quarante-deux amendements à examiner. J’aimerais qu’ils le soient dans l’écoute et le dialogue.

M. Paul Molac. Madame Ménard, ces discussions informelles entre différents groupes et le président de l’Assemblée sont courantes. S’il s’agit de réunions plus institutionnalisées, c’est un peu différent. Mais on ne va pas être choqué d’apprendre qu’un président de groupe discute avec le président de l’Assemblée.

Pour le reste, je ne comprends pas bien les réticences de la majorité à l’égard de ces amendements. Que peut-on craindre ? Les sujets pourront certes être polémiques. Faut-il les mettre sous le boisseau et ne pas en discuter ? Faut-il créer une commission d’enquête et en débattre publiquement ? Certaines affaires sont réglées par le juge et non pas par nous. Est-il sain d’en débattre ?

Prenons le cas des tirs de lanceurs de balles de défense qui ont fait beaucoup de victimes. Dans certains cas, il semble que les tirs n’étaient pas justifiés. Le juge va très probablement nous rappeler qu’il faudrait des règles claires pour que ces armes ne soient pas utilisées à tort et à travers. Je pense que nous aurions été tout à fait dans notre rôle si nous avions pu créer une commission d’enquête à ce sujet. Nous aurions eu à analyser la manière dont la violence est utilisée dans les manifestations. Il ne faut pas être naïf : certains manifestants ne sont pas du tout gentils. Mais la force publique doit aussi être proportionnée.

Pour résumer, je pense qu’il serait positif d’augmenter les droits de tirage sur les commissions d’enquête.

M. Bruno Questel. Il nous reste plus de quarante amendements à étudier et je voudrais appeler chacun à revenir à une forme de sérénité collective et non dissimulée. (Protestations.) J’ai dit chacun, vous n’étiez donc pas les seuls visés par ma remarque.

M. Philippe Gosselin. Quand on nous allume…

M. Bruno Questel. Nous avons compris le message, monsieur Gosselin. Nous avons compris combien vous étiez sensible, surtout le matin, et susceptible.

M. Philippe Gosselin. Et voilà, il remet cent balles dans la machine ! C’est affligeant !

M. Bruno Questel. Mais oui, vous êtes les seuls à faire les choses comme il faut !

Pour en revenir aux non-inscrits et aux propos de Mme Ménard, je signale que c’est la première fois que, dans une proposition de modification du Règlement de l’Assemblée, autant d’améliorations du statut des non-inscrits sont apportées. De nombreux amendements, notamment de M. Gosselin, visent à supprimer les dispositions que nous proposons pour améliorer vos conditions de travail. Je vous invite à vous y opposer.

M. Erwan Balanant. Madame Ménard, je voudrais vous rassurer. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés fait partie de la majorité. Or nous ne savions pas qu’il y avait une réunion en ce moment même. Il est tout à fait normal que les présidents se voient. Il est parfois normal que nous n’en soyons pas informés ou que nous ne l’apprenions qu’après la réunion : pour préserver la sérénité de leurs débats, il peut être intéressant qu’ils se voient de façon un peu confidentielle.

Comme l’atmosphère est un peu tendue, nous pourrions peut-être faire une petite pause pour que nous puissions nous mettre d’accord sur un modus operandi et avancer ensuite sereinement. (Protestations.) Si ce n’est pas nécessaire, continuons, mais nous devons travailler sereinement sur ce sujet très important. C’est de notre vivre ensemble dont il s’agit.

Mme Cécile Untermaier. Notre amendement, qui semble susciter un réel intérêt, est dénué d’esprit partisan, car il répond à un vrai besoin.

J’aimerais faire une remarque à propos de la réunion des présidents de groupe qui se tient au même moment que nos travaux. Quelle est l’utilité de nos travaux si des décisions et des orientations sont prises au plus haut niveau ? À tout le moins, on aurait pu attendre que la commission des Lois ait fini son travail avant de rassembler les présidents de groupe. J’ajoute que la transparence est importante pour le calme des débats.

J’en reviens à notre amendement. Nous demandons un deuxième droit de tirage parce que, depuis des années, nous constatons que le contrôle du Gouvernement par l’Assemblée ne fonctionne pas. Avec le « printemps de l’évaluation », vous avez tenté d’y remédier. Je ne critique pas cette initiative mais nous voyons qu’elle ne donne pas les résultats attendus. C’est en collant à l’actualité, avec des commissions d’enquête qui intéressent les citoyens, que nous arriverons à faire de l’Assemblée nationale, ce que l’on appelle le cœur battant de la démocratie. Ce n’est pas avec le « printemps de l’évaluation » et les questions orales sans débat que nous allons ressusciter l’intérêt de nos concitoyens pour la politique.

Après réflexion et en sachant le coût que ça peut représenter, nous avons considéré qu’il fallait ajouter des commissions d’enquête, qui sont un élément très intéressant, attendu et vivant de la démocratie.

S’agissant des moyens, voyons s’il n’est pas possible de rééquilibrer le budget global de l’État au bénéfice de l’Assemblée nationale pour qu’elle ait des administrateurs prélevés sur l’effectif des fonctionnaires. Rappelons au passage le débat sur les contractuels dans la fonction publique. Nous avons là un combat à mener qui dépasse le seul aspect du Règlement. Dans les commissions d’enquête, il est essentiel que les députés soient épaulés par des experts. Les groupes de l’opposition ont une vraie difficulté à fonctionner sans moyens. Nous devons revendiquer des moyens. Le budget global de l’État peut très bien, par un équilibre juste, atténuer la pression de l’exécutif et faire en sorte que le législatif puisse avoir les moyens de faire des travaux de qualité.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Pour ma part, je considère que le nombre de droits de tirage sur les commissions d’enquête est satisfaisant. Nous devons fixer des priorités car le mieux est parfois l’ennemi du bien. Je vous entends, madame Untermaier : nos moyens sont, somme toute, limités ; les fonctionnaires de l’Assemblée nationale sont dévoués et sollicités. Compte tenu de l’actualité foisonnante, il peut être insatisfaisant de n’avoir qu’un droit de tirage par groupe, mais nous devons plutôt chercher à définir des axes et des priorités. Nous ne voterons pas pour cet amendement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Monsieur Habib, vous avez dit des choses très intéressantes sur le temps consacré à l’évaluation. Vos propos rejoignent les échanges que nous avons, notamment avec Marie Tamarelle-Verhaeghe, vice-présidente du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), sur la nécessité de renouveler cette logique d’évaluation.

Les groupes d’opposition considèrent qu’un droit de tirage supplémentaire représenterait du temps de contrôle et d’évaluation en plus, ce que je comprends. Nous voulons établir un rapport sur tout ce qui se fait à l’Assemblée nationale en matière d’évaluation, que ce soit par le biais des commissions d’enquête ou des travaux de la commission des Lois et des autres commissions. Nous sommes tous conscients qu’il faut redonner un niveau de priorité important à l’évaluation et au contrôle. Nous sommes tous acquis à cette cause.

Pour ma part, je reste défavorable à la multiplication du nombre des commissions d’enquête. Quand les droits de tirage ont été créés, il devait y avoir quatre ou cinq groupes. Avec les huit groupes actuels, nous aurions quatorze commissions d’enquête par an ! Même si nous avons des ressources, ces volumes seraient difficiles à intégrer dans l’agenda parlementaire. Cependant, nous proposons une avancée majeure qui est certes qualitative et non pas quantitative. On peut rêver qu’elle soit les deux à la fois. Il est plus raisonnable d’ancrer cette évolution majeure et de l’évaluer au cours de l’année prochaine.

Madame Ménard, je respecte le combat que vous menez pour la défense des non-inscrits. Cependant, quand vous évoquez une espèce de réunion secrète à laquelle assisteraient quelques grands chefs, je me dois de démythifier votre vision des choses. J’ai longuement fait le point avec le président Ferrand qui, comme moi, fait en sorte que se poursuive la discussion entre la Commission et l’hémicycle, mais je peux vous assurer que cela ne donne lieu à aucune réunion secrète à laquelle prendraient part les présidents de groupe – chacun d’entre vous peut d’ailleurs en obtenir confirmation auprès de son propre président… En tout état de cause, le président Ferrand fait une place importante au dialogue dans son agenda, comme il l’a déjà fait dans le cadre de l’élaboration de cette résolution, et j’y vois une très bonne chose, qui nous concerne tous.

Sur le fond, le concept d’équilibre me paraît fondamental. Cet équilibre est fragile, comme le montrent certaines interventions marquées par la passion, et le restera jusqu’au dernier moment, pour la majorité comme pour l’opposition. J’estime pour ma part que nous avons une responsabilité collective forte, consistant à devoir identifier, défendre et porter cet équilibre.

Je le répète, cet équilibre restera fragile jusqu’au terme de l’examen du texte, car tout peut arriver, et nous avons le devoir collectif de faire preuve de sérénité pour aller jusqu’au bout de l’exercice.

M. Philippe Gosselin. Je me félicite de constater que la température redescend un peu. Il est évident que nous devons nous écouter et, pour cela, il vaut mieux éviter de nous exciter mutuellement à peine nos débats entamés. Puisque l’heure est à l’apaisement, nous allons pouvoir nous concentrer à nouveau sur la recherche de l’équilibre instable évoqué à l’instant par M. le rapporteur.

C’est justement parce que la tâche est compliquée que les groupes doivent se parler entre eux. Les propos que j’ai tenus précédemment n’avaient nullement pour objet d’évoquer à mi-mot je ne sais quel complot ou quelle réunion secrète. Oui, nous nous parlons, ce qui m’a conduit à rencontrer des orateurs des groupes. Oui, des échanges ont lieu entre le président de l’Assemblée et les présidents de groupe. Je ne vois pas qui peut sincèrement s’en étonner : il est bien normal que, sur un tel sujet, le président de l’Assemblée rencontre les présidents de groupe – comme il le fait régulièrement, d’ailleurs, sur d’autres sujets.

Je donne acte au rapporteur des vrais efforts qu’il accomplit pour rapprocher des positions parfois très divergentes et, au nom du groupe Les Républicains, je réaffirme avec force que nous continuerons – en dépit des éclats qui peuvent survenir, et qui pourraient être évités si les uns et les autres s’abstenaient de toute provocation – à nous efforcer, comme nous le faisons depuis la semaine dernière, de faire aboutir ce texte.

Pour conclure, je ne peux que répéter que nous sommes animés par la volonté d’apaisement et de recherche de l’intérêt collectif évoquée il y a quelques instants par M. le rapporteur.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je prends bonne note des engagements pris de part et d’autre…

M. Philippe Gosselin. De part et d’autre, effectivement !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. … et j’espère que nous allons maintenant pouvoir nous écouter et dialoguer, afin de parvenir à l’équilibre que nous recherchons tous.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL138 de M. Ugo Bernalicis.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Pouvons-nous considérer que votre amendement est défendu, monsieur Bernalicis ?

M. Ugo Bernalicis. Pas vraiment, madame la présidente : je sais gré au groupe Les Républicains de l’avoir défendu, mais je souhaite tout de même le défendre moi-même ! (Sourires.)

Aujourd’hui, chacun des groupes a souvent fait usage de son droit de tirage avant la fin du mois de décembre : en effet, les travaux d’une commission d’enquête durant généralement quatre ou cinq mois, il est nécessaire que celle-ci démarre en début d’année si l’on souhaite qu’elle publie son rapport avant la fin de la session. De ce fait, quasiment aucun groupe ne conserve de droit de tirage au-delà du 1er janvier. Si un événement majeur survient, qui justifierait l’ouverture d’une commission d’enquête, personne n’est donc en mesure de faire valoir son droit de tirage pour la demander.

Par ailleurs, en l’état actuel des choses, même si tous les groupes d’opposition sont d’accord pour demander la constitution d’une commission d’enquête, la majorité a le pouvoir de s’y opposer, disposant par définition d’une capacité de blocage. Il me semble qu’il serait intéressant, pour ne pas dire progressiste, de faire en sorte que l’opposition dispose d’un droit de tirage qui lui serait accordé de plein droit, sur demande de soixante députés d’au moins deux groupes signataires d’une même proposition de résolution demandant la création d’une commission d’enquête – ce seuil de soixante députés étant celui retenu par le Conseil constitutionnel. J’y vois un élément de nature à permettre un contrôle efficace de l’exécutif par le Parlement, dans le cadre du principe de séparation des pouvoirs indissociable de celui de démocratie. De cette manière, les oppositions seraient en mesure de réagir à un événement majeur justifiant la constitution d’une commission d’enquête transpartisane et créée dans l’intérêt général.

Je donnerai un seul exemple montrant l’intérêt de notre proposition. Aujourd’hui, alors que les suicides dans la police nationale constituent une problématique intéressant de nombreux groupes d’opposition, la majorité refuse la constitution d’une commission d’enquête, arguant du fait qu’il existe déjà des missions d’information sur la police en général, ainsi que d’autres mesures d’investigation entreprises à la demande du ministre. De ce fait, on ne peut avancer sur le sujet. Il me semble dommage que, lorsqu’il existe un accord très large au sein de notre assemblée pour demander une commission d’enquête sur un sujet donné, il soit impossible de mobiliser une commission d’enquête transpartisane.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Afin que ce soit bien clair pour tout le monde, je rappelle que, dès lors que les conditions de recevabilité requises sont réunies, la majorité ne peut pas bloquer une commission d’enquête demandée dans le cadre du droit de tirage. Pour l’ensemble des raisons que j’ai exposées précédemment, je suis défavorable à cet amendement.

M. Éric Diard. Pour ma part, je trouve cette proposition judicieuse. L’année dernière, après les manifestations du 1er mai, lors desquelles les Black Blocks ont tout cassé, j’ai demandé à notre président de groupe, Christian Jacob, si nous ne pouvions pas obtenir une commission d’enquête sur les événements – il ne s’agissait pas de l’affaire de la Contrescarpe, puisque nous n’étions pas au courant à l’époque. Il m’a répondu que c’était impossible, notre groupe ayant, comme tous les groupes d’opposition, déjà fait usage de son droit de tirage…

J’entends bien, monsieur le rapporteur, qu’accorder un droit de tirage ouvrant potentiellement droit à la création de quatorze commissions d’enquête pourrait se révéler un peu lourd en termes de gestion, mais l’exemple que je viens de citer montre qu’il serait judicieux et bon pour la démocratie que les groupes d’opposition puissent se rassembler pour demander, à titre exceptionnel et lorsque survient un événement le justifiant, la création d’une commission d’enquête.

Mme Danièle Obono. Je regrette la réponse faite par le rapporteur, ainsi que son avis défavorable. C’est d’autant plus incompréhensible que cette majorité a beaucoup insisté, au départ, sur sa volonté de renforcer le pouvoir d’évaluation et de contrôle du Parlement. Il nous est d’ailleurs souvent répondu, quand nous formulons des demandes de rapport sur tel ou tel sujet, que le Parlement dispose des moyens de diligenter lui-même des enquêtes. Dans les faits, comme l’a souligné tout à l’heure notre collègue Untermaier, il apparaît que nous sommes très limités en termes de moyens, notamment vis-à-vis de l’administration.

La commission d’enquête donne une légitimité assez forte qui, d’une certaine manière, contraint ceux qu’elle vise à rendre des comptes, et c’est à ce titre l’outil le plus efficace. Cependant, en l’état actuel des choses, la constitution d’une commission – sauf en ce qui concerne les commissions d’enquête – ne se fait qu’en fonction du bon vouloir de la majorité…

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Mais non !

Mme Danièle Obono. …et, si vous trouvez révolutionnaire la possibilité désormais accordée à l’opposition de désigner le président et le rapporteur de certaines commissions, il n’en est rien en réalité, puisque c’est vous qui choisissez quelles missions d’information ont lieu d’être ou non.

Dans ces conditions, le contrôle exercé par le Parlement reste cadenassé par la majorité et, contrairement à ce que vous affirmez souhaiter, le pouvoir d’évaluation et de contrôle du Parlement ne se trouve en rien renforcé. Sans doute vos discours sur la nécessité d’améliorer les choses dans ce domaine seraient-ils plus crédibles s’ils trouvaient une traduction concrète, par la mise en place d’outils mis à la disposition de l’ensemble des parlementaires, et pas seulement de ceux de la majorité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est un fait, pour ce qui est des commissions, les missions sont votées à la majorité, selon le principe du fait majoritaire propre à tout système démocratique.

Mme Danièle Obono. J’ai bien dit : « sauf en ce qui concerne les commissions d’enquête » !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est l’un des principes essentiels de la démocratie représentative que les votes se fassent selon le fait majoritaire.

Cela dit, je rappelle que, si une majorité de députés décidait, en des circonstances exceptionnelles, d’instituer une commission d’enquête, elle pourrait le faire dans l’hémicycle. Je maintiens donc mon avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 33 (art. 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions d’enquête

La Commission examine l’amendement CL64 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. En réponse à notre collègue Questel, qui a affirmé que Les Républicains n’avaient que faire des non-inscrits…

M. Bruno Questel. Ce n’est pas ce que j’ai dit !

M. Philippe Gosselin. … l’amendement CL64 vient confirmer que, si nous avons du respect pour nos collègues non-inscrits, ce respect ne doit pas conduire à leur céder sur tous les points.

Après cette introduction en forme de boutade, je veux dire que, si les groupes ont droit à un certain nombre de moyens prévus par des chartes, avec des dispositions spécifiques relatives aux groupes d’opposition et à leurs responsabilités, la présence de non-inscrits au sein de certains dispositifs pose quelques questions en termes de fonctionnement, sans que cette présence aille jusqu’à représenter un risque sur le plan de la démocratie. Cela me conduit à considérer que, s’il faut prévoir des dispositions particulières pour les non-inscrits, celles-ci ne sauraient comprendre la présence obligatoire d’un député non inscrit au sein de chaque commission d’enquête, comme le prévoit un alinéa de l’article 33.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vais rassurer tout de suite Mme Ménard en disant que je suis défavorable à cet amendement…

Lors de mes échanges avec le président, auteur du texte dont nous débattons, j’ai eu l’occasion de lui demander quelle intention il poursuivait avec les mesures visant à donner des droits aux non-inscrits. Il m’a clairement répondu que la garantie d’une représentation plus systématique des non-inscrits au sein de certaines instances constituait à ses yeux un enjeu démocratique – et, en tant que rapporteur, j’ai été convaincu par les arguments qu’il invoquait à l’appui de sa position.

Si je comprends que les non-inscrits souhaitent obtenir plus que ce qu’ils ont actuellement – ils ne participent pas à la Conférence des Présidents, ils ne constituent pas un groupe, etc. –, je suis aussi très attaché à l’existence des groupes politiques et au sens qu’a chacun de ces groupes. Je suis donc défavorable à cet amendement en ce qu’il est contraire à l’esprit du groupe, lequel n’empêche pas de reconnaître que les non-inscrits ont des droits, qu’il convient de systématiser plutôt que de les rendre optionnels, c’est-à-dire effectifs seulement en fonction du bon vouloir de la majorité, quelle qu’elle soit. J’insiste sur ce point : rendre systématiques les droits des non-inscrits est un progrès.

