rapport sur la proposition de résolution de M. Richard Ferrand tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (1882).

M. Michel Zumkeller. Le groupe UDI, Agir et Indépendants tient tout d’abord à saluer la méthode consistant à associer les présidents de groupe à l’élaboration de la réforme. Elle a en effet permis à notre président, Jean-Christophe Lagarde, de défendre certaines de nos idées. Je pense, par exemple, à la proposition de créer des missions chargées de suivre la rédaction des ordonnances ou de rédiger des contributions écrites afin de compenser la réduction du temps d’expression orale. Par ailleurs, nous approuvons l’organisation d’une seule séance de questions au Gouvernement, plus dense, durant laquelle les députés auraient la possibilité de répondre aux ministres interrogés, ainsi que la proposition – qui avait été émise par Jean-Luc Warsmann lorsqu’il présidait la commission des Lois – de voter certains textes en commission.

Cependant, nous avons déposé quelques amendements car il nous semble que, sous certains aspects, le texte peut encore être amélioré. En outre, nous nous opposons à la limitation à cinq minutes des interventions dans la discussion générale ; nous proposerons donc d’allonger ce temps de parole.

Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué l’équilibre du texte ; je crois que tout est là. Il nous faut parvenir à un équilibre entre, d’un côté, une Assemblée qui travaille et qui est active – car nos compatriotes nous regardent – et, de l’autre, la possibilité pour tous les groupes, notamment ceux de l’opposition, de s’exprimer. De fait, notre assemblée est devenue trop bavarde, si bien qu’elle n’est pas comprise et ne fait pas correctement son travail. Nous devons remédier à cette situation sans pour autant réduire les droits de l’opposition, car chacun doit pouvoir s’exprimer.

Nous ferons des propositions à ce sujet. Il nous paraît notamment nécessaire d’augmenter le nombre des journées réservées, et ce pour une raison simple : lorsqu’une proposition de loi est adoptée – c’est rare, mais cela arrive –, elle est ensuite examinée au Sénat mais, lorsqu’elle revient devant l’Assemblée, le groupe qui l’a déposée ne peut plus la défendre car il a déjà utilisé sa « niche ». C’est une incohérence sur laquelle nous devrions pouvoir revenir.

Par ailleurs, il convient de renforcer la capacité d’initiative et de contrôle de l’Assemblée. Nous estimons également que les votes solennels devraient être systématiquement organisés le mardi, après les questions au Gouvernement, car lorsque les textes sont votés, et c’est trop souvent le cas, en séance de nuit, peu de députés participent au scrutin et nous donnons le sentiment que nous ne travaillons pas, ce qui est faux. Nous pourrions donc, comme cela se fait au Parlement européen, réserver une partie de la séance du mardi après-midi au vote solennel de trois ou quatre textes. Ce n’est pas difficile à organiser et ce serait efficace.

En conclusion, nous sommes très ouverts à la discussion. Ce texte peut nous permettre d’avancer, mais s’il ne devait être voté que par les deux groupes de la majorité, nous aurions manqué une occasion. La majorité doit se montrer également ouverte aux amendements des groupes de l’opposition – ce n’est pas une menace. Ce texte est un enjeu commun. Travaillons donc ensemble !

M. David Habib. Madame la présidente, vous avez eu l’honnêteté d’indiquer que le Règlement avait été révisé plus de trente fois depuis 1958. Permettez-moi de rappeler que la dernière modification en date, celle de 2014, avait fait consensus, le président Bartolone ayant souhaité, en annonçant cette réforme, que l’ensemble des groupes puissent se retrouver dans le texte adopté. De fait, que ce soit en matière d’évaluation et de contrôle ou de rationalisation de l’action parlementaire, ce consensus avait été construit. Nous aurions souhaité que la proposition de résolution qui nous est soumise fasse également l’unanimité, car c’est, me semble-t-il, le préalable nécessaire à toute réforme du Règlement. Je ne veux pas mettre en cause le président de l’Assemblée nationale, qui a fait le nécessaire pour que chaque groupe soit informé et entendu autant que possible, mais je constate que le préalable de votre démarche ne permettait pas d’aboutir à un consensus.

Cette proposition de résolution est en effet prise « en sandwich » entre deux projets de révision constitutionnelle : l’une a avorté, l’autre est à venir. Or, vous vous apprêtez à aborder celle-ci en vous étant préalablement dotés d’instruments réglementaires qui vous permettront de contingenter l’expression des oppositions. On peut d’ailleurs s’étonner de la chronologie de ces différentes réformes. Il aurait été en effet logique d’examiner cette proposition de résolution après la révision constitutionnelle, une fois la nouvelle architecture institutionnelle adoptée. Or, il n’en est rien. Cela crée une situation très particulière, car nous discutons de ce texte en ayant en tête votre volonté de limiter l’expression de l’opposition.

M. le rapporteur, qui a fait un excellent travail d’écoute, a indiqué que l’objectif était de remédier aux défaillances de la procédure législative. Or, ces défaillances sont tout autant le fait du Parlement que du Gouvernement – mais vous ne faites rien pour limiter celles de l’exécutif. Et, au sein du Parlement, les députés de la majorité en sont tout autant responsables que ceux de l’opposition. En effet, l’augmentation exponentielle du nombre des amendements est davantage due aux deux groupes majoritaires qu’à ceux de l’opposition. Quant au délai qui sépare la présentation d’un projet de loi au conseil des ministres de la promulgation de la loi, M. Marleix a indiqué, dans un excellent rapport, qu’il est moins long en France qu’en Allemagne.

Certes, quelques-unes des mesures proposées sont souhaitables et, tout au long de la discussion, nous saluerons avec honnêteté ces avancées. Mais d’autres sont inacceptables. Je souscris, à cet égard, aux propos de M. Gosselin. Le contingentement de la parole va à l’encontre de ce que tout Parlement doit être, c’est-à-dire un lieu de débat et non uniquement un lieu de décision. Des idées différentes doivent pouvoir s’exprimer à l’Assemblée nationale.

À ce propos, vous avez fait le choix de privilégier les groupes. La Constitution proscrit le mandat impératif, et chacun d’entre nous doit pouvoir exprimer un avis contraire à celui de son groupe, car il nous arrive à tous d’être en désaccord avec celui-ci. Ainsi, pour ma part, inspiré par la situation et l’histoire de mon territoire, je n’avais pas voté, contrairement à mon groupe, le texte visant à interdire l’extraction de gaz et de pétrole. Or, si le dispositif que vous proposez avait été en vigueur, je n’aurais pas pu m’exprimer ! Chacun d’entre vous, j’en suis convaincu, pourrait se trouver dans une situation analogue.

En conclusion, madame la présidente, nous participerons à ces travaux avec bienveillance, mais nous souhaitions exprimer, à ce stade de la discussion, nos très vives inquiétudes !

M. Ugo Bernalicis. Cette réforme, certains des orateurs précédents l’ont dit très justement, intervient entre une révision constitutionnelle qui n’a pas abouti et une révision constitutionnelle à venir. Or, on voit bien que son axe central est la réduction du temps de parole des parlementaires, moyennant quelques mesures qui peuvent globalement faire consensus. De fait, proposer que les présidents de groupe participent aux réunions du Bureau de l’Assemblée, cela ne mange pas de pain, surtout s’ils n’ont pas le droit de voter. Actuellement, des représentants de chaque groupe sont membres des bureaux des commissions mais, comme ils n’ont pas le droit de voter, certains d’entre eux finissent par ne plus assister aux réunions tant leur présence leur semble inutile. Mais, c’est vrai, vu de l’extérieur, cela fait bien : cela fait collégial, transparent…

Parmi les mesures visant à accorder des droits supplémentaires à l’opposition, quelles sont celles qui ne sont pas purement cosmétiques ou qui ne se contentent pas de nous donner un accès un peu plus large à une information que nous devrions déjà avoir ? Je me le demande. En ce qui concerne les commissions d’enquête parlementaire, par exemple, on nous présente comme une avancée le fait qu’un groupe d’opposition pourra choisir plus facilement sa fonction : président ou rapporteur. C’est intéressant, certes, mais le fond du problème n’est pas là. La véritable question, c’est celle du nombre de commissions d’enquête que l’on peut créer pendant une session. Actuellement, une fois qu’un groupe d’opposition a exercé son droit de tirage – avant le mois de décembre, car il faut que les travaux de la commission se terminent avant la fin de la session –, il ne peut plus, si un événement politique majeur concernant la majorité survient au mois de mars, exercer son rôle constitutionnel de contrôle de l’action du Gouvernement, quand bien même l’ensemble des groupes d’opposition seraient d’accord. On pourrait accorder de véritables contre-pouvoirs aux groupes d’opposition, mais ils ne figurent pas dans cette proposition de résolution.

S’agissant des questions au Gouvernement, des députés comme moi, qui apprécient les joutes verbales, pourraient se réjouir de pouvoir intervenir à nouveau après la réponse du ministre. Mais nous ne sommes pas tous faits du même bois : certains souhaitent simplement poser leur question et obtenir une réponse, sans forcément répliquer au Gouvernement. Du reste, on peut s’interroger sur la manière dont vous avez conçu ce droit nouveau accordé à l’opposition. En effet, actuellement, les questions au Gouvernement ont lieu le mardi et le mercredi : ce peut être deux jours de supplice, si deux sujets médiatiques sortent ces jours-là. En revanche, si l’on concentre l’exercice sur une journée, les journalistes ne pourront pas traiter trente questions de manière égale, de sorte qu’on réduit la possibilité de faire émerger des sujets. Ensuite, vous diminuez le nombre des questions posées par la majorité. Il est vrai qu’il est difficile pour ses députés d’interroger le Gouvernement sous la Ve République. Quelle question lui poser, sinon celle qu’il vous a soufflée de manière à pouvoir dérouler son plan de communication sur la réforme du moment ?

M. Rémy Rebeyrotte. C’est insupportable !

M. Ugo Bernalicis. Je comprends : à votre place, je ferais sans doute la même chose. En somme, les questions au Gouvernement ne permettent pas d’exercer un contrôle, au sens constitutionnel, de l’action du Gouvernement. C’est une fenêtre de tir médiatique, qui permet soit de défendre, soit de combattre une réforme. C’est pourquoi j’estime que les limiter à une seule séance est un recul.

Enfin, l’article 38 de la proposition de résolution prévoit que le premier des vice-présidents du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques dans l’ordre de préséance appartiendra obligatoirement à un groupe d’opposition. Mais est-ce bien l’enjeu majeur de l’évaluation et du contrôle des politiques publiques ? Le principal problème de ce comité, c’est qu’il ne compte que cinq administrateurs, qu’il n’a pas les pouvoirs d’une commission d’enquête et ne peut donc même pas procéder à des contrôles sur place. Quant au « printemps de l’évaluation », il permet de réduire le temps d’examen du projet de loi de finances, qui concentre les véritables décisions.

Je ne vois donc pas comment, en l’état actuel des choses, on pourrait se féliciter des droits nouveaux accordés aux oppositions. Mais je ne doute pas que la majorité nous éclairera au cours des débats.

M. Stéphane Peu. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) souscrit à l’objectif de moderniser, perfectionner, démocratiser, adapter le mode de fonctionnement de l’Assemblée nationale. Nous nous sommes, du reste, d’emblée déclarés disponibles pour y réfléchir. Mais, sans nier les avancées intéressantes que comporte le texte, nous constatons qu’un point majeur suscite l’hostilité de l’ensemble des groupes d’opposition : la réduction du temps et des modalités du débat parlementaire et la prééminence reconnue aux groupes sur la liberté individuelle de chaque député. Du reste, cet aspect de la réforme n’est pas sans soulever un problème constitutionnel, car chaque député, s’il s’affilie à un groupe, représente avant tout la Nation et rend des comptes au peuple qui l’a élu et non à son groupe. Cela nous paraît donc extrêmement grave. Quant aux autres mesures visant à limiter le débat parlementaire, Philippe Gosselin les a énumérées ; je n’y reviens donc pas.

Je connais la fascination de la majorité pour le fonctionnement du secteur privé, mais le Parlement, ce n’est pas un conseil d’administration, ce n’est pas seulement un endroit où on prend des décisions d’application immédiate ; comme l’indique l’étymologie du mot, c’est avant tout un lieu où on se parle, où on débat – c’est le lieu de la controverse politique.

J’ajoute que, du point de vue du fonctionnement de la démocratie dans notre pays, si on veut que l’opinion publique s’imprègne des questions débattues, que les citoyens se saisissent du débat parlementaire et se réapproprient les enjeux politiques et démocratiques, si on veut, en somme, que le débat soit éclairé par l’expression de l’opinion des uns et des autres, il faut, que vous le vouliez ou non, laisser du temps pour la discussion au Parlement.

À l’ère des réseaux sociaux et de l’accélération du temps médiatique, on a l’impression que tout doit aller plus vite, mais ce n’est pas vrai. Comme le disait précédemment un de nos collègues, en dépit de tout ce que l’on entend, nous avons beaucoup moins de temps pour le débat parlementaire en France qu’il n’y en a en Allemagne, par exemple. Cela pose une question démocratique, car il ne faut pas seulement envisager la chose sous l’angle de l’efficacité : l’enjeu est de savoir comment on fait vivre la démocratie dans notre pays, comment on permet aux citoyens de s’emparer des sujets. Pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, pour les députés communistes, c’est un point fondamental, sur lequel on ne saurait transiger.

Nous proposerons bien évidemment des amendements pour améliorer le texte : nous nous inscrivons de manière constructive dans ce débat, car nous avons tous intérêt à améliorer le fonctionnement de notre assemblée. Attention, toutefois : comme l’a dit David Habib, il n’est pas imaginable de réformer l’Assemblée en s’appuyant seulement sur le fait majoritaire. Il ne peut y avoir de réforme de l’Assemblée et de son fonctionnement que par la recherche du consensus. Si cela doit prendre du temps, prenons-en. Il ne s’agit pas là d’une loi : il est question du fonctionnement même de l’Assemblée. Comme le disait le rapporteur dans son propos introductif, la majorité d’aujourd’hui peut être la minorité de demain. La question n’est donc pas de savoir comment se fabriquer un confort pour les trois années de législature restantes : l’enjeu est d’accroître la respectabilité de cette assemblée, de la moderniser et de lui donner un peu plus de poids et de capacité d’animation de la vie démocratique de notre pays. Sans consensus, il ne peut pas y avoir de réforme respectable de l’Assemblée.

Mme Sylvia Pinel. La réforme du Règlement de l’Assemblée nationale est une nécessité, nous en convenons ; la crise que nous traversons le rappelle d’ailleurs de façon criante. Nos concitoyens ne se retrouvent plus dans les lois que nous adoptons, qui leur paraissent souvent éloignées de leur réalité quotidienne et peu claires. De plus, l’image que notre assemblée renvoie à nos concitoyens est en décalage avec la réalité de notre engagement au service de l’intérêt général : un hémicycle quasi désert lors des questions orales sans débat, des débats extrêmement longs, un déséquilibre entre les interventions de la majorité et celles des minorités et des oppositions, ou encore des députés non inscrits qui peinent à peser dans les débats.

Tout cela pose la question de l’efficacité de notre démocratie et de la pérennité d’un modèle qui apparaît largement inadapté. Il est donc essentiel que nous renforcions la qualité de notre travail, que nos débats s’appuient sur la volonté d’améliorer les textes de loi et non sur une logique visant à « faire du chiffre » pour monter dans les classements de certains sites internet. Il faut redonner du poids à la démocratie représentative en la rénovant : c’est tout l’enjeu, de notre point de vue, de la réforme du Règlement de notre assemblée. Je me réjouis que les réunions du groupe de travail créé par le président de l’Assemblée, qui rassemblait les différents groupes politiques, aient débouché sur un texte que le groupe Libertés et Territoires considère comme équilibré. Je veux ici saluer la méthode retenue. Ce texte fait avancer les droits des groupes d’opposition et minoritaires et donne donc du sens à la démocratie représentative, tout en associant davantage – et mieux – nos concitoyens à la fabrique de la loi. Il va donc, selon nous, dans la bonne direction. Toutefois, certaines de ses dispositions méritent d’être supprimées, précisées ou rectifiées. C’est la raison pour laquelle nous avons déposé une quinzaine d’amendements, dans un souci d’amélioration de notre Règlement et dans un état d’esprit constructif.

Parmi les dispositions à supprimer, il y a celle qui est relative à la limitation du nombre de suspensions de séance. Les suspensions de séance justifiées ont pour objectif non pas de faire de l’obstruction, mais au contraire de permettre l’examen des textes dans de meilleures conditions. Elles peuvent constituer des respirations dans nos débats, lesquels sont parfois houleux. Elles sont également un moyen de se concerter pour parvenir ensemble à une solution plus consensuelle.

Parmi les dispositions à préciser, nous pensons nécessaire d’encadrer le nouveau dispositif des contributions écrites, à l’image de ce qui a été mis en place pour les questions écrites ou de ce qui existe au Parlement européen.

Parmi les dispositions à rectifier et qui sont pour nous des points durs, rencontrant notre franche hostilité, il y a celle qui est relative à l’harmonisation du temps de parole dans les discussions générales. Si nous nous réjouissons que tous les groupes parlementaires disposent du même temps de parole, celui-ci ne doit pas pour autant être ramené à un orateur pour cinq minutes. Certains textes nécessitent un temps plus long au regard de leur importance ou de leur volume. Qui plus est, il me semble curieux qu’on refuse le pluralisme, l’expression d’une opinion différenciée, pourtant nécessaires au débat parlementaire : c’est justement cela qui permet d’enrichir et de nourrir la réflexion collective.

C’est dans cet état d’esprit que nous proposerons un certain nombre d’amendements. Nous souhaitons, monsieur le rapporteur, que nos débats en commission nous permettent d’aller plus loin et de faire mieux pour renforcer l’efficacité de nos travaux.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous avons fini d’entendre les porte-parole des groupes. Je vais maintenant donner la parole à quelques orateurs, pour deux minutes chacun.

Mme Emmanuelle Ménard. Eh bien voilà, nous sommes déjà dans le vif du sujet : deux minutes pour les députés non-inscrits…

Cela ne vous étonnera pas : je parlerai, en effet, des droits des non-inscrits, ce qui aurait mérité bien plus que ces deux minutes. Vous avez évoqué tout à l’heure la méthode, monsieur le rapporteur ? Celle-ci a consisté à consulter les présidents de groupe. Tout est dit : tout est fait pour les groupes, rien pour les non-inscrits. Or je revendique une liberté individuelle en tant que députée. Les députés non-inscrits sont des élus comme les autres.

En fait, nous avons un peu le sentiment d’être les « gilets jaunes » de l’Assemblée nationale, des oubliés, des laissés-pour-compte : peu de questions au Gouvernement, une méthode d’attribution du temps de parole dans les discussions générales qui obéit à la règle du tourniquet, en se fondant sur l’ordre alphabétique... À cet égard, je tiens à préciser, pour ceux qui ne le sauraient pas, que ce n’est pas ainsi que l’on procédait au début de la législature, et que ce nouveau mode d’attribution a été adopté de façon unilatérale, sans consultation des intéressés.

Le temps législatif programmé est une catastrophe pour les députés non-inscrits. Le dernier exemple en date en est la discussion du projet de loi relatif à la fonction publique : cinquante minutes de temps de parole pour quatorze députés non inscrits. Vous imaginez ce que cela donne !

Nous ne participons pas à la Conférence des Présidents, évidemment. Il s’agit, comme son nom l’indique, d’une conférence des « Présidents », or les non-inscrits n’en ont pas. Cela peut vous paraître logique, mais la conséquence en est pour nous un déficit d’information chronique : en tant que députés non-inscrits, nous n’avons pas droit à l’information. J’ai eu l’occasion de le dire à plusieurs reprises aux présidents de séance : vous décidez entre présidents de groupe et vous oubliez systématiquement d’informer les députés non-inscrits. Il nous est également impossible de participer aux commissions d’enquête. De la même manière, jamais un député non-inscrit ne fait partie d’une commission mixte paritaire.

En tant que « gilet jaune » de l’Assemblée nationale, je ferai mienne une des revendications que j’ai le plus entendue durant ces quelques mois de grand débat : il me paraît nécessaire de fixer un nombre minimum de députés présents pour l’adoption d’un texte. J’ai déposé un amendement en ce sens. Je propose, pour ma part, 50 % des députés présents ou représentés.

Par ailleurs, je regrette que l’organisation générale de l’Assemblée nationale n’ait pas été remise à plat : comment faire, quand on est député non-inscrit et qu’on veut accomplir sérieusement son travail, pour être en même temps en circonscription, en commission et dans l’hémicycle ? J’avais proposé au président Richard Ferrand des temps bien distincts pour chaque mission. L’idée n’a pas été retenue. C’est dommage : cela aurait eu le mérite de la transparence pour nos concitoyens. Il me semble que c’est une exigence citoyenne à laquelle il n’est pas du tout répondu.

Finissons-en avec les textes votés à deux heures, voire à six heures du matin. Dernier exemple en date : le projet de loi sur Notre-Dame de Paris a été adopté à deux heures du matin la semaine dernière.

Je conclus en résumant mon propos, car j’ai déjà largement dépassé mon temps de parole. Vous avez parlé de consensus ? N’oubliez pas les non-inscrits dans ce consensus !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous voyez bien, madame Ménard, que nous vous laissons vous exprimer en tant que députée non-inscrite. Cela n’a d’ailleurs rien d’exceptionnel dans cette commission, vous le savez.

M. Olivier Marleix. Je trouve insupportable d’entendre répéter ici, en commission des Lois, que les députés auraient quelque responsabilité que ce soit dans l’inflation législative, ce qui justifierait une sorte de nouveau mouvement de rationalisation du parlementarisme, après celui que nous avons connu en 1958. L’inflation législative est d’initiative gouvernementale. Hier soir, par exemple, nous avons passé quatre heures à débattre et nous avons adopté vingt pages de projet de loi totalement inutiles, qui ne changeront rien à la vie de personne, et ce pour la seule raison que le Gouvernement l’a proposé. Gardons à l’esprit cette réalité.

Pour nous, la ligne rouge est la disparition de l’expression individuelle des députés : un seul orateur par groupe dans les discussions générales, pour les articles et les amendements. En somme, on ne veut plus voir qu’une seule tête, c’est la caporalisation, comme si nous étions dans un régime construit autour du mandat impératif. J’ai été heureux d’entendre des collègues communistes rappeler que tel n’est pas le cas, que nous ne sommes pas dans un régime stalinien. Nous ne sommes pas tous interchangeables. Notre système est représentatif et prévoit un vote personnel. L’article 27 de la Constitution le rappelle : « Le droit de vote des membres du Parlement est personnel. » Dans la mesure où le droit de vote est personnel, je ne vois pas comment on pourrait ne pas avoir aussi un droit d’expression personnel, individuel. Prétendre le contraire me paraît totalement aberrant. Je regrette au passage, madame la présidente, qu’il n’y ait pas eu d’auditions devant la commission des Lois pour débattre de ce sujet avec – entre autres – des constitutionnalistes.

Au total, le système serait totalement baroque : on aurait des membres du Conseil d’État qui, en assemblée générale, pourraient s’exprimer autant qu’ils le souhaitent sur les projets de loi, tandis que les membres de l’Assemblée nationale ne pourraient plus s’exprimer individuellement. Vous rendez-vous compte du système dans lequel vous nous faites basculer ? On en revient au sénatus-consulte de l’an X, autrement dit la Constitution de Napoléon, avec une chambre qui débat la loi mais ne la vote pas et l’autre qui la vote mais n’en débat pas.

M. Paul Molac. Eh oui, ça, c’était la dictature napoléonienne !

M. Olivier Marleix. Ce système est totalement baroque ! Priver les parlementaires de leur droit d’expression me paraît absolument impossible.

M. Raphaël Schellenberger. Cette discussion est importante car elle révèle la conception que vous avez de notre système démocratique. Les propositions que vous formulez dans cette réforme du Règlement tendent à casser le système délibératif qui est le nôtre, comme le disait à l’instant Olivier Marleix.

On est en train de passer de droits individuels pour les députés à des droits collectifs, alors que notre légitimité de parlementaires est construite individuellement, par notre élection au suffrage uninominal direct.

On est en train de passer d’une procédure orale, dans laquelle le débat, l’échange, la délibération construisent la prise de décision, à une procédure écrite. En gros, et même si ce glissement de notre système juridique n’est pas nouveau, vous nous faites passer d’un système continental, latin, à un système à l’anglo-saxonne, dans lequel les contributions écrites vont devenir la règle. D’ailleurs, je le signale au passage, ces contributions écrites ne feront qu’accentuer les défauts de notre système. En effet, si l’objectif est de lutter contre les outils d’analyse statistique de l’activité des parlementaires, la solution retenue est particulièrement absurde, car nous allons tous déposer un nombre invraisemblable de contributions écrites, que rédigeront nos collaborateurs – parfois même, certaines auront été transmises toutes prêtes à certains députés –, dans le seul but de faire du chiffre, de façon mécanique, puisque, en définitive, cela n’emportera que peu de conséquences.

Ces registres de contributions écrites ne rendront absolument pas compréhensible la discussion autour du texte. Or, je le rappelle, en France, dans notre système institutionnel – tout au moins tel que nous le concevons –, la discussion du texte est d’abord orale, c’est un débat. Il est anachronique, au XXIe siècle, à l’ère des réseaux sociaux, alors que chacun de nous extrait les vidéos de ses interventions en séance ou en commission pour les partager et les faire connaître, de basculer dans un système écrit. C’est un recul ; nous nous plaçons à contretemps de la société, qui est de plus en plus orale.

M. Philippe Gosselin. Eh oui : personne ne lit régulièrement le Journal officiel !

M. Arnaud Viala. Je voudrais souligner, dans la continuité de ce que vient de dire Raphaël Schellenberger, que cette méthode de la représentation par groupe et de la contribution écrite a été inaugurée par le président de Rugy dans les ateliers de rénovation de l’Assemblée nationale. J’ai participé à l’un d’entre eux, au nom de mon groupe, et j’ai pu en observer tous les écueils. Tous les participants physiquement présents n’étaient pas habilités à s’exprimer sur l’ensemble des sujets. En plus de cette diminution du nombre d’orateurs, une date butoir était fixée pour le dépôt des contributions écrites. Comme le délai était souvent difficile à respecter, la plupart d’entre elles ont été passées sous silence dans les comptes rendus définitifs des travaux.

Cela me conduit à mon premier point. Si l’on muselle le droit d’expression individuel du parlementaire, je vous prédis quelque chose de tout simple : certains des groupes qui sont en mesure de se subdiviser vont le faire. On va donc assister à une inflation totalement déraisonnable du nombre de groupes, ce qui aura pour effet d’alourdir considérablement le fonctionnement du Parlement. J’en suis certain, parce que nous serons un certain nombre à faire en sorte que cela se produise.

Mon deuxième point, qui a déjà été abordé par certains orateurs, consiste à observer que rien, dans ce qui nous est proposé, ne traite de la question de la gestion générale du temps parlementaire, notamment du lien avec le Gouvernement. Pour prendre un exemple tout à fait actuel, hier soir, ceux d’entre nous qui étaient présents devaient être tout à la fois dans l’hémicycle, pour un texte important – la réforme de la fonction publique –, et en commission du Développement durable, saisie au fond sur le projet de loi d’orientation des mobilités. Qui a le don d’ubiquité ? Personne.

M. Bruno Questel. Si : Jean-Luc Mélenchon !

M. Arnaud Viala. Nous étions donc un certain nombre à circuler dans les couloirs pour essayer de faire tout – et finalement rien, puisque nous ne pouvions pas être à deux endroits à la fois. Or cette situation n’est pas le fait des parlementaires, et ce n’est sûrement pas la modification du Règlement sur laquelle nous travaillons ce matin qui y changera quoi que ce soit.

Enfin, je voudrais simplement dire à nos collègues de la majorité que le Parlement n’est pas et ne doit pas être une entreprise. Si on adopte la pointeuse, avec des horaires de travail réguliers, du lundi au vendredi…

M. Bruno Questel. Caricature !

M. Arnaud Viala. Ce n’est pas moi qui caricature : comme vous, j’ai sous les yeux le document qui nous a été transmis par le président de l’Assemblée nationale. Lisez-le donc !

M. Paul Molac. Je dirai à mes collègues du groupe Les Républicains que la volonté d’hégémonie n’est jamais bonne et qu’il faut savoir écouter, y compris les expressions dissidentes. On ne peut pas à la fois défendre la diversité, la vouloir pour chaque député, et dire qu’il y a trop de groupes à l’Assemblée.

M. Arnaud Viala. Avec cette réforme, il y en aura encore plus !

M. Paul Molac. Je leur rappelle également que, lorsque le nombre de députés requis pour former un groupe était plus élevé, il y avait davantage de groupes « techniques ». Je me souviens ainsi d’un groupe qui rassemblait des communistes, des écologistes et des radicaux. Je ne suis pas sûr que ce soit forcément mieux.

Par ailleurs, et pour dire les choses clairement, le groupe Libertés et Territoires est le seul ici à affirmer certaines idées. Qui, en effet, défend une France fédérale dans une Europe fédérale ? Qui est aux antipodes du souverainisme et du nationalisme ? C’est bien nous. Cette voix dissidente est la mienne ; je la revendique, non seulement ici, mais aussi en tant que minoritaire dans la République – car je n’ai pas la même conception de celle-ci que Les Républicains, par exemple : c’est très clair. Je n’ai pas non plus la même conception de l’État et de la Nation. Ce sont des idées que nous défendons au sein du groupe Libertés et Territoires, et je crois qu’effectivement c’est assez décapant, dans une France habituée non pas à la diversité mais à l’unicité, non pas à être « Unie dans la diversité » – comme le veut la devise européenne –, mais à être unie dans l’unicité. À cet égard, je serai toujours un citoyen français de nationalité bretonne (Murmures), parce que, pour moi, la Nation préexiste à l’État, et non l’inverse. Cette idée me paraît non seulement très importante, mais aussi respectueuse à la fois des citoyens et des peuples qui composent la République.

M. Erwan Balanant. Avec la question de la réforme de l’Assemblée nationale, nous tenons un sujet particulièrement important. Comme vous l’avez dit, madame la présidente, il y va de notre vie en commun. Beaucoup de choses extrêmement intéressantes ont été dites, de tous les côtés. Il a été fait référence à des éléments qui tiennent à ce que doit être le Parlement, à savoir, effectivement, le lieu du débat ; mais cela ne peut pas être un lieu sans règles. Or, tout en gardant une assise pérenne, les règles doivent évoluer au regard d’un certain nombre de choses, notamment la situation politique.

Oui, le Parlement est un lieu de débat. Toutefois – et là, je vais être un peu provocateur –, il ne doit pas être le lieu du bla-bla.

M. Arnaud Viala. Cela vous va bien de dire ça ! (Sourires.)

M. Erwan Balanant. Attendez, monsieur Viala : vous allez voir que je vais dans votre sens.

Parfois, si nous n’avons pas de règles précises, il est compliqué d’avoir un débat serein, de nature à susciter le respect des citoyens, comme l’a dit M. Peu.

Je ne prendrai qu’un seul exemple, qui guidera peut-être notre réflexion : lors de l’examen du projet de loi relatif à l’asile et à l’immigration, il y a eu jusqu’à 80 inscrits sur un article – et cela, au bout d’un moment, pour répéter la même chose, aussi bien du côté de la majorité que de l’opposition. C’était une sorte de ping-pong verbal, un échange sans queue ni tête. Si nous gagnions du temps en nous évitant ces débats assez inutiles, nous aurions davantage de temps utile pour le travail sur nos amendements, qui est, pour le coup, l’essentiel dans les débats parlementaires : les amendements et leur défense sont l’essence du parlementarisme. C’est cela que nous devons préserver, parce que c’est ainsi que nous élaborons la loi, que nous fixons la norme et, ce faisant, que nous construisons notre vivre ensemble.

M. André Chassaigne. Un peu à l’opposé de l’intervenant précédent, je voulais insister sur un point : je pense que cette réforme du Règlement va aboutir à ce que je pourrais appeler un rétrécissement de la fonction parlementaire. En effet, ce qu’il y a derrière tout cela, on le voit bien dans les différentes propositions qui sont faites afin de limiter le temps de parole, c’est avant tout l’idée selon laquelle un député est ici pour « fabriquer » la loi. Ce serait, en quelque sorte, un travail de mécano : d’abord on fabriquerait la loi, puis on la contrôlerait. Or je pense que la fonction parlementaire va bien au-delà.

Considérons l’histoire de notre pays : les grands discours n’étaient pas liés spécialement à la fabrication d’une loi. Pensons aux discours de Victor Hugo, de Clemenceau, de Jean Jaurès : ce sont aussi des interventions qui mettent en perspective l’histoire de notre pays. Prenons un exemple concret, celui du débat que nous avons sur la fonction publique. Certes, il se déroule dans le cadre du temps législatif programmé, mais si cela n’avait pas été le cas, il est bien évident que ce n’est pas en cinq minutes que l’on aurait pu rappeler l’histoire de la fonction publique, parler de l’intérêt général, des grandes valeurs et des grandes notions qui sont liées à la fonction publique… De tels sujets exigent, je crois, de prononcer des discours qui mettent en perspective le travail législatif : il ne peut s’agir de simples interventions portant sur la fabrication de la loi.

Tel est le message que je voulais faire passer : je pense que ce que vous êtes en train de faire est gravissime. C’est un rétrécissement ; on rapetisse notre rôle. Au regard de l’histoire, c’est un contresens.

Mme Marietta Karamanli. Il est vrai que ce projet de réforme du Règlement de l’Assemblée nationale comporte des novations, telles que l’adoption des textes en commission et l’extension du droit de pétition ; mais, parallèlement, il comporte aussi beaucoup de propositions qui visent à contraindre et limiter certaines initiatives parlementaires. Un certain nombre de dispositions s’ajoutent à un dispositif constitutionnel qui est déjà de nature orthopédique, qui contraint les débats parlementaires. La Constitution est en effet très favorable à l’exécutif. De surcroît – j’ose le dire –, vu la façon dont on l’applique, le risque existe d’affaiblir le caractère pluraliste des discussions. Plusieurs collègues ont insisté sur ce point. Faire comme si les députés n’étaient plus que des membres d’un groupe, forcément d’accord les uns avec les autres, va à l’encontre du refus du mandat impératif – cela aussi a été rappelé. De même, il n’est pas souhaitable de restreindre le pluralisme des arguments, alors même que, dans un monde où les questions sont autant politiques que techniques, l’expression de points de vue différents permet de mieux identifier les enjeux. Il me paraît essentiel que notre Assemblée nationale ne devienne pas une simple chambre d’enregistrement.

Pour conclure, je pense que le débat public, qui repose sur la possibilité de faire entendre la contradiction, permet de faire émerger des idées et des arguments. Il garantit également l’appropriation collective des textes. Cela aussi me paraît essentiel. À plusieurs, on est plus intelligent que tout seul. Nier ces principes et ces évidences risque de nous conduire à réduire l’espace public et la contradiction, laquelle est nécessaire dans une démocratie. Je voulais vraiment que nous soyons tous attentifs, opposition et majorité, à ces éléments qui définissent notre démocratie.

M. Sacha Houlié. Je ne voudrais pas que nous occultions le constat qui préexistait à cette réforme du Règlement, à savoir une « inorganisation » qui nous mène à notre propre paralysie, soit du fait d’une certaine inefficacité, soit du fait de règles qui n’étaient pas appliquées ou, au contraire, l’étaient d’une manière trop stricte.

Le texte qui nous est présenté reprend ce que nous avions prévu dans le cadre de la révision constitutionnelle, en ce qui concerne le droit d’amendement, le printemps de l’évaluation ou encore le calendrier prévisionnel de nos travaux. C’est un gage de cohérence. Nous nous étions mis d’accord pour considérer que ce qui avait été construit en commission au mois de juillet 2018 représentait une amélioration sur un certain nombre de points, y compris le toilettage de notre calendrier, avec la refonte des questions au Gouvernement. Je m’interroge donc face à l’ingratitude que j’observe.

Le texte a été dégradé, en termes de niveau normatif, puisqu’on passe d’un projet de révision constitutionnelle à une proposition de résolution modifiant le Règlement. Autrement dit, ce qui ne fonctionnera pas pourra être revu assez facilement par les députés eux-mêmes. En outre, le dispositif a été considérablement enrichi : la motion de renvoi en commission ne sera plus opposable aux groupes minoritaires ou d’opposition dans le cadre de leurs journées réservées, la visibilité des explications de vote sera améliorée puisqu’elles auront lieu le mardi, les contributions écrites garantiront l’expression de chaque point de vue personnel – ce qui est le contraire du mandat impératif, dont il a beaucoup été question. Je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit concernant l’augmentation des pouvoirs des groupes d’opposition ou minoritaires au sein des commissions d’enquête et des missions d’information, ou encore la présence des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale.

Je ne voudrais pas que l’ingratitude que j’évoquais suscite des aigreurs dans les rangs de la majorité. Celle-ci a voulu tendre la main à l’opposition, pour que nous co-construisions le Règlement, pour faire en sorte que chacun y trouve son compte. Qu’on ne vienne pas nous dire, au prétexte que nous sommes majoritaires, qu’il n’y a pas d’intérêt à trouver un terrain d’entente pour réviser le Règlement de manière à ce que chacun reparte d’ici, sinon content, au moins satisfait des avancées qu’il a obtenues.

M. Sébastien Huyghe. Cette modification du Règlement comporte certes quelques avancées, mais les dispositions visant à limiter le temps de parole individuel des parlementaires vont à l’encontre du principe constitutionnel selon lequel « tout mandat impératif est nul ». Cette réforme fait avant tout la part belle aux groupes, en oubliant le mode de scrutin qui est le nôtre, à savoir un scrutin uninominal. En définitive, cette logique préfigure ce que la majorité veut mettre en place à terme, à savoir un scrutin proportionnel intégral, dans lequel les individualités que constituent les députés disparaîtraient, au profit exclusif des groupes.

Vous nous dites que cette réforme a pour but d’éviter les débordements, l’obstruction et le dérapage du temps de parole. Or, dans la version actuelle du Règlement, un certain nombre de dispositions, qui avaient été mises en place au fil du temps, permettent d’ores et déjà de limiter l’obstruction parlementaire, notamment le système du temps législatif programmé, que vous n’utilisez presque jamais, malheureusement. Tout en respectant les groupes, il permet à chaque député de s’exprimer individuellement, qui plus est en évitant que l’on tombe dans l’obstruction.

Pour conclure, par un certain nombre de pratiques et par des réformes comme celle-ci, vous faites glisser, sans le dire, notre régime parlementaire vers un régime de type présidentiel.

M. Alain Tourret. Je voudrais faire quelques observations.

Toutes les réformes dont j’ai eu à connaître depuis 1997, date de ma première élection à l’Assemblée nationale, sont allées dans le sens d’un renforcement du pouvoir de l’exécutif ; toutes se sont appuyées sur un renforcement progressif des groupes, au détriment des individus. L’individu gêne, il empêche de mettre « de l’huile dans les rouages » : du point de vue de l’exécutif, il bloque la situation.

En ce qui concerne l’importance des groupes, j’ai entendu la position de M. Jacob, en particulier. Celui-ci disait que, pour lui, il devrait y avoir deux groupes à l’Assemblée nationale – celui de la majorité et celui de l’opposition – et qu’un nombre supérieur entraînait des discussions mettant à mal la position de l’exécutif.

Pour avoir siégé successivement dans de petits groupes et dans un grand groupe, je considère quant à moi que le sel de la vie réside dans les premiers et non dans les seconds. Je regrette de le dire, mais c’est la conclusion de mon expérience personnelle. J’aime beaucoup le grand groupe auquel j’appartiens, mais je considère qu’il existait une liberté bien plus grande dans les petits groupes auxquels j’appartenais durant deux législatures différentes.

Que cherchons-nous à faire ? À améliorer la démocratie. Or, améliorer la démocratie, c’est obligatoirement faire en sorte de contrôler et sanctionner le pouvoir exécutif. Celui-ci est tellement plus fort que le pouvoir législatif que tout ce qui sera fait pour renforcer le Parlement ira dans le sens d’un surcroît de démocratie.

En ce qui concerne notre fonctionnement lui-même, pour avoir été l’avocat d’entreprises et de syndicats, je n’arrive pas à comprendre que nous continuions à siéger la nuit. Comment pouvons-nous tenir des séances après minuit ? C’est inconcevable. La loi est mal faite, madame la présidente ! Les juristes, dont je suis, considèrent que la loi est mal écrite. Dans le cadre de la réforme de la prescription que j’ai initiée, nous avons révisé des textes datant de 1808. Eh bien, ils étaient magnifiques. Le texte du code civil de Bonaparte est splendide. À l’époque, des juristes de très grande qualité assistaient systématiquement le pouvoir législatif pour faire en sorte d’avoir une belle écriture législative. Nous nous écartons de cette belle écriture législative, et c’est bien dommage !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Merci à toutes et à tous pour ces nombreuses contributions. Sans anticiper le débat que nous aurons sur chacun ou presque de ces thèmes dans le cadre de l’examen des amendements, je voudrais apporter quelques réponses.

Monsieur Questel, vous soulignez un point important, que j’avais effectivement omis de mentionner dans mon propos introductif, concernant la procédure d’adoption en commission – idée qui a vraiment du sens. Je tiens également à dire que cette nouvelle procédure, qui existe déjà au Sénat, repose sur le principe d’un droit de veto : n’importe quel groupe qui souhaitera s’y opposer pourra le faire. Cette procédure préjuge donc de l’existence d’un consensus et relève davantage de l’organisation du travail et de la valorisation du travail en commission que d’une décision impérative. Elle s’applique sur un texte ou sur une partie d’un texte. S’agissant des sujets un peu techniques du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE), par exemple, il y aurait peut-être eu un consensus pour que certains d’entre eux soient traités davantage en commission, sans pour autant déposséder l’hémicycle de son importance, évidemment.

Monsieur Gosselin, je vous remercie pour la position claire que vous avez exprimée. Vous avez parlé de « lignes jaunes » et non pas de « lignes rouges » : cela me paraît être un bon signe.

Vous avez été nombreux à soulever la question de l’endroit où il convient de placer le curseur entre, d’un côté, l’individu, et, de l’autre, le groupe. C’est une question centrale, sur laquelle nous n’avons pas tous la même opinion. L’opposition elle-même n’est pas unanime sur ce point, d’ailleurs. Il n’y a donc pas forcément un clivage entre la majorité et l’opposition. Certains groupes d’opposition sont, par exemple, favorables à ce qu’on remonte la barre pour la création des groupes, alors que d’autres considèrent que c’est dans la diversité des petits groupes que vit la démocratie – c’était le sens du plaidoyer de M. Tourret. Le sujet va donc être central dans nos débats.

La proposition qui est faite dans le texte est effectivement de bouger le curseur. Je considère qu’il y va de la clarté de la parole pour les citoyens. Actuellement, quand il y a un foisonnement d’expressions sur un article, cela est certes dynamisant, je n’en doute pas, mais personne n’est capable de dire clairement quelle est la position de tel ou tel groupe. Le choix qui est fait – certains pensent que c’est bien, d’autres non – est celui de la clarté de la parole des groupes, que ce soit dans la discussion générale ou sur les articles. Cela permettra à chaque citoyen de connaître précisément la position de chaque groupe politique sur chaque thématique en débat.

Je tiens à préciser, car j’ai eu parfois l’impression qu’on l’oubliait, qu’en aucun cas, bien entendu, ne sera brimée la parole individuelle du député sur ses amendements. Or l’amendement est véritablement l’expression de son opinion. Il a été fait référence, notamment, à la loi sur les hydrocarbures. Vous estimiez, monsieur Habib, que vous aviez une position différente de celle de votre groupe sur le texte. Or je me souviens que vous aviez défendu des amendements sur le sujet : votre parole s’était donc fait entendre à cette occasion.

La question de l’équilibre est importante ; nous aurons l’occasion d’en débattre. Je rappelle cependant que, non seulement le droit d’amendement est garanti par la Constitution, mais que la possibilité de défendre ses amendements dans l’hémicycle est pleinement maintenue dans la proposition de résolution.

Madame Jacquier-Laforge, vous avez parlé de la gestion de notre temps. C’est une véritable question. Pour avoir échangé avec certains d’entre vous, je sais qu’il y a beaucoup d’insatisfaction à cet égard. Ce sentiment est même à peu près unanime. La difficulté tient au fait que cette gestion relève d’une logique d’organisation annuelle et qu’une grande partie du temps en question est régie par la Constitution, l’autre relevant du Règlement. Là aussi, nous aurons l’occasion d’en débattre. Nous allons essayer de concilier ces deux exigences. Pour dire les choses très clairement, dans le cadre des groupes de travail dits « de Rugy », durant la première partie de la législature, la créativité était possible parce que nous ne raisonnions pas à Constitution identique. Ici, nous ne nous intéressons qu’à un petit aspect de la gestion du temps, celui qui relève du Règlement. Quoi qu’il en soit, j’espère que nos travaux, entre la commission et l’hémicycle, nous permettront de progresser sur le sujet.

Les votes en cachette à trois heures du matin sont un véritable problème. Les Français ne comprennent pas que nous adoptions des textes, par exemple celui sur Notre-Dame, à deux heures du matin, par 32 voix contre 16. Non seulement c’est incompréhensible pour les gens, mais cela nuit à notre image collective – car, pour de telles choses, tous les députés sont mis « dans le même sac », évidemment. Je vous soumettrai un amendement, issu d’une proposition que le président Ferrand a formulée hier en Conférence des Présidents, non pas d’ailleurs de son propre chef, mais à la suite des échanges qu’il a eus avec tous les groupes politiques. L’objectif est de regrouper l’ensemble des votes sur les textes le mardi, après les questions aux Gouvernement – elles-mêmes désormais rassemblées en une seule séance. Ainsi, au journal télévisé du soir, on annoncera certes que les députés ont débattu toute la nuit, mais que, le jour du vote, ils ont, par exemple, adopté le texte par 223 voix contre 128, parce le vote aura eu lieu pendant la journée, à une heure décente, à un moment où nous sommes naturellement plus nombreux dans l’hémicycle. Cet amendement, je le répète, n’est pas une initiative personnelle de ma part : il résulte d’un certain consensus, comme l’atteste la réunion de la Conférence des Présidents qui s’est tenue hier.

Monsieur Habib, vous avez évoqué le consensus et la méthode Bartolone, si je puis dire. Je suis évidemment allé voir M. Bartolone pour connaître ses secrets. Il me les a révélés mais je ne vais pas les divulguer aujourd’hui. En tout cas, c’est une source d’inspiration. Comme le disait très justement M. Houlié, l’idée est de tendre la main et d’essayer de trouver au moins une majorité plus large, à défaut d’un consensus.

Nos travaux du jour peuvent servir à dresser un état des lieux des différentes positions et à identifier des thématiques pour parvenir à un arbitrage d’ici à la séance publique. Si nous envisageons de trouver des points d’équilibre, il nous faut dépasser les positions amendement par amendement. À la fin de la journée, nous devrons avoir déterminé les points permettant de dégager de grandes lignes pour fédérer différents groupes, le plus largement possible, et en débattre pleinement dans l’hémicycle.

Sur l’absence de délai de dépôt opposable aux amendements du Gouvernement, je vous rejoins, monsieur Habib. Mais nous ne trouverons pas la solution dans notre Règlement qui, à cet égard, ne peut pas contraindre le Gouvernement. En revanche, le président de l’Assemblée nationale m’a autorisé à vous informer qu’il échange actuellement avec le président du Sénat sur un texte de nature organique qui permettrait d’appliquer les mêmes règles de dépôt à tous les acteurs du débat parlementaire. Cela supposera un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Il faut aussi garder la possibilité d’amendements de compromis. Mais il est temps de sortir d’une pratique qui existe depuis des décennies : le Gouvernement arrive au dernier moment avec des amendements qui n’ont rien à voir avec le sujet et les impose aux parlementaires qui n’ont pas le recul et les moyens d’avoir un véritable débat démocratique sur ces textes.

Monsieur Bernalicis, je suis déçu de vous entendre dire qu’il n’y a pas de nouveaux droits pour l’opposition. Je comprends votre position mais je crois qu’il faut, comme l’a fait M. Peu, reconnaître de véritables progrès en la matière. Vous dites que rapporteur ou président, cela n’a pas d’importance. Bien sûr que si ! Le rapporteur a des prérogatives de contrôle sur pièces et sur place que n’a pas le président. Ce n’est pas un hasard si toutes les majorités, depuis des lustres, gardent le poste de rapporteur. Je comprends que certains points du texte peuvent heurter et nécessitent d’être retravaillés pour rapprocher les positions. Mais si les progrès ne sont pas reconnus, nous n’avancerons pas vers cet équilibre dont nous avons longuement parlé.

Madame Pinel, nous aurons l’occasion de revenir sur les points que vous avez évoqués. À mon avis, M. Ferrand n’est pas guidé dans son écriture par une fascination pour le secteur privé. Cela étant, nous ne devons pas avoir peur de parler de l’efficacité de nos débats et du processus parlementaire.

