Les auteurs de cet amendement prennent pour modèle la dérogation existant en ce sens dans le droit positif au profit des banques mutualistes et coopératives. Une modification législative leur apparaît nécessaire pour « tourner » l’interprétation par l’AMF des dispositions applicables du code civil et du code monétaire et financier. Selon l’AMF, les SCIC ne sauraient en effet procéder en l’état actuel du droit à de telles offres au public, dès lors que leur capital est composé de parts sociales et non d’actions.
Aux termes de l’exposé sommaire, les auteurs de l’amendement souhaitent ainsi :
– favoriser le développement et le financement des SCIC ;
– et aligner le régime juridique de leurs offres au public de titres de capital sur celui des sociétés anonymes non coopératives.
Il est donc expressément prévu que les SCIC pourront procéder à des offres au public de leurs parts sociales. Les conditions de mise en œuvre de ces offres sont renvoyées au règlement général de l’AMF. Les obligations d’information des épargnants prévues pour les banques mutualistes et coopératives sont transposées pour les SCIC. Enfin, l’AMF devra veiller à la régularité de ces offres et pourra sanctionner d’éventuels manquements.
b. En séance
En séance publique, après un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de coordination du rapporteur présenté au nom de la commission spéciale.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article conforme.
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Article 23 bis (art. L. 211-36 et art. L.211-38 du code monétaire et financier ; art. L. 522-1, L.522-6, L.522-15, L.522-16, L.522-37-1 [nouveau], L.522-37-2 [nouveau], L.522-37-3 [nouveau], L.522-37-4 [nouveau], L.522-38 du code de commerce) Création des reçus d’entreposage
Cet article additionnel a été introduit en première lecture à l’Assemblée nationale. Il instaure un système d’inventaire électronique reposant sur des reçus d'entreposage dématérialisés négociables.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement, ayant pour objet de préciser la nature et le régime juridique du titre d’entreposage créé au sein du code de commerce par l’article 23 bis du projet de loi.
Cet amendement :
– substitue au « titre d’entreposage » la notion de « reçu d’entreprosage », afin d’en clarifier la nature juridique : un reçu d’entreposage est un titre de propriété représentatif de marchandises physiques, ce n’est pas un instrument financier susceptible de faire l’objet d’une cotation ;
– précise que les marchandises ainsi représentées sont éligibles au titre de collatéral pour les titres de compensation ;
– prévoit que le régime juridique du reçu d’entreposage et le gage des marchandises représentées relèvent du droit commun des procédures collectives plutôt que de dispositions spécifiques ;
– et opère plusieurs coordinations juridiques.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article sans l’amender en séance publique, l’ayant examiné selon sa procédure de législation en commission.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Avant d’adopter l’article, la commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.
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Article 24 (art. L. 621-10-2 [nouveau] et L. 621-15 du code monétaire et financier) Procédure d’autorisation d’accès aux données de connexion par l’Autorité des marchés financiers
Cet article prévoit une procédure qui permet aux enquêteurs de l’AMF dans le cadre d’une enquête en matière d’abus de marché d’obtenir communication de données et modifie le délai de prescription des manquements administratifs sanctionnés par la commission des sanctions de l'AMF.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission a adopté deux amendements identiques, respectivement du rapporteur et de M. Jean-Pierre Grand (groupe Les Républicains), tendant à supprimer les dispositions relatives à l’accès aux données de connexion par l’AMF qui ont été adoptées définitivement au sein de la loi relative à la lutte contre la fraude ([6]) et sont ainsi déjà entrées en vigueur.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article dans sa rédaction issue de l’examen en commission spéciale selon la procédure de législation en commission.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article conforme.
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Article 24 bis (art. L. 621-13-5 du code monétaire et financier) Blocage de sites internet proposant des services d’investissement illicites dans des biens divers ou des offres irrégulières de financement participatif
Cet article introduit à l’Assemblée nationale en première lecture étend le champ d'application de la procédure simplifiée de blocage des sites internet à des propositions de services d’investissement illicites dans des biens divers et des offres irrégulières de financement participatif.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission a en premier lieu adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
Sur le fond, en adoptant un amendement de son rapporteur, M. Jean-François Husson, elle a étendu le champ de la procédure simplifiée de blocage des sites internet que peut déclencher l’AMF.
L’amendement ainsi adopté a pour objet de permettre le blocage des sites internet :
– de prestataires sur actifs numériques qui sont soumis à la procédure d’enregistrement obligatoire mais qui exercent illégalement leur activité ;
– et des émetteurs de jetons et prestataires fournissant des services sur actifs numériques qui laissent croire de façon mensongère qu’ils exercent leur activité en bénéficiant du visa ou de l’agrément optionnels.
Le rapporteur du Sénat considère en effet que la procédure simplifiée de blocage des sites internet instauré par la loi dite « Sapin 2 » ([7]) a « fait la preuve de son efficacité », notamment parce qu’elle dispense l’AMF d’assigner les hébergeurs devant le tribunal.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article dans sa rédaction résultant des votes de la commission spéciale.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Article 25 (articles L. 330-1, L. 330-2, L. 421-10, L. 424-2, L. 425-2, L. 440-1, L. 440-2, L. 441-1, L. 612-2 et L. 632-17 du code monétaire et financier) Infrastructures des marchés financiers
Cet article contient diverses dispositions qui assouplissent sur certains points les règles applicables aux infrastructures des marchés financiers et vise également à garantir une continuité juridique protectrice sur les marchés dans la perspective du Brexit.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
En premier lieu, la commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
Sur le fond, elle a ensuite adopté trois amendements du Gouvernement.
Le premier permet aux marchés organisés et aux dépositaires centraux de rédiger leurs règles de système et de fonctionnement dans une autre langue (notamment l’anglais) pour des motifs d’attractivité. Toutefois, l’obligation de rédiger les règles en français est maintenue en ce qui concerne le marché réglementé (Euronext Paris), dès lors que ses utilisateurs ne sont pas tous professionnels.
Le deuxième élargit aux chambres de compensation britanniques les dispositions du présent article qui assurent un règlement définitif des transactions s’agissant des systèmes de paiement et de règlement-livraison, afin d’y garantir également l’accès des participants français dans le contexte du Brexit.
Le troisième ouvre l’accès à une chambre de compensation française aux pays tiers à l’Union européenne dont le cadre de supervision est jugé suffisamment solide par le ministre de l’économie.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article sans en modifier la rédaction issue de la commission. Celle-ci avait suivi la procédure sénatoriale de législation en commission.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Avec un double avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, votre commission a adopté un amendement de M. Alexandre Holroyd et de Mme Nadia Hai (La République en Marche) qui harmonise la rédaction des dispositions législatives relatives aux systèmes de pays tiers avec l’ordonnance n° 2019-75 du 6 février 2019 relative aux mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en matière de services financiers.
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Article 26 (art. L. 312-23, L. 341-1, L. 500-1, L. 541-1, L. 551-1 [nouveau], L. 551-2 [nouveau], L. 551-3 [nouveau], L. 551-4 [nouveau], L. 551-5 [nouveau], L. 552-1 [nouveau], L. 552-2 [nouveau], L. 552-3 [nouveau], L. 552-4 [nouveau], L. 552-5 [nouveau], L. 552-6 [nouveau], L. 552-7 [nouveau], L. 561 2, L. 561-36, L. 573-8, L. 621-5-3, L. 621-7, L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier et 199 novovicies du code général des impôts) Création d’un régime français des offres de jetons
Cet article crée un nouveau cadre juridique pour les offres de jetons afin d’encourager leur localisation en France. Ce régime repose sur un visa optionnel octroyé, sous certaines conditions, par l’AMF, aux émetteurs qui l’auront demandé. Ce visa témoignera ainsi de la qualité de l’offre proposée. Le présent article prévoit aussi pour les émetteurs régulés un droit au compte bancaire, en même temps qu’il leur applique les obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission a adopté un amendement de coordination.
Elle a également adopté un amendement du rapporteur Jean-François Husson tendant à supprimer l’obligation pour la Caisse des dépôts et consignations de fournir des services bancaires aux émetteurs régulés effectuant des levées de fonds en actifs numériques. Le rapporteur considère dans l’exposé sommaire que la rédaction adoptée à l’Assemblée nationale risquerait de « décharger les banques de toute obligation » et reporterait sur la Caisse des dépôts « la charge d’ouvrir des comptes pour des acteurs qui n’interviennent pas dans un secteur d’activité lié à l’intérêt général et dont les fonds ne nécessitent aucune sécurisation spécifique ».
Il rappelle également que « la Caisse des dépôts n’est pas dispensée du respect des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme et est exposée aux sanctions américaines au même titre que les établissements bancaires classiques. »
b. En séance
En premier lieu, et après avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Richard Yung et de plusieurs de ses collègues membres du groupe La République en Marche, qui prévoit que le document d’information établi à l’occasion d’une levée de fonds via des crypto-actifs peut être rédigé dans une langue usuelle en matière financière, autre que le français. Dans ce cas, il devra toutefois être assorti d’un résumé en français. Les auteurs souhaitent ainsi « renforcer la compétitivité et l’attractivité de la Place de Paris, précurseur en ce domaine, tout en assurant via un résumé en français, une information adaptée aux besoins des investisseurs français. »
En second lieu, le Sénat a adopté un amendement de coordination du rapporteur, avec avis favorable du Gouvernement.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté deux amendements identiques de Mme Laure de La Raudière et M. Paul Christophe (UDI, Agir et Indépendants), d’une part, et de M. Pierre Person, Mme Valéria Faure-Muntian, M. Jean-Michel Mis et M. Éric Bothorel (La République en Marche), d’autre part.
Cet amendement réintroduit dans le texte une disposition votée par l’Assemblée nationale en première lecture, aux termes de laquelle « les conditions d’application du présent article sont précisées par décret. Celui-ci précise notamment les voies et délais de recours en cas de refus des établissements de crédit. »
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Article 26 bis A (art. L. 54-10-1 [nouveau], L. 54-10-2 [nouveau], L. 54-10-3 [nouveau], L. 54-10-4 [nouveau], L. 54-10-5 [nouveau], L. 500-1, L. 561-2, L. 561-36, L. 561-36-1, L. 572-23 [nouveau], L. 572-24 [nouveau], L. 572-25 [nouveau], L. 572-26 [nouveau], L. 572-27 [nouveau], L. 621-7, L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier et 150 VH bis du code général des impôts) Prestataires de services sur actifs numériques
Le présent article, introduit à l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, régit l’activité des divers prestataires sur actifs numériques. Il fixe leur régime et notamment le champ de l’enregistrement obligatoire auprès de l’AMF pour certains. Il prévoit les modalités de l’octroi d’un agrément optionnel par l’AMF.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission a largement remanié le cadre juridique des prestataires de services sur actifs numériques introduit dans le texte par l’Assemblée nationale.
Elle a ainsi adopté plusieurs amendements du rapporteur Jean-François Husson.
● En premier lieu, elle a supprimé le conseil aux souscripteurs d’actifs numériques de la cinquième catégorie de services pour lesquels il est possible de solliciter un agrément optionnel ; aux termes de l’exposé sommaire, le rapporteur avait pour objectif d’éviter de créer un « appel d’air pour les 5 000 conseillers en investissements financiers (CIF) ».
● En deuxième lieu, elle a élargi l’enregistrement obligatoire auprès de l’AMF à l’ensemble des cinq catégories de services régis par le dispositif initial du présent article, ceci afin de suivre les recommandations du Groupe d’action financière. Dans cette rédaction, tous les prestataires, agréés ou non, auraient donc dû respecter les obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.
● Puis elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
● En quatrième lieu, elle a adopté un amendement qui resserre encore quelque peu le dispositif de régulation instauré à l’Assemblée nationale, et prévoit ainsi :
– la publication de la liste des prestataires sur services numériques agréés par l’AMF ;
– les conditions de retrait de l’agrément optionnel selon des modalités inspirées du régime des entreprises d’investissement ([8]) ;
– la possibilité pour l’AMF de faire une déclaration publique lorsqu’un opérateur diffuse des informations mensongères concernant la délivrance de l’agrément.
● En cinquième lieu, la commission a créé une nouvelle infraction pénale qui serait constituée lorsqu’un émetteur de jetons ou un prestataire sur services numériques fait croire de façon mensongère qu’ils ont obtenu, respectivement, le visa optionnel ou l’agrément optionnel, dans l’objectif de tromper les épargnants. Elle serait punie de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende.
Cette sanction pénale s’ajouterait ainsi à la possibilité de bloquer le site internet de l’auteur de l’infraction, prévue par la commission spéciale du Sénat à l’article 24 bis.
● Enfin, la commission a adopté un amendement de MM. Richard Yung et Georges Patient (La République en Marche), qui précise la définition juridique du service de conservation d’actifs numériques.et d’accès à ces actifs.
b. En séance
● En séance publique, et avec un avis favorable de la commission, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement pour rétablir la possibilité de solliciter un agrément optionnel pour une activité de conseil aux souscripteurs d’actifs numériques.
Toutefois, l’amendement renforce à titre de contrepartie les exigences pour obtenir l’agrément pour ce service et pour la gestion de portefeuille d’actifs numérique pour le compte de tiers. Cet amendement avait été modifié par un sous-amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale qui, ayant recueilli un avis de sagesse de la part du Gouvernement, transpose l’ensemble des exigences applicables en la matière aux CIF. Aux termes de son exposé sommaire, celles-ci « constituent un socle minimal pour assurer la protection des épargnants. »
La rédaction qui résulte du dispositif ainsi sous-amendé met donc à la charge des prestataires une large obligation d’information et de connaissance du client. Les prestataires devront notamment se procurer auprès de leurs clients des informations relatives à leur expérience en matière d’actifs numérique, leur situation financière, à leur tolérance au risque, et les renseigner en conséquence.
● Par ailleurs, avec un avis favorable de la commission, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement qui prévoit d’étendre, aux services d’échange d’actifs numériques contre d’autres actifs numériques, l’enregistrement auprès de l’AMF. Ainsi, trois catégories de services y seraient soumises au total.
Pour mémoire, le texte issu de l’Assemblée nationale n’en visait que deux (conservation et achat et vente d’actifs numériques) tandis que le texte résultant de l’examen en commission spéciale sénatoriale incluait les cinq catégories de services dans le champ de l’enregistrement obligatoire.
Ainsi, dans le dispositif issu de la séance publique au Sénat, et comme le précise l’exposé sommaire de l’amendement gouvernemental, l’exploitation des plateformes de négociation d’actifs numériques sera exclue de l’enregistrement obligatoire, afin de ne pas « entraver l’attractivité de la Place de Paris ainsi que le développement du marché des actifs numériques » Elle pourra toujours faire l’objet d’un agrément optionnel. L’objectif étant donc de ne soumettre à ce stade le « marché secondaire » des actifs numériques qu’à un encadrement juridiquement facultatif, afin de ne pas limiter prématurément son développement potentiel.
● Avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat en outre adopté un amendement rédactionnel de M. Richard Yung et de ses collègues membres du groupe La République en Marche, puis un amendement de coordination présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
a. Le resserrement du champ des prestataires soumis à l’enregistrement obligatoire auprès de l’AMF
Votre commission spéciale a adopté deux amendements identiques de nos collègues Laure de la Raudière, d’une part, et Éric Bothorel, Pierre Person, Valéria Faure-Muntian, Christine Hennion, et Jean-Michel Mis, d’autre part.
Ces amendements ont pour objet de revenir à l’équilibre défini à l’Assemblée nationale en première lecture en retirant l’échange d’actifs numériques contre d'autres actifs numériques du champ de l’enregistrement obligatoire auprès de l’AMF.
Ainsi, seulement deux services seraient soumis à l’enregistrement obligatoire :
– le service de conservation pour le compte de tiers d’actifs numériques ou d’accès à des services numériques ;
– et le service d’achat ou de vente d’actifs numériques en monnaies ayant cours légal.
L’objectif était « d’éviter une surtransposition de la directive (UE) 2015/849 (révisée par la directive (UE) 2018/843) qui compromettra l’attractivité de la France sur les technologies blockchain et crypto-actifs. » ([9]).
Il résulte en outre de l’amendement que les trois autres catégories de services devront quant à elles respecter ces obligations seulement dès lors que les prestataires sont agréés
Il demeure en effet loisible aux prestataires concernés de solliciter un agrément optionnel, s’ils le souhaitent, comme pour l’ensemble des cinq catégories de services mentionnés dans l’article 26 bis A.
Les auteurs de l’amendement estiment ainsi qu’il convient de « circonscrire les obligations de lutte anti-blanchiment et contre le financement du terrorisme aux seuls prestataires enregistrés ou agréés, le texte européen n’imposant pas d’aller au-delà. ».
b. Les autres ajustements opérés au présent article
Votre commission a ensuite adopté deux amendements du Gouvernement.
● Le premier précise le contrôle opéré sur les prestataires lors de l’enregistrement obligatoire auprès de l’AMF.
Plutôt que vérifier seulement si les « dirigeants » et les « bénéficiaires effectifs » au sens de l’article L. 561-2-2 du code monétaire et financier ([10]), « possèdent l’honorabilité et la compétence nécessaires à l’exercice de leurs fonctions », il est prévu que l’AMF vérifie si :
– les personnes qui en assurent la direction effective possèdent l’honorabilité et la compétence nécessaires à l’exercice de leurs fonctions ;
– les personnes physiques qui détiennent, directement ou indirectement, plus de 25 % du capital ou des droits de vote du prestataire, ou exercent, par tout autre moyen, un pouvoir de contrôle sur ce prestataire ([11]) garantissent une gestion saine et prudente du prestataire et possèdent l’honorabilité et la compétence nécessaires ;
– le prestataire a mis en place une organisation, des procédures et un dispositif de contrôle interne propres à assurer le respect des obligations de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme qui leur sont applicables.
● Le second amendement du Gouvernement adopté par la commission donne l’autorisation à l’AMF de demander aux prestataires soumis à l’enregistrement obligatoire toute information ou tout document lui permettant de vérifier dans la durée que les conditions légales sont remplies.
● Votre commission a également adopté un amendement de MM. Éric Bothorel et Pierre Person, Mme Valéria Faure-Muntian, Mme Christine Hennion, et M. Jean-Michel Mis qui précise que le système informatique résilient dont doivent disposer les prestataires agréés doit aussi être « sécurisé ».
● Elle a ensuite adopté un amendement de M. Philippe Bolo et ses collègues membres du groupe Modem pour supprimer l’avis rendu par la Banque de France sur la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) des prestataires agréés de service d'achat ou vente d'actifs numériques contre des monnaies ayant cours légal.
La commission a ainsi estimé que l’expertise de l’ANSSI en la matière était suffisante sans qu’il soit besoin de requérir l’avis de la Banque de France. Elle a donc opéré cette simplification procédurale.
● Elle a par la suite adopté un autre amendement de MM. Éric Bothorel et Pierre Person, Mme Valéria Faure-Muntian, Mme Christine Hennion, et M. Jean-Michel Mis, qui allège la rédaction de l’obligation d’information des clients mise à la charge des prestataires du service de gestion de portefeuille d’actifs numériques pour le compte de tiers et du service de conseil aux souscripteurs d’actifs numériques. Les auteurs estiment qu’il « apparaît en effet inopportun de transposer l’ensemble des exigences applicables aux CIF au secteur des actifs numériques, dès lors que les actifs numériques sont une catégorie d’actifs sui generis qui ne saurait être assimilée aux instruments financiers traditionnels ».
Cette obligation d’information avait été introduite par le Sénat (voir supra). Sans la supprimer, la commission spéciale a donc souhaité simplifier une rédaction quelque peu complexe et qui, par son niveau de détail, pouvait être considérée comme relevant pour partie du domaine réglementaire.
Il résulte du vote de votre commission que les prestataires concernés devront se procurer « auprès de leurs clients les informations nécessaires pour leur recommander des actifs numériques adaptés à leur situation ».
● Votre commission a en outre souhaité revenir sur une disposition introduite par le Sénat, aux termes de laquelle l’AMF peut retirer un agrément octroyé « si le prestataire agréé n’a pas fait usage de son agrément dans un délai de douze mois, lorsqu’il n’exerce plus son activité depuis au moins six mois ». Elle a pour ce faire adopté un amendement de Mme Valéria Faure-Muntian, de M. Éric Bothorel et de M. Pierre Person (La République en Marche) qui ont estimé que « cette condition apparaît radicale et ne semble pas non plus être motivée par un besoin particulier en termes de sécurité de ce dispositif. »
Les autres cas de retrait de l’agrément ne sont pas affectés et sont maintenus dans le texte :
– d’office, si le prestataire agréé ne remplit plus les conditions ou engagements auxquels est subordonné l’agrément ;
– ou s’il a obtenu l’agrément par de fausses déclarations ou par tout autre moyen irrégulier.
● Enfin, votre commission s’est assurée que l’AMF et l’ANSSI pourront « se communiquer les renseignements utiles à l’exercice de leurs missions respectives dans le domaine de la sécurité des systèmes d’information », en adoptant un amendement de M. Laurent Saint-Martin et de Mme Nadia Hai.
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Article 26 bis B (art. L. 341-1, L. 341-3, L. 341-8, L. 341-10, L. 341-11, L. 341-13, L. 341-14, L. 341-15, L. 341-16, L. 341-17, L. 353-1 et L. 353-2 du code monétaire et financier et art. L. 222-16-1 et 222-16-2 du code de la consommation) Interdiction du démarchage, de la publicité en ligne, du parrainage et du mécénat pour les offres sur actifs numériques non régulées
Cet article introduit au Sénat limite le démarchage, la publicité en ligne, le parrainage et le mécénat pour les offres sur actifs numériques non régulées.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
Cet article résulte d’un amendement du rapporteur portant article additionnel, qui tendait à interdire le démarchage, la publicité en ligne et le parrainage pour les prestataires sur actifs numériques n’ayant pas obtenu l’agrément optionnel et pour les émetteurs de jetons n’ayant pas obtenu le visa facultatif de l’AMF.
L’objectif du rapporteur était de veiller à ce que les offres non régulées « ne puissent pas être portées à la connaissance du grand public et restent confinées à un cercle d’investisseurs informés et dotés d’un appétit élevé pour le risque ».
b. En séance
Avec un avis favorable de la commission, le Sénat a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement qui revient sur certains éléments du présent article dans sa version issue de l’examen en commission spéciale du Sénat.
Il résulte de cet amendement que :
– le démarchage serait interdit pour les prestataires de services sur actifs numériques et émetteurs de jetons qui n’ont pas obtenu, respectivement, l’agrément optionnel ou le visa ;
– en revanche, la publicité serait autorisée pour les prestataires et émetteurs, qu’ils soient agréés ou non, sauf si la publicité s’apparente à du « quasi démarchage » ;
Comme l’indique l’exposé des motifs de l’amendement, si la publicité était prohibée pour tous les émetteurs de jetons ou prestataires non agréés, cela reviendrait de facto à les empêcher de mener leur activité, dès lors que leur modèle économique repose largement sur la publicité.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Article 26 bis (art. L. 214-154 du code monétaire et financier) Investissement des fonds professionnels spécialisés dans les crypto–actifs
Cet article introduit à l’Assemblée nationale en première lecture. Il tend à ouvrir aux fonds professionnels spécialisés la possibilité d’investir en actifs numériques.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur Jean-François Husson tendant à élargir la possibilité ouverte, par l’Assemblée nationale, au profit des fonds professionnels spécialisés (FPS), d’investir dans les actifs numériques, aux fonds professionnels de capital investissement (FPCI), dans la limite de 20 % de leur actif.
Cette initiative du rapporteur vise « à encourager le développement, en France, de levées de fonds en actifs numériques ».
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article sans l’amender en séance publique.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a voté cet article sans modification.
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Article 27 (art. L. 221-32-1 et L. 221-32-2 du code monétaire et financier et 1765 du code général des impôts) Élargissement des instruments éligibles au plan d’épargne en actions – PME
Cet article élargit le champ des instruments éligibles au PEA PME à divers titres de dette issus du financement participatif. Il modifie aussi les règles de plafond et d’articulation entre PEA PME et PEA.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission a adopté deux amendements du rapporteur.
● Le premier tend à exclure la dette immobilière du champ des titres de dette nouvellement éligibles au PEA-PME (titres participatifs, OATF et minibons).
Le rapporteur, notre collègue sénateur Jean-François Husson, estime en effet dans son rapport que les plateformes de financement participatif financent des projets immobiliers pour 40 % des sommes collectées ; or, il souhaite éviter l’éviction des actions et la dénaturation d’un produit d’épargne destiné au financement des fonds propres des PME et ETI.
● Le second amendement du rapporteur, adopté par la commission, propose de transférer la responsabilité du respect du plafond asymétrique, instauré à l’Assemblée nationale, vers l’épargnant.
Le rapporteur soulève en effet le fait qu’il serait impossible pour les banques de vérifier le respect du plafond asymétrique lorsque le PEA et le PEA-PME ne sont pas ouverts au sein du même établissement.
L’amendement complète ce dispositif par une amende fiscale pour les contrevenants.
b. En séance
En séance plénière, avec l’avis favorable de la commission, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement qui :
– ouvre le PEA-PME aux titres de sociétés dont la capitalisation boursière a été inférieure à un milliard d’euros lors d’au moins l’un des quatre exercices comptables précédents, plutôt que d’exiger qu’il l’ait été pendant au moins deux des quatre derniers exercices comme l’avait initialement prévu l’Assemblée nationale ;
– et supprime le plafond de capitalisation de la société exigé pour l’éligibilité des titres, qui avait été fixé à 5 milliards d’euros par l’Assemblée nationale.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
● En adoptant deux amendements de Jean-François Cesarini et plusieurs membres du groupe La République en Marche, votre commission a souhaité réintroduire les titres de dette immobilière dans le champ des nouveaux titres éligibles au PEA-PME.
Les auteurs de ces amendements ont estimé que le financement participatif immobilier devait être distingué des autres placements immobiliers et qu’il mérite « au même titre que d’autres formes de financement participatif de l’économie réelle un cadre fiscal incitant le grand public à investir et prendre des risques tel le PEA-PME » ([12]).
● La commission a ensuite complété les règles relatives à la responsabilité de l’épargnant titulaire d’un PEA prévues par le Sénat (voir supra).
En effet, le Sénat a substitué au « PEA jeunes » introduit en première lecture à l’Assemblée, la possibilité pour un jeune majeur rattaché à un foyer fiscal d’ouvrir un PEA plafonné à 20 000 euros. Votre commission spéciale estime dès lors qu’il convient de reporter sur le titulaire du plan la responsabilité du respect du plafond, dans le cas où ce PEA et celui du ou des contribuables du foyer fiscal auquel le majeur est rattaché ne sont pas ouverts dans le même établissement.
Pour ce faire, elle a adopté, à l’initiative de Philippe Bolo et des membres du groupe Mouvement démocrate et apparentés, un amendement étendant le champ du mécanisme introduit au Sénat et relatif à l’articulation entre PEA et PEA PME. En effet, ces deux situations posent la même difficulté pratique : quand les plafonds légaux de versement de deux plans sont liés entre eux (fongibilité asymétrique d’un PEA et d’un PEA PME, et lien entre un PEA et un PEA « jeune »), mais que ces plans sont ouverts dans deux établissements différents, il est difficile pour chacun des établissements de vérifier le respect de ces plafonds.
