rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à la lutte contre la fraude (n°1142).

III. Le droit existant

A. La liste française des États et territoires non coopÉratifs et les contre-mesures associÉes

Les « paradis fiscaux » ne sont pas juridiquement définis et renvoient à différentes acceptions. Dans le droit français, ils sont appréhendés essentiellement à travers deux notions :

– les pays à régime fiscal privilégié, définis à l’article 238 A du code général des impôts (CGI) et qui correspondent aux pays dans lesquels une personne n’est pas imposable ou est assujettie à un impôt sur les bénéfices ou revenus dont le montant correspond à moins de 50 % de ce qui aurait été dû en France (la notion peut inclure des États membres de l’Union européenne) ;

– les États ou territoires non coopératifs, prévus à l’article 238-0 A du CGI et sur lesquels porte le présent article.

1. Les États et territoires non coopératifs au sens de l’article 238-0 A du code général des impôts

Depuis 2010 ([145]), la France est dotée d’une liste d’États ou territoires non coopératifs (ETNC) arrêtée par les ministres chargés de l’économie et du budget, après avis du ministre chargé des affaires étrangères.

a. Les critères initiaux de qualification d’un ETNC

Aux termes du 1 de l’article 238-0 A du CGI, est qualifiée d’ETNC une juridiction fiscale ([146]) qui, à la date du 1er janvier 2010, remplissait les conditions suivantes :

– ne pas être membre de l’Union européenne ([147]) ;

– avoir vu sa situation en matière d’informations fiscales et de transparence faire l’objet d’un examen par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ;

– ne pas avoir conclu avec la France une convention d’assistance administrative en matière fiscale rendant possible l’échange de renseignements nécessaires à l’application de la législation fiscale des parties ;

– ne pas avoir signé une telle convention avec douze autres juridictions fiscales.

Le critère d’identification des ETNC porte sur la transparence et la coopération, ce qui est cohérent avec l’appellation retenue. La question d’éventuelles pratiques fiscales dommageables n’est donc pas abordée par ce dispositif ; elle l’est à travers la notion de régime fiscal privilégié prévue à l’article 238 A du CGI, ainsi qu’à travers d’autres outils anti-abus.

b. Les modalités d’évolution de la liste des ETNC : critères d’inscription et de retrait

Le 2 de l’article 238-0 A du CGI précise les modalités d’évolution de la liste des ETNC, qui doit être mise à jour au moins une fois par an. Plusieurs critères permettent à des juridictions d’être inscrites sur la liste ou, à l’inverse, à celles qui y figurent d’en être retirées.

● Trois hypothèses peuvent conduire une juridiction à être inscrite sur la liste des ETNC :

– la juridiction a conclu avec la France une convention d’assistance administrative, mais l’obtention des renseignements nécessaires à l’application de la législation fiscale française s’est révélée impossible (soit en raison des stipulations de la convention, soit du fait d’une mise en œuvre inadéquate par la juridiction) (b du 2) ;

– la juridiction n’a pas conclu de convention d’assistance administrative alors que la France le lui avait proposé (cette proposition devant être intervenue avant le 1er janvier de l’année précédente) (b du 2) ;

– la juridiction, qui n’a pas conclu avec la France de convention d’assistance administrative et à qui la France n’a pas proposé de le faire, est considérée par le Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations en matière fiscale ([148]) comme ne procédant pas à l’échange de tout renseignement nécessaire à l’application des législations fiscales (c du 2).

● Trois hypothèses peuvent conduire une juridiction à être retirée de la liste des ETNC :

– la juridiction a conclu avec la France une convention d’assistance administrative (a du 2) ;

– la juridiction a conclu avec la France une convention d’assistance administrative et a modifié sa législation ou ses pratiques administratives pour rendre effectifs les échanges de renseignements ([149]) ;

– la juridiction n’a pas conclu avec la France de convention d’assistance administrative, la France ne le lui a pas proposé mais elle est considérée par le Forum mondial comme procédant à l’échange des renseignements voulus (c du 2).