Madame Ménard, reconnaissez que le texte représente un progrès pour les non-inscrits : il leur accorde une place de droit dans les commissions spéciales et dans les commissions d’enquête, et un temps égalitaire dans les discussions générales. Si les non-inscrits considèrent que ce texte ne leur accorde pas plus de place, qu’ils nous demandent de renoncer à ces mesures ! Vous avez la volonté de faire progresser les droits des non-inscrits mais il y a une limite. Le groupe politique a un sens et une existence dans la Constitution et dans notre Règlement. Quand on choisit d’être non-inscrit, on fait un choix qu’il faut assumer, et accepter de ne pas avoir les mêmes prérogatives qu’un groupe politique. Il faut néanmoins reconnaître que ce texte représente un progrès pour les non-inscrits, alors que le président n’a pas subi une forte pression de l’ensemble des groupes politiques pour aller dans ce sens. Il a tenu à faire progresser les droits des non-inscrits et il est important d’en prendre acte.

Monsieur Schellenberger, j’ai entendu votre désaccord sur l’écrit. Ce nouveau droit est optionnel et il faut faire confiance aux députés. L’écrit sera au nom du député et figurera au Journal officiel. Je ne crois pas que le député fera n’importe quoi, des copiés-collés aberrants sans même les relire. En tout cas, cela relèvera de sa responsabilité et de sa liberté. Faisons confiance et n’ayons pas peur des nouvelles possibilités et des nouveaux droits offerts.

Bien entendu, je n’ignore pas la place de l’expression orale. Comme vous le disiez avec justesse en citant Jaurès et Hugo, monsieur Chassaigne, les grands discours sont fondateurs. Pour que tout le monde l’ait bien à l’esprit, je rappelle que le temps de parole et d’expression relève de la Conférence des Présidents. Le président Ferrand a choisi d’avancer à visage découvert en disant clairement que son objectif était de limiter les prises de parole dans les discussions générales à cinq minutes par groupe et je n’ignore pas qu’il s’agit d’un sujet de crispation. Néanmoins, la Conférence des Présidents aura tout loisir d’opter pour dix minutes en cas de discussion d’un texte majeur.

Monsieur Huyghe, je suis très en phase avec votre position sur le temps législatif programmé. Cet outil permet une extrême liberté. Il donne la responsabilité à chacun et à chaque groupe de gérer cette liberté. Il y a une certaine ivresse dans cette liberté. On peut passer un quart d’heure, trente minutes sur une discussion générale quand on est en temps législatif programmé. À mon avis – qui semble partagé par le président Ferrand et de nombreux députés –, le temps législatif programmé doit retrouver une place plus importante que celle qui lui est actuellement dévolue. Faut-il opter pour trente heures ou cinquante heures ? La décision relève des prérogatives de la Conférence des Présidents et la bonne durée doit être adaptée à chaque texte. Quoi qu’il en soit, le temps législatif programmé est une façon mûre de gérer démocratiquement son temps, à la fois en tant qu’individu et en tant que groupe.

Avant l’article 1er

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL247 de M. Stéphane Peu et CL85 de Mme Cécile Untermaier.

M. Stéphane Peu. Pour être efficace, une réforme du fonctionnement de notre assemblée doit être consensuelle. C’est ce que j’ai dit tout à l’heure, comme d’autres collègues. Cet amendement propose que toute modification du Règlement soit approuvée par la majorité des groupes constitués. À défaut d’être consensuelle, la réforme réunirait au moins la majorité des groupes.

M. David Habib. L’amendement du groupe Socialistes et apparentés vise à renforcer les droits des groupes d’opposition dans le cadre des réformes du Règlement. Puisqu’il s’agit de la règle commune, nous proposons de confier le rapport sur les propositions de résolution à un représentant de l’opposition.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis défavorable à ces deux amendements.

En vertu du caractère individuel du vote, chacun peut décider, en son âme et conscience, d’approuver ou non une proposition de résolution. Je suis donc très défavorable à l’idée, défendue par M. Peu, de donner ce pouvoir à la majorité des groupes constitués. Quelle majorité, d’ailleurs ? Gardons le vote individuel qui répond à un principe constitutionnel très fort.

S’agissant du rapporteur, il faut une réflexion générique. Le système actuel est construit avec des rapporteurs de la majorité. Pour changer ce système, il faudrait refondre nos pratiques démocratiques et faire un travail que ni notre majorité ni les précédentes n’ont mené à terme.

La Commission rejette successivement les amendements.

Article 1er (art. 8 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Participation des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale

La Commission est saisie des amendements identiques CL49 de M. Philippe Gosselin et CL200 de M. Éric Diard.

M. Philippe Gosselin. Nous proposons de supprimer cet article qui autorise les présidents de groupe à participer aux réunions du Bureau, sans avoir de droit de vote. Je ne suis pas « vent debout » contre cette mesure qui part de bons sentiments – chacun peut souhaiter que tous les groupes puissent participer largement – mais je pense qu’elle va entraîner un alourdissement du fonctionnement de la présidence. Les présidents de groupe n’auront certes pas de droit de vote mais ils auront un droit de parole et le Bureau risque d’être compliqué à gérer. Il faut penser à l’expression individuelle des parlementaires mais aussi au fonctionnement de l’institution. Je m’y oppose pour des raisons pragmatiques et non pas par principe.

M. Éric Diard. Je ne vois pas l’utilité de permettre aux présidents de groupes de participer aux réunions du Bureau de l’Assemblée nationale, sans qu’ils aient de droit de vote. En outre, le risque est de dénaturer le fonctionnement du Bureau car cela revient à faire entrer les groupes parlementaires, en tant qu’entités, dans le fonctionnement interne de l’Assemblée. Les présidents de groupe participent déjà à un organe consacré par le Règlement : la Conférence des Présidents. Pourquoi autoriser les présidents de groupe à participer aux réunions du Bureau sans autoriser, en contrepartie, tous les membres du Bureau à participer aux réunions de la Conférence des Présidents ? Affichons la couleur, la seule raison est d’assurer une prédominance de la logique de groupe politique – et du groupe majoritaire face aux groupes d’opposition –, ce qui est contraire à une logique de consensus.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avant d’occuper ses fonctions actuelles, le président Richard Ferrand était président de groupe. À maintes reprises, il avait affirmé la nécessité d’articuler les décisions entre les groupes politiques et le Bureau. En pratique, nous constatons qu’il faut synchroniser les délibérations car il y a une interaction forte entre les décisions du Bureau et la vie des groupes politiques. La solution retenue est intéressante : les présidents de groupe ne pourront pas voter pour ne pas dénaturer l’expression personnelle des membres mais ils pourront assister au Bureau intuitu personae. Les vice-présidents font partie de la Conférence des Présidents et c’est une bonne chose car il est important d’avoir compris la dynamique des groupes politiques avant les débats. Ce parallélisme, en quelque sorte, existe.

M. Michel Zumkeller. Nous partageons l’avis du rapporteur, il ne faut pas tout mélanger. La Conférence des Présidents et les réunions du Bureau sont deux choses différentes. De toute façon, si les présidents de groupe ne sont pas en réunion de Bureau, le président de l’Assemblée va les associer aux décisions. Autant qu’ils participent à la réunion du Bureau et qu’ils décident tous ensemble. Nous sommes d’accord sur le fait qu’ils ne doivent pas voter mais leur participation représente un gain de temps pour tout le monde. Au groupe UDI, Agir et Indépendants, nous sommes très favorables à la participation des présidents de groupe aux réunions du Bureau.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne conteste pas le fait que cette proposition soit formulée dans un esprit d’efficacité et de rationalité du travail à l’Assemblée nationale. En revanche, sous couvert d’efficacité et de rationalité, elle vient introduire une confusion entre l’activité de notre institution et son fonctionnement. Si notre institution a une activité politique, son fonctionnement peut se situer au-dessus de l’actualité. C’est bien pour cela qu’il existe deux entités : le Bureau de l’Assemblée s’occupe du fonctionnement de l’institution ; la Conférence des Présidents se charge de la gestion de l’agenda.

Cette proposition nous conduit à nous interroger sur le maintien de deux structures différentes. Ce changement nous permettrait de gagner en coordination mais il introduirait une forme de confusion des rôles.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous parviendrons à surmonter ce risque. Le Bureau n’est pas une chambre d’enregistrement. C’est un lieu où se construisent et où se prennent des décisions. Certaines de ces décisions ne sont pas celles que l’on aurait pu anticiper. Le regard des présidents de groupes peut aider à la construction d’une décision et ajouter à sa valeur. Je maintiens mon avis défavorable.

M. Bruno Questel. Je pense que le président Chassaigne sera d’accord avec moi et approuvera cette proposition. C’est une possibilité offerte à tous les présidents de groupe. Elle leur permettra d’être dans l’instance qui décide du fonctionnement de la « machine » Assemblée nationale, en dehors des contingences partisanes. Ils pourront ainsi co-construire, avec leurs collègues du Bureau, les grandes orientations du fonctionnement de notre assemblée.

M. André Chassaigne. Cette présence peut effectivement être pertinente dans la mesure où les petits groupes n’ont qu’un seul représentant au Bureau. Si ce représentant du groupe est absent lors de la réunion, on est complètement déconnecté des décisions prises. C’est une bonne chose de pouvoir participer sans voter, au moins pour être informé et éventuellement s’exprimer.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL139 de Mme Mathilde Panot.

M. Ugo Bernalicis. Par cet amendement, nous proposons d’établir la parité femmes-hommes au Bureau de l’Assemblée nationale.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est difficile à dire mais je suis obligé d’émettre un avis défavorable à cet amendement.

Nous avons tous la ferme conviction que nous devons faire des progrès en matière de parité mais le Bureau étant constitué par consensus, la stricte parité peut être délicate à instaurer. La répartition se fait notamment en fonction du poids des groupes : le groupe majoritaire exprime ses choix en premier et, s’il est peu paritaire, c’est avec les groupes minoritaires ou d’opposition que la parité devrait s’établir, ce qui contraindrait leurs choix. Imaginons que le groupe La France insoumise désigne une personne, on pourrait la refuser au motif qu’il ne s’agit pas d’une femme ?

Mme Marie-Pierre Rixain, présidente de la délégation aux droits des femmes, travaille sur ces sujets et j’ai regardé avec elle ce qu’il serait possible de modifier dans les règles – assez complexes – de nomination au Bureau. C’est compliqué. Sur le fond, je soutiens totalement votre idée mais je suis opposé à la manière dont vous proposez de la matérialiser.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Le Règlement indique déjà qu’il faut tendre vers la parité. À ma connaissance, ce n’est pas mentionné pour les bureaux des commissions. Il serait intéressant qu’ils puissent aussi tendre vers la parité.

M. Ugo Bernalicis. Pour résoudre le problème, on pourrait faire en sorte que chaque groupe ait au moins deux représentants au Bureau. Ce serait l’inflation et le Bureau changerait de taille, j’en conviens. Comme le champ de la réflexion n’est pas complètement fermé, je vous livre néanmoins cette proposition.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le sujet n’est pas épuisé, mais votre amendement ne peut pas être la solution.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL296 du rapporteur.

Elle examine l’amendement CL118 de Mme Emmanuelle Ménard.

Mme Emmanuelle Ménard. Pour une question d’équité et d’accès à l’information, je souhaiterais que les non-inscrits soient représentés au Bureau par l’un de leurs membres.

Monsieur le rapporteur, vous avez dit que les non-inscrits n’avaient pas les mêmes droits que les autres parce qu’ils avaient choisi de ne pas appartenir à un groupe. Or le statut de non-inscrit n’est pas toujours un choix.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est bien noté. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 1er modifié.

Après l’article 1er

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL140 de M. Ugo Bernalicis et CL79 de Mme Cécile Untermaier.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement avait déjà été déposé lors de la précédente révision du Règlement. Nous proposons d’attribuer la moitié des postes de vice-président, de questeur et de secrétaire aux députés membres de groupes d’opposition et minoritaires afin de leur donner une plus grande reconnaissance. Nous voudrions que ces postes ne soient pas l’apanage de quelques groupes.

Mme Marietta Karamanli. En substance, le Règlement de l’Assemblée nationale dit que la composition du Bureau « s’efforce » d’être représentative. Garantir cette représentativité est compliqué mais, pour notre part, nous considérons que l’effort n’est pas suffisant. C’est pourquoi nous proposons de remplacer la formulation « a lieu en s’efforçant de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée et de respecter… » par « reproduit au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée nationale en assurant la représentation de tous les groupes et respecte… ». On ne se contente pas de s’efforcer, on va plus loin. À partir du constat que nous faisons sur la répartition des postes, nous pensons que la rédaction du Règlement doit être plus claire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis défavorable à ces deux amendements.

S’agissant de votre amendement, monsieur Bernalicis, je pense qu’il faut respecter le fait majoritaire dans une démocratie. Je ne suis pas pour que l’on inverse l’ordre et que la majorité soit minoritaire dans la prise de décisions qui concernent la vie de l’Assemblée.

Madame Karamanli, malgré toute la sympathie que j’ai pour votre proposition – remplacer le verbe « s’efforcer » par un objectif de résultat –, je pense qu’elle n’est pas plus applicable que celle sur la parité dont nous venons de discuter. Une grande refonte de la gouvernance serait nécessaire mais ce n’est pas l’objet de ce texte. Techniquement, on ne peut pas valider un amendement comme le vôtre.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je repense à la proposition d’Élodie Jacquier-Laforge sur la parité dans les bureaux des commissions. Encore faudrait-il que chaque groupe politique désigne des femmes dans toutes les commissions. En commission des Lois, certains groupes ne sont pas mixtes et, de facto, ils ne peuvent pas désigner de femmes au sein du bureau, ce qui est bien dommage. Vous avez compris de quel groupe je parlais ! (Sourires.)

M. Raphaël Schellenberger. La parité est un vrai sujet. Je sens la pique visant le groupe Les Républicains qui, à la commission des Lois, n’est pas très mixte, voire pas du tout. Nous tenons à cette discussion nécessaire et importante sur la parité et il ne faudrait pas caricaturer les positions de notre groupe. Dans le détail de notre façon de travailler, nous sommes souvent très loin de la caricature que l’on cherche à nous opposer.

Cela étant dit, il ne faudrait pas chercher à calquer, dans le mode de fonctionnement de notre assemblée, des règles déconnectées de sa constitution. Pour l’heure, les 577 députés sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, dans des circonscriptions. Les partis politiques doivent respecter des règles de parité en matière de candidatures. Certains pourront dénoncer des jeux qui consistent à mettre tel candidat ici et tel autre candidat ailleurs. Néanmoins, le choix de la désignation du représentant revient aux électeurs et non pas à un parti politique. N’oublions pas que la composition de notre assemblée est issue de l’élection uninominale dans les territoires. Pour le moment, elle n’est pas issue de listes. Pour notre part, nous serons toujours opposés à ce que la composition de l’Assemblée nationale soit issue de listes, nous souhaitons maintenir l’ancrage des députés dans les territoires.

M. Éric Diard. Les maîtres-mots doivent être liberté et indépendance pour le député. Certes, en commission des Lois, il n’y a pas de parité pour le groupe Les Républicains. Mais pouvez-vous imaginer que, au sein de notre groupe, nous disions aux femmes de quitter la commission des Affaires culturelles, la commission des Affaires sociales (Exclamations et rires) et la commission des Affaires étrangères – car nous avons des femmes aux affaires étrangères – pour aller en commission des Lois ? Il y a une liberté. Si elles veulent aller à la commission des Affaires étrangères et pas à la commission des Lois, c’est comme ça.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je ne pensais pas relancer le débat à ce point ! (Sourires.)

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Alors là, j’avoue que je suis « scotchée » ! C’est vrai, laissons les femmes aux affaires sociales et aux affaires culturelles et laissons les hommes à la commission des Lois qui travaille de façon sérieuse !

M. Éric Diard. Et la liberté ?

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je ne pense pas que ce soit une question de liberté. Je pense que c’est lié à la culture et aux représentations sociales qui ont cours à l’Assemblée nationale comme ailleurs en France, et auxquelles il faut mettre un terme.

L’article 1er de la Constitution précise que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Cher collègue, il y a quand même une obligation de parité et nous pourrions nous enorgueillir de la faire respecter.

M. Éric Diard. Je n’ai pas dit l’inverse !

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Le but envisagé est d’obtenir la parité au sein des groupes et au sein des différentes instances. Même si un groupe n’a pas de femmes, il faut qu’il y ait, à la fin des fins, un équilibre entre les hommes et les femmes au Bureau.

La Commission rejette successivement les amendements.

Article 2 (art. 11 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Ordre de préséance des vice-présidents

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL298 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Après l’article 2

La Commission est saisie de l’amendement CL141 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Cet amendement propose de mettre en place une halte-garderie et une crèche pour accueillir les enfants des personnes travaillant à l’Assemblée nationale. Nous l’avions déjà déposé lors de la réforme de 2017. Entre-temps, les choses ont évolué puisque le premier questeur indique que de telles structures vont être créées.

Au passage, je voudrais vous alerter sur une problématique particulière. L’objectif n’est pas forcément d’avoir une crèche, en tant que telle, à l’Assemblée nationale. Nous voulons que ceux qui travaillent à l’Assemblée nationale – députés, collaborateurs, fonctionnaires – aient une solution pour faire garder leurs enfants. Nombre d’administrations et d’entreprises ont passé des conventions avec des mairies ou des intercommunalités pour que le lieu de garde soit près du domicile des parents, et pas forcément de leur lieu de travail. Sinon, seuls ceux qui habitent à Paris vont pouvoir se poser la question de bénéficier de la crèche de l’Assemblée nationale.

La problématique n’est pas vraiment celle-là, surtout quand l’un des parents travaille à Paris et l’autre en région parisienne. Imaginez le détour que doit faire le parent qui ne travaille pas à Paris le jour où il doit venir récupérer l’enfant ! L’idée est donc d’offrir un service par le biais de conventions diverses et variées, en partant des besoins des gens qui sont à l’Assemblée nationale.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable car, tel que rédigé, votre amendement implique que le Bureau de l’Assemblée nationale définirait le Règlement intérieur de la crèche, ce qui n’est pas possible.

Une enquête récemment effectuée par les questeurs a suscité trente et une réponses : dix-neuf demandes d’accueil régulier toute la semaine, trois demandes d’accueil régulier certains jours, neuf demandes d’accueil en cas d’urgence. Plutôt que de construire une crèche dans les locaux de l’Assemblée nationale, le collège des questeurs a décidé d’attribuer des places dans des crèches aux alentours. Cette solution me paraît très positive. Les règles d’attribution seront discutées en collège des questeurs demain, 16 mai. Votre amendement est donc quasiment satisfait.

M. Erwan Balanant. Je voudrais rebondir sur les horaires de nuit, un sujet qui intéresse particulièrement les membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, et qui est en corrélation évidente avec le précédent.

Imaginez une halte-garderie ou une crèche à l’Assemblée nationale où nous irions récupérer un enfant quand nous finissons, par exemple, à deux heures du matin ! Les gens qui ont cette idée-là n’ont pas dû garder souvent leurs enfants : à deux heures du matin, on ne va pas réveiller son enfant pour le ramener chez soi… Si nous voulons que les députés et les administrateurs soient à l’image des Français, certains seront parents. Être parent et député, ça doit être possible. D’ailleurs, des bébés de député sont nés durant cette législature, ce dont je me réjouis.

Pour avancer sur cette question de l’articulation entre la vie professionnelle et la vie familiale, nous devons aller vers la suppression définitive des séances de nuit.

M. Ugo Bernalicis. Je vais retirer l’amendement mais je voudrais vous alerter sur certaines problématiques. L’un de mes attachés parlementaires, qui ne vit pas à Paris, a des enfants en bas âge. Lors de l’enquête des questeurs, il n’a pas répondu qu’il avait besoin d’une place en crèche à l’Assemblée nationale. Vu les horaires que nous faisons, en plus… En revanche, il aimerait avoir une place en crèche ou en halte-garderie à proximité de son domicile. On peut alors s’interroger sur la capacité de l’Assemblée à passer une convention avec sa commune ou les crèches de sa commune. Cela demande un recensement. Même si cela tombe un peu comme un « cheveu sur la soupe », je voulais lancer ce signal car je pense que nous pouvons progresser dans ce domaine.

Mme Emmanuelle Ménard. Je vous avoue que je suis un peu choquée par les propos de mon collègue. Si l’Assemblée nationale peut passer des conventions avec certaines collectivités pour que les collaborateurs ou les députés puissent avoir des places privilégiées dans les crèches, cela s’appelle un passe-droit.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL50 de M. Philippe Gosselin.

M. Raphaël Schellenberger. C’est vraisemblablement l’une des dernières fois où nous aurons autant de liberté dans nos expressions, alors nous en profitons ! (Exclamations.)

Nous proposons de porter à 5 % des élus de l’Assemblée nationale – c’est-à-dire vingt-neuf députés au lieu de quinze actuellement – la limite minimale pour constituer un groupe.

D’aucuns estiment que ce serait contraire aux droits individuels des députés. C’est l’inverse ! Individuellement, nous sommes tous des représentants de la Nation mais, collectivement, nous essayons de construire une vision globale de notre société. C’est le principe du groupe politique. Nous assistons actuellement à une espèce d’éclatement du débat public, de la construction de notre société. Plutôt que de chercher le plus petit dénominateur commun et de multiplier les groupes de dix-neuf personnes, nous devrions travailler, réfléchir et discuter ensemble pour essayer de construire une vision commune de la société.

Cela ne veut pas dire que tous les membres d’un groupe doivent toujours penser de la même façon. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas y avoir de liberté d’expression individuelle au sein d’un groupe. D’ailleurs, c’est l’usage depuis longtemps au sein du groupe Les Républicains. Chacun y dispose de son droit individuel d’intervention, d’amendement, de désaccord avec la ligne qui serait celle du groupe. Néanmoins, il doit y avoir un travail de construction commune d’une vision de la société. Cela me semble d’autant plus important à un moment où notre société émiettée semble avoir toujours plus de mal à chercher du sens commun.

L’amendement tend aussi à poser des règles plus claires, plus efficaces de fonctionnement de notre assemblée. Lorsque chacun des huit groupes a eu dix minutes de temps de parole dans la discussion générale, on perd la représentation du poids des différents groupes à chaque étape du travail parlementaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Vous soulevez un vrai problème. Notre Règlement ne résiste pas à ce que j’appelle parfois, à tort, une « balkanisation » des groupes politiques. Les limites ne sont pas atteintes mais si quatre nouveaux groupes politiques se constituaient, le système exploserait et toute la gouvernance devrait être repensée.

Ce genre de réforme nécessiterait un consensus qui n’existe pas actuellement. À l’occasion de cette proposition de résolution, il n’y a pas eu de réflexion sur la taille des groupes. Une éventuelle réforme ne pourrait d’ailleurs s’appliquer qu’à la prochaine législature. Le sujet est ouvert. J’émets évidemment un avis défavorable car il n’y a eu ni les concertations ni le recul nécessaires pour l’adopter.

M. André Chassaigne. Il y a dans ce pays des sensibilités politiques qui ont beaucoup de difficulté à obtenir des élus, dans la mesure où nous avons un scrutin uninominal à deux tours. Je crois beaucoup à l’existence des partis politiques et je pense qu’il est très important qu’ils puissent avoir une expression dans le cadre de la représentation nationale ; d’où la nécessité de maintenir des groupes qui peuvent se constituer d’une manière raisonnable, comme aujourd’hui, à partir de quinze députés. Sinon, on va complètement écraser la diversité des expressions politiques en limitant la présence au sein de l’Assemblée nationale aux grandes organisations politiques ou à des mouvements.

Mme Emmanuelle Ménard. Je voudrais vous alerter sur un point. L’adoption de cet amendement entraînerait une multiplication des députés non-inscrits – pardon de revenir encore sur ma cause, mais je suis la seule à la défendre ici et j’y tiens.

Vous avez parlé, monsieur le rapporteur, du droit constitutionnel de déposer et de défendre des amendements. Dans le cadre du temps législatif programmé (TLP), les députés non-inscrits n’ont pas la liberté de défendre leurs amendements. Le temps de parole qui leur est accordé est tellement réduit qu’il est très vite épuisé et on leur demande de rester pendant tout l’examen du texte pour que leurs amendements ne tombent pas – si on n’est pas là, l’amendement est considéré comme non défendu. Je le dis car cela m’est arrivé plusieurs fois, notamment avec les projets de loi « EGALIM » et « ELAN ». Il est très frustrant de « se taper » toutes les séances de nuit – pardon pour la trivialité de cette expression – uniquement pour être là, c’est-à-dire sans avoir le droit de parler. Je voudrais vraiment que l’on aborde ce problème car il est récurrent – cela va recommencer avec le texte sur la fonction publique. C’est une vraie gymnastique pour les députés non-inscrits que d’essayer de grappiller quelques minutes de-ci, de-là, soit par le biais des rappels au Règlement, ce qui n’est pas du tout une solution, vous me l’accorderez, soit parce que le Gouvernement dépose des amendements hors délai.

M. Paul Molac. J’ai un peu l’impression que nos amis du groupe Les Républicains voudraient, finalement, être le seul groupe d’opposition. Il y aurait la majorité d’une part, l’opposition Les Républicains d’autre part, et les autres n’auraient plus droit à la parole. Or ce n’est pas comme ça que ça se passe : la pluralité existe. Ce qui nous est proposé serait peut-être une mauvaise idée. On nous dit que la situation n’est pas assez claire, que les groupes ne sont pas assez constitués. Mais que se passerait-il ? Il y aurait des groupes techniques et la clarté des groupes politiques serait encore plus diluée. Je pense que l’on a réussi à trouver un équilibre, qui me semble bon. Si on pouvait le préserver, je n’en serais que plus satisfait.

M. Bruno Questel. Nos collègues des Républicains ont oublié, me semble-t-il, un paramètre dans leur réflexion. Les dispositions qu’ils proposent ne s’appliqueraient qu’à la prochaine législature. Or il y aurait 30 % de députés en moins…

M. Philippe Gosselin. Ça, c’est à voir !

M. Bruno Questel. Vous allez à l’inverse de l’objectif recherché : comme l’a dit Paul Molac, il y aurait une forme de concentration au sein d’un seul groupe de l’opposition, ce qui serait dommageable pour le débat public.

Dans une vie antérieure, il y a vingt-six ans, j’étais secrétaire général du groupe des non-inscrits de cette maison : ils avaient, dans leur ensemble, constitué un groupe technique avec des gens de la majorité et de l’opposition qui travaillaient très bien. Chacun trouvait sa place. Un dispositif juridique existe.

M. Michel Zumkeller. Je voudrais renchérir sur ce qu’a dit, entre autres, Paul Molac. Il a été question d’équilibre au début de notre discussion. Or nous avons là un sujet d’équilibre. Je crois qu’il est important que diverses expressions puissent exister. À un moment où nos concitoyens sont quand même très détachés de la politique, si l’on recentre les groupes sur une ou deux opinions ou écoles de pensée, je ne suis pas sûr que l’on servira la démocratie et que cela aidera au bon fonctionnement de cette Assemblée. Il est incohérent de nous dire que les groupes sont « techniques » et de vouloir réaugmenter le nombre minimal de membres – ils seront plus techniques encore. Tout cela n’a donc pas beaucoup de sens, et je crois qu’il faut en rester là. Le passage à quinze membres date de 2008, à la suite de la révision constitutionnelle voulue par Nicolas Sarkozy. Il y a aussi un moment où il faut avoir de la cohérence en politique : ce qui était bien en 2008, on peut penser que ça l’est encore. S’il y a huit groupes, tant mieux. Au moins on peut s’exprimer, et que huit groupes s’expriment ne me choque pas personnellement.

M. Pierre-Henri Dumont. Cette question est extrêmement importante. C’est en réalité la clef d’entrée de la réforme du Règlement. Si on le réforme, c’est parce que nous trouvons tous que les débats traînent en longueur, que les discussions générales sont parfois un peu trop longues, que des amendements sont déposés à répétition et que, de façon plus générale, la conduite des débats pourrait être plus efficace. Si c’est le cas, c’est parce que beaucoup de groupes se sont créés et qu’ils sont petits sur le plan numérique. Ce sont de petits groupes dans lesquels on distingue parfois assez mal soit ce qui les unit, soit ce qui les différencie d’autres groupes.

Selon nous, la première chose à faire, si vous voulez avoir plus d’efficacité dans la conduite des débats, si vous voulez qu’ils soient plus clairs et si vous désirez également réduire leur durée pour passer, peut-être, plus de temps sur des sujets extrêmement importants qui le mériteraient, au lieu d’être examinés à la va-vite à la fin, quand tout le monde est fatigué, c’est d’augmenter la taille des groupes pour réduire leur nombre. Cela ne revient pas à choisir quelle est la véritable opposition, comme le fait en ce moment la majorité, qui choisit elle-même, dans le cadre de la campagne pour les élections européennes, quelle est son opposition, qui sont ses véritables opposants. (Exclamations.)

Par ailleurs, le type de réforme du Règlement qui nous est proposé vise, à terme, à ôter des droits individuels à des députés élus sur leur nom, pour privilégier la logique de groupe. En fin de compte, on est en train de détourner ce qui est le cœur de cette Assemblée : nous sommes les représentants de nos concitoyens dans nos circonscriptions et nos territoires – c’est ce que nous pensons au sein du groupe Les Républicains. En substituant à cette logique individuelle une logique de groupe, on risque de perdre ce qui fait le sel de cette Assemblée et la représentation concrète de nos territoires. Si on se base sur une logique de groupe, et non plus individuelle, une multiplication des sous-groupes pourrait se produire. Si vous accordez dix minutes à chaque groupe dans la discussion générale, pourquoi un groupe largement majoritaire au sein de l’opposition mais non représenté proportionnellement ne créerait pas des petits groupes techniques ?

M. André Chassaigne. C’est la voie bolchevique ! (Sourire.).

M. Raphaël Schellenberger. Je voudrais rebondir sur ce qui vient d’être dit. Le problème, selon le rapporteur, serait que la réflexion n’est pas encore suffisamment aboutie. Très bien, mais nous considérons que cet amendement est le corollaire du glissement du pouvoir individuel vers le pouvoir du groupe que vous êtes en train d’organiser. Si on ne fige pas les règles concernant les groupes, qui seront plus importantes encore dans la réforme à venir du Règlement, il y aura des utilisations abusives – et vous ne pourrez pas dire que vous n’avez pas été prévenus. Un groupe comptant cent députés pourrait former demain cinq groupes. On aura ainsi « archipélisé » le débat parlementaire pour essayer de corriger une représentativité politique effacée par votre réforme du Règlement, et l’on n’aura en rien amélioré la qualité de nos débats.

Permettez-moi, enfin, de poser une question. Quand on appartient à un groupe de quinze députés, on n’est que deux par commission – même quand on est excellent… Je pense à nos pauvres collègues des petits groupes qui sont membres de la commission des Lois : ils ont à couvrir chacun la moitié de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, en nombre de textes. Ce ne sont quand même pas des conditions dans lesquelles on puisse faire du bon travail.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je constate pour ma part que les membres des petits groupes sont extrêmement assidus en commission des Lois et au sein de son bureau. Même quand ils n’ont que deux membres, je les vois systématiquement.

M. David Habib. Je voudrais revenir sur ce que j’ai dit au début de cette réunion. Dans la mesure où on a inversé le calendrier – on examine le Règlement avant de connaître le contenu de la réforme constitutionnelle –, on aboutit à ce type de débat, pour le moins surréaliste. Qu’il y ait un débat sur les groupes, leur taille, leur composition, leur fonctionnement, c’est légitime, mais encore faudrait-il savoir combien de députés siégeront demain. M. Questel voit dans une boule de cristal, mais l’expérience devrait l’inspirer – surtout que nous savons maintenant qu’il a animé le groupe des non-inscrits il y a vingt-six ans ! (Sourires). Il peut y avoir sinon une affaire Benalla tous les ans, du moins une difficulté pour le Gouvernement tous les ans.

Nous avons fait le choix, au groupe socialiste, de ne pas nous attacher à cette question des seuils, parce que nous ne savons pas ce que sera, demain, le périmètre de l’Assemblée. Au-delà des débats, légitimes et importants, sur la reconnaissance de la pluralité des opinions, il y a un préalable, me semble-t-il, qui est de ne pas aborder la question des seuils en l’absence d’éléments objectifs et définitifs sur le nombre de députés qui seront élus demain.

M. Philippe Gosselin. Je voudrais ajouter quelques mots en complément – car le débat a eu lieu. Nous ne faisons pas un point de blocage de ce pourcentage, vous l’avez bien compris. C’est plutôt un appel que nous lançons, et l’on voit bien qu’il est entendu : il y a du débat. Ce que nous voulons mettre en avant est le fait qu’un certain nombre de nos débats sont lourds parce qu’il y a, notamment, une multiplication du nombre de groupes. En ce qui concerne les explications de vote et le dépôt d’amendements, on a considérablement alourdi les choses. Sur le fond, cela ne me gêne pas, mais il faut avoir conscience qu’une partie des statistiques que la majorité et le président Ferrand nous présentent, et je le dis sans polémiquer, traduisent un effet mécanique qui est dû à l’augmentation des groupes. Plus on en aura, plus la durée des débats sera longue, même avec un Règlement modifié.

On met peut-être « la charrue avant les bœufs », c’est vrai : on est en train de modifier le Règlement de l’Assemblée avant même de réviser la Constitution. Nous ne savons pas combien nous serons, ni quelle sera la part de proportionnelle, et je rappelle qu’un des souhaits qui ont été exprimés est d’augmenter le nombre des commissions permanentes. Or vous voyez bien que s’il y a douze commissions permanentes et des groupes politiques de quinze membres, il n’y aura plus deux députés par commission, ce qui n’est déjà pas simple pour s’organiser, mais un ou un et demi. Je souhaite bon courage aux groupes en question ! On donne le sentiment d’organiser le travail parlementaire, mais c’est un écran de fumée.

Il n’y a pas de blocage de notre part sur ce sujet, je le répète, mais je crois, et c’est pourquoi nous voulions une déconnexion avec la présente législature – nous n’avons personne dans le collimateur, chaque groupe est légitime, je le dis pour Paul Molac comme pour le président Vigier –, que des alliances posent parfois question parce qu’elles sont plus techniques que politiques, ce qui n’est sans doute pas l’esprit premier du Règlement. Mais ce n’est pas grave : vous n’étiez pas concernés, il s’agit de la législature suivante. Au-delà du rejet, plus que vraisemblable, de cet amendement, car je ne me fais pas d’illusions, la question de l’équilibre démocratique, de la représentation des sensibilités et de l’efficacité du travail parlementaire mérite vraiment d’être posée.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je ne veux pas relancer le débat, mais j’ai une précision importante à apporter à Mme Ménard. Si je me suis mal exprimé ou si j’ai commis une erreur, je voudrais corriger mon propos. Il n’y a pas de droit constitutionnel à défendre un amendement dans l’hémicycle. Par ailleurs, le TLP n’est pas une question liée aux non-inscrits : si un groupe a épuisé tout son temps de parole, ses amendements sont mis aux voix sans avoir été présentés et débattus.

Mme Emmanuelle Ménard. Cela arrive rarement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Peu importe : constitutionnellement, ce n’est pas une spécificité. La Constitution dit que le droit d’amendement s’exerce en commission ou dans l’hémicycle selon des conditions définies par une loi organique et par le Règlement. Cela veut dire que même le droit d’amendement dans l’hémicycle n’est pas une garantie constitutionnelle : il s’exerce selon des conditions définies par une loi organique et par le Règlement. Il n’y a pas de droit constitutionnel à défendre un amendement dans l’hémicycle et il n’y a pas de traitement particulier des non-inscrits. Je tenais à le préciser pour la clarté des débats.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL67 de Mme Marietta Karamanli.

Mme Laurence Dumont. Merci de m’accueillir dans votre Commission, que j’ai fréquentée à une époque. Maintenant, comme toutes les femmes, je suis à la commission des Affaires étrangères. (Rires et applaudissements).

L’amendement CL67 vise à combler une lacune, relative à la définition des groupes d’opposition. Vous savez que la révision constitutionnelle de 2008 a consacré des droits spécifiques pour les groupes d’opposition mais il n’existe pas de définition de cette notion, ce qui fait qu’elle a parfois été un peu détournée. La présidence de la commission des Finances, par exemple, revient aujourd’hui de droit à un membre de l’opposition.

Nous proposons de définir les groupes minoritaires comme étant ceux qui ont soit voté la confiance soit voté le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) lors d’une même session. Cela permettra de faire un distinguo entre les groupes minoritaires et ceux d’opposition, auxquels des droits sont reconnus par la Constitution.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je comprends votre intention, mais je vais émettre un avis défavorable. Il y a un principe de liberté de constitution des groupes, et une pratique s’est établie. Aujourd’hui, un groupe est minoritaire par déduction : sont considérés comme minoritaires les groupes qui ne se sont pas déclarés d’opposition et qui ne sont pas le groupe majoritaire. Je pense que votre amendement ne changerait pas la configuration que nous connaissons aujourd’hui, et la corrélation avec les votes que vous suggérez ne me paraît pas une solution opérante. Il me semble donc préférable d’en rester à la situation actuelle.

M. Sébastien Huyghe. On peut discuter de la lettre de l’amendement, mais cette question est fondamentale, en effet. Puisqu’il faut désormais se réclamer soit de la majorité soit de l’opposition, il y a un problème. Il existe un groupe dont le président est entré au Gouvernement, mais ce groupe est toujours considéré comme d’opposition. Cela veut dire qu’il prend du temps de parole à l’opposition, parmi ce qui lui est dévolu, alors que celui qui présidait aux destinées de ce groupe est entré au Gouvernement et, de fait, dans la majorité. On peut considérer que ses anciens collègues l’ont suivi dans la majorité – en tout cas une grande partie d’entre eux. Il faut se poser la question de la définition des groupes d’opposition et des groupes minoritaires au sein de la majorité, car on prive de facto l’opposition d’une partie de son temps de parole.

M. Raphaël Schellenberger. Je ne veux pas rouvrir des plaies cicatrisées, mais ce sujet n’est pas complètement anecdotique : jamais, dans l’histoire de la Ve République, il n’a fallu autant de temps pour composer le Bureau de l’Assemblée nationale qu’au début de cette législature. C’est parce qu’il y a eu un dévoiement des règles de notre Assemblée. Cette question est donc essentielle, et je trouve que l’amendement est très intéressant, d’autant qu’on assiste à une multiplication des groupes. Quand il y en a moins et que chacun a un positionnement clair, ce qui n’empêche pas des nuances et des subtilités selon les textes examinés, ou en interne, dans le fonctionnement des groupes, c’est une chose, mais quand il y a une « archipélisation » de la vie parlementaire, il faut être en mesure d’avoir des clefs de lecture pour dire comment vont fonctionner nos outils internes. C’est quand même à notre Règlement de définir qui pourra prétendre au poste de questeur revenant à l’opposition et au premier poste de vice-président qui reviendra, demain, à l’opposition – on oublie de rappeler au passage que c’est une élue de l’opposition qui occupe ce poste parce que notre Assemblée a collectivement considéré qu’elle était la plus à même de le faire. (Exclamations.) Si on ne peut pas se donner des règles pour accompagner la création d’un soi-disant droit nouveau, alors il sera inopérant.

M. David Habib. La dernière intervention et celle de M. Huyghe ont permis d’apporter un plein éclairage sur l’amendement présenté par Mme Dumont. Nous sommes aujourd’hui dans un autre cas de figure que par le passé. Vous avez décidé, et c’est un aspect qui a été salué par tout le monde, de confier à des membres de l’opposition des responsabilités importantes dans le fonctionnement de notre Assemblée. Ce qui est à craindre, car chaque disposition amène immédiatement à un contournement, est une usurpation du statut de groupe minoritaire. En précisant des conditions objectives – le vote ou non de la confiance, celui des deux textes financiers –, on établira la réalité des positions à l’intérieur de l’hémicycle et on évitera pour l’avenir, monsieur le rapporteur, madame la présidente, des débats qui sont à l’origine de bien des difficultés dans notre vie parlementaire. On a besoin de cette clarification. C’est vous-mêmes qui la demandez en modifiant le Règlement dans le sens que je viens d’évoquer. Je vous interpelle au regard des responsabilités qui sont aujourd’hui les vôtres, au regard du statut qui pourrait être le vôtre demain et au regard de la responsabilité que nous avons quant au fonctionnement de notre Assemblée sous cette législature : je vous demande de ne pas avoir une position partisane, mais d’accueillir la proposition de Mme Dumont avec le respect dû à quelque chose qui est réellement important pour notre Assemblée.

M. Erwan Balanant. Il y a des choses assez intéressantes dans ce que vient de dire M. Habib, mais j’aimerais aussi que l’on sorte de l’idée d’une opposition, d’une minorité permanente. On peut parfaitement imaginer un Parlement où des groupes sont en accord avec une politique gouvernementale pendant une période de la législature, mais pas à une autre période.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas la même chose !

M. Erwan Balanant. Certes, mais cela joue sur l’équilibre. M. Huyghe a évoqué un exemple intéressant qui est celui du groupe UDI, Agir et Indépendants. Il faut que nous trouvions et c’est toute la difficulté – l’amendement est peut-être une piste – une solution pour avoir de la souplesse et, éventuellement, des évolutions en cours de mandat. C’est aussi ce qu’attendent les Français : ne pas avoir toujours une opposition et une majorité dans cet hémicycle.

M. Paul Molac. Je crois qu’il y a en fait deux visions qui s’opposent. Il y a une vision binaire selon laquelle on est dans l’opposition ou dans la majorité, et une autre, qui m’avait plu chez Emmanuel Macron, au départ en tout cas : c’était que l’on vote en son âme et conscience et qu’il peut y avoir des circonstances dans lesquelles on va soutenir le Gouvernement et d’autres cas où on ne va pas le soutenir. Quand j’ai été élu, au premier tour, et que je suis arrivé ici, les journalistes me sont tombés dessus en me disant : « vous venez d’être élu dans cette nouvelle majorité et vous allez donc faire tout ce que M. Macron veut ». Je les ai regardés, un peu interloqué car ce n’était pas comme cela que je voyais les choses. Quand une mesure est bonne, je la vote, et quand elle n’est pas bonne, je ne la vote pas, et puis c’est tout.

M. Bruno Questel. Je voudrais juste dire, à titre personnel, que je comprends la logique et la philosophie de cet amendement, mais que j’ai un petit doute sur son caractère opératoire. Si je reviens sur ce qu’a dit notre collègue Schellenberger, on élit le Président de l’Assemblée lors de la première séance, puis le collège des questeurs, etc. Or, par définition, il n’y a pas encore eu de vote de confiance, de vote sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale ou de vote d’une motion de censure. L’amendement est donc inopérant par rapport aux problématiques qui ont été soulevées. Même si je peux comprendre l’idée de marquer ou de flécher les groupes en fonction de leur appartenance à la majorité ou à la minorité, ce que vous proposez est inopérant.

M. Pierre-Henri Dumont. Une fois de plus, on passe d’une logique individuelle à une logique de groupe dans le nouveau Règlement que vous nous proposez. En se basant sur cette logique, imaginez qu’il y ait un groupe qui soit un coup dedans et un coup dehors, quand cela l’arrange : cela ne peut pas fonctionner. Si l’on passe à une logique de groupe, il faut que l’on sache parfaitement et à n’importe quel moment si un groupe est dans la majorité ou dans l’opposition, puisque certains postes sont dévolus à des membres de la majorité ou de l’opposition, c’est-à-dire appartenant à des groupes considérés comme tels. À partir de ce moment-là, on ne peut pas avoir un groupe qui se dise dehors et dedans à la fois.

Je rappelle simplement qu’au début de cette législature, comme il y avait cette ambiguïté sur ce qu’était l’opposition, c’est la majorité qui a choisi, à la place des minorités, qui devait être questeur. Le premier vote sur les questeurs, qui a bloqué l’ensemble du fonctionnement de l’Assemblée et du Bureau, a vu la majorité choisir son opposition. Dans tous les parlements et dans tous les organismes locaux de délibération, celui qui vote le budget est dans la majorité et celui qui ne le vote pas est dans l’opposition. C’est extrêmement simple, et je pense que le dispositif présenté par nos collègues socialistes est parfaitement pertinent. Cela permettrait d’avoir une vision claire, sans empêcher, lorsque l’on est membre d’un groupe d’opposition, de voter parfois des textes de la majorité ni, au contraire, quand on est dans la majorité, de décider individuellement de voter parfois contre des textes parce que l’on considère qu’ils vont à l’encontre des intérêts des électeurs que l’on représente ou de ses convictions personnelles. L’un n’empêche pas l’autre. Mais je pense sincèrement que l’on doit avoir une définition extrêmement claire de qui est dans la majorité et qui est dans l’opposition. La situation que l’on a vécue et qui continue à exister, comme Raphaël Schellenberger l’a dit, avec un ministre qui était le président d’un groupe dit d’opposition, ne peut pas aller.

M. Philippe Gosselin. Quelques mots seulement, car beaucoup a déjà été dit.

On peut se reconnaître dans une politique à un moment donné, dans une politique sectorielle, sans être pour autant membre de la majorité. Cela nous est arrivé, à nous aussi, bien évidemment, de voter des textes avec la majorité – et je ne me suis jamais pincé le nez en le faisant – parce que nous trouvions que c’était juste, que c’était bon, que c’était dans l’intérêt collectif du pays. Cela ne détermine pas, néanmoins, un positionnement dans la majorité ou dans l’opposition.

Les constitutionnalistes, les fiscalistes, les observateurs de la vie politique reconnaissent depuis quelques décennies qu’il y a deux critères pour être membre de la majorité ou de l’opposition : c’est le vote de la confiance, bien sûr, et le vote du budget. Tout le monde le sait. Ce sont les deux critères indiscutables et non discutés – d’ailleurs, vos hochements de tête sont approbateurs. Les critères proposés par Laurence Dumont sont simples et efficaces.

Il ne s’agit pas d’être binaire : nous ne sommes pas pour ou contre en permanence, de façon dogmatique. Encore une fois, on peut se retrouver sur certains sujets, mais je crois que vouloir nier les oppositions est plutôt contraire au caractère démocratique de la vie politique. Ce n’est pas honteux d’être dans l’opposition. Celle d’un jour peut être la majorité du lendemain. Ne pas reconnaître les oppositions, c’est entrer dans un processus de confusion qui me paraît contraire à l’esprit démocratique.

À partir du moment où un certain nombre de fonctions sont fléchées, comme c’est le cas avec la première vice-présidence de l’Assemblée nationale, de la présidence de la commission des Finances et d’autres instances encore, et où des temps de parole découlent du fléchage, il me semble important de se déterminer de façon claire et nette. Ce n’est pas honteux, je le répète. Les deux critères proposés par Laurence Dumont sont, honnêtement, très clairs et sans ambiguïté.

Mme Laurence Dumont. Si j’ai bien compris, La République en Marche nous explique depuis maintenant deux ans que la gauche et la droite sont dépassées et, finalement, qu’il n’y a plus de majorité ni d’opposition. Le clivage entre gauche et droite n’existerait plus, ne serait plus pertinent, et le clivage majorité-opposition non plus. J’avoue que je ne me reconnais plus tellement dans ces débats-là.

Je voudrais simplement, monsieur le rapporteur, avoir votre réponse à une question, car je n’ai pas bien compris vos propos. Donnez-moi un seul argument contraire à cet amendement et dites-moi si, de votre point de vue, on peut être député de l’opposition en ayant voté la confiance ou en ayant voté le budget et le PLFSS. Oui ou non ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je dirai juste un mot. Il y a eu les mêmes débats en 2009 lors de la dernière réforme du Règlement, pilotée par la majorité de l’époque. Un point d’équilibre a été trouvé. Il peut effectivement être remis en cause par la parole politique – qui va être pour ou contre, qui va voter pour ou contre tel ou tel budget. Je pense que cet équilibre, que nous avons aujourd’hui, n’est pas entièrement satisfaisant – je vous rejoins – parce qu’il y a des limites ou des questions nouvelles : tel groupe vient de se constituer, il est dans la majorité, mais il peut voter contre… Cela crée des situations nouvelles. Pour autant, soyons clairs : il y a une reconnaissance du fait majoritaire – de qui est dans la majorité et de qui est dans l’opposition. Cette notion existe, et elle se manifeste d’ailleurs lors de chaque débat, puisqu’il y a des temps de parole qui sont ainsi définis. Je crois que l’on a un équilibre qui a fait ses preuves et qu’il ne faut pas le bouleverser au motif qu’il y a une question, à un moment, sur un groupe en particulier.

En ce qui concerne la majorité, l’opposition et les groupes minoritaires, je rappelle que le Règlement prévoit que l’on se « déclare » d’opposition. Il y a donc une liberté des groupes de se constituer et de déclarer qu’ils sont dans l’opposition ; si un groupe fait le choix de ne pas exercer cette option et de ne pas se déclarer d’opposition, il peut-être, de fait, minoritaire dans la majorité. Si l’on touche à cela, on touche aussi aux équilibres qui se sont construits et à la liberté de se déclarer ou non d’opposition. On ne peut pas forcer un groupe qui ne le demande pas à être dans l’opposition ? Cela poserait un réel problème démocratique ?