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Article 27 bis A (art. L. 221-30 du code monétaire et financier) Création d’un plan d’épargne en actions « jeunes »
Cet article, introduit à l’Assemblée nationale, prévoit, dans un objectif d’éducation financière, la possibilité d’ouvrir un « PEA jeunes ».
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
Par un amendement du rapporteur, la commission spéciale a adopté une nouvelle rédaction globale de l’article issu de l’Assemblée nationale.
Cette nouvelle rédaction substitue au PEA « jeunes » la possibilité pour toute personne majeure d’ouvrir un PEA, et donc pas seulement contribuable ou conjoint soumis à une imposition commune, mais également aux majeurs rattachés au foyer fiscal de leurs parents.
Le rapporteur du Sénat considère que cette extension du PEA est plus simple et opérante que la création d’un « PEA jeunes » transformé à terme en PEA.
b. En séance
En séance publique, le Sénat n’a pas remis en cause le dispositif adopté par la commission spéciale ; toutefois, en adoptant un amendement du Gouvernement avec l’avis favorable du rapporteur, il en a resserré le champ d’application sur deux points :
– cette possibilité sera réservée aux majeurs dont la résidence fiscale est en France ;
– le PEA ainsi ouvert par un majeur rattaché au foyer fiscal de ses parents sera plafonné, le Gouvernement ayant proposé de fixer ce plafond à 10 000 euros ; un sous-amendement du rapporteur, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement, l’a in fine porté à 20 000 euros.
Aux termes de son exposé sommaire, l’amendement gouvernemental avait pour objet de « recentrer la mesure votée par la commission spéciale sur l’objectif d’éducation financière et d’appropriation des supports d’épargne ».
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a adopté cet article conforme.
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Article 27 bis (art. L. 221-32 du code monétaire et financier) Retrait avant huit ans sans clôture du PEA ou PEA-PME et plafonnement des frais
Cet article introduit à l’Assemblée nationale en première lecture assouplit les règles relatives aux versements et aux retraits sur un PEA ou PEA PME en cas « d’accidents de la vie ». Il plafonne également les frais de tenus de compte.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale n’a pas amendé cet article.
b. En séance
En séance publique, et avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de clarification, puis un amendement de coordination, de MM. Richard Yung et Georges Patient et de leurs collègues membres du groupe La République en Marche.
Le premier tend à clarifier l’exception, introduite à l’Assemblée nationale, à la règle de clôture du plan en cas de retrait partiel ou de rachat avant huit ans en cas « d’accident de la vie » du titulaire du plan, de son époux ou de la personne à laquelle elle est liée par un pacte civil de solidarité.
Le second amendement opère une coordination avec le code général des impôts, pour prévoir qu’en cas d’application de cette dérogation, le gain net soumis à l’impôt sur le revenu est déterminé selon les mêmes modalités qu’en matière de prélèvements sociaux, c’est-à-dire au prorata du montant du retrait par rapport à la valeur liquidative totale du plan.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Cet article a été adopté sans modification par votre commission spéciale.
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Article 27 ter A (art. L. 221-32 du code monétaire et financier) Maintien du PEA ou du PEA-PME en cas de retrait après cinq ans et suppression du blocage des nouveaux versements en cas de retrait après huit ans
Cet article introduit en première lecture à l’Assemblée nationale assouplit de manière plus générale les règles de retrait et de réalimentation du PEA et du PEA PME.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission a adopté un amendement du rapporteur, pour prévoir que de nouveaux versements sont possibles, après un retrait partiel, alors que le plan a été ouvert depuis au moins cinq ans.
Pour mémoire, l’Assemblée nationale a proposé que le plan ne soit pas clos en cas de retrait partiel à partir de cinq ans de détention, avec cependant un blocage des nouveaux versements si le retrait intervenait avant huit ans.
Le Sénat propose donc de ne conserver qu’un seul seuil de cinq ans dans le cadre législatif du PEA et de PEA-PME, au-delà duquel tant des retraits partiels sans clôture que de nouveaux versements seront possibles, étant entendu que les plafonds légaux sont, en tout état de cause, maintenus.
L’exposé sommaire de l’amendement évoque un souci de « simplicité ».
b. En séance
En séance publique, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission comme du Gouvernement, un amendement de coordination avec le code général des impôts, présenté par M. Richard Yung et ses collègues membres du groupe La République en Marche, « s’agissant d’une part des règles relatives à la computation des délais de détention pour l’application des abattements pour durée de détention en matière de plus-values de cession, et d’autre part de l’exonération des rentes viagères. »
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a voté cet article conforme.
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Article 27 ter (art. L. 221-32-2 du code monétaire et financier et 157 du code général des impôts) Ouverture du PEA-PME aux obligations convertibles en actions non cotées et aux parts de fonds professionnels de capital–investissement
Le présent article, inséré dans le texte à l’Assemblée nationale en première lecture, élargit le champ des titres financiers éligibles au PEA PME.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
Par un amendement du rapporteur, la commission spéciale a supprimé l’ouverture du PEA-PME aux obligations convertibles en actions (OCA) non cotées.
Le rapporteur a considéré que des abus sont possibles dans le cas des OCA non cotées, dans la mesure où le souscripteur peut décider de ne pas exercer l’option de conversion et d’entrer au capital ; dans une telle hypothèse, « il suffirait de fixer un prix de conversion irréaliste pour que la valeur et le taux de l’obligation convertible soient ceux d’une obligation classique. Dès lors, une telle évolution reviendrait à ouvrir le PEA-PME à des titres de dette ».
Le rapporteur ajoute que dans le cas des obligations remboursables en actions (ORA), il n’y a pas d’option, le remboursement s’effectuant en principe en actions ; le seul risque qui demeure réside donc, comme pour les actions non cotées, dans la possibilité de les souscrire pour une valeur sciemment sous-évaluée dans l’objectif de contourner le plafonnement des versements. En conséquence, s’agissant des ORA, la commission s’est bornée à introduire une limite à l’exonération fiscale des produits à 10 % de la valeur des ORA non cotées, par analogie avec les règles applicables aux actions non cotées.
b. En séance
En séance publique, avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de son rapporteur pour compléter l’encadrement « anti-abus » introduit en commission. Cet amendement tend à assortir l’exonération fiscale des plus-values d’ORA, ou des actions reçues, d’une limite maximale, fixée au double du montant du placement.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Article 27 quinquies (art. L. 511-6 du code monétaire et financier) Assouplissement du régime du prêt inter-entreprises
L’Assemblée nationale avait inséré cet article en première lecture en vue de favoriser le prêt inter-entreprises en assouplissant deux aspects de son régime juridique : une durée maximale portée de deux à trois ans et son ouverture à toutes les sociétés commerciales.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté deux amendements identiques de suppression de l’article, à l’initiative du rapporteur, d’une part, et de Mme Frédérique Espagnac et ses collègues membres du groupe socialiste et républicain, d’autre part, au motif :
– que la réforme du prêt inter-entreprises était prématurée, en l’absence d’évaluation de ce mécanisme juridique, introduit récemment par la « loi Macron » du 6 août 2015 ([13]) ;
– que l’élargissement de ce mécanisme risque de provoquer une vassalisation des sous-traitants et des petites entreprises vis-à-vis des grandes entreprises prêteuses et donneuses d’ordre ;
– que la possibilité donnée aux entreprises dont les comptes ne sont pas certifiés selon la procédure obligatoire de devenir prêteuses n’offre pas les garanties suffisantes en termes de santé financière, et pourrait augmenter le risque de contagion entre entreprises liées par un prêt ;
– et que le Gouvernement a indiqué au rapporteur du Sénat n’avoir reçu aucune sollicitation de la part d’entreprises sur ce point.
b. En séance
Le Sénat n’a pas remis en cause la suppression de l’article votée par la commission spéciale.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Par l’adoption d’un amendement de notre collègue Philippe Bolo et des membres du groupe Mouvement démocrate et apparentés, votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, en supprimant en outre la condition relative au lien économique exigé entre l’entreprise prêteuse et la société emprunteuse.
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Article 27 sexies A (art. L. 511-6 du code monétaire et financier) Coordination relative au champ du prêt inter-entreprises
Cet article introduit au Sénat tend à opérer une coordination avec la suppression par cette même assemblée de l’article 27 quinquies.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
Cet article a été introduit par le Sénat en séance publique par l’adoption, avec l’avis favorable de la commission mais contre l’avis défavorable du Gouvernement, d’un amendement portant article additionnel de M. Jean-Marc Gabouty et plusieurs de ses collègues membres du groupe Rassemblement démocratique et social européen.
Le Sénat a voté la suppression de l’article 27 quinquies, introduit par l’Assemblée nationale en première lecture, et qui assouplissait le régime du prêt inter-entreprises tout en fixant le champ des entreprises prêteuses par référence à celles qui auraient volontairement désigné un commissaire aux comptes.
Le Sénat ayant choisi de ne pas revenir sur la suppression, par sa commission spéciale, de cet article 27 quinquies, il a toutefois entendu éviter la restriction automatique du champ du prêt inter-entreprises qui résulterait alors automatiquement de l’article 9 du présent projet de loi. En effet, cet article 9 opère un relèvement des seuils de certification légale des comptes. Or, dans le code monétaire et financier ([14]), les entreprises pouvant recourir à ce mécanisme sont celles « dont les comptes font l’objet d’une certification par un commissaire aux comptes ».
En conséquence, l’amendement sénatorial propose de définir le champ du prêt inter-entreprises en visant les entreprises dont les comptes « du dernier exercice clos font l’objet d’une certification ».
Juridiquement, cet article permet donc aux entreprises prêteuses, dont les comptes sont actuellement certifiés, de continuer leurs activités de prêteur pendant une année supplémentaire, même si celles-ci sortiront in fine du champ de la certification obligatoire avec le relèvement des seuils.
Il s’agit donc d’une solution en tout état de cause temporaire, dès lors que ces dispositions ne maintiendraient en l’état le champ du prêt inter-entreprises que pour une année supplémentaire.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article conforme.
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Article 27 sexies (art. L. 548-1 du code monétaire et financier) Extension du financement participatif à une société au titre de sa raison d’être
Le présent article, inséré à l’Assemblée nationale, a pour objet d'élargir les possibilités de financement d'entreprises par des prêts participatifs, notamment au regard de la raison d’être de l’entreprise.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
Dans la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, toutes les entreprises peuvent faire financer un projet par financement participatif, mais ce projet doit être conforme à la « raison d’être » dont s’est dotée le cas échéant une entreprise.
Le rapporteur du Sénat considère dans son rapport que les entreprises qui se seraient dotées d’une « raison d’être » seraient dans ce cas davantage contraintes que celles n’ayant pas fait ce choix, dans la mesure où leur projet devrait être conforme à leur « raison d’être » pour pouvoir être légalement financé par un financement participatif.
Cette contrainte pourrait les dissuader de se doter d’une telle raison d’être et serait source d’insécurité juridique.
En conséquence, à l’initiative du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement qui précise qu’il n’est pas impératif que l’opération ou l’ensemble d’opération mis en œuvre par une société soit conforme à sa « raison d’être » pour pouvoir être financé par un financement participatif ; il serait seulement prévu qu’il est loisible à la société de se prévaloir de cette conformité dans la rédaction du projet.
b. En séance
En séance publique, avec l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale, pour prévoir que la « raison d’être » visée au présent article est la même que celle prévue à l’article 1836-1 du code civil par l’article 61 du projet de loi.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Article 27 septies A Expérimentation assouplissant les règles d’octroi par les associations à but non lucratif de microcrédits professionnels dans les collectivités d’outre-mer
Cet article inséré à l’Assemblée nationale transpose dans la loi une expérimentation prévue au niveau réglementaire et qui assouplit les règles d'octroi de microcrédit aux entreprises par des associations à Mayotte. Il étend cette expérimentation à toutes les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale, à l’initiative de son rapporteur Jean-François Husson, a adopté un amendement de suppression de cet article.
Le rapporteur du Sénat soutient :
– que l’extension de cette expérimentation à toutes les collectivités d’outre-mer relève du niveau réglementaire ;
– qu’elle est déjà satisfaite en partie par le droit en vigueur (en ce qui concerne le relèvement de la limite maximale à 15 000 euros pour Mayotte) ;
– qu’il serait peu pertinent de prolonger cette expérimentation avant l’évaluation de sa mise en œuvre à Mayotte qui doit intervenir en 2021 ;
– que cet article constituerait un cavalier législatif.
b. En séance
En séance publique, le Sénat n’a pas rétabli cet article supprimé par la commission spéciale.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a maintenu cette suppression de l’article.
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Article 27 septies (art. L. 519-1, L. 519-2, L. 519-3-2, L. 519-3-4, L. 548-2 et L. 548-6 du code monétaire et financier) Adaptation des statuts d’intermédiaire en opérations de banque et de services de paiement et d’intermédiaire en financement participatif
Cet article introduit à l’Assemblée nationale en première lecture modifie les régimes d'incompatibilité et les contraintes s'appliquant aux statuts d'intermédiaire en financement participatif (IFP) et d'intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement (IOBSP).
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.
b. En séance
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de précision rédactionnelle à l’initiative de M. Richard Yung et de ses collègues membres du groupe La République en Marche, avec un double avis favorable de la commission et du Gouvernement.
Ainsi, il est bien précisé que l’intermédiation ne pourra comporter plus de deux intermédiaires, soit deux IOBSP, soit un IOBSP puis un IFP.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
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Article 27 octies (art. L. 313-12 du code monétaire et financier) Extension du délai de préavis minimal pour l’interruption ou la réduction d’un concours à durée indéterminée à une entreprise dans le cadre d’un crédit d’exploitation
Cet article inséré à l’Assemblée nationale augmente de soixante à quatre-vingt-dix jours le délai de préavis minimal fixé par la loi pour la rupture par une banque d’un concours bancaire.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement portant suppression de l’article, à l’initiative de son rapporteur, notre collègue sénateur Jean-François Husson.
Celui-ci estime :
– que l’allongement de la durée de préavis du concours bancaire pourrait aggraver, pour l’entreprise, une situation financière difficile ;
– que cet allongement, avec l’incertitude accrue sur le recouvrement qui résulterait de l’allongement du délai, augmenterait le risque pour les prêteurs : les entreprises les plus fragiles en besoin de financement seraient dès lors exclues du prêt au bénéfice d’entreprises en meilleure santé ;
– et que les entreprises n’ont pas formulé de revendication particulière sur l’allongement de la durée du préavis et qu’elles n’ont pas été consultées.
b. En séance
Le Sénat n’a pas rétabli cet article en séance publique.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a maintenu cette suppression de l’article.
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Article 27 nonies Expérimentation de financement participatif sous forme de prêts portant intérêt au sein d’une communauté professionnelle
Inséré en première lecture à l’Assemblée nationale, cet article a pour objet de prévoir une expérimentation de financement participatif entre particuliers d'une même communauté professionnelle pour certains types de crédits à la consommation afin de concrétiser un projet personnel.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement de suppression de cet article.
Le rapporteur du Sénat a considéré que :
– ce mécanisme serait en pratique réservé aux grandes entreprises, dès lors que peu d’entreprises disposant d’un nombre d’employés ou d’une clientèle suffisamment large pour réunir une offre et une demande en leur sein susceptibles de concrétiser cette expérimentation ;
– il présente des risques de « sélection adverse » : le recours au financement participatif pourrait concerner principalement les personnes exclues des circuits de prêt traditionnels, malgré le contexte de taux bas ;
– le crédit à la consommation n’est pas une opération anodine et peut provoquer des situations de surendettement ;
Enfin, il soulève le caractère encore peu mature du secteur du financement participatif.
b. En séance
Le Sénat a maintenu cette suppression en séance publique.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
À l’initiative de M. Philippe Bolo et des membres du groupe Mouvement démocrate et apparentés, votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.
Les auteurs de l’amendement de rétablissement ont estimé que « dès lors qu’il s’agit d’une expérimentation, et qu’elle est assortie de plusieurs garanties et protections (montant maximal pouvant être emprunté et prêté, durée maximale du prêt, crédit conclu à taux fixe, l’exclusion des crédits renouvelables...), la suppression de ce dispositif apparaît excessive. »
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Article 28 (art. L. 227-2-1, L. 228-11, L. 228-12, L. 228-15 et L. 228-98 du code de commerce) Encouragement à l’émission d’actions de référence
Le présent article comporte plusieurs dispositions qui assouplissent le régime des actions de préférence, afin de favoriser le recours à cet instrument juridique. Il permet notamment la création d’actions à droits de vote multiples dans les sociétés non cotées.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur tendant à assouplir davantage le régime des actions de préférence, ce dernier ayant considéré dans son rapport que les mesures contenues dans le texte issu de la première lecture à l’Assemblée nationale « n’allaient sans doute pas assez loin ».
● En premier lieu, cet amendement relève de 50 % à 75 % le seuil de capital que peuvent représenter les actions de préférence sans droits de vote dans les sociétés non cotées.
● En deuxième lieu, il permet aux statuts d’autoriser le conseil d’administration ou le directoire à décider directement le versement de dividendes spécifiques pour les détenteurs d’actions de préférence.
Le dispositif est entouré de plusieurs garanties :
– la nécessaire approbation des comptes annuels et la constatation de l’existence de sommes distribuables par l’assemblée générale ;
– le caractère impératif de l’égalité des actionnaires se trouvant dans la même situation ;
– l’exigence d’un compte rendu par le conseil d’administration ou le directoire à l’assemblée générale suivante, de l’octroi de tels dividendes spécifiques.
● Enfin, il autorise les statuts à prévoir le rachat des actions de préférence à l’initiative exclusive du détenteur. Cette perspective faisant nécessairement peser un risque sur les fonds propres de la société, la commission a renvoyé aux statuts le soin de préciser les « conditions et délais » dans lesquels ce rachat pourrait intervenir.
De manière générale, il est précisé dans l’exposé sommaire de l’amendement que « ces mesures font consensus chez les organisations concernées par la question des actions de préférence. »
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
La commission spéciale a adopté deux amendements identiques, l’un de votre rapporteur, l’autre de Philippe Bolo et des membres du groupe Mouvement démocrate et apparentés, pour :
– supprimer le relèvement du seuil d’actions de préférence sans droits de vote de 50 à 75 % opéré par le Sénat ;
– supprimer le droit du CA de verser des dividendes spécifiques aux détenteurs d’actions de préférence ;
– limiter la possibilité de rachat d’une action de préférence à l’initiative exclusive du détenteur au seul cas des actions de sociétés non cotées.
● Sur la proportion maximale des actions de préférence dans le capital social, l’exposé sommaire de l’amendement sénatorial, comme le rapport du rapporteur du Sénat, évoquent un relèvement « de la proportion maximale du capital social que peuvent représenter les actions de préférence ». Or, les dispositions adoptées par le Sénat modifient le seuil des seules actions de préférence sans droit de vote. Votre rapporteur estime que permettre au capital de comporter jusqu’à 75 % d’actions sans droit de vote pourrait entraîner des concentrations excessives des droits de vote et serait excessif au regard du principe d’égalité des actionnaires.
● S’agissant de la possibilité conférée par le Sénat au conseil d’administration ou au directoire de décider le versement de dividendes spécifiques pour les détenteurs d’actions de préférence, il semble excessif de permettre de verser un dividende sans accord préalable de l’assemblée générale des actionnaires.
En outre, votre rapporteur a considéré que les conséquences concrètes dans la gouvernance des sociétés du transfert d’un pouvoir important et traditionnel de l’assemblée générale au conseil d’administration ou au directoire apparaissent incertaines.
● Enfin, en ce qui concerne le rachat des actions de préférence à l’initiative exclusive du détenteur, votre rapporteur a estimé qu’une généralisation ferait peser un risque important sur les fonds propres de la société, au détriment des créanciers. Il entraînerait en outre une incertitude sur la qualification comptable des actions de préférence. Il a donc souhaité cibler davantage les entreprises innovantes en réservant le rachat à l’initiative exclusive du détenteur aux seules sociétés non cotées, afin de stimuler et diversifier au maximum leurs sources de financement.
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Article 28 bis A (art. L. 226-1, L. 227-1, L. 236-6 et L. 950-1 du code de commerce) Suppression de l’obligation de déclaration des opérations de fusion et de scission concernant certains types de sociétés
Cet article introduit au Sénat simplifie les procédures de fusion et de scission de sociétés.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
Cet article a été introduit par le Sénat, en séance publique, par l’adoption d’un amendement portant article additionnel de M. Richard Yung et de ses collègues membres du groupe La République en Marche, avec le double avis favorable de la commission et du Gouvernement.
En l’état actuel du droit, la loi ([15]) prévoit l’obligation pour certaines sociétés de déclarer au greffe du tribunal de commerce les opérations de fusion et de scission. Cette déclaration doit, à peine de nullité, relater tous les actes accomplis en vue de procéder à l’opération et préciser que celle-ci a été réalisée dans le respect des lois et règlements, de façon à permettre le contrôle de l’opération par le greffier.
Le présent article a pour objet de supprimer cette obligation pour les sociétés par actions simplifiées et les sociétés en commandite par actions, qui y sont soumises par renvoi, au sein du code de commerce, aux règles applicables aux sociétés anonymes.
Le droit de l’Union européenne ([16]) n’exige en effet que cette formalité soit prévue dans le droit national que pour les seules sociétés anonymes, sociétés européennes et sociétés par actions participant à une fusion transfrontière réalisée au sein de l’Union européenne. Le champ d’application de cette obligation procédurale sera donc restreint à ces formes de société.
Il convient de préciser que cet article reprend les dispositions de l’article 3 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, adopté en première lecture par le Sénat le 7 novembre 2018 et transmis à l’Assemblée nationale le 8 novembre 2018.
Selon le rapport ([17]) de nos collègues sénateurs M. Olivier Cadic (Union Centriste) et Mme Marta de Cidrac (Les Républicains) sur le projet de loi précité, l’objectif de cette mesure est « d’alléger les coûts administratifs et financiers des sociétés concernées ».
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
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Article 28 bis B (art. L. 236-9 et L.236-10 du code de commerce) Procédure simplifiée de fusion pour les sociétés anonymes absorbantes
Cet article inséré au Sénat simplifie la procédure de fusion pour les sociétés absorbantes.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
Cet article résulte également d’un amendement portant article additionnel, adopté par le Sénat en séance publique, de M. Richard Yung et de ses collègues membres du groupe La République en Marche, avec avis favorables de la commission et du Gouvernement.
Il reprend les dispositions de l’article 4 du projet de loi précité portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, tel qu’amendé et adopté par le Sénat en première lecture.
En l’état actuel du droit, les fusions de sociétés anonymes sont régies par la directive (UE) 2017/1132 ([18]). Son article 93 prévoit que « la fusion requiert au moins l’approbation de l’assemblée générale de chacune des sociétés qui fusionnent. » Cette règle est transposée en droit national à l’article L. 236-9 du code de commerce.
Toutefois, l’article 94 de cette même directive ouvre également aux États membres une possibilité de dérogation à cette règle ; en l’état actuel du droit français, cette dérogation n’a pas été mise en œuvre.
Le présent article 28 bis B a donc pour objet d’introduire cette dérogation en droit interne ; il permet ainsi à l’assemblée générale extraordinaire de la société absorbante, en cas de fusion de sociétés, de recourir aux délégations de compétence et aux délégations de pouvoir.
Aux termes de l’exposé des motifs de l’amendement, « le mécanisme de la délégation consiste en une autorisation donnée aux dirigeants, par l’assemblée générale extraordinaire, de procéder à une fusion absorption. Lorsque cette opération nécessite une augmentation de capital, l’assemblée générale délèguerait alors, dans les conditions de droit commun, sa compétence ou son pouvoir pour réaliser cette augmentation corrélative, dans une limite temporelle et sous un plafond de taille de la société absorbée. »
Concrètement, cette délégation serait opérée au profit du conseil d’administration ou du directoire, selon le cas. Il sera ainsi possible de déléguer :
– la compétence de décider d’une fusion ; dans ce cas, la durée de la délégation, fixée par l’assemblée générale, ne saurait excéder 26 mois ;
– le pouvoir de déterminer les modalités définitives du projet de fusion : dans ce cas, la durée de la délégation ne saurait excéder cinq années.
Si la fusion nécessite une augmentation de capital, il est prévu que l’assemblée générale puisse déléguer également, par une résolution particulière, le pouvoir ou la compétence de décider de l’augmentation de capital permettant d’attribuer des titres de capital aux associés de la ou des sociétés absorbées.
Enfin, conformément au droit de l’Union européenne et par souci de préserver les droits des actionnaires minoritaires ([19]), il est prévu qu’un ou plusieurs actionnaires de la société absorbante, réunissant au moins 5 % du capital social, puissent demander en justice la désignation d’un mandataire aux fins de convoquer l’assemblée générale extraordinaire de la société absorbante pour qu’elle se prononce sur l’approbation de la fusion.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a voté cet article sans modification.
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Article 28 bis (art. L. 225-44 et L. 225-85 du code de commerce et 163 bis G du code général des impôts) Autorisation de rémunération des administrateurs et des membres de conseil de surveillance en bons de souscription de parts de créateur d’entreprise
Le présent article, inséré dans le texte à l’Assemblée nationale en première lecture, autorise la rémunération des dirigeants en bons de souscription de parts de créateur d’entreprise, ceci afin d’attirer des dirigeants talentueux et qualifiés dans de jeunes entreprises innovantes.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
b. En séance
En séance, le Sénat a adopté un amendement de M. Richard Yung et de ses collègues membres du groupe La République en Marche, avec avis favorable de la commission comme du Gouvernement.
Pour mémoire, les BSPCE confèrent à leurs bénéficiaires le droit de souscrire des titres représentatifs du capital de leur entreprise à un prix définitivement fixé au jour de leur attribution. Ils offrent ainsi la perspective de réaliser un gain en cas d’appréciation du titre.
Cet amendement tend à prévoir qu’au cas où une société a procédé dans les six mois qui précède l’attribution de BSPCE à une augmentation de capital, une décote peut être appliquée lors de la fixation du prix de souscription des titres, en dérogation à la règle selon laquelle ce prix ne peut être inférieur au prix des titres émis à l’occasion de l’augmentation de capital.
Le montant de la décote ne pourrait cependant être supérieur à la perte de valeur économique des titres depuis l’augmentation de capital.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
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Article 28 ter (art. 522, 523, 524, 524 bis, 530, 533, 534, 535, 536, 545, 548, 549, 550 et 553 du code général des impôts) Modification des dispositions relatives aux poinçons apposés sur les métaux précieux
Cet article modifie plusieurs points techniques du régime législatif applicable aux poinçons.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement de suppression de l’article.