Je conclurai en vous disant, madame Ménard, que si je comprends votre volonté d’aller plus loin, aujourd’hui il faut vraiment prendre acte du fait que les droits des non-inscrits bénéficient d’un progrès lorsqu’on rend ceux-ci systématiques alors qu’ils n’étaient jusqu’alors que des potentialités soumises au bon vouloir d’une majorité.

Mme Emmanuelle Ménard. Je ne nie pas que ce texte contienne des progrès pour les non-inscrits – fort heureusement, car en la matière nous partons de très loin ! J’aimerais beaucoup que M. Gosselin m’explique en quoi la présence d’un député non inscrit au sein d’une commission d’enquête peut constituer un problème, mais nous aurons sans doute l’occasion d’en discuter.

Quand les candidats ont fait campagne, au printemps 2017, pour devenir députés de la Nation, les Français qui ont voté pour eux ont choisi une personnalité, mais pas un groupe, puisqu’ils ne savaient pas si la personne qu’ils souhaitaient élire allait pouvoir rejoindre un groupe. (Interruptions.) Non, ils ne le savaient pas ! En ce qui me concerne, les gens supposaient que je serais dans l’opposition, mais ils ne savaient pas si je me trouverais au sein d’un groupe, et encore moins de quels droits je pourrais disposer.

C’est un fait, les groupes politiques sont actuellement dotés à l’Assemblée d’un poids particulier, dont les électeurs ne sont même pas informés. Pour ma part, si je me bagarre pour la défense des droits des non-inscrits, c’est que je ne me considère pas comme une sous-députée. Je fais le même travail que beaucoup d’entre vous, je suis présente autant que vous, je travaille mes dossiers comme tout le monde et je me vois comme une députée de la Nation, mais aussi comme une représentante de ma circonscription. À ce titre, je suis d’ailleurs très attachée au temps que le député devrait pouvoir aussi passer en circonscription, car j’estime que c’est le lieu où il se nourrit du réel, ce qui lui permet ensuite de prendre position et de bâtir ses interventions, que ce soit dans l’hémicycle ou en commission. En tout état de cause, je ne vois pas pourquoi je devrais avoir moins de droits qu’un autre député dans le cadre des missions et des commissions, sous prétexte que je n’appartiens pas à un groupe politique.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne remets pas en cause la quantité de travail produite par les non-inscrits et, à mon sens, ce n’est pas vraiment la question qui nous intéresse.

Ce texte soulève une question essentielle, consistant à savoir ce qu’est un groupe politique, et de quelle manière il convient d’équilibrer les droits et devoirs respectifs des groupes et des non-inscrits. Alors que la semaine dernière, nous avons été nombreux à considérer que cette nouvelle version du Règlement conférait un poids trop important aux groupes politiques, nous avons aujourd’hui le sentiment que les différentes dispositions relatives aux non-inscrits dans ce texte sont l’expression de la volonté de faire des non-inscrits une forme de groupe politique.

Il semble qu’il ne s’agisse pas seulement d’éluder les propositions visant à exiger un nombre de députés plus important pour former un groupe – afin de réduire le nombre de groupes –, mais d’aller encore plus loin en cherchant, à l’inverse, de quelle manière on pourrait former un groupe avec encore moins de députés. Ce faisant, on ne fait rien d’autre que d’offrir un groupe, ou un semblant de groupe, à un ensemble de députés situés à l’extrême-droite et qui, à l’issue des dernières élections législatives, n’étaient pas assez nombreux pour constituer un groupe. Une telle volonté correspond à celle, actuellement exprimée par la majorité dans le cadre de la campagne des élections européennes, de pouvoir choisir elle-même son opposition.

M. Arnaud Viala. Le sens de cet amendement n’est pas de porter un jugement ni de minimiser l’importance de certains députés – en l’occurrence, ceux qui ne font pas partie d’un groupe – au sein de l’Assemblée. Cela dit, à mesure que nos travaux avancent, il apparaît de plus en plus clairement que, pour que notre assemblée fonctionne bien, il est nécessaire que les députés soient réunis au sein de groupes politiques et que l’on tienne compte de leur représentativité – à défaut, on perd tout lien avec l’expression démocratique qui se fait au moment des élections législatives.

Je considère pour ma part que nous faisons face à deux problèmes. Premièrement, si nous associons – comme Mme la présidente a indiqué vouloir le faire pour la réunion qui va suivre – des députés non-inscrits aux réunions des représentants des groupes, le problème ne sera plus d’avoir des non-inscrits dont l’importance serait minorée, mais d’avoir, inversement, des députés faisant partie d’un groupe et qui se trouveraient lésés, puisque tout leur groupe se trouverait représenté par un seul député quand chaque député non-inscrit serait représenté par lui-même !

Deuxièmement, les députés non-inscrits étant souvent issus d’horizons divers, je ne vois pas comment ils pourraient convenir qu’un des leurs va les représenter au sein de réunions ou d’instances ayant pour objet de définir une ligne de conduite en vue du déroulement ultérieur des débats. Cela reflète bien la contradiction qui existe entre le fait que nous soyons tous élus individuellement au suffrage universel – pour le moment, au scrutin majoritaire – et le fait que le fonctionnement d’une assemblée comprenant 577 membres exige tout de même une prise en compte des appartenances politiques. Je crains que, si on met le doigt dans l’engrenage, les députés non-inscrits ne tardent pas à se plaindre qu’ils ne sont pas représentés par celui qui est censé le faire au sein de telle ou telle instance et que, dès lors, ils exigent d’être tous présents individuellement. Si c’était le cas, nous n’en sortirions plus !

M. Bruno Questel. En 1993, j’ai travaillé à l’Assemblée pour un groupe parlementaire présidé par Jean Royer, ancien maire de Tours, qui a siégé en tant que non-inscrit de 1958 à 1997 – c’était pour lui une ligne intangible. J’espère qu’ils n’y verront pas une attaque personnelle de ma part, mais je suis un peu étonné par les arguments invoqués par nos collègues du groupe Les Républicains…

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas notre style !

M. Bruno Questel. Il me semble en effet important de souligner que les députés non-inscrits désigneront comme ils le souhaiteront celui ou celle qui les représentera…

M. Arnaud Viala. Ils constituent donc un groupe ?

M. Bruno Questel. Au Sénat, les non-inscrits réunis en association désignent entre eux le représentant de cette association. Puisque vous faites souvent référence au Sénat, vous seriez bien avisés de vous inspirer de ce qui fonctionne bien au sein de la chambre haute. Que cela nous plaise ou non, les députés non-inscrits représentent un certain idéal ; ils doivent disposer des mêmes droits que nous et exercer leur mandat dans les mêmes conditions que nous. Pour cela, nous devons aller pleinement dans le sens des dispositions proposées par Richard Ferrand dans cette proposition de résolution, qui représente pour les non-inscrits une avancée significative et inédite en termes de capacité à agir et à exercer leur mandat au même titre que les autres députés.

M. Fabien Di Filippo. Nous ne devons pas perdre de vue qu’avec les changements qui s’annoncent, le nombre de non-inscrits va devenir dramatiquement bas, du fait des circonscriptions doubles et de l’introduction de la proportionnelle. Ainsi, nous allons donner énormément de droits à des députés qui n’auront même pas la possibilité d’être présents au sein de toutes les instances où il leur sera offert de siéger, ce qui est à mon sens un vrai problème.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 33 sans modification.

Article 34 (art. 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Choix par le groupe d’opposition ou minoritaire de sa fonction dans le cadre d’une commission d’enquête créée à son initiative

La Commission est saisie de l’amendement CL285 de M. Guillaume Vuilletet.

M. Guillaume Vuilletet. Mes chers collègues, je me félicite que nos débats se poursuivent sur une tonalité plus apaisée que celle ayant marqué le début de la présente réunion, et je m’en voudrais de troubler cette sérénité retrouvée.

Je tiens cependant à souligner que l’équilibre trouvé aujourd’hui ne l’a été qu’au prix d’un effort consenti afin de donner davantage de droits aux oppositions et aux non-inscrits – un effort qui n’est pas reconnu par tous à sa juste valeur, puisque notre collègue Obono affirmait tout à l’heure que le pouvoir donné à l’opposition de désigner le président et le rapporteur de certaines commissions ne constituait pas une grande avancée.

L’amendement CL285 a évidemment été déposé avant que nous n’ayons la présente discussion et, pour ma part, je prends acte de la volonté de chacun de parvenir à l’équilibre recherché – nous y travaillons en divers endroits – mais j’estime également qu’il convient de prendre en compte les efforts faits par la majorité et par le président afin que le débat démocratique au sein de notre assemblée soit vivant et respectueux de la diversité des opinions. À cet égard, il me semble étonnant de plaider en faveur du droit individuel des députés à pouvoir s’exprimer, tout en n’étant pas attaché à ce que la parole des non-inscrits soit prise en compte.

Cet amendement est un amendement d’appel ayant pour objet d’inciter chacun à respecter le résultat de la longue discussion ayant eu lieu entre les groupes et le président. En attendant la séance publique, je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL34 sans modification.

Article 35 (art. 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Missions d’information sur le suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution - Association de l’opposition et des députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des présidents

La Commission examine les amendements CL261 de Mme Élodie Jacquier-Laforge et CL336 du rapporteur.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. L’amendement CL261 vise à vous alerter sur un risque constitutionnel.

Comme vous le savez, l’article 38 de la Constitution prévoit que le Gouvernement puisse demander au Parlement l’autorisation de prendre, de manière temporaire, des mesures relevant normalement du domaine de la loi. Nous vous proposons donc de supprimer l’alinéa 2 de l’article 35, qui prévoit la possibilité de mettre en place une mission temporaire d’information qui aurait pour objet de suivre la rédaction des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

D’une part, nous estimons qu’une telle disposition n’est pas conforme à l’esprit de la Constitution et qu’elle expose donc le texte à un risque de censure du Conseil constitutionnel qui, comme vous le savez, sera automatiquement saisi du texte voté en séance. D’autre part, nous considérons que le fait d’assortir le droit de légiférer par ordonnances d’une mission de suivi risque d’avoir pour conséquence de priver cette procédure de son principal intérêt, à savoir la rapidité. Enfin, je rappelle que le Parlement peut exercer son droit d’amendement lors de l’examen des projets de loi d’habilitation et de ratification.

Pour toutes ces raisons, nous vous proposons de supprimer l’alinéa 2 de l’article 35.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Vous avez eu raison, madame Jacquier-Laforge, de souligner que le texte comportait une ambiguïté à l’alinéa 2 de l’article 35. Pour y remédier, j’ai, pour ma part, proposé un amendement CL336 visant à bien clarifier les choses. En aucun cas, la volonté du législateur ne serait d’empiéter sur les prérogatives de l’exécutif, en l’occurrence sur sa capacité à légiférer par ordonnances.

En revanche, il me paraît important d’être en mesure de préparer l’étape suivante, celle de la ratification des ordonnances : c’est l’objet de mon amendement, qui prévoit la mise en place d’un groupe de travail à cette fin. Pour cela, il est proposé de substituer, à l’alinéa 2, aux mots : « le suivi de la rédaction », les mots : « la préparation de la ratification ».

Je vous invite par conséquent à retirer votre amendement au profit du mien, dont la rédaction me paraît plus satisfaisante tout en remédiant au problème que vous soulevez.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. La précision apportée par l’amendement de M. le rapporteur me paraît effectivement suffisante. Je retire donc mon amendement au profit du sien.

Mme Cécile Untermaier. Je ne voudrais pas que ce dispositif encourage le Gouvernement à légiférer par ordonnances au motif que les députés sont toujours actifs. Il s’agit bien d’un dessaisissement du Parlement, et ce n’est pas une mission qui pourra combler l’absence de débats qui en découle.

Dans ce domaine, j’ai une expérience du fait de ma participation à la mission de suivi des ordonnances sur la justice des mineurs. Le groupe de travail constitué à la Chancellerie présente un intérêt mais ne supplée pas, de toute évidence, aux débats parlementaires.

L’Assemblée reste bien dans son rôle, qui est de ratifier, si une mission qui porte sur la préparation de la ratification est créée et assortie des moyens correspondants. Mais encore une fois, cela ne doit pas être perçu comme un encouragement à recourir aux ordonnances.

M. David Habib. Je voterai cet amendement car il a une vertu : mettre « sous tutelle » l’administration et le cabinet du ministre. Durant le temps de rédaction des ordonnances, il est absolument nécessaire que le Parlement contrôle l’action de l’État. Cette mission d’information n’a pas cette ambition, mais elle aura ce pouvoir d’observation qui manque aujourd’hui.

Cherchant le moyen d’apaiser la rancœur de l’Assemblée après l’annonce surprise que le Gouvernement allait solliciter une habilitation à réformer l’ordonnance de 1945, la ministre de la Justice a proposé un dispositif qui permettait de faire participer pour la première fois les députés à un groupe de travail, concomitamment à l’élaboration des ordonnances. Cet amendement a un mérite, celui d’offrir désormais un cadre qui permet aux députés de travailler.

Enfin, monsieur le rapporteur, vous venez d’arriver à l’Assemblée ; il vous faudra constater qu’au sein d’un même groupe, deux positions peuvent coexister. Cela ne manquera sans doute pas de vous surprendre, mais vous amènera, je l’espère, à examiner de façon différente nos propositions.

M. Michel Zumkeller. Le groupe UDI, Agir et Indépendants était attaché à l’idée que les missions d’information portent sur l’élaboration des ordonnances, considérant qu’il était important que les députés y participent autrement qu’en présentant des amendements au texte de ratification. Qu’ils puissent en discuter constituait à nos yeux une avancée, souhaitée, d’ailleurs, par les groupes de travail. Nous aurions donc voté contre l’amendement CL261. Nous voterons pour l’amendement du rapporteur, tout en craignant que la préparation de la ratification demeure, tout compte fait, très théorique.

Mme Cécile Untermaier. Au nom du groupe Socialistes et apparentés, je voterai l’amendement du rapporteur, avec cette précaution, toutefois : il ne faudrait pas qu’une mission d’information dont l’objet serait de préparer la ratification d’ordonnances soit un entre-deux qui encourage le Gouvernement à user de cette voie pour légiférer. Quel que soit le dispositif mis en place, le recours aux ordonnances constitue un dessaisissement du Parlement. Chacun assume ses responsabilités : l’Assemblée nationale lorsqu’il s’agit d’examiner un projet de loi ; le Gouvernement lorsqu’il s’agit de rédiger des ordonnances.

M. Christophe Euzet. Je me réjouis du consensus qui se fait jour autour de l’amendement CL336, dont la rédaction suscite moins de réserves que la rédaction initiale. Contrairement à Cécile Untermaier, je ne pense pas que cette disposition soit de nature à inciter le Gouvernement à recourir aux ordonnances. En revanche, nous changerons notre façon d’aborder les ordonnances, ce dont nous pouvons nous féliciter.

M. Philippe Gosselin. Dans tous les cas, cette légère amodiation ne peut aller à l’encontre de l’article 38 de la Constitution, qui demeure le texte fondamental. Si nous combattons régulièrement le dessaisissement du Parlement que constitue le recours aux ordonnances, chacun prend ses responsabilités et l’article 38 conserve sa raison d’être. Sur certains sujets, comme la justice des mineurs, une préparation en coproduction peut s’entendre.

M. Raphaël Schellenberger. Je partage les propos de Cécile Untermaier. Nous ne sommes pas en train de réécrire la Constitution et de donner un pouvoir supplémentaire au Parlement ; nous continuons d’acter qu’une ordonnance n’est rien d’autre qu’un dessaisissement du Parlement. D’ailleurs, la rédaction proposée par le rapporteur est plus honnête : la mission d’information interviendra une fois les ordonnances rédigées ; la préparation de la ratification ne changera rien à leur contenu. Elle apportera un éclairage supplémentaire mais ne donnera pas au Parlement davantage de marge de manœuvre.

Cet article n’est pas inintéressant, mais il ne constitue pas une rupture ou une innovation particulière dans le droit parlementaire.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Rappelons que la réforme du Règlement n’a pas pour objet de réviser la Constitution…

L’amendement CL261 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL336.

Puis elle examine l’amendement CL42 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Entre la ratification des ordonnances et la publication des décrets d’application, il y a comme un trou noir. Notre amendement prévoit que la mission d’information peut porter sur le suivi de la rédaction des décrets d’application. En effet, les différences d’appréciation sont parfois telles que le sens même de la loi peut s’en trouver changé !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Les rapporteurs sur l’application de la loi sont déjà chargés du suivi de sa mise en œuvre, mais cet amendement nous emmène un cran plus loin et donne l’impression que l’Assemblée pourrait empiéter sur le domaine de l’exécutif. Chacun doit rester « dans son couloir », pour reprendre l’analogie. Avis défavorable.

M. Philippe Gosselin. Cette proposition va un peu trop loin dans la coproduction. Pourtant, elle est intéressante car elle met l’accent sur le suivi des textes, de leur application et même de leur entrée en vigueur, car il arrive que les textes d’application soient contra legem, voire inexistants. Elle soulève en creux la question des moyens, notamment en personnels, donnés aux co-rapporteurs d’application et interroge la façon dont les commissions assurent le suivi des textes.

Je sais la présidente de notre commission sensible à cette question. On ne pourra pas accentuer le rôle d’évaluation et de contrôle du Parlement sans avoir davantage de moyens pour l’analyse et l’expertise. Ce n’est pas au Règlement de le prévoir ; les présidents des commissions doivent se battre pour obtenir ces moyens, car c’est l’essence même de notre mission.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La commission des Lois s’assure que les textes sur lesquels elle a été saisie ont bien fait l’objet des décrets d’application nécessaires. Mais les commissions doivent rester libres de leurs choix, et rien ne les empêche de mettre en place des actions plus pertinentes – sous réserve, toutefois, des moyens humains, très limités, mis à leur disposition.

M. Sacha Houlié. Lors de l’examen du projet de loi de révision constitutionnelle, nous étions parvenus avec le groupe UDI, Agir et indépendants, à rédiger un amendement qui prévoyait qu’après la promulgation d’une loi le ministre était convoqué par la commission saisie au fond afin de rendre compte des travaux entrepris pour son application. Cette disposition est probablement de rang constitutionnel et ne saurait être adoptée dans une réforme du Règlement.

Cela n’occulte en rien l’intérêt de cette proposition, qui appartient culturellement à la majorité puisqu’inspirée des travaux de suivi de l’application de la loi « Macron », en 2015.

Mme Isabelle Florennes. Madame la présidente, il serait bon que l’ensemble des membres de la Commission soient informés de ce travail de suivi, fort intéressant.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. J’ai demandé que soit établi un tableau des lois adoptées depuis le début de la législature, ainsi que de leurs décrets d’application. Il s’agissait de vérifier l’assertion selon laquelle les décrets d’application ne sont pas toujours publiés, ou très tardivement. Ce tableau, qui vous sera communiqué, démontre l’exact inverse : dans 95 % des cas, les décrets d’application sont pris dans les temps.

Mme Isabelle Florennes. Cela pourrait faire l’objet d’une information des commissaires, régulièrement saisis de cette question par leurs électeurs. C’est d’ailleurs un travail que toutes les commissions devraient mener.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Ces informations pourraient être publiées sur le site internet de l’Assemblée nationale, comme c’est le cas sur celui du Sénat, où l’état d’application de la loi apparaît dans le dossier qui lui est consacré.