M. Raphaël Schellenberger. Ce n’est pas ce que prévoit l’amendement !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Mais si ! Aujourd’hui, un groupe minoritaire est un groupe qui ne s’est pas déclaré d’opposition. Il y a cette liberté du groupe qui se déclare lui-même ou non d’opposition. Je crois que toucher à cet équilibre qui s’est constitué au cours des dernières années, pour des raisons peut-être conjoncturelles, ne serait pas une bonne chose. Que la réflexion doive se poursuivre sur ce sujet, soit, mais je maintiens mon avis défavorable. Nous avons atteint un équilibre compliqué, et j’attire l’attention de tout le monde sur le problème que poserait le fait de dire à un groupe qui ne se déclare pas d’opposition : « Mais si, tu vas l’être. »

M. Raphaël Schellenberger. Ce n’est pas la question. L’amendement ne concerne pas le fait d’être dans l’opposition, mais d’être minoritaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai bien compris. Quand il se constitue, un groupe peut aujourd’hui se déclarer d’opposition. Encore une fois, c’est sa liberté, et si on la remettait en cause, il y aurait un vrai problème démocratique.

On pourrait en débattre à l’infini. Un équilibre s’est constitué depuis 2008. Qu’il faille réfléchir, soit, mais cela pose des questions démocratiques fortes. Cela signifie en pratique que l’on pourrait dire : « Vous avez déclaré en vous constituant que vous n’êtes pas d’opposition, vous n’avez pas choisi d’être classé dans l’opposition, mais je vous classe quand même dans l’opposition, c’est moi qui décide. »

M. Philippe Gosselin. Mais ce n’est pas vous qui le décideriez ! Il s’agit de constatations de fait.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai bien compris. Mais, encore une fois, quand un groupe se constitue aujourd’hui, il se déclare ou non d’opposition. Il y a cette liberté-là, et cela poserait de vraies questions démocratiques que de dire que l’on décide à la place du groupe. Compte tenu de cet équilibre, je suis défavorable à l’amendement, et je pense qu’il est plus sage d’en rester là.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il y a encore différentes demandes de prise de parole. Je sais que ce sont des sujets fondamentaux, mais il y a déjà eu un peu plus de dix interventions et il va falloir avancer : nous avons étudié treize amendements seulement depuis le début de la matinée et il nous en reste encore 313 !

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je voudrais simplement indiquer qu’au Sénat, par exemple, il est prévu que « dans les sept jours suivant sa création, ainsi qu’au début de chaque session ordinaire, un groupe se déclare à la Présidence du Sénat comme groupe d’opposition ou comme groupe minoritaire au sens de l’article 51-1 de la Constitution. Il peut reprendre ou modifier cette déclaration à tout moment ». S’il y a un sujet, je pense qu’il faut que l’on en reparle, effectivement, et que l’on trouve une solution qui puisse convenir à l’ensemble des groupes, mais je crois que ce qui existe au Sénat est assez équilibré.

M. Rémy Rebeyrotte. J’ai le sentiment que nous sommes incorrigibles. Comme l’a dit M. Gosselin, on définit politiquement la logique de majorité et d’opposition au sein des conseils municipaux selon les votes pour l’élection du maire, la composition du bureau municipal, et ensuite le vote du budget. Par ailleurs, il y a des évolutions possibles au cours d’un mandat. La logique du groupe, notamment en sociologie, est une logique d’appartenance, de sentiment d’appartenance. Il peut y avoir des personnes qui, à un moment, souhaitent évoluer, constituer un groupe ou en quitter un pour en rejoindre un autre. Il ne faut pas introduire de la rigidité dans ce domaine, alors que chacun se déclare aujourd’hui comme il l’entend : un groupe peut déclarer qu’il est d’opposition ou minoritaire. En cette matière, je trouve que la souplesse ne pose aucun problème. On ne doit pas instaurer de la rigidité là où nous n’avons aucun intérêt, ni les uns ni les autres, à en créer.

Mme Laurence Dumont. Vous dites, monsieur le rapporteur, qu’il y a une liberté de se reconnaître comme étant de l’opposition ; d’accord, mais la définition de l’opposition n’existe pas. La Constitution prévoit la possibilité de donner des droits spécifiques aux groupes d’opposition, mais celle-ci n’a pas de définition. Vous reconnaîtrez quand même qu’il y a un petit sujet. Je maintiens donc ma question, à laquelle vous n’avez pas répondu, car je veux que ce soit très clair pour ceux qui consulteront nos travaux : vous considérez que l’on peut se dire de l’opposition en ayant voté la confiance, le budget et le PLFSS tous les ans ? C’est absurde. Vous avez l’occasion de corriger cette absurdité assez facilement et assez simplement. Faisons-le. Il y a une liberté mais pas de définition en face.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je demande à ceux qui se sont déjà exprimés d’être extrêmement brefs, sans quoi nous n’y arriverons pas.

M. Sébastien Huyghe. Il y a, dans le fonctionnement actuel, un problème de démocratie et de respect de la démocratie. On a donné un certain nombre de droits aux groupes de l’opposition – il y a, par exemple, autant de questions au Gouvernement dévolues à l’opposition qu’à la majorité. À partir du moment où un groupe utilise du temps de parole accordé à l’opposition pour dire du bien du Gouvernement et de la majorité, cela veut dire que l’on enlève à l’opposition un temps de parole au profit de la majorité. C’est un détournement de la part d’un groupe qui s’est déclaré d’opposition mais qui, dans les faits, est dans la majorité. Cela pose un vrai problème démocratique car cela prive les véritables oppositions d’un temps de parole.

M. Philippe Gosselin. Je n’en suis pas à réclamer la reconnaissance de l’opposition, non pas de Sa Majesté, comme au Royaume-Uni, mais de M. le Président de la République… Et c’est pareil au Bundestag, même si c’est formulé autrement, notamment compte tenu des alliances.

Oui à la souplesse, et j’entends bien ce qu’a dit Rémy Rebeyrotte, et oui au changement – un groupe peut toujours changer –, mais dès lors que l’on reconnaît des droits spécifiques à l’opposition, droits que cette proposition de résolution veut renforcer – dont acte –, il est important de définir ce qu’est l’opposition. Notre collègue Laurence Dumont a parfaitement raison : on ne peut pas reconnaître des droits à un groupement qui n’est pas défini. Ces droits pourraient se traduire par une forme de détournement. Je ne fais pas référence à des situations actuelles, je ne veux pas polémiquer, mais quand on se déclare ou non dans l’opposition on prend ou non du temps à l’opposition qui est, elle, réellement dans le débat démocratique. Peut-être cet amendement n’apporte-t-il pas la réponse, même si les critères proposés me paraissent très clairs et très simples, mais il y a en tout cas un vrai sujet, que vous ne pouvez pas éluder.

M. Raphaël Schellenberger. Je rejoins ce que viennent de dire mes deux collègues au sujet de la démocratie, car ce n’est pas pour rien qu’un des trois postes de questeurs revient à l’opposition. C’est aussi une façon d’être transparent dans notre mode de fonctionnement. Si l’on a confiance dans l’opposition et dans sa capacité d’être plus critique et plus vigilante qu’on ne l’attend des députés de la majorité, il faut mettre en avant les droits de l’opposition et s’assurer que les élus qui exercent ces droits sont effectivement des élus d’opposition.

Ensuite, monsieur le rapporteur, vous considérez que notre discussion n’est alimentée que par un problème conjoncturel. C’est en partie vrai, du fait des bouleversements politiques de 2017. Mais les propositions de modification que vous avancez tendent à rendre structurelles ces questions car, à partir du moment où on donnera plus de place aux groupes, il faudra mieux les définir. Sur la question du nombre de leurs membres, nous avions formulé une proposition. Quant à leur qualification comme groupe d’opposition, c’est aussi une question centrale de la réforme du Règlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Si chaque groupe compte un représentant qui se consacre à ce texte, je pense que nous pouvons former ensemble un petit groupe de travail sur le sujet, pour voir, d’ici à l’examen dans l’hémicycle, si quelque chose peut évoluer, notamment eu égard au respect de la liberté d’un groupe de déclarer ou non appartenir à l’opposition. Soit vous retirez votre amendement et nous organisons une réunion de travail, soit vous le maintenez, mais je maintiens alors mon avis défavorable.

Mme Marietta Karamanli. Je rappelle que cet amendement a été déjà présenté dans le cadre de nos discussions sur la révision constitutionnelle. Il a donné lieu à un débat très intéressant, où plusieurs groupes se sont retrouvés sur la nécessité de définir ce qu’est l’opposition.

Je ne retire pas notre amendement, qui ouvre un débat et peut finalement permettre à chacun de se positionner. Mais il ne faut pas que cela nous enlève la possibilité de travailler la question jusqu’à la séance publique, car nous devons sortir par le haut de cette situation impossible. Ce que nous avons connu en début de cette législature ne doit pas se reproduire, quel que soit le groupe concerné !

M. Arnaud Viala. Cette question est d’autant plus essentielle que vous défendez une modification du Règlement donnant plus de place aux groupes. Or comment peut-on être dans un groupe d’opposition et voter l’intégralité des textes importants d’une année parlementaire ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL186 de M. Paul Molac et CL23 de M. Michel Zumkeller.

M. Paul Molac. Notre amendement vise à renforcer les droits des groupes d’opposition en leur réservant le poste de rapporteur lorsqu’une commission permanente est saisie pour avis, préalablement à une nomination.

M. Michel Zumkeller. Cela se pratique déjà dans certaines commissions, mais il me semble important d’inscrire dans les textes que ce rapporteur désigné à l’occasion des nominations sur le fondement de l’article 13 de la Constitution est issu de l’opposition. La même observation vaut pour mon amendement, à venir, qui consacre l’envoi d’un questionnaire à la personnalité dont la nomination est envisagée.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable au premier amendement. Tout notre équilibre démocratique est construit sur le fait que les rapporteurs des textes appartiennent à la majorité. On ne peut donc modifier cet équilibre sans aller vers une refonte complète. On ne peut pas passer ainsi de la Ve à la VIe République au détour d’une modification du Règlement… Boutade mise à part, l’adoption de cet amendement changerait profondément toutes nos méthodes de travail et d’organisation. Or ce n’est pas l’objet du texte que nous examinons.

Quant à votre amendement, M. Zumkeller, l’envoi du questionnaire doit rester une pratique de la commission, mais la question ne relève pas du Règlement. Je propose donc de laisser les choses en l’état.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je remercie M. Zumkeller pour son hommage à la commission des Lois !

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL191 de M. Michel Zumkeller et CL187 de M. Paul Molac.

Article 3 (art. 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions spéciales

La Commission examine l’amendement CL51 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Notre amendement tend à supprimer cet article, sans pour autant que nous soyons totalement contre lui. Nous voulons simplement mettre en avant le respect des non-inscrits, qui sont des députés de la Nation comme tous les autres. Je ne saurais revendiquer un droit de parole pour chacun et en priver les non-inscrits.

Cela étant, l’organisation des parlements est telle que les groupes ont forcément un peu plus de poids et de moyens, ce qui ne me paraît pas illégitime. Même si je ne cherche pas à « collectiviser » le fonctionnement de l’Assemblée nationale, je crains que cette disposition, comme celle qui a été votée tout à l’heure s’agissant du Bureau de l’Assemblée, ne débouche, à force d’élargir le cercle, à un alourdissement du fonctionnement.

On veut dégager du temps en nous privant éventuellement d’un peu, voire beaucoup, de temps de parole, qui serait donné à d’autres ? Fort bien, mais, en réalité, on risque d’alourdir le fonctionnement et d’aller ainsi à l’encontre du but recherché. C’est ce que nous voulons mettre en avant dans le débat et dans la discussion.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Permettez-moi quelques mots sur la situation actuelle des non-inscrits. Je ne sais pas si tout le monde le sait mais c’est aujourd’hui, dans le cas qui nous intéresse, la majorité qui définit le nombre des non-inscrits et qui les choisit – même si elle use rarement de cette dernière possibilité.

Je proposerai pour ma part, dans un instant, par l’amendement CL330, d’instituer un véritable droit, mais qui bénéficierait à chaque fois à un seul non-inscrit : ne dit-on pas qu’un tiens vaut mieux que deux « tu l’auras » ? A plus forte raison si c’est « tu l’auras peut-être et c’est moi qui choisis… », car actuellement la décision n’appartient pas aux non-inscrits. Le bon équilibre consisterait à établir un droit clair ; c’est à leur avantage. C’est ce que propose cet article, qui a fait l’objet d’une concertation.

M. Philippe Gosselin. Je maintiens mon amendement, mais je voterai sans état d’âme en faveur du vôtre, monsieur le rapporteur.

Mme Emmanuelle Ménard. Personne ne conteste qu’un groupe politique comme le groupe des Républicains, qui compte cent députés, ait plus de prérogatives qu’un député non-inscrit, mais de là à ce que les non inscrits soient exclus systématiquement… Il faudrait trouver un juste milieu. Les députés non-inscrits représentent, par définition, des sensibilités qui ne sont représentées nulle part ailleurs ni dans aucun groupe existant. Il me semble de bon aloi, pour cette raison même, de leur réserver quelques places.

M. Erwan Balanant. Je suis entièrement d’accord sur ce point, chose assez rare, avec Mme Ménard. Si nous ne partageons pas la même idéologie politique, je suis entièrement d’accord avec elle pour faire respecter les droits des députés non-inscrits. Car il y en a qui travaillent – parfois plus que certains députés inscrits dans un groupe !

Or, dans le cadre du temps législatif programmé, le temps de parole est décompté de telle sorte qu’un député ou une députée qui a travaillé un texte en profondeur peut se retrouver dans l’impossibilité de s’exprimer. Je ne trouve pas cela normal. Il faut donner un statut aux non-inscrits, même si celui-ci offre moins de droits et de possibilités qu’aux députés appartenant à un groupe.

La Commission rejette l’amendement CL51.

Elle adopte l’amendement CL330 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL168 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Nous constatons que les commissions spéciales ne disposent pas de rapporteurs d’application. Nous formulerons d’autres propositions au sujet des rapporteurs d’application, mais, à ce stade, nous proposons d’introduire une disposition qui fasse bénéficier les travaux de ces commissions des compétences dévolues dès le début de la procédure aux co-rapporteurs d’application.

Je reviendrai, dans la discussion d’autres amendements, sur la participation d’un député membre de la commission des Affaires européennes et sur le rôle du co-rapporteur que nous souhaitons mettre en place.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il se trouve que les travaux d’une commission spéciale s’achèvent avec l’adoption de la loi pour laquelle elle a été constituée, ce qui exclut les travaux ultérieurs d’un rapporteur d’application. Avis défavorable, donc, mais c’est un vrai sujet.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Pour votre information, dans le cas de la de la loi sur la prostitution, pour laquelle une commission spéciale avait été constituée, j’ai eu un entretien avec la délégation aux droits des femmes et c’est elle qui fera le travail d’évaluation et d’application de la loi. Il est donc possible de travailler aujourd’hui en bonne intelligence. Quand nous pouvons le faire, nous le faisons.

Mme Cécile Untermaier. Certes, mais les commissions spéciales traitent généralement de textes importants ; j’ai en mémoire la loi « Macron » que nous avions examinée en commission spéciale. Son rapporteur est maintenant le président de l’Assemblée nationale. Si la commission spéciale disparaît, son rapporteur reste ! C’est pourquoi il me semble qu’un rapporteur d’application pourrait rester lui aussi, et ce d’autant plus que ce sont souvent des textes complexes, qui ressortissent du champ de compétence de plusieurs commissions et qui appellent un suivi, sur le plan réglementaire comme sur celui de l’exécution. La pratique que vous avez mise en place, madame la présidente, doit trouver sa place dans le Règlement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La loi à laquelle vous faites référence a précisément été évaluée par une mission de suivi regroupant des membres de diverses commissions. Vous en faisiez d’ailleurs partie. Tant que l’on peut assurer ce suivi, on le fait, mais il paraît compliqué de changer le Règlement sur ce point.

La Commission rejette l’amendement.

Article 4 (art. 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Suppression de l’examen préalable des pétitions par la commission des Lois

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL24 de M. Michel Zumkeller et l’amendement CL134 de M. Yannick Favennec Becot.

M. Michel Zumkeller. Il s’agit d’instaurer une commission des Affaires européennes de plein droit. Ce sujet a déjà été évoqué lors de la révision constitutionnelle de 2008, puisque le nombre de commissions est fixé par la Constitution.

S’il n’est donc pas possible d’en créer une supplémentaire, il nous semble important d’avoir néanmoins une commission des Affaires européennes de plein exercice, et c’est pourquoi je propose de faire ce qu’a fait le Sénat, c’est-à-dire de regrouper affaires étrangères et défense dans une seule commission. Cela accroîtrait d’ailleurs la cohérence entre nos deux assemblées, cohérence que vous appeliez de vos vœux, monsieur le rapporteur, lorsque nous avons évoqué la question des délais. Ce parallélisme des commissions me semble même plus important que la question des délais.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’observerai que le président Ferrand a choisi de ne pas mener de concertation sur ce point avec les présidents de commission et de ne pas mettre le sujet sur la table. Au vu des amendements déposés, j’ai abordé la question avec lui et puis vous dire qu’il y consacrera un groupe de travail, qui sera lancé d’ici la fin de la législature. Nous n’allons donc pas prendre une telle décision en catimini, sans concertation préalable avec les présidents de commission, actuels ou passés.

À défaut de retrait, je me verrai au regret d’émettre un avis défavorable sur tous les amendements tendant à des fusions de commissions ou à un changement de leur périmètre. Il n’agit pas de botter en touche, mais il serait inconvenant d’en décider entre nous sans avoir mené de concertation. Ce fourmillement d’idées est très intéressant et alimentera le débat, mais ce n’est pas l’objet de ce texte.

Mme Marietta Karamanli. Nous ne l’avons pas redéposé cette fois, mais nous avions défendu un amendement en ce sens sous la précédente législature. Le débat nécessaire a donc déjà eu lieu. Pourquoi ne pas modifier le Règlement sans attendre une révision de la Constitution ?

Plus des trois cinquièmes des textes sont aujourd’hui du droit européen. Le Président de la République a annoncé qu’il ferait des sujets européens une priorité. Je ne comprends donc pas que nous n’abordions pas la question dans le cadre de la réforme du Règlement. Ne la renvoyons pas à un groupe de travail : saisissons l’occasion maintenant, tant que l’Europe peut encore fonctionner !

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle aborde l’amendement CL105 de M. Philippe Dunoyer.

M. Michel Zumkeller. Nos collègues ultramarins, avec qui j’ai signé cet amendement, reconnaissent que la délégation aux outre-mer occupe une place importante dans le fonctionnement de notre assemblée, mais souhaiteraient conférer à cette délégation des pouvoirs et des moyens supplémentaires, en l’érigeant en commission. A défaut, on pourrait au moins renforcer les délégations existantes.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis au regret de recommander le retrait de cet amendement et, à défaut, d’émettre un avis défavorable, le président Ferrand envisageant une réflexion sur la question, importante, des périmètres des commissions.

M. David Habib. Je suis d’accord avec ce que vient de dire le vice-président Waserman. Après ce qu’il s’est passé dimanche en Nouvelle-Calédonie, nous sommes tous extrêmement attentifs à ce qui se passe outre-mer. Nous en avons d’ailleurs parlé hier ensemble, madame la présidente. Je comprends donc la réponse qui est faite, mais je souhaite que l’on ne se montre pas avare, notamment de moyens, et que l’on accompagne mieux nos collègues d’outre-mer qu’on ne le fait, me semble-t-il, aujourd’hui.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je rappelle que l’outre-mer est une compétence de la commission des Lois, et la nomenclature des textes que nous avons examinés dans ce domaine depuis le début de la législature montre que nous sommes extrêmement mobilisés sur ces questions – et extrêmement intéressés. Il ne serait pas bon qu’elles relèvent d’une commission permanente spécialisée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL92 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement tend à faire glisser le droit commercial de la compétence de notre commission vers celle de la commission des Affaires économiques. Vous allez me dire qu’il est curieux de proposer un tel dessaisissement, mais cela me semble être un acte de cohérence.

Si je comprends que le droit commercial ait été inscrit, il y a un certain temps, dans les compétences de la commission des Lois, je pense que la conception du droit commercial a beaucoup changé depuis cette époque et qu’il n’est plus l’un des éléments essentiels de la construction du pouvoir en France. Si notre commission est compétente pour les questions régaliennes et celles liées à l’équilibre des pouvoirs, la commission des Affaires économiques abordera le droit commercial avec plus de pertinence, dans le sillage du travail qu’elle mène tout au long de l’année.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable, mais votre réflexion alimentera effectivement la réflexion sur le périmètre de des commissions.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 4 sans modification.

Après l’article 4

La Commission examine l’amendement CL133 de M. Yannick Favennec Becot.

M. Paul Molac. Les auteurs de cet amendement souhaitent que chaque groupe politique puisse pleinement travailler en commission et, pour ce faire, dispose dans chaque commission permanente d’un député suppléant, qui disposera des mêmes droits qu’un député titulaire lorsqu’aucun titulaire de son groupe ne pourra être présent. Il s’agit d’assurer la continuité du travail législatif en commission, ainsi que son efficacité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Chacun mesure les conséquences que cela pourrait avoir.

La Commission rejette l’amendement.

Article 5 (art. 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Participation des groupes aux bureaux des commissions

La Commission adopte l’article 5 sans modification.

Après l’article 5

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL25 de M. Michel Zumkeller.

Elle examine l’amendement CL26 de M. Michel Zumkeller.

M. Michel Zumkeller. Il s’agit d’inscrire dans notre Règlement quelque chose qui semble une évidence : l’impossibilité pour une commission de tenir des réunions lorsqu’un texte dont elle est saisie au fond ou pour avis est examiné en séance publique. Cela n’arrive pas souvent, mais cela arrive parfois. Il est déjà très difficile de se multiplier, mais, dans des cas comme celui-là, cela devient presque impossible !

M. Raphaël Schellenberger. Il a raison !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Nous avons déjà des réunions « sanctuarisées » le mercredi matin. Je pense qu’il faut conserver une certaine souplesse. En fait, la seule bonne solution serait de voter le droit d’ubiquité, mais je crois que nous n’en avons pas la possibilité… (Sourires.)

À travers cet amendement, vous posez la question fondamentale de l’organisation du temps de travail et de la simultanéité des réunions. Mais, à ce stade, l’adopter ne ferait qu’ajouter des contraintes aux contraintes. Nous savons qu’il va nous falloir, un jour, changer de modèle de gestion du temps, et que cela aura des implications constitutionnelles. On ne saurait donc aborder la question par ce biais-là.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La commission des Lois, qui est particulièrement concernée par ces questions, s’efforce de ne jamais placer ses membres dans cette situation, en particulier lorsqu’elle est saisie au fond du texte examiné dans l’hémicycle. C’est parfois difficilement évitable, en revanche, dans le cas d’une saisine pour avis.

M. Raphaël Schellenberger. Ce débat est intéressant et important. On dit qu’on travaille mal, mais la vérité, c’est qu’on travaille trop : trop d’amendements, trop de discussions, trop de textes… C’est pourquoi nous essayons de dégager du temps pour être plus efficaces.

Avant de nous interdire à nous-mêmes de déposer des amendements portant article additionnel en matière réglementaire, faisons d’abord en sorte que certains textes ne soient pas présentés au Parlement alors qu’ils n’ont pas vocation à l’être ! Ainsi, le projet de loi sur la fonction publique qui est en cours de discussion dans l’hémicycle comporte des dispositions tendant à modifier de simples décrets…

Je suis d’accord, monsieur le rapporteur, pour dire qu’il ne faut pas regarder le problème de l’encombrement de notre ordre du jour par le petit bout de la lorgnette. Mais alors, attaquons-le par le grand bout : agissons sur les contraintes de fonctionnement de notre assemblée et si cela ralentit l’examen des textes, tant pis !

Car il n’y a pas – il n’y a jamais – d’urgence à voter une loi ! Au pire, l’urgence peut être déclarée par le Gouvernement. Ralentissons donc la discussion de la loi quand c’est nécessaire, et je trouve particulièrement pertinente, de ce point de vue, la proposition de M. Zumkeller.

Mme Danièle Obono. Pour des raisons différentes des siennes, je souscris à l’analyse de notre collègue. C’est vraiment par le petit bout de la lorgnette que nous abordons la question de l’encombrement de l’ordre du jour. La véritable raison en est que c’est le Gouvernement qui détermine notre ordre du jour et, partant, le niveau d’intensité de nos travaux. C’est lui qui décide de faire passer tant de textes par session, voire par semestre, lui aussi qui décide de la nature des textes et de leur rythme d’examen.

Examiner des textes en procédure accélérée signifie effectivement qu’une pression est mise sur le Parlement. Nous sommes pris dans le carcan d’un fonctionnement institutionnel où chacun se débat à qui mieux mieux. La logique suivie repose sur l’idée que le travail parlementaire doit se faire vite. Or, vitesse ne signifie pas nécessairement efficacité, bien au contraire. Le retard dans l’examen des textes est souvent dû au fait qu’en faisant vite, on fait mal et, en fin de compte, on perd du temps.

Tout le problème est celui du carcan institutionnel, et il est hallucinant de se dire qu’on ne peut rien y faire, à part essayer de poser quelques sparadraps ! Tout à l’heure, avec quelques collègues, je participais à une réunion de l’Assemblée parlementaire franco-allemande. Sur la question du Règlement intérieur, l’un des points les plus saisissants était la différence, que nous constations, entre une assemblée qui maîtrise son ordre du jour, à savoir le Bundestag, et la nôtre ! Nos collègues allemands, en effet, peuvent développer une vision de long terme, alors que nous sommes dans l’incapacité de leur dire ce que nous aurons à notre agenda dans les prochains mois… Cela donne une image cruelle de notre Parlement.

M. Paul Molac. On ne peut pas comparer la France à l’Allemagne. Celle-ci est un État fédéral dans lequel les Länder ont à la fois la capacité réglementaire et une capacité à faire la loi, de sorte que celles examinées au Bundestag sont, forcément, moins nombreuses et que nos homologues allemands peuvent effectivement se permettre de siéger deux fois moins que nous.

M. Michel Zumkeller. Je trouve paradoxal de s’entendre à chaque fois répondre que l’on va « travailler » sur le sujet. Avec ma petite expérience de cette maison – dix-sept ans tout de même –, je préférerais que, pour une fois, on annonce qu’on « va instaurer » une règle posant une impossibilité. Une fois cette norme instaurée, en effet, nous devrons bien nous organiser en fonction d’elle. Cessons de dire : « on verra », « on en reparlera »… Nous ne serons plus élus ni les uns ni les autres, que la situation, je le crains, n’aura pas changé.

M. Sacha Houlié. Je crois qu’il ne faut pas ajouter des normes aux normes.

Vous avez souligné, madame la présidente, la pratique qui est déjà celle de notre Commission. Quant aux inconvénients relatifs à l’imprévisibilité de nos travaux, l’article 7 du texte que nous examinons prévoit précisément la communication d’un calendrier prévisionnel, qui nous permettra de mieux nous organiser, en sachant ce qui viendra en commission et en séance, et à quel moment. Nous serons ainsi mieux à même d’éviter les réunions parallèles.

Mme Cécile Untermaier. Nous voterons cet amendement. Comme vous l’avez dit, madame la présidente, la pratique de la commission des Lois est bonne, mais la révision du Règlement a précisément pour but d’assurer que les bonnes pratiques perdurent.

Adopter cet amendement peut être un moyen d’afficher notre volonté de renforcer la qualité du travail en commission comme en séance, et ce qui vient d’être dit sur la prévisibilité de l’agenda ne fait que conforter, à mes yeux, l’intérêt de cette démarche. Je ne vois donc vraiment pas pourquoi on pourrait voter contre.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. On ne peut pas changer l’organisation du travail en commission par ce biais. Je comprends votre positon, mais ce serait nier la méthode retenue par le président Ferrand que de trancher cette question ici et maintenant, sans concertation préalable.

M. Michel Zumkeller. Ce n’est pas Richard Ferrand qui examine ce texte !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. La Commission est certes souveraine, et votera d’ailleurs souverainement, mais j’estime qu’on ne peut pas, d’un point de vue organisationnel, prendre le sujet par ce biais-là. Cela ne fonctionnera pas.

Les groupes de travail ne sont pas une façon de « botter en touche », qu’il s’agisse de ceux que nous allons mettre en place d’ici l’examen en séance, ou de ceux qui conduiront une réflexion à plus long terme sur des sujets non traités dans l’épure du présent texte et nécessitant davantage de concertation.

Madame Obono, le Gouvernement fournit désormais systématiquement un agenda à trois mois, mais vous avez raison d’observer que certains sujets sont d’ordre constitutionnel, et devront donc être traités dans le cadre d’une révision constitutionnelle.

La Commission rejette l’amendement.

Article 6 (art. 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la présence des députés en commission en cas de déport

La Commission examine l’amendement CL331 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il s’agit de préciser qu’il revient au Bureau de définir les conditions dans lesquelles un député inscrit sur le registre des déports est considéré comme étant présent en commission.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Après l’article 6

La Commission examine l’amendement CL188 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à généraliser la pratique suivie par la commission des Lois depuis 2017 en prévoyant une publicité sur les réunions et le nom des personnes auditionnées avant leur nomination, afin d’exercer un contrôle qui peut être déterminant pour l’orientation du débat parlementaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Siégeant depuis le début de la législature dans une autre commission que la vôtre, je suis admiratif de ses pratiques si avancées, que je découvre, mais je suis d’avis de laisser aux commissions leur liberté d’organisation.

M. Philippe Gosselin. Eh oui, notre commission est un vrai laboratoire !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL116 de Mme Emmanuelle Ménard.

Mme Emmanuelle Ménard. Cet amendement reprend celui que j’avais déposé en début de discussion, au sujet de la constitution du Bureau. Je veux seulement préciser qu’il ne s’agit pas du tout d’obtenir des prérogatives, mais plutôt de résoudre un déficit chronique d’information. Nous autres, députés non-inscrits, ne sommes jamais au courant de rien, car toutes les décisions se prennent au niveau des groupes, et les groupes ne pensent malheureusement pas à nous en informer.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Cela dit, je vais examiner cette question. Il me semble que le site Internet de l’Assemblée remplit cette fonction, mais c’est à vérifier.

La Commission rejette l’amendement.

2. Deuxième réunion du mercredi 15 mai 2019 à 9h30 (articles 7 à 13 de la proposition de résolution)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7629455_5cdc206159d4d.commission-des-lois--modification-du-reglement-de-l-assemblee-nationale-suite-15-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous poursuivons cet après-midi l’examen de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

Article 7 (art. 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Transmission d’un programme législatif prévisionnel

La Commission examine l’amendement CL143 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Nous proposons qu’une nouvelle séance par mois soit réservée aux propositions de loi présentées par les groupes d’opposition et les groupes minoritaires, afin de leur accorder une plus grande reconnaissance. Le Gouvernement et sa majorité auraient au moins deux semaines et trois jours par mois pour examiner leurs textes. L’initiative législative appartient essentiellement au Gouvernement, alors que c’est au Parlement de faire la loi.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Nous allons, dans cette proposition de résolution, faire évoluer les journées réservées aux groupes d’opposition. Plutôt que de les multiplier, il me semble plus intéressant de permettre, selon une nouvelle procédure, qu’elles puissent être véritablement débattues en supprimant le recours systématique aux motions de procédure.

Mme Danièle Obono. Il ne s’agit pas de multiplier les niches. Il est plus que frustrant que si peu de temps soit accordé aux propositions des parlementaires. La question des motions relève d’un autre débat et n’est qu’une échappatoire. Pour que chacun se sente faire partie du Parlement, il est important que l’initiative législative soit élargie. Nous vous soumettrons de nouveau cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL293 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. L’amendement fait suite aux travaux menés dans le cadre des groupes de travail mis en place par M. François de Rugy sur le travail législatif et les droits de l’opposition. Parmi les propositions retenues lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle figurait celle d’un calendrier prévisionnel à six mois, précisé et actualisé à trois mois. Bien souvent, le calendrier ne se précise que quelques semaines avant l’examen en séance publique du projet de loi. C’est pourquoi je vous suggère ce nouveau calendrier, qui rendra nos travaux plus prévisibles et permettra de mieux nous concerter en amont des textes. Avoir le temps de travailler, c’est travailler mieux et écrire une loi de meilleure qualité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai beaucoup de sympathie pour cet amendement, pour avoir travaillé avec vous, madame la députée, sur ce sujet, dans le groupe de travail. Néanmoins, à ce moment-là, nous étions dans une logique d’évolution de la Constitution. Depuis, la pratique du Gouvernement a changé : nous avons, tous les trois mois, un planning des textes à venir. Marc Fesneau, le ministre chargé des relations avec le Parlement, nous communique, en Conférence des Présidents, la liste des textes dont le gouvernement envisage l’examen dans les trois mois, qui est publiée dans la foulée sur le site de l’Assemblée. Votre amendement pourrait faire courir un risque constitutionnel, dans la mesure où nous ne pouvons pas intimer au Gouvernement quelque ordre que ce soit. Au contraire, la rédaction de l’article 7 reprend exactement la rédaction qui était en vigueur dans notre Règlement jusqu’en 2009, laquelle implique une planification à six mois.

M. Raphaël Schellenberger. Monsieur le rapporteur, ce n’est pas parce que la pratique du Gouvernement s’est améliorée que nous ne devons pas rester vigilants ni fixer des règles, quand bien même elles ne feraient que conforter une pratique existante. Si nous considérons que, pour bien travailler, il nous faut connaître les textes au moins trois mois à l’avance, ce n’est pas parce que le Gouvernement veut bien nous les donner aujourd’hui, que nous devons nous interdire de l’inscrire dans le Règlement. Nous devons être plus exigeants sur les conditions dans lesquelles les textes et les études préalables nous sont communiqués : travailler systématiquement dans l’urgence ne nous permet pas de mener un travail législatif de fond.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’article 7 de la proposition de résolution est le suivant : « Le troisième alinéa de l’article 48 du Règlement est ainsi rédigé : ‘À l’ouverture de la session, puis, au plus tard, le 1er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, celui-ci informe la Conférence des affaires dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée et de la période envisagée pour leur discussion.’ » Nous sommes certains de la validité constitutionnelle de l’article, puisqu’il reprend la rédaction qui était en vigueur jusqu’en 2009.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Sur le fond, nous sommes tous d’accord pour dire que plus nos travaux seront prévisibles, mieux ils seront menés. Nous devons d’ailleurs réfléchir au délai entre le dépôt d’un texte et son examen, notamment en cas de procédure accélérée. Les six semaines minimales de délai sont nécessaires au bon fonctionnement de notre assemblée.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur, il y a cette expression curieuse de « Conférence des affaires »…

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le mot « Conférence » désigne la Conférence des Présidents, et « des affaires » est le complément de « demander l’inscription ».

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. La proposition faite à six mois est peu précise. Ce que je demande, c’est que l’Assemblée dispose d’éléments plus précis permettant un travail de fond et de qualité. J’entends bien la réserve constitutionnelle faite par le rapporteur, et je veux bien retravailler mon amendement. Néanmoins, pour prendre un exemple, nous n’avons reçu des éléments suffisamment précis pour travailler sur la loi santé que trois semaines avant son examen, ce qui ne nous a pas permis de mener des travaux collectifs comme nous l’aurions souhaité. Le calendrier représentant un enjeu très fort, j’espère que nous pourrons revenir dessus ensemble.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL98 de M. Christophe Euzet.

M. Christophe Euzet. L’article 7 représente un progrès considérable dans l’entreprise d’amélioration de la qualité de nos travaux à droit constitutionnel constant. Il va nous permettre de constituer des ateliers ou encore des missions d’information, sur la base des informations dont nous disposerons, à condition que l’ensemble des députés soient informés du programme du Gouvernement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis très heureux de vous dire que votre amendement est pleinement satisfait. J’ai vérifié moi-même – et cela répond à la question de Mme Ménard : il suffit, sur la page d’accueil du site de l’Assemblée, de cliquer sur l’onglet « Les députés », puis sur « La Conférence des Présidents », pour trouver tous les comptes rendus et les ordres du jour. La procédure est la même pour le Bureau. C’est super utile !

M. Pierre-Henri Dumont. C’est super fastidieux surtout !

M. Arnaud Viala. Monsieur le rapporteur, nous pouvons bien aller chercher l’information, à supposer qu’elle soit stable…

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Elle est stable !

M. Arnaud Viala. Ce n’est pas vrai, puisque, de réunion en réunion, la Conférence des Présidents modifie l’ordre du jour prévu à la réunion précédente.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est mis à jour tous les mardis à onze heures !

M. Arnaud Viala. Je veux bien me prêter à l’exercice ! Mais je suis certain que, ce mardi, des modifications ont été apportées à l’ordre du jour fixé mardi dernier. Cela reste très approximatif.

La loi Pacte, par exemple, devait être examinée au tout début du mois de septembre, et nous n’en avions aucun élément au mois d’août. Même la rapporteure de la majorité s’arrachait les cheveux ! C’est un vrai sujet.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vous rejoins : c’est un vrai sujet. Même si le délai de six semaines n’est, malheureusement, pas forcément respecté, dans cette proposition de résolution, nous ne pouvons l’exiger du Gouvernement. La vraie réponse à votre question est constitutionnelle.

M. Arnaud Viala. Prévoyez-vous de modifier le délai de dépôt des amendements ? Cette semaine, les délais de dépôt étaient intenables et délirants, de la veille pour le lendemain ! C’était un travail impossible pour les collaborateurs ! D’ailleurs, très peu d’amendements ont été cosignés pour la simple raison que nous n’avons pas pu donner les amendements à nos collègues. Cela appauvrit le débat, puisqu’en l’absence du signataire, personne ne peut défendre l’amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. S’agissant de ce texte, le délai de dépôt des amendements en Commission était tout à fait habituel : samedi, à dix-sept heures.

M. Christophe Euzet. Si les informations sont déjà accessibles, mon amendement étant satisfait, je le retire.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL248 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. Nous avons souvent parlé des missions du Parlement : faire la loi, mais aussi contrôler l’action de l’exécutif et du Gouvernement. Tout le monde s’accorde à dire que nos capacités de contrôle doivent être renforcées. C’est pourquoi nous proposons de ne pas circonscrire les séances de contrôle aux seuls rapports produits par l’Assemblée nationale, mais de pouvoir débattre de tous les aspects qui ont trait au contrôle de l’action du Gouvernement. Nous proposons également que des personnalités extérieures soient invitées, comme cela se faisait précédemment, afin d’étendre les missions de contrôle.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Les deux volets de l’amendement sont satisfaits. Des personnalités extérieures ont pu participer à des débats depuis la XIIIe législature et leurs auditions bénéficient des mêmes conditions de publicité que les débats dans l’hémicycle. Pour ce qui est des sujets d’actualité, ils peuvent déjà être évoqués à l’occasion d’une séance de questions adressées à un ministre.

M. Philippe Gosselin. Les possibilités d’auditions extérieures sont très encadrées. Il me semble que cet amendement va plus loin sur les séances de contrôle, bien au-delà de l’audition de telle ou telle personnalité, comme cela se fait. En adoptant l’amendement, nous tirerions toutes les conséquences de l’article 24 de la Constitution, qui nous confie trois missions : voter la loi, évaluer les politiques publiques et contrôler l’action du Gouvernement. À l’heure où l’on évoque un renforcement des pouvoirs du Parlement, notamment de ses actions de contrôle et d’évaluation, nous aurions intérêt à adopter cet amendement, qui ne comporte pas de piège. Il nous donnerait plus de poids collectivement.

M. Stéphane Peu. Aujourd’hui, les conditions pour avoir un rapport sont très encadrées et contingentées selon les groupes. Il s’agit que l’exercice de contrôle puisse se faire à toute occasion et sur tout sujet ayant trait au contrôle de l’exécutif.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je comprends votre intention et vous propose de retravailler ensemble à la rédaction de votre amendement avant l’examen en séance.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine l’amendement CL249 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. L’amendement vise à porter à six le nombre de séances minimales consacrées à un ordre du jour arrêté par les groupes d’opposition ou les groupes minoritaires. Il s’agit de donner plus de pouvoir au Parlement dans la détermination de son ordre du jour, tout en renforçant les droits et les initiatives de l’opposition et des groupes minoritaires.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vous ferai la même réponse qu’à Mme Obono : il n’est pas souhaitable de réserver de nouvelles séances avant d’avoir mis en œuvre la nouvelle formule.

M. Raphaël Schellenberger. Monsieur le rapporteur, vous faites un raccourci un peu rapide. Cette proposition est intéressante. Cela permettrait de travailler sur des propositions de loi plus complexes, alors qu’actuellement, avec trois séances, on ne peut déposer que des petits textes, même si les renvois systématiques par la majorité nous permettent d’en examiner plusieurs. Si un jour un groupe d’opposition voulait proposer une vraie réflexion législative structurée,…

M. Bruno Questel. On n’attend que ça !

M. Philippe Gosselin. Eh bien, ne nous renvoyez pas en commission !

M. Raphaël Schellenberger. Si nous voulons que les idées des groupes d’opposition soient mieux discutées, les propositions de loi doivent être plus complexes, pour qu’il soit possible de déposer plus d’amendements et de les discuter plus longuement, sans prendre le risque de devoir reprendre la discussion un an plus tard.

M. Philippe Gosselin. Nous aurions intérêt à laisser un peu plus de longueur à la laisse de la niche parlementaire : les six séances m’iraient bien ! Nous revenons à un point dont nous avons débattu ce matin : la définition du groupe d’opposition et du groupe minoritaire. Dès lors que des droits nouveaux sont offerts aux oppositions, il faut bien les définir.

M. Julien Aubert. Un Parlement qui réclame d’avoir six fois dans l’année le droit de décider de son emploi du temps n’est pas un Parlement insoumis, mais un Parlement qui essaie d’exister. Par ailleurs, monsieur le rapporteur, toute la philosophie de la révision du Règlement, c’est de libérer du temps. Ce temps que nous gagnons, en éliminant des phases inutiles dans la discussion, nous pourrions le récupérer ainsi, d’autant que nos concitoyens y font très attention. Quand ils voient un texte inscrit à l’ordre du jour, ils ont l’impression que nous servons à quelque chose. Cela nous permet d’exister par rapport au Gouvernement. Enfin, pour avoir fait l’expérience d’une proposition de loi qui avait commencé à être examinée en juin et qui a fini de l’être en octobre, je sais qu’une plus grande fréquence de séances consacrées aux groupes d’opposition faciliterait le suivi des débats. Dès lors que le nombre de groupes n’est pas limité, nous avons tout intérêt de prévoir dans le règlement un nombre important de séances, les groupes d’opposition et minoritaires risquant de ne pas souvent décider de l’ordre du jour. Ce sera un peu comme la comète de Halley…

M. Stéphane Peu. Dans les discussions qui ont eu lieu avec les différents groupes, en amont de l’examen en commission, un sujet a beaucoup énervé les oppositions et les groupes minoritaires, ce sont les motions de renvoi et de rejet déposées systématiquement par la majorité sur les textes présentés dans les niches. Il devrait être mis un terme à cette pratique, ce qui empêchera l’obstruction. Néanmoins, il faut prendre garde qu’en ne se donnant pas le temps, ce que l’on va gagner avec la fin des motions conduise à une impossibilité de débattre, compte tenu du temps contraint des trois séances. Si on discutait convenablement des propositions de loi déposées par les uns et les autres, les trois séances ne pourraient suffire.

M. Paul Molac. En fait, l’amendement pose cette question : qui est à l’initiative de la loi ?

M. Julien Aubert. La Commission européenne !

M. Paul Molac. C’est le pouvoir exécutif, pour 90 % des lois au moins… Nous les discutons, les amendons, les faisons grandir, en général, puis les votons. Pour anecdote, sur les quelque cinquante propositions de loi déposées au Parlement sur les langues régionales, trois ont été discutées, dont deux sous l’ancienne législature – j’étais à l’origine de l’une, le groupe socialiste de l’autre. Cela illustre bien l’écart entre le centre et la périphérie. En général, ce qui intéresse le centre, l’administration et le Gouvernement se retrouvera dans la loi ; mais ce qui intéresse nos périphéries, il sera un peu plus compliqué de l’y intégrer. Est-ce la bonne réponse de passer de trois à six séances de niches ? Honnêtement, je n’en sais rien. C’est un vrai problème, mais je ne suis pas sûr d’avoir de vraies réponses.

M. Bruno Questel. Mes chers collègues, je voudrais vous renvoyer au deuxième paragraphe de la page 13 de la proposition de résolution : « Les droits des groupes d’opposition et minoritaires seraient par ailleurs confortés par une modification de l’Instruction générale du Bureau excluant l’adoption de motions de procédure lors de leurs journées réservées (« niches parlementaires »). Une telle réforme permettra ainsi la discussion complète des textes inscrits à l’ordre du jour à leur initiative. »

Mme Danièle Obono. On sait lire ! Ça ne répond à rien du tout !

M. Bruno Questel. Votre amendement n’a donc plus aucun objet !

M. Stéphane Peu. Au contraire !

M. Pierre-Henri Dumont. Les propositions de loi des groupes minoritaires et d’opposition n’étant plus renvoyées en commission ni rejetées, nous prendrons plus de temps pour les discuter. Aussi, pour refuser une proposition de loi, devrez-vous la rejeter article par article, ce qui, mécaniquement, laissera moins de temps pour examiner les textes dans la journée. C’est pourquoi il est nécessaire de doubler le nombre de séances des niches. Soit dit entre nous, en semaine de contrôle, le jeudi, il n’y a pas beaucoup de monde en séance, et le vendredi nous sommes tous en circonscription. Cela ne coûterait rien de décider que, le vendredi, nous continuerions d’examiner des propositions de loi qui nous tiennent à cœur. Cela ne bouleverse en rien l’ordre du jour de l’Assemblée nationale de réserver le jeudi et le vendredi aux niches, pendant les semaines de contrôle.

M. Christophe Euzet. Votre préoccupation est légitime. Mais il n’est pas possible de réclamer la suppression des motions et de se plaindre qu’on discute les propositions de loi... Je vous renvoie à la Constitution, laquelle dispose, à son article 48 : « Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires. » Je ne m’oppose pas par principe au doublement des séances de niches, mais cela ne peut pas relever du Règlement de l’Assemblée nationale.

M. Pierre-Henri Dumont. Vous pouvez changer la Constitution !

M. Stéphane Peu. Monsieur Questel, notre amendement vient compléter utilement la suppression des motions, qui est une bonne chose – je le répète. Pour aller au bout de votre idée, il faudrait nous donner les moyens, dès lors qu’il n’y a plus d’obstruction, de mener un vrai débat.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il n’y a pas de différences, de ce point de vue, entre groupe minoritaire et groupe d’opposition. Par ailleurs, aujourd’hui, neuf jours par an sont consacrés aux niches : trois pour les LR, deux pour le MODEM et un pour chacun des autres groupes. M. Dumont a tout dit, en parlant de temps suffisant pour débattre. Notre proposition de résolution permet un réel progrès. Laissons vivre les niches dans leur nouvelle formule. Nous aurons des moments parlementaires plus forts, même si le fait majoritaire s’exprimera par le vote.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL142 de Mme Mathilde Panot, qui fait l’objet du sous-amendement CL315 du rapporteur.

Mme Danièle Obono. Nous proposons de renforcer le pouvoir de contrôle de l’Assemblée, en cohérence avec le rôle qu’est censé jouer le Parlement dans la législation européenne.

Aujourd’hui, l’essentiel de notre législation correspond à l’application de directives, alors que le Parlement n’a pas systématiquement l’opportunité de discuter des orientations du Conseil européen. Pour rendre l’Europe plus concrète, il est important que le Parlement se saisisse plus directement de telles questions. C’est pourquoi nous proposons que chaque réunion du Conseil européen fasse l’objet d’un débat préalable devant l’Assemblée nationale. L’article 15 du Traité sur l’Union européenne dispose que : « Le Conseil européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales. » Il nous semble que le Parlement doit pouvoir jouer un rôle majeur dans ces questions, comme le prévoit l’article 88-4 de la Constitution. Cela rapprocherait l’Europe de la représentation nationale – nous sommes encore censés être souverains – et des citoyens, auxquels nous pourrions rendre des comptes plus directement, en nous référant moins à Bruxelles, où tout se ferait.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Madame Obono, je partage votre préoccupation : il est important que notre Parlement se saisisse des sujets européens et que nous les débattions. S’il me semble qu’il ne faut pas dessaisir la Conférence des Présidents de sa capacité de décision, en imposant l’organisation d’un débat, il est important toutefois de l’affirmer. Mon sous-amendement permettrait d’assouplir un peu votre rédaction.

M. Julien Aubert. Le Conseil européen, c’est le conseil des chefs d’État et de gouvernement. Or, dans la mesure où le chef de l’État français n’est pas responsable devant le Parlement, je me demande s’il est possible, d’un point de vue constitutionnel, que l’Assemblée nationale débatte de sa position. En revanche, il serait possible de débattre de la position du Conseil des ministres européens.

Par ailleurs, lorsque nous avons créé la session unique, l’engagement pris à l’époque était que le Parlement siégerait cent vingt jours par an, soit du mardi au jeudi. Moralité : nous siégeons désormais du lundi au vendredi, et parfois le samedi ! Si nous voulons respecter la Constitution, toute la Constitution et rien que la Constitution, revenons à l’esprit de la session unique voulu par Philippe Séguin.

Mme Danièle Obono. Même si j’aurais aimé une garantie, adopter notre amendement sous-amendé sera un signal positif.

Alors que nous nous demandons comment rapprocher les institutions des citoyens, il nous semble fondamental que le Parlement puisse avoir un débat sur les directions prises par le Conseil européen – compléter l’amendement avec le Conseil des ministres alourdirait sans doute trop notre calendrier –, sans que nous ne déterminions, bien entendu, les choix du Président de la République. Le Parlement pourra exprimer un point de vue sur des questions qui s’imposeront, de toute façon, à lui, puisque nous transposerons les directives dans notre droit.