Le rapporteur a en effet estimé que cet article constituait un « cavalier législatif » dépourvu de lien, même indirect, avec le projet de loi initialement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Dans son rapport, il a en outre invoqué les « conséquences de ses dispositions sur l’ensemble du secteur économique de la transformation des métaux précieux ainsi que sur la protection des consommateurs ».
b. En séance
Le Sénat n’a pas rétabli cet article en séance publique.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction résultant de la première lecture à l’Assemblée nationale, en adoptant un amendement de nos collègues Christophe Blanchet et Nadia Hai (La République en Marche).
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Article 29 bis
Affacturage inversé collaboratif
Cet article inséré à l’Assemblée prévoit que, dans le cadre d'un marché public, le pouvoir adjudicateur peut avoir recours à l’affacturage inversé.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative du rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement qui étend l’affacturage inversé collaboratif à l’ensemble des acheteurs publics : ainsi, les entités adjudicatrices sont également incluses dans le champ d’application.
Il autorise en outre explicitement certaines entités financières à agir en qualité d’affactureur dans le cadre juridique ainsi institué.
Enfin, il précise en outre les modalités juridiques de mise en œuvre de ce dispositif, en prévoyant la réalisation de l’opération d’affacturage par la voie de la cession de créance ou de la subrogation conventionnelle, plutôt que par la « convention tripartite » proposée dans la rédaction issue de l’examen à l’Assemblée nationale.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans modifier la rédaction issue de l’examen en commission spéciale mené selon la procédure sénatoriale de législation en commission.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
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Sous-section 2
Moderniser la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations pour améliorer ses actions en faveur des territoires
Article 30 A
(art. L. 518-2 du code monétaire et financier)
Intervention de la Caisse des dépôts et des consignations
en faveur des transitions énergétique et numérique
Cet article introduit à l’Assemblée nationale en première lecture a pour objet d'inscrire dans la loi les missions d'accompagnement aux transitions énergétique et numérique des territoires par la Caisse des dépôts et consignations.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a supprimé cet article, en adoptant un amendement du rapporteur.
Elle a notamment considéré que l’objectif de cet article était déjà satisfait en pratique, que sa rédaction risquait de devenir obsolète et qu’il pourrait conduire à encadrer trop strictement l’investissement de la Caisse des dépôts et consignations.
b. En séance
Le Sénat n’a pas rétabli cet article en séance publique.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Par l’adoption d’un amendement de notre collègue Anthony Cellier (La République en Marche), votre commission a rétabli cet article tel que voté à l’Assemblée nationale en première lecture.
L’auteur de l’amendement a estimé que ces missions doivent être explicitement inscrites dans la loi « afin de renforcer leur visibilité et d’accentuer la nécessité d’en faire un axe majeur des activités de la Caisse des dépôts et consignations. » ([20]).
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Article 30
(art. L. 518-4 du code monétaire et financier)
Composition de la commission de surveillance
Cet article refonde la composition de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts. Il augmente notamment le nombre de personnalités qualifiées nommées par les présidents des assemblées parlementaires.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale n’a pas amendé cet article.
b. En séance
Avec un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale.
Cet amendement supprime la procédure d’élection, par leur assemblée, des parlementaires à la commission de surveillance : ils seraient donc désignés par le président de chaque assemblée.
Le Sénat a ainsi souhaité replacer cet article dans les modalités du droit commun de la désignation des parlementaires dans des organismes extérieurs établies par la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement (OEP) et à simplifier les modalités de leur nomination.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a voté cet article sans modification.
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Article 31
(art. L. 518-7, L. 518-8 et L. 518-9 du code monétaire et financier)
Prérogatives de la commission de surveillance
Cet article renforce les prérogatives de la commission de surveillance, dans le cadre de la nouvelle gouvernance de la Caisse des dépôts. La commission de surveillance devient ainsi un véritable organe délibérant.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur pour éviter toute interprétation qui pourrait restreindre le champ des observations et avis que la commission de surveillance peut formuler.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article sans le modifier en séance publique.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Article 32
(art. L. 518-11 et L. 518-12 du code monétaire et financier)
Prérogatives du directeur général
En articulation avec l’article 31, cet article articule les prérogatives du directeur général avec celles de la commission de surveillance.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale n’a pas amendé cet article.
b. En séance
Le Sénat a adopté un amendement, après un avis de sagesse du Gouvernement, présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale, pour supprimer la disposition du présent article permettant au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations d’être auditionné par les commissions des finances et des affaires économiques à sa demande, ou à celle du président de la commission de surveillance.
L’exposé des motifs de l’amendement souligne « les commissions permanentes disposent déjà du pouvoir de convoquer toute personne dont elles estiment l’audition nécessaire ».
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Cet article a été adopté sans modification par votre commission.
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Article 34
(art. L. 518-15 du code monétaire et financier)
Certification des comptes de la Caisse des dépôts
Le présent article précise que la certification des comptes par les commissaires aux comptes s'effectue dans les conditions prévues par le code du commerce. Il se combine avec l’article 33 qui applique les règles de droit commun de la comptabilité privée à la Caisse des dépôts.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans le modifier davantage.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté cet article sans modification.
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Article 35 (art. L. 518-15-2 et L. 518-15-3 du code monétaire et financier) Règles prudentielles applicables à la Caisse des dépôts et consignations et supervision par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
Cet article applique les règles prudentielles qui régissent les établissements de crédits traditionnels applicables à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), tout en réservant les adaptations liées à son modèle économique particulier. Il confie à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) le rôle d'autorité de supervision de la CDC.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans le modifier davantage.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Article 36
(art. L. 518-16 du code monétaire et financier)
Fixation par décret du versement annuel de la Caisse des dépôts à l’État
Cet article substitue à la procédure peu transparente « d’échange de lettres » pour la détermination du montant de la fraction du résultat net de la Caisse, dite « quasi-dividende », reversée chaque année à l'État, un décret pris après avis de la commission de surveillance.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale n’a pas amendé cet article.
b. En séance
Le Sénat a adopté un amendement de Mme Sophie Primas (Les Républicains), avec un avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, pour prévoir que l’avis rendu par la commission de surveillance sur le décret qui fixe le montant du « dividende » versé par la Caisse des dépôts et consignations à l’État est un avis conforme, plutôt qu’un avis simple.
D’après l’exposé sommaire de l’amendement, l’objectif est « la véritable recherche d’un consensus entre toutes les parties prenantes, afin que la Caisse puisse pleinement jouer son rôle d’investisseur dans les territoires. »
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Avec l’avis favorable de votre rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement du Gouvernement tendant à supprimer l’avis conforme de la Commission de surveillance sur le décret fixant le niveau du versement de la Caisse des dépôts et consignations à l’État.
Le Gouvernement invoque dans l’exposé sommaire de l’amendement, par analogie, le droit des sociétés où « la détermination du dividende relève de l’Assemblée générale et non du Conseil d’administration. »
Il ajoute que « cette procédure d’avis conforme serait susceptible de reproduire les blocages que la réforme souhaitait éviter, en cas de désaccord entre les parties ».
Le Gouvernement relève enfin qu’un avis conforme n’est pas nécessaire pour préserver les intérêts patrimoniaux de la Caisse, dès lors que le présent article dispose en l’état actuel de sa rédaction que « l’État ne pourra fixer un niveau de versement qui porterait atteinte à la solvabilité de la Caisse des dépôts et consignations ou au respect par celle-ci des obligations prudentielles qui lui sont applicables. » Cette disposition protectrice pour les fonds confiés à la Caisse avait été introduite dans le texte en première lecture en commission à l’Assemblée à l’initiative de vos rapporteurs.
Votre commission a donc souhaité rétablir cet article dans sa version issue de la première lecture à l’Assemblée nationale.
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Article 37
(art. L. 518-24-1 [nouveau] du code monétaire et financier)
Encadrement juridique des mandats de gestion de fonds par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de personnes publiques
Cet article porte diverses dispositions de clarification du cadre juridique applicable à l’activité de mandataire de la Caisse des dépôts et opère des coordinations avec la suppression du caissier général.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans le modifier davantage.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté cet article sans modification.
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Article 39
Entrée en vigueur des dispositions du projet de loi relatives à la Caisse des dépôts et consignations
Cet article comporte les dispositions relatives à l’entrée en vigueur de diverses dispositions des articles relatifs à la Caisse des dépôts.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale a adopté un amendement de coordination du rapporteur relatif à la date d’entrée en vigueur des dispositions de l’article 30.
b. En séance
Le Sénat a adopté cet article en séance publique sans le modifier davantage, conformément à la procédure de législation en commission suivie pour cet article.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a voté cet article sans modification.
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Section 2 Protéger les inventions et libérer l’expérimentation de nos entreprises
Sous-section 1 Protéger les inventions de nos entreprises
Article 41 (art. L. 114-1, art. L. 114-3-1, art. L. 114-3-3, art. L. 531-1, art. L. 531-3 à L. 531-12, art. L. 531-12-1 [nouveau], art. L. 531-13, art. L. 531-14 à L. 531-16 [nouveaux], art. L. 533-1, art. L. 545-1, L. 546-1 et L. 547-1 du code de la recherche) Chercheurs entrepreneurs
L’article 41 élargit les possibilités de participation des personnels de la recherche à la création d’entreprise et aux conseils d’administration et de surveillance d’une entreprise, ainsi que leur concours scientifique à une entreprise, en apportant plusieurs évolutions dont la simplification des autorisations, la possibilité de cumuler son activité de recherche publique avec son activité au sein de l’entreprise ou encore la possibilité de conserver son avancement au grade ou au titre d’une promotion ou d’une nomination.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale, à l’initiative de sa rapporteure, notre collègue Élisabeth Lamure (Les Républicains) a adopté trois amendements.
Deux d’entre eux, rédactionnels, contribuent à la clarté du texte.
Le troisième apporte une évolution significative. Il modifie, en effet, l’article L. 114-1 du code de la recherche relatif aux critères d’évaluation des activités de recherche financées en tout ou partie sur fonds publics, réalisées par des opérateurs publics ou privés.
À ce jour, ces activités sont évaluées sur la base de « critères objectifs adaptés à chacune d’elles et s’inspirant des meilleures pratiques internationales ». L’article L. 114-1 en vigueur précise également que, parmi ces critères, les contributions au développement de la culture scientifique « et les actions en faveur de la participation du public à la prospection, à la collecte de données et au progrès de la connaissance scientifique sont prises en compte », cette seconde partie de phrase ayant été ajoutée par l’article 88 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. Il s’agissait alors essentiellement de valoriser les actions de diffusion et de vulgarisation de la culture et des connaissances scientifiques.
Les sénateurs, estimant que cet article ne permettait pas de prendre suffisamment en compte la contribution des activités de recherche au développement de l’innovation, ont souhaité en faire un critère explicite d’évaluation des activités financées, au moins partiellement, par fonds publics. Pour ce faire, ils ont inséré à la liste – non exhaustive – des critères d’évaluation, celui de la « contribution au développement de l’innovation ».
Il s’agit, par une meilleure valorisation, d’inciter aux activités de recherche ayant un effet direct sur l’innovation. Cet amendement est présenté comme constituant une première étape dans la meilleure prise en compte de la contribution des chercheurs à cette innovation, pouvant conduire, ultérieurement, à ce que ceci soit également le cas dans leur déroulement de carrière et dans leur évaluation personnelle.
Par ailleurs, cet amendement effectue un « toilettage législatif », en remplaçant, dans l’article L. 114-3-1 du code de la recherche qui définit les missions du Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, la référence au chapitre III du titre Ier du livre IV – supprimé par l’ordonnance n° 2014-135 du 17 février 2014 – par la référence au chapitre Ier du titre III du livre V.
b. En séance
Le Sénat a adopté, en séance publique, deux amendements significatifs.
Le premier, présenté par M. Jacques Mézard (Rassemblement démocratique et social européen), et ayant reçu l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, a pour effet d’étendre les pouvoirs du mandataire unique.
Il modifie la rédaction proposée par le texte initial du V de l’article L. 533-1 du code de la recherche, indiquant qu’en cas de copropriété d’un titre de propriété industrielle entre personnes publiques investies d’une mission de recherche, un mandataire unique est désigné, dont les modalités de désignation, les missions et les pouvoirs sont précisés par décret ([21]).
Il élargit le champ d’action du mandataire unique à d’autres actifs de propriété intellectuelle que les inventions, en précisant que la copropriété visée par l’article s’entend de la copropriété « d’une ou plusieurs inventions, de connaissances techniques, de logiciels, de bases de données protégeables ou de savoir-faire protégés par le code de la propriété intellectuelle ». Il s’agit de prendre en compte le fait que les établissements publics de recherche concernés peuvent valoriser d’autres résultats de recherche que les inventions, comme un logiciel, une obtention végétale ou un savoir-faire.
Il précise qu’en cas de copropriété avérée, un règlement de copropriété doit être conclu, pour déterminer l’organisation de cette copropriété, notamment la répartition des droits. La conclusion d’un tel règlement de copropriété est présentée comme nécessaire pour procéder au dépôt et à la valorisation des résultats de la recherche.
L’amendement indique qu’un mandataire unique est alors désigné pour exercer des missions de gestion et d’exploitation des droits codétenus, auquel est notifié le règlement de copropriété. Les règles de gestion de la copropriété, les modalités de désignation du mandataire unique, ses missions et ses pouvoirs seront définis par décret.
Par ailleurs, un amendement déposé par M. Philippe Adnot, ayant reçu un avis de sagesse de la rapporteure et du Gouvernement, a également été adopté. Il conduit à porter de 20 % à 32 % la part maximale de capital d’une entreprise – et les droits de vote – pouvant être détenue par un chercheur participant aux organes de direction de cette société commerciale. Les sénateurs ont estimé que l’incitation faite aux chercheurs à participer aux organes de direction d’une entreprise n’était pas suffisamment forte, au détriment de l’innovation et de la valorisation des produits de la recherche. Ce type de sociétés, qu’ils jugent fortement consommatrices de capitaux, requerrait, en effet, en pratique, de multiples « tours de table financiers », lesquels provoquent généralement une dilution de la participation de leurs actionnaires, notamment les chercheurs. Le rehaussement du plafond de détention a pour objet de pallier cet état de fait et la baisse d’intérêt et de motivation qu’il peut entraîner. Cela devrait, par ailleurs, faciliter les augmentations de capital de ces entreprises, ou leur capacité à lever les fonds dont elles ont besoin pour se développer, fonds qu’elles peinent parfois à obtenir.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
La commission spéciale se félicite des avancées permises par le Sénat sur cet article, qui vont dans le sens d’un renforcement des incitations à l’innovation faites aux chercheurs.
Suivant l’avis favorable de votre rapporteure et du Gouvernement, la commission a adopté un amendement présenté par Mme Danièle Hérin (La République en marche), permettant aux enseignants-chercheurs de valoriser par la création d’entreprise ou tant leurs travaux de recherche que leurs travaux d’enseignement.
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Article 42 bis A (art. L. 411-4, L. 512-4, L. 512-6, L. 512-7 [nouveau] et L. 521-3-1 du code de la propriété intellectuelle) Procédure administrative d’annulation des dessins et modèles
L’article 42 bis A, inséré par le Sénat en commission, créé une procédure administrative d’annulation des dessins et modèles, à l’image de la procédure administrative d’opposition aux brevets faisant l’objet de l’article 42 du projet de loi.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative de la rapporteure Élisabeth Lamure (Les Républicains), la commission spéciale du Sénat a adopté un article additionnel après l’article 42, portant création d’une procédure administrative d’annulation des dessins et modèles.
Cet amendement est présenté comme s’inscrivant dans la continuité des autres modifications apportées par le projet de loi aux procédures actuelles d’opposition aux brevets d’une part, et d’annulation des marques d’autre part.
En effet, l’article 69 du présent projet de loi prévoit la transposition en droit français de la directive (UE) 2015/2436 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2015 rapprochant les législations des États membres sur les marques. Cette dernière impose aux États membres de prévoir « une procédure administrative rapide et efficace permettant de s’opposer, devant leurs offices, à l’enregistrement d’une marque pour les motifs prévus à l’article 5 » ([22]) de la directive (essentiellement liés au fait que la marque est identique à une marque antérieure ou que sa similitude avec la marque antérieure crée un risque de confusion). Ce droit d’opposition doit, au minimum, être ouvert aux titulaires d’une marque antérieure, ainsi qu’à la personne autorisée à exercer les droits découlant d’une appellation d’origine protégée ou d’une indication géographique protégée.
Par ailleurs, l’article 42 du présent projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour créer un droit d’opposition aux brevets d’invention délivrés par l’Institut national de la propriété industrielle (INPI).
Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit de mettre fin à l’exclusivité de la voie judiciaire, parfois très dissuasive en raison de son coût, de sa durée et de sa complexité, pour contester l’attribution d’une marque ou d’un brevet considéré comme illégitime. Cela doit permettre, en particulier, aux entreprises, notamment les plus petites, de s’opposer plus facilement aux marques et brevets souffrant d’un vice initial, occupant le domaine public immatériel de manière injustifiée, et bénéficiant à tort d’un monopole d’exploitation.
Cet article additionnel a pour objet de compléter le dispositif en créant également une procédure administrative permettant de demander la nullité d’un dessin ou d’un modèle.
Pour ce faire, il modifie l’article L. 411-4 du code de la propriété intellectuelle, de manière à donner au directeur de l’INPI le pouvoir de prendre les décisions prévues par ce code à l’occasion des demandes en nullité de dessins et modèles (et non plus uniquement à l’occasion de la délivrance, du rejet ou du maintien des titres de propriété industrielle ainsi qu’à l’occasion de l’homologation, du rejet ou de la modification du cahier des charges des indications géographiques).
Il modifie également l’article L. 512-4 du code de la propriété intellectuelle de manière à indiquer que la nullité d’un dessin ou d’un modèle peut être prononcée « par décision du directeur général de l’Institut national de la propriété industrielle » et non plus uniquement « par décision de justice ». Les motifs d’annulation demeurent inchangés, que cette annulation soit prononcée par voie judiciaire ou, désormais, par voie administrative. De même, à l’article L. 512-6 du même code, l’amendement supprime l’exclusivité de la voie judiciaire pour intenter une action en nullité d’un dessin ou d’un modèle. Enfin, à la section « Nullité d’un enregistrement » du chapitre du code de la propriété intellectuelle consacré aux dessins et modèles, l’amendement instaure un article additionnel précisant les caractéristiques des recours contre les décisions rendues à l’occasion des demandes en nullité des dessins et modèles. Ces recours sont dits « en réformation » : le juge pourra remplacer la décision d’annulation prise par l’INPI, comme il le fait pour les décisions judiciaires ; en matière d’enregistrement, le juge pourra casser une décision de l’INPI, mais il reviendra à ce dernier, et non au juge, de statuer de nouveau sur la demande d’enregistrement. Par ailleurs, ces recours sont assortis d’un effet suspensif.
Enfin, l’amendement modifie l’article L. 521-3-1 du code de la propriété intellectuelle, pour préciser que les demandes en nullité des dessins et modèles peuvent être introduites et instruites devant l’INPI et non pas, comme c’est le cas aujourd’hui, exclusivement devant les tribunaux de grande instance.
b. En séance
Cet article n’a pas été modifié par le Sénat en séance.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a adopté un amendement de suppression, présenté par le Gouvernement.
Elle n’a, ainsi, pas souhaité conserver cet article additionnel introduit par le Sénat, estimant qu’il présentait un risque au regard de la sécurité juridique des justiciables, la répartition des compétences entre l’INPI et les juridictions n’étant pas clairement établie, de même que les règles de litispendances lorsque les deux instances sont saisies simultanément. En outre, « la conformité de la procédure administrative avec les règles définies par le code des relations du public avec l’administration n’est pas prévue dans la procédure » ([23]). De plus, cet article ne traite pas entièrement la question des recours contre les décisions de l’INPI. Le Gouvernement a également souligné que la « création d’une procédure administrative paraît avoir une cible limitée, au vu du faible nombre de contentieux en la matière (seules sept actions en nullité intentées entre 2013 et 2017 et le nombre d’actions administratives en annulation est estimé à moins d’une centaine par an) » ([24]). La commission a, enfin, considéré que l’examen de la nullité des dessins et modèles – qui repose sur l’appréciation subjective et complexe de l’originalité d’une œuvre antérieure – nécessiterait de mobiliser des compétences spécifiques et nouvelles, dont l’INPI ne dispose pas actuellement (en particulier en une période où ses missions sont également renforcées par ailleurs).
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Article 42 bis (art. L. 612-12 du code de la propriété intellectuelle) Examen a priori de l’activité inventive
L’article 42 bis, inséré en commission à l’Assemblée, permet à l’INPI de rejeter une demande de brevet au motif d’un défaut d’activité inventive ou d’application industrielle, lorsqu’aujourd’hui, seul le défaut de nouveauté peut motiver une décision de rejet. Il s’agit de renforcer la qualité et la crédibilité des titres de propriété intellectuelle délivrés en France.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative de la rapporteure Mme Élisabeth Lamure (Les Républicains), la commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel et deux amendements significatifs à l’article 42 bis.
L’amendement rédactionnel clarifie la rédaction de l’article L. 612-12 du code de la propriété intellectuelle, de manière à éviter toute redondance.
Le deuxième amendement a pour objet d’étendre le contrôle exercé par l’INPI avant de prononcer la brevetabilité d’une invention. En effet, dans la rédaction actuelle de l’article L. 612-12 du code de la propriété intellectuelle, l’INPI ne peut s’opposer qu’aux inventions manifestement non brevetables en application des articles L. 611-16 à L. 611-19 ([25]). En conséquence, un brevet dont le non-respect de ces articles serait probable, mais non manifeste, ne pourrait pas être rejeté. Les sénateurs ont souhaité supprimer le terme « manifestement », pour ne plus limiter le contrôle de l’INPI à celui de l’erreur manifeste d’appréciation.
Enfin, le troisième amendement modifie la date d’entrée en vigueur de l’article. En effet, l’article initial adopté par l’Assemblée nationale prévoyait que l’examen a priori de l’activité inventive par l’INPI entrerait en vigueur deux ans après la publication de la loi. Toutefois, cette rédaction crée, selon les sénateurs, une insécurité juridique pour les demandes de brevet qui auront été déposées avant la publication de cette loi mais ne seront traitées par l’INPI qu’après sa publication. L’amendement a donc pour objet de clarifier la situation, en précisant que les demandes de brevet dont l’activité inventive fera l’objet d’un examen a priori par l’INPI sont celles dont le rapport de recherche aura été notifié au déposant à compter de la promulgation de la loi. Il s’agit, pour les sénateurs, d’assurer la sécurité juridique des demandes en cours d’examen au moment où le changement des règles sera effectif.
b. En séance
Cet article additionnel a été supprimé par le Sénat en séance, suivant cinq amendements identiques déposés par plusieurs groupes politiques, avec l’avis favorable de la commission, mais malgré l’avis défavorable du Gouvernement et, à titre personnel, de la rapporteure.
En effet, les sénateurs ont souhaité conserver la spécificité du brevet français, dont la délivrance est conditionnée uniquement par la nouveauté, et qui est donc peu coûteux et accordé rapidement. À ce jour, l’INPI ne peut refuser de demande de brevet au motif de l’absence d’activité inventive ou d’application industrielle (seul le défaut manifeste de nouveauté peut justifier un rejet a priori par l’INPI de la demande de brevet) : ces autres critères ne sont contrôlés qu’a posteriori par le juge, à l’occasion des contentieux qu’ils suscitent, le plus souvent dans le cadre d’une action en contrefaçon. Toutefois, le brevet français bénéficie, aujourd’hui, d’un rapport de recherche sous-traité par l’INPI à l’office européen des brevets (OEB), et largement subventionné par l’État français. Ce rapport, unanimement reconnu comme de grande qualité, statue formellement sur l’antériorité et s’accompagne également d’une opinion écrite sur l’activité inventive et la brevetabilité de l’invention. Ceci permet au déposant d’estimer la brevetabilité de son invention et de prendre d’éventuelles décisions d’extension à l’étranger en connaissance de cause. Cela permet également aux tiers, une fois la demande publiée, d’apprécier leur liberté de manœuvre par rapport au brevet.
En parallèle, et de manière inverse, la demande de brevet européen n’est accordée qu’après un examen a priori approfondi de l’ensemble des critères de brevetabilité.
Les sénateurs ont souhaité maintenir cet état de fait, estimant qu’il existait une bonne complémentarité entre un brevet français, moins « robuste » mais plus simple à obtenir, et un brevet européen, plus complexe mais de plus grande solidité.
Ils ont estimé que l’instauration d’un contrôle a priori par l’INPI aurait l’effet inverse à celui escompté. Ils pointent en particulier plusieurs risques :
– le renchérissement de la procédure, par l’augmentation des coûts de conseil – qu’ils estiment à plusieurs milliers d’euros – davantage que par l’augmentation des tarifs de l’INPI, qui ne devrait être que de quelques dizaines d’euros ;
– l’allongement de l’instruction des dossiers, de plusieurs mois à plusieurs années selon eux ;
– la complexification de la procédure pour les entreprises, notamment les plus petites ;
– une nouvelle forme d’insécurité juridique, en raison d’une augmentation massive des contentieux qui seraient adressés à l’INPI pour contester un refus d’octroi de brevet.
En définitive, estimant que la réforme nuirait à l’attractivité du brevet français plus qu’elle ne lui profiterait (incitant notamment les inventeurs à se tourner directement vers le brevet européen), les sénateurs ont supprimé cet article.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale, adoptant deux amendements identiques déposés par votre rapporteure et par le groupe La République en marche, a souhaité rétablir cet article, pour permettre à l’INPI de s’opposer à la délivrance d’un brevet dépourvu d’activité inventive ou d’application industrielle, ce qui lui est impossible aujourd’hui. Certaines modifications de forme apportées au Sénat en commission, ainsi que la fin de la limitation du contrôle de l’INPI à l’absence d’erreur manifeste s’agissant des inventions non brevetables en application des articles L. 611-16 à L. 611-19 du code de la propriété intellectuelle, ont été conservées.
Votre commission a considéré qu’une telle évolution était nécessaire, dans la mesure où le système actuel affecte la crédibilité de l’innovation française : seule la condition de « nouveauté » (l’absence d’antériorité d’une autre invention équivalente) est vérifiée a priori et permet à l’INPI de rejeter un brevet (les critères de l’activité inventive et de l’application industrielle n’étant vérifiés que dans le cadre d’une procédure judiciaire contentieuse a posteriori, le plus souvent en cas de contrefaçon). De surcroît, il s’agit là aussi d’un simple contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, puisque l’INPI ne peut rejeter la demande de brevet que « lorsque l’absence de nouveauté résulte manifestement du rapport de recherche » ([26]). En conséquence, les brevets français sont les moins solides en Europe : en cas d’attaque contentieuse, 40 à 43 % des brevets français sont annulés contre 23 % des brevets européens. Ceci génère un haut niveau d’insécurité juridique et, partant, d’insécurité économique, qui nuit à la confiance que peuvent avoir les acteurs économiques dans le système national de propriété intellectuelle.
