rapport sur la proposition de résolution de M. Richard Ferrand tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (1882).

1. AVANT-PROPOS … 9
2. I. une procédure législative au service de la clarté des débats
3. A. Améliorer la prévisibilité des travaux parlementaires
4. B. Améliorer le déroulement de la séance publique
5. 1. Adapter les horaires de séance
6. 2. Concentrer la discussion générale sur les grands enjeux politiques
7. 3. Fluidifier les prises de parole lors des débats
8. 4. Allonger le délai entre la commission et la séance publique
9. 5. Simplifier l’examen de certains textes grâce à la procédure de législation en commission
10. 6. Assurer la souplesse de la procédure du temps législatif programmé
11. C. Assurer à chaque député le droit d’exprimer sa position
12. D. Garantir la qualité de la loi
13. II. Le renforcement des droits des groupes d’opposition et minoritaires et des dÉputés non-inscrits
14. A. l’affermissement des droits des groupes d’opposition et minoritaires
15. 1. Une meilleure représentation au sein des organes de l’Assemblée
16. a. De nouveaux droits pour l’ensemble des groupes
17. b. De nouveaux droits pour les groupes d’opposition
18. 2. L’approfondissement des pouvoirs de contrôle
19. a. De nouveaux droits au profit de l’ensemble des groupes
20. b. De nouveaux droits au bénéfice des groupes d’opposition et minoritaires
21. B. l’affirmation du rÔle des dÉputÉs non-inscrits
22. III. un nouvel Élan pour la dÉontologie des dÉputÉs
23. A. la prÉvention et le traitement des conflits d’intÉrÊts
24. B. les missions et les pouvoirs du dÉontologue
25. IV. Une assemblée ouverte au droit de pétition
26. Commentaire DES ARTICLES
27. Article 1er (art. 8 du Règlement de l’Assemblée nationale) Participation des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale
28. Article 2 (art. 11 du Règlement de l’Assemblée nationale) Ordre de préséance des vice-présidents
29. Article 3 (art. 33 du Règlement de l’Assemblée nationale) Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions spéciales
30. Article 4 (art. 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression de l’examen préalable des pétitions par la commission des Lois
31. Article 5 (art. 39 du Règlement de l’Assemblée nationale) Participation des groupes aux bureaux des commissions
32. Article 6 (art. 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de la présence des députés en commission en cas de déport
33. Article 7 (art. 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission d’un programme législatif prévisionnel
34. Article 8 (art. 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation de la discussion des textes
35. Article 9 (art. 49-1 A du chapitre XI du titre Ier du Règlement [nouveau]) Contribution écrite sur les textes à l’ordre du jour
36. Article 10 (art. 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) Horaires de séance
37. Article 11 (art. 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) Explications de vote
38. Article 12 (art. 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole en séance publique
39. Article 13 (art. 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) Encadrement du recours aux rappels au Règlement et aux suspensions de séance
40. Article 13 bis (art. 65-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation des votes solennels
41. Article 14 (art. 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Définition du conflit d’intérêts
42. Article 15 (art. 80-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Prévention des conflits d’intérêts
43. Article 15 bis (art. 80-1-2 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Obligations déclaratives relatives aux dons et invitations
44. Article 16 (art. 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Statut du déontologue
45. Article 17 (art. 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale) Missions du déontologue
46. Article 18 (art. 80-3-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Modalités de saisine et d’information du déontologue
47. Article 19 (art. 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale) Pouvoir d’injonction du déontologue
48. Article 20 (art. 80-5 du Règlement de l’Assemblée nationale) Respect du code de conduite par les représentants d’intérêts
49. Article 20 bis (art. 80-6 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositif de lutte contre le harcèlement et les discriminations
50. Article 21 (art. 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) Allongement du délai entre la mise en ligne du texte adopté par la commission et son examen en séance
51. Article 22 (art. 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions d’exercice de la saisine pour avis
52. Article 23 (art. 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) Révision de l’organisation de la discussion consacrée aux orateurs institutionnels, aux orateurs des groupes et aux motions de procédure
53. Article 24 (art. 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) Renforcement du contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 41 de la Constitution
54. Article 25 (art. 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) Intervention des députés sur les articles en séance publique
55. Article 26 (art. 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 45 de la Constitution
56. Article 27 (art. 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) Révision des règles de prise de parole sur les amendements
57. Article 27 bis (article 104 du Règlement) Coordination relative à la suppression des motions d’ajournement
58. Article 28 (Chapitre V bis du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale [nouveau]) Procédure de législation en commission
59. Article 29 (art. 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) Coordination des dispositions relatives aux motions de procédures examinées à compter de la deuxième lecture
60. Article 30 (art. 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions mixtes paritaires
61. Article 30 bis (art. 117-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Coordination relative à la suppression de la publication des rapports pour avis
62. Article 30 ter (art. 122 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réduction de la durée des motions référendaires
63. Article 30 quater (art. 124-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Maintien des motions de renvoi en commission pour les propositions de loi référendaires
64. Article 30 quinquies (article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression des motions d’ajournement
65. Article 31 (art. 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) Temps de parole des députés non-inscrits lors d’une déclaration du Gouvernement
66. Article 32 (art. 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) Séance des questions au Gouvernement
67. Article 33 (art. 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions d’enquête
68. Article 34 (art. 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) Choix par le groupe d’opposition ou minoritaire de sa fonction dans le cadre d’une commission d’enquête créée à son initiative
69. Article 35 (art. 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) Missions d’information sur le suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution Association de l’opposition et des députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des Présidents
70. Article 36 (art. 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale) Désignation du co-rapporteur sur la mise en application de la loi
71. Article 37 (art. 146-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de l’exécution des lois de finances
72. Article 38 (art. 146-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition du bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques
73. Article 39 (art. 147 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dématérialisation de la transmission des pétitions
74. Article 40 (art. 148 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions d’examen et de publicité des pétitions
75. Article 40 bis (art. 151 du Règlement de l’Assemblée nationale) Coordination avec les dispositions relatives aux pétitions
76. Article 41 (art. 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de la présence des députés en séance publique en cas de déport
77. Article 42 Entrée en vigueur de la résolution
78. Comptes rendus des débats
79. 1. Première réunion du mercredi 15 mai 2019 à 9h30 (discussion générale puis avant l’article 1er à après l’article 6 de la proposition de résolution)
80. 2. Deuxième réunion du mercredi 15 mai 2019 à 9h30 (articles 7 à 13 de la proposition de résolution)
81. 3. Troisième réunion du mercredi 15 mai 2019 à 21 heures (après l’article 13 à article 32 de la proposition de résolution)
82. 4. Première réunion du mercredi 22 mai à 9 heures 30 (après l’article 32 à article 42 de la proposition de résolution)
83. ANNEXE n° 1
84. Avis de LA déontologue SUR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION
85. Annexe n° 2
86. Code de dÉontologie des dÉputÉs
87. Annexe n° 3
88. Code de conduite applicable aux reprÉsEntants d’intÉrÊts
89. Annexe n° 4
90. JOURS ET HEURES de séance
91. Annexe n° 5
92. recours au temps législatif programmé
93. Annexe n° 6
94. Amendements en séance

Mesdames, Messieurs,

« En déterminant son règlement, l’Assemblée se donne et donne à chacun de ses membres la charte de ses libertés. C’est en même temps la charte de ses devoirs » ([1]). Ainsi s’exprimait M. Michel Habib-Deloncle, rapporteur de la commission spéciale chargée de préparer le Règlement de l’Assemblée nationale en 1959.

Le temps a passé. Les contraintes, les exigences et les attentes ne sont plus les mêmes. Il demeure que la trente-cinquième révision du Règlement de l’Assemblée nationale, qui résulterait de l’adoption de la proposition de résolution déposée le 30 avril 2019 par le Président Richard Ferrand, s’inscrit pleinement dans cet objectif. Elle a l’ambition de réformer des méthodes de travail que chacun sait insatisfaisantes. Elle recherche un équilibre en renforçant les droits de l’opposition. Elle conforte le cadre déontologique dans lequel les députés exercent leur mandat. Elle aménage la procédure des pétitions pour améliorer la participation citoyenne.

Certes, des évolutions constitutionnelles auraient permis d’aller plus loin. Le cadre est contraint et, depuis 1958, le Conseil constitutionnel s’assure que les règlements des assemblées n’influent plus sur le fonctionnement des institutions en méconnaissance ou dans le silence de la Constitution : le premier alinéa de son article 61 lui en donne les moyens. Mais le Président de l’Assemblée nationale a souhaité que nous utilisions toutes les marges de manœuvre dont nous disposons sans attendre une éventuelle évolution du texte constitutionnel.

De fait, cette proposition de résolution procède à des avancées importantes en s’appuyant sur une réflexion déjà longue.

Entre les mois de novembre 2018 et mars 2019, le Président a en effet réuni, chaque mois, un groupe de travail constitué des présidents de tous les groupes politiques qui ont ainsi pu, tout au long de cette phase de concertation, faire des propositions et exprimer leurs points de vue.

Cette démarche, qui a porté ses fruits, s’est inscrite dans le prolongement de la réflexion collective engagée au début de la législature dans le cadre des sept groupes de travail transpartisans sur les réformes de l’Assemblée nationale lancés au mois de septembre 2017 ([2]).

Après avoir adressé, le 12 mars 2019, à tous les députés un courrier présentant les principales dispositions de la réforme, le Président a exposé devant chacun des groupes les grandes lignes de sa proposition.

Votre rapporteur, pour sa part, a pris attache avec l’ensemble des présidents de groupe et des présidents de commission, afin de recueillir leurs observations.

Aussi, le texte dont nous sommes saisis, qui intègre au moins une proposition émanant de chacun des groupes politiques de l’Assemblée, représente-t-il, déjà, sinon un aboutissement, du moins un équilibre.

Il en ressort quatre grands axes qui, ensemble, doivent nous permettre de rénover nos pratiques.

Le premier axe vise à rendre plus efficace la procédure législative. C’est une orientation indispensable, et assumée. Il s’agit, notamment, de rééquilibrer le rapport entre les commissions et la séance publique en conférant davantage de visibilité à ce qui se passe en amont de l’hémicycle, de recentrer les discussions sur les points essentiels et d’améliorer les délais d’examen des textes. Le temps de l’élaboration de la législation est nécessairement long, il ne saurait pour autant ignorer que le rythme de la société a changé. Le contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires est renforcé, une procédure dite de législation en commission est instituée, la procédure du temps législatif programmé est rénovée.

Le deuxième axe renforce les droits des groupes d’opposition et des groupes minoritaires ainsi que ceux des députés non-inscrits. Parmi les mesures les plus emblématiques prises en leur faveur figurent la modernisation des questions au Gouvernement, la représentation de tous les groupes au sein des commissions mixtes paritaires ou bien, encore, la possibilité de choisir entre le poste de président ou de rapporteur au sein des commissions d’enquête et des missions d’information de la Conférence des Présidents créées à leur initiative. Les droits des députés non-inscrits sont affermis au sein des commissions spéciales, des commissions d’enquête et des missions d’information.

Le troisième axe consiste, dans le prolongement de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, à garantir le respect, par les députés, de leurs obligations en matière de transparence et de déontologie. À cet effet, il est proposé de renforcer le dispositif de prévention et de traitement des conflits d’intérêts et de clarifier les missions et les pouvoirs du déontologue.

Le quatrième axe répond à une demande exprimée par les Français en faveur d’une meilleure prise en compte des initiatives citoyennes. À cette fin, il est proposé de rénover la procédure du droit de pétition, afin qu’elle devienne un moyen effectif, pour les citoyens, de contribuer aux travaux de l’Assemblée nationale.

Ainsi, la présente réforme du Règlement devrait contribuer à mieux affirmer le rôle du Parlement, à améliorer le fonctionnement de l’Assemblée nationale et à renforcer sa transparence. C’est un projet. C’est une ambition.

*

I. une procédure législative au service de la clarté des débats

La procédure législative a été modifiée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ([3]), qui a notamment renforcé la place et le rôle des commissions permanentes. La discussion en séance publique porte depuis sur le texte adopté par la commission, sauf exceptions (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, révisions constitutionnelles). Elle s’inscrit dans un ordre du jour désormais partagé, réservant des semaines aux initiatives gouvernementales et d’autres aux initiatives parlementaires. Par cohérence, le constituant a également inscrit, à l’article 44 de la Constitution, que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans un cadre déterminé par une loi organique.

Cette évolution s’est accompagnée d’une réflexion sur les réformes à mener pour assurer une meilleure articulation des travaux en commission et en séance publique, de manière notamment à éviter les redondances et encadrer la durée des débats.

Plusieurs avancées, dont certaines s’appuient sur la loi organique du 15 avril 2009 ([4]), ont été consécutivement rendues possibles, notamment au travers de la réforme du Règlement issue de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, à savoir :

– la limitation de la durée des interventions en séance publique dans le cadre de la procédure « ordinaire » de l’examen des textes ;

– l’instauration du « temps législatif programmé » (TLP) qui permet de fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte, tout en laissant la possibilité aux membres des différents groupes d’organiser librement leurs prises de parole dans la limite ainsi définie.

Toutefois, si ces réformes ont eu une utilité certaine, elles n’ont pas conféré au travail en commission la même visibilité que le travail en séance plénière ni permis de mieux structurer les discussions sur les textes.

Ce constat a été établi par toutes les évaluations de la réforme de 2008 réalisées depuis lors, y compris et dès 2010 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République qui en est à l’origine ([5]), et il est majoritairement partagé par les députés comme l’ont illustré à leur échelle les débats qui ont eu lieu en commission des Lois sur la présente proposition de résolution. Il s’accompagne, par ailleurs, de difficultés liées aux incertitudes entourant le calendrier parlementaire, malgré la transmission régulière par le Gouvernement de la liste des textes devant être examinés.

La présente proposition de résolution a pour objet de corriger certains dysfonctionnements qui font obstacle au bon accomplissement des réformes engagées depuis dix ans.

A. Améliorer la prévisibilité des travaux parlementaires

L’article 7 de la proposition de résolution prévoit que le Gouvernement informe la Conférence des Présidents, à l’ouverture de la session puis, au plus tard, le 1er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, des textes et débats dont il envisage de demander l’inscription à l’ordre du jour, et de la période envisagée pour leur discussion.

Ce programme prévisionnel sur six mois, qui a figuré dans le Règlement jusqu’en 2009, doit permettre aux députés de mieux organiser leurs travaux, répondant ainsi à un besoin largement partagé sur tous les bancs.

B. Améliorer le déroulement de la séance publique

1. Adapter les horaires de séance

L’article 10 modifie les horaires de la séance publique : celle-ci débuterait, désormais, le matin, à 9 heures au lieu de 9 heures 30, et s’achèverait à minuit au lieu de 1 heure.

Cette évolution, destinée à limiter la prolongation tardive des séances de nuit, doit permettre de discuter des textes dans des conditions plus « normales » et assurer la présence du plus grand nombre de députés. Elle ne prétend pas pour autant mettre un terme à la réflexion sur les jours et les horaires de séance, engagée dans le cadre des groupes de travail constitués en début de législature et qui devra se poursuivre. Mais chacun sait que le temps du Parlement est largement contraint par des normes de nature constitutionnelle, en particulier en ce qui concerne la durée de la session et l’ordre du jour dit « partagé » entre des séquences du Gouvernement et des séquences du Parlement : la perspective se situe nécessairement à l’échelle de l’année et non pas uniquement de la semaine.

2. Concentrer la discussion générale sur les grands enjeux politiques

L’article 8 limite les interventions lors de la discussion générale à un orateur par groupe et un député non inscrit pour une durée maximale de 5 minutes.

Le temps de parole dont disposent les rapporteurs des commissions serait, quant à lui, limité à 10 minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, comme le précise l’article 23. Cette durée correspond à la pratique actuelle dans le cadre d’une discussion générale d’une heure et demie.

Le rôle des rapporteurs pour avis et des délégations lorsqu’elles se saisissent de textes de loi serait recentré sur le travail en commission, leur rapport étant désormais annexé à celui de la commission saisie au fond (article 21 et 22). Par conséquent, ils ne disposeraient plus d’un temps de parole spécifique lors de la discussion générale.

La Conférence des Présidents pourrait toutefois modifier les limitations de durée et de nombre d’orateurs au cours de la discussion générale, à titre exceptionnel et pour un texte déterminé.

L’article 23 réduit la durée de la défense des motions de rejet préalable à 15 minutes contre 30 actuellement, et supprime les motions de renvoi en commission. Ces motions constituent, en effet, le plus souvent, l’occasion pour les groupes d’opposition de disposer d’un temps d’intervention supplémentaire dont l’usage est éloigné de leur objet initial.

3. Fluidifier les prises de parole lors des débats

Plusieurs dispositions ont pour objet de rationaliser les conditions d’intervention dans l’hémicycle de manière à éviter les successions de prises de parole qui n’apportent que peu d’éléments nouveaux au débat ainsi que les incidents de procédure. En particulier, il est fait en sorte que la position de chaque groupe politique, entité constitutionnelle depuis la révision du 23 juillet 2008, puisse s’exprimer avec davantage de clarté sur les textes et les amendements, afin d’être mieux identifiée par les Français.

Il est ainsi prévu :

– aux articles 11 et 25, de limiter les interventions sur les articles à un orateur par groupe et un orateur non-inscrit pour une durée maximale de deux minutes. Les explications de vote sur l’ensemble d’un texte seraient, quant à elles, maintenues à cinq minutes pour chaque orateur de groupe et un orateur non-inscrit ;

– à l’article 27, dans le cas où plusieurs amendements identiques auraient été déposés par les membres d’un même groupe, que ces derniers soient présentés par un seul orateur désigné par le président de ce groupe ;

– aux articles 12 et 25, d’inscrire la pratique actuelle qui permet à deux orateurs, et non à un seul comme le prévoit le Règlement, de répondre à l’avis du rapporteur et du Gouvernement sur un amendement ;

– à l’article 13, de mieux encadrer le recours aux rappels au Règlement en prévoyant qu’ils doivent être motivés et en précisant les conditions dans lesquelles le Président de séance pourra refuser d’y faire droit de manière à viser, notamment, l’intention de remettre manifestement en cause l’ordre du jour ;

– au même article, les suspensions de séance pouvant être obtenues de droit par un président de groupe sont limitées à deux, sauf décision contraire du Président.

Plus généralement, ce dernier pourra déroger aux limitations de durée et de nombre d’orateurs ainsi fixées, dans l’intérêt du débat.

Cette faculté du Président d’apprécier les conditions nécessaires au bon déroulement des débats a été clarifiée par la Commission à l’article 11.

4. Allonger le délai entre la commission et la séance publique

L’article 21 allonge de sept à dix jours le délai qui, conformément au Règlement, doit séparer, en principe, la mise en ligne du texte adopté par la commission de son examen en séance publique.

Cette disposition incitera les commissions à programmer leurs réunions plus en amont de la discussion des textes, ce qui permettra du même coup aux députés de travailler dans de meilleures conditions sur le texte adopté.

5. Simplifier l’examen de certains textes grâce à la procédure de législation en commission

S’inspirant de la procédure dite « de législation en commission » expérimentée par le Sénat depuis 2015, puis pérennisée par une résolution du 16 janvier 2018, l’article 28 introduit une procédure semblable dans le Règlement de l’Assemblée nationale qui doit permettre d’accélérer les débats en séance publique sur des textes ou des parties de textes considérés comme plus techniques ou consensuels.

Cette proposition, qui constitue une avancée importante pour l’organisation de nos travaux, traduit par ailleurs le souhait exprimé par le Président de la République lors de son allocution devant le Congrès, le 3 juillet 2017, que les parlementaires « [puissent], dans les cas les plus simples, voter la loi en commission ».

En séance publique, les éventuels amendements présentés par les députés ne pourraient ainsi porter que sur les articles du texte non soumis à cette procédure, puis il serait procédé aux explications de vote et au vote.

La Commission a porté de 24 à 48 heures le délai dont disposent le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe pour obtenir, suite à la décision de la Conférence des Présidents d’appliquer cette procédure ou à la mise à disposition du texte adopté par la commission, le retour à la procédure ordinaire.

6. Assurer la souplesse de la procédure du temps législatif programmé

L’article 8 inscrit dans le Règlement la faculté qui a été reconnue à un président de groupe de rétrocéder la moitié du temps personnel qui lui est attribué dans le cadre du temps législatif programmé à un député de son groupe.

En outre, désormais, ce dernier pourra demander un allongement du temps alloué à son seul groupe, une fois par session. Ce nouveau « droit de tirage » individuel permettra aux groupes de s’investir davantage sur certains textes en fonction de leurs priorités politiques.

La Commission a précisé que cet allongement ne pourra être cumulé avec celui dont bénéficie l’ensemble des groupes au titre de la procédure de temps législatif programmé exceptionnel existante.

Par ailleurs, la durée des explications de vote personnelles pouvant intervenir au terme des débats a été ramenée de cinq à deux minutes.

Les nouveaux droits qu’il est proposé de reconnaître à l’opposition en ce qui concerne le temps législatif programmé pourront conduire la Conférence des Présidents à s’interroger sur la durée des temps de parole alloués, dans ce cadre, aux différents groupes et en particulier sur celle des temps « allongés » et « exceptionnels » (voir infra le commentaire de l’article 8 de la proposition de résolution) qu’elle est habilitée à fixer conformément à l’article 49 du Règlement.

C. Assurer à chaque député le droit d’exprimer sa position

En plus du droit des députés à défendre leurs amendements, qui est pleinement préservé, l’article 9 leur offre la possibilité de déposer des contributions écrites sur un amendement, un article ou l’ensemble d’un texte.

La Commission a précisé qu’il appartiendra à la Conférence des Présidents d’arrêter les conditions encadrant le dépôt de ces contributions écrites.

D. Garantir la qualité de la loi

Deux dispositions doivent permettre d’assurer une meilleure application des articles 41 et 45 de la Constitution en révisant les procédures d’irrecevabilité actuellement prévues par le Règlement :

– l’article 24 prévoit la possibilité pour le président de la commission saisie au fond de transmettre au Président de l’Assemblée nationale une liste des propositions ou des amendements déposés en séance publique et dont il estime qu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi ou qu’ils sont contraires à une habilitation accordée au Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution ;

– l’article 26 inscrit dans le Règlement la règle selon laquelle, en commission, la recevabilité est appréciée lors du dépôt de l’amendement par le président de la commission saisie au fond, tandis qu’en séance publique, cette appréciation relève du Président, après consultation éventuelle de la commission saisie au fond.

Cette évolution tire les conséquences d’un contrôle désormais accru de ces motifs d’irrecevabilité, notamment au stade de la commission, et de la reconnaissance par le Conseil constitutionnel de la conformité à la Constitution des procédures mises en œuvre, notamment en application de son article 45 ([6]).

La Commission a complété ces dispositions de manière à prévoir :

– à l’article 13 bis, la possibilité pour la Conférence des Présidents de dissocier les explications de vote de la tenue d’un vote par scrutin public sur l’ensemble d’un texte. Par conséquent, ces explications pourront avoir lieu à l’issue de l’examen des articles du texte en discussion, tandis que seul le vote par scrutin public serait reporté, par exemple à la suite de la séance hebdomadaire réservée aux questions au Gouvernement. Cette disposition, unanimement souhaitée par les différents groupes, a fait l’objet d’une annonce par la Conférence des Présidents le mardi 14 mai 2019 et a été mise en œuvre pour la première fois le mardi suivant ;

– à l’article 7, la possibilité d’organiser, lors des semaines de contrôle, un débat préalable aux réunions du Conseil européen ;

– à l’article 27 bis, la suppression des motions d’ajournement et, à l’article 30 ter, la limitation de la durée des motions référendaires à 15 minutes par coordination avec les dispositions relatives aux motions de procédure prévues aux articles 23 et 29.

II. Le renforcement des droits des groupes d’opposition et minoritaires et des dÉputés non-inscrits

L’affirmation du rôle du Parlement passe par un renforcement des droits des groupes d’opposition et minoritaires. Ce renforcement s’exprime naturellement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Il est d’autant plus nécessaire lorsque les règles de la procédure législative sont corrélativement davantage encadrées.

La présente proposition de résolution retient cette orientation, dans le prolongement des réformes successives mises en œuvre notamment en 2009 et en 2014 ([7]). Elle intervient cependant dans un contexte particulier, alors que les groupes qui se sont déclarés au sein de l’Assemblée atteignent le nombre record de huit, dont cinq d’opposition et deux minoritaires.

L’attribution de ces nouvelles prérogatives s’accompagne d’une amélioration de la représentation des députés non-inscrits, qui sont aujourd’hui au nombre de dix-neuf.

A. l’affermissement des droits des groupes d’opposition et minoritaires

L’affirmation de droits propres aux groupes d’opposition et minoritaires est une possibilité et, dans une certaine mesure, une exigence depuis 2008.

En effet, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit dans la Constitution un article 51-1 qui habilite les règlements des assemblées à déterminer les droits des groupes parlementaires et, dans ce cadre, à reconnaître « des droits spécifiques aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’aux groupes minoritaires ».

En vertu de l’article 19 du Règlement de l’Assemblée nationale dans sa rédaction issue de la résolution du 27 mai 2009, les groupes d’opposition sont définis comme ceux ayant mentionné leur appartenance à l’opposition dans la déclaration politique remise à la Présidence de l’Assemblée lors de leur constitution. Ce mode déclaratif avait alors été considéré comme le plus opérant et le plus respectueux de la liberté des groupes. Les groupes minoritaires sont « ceux qui ne se sont pas déclarés d’opposition, à l’exception de celui d’entre eux qui compte l’effectif le plus élevé », ce dernier étant de fait le groupe majoritaire.

La présente réforme s’inscrit dans la lignée de celle de 2009, qui avait pour ambition de « donner enfin un statut et des droits aux groupes parlementaires, et notamment à ceux qui sont qualifiés par la Constitution de groupes d’opposition ou minoritaires » ([8]). Pour garantir une certaine stabilité des règles, il est précisé que ces droits spécifiques reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires sont attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la législature puis chaque année au début de la session ordinaire.

LES PRINCIPAUX DROITS RECONNNUS AUX GROUPES D’OPPOSITION ET MINORITAIRES PAR LA RÉFORME DE 2009

– l’octroi de la présidence de la commission des Finances et de la commission chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée à un député issu d’un groupe d’opposition ;

– une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée pour les nominations à des organismes externes, les nominations des rapporteurs budgétaires, les membres du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques et des missions d’information ;

– une représentation s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes au sein des commissions mixtes paritaires et des bureaux des commissions permanentes, des commissions spéciales, des commissions d’enquête et des missions d’information ;

– l’octroi de la moitié des questions au Gouvernement à l’opposition ;

– l’octroi de l’inscription de droit, à la demande d’un groupe d’opposition ou minoritaire, d’un sujet d’évaluation ou de contrôle à l’ordre du jour de la semaine de contrôle ;

– l’octroi d’un « droit de tirage » aux groupes d’opposition et minoritaires pour la création d’une commission d’enquête ;

– l’octroi de la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête créée à l’initiative d’un groupe d’opposition ou minoritaire à un député appartenant à ce groupe ;

– la présence d’un député de l’opposition au sein des missions d’information créées par les commissions permanentes comprenant deux membres ;

– la présence d’un député de l’opposition comme co-rapporteur sur la mise en application d’une loi.

Les droits de ces groupes ont été à nouveau renforcés par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014, avec :

– l’attribution aux seuls députés membres de groupes d’opposition ou minoritaires de la fonction de rapporteur, lorsqu’il en est désigné un, sur les nominations proposées sur le fondement de l’article 13 de la Constitution ;

– la possibilité de répartir sur plusieurs journées les trois séances constitutionnellement réservées aux groupes d’opposition et minoritaires ;

– l’inclusion, à la demande des groupes d’opposition ou minoritaires, d’une contribution écrite en annexe des rapports législatifs ;

– la possibilité donnée au co-rapporteur sur la mise en application de la loi de contribuer au travail en commission et en séance dès l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi ;

– le renforcement, surtout, du « droit de tirage » qui garantit aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires l’obtention d’une commission d’enquête par session ordinaire – les résolutions présentées dans ce sens étant désormais non amendables et simplement soumises à une prise d’acte par la Conférence des Présidents – et son élargissement aux missions d’information créées par la Conférence des Présidents, ces deux options étant néanmoins exclusives l’une de l’autre.

La présente proposition poursuit cette orientation.

1. Une meilleure représentation au sein des organes de l’Assemblée

a. De nouveaux droits pour l’ensemble des groupes

Afin de reconnaître le rôle croissant des groupes parlementaires, l’article 1er de la proposition de résolution permet à leurs présidents d’assister aux réunions du Bureau de l’Assemblée nationale, sans toutefois disposer d’un droit de vote.

L’article 5 vise à assurer la participation de l’ensemble des groupes aux bureaux des commissions permanentes.

L’article 30 prévoit que chaque groupe dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant au sein d’une commission mixte paritaire (CMP), ce qui, compte tenu de la composition actuelle de ces commissions, bénéficiera avant tout aux petits groupes.

L’article 38 prévoit que la composition du bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

L’article 8, relatif à la procédure du temps législatif programmé (cf. supra), crée un « droit de tirage » supplémentaire permettant à un président de groupe de demander, une fois par session, un allongement exceptionnel du temps attribué à son groupe.

L’exposé sommaire de la proposition de résolution indique que, en complément de ces dispositions, l’Instruction générale du Bureau sera modifiée afin d’y inscrire la pratique de la répartition des présidences de groupes d’études et de groupes d’amitié selon la règle de la proportionnelle des groupes.

La Commission a complété l’article 30 afin de garantir le fonctionnement des CMP en y préservant la représentation du groupe majoritaire. Elle a précisé que la désignation des représentants de l’Assemblée assure que chaque groupe y dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant, sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve un siège de suppléant.

b. De nouveaux droits pour les groupes d’opposition

Les articles 2 et 38 de la proposition de résolution posent comme règle que le premier vice-président de l’Assemblée nationale, d’une part, et le premier vice-président du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, d’autre part, appartiennent à un groupe s’étant déclaré d’opposition.

2. L’approfondissement des pouvoirs de contrôle

a. De nouveaux droits au profit de l’ensemble des groupes

L’article 35 étend l’objet des missions d’information créées par les commissions permanentes au suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

L’article 37 consacre le « printemps de l’évaluation », innovation importante de la XVe législature, en permettant à la Conférence des Présidents de prévoir qu’une semaine de contrôle est consacrée à l’examen de l’exécution des lois de finances.

La Commission a modifié l’article 35 afin de préciser que la nouvelle catégorie de mission d’information qu’il prévoit s’inscrit d’abord dans le cadre de la préparation de la ratification des ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution. L’objectif de ces missions sera d’informer les députés dans la perspective de l’examen à venir des lois de ratification.

b. De nouveaux droits au bénéfice des groupes d’opposition et minoritaires

L’article 30 prévoit que les questions au Gouvernement, regroupées au sein d’une séance hebdomadaire unique, comprendront au moins pour moitié des questions posées par des députés appartenant à des groupes d’opposition. La Conférence des Présidents pourrait par ailleurs prévoir un droit de réplique au Gouvernement, afin de relancer le ministre qui n’aurait pas répondu à la question posée.

Les articles 34 et 35 attribuent aux groupes d’opposition et minoritaires le droit de choisir la fonction de président ou de rapporteur au sein d’une commission d’enquête ou d’une mission d’information créée à leur initiative.

L’article 36 rend obligatoire, dès le renvoi pour examen à la commission compétente d’un projet ou d’une proposition de loi, la nomination d’un « co-rapporteur », associé aux travaux du rapporteur et chargé avec lui d’assurer le suivi de la mise en application du texte.

Les droits des groupes d’opposition et minoritaires seraient par ailleurs confortés par une modification de l’Instruction générale du Bureau, annoncée dans l’exposé sommaire de la proposition de résolution, excluant l’adoption de motions de procédure lors de leurs journées réservées. Il s’agirait ainsi de permettre la discussion complète des textes inscrits à l’ordre du jour à leur initiative.

B. l’affirmation du rÔle des dÉputÉs non-inscrits

Sans attache avec un groupe, la condition des députés non-inscrits s’avère délicate. Prix d’une liberté de parole et de vote plus grande, leur situation se caractérise par la faiblesse de leur poids et l’inconfort d’une position solitaire.

Aussi la présente proposition de résolution vise-t-elle à reconnaître davantage la place de ces députés :

– les articles 3, 33 et 35 garantissent que les commissions spéciales comportent deux députés non-inscrits et que les commissions d’enquête et les missions d’information créées par la Conférence des Présidents en comprennent un ;

– l’article 31 garantit qu’un temps minimum d’intervention de cinq minutes soit attribué à un député non-inscrit lors d’une déclaration du Gouvernement.

La Commission a modifié l’article 3 afin de prévoir la présence d’un député non-inscrit au sein des commissions spéciales.

III. un nouvel Élan pour la dÉontologie des dÉputÉs

La déontologie est une préoccupation constante depuis la XIIIe législature.

Ainsi, dès 2009, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté des règles de transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts. À la suite des réflexions sur la prévention et le traitement des conflits d’intérêts, l’Assemblée s’est également dotée, en 2011, par une décision de son Bureau ([9]), d’un code de déontologie, d’un déontologue et d’obligations déclaratives nouvelles incombant aux députés.

Puis, sous l’impulsion des lois sur la transparence de la vie publique du 11 octobre 2013, les règles relatives à la déontologie ont été inscrites dans le Règlement en 2014.

Ces règles sont regroupées au sein de cinq articles :

– l’article 80-1 détermine les compétences du Bureau de l’Assemblée en matière de déontologie, élève au niveau réglementaire l’existence d’un code de déontologie et d’un déontologue et définit la notion de conflit d’intérêts ;

– l’article 80-2 définit le statut du déontologue ;

– l’article 80-3 détermine les compétences du déontologue ;

– l’article 80-4 fixe la procédure applicable en cas de manquement par un député à ses obligations déontologiques ;

– l’article 80-5 prévoit la tenue, sous l’autorité du Bureau, d’un registre public des représentants d’intérêts, sur le contenu duquel le déontologue est habilité à faire des remarques.

Depuis, la question de la déontologie n’a cessé d’occuper les débats.

Ainsi, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II », a renforcé la procédure relative aux représentants d’intérêts. Instaurant un répertoire national unique des représentants d’intérêts et rappelant la compétence du bureau de chaque assemblée pour déterminer les règles applicables aux représentants d’intérêts, elle donne compétence au déontologue pour connaître du respect de ces règles et décrit la procédure applicable.

Le code de déontologie a par ailleurs été enrichi, avec notamment des dispositions relatives aux obligations déclaratives en matière de dons et de voyages à l’invitation de tiers, à la suite de la décision du Bureau du 27 janvier 2016.

La loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a complété le dispositif de prévention et de traitement des conflits d’intérêts en donnant une nouvelle définition de cette notion, en confiant au déontologue une mission de suivi de la prise en charge des frais de mandat par les assemblées, en instaurant des règles strictes quant à l’emploi comme collaborateur par les parlementaires d’un membre de leur famille ou d’un membre de la famille d’un autre parlementaire et, enfin, en précisant le droit de communication du déontologue.

La présente proposition de résolution vise à transcrire dans le Règlement ces dispositions législatives, tout en reprenant la quasi-totalité des propositions formulées par Mme Agnès Roblot-Troizier, déontologue de l’Assemblée nationale ([10]).

A. la prÉvention et le traitement des conflits d’intÉrÊts

L’article 14 précise les conditions dans lesquelles les députés exercent leur mandat et modifie la définition du conflit d’intérêts figurant dans le Règlement, conformément à la loi pour la confiance dans la vie politique.

L’article 15 introduit plusieurs modalités de prévention et de gestion des conflits d’intérêts : la déclaration ad hoc d’intérêt, le déport et la faculté, pour le député, de s’abstenir d’exercer une fonction au sein de l’Assemblée susceptible de le placer en situation de conflit d’intérêts.

Les articles 6 et 41 prévoient, en conséquence, qu’en cas de déport d’un député, ce dernier est considéré comme étant présent en réunion de commission et en séance publique.

La Commission a modifié les articles 6 et 41 afin de renvoyer au Bureau la compétence de définir les modalités selon lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en commission ou en séance publique. Il s’agira en particulier, pour le Bureau, d’éviter les comportements qui pourraient s’apparenter à des abus ou à des détournements de procédure.

B. les missions et les pouvoirs du dÉontologue

L’article 16 rappelle le cadre dans lequel s’exerce le droit de communication du déontologue ainsi que les obligations auxquelles il est assujetti en matière de secret professionnel et de transmission à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) de ses déclarations de patrimoine et d’intérêts.

L’article 17 étend le champ de la mission de consultation du déontologue, aujourd’hui restreint aux règles du code de déontologie, à l’ensemble des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts ainsi qu’au code de conduite applicable aux représentants d’intérêts. Il prévoit que le déontologue est consulté sur le régime de prise en charge des frais de mandat ainsi que sur la liste des frais éligibles et qu’il est chargé du contrôle de l’utilisation de ces frais de mandat.

L’article 18 précise les conditions dans lesquelles le déontologue peut être consulté par les députés ainsi que les modalités de son information sur les conditions d’emploi de leurs collaborateurs et sur le respect de leurs obligations fiscales.

L’article 19 inscrit dans le Règlement le pouvoir d’injonction qui a été dévolu par la loi pour la confiance dans la vie politique au déontologue en cas d’emploi comme collaborateur par un député d’un membre de sa famille ou d’un membre de la famille d’un autre parlementaire.

L’article 20 inscrit dans le Règlement les règles relatives au respect du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts issues de la loi dite « Sapin II ». Le respect de ce code de conduite est placé sous le contrôle du déontologue, qui peut se faire communiquer toute information dans l’exercice de cette mission. Lorsqu’il constate un manquement, le déontologue saisit le Président de l’Assemblée qui peut adresser une mise en demeure au représentant d’intérêts concerné. S’il constate qu’un député, un collaborateur ou un agent des services de l’Assemblée a répondu favorablement à une sollicitation d’un représentant d’intérêts en méconnaissance des dispositions de ce code de conduite, il adresse ses observations à l’intéressé.

La Commission a :

– introduit un article 15 bis qui crée un article 80-1-2. S’inspirant des propositions formulées par Mme Agnès Roblot-Troizier, celui-ci a pour objet de préciser, dans le Règlement, les obligations déclaratives des députés relatives aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers et d’en prévoir la publicité. Il organise également la possibilité pour les députés de consigner les dons qu’ils ont reçus auprès du déontologue ;

– décorrélé, à l’article 16, la durée du mandat du déontologue de celui de la législature : il s’agit d’éviter la concomitance d’un pic d’activité en début de législature avec la prise de ses fonctions par le déontologue ;

– ajouté, à l’article 17, que le Bureau définit les conditions dans lesquelles les avis rendus par le déontologue sur les règles destinées à prévenir les conflits d’intérêts, sur le code de déontologie et sur le code de conduite applicable aux représentants d’intérêts ainsi que sur le régime de prise en charge des frais de mandat et sur la liste des frais éligibles sont rendus publics ;

– transféré, de l’article 16, relatif au statut du déontologue, à l’article 18, relatif aux modalités d’exercice par le déontologue de ses fonctions, la disposition relative aux conditions dans lesquelles le déontologue peut demander communication aux députés d’un document nécessaire à l’exercice de sa mission ;

– inséré un article 20 bis qui crée un article 80-6 afin de prévoir dans le Règlement la mise en place d’un dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre le harcèlement, renforcé et étendu aux discriminations. Il reviendra au Bureau d’en préciser les modalités.

IV. Une assemblée ouverte au droit de pétition

Les dispositions du Règlement fixant les règles relatives aux pétitions adressées au Président de l’Assemblée nationale ne permettent pas aux citoyens d’en faire un usage utile, alors même qu’il est largement recouru à cet outil de participation citoyenne dans la société civile.

La présente résolution propose donc de revivifier ce droit hérité de la Révolution de manière à permettre :

– la transmission des pétitions par voie électronique, qui pourront ainsi être soutenues par un nombre plus conséquent de pétitionnaires (article 39) ;

– la mise en ligne des pétitions recueillant plus de 100 000 signataires (article 40).

Les pétitions seraient alors non plus renvoyées systématiquement à la commission des Lois pour un premier examen, mais à la commission compétente au fond (article 4). Cette dernière pourrait décider de les classer ou de les examiner. Dans ce dernier cas, elle pourrait associer à ses débats les premiers signataires de la pétition et auditionner les ministres compétents.

Dans le cas d’une pétition soutenue par plus de 500 000 signataires domiciliés dans 30 départements au moins, le président de la commission saisie au fond ou le président d’un groupe pourrait proposer à la Conférence des Présidents de l’inscrire à l’ordre du jour (article 40).

À l’article 39, la Commission a confié au Bureau de l’Assemblée nationale le soin de préciser les conditions d’authentification et de domiciliation des pétitionnaires.

À l’article 40, elle a élargi la condition de domiciliation des signataires dans 30 départements au moins aux collectivités d’outre-mer.

Commentaire DES ARTICLES

Article 1er (art. 8 du Règlement de l’Assemblée nationale) Participation des présidents de groupe au Bureau de l’Assemblée nationale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article permet aux présidents des groupes politiques d’assister aux réunions du Bureau, sans toutefois disposer d’un droit de vote.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 8 du Règlement, relatif à la composition du Bureau de l’Assemblée, n’a pas fait l’objet de modifications depuis 1959.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

I. Le droit en vigueur

A. le bureau, autoritÉ dirigeante de l’assemblÉe

1. Une autorité collégiale

Le Bureau de l’Assemblée nationale est composé, conformément à l’article 8 du Règlement, de vingt-deux membres ([11]) :

– le président de l’Assemblée nationale ;

– six vice-présidents ;

– trois questeurs ;

– douze secrétaires.

Le président est élu pour la durée de la législature, conformément à l’article 32 de la Constitution.

Les autres membres du Bureau sont désignés pour une année ([12]). L’article 10 du Règlement précise que « l’élection des vice-présidents, des questeurs et des secrétaires a lieu en s’efforçant de reproduire au sein du Bureau la configuration politique de l’Assemblée et de respecter la parité entre les femmes et les hommes ».

a. Une composition pluraliste

Pour l’élection des membres du Bureau, le Règlement prévoit, en son article 10, que les présidents des groupes se réunissent en vue d’établir, dans l’ordre de présentation qu’ils déterminent, la liste de leurs candidats aux diverses fonctions et que si leur nombre n’est pas supérieur à celui du nombre de sièges à pourvoir, les candidatures ainsi établies sont affichées et publiées au Journal officiel et les désignations prennent effet, sans scrutin, dès cette publication. Dans le cas contraire ([13]), il est procédé à un vote au scrutin plurinominal majoritaire.

Afin de garantir que la composition du Bureau reproduise la configuration politique de l’Assemblée, la pratique a consisté, de 1959 à 2017, à rechercher un accord entre les présidents des groupes pour répartir les candidatures aux différentes fonctions au sein du Bureau. Une clef de calcul prenant en compte les effectifs des groupes ([14]) est utilisée, qui attribue à chaque fonction un nombre de points déterminés.

Nombre de points attribuÉS À chaque fonction du Bureau

Source : commission des Lois.

L’usage réservait en outre, en marge du Règlement, à un député appartenant à un groupe d’opposition un siège de questeur sur trois.

Ces conventions non écrites ont permis, au cours des dernières législatures, une représentation équilibrée des différents groupes au Bureau, tout en assurant à la majorité parlementaire la majorité des voix au sein de cette instance où chaque représentant dispose d’une voix.

Cependant, en l’absence d’assise réglementaire, la répartition des fonctions au sein du Bureau par consensus entre les groupes a donné lieu à des difficultés d’application s’agissant des postes de questeurs au mois de juin 2017 ([15]), conduisant à l’absence de représentation du principal groupe d’opposition. Afin de surmonter cette difficulté la résolution n° 26 du 11 octobre 2017 a inscrit dans le Règlement les modalités de répartition des différentes fonctions au sein du Bureau.

Désormais, l’article 10 du Règlement prévoit que le Président de l’Assemblée nationale réunit les présidents des groupes en vue d’établir la répartition entre les groupes de l’ensemble des fonctions du Bureau et la liste de leurs candidats à ces fonctions. Cette répartition s’effectue à la représentation proportionnelle, selon des modalités prenant en compte l’importance des fonctions, déterminée par une valeur exprimée en points ([16]), et selon un ordre de priorité défini en fonction des effectifs respectifs des groupes ou, en cas d’égalité de ces effectifs, par tirage au sort. Un poste de questeur est, en outre, réservé à un député d’un groupe s’étant déclaré d’opposition.

En cas d’accord entre les présidents des groupes, les candidatures ainsi établies sont affichées et publiées au Journal officiel et les désignations prennent effet, sans scrutin, dès cette publication.

En l’absence d’accord, il est procédé, selon des modalités inchangées par la résolution, à une désignation par scrutin ou, pour les fonctions pour lesquelles le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, par le même dispositif d’affichage et de publication.

La composition politique du Bureau de l’Assemblée est présentée ci-après.

composition politique actuelle du bureau de l’AssemblÉe Nationale

Source : commission des Lois.

b. Une composition paritaire

La composition du Bureau doit par ailleurs s’efforcer de respecter la parité entre les femmes et les hommes, objectif qui a été inscrit à l’article 10 du Règlement par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

Évolution de la paritÉ au sein du bureau de l’AssemblÉe Nationale

Source : commission des Lois.

2. Des attributions collectives étendues

Outre son rôle protocolaire – il revient au Bureau de représenter l’Assemblée nationale dans les manifestations extérieures – et les missions confiées à certains de ses membres pour diriger les débats en séance ([17]), veiller aux opérations de vote ([18]) ou autoriser les dépenses ([19]), le Bureau exerce une fonction dirigeante de l’Assemblée.

Il a, en effet, « tous pouvoirs pour présider aux délibérations de l’assemblée et pour organiser et diriger tous les services » ([20]).

Réuni au moins une fois par mois par le président, sur un ordre du jour déterminé, le Bureau est donc l’instance dirigeante de la vie intérieure et des travaux de l’Assemblée nationale.

À cet effet, il dispose d’un pouvoir réglementaire important. Conformément à l’article 17 du Règlement, il détermine par des règlements intérieurs, qui constituent l’Instruction générale du Bureau (IGB), les modalités d’application du Règlement et arrête un règlement intérieur qui fixe l’organisation, les attributions et le fonctionnement des services. Il fixe le statut et le régime social du personnel ainsi que les rapports entre l’administration de l’Assemblée et les organisations professionnelles du personnel. Il est aussi compétent pour déterminer, sur proposition des questeurs et des présidents de groupes, le statut et les conditions d’installation matérielle des secrétariats des groupes ainsi que les droits d’accès et de circulation de leur personnel au sein du Palais, en vertu de l’article 20 du Règlement.

Le Bureau intervient également dans la procédure parlementaire. Il est chargé d’apprécier, au moment de leur dépôt, la recevabilité financière des propositions de loi et, si le président l’en saisit, des amendements en vue de la séance publique (article 89 du Règlement).

Le Bureau détient, enfin, sur le fondement de différentes dispositions constitutionnelles ou législatives, des attributions spécifiques, parmi lesquelles :

– l’autorisation des mesures judiciaires restrictives ou privatives de liberté pour les députés (article 26 de la Constitution) ;

– le contrôle de la compatibilité avec le mandat de député des fonctions ou activités exercées ou des participations détenues, sur le fondement des déclarations d’intérêts et d’activité déposées par les députés (article L.O. 151-2 du code électoral) ;

– la fixation du temps d’antenne dans le cadre de la campagne électorale, à défaut d’accord entre les présidents des groupes représentés à l’Assemblée nationale (article L. 167-1 du code électoral) ;

– les modalités de rattachement des élus aux partis et groupements politiques éligibles à la seconde fraction de l’aide publique, telles qu’elles résultent des articles 8 et 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ;

– la détermination, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, de la mise en œuvre des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts (article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, introduit par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique).

Le Bureau exerce ses prérogatives de manière collective, en privilégiant la prise de décisions partagées.

B. la participation des prÉsidents de groupe aux organes de l’assemblÉe

Composé d’au moins 15 membres, chaque groupe parlementaire élit en son sein un président ([21]).

L’instance qu’ils dirigent a été dotée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 d’un statut constitutionnel : les « groupes parlementaires » sont consacrés à l’article 51-1 de la Constitution, dont la première phrase dispose que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein ».

Leurs prérogatives dans le déroulement de la procédure législative et la tenue de la séance publique, déjà importantes, ont été renforcées dans le prolongement de cette révision constitutionnelle. Ils interviennent, par exemple, dans les modalités de mise en œuvre du temps législatif programmé ou pour l’exercice des droits de tirage qui ont été institués, notamment en matière de contrôle et d’évaluation.

Pour autant, les présidents des groupes ne participent qu’à l’un des deux organes directeurs de l’Assemblée : la Conférence des Présidents.

Ils en sont en effet membres de droit et participent, de ce fait, à l’établissement de l’ordre du jour et des mesures d’organisation qui lui sont liées.

En cas de vote au sein de la Conférence des Présidents, il est attribué à chaque président un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe, déduction faite de ceux qui participent à la Conférence à un autre titre (vice-présidents, présidents de commission).

En revanche, les présidents de groupe n’assistent pas aux réunions du Bureau.

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article complète l’article 8 du Règlement afin de permettre aux présidents des groupes de participer aux réunions du Bureau.

Il s’agit ainsi de reconnaître leur rôle croissant dans l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée nationale, le Bureau traitant de questions essentielles à son fonctionnement. Concomitamment la réforme favorisera une articulation plus aisée entre le Bureau et la Conférence des Présidents.

La réforme proposée permettra donc aux présidents des groupes de faire connaître leur point de vue lors des réunions du Bureau, sans toutefois remettre en cause les équilibres politiques qui ont présidé à la composition de celui-ci, puisqu’ils ne disposeront pas d’un droit de vote.

Cette faculté leur étant attribuée intuitu personae, les présidents des groupes ne pourront être suppléés.

Cette nouvelle disposition devrait trouver à s’appliquer lorsque le Bureau de l’Assemblée nationale constitue aussi celui du Congrès du Parlement, c’est-à-dire en cas de déclaration du Président de la République (article 18 de la Constitution), de révision constitutionnelle (article 89) ou de ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne (article 88-5).

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

*

Article 2

(art. 11 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Ordre de préséance des vice-présidents

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que le premier des vice-présidents de l’Assemblée appartient à un groupe s’étant déclaré d’opposition.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 11 du Règlement, qui fixe les règles relatives à l’ordre de préséance entre les vice-présidents de l’Assemblée, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994, qui a supprimé la disposition selon laquelle le Bureau établit l’ordre de suppléance en cas d’absence du Président car elle ne correspondait plus à aucune réalité.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

I. Le droit en vigueur

Au nombre de six, les vice-présidents suppléent le Président en cas d’absence.

Membre de droit du Bureau et de la Conférence des Présidents, chaque vice-président préside en outre une des six délégations qui, constituées au sein du Bureau, sont chargées de la communication et de la presse, de l’application du statut du député, des groupes d’études et des représentants d’intérêts, des activités internationales, du patrimoine artistique et culturel et, enfin, de la recevabilité financière des propositions de loi.

Aux termes des alinéas 2 et 3 de l’article 11 du Règlement, leur ordre de préséance est fonction de leur mode de désignation.

Si l’élection n’a pas donné lieu à un scrutin, c’est-à-dire en cas d’accord entre les présidents des groupes ou si le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, la préséance découle de leur ordre de présentation sur la liste commune de candidats établie par les présidents de groupe.

Dans le cas contraire, l’ordre de préséance est déterminé par la date et le tour auquel les vice-présidents ont été élus, ou par le nombre de suffrages obtenus s’ils l’ont été au même tour, ou encore par l’âge en cas d’égalité de suffrages au même tour de scrutin.

II. la rÉforme proposÉe

Afin d’affermir les droits des groupes qui se sont déclarés d’opposition conformément aux règles fixées par l’article 19 du Règlement, le présent article prévoit que le premier des vice-présidents dans l’ordre de préséance est un député appartenant à l’un de ces groupes, quel que soit le mode de nomination des vice-présidents, par élection ou par accord entre les groupes.

À cet effet, le 1° de l’article 2 ajoute à l’alinéa 2 de l’article 11 du Règlement, relatif aux règles de préséance lorsque l’élection des vice-présidents a lieu par scrutin, que le premier des vice-présidents est le député appartenant à un groupe d’opposition qui est le mieux classé au regard des critères définis dans ce même alinéa (date et tour de scrutin, nombre de suffrages obtenus, âge).

Le 2° du même article ajoute à l’alinéa 3 de l’article 11 du Règlement, qui définit les règles de préséance en l’absence d’élection des vice-présidents, que le premier des vice-présidents ne peut être qu’un député d’opposition.

On observera que cette disposition entérine la situation actuelle puisque, alors que les premiers vice-présidents étaient traditionnellement issus du groupe majoritaire sous les précédentes législatures, le premier vice-président est Mme Annie Genevard, qui appartient au groupe Les Républicains, principal groupe d’opposition, depuis l’élection qui a eu lieu au cours de la séance du 1er octobre 2018.

Une mesure identique est prévue, par l’article 38 de la proposition de résolution, pour le bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement rédactionnel.

*

Article 3

(art. 33 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions spéciales

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que les commissions spéciales comprennent deux députés non-inscrits.

➢ Dernières modifications intervenues

Créé par la résolution n° 146 du 23 octobre 1969, l’article 33 du Règlement, relatif au nombre de membres d’une commission spéciale, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, qui a porté à 70 le nombre de ses membres.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement qui garantit la présence d’un député non-inscrit au sein des commissions spéciales.

I. Le droit en vigueur

En 1969, le Règlement de l’Assemblée nationale avait fixé à 31 le nombre de membres des commissions spéciales et à 15 le nombre maximum de membres d’une commission spéciale appartenant à une même commission permanente, tout en leur permettant de s’adjoindre au plus 3 membres choisis parmi les députés n’appartenant à aucun groupe ([22]).

Par une résolution du 16 mai 1989 ([23]), l’effectif total d’une commission spéciale a été porté à 57 membres et le nombre maximum de membres appartenant à une même commission permanente à 28, les commissions spéciales pouvant s’adjoindre au plus 2 membres choisis parmi les députés non-inscrits.

En 2009, pour aligner l’effectif des commissions spéciales sur celui des commissions permanentes (au sein desquelles les groupes disposent désormais d’un nombre de sièges proportionnel à leur importance numérique quelle que soit la commission), l’effectif total d’une commission spéciale a été fixé à 70 membres, le nombre maximal de membres appartenant à une même commission étant porté pour sa part à 34 membres. La précision selon laquelle deux députés n’appartenant à aucun groupe peuvent s’adjoindre à cette commission a été maintenue ([24]).

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article prévoit de transformer la faculté aujourd’hui ouverte à deux députés non-inscrits au plus de participer à une commission spéciale en une garantie.

Il apparaît en effet que, sous les précédentes législatures, la participation de deux députés non-inscrits à une commission spéciale n’a pas été systématiquement assurée :

– sous la XIIIe législature, parmi les cinq commissions spéciales créées, deux d’entre elles comportaient deux députés non-inscrits et trois n’en comprenaient aucun ;

– sous la XIVe législature, parmi les six commissions spéciales créées, une seule d’entre elle avait deux députés non-inscrits, tandis que deux d’entre elles n’en comprenaient qu’un et que trois d’entre elles n’en comportaient aucun ;

– depuis le début de la XVe législature, les trois commissions spéciales créées comprenaient chacune un député non-inscrit.

Complément des articles 33, relatif à la composition des commissions d’enquête, et 35, relatif à la composition des missions d’information de la Conférence des Présidents, de la présente résolution, cet article vise donc à améliorer la représentation des députés non-inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale.

III. Les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement qui garantit la présence d’un député non-inscrit au sein des commissions spéciales.

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Article 4 (art. 36 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression de l’examen préalable des pétitions par la commission des Lois

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime le renvoi de droit à la commission des Lois des pétitions adressées au Président de l’Assemblée nationale.

Il s’agit d’une mesure de coordination, liée à la révision des modalités d’examen des pétitions prévue par les articles 39 et 40 de la proposition de résolution. Il s’agit également d’un alignement du droit sur la pratique actuelle.

Désormais, chaque commission permanente sera saisie directement des pétitions relevant de son champ de compétences.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 36 du Règlement, qui fixe le nombre et les compétences respectives des commissions permanentes, a été modifié, en dernier lieu, par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014. Celle-ci a introduit parmi les compétences de la commission des Lois une référence aux dispositions touchant aux droits fondamentaux. ([25])

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Les conditions de dépôt, d’examen et de publicité des pétitions adressées au Président de l’Assemblée nationale sont modifiées par les articles 39 et 40 de la présente proposition de résolution ([26]). La nouvelle procédure suppose que les pétitions soient examinées, en fonction de leur objet, par les différentes commissions permanentes compétentes.

Actuellement, après un premier examen de recevabilité formelle, les pétitions sont renvoyées par le Président de l’Assemblée nationale à la commission des Lois, conformément aux articles 36 et 148 du Règlement. Aucun délai réglementaire n’encadre leur traitement ([27]). La Commission désigne un rapporteur et, après avoir entendu ses conclusions, peut décider de les classer, de les renvoyer à une autre commission permanente, à un ministre ([28]), au Défenseur des droits ([29]) ou encore de les soumettre à l’Assemblée ([30]). À l’issue de la réunion, le pétitionnaire est informé du sort de sa pétition, et un Feuilleton des Pétitions est édité et mis en ligne ([31]).

À la date de publication du présent rapport et depuis le début de la législature, 36 pétitions ont ainsi été adressées à la commission des Lois. Toutes ont été examinées au cours de quatre réunions à l’occasion desquelles le rapporteur, M. Christophe Euzet, a proposé soit de les classer, soit de les renvoyer à une autre commission permanente lorsqu’elles relevaient de son domaine de compétence.

Ce bilan porte la marque du changement de pratique intervenu en 2017 : la commission des Lois fait désormais un usage systématique de la possibilité qui lui est offerte de renvoyer aux autres commissions permanentes les pétitions qui relèvent de leurs compétences.

Par conséquent, le présent article tend à aligner le droit sur la pratique en complétant la réforme des pétitions mise en œuvre par les articles 39 et 40 de la présente proposition de résolution par une suppression de la compétence particulière reconnue en la matière à la commission des Lois.

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Article 5

(art. 39 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Participation des groupes aux bureaux des commissions

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à assurer la participation de l’ensemble des groupes constitués à l’Assemblée nationale au sein des bureaux des commissions permanentes.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 39 du Règlement, et plus particulièrement son alinéa 2, relatif à la composition du bureau des commissions, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014, afin de créer la fonction de rapporteur général de la commission des Affaires sociales.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

Les règles relatives à la composition du bureau des commissions, qu’elles soient permanentes ou spéciales ([32]), sont fixées par l’alinéa 2 de l’article 39 du Règlement.

Ainsi, le bureau des commissions comprend, outre le président, quatre vice-présidents et quatre secrétaires.

Cette composition est issue de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, qui a tiré les conséquences, sur la composition du bureau, de l’harmonisation des effectifs des commissions permanentes, concomitant au relèvement de leur nombre, de six à huit, rendu possible par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Prévalait en effet, auparavant, la règle selon laquelle le bureau des commissions permanentes comprenait, outre le président, un vice-président et un secrétaire par fraction de 30 membres de l’effectif maximum ; le nombre des vice-présidents et des secrétaires ne pouvait être inférieur à trois.

Il en résultait une grande diversité dans la composition des bureaux. Ainsi, les commissions des Affaires étrangères, de la Défense, des Finances et des Lois, qui comprenaient chacune 72 députés, ne comptaient que trois vice-présidents et trois secrétaires, tandis que les commissions des Affaires culturelles et des Affaires économiques, qui rassemblaient chacune 144 députés, avaient six vice-présidents et six secrétaires.

Le bureau de la commission des Finances et, depuis 2014, celui de la commission des Affaires sociales comprennent, en outre, un rapporteur général.

Il est également spécifié, depuis 2009, que le président de la commission des Finances est un député appartenant à un groupe d’opposition. Cette règle s’inscrit dans le prolongement du nouvel article 51-1 inséré dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 aux termes duquel le règlement de chaque assemblée reconnaît des « droits spécifiques » aux groupes d’opposition.

En application des alinéas 4 et 5 de l’article 39 du Règlement, les bureaux des commissions sont élus au scrutin secret par catégorie de fonction. Lorsque, pour chaque catégorie de fonction, le nombre des candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, il n’est pas procédé au scrutin. Si la majorité absolue n’a pas été acquise aux deux premiers tours de scrutin, la majorité relative suffit au troisième tour et, en cas d’égalité de suffrages, le plus âgé est nommé.

S’inspirant d’une règle figurant dans le Règlement pour la composition du Bureau de l’Assemblée ([33]) et, encore une fois, dans un souci de pluralisme, la résolution du 27 mai 2009 a par ailleurs ajouté à l’alinéa 2 de l’article 39 que la composition du bureau de chaque commission s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée ([34]) et d’assurer la représentation de toutes ses composantes.

Il convient de souligner, toutefois, à ce sujet, que, en 2009, la version initiale de la proposition de résolution prévoyait que la composition du bureau de chaque commission non seulement s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée mais encore accorde au moins un représentant à chaque groupe. Le second membre de la phrase a été supprimé lors de l’examen du texte par la commission des Lois au bénéfice de la formule, moins contraignante, selon laquelle la composition du bureau s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes.

M. Jean-Luc Warsmann, alors rapporteur de la proposition de résolution, avait souligné que la combinaison de l’objectif de représentation des groupes politiques et d’une obligation de présence d’au moins un représentant de chaque groupe dans le bureau de chaque commission « pourrait avoir pour effet, si l’Assemblée comportait un certain nombre de petits groupes, d’aboutir à une large sur-représentation de ces petits groupes au sein des bureaux des commissions, tant au regard du principal groupe de la majorité que du principal groupe de l’opposition ». L’Assemblée nationale avait donc privilégié cette autre formulation, prévue par la proposition de résolution pour le bureau des commissions mentionnées aux articles 16 et 80 du Règlement ainsi que pour le bureau des commissions d’enquête : « s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de chacune de ses composantes ».

Dans la pratique, on constate que, depuis que les groupes parlementaires ont dépassé le nombre de quatre, les bureaux des commissions ont eu tendance à s’élargir à d’autres membres que ceux prévus par le Règlement, sans que ces derniers disposent d’un droit de vote.

Les commissions permanentes suivent des règles différentes pour composer leur « bureau élargi ».

Ainsi, les commissions chargées des affaires culturelles, des affaires économiques, des affaires étrangères, du développement durable et des affaires sociales associent-elles l’ensemble des responsables de groupes. Cette dernière y associe également, en fonction de l’ordre du jour, les deux co-présidents de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS).

En revanche, si la commission de la Défense a pour pratique d’avoir un « membre associé » pour chaque groupe qui n’est pas représenté au bureau, il ne s’agit pas nécessairement des responsables de groupes.

Pour sa part, le bureau de la commission des Finances associe un député de chaque groupe qui n’y est pas représenté, sans précision sur sa fonction de responsable de groupe.

Enfin, le bureau élargi de la commission des Lois comprend des membres associés – c’est-à-dire un membre de la Commission désigné par le président de chaque groupe qui n’est pas représenté au bureau – et, depuis 2017, les responsables des groupes qui sont représentés au bureau.

composition politique du bureau Élargi de la commission des lois

Source : commission des Lois.

II. la rÉforme proposÉe

Afin de consacrer dans le Règlement une pratique développée par les commissions permanentes tout en la précisant, le présent article propose de compléter le deuxième alinéa de l’article 39 en prévoyant que les groupes qui ne disposent pas de représentant au bureau d’une commission permanente peuvent désigner un de leurs membres appartenant à cette commission pour participer à ses réunions, sans que ces derniers disposent d’un droit de vote.

Il s’agit ainsi, alors que l’Assemblée nationale compte, depuis octobre 2018, huit groupes parlementaires, de garantir une meilleure association de l’ensemble des groupes à l’organisation des travaux des commissions.

Les commissions seront par ailleurs toujours libres d’associer également à leur bureau les responsables des groupes politiques.

En revanche, compte tenu de la restriction du champ d’application de cette règle aux seules commissions permanentes, elle ne s’appliquera pas aux bureaux des commissions spéciales, contrairement au reste de l’article 39 du Règlement.

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Article 6 (art. 42 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de la présence des députés en commission en cas de déport

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise qu’en cas de déport d’un député, ce dernier est considéré comme étant présent en réunion de commission.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 42 du Règlement, relatif à la présence des commissaires aux réunions des commissions, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, afin de renforcer l’assiduité des députés aux réunions des commissions permanentes dont ils sont membres.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé qu’il revient au Bureau de l’Assemblée de définir les conditions dans lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en commission.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l’article 42 du Règlement dispose que la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire.

Les noms des commissaires présents, ainsi que les noms de ceux qui se sont excusés, soit pour l’un des motifs prévus par l’ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote ([35]), soit en raison d’un empêchement insurmontable, ou de ceux qui ont été valablement suppléés, sont publiés au Journal officiel le lendemain de chaque réunion de commission ainsi que par voie électronique.

L’absence des députés aux réunions de commission fait l’objet d’un dispositif de sanction dont l’efficacité a été renforcée par la résolution n° 292 du 27 mai 2009.

Avant 2009, informé par le bureau de la commission, le Président de l’Assemblée constatait la démission du commissaire absent à plus du tiers des séances de la commission au cours d’une session ordinaire, ce qui entraînait une réduction d’un tiers de son indemnité de fonction jusqu’à l’ouverture de la session suivante. En pratique, cette disposition n’était pas appliquée.

Depuis 2009, au-delà de deux absences mensuelles et réserve faite des réunions de commission convoquées alors que l’Assemblée tient séance ou de la présence au même moment du député dans une autre commission permanente, chaque absence d’un commissaire à une commission convoquée, en session ordinaire, lors de la matinée du mercredi réservée aux travaux des commissions, donne lieu à une retenue de 25 % sur le montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes.

Cette règle ne s’applique pas aux membres du Bureau de l’Assemblée, à l’exception des secrétaires, aux présidents des groupes, aux députés élus dans une circonscription située hors de métropole, à l’exception de ceux qui sont élus dans une circonscription située en Europe, et lorsque l’absence est justifiée par la participation du commissaire à une réunion d’une assemblée internationale ou européenne ou d’une commission spéciale, dont il est également membre.

En revanche, aucune disposition spécifique ne vise le cas des députés qui, pour des raisons déontologiques, sont amenés à se déporter.

La Déontologue a d’ailleurs été interrogée à plusieurs reprises par des députés sur les modalités selon lesquelles ils pouvaient se « déporter ». Au sujet d’« un député membre d’une commission spéciale [qui] souhaitait ne pas prendre part aux travaux sur une partie du projet de loi dont était saisie la commission car il concernait l’organisme dans lequel il travaillait », la Déontologue lui a ainsi suggéré « d’en informer le président de la commission spéciale ainsi que, pour les débats en séance publique, le président de séance » ([36]), au motif que la décision prise par le député devait bénéficier d’une forme de publicité et ne pas l’exposer à des sanctions pour absence d’assiduité.

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article complète l’article 42 du Règlement afin de prévoir une exception à la règle d’assiduité aux réunions de commission lorsqu’un député est amené à se déporter pour des raisons déontologiques.

En effet, la faculté, pour le député qui considère être en situation de conflit d’intérêts lors de l’examen d’un texte, de ne pas participer aux votes, voire aux débats, est désormais reconnue par l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires tel que modifié par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Le mécanisme du déport qui conduit « la personne concernée à ne pas prendre part au traitement d’une affaire lorsqu’elle estime en conscience ne pas pouvoir la traiter avec objectivité ou lorsqu’elle estime que son impartialité serait susceptible d’être à bon droit mise en cause par les tiers sur le fondement de la théorie des apparences » ([37]) est ainsi prévu dans l’exercice du mandat du député.

Il est laissé à la libre appréciation du député aussi bien pour les délibérations que pour le vote, en commission comme en séance.

Le député qui estime devoir ne pas participer aux travaux de l’Assemblée en informe le Bureau. Les cas de déports seront recensés, conformément à la loi pour la confiance dans la vie politique, dans un registre public, tenu sous la responsabilité du Bureau ([38]).

Aussi, le présent article prévoit que, dès lors qu’un député est inscrit sur le registre public des déports, il est considéré comme étant présent en commission.

Le 6 juin 2018 ([39]), le Sénat a introduit une disposition similaire à l’article 23 bis de son règlement qui prévoit qu’ « un sénateur dont le déport est inscrit sur le registre public (…) est également considéré comme présent en séance ou en commission au cours des travaux entrant dans le champ de ce déport ».

Une disposition « miroir » est prévue pour les absences aux séances publiques par l’article 41 de la proposition de résolution.

III. Les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé qu’il revient au Bureau de l’Assemblée de définir les conditions dans lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en commission.

Il s’agira en particulier, pour le Bureau, d’éviter les comportements qui pourraient s’apparenter à des détournements ou à des abus de procédure.

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Article 7 (art. 48 du Règlement de l’Assemblée nationale) Transmission d’un programme législatif prévisionnel

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que le Gouvernement informe la Conférence des Présidents, à l’ouverture de la session puis, au plus tard, le 1er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, des textes et débats dont il envisage de demander l’inscription à l’ordre du jour, et de la période envisagée pour leur discussion.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 48 du Règlement fixe les conditions dans lesquelles l’ordre du jour est arrêté par l’Assemblée nationale, sur proposition de la Conférence des Présidents. Il a été modifié, notamment, par la résolution du 27 mai 2009 afin de tirer les conséquences du « partage » de l’ordre du jour, entre le Gouvernement et les assemblées, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement visant à inscrire dans le Règlement la possibilité d’organiser, lors de la séance de contrôle réservée par priorité aux questions européennes, un débat préalable à la tenue d’une réunion du Conseil européen.