Mme Cécile Untermaier. Il me semble cependant que nos moyens doivent aller prioritairement à l’examen des projets de loi et au suivi de l’application des lois. Le Règlement prévoit déjà que deux co-rapporteurs présentent un rapport sur l’application de la loi à l’issue d’un délai de six mois suivant son entrée en vigueur, mais il s’agit d’un droit « mou », qui ne prévoit aucune obligation. Il faut, comme vous l’avez fait pour les non-inscrits, donner du corps au Règlement sur ce point. Cela devrait répondre aux préoccupations exprimées par les députés du groupe Mouvement Démocrate et apparentés.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est précisément l’objet de l’article 36, qui vise à remplacer les mots « peut être » par le mot « est ».

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL43 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Dans la pratique, les groupes d’opposition et minoritaires se voient confier par la plupart des commissions un droit de tirage pour les missions d’information. Il s’agit de le prévoir dans le Règlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Très attachés à la liberté des commissions, nous considérons qu’il ne faut pas figer leur fonctionnement. Fidèles à cette philosophie, la seule règle que nous avons prévu de graver dans le marbre est que la représentation des groupes dans les bureaux des commissions s’efforce de respecter non seulement la pluralité mais également l’objectif de parité. En conséquence, avis défavorable.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Il convient de respecter la pluralité dans les bureaux des commissions et de tendre vers la parité, comme c’est le cas pour le Bureau de l’Assemblée. Pourtant, cela peut s’avérer difficile compte tenu de la composition de certains groupes.

Madame la présidente, pouvez-vous nous indiquer la façon dont les missions d’information sont attribuées ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous avons aussi établi un tableau de suivi des missions d’information créées par la commission des Lois.

Comme vous le savez, le bureau de la Commission, qui se réunit tous les mois, comporte un membre et un porte-parole de chaque groupe, le dernier arrivé étant Paul Molac, pour le groupe Libertés et Territoires. Chaque groupe peut demander la création d’une mission d’information, ce que tous n’ont pas encore fait.

Pour le poste de co-rapporteur d’une mission d’information demandée par le groupe majoritaire, un tourniquet est organisé, avec une prépondérance donnée au groupe d’opposition le plus important, Les Républicains. Nous tentons de préserver les droits de chaque groupe. À ce jour, deux groupes n’ont pas encore eu de co-rapporteur : celui de La France insoumise, qui n’est pas demandeur, et celui de la Gauche démocrate et républicaine, qui n’a pas encore manifesté son intérêt. Le groupe Socialistes et apparentés a mené plusieurs missions d’information – en la personne de Cécile Untermaier – sur la justice des mineurs et sur l’évaluation de la loi « Macron » ; pour sa part, le groupe UDI, Agir et indépendants a conduit trois ou quatre missions d’information. Nous procédons de façon consensuelle et en bonne intelligence : l’intérêt de la mission, quant à son objet et au programme législatif, prime sur celui du groupe émetteur de la demande.

M. Philippe Gosselin. Le rapporteur a raison, il faut un cadre général pour le fonctionnement des commissions, mais chacune doit conserver son autonomie.

Il est important que les bureaux soient représentatifs des diverses sensibilités. S’agissant de la parité, leur composition doit être équilibrée dans la théorie ; mais dans la pratique, comment le rapporteur envisage-t-il les choses ? Dans la mesure où chaque groupe désigne ses représentants, il faudrait que l’ensemble des groupes s’accordent pour parvenir à une parité effective. Je m’interroge donc sur les modalités.

M. Arnaud Viala. Je pense aussi que les commissions doivent conserver leurs prérogatives en matière d’organisation des travaux.

Nous sommes également attachés à l’objectif de parité. Lors de l’examen en séance publique du projet de loi de réforme de la fonction publique, nous avons eu à discuter des nominations aux postes à responsabilité des collectivités territoriales ; nous sommes convenus que l’objectif de parité n’était pas atteignable dans les collectivités de moins de 40 000 habitants. Dans un effectif aussi restreint qu’un bureau de commission, composé de membres issus de chacun des groupes, il me semble difficile d’accéder à cet idéal, à moins d’imposer à tel groupe de désigner une femme au motif que tel autre a désigné un homme…

M. Sylvain Waserman. Nous avons eu ce débat s’agissant du Bureau de l’Assemblée nationale. Sans changer les règles de gouvernance élaborées au fil des décennies, il n’y a pas moyen de garantir la parité. Il convient donc d’adopter la même rédaction que pour la composition du Bureau et la formule « s’efforce de ». Ce n’est pas satisfaisant lorsque l’on souhaite que la parité se traduise dans les faits et pas seulement dans les intentions. Mais imposer un objectif de résultat serait nier le droit d’un groupe à désigner lui-même son représentant, puisque l’on conditionnerait cette désignation au choix du genre souhaité.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL65 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Encore une fois, nous n’avons rien contre nos collègues non-inscrits… Cet amendement vise à supprimer la présence d’un non-inscrit dans les missions d’information créées par la Conférence des Présidents.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, je continuerai de défendre la présence des non-inscrits – dans le respect de l’équilibre préconisé par le texte. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL87 de M. David Habib.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit de dissocier le droit de tirage en matière de création de commission d’enquête et de création de mission d’information, en prévoyant que les groupes d’opposition peuvent obtenir la création de deux missions d’information.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 35 modifié.

Article 36 (art. 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale) : désignation du co-rapporteur sur la mise en application de la loi

La Commission est saisie de l’amendement CL165 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement prévoit qu’un député de la commission des Affaires européennes membre de l’opposition est désigné en même temps que le co-rapporteur sur l’application de la loi.

Cela permettrait d’enrichir les débats et de placer l’opposition dans une position de co-construction avec la majorité. Le nombre d’amendements déposés en séance s’en trouverait allégé, conformément aux souhaits de la majorité actuelle. Cela constituerait une avancée importante, à l’image de ce qui se pratique déjà dans certains parlements de l’Union européenne. On pourrait imaginer une mise en commun des administrateurs et des règles de déontologie qui permettraient de privilégier le dialogue, plutôt que la concurrence.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Prévoir un co-rapporteur d’application issu d’un groupe opposé à celui du rapporteur est une avancée.

Mon avis sur cet amendement est défavorable, car la désignation d’un député de l’opposition issu de la commission des Affaires européennes viendrait interférer avec la présence d’un ou des référents de la commission des Affaires européennes qui sont présents dans chaque commission.

Concernant l’étude d’impact, le co-rapporteur sera nommé très en amont, ce qui permettra de faire l’articulation avec le droit européen en vigueur.

M. Philippe Gosselin. L’institutionnalisation du co-rapporteur d’application nous convient très bien. Au-delà de la question de la place qui doit revenir à la commission des Affaires européennes, je voudrais insister sur les moyens. Le co-rapporteur est, par définition, un représentant de l’opposition ou des oppositions, et son existence correspond à un droit important. Il est très bien de l’institutionnaliser, mais à condition que l’on ne se heurte pas au problème des moyens disponibles pour créer telle ou telle mission à un moment donné.

Le Parlement légifère en restant dans l’épure de la Ve République : la loi est désormais un domaine d’exception, et je ne remets pas en cause nos institutions. Si l’on veut appliquer l’article 24 de la Constitution en nous faisant travailler davantage sur l’évaluation et le contrôle, il faut que le Parlement en ait les moyens. La question des moyens des co-rapporteurs d’application n’est qu’un petit bout de la chaîne, mais elle est primordiale. Il faut insister avec force sur ce point et se bagarrer pour que chaque commission puisse avoir les moyens de fonctionner, étant entendu que cela se joue à un ou deux postes près et que des réorganisations internes sont peut-être possibles.

Mme Cécile Untermaier. Je ne voudrais pas qu’il y ait de confusion. Mon amendement a pour objet d’instaurer un co-rapporteur, un « shadow rapporteur », au côté du rapporteur de la majorité.

On peut imaginer une solution de repli, mais il faut au moins qu’un co-rapporteur d’application soit nommé au moment où le rapporteur est désigné, avec l’obligation de travailler sur l’étude d’impact. Nous devons sortir du droit mou de notre Règlement. Le rapporteur d’application, l’opposition et la majorité doivent savoir où l’on va et comment on travaille.

J’ajoute que nous pourrons répondre à la question des moyens en créant une obligation. Ce n’est pas un luxe, pour une assemblée telle que la nôtre, que de faire en sorte que le co-rapporteur d’application puisse travailler en amont du texte sur l’étude d’impact et en aval sur l’application. Le contrôle est une préoccupation majeure pour tous, y compris le Président de la République, qui s’est exprimé publiquement sur ce sujet.

Je souhaite vraiment que l’on puisse consacrer une avancée dans ce domaine. Tous les textes ne nécessitent sans doute pas qu’un co-rapporteur d’application soit nommé, mais c’est à l’opposition de l’apprécier.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 36 sans modification.

Après l’article 36

La Commission examine l’amendement CL32 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Notre amendement tend à améliorer le dialogue entre le rapporteur et les représentants des groupes lors de l’élaboration de la loi. Il serait utile d’associer ces derniers dans le cadre d’une simple réunion préalable qui permettrait peut-être d’éviter des débats un peu trop pesants par la suite. Le rapporteur auditionne de toute façon beaucoup de personnes. Ce n’est pas une question de temps : on peut très bien ajouter une réunion avec un représentant de chaque groupe, ce qui permettrait d’évacuer certains sujets. Nous sommes persuadés qu’une telle solution va vous plaire, monsieur le rapporteur, car c’est très exactement ce que vous avez fait pour cette proposition de résolution. Pourquoi ne serait-ce pas bon pour les autres textes ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cela relève des bonnes pratiques, selon moi. On irait trop loin si l’on conditionnait l’examen d’un texte à la tenue d’une réunion avec les présidents de groupe. Faisons confiance à nos rapporteurs. À eux de gérer cette question comme ils l’entendent. Il faut être conscient que votre amendement aurait un impact important : on pourrait refuser d’examiner un texte au motif que le rapporteur n’a pas organisé une rencontre avec les présidents de groupe. J’émets un avis défavorable malgré toute la sympathie que j’éprouve pour la très bonne pratique que vous défendez.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL81 de Mme Cécile Untermaier.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est le même sujet que celui évoqué par l’amendement CL165. J’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL44 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Nous proposons d’inscrire dans notre Règlement une pratique qui existe déjà : on adopterait une règle garantissant une rotation entre les différents groupes d’opposition pour l’attribution des fonctions de co-rapporteur d’application ou d’évaluation.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous avons déjà débattu de cette question. Je pense que l’on peut faire confiance au fonctionnement interne des commissions pour veiller à l’équité dans ce domaine. J’émets un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient aux amendements CL195, CL196, CL197 et CL198 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Cette série d’amendements trouve son origine dans mon expérience de parlementaire, encore jeune – je suis député depuis deux ans – et dans les échanges que j’ai eus non seulement au sein du groupe Mouvement Démocrate mais aussi avec d’autres collègues qui viennent de tous les bancs.

Le premier constat est que nos concitoyens attendent de nous que nous soyons des vigies de l’action publique, c’est-à-dire que nous exercions pleinement nos prérogatives en matière de contrôle et d’évaluation. Jacline Mouraud se demande ce que nous faisons du « pognon », mais il y a aussi l’exaspération d’un certain nombre de nos concitoyens qui ne voient pas assez rapidement la mise en application des lois. Nous avons des instruments, notamment les rapports d’application, mais nous pourrions aller plus loin en procédant à une vérification « au dernier kilomètre », jusque dans les territoires.

Le deuxième constat est que nous avons adopté des mesures attendues par nos concitoyens, comme le non-cumul des mandats et la fin de la réserve parlementaire, qui sont saines pour notre démocratie mais qui s’accompagnent d’un risque d’effritement de notre ancrage local, de nos relations avec les élus et le corps préfectoral.

Compte tenu de ces constats, mes amendements tendent à créer une nouvelle faculté : nous pourrions solliciter les moyens de notre assemblée, dans la mesure de leur disponibilité, pour contrôler dans nos circonscriptions l’application de la loi, une fois qu’elle a été adoptée. Il ne s’agit pas d’empiéter sur le travail des rapporteurs d’application. Cette faculté nouvelle ne pourrait être utilisée par un député qu’après la remise du rapport d’application, et elle serait restreinte aux textes examinés par la commission dont le député fait partie et adoptés pendant la législature en cours.

La question d’un droit de tirage se pose naturellement. Si tous les députés se mettaient à exercer tous les jours cette compétence nouvelle, afin d’examiner l’application d’une loi dans leur circonscription avec le soutien d’un administrateur de l’Assemblée, la situation serait impossible à gérer pour notre institution. Mes amendements prévoient donc plusieurs possibilités allant d’un droit de tirage pour chaque député une fois par session ordinaire – c’est l’hypothèse la plus large – à un droit de tirage pour chaque groupe une fois par session ordinaire – c’est l’hypothèse la plus restrictive – en passant par une possibilité intermédiaire qui serait un droit de tirage par groupe et par commission une fois par session ordinaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il y a deux questions différentes. La première est le droit nouveau – c’est l’expression que vous avez utilisée…

M. Jean-Noël Barrot. Non, j’ai parlé de faculté.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. … qui permettrait aux députés d’aller contrôler la façon dont les lois votées à Paris sont mises en œuvre sur le terrain. Un tel pouvoir est déjà prévu par une loi organique pour certains rapporteurs, notamment dans le cadre du budget. Par parallélisme des formes, le nouveau droit que vous proposez ne pourrait être reconnu que par une loi organique. Je pense que nous sommes très majoritairement d’accord avec l’idée qu’un des rôles du député est d’aller voir dans son territoire quelle est l’effectivité des lois votées à Paris. On le fait déjà un peu d’une façon empirique, mais sans avoir les pouvoirs que vous suggérez et il faudrait, je le répète, passer par une loi organique pour aller plus loin.

Vous demandez aussi, et surtout, des moyens spécifiques qui seraient à la disposition des groupes ou des parlementaires pour réaliser ce type de travail. Je ne suis pas favorable à ce que l’on ancre un tel principe dans le Règlement. En effet, ce n’est pas le bon cadre pour consacrer des moyens à telle ou telle activité. L’Assemblée en décide souverainement. Rien ne l’empêche de prévoir spécifiquement des moyens pour une mission ou pour un sujet, par exemple dans le cadre d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information.

Nous sommes actuellement au milieu du gué. On pourrait créer, dans le cadre d’une loi organique, un droit supplémentaire qui permettrait de contrôler l’application des lois « au dernier kilomètre » et qui vaudrait à l’égard des services déconcentrés de l’État, d’une manière officielle. On pourrait ainsi se rendre dans une direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement pour voir si une circulaire ou un décret est bien appliqué par les fonctionnaires. En ce qui concerne les moyens, beaucoup de choses se passent déjà à l’Assemblée, notamment dans le cadre du « printemps de l’évaluation » auquel nombre d’entre nous ont participé.

Je vais émettre, à regret, un avis défavorable. Vous posez une vraie question, mais la solution que vous proposez ne me paraît pas la bonne. C’est plutôt dans une loi organique qu’il faudrait prévoir un nouveau droit. Nous pourrons faire ce choix dans le cadre de la révision constitutionnelle, à la faveur d’un dialogue avec le Sénat. Par ailleurs, certaines mesures peuvent se rattacher à la logique des comités d’évaluation : il faut une vision d’ensemble des actions d’évaluation des politiques publiques, y compris en ce qui concerne leur mise en œuvre. Je ne vois pas de solution idéale au-delà de ces deux points.

La position que je viens d’exprimer vaut pour l’ensemble des amendements déposés sur ce sujet.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je voudrais saluer les travaux de Jean-Noël Barrot, la constance de son implication dans ce domaine et sa participation au printemps de l’évaluation.

L’évaluation des politiques publiques est une des trois missions constitutionnelles des parlementaires. Les propositions de notre collègue permettront de nous donner un cadre en la matière. On peut se rendre dans une prison, de droit, mais il est plus difficile de demander à voir le directeur départemental des territoires ou le directeur départemental de la protection des populations au sein d’une préfecture. Même si la Constitution nous confie la mission d’évaluer les politiques publiques, il nous manque une légitimité vis-à-vis de l’administration ainsi que des moyens. Mes collaborateurs en circonscription sont de qualité, mais ils ne sont pas à même de m’accompagner pour aller voir la DDT ou d’autres organismes.

Ces propositions nous permettront d’avancer en renforçant les pouvoirs des parlementaires. Il serait très positif de se doter de cette possibilité nouvelle et de bénéficier du soutien des administrateurs de l’Assemblée.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. L’exemple que vous avez cité, celui des prisons, est une disposition de niveau législatif. Une loi autorise les députés à visiter les lieux d’incarcération. Comme l’a dit le rapporteur, le Règlement n’est vraiment pas le bon niveau normatif.

M. Marc Le Fur. L’idée sous-jacente me paraît objectivement excellente. Il reste à savoir quelle doit être sa traduction.

Nous subissons les conséquences des décisions, à mon avis funestes, car elles nous ont éloignés du terrain, que nous avons prises au début de cette législature, comme la disparition de la réserve parlementaire. Elles font que les administrations nous traitent avec le plus grand mépris, alors que ce n’était pas le cas il y a quelques législatures. Des réflexes élémentaires à notre égard ont disparu.

L’idée qui nous est proposée est bonne et doit être retenue. C’est un moyen de donner un tour un peu concret à notre mission de contrôle. Il n’est pas inutile d’aller voir les administrations sur le terrain, mais cela implique de ne pas se limiter à nos circonscriptions. Dans la mienne, il n’y a pas d’administrations compétentes : elles sont implantées dans le chef-lieu du département, dans celui de la région ou dans les ministères, qui sont amenés à traiter directement certaines affaires.

L’exemple que nous avons en tête est celui des prisons. Nous ne pouvons officiellement entrer dans aucune autre administration. Par exemple, on ne peut pas se rendre dans une école publique si on n’y est pas invité. On l’est, naturellement, mais ce n’est qu’une invitation : nous n’avons de position particulière par rapport à d’autres citoyens français.

Je suis d’accord avec Jean-Noël Barrot : il faut creuser cette question, sans quoi nous allons devenir des gestionnaires de l’abstraction alors que notre vocation est d’être très concret. Pour cela, nous devons avoir les moyens d’assurer un contrôle lui aussi très concret.

Merci, madame la présidente, de m’avoir permis de m’exprimer dans cette commission.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous êtes toujours le bienvenu, monsieur le président Le Fur.

M. Philippe Gosselin. Cette série d’amendements pose la question importante de l’évaluation des politiques publiques et du rôle que chaque parlementaire peut avoir. Comme Marc Le Fur vient de l’indiquer, je crois qu’il faut avoir une vision qui aille au-delà de nos circonscriptions. Certaines d’entre elles sont un peu des déserts administratifs : on n’y trouve pas de sous-préfecture ou de service de l’État en tant que tel. Je n’en fais le reproche à personne : c’est ainsi, et il faut donc élargir un peu l’angle.