En outre, le système actuel avantage en premier lieu les grandes entreprises, qui peuvent, impunément, saturer le marché de brevets non systématiquement légitimes. Ce sont bien souvent ces grandes entreprises qui témoignent de la plus forte opposition au contrôle que cet amendement souhaite instaurer. De tels brevets empêchent pourtant les petites et moyennes entreprises innovantes de protéger leurs inventions. Il s’agit donc, par cette mesure, d’éviter de faire supporter aux petites entreprises la charge d’empêcher l’octroi de tels brevets par des procédures d’opposition a posteriori – lourdes et contraignantes – en permettant à l’INPI de rejeter ces brevets portant sur des inventions non brevetables dès le stade de la procédure d’examen. En effet, l’octroi de monopoles injustifiés ne peut être source que de blocages et d’inertie de la recherche française et le système actuel donne une prime au « breveté », en raison de la position asymétrique et parfois excessive dans laquelle il se trouve.
Pour votre rapporteure, une telle évolution ne nuirait donc pas à l’attractivité du brevet français, bien au contraire.
En effet, les entreprises souhaitant, aujourd’hui, disposer de brevets forts, ne déposent plus de brevets en France ou très peu. Seules le font celles qui s’accommodent de brevets faibles, parfois de brevets dits « d’intimidation », ou liés en premier lieu, à une volonté de gêner ou de bloquer des concurrents, en les contraignant à d’éventuelles actions futures en justice (ces brevets sont dits « offensifs » plutôt que « défensifs » : ils n’ont pas pour objet de protéger une invention conçue comme novatrice contre un risque de copie ou de contrefaçon, mais plutôt de limiter la liberté de manœuvre de la concurrence). Le lien entre « brevet » et « innovation » est ainsi distendu. Deux conséquences sont observées : il peut être renoncé à l’innovation, ou bien elle peut être exercée ailleurs.
C’est pourquoi, alors que l’examen des critères de brevetabilité est particulièrement strict en Allemagne, on note plus de 65 000 dépôts de brevets allemands par an, contre 16 000 en France, où ils sont pourtant plus faciles à obtenir. Si l’on a souvent blâmé le manque de culture des Français pour l’innovation et les brevets, il semble que la faiblesse des titres octroyés soit également à questionner. En tout état de cause, il ne paraît pas y avoir de corrélation entre l’existence d’un examen a priori rigoureux et la réduction du nombre de demandes de brevets, bien au contraire. L’on peut également noter qu’alors que le nombre de brevets augmente partout dans le monde depuis une dizaine d’années, la France est l’un des rares États où il stagne, voire régresse (16 222 brevets ont été déposés en 2018 contre 17 351 en 2000). Les atouts prétendus du système français (son faible coût et sa rapidité de délivrance) ne lui permettent pas de compenser sa faiblesse intrinsèque et, alors même que les capacités d’innovations des Français sont grandes, le nombre de brevets reste particulièrement faible.
Cette faiblesse n’est plus acceptable dans une économie mondialisée, qui accorde de plus en plus d’importance aux brevets et met en concurrence non seulement les entreprises, mais également les systèmes nationaux de propriété intellectuelle.
En effet, la plupart des grandes nations innovantes certifient au préalable l’inventivité des entreprises avant de leur délivrer un brevet. C’est le cas notamment en Allemagne, aux États-Unis, au Japon, en Corée du Sud ou en Chine. Ces procédures ont fait leurs preuves dans ces États, qui veillent à les préserver, voire à les renforcer. Si la France n’opère pas de « rattrapage » rapide, l’écart pourrait ne plus pouvoir être comblé. L’on peut également noter qu’alors même que l’Allemagne est, avec la France, à l’origine du système de brevet européen dont elle a fortement influencé le fonctionnement (le siège de l’OEB étant, d’ailleurs, situé en Allemagne, tout proche du siège de l’équivalent allemand de l’INPI), l’Allemagne ne s’est pas pour autant départie de son propre contrôle a priori des critères de brevetabilité pour les brevets nationaux, refusant de s’appuyer sur la potentielle complémentarité entre les deux échelles de brevets. L’existence d’un brevet fort au niveau européen ne justifie pas celle d’un brevet faible au niveau national. Si les deux systèmes sont, bel et bien, complémentaires, il importe néanmoins que les deux systèmes soient, l’un comme l’autre, forts. L’adoption d’un tel mécanisme en France permettrait ainsi, entre autres, d’étendre plus facilement la validité d’un titre français à d’autres États.
Le surcroît de complexité ne serait pas massif pour l’INPI. En effet, l’INPI sous-traite à l’OEB la réalisation du « rapport de recherche », qui permet d’établir l’antériorité d’une invention avant de délivrer le brevet. Ce rapport est reconnu comme de grande qualité. Il est accompagné d’un « avis sur la brevetabilité », qui comporte déjà des éléments sur l’activité inventive des brevets présentés. L’INPI ne peut pas rejeter un brevet dont l’OEB estime qu’il manque d’inventivité, mais a pourtant déjà tous les éléments à sa disposition pour se prononcer. Le rapport de recherche et l’opinion sur la brevetabilité pourront ainsi être exploités utilement par l’INPI.
C’est pourquoi, la procédure serait peu allongée, et ce uniquement pour les cas « problématiques » nécessitant des discussions (temps gagné par ailleurs en évitant une procédure judiciaire ultérieure). En outre, la durée moyenne de délivrance du titre français est, aujourd’hui, bien inférieure à celle des équivalents étrangers. Après la réforme, le délai français de délivrance serait du même ordre de grandeur que celui d’autres États.
De la même manière, le coût ne devrait que peu augmenter. En effet, le déposant finance aujourd’hui le coût d’un examen comprenant l’obtention du rapport de recherche et de l’opinion écrite sur l’activité inventive, réalisés par l’OEB. Il finance également le plus souvent, déjà, le coût d’une réponse à ces éléments. Dans la plupart des cas, comme aujourd’hui, le déposant répondra aux objections de l’INPI, via son conseil, s’agissant de la nouveauté et de l’activité inventive, par un document officiel modifiant correctement les revendications du brevet ou réfutant pertinemment les objections. C’est uniquement dans l’hypothèse où un déposant persisterait à défendre l’inventivité de son brevet, malgré l’opposition de l’INPI, multipliant ainsi les échanges et l’envoi de lettres officielles facturées par les conseils en propriété intellectuelle, qu’un surcoût significatif pourrait être observé.
Enfin, le critère de l’activité inventive, qui a été présenté comme « subjectif » et relevant de la liberté d’appréciation des fonctionnaires de l’INPI, est en réalité très précisément défini dans la loi française (article L. 611-11 du code de la propriété intellectuelle), et en des termes d’ailleurs repris par la convention sur le brevet européen, sans que cela ne pose de difficulté à l’OEB. De même, cette activité inventive est appréciée dans d’autres États sans que sa subjectivité ne soit avancée. Les tribunaux français ont, par ailleurs, développé une jurisprudence abondante et constante sur cette question. Il est estimé qu’environ 15 % des demandes de brevet seraient rejetées sur ces nouveaux motifs.
Finalement, il est à noter que, selon l’INPI, la réforme est possible sans hausse du plafond d’emplois : une simple réaffectation des quelques personnels requis est possible du fait des moindres besoins qu’engendre la numérisation de certaines tâches. Des ingénieurs et juristes sont déjà en train d’être formés.
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Article 42 ter
(art. L. 422-7 du code de la propriété intellectuelle)
Détention du capital social et des droits de vote d’une société pluri-professionnelle par les conseils en propriété intellectuelle
L’article 42 ter, inséré par le Sénat en séance, rétablit l’obligation pour les conseils en propriété intellectuelle, lorsqu’ils s’associent en une société constituée sous une autre forme que la société civile professionnelle ou la société d’exercice libéral de détenir plus de la moitié du capital social et des droits de vote.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En séance
Le Sénat a adopté, en séance publique, un amendement portant article additionnel présenté par M. Ronan Le Gleut (Les Républicains), ayant reçu un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement.
Cet amendement a pour objet d’imposer aux conseils en propriété intellectuelle, lorsqu’ils s’associent, de posséder ensemble au moins la moitié du capital de leur société commune. Pour ce faire, il rétablit une disposition de l’article L. 422-7 du code de la propriété intellectuelle, supprimée par l’article 6 de l’ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016. Il recrée ainsi le 2° disposant que, lorsque les conseils en propriété intellectuelle sont admis à constituer, pour exercer leur profession, une société constituée sous une autre forme que la société civile professionnelle ou la société d’exercice libéral, il est nécessaire qu’ils « détiennent plus de la moitié du capital social et des droits de vote ».
Il ne modifie pas les deux autres conditions fixées par cet article L. 422-7 du code de la propriété intellectuelle :
– imposant que le président du conseil d’administration, les directeurs généraux, les membres du directoire, le directeur général unique et le ou les gérants ainsi que la majorité des membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance aient la qualité de conseil en propriété intellectuelle ;
– subordonnant l’admission de tout nouvel associé à l’agrément préalable, selon le cas, du conseil d’administration, du conseil de surveillance ou du ou des gérants.
Il s’agit, selon l’auteur de l’amendement, « d’éviter toute interférence due à la présence d’un fonds de pension ou toute autre structure financière et de défendre ainsi au mieux, les intérêts des innovateurs et plus particulièrement les PME » ([27]). Il s’agit aussi de rapprocher les conditions d’exercice de la profession de conseil en propriété intellectuelle de celles de la profession d’avocat, s’agissant des garanties d’indépendance notamment, les deux professions exerçant certaines de leurs missions concurremment ou conjointement.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Cet article a été adopté sans modification par votre commission spéciale.
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Article 42 quater
(art. L. 422-11 du code de la propriété intellectuelle)
Secret des correspondances entre conseils en propriété intellectuelle et avocats
L’article 42 quater, inséré par le Sénat en séance, a pour principal objet de rendre plus explicite l’obligation de confidentialité régissant les correspondances professionnelles entre conseils en propriété intellectuelle et avocats.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En séance
Le Sénat a également adopté, en séance publique, un second amendement proposé par M. Ronan Le Gleut (Les Républicains), ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement et un avis de sagesse de la commission.
Cet amendement a pour objet de clarifier les règles régissant les correspondances professionnelles entre conseils en propriété intellectuelle et avocats. Il porte deux modifications du code de la propriété intellectuelle.
En premier lieu, il autorise l’officialisation des courriers entre conseils en propriété industrielle ou entre conseils et avocats. Pour ce faire, l’amendement modifie l’article L. 422-11 du code de la propriété intellectuelle pour exclure de son application les correspondances échangées avec un confrère ou un avocat portant la mention « officielles », autorisant de manière sous-jacente l’officialisation de ces correspondances.
En second lieu, il vise à rendre plus explicite l’obligation de confidentialité régissant les correspondances professionnelles entre conseils en propriété intellectuelle et avocats. Il ajoute ainsi un alinéa à l’article L. 422-11 du code de la propriété intellectuelle afin d’expliciter le fait que la confidentialité qui s’impose aux conseils en propriété intellectuelle dans leurs échanges avec des avocats s’impose de la même manière aux avocats avec lesquels ils sont en relation. Il s’agit, selon l’auteur de l’amendement, de « lever toute ambiguïté, notamment jurisprudentielle ».
Il s’agit une nouvelle fois, plus largement, de rapprocher les conditions d’exercice des deux professions de conseil en propriété intellectuelle et d’avocat, considérant que ces deux professions peuvent être amenées à traiter des mêmes sujets, de manière concurrente ou conjointe.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a souhaité supprimer cet article, estimant que le secret professionnel est inhérent à la profession d’avocat et n’a pas vocation à être étendu aux échanges opérés entre l’avocat et d’autres professionnels, même exerçant dans la même société pluri-professionnelle d’exercice.
Elle a ainsi adopté un amendement de suppression déposé par le Gouvernement.
Une telle extension aux conseils en propriété intellectuelle impliquerait de l’élargir également aux autres professions incluses dans ces sociétés pluri-professionnelles, notamment les experts-comptables ou les officiers publics ou ministériels, ce qui n’apparaît pas justifié. En outre, elle serait susceptible de constituer une entrave excessive aux pouvoirs d’enquête dévolus aux autorités judiciaires et administratives en leur rendant potentiellement opposable, notamment en matière de saisie, la confidentialité des échanges entre avocats et conseils en propriété industrielle.
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Article 42 quinquies
(art. L. 521-3, L. 521-3-2 [nouveau], L. 615-8, L. 615-8-1 [nouveau], L. 622-4, L. 623-29, L. 623-29-1 [nouveau], L. 714-3-1 [nouveau], L. 716-5 du code de la propriété intellectuelle, art. L. 152-2 du code de commerce, art. 12, 13 et 23 de l’ordonnance n° 2018-341 du 9 mai 2018 relative au brevet européen à effet unitaire et à la juridiction unifiée du brevet)
Actions en contrefaçon, d’atteinte au secret des affaires et en nullité des titres de propriété industrielle
L’article 42 quinquies, inséré par le Sénat en séance, clarifie et harmonise les règles de prescription applicables aux actions en contrefaçon et au secret des affaires, et rend imprescriptible l’action en nullité des titres de propriété intellectuelle.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En séance
Le Sénat a adopté, en séance publique, un amendement déposé par M. Jacques Mézard (Rassemblement démocratique et social européen), ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement et de la commission.
Cet amendement a pour objet de clarifier et d’harmoniser les règles de prescription applicables aux actions en contrefaçon et au secret des affaires, ainsi qu’à rendre imprescriptible l’action en nullité des titres de propriété intellectuelle (brevets, marques, certificats complémentaire de protection, certificats d’utilité, dessins et modèles, topographie de semi-conducteurs et certificats d’obtention végétale).
Pour ce faire, l’amendement modifie le code de la propriété intellectuelle en plusieurs de ses dispositions.
Ainsi, s’agissant des actions en contrefaçon, l’amendement modifie l’article L. 521-3 relatif au contentieux des dessins et modèles, pour préciser que l’action en contrefaçon se prescrit par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit « a connu ou aurait dû connaître le dernier fait lui permettant de l’exercer » et non plus « à compter des faits qui en sont la cause ». Le point de départ n’est ainsi plus le jour de la réalisation des actes de contrefaçon, mais le jour où le requérant a eu connaissance ou avait raisonnablement lieu d’avoir connaissance du dernier fait justifiant l’action. En conséquence, le délai pour agir en contrefaçon est allongé, car la rédaction adoptée permet d’engager une action tant que la contrefaçon se poursuit, pour des faits ayant débuté plus de cinq ans auparavant (alors que la réparation est aujourd’hui limitée à cinq ans). Il s’agit de renforcer la lutte contre la contrefaçon et d’améliorer l’indemnisation des préjudices résultant de ces faits. L’amendement procède à la même modification à l’article L. 615-8 du même code, relatif au contentieux des brevets d’invention. Cet article, qui dispose aujourd’hui que « les actions en contrefaçon prévues par le présent chapitre sont prescrites par cinq ans à compter des faits qui en sont la cause », est modifié de manière à ce qu’elles se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître le dernier fait lui permettant de l’exercer. La même modification est également apportée à l’article L. 623-29 relatif au contentieux des certificats d’obtention végétale, et à l’article L. 716-5 relatif au contentieux des marques (pour ce dernier, le droit en vigueur mentionnait simplement que les actions en contrefaçon se prescrivaient par un délai de cinq ans, sans fixer de point de départ).
S’agissant des atteintes au secret des affaires, la même modification que celle relative à la contrefaçon est apportée au code de commerce, pour garantir la plus grande cohérence possible. Ainsi, le II de cet amendement modifie l’article L. 152-2 du code de commerce : les actions relatives à une atteinte au secret des affaires seront prescrites par cinq ans non plus « à compter des faits qui en sont la cause », mais à compter « du jour où le détenteur légitime du secret des affaires a connue ou aurait dû connaître le dernier fait qui en est la cause ».
L’entrée en vigueur de ces modifications sera soumise au droit commun, selon les dispositions prévues par l’article 2222 du code civil ([28]).
En ce qui concerne les actions en nullité, et dans le silence du code de la propriété intellectuelle, les juridictions appliquent aujourd’hui la prescription de droit commun (soit, depuis la réforme introduite par la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, cinq ans) ([29]). Cette durée apparaît trop courte à l’auteur de l’amendement, qui l’estime être de nature à empêcher, au-delà d’une courte durée, que soit remis en cause un titre affecté d’un vice initial. Cela bloquerait excessivement le marché pour de nouveaux entrants (ainsi, un titulaire d’un brevet illégitime pourrait empêcher ses concurrents d’utiliser un procédé qui devrait, pourtant, être dans le domaine public) ou porterait atteinte à l’ordre public (s’agissant d’un brevet portant, par exemple, sur le corps humain). Par ailleurs, l’absence d’explicitation de ces délais dans la loi est source d’insécurité juridique, les juridictions ayant, selon l’auteur de l’amendement, « des appréciations divergentes du point de départ du délai de prescription de cinq ans » ([30]). C’est pourquoi, l’amendement prévoit l’imprescriptibilité des actions en nullité contre les titres de propriété intellectuelle. À cet égard, il crée plusieurs dispositions du code de la propriété intellectuelle :
– un article L. 521-3-1 précisant que l’action en nullité d’un dessin ou modèle n’est soumise à aucun délai de prescription ;
– un article L. 615-8 précisant que l’action en nullité d’un brevet n’est soumise à aucun délai de prescription ;
– un article L. 623-29 précisant que l’action en nullité d’un certificat d’obtention végétale n’est soumise à aucun délai de prescription ;
– un article L. 714-3 précisant que l’action en nullité d’une marque n’est soumise à aucun délai de prescription.
Il est attendu de l’absence de prescription des actions en nullité qu’elle permette d’assainir la concurrence en éliminant les titres nuls et en faisant disparaitre à tout moment un titre occupant de manière illégitime le domaine public.
Le III de l’amendement rend applicable la modification de la prescription de la nullité de manière immédiate, afin de lever l’insécurité juridique. Il précise que les décisions ayant force de chose jugée ne seront pas affectées.
Enfin, le IV de cet amendement abroge des dispositions prévues dans l’ordonnance n° 2018-341 du 9 mai 2018 relative au brevet européen à effet unitaire et à la juridiction unifiée du brevet. Ces dispositions modifient les délais de prescription des actions en nullité et en contrefaçon du brevet d’invention dans les mêmes termes que l’amendement, mais leur entrée en vigueur, qui est subordonnée à la ratification d’un accord international, pourrait être retardée.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale, se félicitant des avancées permises par le Sénat sur ce sujet d’importance, a adopté cet article en y apportant de simples modifications rédactionnelles, par deux amendements de la rapporteure et du Gouvernement.
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Sous-section 2 Libérer les expérimentations de nos entreprises
Article 43
(art. 1er, art. 1-1, 2-1 et 2-2 [nouveaux], art. 3 de l’ordonnance n° 2016-1057 du 3 août 2016 relative à l’expérimentation de véhicules à délégation de conduite sur les voies publiques ; art. 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte)
Expérimentation des véhicules autonomes
L’article 43 élargit la possibilité de mener des expérimentations de véhicules autonomes, notamment avec des conducteurs inattentifs ou en l’absence de conducteur. Il précise le régime de responsabilité pénale et civile applicable à ces expérimentations ainsi que les modalités d’autorisation des expérimentations (notamment s’agissant de celles ayant lieu sur les voies réservées aux transports publics) et d’information du public.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative de sa rapporteure, la commission spéciale a adopté deux amendements modifiant l’article 43 relatif aux expérimentations de véhicules autonomes sur voies publiques.
Le premier a pour objet de soumettre à l’avis de l’autorité organisatrice des transports les projets d’expérimentation de véhicules autonomes sur les voies réservées au transport collectif de voyageurs. En effet, le projet de loi initial limitait l’expérimentation de la circulation dans les voies réservées aux transports collectifs aux véhicules utilisés pour effectuer ou mettre en place un service de transport public de personnes. L’autorisation d’expérimentation pour ce type de véhicule est soumise à l’avis de l’autorité organisatrice des transports ([31]).
L’Assemblée nationale ayant étendu l’expérimentation de la circulation avec délégation de conduite dans les voies réservées aux transports collectifs à tous les véhicules, il a semblé aux sénateurs plus cohérent que l’avis de l’autorité organisatrice des transports soit étendu à toute demande d’autorisation de circulation à des fins expérimentales dans les voies réservées au transport collectif, que cette expérimentation concerne, ou non, un véhicule affecté au transport collectif de personnes. Cet avis sera un avis conforme. Il devra être adapté au contexte local et aux objectifs poursuivis en termes de politique publique de mobilité, tout en s’assurant que les conditions opérationnelles sont réunies pour autoriser les expérimentations de véhicules.
La commission a, par ailleurs, adopté un amendement de précision juridique. En effet, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement prévoyant que le décret en Conseil d’État précisant les conditions de l’autorisation et les modalités de sa mise en œuvre précise également les modalités d’information du public sur les expérimentations et d’évaluation des expérimentations permises par l’autorisation. Toutefois, l’article 6 de l’arrêté du 17 avril 2018 précise déjà les modalités d’évaluation des expérimentations. Le décret en Conseil d’État devra ainsi uniquement être complété pour prévoir les modalités d’information du public sur la circulation à des fins expérimentales de véhicules autonomes.
b. En séance
Le Sénat n’a pas modifié cet article en séance.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission, sensible aux préoccupations des sénateurs s’agissant de la consultation de l’autorité organisatrice des transports pour les expérimentations de véhicules autonomes sur les voies réservées aux transports collectifs, a accepté d’adopter l’article dans sa rédaction issue du Sénat, et ne l’a ainsi pas modifié.
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Article 43 bis
(art. L. 315-2 et L. 315-3 du code de l’énergie)
Expérimentation relative à l’autoconsommation collective
L’article 43 bis, inséré en commission à l’Assemblée nationale, modifie à titre expérimental, pendant cinq ans, les dispositions relatives aux opérations d’autoconsommation collective. Il permet ainsi de renvoyer à un arrêté le soin de définir le périmètre d’une autoconsommation collective sur le réseau basse tension et de supprimer le seuil de puissance fixé pour bénéficier d’un tarif d’utilisation du réseau public d’électricité spécifique.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a supprimé cet article. Les sénateurs ont émis des critiques de fond et de forme.
Sur la forme, ils estiment que cette expérimentation n’a pas de lien direct ou indirect avec l’objet initial du texte et, partant, constitue un cavalier législatif.
Sur le fond, ils reprochent à l’article de revenir sur un cadre juridique et tarifaire récent, puisque fixé par la loi du 27 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l’autoconsommation d’électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d’électricité et de gaz et aux énergies renouvelables. Ils estiment cette modification prématurée, alors que les effets de l’autoconsommation sur le système électrique et sur le financement des réseaux sont encore difficiles à analyser.
De plus, le périmètre fixé actuellement à l’article L. 315-2 du code de l’énergie leur a paru satisfaisant. En effet, il définit les opérations d’autoconsommation collective comme « les opérations de fourniture d’électricité effectuées entre un ou plusieurs producteurs et un ou plusieurs consommateurs finals liés entre eux au sein d’une personne morale et dont les points de soutirage et d’injection sont situés en aval d’un même poste public de transformation d’électricité de moyenne en basse tension ». Ceci permettrait déjà des échanges entre plusieurs bâtiments à vocation différente (résidentiel, tertiaire, etc.) pour maximiser les phases d’autoconsommation, tout en restant à une échelle géographique raisonnable. Dans la mesure où l’autoconsommation collective bénéficie d’un certain nombre de dérogations aux règles liées à la fourniture d’électricité, il leur apparaît, en effet, important de limiter l’éligibilité à ces dérogations aux opérations de taille modérée.
En outre, le périmètre des opérations d’autoconsommation collective a été considéré par le Gouvernement comme devant relever de la loi, lors de la rédaction des ordonnances ratifiées par la loi du 27 février 2017. Le Sénat estime que l’article proposé conduirait à dessaisir le législateur en renvoyant cette question au pouvoir réglementaire.
Le Sénat redoute également que la substitution aux critères actuellement définis de critères plus larges (l’obligation étant désormais faite d’être situés sur le réseau basse tension et de respecter un critère de proximité géographique défini par arrêté du ministre de l’énergie), crée un risque de voir émerger des quartiers autonomes sur le plan énergétique, remettant en cause le « modèle français de la distribution publique d’électricité, dans ses valeurs de solidarité comme dans son financement » ([32]).
Le Sénat estime que la limite de puissance fixée pour l’accès au tarif spécifique (seuil défini à 100 kilowatt par l’article L. 315-3 du code de l’énergie) permet de s’assurer qu’à cette faible échelle, les gains pour le réseau sont probables et de nature à justifier une tarification spécifique pensée pour être plus favorable et pour maximiser les phases d’autoconsommation. La suppression de ce seuil ne leur apparaît pas souhaitable.
Enfin, le Sénat précise que ces sujets ne peuvent être traités indépendamment de la question plus générale de la structure des tarifs, pour laquelle la Commission de régulation de l’énergie a prévu une clause de rendez-vous à l’été 2019.
b. En séance
Aucune modification n’a été apportée en séance, cet article n’ayant pas été rétabli.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a souhaité rétablir l’autorisation de déroger aux dispositions du code de l’énergie pour favoriser le déploiement de l’autoconsommation collective, autorisation supprimée au Sénat, considérant que cette autorisation était nécessaire au déploiement de projets innovants et vertueux au plan de la transition énergétique.
Elle a ainsi adopté deux amendements identiques, présentés par Mme Célia de Lavergne et M. Roland Lescure (La République en marche) d’une part et Mme Marie-Noëlle Battistel (Nouvelle gauche) d’autre part.
Il s’agit de répondre à une demande de nombreuses collectivités territoriales qui souhaitent étendre leurs projets d’autoconsommation, mais se trouvent face à un obstacle législatif, l’obligation de se trouver « en aval d’un même poste public de transformation d’électricité de moyenne en basse tension ». Ce périmètre apparaît restrictif et impropre à la réalité de certains projets, la maille n’étant, en particulier, pas adaptée à des opérations d’urbanisme importantes qui se raccordent à plusieurs postes HTA/BT. L’objet de l’amendement est donc, à titre expérimental, de mettre en cohérence le cadre de mise en œuvre de l’autoconsommation collective d’électricité avec la réalité des projets urbains plutôt que de procéder au découpage des opérations en fonction de la seule répartition des postes de transformation.
Une modification est apportée par ces amendements par rapport au texte initial, visant à élargir les critères et modalités de l’expérimentation. Il s’agit en particulier de permettre explicitement que des modalités de suivi, d’encadrement et d’évaluation de l’expérimentation soient précisées par voie réglementaire.
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Article 43 ter
Expérimentation relative aux opérations de recensement
L’article 43 ter, introduit en commission à l’Assemblée, permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’expérimenter le recours aux agents d’un prestataire pour les enquêtes annuelles de recensement de 2020 et 2021, dans le cadre d’un marché public.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a supprimé cet article permettant aux communes et aux EPCI d’expérimenter le recours à des agents d’un prestataire pour les enquêtes annuelles de recensement de 2020 et 2021, dans le cadre d’un marché public.
Le Sénat a estimé que cet article ne comportait pas de lien direct ou indirect avec l’objet initial du texte et, partant, constituait un cavalier législatif.
b. En séance
Aucune modification n’a été apportée en séance, cet article n’ayant pas été rétabli.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission n’a pas rétabli cet article.