La maîtrise « partagée » de l’ordre du jour, prévue depuis 2008 par l’article 48 de la Constitution, conduit à distinguer, désormais, au sein de séquences de quatre semaines, des semaines gouvernementales et des semaines dites de l’assemblée. Ce partage a justifié, en 2009, l’introduction, à l’article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale, d’une disposition spécifique visant à garantir que l’alternance de ces priorités ne nuise pas à la prévisibilité des travaux parlementaires.

Le deuxième alinéa de l’article 48 du Règlement prévoit ainsi que le Gouvernement informe, à titre indicatif, la Conférence des Présidents, avant l’ouverture de la session ou après sa formation, des semaines qu’il prévoit de réserver pour l’examen des textes et des débats dont il demandera l’inscription à l’ordre du jour.

Cette information permet d’établir le « calendrier de la session », qui s’est imposé comme le « tableau de bord » des travaux de l’Assemblée nationale, mentionnant la nature de chacune des semaines de la session ordinaire.

Pour autant, cela ne suffit pas pour que l’Assemblée puisse planifier de manière satisfaisante ses travaux. Si le Gouvernement transmet régulièrement le calendrier des textes dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour, la lettre adressée au Président de l’Assemblée nationale par le ministre chargé des relations avec le Parlement étant consécutivement mise en ligne, la visibilité ainsi donnée aux parlementaires peut s’avérer insuffisante.

Cette difficulté, déjà soulevée, à l’été 2018, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, avait conduit la commission des Lois à proposer que soit inscrite dans la Constitution l’obligation pour le Gouvernement de transmettre un calendrier prévisionnel tous les six mois, calendrier qui aurait fait l’objet d’une actualisation tous les trois mois, afin de permettre aux parlementaires de mieux préparer les sujets devant être débattus en séance publique et de programmer, le cas échéant, de manière plus cohérente leurs travaux d’évaluation et de contrôle. ([40])

S’inspirant de cette proposition, le présent article modifie la rédaction actuelle de l’article 48 du Règlement de manière à prévoir, plus explicitement, la transmission par le Gouvernement d’un calendrier prévisionnel à la Conférence des Présidents :

– à l’ouverture de la session ;

– au plus tard, le 1er mars suivant pour permettre son actualisation ;

– le cas échéant, après la formation du Gouvernement.

On observera que cette rédaction est identique à celle qui figurait à l’article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale avant la résolution n° 292 du 27 mai 2009. Elle ne vise, de la même façon que pour la répartition des semaines à l’alinéa 2 de l’actuel article 48, que la session ordinaire ([41]).

Le retour à une rédaction centrée sur la communication du contenu de l’ordre du jour et non des seules semaines réservées par le Gouvernement constitue un signal positif en faveur d’une meilleure organisation des travaux parlementaires.

À l’initiative de Mme Mathilde Panot et de votre rapporteur, la Commission a complété ces dispositions de manière à prévoir explicitement la possibilité d’organiser, lors de la séance de contrôle réservée par priorité aux « questions européennes » conformément aux termes de l’alinéa 8 de l’actuel article 48 du Règlement, un débat préalable à la réunion du Conseil européen. Pour mémoire, si cette pratique n’est pas systématique, des débats de cette nature sont cependant régulièrement inscrits à l’ordre du jour de l’Assemblée. Le dernier en date s’est ainsi tenu le 5 mars dernier en vue du Conseil européen des 21 et 22 mars. ([42])

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Article 8 (art. 49 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation de la discussion des textes

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à améliorer les conditions d’examen des textes en séance publique. À cette fin, il est proposé de :

– réduire la durée de la discussion générale en limitant les interventions à un orateur par groupe et un député non inscrit ;

– réviser les dispositions relatives au temps législatif programmé (TLP) pour reconnaître expressément la faculté dont dispose un président de groupe de rétrocéder la moitié du temps qui lui est attribué à un député de son groupe et lui permettre de demander un allongement du temps alloué à son seul groupe, une fois par session.

➢ Dernières modifications intervenues

La rédaction de l’article 49 du Règlement a été modifiée notamment par l’article 31 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009. Celle-ci a confié à la Conférence des Présidents le soin d’organiser « la discussion des textes », et non plus seulement « la discussion générale », et, sur ce fondement, a prévu les modalités de mise en œuvre de la procédure du temps législatif programmé mentionnée par les articles 17 et suivants de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre un amendement de coordination, la Commission a adopté deux amendements visant à :

– réduire de cinq à deux minutes les explications de vote personnelles pouvant intervenir au terme du TLP ;

– préciser que le nouveau droit de tirage permettant à un groupe de disposer, à son seul profit, d’un allongement exceptionnel de son temps de parole n’est pas cumulable avec l’allongement bénéficiant à l’ensemble des groupes dans le cadre du temps législatif programmé exceptionnel.

I. le droit en vigueur

L’article 49 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans sa rédaction actuelle, confie à la Conférence des Présidents le soin d’organiser la discussion des textes. ([43])

1. L’organisation de la discussion générale

Sous réserve que la procédure du temps législatif programmé ne soit pas mise en œuvre, la Conférence des Présidents fixe la durée de la discussion générale.

a. Une répartition du temps de parole à la proportionnelle corrigée

Le temps alloué à la discussion générale est réparti entre les groupes. Chacun d’eux se voit garantir un temps minimum identique. Les députés n’appartenant à aucun groupe disposent d’un temps global de parole proportionnel à leur nombre. Le temps demeurant disponible est ensuite réparti entre les groupes en proportion de leur importance numérique.

Depuis 2014, il est prévu que la Conférence des Présidents fixe la durée de la discussion générale des textes inscrits à l’ordre du jour au début de la législature. Il lui demeure possible, à titre exceptionnel, pour un texte déterminé, de retenir une durée dérogatoire, répartie selon les mêmes modalités. La durée « type » est actuellement de 1h30. Cette durée de droit commun a été prévue afin de mettre fin à une certaine dérive des discussions générales, qui tendaient à s’allonger, auparavant, de façon disproportionnée et « au coup par coup ».

Le Conseil constitutionnel a, pour sa part, rappelé que « la durée de la discussion générale ne saurait être fixée de telle manière qu’elle prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. » ([44])

Le barème actuellement applicable, qui a récemment été modifié pour prendre en compte la création d’un huitième groupe politique, est présenté ci-après.

Temps de parole des groupes en discussion générale

Source : service de la Séance.

Les inscriptions pour les prises de parole dans la discussion générale sont faites par les présidents des groupes, qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre dans lequel ils souhaitent que leurs orateurs soient appelés ainsi que la durée de leurs interventions, qui ne peut être inférieure à cinq minutes. En règle générale, chaque groupe réserve une partie substantielle de son temps à un porte-parole qu’il inscrit, le plus souvent, en tête de ses intervenants.

Au vu de ces indications, le Président de l’Assemblée détermine l’ordre des interventions, de manière, le cas échéant, à permettre une alternance entre les groupes.

Ces éléments apparaissent sur la « feuille jaune », en ligne sur le site de l’Assemblée nationale.

b. Une succession d’interventions qui éclaire insuffisamment les débats

Dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail sur la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition a souligné que « le « déroulé » actuel de la discussion d’un texte n’est pas satisfaisant, notamment au regard de la physionomie des discussions générales en séance : les positionnements à l’égard du texte de loi semblent déjà se figer et la discussion se limite souvent à une suite de monologues qui ne laisse pas de place pour un débat authentique. En résulte – pour une plus-value assez faible en termes d’éclairage démocratique des députés comme des citoyens – un rallongement inutile de la phase parlementaire, retardant l’étape décisive de l’examen des amendements. » ([45])

2. Le temps législatif programmé

La Conférence des Présidents peut décider de fixer non pas la durée de la discussion générale mais celle de l’examen de l’ensemble d’un texte. Elle a alors recours à la procédure dite du temps législatif programmé (TLP).

a. Une procédure permettant d’encadrer dans le temps l’examen des textes

Le temps législatif programmé a été institué, sous la XIIIe législature, sur un triple fondement constitutionnel (l’article 44 modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008), organique (les articles 17 et suivants de la loi organique du 15 avril 2009) et réglementaire (l’article 49 du Règlement, issu de la résolution du 27 mai 2009).

Le TLP avait pour objectif de « permettre au débat sur un texte de se dérouler dans de bonnes conditions et en évitant l’obstruction. » ([46]) Il était également présenté comme une contrepartie à l’encadrement, par la révision constitutionnelle de 2008, de la faculté pour le Premier ministre d’engager, sur le fondement de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution, la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale et à un texte d’une autre nature par session.

Ses initiateurs avaient en effet pour ambition de rationaliser la conduite des débats, tout en assurant le respect de l’expression de l’ensemble des groupes. À titre d’exemple, le TLP devait permettre de limiter le recours à des dépôts massifs d’amendements, ceux-ci n’ayant plus d’incidence sur les temps de parole, ou à la multiplication des incidents de procédures visant à ralentir l’examen des textes, les interventions en découlant étant désormais susceptibles d’être décomptées du temps global alloué à l’examen du texte.

Dans le cadre de la mise en œuvre de l’ordre du jour « partagé », à la suite de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette procédure devait également assurer une meilleure prévision du temps d’examen en séance publique consacré à un texte de manière à permettre au Gouvernement comme à l’Assemblée de fixer, dans de bonnes conditions, l’organisation des semaines leur étant réservées.

Les alinéas 5 à 13 de l’article 49 du Règlement permettent ainsi à la Conférence des Présidents de « fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte », sauf exceptions ([47]), selon les modalités suivantes :

– un temps minimum forfaitaire est attribué à chaque groupe, ce temps étant supérieur pour les groupes d’opposition ;

– le temps supplémentaire disponible est attribué à 60 % aux groupes d’opposition et réparti entre eux en proportion de leur importance numérique, tandis que les 40 % restant sont répartis entre les autres groupes également en proportion de leur importance numérique. Le temps de parole réservé aux députés non-inscrits est, quant à lui, au moins proportionnel à leur nombre ;

– les limitations de durée prévues par le Règlement pour, notamment, la discussion générale, les motions de procédure, les interventions sur les articles ou sur les amendements ne sont plus applicables. Les interventions sont décomptées du temps imparti à chacun des groupes auxquels appartiennent les orateurs.

Cette règle s’applique à toutes les interventions des députés, y compris lorsqu’il s’agit de rappels au Règlement, dès lors que le Président considère qu’ils n’ont manifestement aucun rapport avec le déroulement de la séance, ou de demandes de suspension de séance. En sont toutefois exclues les explications de vote dites « personnelles », prévues par la loi organique du 15 avril 2009 et dont la durée a été fixée à cinq minutes, que peuvent faire les députés, à la fin de la discussion, sur l’ensemble du texte, même dans l’hypothèse où leur groupe aurait fait usage de tout le temps de parole qui lui a été imparti par la Conférence des Présidents.

La répartition du temps de parole qui en découle doit assurer « le droit d’expression de tous les groupes parlementaires, en particulier des groupes d’opposition et minoritaires. » ([48]) Elle figure dans le tableau reproduit ci-après.

Plusieurs exceptions sont toutefois prévues à ce décompte en faveur du président et du rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, des rapporteurs des commissions saisies pour avis, et des membres du Gouvernement. En outre, les présidents de groupe disposent chacun d’un temps de parole supplémentaire ([49]). Ces exceptions conduisent, en pratique, à ce que la durée d’examen des textes soit plus longue que la durée totale accordée par la Conférence des Présidents. ([50])

Par ailleurs, comme cela a été indiqué dans l’avant-propos au présent rapport, les présidents des groupes se voient reconnaître le droit :

– d’obtenir que le temps programmé ne soit pas inférieur à une durée minimale fixée par la Conférence des Présidents : on parle alors de temps législatif programmé allongé (TLPA) ;

– de solliciter, une fois par session, un allongement exceptionnel de cette durée : il s’agit du temps législatif programmé exceptionnel (TLPE).

La Conférence des Présidents a fixé la durée du TLPA et du TLPE à, respectivement, 30 et 50 heures au début de la législature en cours, des durées identiques à celles retenues sous les XIIIe et XIVe législatures ([51]).

Les présidents des groupes peuvent également s’opposer à la mise en œuvre du TLP lorsque la discussion d’un texte en première lecture intervient moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission.

En application de l’article 17 de la loi organique du 15 avril 2009 et de l’article 55 du Règlement, lorsque le temps de parole d’un groupe ou, le cas échéant, des députés n’appartenant à aucun groupe, est épuisé, les amendements déposés par les députés appartenant à ce groupe ou par les députés n’appartenant à aucun groupe sont mis aux voix sans discussion.

Toutefois, les amendements déposés hors délai par le Gouvernement ou la commission au fond donnent droit, à la demande d’un président de groupe, à un délai supplémentaire. ([52])

Enfin, si la Conférence des Présidents constate que la durée maximale fixée pour l’examen d’un texte est insuffisante, elle peut décider de l’augmenter.

b. Des résultats variables en fonction des textes examinés

L’usage du TLP s’était presque généralisé à la fin de la XIIIe législature. Cette utilisation est plus occasionnelle depuis mais le TLP n’en est pas moins régulièrement utilisé.

Il a sans doute permis de mieux maîtriser le calendrier d’examen des textes auxquels il a été appliqué. Il a également contribué à contenir, sur certains textes, le nombre d’amendements déposés. Il a enfin offert aux acteurs de certains débats, dans la limite du temps imparti, une souplesse qui a pu être appréciée.

Toutefois, dans son rapport précité, le groupe de travail sur la procédure législative a souligné les difficultés que peut poser le recours au TLP pour l’examen de certains textes. Sont pris en exemple « deux volumineux projets de loi », à savoir le projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole ([53]) et le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ([54]). Il est rappelé à leur propos que « tentant d’anticiper la longueur des débats, la Conférence des Présidents décidait de soumettre l’examen de ces deux projets au « temps législatif programmé » (retenant un barème de 50 heures par texte)… pour une durée totale d’examen qui devrait en réalité être proche de 100 heures et sans apporter de plus-value en termes de prévisibilité et de structuration des débats. En tout état de cause, il était acquis que les créneaux initialement ouverts pour l’examen de ces textes étaient manifestement insuffisants, obligeant à des ajustements de l’ordre du jour « au fil de l’eau » à défaut de décalage de l’examen d’un des textes inscrits. »

Le barème du temps législatif programmé actuellement applicable est présenté ci-après.

Barème du temps législatif programmé

Source : service de la Séance.

II. la réforme proposée

1. Une discussion générale réduite à l’expression de la position des différents groupes

Le présent article propose que la discussion générale donne désormais lieu à une prise de parole par groupe ainsi que pour l’ensemble des députés n’appartenant à aucun groupe, pour une durée de cinq minutes chacune.

Par conséquent, la durée de la discussion générale serait sensiblement raccourcie, tout en permettant à chaque groupe de présenter clairement sa position sur les dispositions examinées. La Conférence des Présidents pourrait toutefois décider, à titre exceptionnel et pour un texte déterminé, de déroger à cette limitation du nombre d’orateurs, comme cela est déjà le cas pour la durée des temps de parole.

Par ailleurs, dans le cadre des journées réservées à l’examen des propositions de loi présentées par les groupes d’opposition ou minoritaires, l’orateur du groupe à l’initiative du texte inscrit à l’ordre du jour pourrait disposer d’un temps de parole de dix minutes.

L’objectif poursuivi est d’éviter « l’effet tunnel créé par la succession de nombreux orateurs, et de préserver les droits de l’opposition, chaque groupe disposant du même temps indépendamment de son importance numérique. » ([55])

Pour mémoire, dans le cadre de ses travaux, le groupe de travail sur la procédure législative associait à cette réforme l’instauration d’un débat d’orientation préalable en commission ou en séance publique permettant aux parlementaires de discuter en amont des projets de réforme. ([56])

2. Des ajustements au temps législatif programmé à la demande d’un président de groupe

Le présent article apporte de nouvelles souplesses à la procédure du temps législatif programmé en prévoyant la faculté pour le président d’un groupe :

– de transférer la moitié de son temps de parole personnel à un membre de son groupe, cette pratique étant déjà admise mais en marge de toute disposition réglementaire ;

– de bénéficier d’un allongement du temps de parole alloué à son seul groupe, une fois par session, dans une limite maximale fixée par la Conférence des Présidents. Cette disposition permettrait de répondre à la demande d’un groupe sans augmenter mécaniquement le temps imparti à l’ensemble des groupes.

La Conférence des Présidents conserve toutefois la possibilité d’augmenter la durée fixée pour l’examen d’un texte de manière à permettre l’expression de l’ensemble des groupes et de respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

Par ailleurs, le non-décompte du temps de parole réservé aux rapporteurs pour avis est supprimé par coordination avec les dispositions prévues par l’article 23 de la proposition de résolution.

III. les apports de la commission des lois

La Commission a adopté un amendement de coordination et deux amendements de fond visant à :

– réduire de cinq à deux minutes les explications de vote personnelles pouvant intervenir à l’issue de la discussion des articles dans le cadre du temps législatif programmé. En effet, si chaque député doit avoir la possibilité d’expliquer le sens de son vote, comme le prévoit l’article 19 de la loi organique du 15 avril 2009 ([57]), une durée de deux minutes semble suffisante pour le faire au regard des débats qui auront déjà eu lieu au cours de la discussion générale et de l’examen des articles ;

– préciser que l’allongement exceptionnel de son temps de parole dont pourra bénéficier un groupe une fois par session, à la demande de son Président, ne pourra être cumulé avec celui dont bénéficie l’ensemble des groupes au titre de la procédure de TLPE existante.

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Article 9 (art. 49-1 A du chapitre XI du titre Ier du Règlement [nouveau]) Contribution écrite sur les textes à l’ordre du jour

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre aux députés de déposer des contributions écrites sur les textes inscrits à l’ordre du jour.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement précisant que les conditions de dépôt des contributions écrites sont fixées par la Conférence des Présidents.

En contrepartie de la régulation des temps de parole en séance publique prévue par la présente résolution, cet article permet aux députés de recourir à des contributions écrites pour exprimer leur avis sur un texte inscrit à l’ordre du jour, l’un de ses articles ou un amendement déposé. Ces contributions seraient annexées au compte rendu des débats.

La Conférence des Présidents fixerait, à ce titre, avant le début de la session ordinaire, le nombre maximal de contributions pouvant être déposées par chaque député jusqu’à la prochaine session ordinaire ([58]) et le nombre maximal de caractères par contribution.

Pour mémoire, cette disposition reprend l’une des propositions de la contribution de votre rapporteur et de Madame Marie Tamarelle-Verhaeghe, annexée au rapport du groupe de travail sur la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition. ([59])

L’objectif affiché est ainsi de permettre au député, par le biais d’une telle contribution, de « défendre un de ses propres amendements, donner son avis sur un texte (date limite : celle de dépôt des amendements) ou sur les amendements de ses collègues (date limite 24 heures avant l’examen en Séance ou commission) Cette contribution écrite serait formatée de manière précise (400 mots maximum), intégrée au cœur d’une plateforme en ligne à l’image d’Eloi en vue d’alimenter la réflexion des députés pour les débats, et jointe aux comptes rendus (par analogie à une prise de parole dans un compte rendu). »

Cette « liberté nouvelle » doit répondre au fait qu’ « aujourd’hui il n’est ni possible d’exprimer sa position au global sur un texte (sauf à être désigné par son groupe pour la discussion générale) ni de réagir au global sur les amendements déposés (sauf à être choisi dans les deux interventions possibles par le président de séance). »

La Commission a précisé qu’outre le nombre de contributions et le nombre de caractères par contribution, les conditions de dépôt de ces dernières seront fixées par la Conférence des Présidents, avant chaque session ordinaire.

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Article 10 (art. 50 du Règlement de l’Assemblée nationale) Horaires de séance

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie les horaires de la séance publique : celle-ci débuterait, désormais, le matin, à 9 heures au lieu de 9 heures 30, et s’achèverait à minuit au lieu de 1 heure.

➢ Dernières modifications intervenues

Les horaires de séance actuellement inscrits à l’article 50 du Règlement résultent de l’article 3 de la résolution n° 106 du 26 mars 2003 dont l’objet était notamment de faire commencer la séance publique à 9 heures 30 lorsque l’Assemblée siège en matinée.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Conformément au quatrième alinéa de l’article 28 de la Constitution, « les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée ».

L’article 50 du Règlement prévoit ainsi que l’Assemblée nationale se réunit chaque semaine en séance publique :

– le matin, l’après-midi et la soirée du mardi ;

– l’après-midi et la soirée du mercredi ;

– le matin, l’après-midi et la soirée du jeudi.

Ces séances se tiennent alors aux horaires suivants :

– en matinée, de 9 heures 30 à 13 heures ;

– l’après-midi, de 15 heures à 20 heures ;

– en soirée, de 21 heures 30 à 1 heure le lendemain.

Sur proposition de la Conférence des Présidents, l’Assemblée peut décider de tenir d’autres séances pour assurer, par exemple, une durée de discussion suffisante pour l’examen des textes inscrits à l’ordre du jour.

La dernière modification apportée à ces horaires résulte de la résolution du 26 mars 2003 précitée. À cette occasion, les députés avaient souhaité, en premier lieu, repousser de 9 heures à 9 heures 30 le début de la séance du matin en maintenant l’heure de sa levée à 13 heures. Il s’agissait de donner « plus de temps aux commissions concernées par le texte en discussion pour tenir leurs réunions en application de l’article 88 du Règlement ([60]). » Par ailleurs, cette disposition devait favoriser « une présence plus nombreuse des députés en début de séance. » ([61])

La réforme proposée par le présent article revient sur cette mesure en fixant à nouveau le début de séance à 9 heures. En conséquence, la réunion de la commission des Lois, par exemple, pour examiner les amendements qui ne l’auraient pas été avant le début de la séance publique, conformément à l’article 44 de la Constitution ([62]), devrait se tenir, désormais, à 8 heures 30 ou 8 heures 45.

En contrepartie, il est proposé d’avancer d’1 heure du matin à minuit la levée des séances du soir. En cas de besoin, il pourra, comme c’est le cas actuellement, être fait application des dispositions de l’alinéa 5 de l’article 50 du Règlement, qui permettent à l’Assemblée de prolonger ses séances, soit sur proposition de la Conférence des Présidents pour un ordre du jour déterminé, soit sur proposition de la commission saisie au fond, d’un président de groupe ou du Gouvernement pour continuer le débat en cours.

Cette prolongation n’est toutefois plus admise, pour les séances du soir, depuis la résolution du 28 novembre 2014, que pour « achever une discussion en cours ». Cette précision a été introduite pour limiter une dérive alors constatée, qui se traduisait par un allongement excessif et erratique de la durée des séances de nuit.

Ce nouvel horaire de levée de la séance public s’inscrit dans la continuité de la réflexion engagée dans le cadre du groupe de travail sur la procédure législative et les droits de l’opposition dont le rapport a été présenté en juin 2018. ([63])

À l’occasion d’une consultation portant notamment sur l’organisation de la semaine parlementaire, la fréquence et la durée des séances de nuit, 6,3 % des députés y ayant participé ([64]) se sont prononcés en faveur de la suppression des séances de nuit en toutes circonstances ; près de 65 % des députés étaient favorables à ce que les séances de nuits soient réservées à des cas particuliers, comme l’examen de certains textes (projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, projets de loi relatifs aux états de crise), ou à ce que soit maintenue la possibilité de prolonger une séance dans le seul but d’achever l’examen d’un texte.

Les travaux conduits montraient également qu’il serait délicat de supprimer les séances de nuit « dans la mesure où [cela] aurait eu pour conséquence, en 2014-2015, la suppression d’environ 356 heures de temps de séance (correspondant aux 108 séances du soir sur les 314 qui ont eu lieu). Pour compenser cette perte, siéger tous les lundis matin et après-midi n’aurait pas suffi : 38 séances auraient alors pu être utilisées (soit 162 heures de séance), ce qui est largement insuffisant. Ce n’est qu’en siégeant également tous les vendredis matin et après-midi que les heures perdues avec la suppression des séances de nuit auraient pu être compensées. »

Pour mémoire, les horaires de séance du Sénat ne figurent plus dans son Règlement, son article 32 se bornant à rappeler qu’il se réunit en séance publique, en principe, le mardi matin, sous réserve des réunions de groupe, et après-midi, le mercredi après-midi et le jeudi matin et après-midi. Il peut décider de siéger le soir sur proposition de la Conférence des Présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond. Toutefois, en pratique, les séances débutent le matin à 10 heures 30, sauf pour les questions orales, et l’après-midi à 14 heures 30 ou 15 heures par exception le jeudi après-midi, du fait des questions au Gouvernement.

Les pratiques des parlements étrangers

Dans son deuxième rapport, le groupe de travail sur la procédure législative, l’organisation parlementaire et les droits de l’opposition, présidé par M. Jean-Luc Warsmann et rapporté par M. Jean-Michel Clément, a présenté une synthèse de l’organisation de la semaine parlementaire dans les parlements étrangers. ([65])

► « À quelle heure commence habituellement la première séance publique de la journée dans votre assemblée ? »,

– en Allemagne, la séance du mercredi débute à 13 heures ; celles du jeudi et du vendredi commencent à 9 heures ;

– en Autriche, la séance du matin débute à 9 heures.

– en Belgique, l’article 40 du Règlement de la Chambre des représentants dispose que « Si la Chambre n’en a pas décidé autrement, le début des séances du matin est fixé à 10 heures et celui des séances de l’après-midi à 14 heures. La Chambre peut décider de tenir des séances du soir » ;

– au Danemark, la séance publique est ouverte à 13 heures, les mardi et mercredi, et à 10 heures, les jeudi et vendredi ;

– en Espagne, la séance du mardi débute à 15 heures pour finir à 20 heures ; les autres séances commencent à 9 heures pour finir à 14 heures ;

– en Estonie, l’article 47 du Règlement du Riigikogu mentionne trois créneaux : le mardi de 10 heures à 13 heures, le mercredi à partir de 14 heures, et le jeudi de 10 heures à 13 heures ;

– en Finlande, le Parlement siège à 14 heures le mardi et mercredi, à 16 heures le jeudi et 13 heures le vendredi. Traditionnellement, il n’y a pas de séance publique le matin ;

– en Grèce, la séance débute à 10 heures ;

– en Hongrie, les débats débutent à 13 heures le lundi et à 9 heures du mardi au jeudi ;

– en Irlande, le Parlement siège à partir de 14 heures le mardi et à partir de 10 heures et demie du mercredi au jeudi ;

– en Lituanie, la séance publique débute à 10 heures ;

– au Royaume-Uni, les débats sont ouverts à 14 heures et demie le lundi, à 11 heures et demie du mardi au mercredi, et à 9 heures et demie le vendredi ;

– enfin, en Suède, le Parlement siège à 13 heures le mardi, 9 heures le mercredi et le vendredi, et à midi le jeudi.

► « Siégez-vous le soir et la nuit ? Si oui, à quelle heure lève habituellement la dernière séance ? »

– en Allemagne, la pratique concentre la séance de nuit sur le jeudi. Elle s’achève généralement vers minuit, rarement au-delà ;

– en Autriche, la séance publique étant organisée uniquement la troisième semaine de chaque mois, il n’est pas rare qu’elle déborde jusqu’à 1 heure du matin ;

– en Espagne, la séance de nuit, d’habituelle, semble devenue très rare ;

– en Estonie, sur les trois jours de séance publique (du mardi au jeudi), seule la séance du mercredi n’est pas affectée d’une heure limite. L’article 47 du Règlement du Riigikogu prévoit uniquement qu’elle commence à 14 heures et qu’elle ne doit s’achever qu’avant le début de la séance du jeudi, soit le lendemain à 10 heures. Cependant la pratique est rare, et relève souvent de l’obstruction de l’opposition ;

– en Finlande, la pratique apparaît limitée en ce domaine : la séance est levée à 22 heures, sauf en période budgétaire. ;

– en Grèce, la séance de l’après-midi, qui débute à 18 heures, s’achève en moyenne vers 23 heures et demie, et peut être levée exceptionnellement vers 1 heure du matin ;

– au Royaume-Uni, la Chambre des communes siège peu la nuit depuis le début des années 2000. Ainsi, pour la session 2014-2015, seules 12 % des séances ont dépassé 22 heures ;

– en Suède, une séance dépassant les 18 heures est considérée comme « tardive », la limite ayant été fixée à 23 heures.

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Article 11 (art. 54 du Règlement de l’Assemblée nationale) Explications de vote

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le régime des explications de vote, en procédant à des coordinations avec les dispositions des articles 8 et 25 de la résolution.

Les explications de vote, limitées à un orateur par groupe, seraient réservées à une expression « sur l’ensemble d’un projet ou d’une proposition », dans la limite de cinq minutes chacune.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 35 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a procédé à deux modifications de l’article 54 du Règlement consistant à :

– supprimer la possibilité pour le Président de retirer la parole à un orateur qui lit un discours, disposition dont il n’était pas fait usage ;

– réduire de cinq à deux minutes la durée des prises de parole pouvant être accordées par le Président à un député souhaitant répondre à un autre orateur.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement visant à préciser la rédaction de l’article 54 du Règlement : dans l’intérêt des débats, le Président de séance pourra déroger aux conditions de durée et de nombre d’orateurs, fixées par le Règlement, pour les interventions en séance publique.

L’article 54 du Règlement détermine les conditions dans lesquelles les députés interviennent en séance, après avoir demandé la parole au Président et l’avoir obtenue.

Il prévoit notamment que :

– les députés qui désirent intervenir s’inscrivent auprès du Président qui détermine l’ordre des interventions ;

– ce dernier peut autoriser des explications de vote, de cinq minutes chacune, à raison d’un orateur par groupe.

Par ailleurs, quand le Président juge l’Assemblée suffisamment informée, il peut inviter l’orateur à conclure. Il peut également, dans l’intérêt du débat, l’autoriser à poursuivre son intervention au-delà du temps qui lui est attribué.

Enfin, il est rappelé que l’orateur ne doit pas s’écarter de la question, sinon le Président l’y rappelle. S’il ne défère pas à ce rappel, de même que si un orateur parle sans en avoir obtenu l’autorisation ou prétend poursuivre son intervention après avoir été invité à conclure, le Président peut lui retirer la parole. ([66])

Le présent article apporte plusieurs précisions à l’article 54 qui sont destinées à mieux encadrer le régime des interventions en séance publique, tout en opérant des coordinations avec :

– l’article 8 de la résolution qui prévoit, à l’article 49 du Règlement, que les interventions au cours de la discussion générale sont réservées à un orateur par groupe et un député non inscrit dans la limite de cinq minutes ;

– l’article 25, qui réserve, à l’article 95 du Règlement, à un orateur par groupe et un député non-inscrit la possibilité d’intervenir sur les articles, tout en maintenant la durée de ces interventions à deux minutes.

Il est ainsi proposé, en premier lieu, de prévoir expressément que les demandes de prises de parole auprès du Président s’exercent sous réserve de ces deux règles nouvelles.

En second lieu, les explications de vote, d’une durée de cinq minutes à raison d’un orateur par groupe, ne pourront désormais porter que sur l’ensemble d’un projet ou d’une proposition de loi.

Il est toutefois précisé que, « dans l’intérêt du débat, le Président peut autoriser à s’exprimer un nombre d’orateurs supérieur à celui fixé par le Règlement. »

L’exposé sommaire de la proposition de résolution établit clairement l’objectif recherché : « Les explications de vote sur les articles ne présentent souvent qu’un intérêt limité dans la mesure où elles sont redondantes avec les discussions qui ont eu lieu sur l’article et les amendements y afférents. En pratique, les députés y ont rarement recours. C’est pourquoi il est proposé de supprimer cette faculté. »

Le groupe de travail sur la procédure législative avait d’ailleurs également préconisé de revenir sur le régime des explications de vote. ([67])

La Commission a adopté un amendement visant à préciser que la faculté pour le Président de séance de déroger, dans l’intérêt des débats, aux durées et au nombre d’orateurs fixés par le Règlement porte sur l’ensemble des interventions en séance, en dehors de la discussion générale dont l’organisation relève de la Conférence des Présidents.

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Article 12 (art. 56 du Règlement de l’Assemblée nationale) Prise de parole en séance publique

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 tend à supprimer une disposition relative aux règles de prise de parole sur les amendements en séance publique prévue par l’article 56 du Règlement, par coordination avec des dispositions de même nature désormais inscrites à l’article 100 par l’article 27 de la proposition de résolution.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 37 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a limité le droit de réponse à la Commission et au Gouvernement, lorsqu’ils sont de même avis, à un seul orateur.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article propose de supprimer le deuxième alinéa de l’article 56 du Règlement qui était le support, jusqu’à présent, des prises de parole sur les amendements en prévoyant la faculté, pour le Président, d’autoriser un député à reprendre la parole à la suite de l’avis exprimé par la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Prévu par le Règlement de l’Assemblée nationale dès 1959, ce droit a été encadré une première fois par la résolution du 27 mai 2009 précitée de manière à le limiter à un seul orateur en cas d’avis convergents de la Commission et du Gouvernement.

Or, dans la pratique, la parole est systématiquement donnée à au moins deux orateurs, dont un d’opinion contraire. Par conséquent, comme le souligne l’exposé sommaire de la proposition de résolution, « la rédaction actuelle du Règlement ne favorise pas l’application, par la présidence de séance, d’une règle claire concernant les prises de parole sur les amendements. »

Il est donc proposé d’une part, de supprimer cette disposition de l’article 56, qui fait doublon avec des dispositions semblables prévues à l’article 100 du Règlement, et d’autre part, de conforter la pratique actuelle en l’inscrivant à ce dernier article.

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Article 13 (art. 58 du Règlement de l’Assemblée nationale) Encadrement du recours aux rappels au Règlement et aux suspensions de séance

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à mieux encadrer le recours aux rappels au Règlement et aux demandes de suspension de séance pour prévenir l’usage de ces instruments à la seule fin de ralentir les débats.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 39 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a modifié l’article 58 du Règlement de manière à ramener de cinq à deux minutes la durée des interventions au titre des rappels au Règlement ou des demandes de suspension de séance.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de coordination et un amendement rédactionnel.

I. Le droit en vigueur

1. Les règles encadrant les demandes de rappel au Règlement

Les demandes de rappel au Règlement, qu’elles soient motivées par des « faits personnels » ou par des événements liés au déroulement de la séance, ont priorité sur la question principale et conduisent, par conséquent, à suspendre la discussion. La parole est alors accordée, pour deux minutes, au député qui l’a demandée soit sur-le-champ, soit, si un orateur a la parole, à la fin de son intervention.