● Ces critères sont empreints d’un certain réalisme : si la conclusion d’une convention avec la France permet de sortir de la liste ou de ne pas y figurer, le fait de ne pas respecter cette convention conduit à y être (ré)inscrit. L’engagement formel est pris en compte, mais doit se concrétiser de manière effective ([150]).

● Enfin, en application du dernier alinéa du 2 de l’article 238-0 A du CGI, l’arrêté fixant la liste des ETNC doit préciser le motif ayant conduit à ajouter ou retirer une juridiction.

2. La liste des ETNC

La liste actuelle des ETNC résulte d’un arrêté du 8 avril 2016 et compte sept juridictions mentionnées dans le tableau ci-après.

Liste actuelle des États et territoires non coopératifs

(arrêté du 8 avril 2016)

Depuis 2010 et sa création, la liste a connu de nombreuses et substantielles évolutions, ainsi que l’illustrent les deux tableaux suivants.

Évolution du nombre d’ETNC sur la liste française (2010-2018)

Évolution de la liste des etnc (2010-2018)

NB : les dates sous la référence de l’arrêté sont celles entre lesquelles l’arrêté était en vigueur.

Source : commission des finances, à partir des textes d’application de l’article 238-0 A du CGI.

3. Les contre-mesures applicables aux transactions impliquant un ETNC

L’inscription d’une juridiction sur la liste des ETNC entraîne d’importantes conséquences : elle conduit en effet à appliquer toute une batterie de contre-mesures prévues par le CGI et le livre des procédures fiscales (LPF) qui frappent les opérations et flux à destination ou en provenance d’un ETNC.

Aux termes du 3 de l’article 238-0 A du CGI, ces contre-mesures s’appliquent à compter du premier jour du troisième mois qui suit la publication de l’arrêté portant liste des ETNC. Jusqu’à la loi « Sapin II » du 9 décembre 2016, l’application des contre-mesures intervenait à compter du 1er janvier de l’année suivant celle de l’inscription ([151]).

a. L’objet des contre-mesures

Les contre-mesures peuvent être regroupées en trois catégories :

– certaines privent l’opération du bénéfice de régimes fiscaux avantageux (tels que le régime mère-fille ou la quasi-exonération touchant les plus-values de long terme résultant de la cession de titres de participation – dite « niche Copé ») ;

– d’autres majorent les taux applicables à certaines formes d’imposition (par exemple, à 75 % pour la retenue à la source sur les montants distribués, lorsqu’ils le sont à une personne établie dans un ETNC) ;

– d’autres, enfin, assouplissent les conditions d’application de certains dispositifs anti-abus prévus par le droit fiscal.

Précision utile, ces contre-mesures ne s’appliquent pas aux ETNC en tant que tels, mais touchent les personnes, particuliers ou entreprises, qui réalisent des opérations avec d’autres personnes établies dans un ETNC ou portant sur des bénéfices ou des biens logés dans un ETNC.

Les trois tableaux ci-après présentent les contre-mesures correspondant à chacune de ces catégories.

ETNC - contre-mesures excluant l’application d’un régime préférentiel

PVLT/PVCT : plus-values de long terme/court terme ; RAS : retenue à la source ; QPFC : quote-part pour frais et charges.

Source : commission des finances.

ETNC - contre-mesures majorant le taux d’imposition

RAS : retenue à la source ; PV : plus-values

Source : commission des finances.

ETNC - contre-mesures facilitant ou assouplissant

la mise en œuvre d’outils anti-abus

(1) Jusqu’en 2012, la clause de sauvegarde sur l’application de l’article 209 B prévoyait un dispositif spécifique vis-à-vis des ETNC. Ce dispositif a été supprimé par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, article 14).

(2) Cette solidarité de paiement prévue à l’avant-dernier alinéa du 2 du II de l’article 792-0 bis ne doit pas être confondue avec le dispositif prévu au dernier alinéa du même 2, prévoyant une majoration du taux des droits de mutation (cf. supra, tableau des contre-mesures majorant le taux d’imposition).

RAS : retenue à la source.