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Article 43 quater
Expérimentation relative au bail à réhabilitation
L’article 43 quater, introduit en commission à l’Assemblée, abaisse la durée minimale du bail à réhabilitation de douze à six ans, pour la région Provence Alpes Côte d’Azur, lorsque les logements sont vacants depuis plus d’un an. Il s’agit de permettre un recours plus large au mécanisme du bail à réhabilitation, afin notamment de faciliter la mobilisation de logements vacants nécessitant de petits travaux que le propriétaire ne souhaite pas réaliser lui-même.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a supprimé cet article permettant d’expérimenter un abaissement de la durée minimale du bail à réhabilitation de logements vacants.
Le Sénat a estimé que cet article ne comportait pas de lien direct ou indirect avec l’objet initial du texte et, partant, constituait un cavalier législatif.
b. En séance
Aucune modification n’a été apportée en séance, cet article n’ayant pas été rétabli.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté un amendement de rétablissement de cet article, proposé par le Gouvernement.
Elle a estimé que l’expérimentation de l’abaissement de la durée minimale du bail à réhabilitation dans la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur pourrait ouvrir des possibilités pour des opérations de réhabilitation de logement vacants, plus légères et plus courtes. Elle permettrait ainsi de mesurer les effets qu’aurait le développement de ce dispositif sur l’offre de logement dans les territoires considérés.
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Article 43 quinquies
Expérimentation relative à la recherche et développement sur les micro-organismes
L’article 43 quinquies, introduit en commission à l’Assemblée nationale, vise, à titre expérimental, à déroger pour une durée de trois ans au dispositif d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées et au partage des avantages découlant de leur utilisation, prévu par les articles L. 412-3 à L. 412-20 du code de l’environnement, pour les activités de recherche et de développement sur les micro-organismes prélevés sur le territoire métropolitain. À l’issue de l’expérimentation, le ministre chargé de la protection de l’environnement devra présenter un rapport au Parlement faisant le bilan de cette expérimentation.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a, à l’initiative de sa rapporteure, Mme Elisabeth Lamure, adopté deux modifications à l’article 43 quinquies concernant les expérimentations relatives à la recherche et développement sur les micro-organismes.
Le premier supprime l’obligation faite au ministre chargé de la protection de la nature de remettre au Parlement, avant le 30 septembre 2021, un rapport faisant le bilan de cette expérimentation. Il lui substitue l’obligation de prendre un décret précisant les informations requises des utilisateurs de ressources génétiques afin de suivre et d’évaluer l’expérimentation. Par ailleurs, il a pour objet de garantir une durée de trois ans pleins pour cette expérimentation, en la faisant démarrer à compter de l’entrée en vigueur dudit décret, et non à compter de la publication de la loi PACTE.
Le second amendement élargit le champ de l’expérimentation, en ne la limitant plus aux ressources génétiques « prélevées sur des micro-organismes ». Ainsi, pourront déroger aux obligations de déclaration et d’autorisation l’ensemble des ressources génétiques prélevées par des laboratoires de recherche situés en France métropolitaine. En effet, la rapporteure a considéré que le dispositif de déclaration et d’autorisation instauré par la loi de reconquête de la biodiversité visait prioritairement l’enjeu associé aux ressources des territoires d’outremer, soumises à des risques particuliers. Or les dispositions actuelles s’appliquent en réalité à l’ensemble des ressources génétiques françaises, sans distinction entre celles prélevées sur le territoire métropolitain et celles prélevées en outremer. En outre, ces dispositions « soulèvent d’importantes difficultés dans leur mise en œuvre et fragilisent la compétitivité des entreprises et des laboratoires de recherche établis en France » ([33]). C’est pourquoi, après que l’Assemblée nationale a décidé d’en exonérer l’accès aux ressources génétiques prélevées sur des micro-organismes, le Sénat a souhaité élargir le champ d’application de cette expérimentation à toutes les ressources génétiques présentes et prélevées sur le territoire métropolitain.
Cette disposition n’exonérerait cependant pas les utilisateurs de toute contrainte puisque le règlement (UE) n° 511-2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs, dans l’Union européenne, du Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation continuera de s’appliquer. Ce règlement impose aux utilisateurs de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées de faire preuve de diligence raisonnée lorsqu’ils accèdent et utilisent une ressource génétique. Il leur impose également de disposer de documents traçant l’origine des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, prouvant la conformité aux règles nationales des pays fournisseurs et de les conserver vingt ans.
b. En séance
En séance, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de la commission.
Cet amendement rétablit le périmètre initial de l’expérimentation pour le limiter aux seules ressources prélevées en France métropolitaine, sur des micro-organismes, et ne plus l’étendre à l’ensemble des ressources génétiques du territoire métropolitain. Le Gouvernement estime qu’en l’état, cette expérimentation ne peut être étendue à l’ensemble des ressources génétiques de métropole, notamment par la difficulté qu’il y aurait à l’évaluer, le dispositif d’accès n’étant mis en place que depuis moins de deux ans.
En outre, l’amendement précise le champ d’application de l’expérimentation en excluant le champ spécifique des ressources génétiques collectées par les laboratoires au titre de la prévention et la maîtrise des risques graves pour la santé humaine. Ces ressources génétiques font parties de la collection nationale de ressources biologiques d’intérêt pour la santé publique. Cette collection est importante, en termes de sécurité sanitaire, car elle permet d’identifier et de lutter contre des micro-organismes pouvant représenter des menaces sanitaires. Le Gouvernement indique, dans l’exposé sommaire, qu’un « des enjeux principaux est notamment de permettre que les souches collectées par ces laboratoires restent la propriété de l’État afin d’assurer une surveillance sanitaire du territoire national sur le long terme » ([34]). Les micro-organismes concernés par cette exclusion sont peu nombreux, mais plus importants en termes de sécurité sanitaire (fièvre hémorragique, dengue, Chikungunya, etc.).
Cet amendement ne modifie pas les apports de la commission spéciale s’agissant de la durée de l’expérimentation fixée à trois ans à compter de l’entrée en vigueur du décret qui précisera les informations demandées aux utilisateurs de ressources génétiques pour permettre le suivi et l’évaluation de l’expérimentation.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission se félicite de l’équilibre trouvé en séance publique au Sénat, s’agissant de l’allongement des délais d’expérimentation d’une part, mais du maintien d’un périmètre strictement limité aux micro-organismes et excluant des agents pathogènes d’autre part. Elle n’a pas souhaité modifier cet équilibre et a adopté l’article dans sa rédaction issue du Sénat.
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Section 3 Faire évoluer le capital et la gouvernance des entreprises publiques et financer l’innovation de rupture
Sous-section 1 Aéroports de Paris
Article 44
(art. L. 6323-2-1 [nouveau] du code des transports)
Modification du régime juridique d’Aéroports de Paris
L’article 44 modifie le régime juridique d’Aéroports de Paris (ADP), pour permettre d’ouvrir davantage son capital aux acteurs privés :
– il limite la durée d’exploitation à soixante-dix ans, de manière à ne pas conférer de droit illimité à un acteur intégralement privé ;
– il prévoit le retour des biens à l’État à l’issue de la période d’exploitation contre le versement, par l’État, d’une indemnité à la société ADP. Cette indemnité sera versée en deux temps, une partie dès le transfert de la société vers le secteur privé et la seconde à l’issue de la période d’exploitation de soixante-dix ans.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat, à l’initiative de son rapporteur, a adopté deux amendements à l’article 44.
Le premier amendement se borne à une correction rédactionnelle.
Le second clarifie également la formulation de l’article, de manière à garantir que l’indemnité liée au retour des biens ne soit due par l’État à ADP qu’au moment du changement de régime juridique d’ADP, c’est-à-dire à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital de l’entreprise. La rédaction initiale précisait en effet que le montant était versé à cette date, mais restait silencieuse sur la date à compter de laquelle il était dû.
b. En séance
Le Sénat, en séance, a supprimé cet article. Deux groupes politiques (Communiste, républicain, écologiste et citoyen ; Socialiste et républicain) ainsi que des députés Les Républicains se sont, à une grande majorité, et malgré l’avis défavorable du Gouvernement et l’avis de sagesse de la commission, opposés à la privatisation de la société Aéroports de Paris, considérant qu’une telle privatisation :
– porterait atteinte à la souveraineté de l’État, en ne lui laissant plus le plein contrôle de ses actifs stratégiques, qu’ils estiment devoir figurer dans le périmètre régalien, en particulier de ses frontières et des points d’entrée sur son territoire ;
– conduirait à confier au secteur privé la gestion d’un « monopole naturel avec à la clé l’appropriation privative d’une rente confortable et pérenne » ([35]) ;
– reproduirait l’échec de la privatisation des autoroutes, ayant conduit à une hausse des tarifs sans amélioration du service rendu ;
– reproduirait l’échec de la privatisation de l’aéroport de Toulouse, acquis par un actionnaire chinois sans expérience aéroportuaire, sans que les différentes administrations de l’État n’aient été suffisamment associées ;
– conduirait à une hausse des redevances au détriment des compagnies aériennes et des passagers, en raison notamment de l’asymétrie d’information permettant à ADP de maximiser ses coûts ;
– mettrait à mal le service public aéroportuaire, en le soumettant à la logique d’actionnaires privés ;
– pourrait perturber la gestion du foncier d’Île de France, dont ADP est le premier propriétaire, au détriment des collectivités riveraines ;
– n’aurait pour objectif que de lever des recettes rapides à des fins de désendettement, sans objectif de long terme et, ainsi, « constituerait un non-sens-économique et affaiblirait la souveraineté économique de notre pays dans les transports et le tourisme » ([36]). La fin de la perception des dividendes – autour de 170 millions d’euros en 2017 – ne serait pas compensée par les produits immédiats tirés de la cession, d’autant plus que les dividendes du groupe pourraient augmenter au cours des prochaines années, en lien avec l’augmentation du trafic aérien et suivant la tendance observée ces dernières années ;
– ne bénéficierait pas réellement à l’innovation. Les produits de cette cession (environ 10 milliards d’euros attendus), présentés comme devant servir l’innovation, seraient en réalité essentiellement affectés au désendettement (seuls les intérêts du placement des produits de cessions seront effectivement alloués au fonds pour l’industrie et l’innovation, pour environ 250 millions d’euros par an). En outre, les produits de cession seront amputés du montant de l’indemnité à verser à ADP dès le transfert de la majorité du capital au secteur privé puis au moment du retour des biens à l’État. Il existerait d’autres moyens moins risqués de financer l’innovation, et ce d’autant plus qu’un surcroît de financement de 200 à 250 millions d’euros par an ne serait pas significatif, lorsque l’État dépense aujourd’hui environ 2,5 milliards d’euros par an en soutien à l’innovation.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a, à l’initiative de votre rapporteure, souhaité rétablir cet article et, plus largement, l’autorisation de privatisation d’Aéroports de Paris (ADP). L’amendement adopté conserve toutefois les apports que le Sénat a permis en commission, qui en clarifient sa rédaction.
Votre rapporteure, revenant sur les arguments avancés par les sénateurs en séance, a, en effet, estimé que cette privatisation :
– n’affecterait pas les pouvoirs de l’État, en particulier dans la mesure où l’ensemble de ses missions régaliennes lui seraient conservées (s’agissant, par exemple, du contrôle aux frontières) ;
– ne conduirait pas à attribuer un monopole au secteur privé, dans la mesure où l’activité d’ADP ne constitue pas un monopole naturel – comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son avis – et où la gestion ne serait conférée à un exploitant privé que pour une durée limitée à soixante-dix ans ;
– ne serait pas comparable à la situation antérieure connue dans le cadre des contrats de concession d’autoroute : alors que le système des concessions autoroutières était assis sur un contrat négocié avec les sociétés, et sur un plancher d’évolution tarifaire en fonction de l’inflation, le cahier des charges sera, ici, imposé par la loi et les redevances plafonnées en fonction du coût moyen pondéré du capital.
– n’entraînerait pas de hausse des tarifs des redevances, qui continueront à être homologuées annuellement par une autorité indépendante, ne pourront être supérieures au coût des services aéroportuaires rendus et devront respecter un principe de juste rémunération du capital ;
– n’affecterait pas le service public aéroportuaire, dans la mesure où les conditions dans lesquelles ce service public aéroportuaire devra être assuré, ainsi que les niveaux de performance à atteindre, seront fixés par le cahier des charges. L’État pourra imposer la réalisation d’investissements nécessaires au respect des obligations de service public d’Aéroports de Paris. Dans le processus d’élaboration du contrat de régulation économique, ces objectifs pourront être fixés par le ministre en charge de l’aviation civile en cas de désaccord avec ADP ;
– n’affecterait pas la gestion du foncier en Île-de-France, dans la mesure où toutes les opérations de cession ou d’apport d’un bien dont la propriété doit être transférée à l’État à l’issue de la période d’exploitation devront être autorisées par l’État, qui pourra y mettre un veto. Parallèlement, l’Assemblée a permis que soit créé un comité des parties prenantes, dont les collectivités territoriales sur le territoire desquelles un aérodrome est implanté seront membres ;
– permettrait d’affecter à l’innovation des ressources plus stables et pérennes que ne le permettent aujourd’hui les dividendes, afin de financer des projets, en particulier en matière de deep-tech, dont la France a besoin pour se maintenir en bonne position dans la concurrence internationale.
La commission spéciale a, de manière plus spécifique, considéré que l’article 44 était nécessaire pour mener à bien ce projet de privatisation porté par le Gouvernement en ce qu’il permettait de l’encadrer. Cet article, en effet, précise que la mission confiée à ADP l’est pour soixante-dix ans, et non pour une durée indéfinie de manière à ne pas conférer un droit illimité à un acteur privé. Il précise également qu’à l’issue de cette période, les biens actuellement sous la propriété d’ADP depuis la loi de 2005 reviendront à l’État. Enfin, il fixe les conditions dans lesquelles l’État pourra interrompre de manière unilatérale la mission confiée à ADP, si l’entreprise commet une faute ou ne respecte pas ses engagements.
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Article 45
(art. L. 6323-2 et L. 6323-4 du code des transports)
Cahier des charges d’Aéroports de Paris
L’article 45 a pour objet principal de renforcer le cahier des charges qui s’impose à la société Aéroports de Paris (ADP) pour la gestion et l’exploitation des aéroports qui lui sont confiés. Alors que le droit en vigueur ne fixe qu’un contenu assez restreint pour ce cahier des charges, le projet de loi y ajoute un grand nombre d’obligations, s’agissant notamment des modalités de nomination des principaux dirigeants d’ADP, de la possibilité pour l’État d’imposer des investissements à l’entreprise ou de fixer les conditions dans lesquelles le service public aéroportuaire doit être assuré ainsi que d’autorisation, par l’État, des opérations dépassant un montant ou une superficie fixés et susceptibles d’avoir une incidence sur l’exécution du service public aéroportuaire.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
De nombreux amendements ont été adoptés en commission sur cet article, qui tous ont pour objet de renforcer les exigences et le contrôle de l’État sur la société ADP. Six de ces amendements ont été déposés par le rapporteur, dont trois sont de nature rédactionnelle ou de clarification.
Le premier procède à une actualisation de références juridiques pour mentionner le nouveau code de la commande publique.
Le second corrige une maladresse de rédaction. Alors que dans la version actuelle du texte, l’État doit autoriser la conclusion de contrats qui dépassent de plus de dix-huit mois la date de fin normale ou anticipée de l’exploitation confiée à ADP, il semble préférable de n’évoquer que le dépassement de la date de fin normale du contrat, la date de fin anticipée étant, par nature, inconnue. Cette rédaction pourrait conduire à soumettre à autorisation de l’État tous les contrats conclus par ADP pendant soixante-dix ans – dans l’hypothèse où une fin anticipée serait décidée – ce qui constituerait un frein excessif à l’activité d’ADP et ne correspondrait pas à l’objectif recherché. Pour cette raison, l’amendement propose de supprimer la référence à la fin de contrat anticipée.
Le troisième est un amendement de précision juridique, précisant que les conditions de gratuité prévues au cahier des charges à la date de publication de la loi PACTE demeurent inchangées.
Les trois autres amendements proposés par le rapporteur apportent des modifications de fond significatives.
Le premier donne à l’État le pouvoir de révoquer les dirigeants d’ADP chargés des principales fonctions opérationnelles relatives à l’exploitation aéroportuaire, à la sûreté, à la sécurité et à la maîtrise d’ouvrage aéroportuaire (ceux dont l’article initial prévoit déjà qu’il agréé la nomination sur la base de critères objectifs relatifs à leur probité et à leur compétence), à sa demande en cas de manquement d’une particulière gravité aux obligations légales et réglementaires d’Aéroports de Paris. Il s’agit de donner à l’État un levier pour démettre l’un de ces dirigeants une fois en poste, si celui-ci venait à commettre une faute grave, éventuellement de nature à perturber le bon fonctionnement du service public aéroportuaire. L’auteur de l’amendement précise que « la mention d’un manquement d’une particulière gravité aux obligations légales et réglementaires d’Aéroports de Paris vise à limiter ce pouvoir de révocation à des cas exceptionnels susceptibles de nuire à la bonne exécution par la société de ses missions » ([37]).
Le second et le troisième modifient les modalités d’évaluation et d’évolution du cahier des charges de la société ADP.
Alors que dans le texte issu de l’Assemblée nationale, le cahier des charges doit être évalué et revu « au moins une fois », à mi-parcours de la période d’exploitation, soit au bout de trente-cinq ans, le rapporteur a souhaité que cette évaluation soit réalisée tous les dix ans. Ses résultats seront rendus publics, comme l’avait, du reste, également prévu l’Assemblée nationale. Cette évaluation plus fréquente, et l’éventuelle adaptation du cahier des charges qui en résultera, doit permettre de mieux tenir compte de l’évolution rapide du trafic aérien. La durée de dix ans a été retenue comme correspondant à la durée de deux contrats de régulation économique.
Le dernier amendement proposé par le rapporteur modifie les principes d’évolution du cahier des charges. En effet, alors que dans le texte adopté à l’Assemblée nationale, l’État devait veiller à son adéquation avec « les objectifs du service public aéroportuaire et la situation économique de l’entreprise, ainsi qu’à la cohérence de ce cahier des charges avec les évolutions du secteur », le Sénat a jugé que l’adéquation du cahier des charges avec la situation économique de l’entreprise était « problématique » ([38]). En effet, prévoir que le cahier des charges puisse être modifié en fonction de la situation économique de l’entreprise pourrait laisser penser que les exigences puissent être amoindries si ADP traversait des difficultés économiques, ce qui ne serait « pas acceptable » ([39]). Par ailleurs, le Sénat a souhaité préciser que le cahier des charges doit demeurer en adéquation avec les évolutions du secteur du transport aérien, mais également être cohérent avec les effets économiques, sociaux et environnementaux des activités d’Aéroports de Paris. Au final, selon la rédaction adoptée par le Sénat, l’État « veille au maintien au cours du temps de la bonne adéquation du cahier des charges avec les objectifs du service public aéroportuaire ainsi qu’à la cohérence de ce cahier des charges avec les évolutions du secteur du transport aérien et avec les effets économiques, sociaux et environnementaux des activités d’Aéroports de Paris ».
Enfin, un amendement porté par M. Arnaud Bazin (Les Républicains) a été adopté avec l’avis favorable du rapporteur. Alors que le texte issu de l’Assemblée nationale prévoit, dans le cahier des charges, qu’ADP « assure les conditions d’exercice d’une activité d’aviation générale », le Sénat a complété cette exigence par les mots « notamment en préservant la présence des aéroclubs constitués sous forme d’association à but non lucratif disposant d’un lien statutaire avec une association reconnue d’utilité publique ». Il s’agit, pour l’auteur de l’amendement, de « pérenniser les aéroclubs face aux hausses des redevances aéroportuaires observées lors de privatisations de certaines structures » ([40]).
b. En séance
Le Sénat a, en séance, supprimé cet article, à l’initiative des groupes Communiste, républicain, écologiste et citoyen (CRCE) et Socialiste et républicain (SR), ainsi que de députés du groupe Les Républicains, avec l’avis favorable de la commission et malgré l’avis de sagesse du Gouvernement.
Les arguments avancés ont été les mêmes que s’agissant de la suppression de l’article 44 : refuser la privatisation d’ADP impliquait de refuser le renforcement du cahier des charges de la société en vue de cette privatisation. M. Gay (CRCE), auteur de l’un des amendements de suppression, a également fait valoir que « la grande précision, peut-être par trop exhaustive, d’un cahier des charges confié à une société bradée au secteur privé, ne suffit pas à garantir la qualité du service public » ([41]).
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
À l’initiative de votre rapporteure, votre commission spéciale a souhaité, rétablir cet article supprimé en séance publique, pour les motifs exposés plus haut s’agissant de la privatisation d’ADP, et considérant que cet article 45 était particulièrement nécessaire à la bonne réalisation de cette privatisation, dont il assure un encadrement strict. Il fixe de manière extrêmement précise, et dans la loi, les éléments composant le cahier des charges et les obligations qui incomberont à ADP et y inclut un plus grand nombre d’exigences et de prérogatives des pouvoirs publics qu’aujourd’hui. Il permet ainsi un contrôle de l’État sur ses actifs plus fort qu’à l’heure actuelle (s’agissant, notamment, de la possibilité d’imposer des investissements et de refuser certaines opérations) et une bonne information quant à la gestion faite par ADP des aérodromes dont il a la charge.
Votre commission a toutefois été sensible à plusieurs arguments exposés au Sénat, et accepté, dans la rédaction proposée par votre rapporteure, de conserver certains des ajouts des sénateurs en commission :
– les modifications rédactionnelles ;
– la suppression de l’évolution possible du cahier des charges en fonction « de la situation économique de l’entreprise » mais sa possible évolution pour vérifier son adaptation aux évolutions du secteur du transport aérien et sa cohérence avec les effets économiques, sociaux et environnementaux des activités d’ADP.
Deux autres apports du Sénat ont été maintenus dans une rédaction légèrement modifiée :
– la possibilité pour l’État de retirer l’agrément des dirigeants d’ADP chargés des principales missions opérationnelles en cas de manquement d’une particulière gravité à leurs obligations légales et réglementaires ;
– la préservation de l’activité des aéroclubs.
Enfin, votre commission, comme proposé par ce même amendement de rétablissement, est revenue sur l’obligation introduite par le Sénat d’évaluer le cahier des charges d’ADP tous les dix ans (contre une fois à mi-parcours de la concession, à trente-cinq ans, selon ce qui avait été adopté à l’Assemblée), pour fixer la fréquence de l’obligation d’évaluation à vingt ans. Il s’agit ainsi, d’une part, de tenir compte de la nécessité de disposer d’un recul suffisant pour évaluer la pertinence de certaines obligations ou dispositions et pour garantir aux différents opérateurs la stabilité nécessaire à la bonne réalisation de leurs missions, notamment de service public, et, d’autre part, de veiller à une prise en compte régulière et satisfaisante des évolutions probables du secteur du transport aérien.
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Article 46
(art. L. 6323-6 du code des transports)
Nouvelles dispositions de maîtrise des emprises foncières
L’article 46 adapte les dispositions de maîtrise des emprises foncières au nouveau cadre juridique fixé pour ADP. En particulier, il impose à ADP de soumettre à l’État tout projet d’opération conduisant à la cession, à l’apport ou à la création d’une sûreté sur un bien ou titre de participation dont la propriété doit être transférée à l’État à l’issue de la période d’exploitation. L’État autorise cette opération dès lors qu’elle n’est pas de nature à porter atteinte à la bonne exécution du service public aéroportuaire ou à ses développements. Il peut fixer des conditions à cette autorisation. L’article précise également qu’est nul de plein droit tout acte de cession, d’apport ou de création de sûreté, non autorisé par l’État ou réalisé en méconnaissance de son opposition ou des conditions fixées par lui pour la réalisation de cette opération.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté deux amendements à l’initiative de son rapporteur. Le premier est purement rédactionnel.
Le second précise que sont nuls non pas uniquement tous les actes de cessions, d’apport ou de création de sûreté non autorisés par l’État ou réalisés en méconnaissance de son opposition, mais également les actes de transferts d’activité. Il s’agit, une nouvelle fois, d’encadrer davantage les actes d’ADP, en particulier s’agissant de la maîtrise des emprises foncières.
b. En séance
Deux amendements de suppression ont été adoptés en séance, portés par le groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) et par le groupe Socialiste et républicain.
Une nouvelle fois, les arguments avancés sont les mêmes que ceux ayant présidé à la suppression de l’article 44, le groupe CRCE estimant, par ailleurs, que l’encadrement des opérations foncières « ne constitue pas une garantie suffisante au regard des exigences de service public et du développement éventuel des plateformes aéroportuaires existant en Île-de-France » ([42]).
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a souhaité, à l’initiative de votre rapporteure, rétablir l’article 46 relatif à la maîtrise des emprises foncières d’ADP dans le cadre de la privatisation.
Elle a estimé que cet article était nécessaire à l’encadrement de la privatisation d’ADP, en ce qu’il comportait des dispositions relatives à la maîtrise foncière des biens devant revenir à l’État à l’issue des soixante-dix ans, imposait à ADP de soumettre à l’État tout projet d’opération conduisant à la cession, à l’apport ou à la création d’une sûreté sur un bien ou titre de participation dont la propriété doit être transférée à l’État à l’issue de la période d’exploitation et obligeait l’État à n’autoriser cette opération (éventuellement sous conditions) que dès lors qu’elle n’est pas de nature à porter atteinte à la bonne exécution du service public aéroportuaire ou à ses développements.
La rapporteure a toutefois été sensible aux arguments avancés dans la discussion des deux amendements adoptés en commission au Sénat, qu’elle a accepté de conserver dans la proposition de rédaction soumise à la commission et adoptée par celle-ci.
Elle a, cependant, apporté une modification supplémentaire par rapport au texte du Sénat dans la rédaction proposée par son amendement, de manière à permettre à l’État de s’opposer à ou d’assortir de conditions une opération, dès lors qu’elle serait de nature à porter atteinte à la bonne exécution du service public aéroportuaire ou à ses développements possibles, y compris à long terme (la rédaction initialement adoptée à l’Assemblée nationale limitant cette possibilité aux développements possibles à court et moyen termes).
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Article 47
(art. L. 6323-4-1 [nouveau] du code des transports)
Principe de la caisse double
L’article 47 tend à fixer dans le droit la pratique actuelle d’ADP en matière de fixation du tarif des redevances aéroportuaires : celle dite de la « double caisse », en réalité une caisse aménagée de manière très partielle.
En effet, aux termes de l’article 47, les résultats de différentes opérations d’ADP sont comptabilisés dans deux comptabilités différentes, et seule l’une d’entre elle, celle du périmètre dit « régulé », sert d’assiette au calcul des redevances aéroportuaires. Les tarifs des redevances sont ainsi établis de manière à assurer une juste rémunération du capital d’ADP au regard du coût moyen pondéré du capital « sur un périmètre d’activités », précisé par décret. Ce périmètre exclut nécessairement les activités commerciales comme celles des boutiques, mais inclut toutefois des activités dont la nature n’est pas purement aéroportuaire, comprenant notamment les activités foncières et immobilières relatives aux activités d’assistance en escale, au stationnement public ainsi qu’aux transports publics.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté deux amendements à l’article 47.