L’article 58, qui prévoit cette disposition, comporte toutefois plusieurs tempéraments destinés à éviter que les rappels au Règlement ne soient détournés de leur objet principal, à savoir l’évocation de la règle supposée affectée.

Si l’intervention de l’orateur est manifestement sans rapport avec le Règlement, un fait personnel ou le déroulement de la séance, ou si elle tend à remettre en question l’ordre du jour, le Président lui retire la parole.

Il est avéré, en effet, que, « dans la pratique, les rappels au Règlement sont souvent utilisés pour évoquer un événement sans lien évident avec la discussion en cours ou pour retarder une discussion. Ils peuvent alors s’apparenter à une tentative d’obstruction. Il s’agit d’un droit des députés que les Présidents doivent gérer avec doigté. » ([68])

Les cinq textes ayant fait l’objet du plus grand nombre de rappels au Règlement au cours des XIVe et XVe législatures

Source : service de la Séance.

2. Les demandes de suspension de la séance publique

Les demandes de suspension de séance sont, quant à elles, soumises à la décision de l’Assemblée sauf quand elles sont formulées par le Gouvernement, par le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ou, personnellement et pour une réunion de groupe, par le président d’un groupe ou son délégué.

Or, les demandes de suspension de séance ont fortement augmenté au cours des dernières années. Le groupe de travail sur la procédure législative a établi que : « 47 heures et 30 minutes de séance ont ainsi été ʺ perdues ʺ depuis le début de la session ordinaire, soit 5 % du temps de séance. Si ce chiffre prend en compte les suspensions à l’issue des questions au Gouvernement (13 h 20), un usage excessif peut être fait de cette faculté, qui est de droit à la demande d’un président de groupe ou de son délégué, par exemple afin de ralentir un débat pour des motifs tactiques. Les suspensions sont aussi parfois la résultante de l’impréparation des discussions, par exemple lorsque le Gouvernement ou la commission en fait usage pour rédiger et déposer un amendement ou un sous-amendement. » ([69])

les cinq textes ayant fait l’objet du plus grand nombre de demandes de suspension de séance sous la XVe législature

Source : service de la Séance.

II. La réforme proposée

1. L’encadrement des rappels au Règlement

Le présent article propose de mieux encadrer les rappels au Règlement afin d’éviter que le droit reconnu aux députés d’en faire usage à tout moment ne soit utilisé aux fins de ralentir les débats.

Il supprime, pour cela, à l’article 58 du Règlement, la possibilité de motiver ce rappel par « le déroulement de la séance », qui constitue une justification peu contraignante. En parallèle, un nouvel alinéa est inséré pour obliger désormais le député sollicitant la parole à se fonder explicitement sur la disposition du Règlement dont la méconnaissance supposée motive son intervention.

Par ailleurs, si l’objet du rappel au Règlement est identique à celui d’un précédent rappel, le Président pourra retirer la parole au député qui l’a sollicitée.

Enfin, le Président pourra refuser les prises de parole lorsque plusieurs demandes de rappels au Règlement, émanant de députés d’un même groupe, ont manifestement pour objet de remettre en cause l’ordre du jour.

Ces aménagements ne sauraient toutefois faire obstacle, comme le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de l’établir, à ce qu’un député puisse invoquer une disposition du Règlement permettant de faire application de dispositions constitutionnelles. Il en va ainsi, par exemple, des dispositions relatives à la recevabilité financière d’un amendement ou d’une proposition de loi. ([70])

2. La limitation des suspensions de séance

De manière à éviter, dans le même esprit, le recours aux suspensions de séance aux seules fins d’obstruction, le présent article limite à deux le nombre de suspensions pouvant être accordées à un président de groupe ou à son délégué par séance au cours de l’examen d’un même texte. Le Président pourra toutefois décider de déroger à cette limitation.

Ainsi, à l’occasion de l’examen d’un texte se déroulant au cours de deux séances prévues le matin et l’après-midi, un même groupe pourrait disposer de quatre suspensions, ce qui semble suffisant pour assurer sa participation avisée aux débats.

La Commission a adopté un amendement de coordination et un amendement rédactionnel.

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Article 13 bis (art. 65-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Organisation des votes solennels

Introduit par la Commission

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement, soutenu par l’ensemble des groupes, visant à introduire dans le Règlement la possibilité pour la Conférence des Présidents de dissocier les explications de vote de la tenue d’un vote par scrutin public sur l’ensemble d’un texte.

Par conséquent, les explications de vote pourront avoir lieu à l’issue de l’examen des articles du texte en discussion, tandis que seul le vote par scrutin public sera reporté à une date ultérieure qui permette la présence du plus grand nombre de députés, par exemple à la suite de la séance hebdomadaire réservée aux questions au Gouvernement.

Cette initiative fait suite à la décision de la Conférence des Présidents, le 14 mai dernier, d’appliquer cette procédure à certains textes. À cette occasion, il a été rappelé que, dans ce cas, les délégations de vote seront admises selon les mêmes règles que celles qui prévalent aujourd’hui pour les votes solennels. Une première expérimentation a d’ailleurs eu lieu le mardi 21 mai, après les questions au Gouvernement, à l’occasion du vote, en nouvelle lecture, de la proposition de loi portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires.

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Article 14

(art. 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Définition du conflit d’intérêts

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles les députés exercent leur mandat et de modifier la définition du conflit d’intérêts figurant dans le Règlement.

➢ Dernières modifications intervenues

Relatif à l’élaboration et à la mise en œuvre du code de déontologie, l’article 80-1 du Règlement n’a pas été modifié depuis son introduction par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

L’Assemblée nationale s’est dotée, en 2011, par une décision de son Bureau ([71]) prise à l’unanimité, d’un code de déontologie, d’un déontologue et de nouvelles obligations déclaratives, avant d’inscrire, en 2014, les règles de déontologie dans le Règlement.

En application du premier alinéa de l’article 80-1 du Règlement, il revient au Bureau de l’Assemblée d’établir un code de déontologie définissant les obligations déontologiques s’imposant aux députés. Ce code détermine notamment les règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, entendus comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat » ([72]).

L’Assemblée nationale a en effet fait le choix d’une définition du conflit d’intérêts identique à celle qui s’applique aux responsables publics ([73]), qui se caractérise également par une proximité avec celle retenue dans le code pénal pour l’incrimination de prise illégale d’intérêt ([74]). Au contraire, le Sénat a exclu de ses règles déontologiques l’objectif de prévention d’un conflit entre intérêts publics.

S’inspirant de nombreux exemples étrangers ([75]), le code de déontologie des députés définit une série de principes qui doivent guider le comportement des membres de l’Assemblée nationale (respect de l’intérêt général, indépendance, objectivité, responsabilité, probité et exemplarité) avant de fixer leurs obligations déclaratives en matière de dons et d’avantages, de voyages à l’invitation de tiers et d’utilisation de l’indemnité représentative de frais de mandat ainsi que les règles de saisine du déontologue (cf. annexe n° 2°).

Conformément à l’alinéa 2 du même article, le Bureau veille au respect de ce code de déontologie et en contrôle la mise en œuvre. Il nomme à cet effet un déontologue.

Contrairement au Sénat qui s’est doté d’un comité de déontologie parlementaire, composé exclusivement de sénateurs et disposant d’attributions consultatives, et dont les modalités de fonctionnement sont régies par l’Instruction générale du Bureau, l’Assemblée nationale a fait le choix de solliciter une personnalité extérieure pour veiller à la prévention des conflits d’intérêts. Depuis 2017, Mme Agnès Roblot-Troizier exerce ces fonctions ([76]).

II. la rÉforme proposÉe

Outre la reprise des dispositions relatives aux compétences du Bureau de l’Assemblée en matière d’élaboration et de contrôle de la mise en œuvre du code de déontologie – dont il est précisé qu’il définit « les principes qui doivent guider leurs actions dans l’exercice de leur mandat » – le présent article propose de :

– préciser les conditions dans lesquelles les députés exercent leur mandat ;

– modifier la définition du conflit d’intérêts.

1. L’exercice du mandat de député

Reprenant une proposition formulée par Mme Agnès Roblot-Troizier, l’alinéa 1er de l’article 14 pose le principe selon lequel « les députés exercent leur mandat au profit du seul intérêt général et en toute indépendance ».

Il s’agit ainsi de confirmer deux des principaux caractères du mandat parlementaire – général et indépendant –, qui sont étroitement liés au principe posé à l’alinéa 1er de l’article 27 de la Constitution selon lequel « tout mandat impératif est nul ».

En vertu de ce principe, l’élection n’établit pas de relation de type contractuel entre les électeurs d’une circonscription et leur élu ([77]). Le parlementaire se détermine librement dans l’exercice de son mandat. En particulier, il n’est juridiquement pas lié par les engagements qu’il aurait pu prendre avant son élection, ni par les manifestations de volonté de ses électeurs en cours de mandat.

Cette nouvelle disposition fait écho aux articles 1er et 2 du code de déontologie selon lesquels « les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches » et « en aucun cas, les députés ne doivent se trouver dans une situation de dépendance à l’égard d’une personne morale ou physique qui pourrait les détourner du respect de leurs devoirs tels qu’énoncés dans le présent code ».

Elle complète utilement l’interdiction, posée à l’alinéa 1er de l’article 23 du Règlement, de la constitution, au sein de l’Assemblée, de groupes tendant à la défense d’intérêts particuliers, locaux ou professionnels et « entraînant pour leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif ».

L’alinéa 2 de l’article 14 énonce par ailleurs que les députés veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement toute situation de conflits d’intérêts dans laquelle ils se trouvent ou pourraient se trouver, après consultation, le cas échéant, du déontologue.

2. La définition du conflit d’intérêts

L’alinéa 3 de l’article 14 définit le conflit d’intérêts « comme toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat ». Il précise qu’« il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes ».

Cette nouvelle définition du conflit d’intérêts, qui supprime la mention d’une interférence entre des intérêts publics, transcrit dans le Règlement la définition posée par l’article 3 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique à l’alinéa 1er de l’article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

En 2017, en effet, le choix a été fait de s’inspirer de la définition retenue par le Sénat, plus proche également de celle donnée par le Bureau en 2011 mais plus restrictive que celle adoptée par l’Assemblée en 2014 et que celle figurant à l’article 25 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, laquelle se réfère bien aux situations d’interférence y compris entre des intérêts publics.

Le Gouvernement avait justifié ce choix, lors du dépôt du projet de loi pour la confiance dans la vie politique en juin 2017, par le fait que les parlementaires, « bien que représentants de l’ensemble de la Nation, n’en restent pas moins élus dans une circonscription territoriale. Certains d’entre eux sont également titulaires d’un mandat local. Dans ces conditions, [opter pour] une définition en termes d’interférence entre l’intérêt public, dont ils sont garants en tant qu’investis d’un mandat parlementaire national, et un autre intérêt public, pourrait conduire, par exemple, un parlementaire à devoir s’abstenir systématiquement lorsque serait en débat (...) un projet dont il aurait par ailleurs à connaître dans sa circonscription ou au titre de son mandat local » ([78]).

Au cours des débats la ministre de la Justice avait argumenté en ce sens en faisant notamment valoir : « Il nous semble que l’exercice de leur mandat par les parlementaires relève d’une logique assez différente, ce qu’a relevé, dans son avis, le Conseil d’État, indiquant que « ce choix paraît […] justifié par le souci de ne pas mettre les parlementaires exerçant d’autres responsabilités, notamment électives, les conduisant à détenir un intérêt public, par exemple local, dans l’impossibilité récurrente de participer aux travaux du Parlement » ([79]).

La nouvelle définition avait finalement été approuvée par l’Assemblée nationale contre l’avis de la commission des Lois qui s’était prononcée pour le maintien d’une définition large.

Mme Agnès Roblot-Troizier, qui a recommandé cette restriction du champ du conflit d’intérêts cette fois dans le Règlement de l’Assemblée nationale, fait valoir, dans son rapport annuel remis en janvier 2019, que sa portée doit « être relativisée au regard, d’une part, de l’entrée en vigueur de l’interdiction du cumul des fonctions exécutives locales et des fonctions dérivées des mandats locaux avec le mandat parlementaire et, d’autre part, de la suppression de la « réserve parlementaire ».

De fait, la définition apparaît plus conforme aux règles et principes déontologiques tels qu’ils sont appréhendés par le code de déontologie, dont l’article 1er dispose que les députés doivent agir dans le seul intérêt de la Nation et des citoyens qu’ils représentent, à l’exclusion de toute satisfaction d’un intérêt privé ou de l’obtention d’un bénéfice financier ou matériel pour eux-mêmes ou leurs proches. Son article 5 prévoit que les députés ont le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique et prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général.

L’alinéa 3 de l’article 14 précise par ailleurs qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes. On observera que cette précision reprend les termes du code de conduite du Parlement européen, qui après avoir déterminé qu’« un conflit d’intérêts existe lorsqu’un député au Parlement européen a un intérêt personnel qui pourrait influencer indûment l’exercice de ses fonctions en tant que député » ajoute qu’« il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes ».

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Article 15

(art. 80-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Prévention des conflits d’intérêts

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article crée un article 80-1-1 dans le Règlement afin de prévenir les risques de conflit d’intérêts en introduisant plusieurs modalités de gestion de ces conflits : la déclaration d’intérêt, le déport et la faculté de s’abstenir d’exercer une fonction au sein de l’Assemblée susceptible de placer l’intéressé en situation de conflit d’intérêts.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

Peu explicites, les règles relatives à la prévention des conflits d’intérêts figurent actuellement non dans le Règlement mais dans le code de déontologie, dont l’article 5, relatif à la probité, énonce que « les députés ont le devoir de faire connaître tout intérêt personnel qui pourrait interférer dans leur action publique et prendre toute disposition pour résoudre un tel conflit d’intérêts au profit du seul intérêt général ».

Dans la pratique, le recours à des modalités de résolution des conflits d’intérêts, comme la déclaration orale d’intérêts ou le déport ([80]), demeure rare. Ainsi, par exemple, depuis le début de la XVe législature, une seule décision d’abstention d’un député a été portée à la connaissance du service de la Séance.

Dans sa rédaction issue de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 a cependant posé l’obligation, pour les parlementaires, de mettre fin ou d’éviter de se placer dans une situation de conflit d’intérêts et a invité les assemblées à formaliser les modalités de résolution des conflits d’intérêts.

ARTICLE 4 QUATER DE L’ORDONNANCE DU 17 NOVEMBRE 1958

RELATIVE AU FONCTIONNEMENT DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires.

Elle précise les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver, après avoir consulté, le cas échéant, l’organe chargé de la déontologie parlementaire à cette fin.

Elle veille à la mise en œuvre de ces règles dans les conditions déterminées par son règlement.

Elle détermine également les modalités de tenue d’un registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts telle qu’elle est définie au premier alinéa.

Le registre mentionné à l’avant-dernier alinéa est publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

II. la rÉforme proposÉe

Conformément à l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958, l’article 15 introduit dans le Règlement un nouvel article 80-1-1 qui prévoit trois modalités de gestion des conflits d’intérêts.

1. La déclaration écrite ou orale d’intérêt

L’article 80-1-1 prévoit, en son alinéa 1er, que si un député estime devoir faire connaître un intérêt privé, il effectue une déclaration écrite ou orale de cet intérêt. En commission ou en séance, cette déclaration d’intérêt est mentionnée au compte rendu et, si elle est orale, elle n’est pas décomptée du temps d’intervention du député.

Distincte de la déclaration d’intérêts et d’activités qui doit être adressée par chaque député, en début de mandat, au Président de la HATVP ([81]), cette déclaration doit permettre de rappeler, lorsque cela s’avère nécessaire, l’existence d’une activité exercée en parallèle ou antérieurement ou d’un intérêt personnel en lien avec la question traitée.

Comme le souligne Mme Agnès Roblot-Troizier dans son rapport annuel présenté en janvier 2019, « en recourant à une transparence renforcée, le député peut ainsi faire valoir une expérience particulière, susceptible d’apporter un éclairage sur certains aspects de la question en discussion, tout en se prémunissant contre tout soupçon d’avoir cherché à cacher ses intérêts. Pleinement informé, l’ensemble des députés peut alors décider en connaissance de cause ».

Lors de l’adoption de sa résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs le 6 juin 2018, le Sénat a également introduit dans son Règlement le mécanisme de la déclaration d’intérêt, qui figurait auparavant dans le guide de bonnes pratiques annexé à l’instruction générale de son Bureau. Il en a toutefois conditionné l’exercice au fait que le sénateur n’est pas dans une situation de conflit d’intérêts et a privilégié le seul caractère oral de cette déclaration.

2. Le déport

a. La faculté de se déporter

L’alinéa 2 de l’article 80-1-1 prévoit la faculté, pour un député qui considère être en situation de conflit d’intérêts, de ne pas participer aux travaux de l’Assemblée. Il en informe alors le Bureau.

La proposition de résolution reprend ainsi la définition du déport telle qu’elle résulte de la loi du 15 septembre 2017.

Les « travaux de l’Assemblée » ici visés peuvent concerner bien évidemment la participation, « en commission ou en séance publique, aux délibérations ou aux votes », comme l’a souligné le Conseil constitutionnel ([82]), mais également, par exemple, l’association aux travaux d’une délégation ou aux délibérations du Bureau.

L’exigence de déport relève de la libre appréciation de chaque député, en conscience, et ne concerne que le cas où un intérêt privé pourrait le placer en situation de conflit d’intérêts. Le déport ne doit pas être interprété comme conduisant à un contrôle extérieur du comportement de chaque député ou interdisant de participer aux travaux sur un sujet dont le député est familier, par exemple en raison de sa profession.

L’exigence de déport n’a en outre « ni pour objet ni pour effet de contraindre un parlementaire à ne pas participer aux travaux du Parlement » ([83]).

Le déport peut prendre plusieurs formes : l’absence pure et simple lors des débats, l’absence de prise de parole lors des débats ou encore l’absence de vote.

Il convient enfin de souligner que les articles 6 et 41 de la présente résolution prévoient qu’un député qui se déporte sera considéré comme présent, en commission comme en séance.

b. Le registre public des déports

L’alinéa 3 de l’article 80-1-1 prévoit qu’un registre public, tenu sous la responsabilité du Bureau, recense les cas dans lesquels un député a estimé devoir se déporter.

À cet égard, il convient de souligner qu’un certain degré de souplesse semble être offert par le Conseil constitutionnel aux assemblées dans la tenue du registre public. Le Conseil a en effet précisé que ce registre recensera les cas de déport « à l’issue des débats ».

Il reviendra au Bureau de mettre en place le registre des déports qui, conformément au dernier alinéa de l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958, devra être publié par voie électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

À la suite de l’adoption de sa résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts en 2018, le Sénat a d’ores et déjà mis en place, sur son site Internet :

– un formulaire de déclaration de déport de certains travaux du Sénat, qui précise qu’« un sénateur est libre de définir les travaux auxquels il ne souhaite pas prendre part en déterminant ces travaux par référence à un texte, à une subdivision de texte ou à un secteur d’activité. Il fixe ce déport pour la durée qu’il souhaite, sachant qu’il est libre, à tout moment, de déclarer y mettre fin ». Cette déclaration, adressée au Bureau, est rendue publique sur le site Internet du Sénat ;

– un registre des déports, qui ne recense, à ce jour, aucune déclaration.

3. La faculté de s’abstenir d’exercer une fonction susceptible de placer l’intéressé en situation de conflit d’intérêts.

L’alinéa 4 de l’article 80-1-1 prévoit que, si un député estime que l’exercice d’une fonction au sein de l’Assemblée est susceptible de le placer en situation de conflit d’intérêts, il s’abstient de la solliciter ou de l’accepter.

Sont spécialement visées les fonctions de rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi.

Le Sénat a introduit une disposition similaire à l’article 91 ter de son Règlement, reprenant ainsi une règle posée dans le guide de bonnes pratiques annexé à l’instruction générale de son Bureau.

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Article 15 bis (art. 80-1-2 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Obligations déclaratives relatives aux dons et invitations

Introduit par la Commission

Dans le prolongement des propositions faites par la déontologue dans son rapport de janvier 2019, la Commission a adopté, à l’initiative de votre rapporteur, un amendement qui a pour objet d’inscrire, au sein d’un nouvel article 80-1-2 du Règlement, les obligations déclaratives des députés relatives aux dons, avantages et voyages à l’invitation de tiers et de prévoir les modalités de leur publicité. La possibilité de consigner ces dons est également prévue.

Il s’agit de faire figurer dans le Règlement, et non plus seulement dans le code de déontologie, le principe de ces obligations déclaratives, la définition de leurs modalités précises relevant toujours du code de déontologie.

Ainsi, les députés doivent déclarer au déontologue :

– dans un délai d’un mois suivant sa réception, tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage d’une valeur excédant un montant déterminé par le Bureau, dont ils ont bénéficié en lien avec leur mandat ;

– toute acceptation d’une invitation de voyage émanant d’une personne morale ou physique, dont ils ont bénéficié à raison de leur mandat. La déclaration, effectuée préalablement au voyage, doit être accompagnée d’éléments précisant le programme du voyage et ses modalités.

Il reviendra au Bureau de définir les conditions dans lesquelles ces déclarations seront rendues publiques.

Un tel dispositif déclaratif existe déjà au Sénat depuis la résolution du 6 juin 2018, avec toutefois quelques différences : les déclarations se font auprès du Bureau et les cadeaux d’usage et les invitations à des manifestations culturelles ou sportives ne sont pas soumises à une obligation déclarative.

La possibilité pour les députés de consigner les dons qu’ils ont reçus auprès du déontologue est par ailleurs inscrite dans le Règlement. Il revient au Bureau de déterminer leur affectation.

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Article 16

(art. 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Statut du déontologue

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rappelle les obligations auxquelles est assujetti le déontologue ainsi que le cadre dans lequel s’exerce son droit de communication.

➢ Dernières modifications intervenues

Relatif à la désignation du déontologue et à la durée de ses fonctions, l’article 80-2 n’a pas été modifié depuis son introduction dans le Règlement par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a décorrélé le mandat du déontologue de la durée de la législature.

I. Le droit en vigueur

L’article 80-2 du Règlement prévoit que le déontologue de l’Assemblée nationale est une personnalité indépendante nommée par le Bureau, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, sur proposition du Président et avec l’accord d’au moins un président d’un groupe d’opposition.

Le déontologue exerce ses fonctions pour la durée de la législature et son mandat n’est pas renouvelable. Il ne peut en être démis qu’en cas d’incapacité ou de manquement à ses obligations, sur décision du Bureau prise à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, sur proposition du Président et avec l’accord d’au moins un président d’un groupe d’opposition.

II. la rÉforme proposÉe

L’article 16 complète l’article 80-2 du Règlement afin de rappeler le cadre dans lequel s’exerce le droit de communication du déontologue ainsi que les obligations auxquelles il est soumis.

Il est ainsi tout d’abord énoncé que le Bureau définit les conditions dans lesquelles le déontologue peut demander communication, aux députés, d’un document nécessaire à l’exercice de ses missions. Cette disposition vise à inscrire dans le Règlement l’article 4 septies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel qu’il a été créé par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Il est ensuite fait mention de deux obligations qui s’appliquent au déontologue dans l’exercice de sa mission :

– la transmission à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d’une déclaration de patrimoine et d’une déclaration d’intérêts le concernant. Il s’agit de la transcription de la règle posée par le 5 bis du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ([84]) ;

– le secret professionnel, auquel le déontologue et les personnes qui l’assistent dans sa mission sont tenus et en vertu duquel ils ne peuvent faire état d’aucune information recueillie dans l’exercice de leurs fonctions. Issue de l’alinéa 3 de l’article 80-3, cette exigence contraint le déontologue au silence, tant lorsqu’il est interrogé par un député souhaitant savoir s’il s’est saisi d’une question qui ne le concerne pas personnellement que lorsqu’il est sollicité par des citoyens, des associations ou des journalistes.

III. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement qui poursuit un double objet :

– décorréler la durée du mandat du déontologue de celle de la législature, en reportant de six mois le début et la fin de ses fonctions. Il s’agit d’éviter la concomitance d’un pic d’activité en début de législature avec la prise de ses fonctions par le déontologue ;

– transférer, en lien avec l’amendement adopté par la Commission à l’article 18, les dispositions relatives au droit de communication du déontologue.

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Article 17

(art. 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Missions du déontologue

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’étendre les missions du déontologue.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 80-3 n’a pas été modifié depuis son introduction dans le Règlement par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a prévu la publicité de certains avis du déontologue.

I. Le droit en vigueur

Relatif aux compétences du déontologue, l’article 80-3 du Règlement prévoit que :

– le Bureau consulte le déontologue pour la détermination des règles du code de déontologie en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts (alinéa 1er) ;

– le déontologue peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des règles définies dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné (alinéa 2) ;

– le déontologue et les personnes qui l’assistent dans sa mission sont tenus au secret professionnel et ne peuvent faire état d’aucune information recueillie dans l’exercice de leurs fonctions (alinéa 3) ;

– le déontologue remet au Président et au Bureau un rapport annuel dans lequel il présente des propositions aux fins d’améliorer le respect des règles définies dans le code de déontologie et rend compte des conditions générales d’application de ces règles sans faire état d’éléments relatifs à un cas personnel. Ce rapport est rendu public (alinéa 4).

II. la rÉforme proposÉe

L’article 17 propose de modifier l’article 80-3 du Règlement afin de préciser les compétences du déontologue.

À cet effet, il étend tout d’abord le champ de sa mission de consultation, aujourd’hui restreint aux règles du code de déontologie, à l’ensemble des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts, conformément à l’article 4 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel qu’issu de l’article 3 de la loi pour la confiance dans la vie politique, ainsi qu’au code de conduite applicable aux représentants d’intérêts.

Il prévoit ensuite, conformément à l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel qu’issu de l’article 20 de la loi pour la confiance dans la vie politique, que le déontologue est consulté sur le régime de prise en charge des frais de mandat ainsi que sur la liste des frais éligibles et qu’il est chargé du contrôle de l’utilisation de ces frais de mandat.

En effet, la suppression, par l’article 20 de la loi précitée, de l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) des parlementaires s’est accompagnée de la mise en place d’un nouveau régime de prise en charge des frais de mandat fondé sur le principe d’un défraiement des députés « sous la forme d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d’une avance par l’assemblée dont ils sont membres, dans la limite des plafonds déterminés par le bureau ».

Conformément à l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958, il revient au bureau de l’Assemblée, après consultation du déontologue, de définir le régime de prise en charge des frais de mandat et d’arrêter la liste des frais éligibles. Le Bureau détermine également les modalités selon lesquelles le déontologue contrôle que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directe, remboursements et avances correspondent à des frais de mandat.

L’article 17 supprime enfin l’alinéa 2 de l’article 80-3, relatif aux modalités de consultation, qui est transféré au nouvel article 80-3-1 et l’alinéa 3, relatif au secret professionnel, qui est inscrit à l’article 80-2.

III. Les modifications apportÉes par la commission

Conformément à une proposition faite par Mme Agnès Roblot-Troizier, la Commission a, à l’initiative du rapporteur, prévu la publicité des avis du déontologue :

– sur les règles destinées à prévenir les conflits d’intérêts, sur le code de déontologie et sur le code de conduite applicable aux représentants d’intérêts ;

– sur le régime de prise en charge des frais de mandat et sur la liste des frais éligibles.

Il reviendra au Bureau de définir les conditions dans lesquelles ces avis seront rendus publics.

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Article 18

(art. 80-3-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale)

Modalités de saisine et d’information du déontologue

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de créer un article 80-3-1 dans le Règlement afin de préciser les conditions dans lesquelles le déontologue peut être consulté par les députés ainsi que les modalités d’information du déontologue sur les conditions d’emploi de leurs collaborateurs et sur le respect de leurs obligations fiscales.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a transféré de l’article 16 à l’article 18 les dispositions relatives au droit de communication du déontologue.

I. Le droit en vigueur

1. Modalités de saisine du déontologue et publicité de ses avis

Les modalités de saisine du déontologue sont définies par l’alinéa 2 de l’article 80-3 qui prévoit qu’il peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des règles définies dans le code de déontologie. Les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné.

Il convient à cet égard de souligner qu’à la suite de l’adoption de la loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017, qui prévoit la faculté, pour tout député, de consulter le déontologue sur un risque de conflit d’intérêts et sur l’éligibilité des dépenses au titre des frais de mandat, Mme Agnès Roblot-Troizier a reçu 178 consultations de députés relatives à un risque de conflit d’intérêts, en nette augmentation par rapport aux législatures précédentes. Le déontologue a également reçu 676 consultations de députés relatives aux frais de mandat, sur la période du 20 juin 2017 au 31 octobre 2018. À ces consultations par des députés se sont ajoutées les consultations à l’initiative de collaborateurs parlementaires, sur les cumuls d’activités et les risques de conflits d’intérêts, qui se sont élevées à 44.

2. Modalités d’information du déontologue sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires

Les règles relatives à l’emploi des collaborateurs parlementaires ont été inscrites par l’article 14 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique à l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

Elles concernent, d’une part, l’interdiction faite à un parlementaire d’employer un membre de sa famille, sous peine de sanctions pénales et financières, et, d’autre part, l’obligation d’une déclaration en cas d’emploi d’un membre de la « famille élargie » et d’« emplois croisés » entre les parlementaires.

a. L’interdiction absolue de recruter un membre de sa famille comme collaborateur parlementaire

Il est interdit à un député d’employer en tant que collaborateur parlementaire :

– son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– ses parents ou les parents de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;

– ses enfants ou les enfants de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

La violation de cette interdiction emporte la rupture de plein droit du contrat. Cette rupture ne donne lieu à aucune restitution entre les parties.

Le Bureau de l’Assemblée détermine les modalités selon lesquelles le député rembourse les sommes versées en vertu des contrats conclus en violation de cette interdiction.

Le fait, pour un député, d’employer un collaborateur en méconnaissance de cette interdiction est par ailleurs puni d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende.

b. L’obligation d’information en cas d’emploi d’un membre de sa famille élargie ou en cas d’emplois croisés

Le député informe sans délai le Bureau de l’Assemblée et le déontologue du fait qu’il emploie comme collaborateur :

– son frère ou sa sœur, ou le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin de celui-ci ou celle-ci ;

– l’enfant de son frère ou de sa sœur, ou le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin de cet enfant ;

– son ancien conjoint, la personne ayant été liée à lui par un pacte civil de solidarité ou son ancien concubin ;

– l’enfant, le frère ou la sœur de son ancien conjoint, de la personne ayant été liée à lui par un pacte civil de solidarité ou de son ancien concubin ;

– le frère ou la sœur de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

Lorsqu’un collaborateur parlementaire a un lien familial avec un autre parlementaire, il en informe sans délai le député dont il est le collaborateur, le Bureau de l’Assemblée et le déontologue.

3. Transmission d’une copie de l’attestation fiscale au déontologue

Créé par l’article 4 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, l’article L.O. 136-4 du code électoral prévoit que, dans le mois suivant l’entrée en fonction d’un député, l’administration fiscale lui transmet une attestation constatant s’il a satisfait ou non aux obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable.

Lorsque l’attestation fait état d’une non-conformité, le député est invité, dans un délai d’un mois à compter de la réception de cette invitation, à se mettre en conformité ou à contester cette appréciation. Au terme de ce délai, l’administration fiscale transmet l’attestation au Bureau de l’Assemblée nationale et l’informe également, le cas échéant, de l’existence d’une contestation.

Dans le mois suivant une décision administrative ou juridictionnelle devenue définitive faisant état d’un manquement du député à ses obligations, l’administration fiscale lui transmet une nouvelle attestation et l’invite à se mettre en conformité dans un délai d’un mois suivant la réception de cette invitation. Au terme de ce délai, l’administration fiscale transmet l’attestation au Bureau de l’Assemblée nationale.

Toute transmission d’attestation fiscale au député donne lieu à l’envoi d’une copie au déontologue.

Lorsqu’il constate une absence de mise en conformité et de contestation, le Bureau de l’Assemblée saisit le Conseil constitutionnel qui peut, en fonction de la gravité du manquement, déclarer le député inéligible à toutes les élections pour une durée maximale de trois ans et démissionnaire d’office de son mandat par la même décision.

II. la rÉforme proposÉe

L’article 18 de la proposition de résolution insère un nouvel article 80-3-1 dans le Règlement afin de préciser les modalités d’exercice de ses missions par le déontologue.

S’agissant tout d’abord de la saisine du déontologue par tout député aux fins de consultation sur son cas personnel, l’alinéa 1er du nouvel article 80-3-1 reprend les dispositions de l’actuel alinéa 2 de l’article 80-3, en y ajoutant la possibilité de le consulter sur le respect des règles relatives au traitement et à la prévention des conflits d’intérêts et sur l’éligibilité de certaines dépenses au titre des frais de mandat.

L’alinéa 2 prévoit, comme c’est déjà le cas aujourd’hui, que les demandes de consultation et les avis donnés sont confidentiels et ne peuvent être rendus publics que par le député concerné, tout en apportant la précision selon laquelle ces demandes de consultation et ces avis ne peuvent être « communiqués ou rendus publics » que par le député concerné « dans leur intégralité ». Cette précision constitue « une garantie pour le Déontologue, dont les avis peuvent être utilisés et détournés », selon Mme Agnès Roblot-Troizier ([85]).

Pour ce qui concerne ensuite l’information du déontologue sur les conditions d’emploi des collaborateurs parlementaires, les alinéas 3 et 4 prévoient que le déontologue est informé, sans délai, par le député du fait que ce dernier emploie comme collaborateur parlementaire un membre de sa famille élargie et, dans les mêmes conditions, par le collaborateur parlementaire de son lien de famille avec un autre député que celui qui l’emploie, conformément à l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958.

S’agissant enfin de la transmission par le député de l’attestation remise par l’administration fiscale, l’alinéa 5 inscrit dans le Règlement la règle posée par l’article L.O. 13-4 du code électoral selon laquelle le déontologue reçoit copie des attestations adressées par l’administration fiscale aux députés.

III. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a transféré de l’article 16 à l’article 18 les dispositions relatives au droit de communication du déontologue.

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Article 19

(art. 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Pouvoir d’injonction du déontologue

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’inscrire dans le Règlement le pouvoir d’injonction du déontologue.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 80-4 n’a pas été modifié depuis son introduction dans le Règlement par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a inclus, conformément à la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, dans le champ du pouvoir d’injonction du déontologue, le cas où un député emploierait comme collaborateur une personne qui a un lien de famille avec un autre parlementaire d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie.

I. Le droit en vigueur

Reprenant, pour partie, les dispositions de l’article 5 de la décision du Bureau du 6 avril 2011, l’article 80-4 du Règlement organise la procédure applicable en cas de manquement par un député à ses obligations déontologiques.

Lorsqu’il constate un manquement aux règles définies dans le code de déontologie, le déontologue en informe le député concerné ainsi que le Président. Il fait au député toutes les recommandations nécessaires pour lui permettre de se conformer à ses obligations. Si le député conteste avoir manqué à ses obligations ou estime ne pas devoir suivre les recommandations du déontologue, celui-ci saisit le Président, qui saisit le Bureau afin que celui-ci statue, dans les deux mois, sur ce manquement (alinéa 1er).