Comme le souligne l’exposé sommaire des amendements, la question sous-jacente est celle de l’ancrage territorial. Il y a peut-être un malaise chez un certain nombre de parlementaires, qui sentent bien qu’ils ont besoin d’être davantage présents sur le territoire – cela ne fait aucun doute.

La question des circonscriptions conduit à s’interroger sur les conséquences de la représentation proportionnelle. Par définition, les députés qui seront élus dans le cadre d’une liste nationale n’auront plus de circonscription – mais nous verrons bien la proposition qui nous sera faite, puisque toute la révision constitutionnelle est remise à plat. Qu’en sera-t-il pour ces députés ? Il pourrait y avoir un statut de député territorial et un autre, différent, de député élu au scrutin proportionnel. On voit bien que cette question apparaît en filigrane.

M. Bruno Questel. Je voudrais rappeler que l’on peut cumuler un mandat local et un mandat parlementaire. J’invite chacun à s’investir pleinement dans les futures campagnes électorales au niveau départemental et régional.

M. Philippe Gosselin. Nous le faisons !

M. Bruno Questel. Je comprends tout à fait l’esprit dans lequel ces amendements nous sont proposés. Il s’agit d’être complètement en mesure d’exercer un contrôle de l’application de la loi dans nos circonscriptions. Néanmoins, certaines d’entre elles sont totalement dépourvues de services de l’État. À titre personnel, je propose que cette question soit traitée dans le cadre de la réflexion collective qui doit avoir lieu, dans les semaines ou les mois à venir, à l’échelle des groupes, sur la manière dont pourrait fonctionner une Assemblée nationale dont le nombre de députés serait réduit et qui serait en partie élue au scrutin proportionnel. Même si ces amendements ne manquent pas de pertinence, je crois qu’il faut réfléchir plus globalement et de la façon la plus œcuménique possible sur ce sujet qui a son importance, mais qui me paraît un peu décalé dans le cadre actuel.

M. Erwan Balanant. Tout le monde le dit : c’est une question importante. Elle pourrait certes mériter d’autres avancées, dans d’autres cadres, notamment au niveau législatif, mais je pense qu’on peut déjà acter quelque chose. Comme le disait ma grand-mère, un tiens vaut mieux que deux tu l’auras. Si nous avançons maintenant grâce à la très bonne proposition de Jean-Noël Barrot, nous aurons ensuite toute latitude pour continuer la réflexion sur ce sujet auquel s’intéressent non seulement notre collègue et le groupe MODEM, mais aussi tous les autres groupes. Il s’agit de savoir comment nous suivons la mise en œuvre concrète de la loi dans nos territoires. Cela permet de voir, parfois, comment il faudrait la faire évoluer : elle n’est pas gravée dans le marbre ad vitam aeternam. Je pense que nous devons avancer en adoptant la proposition qui nous est faite, quitte à aller plus loin par la suite. Il me semble qu’il y a notamment un lien à établir avec le calendrier parlementaire : on peut imaginer des temps où les députés se consacrent à une mission d’évaluation, qui peut durer plus d’une journée.

Mme Cécile Untermaier. Je trouve que ces amendements sont extrêmement intéressants sur le fond. Ils permettent, pour la première fois, de se poser la question du rôle local du député. Le Règlement fait totalement l’impasse sur le travail réalisé en circonscription ou ailleurs, en région par exemple.

J’ai bien compris que la loi organique serait le bon véhicule et je suis favorable à ce qu’un groupe de travail se saisisse de ces questions qui sont tout à fait majeures. Il me semble qu’il faut aussi travailler sur le rôle local du député en ce qui concerne la préparation des textes, notamment à propos de l’étude d’impact. Il faut rapprocher l’Assemblée nationale du terrain. Cela représente un vaste chantier.

Je pense qu’il faut trouver le moyen d’évoquer cette question dans le cadre du Règlement. Doit-on le faire en adoptant ces amendements ? Il faut, en tout cas, parvenir à introduire dans le Règlement la question du travail réalisé au niveau local, tant pour l’évaluation d’un projet de loi que pour celle de son application.

Pour ce qui est de la réserve parlementaire, je ne me suis jamais sentie visée par les accusations de clientélisme : j’avais mis en place des jurys citoyens. Le Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), qui a remplacé la réserve parlementaire, est très opaque. Les dates des réunions sont connues très tardivement et on ne sait pas quel est le sort réservé aux dossiers. Nous devons tirer les conclusions de ce dispositif, qui n’est pas meilleur que l’ancienne réserve parlementaire – il est même beaucoup moins bon, et je le dis sans esprit polémique. Une mission de contrôle sur le fonctionnement du FDVA nous éclairerait beaucoup.

En ce qui concerne les amendements, nous voterons pour que le rôle local du député soit enfin inscrit dans notre Règlement.

M. Didier Paris. Je pense que nous partageons tous l’objectif de notre collègue Jean-Noël Barrot, qui est de suivre l’application des lois dans nos territoires. L’évaluation est, en effet, un des rôles essentiels qui nous reviennent. Néanmoins, je suis d’accord avec l’idée que l’approche proposée n’est pas nécessairement la meilleure.

Tout d’abord, la méthode envisagée paraît intéressante, mais elle pourrait aussi être rigide : ce droit de tirage correspondrait assez peu à la réalité territoriale que nous vivons tous les jours.

Par ailleurs, il y a déjà des rapporteurs d’application, des missions d’information existent et la loi a fixé des règles qui permettent d’intervenir dans certains domaines spécifiques, comme les maisons d’arrêt ou les centres psychiatriques. Je ne suis pas sûr qu’il soit nécessaire de généraliser ce dispositif.

Je ne suis pas certain non plus que cela permettrait un meilleur ancrage territorial des parlementaires. Si c’était le cas, ce serait d’ailleurs assez grave. Notre travail de député ne réside pas dans notre capacité à aller « emmerder » telle ou telle administration, si vous voulez bien me pardonner cette expression : il fait plutôt appel à la concertation, à des projets et à la discussion avec différents acteurs, qui ne doit surtout pas avoir lieu dans les conditions dont nous parlons. C’est peut-être l’ancien membre du corps préfectoral qui s’exprime, mais je sais à quel point la création d’outils ou de projets publics est parfois délicate et qu’elle peut aller assez mal avec ce type de dispositions.

Je rejoins ceux qui pensent que c’est un bon sujet de réflexion ou de discussion, mais pas dans ces conditions-là. Il faut veiller à conserver les bornes qui s’imposent, y compris sur le plan constitutionnel pour ce qui est de la logique territoriale.

Mme Maina Sage. Sur le fond, nous soutiendrons ces amendements visant à accorder aux députés des moyens supplémentaires dans le cadre de leur mission de contrôle. Sur la forme, il y a peut-être des points à revoir, éventuellement d’ici à la séance, mais il nous paraît vraiment de bon aloi de permettre à tous les députés, y compris en dehors d’une mission ou d’un rapport spécifique, de bénéficier de moyens complémentaires en vue de réaliser une évaluation, dans un ordre qu’il nous revient d’établir.

M. Paul Molac. Je soutiens ces amendements. J’ai toujours pensé que le rôle du parlementaire était d’être attentif à ce qui se passe dans son territoire et d’en informer le Gouvernement et l’administration. Cela influe, par ailleurs, sur la vision de la loi que l’on peut avoir et sur la possibilité d’adopter des lois en adéquation avec le terrain. Sans ce type d’aller-retour, je considère que je ne pourrais pas légiférer comme il faut. On doit garder « les pieds dans la glaise » si l’on veut adopter de bonnes lois.

M. Jean-Noël Barrot. En ce qui concerne le bon niveau normatif, je veux rassurer nos collègues réticents. Ces amendements ne tendent pas à créer un droit nouveau et ils ne posent absolument aucun problème sur ce plan. Ils permettront tout simplement à notre collègue Vincent Bru, par exemple, de demander à notre présidente son accord pour avoir à sa disposition un administrateur de la Commission, le temps d’une journée – mais on peut discuter des modalités –, afin d’aller vérifier si la loi est correctement appliquée dans sa circonscription.

Je n’ai pas, en la matière, d’exemple précis de texte qui aurait été adopté par notre commission, mais on peut penser à une réforme du permis de conduire : avec l’administrateur qui serait détaché auprès de lui, Vincent Bru prendrait contact avec des associations d’usagers et des auto-écoles et il demanderait un rendez-vous à la préfecture, qui n’aurait aucune obligation de lui répondre favorablement. Il conduirait ses entretiens et produirait ensuite une note qui serait présentée à notre commission dans les conditions que notre présidente déciderait.

Ce dispositif permettrait d’établir un lien entre le terrain et les décisions que nous prenons ici. Nous pouvons rester sourds aux appels des Français, qui veulent plus de proximité et d’effectivité dans l’application de la loi, mais nous pouvons également dire clairement, avec cette réforme du Règlement, que nous comptons bien faire des parlementaires des vigies de l’application de la loi « au dernier kilomètre », dans les meilleures conditions.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’amendement CL195 se traduirait par 577 droits de tirage… Ce n’est pas possible, il faut être raisonnable !

M. Jean-Noël Barrot. Je le retire volontiers au profit des trois autres.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’amendement CL197 tend, pour sa part, à donner le pouvoir de décision à un président de commission…

M. Jean-Noël Barrot. Permettez-moi de préciser mes propositions. Nous pouvons d’ores et déjà mettre de côté la version dans laquelle chaque député aurait un droit de tirage une fois par an. Il faudrait tout de même s’assurer auprès du président de commission de la disponibilité d’administrateurs avant de l’exercer, mais 577 droits de tirage par an, c’est évidemment trop lourd, je retire donc cet amendement.

Trois autres solutions sont donc proposées. Deux d’entre elles prévoient un droit de tirage par groupe et par an ; dans l’une, le pouvoir de désignation revient au Président de l’Assemblée nationale, c’est l’amendement CL198, et dans l’autre, ce pouvoir revient aux présidents de groupe, c’est l’amendement CL196.

Une version intermédiaire prévoit que les présidents des commissions permanentes donnent un droit de tirage chaque année à un représentant par groupe. En multipliant le nombre de commissions par le nombre de groupes, nous arrivons à 64 droits de tirage par an. C’est la solution intermédiaire entre huit droits de tirage par an – un par groupe – et 577.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Aujourd’hui, une commission permanente – et non pas son seul président – peut créer une mission d’information, mais sa composition doit respecter le pluralisme politique. Avec vos propositions, nous passerions d’une logique dans laquelle une commission peut se saisir d’un sujet et créer une mission reflétant la diversité des opinions politiques à une décision individuelle donnant lieu à un rapport individuel. C’est une difficulté.

Nous sommes tous sensibles à ces questions, mais je pense que les solutions proposées ne sont pas les bonnes. Une autre voie est peut-être possible, mais je ne la vois pas dans ces amendements. Malgré l’intérêt de la démarche, il ne me paraît pas possible, pragmatiquement, de la mettre en œuvre.

M. Bruno Questel. L’amendement CL196 me pose un problème de proportionnalité. Un député par groupe, voilà qui désavantage cruellement le groupe majoritaire, quel qu’il soit. Sur le fond, cela me gêne.

M. Jean-Noël Barrot. La même règle prévaut pour les commissions d’enquête !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il faut trouver les bons moyens. Pour les rapports budgétaires de la commission des Finances, ou lorsque les autres commissions nomment un rapporteur pour avis sur le budget, ils sont accompagnés par un administrateur dans leurs travaux et lors des déplacements. Rien n’interdit de consacrer une partie de ces rapports au contrôle de la mise en œuvre des textes récemment adoptés. Ce pourrait être une bonne pratique.

Beaucoup de choses doivent figurer dans le Règlement et être gravées dans le marbre, car elles sont fondamentales et touchent aux droits des oppositions et à l’organisation de notre vie collective. Mais il existe d’ores et déjà beaucoup de possibilités d’action, et nous ne les utilisons pas assez, par manque de moyens ou de volonté de notre part. À nous de nous emparer de toutes les possibilités d’action qui existent dans le cadre de notre mandat.

L’amendement CL195 est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements CL196, CL197 et CL198.

Elle est saisie de l’amendement CL45 de M. Olivier Becht.

M. Michel Zumkeller. Cet amendement concerne les lois de finances. Nous souhaitons inscrire dans le Règlement que, dans chaque commission permanente, tous les groupes disposent au moins d’un rapporteur pour avis.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cela ne relève pas, selon moi, du Règlement, mais des règles propres à chaque commission.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La pratique de la commission des Lois en la matière est d’attribuer les rapports pour avis proportionnellement à l’importance de chaque groupe politique, et nous essayons également de « coller » aux affinités des uns et des autres. Par exemple, nous avons confié un rapport pour avis sur l’outre-mer au groupe GDR en début de législature.

M. Philippe Gosselin. Je souris, car notre collègue a bien fait de préciser, dans l’exposé sommaire, que son amendement concernait les lois de finances. Nous savons, suite à l’adoption des articles précédents, que les rapporteurs pour avis hors des lois de finances seront les muets du sérail, puisque leur rapport ne sera plus publié et qu’ils n’interviendront plus dans la discussion générale...

La précision qui est proposée est importante et intéressante, et je la soutiens bien volontiers.

Mme Marietta Karamanli. Cette proposition va dans le bon sens, en effet. Ce n’est peut-être pas au Règlement de le prévoir, mais il serait utile qu’il y ait une harmonisation du « tourniquet » qui fonctionne dans chaque commission. Les règles ne sont pas les mêmes d’une commission à une autre, et il n’est pas normal de traiter différemment les députés de l’opposition et de la majorité au sein des différentes commissions.

En début de législature, nous avons mené un travail sur l’Europe, et les présidents de groupe s’étaient rencontrés à ce sujet. À l’occasion de cette réforme du Règlement, il est essentiel d’harmoniser la répartition des rapports et les pratiques entourant la nomination de co-rapporteurs, afin que l’opposition puisse être correctement représentée, en fonction de son poids dans l’hémicycle. Ce travail doit être fait de manière très transparente.

La Commission rejette l’amendement.

Article 37 (art. 146-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de l’exécution des lois de finances

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

Article 38 (art. 146-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Composition du bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

Après l’article 38

La Commission est saisie de l’amendement CL289 de Mme Olga Givernet.

Mme Olga Givernet. L’article 38 porte sur le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC). Celui-ci est présidé par le Président de l’Assemblée nationale, mais son bureau, qui compte plusieurs vice-présidents et secrétaires, n’a pas été réuni depuis le début de la législature. Nous souhaitons lui confier la responsabilité de définir le programme des travaux dans l’année, afin qu’il se réunisse au moins une fois par an.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous avons fait un long point avec le président Ferrand sur l’activité du CEC, à la suite de la présentation de l’ensemble des amendements. Rappelons que le CEC s’est tout de même réuni, notamment pour des tables rondes, avec des experts.

Si l’on étudie l’ensemble des amendements consacrés au CEC, deux sujets semblent particulièrement importants.

En premier lieu, il n’existe pas de vision consolidée globale des activités de l’Assemblée nationale en matière d’évaluation, ce qui pose problème. La commission des Finances agit beaucoup en la matière, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) lui donnant mandat de vérifier l’exécution des missions budgétaires et d’évaluer l’efficacité des deniers publics utilisés. Chaque commission permanente mène sa propre action d’évaluation, le CEC également, de sorte que l’évaluation est morcelée et qu’il n’en existe pas de vision consolidée.

Une autre proposition qui a été émise est que le CEC suggère des programmes d’action clairs pour les semaines d’évaluation. Après cet échange assez long avec le président Ferrand, je pense que, pour nombre d’amendements, il n’y a pas besoin du Règlement pour renforcer l’action du CEC. Ce qu’il faut, c’est une impulsion. Je crois que le président Ferrand a pris plusieurs initiatives en la matière, et qu’il a entendu votre appel à passer à l’étape suivante sur les deux points que j’ai soulevés.

Mon avis est donc défavorable à ces amendements, pour deux raisons. S’agissant spécialement de l’amendement CL289, ce n’est pas au bureau du CEC, mais au CEC dans son ensemble de proposer le programme de travail.

Au-delà, la bonne solution me semble celle proposée par le président Ferrand : organiser dans les semaines ou les mois qui viennent une réunion formelle du CEC pour traiter les deux questions évoquées. Comment obtenir une vision globale consolidée de l’ensemble de l’activité de l’Assemblée ? C’est un manque criant, car il n’existe pas de parole forte sur l’ensemble de nos activités d’évaluation, alors que nous en avons beaucoup. Peut-être certains aspects sont-ils insatisfaisants, mais l’évaluation est performante sur d’autres. Le CEC, en outre, a vocation à proposer à la Conférence des Présidents des ordres du jour dans le cadre du « printemps de l’évaluation », ainsi que des thématiques d’évaluation.

Je vous propose de retirer ces amendements, car l’engagement du Président de l’Assemblée nationale répond pleinement à vos demandes, et le Règlement n’est pas le texte adéquat pour appuyer cette dynamique.

Mme Olga Givernet. Permettez-moi de rectifier un certain nombre de points. Effectivement, avec Marie Tamarelle-Verhaeghe, qui est comme moi vice-présidente du CEC, nous avons fait part de nos recommandations au Président de l’Assemblée nationale. Nous sommes au regret de constater qu’il n’a pu nous recevoir jusqu’à présent, et qu’il nous propose de le faire à une date postérieure à la réforme de notre Règlement.

Il est important de corriger, dans le Règlement lui-même, certains dysfonctionnements. Il est regrettable que le bureau du CEC ne se réunisse pas, et que nous ne puissions y échanger sur le calendrier avant de le présenter au Comité. S’agissant d’un amendement d’appel, j’accepte de le retirer, mais je maintiens les autres amendements consacrés au CEC.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie des amendements CL291, CL292 et CL290 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. J’aimerais savoir, sur l’ensemble des députés présents ici, combien connaissent le CEC ? Je ne suis pas sûr qu’ils soient nombreux… Or c’est un outil d’un incontestable intérêt qui a été mis à la disposition de l’Assemblée pour exercer la mission d’évaluation et de contrôle dont nous avons tous unanimement constaté l’importance, et que l’Assemblée éprouve de grandes difficultés à remplir. C’est une mission en souffrance, et Mme Givernet et moi pensons que le CEC permettrait de contribuer à la promotion de l’évaluation et du contrôle au sein de l’Assemblée.

Les missions attribuées au CEC étaient assez ambitieuses, il devait être la « tour de contrôle » de l’évaluation. Aujourd’hui, il s’avère, contrairement à ce qui est inscrit dans le Règlement, que ce Comité est incapable d’assurer son rôle d’évaluation des amendements et des études d’impact, qu’il ne peut pas proposer de sujets pour la semaine de contrôle, et que son bureau ne se réunit jamais.

Il y a donc un réel problème, sur lequel nous appelons votre attention car il serait dommage de passer à côté. Nous avons proposé cinq amendements. Certains méritent d’être rediscutés, mais si nous les adoptions, ils permettraient au CEC de jouer son rôle de « tour de contrôle ». Chaque commission est responsable de l’évaluation dans son champ de compétence, mais nous n’avons pas de vision d’ensemble des activités d’évaluation au sein de l’Assemblée nationale. Il faudrait à tout le moins permettre que le bureau du CEC se réunisse, afin de faciliter l’organisation de ses travaux.