Le premier, présenté par le rapporteur, revient sur le principe de la double caisse. Il prévoit, en effet, que jusqu’à 20 % du résultat courant positif des activités non régulés pourront, en tant que de besoin, venir en déduction des charges aéroportuaires prises en compte pour le calcul des redevances. Ce résultat est net de l’ensemble des charges d’exploitation directement liées à ces activités et intègre une rémunération des capitaux mobilisés ainsi que le financement de la dotation aux amortissements. Il suffira pour cela que le Gouvernement modifie le décret fixant le périmètre régulé d’Aéroports de Paris auquel renvoie l’article 47. Pour le rapporteur, en effet, si le modèle de double caisse est acceptable pour la société ADP dans son fonctionnement actuel, il n’est pas garanti qu’il le reste pour les 70 ans de la durée d’exploitation des plateformes aéroportuaires. Dans ce système, les revenus des commerces et de l’immobilier de diversification ne subventionnent pas les activités aéronautiques et les investissements qui leur sont liés. Or, ces activités sont, le plus souvent, rentables. En conséquence, le périmètre de la caisse dite « régulée » affiche un résultat moins positif qu’il ne le pourrait, ce qui tend à favoriser une hausse des tarifs des redevances aéroportuaires. Le rapporteur craint une augmentation des tarifs de ces redevances, en particulier dans un contexte de fort investissement pesant sur la caisse régulée, destiné à financer la construction du terminal 4 de l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle. Ceci serait de nature à pénaliser les compagnies aériennes, notamment Air France, très liée à l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle.
Le second, proposé par M. Vincent Capo-Canellas (Union centriste), prévoit que le coût moyen pondéré du capital (CMPC), sur lequel sont fondées les décisions tarifaires relatives aux redevances, soit estimé par ADP et homologué par l’autorité indépendante de supervision des redevances aéroportuaires (ASI), qui donne déjà un avis conforme sur les contrats de régulation économique conclus entre l’État et ADP, et homologue annuellement les tarifs des redevances. L’auteur de l’amendement estime qu’il « paraît à la fois logique et souhaitable que l’ASI homologue également le CMPC du périmètre régulé d’Aéroports de Paris, comme le préconisent les conclusions des Assises du transport aérien » ([43]).
b. En séance
En séance publique, un amendement du Gouvernement a été adopté avec l’avis favorable de la commission, supprimant les dispositions introduites en commission par l’amendement de M. Capo-Canellas. En effet, le Gouvernement a souhaité en reprendre le contenu – l’avis de l’ASI sur le CMPC – dans un amendement consacré à l’évolution du statut de l’ASI, discuté à l’article 48.
Un second amendement a été adopté, déposé par M. Arnaud Bazin (Les Républicains) et plusieurs de ses collègues, malgré l’avis défavorable du Gouvernement et l’avis de sagesse de la commission. Cet amendement modifie l’article L. 6325-1 du code des transports relatif aux redevances aéroportuaires. Alors qu’à l’heure actuelle, l’article 6325-1 du code des transports prévoit que les tarifs des redevances peuvent « faire l’objet, pour des motifs d’intérêt général, de modulations limitées tendant à réduire ou compenser les atteintes à l’environnement, améliorer l’utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité et d’aménagement du territoire », l’amendement précise que ces modulations pourront désormais également être consenties pour « garantir l’exercice de la vie associative en préservant la présence des aéroclubs constitués sous forme d’association à but non-lucratif et disposant d’un lien statutaire avec une association reconnue d’utilité publique ». Il s’agit de garantir la pérennité des aéroclubs, indispensables à la filière aéronautique, dans un contexte de crainte de la hausse des redevances aéroportuaires consécutive à la privatisation de la société ADP.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission, à l’initiative de votre rapporteure, a souhaité rétablir l’article 47 dans sa rédaction issue du vote de l’Assemblée nationale. Il lui est, en effet, apparu indispensable de maintenir le principe de double caisse pour la fixation des tarifs des redevances aéroportuaires.
L’article 47 prévoit ainsi de fixer dans le droit le système actuel de double caisse, en réalité une caisse aménagée de manière très partielle puisque les redevances seront calculées sur un périmètre fixé par décret incluant nécessairement les services publics aéroportuaires régulés, mais également les activités foncières et immobilières relatives aux activités d’assistance en escale, au stockage, à la distribution de carburant, à la maintenance des aéronefs, aux activités de fret aérien, au stationnement public ainsi qu’aux transports publics.
L’association de ces activités non aéronautiques, mais rentables et à prix libre, permet déjà d’améliorer la rentabilité de la caisse régulée, et ainsi, de réduire les charges de la caisse régulée à couvrir par des redevances.
En revanche, les activités plus commerciales, telles que les boutiques, les activités liées à la diversification immobilière ou les activités des filiales ne sont pas prises en compte.
Le modèle de double caisse, moyennant cet aménagement partiel, permet également d’améliorer la rentabilité sur l’ensemble des activités du groupe. En effet, les activités régulées ne sont pas alimentées par les recettes des activités commerciales, et doivent dégager une rentabilité propre. Les investissements d’infrastructures, notamment, doivent être conçus de manière à être pertinents et efficients. En parallèle, les activités commerciales ont tout intérêt à dégager autant de recettes que possible, car il est entendu que ces recettes ne seront pas prélevées pour alimenter une autre caisse et pourront être réinvesties.
Il est, par ailleurs, à noter qu’il n’existe pas de corrélation entre le modèle de caisse et le tarif des redevances : l’aéroport londonien d’Heathrow, par exemple, est assis sur une caisse unique mais établit redevances plus élevées que celles d’Aéroports de Paris, ces dernières étant dans la moyenne européenne et connaissant, ces dernières années, une inflation particulièrement modérée.
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Article 48
(art. L. 6325-1 et L. 6325-2 du code des transports)
Contrat de régulation économique pluriannuel
L’article 48 modifie les dispositions relatives aux contrats de régulation économique définies à l’article L. 6325-2 du code des transports. Ces contrats de régulation économique (CRE) pluriannuels d’une durée maximale de cinq ans déterminent les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires. Ils tiennent compte, notamment, des prévisions de coûts et de recettes, des investissements et des objectifs de qualité des services publics rendus. En l’absence de contrat, les tarifs sont déterminés sur une base annuelle, selon des modalités fixées par voie réglementaire.
L’article 48 précise que les objectifs de qualité de service public sont fixés par accord entre les parties ou, en l’absence d’accord, par le ministre chargé de l’aviation civile, selon des modalités précisées par le cahier des charges.
Il insère également une disposition précisant que, dans le cas d’ADP, et en l’absence de contrat pluriannuel, l’État pourra, fixer le tarif des redevances, après proposition d’ADP, selon des modalités que le cahier des charges de la société devra préciser.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté trois amendements du rapporteur, notre collègue Jean-François Husson (Les Républicains), à l’article 48.
● Le premier amendement prévoit d’élever au niveau législatif l’avis conforme que doit émettre l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires sur le CRE. En effet, cet avis est aujourd’hui prévu à l’article R. 224-4 du code de l’aviation civile. Ce dispositif est très récent et l’ASI n’a, à ce jour, rendu d’avis que sur un seul CRE, celui de l’aéroport de Nice-Côte d’Azur. Pour le rapporteur, cet avis conforme constitue un élément important de la régulation économique des aéroports, dont le caractère de quasi-monopole naturel pourrait être susceptible d’entraîner des hausses excessives des tarifs des redevances. Il est de nature à donner aux compagnies aériennes des garanties sur la qualité et l’indépendance de la régulation appliquée aux aéroports, d’où l’importance de son rehaussement au niveau législatif.
● Le deuxième amendement renforce les pouvoirs de l’État en cas de désaccord avec ADP sur le contenu du CRE. En effet, l’article 48 dans sa rédaction issue de l’Assemblée, prévoit que le CRE détermine les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, en tenant compte notamment des investissements et d’objectifs de qualité des services publics. Il précise que, dans le cas d’ADP, ces objectifs de service publics sont fixés par accord entre les parties ou, en l’absence d’accord, par le ministre en charge de l’aviation civile. L’amendement proposé par le rapporteur prévoit que devront désormais être fixés par accord entre les parties non seulement les objectifs de service public, mais également les investissements, et, de la même manière, qu’en l’absence d’accord, le ministre chargé de l’aviation civile pourra fixer non seulement les objectifs de service publics, mais également les investissements. Il s’agit, pour le rapporteur, de permettre à l’État d’imposer à ADP la réalisation d’investissements nécessaires au respect des obligations de service public, comme le prévoit déjà l’article 45 relatif au cahier des charges, dans sa rédaction adoptée à l’Assemblée. Cette modification se justifierait d’autant plus que les acquéreurs de la société ADP auront à conduire le chantier de la construction du nouveau terminal 4 de l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle.
● Le troisième amendement a pour objet de renforcer les pouvoirs de l’État en cas d’absence de conclusion de CRE. En effet, l’article 48 dans la rédaction issue de l’Assemblée nationale prévoit qu’en l’absence de CRE, les tarifs des redevances sont déterminés sur une base annuelle dans des conditions fixées par voie réglementaire. Il précise que, dans le cas d’ADP, le ministre chargé de l’aviation civile peut fixer les tarifs des redevances après proposition d’ADP, selon des modalités fixées par le cahier des charges, et sans préjudice des pouvoirs d’homologation d’ADP. La nouvelle rédaction proposée par cet amendement apporte deux modifications :
– elle prévoit qu’en l’absence de CRE, les tarifs sont déterminés de la même manière pour ADP et les autres aéroports, c’est-à-dire par le ministre chargé de l’aviation civile, sur une base annuelle et après homologation par l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires dans des conditions fixées par voie réglementaire (et non plus selon les modalités prévues par le cahier des charges) ;
– elle prévoit qu’en l’absence de CRE, et dans le cas spécifique d’ADP, le cahier des charges précise les conditions dans lesquelles le ministre chargé de l’aviation civile peut déterminer les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires (et non pas uniquement les tarifs) ainsi que les investissements et objectifs de qualité des services publics rendus par ADP. Cette fixation peut être réalisée pour une durée de cinq ans au maximum et doit se faire après avis conforme de l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires.
Il s’agit de permettre à l’État de fixer une perspective pluriannuelle, tant pour l’évolution des tarifs des redevances que pour les investissements et pour les objectifs de qualité des services publics, ce qui n’apparaît pas possible aujourd’hui lorsque l’État et ADP ne parviennent pas à se mettre d’accord sur un CRE (les pouvoirs de l’État étant alors limités à la fixation des tarifs des redevances, sur une base annuelle). Selon le rapporteur, « l’État sera en mesure d’adopter unilatéralement un quasi-CRE en cas de désaccord persistant avec Aéroports de Paris. Il conviendra naturellement d’utiliser ce pouvoir uniquement en dernier recours, s’il apparaît impossible aux deux parties de parvenir à un accord contractuel » ([44]).
b. En séance
Deux amendements à l’article 48 ont été adoptés par le Sénat en séance publique.
● Le premier, déposé par le Gouvernement, a reçu l’avis favorable de la commission. Il a pour objet premier d’habiliter le Gouvernement conférer à l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI) le statut d’autorité administrative indépendante ou de la rattacher à une autorité administrative indépendante existante, mais précise également les modalités de fixation du tarif des redevances. Il s’agit de renforcer les conditions d’exercice de la régulation aéroportuaire pour répondre au mieux aux perspectives de développement du secteur.
Cet amendement insère deux paragraphes au début de l’article 48. Ces paragraphes modifient l’article L. 6325-1 relatif à la fixation des redevances aéroportuaires :
– le premier précise que la rémunération des capitaux investis, servant de base à la fixation des tarifs des redevances, est « appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital estimé à partir du modèle d’évaluation des actifs financiers, des données financières de marché disponibles et des paramètres considérés pour les entreprises exerçant des activités comparables » ;
– le second précise que les éléments financiers servant de base de calcul aux tarifs des redevances sont déterminés à partir des états financiers, le cas échéant prévisionnels, établis conformément aux règles comptables françaises.
L’amendement du Gouvernement complète par ailleurs l’article L. 6325-2 du code des transports, relatif aux contrats de régulation économique. Il s’agit de préciser que, pour déterminer les conditions de l’évolution des tarifs des redevances au sein du CRE, le respect des principes de rémunération des capitaux investis et de plafonnement des tarifs au coût des services rendus sur l’aérodrome est apprécié de manière prévisionnelle sur la période couverte par ces contrats. Dès lors que, dans le cours du contrat, ces tarifs évoluent conformément aux conditions prévues, ces principes seront réputés respectés et le niveau du coût moyen pondéré du capital ne pourra plus être remis en cause pendant la période couverte par le contrat.
L’amendement précise encore que ce nouvel alinéa de l’article L. 6325-2 du code des transports s’applique à tous les contrats de régulation économique prévus à cet article L. 6325-2, y compris ceux qui sont en vigueur à la date de promulgation de la présente loi.
Enfin, l’amendement habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’ériger en une autorité administrative indépendante (AAI), ou d’intégrer à l’une de ces autorités, l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires. Elle sera chargée d’homologuer les tarifs des redevances et de rendre un avis conforme au ministre chargé de l’aviation civile sur les contrats de régulation économique, y compris sur le coût moyen pondéré du capital mentionné dans ce contrat (cet avis prend donc, désormais, place dans la loi, alors qu’il n’était jusque-là prévu qu’au niveau réglementaire).
L’ordonnance devra préciser les aérodromes relevant de la compétence de l’autorité, sa composition, les modalités d’exercice de ses attributions ainsi que les principes fondamentaux relatifs à son organisation et à son fonctionnement.
L’ASI, désormais constituée sous forme d’AAI, devra donc vérifier le principe de juste rémunération des capitaux. L’avis conforme qu’elle prononcera sur le CRE concernera aussi le coût moyen pondéré du capital, comme le réclamaient plusieurs amendements sénatoriaux. Elle vérifiera également, dans la période de cinq ans, et à chaque évolution tarifaire annuelle, que le contrat est respecté. En cas d’absence de contrat, elle procédera également à l’homologation des tarifs des redevances et s’assurera une nouvelle fois du respect du principe de juste rémunération des capitaux investis.
L’amendement procède enfin à des ajustements de cohérence juridique.
● Le Sénat a, par ailleurs, adopté un amendement déposé par M. Bazin (LR) et plusieurs de ses collègues, ayant reçu un avis de sagesse de la commission et un avis défavorable du Gouvernement. Cet amendement a pour objet de préciser que les contrats de régulation économique, qui déterminent les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, devront tenir compte des prévisions de coûts et de recettes ainsi que des investissements et d’objectifs de qualité des services publics, « notamment en garantissant l’exercice de la vie associative assurée par les aéroclubs constitués sous forme d’association à but non lucratif et disposant d’un lien statutaire avec une association reconnue d’utilité publique ». Une nouvelle fois, il s’agit, pour l’auteur, de garantir la pérennité des aéroclubs.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale, sensible aux arguments avancés au Sénat, en commission puis en séance, a proposé de retenir certains des ajouts apportés à l’article 48, s’agissant de la constitution de l’ASI sous forme d’AAI (ou son rattachement à une AAI existante), et de la précision de la méthode d’appréciation du CMPC (l’ASI se prononçant sur le CRE, « y compris sur le CMPC » qui y figure), tels qu’issus de l’amendement déposé par le Gouvernement en séance.
En revanche, votre commission n’a pas souhaité conserver plusieurs des modifications apportées par le Sénat.
Par un amendement de votre rapporteure, la mention de l’avis conforme de l’ASI sur le CRE, introduite par amendement en commission au Sénat, a été supprimée, étant entendu que cet avis figure également dans la nouvelle rédaction de l’article adoptée en séance publique, à un autre alinéa (et est bien rehaussé au niveau législatif selon le souhait des sénateurs).
Trois amendements du Gouvernement ont également été adoptés :
– un amendement supprimant la possibilité pour l’État d’imposer des investissements – et non pas uniquement des objectifs de service public – en cas de désaccord sur le contenu du CRE, cette possibilité étant déjà prévue dans le cadre du cahier des charges (celui-ci devant prévoir les modalités selon lesquelles l’État peut imposer la réalisation d’investissements nécessaires au respect des obligations de service public d’Aéroports de Paris) ;
– un amendement supprimant la fixation des tarifs des redevances de tous les aéroports relevant de la compétence de l’État, en l’absence de CRE, par le ministre chargé des transports après homologation de l’ASI. Cette disposition ne semble pas justifiée, et n’a pas de lien avec la privatisation d’ADP. Elle prévoit par ailleurs une homologation de ces tarifs par l’ASI pour tous les aéroports, alors même que l’ASI ne se prononce aujourd’hui que sur les aérodromes recevant plus de 5 millions de passagers de trafic annuel. Il a donc été proposé de reprendre la rédaction d’origine du code des transports pour les aéroports autres qu’ADP, ainsi que la rédaction précédente concernant ADP, qui prévoyait que le ministre, en l’absence de CRE, fixe les tarifs d’ADP, sans préjudice des pouvoirs de l’ASI. Cet amendement conduit également à supprimer la possibilité pour l’État de définir, en l’absence de conclusion d’un CRE, un « quasi-CRE », fixé de manière unilatérale par les pouvoirs publics, et définissant des objectifs de service public et des investissements ainsi que la trajectoire d’évolution des redevances. Ce « CRE unilatéral » irait à l’encontre de la notion de contrat, et parait disproportionné dans le cadre d’une entreprise privée. En outre, des dispositions suffisantes, s’agissant de la possibilité pour l’État de fixer des objectifs de qualité des services publics et des investissements, sont déjà prévues dans le cahier des charges ;
– un amendement supprimant l’obligation pour les tarifs des redevances tenir compte des objectifs de service public, s’agissant notamment de la préservation des aéroclubs : une reconnaissance explicite des spécificités des aéroclubs a déjà été introduite au sein de l’article 45 relatif au cahier des charges d’ADP, et cette nouvelle mention n’apparait pas souhaitable.
Plusieurs amendements rédactionnels de votre rapporteure ont enfin été adoptés par votre commission.
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Article 48 bis
Transformation de l’autorité de supervision indépendante
des redevances aéroportuaires
en autorité administrative indépendante (AAI)
L’article 48 bis, adopté en commission au Sénat, confère à l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires le statut d’autorité administrative indépendante.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a, à l’initiative de son rapporteur, adopté un article additionnel après l’article 48.
Cet article additionnel crée un article L. 6325-2-1 après l’article L. 6325-2 du code des transports relatifs aux contrats de régulation économique. Il fait de l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires une autorité administrative indépendante, mentionnant que « l’autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires est une autorité administrative indépendante chargée d’homologuer les tarifs des redevances aéroportuaires mentionnées à l’article L. 6325-1 et de rendre un avis conforme au ministre chargé de l’aviation civile sur tout projet de contrat régi par l’article L. 6325-2 ». Il précise que cette autorité exerce ses compétences de manière impartiale et transparente et arrête librement ses décisions et que son organisation et son fonctionnement sont déterminés par décret.
Le Sénat souhaite ainsi sanctuariser l’existence de l’ASI – aujourd’hui imposée par la directive européenne 2009/12/CE du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires mais fixée uniquement au niveau réglementaire – et ses missions actuelles, tout en lui offrant davantage de garanties d’indépendance administrative et financière. L’objectif final est d’éviter que la privatisation d’ADP n’aboutisse à une hausse des redevances aéroportuaires au détriment des compagnies aériennes et des passagers, et de compenser la situation constatée de « quasi-monopole » d’ADP sur certains segments de transport par une régulation économique forte sur les redevances.
b. En séance
Cet article additionnel a été supprimé en séance publique par trois amendements de suppression, dont un du Gouvernement ayant reçu l’avis favorable de la commission spéciale, étant entendu que ses dispositions ont été regroupées au sein de l’article 48 précité tel qu’amendé par le Gouvernement.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission n’a pas souhaité rétablir cet article, supprimé par le Sénat en séance.
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Article 49
(art. 191 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance,
l’activité et l’égalité des chances économiques)
Autorisation et cadre général de la privatisation d’Aéroports de Paris et participation des collectivités territoriales au capital d’Aéroports de Paris
L’article 49 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital d’ADP.
Il autorise les collectivités territoriales d’Île-de-France, leurs groupements et le département de l’Oise à détenir des actions de la société ADP, par dérogation aux articles L. 2253-1, L. 3231-6, L. 4211-1 et L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales et sur délibération de leur organe délibérant.
À la suite d’amendements adoptés en commission à l’Assemblée nationale, cet article fixe également le contenu d’un cahier des charges « de privatisation », distinct du cahier des charges « d’exploitation » d’ADP, qui sera imposé aux candidats acquéreurs de l’entreprise si les opérations de cession de capital sont réalisées en dehors des marchés financiers. Ce cahier des charges devra préciser, entre autres, les obligations du ou des cessionnaires relatives à la préservation des intérêts de la Nation ; les obligations du ou des cessionnaires afin de garantir le développement des aérodromes et d’optimiser leur impact économique, social et environnemental ; si nécessaire, l’expérience pertinente en tant que gestionnaire d’aéroport.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté six amendements du rapporteur.
Deux d’entre eux concernent les modalités de la participation des collectivités territoriales au capital d’ADP :
– le premier prévoit que l’organe exécutif des collectivités territoriales d’Île-de-France, de leurs groupements ou du département de l’Oise, pourra, par délégation de l’assemblée délibérante, être chargé pour la durée de son mandat, de prendre toute décision concernant l’opération de cession de la participation de l’État dans le capital de la société Aéroports de Paris, lorsque les crédits sont inscrits au budget. Il pourra subdéléguer les attributions confiées par l’assemblée délibérante dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales, sauf disposition contraire prévue dans la délibération portant délégation. Il devra informer l’assemblée délibérante des actes pris dans le cadre de cette délégation à la plus proche séance suivant la fin de l’opération de cession. Il s’agit de déroger aux dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales, qui imposent que les décisions relatives à la prise de participation soient prises par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale, ce qui peut être difficilement conciliable avec les procédures concurrentielles organisées par l’État pour les opérations de privatisation, s’agissant des délais et de la confidentialité des offres notamment. Le dispositif envisagé de délégation à l’organe exécutif de la collectivités territoriales est calqué sur les dispositifs de délégation de compétence prévus classiquement dans le code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, l’exécutif ne pourra agir que dans la limite des crédits inscrits au budget. Il devra rendre compte de ses actes, à la fin de l’opération de cession, pour répondre à la nécessité de confidentialité ;
– le deuxième amendement élargit la possibilité, pour les collectivités territoriales, de monter au capital d’ADP de manière indirecte, au travers de prise de participation au capital de société commerciales ayant pour seul objet de détenir des actions de la société ADP. En effet, il précise que ces sociétés dans lesquelles les collectivités territoriales pourront prendre des participations devront avoir pour seul objet de détenir, directement ou indirectement, des actions de la société ADP. Pour le rapporteur, il s’agit de permettre aux collectivités territoriales de concourir dans les mêmes conditions que les autres candidats, en particulier en leur donnant explicitement la possibilité d’acquérir les actions de l’État par l’intermédiaire de plusieurs niveaux de sociétés, la mise en place d’une chaîne de sociétés étant « une condition usuelle de financement de ce type d’opération et d’organisation de partenariats entre investisseurs » ([45]). L’auteur précise que cet amendement n’aura pas pour effet de permettre aux collectivités territoriales de prendre des participations dans n’importe quelle société (ce que le code général des collectivités territoriales prohibe), mais seulement dans la société ADP, puisque les sociétés dont elles pourront prendre des participations devront toujours avoir pour seul objet de détenir du capital d’ADP. Sur ce point, le principe fixé par l’Assemblée nationale demeure inchangé.
Les quatre autres amendements modifient le contenu du cahier des charges de la privatisation :
– alors que le texte de l’article 49 adopté à l’Assemblée nationale prévoit que le cahier des charges peut imposer, « si nécessaire », aux acquéreurs d’avoir une expérience pertinente en tant que en tant que gestionnaire ou actionnaire d’une société exploitant un ou plusieurs aéroports et de la capacité financière suffisante pour garantir la bonne exécution par ADP de l’ensemble de ses missions, le premier amendement impose que cette condition soit exigée « impérativement en cas de cession du contrôle direct ou indirect d’Aéroports de Paris ». Ces deux critères avaient été prévus lors de la privatisation des aéroports de Nice et de Lyon et visaient à s’assurer que le précédent de la privatisation de l’aéroport de Toulouse, qui avait conduit un fonds chinois dénué de toute expérience aéroportuaire à racheter la majorité des parts de l’État, ne se reproduise pas. Pour le rapporteur, l’expression « si nécessaire » a été ajoutée dans le cas d’ADP afin de couvrir différents cas de figure, notamment celui d’une cession très morcelée, sans prise de contrôle par un actionnaire, qui rendrait disproportionnées les exigences d’expérience antérieure de gestionnaire d’aéroport et de capacité financière pour garantir l’ensemble des missions d’ADP. L’auteur de l’amendement a toutefois souhaité lever cette réserve en cas de cession du contrôle d’ADP à un acquéreur déterminé ;
– le second amendement prévoit que les garanties que devront donner les candidats acquéreurs s’agissant de leur expérience pertinente en tant que en tant que gestionnaire ou actionnaire d’une société exploitant un ou plusieurs aéroports et de leur capacité financière suffisante pour garantir la bonne exécution par ADP de l’ensemble de ses missions, garanties prévues à l’article 49 dans sa rédaction issue de l’Assemblée, devront être fournies dès le stade de l’examen de la recevabilité des offres, à l’image de qui avait été décidé à l’occasion des privatisations des aéroports de Nice et de Lyon ;
– le troisième amendement prévoit que la mise en œuvre, par les candidats au rachat des actions de l’État, des engagements qu’ils détaillent dans leurs offres et qu’ils souscrivent pour permettre à ADP d’assurer sur le long terme la bonne exécution des obligations de service public (en application de l’article 49 dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale) fait l’objet d’un suivi par un comité qui se réunit au moins une fois par an et qui comprend des représentants de l’État, des collectivités territoriales sur le territoires desquelles les aérodromes sont implantés et d’Aéroports de Paris. En effet, le cahier des charges des cessions des aéroports de Nice et de Lyon avaient prévu la constitution d’un comité de suivi des engagements pris par les repreneurs de ces deux aéroports. Toutefois, ces instances, dont l’existence n’était pas fixée par la loi, n’ont jamais été convoquées, aussi le rapporteur a-t-il voulu y remédier dans le cadre de la cession d’ADP, en mentionnant explicitement ce comité de suivi et la fréquence de ses réunions au niveau législatif. Il indique que « cet amendement va dans le sens de la proposition n° 7 du rapport de la Cour des comptes sur « Le processus de privatisation des aéroports de Toulouse, Lyon et Nice », qui préconise de mettre en place les comités de suivi des engagements des acquéreurs, préciser leur composition et modalités de fonctionnement dans les cahiers des charges des cessions futures et confier la responsabilité de leur pilotage au préfet » ([46]) ;
– enfin, le quatrième amendement donne la possibilité au cahier des charges de la privatisation de fixer également « les autres conditions liées à l’acquisition et à la détention des actions, notamment celles relatives à la stabilité de l’actionnariat ». Il s’agit ici de permettre à ADP de disposer d’un actionnariat stable « pour bâtir une stratégie industrielle dans la durée » ([47]). Cette mention figurait d’ailleurs dans le projet de loi déposé à l’Assemblée par le Gouvernement, mais avait été supprimée dans le cadre de la nouvelle rédaction proposée par le Gouvernement en commission spéciale de l’Assemblée.
b. En séance
En séance publique, le Sénat a supprimé cet article autorisant la privatisation d’ADP, adoptant trois amendements de suppression du groupe Communiste, républicain, écologiste et citoyen, du groupe Socialiste et républicain et de M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues membres du groupe Les Républicains (LR).