Source : commission des finances.

b. Les clauses de sauvegarde prévues

Certaines des contre-mesures applicables aux opérations concernant des ETNC sont assorties d’une clause de sauvegarde qui permet au contribuable d’échapper à leur application s’il apporte la preuve que l’opération est réelle et n’était pas motivée par la localisation de bénéfices dans un ETNC ([152]).

L’existence d’une telle clause de sauvegarde est une exigence posée par le Conseil constitutionnel dans une décision rendue le 20 janvier 2015 et portant sur plusieurs dispositifs ciblant les opérations réalisées avec les ETNC. Le Conseil constitutionnel a estimé que « les dispositions contestées ne sauraient toutefois, sans porter une atteinte disproportionnée au principe d’égalité devant les charges publiques, faire obstacle à ce que, à l’instar de ce que le législateur a prévu pour d’autres dispositifs fiscaux applicables aux opérations réalisées dans un État ou territoire non coopératif [...], le contribuable puisse être admis à apporter la preuve que la prise de participation [...] correspond à des opérations réelles qui n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre [...] la localisation des bénéfices dans un tel État ou territoire » ([153]).

Cette réserve d’interprétation implique donc l’application de la clause de sauvegarde même si la loi ne la prévoit pas – sans quoi la mesure serait contraire à la Constitution.

À la suite de cette décision, le législateur, à travers la loi de finances rectificative pour 2016 ([154]), a complété plusieurs contre-mesures d’une telle clause de sauvegarde ([155]).

B. la liste européenne commune des juridictions non coopératives

● Jusqu’en décembre 2017, l’Union européenne ne disposait pas de liste commune identifiant des juridictions non coopératives. Seule existait, en plus des listes nationales, la liste dite « Moscovici » sur laquelle figuraient trente juridictions.

Cette « liste Moscovici », toutefois, ne correspondait pas à une position institutionnelle européenne dans la mesure où elle consistait à compiler les listes des États membres pour en extraire les trente juridictions ayant le plus d’occurrences dans ces listes.

● Le 25 mai 2016, le Conseil de l’Union européenne a décidé de se doter d’une liste commune, dont les critères ont été arrêtés le 8 novembre suivant. Le 5 décembre 2017 ([156]), après un travail de plus d’un an, le Conseil a adopté :

– une liste commune des juridictions fiscales non coopératives – la fameuse « liste noire » ;

– une « liste grise » ;

– une liste provisoire, dite « ouragan », réunissant les juridictions durement frappées par les événements cycloniques de la fin de l’année 2017.

1. Les critères retenus : transparence et coopération, équité fiscale et application des mesures contre l’érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices

Trois critères ont été arrêtés le 8 novembre 2016 :

– la transparence fiscale ;

– l’équité fiscale ;

– la mise en œuvre des mesures du projet « BEPS » (pour « base erosion and profit shifting », soit « érosion de la base imposable et transfert de bénéfices ») de l’OCDE.

Chacun de ces critères est subdivisé en sous-critères, certains s’appliquant seulement pour le futur. Ils sont précisés à l’annexe V des conclusions du Conseil du 5 décembre 2017 qui a arrêté les différentes listes (« noire », « grise » et « ouragan »).

a. La transparence fiscale

Le critère de la transparence repose sur l’échange de renseignements à des fins fiscales. Un critère initial et des critères futurs sont prévus ; ils sont cumulatifs.

● Le critère initial prévoit :

– le respect des standards permettant la mise en œuvre effective en 2018 de la norme commune de déclaration (NCD) ([157]) dans le cadre de l’échange automatique de renseignements ;

– la capacité à échanger des renseignements avec les États membres de l’Union européenne, soit en signant l’Accord multilatéral entre autorités compétentes sur la NCD ([158]), soit à travers des accords bilatéraux (critère 1.1).

● Les critères futurs prévoient :

– une notation « largement conforme » ([159]) par le Forum mondial en matière d’échanges automatiques de renseignements et d’échanges de renseignements à la demande (critères 1.1 ([160]) et 1.2) ;

– le fait d’avoir ratifié, d’être en passe de ratifier ou de s’être engagé à rendre effective la Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale ([161]), ou le fait de disposer au 31 décembre 2018 d’un réseau conventionnel permettant les échanges automatiques et à la demande avec l’ensemble des États membres de l’Union (critère 1.3).