L’amendement CL291 fait suite à une obligation inscrite dans le Règlement. Actuellement, la seule activité du CEC est de publier des rapports d’évaluation de politiques transversales. Le Règlement prévoit que le Gouvernement est obligé de répondre aux rapports du CEC dans les trois mois qui suivent leur publication, soit lors de la semaine d’évaluation et de contrôle, soit par un rapport écrit, soit lors d’une rencontre du Gouvernement avec le Comité. Dans les faits, cela ne se produit quasiment pas. L’amendement prévoit la possibilité que le CEC entende le Gouvernement quand réponse n’a pas été donnée. Après réflexion, cet amendement n’est pas réalisable dans le cadre actuel, car le CEC n’est pas une commission, nous devons y retravailler et je le retire donc.

L’amendement CL292 prévoit la réunion formelle du bureau du CEC pour permettre de formuler des propositions lors de la semaine de contrôle.

Enfin, l’amendement CL290 prévoit la remise d’un rapport annuel sur l’activité d’évaluation au sein de l’Assemblée nationale. Cette possibilité, qui sera rediscutée avec le Président de l’Assemblée nationale, ne pourra se concrétiser si elle n’est pas inscrite dans le Règlement de l’Assemblée nationale.

Afin de permettre d’en rediscuter, je retire les amendements CL291 et CL292, et je laisse à votre appréciation l’amendement CL290.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Pour les raisons que j’ai évoquées, j’émets un avis défavorable. Vous soulevez de réelles questions, mais je pense que le président Ferrand, qui préside le CEC, répondra pleinement à vos attentes. Je suis personnellement opposé au fait de graver ces dispositions dans le marbre du Règlement, alors que rien ne nous empêche de faire tout cela dès aujourd’hui. Sur le fond, nous sommes favorables à l’approche, mais ne souhaitons pas l’inscrire ans le Règlement.

M. Bruno Questel. Il n’est pas opportun d’inscrire dans le Règlement des règles sur la pratique d’un comité, quel qu’il soit, qui imposeraient au président de celui-ci ou à ses membres un mode opératoire figé. Il faut examiner avec le président Ferrand les façons de faire évoluer les pratiques de fonctionnement, sans inscrire dans le Règlement des règles qui pourraient s’avérer pénalisantes ou trop rigides. Je vous demande de retirer vos amendements, à défaut les députés du groupe La République en Marche voteront contre.

M. Philippe Gosselin. Je connais bien le CEC pour y avoir siégé lors de la législature précédente, et le fait est que l’on s’y ennuie un peu. Il n’y a pas de moyens, il est difficile de faire connaître ce qui s’y fait.

Pourtant, des travaux d’évaluation intéressants y sont menés. C’est très frustrant, ce n’est pas valorisant, on y passe des heures, totalement invisible, en se privant parfois pour cela d’interventions en séance ou en commission.

L’évaluation pose un vrai problème, qu’il faut réexaminer en fonction de la répartition nouvelle souhaitée par la majorité et d’autres groupes politiques. Cela montre qu’il aurait mieux valu réviser la Constitution avant le Règlement, mais je sais que cette remarque va susciter des commentaires désapprobateurs.

Je n’insiste pas, mais l’évaluation pose un problème que le Règlement ne permettra peut-être pas de régler.

M. Erwan Balanant. Je suis d’accord avec une partie des propos de M. Gosselin, et si l’on se plonge un peu dans notre Règlement, on trouve un grand nombre d’outils d’évaluation, notamment à l’article 145-7. J’avais découvert, en lisant le Règlement à mon arrivée, l’alinéa 3 de cet article qui prévoit de manière presque obligatoire l’évaluation des lois trois ans après leur entrée en vigueur. Pourtant, ce n’est presque jamais fait

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous exagérez !

M. Erwan Balanant. On ne le fait pas assez, madame la présidente. Mais votre travail de suivi des textes est remarquable, ainsi que les tableaux que vous réalisez.

Il faudra que nous réfléchissions profondément sur l’évaluation, c’est un sujet sur lequel nous devons nous pencher car c’est une vraie demande de nos concitoyens. Combien de fois nous dit-on, sur le terrain, qu’il faudrait une loi sur un sujet alors qu’il en existe déjà une ? Et, inversement, combien de fois nous demande-t-on pourquoi un texte existant n’est pas appliqué ? Essayons de mener un travail de fond sur ces sujets.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Avant la loi relative à l’asile et à l’immigration, nous avons réalisé une évaluation de la précédente loi sur l’immigration, conduite par Jean-Michel Clément et Guillaume Larrivé. Des travaux d’évaluation de la loi sur les actions de groupe vont être menés par Laurence Vichnievsky et Philippe Gosselin C’est donc possible à droit constant, sans modifier le Règlement.

Mme Cécile Untermaier. Je trouve que ces amendements sont bons, car ils mettent la lumière sur un dispositif qui ne fonctionne pas. Tout le monde parle du CEC, c’est notre alibi pour prétendre que l’Assemblée nationale exerce sa mission de contrôle et d’évaluation, mais à vous entendre, nous constatons que les choses ne fonctionnent pas, et je vous remercie de nous permettre de sortir de l’hypocrisie.

Il faut être clair, on ne peut pas dire d’un côté que le rôle d’un député, c’est le contrôle, et laisser perdurer des dispositifs qui ne fonctionnent pas, il en va de notre responsabilité. Je n’ai pas la chance de faire partie de ce Comité d’évaluation et de contrôle, peut-être faut-il que je m’en félicite ? Le « printemps de l’évaluation » arrive, nous souhaitons mettre en avant le rapporteur d’application, il me semble que le contrôle doit être organisé. Le Règlement est aussi là pour donner de la lisibilité à tout ce travail, et le CEC doit être un des maillons qui soutiennent ce travail. En l’état, nous soutenons ces amendements.

Les amendements CL291 et CL292 sont retirés.

La Commission rejette l’amendement CL290.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL288 de Mme Olga Givernet.

Mme Olga Givernet. Cet amendement soulève un vrai dysfonctionnement de notre Règlement, et les propos précédents du rapporteur n’y apportent pas de réponse.

Lorsque le CEC publie un rapport, un rapport de suivi peut être réalisé sur la mise en œuvre de ses conclusions. Aujourd’hui, ces rapports de suivi sont lancés de manière automatique six mois après la publication du rapport initial alors que, politiquement, le calendrier peut ne pas être favorable. C’est une vraie question politique. Les conclusions du CEC soumettent des préconisations au Gouvernement, et il lui faut parfois plus de six mois pour les mettre en œuvre.

Ces rapports de suivi rendus six mois plus tard peuvent donc poser problème, d’autant qu’ils entrent dans le droit de tirage des groupes : ces derniers n’ont donc pas le choix du sujet qu’ils vont traiter.

Par ailleurs, je voudrais dire à Mme Untermaier que c’est tout de même une chance que de faire partie du CEC : les sujets des rapports sont passionnants, car ils sont transversaux et ne pourraient pas être traités par l’une ou l’autre des commissions permanentes. Je souhaite que l’on leur donne plus de reconnaissance, et que l’on facilite leur suivi.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis tiraillé entre deux points de vue. D’un côté, si aucun groupe ne le demande, c’est que le rapport de suivi n’a pas d’intérêt : donc, pourquoi prévoir automatiquement ce rapport ? D’un autre côté, un rapporteur est nommé au départ, et nous sommes en train de placer sur son chemin critique l’accord d’un groupe politique. Cela n’existe nulle part dans le Règlement : jamais, une fois qu’un rapporteur est nommé, on ne place l’accord d’un groupe politique sur le chemin critique de son rapport.

Mme Olga Givernet. Il s’agit d’un autre rapport !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Mais je veux dire que nous sommes en train de placer un jalon qui impose l’accord d’un groupe politique. Je ne sais pas si ce problème est réel ou théorique. Je vous propose d’y réfléchir à tête reposée : proposez à nouveau le même amendement dans l’hémicycle, et je vous donnerai une réponse claire.

Je suis mal à l’aise avec l’idée de placer sur le chemin critique d’un rapporteur la validation d’un groupe politique qui, à mon sens, n’a pas d’équivalent dans le Règlement. Cela dit, je comprends bien qu’il ne soit pas utile de faire un rapport si personne n’en veut.

Mme Olga Givernet. Je me permets de préciser le processus : le rapport est réalisé et rendu par le rapporteur, et il est possible qu’un rapport de suivi soit demandé, par le rapporteur ou toute autre personne. J’ai personnellement travaillé sur le suivi d’un rapport initial dont je n’étais pas l’auteure. C’est un nouveau rapport, qui s’inscrit dans la continuité du premier. Il est plus léger, mais il est considéré comme un rapport à plein titre, et vient réduire le droit de tirage des groupes. Il m’apparaît donc important que le groupe puisse valider le sujet du rapport de suivi.

M. Bruno Questel. Si l’on peut comprendre le fond, mon interrogation porte sur l’opportunité de placer un président de groupe en position de demander un rapport de suivi sur le fonctionnement d’un comité d’évaluation…

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Non, ce n’est pas cela…

M. Bruno Questel. C’est ce que l’on comprend de l’exposé sommaire.

Mme Olga Givernet. Je retire l’amendement afin d’apporter les explications demandées, et je le déposerai à nouveau en vue de la séance publique.

L’amendement est retiré.

Article 39 (art. 147 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Dématérialisation de la transmission des pétitions

La Commission adopte l’amendement de précision CL310 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL325 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous souhaitons que le Bureau de l’Assemblée précise les conditions d’authentification des pétitionnaires plutôt que de les inscrire dans le Règlement, ce qui serait trop compliqué et trop rigide.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 39 modifié.

Article 40 (art. 148 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Conditions d’examen et de publicité des pétitions

La Commission est saisie de l’amendement CL124 de Mme Sylvia Pinel.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement, car je suis partisan, contrairement à ce qui est proposé, de maintenir le seuil à 100 000 signataires pour qu’une pétition soit mise en ligne sur le site de l’Assemblée nationale. Nous sommes conscients que c’est un seuil assez bas, mais cela n’entraîne pas une charge de travail considérable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL123 de Mme Sylvia Pinel.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous avons renvoyé à une décision du Bureau pour toutes les conditions de recevabilité des pétitions. Nous pourrions débattre de nombreux points pendant de longues heures, mais nous avons préféré renvoyer ces mesures à une décision du Bureau.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL131 de Mme Sylvia Pinel.

M. Paul Molac. Il s’agit d’exiger que les signataires des pétitions soient inscrits sur les listes électorales.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL328 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL101 de M. Christophe Euzet.

M. Christophe Euzet. Le droit actuel des pétitions n’est pas plus satisfaisant que le traitement que nous leur réservons. Tout le monde salue donc les modifications prévues en la matière par le présent texte.

Pour ma part, je voulais appeler votre attention sur le fait que nous ouvrons à 1,05 % des électeurs de notre pays la possibilité de saisir l’Assemblée nationale d’un texte présenté dans l’hémicycle. Nous devons veiller à ce que le système ne soit pas dévoyé et nous assurer que les pétitions soient représentatives, qu’elles ne relèvent pas de préoccupations géographiquement situées.

Il est prévu que la pétition devra être signée par plus de 500 000 citoyens domiciliés dans 30 départements au moins. Je propose d’ajouter une condition : aucun des départements en question ne devra comptabiliser plus de 10 % de l’ensemble des signataires.

Le système est inspiré de ce qui existe en matière de parrainage pour l’élection présidentielle.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est un garde-fou indispensable et c’est précisément la raison pour laquelle nous l’avons renvoyé à une décision du Bureau. Les modalités, notamment la répartition des signataires entre ces trente départements, sont importantes. Il ne faudrait pas qu’il y ait seulement vingt-neuf personnes dans vingt-neuf départements…

Votre proposition est tout à fait pertinente mais ne l’inscrivons pas dans le Règlement. Le taux de 10 % sera peut-être trop rédhibitoire. Laissons le Bureau décider des modalités, dont il rendra compte, pour affiner les conditions d’éligibilité.

M. Philippe Gosselin. Ce droit de pétition est très important. Monsieur le rapporteur, j’approuve souvent votre sagesse quand vous ne voulez pas graver certaines dispositions dans le marbre pour que les commissions puissent avoir de la souplesse. En l’occurrence, je crois que notre collègue Christophe Euzet a raison : il faut que les conditions soient claires et précises pour que nos concitoyens connaissent précisément les modalités de pétition. Il ne faut pas qu’il y ait des risques d’interprétation – je le dis sans faire de mauvais procès à qui que ce soit. La transposition assez carrée de ce qui existe en matière de parrainages peut éviter des dérapages. Je crois que nous devons apporter notre soutien à cet amendement.

M. Raphaël Schellenberger. L’article prévoit déjà un degré minimum de dispersion géographique, sans quoi il serait possible de recueillir 100 000 signatures dans une seule grande ville.

La proposition de M. Euzet me semble néanmoins excessive. Il peut être contre-productif d’entrer dans le détail de la répartition. C’est peut-être accessoire, mais je suis assez surpris des termes employés dans l’exposé sommaire, où il est question de « pétitions identitaires locales ». La formule peut véhiculer une forme de mépris à l’égard de mobilisations qui pourraient avoir lieu localement. Je ne suis pas sûr que ce soit approprié au sujet.

Quoi qu’il en soit, nous ne pouvons pas négliger le fait que certains sujets peuvent concerner davantage certains territoires que d’autres, que certaines problématiques peuvent naître davantage d’un territoire que d’un autre. Je pense à un exemple concret, celui de StocaMine dans ma circonscription. Il est normal que les personnes qui vivent près de ce seul site de stockage souterrain de déchets ultimes dans une mine soient potentiellement plus mobilisées que les habitants d’autres territoires.

Le taux maximum de 10 % est très strict. Il faut évidemment s’assurer d’une répartition des signatures sur l’ensemble du territoire puisqu’il s’agit de sujets nationaux. De là à empêcher un minimum de concentration dans un territoire, cela me semble contre-productif.

M. Paul Molac. En ce qui me concerne, c’est le nombre de trente départements qui m’étonne. Certaines décisions prises dans cette assemblée n’ont parfois des conséquences que sur un ou deux départements. Prenons la carte des régions. C’est ce Parlement qui a décidé de supprimer l’Alsace. À l’époque, je m’étais élevé contre cette suppression.

En Bretagne, dans le département de Loire-Atlantique, une association a réussi à recueillir 110 000 signatures pour faire un référendum. Avec ce type de garde-fous, les habitants de Loire-Atlantique n’auraient même pas le droit de dire qu’ils veulent un référendum pour décider de rejoindre ou non la région Bretagne. C’est leur région d’origine puisque la Loire-Atlantique a été bretonne pendant plus de mille ans. Peut-être que pour vous ce n’est pas important, mais ça l’est pour moi et pour beaucoup de Bretons.

Le Parlement prend des décisions qui ont des répercussions sur la représentation mentale que nous avons de notre région et de ce que nous sommes. Je pense qu’on a le droit de demander un référendum sur ce genre de sujet. On touche alors à quelque chose qui pose problème : la reconnaissance des peuples qui composent la République.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. J’aimerais avoir des précisions. Le rapporteur nous dit que le Bureau est le bon niveau de décision. Comment cela se formalise-t-il ? Je pense que la diffusion des décisions du Bureau pourrait être un peu plus systématique…

M. Bruno Questel. Je suis un peu embêté par ce seuil de 10 % qui empêcherait un citoyen du territoire concerné de signer. Il faut aussi veiller à ce que la représentation nationale dans son ensemble puisse se saisir de tel ou tel sujet micro-local qui aurait une importance. Je demande à mon collègue Euzet de retirer son amendement qui m’apparaît inopérant par rapport à la philosophie globale de la proposition de Richard Ferrand sur la modification du régime des pétitions.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Effectivement, la rédaction de l’amendement est réductrice sur ce point. On ne peut pas dire que s’il y avait 11 % de signataires dans un département, la pétition serait impossible. Je vous invite à bien intérioriser un fait : nous ne changeons pas le Règlement souvent car cela nécessite tout un travail de concertation. On ne va pas recommencer tout ce que nous sommes en train de faire si nous nous rendons compte que le taux de 10 % devrait être ramené à 5 % parce qu’il n’y a pas assez de pétitions.

Sur la publicité, point évoqué par M. Gosselin et Mme Jacquier-Laforge, je vous rappelle que toutes les décisions sont sur le site de l’Assemblée nationale. C’est peut-être un peu difficile à trouver : sur la page d’accueil, il faut cliquer successivement sur « Les députés », puis « Le Bureau » ou « La Conférence des Présidents », où sont répertoriées toutes les décisions.

En revanche, nous n’allons pas demander aux citoyens d’aller trouver les conditions d’application dans un sous-menu. Nous en sommes bien d’accord. Puisque toutes les pétitions seront publiées sur le site, nous devrons expliquer toutes ces conditions de manière simple et claire aux citoyens – peu importe que ce soit du niveau du Bureau –, en les faisant évoluer s’il y a lieu.

Quand le président Ferrand a écrit ce texte, c’était avec l’intention de revivifier le principe de pétitions. Dans cette salle, personne ne peut être sûr de la façon dont vont se comporter nos concitoyens. Se saisiront-ils de cette possibilité ? Les seuils seront-ils trop hauts ou trop bas ? On peut intellectualiser un seuil à 10 %, à 15 % ou à 5 %. En réalité, personne ne sait quel en sera l’impact réel.

Le but est bien de faire revivre cette procédure. Nous aurons collectivement progressé le jour où, à partir d’une pétition de 600 000 signataires, la Conférence des Présidents organisera un débat dans l’hémicycle, où celui-ci suscitera le dépôt d’une proposition de loi dans une niche, et où nous adopterons le texte directement inspiré de cette parole citoyenne.

Voilà l’objectif. Je vous invite vraiment à ne pas graver ces seuils dans le marbre parce que nous devons garder une flexibilité. Notre but est de faire vivre ces pétitions. Si une formule mathématique nous permettait d’anticiper le volume de pétitions à partir des seuils, je serais d’accord pour les inscrire. Puisque ce n’est pas le cas, gardons cette flexibilité. En revanche, notre institution doit fixer les règles du jeu de manière transparente et claire.

M. Philippe Gosselin. C’est le type même de débat que nos échanges permettent d’éclairer. Je reviens donc sur ma position : il me semblait important que les règles soient claires, mais je réalise que ces 10 % peuvent apporter des complications et empêcher un débat d’avoir lieu, quand bien même il serait davantage circonscrit à un territoire.

M. Aurélien Pradié. Nos débats montrent à quel point il ne faut pas laisser de latitude au Bureau ; c’est à la commission qu’il revient d’arbitrer. Les modalités qui encadrent le droit de pétition sont consubstantielles de l’exercice même du droit de pétition.

Je n’ai pas de religion sur les modalités, mais je suis certain d’une chose : il ne faut pas laisser au Bureau ce qui est bien plus qu’une appréciation. Dans notre droit, tous les dispositifs liés au droit de pétition ou de consultation des citoyens régulent à la fois les sujets et les modalités de la représentation. Ce sont deux éléments qui ne relèvent pas de l’administration de la démarche, mais de sa réalisation. Ce n’est pas une contingence, c’est consubstantiel. Il doit en être décidé dans le cadre d’un débat parlementaire, non au sein du Bureau.