Les arguments avancés sont partiellement identiques à ceux présentés lors des précédents amendements de suppression.
Le groupe CRCE s’inquiète toutefois également de la possible montée au capital d’ADP par les collectivités territoriales, qu’il voit comme une éventuelle compensation à la réduction de leurs dotations.
Le groupe Socialiste et républicain, pour sa part, estime que malgré les dispositions supplémentaires introduites par le rapporteur en commission, concernant notamment le cahier des charges de l’entreprise et le contrat de régulation, de même que la modulation de la double caisse, « le risque de majoration des redevances aéroportuaires d’un côté et le risque d’une modification du cahier des charges à l’avantage d’ADP de l’autre » persistent ([48]). Le groupe craint que les exigences nouvelles proposées par le Sénat ne puissent être rapidement remises en cause dans une loi à venir. Le groupe conclue en indiquant que cette privatisation « risque de se réaliser, ainsi, au détriment des autres parties prenantes, au premier rang desquelles les salariés et les usagers-clients (passagers, compagnies aériennes…), sur fond d’accroissement des inégalités (recherche de diminution des coûts, de l’emploi…) » ([49]).
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission spéciale a souhaité, suivant la proposition de votre rapporteure, rétablir cet article supprimé en séance publique autorisant la privatisation d’ADP, pour les motifs exposés plus haut, et considérant que cet article apportait toutes les garanties nécessaires, en renforçant le contrôle des acquéreurs potentiels. Le cahier des charges de privatisation qu’il instaure, exigeant, rappellera les obligations de service public qui incombent aux acquéreurs potentiels et pourra exiger d’eux une expérience en tant que gestionnaire d’aéroport.
Votre commission a toutefois vu favorablement plusieurs amendements introduits par le Sénat en commission, qu’elle a souhaité conserver dans la version de l’article 49 proposée par l’amendement de rétablissement de votre rapporteure :
– la possibilité pour les organes délibérants des collectivités territoriales de déléguer à leur exécutif le droit de prendre des participations au capital d’ADP ;
– la possibilité pour les collectivités territoriales de prendre des parts dans une société ayant pour objet, directement ou indirectement, d’acquérir du capital d’ADP ;
– le suivi des engagements pris par les candidats actionnaires dans leurs offres par un comité de suivi, réuni une fois par an, comportant des représentants de l’État et des collectivités territoriales ;
– l’inclusion dans le cahier des charges de la privatisation de conditions pour l’actionnaire liées à l’acquisition et à la détention des actions, notamment celles relatives à la stabilité de l’actionnariat.
Deux autres modifications du Sénat en commission ont été conservées, moyennant quelques aménagements de forme :
– l’obligation pour le candidat actionnaire d’avoir une expérience pertinente en tant que en tant que gestionnaire ou actionnaire d’une société exploitant un ou plusieurs aéroports et de disposer de la capacité financière suffisante pour garantir la bonne exécution par ADP de l’ensemble de ses missions, si la cession conduit à un transfert du contrôle de l’aéroport (et non plus cette exigence « si nécessaire ») ;
– l’obligation pour les candidats actionnaires de présenter les garanties qui leur sont demandées dès le stade de l’examen de la recevabilité des offres.
Enfin, l’amendement de votre rapporteure précise que les collectivités territoriales qui seraient candidates à l’acquisition des actions détenues par l’État ne pourront pas être consultées durant la préparation du cahier des charges portant sur la cession. Une telle mesure avait déjà été mise en œuvre lors des opérations de privatisation des aéroports de Nice et Lyon, de manière à garantir l’équité de traitement entre tous les acquéreurs potentiels.
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Article 50
(art. L. 6323-1 et L. 6323-7 [nouveau] du code des transports)
Contrôle d’Aéroports de Paris
et dispositions d’entrée en vigueur de la réforme
L’article 50 prévoit les modalités d’entrée en vigueur des différents articles relatifs à ADP. Il précise également qu’ADP est « assimilé à un délégataire de service public » et, de ce fait, soumis au même contrôle que tout délégataire de service public. Il s’agit ainsi de le soumettre au contrôle de la Cour des comptes, en application de l’article L. 111-11 du code des juridictions financières qui lui soumet tout organisme délégataire d’une mission de service public.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
Le Sénat a adopté deux amendements en commission, à l’initiative du rapporteur de la commission spéciale.
Le premier modifie la rédaction de l’alinéa 2 relatif au contrôle de la Cour des comptes, pour supprimer la disposition selon laquelle ADP est « assimilé à un délégataire de service public ». Il s’agit d’éviter toute confusion que pourrait introduire l’usage de ces termes. L’amendement maintient toutefois le contrôle de la Cour des comptes sur ADP et l’obligation pour l’entreprise de produire, à cet effet, tout document utile à l’instruction.
Le second amendement modifie à la marge les dates d’entrée en vigueur de certaines dispositions du texte, de manière à s’assurer que les travaux de fixation de la première partie de l’indemnité due à ADP puissent être conduits en amont de son changement de régime. À cette fin, l’amendement prévoit que l’alinéa 8 de l’article 44, relatif aux modalités de fixation de l’indemnité, entre en vigueur à la date de publication de la loi et non à la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d’ADP. Il précise par ailleurs que les décrets mentionnés au dernier alinéa du 1° du I de l’article L. 6323-2-1 (décret fixant le montant de l’indemnité à verser à ADP), aux articles L. 6323-4 (décrets prévus par le cahier des charges d’ADP) et L. 6323-4-1 (décret précisant le périmètre d’activités servant de base au calcul des redevances aéroportuaires) du code des transports, tels que modifiés ou créés par la présente loi, sont publiés avant la date de transfert au secteur privé de la majorité du capital d’Aéroports de Paris et entrent en vigueur à cette même date.
b. En séance
En cohérence avec les précédents amendements de suppression, le Sénat a adopté deux amendements de suppression portés par le groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste et le par groupe Socialiste et républicain.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission, suivant un amendement de votre rapporteure, a rétabli l’article 50 relatif au contrôle de la Cour des comptes sur la société Aéroports de Paris et aux dates d’entrée en vigueur des différents articles concernant le transfert de son capital au secteur privé, considérant qu’il était de nature à renforcer le contrôle sur la société et à permettre une entrée en vigueur des dispositions adaptée aux différentes nécessités.
Elle a souhaité conserver un amendement de précision rédactionnelle introduit en commission au Sénat.
Sensible aux arguments relatifs aux différents délais d’entrée en vigueur des différentes modalités du texte, elle a toutefois, suivant la proposition de votre rapporteure, souhaité apporter une précision supplémentaire de manière à permettre aux dispositions relatives à l’ASI et aux modalités de calcul de tarif des redevances (s’agissant notamment des éléments financiers servant de base de calcul à ces tarifs) d’entrer en vigueur dès la publication de la loi, et non au moment du transfert d’ADP au secteur privé.
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Sous-section 2 La Française des jeux
Article 51
Autorisation du transfert au secteur privé
de la majorité du capital de La Française des jeux
L’article 51 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital de La Française des jeux (FDJ). Il apporte plusieurs autres modifications :
– il confie, pour une durée limitée à vingt-cinq ans – et non plus une durée illimitée – à une personne morale unique faisant l’objet d’un contrôle étroit de l’État, le monopole de l’exploitation des jeux de loterie commercialisés en points de vente ou en ligne et des paris sportifs commercialisés en points de vente ;
– il désigne La Française des jeux comme cette personne morale unique détentrice du monopole d’exploitation à compter de l’entrée en vigueur de la loi ;
– il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre toute mesure visant à préciser le périmètre du monopole de la FDJ et à réformer le cadre de régulation des jeux d’argent et de hasard.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté trois amendements de suppression, portés par son rapporteur, par le groupe Communiste, républicain, écologiste et citoyen et par le groupe Socialiste et républicain.
Le rapporteur estime, en effet, que l’article tel qu’issu de l’Assemblée nationale ne précise pas suffisamment les modalités de cession au secteur privé de La Française des jeux. Il souligne que trois points essentiels ne sont pas traités :
– le champ des droits exclusifs qui seront confiés à l’entreprise privatisée ;
– les modalités de régulation future du secteur et du contrôle étroit de l’État sur l’opérateur privé ;
– l’adaptation nécessaire de la fiscalité des jeux à une Française des jeux privatisée.
Les deux premiers points seront traités par ordonnance, ce qui ne donne pas satisfaction aux sénateurs. Le troisième n’avait pas été abordé au moment de la tenue de la commission spéciale. Au global, le rapporteur estime que les garanties apportées par le Gouvernement pour assurer la sécurité juridique de la cession, la protection de la santé publique et la préservation des recettes fiscales tirées des jeux ne sont pas suffisantes pour accepter d’adopter cet article.
D’autres arguments sont avancés par les groupes Communiste, républicain, écologiste et citoyen et Socialiste et républicain.
Pour le groupe Communiste, républicain, écologiste et citoyen, La Française des jeux est une entreprise rentable et sa privatisation priverait l’État de ressources financières importantes. Le groupe estime, de plus, que ce désengagement de l’État dans La Française des jeux « tourne le dos à la tradition républicaine de régulation des jeux d’argent » ([50]) et y voit un risque s’agissant de la salubrité publique.
Le groupe Socialiste et républicain souligne également que le « transfert des droits de propriété au secteur privé revient à confier à un monopole privé l’exploitation des jeux, ce qui n’est pas sans soulever des questions sur le plan éthique et quant au contrôle des addictions » ([51]). Il craint qu’une tension naisse entre, d’une part, la nécessité de réduire les addictions et de réguler l’activité et, d’autre part, la volonté légitime d’une entreprise privée d’accroître ses bénéfices, éventuellement en développant des nouveaux jeux, présentant le cas échéant un risque d’addiction élevé. Le groupe estime que le renforcement de la régulation par la création d’une autorité indépendante ne suffira pas à réduire le risque. Il groupe souligne enfin que la FDJ participe au financement d’activités sportives, au travers des taxes affectées au Centre national pour le développement du sport, et craint que cela ne soit plus le cas lorsque l’entreprise sera privatisée.
b. En séance
Le Sénat, en séance publique, n’a pas rétabli cet article, malgré l’amendement déposé en ce sens par le Gouvernement.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission, adoptant un amendement du Gouvernement, a rétabli l’article 51 dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, considérant que les arguments avancés par le Sénat pour justifier sa suppression n’était pas fondés :
– certes, le champ des droits exclusifs et les modalités de régulation future du secteur seront définis par ordonnance, mais les parlementaires pourront être associés à la préparation de ces ordonnances et, en tout état de cause, pourront les amender lorsque viendra le temps de leur ratification : le contrôle sera assuré et aucun blanc-seing n’est donné au Gouvernement ;
– la fiscalité applicable à une FDJ privatisée a fait l’objet d’un amendement en séance publique, porté par le Gouvernement, de nature à répondre aux interrogations des sénateurs (cet amendement est présenté plus loin dans le rapport) ;
– les enjeux de lutte contre le jeu pathologique, ou des mineurs, sont essentiels, mais cette lutte est aujourd’hui assurée par l’État régulateur, au travers des services spécialisés des ministères concernés, et non par l’État actionnaire détenteur de près de 72 % du capital de l’entreprise ;
– la sortie du capital ne modifiera pas le cadre de régulation, sauf dans le sens d’un renforcement, tel que l’habilitation du projet de loi à légiférer par ordonnances le propose, dans un objectif de plus d’efficacité, de plus de coordination et de cohérence dans l’encadrement des différents segments de jeux aujourd’hui très cloisonnés. Il est envisagé de constituer une autorité unique et indépendante chargée de la régulation des jeux (la police des jeux, s’agissant des casinos notamment, devant probablement rester de la compétence du ministère de l’intérieur) ;
– l’État conservera ses prérogatives régaliennes et fixera la politique générale de régulation des jeux d’argent et de hasard, notamment en matière de lutte contre les additions ou contre le blanchiment d’argent. Il conservera, en outre, l’obligation d’assurer un « contrôle étroit » sur l’entreprise ;
– enfin il ne s’agit pas d’une « mauvaise affaire financière ». Certes, il y aura une réduction des dividendes (aujourd’hui d’environ 90 millions d’euros), mais aucunement des rentrées fiscales liées aux jeux qui sont sans commune mesure (environ 3 milliards d’euros chaque année).
Deux sous-amendements ont également été adoptés par votre commission.
Le premier, déposé par M. Philippe Blanchet (La République en marche), et ayant reçu l’avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement, précise l’habilitation faite au Gouvernement de redéfinir les modalités d’exercice du pouvoir de contrôle et de police administrative de l’État sur l’ensemble du secteur des jeux d’argent et de hasard. En effet, il insère une mention précisant que ces modalités incluent le contrôle des engagements pris par les opérateurs, notamment en ce qui concerne le renforcement de la protection des mineurs, cette mention ne figurant pas dans le texte initial.
Le second, également déposé par M. Philippe Blanchet (La République en marche), ayant reçu un avis de sagesse de la rapporteure et un avis favorable du Gouvernement, précise l’habilitation faite au Gouvernement de prévoir de nouvelles sanctions, pour mentionner que ceci se réalisera notamment par la mise en place d’une amende sanctionnant la vente ou l’offre à titre gratuit de jeux d’argent et de hasard aux mineurs.
Il s’agit, dans un cas comme dans l’autre, de renforcer la lutte contre le jeu des mineurs et la prévention des addictions.
*
Article 51 bis A (art. 302 bis ZH, 302 bis ZJ, 302 bis ZK, 1609 novovicies, 1609 tricies du code général des impôts ; art. 136-7-1, 136-8, 137-21 du code de la sécurité sociale ; art. 18 et 19 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ; art. 13 et 14 du décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 relatif à l’organisation et à l’exploitation des jeux de loterie autorisés par l’article 136 de la loi du 31 mai 1933 et de l’article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994 de finances rectificative pour 1994 ; art. 42 [abrogé] de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985 ; art. 6 [abrogé] de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986 ; art. 88 [abrogé] de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 Réforme de la fiscalité des jeux d’argent et de hasard
Le sénat a adopté, en séance publique, un article additionnel 51 bis A portant réforme de la fiscalité des jeux d’argent et de hasard. Cet article a pour objectif premier de faire basculer l’assiette des prélèvements, actuellement liée aux mises, vers le produit brut des jeux (définis comme le solde entre les mises et les gains reversés aux joueurs), de manière à l’adapter à un cadre privatisé.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En séance
Le Gouvernement a, en séance publique, défendu un amendement ayant reçu l’avis favorable de la commission. Cet amendement refonde la fiscalité des jeux d’argent et de hasard, pour l’adapter au cadre de l’entreprise privatisée que deviendra La Française des jeux. Il modifie, en premier lieu, les règles de fiscalité applicables aux jeux de loterie et aux paris sportifs commercialisés en points de vente physiques – activités sous le monopole de La Française des jeux – et, d’autre part, celles applicables au secteur concurrentiel des paris sportifs en ligne.
Le Gouvernement précise que « l’objectif du nouveau schéma fiscal est de garantir un partage de sort équitable entre l’État et l’entreprise, tant par rapport au niveau actuel qu’en dynamique » ([52]).
● La fiscalité applicable aux activités de loterie (exercées en monopole par La Française des jeux)
Plusieurs prélèvements sont aujourd’hui opérés sur les mises engagées par les joueurs au titre des jeux de loterie :
– la contribution sociale généralisée : l’article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale institue une contribution sur une fraction des sommes misées, en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, sur les jeux exploités par La Française des jeux pour les jeux de loterie. Cette fraction est égale à 25,5 % des sommes misées. Le taux du prélèvement est fixé, par l’article L. 136-8 du même code, à 8,6 %, pour un rendement d’environ 0,3 milliards d’euros en 2017 ;
– la contribution à la réduction de la dette sociale : l’article 18 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale institue une contribution sur une fraction de 25,5 % des sommes misées, en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, sur les jeux exploités par La Française des jeux pour les tirages et les émissions postérieurs au 1er février 1996. L’article 19 de cette même ordonnance fixe le taux de prélèvement à 3 %, pour un rendement d’environ 0,11 milliards d’euros en 2017 ;
– le prélèvement au profit du centre national pour le développement du sport : l’article 1609 novovicies du code général des impôts institue un prélèvement de 1,80 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer par la FDJ (ainsi qu’un prélèvement complémentaire de 0,3 % entre 2011 et 2024), à l’exception des paris sportifs, dans la limite d’un plafond de 71 844 000 euros. Le produit de ce prélèvement est affecté au Centre national pour le développement du sport. Le rendement de ce prélèvement est d’environ 0,25 milliards d’euros en 2017.
Par ailleurs, l’article 88 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 fixe le cadre applicable au prélèvement au profit de l’État. Aux termes de celui-ci, l’État perçoit le solde des mises, après déduction des prélèvements sociaux (CSG, CRDS), des prélèvements affectés au Centre national pour le développement du sport (CDNS), ainsi que de la part des mises affectées aux gagnants, aux fonds de couverture des risques et à la couverture des frais d’organisation des jeux. Ces parts sont définies par arrêté du ministre chargé du budget. La fraction prélevée par l’État ne peut être « ni inférieure à 15 % ni supérieure à 25 % des sommes misées par les joueurs » ([53]). L’article 88 précise que ce prélèvement est recouvré chaque semaine, dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé du budget. Il est contrôlé selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d’affaires. Le rendement de ce prélèvement s’est élevé à 2,3 milliards d’euros en 2017, selon les données du rapport tome I de l’annexe budgétaire sur les voies et moyens.
Au total, l’ensemble des prélèvements sur les opérations de loterie de La Française des jeux s’élèverait à 3,3 milliards d’euros en 2018. La FDJ représenterait, en 2018, 60,3 % des recettes publiques issues du secteur des jeux d’argent de de hasard.
Un tel mécanisme n’apparaît toutefois aujourd’hui pas satisfaisant au Gouvernement, en raison de l’instabilité potentielle qui résulte des modalités de fixation de la fraction dévolue à l’État – les parts étant fixées par arrêté du ministre du budget – et de l’assiette retenue pour l’ensemble des prélèvements, les mises, qui sont elles-mêmes variables et ne traduisent pas le bénéfice réellement réalisé par l’opérateur (celui-ci dépendant non pas des mises, mais du solde entre les mises et les sommes reversées aux joueurs gagnants, c’est-à-dire, in fine, du produit brut des jeux).
L’amendement du Gouvernement entend modifier le mécanisme du prélèvement sur les jeux de loterie commercialisés en réseau physique de distribution par la FDJ.
Son I institue un prélèvement assis sur le produit brut des jeux (défini comme la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants) et non plus sur les mises, de manière à taxer le bénéfice effectivement réalisé par l’opérateur.
Les sommes misées par les joueurs sont définies comme les sommes misées à compter de la date de réalisation des événements sur lesquels repose le jeu, y compris celles apportées par l’opérateur à titre gracieux.
Les sommes versées ou à reverser aux gagnants sont constituées de l’ensemble des gains, en numéraire ou en nature, versés ou à verser aux joueurs à compter de la réalisation des événements sur lesquels repose le jeu, à l’exclusion des sommes en numéraire ou en nature attribuées à titre gracieux à certains joueurs dans le cadre d’actions commerciales.
L’amendement fixe le taux du prélèvement à 54,5 % du produit brut des jeux pour les jeux de tirage traditionnel dont le premier rang de gain est réparti en la forme mutuelle (c’est-à-dire les jeux de tirage de type loto et « Euromillions »), et à 42 % pour les autres jeux de loterie. Cet écart est justifié par le Gouvernement par le fait que « Loto et Euromillions ont des caractéristiques propres qui les différencient des autres jeux, notamment un produit brut des jeux supérieur et un large bassin de joueurs qui permettent d’en amortir les coûts. L’écart de fiscalité vise à éviter une rente de monopole excessive sur ces jeux » ([54]).
Selon de premières estimations, le rendement devrait être équivalent à celui obtenu dans le système actuel (le produit brut des jeux étant estimé, en 2018, à 4,8 milliards d’euros).
L’amendement précise que :
– l’exigibilité du prélèvement est constituée par la réalisation du ou des événements sur lesquels repose le jeu ;
– le prélèvement est déclaré et liquidé par la FDJ sur une déclaration mensuelle dont le modèle est fixé par l’administration (contre une perception aujourd’hui hebdomadaire. Ce changement de périodicité doit permettre de calculer les prélèvements sur un produit brut des jeux constitué sur une plus longue période. Pour permettre ce changement sans réduire les recettes de l’État d’un douzième lors de l’année de transition, le II prévoit qu’un acompte sur les prélèvements sera versé chaque mois de décembre ;
– le prélèvement est recouvré selon les mêmes procédures et garanties que les taxes sur le chiffre d’affaires.
L’amendement modifie également l’assiette des autres prélèvements sur les jeux de loterie.
– prélèvement au profit du centre national pour le développement du sport : l’amendement substitue au prélèvement de 1,8 % des mises un prélèvement de 5,1 % assis sur le produit brut des jeux de loterie commercialisés en réseau physique et en ligne, dont la définition est reprise à l’identique de celle donnée pour le prélèvement général sur les jeux de loterie. Le prélèvement complémentaire de 0,3 % entre 2011 et 2024 est supprimé. L’exigibilité du prélèvement ne sera plus constituée par l’encaissement des sommes misées mais par la réalisation des événements sur lesquels repose le jeu. Le plafond de la taxe affectée n’est pas modifié. L’exposé sommaire de l’amendement précise que le rendement n’est pas modifié ;
– contribution sociale généralisée : l’amendement substitue au prélèvement de 8,6 % de 25,5 % des mises un prélèvement assis sur le produit brut des jeux de loterie commercialisés en réseau physique et en ligne, dont le taux est fixé à 6,2 % (les définitions du produit brut des jeux, des sommes misées et des sommes à verser étant reprises à l’identique des autres articles modifiés) ;
– contribution à la réduction de la dette sociale : l’amendement substitue au prélèvement de 3 % de 25,5 % des mises un prélèvement assis sur le produit brut des jeux de loterie commercialisés en réseau physique et en ligne, dont le taux est fixé à 2,2 % (les définitions du produit brut des jeux, des sommes misées et des sommes à verser étant reprises à l’identique des autres articles modifiés).
Le taux de prélèvement global sur le produit brut des jeux de loterie (y compris CSG, CRDS, CNDS) s’établirait à 68 % pour les « jeux de tirage traditionnels dont le premier rang de gain est réparti en la forme mutuelle » (Loto et Euromillions) et à 55,5 % pour les autres jeux de loterie.
L’amendement abroge l’article 6 de la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986 affectant au budget général de l’État les « bénéfices sur centimes » (bénéfices résultant de l’arrondissement des rapports à l’issue des opérations de répartition sur les jeux de répartition organisés par la FDJ). Il abroge également le 3ème alinéa de l’article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985 aux termes duquel « la répartition des sommes jouées s’effectue conformément aux affectations décidées par arrêté du ministre chargé du budget ». Il abroge enfin l’article 88 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.
● La fiscalité applicable aux paris sportifs commercialisés en points de vente physiques (monopole de La Française des jeux) et en ligne
De la même manière que pour les jeux de loterie, les prélèvements sur les paris sportifs, qu’ils soient commercialisés en réseau physique de distribution ou en ligne, sont aujourd’hui assis sur les mises, et non sur les produits bruts des jeux. Le Gouvernement a, une nouvelle fois, souhaité apporter une évolution, sur les recommandations de la Cour des comptes et sur les demandes de plusieurs opérateurs de jeux.
Ainsi, l’amendement modifie plusieurs articles du code général des impôts pour opérer cette bascule d’assiette :
– l’article L. 302 bis ZH est modifié pour opérer le changement d’assiette : cet article institue aujourd’hui, pour les paris sportifs en ligne et « en dur », un prélèvement sur les sommes engagées par les parieurs. Ce prélèvement est dû par la FDJ pour les paris sportifs en dur, et par la FDJ et l’ensemble des opérateurs agréés pour les paris sportifs en ligne. L’amendement substitue à l’assiette des « sommes engagées par les parieurs » celle du « produit brut des jeux, constitué par la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants » ;
– l’article L. 302 bis ZJ est modifié pour définir le produit brut des jeux, les sommes misées et les sommes versées ou à reverser. Ces définitions sont identiques à celles établies pour les prélèvements sur les jeux de loterie, et retranscrites ci-dessus ;
– l’article L. 302 bis ZK est modifié pour adapter les taux au changement d’assiette. Alors que les taux sont aujourd’hui fixés à 5,7 % des sommes engagées au titre des paris sportifs, l’amendement les établit à 31,5 % du produit brut des jeux pour les paris commercialisés en réseau physique de distribution et 38 % du produit brut des jeux au titre des paris sportifs en ligne.
L’amendement modifie également l’assiette des autres prélèvements sur les jeux de loterie.
– prélèvement au profit du centre national pour le développement du sport : l’article 1609 tricies du code général des impôts institue un prélèvement de 1,80 % assis sur le montant brut des sommes engagées par les joueurs au titre des paris sportifs en ligne et en dur. Le produit de ce prélèvement est affecté au Centre national pour le développement du sport. L’amendement substitue à ce prélèvement un prélèvement de 7,5 % du produit brut des jeux pour les paris sportifs « en dur » et de 12 % du produit brut des jeux pour les paris sportifs en ligne. La définition du produit brut des jeux, des sommes misées et des sommes à reverser est reprise à l’identique de celle donnée pour le prélèvement général sur les jeux de loterie. Le prélèvement complémentaire de 0,3 % entre 2011 et 2024 est supprimé. L’exigibilité du prélèvement ne sera plus constituée par l’encaissement des sommes misées mais par la réalisation des événements sur lesquels repose le jeu. L’amendement précise que ce prélèvement est dû, comme aujourd’hui, par la FDJ ou les opérateurs agréés de paris sportifs en ligne. Le produit de ce prélèvement sera affecté à l’Agence nationale du sport chargée de la haute performance sportive et du développement de l’accès à la pratique sportive (et non plus au CDNS, qui disparaît en 2019 au profit de cette agence nouvellement créée, dans la perspective notamment de l’organisation des Jeux olympiques de 2024), dans la limite de 34 600 000 euros (ce montant n’est pas modifié) ;
– prélèvement social institué par l’article L. 137-21 du code de la sécurité sociale : l’article L. 137-21 du code de la sécurité sociale institue un prélèvement de 1,8 % des sommes engagées par les parieurs au titre des paris sportifs en ligne ou en réseau physique. L’amendement modifie ces deux articles, de manière à remplacer l’assiette des mises par une assiette constituée du produit brut de ces paris sportifs (les définitions du produit brut des jeux, des sommes misées et des sommes à verser étant reprises à l’identique des autres articles modifiés). Le taux est porté à 7,5 % du produit brut des jeux pour les paris sportifs « en dur » et de 12 % du produit brut des jeux pour les paris sportifs en ligne.