M. Bruno Questel. Nous sommes favorables à l’amendement, dans les conditions définies par M. le rapporteur.

Mme Cécile Untermaier. Monsieur le rapporteur, comment peut-on imaginer ce dispositif au regard des dispositions de l’article 48 de la Constitution relatif à l’agenda de chaque assemblée ? Sans prétendre être la garante de la Constitution, je m’interroge…

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Ce débat sera organisé pendant la semaine de contrôle. Nous n’intimons aucun ordre à qui que ce soit. Nous inscrivons la possibilité de nous saisir pendant nos semaines de contrôle, sur décision de la Conférence des Présidents, qui est souveraine, de ce sujet européen, plus régulièrement.

M. Pierre-Henri Dumont. Que fait-on dans le cas où un Conseil européen est convoqué en urgence, comme cela a été le cas sur le Brexit, et que nous ne sommes pas en semaine de contrôle ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le débat est possible ; il n’est pas obligatoire.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La Conférence des Présidents se réunissant toutes les semaines, elle peut tout à fait organiser ce type de débat, et l’a déjà fait.

La Commission adopte le sous-amendement CL315.

Puis elle adopte l’amendement CL142 sous-amendé.

La Commission adopte l’article 7 modifié.

Après l’article 7

La Commission examine l’amendement CL294 de Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. L’amendement s’inscrit dans la suite des travaux menés, avec M. Waserman, dans le cadre des groupes de travail mis en place par M. François de Rugy. Grâce au calendrier prévisionnel, nous connaîtrons l’intention de légiférer du Gouvernement six mois à l’avance. Néanmoins, les commissions font état des difficultés à examiner les textes, même quand le délai constitutionnel de six semaines est respecté. La qualité du débat législatif en souffre : les positions politiciennes prévalent sur les convergences de fond. Lorsque le débat parlementaire fait suite à des travaux, comme des missions d’information et d’évaluation – cela a été le cas pour le projet de révision de la loi de bioéthique, par exemple, qui n’a pas encore été soumis à l’Assemblée –, l’expérience montre qu’il est plus apaisé et présente des possibilités de consensus.

C’est pourquoi je vous propose que les commissions concernées mènent une mission d’évaluation préalable. Cela permettra d’impliquer tous les groupes ; de spécialiser des parlementaires sur les matières traitées ; d’écarter des idées moins pertinentes ; de permettre une convergence sur une grande partie des questions considérées d’un point de vue technique ; et de nous concentrer sur les seuls points d’affrontement politique. Le débat y gagnerait en qualité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est un axe de travail important. Ce qui me gêne, c’est la systématisation de la mission d’information. Aujourd’hui, c’est le travail du rapporteur de procéder à cette évaluation de la loi. Dans un monde idéal, le Gouvernement nous ferait part de son intention de légiférer six mois auparavant et nous aurions le temps de lancer une mission. En réalité, le délai de présentation des textes est trop court pour que votre proposition soit opérante. Avis défavorable.

M. Raphaël Schellenberger. L’idée est intéressante, malgré une mécanique un peu lourde. Cela nous permettrait de ralentir considérablement le rythme de notre production législative, ce qui serait plutôt une bonne chose. Cela obligerait le Gouvernement, qui est à l’initiative, à réfléchir à deux fois, avant de vouloir procéder par la loi. Nombre de ses articles ne relèvent pas du domaine législatif, mais du domaine règlementaire. Cela repositionnerait chacun dans son rôle et diminuerait vraisemblablement le nombre de discussions sur la recevabilité de certains de nos amendements jugés réglementaires, alors même qu’ils ont été déposés sur un article d’ordre réglementaire. Les initiatives tendant à ralentir le processus législatif sont bonnes. Une autre piste serait de limiter considérablement le recours à la procédure accélérée.

M. Julien Aubert. L’idée est intéressante, même s’il existe un risque de doublon avec le rôle du rapporteur. Cela vient aussi ajouter une mission à toutes celles que nous menons simultanément et fait courir le risque que les deux rapporteurs se retrouvent seuls à travailler. Parfois, nous n’avons le texte du projet de loi que soixante-douze voire quarante-huit heures avant son examen, pour des raisons obscures et variées. Je crains que, six mois avant, on ne dispose que d’indications, ce qui ne nous permettra pas d’évaluer réellement. Le seul point positif, c’est que cela nous permettrait de simplifier le droit et de nettoyer au fur et à mesure l’empilement des règles et des normes qui viennent embrouiller la compréhension du citoyen.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. L’amendement va dans le sens de l’amélioration de la qualité de notre travail. Je me demande tout de même s’il n’y aurait pas un risque de redondance avec les missions d’information conduites par la commission des Lois. C’est un moment où nous pouvons travailler avec les fonctionnaires de l’Assemblée, qui disposent d’une compétence et d’une expertise dont nous avons du mal à nous prévaloir seuls.

M. Philippe Gosselin. Quel éloge !

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Malgré les capacités de nos équipes, nous ne pouvons pas toujours mener un travail d’une telle qualité, d’autant que se pose aussi la question de l’accès à certaines informations et aux contacts nécessaires dans les administrations. Soit dit en passant : aucune mission d’information n’a été conduite jusqu’à présent par le MODEM à la commission des Lois. Cela s’explique sans doute par son statut de groupe minoritaire, l’un des rapporteurs de la mission appartenant à la majorité, l’autre à l’opposition.

M. Philippe Gosselin. Cette idée d’une évaluation préalable est assez intéressante sur le fond mais, dans la forme, cette proposition risque en réalité d’alourdir la procédure. Sans doute vaudrait-il mieux intégrer systématiquement ce travail d’évaluation dans les missions du rapporteur, sous réserve qu’il ait le temps nécessaire. D’ailleurs, pour l’avoir été moi-même sous la législature précédente, il me semble que chaque rapporteur procède peu ou prou à ce type de travail sur le droit existant, et cela fait également partie de l’étude d’impact.

Je pense qu’il s’agit donc plutôt de rendre ce travail d’évaluation plus visible, de le valoriser davantage, comme il faudrait valoriser davantage, en aval, le travail d’évaluation sur l’application des textes votés, lesquels, depuis deux ans, n’ont guère fait l’objet de beaucoup de travaux.

M. Bruno Questel. Malgré la pertinence de la proposition formulée, sa mise en œuvre concrète me paraît très complexe. Peut-être pourrait-on plutôt réfléchir à anticiper la nomination des rapporteurs. Cela serait une manière de répondre à cet amendement, que notre groupe ne soutiendra pas.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. On peut en effet travailler sur la date de nomination des rapporteurs, et il nous arrive d’ailleurs parfois de désigner un rapporteur sous réserve du dépôt d’un texte, ce qui nous permet d’anticiper et de lui permettre d’amorcer son travail.

Quant à l’évaluation des lois votées, monsieur Gosselin, nous avons procédé à plusieurs missions d’évaluation, notamment sur la « loi Macron », et nous évaluerons prochainement, à votre demande et à celle de Mme Vichnievsky, la loi relative aux actions de groupe.

Enfin, une mission reproduisant la configuration politique de l’Assemblée doit comporter dix-neuf membres, ce qui est long et compliqué à mettre en place. C’est un processus qui me paraît donc d’une lourdeur excessive.

En revanche, je rejoins mes collègues sur la nécessité que le rapporteur évalue l’état du droit en vigueur, et c’est sans doute un point sur lequel nous devrons attirer l’attention des rapporteurs, au moment de leur nomination.

Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe. Mon amendement propose l’idée d’une mission préalable, c’est-à-dire en amont du travail effectué par le rapporteur car, à ce moment-là, le temps est compté et n’est pas suffisant pour que les députés effectuent ce travail de fond. Nous devons donc collectivement anticiper davantage, pour procéder à ces évaluations, qui sont d’autant plus importantes qu’avec les missions de contrôle elles sont une des tâches de notre assemblée qui méritent une attention toute particulière.

J’ai néanmoins entendu vos arguments sur la lourdeur d’une procédure qui serait systématisée, et je vais donc retirer mon amendement. Néanmoins j’aimerais que nous en reparlions car il y va de la qualité du travail législatif.

L’amendement CL294 est retiré.

Article 8 (art. 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Organisation de la discussion des textes

La Commission examine l’amendement CL219 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. Nous souhaitons la suppression de l’article 8 car, au travers de toute une série de dispositifs, il réduit notre temps de parole en hémicycle. Or réduire la parole, et donc le débat d’idées et les échanges, nous paraît absolument contraire à ce qu’est la fonction du Parlement. Sans revenir sur les arguments que j’ai développés ce matin lors de la discussion générale, j’ajoute qu’on ne peut réduire à une prise de parole par groupe la possibilité pour les députés de s’exprimer, chacun d’entre nous comptant pour un dans l’hémicycle.

Le temps laissé au débat ici, au Parlement, est un temps nécessaire pour que la société s’approprie les enjeux dont nous discutons, et tout ce qui accélère et limite les débats limite du même coup la démocratie. Nous sommes donc farouchement hostiles aux dispositions de l’article 8.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous abordons ici une des propositions centrales de ce texte, qui est parfaitement assumée.

Aujourd’hui, la discussion générale s’apparente à une forme de tunnel, dont nous proposons de sortir en limitant la prise de parole à cinq minutes par groupe. Pour autant, cette règle n’aura rien d’intangible, puisque la Conférence des Présidents pourra augmenter la durée de la discussion générale sur certains textes, si elle l’estime nécessaire.

Le président Ferrand a souhaité avancer « à visage découvert ». Son intention est bien de limiter par défaut les prises de parole à cinq minutes, l’idée étant de raccourcir un tunnel d’interventions, à notre sens trop long.

J’ajoute qu’il existe de multiples possibilités de s’exprimer sur un texte, et je ne voudrais pas qu’on résume nos propositions à la seule recherche de l’efficacité. Il s’agit d’un choix de Richard Ferrand, qui a pour objectif de fluidifier les débats et d’en arriver plus rapidement à l’expression de chacun au travers de la défense de ses amendements. Avis défavorable.

M. Arnaud Viala. Nous passons d’un extrême à l’autre ! Je souscris à l’idée, pour le déplorer, moi aussi, régulièrement, que la discussion générale, dans sa forme actuelle est un tunnel interminable qui ne sert qu’à réitérer de manière différente la même idée. Mais passer de discussions qui peuvent actuellement durer deux ou trois heures à une discussion générale qui serait pliée en un peu plus d’une demi-heure, avec un seul orateur par groupe, ne me paraît pas admissible, d’autant que les députés qui n’auront pas eu la chance d’être choisis comme orateur par leur groupe n’auront plus la possibilité de s’exprimer individuellement pour développer des idées de portée générale.

La pédagogie étant l’art de la répétition, je répète ce que j’ai dit ce matin : avec une organisation des débats comme celle que vous proposez, vous allez inciter les députés à multiplier les groupes, car ils n’auront pas d’autre moyen de faire valoir leur droit individuel à la prise de parole.

On peut certes déplorer la répétition, mais il est indéniable qu’elle enrichit parfois le travail législatif, grâce à la réflexion qu’elle suscite. Vouloir réduire la parole de manière aussi drastique que vous le faites est donc dangereux.

M. David Habib. Chacun doit savoir qu’en Conférence des Présidents, c’est le président du groupe majoritaire qui décide de la durée de la discussion générale sur un texte. Penser un seul instant que l’on puisse modifier ce temps de parole en fonction des textes pour permettre aux groupes d’opposition de s’exprimer est un leurre : au nom de l’efficacité politique, le président Legendre demandera, chaque fois, que ce temps de parole soit le plus réduit possible.

Les tunnels dont vous parlez se résument à une heure et demie – je rappelle que nous sommes élus pour cinq ans –, alors que nous traitons parfois de sujets essentiels : la fonction publique actuellement, la mobilité très prochainement, puis les retraites… Mon collègue Vincent Bru, élu comme moi dans les Pyrénées-Atlantiques, ne me démentira pas : si nous devions aborder, dans le département, la question de la mobilité, dont personne ne s’est jamais occupé, il nous faudrait entre deux et trois semaines ; ici nous n’avons qu’une heure et demie à partager entre 577 députés. Par ailleurs, limiter la parole à un seul orateur par groupe pose la question de l’expression pluraliste des différentes positions. Or un groupe n’est pas un bloc monolithique. J’ajoute que cette disposition n’est pas la seule que vous proposez pour réduire le temps de parole, et c’est le cumul de l’ensemble de ces dispositions avec lequel nous ne sommes pas d’accord.

J’ai appelé Claude Bartolone au téléphone. Il m’a dit vous avoir avertie, madame la présidente, que la majorité prenait pour elle-même un risque énorme en contingentant le temps de parole, car c’est oublier que, quand l’opposition ne pourra plus s’exprimer à l’Assemblée, elle s’exprimera ailleurs et que, quand les députés de la majorité n’auront plus le droit de s’exprimer, ils se transformeront en frondeurs…

M. Bruno Questel. Ça sent le vécu !

Mme Danièle Obono. Depuis deux ans, la majorité considère qu’on parle trop au Parlement et qu’il faut être plus efficace, ce qui, en langage macronien, signifie réduire nos discussions à la portion congrue.

Or, pour chaque député, l’expression individuelle est un droit, car nous ne sommes pas uniquement membres d’un groupe ou d’un parti mais les représentants, à titre individuel, des Français qui nous ont élus.

Par ailleurs, la politique est l’art de la répétition. On peut dire la même chose à des moments différents, avec une résonance différente, et le débat contribue à faire émerger de nouvelles manières de voir, ce qui est l’essence même du travail parlementaire qui permet à chaque sensibilité de s’exprimer.

Si cette proposition suscite autant d’oppositions, c’est qu’à mon sens, elle révèle une vision comptable et boutiquière du travail législatif. J’ajoute que ce n’est pas parce que l’on dispose de cinq minutes qu’on les utilisera systématiquement, si deux minutes suffisent. En revanche, si les cinq minutes sont nécessaires, nous devons disposer de cette liberté, a fortiori lorsque nous n’avons pratiquement plus aucun pouvoir de décision.

Comme le disait David Habib, museler les députés affaiblit encore davantage leur représentativité et risque de déplacer les débats ailleurs, dans des conditions qui ne représenteront pas nécessairement un progrès pour la démocratie.

M. Philippe Gosselin. Cinq minutes, c’est en effet trop court, et un petit tunnel d’une heure trente ne me paraît pas si terrible pour une discussion de quelques dizaines d’heures. D’autre part, cette forfaitisation du temps de parole qui se veut égalitaire rompt en réalité l’équilibre des forces en présence – cela vaut pour la majorité, que je tiens à défendre en tant que partisan du fait majoritaire.

Je trouve problématique de couper les têtes qui dépassent, au prétexte que chaque groupe doit se limiter à cinq minutes pour gagner du temps. Qui plus est, il est dangereux, ou à tout le moins délicat, de confier à la Conférence des Présidents la possibilité d’élargir le temps de parole. On sait très bien que cette instance est aux mains de la majorité, qui fait ce qu’elle veut, et c’est normal.

Enfin cette réduction du temps de parole, si elle ne pose pas de problème pour les textes consensuels, me paraît difficilement envisageable lorsqu’il s’agit, par exemple, d’aborder la révision de la Constitution, ou la réforme des retraites. Il y a des lignes jaunes à ne pas franchir, surtout lorsqu’elles s’ajoutent à d’autres. Ne pas en tenir compte, c’est risquer de déraper.

M. Julien Aubert. Nous sommes en train d’illustrer parfaitement ce que vous appelez un tunnel, mais qui permet en même temps le développement d’arguments solides dont on peut mesurer le poids respectif.

Cela étant, je vous rejoins sur le fait qu’il n’y a rien de plus horrible que ces séances où vous déclamez votre texte devant un hémicycle vide. Cela a un intérêt politique, mais cela n’a aucun sens dans le processus législatif. Ce n’est néanmoins pas une raison pour passer d’un extrême à l’autre. Je sais que vous songez à instaurer une dose de proportionnelle dans les prochains scrutins, avec le risque de voir le nombre de groupes se multiplier. Or, si le temps de parole est limité à un seul orateur par groupe, les grands groupes n’auront pas d’autres solutions que de se diviser pour donner voix à la pluralité.

J’ajoute que vous créez une inégalité entre les parlementaires car, plus le groupe auquel on appartient est important, moins on aura la capacité de se faire entendre. Je ne comprends donc pas pourquoi le temps de parole ne serait pas proportionnel à la taille des groupes, ce qui garantirait que chaque député y a bien sa place et qu’il ne s’y est pas inscrit par calcul politique. Il me semble que c’est une solution qui constituerait un bon équilibre entre la situation actuelle et ce que vous proposez.

M. Stéphane Peu. Le temps de parole autorisé dans l’hémicycle n’est pas nécessairement le temps utilisé. Lors de la discussion sur les modalités de désignation des cinq députés supplémentaires au Parlement européen qui siègeront après le Brexit, pas un seul des orateurs ayant pris part à la discussion générale n’a utilisé la totalité de son temps – à part peut-être Paul Molac… – et ce n’est pas le seul exemple que je pourrais vous citer. Il ne s’agit donc pas de protéger une forme d’incontinence verbale ou d’usage abusif de la parole chez les députés mais de défendre la démocratie.

Nous nous sommes accordés sur le fait qu’il ne pouvait pas y avoir de bonne réforme des règles de notre assemblée qui ne soit pas consensuelle ou qui procède uniquement de la majorité. Ce serait pourtant le cas si ces dispositions devaient être adoptées, et cela entacherait la légitimité de la réforme.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Le groupe MODEM est attaché au pluralisme, mais il ne faut pas confondre discussion générale et débat. La discussion générale n’est qu’une succession d’interventions de qualité inégale et d’un intérêt tout relatif pour le dynamisme de nos échanges, même si elle permet aux différents groupes de s’exprimer. En commission des Lois, les interventions dans la discussion générale sont limitées à deux minutes, ce qui est largement suffisant pour exprimer ses idées forces. Non seulement des interventions courtes et percutantes ne font aucun mal au pluralisme mais elles sont plus efficaces auprès de nos concitoyens qui suivent les débats.

M. Stéphane Peu. Dans ce cas, on peut aussi twitter au lieu de débattre !

M. Sacha Houlié. Je voudrais d’abord rappeler que la discussion générale en séance vient après la discussion générale en commission, laquelle peut être très longue. Il me semble ensuite que sa seule utilité pour les députés, c’est d’en extraire les capsules vidéos dont nous avons parlé ce matin, à l’attention de l’extérieur.

Par ailleurs, non seulement il s’agit d’un tunnel, comme s’accordent à le dire la majorité et l’opposition, mais son intérêt est d’autant plus limité qu’elle se déroule souvent en soirée, devant un hémicycle quasi vide.

Réduire le temps des interventions n’obèrera en rien la possibilité qu’ont les groupes d’exprimer leur position générale sur le texte – celle qu’ils reprendront lors des explications de vote, d’autant que les débats sur le corps du texte pourront durer, puisque chacun peut prendre la parole pour défendre ses amendements.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL69 de M. David Habib, CL144 de Mme Mathilde Panot, CL220 de M. Stéphane Peu, CL52 et CL53 de M. Philippe Gosselin et CL130 de Mme Sylvia Pinel.

M. David Habib. L’article 8 contingente les débats, en échange de quelques concessions. Nous avons ainsi pris acte de votre souhait d’autoriser, une fois par session, les présidents de groupe à demander et à obtenir une augmentation de leur temps de parole dans le cadre du temps législatif programmé. C’est pour ne pas perdre cette possibilité que nous ne souhaitons pas supprimer l’article mais seulement le modifier pour supprimer la limitation du temps de parole.

J’y insiste, sachant que, si tous les députés de l’opposition décidaient de se fédérer par groupe de quinze, nous obtiendrons entre seize et dix-sept groupes, ce qui laisse entrevoir ce que serait notre capacité de nuisance. Plutôt que d’en arriver là, il serait donc judicieux que la majorité écoute nos propositions et envisage de laisser les parlementaires continuer à s’exprimer.

Mme Danièle Obono. Par cet amendement, nous nous opposons à la généralisation du temps législatif programmé, qui limite les possibilités d’intervention et de débat. On peut en effet exprimer une idée en deux minutes ou en cinq minutes, en cent quarante ou en deux cent quatre-vingts caractères mais, n’en déplaise à certains parlementaires de la majorité, nous ne siégeons pas ici pour faire de la politique à coup de slogans ; nous sommes ici pour débattre, ce qui nécessite de développer une argumentation et de prendre le temps, parfois, de rentrer dans les détails. À une époque où l’on communique par tweets, il est important qu’au sein de notre institution, on prenne le temps d’élaborer sa pensée. Revenir sur cette liberté serait une régression.

M. Stéphane Peu. L’amendement CL220 est défendu.

M. Philippe Gosselin. La discussion générale est une introduction au débat ; elle sert à « planter le décor ». Cela mérite donc que chaque groupe dispose d’un temps de parole qui ne soit pas trop réduit et, à cet égard, les cinq minutes attribuées à chacun de façon égalitaire ne me paraissent pas une bonne solution.

Certes, il est un peu problématique de s’exprimer devant un hémicycle vide, mais je rappelle que nous sommes en 2019 et que, lorsque nous nous exprimons, ce n’est pas uniquement à l’intention du collègue compatissant qui a bien voulu rester nous écouter pour nous applaudir. Depuis la tribune, nous nous adressons également à nos concitoyens et à la nation. Il ne s’agit pas d’être emphatique car, si personne ne nous regarde vraiment, il y a toujours un journaliste qui reprend une expression ou propose une synthèse de nos propos ; il y a aussi ce que nous mettons sur les réseaux – manière de faire parfaitement respectable dans le monde de communication et d’images dans lequel nous vivons et qui ne se limite pas au Journal officiel, auquel on veut nous renvoyer via des contributions. Je n’ai rien contre les contributions, j’en fais régulièrement pour des rapports, mais il y a des moments où on a envie d’être un peu plus direct, un peu plus percutant.

Je n’ai pas non plus de difficulté dans l’absolu à limiter la longueur du tunnel, mais entre le trop et le pas assez, monsieur le rapporteur, le mouvement de balancier n’est pas parfaitement stabilisé, et il serait dommage que nous n’arrivions pas à nous entendre sur cette réforme du Règlement, pour quelques minutes. Si Paris valait bien une messe, le Règlement vaut bien quelques minutes supplémentaires…

M. Paul Molac. L’amendement CL130 propose que la Conférence des Présidents puisse faire passer le temps de parole de chaque groupe de cinq à dix minutes, de manière à ce que puissent s’exprimer des opinions dissidentes.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous avons le choix entre le temps législatif programmé, qui offre une liberté absolue – on peut utiliser le temps qu’on veut dans la discussion générale – dans une durée contrainte, et une procédure ordinaire qui comporte certaines contraintes – celle notamment que nous voulons resserrer en favorisant une brève expression du groupe dans la discussion générale – mais où le droit d’amender procure à chaque député, sauf dans certains cas, un temps de parole illimité, c’est-à-dire deux minutes par amendement déposé.

Je suis pour ma part favorable au temps législatif programmé, auquel il faudrait revenir, comme cela se faisait assez systématiquement sous l’avant-dernière législature et à la fin de la précédente. C’est dans cette perspective que nous proposons qu’il soit assorti de nouveaux droits, conformément à ce qui était demandé. Reste ensuite le temps global dévolu à chaque texte dans ce cadre, mais cela relève de la Conférence des Présidents.

Quant à la question de l’égalité entre les groupes, je ferai remarquer qu’aujourd’hui, dans la plupart des cas, qu’un groupe se compose de cent députés ou de quinze, il dispose des mêmes dix minutes en discussion générale, à deux réserves près puisque le groupe majoritaire dispose de quinze minutes et les non-inscrits de cinq minutes.

M. Raphaël Schellenberger. La situation actuelle n’est pas forcément idéale. Par ailleurs, dans le temps imparti à la majorité, il me semble qu’il faut aussi inclure le temps de parole du rapporteur qui, lui, intervient librement et aussi longtemps qu’il le souhaite, sans parler du temps du Gouvernement.

Enfin, nos échanges démontrent soit que cette réforme n’a pas été assez réfléchie ni assez travaillée, soit qu’elle procède d’intentions cachées que nous avons l’intention de dénoncer avec fermeté.

En mettant les groupes parlementaires au centre du jeu, sans avoir précisément défini à quoi ils correspondaient, vous déstabilisez notre fonctionnement. Voulez-vous en effet voir notre assemblée se transformer en un archipel de petits groupes nés de la volonté de chacun d’entre nous de retrouver un espace d’expression le plus adapté à sa sensibilité politique ? Ou préférez-vous des groupes plus larges, structurés autour de compromis, mais dans lesquels il est nécessaire que chaque membre puisse exprimer les nuances de sa position, y compris dans une discussion générale ?

Parce que vous aurez beau vanter le temps de parole associé à la défense des amendements, ceux-ci ne permettent d’aborder le texte que par le petit bout de la lorgnette, alors que la discussion générale permet de poser le cadre, de dessiner une perspective et de défendre une vision d’ensemble.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Merci monsieur Schellenberger, vous n’avez pas dépassé les deux minutes autorisées, et je crois que nous avons compris votre position.

M. Raphaël Schellenberger. Quant à choisir entre temps législatif programmé et procédure ordinaire, encore faudrait-il que nous ne débattions pas systématiquement des textes en procédure accélérée. Je crois que c’est un fait qui mérite d’être pris en compte dans la réforme de notre règlement.

Mme George Pau-Langevin. Il ressort de nos discussions une opinion très négative du rôle des parlementaires. Or notre rôle est de nous emparer d’un texte de loi, de l’étudier, de se forger une opinion, puis d’exprimer cette dernière, et je voudrais insister à mon tour sur le fait qu’il n’y a aucun rapport entre le fait d’exposer une opinion au cours d’une discussion générale et le fait d’intervenir sur un point particulier à l’occasion de la défense d’un amendement. Si vous considérez que tout cela n’est que du blabla et qu’il faut nous réduire au silence, à quoi servons-nous ? Et comment s’étonner que nos concitoyens ne croient plus en notre action ?

Il semble qu’à vos yeux un parlementaire ne soit qu’un robot fait pour lever le doigt et voter et que, s’il a des choses à dire, il doive aller les dire sur BFM TV ou ailleurs. C’est un contresens absolu sur ce que l’on attend de nous. Par ailleurs, pour siéger depuis dix ans dans cette assemblée, je peux concéder que tous les débats n’ont pas le même intérêt, mais certaines interventions sont de haute tenue et très intéressantes. Ce n’est donc pas à nous d’aller expliquer que nous disons des choses sans intérêt.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris complètement à ce qui vient d’être dit. Lorsqu’on aura muselé le Parlement, on regrettera de ne plus avoir un Parlement bavard, mais on ne pourra pas revenir en arrière.

Vous proposez des avancées avec lesquelles je suis d’accord, notamment la suppression de la motion de renvoi en commission, mais doit-on aller aussi loin que vous le faites ? Il me semble que nous devons revenir à une position plus équilibrée, assise sur le principe que, lorsqu’un député parle, c’est pour dire des choses intéressantes. Or le message que vous semblez porter est que la parole d’un débuté est ennuyeuse et qu’il faut nécessairement la canaliser.

La conséquence de votre réforme est que nous allons multiplier les amendements individuels, au lieu de privilégier les amendements de groupe comme nous le faisions. Il suffira d’un léger changement d’un amendement à l’autre pour que chacun puisse prendre la parole à son tour pour ses deux minutes. Car ces prises de parole sont ce que l’on attend de nous. C’est le cœur de notre fonction et, lorsque nous ne le faisons pas, on nous le reproche dans nos circonscriptions, a fortiori maintenant qu’avec la suppression du cumul des mandats nous sommes censés avoir davantage de temps pour étudier les textes, consulter et exprimer ensuite notre avis. Nous devons réfléchir à la manière de fluidifier les débats sans pour autant nous réduire au silence.

Mme Danièle Obono. Monsieur le rapporteur, vous êtes en train de nous expliquer que vous allez généraliser le temps législatif programmé, qui jusqu’alors était l’exception. En somme, nous ne faisons que discuter de la longueur de la corde avec laquelle nous allons nous faire étrangler.

Cette obsession de réduire au maximum notre temps de parole est très révélatrice de votre vision du Parlement, dont les membres, selon vous, sont là pour voter mais pas pour parler. Or parler, c’est débattre et convaincre, ce qui est le sens de notre fonction.

Pendant plusieurs mois, la majorité a célébré le Grand débat. Or, au cours de ce Grand débat – et c’est sans doute révélateur de l’idée que vous vous faites du débat démocratique –, nous avons vu le Président de la République parler en long, en large et en travers, quatre, cinq, six, voire sept heures durant, sans même que ses interlocuteurs aient la possibilité de lui répondre. En vérité, on atteignait là à vos yeux le pinacle du débat démocratique. La mise en regard de cette parole jupitérienne toute puissante avec la manière dont vous considérez l’Assemblée nationale, composée de députés godillots qui votent en cadence, tandis que le débat parlementaire est réduit à sa portion congrue, montre bien quelle est votre conception de la démocratie. C’est très grave.

La Commission rejette successivement les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement CL253 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. Nous allons nous retrouver dans cette situation paradoxale où le dispositif qui va nous permettre d’avoir l’espace de débattre sera le temps législatif programmé qui, initialement, était conçu pour l’inverse : c’est vous dire l’évolution inquiétante que nous connaissons !

Puisque le temps législatif programmé va devenir la planche de salut de l’opposition et des groupes minoritaires, nous proposons que la possibilité de le déclencher ne revienne pas au seul président de l’Assemblée nationale, mais qu’elle soit également offerte aux présidents de groupe.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Même si, personnellement, je trouve le temps législatif programmé intéressant, je n’annonce rien du tout, puisque c’est la Conférence des Présidents qui en définit l’usage. Ce que j’entends cependant, c’est que vous jugez également que c’est un outil intéressant pour les libertés qu’il offre, a fortiori s’il y a des contraintes nouvelles dans l’organisation de la procédure ordinaire.

Je pense par ailleurs qu’il ne faut pas dessaisir la Conférence des Présidents. Certes, le fait majoritaire intervient dans ses décisions, mais ceux qui y ont assisté savent que ces décisions n’ont rien d’autoritaire et qu’elles sont prises en concertation entre les présidents des groupes politiques.

Pour en revenir au temps législatif programmé, c’est donc à la Conférence des Présidents d’en faire le choix, et je ne peux parler à sa place, même si j’y suis favorable pour la prévisibilité et la liberté qu’il procure aux députés, grâce notamment au droit de tirage supplémentaire qu’a proposé le président Ferrand, reprenant une idée du groupe socialiste.

Et puis, même si Mme Obono n’est plus là, je voudrais dire que je ne peux pas être d’accord avec elle quand elle voit, dans la logique d’efficacité du TLP, un manque de respect de notre part – et singulièrement de la mienne – pour la parole parlementaire. J’ai au contraire un profond respect pour la parole parlementaire et je rappelle que, de facto, chaque amendement donne un droit de parole de deux minutes qui n’est pas remis en cause.

Le nombre d’amendements déposés est passé de 75 000 durant la XIIIe législature à, sans doute, 150 000 pour la mandature actuelle. Sur la base de deux minutes par amendement, le temps cumulé correspondant au droit de parole effectif individuel est aujourd’hui de 300 000 minutes, soit 5 000 heures ! Il ne faut donc pas caricaturer les choses…

M. Philippe Gosselin. Tous les amendements ne sont pas défendus !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est la liberté du député d’être présent ou non pour défendre ses amendements…

J’insiste sur le fait qu’il n’y a pas d’annonce sur le TLP, mais simplement un droit de tirage supplémentaire donné dans le prolongement d’une proposition socialiste, dont le président Ferrand s’est fait l’écho. Pour ma part, je ne pense pas qu’il faille contraindre la Conférence des Présidents, qui doit continuer à gérer l’organisation des débats.

Je suis donc défavorable à cet amendement, en dépit de toute la sympathie que je peux avoir pour le TLP.

Mme Mathilde Panot. Le nombre d’amendements des précédentes législatures semble constituer votre argument préféré quand il s’agit de défendre l’efficacité des débats parlementaires. Or, si vous tenez à vous référer au passé, je rappelle qu’autrefois la limitation du temps de parole à deux minutes n’existait pas, et qu’on restreint donc peu à peu les possibilités de prise de parole dans l’hémicycle.

Pour ma part, je pense que l’efficacité que vous invoquez comporte en fait des aspects très négatifs. Je pense par exemple au texte sur l’aide sociale à l’enfance que nous avons examiné la semaine dernière, sur lequel nous avions travaillé avec des associations et qui faisait consensus dans toute l’Assemblée. Quand nous avons abordé l’article 1er de ce texte, qui en constituait le cœur, nous n’avons pas pu nous exprimer sur l’amendement le plus important, puisque les prises de parole étaient limitées à une personne par groupe, alors que les associations avaient demandé à ce que l’on vote contre cet article, dénaturé par rapport au texte initial.

Ainsi, en recherchant l’efficacité à tout prix, on finit par perdre en efficacité. Ce n’est pas de cette manière que nous aurons des débats plus intelligibles et plus intelligents, qui nous permettront de mieux faire la loi : au contraire, avec ce qui est ici proposé, nous allons dépolitiser la fonction du député et en arriver à un temps de parole extrêmement restreint, ce qui est regrettable. Pour ma part, je suis donc tout à fait d’accord avec ce qu’a dit ma collègue Danièle Obono à ce sujet il y a quelques instants.

M. David Habib. À titre tout à fait personnel, je considère que le TLP, c’est l’inverse de la démocratie parlementaire, de nos traditions parlementaires et de tout ce qui fait la richesse de nos groupes et de nos territoires, c’est-à-dire de notre capacité à changer d’avis, à nous écouter mutuellement, à nous enrichir de ce qui peut être dit par des femmes et des hommes ayant la même légitimité que nous, et pour lesquels nous devons avoir le même respect que celui que nous portons aux membres de notre groupe.

Le TLP n’est rien d’autre que l’addition de monologues chronométrés, et le seul à en tirer avantage est le président de séance, qui a tout loisir durant les débats de s’occuper de sa circonscription en échangeant des SMS, car il peut être assuré qu’il ne sera pas dérangé !

Le problème, c’est que vous avez décidé d’en faire la règle, et que vous allez ainsi anéantir le débat parlementaire – ce qui est finalement assez cohérent, puisque vous créez en même temps, avec la proportionnelle, un lien d’embrigadement entre les députés et le parti politique auquel ils appartiennent. Les députés vont être élus parce qu’ils auront plu à un dirigeant de parti, et ils s’exprimeront ensuite au sein de l’Assemblée non pas parce qu’ils disposeront pour cela d’une légitimité électorale, mais parce que le groupe leur aura concédé la possibilité, dans le cadre d’un TLP, de s’exprimer. Pour moi, un tel système, ce n’est pas la France, ce n’est pas notre démocratie : toute notre histoire est contraire à cela !

Monsieur le rapporteur, vous étiez présent avec moi lors des réunions qui ont eu lieu à l’initiative du président Ferrand. J’avais alors senti chez lui, lorsque nous avons évoqué la proposition qui émanait d’André Chassaigne, qu’il n’excluait pas de rouvrir le débat en séance sur le sujet dont nous discutons actuellement, à savoir la possibilité de concéder à chaque président de groupe de demander de droit la mise en œuvre du TLP.

M. Stéphane Peu. J’ai conscience de ce que ma démarche peut avoir d’audacieux, mais je relève un point de convergence entre les propos du rapporteur et ceux de M. Habib. Ce que j’ai dit tout à l’heure ne constituait pas une approbation sans réserve du temps législatif programmé : j’ai pris soin de dire, lors de la défense de mon amendement de repli, que nous allons paradoxalement nous retrouver dans une situation où le temps législatif programmé va constituer le cadre dans lequel les groupes minoritaires et d’opposition auront plus de temps pour s’exprimer. Si je ne prétendais pas amoindrir le rôle de la Conférence des Présidents, il faut cependant être lucide : aujourd’hui, la décision de recourir au temps législatif programmé se prend dans le cadre de la Conférence des Présidents, sur proposition du président, et dépend étroitement, si ce n’est exclusivement, du souhait du président et de sa majorité.

M. Bruno Questel. C’est le fait majoritaire cher à M. Gosselin !

M. Stéphane Peu. Mon amendement vise donc à ouvrir le droit aux oppositions et aux groupes minoritaires de proposer à la Conférence des Présidents – il ne s’agit pas de nier les prérogatives de cette instance – de mettre en œuvre le recours au TLP sur un texte. J’insiste sur ce point : mon amendement de repli n’a pas pour objet de vanter les mérites du TLP ni de nier le rôle de la Conférence des Présidents, mais simplement d’ouvrir des droits aux oppositions et aux groupes minoritaires.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL297 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL221 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. L’amendement CL221 est également un amendement de repli. La possibilité offerte aux présidents de groupe de céder la moitié de leur temps personnel à un seul membre de leur groupe pour la durée de la lecture d’un texte étant trop contraignante, nous proposons que cette possibilité soit ouverte à chaque séance, pour des raisons de disponibilité, mais aussi d’intérêt.

Par exemple, au sujet du texte sur la fonction publique, Marie-George Buffet m’a fait savoir qu’elle aimerait intervenir sur un article qui l’intéresse particulièrement parce qu’il porte sur le secteur sportif : pour que ce soit possible, il faudrait pouvoir lui rétrocéder la parole pour une séance, et non pour l’ensemble du texte.

C’est un modeste amendement de repli que je vous propose, mais il me semble qu’il pourrait améliorer la possibilité pour les groupes de s’exprimer.

Mme Mathilde Panot. C’est une proposition de bon sens !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Si le président de groupe dispose d’une heure de temps de parole, c’est parce qu’on considère qu’il a un statut particulier, et qu’il utilise son temps de parole pour représenter son groupe.

Depuis quelque temps, on estime que la moitié de ce temps peut être cédée à une autre personne. Cela a été le cas dans le cadre de l’examen de la loi sur le logement, où cela faisait sens pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine de décider que M. Peu pouvait se voir attribuer la moitié de l’heure du président, étant le champion de son groupe sur la thématique du logement.

Si on institutionnalise cet usage pour une séance, on fait de l’heure du président un temps banalisé, et ce n’est plus vraiment l’heure du président !

La première avancée du texte réside dans le fait d’institutionnaliser la possibilité de céder la moitié de ce temps pour toute la durée de la lecture d’un texte, mais je pense qu’il faut en rester là, c’est pourquoi je suis plutôt défavorable à l’amendement CL221, qui me semble banaliser le temps du président, qui n’est pas un temps comme les autres, mais lié à son statut.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements CL84 de Mme Cécile Untermaier et CL89 de M. David Habib.

Mme George Pau-Langevin. Comme vous l’aurez compris, le groupe Socialistes et apparentés estime que le temps législatif programmé n’est pas le cadre idéal pour débattre. C’est pourquoi nous proposons qu’une fois par session, un président de groupe puisse faire obstacle à sa mise en œuvre. Cette proposition modeste vise à affirmer le principe selon lequel nous avons la possibilité de peser, même si ce n’est que de façon limitée, sur l’organisation des débats. Tel est l’objet de l’amendement CL84.

L’amendement CL89 a le même objet, si ce n’est qu’il vise à offrir la même possibilité non pas à un président de groupe, mais à la moitié des présidents de groupe, qui s’associeraient donc afin de faire échec au temps législatif programmé.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous avons examiné un amendement proposant un droit de tirage systématique pour le TLP, et un autre proposant un droit de blocage systématique. Si on acceptait ces deux amendements, il y aurait donc huit droits de tirage et huit droits de blocage, puisqu’il y a actuellement huit groupes à l’Assemblée !

Pour ma part, je considère qu’il ne faut pas dessaisir la Conférence des Présidents. Votre argument, selon lequel le fait de confier une voix particulière au groupe majoritaire pour l’organisation des débats équivaut à lui confier la gouvernance de ces débats, ce que vous estimez contestable, n’est en fait que l’expression démocratique du fait majoritaire. Certains sont farouchement opposés au TLP tandis que d’autres sont farouchement pour, puisque dans le même quart d’heure nous examinons un amendement en faveur d’un droit de tirage et un autre en faveur d’un droit de blocage ! Je le répète, si nous adoptions ces deux amendements, cela ferait seize dérogations à l’application normale du TLP ! Je propose donc de laisser la Conférence des Présidents souveraine dans sa décision, d’autant que, comme chacun le sait, elle permet habituellement une prise en compte du dialogue entre les groupes – c’est en tout cas l’usage qui prévaut sous la présidence de M. Ferrand.

M. David Habib. Monsieur le rapporteur, nous vous avons dit ce que nous pensions du temps programmé, et notre proposition est tout à fait cohérente avec cette position. De son côté, M. Peu vous a dit qu’il n’était pas favorable au temps programmé mais que, faute de pouvoir disposer d’un autre « véhicule », il suggérait une démocratisation du TLP. Ne nous faites donc pas dire que le TLP correspond à ce que nous voulons : nous n’y sommes pas favorables ! Pour ce qui est du système actuel, il me semble que la majorité dispose, via la Conférence des Présidents, d’un droit exorbitant d’organisation des débats, alors que nous avons tous la même légitimité : vous avez beau être majoritaires, vous n’êtes pas plus légitimes que moi ici !

M. Philippe Gosselin. La question du pouvoir de la Conférence des Présidents est très intéressante, et elle se posera à l’occasion de l’examen d’autres articles de ce texte. Quelques principes sont affirmés ou modifiés, mais en laissant assez régulièrement la possibilité à la Conférence des Présidents d’y déroger. En réalité, même si je m’inscris bien dans l’esprit de la Ve République et si je reconnais et défends le fait majoritaire, il me semble qu’on donne trop de pouvoir à la Conférence des Présidents, qui est en réalité la Conférence de la majorité.

Si le temps programmé est intéressant dans le cadre de certains débats, car il peut procurer une certaine liberté aux groupes en leur permettant de s’organiser – ce ne sera pas toujours simple, mais avec le temps nous apprendrons à apprivoiser cette formule –, dans d’autres, il sera inutile : nous devons donc savoir faire preuve de souplesse. Pour ma part, je n’ai pas d’obstacle idéologique, et j’estime que nous ne devons pas laisser la Conférence des Présidents disposer d’un droit d’arbitrage suprême qui serait toujours défavorable à l’opposition. C’est une crainte qui me paraît fondée, car le risque d’une Conférence des Présidents disposant de pouvoirs excessifs apparaît au détour de plusieurs articles.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle examine l’amendement CL223 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. Le TLP, qui est une procédure de rationalisation, peut empêcher les groupes aux plus petits effectifs de s’exprimer tout au long de l’examen d’un texte et de pouvoir prendre la parole sur la totalité de leurs amendements. Le second droit de tirage offert aux présidents de groupes peut s’avérer insuffisant sur le temps d’une session. Cet amendement propose donc que ce second droit de tirage, qui ouvre du temps supplémentaire au seul groupe demandeur, soit porté à trois par session.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il existe aujourd’hui deux possibilités d’augmenter le temps : soit on attribue du temps exceptionnel, soit on décide d’un temps de discussion supplémentaire sans recourir au droit de tirage des groupes. Si on y ajoute le nouveau droit de tirage prévu par la présente résolution et qu’on multiplie le tout par huit – le nombre de groupes à l’Assemblée –, on arrive à des résultats aberrants. Il me semble que prévoir un droit de tirage sur le temps exceptionnel et un autre sur le temps du groupe est suffisant, et que nous devons veiller à ce que le droit de tirage exceptionnel ne devienne pas la norme. Je rappelle qu’en l’état actuel des choses, nous avons un droit de tirage à cinquante heures, plus le nouveau droit de tirage, pour un groupe.

Mme Mathilde Panot. Oui, pour un groupe, le seul qui en fait la demande !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. En tout, cela ferait seize droits de tirage potentiels, et si on les multipliait par trois, cela ferait quarante-huit droits de tirages ! Doubler le droit de tirage en faisant droit à la proposition socialiste d’en ajouter un me paraît suffisant, c’est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL222 de M. Stéphane Peu.

M. Stéphane Peu. Cet amendement propose que le temps supplémentaire offert au groupe demandeur puisse être étendu aux groupes – hormis les groupes majoritaires de la majorité et de l’opposition – qui le demandent.

Je rappelle que nous avons vécu l’impossibilité pour notre groupe de défendre l’ensemble des amendements que nous avions déposés, notamment dans le cadre de la loi ELAN.

M. Bruno Questel. Le ministre avait déposé de nombreux amendements gouvernementaux pour vous redonner du temps de parole !

M. Stéphane Peu. Effectivement, nous avons réussi à passer des accords techniques avec le Gouvernement afin de récupérer un peu de temps de parole. Cela dit, alors qu’aucun des amendements déposés par notre groupe dans le cadre de la loi ELAN n’était un amendement d’obstruction, 25 % n’ont pu être défendus faute de temps de parole pour le faire – ce que nous avons vécu douloureusement car nous avions mené sur ce texte un travail long et minutieux. Un tel épisode ne doit pas se reproduire, c’est pourquoi nous proposons aujourd’hui l’amendement CL222.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Même avis que celui exposé précédemment.

M. Bruno Questel. Je confirme que le groupe de la Gauche démocrate et républicaine n’a pas pu défendre tous ses amendements dans le cadre de l’examen de loi ELAN. Cependant, je rappelle que le ministre Jacques Mézard a, à de nombreuses reprises, déposé des amendements du Gouvernement à seule fin de vous permettre de vous exprimer.

M. Philippe Gosselin. Ce qui a été dit au sujet du ministre est rigoureusement exact, et je salue son attitude. Cela dit, si on ne peut que se féliciter que quelques artifices gouvernementaux aient permis de donner un peu de temps de parole supplémentaire au groupe de la Gauche démocrate et républicaine, cela montre bien qu’il y avait un problème ! Je le dis d’autant plus volontiers que la rédaction de cet amendement fait référence au « groupe majoritaire d’opposition », et que le groupe Les Républicains ne serait donc pas concerné : il ne me paraît pas incongru de prévoir, dans des conditions très limitatives, qu’un groupe puisse bénéficier d’une petite session de rattrapage. Notre groupe est donc très favorable à cet amendement.

Mme Mathilde Panot. Je rappelle que nous sommes en train de débattre d’une réforme du Règlement. Comme l’a expliqué M. Peu, il est tout à fait anormal qu’un groupe d’opposition qui a beaucoup travaillé sur un texte se trouve bloqué dans son expression parce qu’il ne dispose plus de temps de parole. Certes, des arrangements ont été conclus avec le ministre, mais il n’est pas possible que l’expression des groupes dépende du bon vouloir d’un ministre en séance ! Pour ma part, je considère donc que les amendements actuellement défendus par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine sont extrêmement importants, en ce qu’ils garantiraient le droit d’expression des groupes d’opposition.

M. Stéphane Peu. Je ne voudrais surtout pas que l’on puisse imaginer le moindre reproche de ma part à l’encontre de M. Mézard. Pour tout vous dire, c’est un ministre que je regrette car, depuis le début de la présente législature, la loi ELAN est le texte dans le cadre duquel nous avons eu le plus d’amendements négociés, et parfois acceptés. Ces amendements sont venus améliorer la loi, ce qui permet à l’actuel ministre du logement de faire des conférences de presse au cours desquelles il affirme sa volonté de montrer la plus grande fermeté à l’égard des marchands de sommeil – oubliant de dire ce que la loi doit aux amendements issus de nos rangs.

Si je conserve donc un très bon souvenir de notre travail avec Jacques Mézard, cela n’enlève rien à la validité de nos arguments. Quand vous travaillez minutieusement sur une loi, que vous procédez à d’innombrables auditions et rédigez avec soin de nombreux amendements, et qu’en dépit de la bienveillance du ministre vous vous trouvez dans l’impossibilité de défendre vos amendements, ce n’est rien d’autre qu’un déni de démocratie.

M. Guillaume Vuilletet. Je me souviens très bien des débats auxquels a donné lieu l’examen de la loi ELAN, qui ont montré une volonté commune du Gouvernement, de la majorité et des oppositions de lutter contre les marchands de sommeil. Nous avons tous bien travaillé ensemble, et je pense que personne n’a été floué.

Cela dit, je me rappelle aussi que la question de l’utilisation du temps du président Chassaigne s’était posée dans le cadre de ce débat, et qu’il avait même été envisagé pour cela de recourir à un aménagement technique, finalement abandonné. Dans l’équilibre que nous trouvons maintenant, le fait d’affirmer que le temps du président de groupe peut être délégué au champion d’un groupe sur un thème donné me paraît trouver une justification particulière.

M. Stéphane Peu. En l’occurrence, cela n’aurait pas suffi !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements CL338 et CL316 du rapporteur, ainsi que CL29 de M. Michel Zumkeller, qui font l’objet d’une présentation commune.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Dans sa rédaction actuelle, le Règlement prévoit qu’un président de groupe peut obtenir de droit un allongement exceptionnel de la durée du temps législatif programmé (TLPE) dans une limite maximale fixée par la Conférence des Présidents. Cet allongement bénéficie alors à l’ensemble des groupes.