Le Bureau peut entendre le député concerné. Cette audition est de droit à la demande du député (alinéa 2).

Le Bureau, lorsqu’il conclut à l’existence d’un manquement, peut rendre publiques ses conclusions, formuler toute recommandation destinée à faire cesser ce manquement et proposer ou prononcer une peine disciplinaire (alinéa 3).

Conformément à l’article 71 du Règlement, les peines disciplinaires applicables aux membres de l’Assemblée sont :

– le rappel à l’ordre ;

– le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal ;

– la censure ;

– la censure avec exclusion temporaire.

En vertu de l’article 73 du Règlement, ces sanctions ont des conséquences, pour les députés, en matière financière et de participation aux travaux de l’Assemblée.

Le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal emporte ainsi de droit la privation, pendant un mois, du quart de l’indemnité parlementaire allouée au député.

La censure simple emporte de droit la privation, pendant un mois, de la moitié de l’indemnité parlementaire allouée au député.

La censure avec exclusion temporaire emporte de droit la privation, pendant deux mois, de la moitié de l’indemnité parlementaire allouée au député. Elle entraîne l’interdiction de prendre part aux travaux de l’Assemblée et de reparaître dans le Palais jusqu’à l’expiration du quinzième jour de séance qui suit celui où la peine a été prononcée. Dans le cas où la censure avec exclusion temporaire est appliquée pour la deuxième fois à un député, l’exclusion s’étend à trente jours de séance.

II. la rÉforme proposÉe

L’article 19 de la proposition de résolution modifie l’article 80-4 afin d’introduire dans le Règlement le pouvoir d’injonction qui a été reconnu au déontologue par l’article 8 quater de l’ordonnance du 17 novembre 1958 tel que créé par l’article 14 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

En effet, le IV de l’article 8 quater prévoit que lorsque le déontologue constate, de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement, qu’un député emploie comme collaborateur un membre de sa famille élargie ou une personne qui a un lien de famille avec un autre parlementaire, d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie de l’Assemblée, il peut faire usage d’un pouvoir d’injonction pour faire cesser cette situation. Il rend publique cette injonction.

Aussi, l’article 19 prévoit ce pouvoir d’injonction et la publicité de la décision lorsqu’un député emploie comme collaborateur un membre de sa famille élargie d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie de l’Assemblée.

Comme l’a souligné Mme Agnès Roblot-Troizier dans son rapport annuel remis en janvier 2019, « aucun manquement à ce titre n’a été constaté jusqu’à présent, les rares défauts de déclarations constatés, liés à une connaissance imparfaite du dispositif en place, ayant pu être aisément résolus par le dialogue ».

L’article 19 précise par ailleurs que le déontologue peut constater un manquement au code de déontologie, « de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement », afin de mettre le Règlement en conformité avec la pratique.

III. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a inclus, conformément à la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, dans le champ du pouvoir d’injonction du déontologue, le cas, non prévu par la proposition de résolution, où un député emploie comme collaborateur une personne qui a un lien de famille avec un autre parlementaire d’une manière qui est susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie de l’Assemblée.

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Article 20

(art. 80-5 du Règlement de l’Assemblée nationale)

Respect du code de conduite par les représentants d’intérêts

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’inscrire dans le Règlement les règles relatives au respect du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts issues de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 80-5 n’a pas été modifié depuis son introduction dans le Règlement par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

L’émergence des représentants d’intérêts ou « lobbies » a rendu nécessaire la mise en place d’une réglementation destinée à éviter les abus et à distinguer ce qui relève de l’information des députés de ce qui caractérise des faits de corruption ou de trafic d’influences.

Au-delà des dispositions introduites dans le code pénal, les assemblées ont donc été conduites à définir des obligations déontologiques pour les représentants d’intérêts, dans une logique de responsabilisation et de transparence.

Ainsi, dès 2009, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté des « règles de transparence et d’éthique applicables à l’activité des représentants d’intérêts à l’Assemblée nationale » qui, modifiées en 2013, prévoyaient la mise en place d’un registre des représentants d’intérêts, avec une inscription de droit sur le registre pour tout représentant d’intérêts qui remplissait un formulaire détaillé, rendu public sur le site Internet de l’Assemblée nationale. L’inscription sur le registre valait souscription au code de bonne conduite adopté par le Bureau le 26 juin 2013 et complété, en dernier lieu, le 13 juillet 2016 (cf. annexe n° 3).

L’existence du registre public des représentants d’intérêts sous l’autorité du Bureau a été consacrée en 2014 par l’introduction, dans le Règlement, d’un article 80-5 qui prévoyait également que « le Déontologue est habilité à faire toute remarque sur les informations contenues dans le registre ». Ce registre a néanmoins été supprimé au début de la XVe législature au profit du répertoire unique, créé par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 ».

Le répertoire unique, sur lequel doivent obligatoirement s’inscrire les représentants d’intérêts, qu’ils agissent au sein de l’exécutif ou au Parlement, est géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Le site de l’Assemblée nationale renvoie par conséquent à celui de la Haute Autorité.

La loi « Sapin II » a introduit par ailleurs un nouvel article 4 quinquies dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires qui confirme la compétence du bureau de chaque assemblée pour déterminer les règles applicables aux représentants d’intérêts entrant en communication avec les membres du Parlement, les collaborateurs parlementaires et les personnels de service. Ces règles doivent être rendues publiques.

Cet article prévoit également que le déontologue « s’assure du respect de ces règles par les représentants d’intérêts » avant de décrire la procédure applicable. Il précise qu’il peut, à cet effet, être saisi par un membre de l’assemblée concerné ou un collaborateur parlementaire ou un agent des services et se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à sa mission.

S’il constate un manquement, il doit saisir le Président de l’Assemblée, qui peut alors adresser au représentant d’intérêts une mise en demeure et la rendre publique, après l’avoir mis en état de présenter ses observations ([86]).

Par ailleurs, si le déontologue constate qu’un député, un collaborateur parlementaire ou un agent des services « a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des règles arrêtées par le Bureau, il en avise la personne concernée et, sans les rendre publique, lui adresse des observations. »

La déontologue de l’Assemblée a déjà fait usage des nouvelles compétences qui lui ont été attribuées par l’article 4 quinquies de l’ordonnance du 17 novembre 1958. Saisie par une députée puis par le Président de l’Assemblée nationale à l’occasion de la discussion en première lecture du projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire au printemps 2018 ([87]), elle a été conduite à appeler à un renforcement des règles applicables aux représentants d’intérêts.

II. la rÉforme proposÉe

L’article 20 a pour objet de réécrire l’article 80-5 du Règlement dont les dispositions sont devenues obsolètes à la suite de l’adoption de la loi « Sapin II ».

Conformément à la proposition faite par la déontologue dans son rapport annuel remis en 2019, la nouvelle rédaction proposée inscrit donc dans le Règlement les dispositions de l’article 4 quinquies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires, issues de la loi « Sapin II ».

Ainsi l’alinéa 1er de l’article 80-5 dispose que le déontologue s’assure du respect du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts, établi par le Bureau. Il peut, à cet effet, être saisi par un député, un collaborateur du Président, un collaborateur d’un député ou d’un groupe parlementaire ainsi que par un agent fonctionnaire ou contractuel des services de l’Assemblée nationale. Il peut se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de cette mission.

Lorsque le déontologue constate un manquement au code de conduite applicable aux représentants d’intérêts, il saisit le Président. Ce dernier peut adresser au représentant d’intérêts concerné une mise en demeure, qui peut être rendue publique, tendant au respect des obligations auxquelles il est assujetti, après l’avoir mis en état de présenter ses observations (alinéa 2).

Lorsque le déontologue constate qu’un député, un collaborateur du Président, un collaborateur d’un député ou d’un groupe parlementaire ou un agent fonctionnaire ou contractuel des services de l’Assemblée nationale a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d’intérêts en méconnaissance des dispositions du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts, il en avise la personne concernée et, sans les rendre publiques, lui adresse ses observations.

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Article 20 bis (art. 80-6 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Dispositif de lutte contre le harcèlement et les discriminations

Introduit par la Commission

Consciente de la nécessité de renforcer les actions contre le harcèlement, la Commission a inscrit dans le Règlement, à l’initiative de votre rapporteur, le principe selon lequel le Bureau définit les conditions de mise en place d’un dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement et de discrimination.

Comme l’a constaté la déontologue dans son rapport présenté en janvier 2019, le dispositif de prévention et de lutte contre le harcèlement, mis en place en 2013, s’avère insuffisant.

Il repose sur un référent auquel les députés, leurs collaborateurs et les fonctionnaires peuvent s’adresser pour évoquer des situations de harcèlement moral ou sexuel. En outre, depuis 2017, chaque collaborateur reçoit une information sur l’existence de ce dispositif lors de la signature de son contrat de travail et des actions de formation sont menées.

Aussi le Bureau de l’Assemblée a-t-il demandé, le 7 novembre 2018, au groupe de travail sur les conditions de travail à l’Assemblée nationale et le statut des collaborateurs parlementaires d’approfondir la question de la prise en charge des risques psychosociaux et du harcèlement et de faire des propositions d’ici à l’été 2019.

Dans l’attente de ces propositions, la Commission a souhaité inscrire dans le Règlement le dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement, tout en l’étendant aux questions de discrimination.

ll reviendra au Bureau d’en définir les conditions de mise en œuvre, après la présentation des conclusions du groupe de travail.

Pour sa part, le Sénat a mis en place, sur décision de son Bureau, une cellule d’accueil et d’écoute des victimes de harcèlement en octobre 2018.

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Article 21 (art. 86 du Règlement de l’Assemblée nationale) Allongement du délai entre la mise en ligne du texte adopté par la commission et son examen en séance

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à allonger de sept à dix jours le délai qui, conformément au Règlement, doit séparer, en principe, la mise en ligne du texte adopté par la commission et son examen en séance publique.

Il prévoit, par ailleurs, que l’avis des commissions saisies pour avis puisse être annexé au rapport de la commission saisie au fond.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 86 du Règlement a été modifié par l’article 48 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 de manière, notamment, à tirer les conséquences de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2009 qui a inscrit, à l’article 42 de la Constitution, la règle nouvelle selon laquelle, sauf exceptions ([88]), le texte discuté en séance publique est le texte adopté par la commission. Y figurent également, depuis lors, les délais minimaux qui ont été insérés dans la procédure législative (six semaines entre le dépôt du texte et le début de sa discussion ou quatre semaines après sa transmission, sauf engagement de la procédure accélérée).

« Prenant en compte l’introduction de délais d’examen minimaux dans la Constitution et à l’exception de quelques cas » ([89]), il a été jugé opportun, à l’époque, de prévoir concomitamment un délai minimal entre la mise à disposition du texte de la commission et son examen en séance publique.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

I. le droit en vigueur

1. La nécessité de disposer suffisamment en amont du texte de la commission en vue de son examen en séance publique

L’article 86 du Règlement arrête les conditions dans lesquelles les commissions, permanentes ou spéciales, examinent les projets et propositions de loi avant leur examen en séance publique.

Il rappelle notamment, à son premier alinéa, le principe selon lequel « la désignation des rapporteurs ainsi que le dépôt, l’impression et la mise à disposition de leurs rapports et des textes adoptés par les commissions doivent intervenir dans un délai tel que l’Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. »

Le texte examiné en séance étant, depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, celui issu des travaux de la commission saisie au fond, cette règle s’applique à lui au premier chef : sa mise à disposition conditionne l’exercice du droit d’amendement en séance publique.

Un délai minimum de sept jours a donc été fixé, en première lecture, entre la mise à disposition par voie électronique du texte de la commission et le début de son examen en séance publique. Il peut toutefois être dérogé à ce délai en cas d’engagement de la procédure accélérée, lorsque le projet est relatif aux états de crise ainsi que lors de la deuxième lecture et des lectures ultérieures : dans ce cas, le texte est mis à disposition par voie électronique dans les meilleurs délais.

Le respect de ce délai de sept jours doit inciter les commissions, lorsqu’il trouve à s’appliquer, à se réunir, pour examiner les projets ou propositions de loi, deux semaines avant leur inscription en séance publique. Les députés disposent ainsi du texte adopté par la commission, au plus tard, au début de la semaine précédant la séance publique. Cette procédure est au demeurant mise en œuvre par la commission des Lois de façon quasi systématique depuis le début de la XVe législature.

Le fait qu’il ne s’applique pas en cas d’engagement de la procédure accélérée et qu’il ne fasse pas directement écho à une exigence constitutionnelle (à la différence sans doute des « meilleurs délais » qui conditionnent la clarté et la sincérité du débat parlementaire) conduit cependant à en relativiser la portée, qui est plus incitative que prescriptive.

2. Les rapports publiés par les rapporteurs pour avis

L’article 87 du Règlement prévoit, par ailleurs, la possibilité pour les commissions permanentes de se saisir pour avis de tout ou partie d’un texte examiné au fond par la commission compétente.

Dans ce cas, les avis sont déposés, imprimés et distribués par ces dernières. Si, à défaut d’une telle publication, le rapporteur de la commission saisie pour avis peut donner son avis verbalement le jour fixé pour la discussion du texte en séance, en pratique, la présentation d’un rapport est systématique.

Certaines commissions ont des compétences proches ou complémentaires, ce qui a pu justifier le recours fréquent à la saisine pour avis. ([90]) Dans d’autres cas, c’est le large champ des dispositions présentées au sein d’un même texte qui peut conduire plusieurs commissions à se saisir pour avis, lorsque la constitution d’une commission spéciale n’a pas été retenue. ([91])

nombre de saisines pour avis sur les projets et propositions de loi

Source : service de la Séance. Les rapports pour avis sur les projets de loi de finances initiales ne sont pas comptabilisés.

II. la réforme proposée

1. L’allongement du délai de mise à disposition du texte de la commission avant la séance publique

Le présent article propose de porter le délai minimum en vigueur de sept à dix jours de manière à inciter davantage encore les commissions à examiner les textes qui leur sont renvoyés deux semaines avant la date de leur inscription à l’ordre du jour.

L’objectif est de garantir le temps nécessaire aux députés pour déposer leurs amendements et, le cas échéant, évaluer leurs effets en vue de leur dépôt.

La portée de cet allongement doit cependant être appréciée en tenant compte des limites précédemment exposées. Son respect pourra en outre être malaisé pour certains textes, notamment ceux inscrits à l’ordre du jour des journées réservées.

2. La transformation des rapports pour avis en annexes au rapport de la commission saisie au fond

Par coordination avec la révision des modalités d’exercice des saisines pour avis, prévue à l’article 22 de la présente résolution, il est proposé de publier les avis des commissions concernées sous la forme d’annexes au rapport de la commission saisie au fond.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

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Article 22 (art. 87 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions d’exercice de la saisine pour avis

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 22 de la proposition de résolution vise à préciser les conditions dans lesquelles le rapporteur pour avis participe à la réunion de la commission saisie au fond. Il supprime, par coordination avec l’article 21, la publication d’un rapport pour avis.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 87 du Règlement a été modifié par l’article 56 de la résolution n° 292 du 27 mai 2019 de manière à tirer les conséquences de l’examen en séance publique du texte adopté par la commission au fond, tel que prévu par l’article 42 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Il a notamment été prévu que la réunion de la commission saisie pour avis précède celle de la commission saisie au fond de manière à permettre l’examen par cette dernière des amendements présentés en son nom par le rapporteur pour avis, qui sont ainsi susceptibles d’être intégrés dans le texte de la commission.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles le rapporteur pour avis peut participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond. Il prévoit, à ce titre, qu’il peut présenter oralement l’avis de sa commission, ce qui correspond à la pratique actuelle.

Par coordination avec l’article 21 de la présente résolution qui prévoit la publication de cet avis sous la forme d’une annexe au rapport de la commission saisie au fond, les dispositions prévues à l’article 87 du Règlement, relatives à la publication du rapport pour avis, sont supprimées.

L’objectif poursuivi est d’alléger la procédure de saisine pour avis et d’améliorer la visibilité des travaux réalisés dans ce cadre en les rattachant directement au rapport de la commission saisie au fond.

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Article 23 (art. 91 du Règlement de l’Assemblée nationale) Révision de l’organisation de la discussion consacrée aux orateurs institutionnels, aux orateurs des groupes et aux motions de procédure

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à réduire la première phase de la discussion des textes, de portée générale, en prévoyant :

– la suppression du temps de parole alloué aux rapporteurs pour avis ;

– la limitation à dix minutes, au plus, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, de l’intervention du rapporteur de la commission saisie au fond ;

– la limitation à quinze minutes de la défense d’une motion de rejet préalable, au lieu de trente minutes actuellement ;

– la suppression de la possibilité de défendre une motion de renvoi en commission.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 91 du Règlement a été modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 de manière à tirer les conséquences de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, notamment au regard des délais minimaux de six et quatre semaines devant être respectés entre le dépôt ou la transmission d’un texte et le début de son examen en séance publique.

Par ailleurs, le régime des motions de procédure a été modifié : les anciennes « exception d’irrecevabilité » et « question préalable » ont notamment été fusionnées en une motion dite de « rejet préalable » ; la durée de la défense des deux motions restantes a été ramenée à quinze minutes à compter de la deuxième lecture.

La défense de la motion de renvoi en commission, qui intervenait auparavant au terme de la discussion générale, se tient désormais à la suite de l’intervention du Gouvernement et des rapporteurs, comme cela était déjà prévu pour la motion de rejet préalable. Toutefois, la défense des motions est reportée à la fin de la discussion générale lorsqu’elle porte sur des initiatives parlementaires défendues dans le cadre des journées réservées aux groupes d’opposition ou minoritaire en application de l’article 48, alinéa 5 de la Constitution.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

1. Organisation de la première phase de la discussion

L’article 91 du Règlement détermine les conditions dans lesquelles se déroule, en séance publique, la première phase de l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi, avant l’examen des articles.

L’ouverture du débat, qui ne peut intervenir avant l’expiration d’un délai de six semaines à compter du dépôt d’un texte ou de quatre semaines à compter de sa transmission, conformément à l’article 42 de la Constitution ([92]), s’opère de la façon suivante :

– l’audition du Gouvernement qui, dans le prolongement du premier alinéa de l’article 31 de la Constitution, n’est soumise à aucune durée ([93]) ;

– la présentation, par le rapporteur, du rapport de la commission saisie au fond ([94]) et, le cas échéant, l’audition des rapporteurs pour avis et du député désigné rapporteur pour l’application de la loi ([95]). Le temps de parole attribué à chacun de ces orateurs ne peut excéder une durée fixée par la Conférence des Présidents. À titre d’exemple, si la durée totale de la discussion générale est fixée à 1h30 (ce qui constitue le cas le plus fréquent), le rapporteur de la commission au fond dispose actuellement de 10 minutes et les rapporteurs pour avis de 5 minutes ; au-delà de 2 heures de discussion générale et jusqu’à 3 heures comprises ces durées sont portées respectivement à 15 et 10 minutes, puis à 20 et 10 minutes jusqu’à 4 heures comprises, etc.

– par décision de la Conférence des Présidents, les présidents des commissions pour avis peuvent également intervenir – l’intervention des présidents des commissions au fond étant de droit – ainsi que les représentants des délégations constituées au sein de l’Assemblée, après les rapporteurs, si l’objet du texte en discussion entre dans la compétence de leur délégation. La durée de leur intervention est en pratique la même que celle des rapporteurs pour avis ; ([96])

– l’audition éventuelle d’un membre du Conseil économique, social et environnemental conformément à la procédure prévue par l’article 97 du Règlement, les derniers précédents remontant toutefois à la XIIIe législature ;

– la défense des éventuelles motions de procédure déposées sur le texte ;

– enfin, la discussion générale proprement dite avec les interventions des orateurs inscrits, l’auteur ou le premier signataire d’une proposition ayant alors la priorité.

À la suite de la clôture par le Président de séance de la discussion générale, la parole est en pratique redonnée au Gouvernement pour lui permettre de répondre aux différents intervenants. Elle peut également être donnée au rapporteur, avant le Gouvernement, lorsqu’il s’agit d’une proposition de loi.

Le Président annonce, ensuite, l’ouverture de la discussion des articles à examiner.

2. Les conditions de défense des motions de procédure

Comme cela a été précédemment rappelé, les conditions de la mise en discussion des motions de procédure ont été modifiées par la résolution du 27 mai 2009 de manière à « éviter une excessive théâtralisation de la séance ». ([97])

La limitation de la durée de la défense des motions s’inscrit, il faut le rappeler, dans un mouvement continu. Un premier encadrement a été introduit dans le Règlement par la résolution n° 354 du 29 juin 1999 : la défense de chaque motion est alors fixée à une heure trente en première lecture, trente minutes en deuxième lecture et quinze minutes pour les lectures ultérieures. Dans un deuxième temps, la résolution n° 582 du 7 juin 2006 a ramené cette durée d’une heure trente à trente minutes en première lecture. Enfin, considérant qu’ « il n’est pas incohérent de proposer que la durée de défense des motions de procédure soit moindre en deuxième lecture » ([98]), la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a réduit, dans un troisième temps, de trente à quinze minutes la défense des motions à ce stade de la navette.

Les règles fixées par l’article 91 du Règlement prévoient ainsi qu’à la suite de l’intervention du Gouvernement et des rapporteurs, une seule motion de rejet préalable, dont l’objet est de faire reconnaître que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles ou de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer, peut être présentée par l’un de ses signataires pour une durée qui ne peut excéder trente minutes, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents. Le Gouvernement puis le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond peuvent répondre. Avant le vote, la parole est donnée, pour deux minutes d’explication au lieu de cinq avant la réforme de 2009, à un orateur de chaque groupe.

L’adoption de la motion de rejet préalable entraîne le rejet du texte à l’encontre duquel elle a été soulevée. Si elle est au contraire rejetée, ce dernier peut être mis en discussion.

L’examen de la motion de renvoi en commission s’effectue dans les mêmes conditions. L’effet de l’adoption d’une telle motion est alors de suspendre le débat jusqu’à la présentation par la commission d’un nouveau rapport. Si elle est également rejetée, le passage à la discussion des articles est de droit et la discussion générale reprend avec les interventions des autres orateurs inscrits.

Comme cela a déjà été indiqué, dans le cadre de l’examen des textes inscrits au cours des journées réservées aux groupes d’opposition ou minoritaires, la défense de ces deux motions est, d’une part, limitée à quinze minutes, et d’autre part, renvoyée à la fin de la discussion générale « afin de permettre au moins aux auteurs de la proposition de présenter leur texte, même si l’Assemblée décide de ne pas examiner les articles. » ([99])

nombre de motions de renvoi en commission et de motions de rejet préalable discutées en séance publique

Source : service de la Séance. Toutes les motions adoptées l’ont été lors des niches parlementaires. Pour la XIIIe législature, les chiffres sont donnés à compter de l’entrée en vigueur de la réforme du Règlement de 2009.

II. La réforme proposée

Le présent article apporte plusieurs modifications à la première phase du débat, avant la discussion générale proprement dite dont l’organisation est par ailleurs également modifiée par l’article 8 de la proposition de résolution.

1. La suppression du temps de parole des rapporteurs pour avis

Il est proposé, tout d’abord, de supprimer la possibilité pour le rapporteur pour avis de s’exprimer en cette qualité en séance publique parmi les orateurs institutionnels.

Cette disposition s’inscrit dans le prolongement des mesures prévues aux articles 21, 22 et 26, qui tendent à alléger la procédure de saisine pour avis en recentrant, dans ce cadre, le rôle du rapporteur sur les travaux en commission.

L’exposé des motifs de la proposition de résolution précise toutefois que cette réforme ne s’appliquerait qu’aux saisines législatives et non aux saisines pour avis budgétaires qui continueraient de s’exercer selon les règles actuellement en vigueur.

2. La fixation du temps de parole des rapporteurs au fond

Il est proposé de prévoir, à l’article 91 du Règlement, que le temps de parole du rapporteur de la commission saisie au fond est, par principe, de 10 minutes, la Conférence des Présidents conservant la faculté d’allonger cette durée.

De fait, les durées actuellement prévues sont fonction de la durée de la discussion générale, ce qui n’a plus lieu d’être sur le fondement des dispositions prévues par l’article 8 de la proposition de résolution qui limite les interventions à un orateur par groupe.

3. Un recours restreint aux motions de procédure

Le présent article propose, par ailleurs, de réduire de trente à quinze minutes la défense de la motion de rejet préalable et de supprimer la possibilité de déposer des motions de renvoi en commission.

Selon l’exposé des motifs, « les motions de procédure sont des occasions d’expressions redondantes, souvent éloignées de leur objectif initial. »

Depuis le début de la législature, à l’exception des motions défendues sur des textes présentés par des groupes d’opposition ou minoritaires, aucune des 166 motions déposées n’a été adoptée. Sous la XIVe législature, les 258 motions examinées ont connu le même sort.

Cette réforme est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ce dernier ayant considéré en 2006, à l’occasion de la deuxième réduction du temps de défense de ces motions, que le Règlement préservait « la possibilité effective, pour les députés, de contester la conformité à la Constitution des dispositions d’un texte ; qu’enfin, la question préalable et la motion tendant à renvoyer l’ensemble du texte à la commission saisie au fond ne sont imposées par aucune exigence de valeur constitutionnelle ». ([100])

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Article 24 (art. 93 du Règlement de l’Assemblée nationale) Renforcement du contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 41 de la Constitution

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de renforcer le contrôle du respect du domaine de la loi, conformément à l’article 41 de la Constitution.

Il prévoit, en ce sens, la possibilité pour le président de la commission saisie au fond de transmettre au Président de l’Assemblée nationale une liste des propositions ou des amendements déposés en séance publique et dont il estime qu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi ou qu’ils sont contraires à une habilitation accordée au Gouvernement sur le fondement de l’article 38 de la Constitution.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 93 du Règlement, qui prévoit les modalités actuelles de ce contrôle, a été modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 de manière à tirer les conséquences de la faculté accordée, par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux présidents des deux assemblées, et non plus au seul Gouvernement, de soulever l’irrecevabilité de propositions ou d’amendements qui relèveraient du domaine réglementaire.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. le droit en vigueur

1. Une irrecevabilité initialement réservée au Gouvernement pour préserver sa compétence exclusive en matière réglementaire

Rompant avec la pratique des régimes parlementaires précédents, le constituant de 1958 a souhaité assurer, d’une part, la séparation du domaine de la loi et du règlement et, d’autre part, doter le Gouvernement des moyens de prévenir d’éventuelles incursions des parlementaires dans son champ de compétence.

Le Gouvernement dispose ainsi de deux procédures auxquelles il peut recourir à cet effet :

– à tout moment de la procédure législative, l’article 41 de la Constitution lui permet de soulever d’office l’irrecevabilité de propositions ou amendements ne relevant pas du domaine de la loi ou contraires à une délégation qui lui serait accordée sur le fondement de son article 38. En cas de désaccord avec le président de l’assemblée concernée sur ce motif d’irrecevabilité ([101]), le Conseil constitutionnel peut être saisi et doit statuer dans un délai de huit jours ;

– une fois la loi promulguée, le Gouvernement peut saisir le Conseil constitutionnel pour obtenir la « délégalisation » d’une disposition adoptée par le Parlement, conformément au second alinéa de l’article 37. Il recouvre alors la faculté de la modifier, voire de l’abroger ([102]).

Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, apporté plusieurs précisions sur la portée de l’article 41.

Il a ainsi confirmé que cette procédure ne concernait que les « amendements déposés par les membres du Parlement » ([103]), ce qui se justifie par son objet même qui vise moins à constater une inconstitutionnalité qu’à prévenir toute intervention des parlementaires dans le domaine réglementaire.

Il en découle deux conséquences : en premier lieu, seul le Gouvernement pouvait, jusqu’à la révision constitutionnelle de 2008, soulever cette irrecevabilité ([104]) et, en second lieu, cette procédure ne pouvait être que facultative.

La portée de ce dispositif a été explicitée par la décision Blocage des prix du 30 juillet 1982 qui conclut, d’ailleurs, que « la Constitution n’a pas entendu frapper d’inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l’autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en œuvre de [procédures spécifiques] le pouvoir d’en assurer la protection contre d’éventuels empiétements de la loi. » ([105])

Dans la pratique toutefois, peu de différends ont opposé les présidents des assemblées au Gouvernement sur des irrecevabilités soulevées au titre de l’article 41 par ce dernier. On recense, depuis 1958, 45 irrecevabilités de ce type à l’Assemblée nationale et 80 au Sénat. Le Conseil constitutionnel n’a rendu que onze décisions, la dernière en 1979 ([106]).

2. Une faculté désormais reconnue aux présidents des assemblées pour mieux garantir la qualité de la loi

Le débat sur la dégradation de la qualité de la loi a mis en cause les immixtions du Parlement dans le domaine réglementaire, qui sont accusées d’y contribuer.

Dans ce contexte, le constituant de 2008 a non seulement adapté les règles d’irrecevabilité au contexte nouveau induit par la règle selon laquelle les textes examinés en séance sont ceux qui ont été adoptés par la Commission mais aussi étendu aux présidents des assemblées la faculté de faire respecter le domaine de la loi. L’article 41 de la Constitution a été modifié en ce sens ainsi que l’article 93 du Règlement par la résolution du 27 mai 2009. Celui-ci prévoit désormais que :

– lorsque l’irrecevabilité est opposée par le Gouvernement, le Président de l’Assemblée peut, le cas échéant après avoir consulté le président de la commission des Lois ou un membre de son bureau désigné à cet effet, admettre cette irrecevabilité. Cette décision relevant de sa compétence personnelle, l’examen de la disposition concernée peut être suspendu ou réservé jusqu’à ce qu’il ait statué ;

– lorsque l’irrecevabilité est opposée par le Président de l’Assemblée, le cas échéant après les mêmes consultations, il en informe le Gouvernement. L’examen de l’amendement, de l’article ou du texte peut alors être suspendu ou réservé jusqu’à ce que ce dernier se soit prononcé. ([107])

En cas de désaccord, la discussion est suspendue et le Président de l’Assemblée saisit le Conseil constitutionnel.

Depuis son introduction, cette faculté a été davantage utilisée au Sénat. Cette évolution a été facilitée par une modification, en 2015, de son Instruction générale du Bureau qui prévoit, désormais, une procédure de « ciblage » en vertu de laquelle « la commission saisie au fond adresse au Président du Sénat une liste des propositions ou des amendements qui ne relèvent manifestement pas du domaine de la loi ou qui sont contraires à une délégation accordée en vertu de l’article 38 de la Constitution. » Depuis lors, ce motif d’irrecevabilité a ainsi été prononcé plus de 150 fois.

L’Assemblée nationale, de son côté, a également renforcé ce contrôle, dans un contexte de fort accroissement du nombre d’amendements déposés. Sont systématiquement écartées toutes les dispositions manifestement réglementaires, en particulier lorsque la modification proposée porte sur la partie réglementaire d’un code. Ce contrôle s’effectue en séance mais aussi au stade de la commission : à titre d’exemple, à l’occasion de l’examen du projet de loi de réforme de la justice ([108]), 943 amendements ont été déposés en commission des Lois parmi lesquels 16 ont été déclarés irrecevables du fait de leur caractère réglementaire.

II. la réforme proposée

Le présent article propose d’adopter une procédure semblable à celle en vigueur au Sénat de manière à rendre plus systématique le contrôle du caractère législatif des amendements débattus dans l’hémicycle.

Il reviendrait ainsi au président de la commission au fond d’adresser au Président de l’Assemblée nationale une liste des propositions ou des amendements déposés en vue de leur examen en séance publique dont il estime qu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi ou sont contraires à une habilitation accordée au Gouvernement. Le prononcé d’une irrecevabilité fondée sur l’article 41 de la Constitution demeurerait, bien sûr, l’apanage du Président.

Au stade de la commission, le président de celle-ci resterait seul compétent pour exercer un contrôle de la recevabilité des initiatives parlementaires.

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Article 25 (art. 95 du Règlement de l’Assemblée nationale) Intervention des députés sur les articles en séance publique

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 25 de la proposition de résolution vise à limiter les interventions portant sur les articles d’un projet ou d’une proposition de loi à un orateur par groupe et un député n’appartenant à aucun groupe. Il complète, en ce sens, la réforme des prises de parole en séance publique prévue par ses articles 8 et 11.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 64 de la résolution n° 292 du 27 mai 2019 a réduit la durée des interventions des orateurs sur les articles de cinq à deux minutes.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

L’article 95 du Règlement prévoit la possibilité pour les commissions et les députés d’intervenir sur les articles d’un texte en discussion ou sur les articles nouveaux proposés par le Gouvernement ou les commissions, ces interventions ne pouvant excéder deux minutes.

La limitation du temps d’intervention des orateurs de cinq à deux minutes par la résolution de 2009 précitée, combinée à la disposition, introduite à l’article 57 du Règlement, prévoyant que la clôture de la discussion d’un article peut être prononcée dès lors que deux orateurs d’avis contraire au moins sont intervenus, devait permettre, selon le rapport de la Commission, d’ « éviter que la discussion sur l’article ne consomme un temps de séance précieux, au détriment de la discussion des amendements sur l’article. »

Or, ces dispositions n’ont pas eu les effets escomptés et les inscriptions sur les articles demeurent, trop souvent, un procédé permettant de ralentir le déroulé des débats, sinon d’y faire obstruction.

S’inscrivant dans la continuité de la réflexion engagée en 2009 pour améliorer l’examen des textes en séance, l’article 25 de la proposition de résolution propose de limiter les interventions sur les articles à un orateur par groupe, désigné par son président ou son délégué. Par ailleurs, un député n’appartenant à aucun groupe se verrait également reconnaître la possibilité de s’exprimer. Ces interventions demeureraient limitées à deux minutes, sous réserve, encore une fois, de l’appréciation du Président de séance.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

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Article 26 (art. 98 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de la recevabilité des amendements au titre de l’article 45 de la Constitution

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise, en premier lieu, à renforcer le contrôle de recevabilité exercé au titre de l’article 45 de la Constitution au stade de la commission, comme de la séance publique.