M. Christophe Euzet. Dans la perspective de l’examen en séance publique, je retire mon amendement. Je veux néanmoins insister sur le fait que la représentativité est indispensable dans l’exercice du droit de pétition.

Je veux dire à M. Schellenberger que je prends bonne note de son cours de droit sur les intérêts locaux. Mais parvenir à voir dans mon propos quoi que ce soit qui aille contre les intérêts locaux relève de la prestidigitation. La règle des 10 % permet justement aux petites circonscriptions qui ne disposeraient pas de la faculté de mobiliser 500 000 personnes de chercher des renforts ailleurs. Ainsi, elles ne se retrouveront pas dans une position de distorsion avec les circonscriptions plus grandes qui n’ont pas besoin de faire appel à des électeurs extérieurs.

Je continue d’appeler l’attention du rapporteur sur la nécessité de trouver une modalité d’organisation qui permette d’éviter des pétitions géographiquement centrées, quand bien même certains textes de loi auraient pour seul objet une région spécifique.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL327 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 40 modifié.

Après l’article 40

La Commission adopte l’amendement de coordination CL309 du rapporteur. L’article 40 bis est ainsi rédigé.

Puis elle examine l’amendement CL46 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Cet amendement vise à développer l’intérêt de l’Assemblée pour les sujets européens. Il permet à chaque président de groupe de faire inscrire au moins une fois par session une proposition de résolution européenne à l’ordre du jour.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous avons déjà adopté un amendement de M. Peu qui prévoit que, pendant les semaines de contrôle, des débats préalables aux réunions du Conseil européen peuvent être organisés. Je ne pense pas qu’il faille rigidifier davantage l’ordre du jour.

La Commission rejette l’amendement.

Article 41 (art. 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la présence des députés en séance publique en cas de déport

La Commission adopte l’amendement de précision CL337 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 41 modifié.

Article 42 : Entrée en vigueur de la résolution

La Commission adopte l’article 42 sans modification.

Puis elle adopte l’ensemble de la proposition de résolution modifiée.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous avons consacré treize heures trente à l’examen de cette proposition de résolution modifiant le Règlement de l’Assemblée nationale. Nous avons adopté 45 amendements. Le texte sera examiné en séance publique à partir de lundi prochain, 27 mai, à seize heures. Je vous signale que le délai de dépôt des amendements a été repoussé de 24 heures : il est désormais fixé à vendredi, 24 mai, dix-sept heures.

*

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de résolution tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale (n° 1882) dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

ANNEXE n° 1

Avis de LA déontologue SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION

L’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, dont la nouvelle rédaction résulte de l’article 3 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, dispose que :

« Chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires.

Elle précise les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, après avoir consulté, le cas échéant, l’organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin.

Elle veille à la mise en œuvre de ces règles dans les conditions déterminées par son règlement.

Elle détermine également les modalités de tenue d'un registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d'une situation de conflit d'intérêts telle qu'elle est définie au premier alinéa.

Le registre mentionné à l'avant-dernier alinéa est publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ».

La nouvelle rédaction de l’article 4 quater de l’ordonnance renvoie désormais aux assemblées, et non plus au Bureau, le soin de définir les règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts de leurs membres et les charge de veiller à leur mise en œuvre, dans les conditions déterminées par leur règlement. Elle maintient par ailleurs l’obligation de consulter « l’organe chargé de la déontologie parlementaire » sur ces règles.

En application de ces dispositions, le Président de l’Assemblée nationale, auteur d’une proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, a saisi la Déontologue de l’Assemblée nationale le 15 avril 2019, afin de connaître son avis sur la partie de ce texte relative aux règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts. Cette proposition de résolution sera examinée par la commission des Lois le 15 mai et en séance publique le 27 mai 2019.

À titre liminaire, il convient de préciser que le respect tant des règles de fond prévues par l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 que des règles de forme, comme la consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, s’imposent aux assemblées lorsqu’elles modifient leur règlement.

Dans sa décision n° 2018-767 DC du 5 juillet 2018 relative à la résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs qui modifiait le Règlement du Sénat, le Conseil constitutionnel a rappelé en effet que les dispositions de l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 faisaient partie des normes de référence de son contrôle lorsqu’il examine les règlements des assemblées :

« En raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l’ordre interne, la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier au regard tant de la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises pour son application. Entrent notamment dans cette dernière catégorie l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ainsi que les modifications qui lui ont été apportées. Ces textes législatifs ne s'imposent à une assemblée parlementaire, lorsqu’elle modifie ou complète son règlement, qu’autant qu’ils sont conformes à la Constitution. »

Le Conseil constitutionnel fait d’ailleurs référence, dans les visas de sa décision, à l’avis rendu par le Comité de déontologie parlementaire du Sénat sur la proposition de résolution qui lui était soumise.

Afin de donner sa pleine portée à la consultation préalable obligatoire de la Déontologue, il semble nécessaire que son avis fasse l’objet d’une publicité auprès de l’ensemble des députés appelés à adopter la proposition de résolution le 27 mai prochain.

À cet égard, il convient de souligner que l’avis du Comité de déontologie parlementaire du Sénat du 3 avril 2018 sur la proposition de résolution du président du Sénat relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs a été publié en annexe du rapport du président de la commission des Lois, rapporteur du projet.

Le présent avis porte sur les dispositions de la proposition de résolution relatives aux modalités de prévention et de traitement des conflits d’intérêts et aux missions attribuées au Déontologue de l’Assemblée nationale.

1) L’inscription des modalités de prévention et de résolution des conflits d’intérêts

Afin de prendre en compte les apports de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, la proposition de résolution prévoit d’adapter la définition du conflit d’intérêts pour les députés et de consacrer, dans le Règlement de l’Assemblée nationale, de nouveaux mécanismes de prévention et de gestion de ce conflit (déclaration écrite ou orale d’intérêts, faculté de déport lors de l’examen d’un texte et possibilité d’absention de solliciter ou d’accepter une fonction liée au travail parlementaire en cas de risque de conflit d’intérêts).

Ces modifications reprennent des propositions formulées par la Déontologue pour assurer la mise en œuvre de la loi pour la confiance dans la vie politique dans son rapport remis, le 15 mai 2018, au Président François de Rugy[198], puis dans son rapport public présenté au Bureau le 30 janvier dernier. Elle ne peut que se réjouir que ses travaux aient pu servir de base à la préparation de la proposition de résolution.

La rédaction de cette dernière appelle toutefois de sa part quelques remarques et des suggestions de compléments.

a- Préciser les modalités de l’usage par les députés des moyens de prévention et de gestion des conflits d’intérêts

L’article 15 de la proposition de résolution introduit un nouvel article 80-1-1 dans le Règlement de l’Assemblée nationale énonçant divers moyens de prévention et de gestion des conflits d’intérêts.

Le premier moyen est prévu par le premier alinéa du nouvel article 80-1-1. Il consiste, pour le député qui estime devoir faire connaître un intérêt privé, à le déclarer oralement ou par écrit. Il est précisé que « Cette déclaration est mentionnée au compte rendu et, si elle est orale, n’est pas décomptée du temps de l’intervention ».

Dans la mesure où une déclaration orale peut s’avérer nécessaire y compris dans des réunions qui ne donnent pas lieu à compte rendu et afin d’écarter une interprétation restrictive du champ d’application de cette disposition, il conviendrait d’adapter la rédaction de la deuxième phrase du premier alinéa du nouvel article 80-1-1 (article 15 de la proposition de résolution). La rédaction suivante pourrait être retenue :

« Cette déclaration est, le cas échéant, mentionnée au compte rendu et, si elle est orale, n’est pas décomptée du temps de l’intervention ».

Le second moyen consiste, pour un député placé en situation de conflit d’intérêts, à se « déporter », c’est-à-dire à décider de ne pas participer aux travaux de l’Assemblée nationale. Le second alinéa du nouvel article 80-1-1 précise que le député ayant eu recours à cette modalité « en informe le Bureau ».

Sans qu’elles aient à figurer dans le Règlement de l’Assemblée nationale, les modalités pratiques de cette information devront être précisées dans une décision ultérieure du Bureau. Il importe en effet de prévoir des modalités à la fois simples et souples permettant aux députés de se « déporter » à tout moment en fonction de la tournure que prend une discussion s’inscrivant dans le cadre des travaux de l’Assemblée nationale.

b- Inscrire et préciser les obligations déclaratives relatives aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers dans le Règlement

La nouvelle rédaction de l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 impose désormais à chaque assemblée de déterminer, dans son Règlement, les règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts. Cette rédaction conduit logiquement à mentionner dans le Règlement les obligations déclaratives relatives aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers, dès lors qu’elles contribuent à la prévention des conflits d’intérêts. Le dispositif devrait ainsi gagner en cohérence et en lisibilité dans la mesure où le nouveau Règlement énoncerait l’ensemble des moyens permettant de lutter contre les conflits d’intérêts. Le Sénat a d’ailleurs retenu cette logique (article 91 quinquies du Règlement du Sénat).

Le seuil de déclaration des dons ne serait toutefois pas fixé par le Règlement mais par une décision du Bureau afin de garder une souplesse d’adaptation.

Ce « rehaussement » des obligations déclaratives au niveau réglementaire pourrait s’accompagner de certaines précisions quant à leur portée.

Les dispositions relatives aux déclarations des cadeaux et invitations précisent, en effet, que l’obligation porte sur ceux qui sont effectués « en lien avec le mandat de député ». Par symétrie et pour plus de clarté, il conviendrait de spécifier que l’obligation de déclarer les voyages à l’invitation de tiers concerne ceux dont le député a bénéficié à raison de son mandat.

En outre, il conviendrait de préciser que la déclaration de don doit être faite dans le mois suivant sa réception.

Ces modifications pourraient être introduites dans le Règlement par l’ajout d’un article 80-1-2 (ajout d’un nouvel article 15 bis à la proposition de résolution) ainsi rédigé :

« Les députés sont tenus de déclarer au Déontologue :

- dans un délai d’un mois suivant sa réception, tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage d’une valeur excédant un montant déterminé par le Bureau, dont ils ont bénéficié en lien avec leur mandat ;

- toute acceptation d’une invitation de voyage émanant d’une personne morale ou physique, dont ils ont bénéficié à raison de leur mandat. La déclaration, effectuée préalablement au voyage, doit être accompagnée d’éléments précisant le programme du voyage et ses modalités de financement. »

c- Introduire la publicité des déclarations de dons et de voyages à l’invitation de tiers

Il semble nécessaire à la Déontologue de prévoir la publicité des déclarations de dons et de voyages financés par les tiers sur le site Internet de l’Assemblée nationale.

Une telle publicité est en effet de nature à permettre aux députés de se prémunir contre d’éventuelles critiques sur leurs activités parlementaires. Elle présente l’avantage de responsabiliser les auteurs de cadeaux et d’invitations, dont la démarche auprès des députés sera rendue publique. Elle aura en outre pour effet de conduire les députés à s’interroger plus profondément sur la pertinence de l’acceptation du cadeau ou de l’invitation. Elle répond enfin à un objectif de transparence en permettant aux citoyens d’être assurés que les avantages reçus ne constituent pas un moyen de pression susceptible de détourner les députés de la poursuite de l’intérêt général.

La publicité viendrait renforcer un dispositif actuellement très en retrait par rapport à d’autres parlements qui prévoient, dans la majorité des cas, des interdictions d’accepter des cadeaux au-delà d’un certain montant (dons supérieurs à 150 € au Parlement européen) ou en raison de la qualité du donateur (dons d’entreprises en Allemagne) ou de la nature du don (« cadeau susceptible d’influencer le député dans l’exercice de sa charge » au Canada). Dans nombre de parlements, un dispositif de déclaration des cadeaux qui dépassent une certaine valeur est en place et il est le plus souvent assorti d’une publicité sur le site Internet de la chambre.

En France, le Sénat a également fait le choix de la publicité des invitations à des déplacements depuis 2014 et, plus récemment, des cadeaux reçus par les sénateurs dans le cadre de leur mandat, à la suite de l’adoption le 6 juin 2018 de la proposition de résolution de réforme du Règlement relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs.

Le Bureau pourrrait décider selon quelle périodicité cette publicité interviendrait. Il conviendrait, s’agissant des voyages, que la publicité intervienne après leur réalisation pour des raisons de sécurité, tout en maintenant leur déclaration préalable auprès du Déontologue.

À la suite de la rédaction proposée supra sur les obligations déclaratives incombant aux députés, pourrait être ajouté au nouvel article 80-1-2 un alinéa ainsi rédigé :

« Ces déclarations sont rendues publiques sur le site Internet de l’Assemblée nationale. »

d- Prévoir la possibilité de consigner les dons reçus par les députés

Il serait également utile de prévoir, dans le Règlement, une disposition permettant aux députés qui le souhaitent de consigner les cadeaux qu’ils ont reçus auprès du Déontologue afin de formaliser une pratique et de clarifier les règles. Dans certains cas en effet, les députés se sentent obligés d’accepter des cadeaux d’ordre protocolaire, mais ne souhaitent pas les conserver.

Comme son prédécesseur, la Déontologue a accepté de consigner certains cadeaux dans son coffre fort. Il peut être relevé que la possibilité de consigner des cadeaux existe dans d’autres parlements.

Outre la consécration de cette possibilité dans le Règlement, il reviendrait ensuite au Bureau d’en déterminer l’affectation (vente au enchères ou stockage dans une salle de l’Assemblée par exemple).

Cette suggestion pourrait figurer dans le Règlement sous la forme d’un dernier alinéa au nouvel article 80-1-2 dont la rédaction serait la suivante :

« Les députés qui le souhaitent peuvent consigner les dons reçus auprès du Déontologue. Le Bureau de l’Assemblée nationale détermine leur affectation. »

2) L’inscription de l’ensemble des missions attribuées au Déontologue pour en assurer la lisibilité

La proposition de résolution vise également à prendre en compte l’évolution du rôle du Déontologue de l’Assemblée nationale. La loi du 15 septembre 2017 a en effet considérablement élargi le rôle de « l’organe chargé de la déontologie parlementaire » (contrôle de l’utilisation des frais de mandat, encadrement des emplois de collaborateurs parlementaires, contrôle des représentants d’intérêts). Il importe que l’ensemble de ces missions soient récapitulées dans le Règlement dans un souci de lisibilité du droit.

Les articles 16 à 20 de la proposition reprennent les propositions formulées par la Déontologue sur ce point et n’appellent pas d’observations particulières de sa part. Deux mesures pourraient utilement compléter les dispositions prévues pour préciser le statut et le rôle du Déontologue de l’Assemblée nationale.

a- Déconnecter la durée du mandat du Déontologue de la durée de la législature

La coïncidence de la durée du mandat du Déontologue avec la durée de la législature conduit à une période de « vide déontologique » entre la fin du mandat du Déontologue et la nomination de son successeur par le nouveau Bureau de l’Assemblée nationale. Ce vide est problématique pour tous les députés, mais plus particulièrement pour les députés nouvellement élus.

Il parait donc indispensable que le mandat du Déontologue soit déconnecté de la législature afin d’assurer la présence de l’institution au moment du renouvellement de l’Assemblée nationale.

Il s’agirait de substituer à la première phrase de l’actuel alinéa 2 de l’article 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale, aux termes de laquelle « Il exerce ses fonctions pour la durée de la législature et son mandat n’est pas renouvelable », la rédaction suivante :

« Le Déontologue est nommé six mois après le renouvellement de l’Assemblée nationale pour une durée maximale cinq ans. Son mandat n’est pas renouvelable. ».

Sans modifier la durée du mandat du Déontologue qui resterait, par principe en l’absence de dissolution, de cinq ans, cette rédaction permettrait de faire en sorte que les députés nouvellement élus puissent bénéficier des conseils du Déontologue dès leur arrivée, tout en garantissant au Président de l’Assemblée nationale et au Bureau la possibilité de choisir le nouveau Déontologue à brève échéance. Ainsi, la nomination d’un nouveau Déontologue serait, comme aujourd’hui, déclenchée par les élections législatives mais, à l’avenir, décalée par rapport à celles-ci.

b- Prévoir la publicité des avis relatifs à l’évolution de la réglementation

Dans le prolongement des dispositions adoptées lors du vote de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, la proposition de résolution prévoit d’inscrire dans le Règlement le principe de consultation du Déontologue sur les règles déontologiques applicables aux députés et aux représentants d’intérêts, les règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts ainsi que sur le régime de prise en charge des frais de mandat.

Rien n’est prévu quant au caractère public ou confidentiel des avis rendus dans ce cadre. Or ces avis intéressent l’ensemble des députés.

En outre, la consultation du Déontologue s’agissant tant de la détermination des « règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts » (article 4 quater de l’ordonnance précitée) que de la définition du « régime de prise en charge des frais de mandat », de « la liste des frais éligibles » et des modalités de contrôle de ces frais (article 4 sexies de l’ordonnance précitée) s’impose en vertu de la loi.

En conséquence, les avis de la Déontologue s’inscrivent dans un processus décisionnel prévu par la loi, ce qui justifierait d’en prévoir une publicité de principe. Toutefois, le Bureau pourrait décider ponctuellement de ne pas rendre public un avis du Déontologue. À cet égard, il peut être relevé que le Règlement du Sénat prévoit, « sauf décision contraire du Bureau », la publicité des avis de son Comité de déontologie « selon des modalités excluant le risque d’identification des personnes qui y sont mentionnées » (article 91 septies, alinéa 6 du Règlement du Sénat).

S’inspirant de ces dispositions, l’article 80-3 du Règlement, tel que modifié par l’article 17 de la proposition de résolution, pourrait être complété par un alinéa 3 ainsi rédigé :

« Sauf décision contraire du Bureau, le Déontologue assure la publication des avis rendus en application du premier alinéa et de la première phrase du deuxième alinéa du présent article ».

En conclusion, la Déontologue est très favorable à la réforme proposée et espère que les débats permettront de l’enrichir en considération de cet avis.

La modification du Règlement de l’Assemblée nationale rend nécessaire l’actualisation du code de déontologie des députés et du code applicable aux représentants d’intérêts, dont l’élaboration relève de la compétence du Bureau. La Déontologue espère que ces modifications interviendront rapidement.

L’ensemble de ces réformes permettra ainsi de renforcer le dispositif de lutte contre les conflits d’intérêts et d’assurer la pleine application de la loi pour la confiance dans la vie politique.

Annexe n° 2

Code de dÉontologie des dÉputÉs

Considérant que le respect des actes du pouvoir législatif est un objectif énoncé par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; que selon l’article III de la Déclaration : « Le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément. » ; que selon l’article VI : « La loi est l’expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. » ;

Considérant que l’article 3 de la Constitution dispose que : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. » ; qu’aux termes de l’article 24 : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » ; que selon l’article 26 : « Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions. » ; que l’article 27 dispose que : « Tout mandat impératif est nul. » ;

Considérant qu’en toutes circonstances, les députés doivent faire prévaloir les intérêts publics dont ils ont la charge et que le respect de ce principe est l’une des conditions essentielles de la confiance des citoyens dans l’action de leurs représentants à l’Assemblée nationale ;

Qu’en conséquence, les députés ont le devoir de respecter les principes énoncés dans le présent code.