La réforme proposée introduit un droit supplémentaire pour les présidents de groupe d’obtenir un allongement exceptionnel de cette durée pour leur seul groupe. Il est toutefois nécessaire de préciser que cet allongement ne pourra être cumulé avec celui dont bénéficie l’ensemble des groupes au titre de la procédure de TLPE existante.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas fromage et dessert !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cela peut paraître évident, mais il me semble qu’il vaut mieux le préciser afin que ce soit bien clair pour tout le monde. Tel est l’objet de l’amendement CL338.

Quant à l’amendement CL316, il vise à réduire de cinq à deux minutes les explications de vote personnelles pouvant intervenir à l’issue de la discussion des articles dans le cadre du temps législatif programmé.

M. Philippe Gosselin. Le rapporteur a repris la proposition que nous avions formulée, consistant à limiter les explications de vote à deux minutes. Comme vous le voyez, nous ne sommes pas arc-boutés sur le chronomètre et notre position ne se résume pas à rallonger à tout prix la durée des débats. Si nous souhaitons éviter que la discussion générale se trouve totalement escamotée à force d’être réduite, nous sommes très ouverts et allons jusqu’à considérer qu’après plusieurs heures de débat, une explication de vote peut se faire en deux minutes.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je précise que la proposition que nous formulons dans le cadre de l’amendement CL316 ne concerne que les explications de vote personnelles intervenant dans le cadre d’un recours au TLP.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Je retire l’amendement CL29.

L’amendement CL29 est retiré.

La Commission adopte successivement les amendements CL338 et CL316.

Puis elle adopte l’article 8 modifié.

Article 9 (art. 49-1 A [nouveau] du chapitre XI du titre Ier du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contribution écrite sur les textes à l’ordre du jour

La Commission est saisie des amendements identiques CL54 de M. Philippe Gosselin, CL86 de M. David Habib et CL224 de M. Stéphane Peu.

M. Philippe Gosselin. Si nous sommes sensibles au droit nouveau que pourrait constituer la possibilité donnée aux députés de déposer une contribution écrite qui serait publiée au Journal officiel, chacun sait que la lecture de ce document est assez austère, et le fait que le nombre de ses pages ait connu une très forte augmentation en 2018 ne va pas contribuer à rendre sa lecture plus attractive – même si, comme le dit l’adage, nul n’est censé ignorer la loi.

Le dépôt d’une contribution écrite ne saurait, en aucun cas, apparaître comme la contrepartie de la diminution d’un temps de parole. Qu’il puisse s’agir d’un droit nouveau accordé aux députés, pourquoi pas ? Le fait de graver dans le marbre une réflexion ou une proposition peut effectivement présenter un intérêt. Cela dit, cet écrit ne contribue pas au débat parlementaire, qui se fait en direct, par l’échange d’arguments dans le cadre d’une discussion où l’on se répond les uns aux autres.

Puisqu’en l’état actuel des choses, on nous présente cette contribution écrite comme une compensation à la limitation du temps de parole, il nous semble préférable de refuser ce qui ressemble fort à un strapontin. Tel est l’objet de l’amendement CL54, visant à supprimer l’article 9.

Mme Cécile Untermaier. Sans doute M. le rapporteur, dont je connais le souci de transparence, pourra-t-il nous le dire, mais nous ne savons pas d’où vient cette proposition ni si elle est censée répondre à une demande.

La contribution écrite qui est proposée constitue à nos yeux un procédé très artificiel. Au demeurant, rien ne garantit qu’elle aura été écrite par le député qui en sera le signataire, et on peut penser qu’il sera fréquemment fait appel à des experts. Du point de vue de l’éthique politique, cela me gêne beaucoup d’introduire une contribution écrite dont le député signataire n’est peut-être pas le véritable auteur – alors que dans le cadre d’un débat oral, un député fait siennes les paroles qu’il prononce, même si son intervention a été préparée à l’aide de collaborateurs.

Pour ma part, je préfère largement conserver du temps de débat plutôt que d’accepter la compensation qui nous est ici proposée. Tel est l’objet de l’amendement CL86.

M. Stéphane Peu. Avoir la possibilité de déposer une contribution écrite n’a rien à voir avec l’endroit où nous nous exprimons habituellement, à savoir le Parlement. N’y voyant qu’un pis-aller technocratique, nous refusons cette proposition et proposons donc de supprimer l’article 9. Tel est l’objet de notre amendement CL224.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vais commencer par répondre en toute transparence à la question de Mme Untermaier. Cette proposition émane du groupe de travail voulu par François de Rugy, présidé par Jean-Luc Warsmann et rapporté par Jean-Michel Clément. Je dois préciser que j’ai découvert par hasard qu’il s’agissait initialement d’une idée défendue de longue date par Jean-Christophe Lagarde.

Il ne faut pas idéaliser la situation actuelle : aujourd’hui, le Règlement ne permet pas à un député de prendre la parole à n’importe quel moment. Le président de séance donne la parole à deux députés, puis met fin à la discussion alors que beaucoup d’autres voudraient sans doute intervenir – et même dans le cadre de la discussion générale, tous les députés n’ont pas la possibilité de s’exprimer en dix minutes.

Cette proposition ouvre un droit supplémentaire, mais il ne s’agit en aucun cas d’une obligation. Les députés n’auront pas non plus vocation à utiliser ce droit nouveau dans n’importe quelles conditions.

J’ai beaucoup entendu dire que les contributions pourraient être rédigées par des collaborateurs. Cela pourra être le cas, mais je pense que quand un député apposera son nom sur une contribution, il ne le fera pas à la légère…

M. Philippe Gosselin. Il engage sa signature !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Pour ma part, je fais confiance aux députés pour utiliser cette possibilité comme ils le jugeront utile. Certes, ce n’est pas la même chose qu’une prise de parole : ce nouveau droit proposé par le groupe de travail « Warsmann-Clément » n’est pas conçu comme une compensation strictement mathématique.

J’ai déposé un amendement, que nous allons examiner prochainement, visant à affirmer que la Conférence des Présidents fixera un cadre aux conditions d’exercice de ce nouveau droit – combien de contributions, combien de mots, selon quelles modalités, etc. – afin qu’on ne puisse pas faire n’importe quoi.

Mme Cécile Untermaier. C’est une usine à gaz !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nombre de parlements recourent déjà à cette possibilité et, même si notre culture parlementaire est indéniablement orale, il me semble que ce droit nouveau recourant à la forme écrite peut être utile. Faisons-nous confiance dans l’utilisation de ce droit dont l’idée est bien antérieure à la présente proposition de résolution.

M. Philippe Gosselin. Très bien, mais ça ne peut pas être une compensation !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je comprends tout à fait votre point de vue.

Mme Cécile Untermaier. Les porteurs du projet n’ont pas nécessairement raison, et vous ne pourrez éviter, compte tenu de la concomitance entre la réduction du temps de parole et l’apparition de cette nouvelle possibilité, que celle-ci soit vue comme une compensation. On a quand même l’impression d’entendre crier haro sur le député qui parle : avec cette proposition, on veut surtout qu’il se taise et se contente d’envoyer son papier au Journal officiel !

Pour ma part, je ne trouve pas cela normal : nous devons conserver la possibilité de dire ce que nous pensons et nous sommes tous suffisamment habiles pour trouver le moyen de le faire à un moment où un autre, que ce soit en séance publique ou en commission : nous n’avons donc pas besoin de cet artifice supplémentaire.

Certains députés vont avoir à cœur de rédiger des contributions écrites, ne serait-ce qu’en raison du fait qu’elles vont être comptabilisées par des sites tels que NosDeputes.fr., par exemple, mais je ne suis vraiment pas convaincue de l’utilité d’un tel dispositif qui me paraît être une véritable usine à gaz, et va contribuer à polluer le fonctionnement de l’Assemblée nationale, qui devrait rester le lieu où l’on peut exprimer librement son opinion.

Nous avons déjà la possibilité de nous exprimer dans le cadre des missions et des rapports, et de lire ce que nos collègues ont écrit, c’est pourquoi je répète que nous sommes défavorables à cette proposition.

M. Guillaume Vuilletet. Pour ce qui est de la discussion générale, ce sont surtout les groupes majoritaires qui devraient se plaindre, puisque la réforme proposée va avoir pour effet de les limiter plus que les autres. Quoi qu’en disent certains membres de l’opposition, il apparaît clairement, à la lecture de l’exposé des motifs, que la contribution écrite constitue un droit nouveau, complémentaire de ce qui existe déjà.

Au demeurant, il est faux d’affirmer que la contribution écrite constitue un mode d’expression manquant de solennité, car un texte annexé au Journal officiel n’est pas dénué de cette qualité : en tout état de cause, il est bien plus solennel que ne sauraient l’être les tweets et les posts que rédigent de nos jours les députés quand ils souhaitent s’exprimer par écrit.

Enfin, pour répondre à la critique selon laquelle les contributions écrites pourront être rédigées par d’autres personnes que les députés eux-mêmes, je me permets d’émettre un doute sur le fait que tous les collègues ici présents rédigent toujours eux-mêmes leurs interventions en séance ou en commission.

M. Philippe Gosselin. Ce n’est pas la question !

M. Guillaume Vuilletet. Pour moi, l’essentiel est que cette contribution soit signée, ce qui équivaut à ce qu’elle soit revendiquée par son auteur. Je suis persuadé que, contrairement à ce qu’affirment certains, ce nouveau droit permettra à nombre de députés d’approfondir leur expression de manière significative.

Mme Mathilde Panot. La question qui se trouve ici est celle du bien-fondé du débat démocratique : en d’autres termes, à quoi sert-il que nous soyons présents dans l’hémicycle, et veut-on nous faire croire que nous parlons juste pour le plaisir de parler ? En tout cas, tout semble fait pour nous empêcher de prendre la parole en séance publique, qu’il s’agisse de la possibilité de légiférer en commission, de la restriction du temps de parole ou, maintenant, de cette possibilité de rédiger une contribution écrite, présentée comme un droit nouveau mais ressemblant plutôt à une inutile usine à gaz.

Je le répète, quand nous prenons la parole dans l’hémicycle, cela prend une signification et une importance particulière…

M. Bruno Questel. Ça, c’est ce qu’on croit !

Mme Mathilde Panot. Je ne pense pas qu’on parle juste pour parler, et je n’estime pas souhaitable qu’une partie des débats se fasse en commission, où tous les députés ne peuvent être présents, et encore moins au Journal officiel, où le fait de déposer une contribution écrite ne saurait s’apparenter à la prise de parole au cours d’un débat. La proposition portant sur ce dernier point me semble poser un énorme problème en termes de débat démocratique.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Pour ma part, au terme de dix-sept ans d’expérience à l’Assemblée, j’estime que cette proposition – qui reprend une idée que Jean-Luc Warsmann, qui disposait d’une certaine autorité au sein de cette commission, m’avait très clairement exposée il y a deux ou trois ans – constitue plutôt une bonne avancée, en ce qu’elle peut permettre à des députés n’ayant pas eu l’occasion de prendre la parole au cours d’un débat de s’exprimer quand même.

Par ailleurs, pour ce qui est de l’expression au cours des débats en séance publique, chacun sait que certains parlementaires ne prennent parfois la parole que dans l’intention de faire tourner leur compteur sur certains sites…

M. Bruno Questel. Je vais vous faire un aveu : il y a quelques mois, j’ai fait partie d’un groupe de députés – membres de cette commission, et avocats pour la plupart – qui se sont tous inscrits pour prendre la parole sur un article et prolonger ainsi les débats jusqu’à la levée de séance, simplement parce que nous étions minoritaires.

Par ailleurs, je veux dire à Mme Panot que le nouveau droit dont nous débattons actuellement n’a rien à voir avec le fait de pouvoir légiférer en commission : comme cela a été dit, la contribution écrite est une idée que Jean-Luc Warsmann défendait déjà il y a plusieurs années, et il n’est donc pas justifié de le mettre en corrélation avec la rationalisation du temps de parole.

Je rappelle également que la législation en commission est encadrée, et peut faire l’objet d’un veto de la part des présidents de groupe : il ne s’agit donc, en aucun cas, de la rendre applicable à l’ensemble des textes. À mon sens, elle aura surtout vocation à s’appliquer à des dispositions extrêmement techniques ne nécessitant pas d’être débattues en hémicycle, où elles donneraient lieu à une consommation de temps de parole inutile, en l’absence d’un débat de fond susceptible d’intéresser les citoyens, les usagers, les contribuables ou les électeurs.

Il nous appartient de nous saisir de ce droit nouveau et libre : nos successeurs pourront toujours supprimer le dispositif de la contribution écrite si, à l’usage, celui-ci se révélait être un échec.

Enfin, je rappelle qu’à chaque fois qu’un député prend la parole, un huissier récupère auprès de lui le texte de son intervention afin de le transmettre au service du compte rendu.

M. Philippe Gosselin. La plupart des interventions sont spontanées et se font donc sans l’appui d’aucun texte : seules celles portant sur des aspects très techniques, ou auxquelles on entend donner une solennité particulière, sont préparées et donnent lieu à la rédaction d’un écrit.

M. Bruno Questel. Tout le monde n’a pas votre talent, monsieur Gosselin !

M. Philippe Gosselin. Je veux bien considérer que la présente proposition représente un droit nouveau, et constitue à ce titre une avancée dont chacun fera ce qu’il voudra. Cela dit, une fois de plus, il reviendra à la Conférence des Présidents de cadrer les conditions d’exercice de ce nouveau droit – avec toutes ses nouvelles attributions, elle va finir par avoir énormément de travail et va devoir se réunir beaucoup plus souvent qu’elle ne le fait actuellement – et celle-ci disposera donc de la capacité à restreindre le nouveau droit d’expression : compte tenu de sa composition, c’est la majorité qui, de fait, détiendra ce pouvoir.

Par ailleurs, je persiste à penser que la contribution écrite est accordée aux députés comme « un os à ronger », en contrepartie du fait qu’ils vont perdre du temps de parole. Sans vouloir passer pour un cuistre, je rappelle que le mot « parlement » tire son étymologie du latin liturgique parabolare qui, par l’intermédiaire du latin médiéval, a donné les verbes « parler » et « palabrer ». De ce point de vue, il est inconcevable de remplacer du temps de parole par une procédure écrite.

Je le répète, je suis tout disposé à accepter ce droit nouveau, mais à condition qu’on desserre l’étau que certains cherchent à mettre sur le temps de parole en débat.

M. David Habib. Je vais m’inscrire en faux par rapport à ce qui a été dit précédemment. Ne soyons pas naïfs : c’est bien parce qu’on réduit la possibilité de nous exprimer dans le cadre de la discussion générale, et parce qu’on nous interdit d’avoir plusieurs orateurs sur un article, qu’on nous accorde aujourd’hui une contrepartie.

M. Philippe Gosselin. Bien sûr, c’est un ensemble !

M. David Habib. Je ne peux pas laisser dire que La République en Marche a concédé un droit nouveau à l’opposition, car ce n’est pas dans son ADN, et ça ne serait pas la vérité ! (Protestations parmi les députés du groupe La République en Marche.)

Pour moi, il est clair que tout cela a essentiellement un objectif : permettre à M. le rapporteur et éventuellement à Mme la présidente d’aller déclarer dans les médias qu’ils ont fait une concession à l’opposition. Dans les faits, on sait bien comment les choses vont se passer, et je vous invite à songer un instant à ce que vont pouvoir penser nos administrés quand ils constateront que leur député n’a pas produit de contribution écrite sur tel ou tel sujet : à mon avis, ils en déduiront rapidement que celui-ci n’était pas intéressé. Ce que certains considèrent aujourd’hui comme une avancée sera donc en fait un motif supplémentaire de mise en cause de la fonction parlementaire.

Ce qui compte et ce qui a du sens en politique, c’est la parole, qui est à la fois fondatrice et légitimante. Et croyez-moi, mes chers collègues, vous prenez un grave risque à chercher à la contingenter !

La Commission rejette les amendements identiques CL54, CL86 et CL224.

La Commission examine l’amendement CL125 de Mme Sylvia Pinel.

M. Jean-Félix Acquaviva. Cet amendement vise à encadrer le mécanisme de contribution écrite sur le modèle des règles qui régissent le dépôt des questions écrites et des dispositions prévues par le Règlement intérieur du Parlement européen. L’objectif est de renforcer l’utilité du dispositif de sorte qu’il permette d’apporter des points de vue pertinents, surtout aux députés n’ayant pas eu la possibilité de prendre la parole pendant le débat. Grâce à cette mesure d’encadrement, les contributions écrites ne seront pas détournées pour faire du chiffre, dans l’esprit de la proposition qui est faite d’ouvrir ce nouveau droit.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Votre amendement revient à restreindre cette liberté dont seuls ceux qui n’ont pas pris la parole dans l’hémicycle pourraient faire usage. J’y suis donc opposé par principe. En revanche, vous avez raison : il faut encadrer les règles du jeu et c’est à la Conférence des Présidents qu’il appartient de le faire en ce qui concerne le nombre et le format des contributions, leur nombre de mots et leurs modalités.

Dans la mesure où il n’était pas possible de sous-amender votre amendement, j’ai moi-même déposé un amendement visant précisément à encadrer le mécanisme. Cependant, il ne me semble pas opportun de le faire dans le Règlement ; mieux vaut renvoyer à une décision de la Conférence des Présidents. Je vous propose donc de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.

M. Bruno Questel. Oui, il faut davantage de souplesse !

M. Philippe Gosselin. Cet amendement met noir sur blanc ce que je disais à l’instant en souriant : les sites comme NosDeputes.fr ne manqueront pas de relever que tel ou tel député n’a pas déposé assez de contributions écrites. L’amendement explicite ces risques de détournement. Nous nous fixerons comme objectif de présenter tel nombre de contributions, qui seront écrites par nos collaborateurs ; cette inflation n’aura guère d’intérêt. L’amendement met en lumière l’ambiguïté de ce nouveau – l’est-il vraiment ? – droit dont on entrevoit d’emblée les dérives. À peine accordé, on le limite déjà s’agissant de la quantité des contributions et le nombre de mots. Qu’est-ce que cela signifie ? Au fond, on se contentera de relever le nombre de contributions déposées et de les publier sur nos sites internet pour avoir la paix face à nos électeurs… L’amendement fait apparaître davantage encore que précédemment les limites de ce mécanisme.

M. Guillaume Vuilletet. Ce n’est pas la contribution écrite qui crée les limites liées aux sites tels que NosDeputes.fr. La perversité de ce système existe déjà.

M. Philippe Gosselin. On l’amplifie !

M. Guillaume Vuilletet. Non, au contraire : nous favorisons la concision en encadrant le temps de parole et les contributions écrites afin d’aller à l’essentiel plutôt que d’encourager l’inflation constante liée aux effets statistiques.

M. Jean-Félix Acquaviva. Permettez-moi de revenir sur la question de la restriction des libertés. En quoi cet amendement restreindrait-il la liberté des parlementaires dès lors que les contributions écrites ne seraient autorisées qu’aux députés n’ayant pas fait usage, pour telle ou telle raison, de leur droit d’expression et d’argumentation en séance, dont le point de vue ne figurerait donc pas au compte rendu intégral de la séance ? Au contraire : les députés ne s’étant pas exprimés auront le droit d’argumenter sur le fond, de manière plus réfléchie. La contribution écrite ciblerait donc les arguments de fond ; elle serait encadrée pour éviter les risques de détournement qui ont été évoqués et pour ne conserver que la quintessence de ce droit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL317 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je l’ai déjà défendu.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 9 modifié.

Article 10 (art. 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Horaires de séance

La Commission est saisie, en présentation commune, des amendements CL255 de Mme Élodie Jacquier-Laforge, CL30 de M. Michel Zumkeller et CL132 de Mme Sylvia Pinel.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Cet amendement porte sur l’organisation de notre temps de travail. Comme on l’a déjà indiqué lors de la discussion générale, le nombre de jours et d’heures consacrés à l’examen des textes a considérablement augmenté. C’est pourquoi le groupe MODEM vous propose de réorganiser ce temps comme suit : les séances publiques auraient lieu l’après-midi du lundi, du mardi et du mercredi, ainsi que le matin et l’après-midi du jeudi et, éventuellement, le vendredi. Nous proposons également de modifier les horaires de séance : la séance du matin durerait de neuf heures à treize heures, celle de l’après-midi de quatorze heures à vingt heures. Ces règles seraient assouplies lors des périodes d’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, avec la possibilité de séances de nuit entre vingt-et-une heures trente et une heure du matin. Nous proposons également une autre mesure de souplesse afin que la séance de l’après-midi puisse, le cas échéant, être prolongée au-delà de vingt heures, jusqu’à vingt-et-une heures trente.

En conséquence, nous proposons la suppression des séances de nuit, pour la raison suivante : le fait de soumettre des amendements voire des textes importants au vote nuitamment, parfois très tard, nuit à l’accessibilité des débats tout à la fois pour nos concitoyens mais aussi pour la presse qui suit nos travaux. En outre, cette organisation oblige les collaborateurs de députés et les personnels de l’Assemblée à travailler la nuit. Je m’arrête là pour respecter mon temps de parole, car j’y suis attachée, mais le débat est ouvert.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cet amendement, comme tous les suivants qui portent sur la question du temps, présente une difficulté et m’incite à vous faire une proposition. Nous avons consacré une part importante des travaux préliminaires à envisager la réorganisation de nos travaux à l’échelle de la semaine et de l’année, notamment pour libérer davantage de temps en circonscription. Cette réflexion a abouti à des amendements, y compris au projet de révision constitutionnelle, qui permettaient de retrouver une certaine maîtrise de notre temps. Nous réaffirmions par exemple cette maîtrise du temps dans la Constitution, donnant ainsi de nouveaux droits au Parlement en la matière.

La difficulté tient au fait que cet exercice est complexe en l’état actuel de la Constitution. Si elle ne s’inscrivait pas dans le cadre d’une réflexion sur le volume de travail annuel, la suppression des séances de nuit serait problématique. Plusieurs amendements ont été déposés afin de commencer les séances du matin à neuf heures trente plutôt qu’à neuf heures, de lever les séances de nuit à minuit et, plus globalement, de supprimer les séances de nuit ou de n’en conserver qu’une seule par semaine. Nous avons fait des simulations à partir de ces propositions, et plusieurs scénarios semblent pouvoir donner lieu à un consensus. Hélas, nous n’avons pas eu le temps d’y réfléchir davantage, le délai de dépôt des amendements à ce texte ayant couru jusqu’à samedi dernier. Je vous propose donc d’organiser la semaine prochaine une session de travail d’au moins deux heures avec un représentant de chaque groupe politique et tous les parlementaires intéressés afin d’étudier les différents scénarios compilés lorsque nous avons étudié vos amendements. De nouvelles simulations ont d’ailleurs déjà été faites depuis le dépôt de vos amendements.

En toute franchise, je crains que la suppression des séances de nuit sans la réforme constitutionnelle ne soit vouée à l’échec. En même temps, vous m’avez convaincu : les scénarios que vous proposez – allonger la séance de l’après-midi jusqu’à vingt heures trente, ne tenir qu’une seule séance de nuit par semaine – s’écartent de deux ou trois heures environ du volume hebdomadaire actuel.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Ils sont même à temps constant.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Malheureusement, nous n’avons pas eu le temps de les étudier de manière plus approfondie. Ma proposition est donc claire : passons deux heures ensemble d’ici à l’examen en séance pour évaluer les scénarios de sorte que chacun se forge son opinion et qu’un consensus se dégage éventuellement. Très nombreux sont les députés qui estiment que les conditions actuelles de travail de nuit sont absurdes, dans la majorité comme dans l’opposition. Cela étant, nous avons tous le sens des responsabilités : si nous supprimons les séances de nuit, il faut trouver des solutions opérantes. Encore une fois, je propose donc une réunion de deux heures la semaine prochaine, chiffres à l’appui, pour établir si un scénario se dégage ou non sans révision de la Constitution. Je ne peux pas dire si nous aboutirons mais, à ce stade, nous ne nous sommes pas donné la chance de tester l’amendement à fond, et cela n’avait pas non plus été fait lors des travaux préparatoires effectués pendant la présidence de M. de Rugy. À l’époque, de surcroît, nous raisonnions dans l’hypothèse d’une révision de la Constitution qui nous aurait redonné la maîtrise de notre temps.

Je propose donc à titre personnel – mais vous disposerez – un travail intergroupes pour examiner les tableaux Excel que vous avez réalisés et étudier les différents scénarios possibles. Il est indispensable de changer radicalement nos méthodes de travail mais j’ignore si cela est possible sans changer la Constitution ; ce sera l’occasion de le vérifier.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous vous remercions pour cette proposition, monsieur le rapporteur. Je constate que tout le monde y est favorable.

Je laisse le soin à M. le rapporteur d’organiser ces travaux auxquels je serai ravie de participer. En attendant cette réunion, pouvons-nous donc considérer que tous les amendements relatifs au temps de travail sont retirés ?

M. Philippe Gosselin. Permettez-moi juste quelques mots sur ce sujet totalement transpartisan. La proposition du rapporteur me convient très bien. J’ignore néanmoins si une remise à plat est possible étant donné le nombre très excessif des séances de nuit. Qu’il y en ait une par semaine, pourquoi pas, mais l’exception a tendance à devenir la règle, comme l’illustre le cas des sessions extraordinaires, systématiquement prévues en juillet et en septembre – et cette tendance n’est pas nouvelle.

En outre, prenons garde à bien tenir compte des rythmes des députés provinciaux, qui ont des temps de transport plus long que les Franciliens.

M. Bruno Questel. Et le temps passé en circonscription !

M. Philippe Gosselin. En effet, le temps en circonscription est toujours important. Si la séance publique commençait par exemple le lundi à quatorze heures, comme cela vient d’être proposé, bon nombre d’entre nous devraient quitter leur circonscription dès le lundi matin, supprimant ainsi la possibilité d’organiser des réunions sur place pour recevoir nos concitoyens, comme le font de nombreux députés. Je suis conscient d’enfoncer des portes ouvertes mais il me semble important de le rappeler.

Mme Hélène Zannier. Ce sera précisément l’objet du débat !

M. Philippe Gosselin. Certes, mais il importe de fixer clairement certains cadres pour lever toute ambiguïté. Le temps passé sur le terrain est important.

Mme Cécile Untermaier. Nous ne sommes tout de même pas seuls dans cette affaire : l’exécutif nous presse fortement par une avalanche de textes qui nous contraint à travailler selon des horaires impossibles. Les successions de trois ou quatre séances de nuit hebdomadaires placent les députés dans des situations très difficiles. Interrogeons l’exécutif sur ces questions.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous propose de passer au vote sur l’article non modifié, étant entendu que le rapporteur a donné son engagement formel de nous réunir la semaine prochaine pour étudier cette question. Une date vous sera proposée en début de séance ce soir.

Les amendements sont retirés.

La Commission adopte l’article 10 sans modification.

Article 11 (art. 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Explications de vote

La Commission examine les amendements identiques CL75 de Mme Cécile Untermaier et CL225 de M. Stéphane Peu.

Mme Cécile Untermaier. Dans le même esprit que notre amendement précédent, cet amendement porte sur la limitation du temps d’expression sur les articles, qui nous pose d’autant plus problème qu’elle intervient après la réduction de la discussion générale. Je n’ai pas le sentiment que les inscriptions d’orateurs sur les articles soient excessives. J’en veux pour preuve l’examen d’un texte important comme le projet de loi relatif à la fonction publique : les inscriptions sur les articles ont été peu nombreuses, sans doute parce que dans le cadre du système de temps partagé, ceux qui le souhaitaient – c’était le cas de notre groupe – s’étaient exprimés pendant la discussion générale.

Le Règlement actuel prévoit que les députés peuvent s’inscrire pour intervenir sur les articles d’un texte sans limitation du nombre d’interventions. La proposition de résolution vise, quant à elle, à réduire ces interventions à un orateur par groupe, qu’il appartiendrait aux président de groupe ou à son représentant de désigner. Les explications de vote sur les articles seraient supprimées.

La suppression des explications de vote sur les articles ne présente pas selon nous de difficulté si elle permet de fluidifier le débat. En revanche, enlever aux députés, qui sont élus pour s’exprimer sur les textes, la liberté de s’inscrire sur les articles – a fortiori lorsqu’ils n’ont pas pu prendre la parole pendant la discussion générale – risque de poser problème. On peut en effet craindre que la limitation de la discussion générale ne se traduise par une hausse des inscriptions sur les articles et je comprends que vous bloquiez en quelque sorte toutes les arrivées d’air, mais cela donne le sentiment que vous cumulez les mesures à tous les stades du débat à tel point qu’in fine, le Parlement ne parlera plus beaucoup.

M. Stéphane Peu. Cet amendement, identique, vise à supprimer l’article. Comme nous allons le constater au fil de son examen, cette proposition de résolution va réduire fortement, par petites touches, la possibilité et le temps du débat parlementaire. En outre, elle va renforcer considérablement la prégnance des groupes au détriment de l’expression individuelle des députés, ce qui pose un problème constitutionnel. La Constitution ne prévoit pas que l’on élit un député membre de tel ou tel groupe…

M. Philippe Gosselin. Non, nous sommes députés de la nation !

M. Stéphane Peu. Elle prévoit en effet que soit élu un homme ou une femme ayant reçu les suffrages de ses concitoyens dans une circonscription et qui, de ce fait, devient député de la nation. Il nous paraît irrecevable de limiter à ce point la possibilité pour chaque député de s’exprimer sur les articles en complément des interventions prononcées au nom de leur groupe. C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Cet article est un élément constitutif du texte. Nous réorganisons la structure de la séance publique : l’article conserve le cadre général et la durée des explications de vote sur l’ensemble d’un texte, qui est de cinq minutes, et nous renvoyons les règles relatives aux inscriptions sur les articles à un autre article du Règlement.

M. Stéphane Peu. Par groupe !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Oui, comme c’est déjà le cas : nous n’apportons à la règle aucune modification qui aurait pour but de privilégier le groupe par rapport à l’individu au titre des explications de vote. Avis défavorable.

M. Philippe Gosselin. Cette procédure de l’inscription sur les articles ne donne pas lieu à des abus – peut-être est-ce par méconnaissance de la part de certains de nos collègues. En tout état de cause, je n’ai pas constaté, au cours des derniers mois, une inflation telle qu’elle nécessite cette réduction. Le temps de parole sera déjà réduit par différents moyens. Il arrive que des députés ne déposent pas d’amendements sur telle ou telle partie du texte – ce qui n’en fait pas de mauvais députés – car il n’y a pas toujours nécessité ou matière à en déposer, et qu’ils souhaitent néanmoins expliquer leur vote. Il y va de la transparence vis-à-vis des électeurs et de la représentation de celles et ceux qui nous ont fait confiance. Nous assumons les positions que nous prenons. Encore faut-il pouvoir les exprimer ! Sur ce point comme sur d’autres, vous allez trop loin. Ces amendements nous offrent la possibilité de limiter ces excès.

M. David Habib. En privé, bon nombre d’entre vous nous disent que c’est le cumul des modifications qui pourrait poser problème. C’est aussi ce que nous disons depuis ce matin. Les députés du groupe La République en Marche sont conscients, comme nous, qu’un risque pèse sur l’organisation des débats.

En ce qui me concerne, monsieur le rapporteur, je souhaite que nous profitions des dix jours qui nous séparent de l’examen en séance pour que vous révisiez votre position sur ce point. Autant j’ai compris votre position de principe sur la discussion générale, autant en l’occurrence, il y va de la liberté de chaque député face à ses électeurs et face à l’institution. Nous devons conserver cette libre expression sur les articles qui, je le rappelle, est limitée à deux minutes par orateur.

Le président Ferrand a raison de chercher à recueillir le plus large assentiment possible. Le groupe socialiste fera de ce sujet un point essentiel du débat qui s’ouvrira en séance. Nous ne pouvons pas accepter la modification d’un droit qui doit être rappelé par la majorité, à savoir la possibilité pour chaque député, hors du cadre de son groupe, d’exprimer une position et de faire valoir ses convictions.

M. Bruno Questel. Nous débattons de l’inscription sur un article et non de la capacité qu’ont les députés d’agir juridiquement en se faisant force de proposition législative – la limitation de cette capacité et de ses fondements pourrait être remise en cause par le juge constitutionnel si elle existait mais ce n’est pas le cas. Recadrons le débat : il ne s’agit que de l’inscription aux articles.

M. Philippe Gosselin. Lorsqu’un article concerne Aéroports de Paris ou la Française des Jeux, il a tout de même son importance !

M. Paul Molac. Si la discussion générale se limite à l’intervention en cinq minutes d’un orateur par groupe, les deux minutes accordées aux députés sur les articles leur permettent éventuellement d’exprimer des opinions divergentes. De surcroît, ces interventions sont beaucoup moins chronophages que les interminables discussions générales, car elles ne sont pas longues. Je doute que l’on gagne beaucoup de temps par cette mesure ; en revanche, elle suscitera de la frustration chez un grand nombre de députés.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous aurons de nouveau cette discussion concernant les interventions sur les articles lors de l’examen des articles 23 à 25 car nous avons réorganisé le texte – raison pour laquelle ma réponse sur ces amendements fut assez courte.

La Commission rejette ces amendements.

Elle examine l’amendement CL145 de M. Ugo Bernalicis.

Mme Mathilde Panot. Cet amendement de suppression partielle va dans le sens des amendements que viennent de défendre mes collègues socialistes et communistes. Nous refusons en effet la limitation du droit d’expression des représentants du peuple sur les articles, dont certains sont extrêmement importants.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Même avis qu’aux amendements précédents.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie, en présentation commune, des amendements CL318 du rapporteur et CL55 de M. Philippe Gosselin.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’amendement de coordination CL318 vise à préciser et clarifier les conditions dans lesquelles le président de séance peut prendre la liberté, au regard des circonstances et dans l’intérêt du débat, de déroger à la durée des interventions et au nombre d’orateurs. En l’état actuel, le Règlement n’est ni simple ni homogène sur ce point. Nous proposons donc de réaffirmer que le président de séance peut, dans l’intérêt des débats, allonger les temps d’intervention définis par le Règlement.

M. David Habib. C’est une excellente initiative mais au fond, vous déposez cet amendement pour avoir la paix avec le groupe majoritaire, car c’est souvent avec lui que se pose le problème, n’est-ce pas, monsieur le vice-président ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Ne surinterprétez pas ma pensée, monsieur Habib. (Sourires.)

M. Philippe Gosselin. Je défends l’amendement CL55 qui vise, dans le même esprit, à limiter le temps d’explication.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je ne souhaite pas trop limiter ce temps d’explication et vous suggère de retirer l’amendement. Vous proposez en effet de ramener de cinq à deux minutes les explications de vote dans tous les cas. Néanmoins, si l’amendement fait consensus, je ne me ferai pas plus royaliste que le roi sur ce sujet important.

M. Philippe Gosselin. Puisque nous en avions déjà parlé et pour ne pas allonger les débats, j’ai défendu brièvement cet amendement mais il est peut-être utile que je prenne plus de temps.

Il me semble que nous pouvons, sans prendre de risque particulier, faire en sorte qu’à l’issue de débats prolongés où chacun s’est exprimé, les explications de vote tiennent en deux minutes. Ce temps n’est pas si court : c’est celui des questions au Gouvernement et il permet de dire un certain nombre de choses. Je propose cette mesure avec d’autant plus de bonne foi qu’il me semble que les cinq minutes accordées pour la discussion générale, qui permet de « planter le décor », sont trop courtes. En ce qui concerne les explications de vote, en revanche, nous pouvons, sans porter préjudice à la démocratie et à la liberté d’expression, gagner de précieuses minutes et éviter les explications alambiquées et redondantes auxquelles nous assistons parfois. Dès lors que les débats ont été clairs et que les positions des groupes sont établies sans équivoque, deux minutes suffisent sans problème à expliquer un vote. Tel est l’objet de l’amendement.

Mme Cécile Untermaier. Nous partageons ce point de vue. Vous le voyez, nous ne sommes pas opposés à la réduction du temps de parole dès lors qu’elle est proposée à propos.

M. Philippe Gosselin. Au bon moment et au bon endroit !

M. David Habib. Je trouverais tout de même étrange que l’on se précipite sur une proposition – légitime et intelligente – de l’opposition pour réduire le temps de parole sans prendre le temps d’examiner les propositions de revalorisation qui ont été formulées. Je suggère à M. Gosselin de prier le rapporteur de réserver un traitement parallèle et concomitant aux deux demandes.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est précisément le sens de ma demande de retrait de l’amendement en vue des discussions que nous aurons.

M. Philippe Gosselin. Compte tenu de la proposition que vient de formuler clairement le rapporteur, nous participerons bien volontiers au prolongement du débat. Je retire mon amendement.

L’amendement CL55 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL318.

En conséquence, l’amendement CL182 de Mme Géraldine Bannier tombe.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

Article 12 (art. 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Prise de parole en séance publique

La Commission examine les amendements identiques CL56 de M. Philippe Gosselin, CL76 de Mme Cécile Untermaier et CL146 de Mme Danièle Obono.

M. Philippe Gosselin. Comment considérer que les députés sont libres de déposer des amendements s’ils n’ont pas la possibilité de les défendre ? Un vrai débat est nécessaire. Le Parlement n’est pas au cœur de la démocratie si le temps de parole est à ce point limité.

Mme George Pau-Langevin. Dans la même logique, nous nous opposons à ce que le temps d’expression sur les amendements soit limité à ce point. Il arrive qu’un amendement précis serve à poser un problème de fond majeur sur lequel les échanges peuvent être vifs et longs. La limitation du temps d’expression sur les amendements ne contribue pas à créer les conditions d’un débat de bonne qualité.

Mme Mathilde Panot. Nous défendons l’amendement CL146, identique aux précédents. L’ensemble des mesures de restriction du temps de parole des députés ne fait pas honneur au Parlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il y a là une méprise que je souhaite dissiper. Nous déplaçons à l’article 100, plus adapté, l’organisation du temps de débat sur les amendements – présentation, avis du rapporteur et du Gouvernement, et réponse à ces avis. En l’état actuel des choses, le Règlement ne prévoit qu’une seule prise de parole en réponse aux avis du rapporteur et du Gouvernement, mais la pratique consiste à accorder la parole deux fois. En réalité, nous codifions donc la pratique en vigueur, à savoir deux prises de parole, au lieu d’une seule, en transférant cette disposition mal placée dans la partie du texte qui concerne la défense des amendements.

Encore une fois, le texte actuel ne prévoit qu’une prise de parole suite aux avis de la commission et du Gouvernement, mais notre pratique veut que la parole soit donnée deux fois. Nous mettons donc le Règlement en accord avec la pratique. Il ne s’agit pas du tout de comprimer le temps accordé, bien au contraire. De ce fait, je suggère le retrait des amendements.

Les amendements sont retirés.

La Commission adopte l’article 12 sans modification.

Article 13 (art. 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Encadrement du recours aux rappels au Règlement et aux suspensions de séance

La Commission examine les amendements identiques CL57 de M. Philippe Gosselin, CL126 de Mme Sylvia Pinel et CL147 de M. Ugo Bernalicis.

M. Philippe Gosselin. L’amendement CL57 porte sur un sujet lourd qui a trait à la police des débats au sens large.

Le Règlement actuel permet au président de séance de gérer correctement les débats. Malheureusement, il n’est pas utilisé comme il le faudrait. Il est déjà tout à fait loisible au président de séance de limiter les rappels au Règlement dilatoires, et de limiter les demandes répétées de suspension de séance en décidant que la suspension, qui est de droit, ne dure qu’une minute sur place – dans ces conditions, les demandes cesseront naturellement. Tout cela est facile à faire et certains présidents de séance le font d’ailleurs très bien.

Il faut laisser ouverte la possibilité non pas d’instrumentaliser la séance, mais de jouer une partie – non au sens premier du terme « jeu » mais au sens d’une interaction. Une altercation peut entraîner une demande de suspension de séance, de même qu’un rappel au Règlement peut être une manière authentique d’évoquer le déroulement des débats. Les prétextes existent certes et nul ne le nie. Aujourd’hui, cependant, lorsque les suspensions de séance et les rappels au Règlement se multiplient, c’est qu’il existe un réel problème, une tension, un désaccord.

M. Bruno Questel. Sur le texte, et uniquement sur le texte !

M. Philippe Gosselin. Sans doute faites-vous allusion à des événements survenus en juillet 2018 : heureusement que nous avions alors cette possibilité d’intervention ! Sans elle, la commission d’enquête n’aurait pas été créée et nous n’aurions pas obtenu de réponse à nos questions.

M. Bruno Questel. Vous avez sauvé la République !

M. Philippe Gosselin. Nous parlons d’un droit substantiel qui relève des pouvoirs de l’opposition. Je vous le dis en toute sincérité : il s’agit d’une ligne rouge qui ne peut pas être franchie. Autrement, ce serait de la manipulation ; je n’ose y croire.

M. Paul Molac. Nous sommes bien conscients que les débats sont longs et qu’il faut en réduire la durée. Cependant, les suspensions de séance n’ont au fond posé problème qu’en juillet dernier ; autrement, il n’y a pas d’abus. De même, les rappels au Règlement sont souvent demandés une première fois puis, éventuellement, une deuxième avant que tout se calme. Je suis élu depuis sept ans : je n’ai constaté de problème qu’en juillet dernier. Je ne suis donc pas certain qu’il faille modifier ces dispositions.

Rappelons en outre que c’est parfois la majorité elle-même qui a besoin d’une suspension de séance parce qu’elle est minoritaire en début de séance, à vingt-et-une heures trente par exemple, et qu’elle est bien heureuse de pouvoir demander une suspension en attendant que ses rangs grossissent. J’ai connu cette situation sous la précédente législature à l’occasion du vote sur la réunification de la Bretagne : les députés bretons étaient majoritaires dans l’hémicycle, mais une suspension de séance a été demandée précisément à ce moment-là. En clair, il ne s’agit pas à mon sens d’un problème qui allongerait le temps des débats.

Mme Mathilde Panot. L’amendement CL147 vise également à supprimer l’article. J’ajouterai aux arguments de nos collègues que selon moi, les rappels au Règlement et suspensions de séance n’ont pas posé problème lors de l’affaire Benalla ; au contraire, ils ont permis la création de la commission d’enquête – certes avortée – sur le scandale en cours à l’époque. Autrement, aucun abus n’a été commis. De ce fait, cet article est tout sauf nécessaire.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous abordons l’un des points constitutifs de la proposition de résolution, qui consiste à rappeler deux choses. D’une part, les rappels au Règlement doivent être fondés – sur le déroulement des débats ou sur un fait personnel, par exemple – et non détournés de leur objet. Il est vrai que les prérogatives actuelles du président de séance lui permettent de juger qu’il y a obstruction et de les faire cesser. Il peut aussi les accorder, dans l’intérêt du débat. Plus fondamentalement, nul ne pense que ces dispositions permettraient de résoudre une situation telle que celle de juillet dernier. La voix parlementaire est un fleuve qui ne saurait être contenu avec un seau et une pelle.

Il faut rationaliser ces points et imposer plus de clarté : les rappels au Règlement doivent être authentiques. Ils ont tout de même pour objet de faire observer que les règles de la maison ne sont pas respectées : c’est un message fort ! Ils doivent reprendre leur sens. Il en va de même pour les suspensions de séance : les abus sont rares et la surenchère inexistante. Nous voulons simplement recentrer ces deux outils sur leur raison d’être, ni plus ni moins. N’ayons aucune illusion : la situation de juillet dernier, par exemple, ne pouvait évidemment pas être résolue par ces mécanismes. Il me semble normal de préciser que les rappels au Règlement concernent la conduite des débats et qu’ils doivent être circonstanciés. Il n’y a aucune intention cachée de notre part, mais simplement la volonté de recentrer les outils sur ce qu’ils doivent être.

Mme George Pau-Langevin. Il arrive que surviennent dans les débats des moments de tension voire de crise. Le rappel au Règlement et la demande de suspension sont souvent des manières de protester contre quelque chose d’inacceptable. La plupart du temps, ni les rappels ni les suspensions ne sont demandés par plaisir. Je citerai par exemple les débats sur la loi de refondation de l’école : pendant une suspension, une partie des députés s’étaient mis d’accord sur une version du texte qu’il a ensuite fallu voter sans possibilité d’expression en séance. Plusieurs rappels au Règlement très vifs ont été nécessaires pour qu’il soit enfin admis que le texte avait été mal voté.

En clair, ce n’est pas en supprimant les moyens de résoudre des crises que vous supprimerez les crises elles-mêmes. Au contraire, ces outils sont entrés dans les habitudes de l’Assemblée et sont finalement assez utiles pour résoudre des conflits. Leur suppression ne favoriserait pas l’amélioration de nos travaux.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vous rejoins : c’est au président de séance qu’il appartient de gérer les crises en respectant le débat. Il a la latitude nécessaire pour le faire en adaptant les règles existantes. La pratique de la présidence de séance, nonobstant le style de chaque président, consiste globalement à veiller à ce que le débat se déroule dans de bonnes conditions.

Nous rationalisons ces outils qui doivent être utilisés pour ce qu’ils sont. Aucune disposition du Règlement ne suffit à gérer une crise ; c’est au président de séance qu’il appartient d’apprécier la situation et d’accorder les marges d’expression nécessaires pour que le débat puisse vivre.

M. Philippe Gosselin. Qui peut le plus peut le moins ! Ce n’est pas parce que les possibilités accordées sont importantes que le président de séance peut laisser filer le débat ! L’article 13 va très loin : limitation du rappel au Règlement, suppression des rappels concernant l’organisation des débats, qui pose pourtant problème, refus très contraignant des demandes de rappels portant sur des faits déjà évoqués – mais après combien de temps : dix, quinze, trente minutes ? – et limitation à deux du nombre de suspensions autorisées par groupe ! Il existe pourtant des moments de tension véritable. Personne ne demande une suspension par plaisir ou sans raison, par exemple lorsque les débats sont fluides et sereins, et même s’ils sont plus vifs ; nous ne sommes ni des amateurs ni des bleus !

Il s’agit d’outils de régulation des tensions. Leur suppression nous ferait passer à côté de quelque chose d’important. Réduction du temps de parole en discussion générale et en commission, limitation des suspensions de séance et des rappels au Règlement : lorsque l’on met tout bout à bout, cela fait beaucoup ! En considérant chaque mesure isolément, on pourrait se dire que deux suspensions de séance suffisent et qu’il est exagéré d’en demander davantage. Non : je suis député depuis douze ans et, par expérience, je sais qu’il est utile de demander trois ou quatre suspensions sur certains textes. Cela fait partie de la vie du Parlement. Pourquoi vouloir ainsi nous aseptiser, nous ôter toute saveur, tout goût, nous imposer un ton monocorde ? Le débat existe. Nul ne s’en est déjà pris physiquement à ses collègues. Nous sommes de grands garçons et de grandes filles, et nous pouvons nous exprimer. Une suspension de séance n’est pas la fin du monde. C’est du talent du président ou de la présidente de séance que dépend ensuite le bon déroulement des travaux.

La Commission rejette ces amendements.

Elle en vient à l’amendement CL70 de M. David Habib.

M. David Habib. Je n’ai pas compris pourquoi cet amendement n’était pas présenté en même temps que les précédents...

M. Philippe Gosselin. Vous avez de la chance : ce n’est pas un amendement identique et vous pouvez donc le défendre ! (Sourires.)

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je précise, pour répondre à votre question, monsieur Habib, que les amendements de suppression d’un article ne sont jamais mis en discussion commune avec d’autres amendements. C’est la raison pour laquelle votre amendement a été dissocié des précédents.

M. David Habib. Il me faudrait encore deux ou trois mandats pour tout apprendre de la procédure…

En tout état de cause, j’ai le souvenir, lorsque j’exerçais la présidence de séance comme le fait désormais le rapporteur, d’avoir présidé les débats relatifs à la « loi Macron » et aux deux articles de la loi sur le travail. De vous à moi, c’est le groupe majoritaire qui bénéficie le plus des suspensions de séance pour faire adopter la loi. Je crains tout contingentement en la matière. Vous commettez une erreur en limitant le droit à la suspension de séance car il permet souvent, comme l’a indiqué Mme Pau-Langevin, de calmer les débats et de rationaliser les échanges.

S’agissant du rappel au Règlement, le rapporteur l’a dit : cet outil ne permet pas à lui seul d’empêcher l’Assemblée de fonctionner et son interdiction n’aurait pas évité l’affaire Benalla.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Nous ne l’interdisons pas !

M. David Habib. C’est vous-mêmes qui nous avez dit « Venez me chercher ». Nous l’avons fait. Je rappelle simplement le contexte dans lequel l’affaire s’est produite.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous n’avons rien dit…

M. David Habib. Ce n’est pas vous, donc c’est lui ! Quoi qu’il en soit, je vous dis quant à moi ceci : si une situation similaire se reproduisait, nous trouverions dans le Règlement d’autres possibilités d’intervenir et de faire valoir notre vision de la démocratie.

M. Philippe Gosselin. Oui, il faut un exutoire !

M. David Habib. Je regrette que nous aboutissions à cette situation où, après avoir parlé de loi de convenance et de circonstance, vous nous proposez une réforme de circonstance, précisément, sans doute parce que l’on vous a demandé, à l’Élysée ou ailleurs, de tirer les conséquences de la faillite de la majorité en juillet dernier.

M. Bruno Questel. Ce temps-là est fini !

M. David Habib. M. Questel dira ce qu’il veut ; il est en partie mandaté pour cela, mais il s’agissait bien d’une faillite et ce que vous nous proposez vous a été demandé !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Quel est votre avis sur l’amendement, monsieur le rapporteur ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Même avis que pour les précédents.