Il prévoit, en second lieu, la suppression de la possibilité pour les rapporteurs pour avis de déposer des amendements en séance, par coordination avec les dispositions prévues aux articles 21 à 23 visant à alléger la procédure de saisine pour avis. ([109])

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 98 du Règlement, qui fixe les règles relatives à la recevabilité des amendements, a été modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 afin de prendre en compte les modifications apportées à l’article 45 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Son dernier alinéa prévoit, désormais, que les amendements et les sous-amendements sont recevables à la condition de présenter un lien, même indirect, avec les dispositions examinées.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

I. Le droit en vigueur

1. L’exigence d’un lien entre l’amendement déposé et la disposition en discussion

Condition de la cohérence des débats parlementaires et de la qualité de la loi, l’exigence d’un lien entre les amendements déposés et les dispositions en discussion était déjà présente dans les règlements des assemblées sous la IIIe République. Dès le début de la Ve République a été inscrite à l’article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale une disposition selon laquelle « les amendements et les sous-amendements ne sont recevables que s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou, s’agissant d’articles additionnels, s’ils sont proposés dans le cadre du projet ou de la proposition », tandis que l’article 48 du Règlement du Sénat précisait que « les amendements ne sont recevables que s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou, s’agissant d’articles additionnels, s’ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l’objet du texte en discussion ». Dans le cas contraire, ces amendements devaient être considérés comme des « cavaliers législatifs », pouvant être déclarés irrecevables pour ce motif.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a longtemps pris en compte de façon imparfaite les règles de recevabilité issues d’une pratique antérieure même à son existence. La notion de lien n’a été intégrée dans son contrôle qu’à compter d’une décision du 10 juillet 1985 dans laquelle le Conseil motive la conformité d’articles additionnels contestés par le fait qu’ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec les autres dispositions du projet initial. ([110]) Ce contrôle s’est progressivement renforcé à partir du début des années 2000, sur les amendements d’origine parlementaire comme ceux du Gouvernement. Sa portée fut récapitulée dans un considérant de principe, intégrant du même coup d’autres exigences telles que le respect de la règle dite de l’entonnoir ([111]) ou du principe, dégagé peu de temps auparavant, de clarté et de sincérité du débat parlementaire, énoncé par une décision du 19 janvier 2006 ([112]) :

« Le droit d’amendement qui appartient aux membres du Parlement et du Gouvernement doit pouvoir s’exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées ; il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l’objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. »

2. Un contrôle actif du Conseil constitutionnel

Le rythme des censures de cavaliers législatifs s’est sensiblement accru à compter du tournant des années 2000. À partir de 2006, le Conseil constitutionnel soulève de plus en plus fréquemment ce moyen d’office ([113]).

Cette évolution, parfois contestée, a conduit le constituant de 2008 à vouloir clarifier l’étendue du droit d’amendement. À cette fin, le premier alinéa de l’article 45 de la Constitution a été complété par la phrase suivante : « Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Comme le soulignait alors le rapporteur du projet de loi constitutionnelle, par ailleurs président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann ([114]), « cette nouvelle disposition constitutionnelle [doit] avoir pour effet d’infléchir la jurisprudence relative aux « cavaliers législatifs » — telle est du moins l’intention du constituant parlementaire — et donner ainsi au Parlement des occasions nouvelles, au stade de la première lecture, de compléter les textes qui seront discutés de manière plus substantielle. »

Du même coup toutefois, le constituant inscrivait dans la Constitution cette notion de lien qui n’avait, jusqu’alors, qu’une portée réglementaire. Et cette assise constitutionnelle a débouché, paradoxalement, sur un renforcement du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel. Plusieurs exemples récents en attestent de façon emblématique : 36 articles de la loi sur l’égalité et la citoyenneté sur 224 ont été censurés pour ce motif ([115]) ; 19 articles de la loi dite « ELAN » sur 234 ont connu le même sort ([116]) ; 22 articles de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises([117]).

3. Un contrôle de recevabilité dont se saisissent davantage les assemblées

Les règlements des assemblées ont tiré les conséquences de cette évolution de la norme constitutionnelle. L’article 98, alinéa 5 du Règlement de l’Assemblée nationale, modifié par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, prévoit, désormais, que les amendements et les sous-amendements sont recevables à la condition de présenter un lien, même indirect, avec les dispositions examinées. L’article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat, modifié par la résolution du 2 juin 2009, dispose que : « Les amendements sont recevables s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou, en première lecture, s’ils présentent un lien, même indirect, avec le texte en discussion ».

Au Sénat, le rôle des commissions saisies au fond pour contrôler le respect de ces exigences est reconnu aux alinéas 8 et 9 de ce même article 48 :

– ces dernières sont compétentes pour se prononcer sur la recevabilité des amendements et des sous-amendements ;

– l’irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu’elle est affirmée par la commission au fond.

À titre d’exemple, lors de l’examen du projet de loi dit « PACTE », la présidente de la commission spéciale, Mme Catherine Fournier, a déclaré 30 amendements irrecevables pour méconnaissance de l’article 45 de la Constitution, soulignant que « le Sénat sous l’impulsion de son Président et de son Bureau souhaite depuis plusieurs années appliquer avec plus de rigueur toutes les irrecevabilités, non pour brider le droit d’amendement mais pour améliorer la qualité de la loi et sa compréhension par les citoyens. ». ([118]) Plus de 160 amendements ont, par la suite, été déclarés irrecevables par le Président du Sénat en vue de la séance publique.

À l’Assemblée nationale, l’article 98 du Règlement se borne à indiquer que « l’existence de ce lien est appréciée par le Président. » La compétence des présidents de commission n’est pas expressément mentionnée mais pouvait se revendiquer de l’article 41 qui dispose que « Le président de chaque commission organise les travaux de celle-ci », sinon de l’économie générale du Règlement voire des institutions.

Ce contrôle s’est donc renforcé dans les deux assemblées. Dans le cadre de l’examen du projet de loi ordinaire de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice et du projet de loi organique relatif au renforcement de l’organisation des juridictions, 42 amendements ont ainsi été déclarés irrecevables par la Présidente de la commission des Lois, Mme Yaël Braun-Pivet, dont 25 au titre de l’article 45, sur les 981 amendements déposés. La Présidente a rappelé, à cette occasion, que « chacun de leur auteur a reçu une notification indiquant les motifs de cette irrecevabilité. » ([119])

En séance, 70 amendements ont été déclarés irrecevables pour le même motif.

Ces décisions ont constitué l’un des motifs de la saisine du Conseil constitutionnel sur ces deux textes. Les auteurs de ces saisines firent valoir « que, en commission comme en séance, plusieurs de leurs amendements ont été déclarés irrecevables en raison de leur absence de lien avec le projet de loi déposé par le Gouvernement ». Ils reprochaient à ces décisions d’irrecevabilité « d’avoir été prises par le président de l’Assemblée nationale et par la présidente de la commission des lois, alors qu’ils sont membres du groupe majoritaire ». En outre, ces décisions n’auraient pas toutes été « motivées » et n’étaient « pas susceptibles de recours ». Dès lors, elles présentaient, selon les requérants, un caractère « arbitraire » et portaient atteinte aux droits de l’opposition. Il en aurait résulté une méconnaissance des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire et du droit d’amendement garanti par l’article 44 de la Constitution.

Or, le Conseil constitutionnel a rejeté le moyen soulevé en faisant valoir que :

– « il ne résulte pas des travaux parlementaires que les amendements déposés par les députés appartenant à des groupes d’opposition aient fait l’objet d’un traitement différent des autres amendements » puisque « des amendements du Gouvernement et de députés du groupe majoritaire ont été déclarés irrecevables, en commission et en séance, sur le même fondement » ;

– « aucune exigence constitutionnelle n’impose la motivation des décisions d’irrecevabilité prononcées à ce titre par les instances parlementaires, pas davantage que l’existence d’un recours au sein de l’assemblée en cause. »

Par conséquent, ce contrôle exercé tant au stade de l’examen en commission qu’à celui de la séance publique ne porte atteinte ni au droit d’amendement, ni aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. ([120])

II. la réforme proposée

La décision précitée rendue par le Conseil constitutionnel le 21 mars 2019 a confirmé, s’il en était besoin, qu’aucune disposition expresse n’était formellement nécessaire pour fonder la compétence des présidents de commission en ce qui concerne le contrôle du respect des prescriptions de l’article 45 de la Constitution. Une telle disposition serait cependant de nature à renforcer l’autorité de leurs décisions dans un contexte où, plus que jamais, les règles de recevabilité apparaissent nécessaires pour endiguer l’augmentation du nombre d’amendements ainsi que la dégradation de la qualité de la norme législative et des conditions de son élaboration.

Tel est le sens de l’article 26 de la proposition de résolution qui inscrit, à l’article 98 du Règlement, la règle selon laquelle : « En commission, la recevabilité est appréciée lors du dépôt de l’amendement par le président de la commission saisie au fond ».

Le président de l’Assemblée nationale demeure, quant à lui, compétent pour se prononcer sur ce motif d’irrecevabilité au stade de la séance publique, le cas échéant, après consultation de la commission saisie au fond.

La Commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

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Article 27 (art. 100 du Règlement de l’Assemblée nationale) Révision des règles de prise de parole sur les amendements

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de limiter les prises de parole sur des amendements identiques déposés par les membres d’un même groupe à un seul orateur désigné par son groupe.

Par ailleurs, les règles de prise de parole sur les amendements sont clarifiées, par coordination avec les dispositions prévues par l’article 12 de la proposition de résolution.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 69 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a réduit de cinq à deux minutes la durée des interventions, autres que celles du Gouvernement, portant sur les amendements discutés en séance publique, par cohérence avec la réduction, dans les mêmes proportions, des interventions sur les articles.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. le droit en vigueur

1. Les prises de parole sur les amendements

Les règles relatives aux prises de parole lors de l’examen des amendements en séance publique sont actuellement prévues par :

– l’article 56 du Règlement pour les ministres, les présidents et les rapporteurs des commissions saisies pour avis qui peuvent obtenir la parole quand ils la demandent, un orateur pouvant être autorisé à leur répondre ;

– l’article 100 qui définit l’ordre de discussion des amendements et les règles de prises de parole.

Pour garantir la pluralité des expressions et la bonne information de l’Assemblée sur les enjeux des amendements en discussion, le septième alinéa de ce dernier article prévoit que, sur chaque amendement, outre l’un des auteurs, sont appelés à prendre la parole le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond, le président ou le rapporteur de la commission saisie pour avis et un orateur d’opinion contraire. Les interventions, autres que celles du Gouvernement, ne peuvent excéder deux minutes.

Dans la pratique toutefois, à l’Assemblée nationale, la présidence de séance accorde systématiquement la parole à deux orateurs dont au moins un d’avis contraire, voire davantage lorsque cela permet d’éclairer les débats.

La règle applicable au Sénat présente quelques nuances au regard de celle de l’Assemblée puisqu’elle prévoit l’expression de deux orateurs d’avis contraire et que la durée des interventions, hormis celle du Gouvernement, est de deux minutes et demie. ([121])

2. Les règles spécifiques applicables aux amendements identiques

L’alinéa 5 de l’article 100 prévoit l’application des règles suivantes en cas d’examen d’amendements identiques en séance publique :

– les amendements déposés par le Gouvernement et la commission saisie au fond bénéficient d’une priorité dans l’ordre de discussion ;

– les députés ayant déposé des amendements identiques bénéficient tous de la faculté de les défendre dans la limite des deux minutes ;

– il est procédé à un seul vote sur l’ensemble de ces amendements.

Le groupe de travail sur la législation soulignait cependant, dans son rapport de juin 2018 précité, que « la multiplication des amendements identiques, notamment de suppression, donne lieu à de multiples prises de parole et allonge considérablement les débats sans apporter de plus-value. »

À titre d’exemple, dans le cadre de l’examen du projet de loi ordinaire de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice, 650 amendements identiques ont été déposés (à partir d’un « socle » de 199 amendements distincts), sur un total de 1674 amendements déposés.

II. la réforme proposée

1. La clarification des règles de prise de parole

Les règles de prise de parole sur un amendement sont précisées par le présent article de manière à confirmer, « par une rédaction plus précise de l’article 100, la pratique selon laquelle sont entendus, sur chaque amendement, après l’auteur, le rapporteur et le Gouvernement, deux orateurs dont au moins un d’opinion contraire. » ([122])

Le Président de séance pourra ainsi faire usage de cette règle, sans contestation possible, et dans des conditions garantissant que l’Assemblée soit suffisamment éclairée sur les enjeux des dispositions examinées.

2. La présentation d’amendements identiques limitée à un orateur par groupe

De manière à « améliorer le déroulement de la discussion en séance publique en évitant les interventions répétitives » ([123]), lorsque plusieurs membres d’un même groupe présentent des amendements identiques, la parole serait donnée à un seul orateur de ce groupe désigné par son président ou son délégué. Il serait alors procédé, comme dans la pratique actuelle, à un seul vote sur l’ensemble de ces amendements.

Cette mesure reprend, en ce sens, l’une des propositions du groupe de travail sur la procédure législative précitée. ([124])

3. La suppression des interventions des commissions pour avis

Par coordination avec les dispositions précédemment commentées la possibilité, pour le président ou le rapporteur de la commission pour avis, d’intervenir ès qualités, en séance, sur les amendements, est supprimée.

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Article 27 bis (article 104 du Règlement) Coordination relative à la suppression des motions d’ajournement

Introduit par la Commission

Cet article, qui présente une coordination avec l’article 30 quinquies dont l’objet est de supprimer les motions d’ajournement pouvant être déposées lors des débats portant sur la ratification d’un traité ou d’un accord international, n’appelle pas de commentaires particuliers.

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Article 28 (Chapitre V bis du titre II du Règlement de l’Assemblée nationale [nouveau]) Procédure de législation en commission

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article introduit dans le Règlement de l’Assemblée nationale un nouveau chapitre, numéroté V bis, relatif à la procédure dite de « législation en commission ».

Cette procédure a l’ambition de favoriser un rééquilibrage entre le travail en commission et la séance publique, l’exercice du droit d’amendement étant limité à cette première étape des travaux parlementaires.

L’examen en séance serait alors constitué de la discussion générale, suivie de la mise aux voix du texte adopté en commission.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre des amendements de coordination, la Commission a adopté deux amendements tendant à :

– porter de 24 à 48 heures le délai dont disposent le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe pour obtenir le retour à la procédure ordinaire à la suite à la décision de la Conférence des Présidents d’appliquer la procédure de « législation en commission » ou de la mise à disposition du texte adopté par la commission ;

– préciser qu’il peut y avoir des explications de vote que la procédure de législation en commission s’applique à l’ensemble du texte examiné ou à une partie seulement de ses articles.

I. Le droit en vigueur

Les assemblées parlementaires recherchent de longue date à renforcer le rôle des commissions en ce qui concerne l’adoption des textes.

1. La procédure d’examen simplifiée

Les premières procédures d’examen simplifiées (PES) ont été introduites, au Sénat et à l’Assemblée nationale, au début des années 1990.

La procédure d’examen simplifiée est prévue, à l’Assemblée nationale, par les articles 103 à 107 du Règlement. Elle peut être engagée par la Conférence des Présidents à la demande du Président, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe.

Cette procédure repose sur :

– un examen du texte en commission selon les modalités habituelles ;

– une organisation dérogatoire de la séance publique ne prévoyant ni discussion générale, ni motion de rejet préalable, mais au cours de laquelle le droit d’amendement s’exerce normalement. En l’absence d’amendement, l’ensemble du texte est immédiatement mis aux voix ; dans le cas contraire, seuls sont appelés les articles auxquels ces amendements se rapportent.

Le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou le président d’un groupe peuvent toutefois s’opposer à l’application de cette procédure en séance publique au plus tard la veille de sa discussion à 13 heures.

La procédure simplifiée a cependant toujours été contestée, l’hémicycle demeurant pour certains l’étape incontestable qu’il convient de privilégier en toutes circonstances. Dès lors, le risque que l’utilisation trop fréquente du droit d’opposition emporte sur l’organisation des débats a conduit, en pratique, à en limiter le recours, pour l’essentiel, aux projets de loi ne faisant généralement pas l’objet d’amendement, à l’instar de ceux autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international, ou sur lesquels un consensus politique est acquis. Hormis ces textes les cas d’application de cette procédure ont été relativement rares : jusqu’à une date très récente il n’existait plus de précédent depuis 2006.

À l’initiative de sa présidente la commission des Lois a toutefois demandé et obtenu l’application de cette procédure pour l’examen, au mois de mars de l’année 2019, de la proposition de loi n° 1356 relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d’administration des services départementaux d’incendie et de secours ([125]). Consécutivement la procédure simplifiée a été appliquée, le 9 mai 2009, à plusieurs textes inscrits à l’ordre du jour de la journée réservée aux initiatives du groupe MODEM.

2. Le renforcement du rôle des commissions dans la procédure législative par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Le rôle des commissions dans la procédure législative a été profondément renforcé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a prévu, notamment, que la discussion des projets et des propositions de loi porterait, désormais, en séance, sauf exception (lois de finances, lois de financement de la sécurité sociale, révisions constitutionnelles), sur le texte adopté par celles-ci.

Le travail en commission s’en est trouvé considérablement transformé avec, notamment, la présence des ministres lors de l’examen des textes et la publicité des débats.

Cette valorisation du travail des parlementaires au sein des commissions, inspirée de nombreux exemples étrangers, comme l’Italie, l’Allemagne ou encore l’Espagne, reconnaît à ces dernières une fonction déterminante dans la conception de la loi.

Les changements introduits en 2008 dans la Constitution auraient sans doute pu permettre d’avancer plus avant dans l’élaboration de procédures « simplifiées » ou « abrégées », favorisant ainsi une meilleure articulation des travaux en commission et en séance publique.

De fait, de manière à lever les réserves énoncées par le Conseil constitutionnel sur la possibilité pour les assemblées de limiter le droit d’amendement en séance publique, le constituant de 2008 a inscrit explicitement à l’article 44 de la Constitution que le droit d’amendement peut s’exercer « en séance ou en commission selon les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique. »

Toutefois, le droit d’opposition à la mise en œuvre de procédures simplifiées par ailleurs toujours très contestées a été réaffirmé à l’article 16 de la loi organique du 15 avril 2009 aux termes duquel : « Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifiée d’un texte et si la mise en œuvre de cette procédure ne fait pas l’objet d’une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance ». ([126])

Au-delà de ce « droit de veto », il est précisé que cette procédure ne peut s’appliquer sur les projets ou propositions de loi pour lesquels la discussion en séance publique ne porte pas sur les textes adoptés en commission, à savoir les projets de lois de finances, de financement de la sécurité sociale ou de révision constitutionnelle. ([127])

Les PES sont consécutivement restées globalement inchangées.

Des adaptations nouvelles sont aujourd’hui d’autant plus attendues que les bénéfices attendus de la loi constitutionnelle de 2008, en termes de rééquilibrage entre les commissions et la séance publique, s’ils sont avérés, ne se sont pas tous vérifiés. L’élaboration du texte de la commission ne s’est pas traduite par une diminution du nombre d’amendements examinés en séance publique. Les deux phases se juxtaposent, renforçant l’impression d’une répétition, sinon d’une stratification des débats.

Dans ce contexte, le Sénat a recherché, davantage sans doute que l’Assemblée nationale, des solutions.

3. La « législation en commission » au Sénat

À la suite de l’introduction par une résolution du 4 octobre 1990 de procédures abrégées permettant après un examen en commission d’organiser un « vote sans débat » ou de « vote après débat restreint » des amendements déposés en séance publique, qui s’apparentent à la PES en vigueur à l’Assemblée nationale, le Sénat s’est notamment doté, par une nouvelle résolution du 13 mai 2015, d’une procédure d’examen en commission (PEC). Cette dernière devait se substituer à ces deux procédures, à titre expérimental, jusqu’au 30 septembre 2017.

Si le Conseil constitutionnel a validé cette procédure au cours de laquelle le droit d’amendement s’exerce uniquement en commission, son introduction lui a permis de formuler certaines réserves d’interprétation, rappelées à l’occasion de la pérennisation de cette procédure, renommée « procédure de législation en commission », par la résolution du 16 janvier 2018. ([128])

Cette procédure présente deux différences notables avec la procédure précédemment expérimentée, à savoir :

– la possibilité de l’appliquer à une partie du texte seulement, et pas uniquement à son ensemble, au nom d’un « meilleur équilibre entre les travaux en commission et en séance publique ». De « nombreux projets comportent (…) des parties très techniques » et il est par conséquent possible de se dispenser de les examiner en séance, affirme l’exposé des motifs de la proposition de résolution ([129]) ;

– la reconnaissance expresse de la faculté de présenter des amendements en séance sur les dispositions ayant fait l’objet d’un examen en commission suivant cette nouvelle procédure dans des cas limitativement reconnus par le Conseil constitutionnel, pour assurer le respect de la Constitution, opérer une coordination avec une autre disposition du texte en discussion, avec d’autres textes en cours d’examen ou avec les textes en vigueur ou procéder à la correction d’une erreur matérielle.

L’examen du texte concerné se déroule alors comme suit :

– le recours à la PEC ([130]) doit faire l’objet d’un accord entre le Président du Sénat, le président de la commission saisie au fond, les présidents de groupe et le Gouvernement, puisque chacun (à l’exception du Président du Sénat), comme le requiert la loi organique de 2009, dispose d’un droit de veto pouvant s’exercer jusqu’au vendredi de la semaine précédant l’examen en séance ([131]). La décision appartient à la Conférence des Présidents, à laquelle il revient également de fixer la date de la réunion de commission consacrée à l’examen des amendements et le délai limite pour leur dépôt ;

– les règles de publicité et de débat en séance sont applicables en commission, sous réserve des règles spécifiques à la PEC parmi lesquelles l’interdiction de présenter toute autre motion de procédure que l’exception d’irrecevabilité. Le Gouvernement peut y participer, ce qui est une spécificité au Sénat davantage qu’à l’Assemblée nationale, ainsi que l’ensemble des sénateurs, même si seuls les membres de la commission peuvent voter ;

– si le texte n’est pas adopté, il est discuté en séance selon la procédure normale ;

– si le texte est adopté par la commission, il est ensuite examiné en séance publique sans qu’aucun amendement ne puisse être déposé sous les quelques réserves précédemment rappelées. Après l’intervention du Gouvernement, des rapporteurs des commissions dans la limite de 7 minutes et, pour explication de vote, d’un représentant par groupe pour 5 minutes, ainsi que d’un sénateur non inscrit pour 3 minutes, le Président met aux voix l’ensemble du texte adopté par la commission. Ces durées sont portées respectivement à 5 minutes et deux minutes et demie en cas d’application de la procédure à une partie du texte seulement.

Cette nouvelle procédure de législation en commission a déjà été utilisée à plusieurs reprises, soit pour examiner l’ensemble d’un texte, à l’instar de l’examen du projet de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination ([132]), soit une partie seulement. À titre d’exemple, 20 articles du projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises ont fait l’objet de cette procédure. Le vote sur ces articles a ainsi été réservé jusqu’avant le vote sur l’ensemble du texte.

II. La réforme proposée

Constituant l’une des principales évolutions envisagées par la proposition de résolution pour, d’une part, « accélérer les débats en séance publique sur des textes à faible enjeu politique » et, d’autre part, « éviter les redondances entre les travaux en commission et ceux en séance publique » ([133]), le présent article propose d’introduire une procédure de législation en commission dans un nouveau chapitre V bis au titre II du Règlement.

Cette procédure rejoint le souhait exprimé par le Président de la République lors de son allocution devant le Congrès, le 3 juillet 2017, que les parlementaires « [puissent], dans les cas les plus simples, voter la loi en commission ». ([134])

À la suite d’une large concertation, le groupe de travail parlementaire sur la procédure législative et les droits de l’opposition l’avait également retenu au nombre de ses propositions. ([135])

Elle comprendrait trois articles.

Le nouvel article 107-1 prévoit ainsi que la procédure d’examen en commission pourra être décidée par la Conférence des Présidents à la demande du Président de l’Assemblée, du président de la commission saisie au fond, du président d’un groupe ou du Gouvernement, comme cela est actuellement le cas pour la procédure d’examen simplifiée. Elle ne pourra pas s’appliquer aux projets et propositions de loi constitutionnelle ainsi qu’aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Tous les députés pourront participer aux réunions de la commission et la présence du Gouvernement sera de droit. En séance publique, les interventions seront limitées au Gouvernement, au rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, à son président, tandis qu’un orateur par groupe pourra s’exprimer au titre des explications de vote, d’une durée de cinq minutes.

Les articles 107-2 et 107-3 précisent les règles qui s’appliqueront respectivement en commission et en séance publique dans le cadre de cette nouvelle procédure.

Le tableau présenté ci-après présente, de manière générale, les différences entre cette nouvelle procédure, la procédure d’examen simplifiée en vigueur à l’Assemblée nationale et la procédure de législation en commission mise en œuvre au Sénat.

On insistera, en particulier, sur cette différence notable entre la PES et la PEC : alors que la première admet des amendements mais pas de discussion générale ni explications de vote, la seconde repose sur l’équilibre inverse. En cela, ses chances de succès paraissent plus importantes et la légitimité qu’elle puise dans un rééquilibrage entre l’étape de la commission et celle de la séance publique, souhaité sur tous les bancs de l’Assemblée nationale, incontestable.

Comparatif des règles relatives aux procédures simplifiées au Sénat et à l’Assemblée nationale

La Commission a précisé la rédaction de cet article par l’adoption de plusieurs amendements, visant notamment à :

– autoriser le dépôt d’amendements en séance publique pour les seuls articles auxquels la procédure de législation en commission ne s’applique pas ;

– garantir qu’il soit procédé à des explications de vote que cette procédure porte sur l’ensemble du texte examiné ou une partie seulement de ses articles ;

Par ailleurs, le délai de 24 heures laissé au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond ou au président d’un groupe pour faire opposition à l’application de cette procédure, à la suite de la décision initiale de la Conférence des Présidents ou après la mise à disposition du texte adopté par la Commission, a été porté à 48 heures pour permettre à chacun de pouvoir exercer ce droit de veto. ([137])

*

Article 29 (art. 108 du Règlement de l’Assemblée nationale) Coordination des dispositions relatives aux motions de procédures examinées à compter de la deuxième lecture

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article assure la coordination entre les dispositions relatives aux motions de procédure en première lecture, réformées par l’article 23 de la proposition de résolution, et celles applicables à compter de la deuxième lecture.

La défense de la motion de rejet préalable étant limitée à quinze minutes au lieu de trente en première lecture, il est ainsi prévu de la limiter à dix minutes en deuxième lecture et à cinq minutes pour les lectures suivantes.

Par ailleurs, la référence à la motion de renvoi en commission, supprimée en première lecture, l’est également, par cohérence, pour les autres lectures.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 75 de la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a ramené la durée de la défense des motions de procédure de trente à quinze minutes en deuxième lecture. La durée de cette intervention en lecture définitive a, quant à elle, été maintenue à quinze minutes.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel.

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Article 30 (art. 111 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition des commissions mixtes paritaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de préciser qu’au sein d’une commission mixte paritaire chaque groupe dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 111 du Règlement, relatif à la composition des commissions mixtes paritaires, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, afin de préciser les modalités de désignation de leurs membres.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé que la nouvelle règle d’attribution des sièges de suppléants s’applique sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve un siège de suppléant.

I. Le droit en vigueur

La commission mixte paritaire (CMP) est le mécanisme de conciliation par lequel les députés et les sénateurs peuvent aboutir à un compromis quand leurs assemblées ne se sont pas mises d’accord sur un texte de loi.

LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE : INSTANCE DE CONCILIATION OU PRÉALABLE NÉCESSAIRE AU DERNIER MOT ?

Instrument du bicamérisme rationalisé prévu par le second alinéa de l’article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a pour objet d’éviter que la navette ne se prolonge à l’excès.

Elle peut être convoquée par le Premier ministre ou, depuis la révision de juillet 2008 ([138]), pour les seules propositions de loi, par les présidents des assemblées, qui doivent cependant agir conjointement.

Le choix du moment pour recourir à ce mécanisme de conciliation est libre :

– la convocation de la CMP peut intervenir après une seule lecture dans chacune des assemblées si le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sans que les conférences des Présidents ne s’y soient conjointement opposées – autre aménagement introduit par la dernière révision constitutionnelle ([139]) ;

– dans le cas contraire, elle peut intervenir à partir de deux lectures, à tout moment.

La CMP a pour mission de parvenir à un texte de compromis susceptible d’être adopté non seulement par ses membres mais ensuite par l’Assemblée nationale et le Sénat. Cela peut justifier qu’une solution supposée de compromis ne soit pas mise aux voix ([140]).

Elle est chargée d’élaborer un « texte sur les dispositions restant en discussion ». Cette expression a été définie par le Conseil constitutionnel comme celles des dispositions qui n’ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l’une et l’autre des deux assemblées ([141]). Cette interprétation conduit à saisir la CMP de l’ensemble d’un texte dans le cas où celui-ci a été rejeté par l’une ou l’autre des assemblées, alors même que certaines dispositions avaient pu être votées à l’identique à un stade antérieur de la procédure. Elle exclut la possibilité pour les CMP d’introduire des dispositions nouvelles ([142]) ou de revenir sur des articles conformes, sinon à des fins de coordination.

Le Conseil constitutionnel a confirmé que « Lorsque la commission ne s’accorde ni sur la rédaction, ni sur la suppression d’une des dispositions restant en discussion (…) son échec peut être alors constaté pour l’ensemble des dispositions restant en discussion » ([143]).

Lorsque la CMP parvient à l’élaboration d’un texte, ce dernier n’est pas automatiquement soumis aux assemblées. Le Gouvernement demeure libre d’en décider ([144]) et de choisir l’ordre dans lequel les deux assemblées en seront saisies. Pour éviter que l’accord trouvé ne soit remis en cause, le troisième alinéa de l’article 45 limite le droit d’amendement sur le texte issu de la CMP en subordonnant l’exercice de celui-ci par les parlementaires à l’accord préalable du Gouvernement.

Lorsque la CMP échoue ou que ses conclusions ne sont finalement pas adoptées, la navette reprend son cours, le cas échéant avec une procédure du dernier mot.

Sur les 1 330 commissions mixtes paritaires qui ont eu lieu depuis 1958, 923 ont abouti à un accord, 410 à un désaccord, la part des CMP conclusives devenant minoritaire dès lors que la majorité politique n’est pas la même au sein des deux assemblées.

ÉVOLUTION DES CMP DEPUIS 1958

Source : service de la Séance.

Il appartient aux règlements des assemblées de fixer les règles relatives à la composition des CMP et à la désignation de leurs membres ([145]). Les assemblées les ont donc arrêtées d’un commun accord et transcrites dans leurs règlements.

Ainsi, la composition des CMP est demeurée inchangée depuis le début de la Ve République. Elle comprend sept députés et sept sénateurs titulaires ainsi que sept députés et sept sénateurs suppléants, ces derniers n’étant appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées ([146]).

Les modalités de désignation des membres de la CMP varient selon l’assemblée d’origine.

Au Sénat, il est tenu compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes ([147]). Les commissions mixtes paritaires comprennent donc :

– 3 sénateurs titulaires membres du groupe LR ;

– 2 sénateurs titulaires membres du groupe SOC ;

– 1 sénateur titulaire membre du groupe UC ;

– 1 sénateur titulaire membre du groupe LaREM.

La répartition des sièges de suppléants se fait de la manière suivante : 3 pour le groupe LR, 1 pour le groupe CRCE, 1 pour le groupe UC, 1 pour le groupe SOC et 1 pour le groupe RDSE.

Une liste de candidats est établie par la commission compétente après consultation des présidents des groupes politiques. Le président de la commission transmet cette liste au Président du Sénat, qui la fait afficher et donne avis de cet affichage en séance publique ([148]). À l’expiration du délai d’une heure, la désignation du ou des candidats est ratifiée, à moins qu’il n’y ait opposition d’au moins trente sénateurs. Si l’opposition est prise en compte par le Sénat après un débat au cours duquel sont entendus l’un des signataires de l’opposition et un orateur d’opinion contraire, il est procédé à la désignation des candidats par un vote au scrutin plurinominal en assemblée plénière.

À l’Assemblée nationale, la désignation des membres de la commission mixte paritaire s’efforce de reproduire la configuration politique de celle-ci et d’assurer la représentation de toutes ses composantes ([149]). Issue de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, cette disposition a pour objet de garantir les droits des groupes d’opposition et minoritaires, dans le prolongement de l’article 51-1 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Sous la présente législature, conformément à la décision de la Conférence des Présidents du 23 octobre 2018, les commissions mixtes paritaires comprennent :

– 4 députés titulaires membres du groupe LaREM ;

– 2 députés titulaires membres du groupe LR ;

– 1 député titulaire membre du groupe MODEM.

La répartition des sièges de suppléants se fait, en alternance, de la manière suivante :

– 4 pour le groupe LaREM, 1 pour le groupe SOC, 1 pour le groupe UDI-AGIR et 1 pour le groupe FI ;

– 3 pour le groupe LaREM, 1 pour le groupe SOC, 1 pour le groupe UDI-AGIR, 1 pour le groupe GDR et 1 pour le groupe LT.

Chaque président de groupe fait parvenir à la Présidence la liste de ses candidats par catégorie dans le délai fixé par le Président de l’Assemblée ([150]). Les candidatures sont affichées à l’expiration du délai imparti. Si le nombre de candidats n’est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, la nomination prend effet dès cet affichage. Dans le cas contraire, un scrutin public est organisé ([151]).

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article modifie le troisième alinéa de l’article 111 du Règlement. Il substitue à la précision selon laquelle la désignation des représentants de l’Assemblée dans les commissions mixtes paritaires s’efforce d’assurer la représentation de toutes ses composantes une exigence de présence d’au moins un représentant par groupe, titulaire ou suppléant.

Une disposition identique figurait dans la version initiale de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, mais avait été retirée, par la commission des Lois, au profit de la précision relative à la représentation de toutes les composantes de l’Assemblée. M. Jean-Luc Warsmann, alors rapporteur, avait considéré que la nouvelle rédaction proposée « permettrait d’éviter les écueils pouvant être liés à un trop grand nombre de petits groupes ».

Le nombre de groupes est passé de quatre en 2009 à huit aujourd’hui. Les groupes FI, GDR et LT ne disposent d’un siège de suppléant qu’une fois sur deux.

Alors que la composition d’une commission mixte paritaire peut être décisive pour l’issue de la procédure paritaire – en particulier lorsque les deux assemblées sont d’orientations opposées –, il est donc proposé de mettre en œuvre le principe dégagé par MM. Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel dans leur ouvrage de droit parlementaire ([152]) selon lequel « la composition des CMP reflète les rapports des forces politiques entre les deux assemblées, la présence de suppléants, sans voix délibérative, permettant d’assurer la représentation des groupes qui n’auraient pas de titulaires ».

Les sièges de suppléants supplémentaires ainsi reconnus aux groupes d’opposition et minoritaires devraient s’imputer, à court terme, sur le nombre de ceux qui sont actuellement détenus par le groupe majoritaire.

III. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé que la nouvelle règle d’attribution des sièges de suppléants s’applique sous réserve que le groupe qui dispose du plus grand nombre de sièges de titulaires conserve un siège de suppléant.

Il s’agit ainsi de préserver la représentation du groupe majoritaire au sein des commissions mixtes paritaires.

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Article 30 bis (art. 117-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Coordination relative à la suppression de la publication des rapports pour avis

Introduit par la Commission

Le présent article tire les conséquences du remplacement des rapports des rapporteurs pour avis par des annexes au rapport de la commission saisie au fond, tel que prévu par l’article 21 de la résolution. Il supprime, à ce titre, les dispositions relatives à la publication de ces rapports prévues par le dernier alinéa de l’article 117-2 du Règlement.