Le taux de prélèvement global sur le produit brut des jeux de paris sportifs (y compris prélèvement social et Agence nationale du sport) s’établirait à 46,5 % pour les paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution et à 62 % pour les paris sportifs en ligne.
Enfin, l’amendement institue, pour l’ensemble des jeux sous monopole de La Française des jeux (jeux de loterie commercialisés en réseau physique de distribution et en ligne et jeux de paris sportifs commercialisés en réseau physique) un prélèvement correspondant aux lots et gains non réclamés par les gagnants à l’expiration des délais de forclusion fixés par les règlements de ces jeux. L’amendement précise que, pour les jeux instantanés, ce prélèvement est constitué par le solde de la part des mises allouées aux joueurs sous forme de lots et gains, après déduction des lots payés à l’expiration des délais de forclusion fixés par les règlements de ces jeux. Ce prélèvement est recouvré chaque année, pour les jeux et événements dont le paiement est forclos dans des conditions fixées par décret. En revanche, il ne s’applique pas aux lots et gains de premier rang de répartition et mis en jeu dans le cadre des jeux de paris sportifs organisés en la forme mutuelle et de tirage traditionnel, ainsi que des lots et gains de premier rang des jeux de tirage traditionnels (jeux de type « Euromillions »). La FDJ, pour ceux-ci, doit remettre en jeu les gains et lots non réclamés, dans le cadre de jeux ou opérations promotionnelles organisés ultérieurement.
L’amendement organise également la clôture, à compter du 1er janvier 2020, des fonds servant à prémunir la FDJ du risque de contrepartie, mentionnés aux articles 13 et 14 du décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 relatif à l’organisation et à l’exploitation des jeux de loterie autorisés par l’article 136 de la loi du 31 mai 1933 et de l’article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994. Le fonds mentionné à l’article 13 du décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 était constitué, pour les jeux autres que les loteries instantanées, des lots ou gains non réclamés par les gagnants dans les délais de forclusion fixés par les règlements des jeux, et constituait un « fonds de réserve » par jeu. L’article 14 précisait que « chaque jeu ou chaque gamme de jeu peut comporter un fonds de couverture des risques de contrepartie. Ce fonds a pour objet de couvrir le risque d’écart entre le montant total des lots et la part des mises dévolue aux gagnants […] et enregistre l’ensemble des écarts de contrepartie constatés », le ministre fixant par arrêté la part des mises allouée à la dotation structurelle du fonds de contrepartie destinée à couvrir les risques de contrepartie de chaque jeu. Ces fonds sont ainsi aujourd’hui alimentés par l’État (qui y consacre une part des mises des jeux exploités ainsi qu’une fraction des lots et gains non réclamés) : la FDJ devenant privée, il lui incombera de gérer personnellement ce risque de contrepartie. Les sommes reposant dans les fonds de contrepartie seront reversées à l’État, dans la mesure où il s’agit de sommes lui appartenant et dont l’entreprise n’est que dépositaire.
Différentes coordinations juridiques sont finalement opérées. L’amendement précise que la réforme de la fiscalité entre en vigueur au 1er janvier 2020.
Deux sous-amendements ont été adoptés à cet amendement.
Le premier, déposé par M. Albéric de Montgolfier (Les Républicains), a reçu un avis défavorable du Gouvernement et favorable de la commission. Il insère, à l’amendement du Gouvernement, un paragraphe précisant que les jeux dédiés au patrimoine organisés par la FDJ ne sont pas soumis :
– à la contribution sociale généralisée prévue par les articles L. 136-7-1 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale ;
– à la contribution instituée par l’article 18 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale ;
– au prélèvement institué par l’article 1609 novovicies du code général des impôts ;
– à la taxe sur la valeur ajoutée au taux en vigueur applicable en vertu du 2° de l’article 261 E du même code.
Les pertes de recettes sont gagées, au profit de l’État, des organismes de sécurité sociale et de l’Agence nationale du sport chargée de la haute performance et du développement de l’accès à la pratique sportive.
Ce sous-amendement a ainsi pour objet d’exonérer les recettes du « loto du patrimoine » des contributions et prélèvements habituellement dus sur les sommes misées dans le cadre des jeux organisés et exploités par La Française des jeux. L’auteur de l’amendement indique que la FDJ aura ensuite la charge « d’attribuer les sommes ainsi disponibles à la vocation initiale du tirage additionnel et des jeux de grattage créés à la suite de la mission sur le patrimoine en péril confiée à Stéphane Bern » ([55]). Il s’agit d’affecter la part la plus importante possible des sommes issues de ces loteries à l’entretien et la restauration du patrimoine français. Un amendement similaire tendant à prévoir l’exonération de fiscalité des jeux dédiés au patrimoine organisés par La Française des jeux avait été voté à l’unanimité du Sénat lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2019, mais n’avait pas été repris dans le cadre de la lecture définitive à l’Assemblée.
Un second sous-amendement, déposé par le rapporteur M. Jean-François Husson (Les Républicains), a reçu un avis de sagesse du Gouvernement. Il emporte plusieurs modifications du texte du Gouvernement :
– en premier lieu, il propose de tenir compte des gratifications commerciales proposées par les opérateurs de paris sportifs, dès lors que celles-ci peuvent être retirées par le joueur soit en numéraire, soit sur son compte de paiement. Les sommes apportées par l’opérateur à titre gracieux aux joueurs ne seront pas comptabilisées dans les mises servant de base au calcul du produit brut des jeux (en conséquence, le produit brut des jeux devrait être revu à la baisse, la valeur des « mises » devenant moins élevée). En parallèle, les sommes en numéraire ou en nature attribuées à titre gracieux à certains joueurs dans le cadre d’actions commerciales seront bien comptabilisées dans les sommes versées par l’opérateur aux joueurs dans le calcul du produit brut des jeux (dont le solde devrait donc, une nouvelle fois, s’en trouver réduit, le montant soustrait étant réévalué à la hausse) ;
– en second lieu, il modifie l’ensemble des taux de prélèvements prévus pour les paris sportifs. Il s’agit de tenir compte du fait que l’activité de paris sportifs présente une spécificité dans la mesure où elle est exercée à la fois sous monopole par La Française des jeux pour les paris en réseau physique de distribution et de façon concurrentielle pour les paris sportifs en ligne. L’auteur de l’amendement estime qu’il n’est pas souhaitable d’appliquer les mêmes règles de prélèvement à une activité exercée sous monopole et à une activité exercée de manière concurrentielle, ceci ne prenant pas suffisamment en compte la réalité commerciale du marché des jeux en ligne. C’est pourquoi, les taux appliqués aux paris sportifs sont ajustés à la baisse (passant de 38 % à 33,7 % s’agissant du prélèvement au profit de l’État et de 12 % à 10,6 % s’agissant du prélèvement social et du prélèvement au profit de l’agence nationale du sport). Pour davantage de cohérence, les taux appliqués aux paris sportifs « en dur » sont également abaissés, mais moins que proportionnellement, passant de 31,5 % à 27,9 % s’agissant du prélèvement au profit de l’État et de 7,5 % à 6,6 % s’agissant du prélèvement social et du prélèvement au profit de l’agence nationale du sport.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission se félicite des avancées apportées en séance publique au Sénat par l’amendement du Gouvernement tel que sous-amendé par le rapporteur M. Husson.
Elle a cependant souhaité revenir sur le sous-amendement relatif à l’exonération de tout prélèvement fiscal ou social des bénéfices du loto du patrimoine. Elle a, en conséquence, adopté l’amendement du Gouvernement proposant de supprimer cette exonération. En effet, ces jeux, destinés à financer l’entretien et la rénovation du patrimoine, bénéficient déjà de taux dérogatoires. Alors que la part totale des prélèvements sur les jeux de hasard est ordinairement de 17 %, elle a été réduite au minimum légal de 7 % s’agissant du loto du patrimoine. Ces 7 % correspondent à la TVA, qu’il est difficile de supprimer, ainsi qu’aux contributions sociales que sont la CSG et la CRDS, et enfin au financement du sport, en forte demande. Il a ainsi semblé pertinent à votre commission que les recettes restent assujetties à des prélèvements ayant pour objectif de financer non pas l’État mais le développement du sport en France ainsi que la Sécurité sociale, qui constituent tous deux des causes d’intérêt général au même titre que la sauvegarde du patrimoine, et dont les besoins sont grands.
Le Gouvernement a souhaité précisé qu’en 2018, plus de 40 millions d’euros ont été versés en faveur du patrimoine, plus de 21 millions d’euros provenant des jeux du patrimoine et 21 millions d’euros provenant de la somme débloquée par les ministres de la culture et de l’Action et des comptes publics à la fin du mois d’octobre 2018.
Votre commission a également adopté deux amendements rédactionnels proposés par votre rapporteure.
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Sous-section 3 Engie
Article 52
(art. L. 111-49 et L. 111-68 du code de l’énergie)
Suppression de l’obligation de détention par des personnes publiques d’une part majoritaire du capital d’ENGIE
L’article 52 supprime le seuil minimal de détention d’ENGIE par l’État, aujourd’hui fixé à 30 %. Si l’État ne prévoit pas de sortir rapidement du capital d’ENGIE, cette suppression permettra de donner davantage de flexibilité tant à l’État – sur son niveau de détention – qu’à l’entreprise – sur sa capacité à augmenter son capital pour financer des projets stratégiques. L’État conserve toutefois une action spécifique chez Engie, assortie du droit de contrôle des cessions d’actifs stratégiques et de leurs affectations à titre de garantie : le ministre chargé de l’économie peut s’y opposer par arrêté.
En parallèle, l’article prévoit la suppression de l’obligation de détention intégrale du capital de GRTgaz par Engie, l’État ou des personnes publiques, pour la remplacer par une obligation de détention majoritaire. Ceci permettra à GRTgaz de mener une ouverture de son capital, notamment à des entreprises européennes du secteur de l’énergie.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté un amendement déposé par son rapporteur. Cet amendement ne revient pas sur la philosophie de l’article, mais formalise dans la loi la condition minimale à remplir pour la détention d’une action spécifique, c’est-à-dire la détention d’au moins une action qui puisse lui servir de support. L’amendement rétablit donc l’article L. 111-68 imposant à l’État de détenir au moins 30 % du capital d’Engie, supprimé par le texte initial du projet de loi, du code de l’énergie en le rédigeant de la manière suivante : « L’État détient au moins une action au capital de l’entreprise dénommée “Engie” ». Comme dans le droit actuel, les droits attachés à cette action spécifique continueront à relever du pouvoir réglementaire.
b. En séance
Cet article a été adopté en séance sans modification.
2. Les dispositions adoptées par votre commission
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue du Sénat, considérant que celle-ci apporte une clarification bienvenue.
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Article 52 bis A
Déploiement expérimental de réseaux et d’infrastructures électriques intelligents
L’article 52 bis A a été introduit en séance publique à l’Assemblée nationale par un amendement de notre collègue députée Célia de Lavergne (La République en Marche). Il a pour objet de permettre de déroger aux conditions d’accès et d’utilisation des réseaux pour autoriser le déploiement expérimental de réseaux et d’infrastructures électriques intelligents. Les dérogations seront accordées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ou par l’autorité administrative, chacune dans son domaine de compétence, par décision motivée pour quatre ans maximum et dans les cinq ans suivant l’adoption de la loi, avec une obligation de mise en conformité, à l’issue de l’expérimentation, avec les obligations auxquelles il aurait été dérogé. Le déploiement expérimental visé devrait contribuer à l’atteinte des objectifs de la politique énergétique et ne pourrait déroger aux principes relatifs au droit d’accès aux réseaux publics.
L’article prévoit une obligation d’information des participants sur le caractère expérimental de l’opération. Il dispose également que la CRE est chargée de rendre compte annuellement de l’avancement des expérimentations et d’en fournir une évaluation à leur issue.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
Quatre amendements du rapporteur ont été adoptés en commission :
– le premier a pour objet d’élargir le champ de l’expérimentation en permettant que soient accordées des dérogations aux conditions d’accès aux réseaux et à leur utilisation non pas uniquement « pour mener à bien un déploiement expérimental de réseaux et d’infrastructures électriques intelligents » (comme le prévoit le texte adopté à l’Assemblée nationale) mais pour « déployer à titre expérimental des technologies ou des services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents ». Selon l’auteur de l’amendement, cette formulation plus générale doit permettre aux acteurs du gaz comme de l’électricité, utilisateurs ou gestionnaires de réseaux ou d’installations, de bénéficier de ce nouveau cadre pour tester de nouveaux services. Les références citées dans l’article sont par ailleurs complétées pour viser à la fois les dispositions du code de l’énergie relatives à l’électricité et celles portant sur le gaz ;
– le second prévoit la possibilité de renouveler une fois les dérogations accordées, pour une nouvelle durée maximale de quatre ans et dans les mêmes conditions que la dérogation initialement accordée (soit l’approbation préalable de la CRE et sauf opposition des ministres concernés). Selon l’auteur de l’amendement, cette prolongation devra être accordée lorsqu’elle sera jugée nécessaire au regard de l’avancée de l’expérimentation ;
– le troisième précise que lorsque les dérogations portent sur les missions des gestionnaires des réseaux de transport ou de distribution d’énergie, ceux-ci sont associés à l’expérimentation ainsi qu’au suivi de son avancement et à son évaluation ;
– le quatrième propose une nouvelle rédaction de l’alinéa décrivant les modalités selon lesquelles la CRE rend compte annuellement de l’avancement du déploiement des expérimentations, de manière à préciser que le suivi de l’avancement des expérimentations ainsi que leur évaluation, une fois ces expérimentations achevées, sont rendus publics. La CRE devra ainsi publier, chaque année, un rapport sur l’avancement des expérimentations pour lesquelles une dérogation a été accordée et en publie également une évaluation lorsqu’elles sont achevées.
b. En séance
Cinq autres amendements ont été adoptés en séance publique, dont deux faisant l’objet de sous-amendements.
Le premier, à l’initiative du rapporteur, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement et de la commission supprime la fixation du point de départ de la durée maximale de quatre ans pour l’expérimentation, attaché à la publication de la loi dans le texte modifié par le Sénat en commission. Cela restreint en effet la durée potentielle effective des expérimentations et n’apparaît pas pertinent.
Le second et le troisième, déposés à l’identique par M. Daniel Laurent (Les Républicains) et par Mme Denise Saint-Pé et M. Loïc Hervé (tous deux membres du groupe Union centriste), prévoient que soient associées aux expérimentations ainsi qu’au suivi de leur avancement et à leur évaluation les autorités organisatrices d’un réseau public de distribution de l’électricité et du gaz. Pour les auteurs des amendements, il est en effet opportun que les dispositions prévues par l’article ne soient pas mises en œuvre en méconnaissance de celles prévues à l’article 199 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui définit un cadre juridique expérimental en matière de distribution publique d’électricité, et habilite ces autorités organisatrices à proposer aux gestionnaire des réseaux publics de distribution situés dans leur périmètre la réalisation d’un service public local de flexibilité portant sur des portions de ce réseau, afin de concourir à l’atteinte des mêmes objectifs de la politique énergétique. Cette association leur apparait d’autant plus nécessaire qu’il est prévu que les dérogations puissent porter sur les articles L. 322-8 et L. 432-8 du code de l’énergie, qui définissent les missions respectives dont sont chargés les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz, conformément aux dispositions fixées dans les cahiers des charges de concession et des règlements de services des régies, signés avec les autorités organisatrices de la distribution. Ces amendements ont fait l’objet d’un sous-amendement du rapporteur limitant cette association aux situations dans lesquelles l’expérimentation porte sur les missions de ces autorités.
Le quatrième et le cinquième, déposés à l’identique par M. Daniel Laurent (Les Républicains) et par Mme Denise Saint-Pé et M. Loïc Hervé (tous deux membres du groupe Union centriste), et ayant reçu un avis favorable de la commission et du Gouvernement, prévoient que lorsque les dérogations accordées portent sur les conditions d’accès et d’utilisation des réseaux prévues aux articles L. 322-8 ou L. 432-8 du code de l’énergie (relatifs aux missions des gestionnaires de réseaux publics de distribution de gaz et d’électricité), le gestionnaire du réseau de distribution concerné tient à la disposition de chacune des autorités concédantes mentionnées à l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales dont il dépend les informations utiles à l’exercice du contrôle prévu au I de cet article, relatives aux expérimentations menées sur le territoire de la concession, à leur suivi et à leur évaluation. Il s’agit de permettre à ces autorités organisatrices de contrôler l’effet des dérogations accordées aux conditions d’accès et d’utilisation des réseaux qui appartiennent aux communes et à leurs groupements. Ces amendements ont fait l’objet d’un sous-amendement rédactionnel du rapporteur.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté un amendement porté par M. Matthieu Orphelin (non inscrit), ayant reçu un avis favorable de la rapporteure et du Gouvernement. Cet amendement apporte une précision permettant l’accompagnement par le gestionnaire des réseaux des porteurs de projets d’expérimentation qui le souhaitent. Il spécifie ainsi que le gestionnaire de réseau de distribution d’électricité est chargé de fournir aux utilisateurs des réseaux les informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux, notamment en évaluant l’incidence sur le réseau de projets qui lui sont soumis en matière d’insertion des énergies renouvelables, de déploiement des dispositifs de charge pour les véhicules électriques, d’aménagement urbain et de planification énergétique. Il s’agit de faciliter ces expérimentations et de clarifier le rôle des gestionnaires de réseau dans les études préalables de raccordement, en particulier des projets d’énergies renouvelables.
Votre commission y a adopté un sous-amendement de clarification rédactionnelle de votre rapporteure, ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement.
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Article 52 bis
(intitulé de la section 4 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier, art. L. 111-49, L. 111-69, L. 111-70, L. 111-71, L. 121-46 et L. 133-4 du code de l’énergie)
Dénomination d’Engie
L’article 52 bis, introduit en commission à l’Assemblée nationale, remplace, dans le code de l’énergie, chaque fois que pertinent, la mention « GDF-Suez » par la mention « ENGIE » pour tenir compte du changement de nom de l’opérateur du service public du gaz, intervenu en 2015.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a adopté cet article sans modification.
b. En séance
En séance publique, le Sénat a adopté un amendement déposé par M. Richard Yung (La République en marche), ayant reçu l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, ayant pour objet de conserver, en certaines occurrences, l’appellation GDF par souci de précision juridique (il s’agit des occurrences désignant les « sociétés venant aux droits de GDF », se référant aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution et ne recoupant pas les « sociétés venant aux droits d’ENGIE », se référant à l’entreprise à un autre stade de son histoire).
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue du Sénat, considérant que celle-ci apporte une clarification nécessaire.
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Article 52 quater
(art. L. 515-48 [nouveau] du code de l’environnement)
Plateformes industrielles
L’article 52 quater, introduit en commission à l’Assemblée nationale, crée une section 12 nouvelle, composée d’un article L. 515-48 nouveau au chapitre V du titre Ier du livre V du code de l’environnement, de manière à introduire et à définir la notion de « plateforme industrielle » dans ce code ainsi qu’à permettre, pour les activités présentes sur ces plateformes, les adaptations de la règlementation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) jugées utiles pour simplifier la mise en œuvre des prescriptions applicables à ces activités industrielles.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
À l’initiative de son rapporteur, notre collègue sénateur M. Jean-François Husson (Les Républicains), la commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel, conduisant à définir la notion de « plateforme industrielle » avant de prévoir que les dispositions réglementaires du code de l’environnement applicables aux installations présentes sur ces plateformes pourront faire l’objet d’adaptations (et non après comme dans le texte initial). Cet amendement précise également que les installations pouvant constituer une « plateforme industrielle » et déroger à certaines règles relatives aux ICPE sont bien, elles-mêmes, des ICPE : une plateforme industrielle est ainsi définie comme « le regroupement d’installations mentionnées à l’article L. 511-1 » du code de l’environnement (relatif aux ICPE), répondant à certaines conditions de proximité, d’homogénéité et de similarité de leurs activités.
b. En séance
Cet article a été adopté sans modification en séance.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue du Sénat, considérant que celle-ci apporte une clarification bienvenue.
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Article 52 quinquies
(art. L. 221-5 et L. 221-27 du code monétaire et financier)
Fléchage du livret A vers le financement de la transition énergétique et la réduction de l’empreinte climatique
L’article 52 quinquies, introduit en commission à l’Assemblée nationale, procède à deux modifications s’agissant des dispositions relatives au livret A :
– il modifie le fléchage des ressources collectées par les établissements distribuant le livret A ou le livret de développement durable et solidaire (LDDS) actuellement dirigées vers les « travaux d’économie d’énergie dans les bâtiments anciens », pour les orienter vers les « projets contribuant à la transition énergétique ou à la réduction de l’empreinte climatique ». Il s’agit de flécher ces ressources plus largement vers la contribution à la transition énergétique ;
– il complète le contenu du rapport que les établissements distribuant le livret A et le LDSS doivent publier chaque année en application du quatrième alinéa de l’article L. 221-5 du code monétaire et financier afin de présenter l’emploi des ressources collectées par ces deux livrets et non centralisées par la Caisse des dépôts et consignations. L’article précise qu’outre l’emploi de ces ressources, le rapport devra indiquer leur efficacité et leurs performances au regard des objectifs définis dans la stratégie nationale dite « bas carbone ».
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a, à l’initiative de son rapporteur M. Jean-François Husson (Les Républicains), adopté un amendement supprimant l’obligation pour les établissements distribuant le livret A et le LDSS d’indiquer, dans le rapport à publier annuellement sur l’emploi des ressources collectées par ces deux livrets et non centralisées par la Caisse des dépôts et consignation, l’efficacité et la performance de ces ressources au regard des objectifs de la stratégie nationale bas carbone.
En effet, l’auteur de l’amendement estime que, contrairement aux obligations actuellement prévues, il ne s’agit pas d’une simple publication de données, mais d’une évaluation de la performance des ressources ainsi consacrées à la transition énergétique, qui ne relève pas de la compétence des établissements bancaires. C’est à l’observatoire de l’épargne réglementée, structure dépendant du ministre chargé de l’économie et présidée par le gouverneur de la Banque de France, qu’il revient de veiller au respect des obligations d’emploi.
b. En séance
Cet article a été adopté en séance sans modification.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue du Sénat, considérant que celle-ci apporte effectivement une simplification opportune, s’agissant du respect des compétences respectives des établissements distribuant le livret A et le LDSS et de l’observatoire de l’épargne réglementée.
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Sous-section 4 Ressources du fonds pour l’innovation de rupture
Article 53
(art 1er A, 1er, 2 et 4 de l’ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005
relative à la Banque publique d’investissement)
Augmentation du nombre de représentants de l’État
au conseil d’administration de l’établissement public Bpifrance et ressources de l’établissement public Bpifrance
L’article 53 augmente le nombre de membres du conseil d’administration de l’EPIC Bpifrance, pour le faire passer de cinq à six. Il s’agit de permettre qu’y soit représenté, au côté des cinq membres désignés par les ministères compétents, le Secrétariat général pour l’investissement. Il complète, par ailleurs, la liste des ressources de l’établissement, pour y ajouter le produit financier des résultats du placement de ses fonds et toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements. Il s’agit de sécuriser juridiquement le champ des ressources de l’EPIC afin qu’il puisse percevoir les intérêts sur les produits de cessions d’actifs de l’État, qui constitueront à terme les 10 milliards d’euros d’actifs du fonds pour l’innovation de rupture.
1. Les dispositions adoptées par le Sénat
a. En commission
La commission spéciale du Sénat a, à l’initiative de son rapporteur, adopté un amendement supprimant la possibilité pour Bpifrance de percevoir le produit financier du résultat du placement de ses fonds.
En effet, selon le rapporteur, le mécanisme que propose le Gouvernement – l’affectation à Bpifrance des produits résultant du placement des recettes de cession des participations de l’État sur un compte rémunéré du Trésor – soulève plusieurs difficultés :
– le taux d’intérêt, fixé par référence au taux des obligations assimilables du Trésor à cinquante ans, apparaît « quelque peu surévalué » ([56]), au regard du taux des dernières obligations émises et de l’évolution moyenne de ce taux ces dernières années ;
– le mécanisme d’ajustement prévu par l’arrêté du 7 août 2018, à savoir la réévaluation possible du taux au 1er janvier 2023 – avec effet rétroactif sur le trop perçu par l’EPIC Bpifrance jusqu’au 31 décembre 2022 – peut être déstabilisant pour les ressources consacrées à l’innovation. Le rapporteur estime que si le taux moyen constaté des obligations assimilables du Trésor pour les cinq prochaines années est plus proche de 2 % que de 2,5 %, l’EPIC Bpifrance pourrait avoir à reverser 25 % de ce qu’il aurait perçu en trois ans à ce titre, soit 150 millions d’euros ;
– le dispositif actuel apparaît satisfaisant au rapporteur : Bpifrance possède des titres de participation au capital d’entreprises, « prêtés » par l’État ([57]), dont il perçoit les dividendes. Ceux-ci sont relativement stables. En l’absence de privatisation d’ADP et de la FDJ, un système équivalent pourrait être conservé (le rapporteur avançant que la stabilité des dividendes d’ADP et de FDJ, qui n’ont, au total, pas varié de plus de 25 % annuellement ces dernières années, serait plus rassurante qu’une apparente stabilité de l’octroi des produits du placement des recettes de cession, masquant un potentiel réajustement brutal en 2023).
b. En séance
Cet article a été adopté sans modification en séance.
2. Les dispositions adoptées par votre commission spéciale
Votre commission a rétabli cet article dans sa rédaction issue de l’Assemblée nationale, adoptant un amendement déposé en ce sens par le groupe La République en marche et par Mme Laure de la Raudière (Union des démocrates et indépendants, Agir et indépendants).
Il est, en effet, apparu nécessaire de permettre à l’établissement public Bpifrance de percevoir les intérêts de placement des dotations en numéraire selon le mécanisme souhaité par l’Assemblée nationale en première lecture, pour assurer la pérennité et la stabilité des revenus du fonds pour l’innovation de rupture, la dotation en titre d’EDF et de Thalès n’étant prévue pour être que temporaire (ces titres devant être remplacés par les produits de cession sur lesquels des intérêts devraient être touchés). Ce fonds, capitalisé à hauteur de 10 milliards d’euros et dont le rendement servirait à soutenir l’innovation pour un montant annuel de 250 millions d’euros, a été présenté comme essentiel pour soutenir l’économie et développer les secteurs d’avenir sans se laisser distancer par des pays concurrents.