M. Guillaume Vuilletet. Ce qui permettra à l’avenir de parler d’une affaire quelle qu’elle soit, monsieur Habib, c’est le fait que l’opposition aura le droit de poser vingt-deux questions contre huit seulement pour la majorité. Voilà l’équilibre global ! Il ne sera plus nécessaire de recourir à des artifices parfois utilisés, quoi qu’on en dise.

M. Philippe Gosselin. Chacun se concentre sur l’affaire Benalla mais je ne comptais même pas l’évoquer tout à l’heure.

M. Bruno Questel. C’est vous qui la citez constamment !

M. Philippe Gosselin. Au contraire, c’est vous qui l’avez évoquée.

M. Bruno Questel. Non, jamais !

M. Philippe Gosselin. Je n’ai pas donné de noms, mais peu importe ; je ne cherche aucune polémique. Le débat est serein, monsieur Questel ; il n’est nul besoin de le faire déraper. Laissons de côté l’affaire Benalla, si vous le voulez bien, car elle ne nous préoccupe pas aujourd’hui. Elle vous a ennuyé l’an dernier mais ce n’est pas le sujet. Le sujet est le suivant : depuis des années, hormis cette affaire ou éventuellement une autre, ni les rappels au Règlement ni les suspensions de séance ne posent problème. Les uns et les autres sont des exutoires, des outils de gestion des crises et des tensions légitimes dans le débat démocratique. À l’évidence, vous allez supprimer une boîte à outils complète permettant aux parlementaires – sans doute les oppositions davantage que les majorités, j’en conviens, mais la démocratie, c’est aussi le respect des droits de l’opposition – de travailler. Dès lors que le rappel au Règlement est très encadré et que chaque groupe n’aura droit qu’à deux suspensions de séance, les groupes se trouveront contraints et sous contrôle. Dans ces conditions, l’expression ne peut être libre.

Mme Cécile Untermaier. Nous n’avons pas intérêt à trop corseter les choses dans le Règlement. Comme nous l’avons fait à l’occasion de nombreux projets de loi examinés par cette commission, nous faisons au fond confiance à la présidence de séance pour organiser au mieux les débats, ce qu’elle fait très bien. Il me semble inutile d’ajouter des éléments de complexité à un Règlement déjà très complexe. C’est pourquoi l’alinéa 14 de l’article 13 pourrait être supprimé sans dommage.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de coordination CL300 et l’amendement rédactionnel CL301 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL31 de M. Michel Zumkeller.

Mme Maina Sage. Cet amendement, qui est une forme de pis-aller, vise à limiter la portée de l’article 13 en permettant à chaque groupe de faire un minimum de rappels au Règlement. Le texte proposé pourrait en effet conduire à la suppression de ce droit pour certains groupes puisqu’il serait désormais interdit de faire un rappel au Règlement sur un sujet qui a déjà donné lieu à un précédent rappel. Selon nous, il faut au minimum garantir à chaque groupe la possibilité de faire un rappel au Règlement.

Encore une fois, je précise que cet amendement est un pis-aller car globalement, je partage le point de vue des précédents intervenants sur cet article : le rappel au Règlement est un outil qui permet de désamorcer les tensions en cours de séance. Le bilan de son utilisation ne ferait sans doute apparaître aucun abus. Certes, une affaire exceptionnelle s’est produite l’an dernier, mais cet outil m’a semblé malgré tout nécessaire pour faire avancer nos positions. En l’absence d’autres outils à la disposition de l’opposition, il faut maintenir la faculté de faire un rappel au Règlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je pourrais accepter cet amendement mais, à mon sens, il ne ferait pas consensus. Au perchoir, la difficulté tient au fait que l’on ignore ce que l’orateur à qui la parole est donnée s’apprête à dire. Je comprends votre proposition, madame Sage, mais rien ne sert de dupliquer les rappels sur un même sujet.

M. David Habib. Les hésitations du rapporteur sont liées à sa volonté de rechercher la meilleure des solutions sur le plan intellectuel, et je lui en sais gré. Néanmoins, en cas d’incident, le président de séance ne pourra pas céder. Une fois que l’orateur d’un groupe se sera exprimé, qui peut imaginer un seul instant, si l’incident est manifeste et important, que le président empêche les autres groupes de faire part de leurs souhaits dans un autre rappel au Règlement ? Autant organiser le mécanisme. Vous nous demandez une semaine pour rédiger la meilleure proposition possible et je le comprends, mais ne refusez pas ce que nous propose Mme Sage car c’est, comme elle l’a dit, ce qui doit être accepté a minima. Quoi qu’il arrive, le président de séance ne pourra pas faire moins.

Mme Maina Sage. En réponse au rapporteur je ne vois pas, dans les conditions actuelles, comment le président de groupe peut lui aussi anticiper la teneur des rappels au Règlement ; le même raisonnement s’applique. A minima cette disposition permettrait à chaque groupe d’entendre l’argument et de respecter la règle si elle était adoptée.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’idée est intéressante mais elle présente des écueils. Je vous propose de retirer l’amendement pour que, d’ici à la séance, nous nous penchions ensemble sur le sujet à tête reposée afin de trouver la solution la plus opérante.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL128 et CL129 de Mme Sylvia Pinel.

M. Paul Molac. L’amendement CL128 vise à supprimer l’alinéa 12 afin d’assurer le droit de réunion entre parlementaires. L’amendement CL129 vise à supprimer l’alinéa 14 qui prévoit que les présidents de groupe ou leurs représentants ne peuvent demander que deux suspensions de séance.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable pour les raisons que j’ai déjà exposées.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle adopte l’article 13 modifié.

3. Troisième réunion du mercredi 15 mai 2019 à 21 heures (après l’article 13 à article 32 de la proposition de résolution)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7633353_5cdc6090d487e.commission-des-lois--modification-du-reglement-de-l-assemblee-nationale-15-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous allons poursuivre l’examen de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

Après l’article 13

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL329 du rapporteur et l’amendement CL17 de M. Matthieu Orphelin.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’amendement CL329 fait écho à une annonce du président de l’Assemblée nationale, M. Richard Ferrand, qui a dit vouloir regrouper l’ensemble des votes le mardi après-midi, après la séance des questions au Gouvernement. Plusieurs présidents de groupe considérant que c’est une très bonne idée le président de l’Assemblée m’a demandé d’y réfléchir et de faire une proposition. Cet amendement supprime donc les verrous qui, dans le Règlement, s’opposaient à cette avancée, tout en préservant l’autorité de la Conférence des Présidents.

M. Matthieu Orphelin. L’amendement CL17 va dans le même sens que celui du rapporteur.

Lorsque nous avons voté la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP), qui constituait l’un des 200 articles de la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE), nos concitoyens n’ont pas compris qu’il y ait si peu de monde en séance. Par cet amendement, nous proposons que, sur un nombre restreint d’articles stratégiques, une fois par groupe et par session, la date et l’heure du vote soient annoncées à l’avance, ce qui permettrait que les députés puissent être présents en nombre.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vous invite à retirer cet amendement au profit de l’amendement CL329.

M. Matthieu Orphelin. Il est vrai que les deux amendements vont dans le même sens, mais l’amendement CL329 concerne le vote sur l’ensemble des textes de loi, tandis que le mien concerne le vote sur des articles. Je le retire, mais j’y reviendrai peut-être en séance.

L’amendement CL17 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL329 à l’unanimité. L’article 13 bis est ainsi rédigé.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CL127 de Mme Sylvia Pinel.

M. Paul Molac. Je crois que mon amendement est désormais satisfait et je vais donc le retirer. J’aimerais néanmoins dire un mot de l’amendement de M. Matthieu Orphelin, qui me semble avoir une certaine raison d’être. Il est vrai que les gens comprennent mal que l’on procède à des votes importants à quatre heures du matin, quand il n’y a plus que soixante-dix députés dans l’hémicycle – ce qui, du reste, n’est déjà pas si mal, compte tenu de la durée de nos débats. Médiatiquement parlant, il serait préférable que l’ensemble des députés prennent part aux scrutins. Cela aurait aussi le mérite de nous préserver de ce que j’appellerais les « effets de rideau », ces épisodes où les membres d’un groupe arrivent au dernier moment pour tenter d’emporter la décision.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur Orphelin, je vous propose de voir avec le rapporteur s’il est possible d’avancer sur cette question.

L’amendement est retiré.

Avant l’article 14

La Commission examine les amendements CL12 et CL13 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Tout à l’heure, le rapporteur et moi-même défendrons des amendements relatifs aux cadeaux et aux voyages susceptibles d’être offerts aux députés. Mes deux amendements CL12 et CL13 prévoient des sanctions, dans les cas où des députés ne respecteraient pas l’obligation d’informer le déontologue de ces présents.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Au-delà de mon désaccord sur le fond, ces amendements me semblent poser un problème rédactionnel. Avis défavorable.

Les amendements CL12 et CL13 sont retirés.

Article 14 (art. 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Définition du conflit d’intérêts

La Commission examine l’amendement CL264 de M. Erwan Balanant.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Par cet amendement, nous proposons de fixer à un mois le délai de réponse du déontologue, lorsqu’il est saisi par un député pour une question de conflit d’intérêts, supposé ou établi. En effet, il ne faudrait pas que la consultation du déontologue ait pour conséquence de ralentir l’activité parlementaire. Aujourd’hui, le déontologue n’est tenu par aucun délai explicite et il peut lui arriver de rendre des avis assez tardivement. Cela pose la question de sa charge de travail, qui est sans doute trop lourde, mais aussi de son rythme de travail, puisqu’il est actuellement à temps partiel.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il me semble intéressant de rappeler quelques chiffres : entre juin 2017 et octobre 2018, la déontologue a reçu 1 467 sollicitations, soit 86 par mois en moyenne, émanant de 463 des 577 députés, avec un pic en début de législature. J’ai discuté avec la déontologue de cette question du délai de réponse. Elle m’a dit que sur les sujets vraiment urgents, notamment les risques de conflits d’intérêts, elle répond en moins d’un mois. C’est effectivement un problème de moyens qui explique la longueur de ces délais, et ce n’est pas une modification du Règlement qui réglera le problème. En fixant un délai, nous risquons seulement de compliquer la tâche de la déontologue. Trouvons plutôt le moyen d’ajuster ses ressources.

Nous suivrons la proposition qu’elle nous a faite de décaler de six mois le début du mandat du déontologue par rapport à celui de la législature, afin que ce soit un déontologue aguerri qui gère le pic d’activité de début de mandat. Nous préférons optimiser l’organisation de cette manière, plutôt qu’imposer un délai qui sera difficile à garantir. Je répète qu’à l’heure actuelle, les cas vraiment urgents, qui nécessitent une réaction rapide du député, sont toujours traités en moins d’un mois.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je vais retirer mon amendement, mais je crois que nous devons effectivement prêter attention aux moyens mis à la disposition du déontologue, afin d’assurer la fluidité de son action.

L’amendement CL264 est retiré.

La Commission adopte l’article 14 sans modification.

Article 15 (art. 80-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Prévention des conflits d’intérêts

La Commission adopte l’article 15 sans modification.

Après l’article 15

La Commission examine l’amendement CL333 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le projet du président Ferrand, avec ce texte, était de transposer dans notre Règlement la loi « Sapin II » et la loi pour la confiance dans la vie politique, sans refaire le débat qui a conduit au vote de ces lois, et en prenant appui sur le rapport de la déontologue. Ce rapport, qui a paru à la fin de l’année dernière, contenait un certain nombre de préconisations, qui ont été incluses dans la proposition de résolution. Sur cette proposition, la déontologue a de nouveau formulé un avis et fait de nouvelles préconisations, qui ont suscité des débats, auxquels j’ai pris part en tant que président de la délégation chargée des représentants d’intérêts et des groupes d’études.

Sur la question des dons, des avantages et des voyages il faut définir le bon niveau de norme. Par exemple, il serait absurde d’inscrire dans le Règlement que la valeur des cadeaux ne peut pas excéder 150 euros. Il est difficile de fixer des règles. On a aujourd’hui une obligation déclarative, mais peut-être ira-t-on un jour jusqu’à l’interdiction ? Si tel est le cas, il faudra déposer une nouvelle proposition de résolution.

Le président Ferrand et moi-même avons fait le choix de suivre la recommandation de la déontologue, notamment au sujet de la publicité des déclarations. Chacun sait qu’il s’agit d’un sujet sensible. Fallait-il aller au bout de la transparence et rendre publiques ces informations ? Le président l’a proposé et je l’ai traduit dans un amendement, dont l’adoption permettrait de consolider notre texte.

M. Matthieu Orphelin. J’ai déposé un amendement assez similaire à celui du rapporteur, l’amendement CL16, qui a été placé après l’article 17. Il en reprend les deux points essentiels : premièrement, l’obligation faite au député de déclarer au déontologue tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage dont il a bénéficié et, deuxièmement, le principe de la publicité de ces dons. C’est donc bien volontiers, et en félicitant le rapporteur pour son travail, que je retirerai, le moment venu, mon amendement CL16.

Mme Cécile Untermaier. Je suis un peu surprise car je pensais que tout le monde refusait ce genre de cadeaux. Pouvez-vous, monsieur le rapporteur, nous donner une idée du nombre de cas de ce genre qui ont été soumis au déontologue ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je ne dispose pas de données chiffrées, mais l’obligation de publication que nous introduisons dans ce texte nous en fournira bientôt. L’amendement précise que « le Bureau définit les conditions dans lesquelles ces déclarations sont rendues publiques ». Cela signifie que le Bureau devra déterminer à quel moment, sous quelle forme et selon quelles modalités la publication devra être faite. Ce sont des questions difficiles, pour lesquelles il n’y a pas de réponse évidente.

La Commission adopte l’amendement. L’article 15 bis est ainsi rédigé.

Puis elle examine l’amendement CL11 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Par cet amendement, nous proposons que, chaque trimestre, les députés rendent publique la liste des rendez-vous qu’ils ont eus avec des représentants d’intérêts privés. Nous avons besoin d’échanger avec eux pour construire la loi, car cela vaut mieux que de le faire seul dans son bureau, mais il faut absolument éviter les dérives, qui ont été révélées par certaines affaires, et mettre fin aux fantasmes qui entourent les relations des députés avec les lobbies.

L’idée est de s’inspirer de la mesure qui a été votée récemment au Parlement européen, à quatre voix près, et d’obliger les députés à publier chaque trimestre la liste des lobbies qu’ils ont rencontrés, en précisant éventuellement les thèmes qui ont été abordés et le lien que ces lobbies peuvent avoir avec des textes de loi en discussion ou en préparation.

Durant le grand débat national, lorsqu’ils se sont exprimés au sujet de la vie démocratique, nos concitoyens ont demandé, entre autres choses, une meilleure régulation des relations entre les élus et les lobbies. Cet amendement peut y contribuer.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Vous posez une question qui est tout à fait d’actualité, puisque l’Assemblée nationale organise, aujourd’hui et demain, deux journées d’études consacrées au thème du lobbying. Je vous invite d’ailleurs à venir assister demain, en salle Colbert, aux tables rondes qui réuniront de nombreux universitaires.

La question que vous soulevez est importante, mais je suis défavorable à votre amendement, et je veux expliquer clairement pourquoi. À titre personnel, je rends publiques toutes mes rencontres avec des représentants d’intérêts, mais je crois que cela doit être une démarche individuelle. Qui dit obligation, dit sanction. Imaginons que le Bureau décide de sanctionner un député socialiste, parce qu’il estime qu’il n’a pas été totalement transparent sur ses rendez-vous : pour moi, ce serait un vrai problème démocratique et une forme de remise en cause de la liberté du député. Je serais mal à l’aise avec l’idée que l’instance pilotée par la majorité puisse sanctionner d’autres députés sur la base, par exemple, d’informations glanées sur Facebook. Il me semble qu’un tel mode d’action est trop frontal et remet en cause la liberté des députés.

Je suis tout à fait favorable à ce que la déclaration devienne une pratique politique, mais je ne suis pas du tout favorable à ce qu’elle devienne une obligation. En effet, je crois que l’on ne mesure pas l’impact qu’une telle mesure aurait sur la vie démocratique : avec des pouvoirs de contrôle aussi importants, le Bureau deviendrait en quelque sorte « l’œil de Moscou ». Or je ne pense pas qu’il doive se prononcer sur le rendez-vous que M. Schellenberger a eu lundi dernier avec tel représentant d’intérêts. Je suis favorable à cette pratique, mais défavorable à ce qu’elle devienne une obligation.

M. Raphaël Schellenberger. Je vous rassure : je n’ai eu aucun rendez-vous lundi dernier. En revanche, monsieur le rapporteur, j’ai bien noté que vous aviez pris le train à Strasbourg avec un chef d’entreprise de la région que je connais bien, et cela m’interpelle. (Sourires.) Trêve de plaisanterie. Ce qui est en jeu ici, c’est notre conception du système parlementaire et il me semble important que nous nous attardions un moment sur cette question. Au cours des dernières années, un mouvement en faveur de la transparence a pris de l’ampleur, ce qui n’est pas gênant, mais ce que l’on nous propose aujourd’hui, ce n’est plus de la transparence : c’est le basculement dans un autre système parlementaire.

Notre système parlementaire est l’héritier de la démocratie grecque et du droit romain, qui considèrent que l’intérêt général naît de la délibération, c’est-à-dire du temps que nous passons à échanger nos points de vue en public, de vive voix, dans l’hémicycle. Or les propositions qui nous sont faites sont de nature à nous faire passer insensiblement dans un système à l’anglo-saxonne, où l’intérêt général n’est pas construit de la même façon, puisqu’il naît de la rencontre des intérêts particuliers. Cette discussion peut paraître un peu stratosphérique et éloignée de notre débat sur les déjeuners des députés, mais il me semble extrêmement important de réfléchir à la manière dont on construit l’intérêt général.

Je ne suis pas contre la transparence, mais prenons garde, car je n’aimerais pas que notre système devienne un système à l’anglo-saxonne. Je n’aimerais pas que l’on construise l’intérêt général sur la base de la rencontre des intérêts particuliers. Je suis attaché à notre système latin et continental, dans lequel on considère que l’intérêt général naît d’abord de nos discussions.

Mme Cécile Untermaier. Je souhaite remercier le président Ferrand et le rapporteur d’avoir mis l’accent sur la déontologie et les lobbies et d’introduire ces notions dans notre Règlement.

S’agissant des lobbies, mon ami Christophe Sirugue avait fait adopter le principe de l’inscription annuelle sur un registre. C’était une bonne chose, mais cette mesure ne paraît plus suffisante. Il faut pouvoir repérer les textes sur lesquels les lobbies sont intervenus et ont pesé. Or, le Règlement ne le permet pas à l’heure actuelle.

L’Assemblée nationale doit faire ce travail de réforme, mais les députés doivent également se forger une culture déontologique et s’habituer à dire, en toute transparence, que telle proposition leur a été soufflée par un lobby. Depuis 2012, j’ai pris l’habitude de dire d’où me viennent les amendements que je dépose, lorsque ce n’est pas moi qui les ai écrits. Dans les lois relatives à la justice, par exemple, il m’est arrivé de défendre des amendements qui m’avaient été suggérés par le Conseil national des barreaux. Lorsque tel est le cas, je le dis en toute transparence et je pense que cela devrait devenir une habitude pour tous. Parce que ce point me paraît crucial, nous déposerons des amendements sur ce sujet en vue de la séance.

M. Matthieu Orphelin. Je me félicite que nous ayons eu ce débat et je voudrais revenir rapidement sur quelques points. Premièrement, il y a aujourd’hui, chez nos concitoyens, une vraie défiance vis-à-vis des politiques et la relation aux lobbies en est une composante importante. Nos concitoyens ont le sentiment d’être manipulés par les lobbies et il faut tenir compte de ce sentiment, qu’il soit justifié ou non.

S’agissant, deuxièmement, de l’opportunité de créer une obligation de publication, je suis de l’avis du rapporteur. Le Parlement européen a fait le choix de l’obligation, mais nous pouvons en faire un autre. Quelques dizaines de députés pratiquent déjà la transparence de manière volontaire et leur nombre pourrait grandir.

La loi Sapin II a introduit quelques obligations relatives aux lobbies, mais elles sont très limitées et ne permettent pas de savoir, par exemple, sur quel texte de loi ils sont intervenus. Certains lobbies ont par ailleurs des pratiques inadmissibles, comme le fichage de personnalités, que le travail des journalistes a permis de révéler la semaine dernière et dont certains d’entre vous ont été les victimes. Il faut combattre ces pratiques.

Enfin, la question de l’origine des amendements est effectivement une question essentielle, sur laquelle nous pourrions proposer des avancées. Le débat étant désormais ouvert sur toutes ces questions, je retire mon amendement.

M. Bruno Questel. C’est une très bonne chose !

L’amendement est retiré.

Article 16 (art. 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Statut du déontologue

La Commission examine l’amendement CL334 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai déjà évoqué cet amendement, qui vise à décorréler la durée du mandat du déontologue de celui de la législature.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 16 modifié.

Article 17 (art. 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Missions du déontologue

La Commission examine l’amendement CL335 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cet amendement a pour objet de préciser qu’il revient au Bureau de définir les conditions dans lesquelles les avis du déontologue sont rendus publics. Un grand nombre de points restent à préciser. Quel type d’avis le Bureau demandera-t-il à la déontologue ? Dans quel but ? S’agira-t-il d’avis individuels ? Quand la publication devra-t-elle avoir lieu ? Il faut que le Bureau assume son rôle, en précisant les conditions de cette publication.

Mme Cécile Untermaier. Je me demande si c’est bien au Bureau de définir tout cela. Ne serait-ce pas plutôt le rôle d’une instance autonome ? Je pense en tout cas que la journée d’études de demain donnera des éléments de réponse.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le principe de l’autodécision, c’est-à-dire le fait que nous prenions des décisions qui nous concernent directement, suscite des débats. Des propositions intéressantes ont été faites, comme celle de demander l’avis d’une instance extérieure. Toutes les idées sont les bienvenues et il sera effectivement question de tout cela demain.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 modifié.

Après l’article 17

La Commission est saisie de l’amendement CL16 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, je retire cet amendement.

L’amendement CL16 est retiré.

Article 18 (art. 80-3-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) : Modalités de saisine et d’information du déontologue

La Commission est saisie de l’amendement CL339 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cet amendement vise à transférer à l’article 18 une disposition relative au déontologue, qui figurait à l’article 16.

La Commission adopte l’amendement CL339.

L’amendement CL254 de M. Erwan Balanant est retiré.

La Commission adopte les amendements rédactionnels CL302, CL303 et CL304 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 18 modifié.

Article 19 (art. 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Pouvoir d’injonction du déontologue

La Commission adopte l’amendement CL305 du rapporteur, qui corrige une erreur matérielle.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Article 20 (art. 80-5 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Respect du code de conduite par les représentants d’intérêts

La Commission adopte l’article 20 sans modification.

Après l’article 20

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL340 du rapporteur, CL10 et CL66 de M. Matthieu Orphelin, ainsi que les amendements identiques CL47 de M. Matthieu Orphelin et CL164 de Mme Cécile Untermaier.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. De très nombreux amendements ont été déposés sur la question du harcèlement, qui ont eu le mérite de nourrir notre réflexion. Il nous a semblé que certains d’entre eux faisaient des propositions trop précises sur le type de dispositif à mettre en œuvre – je songe, par exemple, à l’idée de créer une « hotline ».

Nous avons fait le choix, en accord avec le président Ferrand, d’affirmer que l’Assemblée nationale, en tant qu’institution, a une responsabilité en la matière. Nous avons donc choisi la rédaction suivante : « Le Bureau définit les conditions de mise en place d’un dispositif de prévention et d’accompagnement, en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement et de discrimination. » Ce faisant, nous avons un peu élargi le sujet, tout en réaffirmant la responsabilité du Bureau.

En écartant les rédactions qui nous ont été proposées, nous n’avons pas voulu nous montrer discourtois, mais il nous a paru important de ne pas inscrire dans le Règlement des dispositions qui sont appelées à évoluer. Par cette rédaction, nous affirmons clairement l’obligation de créer un dispositif de prévention et d’accompagnement contre toutes les formes de harcèlement. Nous avons choisi une formulation large, qui englobe notamment le harcèlement sexuel et moral. C’est déjà, en soi, une étape importante, puisque ces questions ne figuraient pas dans le Règlement. Nos débats ont davantage porté, vous l’avez compris, sur la forme que sur le fond. Toutes les organisations doivent prendre ce sujet à bras-le-corps et la nôtre n’y échappe pas.

Je répète que l’amendement CL340 n’entend pas écraser les autres propositions qui ont été faites, puisqu’il s’en est nourri. Je vous invite donc à retirer vos amendements au profit de celui-ci.

M. Matthieu Orphelin. Nous avons effectivement effectué un travail collectif très important sur ce sujet et je suis heureux qu’il aboutisse aujourd’hui. Je tiens à saluer le collectif « Chair collaboratrice », qui a révélé l’ampleur des violences sexistes et sexuelles à l’Assemblée nationale. Elle a lancé une enquête, à laquelle 125 femmes ont répondu : une collaboratrice sur deux affirme avoir été victime de blagues sexistes, une sur trois d’injures sexistes ou d’attitudes insistantes et gênantes, et une sur cinq d’une agression sexuelle. Il faut que nous apportions une réponse politique forte, car ce type de comportement ne peut plus être toléré à l’Assemblée nationale.

Tel est l’objet de mes amendements CL10 et CL66, ainsi que de l’amendement CL47. Ils sont le fruit d’un travail mené par des parlementaires des huit groupes politiques et de députés non-inscrits. Je les retire bien volontiers, au profit de l’amendement du rapporteur, en félicitant tous ceux qui y ont travaillé.

Les amendements CL10 et CL66 sont retirés.

Mme Cécile Untermaier. L’amendement CL164 reprend une proposition formulée par le collectif « Chair collaboratrice ». D’autres institutions, comme le Parlement européen ou le Sénat, ont déjà créé des organes de lutte contre le harcèlement. Nous devons, à notre tour, garantir l’exemplarité de notre institution en instaurant le système de lutte contre le harcèlement le plus efficace possible. Nous retirons notre amendement, au profit de celui du rapporteur.

Les amendements CL47 et CL164 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL340. L’article 20 bis est ainsi rédigé.

Article 21 (art. 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Allongement du délai entre la mise en ligne du texte adopté par la commission et son examen en séance

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL306 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL95 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Nous avons déjà eu des échanges sur le temps législatif, le rythme et la vitesse de nos travaux. Cet amendement vise à porter de dix à quatorze le nombre de jours séparant l’examen d’un texte en commission de son examen en séance publique. Ce délai de deux semaines nous laisserait le temps de retravailler nos amendements en vue de la séance, ce qui est souvent nécessaire.

Depuis le début de l’examen de ce texte, j’ai entendu à deux reprises, au moins, qu’il allait falloir créer de nouveaux groupes de travail pour réfléchir à certains points essentiels, alors que cela fait dix-huit mois que nous réfléchissons à l’évolution de notre institution.

M. Bruno Questel. Nous n’avons pas dit cela !

M. Raphaël Schellenberger. Cela confirme que le débat en commission peut susciter de nouvelles réflexions. Il paraît donc important que nous nous laissions du temps entre l’examen d’un texte en commission et en séance publique.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Monsieur Schellenberger, nous ne créons pas des groupes de travail pour ouvrir de toutes nouvelles pistes de réflexion. Reconnaissez au moins que nous avons procédé avec une certaine logique !

M. Raphaël Schellenberger. Il n’y avait aucun jugement de valeur de ma part !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Quels sont les sujets sur lesquels nous voulons approfondir notre réflexion ? Le temps parlementaire, les notions de groupe « minoritaire » et d’opposition, et la thématique de la parité dans le bureau des commissions. Ce sont les trois sujets un peu sensibles que nous voulons creuser d’ici l’examen du texte en séance publique. Je vous ai également indiqué que le président Richard Ferrand a décidé de lancer des travaux communs à l’Assemblée nationale et au Sénat en vue de rédiger une loi organique encadrant le droit d’amendement du Gouvernement. Je ne peux pas vous laisser dire que nous multiplions les groupes de travail tous azimuts : notre projet est très ciblé.

J’en viens au fond de votre amendement. Nous avons décidé d’allonger le délai entre l’examen d’un texte en commission et son examen en séance de sept à dix jours et vous proposez de l’étendre à quatorze jours. Le délai que nous proposons sera déjà une réelle avancée, si nous nous y tenons. Nous verrons, à l’usage, s’il convient de l’allonger encore. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL94 de M. Raphaël Schellenberger.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement a pour objet de supprimer la dérogation actuellement octroyée au Gouvernement, s’agissant du délai de dépôt des amendements.

Depuis le début de ce quinquennat, un phénomène assez insupportable a tendance à se généraliser : le Gouvernement dépose au dernier moment des amendements qui ont un impact majeur sur le texte en discussion. Que le Gouvernement bénéficie d’une certaine souplesse, pourquoi pas ? Mais cela ne devrait concerner que des amendements techniques ou de détail. Or, depuis deux ans, il n’est pas rare que le Gouvernement dépose, en cours de discussion, des amendements qui modifient très profondément l’équilibre d’un texte. L’amendement CL94 vise à mettre fin à ce genre de pratique.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je viens de vous indiquer qu’un groupe de travail s’est constitué avec le Sénat pour mieux encadrer le droit d’amendement du Gouvernement. Je vous invite donc à retirer votre amendement, d’autant plus qu’il est anticonstitutionnel.

M. Philippe Gosselin. Vous avez raison, Monsieur le rapporteur, de noter que cet amendement est peut-être anticonstitutionnel. Au passage, cela prouve qu’il aurait été préférable de réviser la Constitution avant de modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, qui n’est qu’un texte d’application. Il y a effectivement un risque d’inconstitutionnalité, même si chacun sait que le Conseil constitutionnel peut parfois nous surprendre… Il n’en reste pas moins que ce mode de fonctionnement est assez fâcheux. On se rappelle, par exemple, la manière dont la décision de modifier l’ordonnance sur la justice des mineurs a été annoncée. Et les exemples ne manquent pas d’amendements gouvernementaux déposés au dernier moment qui ont totalement modifié l’esprit d’un texte. Le problème soulevé par mon collègue est sérieux. Son amendement est un amendement d’appel et nous attendons de voir ce qu’il sortira des groupes de travail que vous annoncez.

M. Raphaël Schellenberger. Je vais retirer mon amendement, mais cette discussion, comme celle que nous avons eue en début de séance, montre bien que nos débats sont un moyen d’améliorer la loi. Réduire le temps de la discussion n’est donc pas une bonne chose pour la qualité de la loi.

Je retire cet amendement, mais je ne m’interdirai pas de le redéposer en séance, en fonction des conclusions des groupes de travail.

L’amendement CL94 est retiré.

M. Christophe Euzet. Je veux vous rassurer, cher collègue : il n’est pas question de réduire le temps de discussion en commission, au contraire ! L’objectif de la réforme est de raccourcir les délais d’examen en séance publique et de prendre le temps de la discussion en amont. En réalité, nous allons exactement dans le même sens.

La Commission examine l’amendement CL166 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Je m’étonne un peu que cet amendement ait été placé ici, mais je vais tout de même le défendre. Il concerne la fabrique de la loi et je dois vous dire qu’il est assez complexe.

Vous savez qu’il existe, depuis une dizaine d’années, un co-rapporteur d’application. Il a pour mission de vérifier l’application de la loi dans les six mois qui suivent sa promulgation. En 2014, nous avons fait en sorte que le rapporteur d’application puisse être désigné dès le début de l’examen du texte, c’est-à-dire en même temps que le rapporteur.

L’article 36 de la proposition de résolution rend désormais obligatoire la nomination d’un co-rapporteur d’application, alors que ce n’était jusqu’ici qu’une possibilité. Dans le même esprit, nous proposons que le co-rapporteur n’ait plus seulement la possibilité, mais bel et bien l’obligation d’examiner l’étude d’impact qui accompagne tout projet de loi. Nous disposerons ainsi d’un travail en amont, indépendant du travail du rapporteur.

L’étude d’impact est actuellement disponible sur le site de l’Assemblée nationale et les citoyens ont la possibilité d’émettre un avis sur elle. Nous proposons que le co-rapporteur d’application tienne également compte des contributions citoyennes qui peuvent d’ores et déjà être déposées sur le site de l’Assemblée nationale. Ce dispositif me semble intéressant, car le co-rapporteur d’application travaillerait à la fois en amont et en aval de l’examen du texte.

Le co-rapporteur travaillerait également avec un député de la commission des Affaires européennes, appartenant comme lui à l’opposition, pour déterminer ce qui, dans l’étude d’impact, est conforme au droit européen actuel ou à venir.

Ces dispositions sont déjà permises par le Règlement de l’Assemblée nationale, mais il s’agit, par cet amendement, de leur donner tout leur sens, au service de la fabrique de la loi.

Mon exposé a pu vous paraître un peu complexe, mais je vous propose que nous travaillions ensemble sur cette disposition, car elle va vraiment dans le sens de votre réforme. Dans la mesure où vous rendez obligatoire la désignation d’un co-rapporteur d’application, il me semble indispensable de préciser que son travail portera essentiellement sur l’étude d’impact, en lien avec un député de la commission des Affaires européennes.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Si nous voulons retravailler votre amendement d’ici la séance, il me semble nécessaire de réfléchir au rôle qu’aurait ce co-rapporteur, dans la mesure où plusieurs des membres de notre commission sont déjà membres de la commission des Affaires européennes et ont déjà vocation à vérifier l’adéquation de nos lois avec le droit européen. Pour l’heure, mon avis est défavorable et je ne sais pas si nous aurons le temps, dans la semaine qui vient, de préciser les choses. Il me semble que cette question aurait toute sa place dans une réflexion sur le rôle des commissions, en tout cas il faudrait y associer la présidente de la commission des Affaires européennes, Mme Sabine Thillaye.

Mme Cécile Untermaier. Il serait dommage que vous n’alliez pas au bout de votre logique. Cela fait très longtemps que nous disons que les études d’impact présentées par le Gouvernement sont insuffisantes. Il faut que le Gouvernement nous fournisse une étude d’impact qui prenne en compte tous les items qui sont déjà consignés dans le Règlement de l’Assemblée nationale, notamment celui qui concerne l’Europe, et dont on ne tient jamais compte. Il importe de vérifier l’adéquation entre le droit européen actuel, celui à venir, et les textes dont nous allons débattre. C’est une exigence, un gage de qualité de la fabrication de la loi.

Je retire mon amendement, sous réserve que l’on poursuive la réflexion sur cette question.

L’amendement CL166 est retiré.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je propose que vous parliez de tout cela avec Mme Thillaye. Compte tenu de la complexité du sujet, je doute que l’on trouve une solution dans la semaine, mais je suis prêt à échanger avec vous sur cette question.

La Commission adopte l’article 21 modifié.

Article 22 (art. 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Conditions d’exercice de la saisine pour avis

La Commission examine l’amendement CL152 de Mme Danièle Obono.

Mme Danièle Obono. Cet amendement vise à supprimer l’article 22. En effet, nous nous opposons à l’allégement de la procédure de saisine pour avis, alors même qu’elle permet aux commissions compétentes d’éclairer le choix des députés et de garantir le principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires, notamment sur des textes concernant des domaines de compétences transversaux ou sur des sujets complexes.

L’article 22 prévoit la possibilité, pour le rapporteur de la commission saisie pour avis, de présenter oralement l’avis de sa commission devant la commission saisie en fond. Il supprime le dernier alinéa de l’article 87, qui dispose que « les avis sont déposés, imprimés et distribués » et que la commission qui a décidé de donner son avis peut « toujours le donner verbalement au jour fixé pour la discussion du texte ».

La saisine pour avis relève de l’initiative des commissions permanentes : elles expriment, à travers les amendements qu’elles déposent, le vote collectif des députés qui les composent. Sur des sujets transversaux, il est utile de bénéficier d’un panel de points de vue variés. Si votre article est adopté, les députés qui n’auront pas pu prendre part aux réunions de la commission saisie au fond ignoreront la nature des amendements déposés. Votre projet vise seulement à limiter le temps du débat pour accélérer le rythme du travail parlementaire, ce qui restreint la capacité d’expression des députés. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai fait le point avec l’ensemble des présidents de commission au sujet des saisines pour avis. Ils ne s’opposent pas aux changements proposés qui procèdent d’un choix rationnel. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 22 sans modification.

Après l’article 22

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL88 de M. David Habib et CL82 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Mon amendement CL82 porte encore sur un sujet aride : l’étude d’impact.

Dans le cadre des travaux menés sous l’égide de Claude Bartolone, nous avions mis en avant la nécessité de décorréler l’étude d’impact du projet de loi. Il nous semble essentiel de créer une nouvelle phase du débat entre le dépôt du projet de loi et son examen en commission afin d’étudier ce document censé fonder les décisions du Gouvernement, auquel aucune étape du processus législatif n’est aujourd’hui consacrée. Chaque groupe disposerait d’un temps de parole pour exprimer sa position sur la qualité de l’étude d’impact et pourrait vérifier, comme le précise le Règlement, qu’elle expose avec précision l’articulation avec le droit européen, les charges qui découlent du texte pour les administrations et bien d’autres éléments. Cela permettrait d’avancer dans la discussion du projet de loi lui-même.

Le rapporteur d’application aurait désormais l’obligation de travailler sur l’étude d’impact et de faire part des résultats de son analyse.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. À mon sens, ces débats, fondamentaux, sur l’étude d’impact doivent avoir lieu en commission et non en séance publique comme votre amendement le propose. À la commission des Affaires étrangères, j’ai pu voir comment la présidente avait réussi, en bataillant, à obtenir un nouveau cahier des charges.

De manière générale, il ne faut pas surréglementer la façon dont les commissions travaillent. Nous nous demandons jusqu’où va le domaine de la loi et nous devons nous demander de la même manière jusqu’où va le domaine du Règlement. Je suis partisan d’une grande liberté pour les commissions et pour leurs présidents et présidentes qui doivent pouvoir exprimer leur talent.

Mme Cécile Untermaier. Je ne suis pas favorable non plus à la surréglementation et je fais toute confiance aux présidents et présidentes de commission. Mais depuis des années, nous constatons que les études d’impact sont insuffisantes, quels que soient les gouvernements qui les présentent. Cette piètre qualité nuit à la réflexion que nous pouvons avoir sur le texte lui-même et sur sa pertinence. Nous disons que nous traitons de trop de lois mais c’est souvent parce que nous ne pouvons en mesurer le bien-fondé. Nous sommes dans notre rôle en exigeant du Gouvernement qu’il nous transmette les éléments nécessaires pour apprécier l’impact d’une loi. L’examen approfondi de ces documents n’a pas à dépendre du bon vouloir des présidents de commission. Ce doit être une étape préalable avant l’examen de tout projet de loi.

M. Philippe Gosselin. Les uns et les autres, nous avons tous constaté, quels que soient les gouvernements, l’indigence des études d’impact qui se contentent d’aligner deux ou trois banalités assorties de quelques chiffres, éléments qui orientent la réflexion et qui lui nuisent.

Au-delà du temps que nous pourrions consacrer à les analyser plus en profondeur, se pose la question de la capacité du Parlement à mener une contre-expertise. Pourquoi ne pourrait-il pas consulter des institutions comme la Cour des comptes ou l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ou même avoir recours à des cabinets extérieurs ?

Si nous ne pouvons achever ce chantier avec la réforme en cours du Règlement, il faudra le poursuivre. On ne peut dignement légiférer avec des éléments aussi insuffisants que ceux qui figurent trop souvent dans les études d’impact et je ne parle pas seulement de la période actuelle.

M. André Chassaigne. La mauvaise qualité des études d’impact est de notoriété publique. Les conseillers d’État soulignent volontiers qu’elles sont très insuffisantes. Elles reposent souvent sur un travail superficiel qui ne tire pas toutes les conséquences de la mise en œuvre des dispositions proposées dans le projet de loi au point que certaines lois ne peuvent être appliquées, faute d’avoir fait l’objet d’une étude d’impact suffisamment approfondie.

Cela vient aussi de l’accélération du rythme législatif. Les ministres se montrent impatients et les projets de loi arrivent trop rapidement en discussion.

Un autre problème se pose : la multiplication d’amendements déposés en cours de débat par le Gouvernement. Par définition, ils ne font pas l’objet d’études d’impact alors que certains introduisent des changements fondamentaux. Nous l’avons vu lors de la réforme ferroviaire.

M. David Habib. Comme vous le savez, je suis le seul de mon groupe à n’avoir pas voté le texte qui a mis fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures. Son étude d’impact prévoyait comme conséquence moins de 300 suppressions d’emploi. Or les salariés qui travaillent dans l’industrie pétrochimique sont au nombre de 10 000 sur le seul bassin de Lacq, dans ma circonscription, et de 20 000 dans l’ensemble du Béarn. Le préfet de l’époque lui-même avait considéré que cette étude d’impact était une honte pour notre territoire. Lorsque j’avais évoqué ces enjeux avec les ministres concernés, Nicolas Hulot le premier a reconnu qu’une faute avait été commise. Et il m’avait dit – il venait juste d’arriver aux responsabilités – qu’il fallait changer ces pratiques. J’ai eu l’occasion ensuite de rencontrer la personne qui a rédigé l’étude d’impact : elle a reconnu qu’elle avait oublié l’existence du bassin de Lacq.

Notre amendement CL88 vise à créer un temps de débat afin que nous puissions tous partager les informations de façon objective avant d’examiner le texte de loi. Ce n’est pas alourdir la procédure parlementaire que de vouloir éviter que soient commises des erreurs manifestes aux conséquences locales ou nationales.

Si vous êtes vraiment animés du désir de parvenir à une convergence, vous pourriez accepter cet amendement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. En tant que présidente de cette commission, j’ai envie de vous dire : « Chiche ! ». Chaque commission est libre de ménager un tel temps de débat. Nous pourrions très bien décider lors des réunions du bureau quels sont les textes dont il serait utile d’étudier au préalable l’étude d’impact. Nous avons bien vu que les pratiques de la commission des Lois pouvaient être pertinentes. Tentons ! Rien ne sert de tout détailler dans notre Règlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je suis défavorable aux deux amendements : au CL88, parce qu’il impose à la commission d’organiser un débat « dans les plus brefs délais » ; au CL82, parce qu’il prévoit un tel débat en séance publique. Je le répète, nous devons laisser la liberté aux commissions d’organiser ces débats.

M. David Habib. Monsieur le rapporteur, nous sommes tout prêts à accepter des sous-amendements. M. Chassaigne évoquait la possibilité que la Conférence des Présidents choisisse les textes donnant lieu à un examen de l’étude d’impact.

M. Bruno Questel. Je comprends vos objectifs mais au niveau pratique, je ne vois pas en quoi examiner l’étude d’impact avant le projet de loi nous permettrait de déceler des erreurs comme celles qu’a soulignées notre collègue David Habib.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL97 de M. Raphaël Schellenberger, CL153 de Mme Danièle Obono et CL154 de M. Ugo Bernalicis.

M. Raphaël Schellenberger. À travers le projet de réforme constitutionnelle et cette proposition de résolution se fait jour la volonté de réaffirmer l’importance des articles 40 et 41 qui portent sur la non-recevabilité des amendements ayant un impact sur les ressources publiques ou relevant du domaine réglementaire. Nous n’avons pas d’opposition de principe à ces articles. En revanche, il nous paraît nécessaire de réfléchir à leur application.

Aujourd’hui, l’application de l’article 40 est le fait du président de la commission des Finances qui seul, avec les administrateurs, met en place une jurisprudence. Nous avons vu que sur certains sujets, elle se distinguait de celle du Sénat, ce qui en soi n’est pas choquant mais qui alimente l’incompréhension. Une forme de contestation de l’irrecevabilité financière de certains de nos amendements est apparue au fil de l’examen des textes.

Dans cet amendement, dont la rédaction est un peu lourde, j’en ai bien conscience, nous proposons de créer une commission composée de membres de la commission des Finances nommés en respectant la composition politique de notre Assemblée qui apprécierait l’irrecevabilité. Une fois la jurisprudence établie, son fonctionnement deviendrait plus routinier et donc plus rapide. J’imagine qu’aujourd’hui cela ne prend pas énormément de temps au président de la commission des Finances de se prononcer sur la recevabilité de certains amendements.

Mme Danièle Obono. Par l’amendement CL153, nous proposons de créer une procédure contradictoire portant sur les modifications ou irrecevabilités prononcées sur les amendements. À plusieurs reprises, il nous est arrivé ne pas comprendre les raisons pour lesquelles tel ou tel amendement avait été déclaré irrecevable. La possibilité d’avoir un recours existe dans de très nombreuses administrations locales et sociales. Pouvoir échanger sur les choix d’irrecevabilité nous permettrait d’améliorer le travail législatif et faciliterait le travail des collaborateurs.

Je rappelle qu’en 2014, un certain François de Rugy avait déposé un amendement similaire…

Quant à l’amendement CL154, il tend à créer une commission d’appel qui assurerait une voie de recours contre des décisions de modification ou d’irrecevabilité.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il faudrait intégrer dans nos réflexions sur l’irrecevabilité l’article 45 qui dispose que tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.

Le Conseil constitutionnel a validé avec force la façon dont nous gérons ces irrecevabilités. Il a clairement établi que la méthode que nous suivons ne pose aucun problème constitutionnel et qu’elle est respectueuse des droits de l’opposition.

Sur l’irrecevabilité au titre de l’article 40, j’ai fait le point avec Éric Woerth qui m’a précisé que le filtrage constituait une charge de travail importante. Aucun doute ne saurait être émis quant à la procédure qu’il suit et aux résultats qu’il obtient.

Mon avis est défavorable sur ces amendements. La collégialité et le recours amendement par amendement sont des idées séduisantes mais elles ne sont pas opérantes.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. J’ajouterai que depuis juin 2018, la commission des Lois adresse des notifications individuelles aux députés dont des amendements ont été déclarés irrecevables pour leur en expliquer les raisons. Nous avons essayé de répondre à vos demandes, madame Obono, puisque vous aviez à plusieurs reprises formulé des réclamations.

M. André Chassaigne. Même si le Conseil constitutionnel a validé cette méthode, rien n’empêche de l’améliorer d’autant que j’ai la preuve qu’elle n’est pas si efficace que cela. J’ai un exemple très précis : les mêmes amendements en loi de finances ont été déclarés recevables une année et irrecevables l’année suivante. Je peux vous les fournir.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Bien volontiers.

M. André Chassaigne. J’ai déposé un amendement à l’article 24 qui ne va pas jusqu’à proposer une commission pour statuer sur l’irrecevabilité mais qui prévoit que le président de la commission puisse être assisté d’un député de l’opposition et d’un député de la majorité qui donnent leur point de vue sur l’irrecevabilité afin de garantir le pluralisme.

Mme Danièle Obono. Madame la présidente, les notifications que vous évoquez ne précisent nullement les motifs pour lesquels tel ou tel amendement a été déclaré irrecevable. L’appréciation de la recevabilité d’un amendement repose sur un choix politique. Il faut prendre en compte le fait qu’il ne s’agit pas d’une application neutre d’un article de la Constitution. Nous avons pu le voir dernièrement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Ce n’est pas un choix politique. M. Woerth appartient à un groupe de l’opposition et quand il statue sur la recevabilité en tant que président de la commission des Finances, il ne prête pas attention au fait qu’un amendement a été déposé par des membres de La France insoumise ou un autre groupe pour prendre sa décision.

Je n’ai jamais entendu quiconque se plaindre de n’avoir pas reçu de réponses à ses questions. Le dialogue est toujours possible. Ces méthodes fonctionnent bien, elles ont été validées. Il n’y a aucune volonté de favoriser tel ou tel groupe.

Je maintiens mon avis défavorable et je répète qu’il ne faut surtout pas politiser ce sujet, qui est de nature technique : il s’agit uniquement de se prononcer sur la conformité à la Constitution.

La commission rejette successivement les amendements.

Article 23 (art. 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Révision de l’organisation de la discussion consacrée aux orateurs institutionnels, aux orateurs des groupes et aux motions de procédure

La Commission est saisie des amendements identiques CL155 de Mme Mathilde Panot et CL229 de M. Stéphane Peu.

Mme Danièle Obono. Nous nous opposons à cet article qui vise à réduire les prises de parole en séance publique et les défenses de motion : suppression du temps de parole des rapporteurs pour avis, limitation à dix minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, de l’intervention du rapporteur de la commission saisie au fond, limitation à quinze minutes de la défense d’une motion de rejet préalable, suppression de la possibilité de défendre une motion de renvoi en commission…

Tout cela constitue une limitation inacceptable du travail parlementaire. Ces mesures conduiraient à une restriction radicale du temps d’expression des députés, bref à une remise en cause du fondement même de notre Assemblée qui est d’être un lieu de débat et non pas une chambre d’enregistrement.

M. André Chassaigne. Avec cet article 23, vous y allez vraiment avec la grosse cisaille de chantier !

Pourquoi supprimer le temps de parole alloué au rapporteur pour avis ? Je considère que le regard et l’analyse d’un rapporteur d’une autre commission que celle qui est saisie au fond présente un grand intérêt.

Pourquoi limiter à dix minutes l’intervention du rapporteur de la commission saisie au fond ? Certains textes de loi exigeraient bien plus.