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Article 30 ter (art. 122 du Règlement de l’Assemblée nationale) Réduction de la durée des motions référendaires

Introduit par la Commission

Le présent article réduit de 30 à 15 minutes la défense des motions référendaires par cohérence avec la diminution, dans les mêmes proportions, de la défense des motions de rejet préalable prévue par l’article 23 de la résolution.

Pour mémoire, ces motions, qui portent spécifiquement sur des projets de loi référendaires, mentionnés à l’article 11, alinéa 1er de la Constitution, requièrent la signature d’un dixième au moins des membres de l’Assemblée. Elles ne sont appelées en séance publique que si la présence effective des signataires est constatée. Seuls peuvent alors intervenir dans la discussion l’un des signataires pour une durée qui ne peut excéder trente minutes, le Gouvernement et le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond. Avant le vote, la parole est accordée, pour deux minutes, à un orateur de chaque groupe.

L’adoption de la motion suspend la discussion du projet de loi et celle-ci est alors immédiatement renvoyée au Sénat avec le texte auquel elle se rapporte. Si le Sénat ne l’adopte pas dans un délai de trente jours, la discussion reprend à l’Assemblée nationale au point où elle avait été interrompue et aucune autre motion n’est alors recevable. Cette procédure est identique si la motion est d’abord adoptée au Sénat, l’Assemblée devant se prononcer dans les mêmes conditions.

Le tableau suivant recense les recours à cette motion sous la Ve République.

Recours aux motions référendaires sous la ve république

* Cette motion n’a pas été adoptée par le Sénat et la discussion s’est donc poursuivie.

Source : service de la Séance.

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Article 30 quater (art. 124-1 du Règlement de l’Assemblée nationale) Maintien des motions de renvoi en commission pour les propositions de loi référendaires

Introduit par la Commission

Cet article vise à maintenir la faculté de défendre une motion de renvoi en commission pour les seules propositions de loi présentées en application de l’article 11 de la Constitution, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En effet, ce dernier a censuré, dans sa décision n° 2014-705 DC du 11 décembre 2014 ([153]), une disposition supprimant le recours à cette motion dans ce cas spécifique au motif que :

– dans le cadre d’une proposition de loi présentée en application du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution, cette dernière conditionne la possibilité d’organiser un référendum à l’absence d’examen de ce texte par le Parlement ;

– or, la motion de renvoi en commission adoptée permet d’éviter à l’Assemblée un « examen du texte », même si la proposition a été inscrite à l’ordre du jour.

Par conséquent, le Conseil constitutionnel a considéré que sa suppression constituerait « une restriction d’une ampleur telle » qu’elle méconnaît la portée de l’article 11. Votre rapporteur a donc proposé de réintroduire la possibilité de recourir à la motion de renvoi en commission pour les seules propositions de loi référendaires.

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Article 30 quinquies (article 128 du Règlement de l’Assemblée nationale) Suppression des motions d’ajournement

Introduit par la Commission

Introduit à l’initiative de votre rapporteur, le présent article vise à supprimer les motions d’ajournement, comme le sont les motions de renvoi en commission par l’article 23 de la résolution.

Les motions d’ajournement permettent de différer l’autorisation de ratification d’un traité ou d’approbation d’un accord international : elles sont appelées après la clôture de la discussion générale et leur adoption entraîne les mêmes conséquences que celle d’une motion de renvoi en commission. Leur nature est cependant différente puisqu’elles portent sur des textes qui ne peuvent faire l’objet d’amendements, hormis des amendements de suppression, et contestent moins le travail de la commission que le résultat de la négociation conduite par l’Exécutif, auquel elles s’adressent au premier chef.

Pour mémoire, deux motions d’ajournement ont été défendues sous la présente législature. ([154])

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Article 31 (art. 132 du Règlement de l’Assemblée nationale) Temps de parole des députés non-inscrits lors d’une déclaration du Gouvernement

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de garantir un temps minimum d’intervention de cinq minutes à un député non-inscrit lors d’un débat faisant suite à une déclaration du Gouvernement.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 132 du Règlement a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, afin de tirer les conséquences de l’introduction de l’article 50-1, relatif aux déclarations du Gouvernement, dans la Constitution.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit existant

L’article 132 du Règlement prévoit que le Gouvernement peut faire devant l’Assemblée nationale des déclarations, suivies ou non d’un débat, et précise leurs conditions d’organisation.

En application de son premier alinéa, qui fait écho à l’article 50-1 introduit dans la Constitution en 2008, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat. Les deuxième à quatrième alinéas prévoient les conditions d’organisation du débat ([155]). Les cinquième et sixième alinéas prévoient l’hypothèse d’une déclaration du Gouvernement avec débat et donnant lieu à un vote ([156]).

Le septième alinéa, antérieur à la révision constitutionnelle de 2008, envisage le cas où le Gouvernement demanderait à faire devant l’Assemblée une déclaration sans débat ([157]).

La Conférence des Présidents est chargée de l’organisation du débat ci-dessus mentionné : elle fixe le temps global attribué aux groupes et, le cas échéant, aux députés n’appartenant à aucun groupe. Les groupes d’opposition disposent de la moitié du temps de parole ; le temps est ensuite réparti entre les groupes d’opposition d’une part et les autres groupes d’autre part en proportion de leur importance numérique. Chaque groupe dispose d’un temps minimum de dix minutes. Ces dispositions sont particulièrement favorables aux groupes d’opposition.

Dans la pratique, il est déjà tenu compte des députés non-inscrits dans la répartition des temps de parole lors du débat qui suit une déclaration du Gouvernement, comme le montre l’exemple exposé ci-après.

rÉpartition du temps de parole

lors du dÉbat relatif au grand dÉbat national du 9 avril 2019

Source : service de la Séance.

Les conditions dans lesquelles les orateurs interviennent sont les suivantes ([158]). Les inscriptions de parole sont faites par les présidents des groupes, qui indiquent au Président de l’Assemblée l’ordre dans lequel ils souhaitent que les orateurs soient appelés et la durée de leurs interventions, qui ne peut être inférieure à cinq minutes. Il revient au Président de déterminer l’ordre dans lequel les orateurs interviennent.

Il convient à cet égard de souligner que, le 23 janvier 2018, la Conférence des Présidents a revu la procédure d’attribution des temps de parole des non-inscrits s’agissant des débats et des discussions générales des textes. Le principe du « premier arrivé, premier servi » a été remplacé par le système dit du « tourniquet », qui s’applique déjà pour déterminer l’ordre de passage des groupes : en vertu de ce dispositif, si plusieurs députés non-inscrits se manifestent en vue de s’exprimer, celui situé le plus haut dans le tourniquet sera prioritaire sur les autres. Le nom du député non-inscrit change donc à chaque discussion.

Le débat est clos par le Premier ministre ou un membre du Gouvernement, qui prend la parole le dernier pour répondre aux orateurs.

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article a pour objet de compléter le deuxième alinéa de l’article 132 du Règlement, relatif à la répartition du temps de parole des orateurs, afin de préciser qu’un temps minimum de cinq minutes est attribué à un député n’appartenant à aucun groupe.

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Article 32 (art. 133 du Règlement de l’Assemblée nationale) Séance des questions au Gouvernement

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la tenue d’une séance hebdomadaire de questions au Gouvernement et qu’au moins la moitié des questions soit posée par des députés appartenant à des groupes d’opposition.

➢ Dernières modifications intervenues

Introduit dans le Règlement par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994, l’article 133 a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 afin, principalement, de tirer les conséquences de l’introduction à l’article 48 de la Constitution, par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, de séances de questions au Gouvernement pendant les sessions extraordinaires, et de reconnaître des droits spécifiques aux groupes d’opposition ou minoritaires ainsi qu’aux non-inscrits.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

Instaurées le 12 juin 1974 par une décision de la Conférence des Présidents, qui faisait suite au message au Parlement adressé par le Président de la République M. Valéry Giscard d’Estaing le 30 mai 1974 ([159]), les questions au Gouvernement sont une procédure sans vote, dont le caractère est individuel et qui permet l’information des députés sur des sujets ponctuels et des points d’actualité sans mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement.

Constituant la forme la plus directe et la plus immédiate de contrôle de l’action du Gouvernement, elles sont consacrées à l’article 48 de la Constitution dont l’alinéa 6 dispose, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, qu’« une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires (…), est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ». Le Conseil constitutionnel est vigilant quant au respect de ce droit. Il a ainsi jugé qu’« un projet ou une proposition de loi qui serait adopté au cours d’une semaine dont l’ordre du jour avait été établi en méconnaissance du dernier alinéa de l’article 48 de la Constitution serait adopté selon une procédure contraire à la Constitution ([160]) ».

Initialement mise en œuvre en marge du Règlement, la procédure des questions au Gouvernement faisait, à l’origine, l’objet d’une séance d’1 heure par semaine, portée à 1 heure 45 en 1986, puis à 1 heure 50 en 1988 avant d’être ramenée à 1 heure 30 en 1993. Depuis l’instauration d’une session parlementaire unique en 1995, deux séances d’une heure leur sont consacrées, les mardi et mercredi après-midi, durant la session ordinaire. En outre, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, une séance d’une heure par semaine a lieu durant les sessions extraordinaires, soit le minimum prévu par la Constitution.

L’organisation des séances de questions au Gouvernement a été modifiée en 2009 : le temps consacré à chaque question, réponse du ministre comprise, est passé de 5 à 4 minutes, à raison de 2 minutes pour la question et 2 minutes pour la réponse, sauf si le Premier ministre répond. Cette réduction a permis de poser 15 questions par séance au lieu de 12.

La résolution du 27 mai 2009 a réintroduit, au deuxième alinéa de l’article 133 du Règlement, la règle en vigueur jusqu’en 1981 selon laquelle les questions sont réparties à égalité entre la majorité et l’opposition. La parité entre la majorité et l’opposition est réalisée sur deux séances, à raison de 15 pour la majorité et 15 pour l’opposition.

En application des troisième et quatrième alinéas du même article, chaque groupe pose au moins une question et la première question est attribuée de droit à un groupe d’opposition ou minoritaire ou à un député n’appartenant à aucun groupe.

Enfin, le cinquième alinéa du même article renvoie à la Conférence des Présidents le soin de fixer les conditions dans lesquelles les députés non-inscrits peuvent poser des questions. Jusqu’en septembre 2017, les députés non-inscrits pouvaient poser une question toutes les huit séances, puis ils ont obtenu le droit de poser une question toutes les quatre séances ([161]) avant de se voir attribuer, depuis 2018, une question toutes les six séances ([162]).

Jusqu’en janvier 2018, le premier d’entre eux à s’être manifesté auprès des services de l’Assemblée avait le droit d’interroger l’exécutif. Depuis la décision de la Conférence des Présidents du 23 janvier 2018, la règle dite du « tourniquet » s’applique pour déterminer lequel d’entre eux peut s’exprimer : si plusieurs députés d’entre eux se manifestent pour poser une question, c’est l’élu situé le plus haut dans le tourniquet qui est prioritaire sur les autres.

En séance, le président appelle les questions selon un ordre qui fait alterner, autant que faire se peut, une question émanant d’un groupe majoritaire et une question posée par un groupe d’opposition.

En application de l’article 15 de l’Instruction générale du Bureau, les questions au Gouvernement « ont un caractère spontané ; elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni préalablement publiées ». Depuis l’organisation mise en place par le Président Séguin, leur contenu n’est, en principe, pas communiqué au Gouvernement, seuls les noms des auteurs lui sont transmis une heure avant l’ouverture de la séance. Le contenu des questions est libre : seules les injures et menaces sont interdites.

Depuis le début de la XVe législature et jusqu’au 31 mars 2019, 120 séances ont été consacrées aux questions au Gouvernement au cours desquelles 1 825 questions ont été posées.

les questions au gouvernement

Source : service de la Séance.

Comme le montre le tableau ci-dessous, le principe posé au deuxième alinéa de l’article 133 du Règlement d’une répartition des questions à égalité entre la majorité et l’opposition appréciée sur deux séances est bien respecté, les groupes n’ayant pas déclaré appartenir à l’opposition étant, à compter du 23 octobre 2018, La République en marche, le Mouvement démocrate et apparentés et Libertés et territoires.

Questions attribuées par groupe

sur deux séances de questions au Gouvernement

Source : service de la Séance.

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article a pour objet de modifier les conditions d’organisation des questions au Gouvernement.

En effet, bien que le caractère spontané des questions et la présence de l’ensemble des membres du Gouvernement assurent une large audience à ces séances qui constituent un temps fort de la semaine parlementaire, cette procédure fait l’objet de critiques récurrentes.

Souvent réduite à un « exercice convenu » ([163]) ou à un simple « exercice de style » ([164]), elles font tout à la fois l’objet de reproches quant :

– au côté théâtral et au brouhaha général de ces séances, « qui ne donnent pas toujours la meilleure image de l’Assemblée » comme l’avait souligné M. Jean-Luc Warsmann à l’occasion des débats sur la résolution n° 292 du 27 mai 2009 dont il était le rapporteur ([165]) ;

– à la répartition des questions entre les groupes ;

– à leur caractère tantôt répétitif, tantôt « téléphoné » ;

– et, enfin, à la dimension parfois décevante des réponses apportées par le Gouvernement. Ainsi que l’ont souligné MM. Claude Bartolone et Michel Winock, « la brièveté de l’exercice permet (…) aux ministres interrogés de faire diversion et de « meubler » ces quelques minutes sans apporter de réponse précise à la question posée » ([166]).

Afin de remédier à ces critiques, l’article 32 de la proposition de résolution revient sur la possibilité pour la Conférence des Présidents de fixer « la ou les séances hebdomadaires » consacrées aux questions des députés et aux réponses du Gouvernement : sa compétence est restreinte, il ne lui sera plus permis d’organiser qu’une seule séance de questions par semaine, soit le minimum imposé par la Constitution. La règle selon laquelle au moins la moitié des questions est posée par des députés appartenant à des groupes d’opposition est conservée.

La réduction de deux à une du nombre de séances consacrées chaque semaine de session ordinaire aux questions au Gouvernement ne devrait pas s’accompagner d’un affaiblissement des moyens d’information et de contrôle des députés mais, bien au contraire, de leur renforcement.

L’exposé des motifs de la proposition de résolution indique en effet que la Conférence des Présidents pourrait « choisir le jour le plus approprié pour organiser la séance hebdomadaire de questions » et « en fixer la durée à deux heures », avant d’ajouter que « la mise en œuvre d’un droit de réplique dans le temps imparti de deux minutes permettrait de dynamiser les échanges ».

Le regroupement des questions au Gouvernement sur une seule séance de deux heures devrait permettre, en mettant notamment en évidence le caractère parfois trop répétitif de certaines questions, d’éviter que ces séances ne se réduisent à de vains affrontements sur des sujets abordés de façon superficielle,.

L’instauration d’un droit de réplique s’inscrit quant à elle dans le sens d’un renforcement des moyens de contrôle du Parlement : ce droit favoriserait le dialogue entre les députés et le Gouvernement et pourrait apporter plus de dynamisme aux séances.

Déjà proposé en 2008 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur, qui mettait en évidence la nécessité que « la réplique et la relance des questions soient possibles », et en 2015 par le groupe de travail sur l’avenir des institutions présidé par MM. Claude Bartolone et Michel Winock, qui soulignait qu’« un « droit de réplique » (…) pourrait permettre de rendre de la vigueur à ce qui avait été conçu en 1995 », le droit de réplique existe depuis longtemps dans de nombreux parlements étrangers – par exemple au Québec. Si le Sénat a prévu la possibilité d’une telle réplique dans le cadre des questions au Gouvernement lors de la réforme de son Règlement de 2015 ([167]), l’Assemblée nationale en a, jusqu’à présent, réservé l’usage aux seules questions orales sans débat.

Outre l’instauration d’une séance hebdomadaire unique de questions au Gouvernement, qui pourrait durer deux heures et ouvrir un droit de réplique, l’article 32 prévoit la possibilité de revoir à la hausse le nombre de questions posées par l’opposition, qui devraient représenter non plus la moitié mais au moins la moitié des questions prévues.

Comme l’énonce l’exposé des motifs de la proposition de résolution, « la Conférence des Présidents pourra accroître le nombre de questions posées par les groupes d’opposition, de manière que chacun d’eux bénéficie, chaque semaine, d’une augmentation de l’ordre de la moitié du nombre de ses questions par rapport à la situation actuelle ».

Enfin, afin de réduire la différence de traitement aujourd’hui applicable au Premier ministre, la Conférence des Présidents pourrait prévoir, en accord avec ce dernier, une limitation de son temps d’intervention. Cette dernière pourrait, par exemple, être fixée à 4 minutes par réponse, sauf autorisation expresse de la présidence de séance.

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Article 33 (art. 142 du Règlement de l’Assemblée nationale) Représentation des députés non-inscrits au sein des commissions d’enquête

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la présence d’un député non-inscrit dans les commissions d’enquête.

➢ Dernières modifications intervenues

Relatif à la composition des commissions d’enquête, l’article 142 du Règlement, dont les dispositions figuraient initialement à l’article 139 puis, de 1977 à 2009, à l’article 140, résulte de la résolution n° 292 du 27 mai 2009.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

En application de l’article 142 du Règlement, les commissions d’enquête ne peuvent comprendre plus de 30 députés, désignés selon les règles de nomination à la représentation proportionnelle des groupes.

Ne peuvent en outre être désignés comme membres d’une commission d’enquête les députés ayant fait l’objet d’une sanction pénale ou disciplinaire pour manquement à l’obligation du secret à l’occasion des travaux non publics d’une commission constituée au cours de la même législature.

Les députés non-inscrits ne peuvent participer à une commission d’enquête, alors qu’il s’agit d’un outil fondamental de contrôle et d’évaluation pour le Parlement.

Aussi, le présent article propose-t-il de remédier à cette situation, en prévoyant que les membres d’une commission d’enquête sont désignés à la représentation proportionnelle des groupes et que ces commissions comprennent également un député n’appartenant à aucun groupe.

Il s’agit ainsi, en complément des dispositions prévues aux articles 3 et 33 de la proposition de résolution relatives, respectivement, à la composition des commissions spéciales et des missions d’information de la Conférence des Présidents, d’améliorer la représentation des députés non-inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale.

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Article 34 (art. 143 du Règlement de l’Assemblée nationale) Choix par le groupe d’opposition ou minoritaire de sa fonction dans le cadre d’une commission d’enquête créée à son initiative

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que les groupes d’opposition ou minoritaires pourront choisir la fonction – président ou rapporteur – qu’ils exerceront dans le cadre d’une commission d’enquête dont ils sont à l’origine.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 143 du Règlement, où les dispositions relatives à la composition du bureau des commissions d’enquête qui figuraient auparavant à l’article 140-1 ont été introduites par la résolution n° 106 du 26 mars 2003, résulte de la résolution n° 292 du 27 mai 2009.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Les commissions d’enquête, dont l’existence a été inscrite en 2008 à l’article 51-2 de la Constitution, sont un instrument important du contrôle parlementaire. Elles sont formées, selon les termes de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, pour recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales.

Il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission d’enquête a déjà été créée, sa mission prend fin dès l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d’enquêter. Ce principe, également rappelé par l’ordonnance du 17 novembre 1958, a été considéré par le Conseil constitutionnel comme inhérent à la séparation des pouvoirs ([168]).

En application du deuxième alinéa de l’article 143 du Règlement, la fonction de président ou de rapporteur d’une commission d’enquête revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition. Le troisième alinéa précise que, lorsque la commission d’enquête est créée sur le fondement du « droit de tirage » à l’initiative d’un groupe d’opposition ou minoritaire – comme c’est possible une fois par session ordinaire depuis 2009 ([169]) –, la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un membre du groupe qui en est à l’origine.

Cependant, dans tous les cas, la majorité choisit la fonction qu’elle préfère exercer, généralement celle de rapporteur. Celui-ci dispose en effet de prérogatives propres, qui ne peuvent être ni déléguées à un tiers ni limitées par la commission : contrôles sur pièces et sur place, obtention de tous les renseignements de nature à faciliter sa mission, habilitation à se faire communiquer tout document de service à l’exception de ceux revêtant un caractère secret, concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État, et sous réserve bien sûr du respect de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

Ces prérogatives s’articulent cependant avec celles du président, dont certaines lui sont propres également (convoquer la commission, diriger ses délibérations, requérir un huissier ou la force publique, requérir des poursuites…), et de la commission elle-même qui, in fine, est appelée à adopter le rapport, à l’amender ou à le rejeter.

Depuis le début de la XVe législature, parmi les onze commissions d’enquête créées, dont neuf l’ont été à l’initiative d’un groupe d’opposition, seules quatre d’entre elles ont été dotées d’un rapporteur issu d’un groupe d’opposition.

COMMISSIONS D’ENQUÊTE CRÉÉES DEPUIS LE DÉBUT DE LA XVE LÉGISLATURE

Aussi, l’article 34 de la proposition de résolution prévoit-il expressément d’attribuer aux groupes d’opposition et minoritaires le droit de choisir la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d’enquête créées à leur initiative.

Cette inversion de la logique qui prévaut actuellement renforce significativement le pouvoir d’investigation des groupes d’opposition et minoritaires. L’avancée qu’elle représente est en outre également prévue à l’article 35 de la proposition de résolution pour les missions d’information créées par la Conférence des Présidents.

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Article 35 (art. 145 du Règlement de l’Assemblée nationale) Missions d’information sur le suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution Association de l’opposition et des députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des Présidents

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article poursuit deux buts distincts :

– étendre l’objet des missions d’information créées par les commissions permanentes au suivi des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution ;

– mieux associer les députés non-inscrits et les groupes d’opposition ou minoritaires aux missions d’information instaurées par la Conférence des Présidents.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 145 du Règlement, relatif aux missions d’information, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014 afin, notamment, d’étendre le « droit de tirage » dont disposent les groupes d’opposition et les groupes minoritaires en matière de commissions d’enquête à la création d’une mission d’information de la Conférence des Présidents.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé que l’objet des missions d’information créées par les commissions permanentes pouvait être étendu, non pas au suivi des ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution, mais à la préparation de leur ratification.

I. les missions d’information crÉÉes par les commissions permanentes

A. Le droit en vigueur

En application de l’alinéa 2 de l’article 145 du Règlement, les commissions permanentes peuvent confier à plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire portant, notamment, sur les conditions d’application d’une législation. Ces missions d’information peuvent être communes à plusieurs commissions.

Introduit par la résolution n° 288 du 18 mai 1990, cet alinéa a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juin 1990 « dès lors que l’intervention d’une « mission d’information » revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer pendant les sessions ordinaires et extraordinaires son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution » ([170]).

L’objet de ces missions d’information est divers. Ainsi, parmi les quinze missions d’information créées depuis le début de la XVe législature par la commission des Lois, dont trois sont communes avec d’autres commissions permanentes :

– certaines ont pour but de dresser un bilan sur un sujet spécifique afin de proposer des évolutions qui peuvent notamment être de nature législative, comme la mission d’information en cours sur l’aide juridictionnelle ;

– d’autres s’inscrivent plus nettement dans une perspective législative comme la mission d’information commune sur la préparation d’une nouvelle étape de la décentralisation en faveur du développement des territoires.

Trois d’entre elles ont porté ou portent plus particulièrement sur les conditions d’application d’une législation, comme la mission d’information sur l’application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France ou la mission d’information, en cours, sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe).

La participation de l’opposition aux travaux des missions d’information a été renforcée en 2009, à la suite de l’introduction au sein de l’article 145, par la résolution n° 292 du 27 mai 2009, d’un alinéa 3 qui, consacrant la pratique, prévoit qu’une mission composée de deux membres doit comprendre un député appartenant à un groupe d’opposition tandis qu’une mission composée de plus de deux membres doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

Par ailleurs, les rapports de ces missions d’information sont susceptibles de donner lieu, comme ceux de toutes les missions d’information, à des débats en séance ou à des séances de questions, en application de l’alinéa 8 de l’article 145.

B. la rÉforme proposÉe

Le 1° de l’article 35 de la proposition de résolution a pour objet de compléter l’alinéa 2 de l’article 145 du Règlement afin d’ajouter, parmi les objets possibles des missions d’information, le suivi de la rédaction des ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

Ce suivi est d’autant plus légitime que les habilitations reconnues au Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi se multiplient et interviennent dans des secteurs variés. Ainsi, le nombre moyen d’ordonnances est passé de 36 par an sur la période 2008-2012 à près de 58 par an sur la période 2013-2017. Le nombre moyen d’articles contenus dans ces ordonnances est passé sur la même période de près de 556 à plus de 1 173 et le nombre moyen de mots de 192 145 à 321 534.

Certains projets de loi sont entièrement consacrés à de telles habilitations, tandis que ces dernières sont aussi parfois prévues par des articles de textes dont l’objet est plus large. Ainsi, la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne contient pas moins de six articles habilitant le Gouvernement à prendre des mesures relevant du domaine de la loi.

Sous quelque forme que ce soit, le recours à ces ordonnances conduit à un dessaisissement temporaire du Parlement, dans l’attente de leur ratification. En effet, en application de l’article 38 de la Constitution, ces ordonnances, prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État, entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ; elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

Le besoin d’un suivi, qui n’a pas pour objet de peser sur le contenu des ordonnances mais d’assurer l’information du Parlement dans la perspective d’une ratification ultérieure, est réel. En témoigne le fait que, en marge du Règlement, se développe, au sein de certaines commissions permanentes, la pratique de « groupes de contact » qui ont vocation à suivre l’élaboration d’ordonnances prises en application de l’article 38 de la Constitution.

Ainsi, conformément à une décision de son bureau, la commission des Lois a-t-elle entériné, le 12 mars 2019, la création d’un « groupe de contact » chargé de suivre les travaux du Gouvernement pour modifier les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs sur le fondement de l’habilitation à légiférer par ordonnance prévue par l’article 93 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Ce groupe de contact est composé de sept députés : un député par groupe, le groupe La France Insoumise n’ayant pas souhaité s’y associer.

C. les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé que l’objet des missions d’information créées par les commissions permanentes pouvait être étendu, non pas au suivi des ordonnances prévues par l’article 38 de la Constitution, mais à la préparation de leur ratification.

Leur objectif sera d’informer les députés dans la perspective de l’examen des lois de ratification de ces ordonnances.

II. les missions d’information crÉÉes par la confÉrence des prÉsidents

A. Le droit en vigueur

Les missions d’information constituent une alternative aux commissions d’enquête : elles peuvent être dotées de prérogatives proches tout en étant plus souples dans leurs conditions de création et d’organisation ([171]). Afin de conférer néanmoins à ces organes une solennité qui peut être recherchée et de consacrer la possible transversalité de leur objet, le président de l’Assemblée nationale M. Jean-Louis Debré a souhaité, il y a quinze ans ([172]), que de telles missions puissent être créées par la Conférence des Présidents.

Les rapports des missions d’information créées par la Conférence des Présidents peuvent donner lieu à un débat sans vote en séance publique.

Introduit par la résolution précitée, le nouvel alinéa 4 de l’article 145 du Règlement a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dès lors que la mission d’information « revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d’information » ([173]), comme le requiert une jurisprudence constante depuis 1990.

Les règles de composition de ces missions d’information ont été précisées en 2009. Consacrant une pratique récente, la résolution n° 292 du 27 mai 2009 a en effet prévu que les missions d’information créées par la Conférence des Présidents devaient obéir à une composition pluraliste, à l’instar des commissions d’enquête.

Deux nouvelles règles ont donc été posées :

– le bureau de ces missions d’information est composé d’un président, de trois vice-présidents et de trois secrétaires, et doit s’efforcer non seulement de reproduire la configuration politique de l’Assemblée mais également d’assurer la représentation de toutes ses composantes ;

– la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition, si ces fonctions ne sont pas exercées par la même personne.

Depuis le début de la XVe législature, la Conférence des Présidents a créé six missions d’information, dont une à l’initiative du groupe MODEM (et dont le rapporteur est issu du MODEM).

missions d’INFORMATION CRÉÉes par la confÉrence des prÉsidents

dePUIS LE DÉBUT DE LA XVE LÉGISLATURE

Source : service de la Séance.

Le droit de tirage dont les groupes d’opposition et les groupes minoritaires disposent pour créer des missions d’information a été étendu, en 2014, de façon alternative, aux missions d’information de la Conférence des Présidents.

B. la rÉforme proposÉe

L’article 35 de la proposition de résolution a pour objectif de mieux associer l’opposition et les députés non-inscrits aux missions d’information de la Conférence des présidents.

À cet effet, son 2° prévoit tout d’abord d’ajouter à l’alinéa 4 de l’article 145 du Règlement que ces missions d’information comprennent un député n’appartenant à aucun groupe.

Cette mesure répond à la volonté de conforter la place des députés non-inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale, à l’instar de ce qui est prévu pour les commissions spéciales ([174]) et pour les commissions d’enquête ([175]).

Son 3° prévoit ensuite, à l’instar de ce qui est proposé à l’article 34 pour les commissions d’enquête, que les groupes d’opposition ou minoritaires pourront choisir la fonction – président ou rapporteur – qu’ils exerceront dans le cadre d’une mission d’information créée par la Conférence des présidents dont ils sont à l’origine.

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Article 36 (art. 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale) Désignation du co-rapporteur sur la mise en application de la loi

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de rendre obligatoire, dès le renvoi à une commission permanente d’un projet ou d’une proposition de loi, la nomination d’un co-rapporteur d’application.

➢ Dernières modifications intervenues

L’article 145-7 du Règlement, relatif au suivi de la mise en œuvre des lois, a été modifié pour la dernière fois par la résolution n° 437 du 28 novembre 2014, afin de prévoir notamment la possibilité, pour la commission saisie d’un projet ou d’une proposition de loi, de désigner, dès le début de son examen, un rapporteur d’application issu de l’opposition.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. Le droit en vigueur

Mise en place au début des années 1990 par la commission des Finances pour suivre la mise en œuvre des dispositions fiscales contenues dans les lois de finances, la pratique du suivi de l’application des lois a été généralisée par la résolution n° 256 du 12 février 2004. Celle-ci a prévu que le rapporteur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire ou, à défaut, un autre député désigné par la commission présente, six mois après son entrée en vigueur, un rapport sur la mise en application de celle-ci, et que ce contrôle se répète, si nécessaire, à l’issue d’un nouveau délai de six mois.

Un rapport d’évaluation sur l’impact de la loi est par ailleurs prévu par l’alinéa 3 de l’article 145-7 à l’issue d’un délai de trois ans.

En 2009 a été consacrée la règle, mise en œuvre par la commission des Lois dès 2007, selon laquelle le rapport sur la mise en application d’une loi est systématiquement conduit par deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition, le droit pour le député qui a été le rapporteur de la loi d’être l’un des rapporteurs d’application étant par ailleurs maintenu (alinéa 1er de l’article 145-7 du Règlement).

Tant en 2004 qu’en 2009, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution sous réserve que « les missions de suivi (…) revêtent un caractère temporaire et se limitent à un simple rôle d’information contribuant à permettre à l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur l’action du Gouvernement, dans les conditions prévues par la Constitution » ([176]).

En 2014, afin d’affermir les droits de l’opposition, a été ouverte aux commissions la faculté de désigner le co-rapporteur du groupe d’opposition qui est chargé, à l’issue du délai de six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi, de présenter un rapport sur sa mise en application (alinéa 2) dès le renvoi à son examen du projet ou de la proposition de loi ([177]).

Dans les faits la pratique varie selon les commissions. Certaines ne nomment pas de rapporteur d’application. D’autres nomment un rapporteur d’application après voire bien après le renvoi du texte en commission, y compris après la promulgation de la loi. Pour sa part, la commission des Lois procède fréquemment à la nomination du co-rapporteur dès le début de ses travaux.

De fait, outre le suivi de la loi, une telle désignation permet de mieux identifier l’un des principaux orateurs de l’opposition, qui assiste aux auditions, est un interlocuteur pour le rapporteur et fait usage, s’il le souhaite, des deux pouvoirs spécifiques qui lui ont été reconnus en 2014 :

– le droit, en première lecture, de faire figurer une contribution écrite dans le rapport de la commission ;

– le droit de s’exprimer en séance, avant la discussion générale (après le rapporteur au fond et, le cas échéant, les rapporteurs pour avis), en application de l’article 91 du Règlement.

Ainsi, depuis le début de la XVe législature, la commission des Lois a nommé des rapporteurs d’application sur 20 textes. 7 ont demandé l’insertion d’une contribution écrite dans le rapport. Le choix des rapporteurs d’application est fait en s’efforçant de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

II. la rÉforme proposÉe

Le présent article modifie l’alinéa 2 de l’article 145-7 du Règlement afin de rendre obligatoire, dès le renvoi pour examen par la commission d’un projet ou d’une proposition de loi, la nomination du « co-rapporteur d’application » appartenant à un groupe d’opposition.

Cette évolution, outre qu’elle permettra d’harmoniser les pratiques des commissions, donnera plein effet aux droits reconnus aux rapporteurs d’application en matière de contribution écrite et d’expression en séance publique. Ce faisant elle associera davantage les groupes d’opposition à l’élaboration de la loi dont ils sont ensuite chargés de contrôler l’exécution réglementaire.

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Article 37 (art. 146-1-1 [nouveau] du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de l’exécution des lois de finances

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article consacre la faculté offerte à la Conférence des Présidents de décider qu’une semaine de contrôle sera consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances et d’inscrire à l’ordre du jour de cette semaine des propositions de résolution portant sur l’exécution des lois de finances.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

I. le droit en vigueur

Afin de revaloriser l’examen de la loi de règlement – qui se déroulait dans l’indifférence générale au cours d’une ou de deux séances publiques – et de procéder à un rééquilibrage de l’intérêt et du temps consacrés, chaque année, à l’examen de la loi de finances initiale au profit du contrôle de l’exécution budgétaire, un processus innovant a été instauré au mois de juin 2018 : le « printemps de l’évaluation ».

Mise en place à l’initiative de la commission des Finances, cette procédure s’inspire des propositions formulées par les groupes de travail créés à l’automne 2017 afin de réformer l’Assemblée nationale.

LES PROPOSITIONS DES GROUPES DE TRAVAIL DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE POUR REVALORISER L’EXAMEN DE LA LOI DE RÈGLEMENT

Le groupe sur le contrôle et l’évaluation a mis en évidence la nécessité de « revaloriser la loi de règlement en augmentant le temps consacré à son examen, en contrepartie d’une réduction du temps passé à discuter en séance publique le projet de loi de finances de l’année ». Pour donner un véritable impact à cet examen, il a jugé « pertinent que, dans la foulée des constats précis dressés à propos de telle ou telle politique publique, des résolutions, assorties le cas échéant d’injonctions, tirent les conséquences de tel ou tel résultat insatisfaisant en invitant le ministre responsable à redresser la situation » ([178]).