Article 1er

Intérêt général

Les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches.

Ils s’abstiennent d’utiliser les locaux ou les moyens de l’Assemblée nationale pour promouvoir des intérêts privés.

Article 2

Indépendance

En aucun cas, les députés ne doivent se trouver dans une situation de dépendance à l’égard d’une personne morale ou physique qui pourrait les détourner du respect de leurs devoirs tels qu’énoncés dans le présent code.

Article 3

Objectivité

Les députés ne peuvent intervenir dans une situation personnelle qu’en considération des seuls droits et mérites de la personne.

Article 4

Responsabilité

Les députés doivent rendre compte de leurs décisions et de leurs actions aux citoyens qu’ils représentent.

À cette fin, les députés doivent agir de manière transparente dans l’exercice de leur mandat.

Article 5

Probité

Les députés ont le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique et prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général.

Article 6

Exemplarité

Dans l’exercice de son mandat, chaque député doit se conformer aux principes énoncés dans le présent code et les promouvoir. Tout manquement au code de déontologie peut être sanctionné dans les conditions prévues à l’article 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale.

Article 7

Obligations déclaratives

1°) Déclarations de dons et avantages : les députés doivent déclarer au déontologue de l’Assemblée nationale tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage d’une valeur qu’ils estiment supérieure à 150 euros dont ils ont bénéficié en lien avec leur mandat.

2°) Déclarations de voyage à l’invitation de tiers : les députés doivent déclarer au déontologue de l’Assemblée nationale toute acceptation d’une invitation de voyage émanant d’une personne morale ou physique. La déclaration, effectuée préalablement au voyage, doit être accompagnée d’éléments précisant le programme du voyage et ses modalités de financement.

3°) Déclarations afférentes à l’utilisation de l’indemnité représentative de frais de mandat : ainsi qu’il est dit à l’article 32 bis de l’Instruction générale du Bureau, le député adresse au Bureau, avant le 31 janvier suivant chaque année civile de mandat, une déclaration sur l’honneur attestant qu’il a utilisé l’indemnité représentative de frais de mandat, au cours de ladite année, conformément aux règles définies par le Bureau. Le Président peut, après avis du Bureau, saisir le déontologue de l’Assemblée nationale d’une demande d’éclaircissements concernant l’utilisation par un député de son indemnité représentative de frais de mandat, avec pour mission de lui en faire rapport. Saisi par le Président, le Bureau statue sur la situation du député au vu de ce rapport et prend les mesures appropriées.

Article 8

Respect du code de déontologie

Ainsi qu’il est dit à l’article 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale, le déontologue de l’Assemblée nationale peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des principes énoncés dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné.

Le déontologue peut également être saisi par tout fonctionnaire des services de l’Assemblée nationale ou collaborateur parlementaire qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur une question d’ordre déontologique en lien avec ses fonctions. Les demandes de consultation et les avis sont confidentiels.

Annexe n° 3

Code de conduite applicable aux reprÉsEntants d’intÉrÊts

1. Les représentants d’intérêts se conforment aux obligations déclaratives prévues par le Bureau et acceptent de rendre publiques les informations contenues dans leur déclaration. Ils doivent ultérieurement transmettre au Bureau tout élément de nature à modifier ou compléter ces informations.

2. Dans leurs contacts avec les députés, les représentants d’intérêts doivent indiquer leur identité, l’organisme pour lequel ils travaillent et les intérêts qu’ils représentent. Lors d’une rencontre avec un député, les sociétés de conseil doivent informer de façon claire le député du nom du client qu’elles représentent lors de ce rendez-vous ; elles doivent être en mesure de produire tout document permettant au député de connaître la nature du mandat confié par leur client.

3. Les représentants d’intérêts se conforment aux règles d’accès et de circulation dans les locaux de l’Assemblée nationale. Ils sont tenus d’y porter leur badge en évidence Ils n’ont accès à ces locaux que dans le cadre de la mission ponctuelle qui les amène à l’Assemblée : ils ne peuvent en aucun cas avoir accès à d’autres locaux que ceux concernés par les motifs donnés à l’accueil pour obtenir leur badge d’accès.

4. Il leur est interdit de céder à titre onéreux, ou contre toute forme de contrepartie, des documents parlementaires ainsi que tout autre document de l’Assemblée nationale.

5. Il leur est interdit d’utiliser du papier à en-tête ou le logo de l’Assemblée nationale et d’utiliser l’adjectif « parlementaire » pour qualifier des événements qu’ils organisent ou des structures qu’ils créent.

6. Les représentants d’intérêts doivent s’abstenir de toute démarche en vue d’obtenir des informations ou des décisions par des moyens frauduleux.

7. Les informations apportées aux députés par les représentants d’intérêts doivent être ouvertes sans discrimination à tous les députés quelle que soit leur appartenance politique.

8. Ces informations ne doivent pas comporter d’éléments volontairement inexacts destinés à induire les députés en erreur.

9. Toute démarche publicitaire ou commerciale est strictement interdite aux représentants d’intérêts dans les locaux de l’Assemblée nationale ; il leur est également interdit d’utiliser les locaux de l’Assemblée nationale pour des événements liés à la promotion d’intérêts.

10. Les représentants d’intérêts doivent faire figurer clairement les noms des entités finançant les manifestations ou les structures auxquelles participent les parlementaires ; ils doivent informer systématiquement les parlementaires du coût des invitations qui leur sont adressés afin de leur permettre de se conformer aux obligations déclaratives prévues dans le code de déontologie des députés.

11. Les représentants d’intérêts ne peuvent se prévaloir, vis-à-vis de tiers, à des fins commerciales ou publicitaires, de leur présence sur la liste fixée par le Bureau. Ils ne présentent pas, dans leurs relations avec l’Assemblée nationale ou des tiers, l’inscription sur le registre des représentants d’intérêts comme une reconnaissance officielle ou un lien quelconque avec l’Assemblée nationale de nature à induire leurs interlocuteurs en erreur.

12. Les prises de parole dans les colloques organisés au sein de l’Assemblée nationale par les représentants d’intérêts inscrits sur le registre, ou toute autre entité extérieure à l’Assemblée nationale, ne peuvent en aucune façon dépendre d’une participation financière, sous quelque forme que ce soit.

13. Le non-respect du code de conduite par ceux qui s’enregistrent ou par leurs représentants peut conduire le Bureau, après instruction, à la suspension ou la radiation du registre ; cette décision peut être publiée sur le site internet.

Annexe n° 4

JOURS ET HEURES de séance

jours et heures de séance publique depuis la XIIIe législature

Source : service de la Séance.

jours exceptionnels siégés depuis la XIIIe législature

Source : service de la Séance.

séances levées après 1 heure du matin depuis la XIIIe législature

Source : service de la Séance.

Annexe n° 5

recours au temps législatif programmé

(TLP)

Source : service de la Séance.

Annexe n° 6

Amendements en séance

amendements déposés et adoptés depuis la XIIIe législature

* A la date de publication du présent rapport.

Source : service de la Séance.

amendements non soutenus

* A la date de publication du présent rapport.

Source : service de la Séance.

([1]) Rapport n° 91 fait au nom de la commission spéciale du règlement chargée de préparer et de soumettre à l’Assemblée nationale un projet de Règlement définitif et présenté par M. Michel Habib-Deloncle, Assemblée nationale, Première législature, 26 mai 1959.

([2]) Ces groupes de travail avaient pour thèmes : le statut des députés et leurs moyens de travail ; les conditions de travail à l’Assemblée nationale et le statut des collaborateurs parlementaires ; la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition ; les moyens de contrôle et d’évaluation ; le développement durable dans la gestion et le fonctionnement de l’Assemblée nationale ; la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne ; l’ouverture de l’Assemblée nationale à la société et son rayonnement scientifique et culturel.

([3]) Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

([4]) Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

([5]) « La réforme institutionnelle deux ans après » (17 mai 2010).

([6]) Décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019.

([7]) Résolution précitée n° 292 du 27 mai 2009 et résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

([8]) Rapport n° 1630 fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de résolution n° 1546 de M. Bernard Accoyer tenant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale et présenté par M. Jean-Luc Warsmann, Assemblée nationale, XIIIe législature, 30 avril 2009.

([9]) Décision du 6 avril 2011.

([10]) Un nouvel élan pour la déontologie parlementaire, rapport remis au Président et au Bureau de l’Assemblée nationale les 14 et 30 janvier 2019.

([11]) Le Bureau du Sénat comprend, depuis 2009, vingt-six membres : le président, huit vice-présidents, trois questeurs et quatorze secrétaires.

([12]) Ces nominations ont lieu au cours de la séance qui suit l’élection du Président, puis sont renouvelées à chaque ouverture de session ordinaire, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée.

([13]) Cette situation pouvait résulter soit de l’absence d’accord entre les présidents des groupes, soit du dépôt d’autres candidatures en plus de celles arrêtées par ces derniers.

([14]) Les députés non-inscrits ne sont pas pris en compte dans le calcul pour la répartition des sièges. Cet usage ne fait cependant pas obstacle à ce qu’un groupe inclue un non-inscrit dans la liste des candidats aux sièges qui lui reviennent, après accord des présidents des groupes, comme ce fut le cas en 1971 ou en 1988.

([15]) Voir le compte rendu de la séance publique du mercredi 28 juin 2017 : http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2016-2017/20170125.asp.

([16]) L’ensemble des postes représente toujours 35,5 points.

([17]) Président ou vice-présidents.

([18]) Secrétaires.

([19]) Questeurs.

([20]) Article 14 du Règlement.

([21]) La possibilité pour un groupe de se doter d’une présidence paritaire a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-664 DC du 28 février 2013.

([22]) Dans la réforme du Règlement du 23 octobre 1969, il avait été prévu que le Président de l’Assemblée puisse décider de porter à 41 membres l’effectif des commissions spéciales, mais cette disposition avait été déclarée inconstitutionnelle car elle aboutissait à déléguer sans habilitation au Président de l’Assemblée une compétence qui n’appartient qu’à l’Assemblée elle-même (Conseil constitutionnel, décision n° 69-37 DC du 20 novembre 1969, Résolution modifiant et complétant le règlement de l’Assemblée nationale).

([23]) M. Michel Sapin, rapporteur de la proposition de résolution, voyait dans cette modification la possibilité « de supprimer cet obstacle de forme à la constitution de commissions spéciales » (J.O. Débats Assemblée nationale, 16 mai 1989, page 888).

([24]) Résolution n° 292 du 27 mai 2009.

([25]) M. Jean-Jacques Urvoas, alors président de la commission des Lois et rapporteur de cette proposition de résolution, considérait, dans son rapport n° 2381 du 20 novembre 2014, que « la notion de ʺ droits fondamentaux ʺ, en particulier, permet de mieux appréhender certaines problématiques nouvelles, pour lesquelles les droits en jeu sont opposables moins à la puissance publique – à la différence des libertés publiques traditionnelles – qu’à des personnes privées. »

([26]) Se reporter aux commentaires de ces articles pour une présentation plus détaillée du droit de pétition.

([27]) La pratique est différente au Sénat : le quatrième alinéa de l’article 88 du Règlement du Sénat prévoit que « les pétitions sur lesquelles la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale n’a pas statué deviennent caduques de plein droit à l’ouverture de la session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées. » Cette procédure de caducité a trouvé à s’appliquer une fois, au cours de la session 2011-2012.

([28]) Lorsqu’une pétition a été transmise au ministre et que celui-ci n’y a pas répondu dans un délai de trois mois, la commission permanente de l’Assemblée nationale qui en est saisie (il peut s’agir, à ce stade, de la commission des lois ou d’une autre commission permanente) peut décider de soumettre la pétition à l’Assemblée.

([29]) En application de l’article 7 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011.

([30]) Dans ce cas, le Règlement prévoit la possibilité pour les députés et le Gouvernement d’intervenir sur les pétitions ainsi soumises à l’Assemblée. Après l’audition du dernier orateur, le Président passe à la suite de l’ordre du jour.

([31]) L’article 5 de l’Instruction générale du bureau prévoit en effet que le service des affaires juridique établit d’une part, un rôle général des pétitions, contenant pour chacune un numéro d’ordre, le nom et la demeure du pétitionnaire, l’indication sommaire de l’objet de sa demande et, s’il y a lieu, le nom du député qui l’a déposée, et d’autre part, un feuilleton des pétitions lequel, imprimé et distribué périodiquement, mentionne le nom et le domicile des pétitionnaires, l’indication sommaire de l’objet des pétitions, le numéro d’ordre, les noms des rapporteurs de la commission des Lois et, s’il y a lieu, de la commission permanente saisie par celle-ci, les décisions adoptées par les commissions avec le résumé succinct des motifs et les réponses faites par les ministres auxquels des pétitions ont été renvoyées.

([32]) L’article 34-1 du Règlement, relatif au bureau des commissions spéciales, renvoie expressément, pour sa composition, à l’article 39.

([33]) L’article 10, alinéa 2 du Règlement précise notamment que « L’élection des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s’efforçant de reproduire au sien du Bureau la configuration politique de l’Assemblée ».

([34]) Il s’agit en effet d’un objectif, la rédaction « s’efforce de reproduire » permettant de disposer d’une certaine marge d’appréciation par rapport à une composition du bureau qui serait strictement à la proportionnelle des groupes. M. Jean-Philippe Lecat, rapporteur de la réforme du Règlement d’octobre 1969, avait, en réponse à un amendement de M. Pierre Lagorce et plusieurs de ses collègues proposant une telle règle pour la composition du bureau des commissions permanentes, souligné que « les mots « en s’efforçant de reproduire » et le mode de scrutin prouvent qu’il s’agit d’une amodiation par convenance du système majoritaire, mais non pas de son abandon. » (J.O. Débats Assemblée nationale, 23 octobre 1969, page 2868).

([35]) Ces motifs sont les suivants :

– maladie, accident ou événement familial grave empêchant le parlementaire de se déplacer ;

– mission temporaire confiée par le Gouvernement ;

– service militaire accompli en temps de paix ou en temps de guerre ;

– participation aux travaux des assemblées internationales en vertu d’une désignation faite par l’Assemblée nationale ou le Sénat ;

– en cas de session extraordinaire, absence de la métropole ;

– cas de force majeure appréciés par décision des bureaux des assemblées.

Il ne peut y avoir de délégation lors d’un scrutin destiné à recueillir l’avis de la commission permanente compétente de chaque assemblée sur une proposition de nomination selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

([36]) Mme Agnès Roblot-Troizier, Un nouvel élan pour la déontologie parlementaire, rapport remis au Président et au Bureau de l’Assemblée nationale les 14 et 30 janvier 2019.

([37]) Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, janvier 2011, p. 71.

([38]) Le registre public des déports est introduit dans le Règlement par l’article 15 de la proposition de résolution.

([39]) Sénat, résolution n° 117 relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs adoptée le 6 juin 2018.

([40]) Se reporter au commentaire de l’article additionnel après l’article 7 présenté dans le rapport n° 1137 sur le projet de loi constitutionnelle n° 911 pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace de M. Richard Ferrand, Mme Yaël Braun-Pivet et M. Marc Fesneau. http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r1137-t1.asp

([41]) En effet, lors des sessions extraordinaires, ouvertes et closes par décret du Président de la République, le Parlement est réuni, selon les termes de l’article 29 de la Constitution, « sur un ordre du jour déterminé ».

([42]) http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2018-2019/20190164.asp#P1633878

([43]) Pour mémoire, précédemment à la résolution n° 292 du 27 mai 2009, cette organisation ne portait que sur la discussion générale. L’introduction de la procédure du temps législatif programmé a conduit à étendre le champ des décisions pouvant être prises par la Conférence.

([44]) Décisions n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 et n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014.

([45]) Deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([46]) Rapport n° 1630 du 30 avril 2009 sur la proposition de résolution n° 1546 tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale de M. Jean-Luc Warsmann.

([47]) Cette procédure ne peut être appliquée aux révisions constitutionnelles (article 118 du Règlement), aux projets de loi de finances (article 119) et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale (article 121-1).

([48]) Conformément à l’article 18 de la loi organique du 15 avril 2009 précitée.

([49]) Pour une durée d’une heure, portée à deux heures si le temps global d’examen du texte est supérieur à 40 heures.

([50]) En moyenne, le temps de parole du Gouvernement et des commissions représentent entre 25 % et 50 % du temps de discussion des textes.

([51]) Selon le rapport du 30 avril 2009 précité, ces deux facultés se justifiaient par le fait qu’«ainsi encadré par une durée minimale d’une part, et maximale d’autre part, le temps législatif programmé pourrait plus aisément recueillir l’assentiment de tous les groupes, chaque groupe étant susceptible, par la voix de son président, de faire respecter la durée minimale et, dans certain cas, d’obtenir une durée maximale. »

([52]) L’article 17 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit en effet que « Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion. Lorsqu’un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission après la forclusion du délai de dépôt des amendements des membres du Parlement, les règlements des assemblées, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, doivent prévoir d’accorder un temps supplémentaire de discussion, à la demande d’un président de groupe, aux membres du Parlement. »

([53]) Devenu la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

([54]) Devenu la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « ELAN ».

([55]) Exposé sommaire de la présente proposition de résolution.

([56]) Proposition 9 du rapport précité.

([57]) Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

([58]) Cette limitation s’appliquerait ainsi aux contributions qu’un député pourrait déposer au cours des sessions extraordinaires.

([59]) Deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([60]) L’article 88 du Règlement prévoit que « postérieurement à la réunion tenue en application de l’article 86, la commission saisie au fond d’un projet ou d’une proposition de loi peut tenir, jusqu’au début de la séance à laquelle la discussion du texte est inscrite, une ou plusieurs réunions pour examiner les amendements déposés dans l’intervalle. »

([61]) Rapport n° 698 du 18 mars 2003 de M. Pascal Clément sur la proposition de résolution tendant à compléter le Règlement de l’Assemblée nationale et à modifier ses articles 14, 50, 65, 91, 104 et 128.

([62]) Cet article prévoit en effet que «qu’après l’ouverture du débat [en séance publique], le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission. »

([63]) Deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([64]) Environ 30 % des effectifs.

([65]) Rapport précité.

([66]) Ses paroles peuvent alors ne pas figurer au procès-verbal, et ce, sans préjudice de l’application des peines disciplinaires prévues à ce titre par le Règlement.

([67]) Deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([68]) Fiche de synthèse n° 29 relative au Règlement de l’Assemblée nationale. http://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/l-organisation-des-travaux-de-l-assemblee-nationale/le-reglement-de-l-assemblee-nationale

([69]) Deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([70]) Le Conseil constitutionnel a ainsi été conduit à censurer une disposition du Règlement du Sénat qui excluait toute possibilité de demander un rappel au Règlement dans un débat comportant une limitation du nombre des orateurs admis à s’exprimer, « considérant que si cette procédure peut faire l’objet d’aménagements en fonction de la nature et du déroulement des débats, les sénateurs ne peuvent être privés de toute possibilité d’invoquer les dispositions du règlement afin de demander l’application de dispositions constitutionnelles ; que la règle précitée interdirait en particulier à tout sénateur d’invoquer l’article 45 du règlement, qui lui permet d’opposer une exception d’irrecevabilité en demandant la mise en application de l’article 40 de la Constitution » (Décision n° 94-339 DC du 31 mai 1994). Cette réserve a été rappelée dans le cadre de la décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 sur la résolution du 27 mai 2009.