Pourquoi limiter à quinze minutes la défense d’une motion de rejet préalable ? Il n’y a pas si longtemps, quand j’ai été élu député en 2002, c’était une heure trente qui nous était impartie. Certes, il fallait les tenir, mais de là à nous laisser six fois moins de temps pour décortiquer un texte !

Pourquoi supprimer la motion de renvoi en commission ? Avec l’expérience d’ancien que j’ai, je peux vous fournir des exemples de textes renvoyés en commission. Ils sont rares mais ils existent. Citons notamment une motion que j’avais défendue sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés (OGM). Adoptée à une voix près, elle avait donné lieu à un réexamen épique en commission.

Emparons-nous donc des cisailles de chantier pour supprimer l’article 23 !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Lorsque la commission saisie au fond aura achevé l’examen d’un texte, c’est son rapporteur qui le défendra en séance publique. Je peux comprendre que certains soient frustrés à l’idée de ne pouvoir suivre dans l’hémicycle les travaux de la commission saisie pour avis, mais les présidents de commission avec qui j’ai échangé ont accepté cet équilibre, qui est dans la logique de la proposition de résolution.

Les dix minutes de temps de parole pour le rapporteur de la commission saisie au fond ne sont rien d’autre que la pratique actuelle. Le président peut toujours décider d’allonger ce temps de parole, le cas échéant.

Quant à la motion de rejet, elle doit d’abord servir à soulever la question de la constitutionnalité d’un texte. En quinze minutes, il me semble que le point peut être fait sur cette question.

M. Philippe Gosselin. Avec cet article 23, c’est carrément « massacre à la tronçonneuse »… Il faut relier les dispositions concernant les rapporteurs pour avis à celles de l’article 22 : ils deviendront les muets du sérail à double titre puisqu’ils n’auront plus la parole dans l’hémicycle et que leurs avis ne seront plus publiés. Nous franchissons là une limite inacceptable !

Il est censé y avoir un travail de coécriture entre différentes commissions qui s’intéressent à un même texte, ce que je trouve plutôt enrichissant. Nous le voyons bien lors du débat budgétaire, pour lequel des mesures spécifiques sont prévues, dont je prends acte.

M. Bruno Questel. Le rapport pour avis sera annexé au rapport de la commission saisie au fond !

M. Philippe Gosselin. Ça va bien les annexes ! Le fait est qu’il n’y aura plus de débat, ce qui est, évidemment, dramatique.

Je reviendrai à travers des amendements de mon groupe sur les motions de rejet préalable et de renvoi en commission. La limitation à quinze minutes pourrait me convenir à condition que les deux motions de procédure soient maintenues car elles ont chacune leur intérêt.

Je vous invite, mes chers collègues, à bien réfléchir au rôle des rapporteurs pour avis. Voter cet article 23, ce serait saper la complémentarité du travail des commissions, la pluridisciplinarité, la possibilité d’avoir des regards croisés sur un même sujet.

M. David Habib. Au nom du groupe socialiste, je veux m’associer à ces amendements. Ce cumul de mesures aboutit à quelque chose d’à la fois spectaculaire et profondément ridicule.

Quand on s’étonne de la suppression des motions de renvoi en commission, on nous répond qu’elles n’aboutissent pas. Avec le même raisonnement, on pourrait tout aussi bien supprimer les amendements de l’opposition puisqu’aucun n’est adopté ou presque.

Si le seul enseignement que vous avez tiré de votre expérience depuis deux ans à l’Assemblée nationale, c’est qu’il faut tout supprimer, les Français trouveront d’autres moyens de débattre. Or nous avons tous le souci de voir le rôle du Parlement consacré.

Je vous demande, monsieur le rapporteur – car je vous sais motivé par la recherche de l’intérêt général – de modifier cette proposition de résolution. Vous avez quinze jours pour le faire : nous ne pouvons examiner en séance publique un texte aussi inepte, permettez-moi de le dire.

La Commission rejette les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL167 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement de coordination, qui s’articule avec les amendements que j’ai déjà présentés, vise à donner la possibilité au co-rapporteur de la commission des affaires européennes d’intervenir en séance publique.

Je sens bien que cette volonté de donner de la cohérence au travail mené dans diverses commissions et de travailler au fond sur les textes, avec une certaine aridité et une certaine exigence, ne vous intéresse pas vraiment. Tout le temps que vous aurez gagné avec vos grignotages servira à dégager un boulevard qui permettra au Gouvernement de présenter encore plus de textes. Il me semble que ce temps, nous pourrions plutôt l’utiliser à réfléchir sur les textes et à contraindre le Gouvernement à accompagner ses projets de loi d’outils à même de nous éclairer.

Cela dit, je retire cet amendement. Nous travaillerons, je l’espère à brève échéance, sur ces questions qui me tiennent vraiment à cœur. Au-delà du rythme législatif, il faut aussi prêter attention à la fabrique de la loi.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL74 de Mme Cécile Untermaier.

M. David Habib. Madame la présidente, savez-vous quel ministre, sous l’ancienne législature, a consommé le plus de temps de parole ? Trois fois plus que les autres ministres ? Eh bien, c’était Emmanuel Macron, qui ralentissait les débats. Peut-être a-t-il vécu difficilement ces moments et vous a-t-il demandé de réduire le temps de parole de celui qui pourrait lui succéder ? C’est une erreur monumentale. Nous souhaitons que les dispositions qui sont prévues en ce qui concerne les motions de procédure soient supprimées.

Je comprendrais tout à fait en revanche qu’en deuxième lecture, on modifie les règles liées aux motions. La question de la constitutionnalité ne se pose plus car on peut considérer qu’elle a été réglée par la première lecture. La question du renvoi en commission devrait ne pas avoir à se poser non plus.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il est nécessaire, monsieur Habib, de conserver la motion de rejet préalable : le texte n’est pas forcément le même qu’en première lecture et la question de sa conformité avec la Constitution se pose à nouveau.

Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL256 de Mme Élodie Jacquier-Laforge

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Cet amendement s’articule avec l’amendement CL257 que je défendrai en même temps.

Nous proposons de réduire à dix minutes le temps imparti pour la présentation des motions de procédure tout en conservant, en contrepartie, la motion de renvoi en commission en première lecture. Le temps ainsi dégagé participerait aux efforts effectués pour supprimer les séances de nuit, antidémocratiques à mon sens.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je salue votre volonté de trouver un équilibre. Je vous propose d’en rester à la logique de la proposition de résolution et de le retirer en vue de l’examen en séance publique.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je suis prête à le retirer mais je considère qu’il faut maintenir la possibilité de défendre des motions de renvoi en commission en première lecture car elles ont un sens à ce stade du débat. Nous sommes très déterminés à le défendre par la suite.

M. Bruno Questel. Je suggère que nous intégrions toutes les considérations sur les horaires et le nombre de séances dans la réflexion que nous allons mener sur l’organisation hebdomadaire des séances.

M. Philippe Gosselin. Je souscris à la proposition de notre collègue, à condition que cette synthèse ne conduise pas à réduire les temps de parole pour faire rentrer ce qui ne devrait pas rentrer. Mettre des cercles dans des carrés ou l’inverse, ce n’est pas facile.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je propose que notre petit groupe de travail se réunisse mardi pour en discuter.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL58 et CL59 de M. Philippe Gosselin et l’amendement CL257 de Mme Élodie Jacquier-Laforgue.

M. Philippe Gosselin. La motion de renvoi en commission nous paraît tout aussi importante que la motion de rejet préalable et nous voulons qu’elle soit maintenue, mais nous sommes prêts à accepter que le temps imparti ne soit plus que de quinze minutes pour les défendre.

Cela dit, j’accepte de retirer mes amendements.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. J’ai déjà défendu mon amendement que je retire également.

Les amendements sont retirés.

La Commission en vient à l’amendement CL68 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Nous souhaitons ajouter l’alinéa suivant : « Les motions mentionnées au présent article sont attribuées dans le cadre d’une procédure transparente. En cas de tirage au sort, les groupes sont représentés. ».

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cette procédure d’attribution des motions repose actuellement sur un tirage au sort parmi les 577 députés. Elle est donc totalement transparente.

Mme Cécile Untermaier. Oui mais les groupes ne sont pas représentés.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous pouvons faire pleine confiance aux fonctionnaires de l’Assemblée nationale et à leur déontologie.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 23 sans modification.

Article 24 (art. 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Renforcement du contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 41 de la Constitution

La Commission examine les amendements identiques CL77 de Mme Cécile Untermaier, CL156 de M. Ugo Bernalicis et CL230 de M. Stéphane Peu.

M. David Habib. L’article 24 instaure un mécanisme de filtrage a priori des amendements qui ne relèveraient pas du domaine de la loi. De façon empirique, nous savons que nous ne rencontrons pas de difficultés majeures en la matière. C’est davantage le Gouvernement qui fait ce genre de confusions que les parlementaires qui, quel que soit leur groupe, sont particulièrement vigilants.

Nous proposons donc de supprimer cet article.

Mme Danièle Obono. Cet article prévoit que, sur chaque texte, le président de la commission saisie au fond adressera au Président de l’Assemblée une liste des amendements, y compris gouvernementaux, dont il estime qu’ils ne relèvent manifestement pas du domaine de la loi ou qu’ils sont dénués de portée normative.

Se prononcer sur la recevabilité ne relève pas de simples considérations techniques. Il s’agit d’un choix politique, comme cet article le montre très clairement. Nous demandons sa suppression car il limite le droit d’amendement et renforce l’arbitraire du contrôle de recevabilité exercé par la Présidence et les présidents de commission.

M. André Chassaigne. Cet article veut régler la question des lois trop bavardes en écartant les amendements qui ne relèveraient pas du domaine législatif. Mais ce qu’il faut bien comprendre, c’est que déposer un amendement, même en sachant qu’on nous opposera qu’il appartient au domaine réglementaire, nous permet de susciter un débat et de faire remonter des attentes réelles. Cette procédure porterait un coup au débat législatif car elle l’appauvrirait.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’article 41, qui dit en substance que la loi doit s’occuper de la loi, a été conçu pour protéger l’exécutif d’une intrusion du Parlement dans le domaine réglementaire. En réalité, cette exigence constitutionnelle est peu appliquée.

C’est aussi le cas de l’article 45, qui prévoit que tout amendement est recevable en première lecture, dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte. Ce laxisme nous a d’ailleurs valu un rappel à l’ordre de la part du Conseil constitutionnel. Du reste, les cavaliers, de plus en plus souvent sanctionnés par le Conseil constitutionnel, auraient pu être filtrés et déclarés irrecevables au titre de l’article 45.

Ce dont il est question ici, monsieur Chassaigne, c’est de qualité légistique. Lorsque l’on dit que la loi est trop bavarde, c’est souvent qu’elle empiète sur le domaine réglementaire. Nous proposons ici un mécanisme permettant de respecter avec plus de rigueur les principes constitutionnels ; ne le rejetez pas au motif qu’il vous priverait de débat.

Mme Cécile Untermaier. Je ferai remarquer que, sur l’article 41, le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré un texte – mais vous me répondrez, fort légitimement, que ce n’est pas une raison.

Je pense comme vous que l’exigence de lisibilité, de clarté et d’intelligibilité de la loi nous oblige à écarter ce qui est du domaine réglementaire. C’est bien ce que nous faisons lorsque nous retirons un amendement après que le Gouvernement a jugé qu’il était d’ordre réglementaire. La loi est protégée puisque l’amendement finit toujours par être écarté en séance.

M. Raphaël Schellenberger. Je suis aussi très attaché à ce que la loi n’empiète pas sur le règlement. Mais votre logique, monsieur le rapporteur, est parfaitement incomplète, dans la mesure où vous faites peser cette obligation sur le seul droit d’amendement.

Un projet ou une proposition de loi qui empiète sur le domaine réglementaire passera au travers des filtres. L’inflation législative n’est pas causée par l’adoption d’une masse colossale d’amendements réglementaires ; elle est due aux textes d’ordre réglementaire que le Gouvernement soumet à notre délibération. Vous apportez une réponse, mais elle concerne un facteur mineur de l’inflation législative. Votre mécanisme fait peser l’obligation de respecter la séparation entre le domaine de la loi et celui du règlement – au demeurant assez floue – sur les seuls députés. C’est la raison pour laquelle il ne peut être accepté en l’état.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL96 de M. Raphaël Schellenberger et CL231 de M. Stéphane Peu.

M. Raphaël Schellenberger. Cet amendement vise à créer une commission dont l’objet serait de s’exprimer sur la recevabilité au titre de l’article 41. Cette collégialité semble d’autant plus intéressante que ce contrôle, par nature, est moins technique que le contrôle au titre de l’article 40. Autant la recevabilité financière est affaire de mathématiques – il s’agit de savoir si l’amendement crée une charge –, autant la recevabilité réglementaire peut donner lieu à des discussions plus subtiles.

Je soumets à votre réflexion un autre élément. Si un texte ou un article est déjà d’ordre réglementaire, l’application stricte du contrôle des amendements au titre de l’article 41 reviendra à empêcher le législateur de modifier un article. Le mécanisme que je vous propose est peut-être trop lourd et mal adapté, mais nous devons réfléchir à la façon d’organiser ce contrôle de recevabilité.

M. André Chassaigne. Monsieur le rapporteur, vous avez répondu que l’appréciation de la recevabilité était technique, ce qui sous-entend que ce sont les administrateurs de la commission qui ont le pouvoir d’instruire. Je crois, au contraire, que le politique doit conserver un regard sur ces questions. Pouvez-vous me dire pourquoi un même amendement est déclaré irrecevable une année, puis recevable l’année suivante ? La mécanique a-t-elle été grippée, et pour quelles raisons ?

Cet amendement vise à associer à la délibération un député membre de la majorité et un député membre de l’opposition, non pour en faire une question politique, mais pour qu’ils puissent porter leur regard sur ce contrôle.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Ce n’est pas une décision qui est prise uniquement par les administrateurs : ils sélectionnent les amendements qui pourraient être déclarés irrecevables, puis ils me les soumettent.

M. André Chassaigne. Vous me donnez raison !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous prenons le temps de les examiner un par un, et nous en discutons. Il s’agit d’une décision de la présidence, elle n’est pas politique.

M. André Chassaigne. Pourquoi varie-t-elle dans le temps sur un même amendement ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’ai expliqué à Mme Obono que nous ne procédions pas selon une logique politique ; cela ne signifie pas pour autant que ce n’est pas un élu qui tranche. C’est bien le président de la commission des Finances, en commission et en séance publique, qui tranche sur la recevabilité au titre de l’article 40 et, dans ce mécanisme, le président de la commission saisie au fond et le président de l’Assemblée pour la séance publique.

La discussion que j’ai eue avec M. Woerth sur ce sujet est très éclairante. Le président de la commission des Finances m’a parlé de ses échanges avec les administrateurs sur les cas complexes et d’une règle qu’il applique en dernier ressort : en cas de doute trop important, l’amendement est déclaré recevable.

Je pense que le traitement est de bonne qualité et qu’il y a peu de réclamations qui n’aient reçu d’explication. Nous devons faire confiance aux présidents des commissions. Nous devons en tout cas trouver une solution, car il s’agit d’une exigence constitutionnelle.

M. André Chassaigne. Pourquoi cela vous gêne-t-il qu’une autre personne entre dans le processus ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cela n’a rien à voir avec une gêne quelconque, monsieur Chassaigne.

M. Philippe Gosselin. Madame la présidente, personne ne vous accuse de partialité et le président Chassaigne, lorsqu’il évoque ce cas, n’établit pas de rapport avec la majorité actuelle. Mais imaginons une autre majorité, avec des députés moins attachés à l’impartialité et à l’égalité entre parlementaires : les procédures pourraient être très partiales.

Nous ne vous faisons pas de procès, pas plus qu’aux autres présidents de commission. Mais pourquoi refuser d’inscrire dans le Règlement cette forme de protection, l’assurance que le contrôle est effectué « au-dessus de la mêlée ? Il n’y a pas grand risque à le faire : en réalité, si quelques questions peuvent parfois se poser, la très grande majorité des amendements ne posent pas de difficultés particulières.

Il y a là une sorte de faux débat : nous nous arc-boutons, alors que nous pourrions parvenir à un mécanisme simple, qui ne serait pas sujet à caution.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. C’est vrai, l’immense majorité des amendements déposés sont recevables. Mais dans la pratique, lorsque la date limite pour le dépôt est fixée le lundi, à midi, pour un examen en commission le mercredi, où trouver le temps de convoquer une commission de dix députés, afin qu’elle puisse statuer sur la recevabilité des amendements ? Le dispositif prévu par M. Schellenberger ne fonctionne pas !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Voici comment les choses se passent concrètement : je suis à l’Assemblée, les administrateurs viennent me voir, me soumettent les amendements... M. Gosselin l’a rappelé, il n’y a pas un exemple de suspicion quant à notre impartialité : sur la réforme de la justice, nous avons déclaré irrecevables des amendements aussi bien de l’opposition, de la majorité que du Gouvernement. Le Conseil constitutionnel est à cet égard très rigoureux et a validé les procédures que nous avons mises en place. Si l’on veut travailler correctement dans une assemblée, on ne peut jeter la suspicion sur chacune des décisions qui y sont prises.

M. André Chassaigne. C’est le verrou !

M. Christophe Euzet. Lorsqu’un système donne à peu près satisfaction, il ne faut pas s’évertuer à le changer.

Monsieur Schellenberger, il ne faut pas s’émouvoir de ce que des projets de loi contiennent des dispositions réglementaires. Le fait que le législatif charrie des dispositions réglementaires étend notre domaine de compétence. L’exécutif a la faculté de demander la délégalisation des dispositions réglementaires contenues dans la loi, et il ne manque pas de le faire lorsqu’il en a l’occasion. Si cela ne nous donne pas la possibilité d’amender, cela ne doit pas nous priver de la faculté d’examiner et de délibérer sur les dispositions réglementaires contenues dans les textes de loi. Mieux vaut éviter de bouger les choses sur ce point.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle est saisie de l’amendement CL34 de M. Michel Zumkeller.

Mme Maina Sage. Nous proposons que l’auteur d’un amendement frappé d’irrecevabilité au titre de l’article 41 puisse demander une explication écrite.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Dans la pratique, cet amendement est satisfait : je ne connais personne qui se soit plaint de n’avoir pu obtenir d’explication sur l’irrecevabilité de son amendement. Par ailleurs, prévoir un reporting systématique me paraît disproportionné. Avis défavorable.

M. Raphaël Schellenberger. Madame la présidente, je n’ai aucun soupçon quant à votre travail et à celui des administrateurs de la commission des Lois.

Que vous souhaitiez accentuer le contrôle de recevabilité au titre de l’article 41 ne me dérange pas. Pour autant, il ne me semble pas souhaitable d’en calquer le fonctionnement sur celui du contrôle de recevabilité financière, car la nature du contrôle n’est pas la même et son automaticité pas évidente.

Il y a, sur la recevabilité au titre de l’article 41, une appréciation d’opportunité. La façon dont vous procédez à ce contrôle ne suffira sans doute plus lorsque l’on vous demandera d’examiner davantage d’amendements. Nous n’interrogeons pas votre pratique actuelle, mais ce qui vous sera demandé demain.

Votre explication, monsieur Euzet, me dérange quelque peu. Vous avez dit en substance que c’était bien que le législateur intervienne dans le domaine réglementaire, mais qu’il ne pouvait pas déposer d’amendements d’ordre réglementaire : il y a donc bien un problème ! Si nous voulons améliorer la qualité de nos travaux, il faut le résoudre.

Mme Maina Sage. Notre amendement ne vise pas à rendre ce droit automatique : l’explication écrite n’est fournie qu’à la demande de l’auteur de l’amendement. Il est vrai que la dernière décision du Conseil constitutionnel, qui précise que l’irrecevabilité n’a pas à être justifiée, est assez inquiétante. À cet égard, le Règlement pourrait permettre à chaque député de savoir pourquoi son amendement a été frappé d’irrecevabilité.

Nous sommes en train de parler de la raison même de notre présence ici : faire le droit, en débattre, l’enrichir, le modifier. Vous touchez au droit d’amender, un des droits fondamentaux du parlementaire. Je regrette que vous rejetiez nos propositions constructives, qui visent à instiller de la transparence dans les décisions. Vous ne voulez pas qu’une autre personne délibère avec le président de la commission ; acceptez au moins que celui-ci puisse avoir à fournir une explication écrite.

Mme Danièle Obono. Si nous discutons du contrôle de recevabilité, c’est bien qu’un article vise à le renforcer ? Ce n’est pas nous qui avons inventé cette proposition de résolution ! Vous parlez de suspicion, mais la suspicion n’est-elle pas au fondement du Parlement, qui exerce une suspicion permanente à l’égard de l’exécutif ? (Exclamations.) Relisez vos classiques sur l’équilibre des pouvoirs ! Il existe une suspicion permanente à l’égard de l’exécutif, qui ne doit pas outrepasser ses prérogatives : c’est une question d’équilibre.

M. Philippe Gosselin. C’était plutôt l’inverse sous la IIIe et la IVe République ! Relisez Montesquieu !

M. Rémy Rebeyrotte. Et ne le confondez pas avec Robespierre !

Mme Danièle Obono. Nous devrions monter un club de lecture parlementaire sur ce sujet ! La question n’est pas de mettre en cause les individus et leur probité, mais bien de contrôler l’autre pouvoir.

Assumons la nature du système, l’équilibre des pouvoirs ! Si nous estimons que tout le monde fait bien ce qu’il a à faire, alors nous n’avons rien à faire ici, et certainement pas à exercer notre mission de contrôle de l’action du Gouvernement.

S’il n’y a pas une application mécanique des textes, c’est que l’esprit compte, tout autant que la lettre. Selon l’appréciation d’une personne, un amendement sera considéré recevable, un autre sera jugé hors des lignes. C’est naturel, il faut l’assumer ! Équilibrer cette décision grâce à la participation d’un tiers participe à l’amélioration du débat politique – au sens où il donne lieu à un échange de points de vue. Ce n’est pas quelque chose de mal, dont il faudrait s’excuser.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 24.

Article 25 (art. 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Intervention des députés sur les articles en séance publique

La Commission est saisie des amendements identiques CL60 de M. Philippe Gosselin, CL72 de M. David Habib, CL157 de Mme Danièle Obono et CL232 de M. Stéphane Peu.

M. Philippe Gosselin. Nous sommes très enthousiastes à l’idée de défendre ces amendements de suppression ; il y a là comme les derniers soubresauts d’un mourant ! Par touches successives et somme toute subtiles, vous cherchez à assommer l’opposition.

Les interventions sur l’article permettent aujourd’hui aux orateurs, parfois d’un même groupe, d’exprimer leurs sensibilités différentes, de pointer un sujet particulier, et d’accroître aussi, il faut le dire, leur visibilité, dans un monde de communication et d’images.

Désormais, il n’y aura qu’un orateur par groupe inscrit à l’article. Cela nie la singularité de l’élection, qui fait de chaque député un représentant de la Nation : d’une certaine façon, vous muselez la représentation nationale. En outre, vous placez les présidents de groupe au cœur du dispositif, puisqu’il leur reviendra de désigner les orateurs.

C’est une négation complète de l’expression individuelle du parlementaire, qui s’ajoute à l’impossibilité de s’exprimer sur les amendements identiques, à la suppression d’autres facultés de prise de parole pendant les débats. Encore une fois, ce n’est pas la publication des contributions au Journal officiel – qui nie d’ailleurs le caractère contradictoire du débat parlementaire – qui pourra se substituer à ces procédures.

Je le répète avec force et peut-être véhémence : l’article 25 constitue un casus belli. Nous ne pouvons pas l’accepter.

M. David Habib. Il y va de l’essence même du débat parlementaire. Je l’ai dit, monsieur le rapporteur, nous trouverons la réplique, car il est dans la nature humaine de répondre, et nous le ferons avant l’examen de la révision constitutionnelle. Ce texte se trouve pris en sandwich entre deux réformes constitutionnelles – une avortée, une annoncée. Eh bien, nous trouverons la solution, avant. Ce que vous faites n’est pas sain.

La responsabilité des députés, c’est de s’exprimer. Pardonnez-moi de le dire ainsi, mais je suis député béarnais, avant d’être député socialiste. Je ne dois ma légitimité, mon élection, qu’à mes électeurs ; c’est à eux que je dois rendre compte de mes positions, pas à un président de groupe. Vous instituez une tutelle assez inacceptable sur les membres de l’Assemblée.

Nous l’avons dit plus tôt dans la journée, il peut y avoir des différences entre les députés ; vous devez admettre que, dans un même groupe, ces différences coexistent. Nous trouverons les solutions pour contourner une procédure qui relève d’une vision assez moyenâgeuse de la vie publique.

Mme Danièle Obono. Cet article prévoit que les interventions sur les articles d’un texte seront limitées à deux minutes et à un seul orateur par groupe, désigné par le président ou son délégué, plus un député pour les non-inscrits. Il s’agit là de limiter le temps d’expression des députés, donc l’exercice même du mandat. Cela nuit au débat, et au Parlement dans son ensemble. Dans votre vision, ce dernier « parlemente » trop et doit être réduit à la portion congrue. Cela le rendra encore plus désincarné et dépolitisé, pas simplement du point de vue des personnes censées l’animer, mais aussi du point de vue des citoyens. Vous nous expliquerez sûrement qu’il s’agit de rendre les débats plus efficaces et plus fluides ; autant les paralyser et les asphyxier totalement avant même qu’ils ne débutent !

Cet article, plus que tout autre, révèle la logique de ce texte. S’il devait être adopté, sachez que la parole parlementaire s’imposera de toutes les façons. Sera-ce contre vous, ou dans une bonne intelligence ? Pour le coup, la suspicion n’est même plus de mise : il est clair que vous faites systématiquement le choix de nous dresser contre vous, de tordre le bras des parlementaires. Vous en assumerez donc les conséquences.

M. André Chassaigne. Les présidents de groupe seront à la fois gendarme et sélectionneur. Ce sera facile dans le cas d’un petit groupe comme le mien, sans doute beaucoup plus compliqué pour les groupes plus importants.

La France est riche de ses divers territoires, de ses sensibilités, de ses cultures locales : le regard que posera un député de la métropole ne sera pas le même que celui d’un député d’outre-mer. En s’exprimant sur l’article, le député ne donne pas seulement son analyse, il fait remonter des témoignages, apporte du concret, inspiré des échanges qu’il a dans sa circonscription. Cette limitation coupera court à cela, et c’est à un travail hors sol, détaché des réalités du terrain, que s’adonneront les députés. C’est gravissime !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est un débat que nous avons eu longuement. Je comprends, monsieur Habib, que vous vous sentiez plus Béarnais que socialiste ; mais convenez que c’est bien le président du groupe politique qui désigne l’orateur pour la discussion générale, ou le rapporteur sur un texte !

Je suis sincèrement convaincu qu’une expression claire sur l’article au nom d’un groupe politique est préférable au foisonnement d’expressions individuelles. Je respecte votre position : certes, il faut tenir compte de l’individualité du parlementaire, qui exerce pleinement sa liberté d’amender et ce faisant, sa différence au sein du groupe. Mais il est plus utile et plus lisible pour le citoyen de connaître la position de tel ou tel groupe sur l’article.

Ces positions – parole individuelle illimitée ou parole claire du groupe – sont irréconciliables. Le choix que le président Ferrand fait dans cette proposition de résolution, c’est que la position des groupes politiques doit être exprimée, de façon claire, sur chaque sujet. Personnellement, j’adhère à cette approche. Aucune vue claire ne peut se dégager lorsque quarante orateurs différents sont inscrits à l’article.

M. Philippe Gosselin. Il est incroyable d’entendre dire cela par un président de séance !

M. Christophe Euzet. Je comprends le souci de défendre le droit individuel d’amendement. Mais c’est oublier un peu vite que c’est le président du groupe qui distribue les rapports, qui désigne l’orateur dans la discussion générale. On en oublierait presque que nous avons été investis par un groupe politique qui nous a donné la possibilité de candidater et d’être présent dans cet hémicycle.

M. Philippe Gosselin. Chez nous, ça ne se passe pas comme ça !

M. Christophe Euzet. Encore une fois, vous confondez, dans le dispositif qui vous est proposé, la commission et la séance. Il n’est pas question de revenir sur les débats en commission, là où se fait réellement le travail. Certains sont plus habitués que nous à siéger sur les bancs de l’hémicycle, mais je vous le dirai de façon très crue : ces soirées en séance publique sont soporifiques ! Chacun, dans son silo, vient débiter son discours avec l’espoir de récupérer la vidéo pour la mettre sur son site internet, sans même écouter ce que disent les collègues.

C’est une succession de monologues, personne ne discute avec personne. Les débats gagneraient, et c’est l’objet de cette proposition, à être concentrés, de façon à retrouver la vigueur et l’intérêt pour les citoyens qu’ils ont complètement perdus.

Mme Cécile Untermaier. Il est scandaleux de parler ainsi des députés !

M. Raphaël Schellenberger. Ces propos nous confortent dans l’idée que cet article va à l’opposé des besoins de la démocratie parlementaire et l’intervention du rapporteur me convainc que ce que l’on suspectait au début de la discussion est désormais avéré. Vous assumez en fait totalement la transformation de l’équilibre entre les droits individuels du député et la caporalisation par les groupes politiques. Cela nous est tout simplement insupportable !

Il y a d’abord eu un discours selon lequel les groupes ne devaient pas être trop nombreux, mais le plus cohérent possible, que chacun y aurait sa place pour s’exprimer. Maintenant, le rapporteur nous explique que la position du groupe doit être claire, unanime, et qu’il ne peut y avoir qu’une intervention à l’article car il n’y a pas de raison qu’il y ait des nuances.

C’est tout de même invraisemblable ! Ce peut donc être le bazar dans un groupe tout au long de l’année, en fonction des différents textes, tant que n’est exprimée, sur les articles, qu’une seule position.

Il est évident que vous voulez faire taire le débat parlementaire. Dans une discussion sur l’article, on ne dit pas la même chose que dans une discussion générale : ainsi, un député peut être amené à déposer plusieurs amendements sur un article long de plusieurs pages ; il est important qu’il intervienne au début de l’examen de l’article pour expliquer la cohérence entre ses différents amendements.

M. Philippe Gosselin. Nous sommes en train de transformer l’hémicycle en chambre d’enregistrement, mais d’enregistrement des silences ! Je vois dans cet article une tendance à la caporalisation, une forme d’allégeance au groupe.

Cette égalité de traitement apparente est en réalité une forme d’égalitarisme. Un groupe de 17 députés arrivera à s’accommoder d’une désignation, par son chef bien aimé, du député qui pourra parler. Mais quid d’un groupe de 101 députés, comme le groupe Les Républicains ? Sous une apparence d’égalité de temps de parole, ce sont en fait les petits groupes qui seront favorisés. Vous voyez bien que cela ne fonctionne pas, que c’est vicié.

Effectivement, nos approches sont très différentes. Je sais que je vais vous faire crier, mais bon nombre d’entre vous doivent peut-être leur élection à la force du groupe, non pas à leurs capacités individuelles – bien réelles néanmoins. (Exclamations.)

M. Bruno Questel. C’est nul !

M. Philippe Gosselin. Je ne fais pas de procès en incompétence ou en qualité intellectuelle, ce n’est pas le sujet. Je constate simplement que vous avez été amenés là par une avalanche politique, c’est un fait. Par conséquent, vous ne ressentez pas, comme certains d’entre nous, le poids d’une campagne individuelle de terrain. (Mêmes mouvements.)

Cette approche collective n’est pas la nôtre. Le processus de désignation, votre allégeance au groupe, une forme de caporalisation : ce n’est pas notre mode de fonctionnement.

M. Rémy Rebeyrotte. N’êtes-vous pas issu d’un parti avec un chef ?

M. André Chassaigne. Ne nous bagarrons pas : nous avons tous été désignés par une organisation politique ou par un mouvement !

Mais, c’est une question constitutionnelle : nous n’avons pas de mandat impératif. Il peut y avoir deux composantes dans un groupe, c’est le cas du mien, et, c’est plus rare, des approches différentes. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine était majoritairement favorable au projet de loi sur le mariage pour tous, mais certains députés communistes ou d’outre-mer ont exprimé, lors de la discussion sur les articles, des points de vue différents.

Faire la loi ne se résume pas à un acte mécanique, qui consiste à appuyer sur un bouton ; il s’agit aussi de faire sentir, au travers de nos interventions, la respiration du pays. La fonction de député va au-delà du simple vote de la loi : nous sommes là pour montrer ce qui se passe, nous représentons la Nation, riche de ses diversités.

Mme Maina Sage. Cet article pousse à l’extrême la volonté de réduire les interventions. J’espère que, d’ici à la séance, nous pourrons trouver une solution intermédiaire, peut-être un nombre d’interventions proportionnel à la taille des groupes. Bien sûr, une quarantaine d’interventions pour un article, cela peut sembler excessif, mais de là à passer à un orateur par groupe, c’est aller trop loin et manquer de réalisme.

Mme Cécile Untermaier. Monsieur le rapporteur, je sais que vous voulez trouver des terrains d’entente. Sur cet article, on sent une résistance très forte. Au nom du groupe Socialistes et apparentés, je vous demande instamment d’en faire état auprès de Richard Ferrand, dont je sais qu’il n’entend pas non plus bouleverser les pratiques au sein de l’hémicycle. Ce ressenti, on l’a entendu avec les interventions d’André Chassaigne ou de Philippe Gosselin, est très important.

Mme Danièle Obono. Monsieur le rapporteur, vous semblez penser sincèrement, avec le président Ferrand et les députés de La République en Marche, qu’un orateur par groupe suffit. Je ne comprends pas pourquoi vous considérez que le fonctionnement qui convient à votre groupe et à sa dynamique devrait s’appliquer à tous.

Ce n’est pas simplement une question de taille. Il y a dix-sept députés inscrits au groupe de La France insoumise, et autant de diversités et d’appréciations – ce qui en fait la richesse. Nous pensons qu’elles ont vocation à s’exprimer et à être entendues, aussi bien en commission qu’en séance publique.

Peut-être certains trouvent-ils les débats dans l’hémicycle trop longs et soporifiques ; quel que soit le temps de parole accordé aux orateurs, tout le monde zappe car l’attention ne peut être maintenue jusqu’à une heure du matin. Sans doute faut-il repenser l’organisation de l’ordre du jour.

Pour autant, même lorsque l’on a des désaccords, le débat en séance a un sens : il permet par exemple aux députés qui ne siègent pas dans la commission saisie au fond de s’exprimer. Qu’une personne parle pour 300 autres, c’est un fonctionnement qui vous convient peut-être, mais il n’y a aucune raison de l’imposer aux autres ! Concrètement, cela va réduire le débat parlementaire, et c’est le problème fondamental.

La Commission rejette les amendements de suppression.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL307 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL35 de M. Michel Zumkeller.

Mme Maina Sage. La réserve ou la priorité d’un article ou d’un amendement doit être sollicitée et annoncée au plus tard au début de la séance précédente.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Déroger à l’ordre de la discussion du texte permet de mieux organiser les débats, sur des sujets compliqués. C’est un outil utile et cette restriction ne bénéficierait pas à la qualité du débat. On perdrait une marge d’appréciation utile. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Les amendements CL262 de Mme Élodie Jacquier-Laforge et CL106 de M. Christophe Euzet sont retirés.

La Commission adopte l’article 25 sans modification.

Article 26 (art. 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 45 de la Constitution

La Commission examine les amendements identiques CL158 de M. Ugo Bernalicis et CL233 de M. Stéphane Peu.

Mme Danièle Obono. Nous demandons la suppression de cet article qui réduit la place accordée aux commissions saisies pour avis, alors même que ces saisines pour avis ont pour but d’éclairer le choix des députés. Elles garantissent la clarté et la sincérité des débats et permettent d’avoir plusieurs points de vue différents. À notre avis, cela permet que le débat soit plus riche, grâce à des analyses contradictoires. Nous proposons donc de supprimer l’article 26.

M. André Chassaigne. Notre amendement est dans la continuité de nos amendements précédents. On peut craindre que la procédure prévue à cet article soit appliquée d’une main trop lourde. Je pense qu’il faut des garde-fous, car on ne sait pas de quoi sera fait l’avenir.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Le garde-fou existe : c’est le Conseil constitutionnel. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, j’ai le même avis, c’est-à-dire un avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CL78 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit des cavaliers législatifs, c’est-à-dire des amendements n’ayant pas de lien avec le texte examiné. Nous rappelons qu’il est extrêmement délicat, quelquefois, d’apprécier le caractère direct ou indirect de ce lien. Comme vous le disiez très justement, monsieur le rapporteur, le garde-fou, c’est le Conseil constitutionnel. Si d’aventure le cavalier passe le stade de la commission et de la séance publique sans être écarté par le Gouvernement et par la majorité, le Conseil constitutionnel fera son office. Je pense donc que ce n’est pas la peine d’en rajouter. Laissons vivre le débat au Parlement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable.

M. Philippe Gosselin. La jurisprudence du Conseil constitutionnel est en effet assez claire. J’appelle cependant l’attention de la commission sur le fait que cet article va un peu au-delà de l’article 45 relatif à l’irrecevabilité. Nous continuons d’être aux prises avec une restriction imposée aux commissions saisies pour avis. Non seulement il n’y a pour elles ni droit de publication ni droit de présentation, mais il n’y a plus de droit d’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements CL235 et CL234 de M. Stéphane Peu.

M. André Chassaigne. Ces amendements se situent dans la continuité des amendements précédents, dictés par le souci de garantir un contrôle pluraliste capable d’objectiver les décisions.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement, les amendements.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL308 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL37 de M. Michel Zumkeller.

Mme Maina Sage. Cet amendement de monsieur Zumkeller propose de soumettre ces questions d’irrecevabilité à la Conférence des Présidents.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est exactement le même sujet. Nous proposons d’en rester au mode de fonctionnement actuel.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL36 de M. Michel Zumkeller.

Puis elle adopte l’article 26 modifié.

Après l’article 26

La Commission examine l’amendement CL83 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit simplement de permettre à l’opposition d’obtenir une évaluation « flash » d’un amendement. Cette procédure est prévue par le Règlement, mais elle est réservée à la majorité. Il nous semble extrêmement important que l’opposition puisse y recourir.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Vous voulez pousser un cran plus loin une procédure peu utilisée. Cela ne me semble guère opérant. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL250 de M. Stéphane Peu.

M. André Chassaigne. Nous tentons, par notre amendement, d’apporter une réponse à la question des amendements déposés hors délai par le Gouvernement. On sait très bien que ces amendements n’ont pas le temps d’être expertisés. Nous parlions tout à l’heure des études d’impact, mais elles ne sont qu’un élément parmi d’autres.

Ces amendements déposés hors délai par le Gouvernement remettent en cause le travail fourni par les députés, notamment lorsqu’ils font tomber tous les amendements qui étaient déposés sur un article, voire un article complet. C’est donc une pratique qui porte atteinte aux droits du Parlement.

Il ne s’agit pas pour nous de l’interdire totalement, mais de trouver un équilibre ; nous proposons ainsi que le dépôt hors délai des amendements soit soumis à l’accord de la commission concernée, dans le respect du pluralisme.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je pense qu’il faut, pour résoudre ce problème, en passer par la loi organique. Nous avons eu cette discussion à plusieurs reprises, et je vous rappelle que le président Ferrand a entamé, avec le président du Sénat, une démarche volontaire et courageuse pour essayer de modifier la loi organique en question.

M. Philippe Gosselin. Qu’en termes choisis ces choses-là sont dites !

La Commission rejette l’amendement.

Article 27 (art. 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Révision des règles de prise de parole sur les amendements

La Commission examine les amendements identiques CL73 de M. David Habib et CL236 de M. Stéphane Peu.

M. David Habib. Nous proposons de supprimer cet article qui participe de la même philosophie que les précédents : réduire l’expression des députés. Nous allons entendre vos arguments et chacun des vingt-neuf députés socialistes aura dans l’hémicycle, peut-être pour la dernière fois, la possibilité de s’exprimer…

M. André Chassaigne. Nous demandons aussi la suppression de cet article. J’en profite pour demander une précision sémantique, car je vois bien l’ouverture que vient de pratiquer mon collègue socialiste. Il y a là un « fenestrou », du nom qu’on donne en Auvergne aux petites fenêtres sous les toits. Notre collègue semble penser que ce « fenestrou » permettra à tous les membres d’un groupe de présenter des amendements.

Ma question est la suivante : qu’entend-on par « amendements identiques » ? Si l’on change simplement un mot, l’amendement ne sera-t-il plus identique ? Ou est-ce seulement le contenu de l’amendement qui compte ? Le travail de tri sera colossal et ne fera que rallonger les débats au lieu de les raccourcir.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. La présentation d’amendements identiques est un élément de redondance qui, à notre sens, n’enrichit pas le débat.

Dans cette proposition de résolution, nous avons modifié et clarifié ce point, de sorte que le président de séance, dans l’intérêt des débats – par exemple lorsqu’il s’agit d’articles phares – ait la possibilité de déroger à la règle. Celle-ci ne sera donc pas un carcan empêchant – je prends cet exemple au hasard – d’entendre des amendements semblables sur la privatisation d’un aéroport.

Avec une grande justesse, le président Ferrand parle d’un cadre et non d’un carcan. En l’espèce, le président de séance pourra évidemment ajuster le nombre de prises de parole, sans revenir pour autant à la situation actuelle de liberté totale. Son rôle se trouve ainsi réaffirmé de façon plus claire qu’il ne l’est aujourd’hui.

M. André Chassaigne. Mais qu’est-ce qu’un amendement « identique » ?

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’entends bien que notre créativité naturelle inventera des concepts d’amendements presque identiques ou quasi identiques, mais vous comprenez l’esprit qui nous anime. Si des amendements disent la même chose, mais d’une façon différente, ce ne seront pas des amendements identiques ; ils seront soumis à discussion commune. L’idée n’est pas, de toute façon, de gagner un certain nombre de minutes en concentrant toute la discussion sur un seul amendement…

La liberté de déposer des amendements existe. Elle implique que l’on puisse changer trois mots d’un amendement pour en faire un amendement différent. Au surplus, il y a, en pratique, un temps de parole illimité pour chaque député, puisqu’il peut défendre chacun de ses amendements et que leur nombre est illimité… Celui qui a envie de parler 1 500 minutes peut déposer 750 amendements et parler deux minutes par amendement !

Ce que nous cherchons, c’est une logique de clarté et de rationalisation du temps. Dès lors qu’il y a un droit de parole illimité dans l’hémicycle, le cadre que nous proposons ne vise pas à limiter ce droit, qui est constitutionnel. Mais il faut aussi faire confiance à la logique retenue, qu’il s’agisse de la très grande liberté qu’offre le temps législatif programmé ou le choix d’un cadre plus structuré qui conserve de toute façon cette très grande liberté de dépôt d’amendements.

M. Raphaël Schellenberger. Nous partons d’un double constat, celui d’une inflation des amendements et d’une inflation du temps consacré aux discussions. La raison en est double : la multiplication du nombre de groupes et la mauvaise gestion des outils d’analyse quantitative de notre travail. Or, à ce phénomène, vous répondez par des solutions qui entretiendront la tentation de multiplier davantage encore le nombre de groupes et le nombre des amendements.

Alors que nous étions tous d’accord sur le constat et sur la nécessité de travailler sérieusement pour remédier à cette situation, les propositions que vous faites sont malheureusement déconnectées, non pas seulement de notre conception du travail parlementaire, mais de la conception française du travail parlementaire, et vous allez produire les effets exactement inverses de ceux recherchés. Ce que vous êtes en train de faire est dangereux et risque non pas d’améliorer, mais de dégrader la qualité de notre travail, sans traiter aucun des maux qui sont à l’origine de nos problèmes.

M. David Habib. Avec le président Chassaigne, nous avons connu l’examen de textes de loi tels que la privatisation partielle, ou l’ouverture du capital, de La Poste. Les uns après les autres, nous citions tous les bureaux de poste de nos circonscriptions. C’était pitoyable. Le spectacle qui était donné était pitoyable, et nous avons fait la même chose, d’ailleurs, sur d’autres textes, moi le premier.

Aujourd’hui, nous avons banni de notre Assemblée ce type de pratiques, en limitant l’expression des parlementaires sur les articles et dans la discussion générale. Je crains que ce que vous proposez aujourd’hui conduise à subdiviser encore les groupes politiques et à multiplier les amendements, ce qui favorisera le retour à des comportements qui ne sont pas, à mon avis, ceux qu’attendent de nous nos concitoyens.

M. Bruno Questel. Je voudrais abonder dans le sens du rapporteur. Nous devons appréhender de façon globale la réforme proposée, et non segmenter la critique que l’on peut en faire.

Nous devons aussi nous interroger sur notre image vis-à-vis des citoyens, usagers, contribuables, électeurs qui nous regardent à la télévision. Je ne suis pas persuadé que tous nos débats soient très positifs pour l’image collective de l’Assemblée. Certains sont répétitifs du fait de la défense d’amendements identiques ou quasi identiques. Je voudrais que nous essayions de progresser, dans une logique d’écoute et de compréhension d’ensemble de la réforme.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CL61 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Je crois que nous sommes en train de rentrer dans le vif du sujet. Vous allez voir que le député va devenir le boute-en-train de la démocratie : il va déposer des amendements mais d’autres vont les défendre. Cela prive, en réalité, le parlementaire de son droit d’expression. Et puis, si on ne définit pas ce qu’est un amendement identique – je reviens à la question du président Chassaigne – le contournement de la règle sera très facile, en réveillant le Monsieur Jourdain qui sommeille en nous : « Marquise belle d’amour mourir me font… » et autres variations purement formelles. Il serait beaucoup plus sage d’en rester à ce qui existe aujourd’hui, c’est-à-dire à la possibilité de s’exprimer sur les amendements. Nous avons encore un peu de temps pour réfléchir et parvenir, d’ici à la séance publique, à une solution équilibrée. Au départ, je pensais que la disposition proposée était une façon de museler les oppositions. En réalité, je me rends compte que c’est seulement une formalité quelque peu ridicule et enfantine, qui peut être contournée et le sera sans doute. Restons-en donc à ce qui se fait aujourd’hui, d’autant que la sagacité avec laquelle le président de séance exerce la police des débats permet de pallier les débordements.

Tel est l’objet de notre amendement CL61.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable. Pour ma part, j’accepte toujours le débat. Au moins les positions sont-elles claires et clairement exprimées.

M. Raphaël Schellenberger. Monsieur le rapporteur, vous avez opposé à nos critiques le dispositif du temps législatif programmé, en le présentant comme le summum de la liberté… C’est invraisemblable ! Si l’on en revient, en effet, à la genèse du temps législatif programmé, dont la mouvance dont je suis issu porte la responsabilité, force est de reconnaître que le but était bien de réduire le temps consacré à l’étude d’un texte. Et aujourd’hui, ce dispositif mis en place pour réduire le temps consacré à l’étude d’un texte devient le dernier espoir de disposer encore d’un espace de liberté. L’outil de la répression est aujourd’hui présenté comme celui de la liberté !

M. André Chassaigne. Madame la présidente, chers collègues, je voulais intervenir avec une forme de solennité, pour vous féliciter, monsieur le rapporteur, car je pense que vous serez inscrit, à la suite de ce débat, au livre Guinness des records pour ce travail en commission au cours duquel tous les amendements auront été rejetés. Vous faites ainsi la démonstration de la conception que certains ont aujourd’hui du travail parlementaire. Pour nous, le breuvage est un peu amer.

Le constat que nous faisons depuis plusieurs mois se vérifie encore une fois aujourd’hui. C’est triste.

M. Thibault Bazin. Nous traversons une crise de confiance, à laquelle on ne peut pas répondre simplement par une recherche d’efficacité. Quand on est élu, on est la voix de la Nation, et si, demain, on n’a plus le droit de s’exprimer, d’amender ou, en tout cas, de s’exprimer sur les amendements, cette réduction du rôle des parlementaires signifiera la réduction de la capacité de nos concitoyens à voir leurs opinions portées par eux.

Si plusieurs voix s’expriment dans la même direction, peut-être est-ce le signe qu’il faut les prendre en considération ? Quant à la recherche d’efficacité, vous savez qu’il faut parfois prendre du temps pour faire de bonnes lois, savoir écouter les positions des uns et des autres, même quand il y a des amendements identiques. On a pu voir, ces derniers mois, que des corrections ont été apportées parce que deux groupes différents défendaient des amendements identiques, mais avec un regard différent. Leurs prises de parole ont fait basculer les points de vue, ce qui a permis d’améliorer la loi. Je crois donc qu’il faut conserver les dispositions actuelles.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL259 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Nous souscrivons pleinement à la rationalisation de l’organisation des prises de parole, qui consiste à n’entendre sur chaque amendement que deux orateurs, dont un s’exprimant dans le sens du rejet.

Nous souhaitons toutefois que soit maintenue au président de séance, en fonction de l’évolution du débat, la possibilité de donner la parole à des orateurs supplémentaires. Car si, sur certains amendements, la discussion est parfois très répétitive, il peut y avoir une réelle nécessité, sur d’autres amendements, de permettre au président de séance de laisser plus de temps au débat.

Monsieur le président Chassaigne, je me permets de vous faire remarquer que certains amendements des membres des différents groupes ont été satisfaits, parfois indirectement, par l’adoption d’amendements du rapporteur.