Un critère futur de plus long terme porte sur l’échange de renseignements sur les bénéficiaires effectifs (critère 1.4).

● Le Conseil de l’Union européenne, afin de laisser aux juridictions le temps nécessaire pour se conformer à ces critères, a prévu que, jusqu’au 30 juin 2019, une juridiction est réputée remplir le critère de la transparence fiscale si elle respecte au moins deux des trois critères 1.1, 1.2 et 1.3 (cette date passée, les trois devront être respectés) ([162]).

b. L’équité fiscale

Le critère reposant sur l’équité fiscale se décompose en deux sous-critères :

– l’absence de mesures fiscales préférentielles susceptibles d’être vues comme dommageables, le caractère dommageable étant apprécié à l’aune du Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises ([163]) (critère 2.1) ;

– le fait de ne pas faciliter des structures offshore ou des mesures prévues pour attirer des bénéfices qui ne reflètent aucune activité économique réelle dans la juridiction (critère 2.2).

L’annexe VII des conclusions du Conseil du 5 décembre 2017 précise certains aspects du critère 2.2 ([164]).

c. La mise en œuvre du projet « BEPS »

Le troisième et dernier critère repose sur la mise en œuvre par la juridiction des mesures prévues dans le cadre du projet « BEPS » de l’OCDE.

Ici aussi, un critère initial et un critère futur sont prévus :

– le critère initial consiste à s’engager, d’ici la fin de l’année 2017, à accepter les standards minimums du projet « BEPS » et à permettre leur mise en œuvre ;

– le critère futur repose sur l’appréciation positive du Cadre inclusif « BEPS » s’agissant de l’application des standards minimums.

d. L’application des critères en 2017

Le processus d’appréciation des juridictions fiscales à l’aune de ces critères a été conduit tout au long de l’année 2017 à partir des 213 juridictions pré-identifiées.

Finalement, 92 juridictions ont été retenues pour examen :

– 20 ont été jugées conformes aux critères ;

– 72 ont fait l’objet d’un examen approfondi, conduisant à l’élaboration des trois listes arrêtées le 5 décembre 2017.

2. L’évolution de la « liste noire » européenne

a. Les listes initiales du 5 décembre 2017

Le 5 décembre 2017, trois listes ont été arrêtées :

– la « liste noire », réunissant 17 juridictions ;

– la « liste grise », réunissant 47 juridictions ayant pris des engagements formels pour prochainement satisfaire aux critères qu’elles méconnaissaient ;

– la « liste ouragan », réunissant 8 juridictions auxquelles un délai supplémentaire a été laissé pour faire part des engagements formels de haut niveau au regard des critères européens.

Les tableaux suivants font état des juridictions inscrites sur chacune de ces trois listes au 5 décembre 2017, en précisant les motifs d’inscription.

« LISTE NOIRE » COMMUNE EUROPÉENNE

(au 5 décembre 2017)

NB : les parenthèses indiquent le ou les critères au titre desquels la juridiction figure sur la liste : (1) : transparence ; (2) : équité fiscale ; (3) : mesures « anti-BEPS ».

Source : Assemblée nationale, XVe législature, Fabien Roussel, Rapport sur la proposition de loi créant une liste française des paradis fiscaux (n° 683, 21 février 2018).

« LISTE GRISE » COMMUNE EUROPÉENNE

(au 5 décembre 2017)

NB : les parenthèses indiquent le ou les critères au titre desquels la juridiction figure sur la liste et qui devront faire l’objet de progrès au regard des engagements pris : (1) : transparence ; (2) : équité fiscale ; (3) : mesures « anti-BEPS ».

Source : Fabien Roussel, rapport précité.

« LISTE OURAGAN »

Source : Conseil de l’Union européenne.

b. Les évolutions de la « liste noire »

À la suite de cette publication initiale, trois actualisations de la « liste noire » sont intervenues pour tirer les conséquences de la prise d’engagements formels de certaines juridictions et de l’examen des juridictions inscrites sur la « liste ouragan ».