Le groupe sur la procédure législative a invité à rééquilibrer « le débat sur le budget, aujourd’hui excessivement concentré sur la prévision et l’autorisation, en faveur du contrôle et de l’évaluation de son exécution » en distinguant, de manière symbolique, un « automne de l’autorisation » d’un « printemps de l’évaluation » ([179]).

Inauguré à l’occasion de l’examen de la loi de règlement pour 2017, ce « printemps de l’évaluation » a pris la forme d’une évaluation par la commission des Finances de plusieurs politiques publiques, suivie de leur examen lors d’une semaine de contrôle en séance publique.

1. L’examen en commission

La commission des Finances a organisé, du 30 mai au 7 juin 2018, 18 réunions, pour une durée de 34 heures 30, au cours desquelles les 45 rapporteurs spéciaux ont procédé, en présence des ministres concernés, à l’évaluation de politiques sectorielles.

Les autres commissions permanentes ont été associées à cet exercice :

– le président de la commission des Finances a informé ses collègues présidents de commissions permanentes de l’ordre du jour et de la finalité de ces réunions et leur a communiqué, ainsi qu’aux présidents des groupes, les 52 rapports annuels de performance joints au projet de loi de règlement ainsi que les 66 notes d’exécution budgétaire établies par la Cour des comptes ;

– les rapporteurs pour avis ont été invités à participer à ces réunions, au cours desquelles un temps de parole leur a été réservé.

Inspirées de la procédure des commissions élargies, ces commissions d’évaluation des politiques publiques n’ont pas donné lieu à des votes mais ont permis d’approfondir la mission de contrôle dévolue au Parlement. Orientées sur des thèmes précis comme « l’aide publique au développement au Mali » ou « l’offre culturelle en milieu rural, l’exemple du Limousin », les évaluations ont donné lieu à la rédaction de rapports établis par les rapporteurs spéciaux et annexés au rapport général sur le projet de loi de règlement.

Aboutissement de ces travaux, des propositions de résolution ont été déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution par plusieurs rapporteurs spéciaux et groupes politiques pour être discutées en séance.

2. L’examen en séance publique

La Conférence des Présidents a décidé que la semaine de contrôle du 18 juin 2018 serait consacrée à l’évaluation des politiques publiques et à l’examen de la loi de règlement.

Cette semaine a débuté avec l’intervention du Premier président de la Cour des comptes, suivie d’un débat sur l’exécution du budget de 2017.

Le reste de l’ordre du jour du lundi, celui du mardi et celui du mercredi après-midi ont été principalement consacrés à l’examen de propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution et inscrites à la demande des groupes politiques ou retenues par le bureau de la commission des Finances.

Parmi les cinq résolutions proposées par les groupes – dont deux ont été présentées par des rapporteurs spéciaux sur les crédits dont ils avaient la charge ([180]) – l’une d’entre elles, issue du groupe MODEM et défendue par M. Jean-Paul Mattei, a été adoptée.

Par ailleurs, les cinq résolutions issues des travaux de la commission des Finances ont été adoptées ([181]).

Enfin, cette semaine consacrée à l’évaluation des politiques publiques et à l’examen de la loi de règlement s’est achevée par la séance consacrée, le mercredi soir, à l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017.

II. la rÉforme proposÉe

Alors que la deuxième édition du printemps de l’évaluation vient d’être lancée par le président de la commission des Finances, M. Eric Woerth, le 5 février 2019, avec la volonté de lui donner une plus grande ampleur ([182]), l’article 37 de la proposition de résolution a pour objet de consacrer dans le Règlement cette procédure innovante.

Le présent article prévoit, en effet, d’insérer, dans le chapitre VI du titre III du Règlement relatif au contrôle budgétaire, un nouvel article 146-1-1 qui confirme l’organisation du printemps de l’évaluation.

L’alinéa 1er prévoit que la Conférence des Présidents peut décider qu’une semaine de contrôle est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances.

L’alinéa 2 précise qu’elle peut inscrire à l’ordre du jour de cette semaine des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution et portant sur l’exécution des lois de finances.

Ce printemps de l’évaluation peut avoir pour corollaire une diminution du temps consacré, à l’automne, à l’examen de la loi de finances initiale.

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Article 38 (art. 146-2 du Règlement de l’Assemblée nationale) Composition du bureau du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit que le premier des vice-présidents du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) dans l’ordre de préséance appartient à un groupe d’opposition et que la composition de son bureau s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée.

➢ Dernières modifications intervenues

Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques a été créé par la résolution n° 292 du 27 mai 2009. L’article 146-2 du Règlement, qu’elle a introduit, a été modifié en 2014 pour faire évoluer sa composition ainsi que celle de son bureau et préciser que ses membres sont nommés au début de la législature et pour la durée de celle-ci.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Créé par la résolution du 27 mai 2009, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques est un organe propre à l’Assemblée nationale chargé de réaliser des travaux d’évaluation portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente.

Il s’agissait alors de mettre en place un organe dédié à ces évaluations, en capacité de mesurer ex post les effets des politiques publiques par rapport aux objectifs initialement fixés. L’intérêt des études d’impact et de la semaine de contrôle, institués au même moment, s’en trouvait renforcé.

En application de l’alinéa 4 de l’article 146-2 du Règlement, son bureau est composé, depuis 2014 ([183]), de neuf membres :

– le Président de l’Assemblée nationale, qui le préside ;

– quatre vice-présidents, dont l’un au moins appartient à un groupe d’opposition ;

– quatre secrétaires.

À l’origine, une disposition relative à l’ordre de préséance des vice-présidents avait été introduite dans le règlement intérieur du Comité. Elle n’a toutefois jamais trouvé à s’appliquer.

Aussi, afin de renforcer la participation du Comité à la fonction de contrôle et d’évaluation, l’article 38 de la proposition de résolution prévoit, à l’instar de ce qui est proposé pour le Bureau de l’Assemblée à l’article 1er, que le premier des vice-présidents du CEC dans l’ordre de préséance appartient à un groupe d’opposition.

L’article 38 ajoute par ailleurs que la composition du bureau du Comité s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée nationale, comme cela est prévu pour de nombreux organes de l’Assemblée ([184]).

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Article 39 (art. 147 du Règlement de l’Assemblée nationale) Dématérialisation de la transmission des pétitions

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’organiser la transmission des pétitions au Président de l’Assemblée nationale par voie dématérialisée.

En effet, la rédaction de l’article 147 du Règlement, qui fixe les conditions de leur dépôt, implique que ces dernières soient transmises en format papier. Par ailleurs, toute pétition doit indiquer la demeure du pétitionnaire et être revêtue de sa signature.

En application de la réforme proposée, les pétitions devront désormais être transmises par voie électronique et devront comporter, outre leur signature, les adresses électroniques et postales de leurs auteurs.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre un amendement de précision, la Commission a adopté un amendement pour renvoyer les conditions d’authentification des pétitionnaires à une décision du Bureau de l’Assemblée nationale.

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Article 40 (art. 148 du Règlement de l’Assemblée nationale) Conditions d’examen et de publicité des pétitions

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à réviser la procédure d’examen et de publicité des pétitions adressées au Président de l’Assemblée nationale.

➢ Dernières modifications intervenues

La procédure des pétitions a été modifiée par les résolutions n° 146 du 23 octobre 1969 et n° 199 du 17 décembre 1969. Ces dernières ont notamment apporté des précisions sur les modalités du débat pouvant être organisé sur le thème soulevé par la pétition et les suites devant être données, le cas échéant, à la transmission d’une pétition au ministre compétent.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements visant à :

– étendre aux collectivités d’outre-mer les conditions de domiciliation des pétitionnaires, prévues pour apprécier la recevabilité des pétitions ;

– renvoyer la définition de ces conditions de domiciliation à une décision du Bureau de l’Assemblée nationale.

I. Un droit de pétition auprès des assemblées parlementaires en désuétude

1. Le droit de pétition, un héritage révolutionnaire

De manière schématique, « il est possible de distinguer deux types de pétitions. Celles nombreuses, qui portent sur la situation personnelle du pétitionnaire, et les autres, dont l’importance varie en fonction des périodes, portant sur un sujet politique et visant la satisfaction de l’intérêt général. » ([185])

Issu de la pratique des doléances de l’Ancien régime, le droit de pétition prend un essor particulier sous la Révolution française ([186]). Des délégués de pétitions pouvaient ainsi régulièrement s’exprimer à l’Assemblée nationale ou à la Convention. Aboli par le régime napoléonien, le droit de pétition a revu le jour sous les monarchies constitutionnelles, avec la création d’une commission parlementaire ad hoc – la commission des pétitions – chargée de filtrer les pétitions éligibles à l’examen du Parlement. Ce droit, alors considéré comme un correctif au suffrage censitaire, tombe progressivement en désuétude avec l’instauration de la République et du suffrage universel masculin. Par ailleurs, le contenu des pétitions perd progressivement sa dimension politique pour se recentrer sur l’évocation de situations individuelles, notamment lorsque les voies de recours juridictionnelles sont épuisées.

Ce droit reste actuellement peu utilisé alors même que la possibilité d’y recourir a été étendue auprès de divers organes extraparlementaires à l’instar :

– du défenseur des droits ([187]), qui peut être saisi d’une pétition transmise par une commission parlementaire ([188]) ;

– des collectivités territoriales, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui peuvent être saisies, par voie de pétition, d’une demande d’inscription à leur ordre du jour d’un sujet relevant de leur compétence (article 72-1 de la Constitution). Cette faculté, du fait des règles l’encadrant, est toutefois rarement mise en œuvre ([189]) ;

– du Conseil économique, social et environnemental, sur le fondement de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui entendait favoriser la participation des citoyens au débat public. Le seuil de 500 000 signatures à atteindre pour garantir la recevabilité de la pétition devait permettre, dans le même temps, de recentrer cet outil sur des questions d’intérêt général. Cette procédure n’a cependant jamais été utilisée avec succès.

Le renouvellement de cet outil démocratique s’est donc concentré jusqu’à présent sur d’autres institutions que le Parlement, sans toutefois que son recours, dans le cadre institutionnel ainsi rappelé, ne conduisent aux résultats escomptés.

2. L’exercice du droit de pétition devant les assemblées parlementaires

Le droit de pétition devant les assemblées parlementaires est prévu par l’article 4 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 ([190]) et par les règlements des assemblées. Les règles encadrant son exercice sont minimales, conformément à une tradition constante consistant à lui reconnaître le statut d’un droit naturel pouvant être exercé par tous, et non d’un droit politique soumis à des conditions de nationalité ou de majorité par exemple.

Les pétitions adressées aux Présidents des assemblées peuvent ainsi être individuelles ou collectives, émettre une suggestion ou une réclamation.

À l’Assemblée nationale, ces pétitions sont recevables dès lors qu’elles remplissent certaines formalités de forme : elles doivent être adressées au Président et comporter l’adresse et la signature du pétitionnaire. Elles ne sont soumises à aucune condition de nationalité, de résidence ou d’âge de leur auteur ni à aucune condition tenant à leur objet ou au nombre de signataires. La majorité d’entre elles porte toutefois sur le vote, la modification ou l’abrogation de lois, l’organisation de débats sur des sujets d’actualité ou encore l’intervention du Président de l’Assemblée nationale auprès de personnalités ou d’institutions politiques françaises ou étrangères, afin de résoudre une difficulté ou de faire évoluer une situation.

Comme cela a été précédemment rappelé ([191]), ces dernières sont renvoyées à la commission des Lois, compétente à l’Assemblée nationale en application de l’article 36 de son Règlement. Le rapporteur qu’elle désigne propose à la Commission, après examen, de les classer, de les renvoyer à une autre commission ou à un ministre, ou de les soumettre à l’Assemblée nationale.

3. Un droit peu utilisé aux effets limités

Le nombre de pétitions soumises à l’Assemblée nationale est en baisse constante, une quinzaine d’entre elles étant traitées par la commission des Lois par session.

Cinquante-deux pétitions ont ainsi été examinées par la commission des Lois de l’Assemblée nationale sous la XIVe législature.

Source : commission des Lois.

Sous la présente législature, 36 pétitions ont été déposées, à la date de publication de ce rapport. Toutes ont fait l’objet d’un examen par la commission des lois, qui s’est réunie à cet effet à quatre reprises, décidant d’en classer 23 et d’en renvoyer 13 à une autre commission (cet examen par une autre commission conduisant lui-même en général au classement).

Cette évolution a plusieurs explications, dont principalement : l’essor des plateformes de recueil de signatures en ligne dont les pétitions ne sont pas recevables formellement par l’Assemblée nationale ; la sollicitation directe des parlementaires ; le développement des modes alternatifs de règlement des litiges (notamment en recourant au Défenseur des droits) ; l’absence de visibilité médiatique et les délais de recueil des signatures, puis de traitement des pétitions qui peuvent les priver d’effet utile.

Toutefois, le renforcement de la participation citoyenne à la vie politique est nécessaire pour consolider le fonctionnement de nos institutions démocratiques et répondre au souhait exprimé en ce sens par nombre des citoyens. Les consultations citoyennes s’inscrivent dans ce cadre et la commission des Lois y participe : elle a ainsi initié une consultation sur les contenus haineux ou injurieux en ligne sur Internet en amont de l’examen d’une proposition de loi ayant cet objet qui a été inscrite à l’ordre du jour à la fin du mois de mai.

La réforme du droit de pétition proposé par le présent article s’inscrit également dans une réflexion d’ensemble sur les outils à même d’assurer cette évolution.

II. un droit de pétition modernisé

1. La proposition du groupe de travail parlementaire sur la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne

Alors que de nombreux pays reconnaissent actuellement un droit de pétition en ligne, comme l’Allemagne, la Belgique, le Danemark ou le Royaume-Uni, le groupe de travail sur la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyenne à l’Assemblée nationale ([192]) a souligné la nécessité de renouveler profondément les modalités d’exercice de ce droit devant les assemblées parlementaires. ([193])

Le droit de pétition constitue, en effet, l’une des principales modalités de participation des citoyens à la vie politique et s’est renforcé dans le cadre des nouveaux usages numériques. ([194])

À ce titre, en conclusion de ses travaux, ce groupe de travail a proposé, outre la reconnaissance formelle de ce droit dans la Constitution, de prévoir que :

– la signature des pétitions puisse être organisée de manière physique ou numérique, sous certaines garanties ; ([195])

– après examen par une commission ou une délégation permettant de s’assurer de sa recevabilité ([196]), une pétition atteignant un certain nombre de signataires puisse faire l’objet d’un rapport de présentation par la commission compétente et d’un débat en commission ou en séance publique.

2. Les dispositions proposées

S’inspirant de ces préconisations, le présent article prévoit, en premier lieu, de garantir une meilleure prise en compte des pétitions recueillant un nombre élevé de signatures.

Une mise en ligne systématique des pétitions signées par 100 000 pétitionnaires est ainsi proposée afin de mieux assurer leur publicité. Aucune signature ne pourra être ajoutée, ni retirée après enregistrement.

Par ailleurs, sur proposition du président de la commission compétente ou d’un président de groupe, un débat sur une pétition signée par plus de 500 000 citoyens domiciliés dans 30 départements au moins pourra être inscrit à l’ordre du jour par la Conférence des Présidents.

En second lieu, le présent article révise la procédure d’examen des pétitions de manière à prévoir que la commission compétente sur le sujet abordé par la pétition pourra décider, sur proposition de son rapporteur, soit de la classer, soit de l’examiner directement. Cette disposition constitue en cela une coordination avec l’article 4 de la proposition de résolution qui supprime la compétence spécifique reconnue à la commission des Lois pour traiter de l’ensemble des pétitions.

Si la commission décide de l’examiner au fond, un rapport sera publié contenant le texte de la pétition et le compte rendu des débats en commission, auxquels auront pu être associés, le cas échéant, les premiers signataires de la pétition. La possibilité d’auditionner les ministres compétents est également expressément mentionnée, bien que cela soit déjà possible en application de l’alinéa 2 de l’article 45 du Règlement.

3. Les apports de la Commission

La Commission a apporté deux précisions sur les conditions de domiciliation des pétitionnaires :

– la condition de répartition géographique des pétitionnaires sur 30 départements au moins a été étendue aux collectivités d’outre-mer ;

– la fixation des conditions de domiciliation et notamment, la répartition minimale par département et collectivité d’outre-mer a été renvoyée à une décision du Bureau.

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Article 40 bis (art. 151 du Règlement de l’Assemblée nationale) Coordination avec les dispositions relatives aux pétitions

Introduit par la Commission

Cet article de coordination supprime la mention relative au cas d’un député ayant déposé une pétition. En effet, cette pratique est inusitée, les députés disposant d’autres moyens d’intervention plus appropriés.

Toutefois, le député qui demandera l’inscription d’une pétition à l’ordre du jour de l’Assemblée continuera de disposer d’une prise de parole spécifique dans le cadre de l’éventuel débat en séance publique.

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Article 41 (art. 159 du Règlement de l’Assemblée nationale) Contrôle de la présence des députés en séance publique en cas de déport

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise qu’un député inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en séance publique.

➢ Dernières modifications intervenues

Issu de la résolution n° 292 du 27 mai 2009, l’article 159 du Règlement, relatif aux sanctions financières en cas d’absence des députés, reprend les dispositions qui, inscrites à l’article 162, avaient été modifiées par la résolution n° 151 du 26 janvier 1994, afin de supprimer la limitation du nombre de jours, par session ordinaire, pour lesquels les députés peuvent être excusés et de confier au Président le soin d’accorder les excuses.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé qu’il revient au Bureau de définir les conditions dans lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en séance publique.

I. Le droit en vigueur

L’article 159 du Règlement définit les règles selon lesquelles des sanctions financières – prenant la forme de retenues sur l’indemnité parlementaire – peuvent être infligées aux députés qui ne prennent pas régulièrement part aux travaux de l’Assemblée nationale.

La sanction intervient lorsqu’un député a participé à moins des deux tiers des scrutins publics intervenus pendant une session. Elle est aggravée s’il a pris part à moins de la moitié de ces scrutins.

Il est toutefois tenu compte :

– des cas où une délégation de vote eût été possible ou a été donnée dans le respect de l’ordonnance portant loi organique relative à ces délégations ;

– des votes sur les motions de censure car il ne saurait être question de pénaliser les députés qui, soutenant le Gouvernement, n’y participent pas ;

– et, enfin, des congés accordés par le Président. Les députés peuvent en effet s’excuser de ne pouvoir assister à une séance déterminée ; ces demandes doivent faire l’objet d’une déclaration écrite, motivée et adressée au Président.

II. la rÉforme proposÉe

Disposition miroir de celle qui est prévue, au stade de la commission, par l’article 6 de la proposition de résolution, le présent article complète l’article 159 du Règlement afin de prévoir qu’un député inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en séance publique et ne peut donc se voir sanctionné.

Le 6 juin 2018 ([197]), le Sénat a introduit une disposition similaire à l’article 23 bis de son Règlement qui prévoit qu’ « un sénateur dont le déport est inscrit sur le registre public [des déports] (…) est également considéré comme présent en séance (…) au cours des travaux entrant dans le champ de ce déport ».

III. Les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé qu’il revient au Bureau de l’Assemblée de définir les conditions dans lesquelles un député qui s’est inscrit sur le registre public des déports est considéré comme étant présent en séance publique.

Il s’agira en particulier, pour le Bureau, de prévenir des comportements qui pourraient s’apparenter à des détournements ou à des abus de procédure.

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Article 42 Entrée en vigueur de la résolution

Adopté par la Commission sans modification

L’article 42 de la proposition de résolution fixe au 1er septembre 2019 la date d’entrée en vigueur de ses dispositions.

Comptes rendus des débats

Lors de ses réunions des mercredis 15 et 22 mai 2019, la Commission examine la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale.

1. Première réunion du mercredi 15 mai 2019 à 9h30 (discussion générale puis avant l’article 1er à après l’article 6 de la proposition de résolution)

Lien vidéo :

http://videos.assemblee-nationale.fr/video.7622064_5cdbbf0dae770.commission-des-lois--modification-du-reglement-de-l-assemblee-nationale--15-mai-2019

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale, qui est présentée par le président Richard Ferrand. Ce texte s’inscrit dans le prolongement des travaux que celui-ci a menés avec les présidents de groupe depuis plus de six mois et de la réflexion amorcée auparavant par les groupes de travail pluralistes mis en place à l’initiative de son prédécesseur, François de Rugy.

Je vous rappelle que le Règlement, qui a déjà été réformé à plus de trente reprises sous la Ve République, est notre règle commune et que ses modifications sont soumises à l’appréciation du Conseil constitutionnel. À texte particulier, rapporteur particulier, puisqu’il s’agit de M. Sylvain Waserman, vice-président de l’Assemblée nationale et membre du groupe Mouvement Démocrate et apparentés (MODEM), à qui je cède la parole sans plus tarder.

M. Sylvain Waserman, rapporteur. Issue d’une réflexion entamée dans le cadre des groupes de travail créés par François de Rugy, qui s’est poursuivie par la consultation des différents présidents de groupe ainsi que d’anciens présidents de l’Assemblée nationale par le président Richard Ferrand, la proposition de résolution qui nous est soumise reflète un équilibre. D’un côté, elle tend à améliorer l’efficacité et, à certains égards, la clarté de nos travaux ; cette efficacité est nécessaire, car le nombre d’amendements augmente et nos discussions doivent être plus fluides mais, j’espère vous le montrer, elle n’est antinomique ni avec la qualité des débats ni avec la précision et la clarté de l’expression des différents groupes politiques. De l’autre, la proposition de résolution vise à accorder des droits nouveaux – que je crois forts, d’un point de vue démocratique – à l’opposition, qui pourrait penser que la recherche de l’efficacité est un moyen de diminuer son temps de parole.

Il est ainsi proposé que le rapporteur d’une commission d’enquête – qui dispose de certaines prérogatives, notamment le contrôle sur pièces et sur place – ou d’une mission d’information créée par la Conférence des Présidents puisse être issu d’un groupe d’opposition ; que les questions au Gouvernement soient organisées de manière plus dynamique et réservant davantage de place à l’opposition ; que la première vice-présidence de l’Assemblée nationale et celle du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) soient attribuées à l’opposition ; que les propositions de loi déposées dans le cadre des journées réservées puissent être discutées sans qu’une motion de procédure soit adoptée de manière systématique. Ces avancées majeures participent de l’équilibre de la proposition de résolution.

Par ailleurs, beaucoup d’entre nous s’accordent sur la nécessité de revivifier cet acquis de la Révolution française qu’est le droit de pétition, afin que la voix citoyenne puisse mieux s’exprimer dans notre enceinte.

Enfin, le texte comporte des dispositions relatives à la déontologie et à l’éthique qui tendent, d’une part, à traduire dans notre Règlement la loi dite « Sapin II » et la loi pour la confiance dans la vie politique et, d’autre part, à clarifier les prérogatives de la déontologue. Je défendrai un certain nombre d’amendements pour aller un peu plus loin que la proposition du président Ferrand dans ce domaine.

Mon rôle, en tant que rapporteur, est d’essayer de vous convaincre que le texte a atteint un point d’équilibre. Peut-être faudra-t-il procéder à quelques ajustements au cours de nos débats, en commission et en séance publique, mais il est dans notre intérêt commun de préserver cet équilibre, auquel contribue tant la majorité, qui consent à réduire le nombre de ses questions au Gouvernement et à donner plus de place à l’opposition, que l’opposition, à qui il est demandé d’accepter que nos débats soient plus fluides et plus efficaces. En tout cas, je m’efforcerai de vous convaincre que ces limitations sont, non pas impératives, mais indicatives et qu’elles rendront nos travaux plus clairs pour nos concitoyens.

Encore une fois, certains points devront probablement être retravaillés – je pense notamment à la gestion du temps –, mais nous avons pour enjeu commun la construction et l’identification de ce point d’équilibre, tant il est vrai que la logique démocratique veut qu’un jour, l’opposition devienne majorité, et inversement.

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous allons maintenant entendre les orateurs des groupes.

M. Bruno Questel. Cette proposition de résolution est le résultat de dix-huit mois de travail et je tiens à souligner, au nom du groupe La République en Marche, qu’au cours des six derniers mois le président de l’Assemblée nationale a souhaité consulter l’ensemble des groupes parlementaires pour aboutir à un texte équilibré.

Celui-ci comporte quatre axes forts. Il a en effet pour objet d’améliorer l’ensemble de la procédure législative, d’approfondir les droits de l’opposition et des députés non-inscrits, de refonder le droit de pétition pour lui donner davantage de sens et, enfin, de structurer le rôle de la déontologue.

En matière législative, l’une des dispositions les plus importantes est celle qui vise à instaurer – après le Sénat, qui nous a précédés en ce domaine – une procédure d’adoption des textes en commission, qui contribuera, comme la révision des conditions d’exercice de la saisine pour avis, à alléger la procédure. Il nous est par ailleurs proposé d’améliorer les fondements et les contours des règles constitutionnelles relatives au droit d’amendement, notamment en matière de recevabilité, de réduire la durée de la défense d’une motion de rejet préalable et de supprimer la motion de renvoi en commission. Cette disposition, qui résulte du constat qu’aucune motion de ce type n’a été adoptée depuis des lustres, a pour corollaire l’ensemble des droits supplémentaires accordés aux groupes de l’opposition. Enfin, il nous est proposé d’aménager la procédure du temps législatif programmé.

S’agissant des droits de l’opposition et des groupes minoritaires, une place prépondérante – et cela ne doit pas être écarté d’un revers de main par nos collègues – leur sera désormais accordée dans le cadre des commissions d’enquête et des missions d’information.

M. Guillaume Larrivé. La commission « Benalla » nous a montré à quel point cela fonctionnait bien !

M. Bruno Questel. On peut toujours réécrire l’histoire, mon cher collègue. Je mesure là votre souhait de participer d’une manière constructive et positive à nos travaux...

M. Philippe Gosselin. Il est vrai qu’en tant que rapporteur, il a été un peu muselé !

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Je vous en prie, mes chers collègues, laissez M. Questel s’exprimer.

M. Bruno Questel. En tout cas, il vous sera difficile de nous convaincre que vous êtes contre la modification de l’organisation des questions au Gouvernement. En effet, par cette mesure, la majorité témoigne de sa volonté de permettre, chaque semaine, à l’opposition d’interpeller, comme bon lui semble, l’exécutif sur l’ensemble des politiques publiques. L’amélioration de la représentation des groupes au Bureau de l’Assemblée nationale et au sein des commissions mixtes paritaires mérite également d’être soulignée, ainsi que celle des non-inscrits dans plusieurs organes de l’Assemblée.

En ce qui concerne la rénovation du droit de pétition, le texte tend à créer un véritable outil de participation citoyenne à l’élaboration de la loi et à répondre ainsi, sans atermoiement aucun, à une réelle demande que la population a exprimée au cours des six derniers mois.

Enfin, les articles 16 à 20 visent à renforcer le rôle du déontologue. Il nous faut, là encore, être irréprochables, qu’il s’agisse de nos comportements ou des règles que nous édictons, afin de montrer à celles et ceux qui, par leurs suffrages, nous ont désignés pour les représenter au sein de cette belle maison que nous n’avons peur de rien.

M. Philippe Gosselin. Quelques mots, tout d’abord, pour préciser que le groupe Les Républicains a bien entendu à cœur, à l’instar, me semble-t-il, de tous les autres groupes, d’améliorer la procédure parlementaire. Chacun peut en effet constater que nos méthodes de travail ne sont pas toujours satisfaisantes, que nous rencontrons des difficultés d’organisation et qu’il peut être fait usage, mais c’est assez rare, de quelques techniques d’obstruction. Cependant, le Règlement actuel n’est peut-être pas utilisé comme il pourrait l’être, notamment par les présidents de séance, qui ont à leur disposition un certain nombre de moyens qu’ils n’utilisent plus. Ils ont ainsi la possibilité d’interrompre les inscriptions sur les articles ou de refuser des suspensions de séance répétées.

Néanmoins, nous partageons le souci de mieux faire, dans l’intérêt général. Aussi regardons-nous d’un œil tout à fait favorable cette proposition de modification du Règlement. À cet égard, je donne volontiers acte au rapporteur de sa volonté de bien faire ; il n’est évidemment pas en cause, non plus que M. Ferrand puisque nous avons la chance d’avoir désormais un président – et cela contraste avec des périodes récentes – qui semble défendre les droits du Parlement et des parlementaires.

Cela dit, on justifie la réforme qui nous est proposée par l’inflation des amendements et le foisonnement, pour le dire ainsi, de l’expression parlementaire. Or, notons que cette évolution s’explique d’abord par l’augmentation du nombre des groupes parlementaires qui, faut-il le rappeler, n’ont jamais été aussi nombreux. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons que soit relevé le nombre minimum de députés requis pour constituer un groupe. Nous éviterions ainsi une inflation législative tous azimuts. Je sais que cette position n’est pas forcément partagée par d’autres, mais mon propos vise surtout les groupes que je qualifierai de « techniques », puisqu’ils sont composés de députés qui se rassemblent sur la base d’affinités plus conjoncturelles que politiques, au détriment, du reste, des autres groupes, de la majorité comme de l’opposition, qui voient leurs moyens diminuer à due proportion.

Cependant, nous pouvons nous retrouver sur un certain nombre de sujets. Ainsi, nous estimons que la procédure de la législation en commission ne soulève pas de problème particulier. Ces dernières semaines, les textes relatifs à la Polynésie française et aux sapeurs-pompiers auraient pu être examinés selon cette procédure sans que nous trahissions la représentation nationale ou les citoyens français, puisqu’ils ont été adoptés à l’unanimité. Il en va de même pour la suppression des explications de vote sur les articles. Quant aux motions de procédure, nous proposerons que leur défense soit limitée à quinze minutes, et non à dix minutes comme proposé dans le texte.

En revanche, il y a des lignes jaunes que nous ne pouvons pas franchir. Je pense à la suppression de la motion de renvoi en commission, à la limitation de la discussion générale à l’intervention d’un orateur par groupe – pour une durée de cinq minutes, sans tenir compte du poids de chaque groupe –, à la restriction à un seul orateur par groupe des interventions sur les articles et sur les amendements identiques… Bref, nous avons le sentiment que le droit pour le parlementaire de s’exprimer, droit qui est individuel – chacun d’entre nous représente la Nation et doit pouvoir s’exprimer au nom de celle-ci – est, sinon muselé, du moins largement limité. Or, comme nous craignons – et c’est ma conclusion – que la révision constitutionnelle n’en remette une deuxième couche, vous comprendrez qu’à ce stade de nos débats, nous soyons réservés, c’est peu de le dire… face à cette réforme.

Mme Élodie Jacquier-Laforge. Tout d’abord, je tiens à saluer le travail effectué, à l’initiative du président de l’Assemblée nationale, par l’ensemble des présidents de groupe. Le moment est en effet opportun, me semble-t-il – nous sommes tous d’accord, je crois, sur ce point – pour moderniser notre Règlement. Je veux également remercier le rapporteur, Sylvain Waserman, pour la qualité de ses travaux et celle de nos échanges.

L’inflation législative n’est pas propre à cette législature, mais elle croît de façon exponentielle depuis de nombreuses années. Or, si tout le monde s’accorde à reconnaître qu’il faut moins et mieux légiférer, force est d’admettre qu’il est difficile d’y parvenir. Ainsi, le nombre de jours de séance a augmenté de 20 % et celui des heures de séance de 33 % par rapport à la précédente législature.

Le temps d’examen des textes est également un réel problème. Il est bien évidemment essentiel pour la démocratie que les parlementaires puissent s’exprimer et défendre leur position ; il ne s’agit donc pas de les museler. Mais est-il vraiment utile que plusieurs orateurs appartenant au même groupe défendent la même position ? La multiplication des prises de parole – sur les motions de procédure, dans la discussion générale, sur les amendements, dans les explications de vote sur un article ou sur l’ensemble d’un texte – nuit à la lisibilité de nos débats pour nos concitoyens : les interventions répétitives lassent les députés eux-mêmes et ceux qui suivent nos discussions.

Je tiens à insister sur un point particulièrement important pour le groupe MODEM : je veux parler de l’heure tardive à laquelle nous votons parfois les textes examinés. Comment expliquer aux Français que l’on peut travailler efficacement et correctement à deux heures du matin ? Surtout, cette pratique a un effet délétère sur la confiance qu’ils nous portent car, dans le climat de suspicion actuel, ils croient que nous votons ainsi des textes « en cachette » pour faire passer des dispositions qui les désavantagent.

J’ajoute que nous manquons souvent de temps pour pouvoir travailler correctement. Ainsi, il est fréquent que le rapport de la commission – qui a un réel intérêt si l’on veut pouvoir bien travailler – ne soit pas accessible avant l’expiration du délai de dépôt des amendements en séance publique ou qu’il le soit très peu de temps avant. Il représente pourtant un travail important pour les rapporteurs et les administrateurs, à qui nous demandons beaucoup.

L’organisation de nos travaux pèse également sur les conditions de travail des fonctionnaires de l’Assemblée, des collaborateurs parlementaires et des chargés d’études des groupes. Je suis, pour ma part, choquée qu’on leur demande de travailler la nuit et le week-end. En outre, presque tous les textes sont examinés en procédure accélérée, ce qui permet de s’exonérer du délai de six semaines prévu par la Constitution et le Règlement entre le dépôt d’un texte et son examen.

Il nous faut donc repenser notre mode de fonctionnement. Nous produisons beaucoup, trop, et la qualité de nos travaux, donc l’efficacité de nos lois, en pâtit. C’est pourquoi le groupe MODEM souscrit aux quatre objectifs de cette proposition de résolution. Nous devons en effet rationaliser le travail parlementaire et fluidifier les débats, tout en renforçant les droits des oppositions et en favorisant l’expression citoyenne et la rigueur de notre déontologie. Les débats parlementaires doivent devenir plus transparents ; il y va du rétablissement du lien de confiance avec nos concitoyens. Les événements que traverse notre pays depuis plusieurs mois nous montrent combien il est urgent d’agir en ce sens.

C’est pourquoi nous estimons nécessaire de supprimer les séances de nuit et, en contrepartie, de permettre aux membres de l’Assemblée nationale de siéger le lundi et le vendredi après-midi. Les séances publiques se tiendraient ainsi de neuf heures à treize heures, puis de quatorze heures à vingt heures, avec une prolongation possible jusqu’à vingt et une heures trente – nous y reviendrons lors de l’examen des amendements.

Nous proposons également un contrôle strict du nombre des amendements grâce à une application plus poussée des articles 40, 41 et 45 de la Constitution, une limitation du nombre des orateurs inscrits sur les articles, l’introduction d’une procédure de législation en commission – à laquelle un dixième des membres de l’Assemblée nationale pourraient s’opposer – ou encore l’obligation d’organiser les scrutins solennels après la séance hebdomadaire consacrée aux questions au Gouvernement.

En conclusion, il nous faudra trouver un point d’équilibre entre la rationalisation du travail parlementaire et la nécessaire garantie du droit d’expression des députés, afin d’améliorer la qualité des lois et de mieux associer nos concitoyens à leur fabrication.