Enfin, j’observe qu’il est minuit pile. Au nom du groupe MODEM, qui plaide pour la fin des séances de nuit, je vous prie, madame la présidente, d’anticiper sur les horaires proposés dans la réforme, en suspendant nos travaux à la fin de l’examen du présent article.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je pourrais accepter cet amendement, sans que ce soit une pure réaction aux propos du président Chassaigne, mais il est déjà pleinement satisfait par l’article 11. Si je suivais une approche un peu démagogique, je pourrais rendre un avis favorable, même si la dernière mouture de la résolution redonne déjà clairement au président de séance la possibilité de consentir des dérogations dans l’intérêt du débat. Ce serait cependant artificiel. Ce qui n’est pas expressément prévu par le Règlement pourrait en effet passer pour avoir moins de force que ce qui est expressément mentionné. C’est pourquoi nous avons préféré rédiger plutôt un chapeau qui évite de répéter à chaque fois les choses.

Quant au prix que vous m’avez décerné, monsieur Chassaigne, et dont je ne prends nullement ombrage, je voudrais attirer votre attention sur un point. La démarche du président Ferrand a consisté à rechercher un point d’équilibre. Les modifications relatives au temps législatif programmé (TLP) et aux modalités des droits de tirage sur le TLP émanent du groupe socialiste ; celles relatives à la taille des groupes ont été retirées à la demande de votre groupe ; et je pourrais citer le point qu’a soulevé M. Lagarde cet après-midi. Il ne faut donc pas nous faire de mauvais procès.

La proposition de résolution que nous examinons n’est pas, à la différence d’un projet de loi du Gouvernement, une proposition venue du dehors. C’est le fruit d’un travail collectif, réalisé en vue d’arriver à un juste équilibre. Plutôt qu’une base de négociation, c’en est le résultat. Qu’on conteste ce point d’équilibre, soit. Mais on ne saurait soutenir que je dis systématiquement non à tout, alors que les propositions des uns et des autres sont déjà intégrées dans le texte initial. C’est un procès que je trouve un peu injuste.

M. André Chassaigne. Alors notre réunion de commission est inutile !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Pas du tout ! Pouvez-vous seulement penser, de bonne foi, qu’elle n’a pas permis aux différents groupes d’exposer des lignes et des positions claires, dont on voit d’ailleurs les limites ? Ce n’est pas au nombre d’amendements retenus que l’on doit juger si l’équilibre a été atteint. Notre débat aura au moins l’intérêt de faire la clarté sur les positions des uns et des autres.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je remercie le rapporteur pour ses explications. Les débats en commission ont en effet aussi pour but d’éclairer l’interprétation du Règlement qui est faite par la suite. Je suis donc prête à retirer mon amendement.

J’espère surtout que ma proposition de clore nos débats de ce soir a retenu toute votre attention, madame la présidente… (Sourires.)

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL184 de Mme Géraldine Bannier.

Mme Géraldine Bannier. Par cet amendement, je propose que les interventions sur les amendements passent de deux minutes à une minute. Loin de moi l’idée d’un « massacre à la tronçonneuse » du temps de parole, ou d’un non-respect de l’expression d’idées différentes des miennes. J’ai toujours respecté la parole de tout le monde.

Mais je suis très sensible au décrochage de nos concitoyens par rapport à la parole politique. J’ai eu, pendant des années, des collégiens devant moi, et j’ai constaté que la capacité d’attention n’est plus la même qu’autrefois. Il est parfois compliqué, pour nos concitoyens, de suivre les débats à l’Assemblée. Ceux qui essayent de me suivre depuis mon élection me disent toujours : « Mais comment fais-tu pour tenir ? Comment fais-tu, dans ce bla-bla permanent ? »

J’y suis sensible, et j’ai donc déposé cet amendement afin d’inciter mes collègues à être le plus bref et le plus concis possible. Je pense que nous y gagnerons tous.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je serais tenté d’accepter votre amendement pour faire plaisir au président Chassaigne. J’émets cependant un avis défavorable, car le saut culturel par rapport à notre histoire parlementaire serait trop fort et, partant, déraisonnable.

M. Thibault Bazin. On a connu le Mouvement Démocrate un peu plus démocratique ! Au demeurant, cette pratique a cours dans certaines commissions, je pense en particulier à celle des affaires sociales pour l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Je puis vous dire que, sur des sujets complexes et demandant un peu de technicité, il est déjà difficile de tenir en deux minutes sans verser dans le slogan. Si l’on veut aller au fond des choses, étudier sérieusement les sujets concrets qui touchent nos concitoyens, une minute ne suffit pas ; deux minutes sont un minimum.

M. Raphaël Schellenberger. J’abonde dans le sens de mon collègue Bazin. Ce n’est pourtant pas nous qui avons théorisé l’idée que nos raisonnements étaient trop complexes et subtils pour être compris…

Monsieur le rapporteur, vous nous avez dit que nous avions la chance d’examiner une réforme dont nous nous sommes autosaisis, et non d’une initiative gouvernementale. Or, quand je regarde l’agenda de notre Assemblée et que j’y vois la réforme constitutionnelle annoncée pour la session extraordinaire d’automne, je me prends à douter, et plus encore quand je lis, ici et là, que certains voudraient précipiter la chose et commencer dès cet été. Je commence même à penser que la précipitation observée dans la réforme du Règlement n’est pas uniquement le fait du législateur…

Enfin, l’explication que vous donnez de la façon dont vous avez construit ce que vous appelez un consensus me hérisse le poil. Si vous pensez que, parce que vous avez satisfait à telle ou telle demande des socialistes sur le temps législatif programmé ou des communistes – pas forcément de leur président, d’ailleurs – sur la taille des groupes, l’ensemble sera accepté par tout le monde, vous vous trompez, car vous ne voulez tout simplement pas voir que la réforme est en réalité inacceptable.

M. Philippe Gosselin. Il est arrivé sous votre présidence, madame la présidente –mais j’ai eu aussi l’honneur de présider quelques séances sur la révision de la Constitution –, que, d’un commun accord, parce qu’il y avait une accumulation d’amendements assez proches et que l’état d’esprit était plutôt à la détente, que les temps de parole soient ramenés à une minute sans aucune difficulté. Conservons cette souplesse, cette possibilité d’en décider d’un commun accord. Il y a déjà suffisamment de sujets de fâcherie. Voilà mon point de vue, exprimé en trente-deux secondes ! (Sourires.)

M. Paul Molac. Je suis d’accord avec le rapporteur. Il y a eu des discussions et je crois que la démocratie, c’est le compromis. Dans un compromis, on n’est jamais totalement satisfait. Mais mieux vaut un mauvais compromis qu’une bonne querelle. C’est en tout cas ainsi que cela fonctionne en Bretagne, et c’est ce qui explique que, quelquefois, j’arrive à être d’accord avec Marc Le Fur ! (Sourires.)

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL183 de Mme Géraldine Bannier.

Mme Géraldine Bannier. Il s’agit de proposer une expérimentation, avec l’accord des présidents de groupe, sur le passage de deux minutes à une minute. Le but n’est pas d’accélérer le temps législatif, mais d’achever nos travaux un peu plus tôt afin de mieux travailler sur le terrain. Être clair et concis est une façon de s’améliorer et de se réconcilier avec ses concitoyens.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 27 sans modification.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vais vous décevoir, madame Jacquier-Laforge, mais nous allons poursuivre nos débats jusqu’à une heure du matin, comme nous en avons encore l’habitude.

M. Philippe Gosselin. Comment se présente la suite de nos travaux, madame la présidente ?

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Demain et vendredi, nous serons dans l’hémicycle, où nous examinerons le projet de loi relatif à la fonction publique. Nous disposerons d’un créneau en commission mercredi prochain, le matin et, le cas échéant, l’après-midi. Je souhaite cependant que nous avancions ce soir dans l’examen de la proposition de résolution, de façon à pouvoir mettre en ligne rapidement le plus grand nombre d’articles possible dans le texte issu de nos votes, afin que chacun puisse travailler sur une version consolidée.

Après l’article 27

La Commission examine l’amendement CL189 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Mon amendement vise à supprimer une pratique qui est pratiquement tombée en désuétude mais que je trouve parfaitement détestable, à savoir celle de la seconde délibération.

Avec cette pratique, lorsque le Parlement gagne, si j’ose dire, un « duel » avec le Gouvernement – parfois à deux, trois ou quatre heures du matin –, le ministre qui représente celui-ci demande une deuxième délibération en fin d’examen du texte, lorsque les députés qui ont été en première ligne pour défendre un amendement ne sont plus forcément là. Je pense que ce n’est pas sain pour les débats. Ce qui est voté est voté !

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cette faculté est certes peu utilisée, mais, quand elle l’est, elle se révèle fort utile, notamment pour corriger des erreurs matérielles ou pour tenir compte de solutions de compromis trouvés à la dernière minute. Avis défavorable.

M. Philippe Gosselin. Une fois n’est pas coutume, je rejoins le bloc de l’exécutif et de la majorité. Il me paraît assez logique, ou en tout cas cohérent, que le Gouvernement s’assure de la cohérence d’un texte, en évitant que sa rédaction ne soit le fruit d’une coalition hétéroclite, formée à un instant donné, parce que le déjeuner ou le dîner de certains membres de la majorité s’est prolongé, fournissant l’occasion à d’autres de faire un « coup » politique.

M. David Habib. Je partage totalement cette analyse. Notre objectif est de voter des textes, non de faire des « coups ». Comme l’a dit le rapporteur, cette deuxième délibération est utilisée, la plupart du temps, pour corriger des erreurs commises au cours de l’examen du texte. Mon intervention, comme celle de M. Gosselin, montre que nous n’avons pas la volonté de réduire les prérogatives du Gouvernement. Espérons que vous nous prouverez que vous n’avez pas celle de réduire les prérogatives et libertés de l’opposition…

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement CL38 de M. Michel Zumkeller est retiré.

La Commission adopte l’amendement de cohérence CL319 du rapporteur. L’article 27 bis est ainsi rédigé.

Article 28 (Chapitre V bis du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale [nouveau]) : Procédure de législation en commission

La Commission examine l’amendement CL102 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. Ce nouvel article prévoit que le droit d’amendement du Gouvernement et des députés, sur tout ou partie d’un projet ou d’une proposition de loi, pourra s’exercer uniquement en commission, tandis que la séance publique sera limitée aux explications de vote et au vote sur les dispositions, examinées seulement en commission.

Cet article représente un recul important du droit d’amendement des députés. En effet, un député est membre d’une commission permanente et il est tenu d’assister aux réunions de cette commission. Or il peut, comme c’est mon cas, être passionné par les activités d’une autre commission, comme celle des lois, où je viens vous rendre visite de temps en temps. Un député qui s’intéresse ainsi à un texte du ressort d’une autre commission pourra se trouver, du fait de son obligation de présence dans sa commission d’appartenance, empêché d’assister à la commission qui examinera ce texte.

Si cet article était adopté, il n’aurait alors plus aucune possibilité d’amender ce texte, ce qui n’est pas envisageable.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Cette procédure représente à mes yeux une avancée. Je vous rappelle que le Sénat l’a expérimentée et mise en œuvre. Nous ne sommes donc pas en terrain inconnu. J’ajoute qu’il faut l’unanimité des groupes politiques pour la mettre en place, puisque n’importe quel président de groupe dispose d’un droit de veto, au début de la procédure et à la fin ; il peut en effet s’y opposer au début de la procédure, ou signifier in fine son opposition au résultat.

Ainsi, nous disposons de tous les garde-fous pour n’utiliser cette procédure que lorsqu’il y a un consensus réel. En outre, il est possible de faire une ingénierie un peu plus fine pour n’examiner dans le cadre de cette procédure qu’une partie d’un texte. Je vous demande donc de considérer que c’est une avancée. Sa mise en œuvre ne se fera jamais contre un groupe d’opposition, puisqu’il existe un droit de veto.

M. Bruno Questel. Tout député, je le souligne à l’intention de M. Bazin, gardera la possibilité de venir assister aux travaux et de défendre ses amendements, comme le prévoit l’alinéa 10.

Mme Cécile Untermaier. Effectivement, nous sommes en face d’une avancée importante, assortie d’un garde-fou de haute sécurité, à savoir un droit de veto reconnu à chaque président de groupe. Vous voyez que nous sommes capables de reconnaître les bonnes orientations, dès lors que les garanties sont là !

M. Thibault Bazin. Je vais être constructif et retirer cet amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL263 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je propose d’étendre le droit d’opposition à la procédure de législation en commission à un dixième des membres de l’Assemblée.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. La mise en œuvre serait par trop complexe. Il faut savoir aussi que ce droit d’opposition devra s’exercer dans un délai assez court, pour ménager la possibilité d’en revenir à la procédure ordinaire. L’expérience du Sénat, où avait été retenu un délai de 24 heures, montre que celui-ci est trop court, et c’est pourquoi nous avons proposé 48 heures. Étendre le droit d’opposition à un dixième des députés me semble en tout cas peu opportun.

M. Raphaël Schellenberger. Je voudrais mettre le doigt sur une incohérence propre à la majorité. Alors que toute sa réforme est fondée sur le caractère assez monolithique de son groupe principal, nous examinons un amendement, issu de l’autre groupe de la majorité, mettant en garde contre le risque qu’il y ait des députés en désaccord avec leurs présidents de groupe, et qu’ils arrivent à être assez nombreux pour représenter un dixième des députés, soit plus que ce qu’il faut pour constituer un groupe politique…

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Sans doute n’avez-vous pas compris l’intention qui préside à cet amendement. Le but est d’arriver à un équilibre, ce qui prouve que la discussion est importante. Il ne s’agit pas de constituer des blocs monolithiques, mais de laisser le jeu nécessaire pour arriver à ce point d’équilibre.

Le texte qui nous est présenté doit connaître encore des évolutions. Il faut arriver à un texte qui soit écrit de telle sorte que le droit de parole soit respecté, mais en réduisant le temps de la discussion. Cela ne veut pas dire que l’on ne maintient pas le débat en séance publique.

M. Philippe Gosselin. Qu’un président de groupe puisse s’opposer en amont et en aval à la législation en commission me paraît plutôt équilibré. On peut tout à fait s’inspirer de ce qui se fait au Sénat, qui n’a pas la réputation d’être vent debout contre toute réforme.

Peut-être faudrait-il réfléchir, cela dit, à compléter de façon pragmatique le futur article 107-2 du Règlement qui dispose que tous les députés peuvent participer à la réunion de la commission. Comme le disait notre collègue Bazin, nous sommes obligés, le mercredi matin, d’être présents dans notre propre commission. On pourrait donc considérer qu’un député présent dans une autre commission que la sienne le jour où cette commission met en œuvre la procédure de législation en commission verrait reconnaître sa présence comme excusant son absence dans sa commission d’appartenance. Il n’aurait plus, dès lors, à arbitrer entre l’une et l’autre commission, dans la mesure où il accomplit son travail de législateur. Faut-il l’écrire dans le Règlement ? Si c’est le cas, je déposerai un amendement en séance sur ce sujet.

M. Paul Molac. Les usages de cette maison font qu’il m’est assez couramment arrivé de ne pas venir en commission des Lois parce que j’avais d’autres choses à défendre en commission des Affaires culturelles ou en commission des Affaires économiques, et on ne m’a jamais rien dit.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Si l’excuse de votre absence est que vous êtes retenu dans une autre commission, votre absence ne compte pas comme un manquement à votre obligation de présence du mercredi et n’est pas sanctionnée financièrement. En revanche, si vous ne prévenez pas, c’est bel et bien une absence…

M. Paul Molac. Lorsque je vais siéger dans une autre commission, j’ajoute simplement mon nom à la feuille d’émargement et je signe. Personne ne m’a jamais embêté pour cela.

M. Philippe Gosselin. L’objectif est, justement, qu’il n’y ait aucune ambiguïté.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. On me dit que le cas est prévu à l’article 42, alinéa 3 du Règlement actuel.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL320 du rapporteur et CL237 de M. Stéphane Peu.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. J’aurais aimé sous-amender l’amendement de M. Peu, mais on m’a expliqué que, techniquement, ce n’était pas possible, comme quoi certaines règles m’échappent encore… Quoi qu’il en soit, avec mon amendement CL320, il s’agit de porter de vingt-quatre à quarante-huit heures le délai dont il est question.

L’amendement CL237 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL320.

Elle adopte l’amendement de précision CL314 du rapporteur.

L’amendement CL238 de M. Stéphane Peu est retiré.

La Commission en vient aux amendements CL103 et CL104 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. S’il est décidé de manière consensuelle, sans qu’aucun président de groupe y ait mis son veto, qu’un texte ne sera étudié qu’en commission, il ne sera pas possible de l’amender en séance. Par conséquent, il conviendrait que les députés qui ne sont pas membres de la commission saisie mais assistent aux travaux de celle-ci puissent voter.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je ne peux qu’être défavorable – vous le savez, cher collègue – à un amendement susceptible de bouleverser complètement les équilibres politiques.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La composition de chaque commission est représentative de celle de l’Assemblée. Les groupes y sont représentés proportionnellement au nombre total de leurs membres. Votre amendement tendrait à rompre l’équilibre politique de notre assemblée.

M. Jean-Charles Colas-Roy. La question me paraît intéressante. Un collègue peut être privé de la possibilité de voter l’amendement qu’il a lui-même défendu. Il faudrait donc rendre plus fluide le passage d’une commission à l’autre ou trouver un autre système pour résoudre ce problème qui n’est pas tout à fait négligeable.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Malheureusement, cher collègue, si vous changez de commission, cela doit être publié au Journal officiel. Cela ne se fait pas d’un claquement de doigts…

M. Jean-Charles Colas-Roy. Bien sûr, mais réfléchissons quand même à cette question.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL104 de M. Thibault Bazin.

M. Thibault Bazin. Madame la présidente, il ne s’agit pas de modifier l’équilibre politique. Il s’agit de permettre à celui qui dépose un amendement – pas à la terre entière ni même à tout l’hémicycle – de venir participer à son vote.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable, cher collègue.

M. Bruno Questel. Cher collègue Bazin, votre amendement tendrait à rompre l’égalité entre les députés. Cette modification serait censurée par le Conseil constitutionnel.

M. Paul Molac. Pour conserver les équilibres politiques, les votes en commission pourraient être pondérés en fonction de l’effectif des groupes.

M. Philippe Gosselin. Cela pose une vraie question, relativement insoluble. Celui qui vient défendre son amendement dans une autre commission que celle à laquelle il appartient parce qu’il s’intéresse au texte ne peut même pas voter son propre amendement… Je ne sais pas comment résoudre cette question.

Je ne suis cependant pas sûr qu’il y aille de l’égalité entre les députés. Un député vient défendre un amendement déposé, d’autres qui en ont eux-mêmes déposé ne viennent pas… À situation différente, régime différent : la jurisprudence du Conseil constitutionnel est plutôt constante sur ce point.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL239 de M. Stéphane Peu.

M. André Chassaigne. Si des questions doivent être tranchées en commission, il convient qu’il ne se tienne pas de séance publique en même temps. C’est l’objet de mon amendement CL239

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il faudra effectivement y veiller avec une grande attention. Cela dit, il ne s’agit pas d’interdire toute concomitance. Les commissions devront être attentives à la question. Si une séance publique « ne peut » se tenir en même temps, ce sera une source de complexité juridique infinie. Qu’en sera-t-il en cas de chevauchement partiel ?

M. Raphaël Schellenberger. J’entends : techniquement, cela peut paraître compliqué, mais, en réalité, nos réunions du mercredi matin ne sont que très rarement concomitantes d’une séance publique. Le surcroît de vigilance demandé est minime au regard de l’amélioration permise du point de vue du principe. L’amendement est donc intéressant. Il s’agit de considérer que les procédures simplifiées se déroulent le mercredi matin.

M. Philippe Gosselin. Une fois de plus, c’est une vraie question qui est soulevée, encore une fois liée à la concomitance des travaux. Il me paraîtrait effectivement bon, si nous voulons permettre à chaque commissaire de faire correctement son travail, de le dispenser de galoper de la salle de la commission à l’hémicycle. Privé du don d’ubiquité, il ne peut être au four et au moulin. Et, même en législation en commission, l’examen d’un texte peut nécessiter quelques heures et, commencé le mercredi matin, se poursuivre l’après-midi. Je ne vois pas comment nous allons faire. C’est une vraie question d’organisation, même si elle ne relève pas forcément du Règlement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Il faudra y être extrêmement attentif, en effet.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement, les amendements rédactionnels CL341, CL311 et CL313 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 28 modifié.

Article 29 (art. 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Coordination des dispositions relatives aux motions de procédures examinées à compter de la deuxième lecture

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements identiques CL71 de M. David Habib et CL240 de M. Stéphane Peu.

L’amendement CL258 de Mme Élodie Jacquier-Laforge est retiré.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL312 du rapporteur.

M. Philippe Gosselin. Voici un signe de bonne volonté et de bonne foi : je n’ai pour ma part pas de difficultés à reconnaître une disposition pertinente, comme cet article 29. Lorsque l’on examine un texte en deuxième lecture ou en lecture définitive, il a déjà été l’objet de longs débats. Il ne nous pose donc aucune difficulté de réduire à dix puis à cinq minutes le temps de parole pour défendre une motion. En revanche, en amont, cela ne peut pas se passer de la même manière.

La Commission adopte l’article 29 modifié.

Article 30 (art. 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Composition des commissions mixtes paritaires

La commission se saisit de l’amendement CL62 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Cet amendement de suppression ne procède pas d’un quelconque dogmatisme. Nous craignons une forme d’engorgement des commissions mixtes paritaires (CMP), et des différences de statuts entre ceux qui votent et ceux qui ne votent pas, ceux qui parlent et ceux qui ne parlent pas.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je vois ce que vous voulez dire, cher collègue, et j’ai d’ailleurs déposé un amendement de précision pour mettre un garde-fou. Certes, si le nombre de groupes augmente de cinq ou dix, il ne résistera pas, mais alors, beaucoup de choses, dans notre Règlement, ne tiendront pas.

En CMP, le groupe majoritaire libérera au plus deux sièges de suppléants, et n’en conservera plus que deux dans le cadre actuel, mais cela ne pourra pas aller plus loin. Il n’est pas envisageable de fragiliser le fait majoritaire, sur lequel repose le fonctionnement de notre Parlement.

La question s’est toujours posée – je me rappelle les propos du président Lagarde… – et nous pensons permettre une réelle avancée. Nous verrons si les choses deviennent un jour plus complexes.

M. Philippe Gosselin. Je ne suis pas opposé par principe à ce qui est proposé, je mets simplement en garde contre certains risques. Il me paraît normal que la majorité reste la majorité en CMP. L’introduction d’une part de scrutin proportionnel lors des élections législatives pourra cependant favoriser un certain émiettement et des groupes politiques plus nombreux.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Comme les conclusions de la CMP doivent ensuite être approuvées par la majorité dans l’hémicycle, il n’aurait effectivement aucun sens que le fait majoritaire n’ait plus cours en CMP.

M. Raphaël Schellenberger. Cela me paraît tout de même risqué. Si, en plus, le Sénat ne désigne pas ses délégués en CMP de la même manière que nous, cela introduit une distorsion qui ne me paraît pas forcément appropriée.

Je suis d’accord avec Philippe Gosselin : le fait majoritaire ne nous pose pas problème, mais, sitôt la réforme du Règlement adoptée, la modification que vous proposez nous exposera à des difficultés si les groupes se multiplient.

Mme Maina Sage. Le groupe auquel j’appartiens n’a jamais eu de titulaire en CMP. Étant donné l’enjeu des discussions en CMP, je trouve quand même dommage que tous les groupes n’y soient pas représentés parmi les membres titulaires. En outre, on peut préserver l’équilibre politique et le fait majoritaire en donnant à chaque membre de la CMP un nombre de voix égal au nombre de membres de son groupe – c’est l’objet de l’amendement CL20 qu’avait déposé M. Lagarde, et que nous redéposerons en vue de la séance. C’est déjà ainsi que nous agissons en Conférence des Présidents. Cela permet à la fois la représentation de tous les groupes et le respect des équilibres politiques.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL332 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il s’agit du garde-fou que j’évoquais tout à l’heure.

M. Raphaël Schellenberger. Nous introduisons une contradiction invraisemblable : « Il faut que chaque groupe ait un représentant suppléant ou titulaire mais… cela peut ne pas arriver ! »

M. Sylvain Waserman. On donne des places de suppléant, jusqu’au moment où on ne peut plus parce que cela bouleverse le fait majoritaire. Si un nouveau groupe se crée, l’un de ses membres pourra siéger en CMP. Si quinze groupes se créent, ce ne sera pas possible. C’est un garde-fou, juridiquement solide, qui offre une garantie incontournable.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. La CMP étant un organe bicaméral, nous devons aussi tenir compte des règles de l’autre assemblée et de l’équilibre qui doit en résulter.

M. Philippe Gosselin. Vous avez raison de dire « bicaméral ». La CMP est bicamérale, pas réellement « paritaire », et, compte tenu du fait que le Sénat, avec seulement 348 membres, est représenté en CMP par le même nombre de membres que l’Assemblée, son poids relatif est presque double.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 30 modifié.

Après l’article 30

La Commission adopte l’amendement de coordination CL321 du rapporteur. L’article 30 bis est ainsi rédigé.

Puis elle se saisit de l’amendement CL322 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il s’agit, dans un souci de cohérence avec la diminution du temps imparti à la défense des autres motions, de réduire le temps de parole accordé pour la défense d’une motion référendaire, même s’il y est très rarement recouru.

La Commission adopte l’amendement. L’article 30 ter est ainsi rédigé.

Elle en vient à l’amendement CL323 du rapporteur.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Il s’agit d’une coordination nécessaire, compte tenu d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel en 2014. Cela concerne les propositions de loi présentées en application de l’article 11 de la Constitution.

La Commission adopte l’amendement. L’article 30 quater est ainsi rédigé.

Puis elle se saisit de l’amendement CL324 du rapporteur.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Cet amendement de coordination vise à supprimer les motions d’ajournement.

La Commission adopte l’amendement. L’article 30 quinquies est ainsi rédigé.

Article 31 (art. 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Temps de parole des députés non-inscrits lors d’une déclaration du Gouvernement

La Commission adopte l’article 31 sans modification.

Article 32 (art. 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) : Séance des questions au Gouvernement

La Commission examine l’amendement CL241 de M. Stéphane Peu.

M. André Chassaigne. Dans un premier temps, lors des échanges que nous avons eus lors de nos réunions préalables, j’étais plutôt favorable à ce qui est proposé. Après réflexion, nous pensons que ce n’est pas une bonne solution. Le Règlement en vigueur n’empêche pas que l’on décide de ne tenir qu’une seule séance hebdomadaire. En revanche, si nous inscrivons dans le Règlement qu’il n’y a qu’une seule séance, il ne sera plus possible d’en faire deux, à moins d’une nouvelle révision du Règlement.

Par ailleurs, l’article en question ne fixe pas de durée. S’il n’y a qu’une séance, qui nous dit qu’elle durera bien deux heures ou deux heures et demie ? Nous n’avons aucun doute sur le fait qu’il en sera ainsi avec l’actuelle présidence, mais qu’en sera-t-il à l’avenir, avec une autre majorité ?

Par ailleurs, il y a une forme de fidélité des personnes qui regardent ces questions au Gouvernement tous les mardis et mercredis, notamment les personnes âgées. Je crains que le passage à une seule séance n’entraîne une lassitude, si ce sont des séances avec des formes d’allers-retours ou de va-et-vient, et pas seulement pour ceux qui regardent la séance.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Je comprends votre point de vue, cher collègue, même si ce n’est pas le mien.

Cela étant, remarque technique, c’est aujourd’hui la Conférence des Présidents qui fixe le nombre de questions. De ce point de vue, la révision du Règlement est neutre. La dernière Conférence des Présidents aurait pu décider d’un changement du nombre de questions.

M. André Chassaigne. J’évoquais la durée des questions, non leur nombre.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Certes, mais les deux sont liés. La durée des questions au Gouvernement, leur nombre, l’équilibre entre opposition et majorité dépendent de la Conférence des Présidents ; c’était le cas hier, ce sera le cas demain. Je suis donc défavorable à cet amendement – et favorable à ce que les questions au Gouvernement se tiennent sur une seule journée de la semaine.

M. David Habib. C’est un sujet délicat, et n’oublions pas l’éventuelle lassitude des membres du Gouvernement, dont le rôle n’est pas de passer tout leur temps à l’Assemblée nationale. Je souhaite qu’ils puissent travailler un peu dans leur bureau – et, dès qu’il fait beau, je les vois aussi tous les vendredis dans mon département, il est vrai très touristique. Il faudrait tout de même qu’ils soient à leur ministère quelques jours par semaine pour y travailler. Voilà qui plaide plutôt en faveur de l’idée d’une seule séance de questions au Gouvernement.

Cependant, le précédent président de l’Assemblée nationale a évoqué cette lassitude dont parlait à l’instant M. Chassaigne. Notre démarche s’inscrit dans une stratégie collective de valorisation du rôle du Parlement et de l’action gouvernementale. Réfléchissons donc. Je ne suis pas certain que cette réforme atteigne son but.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL260 de Mme Élodie Jacquier-Laforge.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Je propose d’inscrire dans le Règlement le nombre de questions posées lors de la séance hebdomadaire de questions au Gouvernement. Il devrait être de vingt, contre quinze aujourd’hui. Cela permettrait largement à chaque groupe de s’exprimer. Par ailleurs, il ne me semble pas raisonnable de limiter trop fortement la capacité de parole de la majorité : chaque député, qu’il soit de l’opposition ou de la majorité, doit pouvoir s’exprimer tout au long de son mandat.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. C’est, à mon sens, en Conférence des Présidents que ce sujet doit être traité, chère collègue. Il ne s’agit pas de graver dans le marbre du Règlement quelque chose qui relève de la Conférence des Présidents. Le seul garde-fou prévu par le Règlement est que la moitié au moins des questions doit être réservée à l’opposition, parce que c’est une règle qui participe d’un équilibre général. Il appartient à la Conférence des Présidents de régler la question dans le détail.

M. André Chassaigne. Monsieur le rapporteur, vos propos sont contradictoires. Vous avez raison : c’est la Conférence des Présidents qui décide du nombre de questions. Cependant, c’est également vrai du nombre de séances de questions au Gouvernement ! Elle peut parfaitement décider, aujourd’hui, qu’il n’y aura de questions au Gouvernement qu’une fois par semaine.

M. Raphaël Schellenberger. Le président Chassaigne a raison. Cet article 32 précise que ce sont « au moins » la moitié des questions qui sont posées par des députés membres de groupe de l’opposition ; cela ne pose pas problème. Il supprime en revanche la possibilité d’avoir plusieurs séances de questions au Gouvernement – jusqu’à présent, nous pouvons en avoir deux ou même trois. Supprimer une possibilité est étrange alors que, jusqu’à présent, l’idée était plutôt qu’il ne fallait pas surréglementer, régler trop de questions par le Règlement.

Surtout, essayons d’imaginer à quoi ressemblera une semaine de travail parlementaire. S’il n’y a plus qu’une seule séance de questions au Gouvernement, le mardi, et qu’elle compte vingt ou vingt-cinq questions, elle durera à peu près jusqu’à 17 heures – chaque question ne durera pas simplement quatre minutes, surtout s’il y a un droit de réplique, cela durera forcément cinq minutes. Ensuite, il y aura un vote solennel, puisque nous voulons que les votes solennels aient lieu lorsque les présents sont nombreux. À 19 heures, il sera tout juste temps de prendre le train pour rentrer en circonscription.

M. Rémy Rebeyrotte. Pas le mardi, tout de même !

M. Raphaël Schellenberger. Il y aura encore des réunions de commission obligatoires le mercredi matin, effectivement, mais, le mercredi à midi, il sera temps de prendre le train pour rentrer en circonscription. Finalement, alors que nous trouvions déplorable que l’hémicycle soit si vide le mercredi après-midi, il sera encore plus vide. Se tiendront effectivement des discussions qui ne seront pas moins techniques qu’auparavant mais auxquelles l’affluence sera moindre puisqu’elles ne seront pas immédiatement précédées par les questions au Gouvernement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL172 de M. Christophe Euzet.

M. Christophe Euzet. J’ai conscience du fait que l’amendement va peut-être au-delà du degré de précision attendu du Règlement, mais il s’agit de faire avancer la réflexion. Je suggère des répliques et contre-répliques au cours des questions au Gouvernement. Je propose aussi que cinq questions soient posées par les députés de la majorité et quinze par les députés de l’opposition, chacun ayant deux minutes pour poser sa question, le Gouvernement disposant de deux minutes pour répondre, l’auteur de la question pouvant répliquer pendant une minute, et le Gouvernement répondre à sa réplique pendant une minute. L’objectif est de revivifier les questions au Gouvernement. Si elles suivent ce format, elles dureront exactement deux heures.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Encore une fois, nous abordons une question qui relève de la Conférence des Présidents. Les propos tenus tout à l’heure par le président Chassaigne étaient pertinents, mais jusqu’à quel degré de précision faut-il aller dans le Règlement ?

L’amendement est retiré.

La Commission se saisit de l’amendement CL63 de M. Philippe Gosselin.

M. Philippe Gosselin. Il s’agit du droit de réplique.

Le Règlement en vigueur permet tout à fait à la Conférence des Présidents, parfaitement légitime pour le faire, de fixer le nombre de séances de questions au Gouvernement. Elle pourrait disposer qu’il n’y en a habituellement qu’une, tout en conservant la possibilité, certaines semaines, si elle juge que c’est nécessaire, de décider qu’il y en aura deux. Nous pourrions éviter de graver le nombre de séances de questions au Gouvernement dans le marbre du Règlement.

Une grande partie de la majorité évoquait l’insoutenable « tunnel » de ces discussions générales qui durent une heure et demie. Or, voici que nous subirons un tunnel de deux heures, et je ne parle pas du risque de dépassement de ce temps : actuellement, les questions au Gouvernement durent plutôt une heure et quart qu’une heure ; avec les réponses, que je ne conteste pas, du Premier ministre, elles dureront demain plutôt deux heures et quart que deux heures. Ce long tunnel risque d’être pire que celui des discussions générales ! J’exprime là non une opposition mais une interrogation pragmatique. Si nous nous en tenions à la lettre actuelle, la présidence actuelle pourrait tout à fait expérimenter le dispositif envisagé jusqu’à la fin de la législature ou sur une période plus courte – une session ordinaire ou six mois – et vérifier s’il nous expose à cet « effet tunnel » sur le risque duquel j’appelle votre attention. Qu’il n’y ait pas d’ambiguïté : c’est une interrogation, pas une opposition de principe de mon groupe.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Avis défavorable, mais je comprends le propos développé par M. Gosselin. Je réexaminerai cela d’ici à l’examen en séance. Mon point de vue est clair : il ne faut pas « charger » le Règlement en y ajoutant des dispositions jusqu’à présent arrêtées par la Conférence des Présidents. Il faut regarder s’il y a des effets de bord.

Mme Cécile Untermaier. Je souscris à la nécessité d’une approche pragmatique. Il ne faut pas alourdir le Règlement. Nous pourrions nous en tenir à sa lettre actuelle, mais la mention de « séances hebdomadaires » au pluriel n’impose-t-elle pas d’en tenir plusieurs ? Il faut travailler sur ce sujet pour trouver une formulation qui permette les deux possibilités.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine les amendements CL40 et CL39 de M. Michel Zumkeller.

Mme Maina Sage. L’amendement CL40 vise à instaurer un roulement entre les groupes pour les premières questions posées. Il s’agit de faire en sorte que chaque groupe puisse poser une question dès le début de la séance. Il arrive parfois que certains petits groupes ne puissent poser que la douzième ou la quinzième question. Ce n’est pas très juste. L’amendement CL39 vise quant à lui à permettre qu’une partie des deux minutes allouée à chaque question comprenne une réplique à la réponse du Gouvernement.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Dans le cadre du Règlement, nous n’avons pas besoin d’organiser le déroulement de la séance avec ce degré de précision. Je suis donc défavorable à ces amendements.

La Commission rejette successivement les amendements.

Puis elle adopte l’article 32 sans modification.

4. Première réunion du mercredi 22 mai à 9 heures 30 (après l’article 32 à article 42 de la proposition de résolution)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7678646_5ce4f907caaf6.commission-des-lois--modification-du-reglement-de-l-assemblee-nationale-suite-22-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous nous retrouvons ce matin pour achever l’examen de la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de notre assemblée. Après les trois réunions de mercredi dernier, il nous reste quarante-sept amendements à examiner. Nous en étions aux amendements portant articles additionnels après l’article 32.

Après l’article 32

La Commission examine l’amendement CL135 de Mme Sylvia Pinel.

M. Paul Molac. Nous proposons que les séances de questions orales sans débat ne se déroulent plus dans l’hémicycle. Ces questions sont importantes car elles permettent d’aborder des réalités locales, mais nous devons trouver un autre lieu symbolique pour les poser car elles ne nécessitent pas que nos débats dans l’hémicycle soient coupés par ces séances qui ne réunissent que les quelques auteurs des questions devant peu – voire pas – de public. Nous pourrions trouver un autre lieu pour les traiter, ce qui nous permettrait d’avancer dans la fabrication de la loi.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. L’interdiction de tenir les questions orales sans débat dans l’hémicycle suscite des débats pertinents sur le fond. Il y a ceux qui sont pour, ceux qui sont contre, ceux qui proposent un meilleur endroit pour les poser. Mais, quel que soit son intérêt sur le fond, je considère que le sujet n’a pas sa place dans le Règlement. Avis défavorable.

M. Paul Molac. Certains collègues ne sont pas favorables à cette interdiction pour des raisons symboliques et nous avons déposé cet amendement pour que nous y réfléchissions ensemble. Nous pouvons certainement trouver un autre lieu que l’hémicycle, qui soit symbolique néanmoins et qui permette de garder la solennité de ces questions.

M. Philippe Gosselin. Nous pouvons certes y réfléchir. Toutefois, s’il m’arrive d’entendre des remarques acerbes sur le nombre de parlementaires présents lors d’un vote à telle ou telle heure, je n’ai jamais été interpellé dans ma circonscription sur le peu d’affluence aux questions orales sans débat. Sans vouloir nous dévaloriser, je pense que peu de nos concitoyens, hélas, connaissent ces questions orales sans débat. Je ne suis donc pas sûr que ce soit un sujet fondamental. Interrogeons-nous peut-être sur la façon de tenir ces séances car il ne faut pas négliger la symbolique.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL80 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Il s’agit de renforcer les droits des groupes de l’opposition. Il est proposé de porter leur droit de tirage sur les commissions d’enquête d’un à deux par session ordinaire. Cette possibilité – ce ne serait pas une obligation – renforcerait de manière substantielle les droits spécifiques de l’opposition. Nous pourrions d’ailleurs avoir la même réflexion sur les missions d’information.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Un droit de tirage en plus pour les groupes minoritaires ou d’opposition se traduirait par sept occurrences supplémentaires. J’y suis défavorable. Les commissions d’enquête donnent lieu à une avancée majeure : le groupe qui fait la demande pourra choisir d’avoir le poste de rapporteur. Je préfère ce changement qualitatif à une augmentation quantitative. On peut rêver des deux, mais il est plus raisonnable d’en rester là.

M. David Habib. Monsieur le rapporteur, on peut trouver son bonheur à la fois dans le quantitatif et le qualitatif ! En l’occurrence, vous allez être confrontés à une difficulté majeure jusqu’à la fin de cette législature : en contingentant la parole, vous allez devoir occuper – je sais que le verbe va choquer – votre majorité et le Parlement.

Vous avez choisi de privilégier les interventions écrites annexées au Journal officiel, de limiter la prise de parole sur les articles et sur les amendements. Il faut donner aux députés matière à engager leur responsabilité. C’est vraisemblablement vers l’évaluation et le contrôle de l’action gouvernementale que la fonction de parlementaire va se réorienter.

J’enregistre la proposition de Mme Untermaier comme une possibilité pour le Parlement de répondre aux choix que vous avez initiés et que je n’approuve pas. Il y a une contradiction à limiter l’expression tout en refusant d’augmenter les possibilités de contrôle, notamment de la part des élus de la majorité. Je ne pense pas tellement aux élus de l’opposition : nous trouverons toujours les moyens de vous critiquer d’autant plus que, d’une façon générale, vous nous en donnez la matière. Mais vous, vous aurez des difficultés.

Monsieur le rapporteur, je vous suggère donc d’examiner la proposition de Mme Untermaier avec intérêt.

M. Michel Zumkeller. Nous défendons aussi l’idée de donner au Parlement la possibilité de faire plus de commissions d’enquête. Comme mon collègue Habib l’a très bien dit, cette idée s’inscrit dans la logique du présent texte. Vous ne pouvez pas modifier les temps de parole – ce qui n’est pas choquant pour un habitué des débats – sans donner aux groupes – particulièrement à ceux de l’opposition – plus de droits de tirage sur les commissions d’enquête. Nous constatons d’ailleurs que vous êtes obligés de céder et d’en rajouter quand émergent des sujets vraiment importants.

Prévoyons un peu plus de temps pour les commissions d’enquête. Nous sentons bien que nous n’arrivons pas à exercer cette mission de contrôle dévolue au Parlement. Nous sentons bien que c’est là que ça pêche. En quoi serait-il embêtant de créer des commissions d’enquête supplémentaires ? Nous pouvons en revoir le fonctionnement, prévoir moins de membres, etc. Mais permettez aux députés, principalement à ceux de l’opposition, de créer davantage de commissions d’enquête car nous vivons dans un monde où de plus en plus de sujets s’y prêtent. Pour notre part, au groupe UDI, Agir et Indépendants, nous sommes très favorables à l’augmentation du nombre de commissions d’enquête.

M. Ugo Bernalicis. Finalement, les parlementaires n’exercent peut-être plus leur mission de contrôle de l’action du Gouvernement que par le biais des commissions d’enquête. Les questions au Gouvernement ressemblent davantage à un moment d’exposition qu’à un moment de contrôle. Les questions orales sans débat ressemblent plus à un moment d’exposition micro-locale qu’à un moment de contrôle. Les semaines de contrôle ressemblent plus aux questions au Gouvernement, qui ne sont pas non plus des moments de contrôle. En définitive, il ne reste plus grand-chose pour vraiment contrôler l’action du Gouvernement et l’exécutif.

Même les missions d’information, parce qu’elles n’ont pas les pouvoirs d’enquête, ne permettent pas d’aller jusqu’au bout de la démarche. Dans nos missions, nous dépendons systématiquement des documents donnés par l’exécutif, que nous sommes obligés de prendre pour argent comptant. Lors des commissions d’enquête, nous pouvons avoir affaire à des gens qui parjurent mais, au moins, nous avons un dispositif. De nos débats devrait peut-être émerger l’idée de donner les pouvoirs d’enquête à toutes les missions d’information. Ce serait déjà une belle avancée pour tout le monde.

Sur les droits de tirage, nous pourrions préciser qu’il y en aurait deux par session mais un seul par semestre pour des questions de moyens : les commissions d’enquêtes mobilisent des députés et des administrateurs. Quoi qu’il en soit, s’il y a quelque chose à faire pour renforcer les droits de l’opposition, c’est bien cette augmentation des droits de tirage sur les commissions d’enquête. Le débat sur les postes de président et de rapporteur peut sembler très important en interne et vous pouvez considérer, monsieur le rapporteur, que vous accordez une amélioration qualitative aux groupes de l’opposition. Vu de l’extérieur, c’est aussi important que les questions orales sans débat. Voilà la réalité. Les avancées majeures seront liées à la capacité à faire des enquêtes.

M. Sacha Houlié. Depuis le début de cette législature, les oppositions ont trouvé un moyen de contourner les règles du règlement : la multiplication des groupes provoque une multiplication des droits de tirage sur les commissions d’enquête.

M. Raphaël Schellenberger. Où étiez-vous la semaine dernière ?

M. Sacha Houlié. J’étais ici la semaine dernière, monsieur Schellenberger, ce qui ne vous autorise pas à m’invectiver. Il y a plus longtemps, j’étais au Bureau de l’Assemblée nationale ou à la Conférence des Présidents. J’y ai observé que tous les groupes ne font pas usage de leurs droits de tirage, ce qui tendrait à montrer que le nombre de commissions d’enquête, limité à une par session ordinaire ou par session extraordinaire, est suffisant. Quand elles portent sur des sujets sensibles, les commissions d’enquête font d’ailleurs l’objet d’un consensus au sein de la commission des Lois. Il n’est donc pas utile d’en augmenter artificiellement le nombre.

La majorité a consenti des avancées pour trouver un équilibre qui nous permettrait d’adopter la réforme du Règlement de façon concertée. Si ces avancées sont jugées insuffisantes, notamment en ce qui concerne la désignation des rapporteurs et présidents de commissions d’enquête, peut-être faut-il y renoncer ? S’il n’y a aucune reconnaissance de ces avancées, peut-être pouvons-nous en faire l’économie. (Exclamations.)

M. Philippe Gosselin. Vous sortez le bâton !

M. Sacha Houlié. Vous êtes bien susceptible !

M. Philippe Gosselin. Non, mais je n’aime pas être pris pour un idiot !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. S’il vous plaît…

M. Philippe Gosselin. Cela se passait bien et il nous allume !

M. Raphaël Schellenberger. Mercredi dernier, nous avons terminé la troisième réunion à une heure du matin sans finir l’examen du texte. J’ai cru comprendre que, depuis, des discussions ont eu lieu sur les points de blocage identifiés. Lorsque nous avons repris les discussions ce matin, nous pensions travailler dans de meilleures conditions qu’à la fin de notre dernière réunion. Et d’emblée, l’un des orateurs du groupe La République en Marche nous dit que nous devons dire merci en nous prosternant devant la majorité si nous voulons obtenir quelque chose. Stop !

En plus, Ugo Bernalicis, que l’on ne peut pas soupçonner de faire partie d’une opposition particulièrement consensuelle, proposait des ouvertures : lisez les amendements de son groupe. Le débat sur le droit de tirage est intéressant. Que ce droit soit ou non utilisé, là n’est pas la question. Y a-t-il trop de groupes ou non ? Nous en avons parlé la semaine dernière. Vous avez écarté nos propositions, mesdames et messieurs les membres de la majorité. Ne venez pas nous reprocher qu’il y ait trop de groupes parlementaires alors que vous avez refusé d’en débattre la semaine dernière.

Pour en revenir à l’amendement, qui prévoit deux droits de tirage par groupe et par session, je pense qu’il faut être raisonnable. Quand on sait comment fonctionne l’Assemblée, cela semble compliqué. En revanche, la proposition de M. Bernalicis me semble plutôt intéressante : si soixante députés le souhaitent, il sera possible de créer une commission d’enquête supplémentaire. C’est une proposition d’équilibre et de bon sens, ce qui est rare de la part du groupe de La France insoumise. Pour une fois que c’est le cas, on peut le souligner.

M. Philippe Gosselin. J’aimerais répondre à l’interpellation de notre collègue de la majorité et lui rappeler quelques éléments de bon sens et d’apaisement.

La semaine dernière, nous avons fait preuve de compréhension. On peut ne pas partager certaines positions, mais il me semble que le président de l’Assemblée nationale souhaite aboutir à un texte approuvé par le plus grand nombre possible de groupes politiques. Des réunions se déroulent à l’étage, entre le président de l’Assemblée et les présidents de groupe. Il y en a eu une ce matin dont les membres de la majorité doivent être parfaitement au courant, sinon je les invite à se renseigner. Il ne faudrait pas que ces réunions soient gâchées par des interpellations intempestives et des petits chiffons rouges agités. Qu’il y ait de la concurrence entre membres de la majorité, au sein de cette commission, c’est une chose. Que certains veuillent se positionner pour d’autres fonctions, c’est une chose. Mais je vous invite à un peu plus de sérénité.

S’agissant de l’amendement de M. Bernalicis, je trouve la proposition assez intéressante. Le nombre choisi rappelle la saisine par soixante députés ou sénateurs du Conseil constitutionnel. C’est un chiffre qui correspond en gros à 10 % des effectifs de l’Assemblée nationale. Cela me paraît assez cohérent. Cette proposition assez équilibrée pourrait nous permettre d’avancer. En tout cas, elle a le mérite d’exister et d’être constructive, ce que je souhaite rappeler à tous les membres de cette commission.

Mme Emmanuelle Ménard. Pour ma part, je suis plutôt favorable à l’augmentation du nombre de droits de tirage sur les commissions d’enquête. Que ces droits soient utilisés ou pas, ce n’est pas le problème. Les groupes en décideront.

Je voudrais aussi faire un point d’ordre. Nous apprenons par hasard, madame Lorho et moi-même, que des discussions se déroulent parallèlement aux travaux de la commission des Lois. Non seulement les députés non-inscrits ne sont pas associés à ces discussions, mais ils n’en sont même pas informés. Serait-il possible, monsieur le rapporteur, de nous faire un point sur l’état d’avancement de ces discussions ? Sur quoi portent-elles ? Que se passe-t-il dans ces réunions parallèles auxquelles les députés non-inscrits ne sont pas invités ?

J’ai l’impression de dire et de rabâcher toujours à la même chose : les non-inscrits sont des députés élus comme les autres ; nous ne sommes pas des sous-députés. Faites appel à M. Lassalle, il viendra vous le chanter ici. C’est toujours la même chose. Vendredi soir dans l’hémicycle, j’ai appris par hasard que Mme la présidente avait décidé, d’un commun accord avec les groupes, que la séance se terminerait à minuit. Évidemment, les députés non-inscrits n’avaient pas été mis au courant. Pourrions-nous avoir un minimum d’information ?