([71]) Décision du 6 avril 2011.

([72]) Cette définition diffère légèrement de celle qui était envisagée par l’article 4 de la décision du Bureau du 6 avril 2011, notamment en ce que cette dernière ne faisait pas référence aux conflits entre deux intérêts publics : la situation de conflit d’intérêts y était « entendue comme une situation d’interférence entre les devoirs du député et un intérêt privé qui, par sa nature et son intensité, peut raisonnablement être regardé comme pouvant influencer ou paraître influencer l’exercice de ses fonctions parlementaires ».

([73]) L’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique définit le conflit d’intérêts comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction.

([74]) L’article 432 12 du code pénal vise « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».

([75]) En particulier ceux des États-Unis, du Canada, du Royaume-Uni et de l’Espagne.

([76]) Ont précédemment occupé la fonction M. Jean Gicquel (2011-2012), Mme Noëlle Lenoir (2012-2014) et M. Ferdinand Mélin-Soucramanien (2014-2017).

([77]) Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé que, « comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les Français établis hors de France représenteront au Parlement la Nation tout entière et non la population de leur circonscription d’élection » (décision n° 2009-573 DC du 8 janvier 2009).

([78]) Étude d’impact jointe au projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique.

([79]) Assemblée nationale, Journal officiel, compte-rendu intégral, 1ère séance du mardi 25 juillet 2017, session extraordinaire de 2016-2017, p. 1877.

([80]) Le déport permet au parlementaire, estimant être en situation de conflit d’intérêts, de s’abstenir de prendre position au cours d’une discussion ou lors d’un vote.

([81]) En application de l’article L.O. 135-1 du code électoral, modifié par la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

([82]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017 sur la loi pour la confiance dans la vie politique.

([83]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017 sur la loi pour la confiance dans la vie politique.

([84]) Cette disposition a été introduite par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

([85]) Mme Agnès Roblot-Troizier, Un nouvel élan pour la déontologie parlementaire, rapport remis au Président et au Bureau de l’Assemblée nationale les 14 et 30 janvier 2019.

([86]) La loi « Sapin II » avait prévu également prévu de punir d’un an de prison et de 15 000 euros d’amende le fait pour un représentant d’intérêts, mis en demeure de respecter les règles déterminées par le bureau de cette assemblée, de méconnaître à nouveau, dans les trois années suivantes, la même obligation, mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel au nom du principe de la légalité des délits et des peines (décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique).

([87]) Il s’agissait de savoir si l’article 6 du code de conduite des représentants d’intérêts selon lequel ces derniers « doivent s’abstenir de toute démarche en vue d’obtenir des informations ou des décisions par des moyens frauduleux » avait été méconnu, de même que l’article 8 selon lequel les informations apportées aux députés « ne doivent pas comporter d’éléments volontairement inexacts destinés à induire les députés en erreur ».

([88]) Cette procédure ne s’applique pas aux projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale ainsi qu’aux projets de révision constitutionnelle.

([89]) Commentaire de la décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 relative à la résolution précitée.

([90]) C’est notamment le cas de la commission des Affaires économiques et de celle du Développement durable et de l’aménagement du territoire.

([91]) À titre d’exemple, le projet de loi n° 846 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, examiné au fond par la commission des Affaires économiques, a fait l’objet d’une saisine pour avis de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire, de la commission des Lois, de la commission des Affaires culturelles et de la délégation aux collectivités territoriales.

([92]) Ces délais ne s’appliquent pas aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise ainsi qu’en cas d’engagement de la procédure accélérée.

([93]) « Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent. »

([94]) Celui-ci intervient toutefois en premier dans la discussion générale lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi déposée en première lecture sur le Bureau de l’Assemblée nationale. Son intervention est alors suivie de celle du Gouvernement puis, le cas échéant, des autres rapporteurs.

([95]) En application de l’article 145-7, alinéa 2.

([96]) À titre d’exemple, se reporter à l’organisation de la discussion générale du projet de loi n° 1393 portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires au cours de laquelle est intervenu, dans les conditions ainsi décrites, le rapporteur pour avis de la délégation aux collectivités territoriales.

([97]) Rapport n° 1630 du 30 avril 2009 présenté par M. Jean-Luc Warsmann sur la proposition de résolution n° 1546 tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

([98]) Idem.

([99]) Rapport précité.

([100]) Décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006. Cette décision confirme les décisions antérieures n° 2003-470 DC du 9 avril 2003 et n° 90-278 DC du 7 novembre 1990.

([101]) À ce titre, alors que l’irrecevabilité fondée sur ce motif peut être soulevée par tous les membres du Gouvernement, la décision du président de l’assemblée concernée est personnelle, ce qui justifie, s’il ne préside pas la séance, que celle-ci soit suspendue afin de le consulter.

([102]) Environ cinq décisions sont rendues chaque année sur ce fondement. La dernière remonte au 22 novembre 2018 (2018-277 L).

([103]) Décision n° 61-1 du 14 septembre 1961.

([104]) Sans que celui-ci ait à exposer au cours d’un débat préalable les raisons de nature à déterminer son appréciation, conformément à la décision n°95-356 DC du 8 novembre 1995.

([105]) Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus. Cette décision demeure la décision de référence, nonobstant les évolutions, au demeurant restées sans suite, apportées par la décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi d’orientation et de programmation pour l’avenir de l’école. Dans un contexte de stigmatisation des empiétements législatifs sur le domaine réglementaire celle-ci entendait permettre au Gouvernement de modifier par décret les dispositions concernées sans demander leur déclassement dès lors qu’elles auraient été préalablement identifiées comme telles par le Conseil constitutionnel dans le cadre d’un contentieux initié sur le fondement de l’article 61 de la Constitution.

([106]) Décision n° 79-11 FNR du 23 mai 1979.

([107]) L’introduction du caractère facultatif de la réserve ou de la suspension de la mesure avait pour objet de « rendre plus aisée et plus fréquente l’irrecevabilité opposée sur le fondement de l’article 41 de la Constitution. » selon le rapport n° 1630 du 30 avril 2009 sur la proposition de résolution n° 1546 tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale de M. Jean-Luc Warsmann.

([108]) Devenu la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([109]) La portée de cette disposition doit être relativisée puisqu’elle correspond largement à la pratique actuelle. Le rapporteur pour avis présente des amendements à la commission dont il est issu, qui peut les adopter. Ils sont alors renvoyés pour examen à la commission au fond. Si celle-ci les adopte, ils sont alors intégrés au texte de cette dernière qui est examiné en séance. S’ils sont rejetés, le rapporteur de la commission a la possibilité de les défendre à nouveau en séance, en son nom propre.

([110]) Décision n° 85-191 DC du 10 juillet 1985 selon laquelle « ont été adoptés selon une procédure conforme à la Constitution les articles contestés, qui ne sont pas dépourvus de tout lien avec les autres dispositions de la loi ».

([111]) Le principe dit « de l’entonnoir », longtemps ignoré, a été reconnu par le Conseil constitutionnel à partir de la commission mixte paritaire à la fin des années 1990 puis dès la deuxième lecture à compter de 2006. En vertu de ce principe, au cours de la navette, le débat ne doit plus porter que sur les dispositions sur lesquelles un accord n’est pas déjà intervenu.

([112]) Décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, cons. 25.

([113]) Depuis sa décision n° 2006-535 DC du 30 mars 2006.

([114]) La place du Conseil constitutionnel dans les institutions de la Ve République, Cahiers du Conseil constitutionnel, 3 novembre 2009.

([115]) Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté.

([116]) Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

([117]) Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises.

([118]) Compte-rendu de la réunion de la commission spéciale du 16 janvier 2019. La liste des amendements concernés avait alors été distribuée aux sénateurs membres de la commission et ces derniers ont été appelés à se prononcer sur chacun d’entre eux. Les auteurs des amendements ont pu à cette occasion formuler leurs objections.

([119]) Compte-rendu de la réunion de commission du 7 novembre 2018 http://www.assemblee-nationale.fr/ceresian/cr_redirect.asp?IdCR=CRCANR5L15S2019PO59051N015

([120]) Décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019.

([121]) Article 38 du Règlement du Sénat.

([122]) Exposé sommaire de la proposition de résolution.

([123]) Idem.

([124]) Proposition n° 13 du deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([125]) Devenue la loi n° 2019-286 du 8 avril 2009 relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours.

([126]) Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

([127]) Décision n° 2015-712 DC.

([128]) Décision n° 2017-757 DC du 16 janvier 2018.

([129]) Proposition de résolution n° 98 visant à pérenniser et adapter la procédure de législation en commission, 2017-2018.

([130]) Dont sont exclus les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

([131]) La procédure d’examen en commission mise en œuvre en 2015 prévoyait quant à elle que ce droit de veto pouvait être exercé dans un délai de trois jours après la publication du texte de la commission.

([132]) Devenu la loi n° 2018-699 du 3 août 2018.

([133]) Exposé sommaire de la proposition de résolution.

([134]) Cette disposition prévue par l’article 4 du projet de loi constitutionnelle n° 911 pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace est commentée dans le rapport n° 1137 du 4 juillet 2018 des rapporteurs M. Richard Ferrand, Mme Yaël Braun-Pivet et M. Marc Fesneau http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r1137.pdf

([135]) Proposition n°10 du deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([136]) Ces exceptions concernent les amendements permettant d’assurer le respect de la Constitution, d’opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, d’autres textes en cours d’examen ou les textes en vigueur ou de corriger une erreur matérielle.

([137]) Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

([138]) Article 20 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

([139]) Il ne s’agit que d’une faculté. Lorsque la procédure accélérée a été engagée la commission mixte peut être réunie, par exemple, après deux lectures dans une assemblée et une seule dans l’autre (Conseil constitutionnel, décision n° 2008-564 DC, 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés).

([140]) Voir le rapport n° 121 déposé le 1er août 2017 au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique ainsi que la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017.

([141]) Décision n° 76-74 DC du 28 décembre 1976.

([142]) Décision n° 2004-501 DC du 5 août 2004.

([143]) Conseil constitutionnel, décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse.

([144]) En ne soumettant pas son texte aux assemblées, le Gouvernement se priverait toutefois de la possibilité de mettre en œuvre, par la suite, la procédure du « dernier mot ».

([145]) Conseil constitutionnel, décision n° 68-36 DC du 6 juin 1968, Résolution tendant à modifier les articles 7, 9, alinéa 9, 10, 12 et 86, alinéa 3 du règlement du Sénat.

([146]) Alinéas 1er et 2 de l’article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale et alinéas 1er et 5 de l’article 12 du Règlement du Sénat.

([147]) Alinéa 1er de l’article 9 du Règlement du Sénat.

([148]) Alinéa 3 de l’article 12 du Règlement du Sénat.

([149]) Alinéa 3 de l’article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([150]) Alinéa 4 de l’article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([151]) Alinéa 5 de l’article 111 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([152]) Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, LGDJ, 5e édition, 2014.

([153]) Décision n° 2014-705 du 11 décembre 2014, Résolution tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale.

([154]) À savoir, une motion portant sur le projet de prévention de l’érosion de la base d’imposition et du transfert des bénéfices défendue par M. Jean-Luc Mélenchon le 5 juillet 2018 et une motion portant sur le projet de convention fiscale avec le Luxembourg défendue par le même orateur le 14 février 2019.

([155]) Les conditions d’organisation du débat sur une déclaration faite par le Gouvernement en application des articles 72-4 ou 73 de la Constitution (article 125 du Règlement), du débat sur le programme ou sur une déclaration de politique générale du Gouvernement (article 152 du Règlement) et du débat sur une motion de censure (article 154 du Règlement) sont, par l’effet des renvois, celles prévues au présent article du Règlement.

([156]) Dans ce cas, la Conférence des Présidents peut autoriser des explications de vote, après la clôture du débat, à raison d’un orateur de chaque groupe, pour une durée de cinq minutes. La mise aux voix de la déclaration du Gouvernement est faite par le Président de séance. Elle prend la forme d’un scrutin public.

([157]) Dans ce cas, le Président peut autoriser un seul orateur par groupe à lui répondre. Aucun vote ne peut avoir lieu.

([158]) Il s’agit de celles prévues à l’article 49 du Règlement pour la discussion générale des textes.

([159]) La formule proposée par le Président de la République consistait à réserver chaque mercredi, au début de la séance de l’après-midi, une heure, partagée à égalité entre la majorité et l’opposition, à des questions auxquelles le chef de l’État indiquait qu’il demanderait au Premier ministre et à l’ensemble des ministres de répondre personnellement et directement.

([160]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-654 DC, 9 août 2012, Loi de finances rectificative pour 2012.

([161]) Décision de la Conférence des présidents du 26 septembre 2017.

([162]) Décision de la Conférence des présidents du 23 octobre 2018.

([163]) Une Ve République plus démocratique, Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur, La Documentation française, 2007.

([164]) Refaire la démocratie, rapport n° 3100 du groupe de travail sur l’avenir des institutions présenté par MM. Claude Bartolone et Michel Winock, octobre 2015, Assemblée nationale, XIVe législature.

([165]) Assemblée nationale, Journal officiel, compte-rendu intégral, 3e séance du jeudi 14 mai 2009, session ordinaire de 2008-2009, 244e séance, p. 4407.

([166]) Refaire la démocratie, rapport n° 3100 du groupe de travail sur l’avenir des institutions présenté par MM. Claude Bartolone et Michel Winock, octobre 2015, Assemblée nationale, XIVe législature.

([167]) Résolution du 13 mai 2015.

([168]) Décision n° 2009-582 DC du 25 juin 2009, résolution modifiant le Règlement du Sénat, cons. 5.

([169]) Ce droit de tirage a été instauré à l’article 141 du Règlement par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 et réformé par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

([170]) Conseil constitutionnel, décision n° 90-275 DC du 6 juin 1990, Résolution modifiant l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale.

([171]) Il n’y a en particulier pas de limitation en termes d’effectif et de durée.

([172]) Résolution n° 106 du 26 mars 2003.

([173]) Conseil constitutionnel, décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003, Résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale.

([174]) Cf. commentaire de l’article 3.

([175]) Cf. commentaire de l’article 33.

([176]) Conseil constitutionnel, décisions n° 2004-493 DC, 26 février 2004 et n° 2009-582 DC du 25 juin 2009.

([177]) La résolution n° 437 du 28 novembre 2014 a également prévu la présentation, à l’issue d’un délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur d’une loi, par deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, à la commission compétente d’un rapport d’évaluation sur l’impact de cette loi. Ce rapport fait notamment état des conséquences juridiques, économiques, financières, sociales et environnementales de la loi, le cas échéant au regard des critères d’évaluation définis dans l’étude d’impact préalable, ainsi que des éventuelles difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre de ladite loi. La liste des lois faisant l’objet de ces rapports d’évaluation est arrêtée chaque année par le bureau de la commission compétente. (alinéa 3 de l’article 145-7).

([178]) Première conférence des réformes, propositions des groupes de travail, décembre 2017, p. 223-224.

([179]) Ibid., p. 144.

([180]) Celle de M. Jean-Paul Mattei, pour le groupe MODEM, pour un usage plus proportionné et pertinent de la décote applicable aux cessions de biens et actifs immobiliers du domaine privé de l’État et celle de M. Patrick Hetzel, pour le groupe Les Républicains, visant à pérenniser les moyens nécessaires à la participation du ministère de la justice à l’effort national de lutte contre le terrorisme.

([181]) Ces cinq résolutions portent respectivement sur le suivi et le pilotage de la production de logements sociaux, la lutte contre la pollution du transport maritime et la promotion des carburants marins alternatifs, le renforcement des moyens du pilotage de la recherche publique, la révision générale des taxes à faible rendement et les certificats d’économie d’énergie.

([182]) Chaque rapporteur spécial est ainsi invité à présenter une proposition de résolution.

([183]) La résolution du 28 novembre 2014 a modifié la composition du Comité et en a tiré les conséquences sur la composition de son bureau en supprimant les présidents de groupe.

([184]) C’est notamment le cas pour le bureau de l’Assemblée (article 10), le bureau des commissions permanentes (article 39) et celui des commissions d’enquête (article 143), les missions d’information (article 145) ou encore la désignation des rapporteurs spéciaux et pour avis (article 146).

([185]) « Le droit de pétition : mutations d’un instrument démocratique », Perrine Preuvot, Jurisdoctoria n° 4, 2010.

([186]) Pour mémoire, l’article 32 de la Constitution du 24 juin 1793 prévoyait que « le droit de présenter des pétitions aux dépositaires de l’autorité publique ne peut, en aucun cas, être interdit, suspendu ou limité. »

([187]) Anciennement dénommé « médiateur de la République ».

([188]) Loi du 3 janvier 1973.

([189]) Se reporter à la Communication de la mission flash « Démocratie locale et participation citoyenne » de la commission des Lois, février 2019

([190]) L’article 4 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires renvoie au règlement des assemblées les conditions d’exercice de ce droit. Il interdit également d’apporter des pétitions à la barre des deux assemblées et fixe les sanctions applicables en cas d’infraction à cette règle, traduisant en cela l’héritage de dispositions héritées de la Restauration.

([191]) Voir le commentaire de l’article 5 de la présente proposition de résolution.

([192]) Assemblée nationale, Première conférence des réformes : propositions des groupes de travail, Pour une nouvelle Assemblée nationale. Les rendez-vous des réformes 2017-2022, décembre 2017.

([193]) Deuxième rapport, Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, juin 2018, http://www2.assemblee-nationale.fr/static/reforme-an/procedure/Rapport-2-GT3-procedure.pdf

([194]) Dans un sondage réalisé par l’Observatoire de la démocratie de janvier 2018, 64 % du panel de personnes interrogées déclaraient avoir signé une pétition en ligne et 58 % sur papier, soit un pourcentage bien plus important que ceux recueillis par d’autres formes de participation politique. Par ailleurs, la possibilité d’« obliger les élus à débattre d’un sujet ou à étudier une proposition de loi si une pétition a recueilli un nombre très important de signatures » arrive en tête des réformes attendues, 77 % des Français jugeant une telle réforme « utile à la démocratie » et même 71 % « importante pour eux-mêmes ».

([195]) Cette disposition est prévue par l’article 39 précédemment commenté. Pour mémoire, la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution prévoit d’ores et déjà que le recueil des soutiens à une proposition de loi est effectué par voie électronique en se connectant à un site internet ou en se rendant dans un « point d’accès » mis à disposition des électeurs dans la commune la plus peuplée de chaque canton et dans les consulats.

([196]) À titre d’exemple, la Chambre des communes britanniques vérifie que le Parlement ou le Gouvernement sont compétents au titre du sujet soulevé par les pétitionnaires.

([197]) Sénat, résolution n° 117 relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs adoptée le 6 juin 2018.

([198]) Propositions d’adaptation des dispositions de prévention et de lutte contre les conflits d’intérêts, Rapport de la Déontologue de l’Assemblée nationale, A. Roblot-Troizier, du 15 mai 2018.