● Le tableau suivant illustre cette évolution, en indiquant les changements intervenus à chacune des trois actualisations faites le 23 janvier, le 13 mars et le 25 mai 2018.

liste européenne des juridictions non coopératives

(décembre 2017-mai 2018)

(1) Bahamas, Saint-Christophe-et-Niévès et îles Vierges américaines : passage de la « liste ouragan » à la « liste noire ».

Source : Commission des finances, à partir des données du Conseil de l’Union européenne.

● À l’heure actuelle, la « liste noire » européenne ne compte plus que sept juridictions, tandis que la « liste grise » en compte soixante-cinq. Les quatre graphiques suivants illustrent en détail les évolutions apportées depuis le 5 décembre à la composition de chacune des listes (ces documents, produits par la Commission européenne, sont en anglais).

Composition des listes européennes le 5 décembre 2017

Source : Commission européenne.

Composition des listes européennes le 23 janvier 2018

Source : Commission européenne.

Composition des listes européennes le 13 mars 2018

Source : Commission européenne.

Composition des listes européennes le 25 mai 2018

Source : Commission européenne.

● Les listes ont encore vocation à évoluer : si les engagements formels pris par les juridictions ont pu permettre à ces dernières de figurer sur la « liste grise » plutôt que sur la « liste noire », encore faudra-t-il que ces engagements soient effectivement suivis d’effets et que les critères européens soient bien respectés.

Dès 2019, la vérification de ces engagements sera effectuée par les institutions européennes : le Conseil, au moins une fois par an, actualisera la liste sur la base d’un rapport du groupe « Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises » et avec l’assistance technique de la Commission européenne.

En cas de non-respect des critères, malgré ses engagements, la juridiction en cause sera inscrite sur la « liste noire », étant par ailleurs rappelé que les critères futurs seront alors appliqués et qu’ils sont plus stricts que les critères initiaux.

Ainsi, ce sont potentiellement soixante-cinq juridictions qui pourraient rejoindre la « liste noire » si elles méconnaissaient toutes leurs engagements. Si certaines n’y sont pas inscrites, ce sera en raison de leur évolution positive en matière de pratique fiscale.

IV. Le dispositif proposé

Le présent article 11 a essentiellement pour objet d’adapter la liste française des ETNC en y intégrant les juridictions inscrites sur la « liste noire » européenne. Il procède par ailleurs, en conséquence de cette intégration, à une modulation des contre-mesures applicables en fonction de la gravité du manquement constaté, et ajoute expressément une clause de sauvegarde aux dispositifs qui n’en bénéficiaient pas déjà. Sans remettre en cause son économie générale, le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article.

A. L’intégration en droit français des pays figurant sur la liste européenne et l’ajustement des contre-mesures applicables

Le présent article ajoute la liste européenne des juridictions non coopératives aux ETNC et module les contre-mesures, tout en insérant là où c’est nécessaire une clause de sauvegarde.

Aux termes de son III, ces modifications entreront en vigueur à compter du premier jour du deuxième mois qui suit la publication de la loi.

1. La transposition de la liste européenne commune des juridictions non coopératives

Le 3° du A du I du présent article procède à l’intégration dans le droit français de la « liste noire » européenne en introduisant, à cet effet à l’article 238-0 A du CGI, un nouveau 2 bis.

Précision liminaire, la « liste noire » européenne s’ajoute à la liste française des ETNC, sans s’y substituer. En conséquence, et en l’état des deux listes, la catégorie des ETNC regrouperait quatorze juridictions (aucune des deux listes n’ayant de juridiction en commun).

● L’inscription est faite par renvoi à l’annexe I des conclusions du Conseil de l’Union européenne du 5 décembre 2017, qui dresse la « liste noire ». Les actualisations de cette annexe I sont prises en compte.

Concrètement, une juridiction figurant sur la liste de l’annexe I à la date de publication de l’arrêté ministériel dressant la liste des ETNC sera inscrite sur cette liste.

Le premier alinéa de ce nouveau 2 bis exclut expressément les juridictions françaises qui pourraient figurer sur la liste européenne afin que ne puisse être qualifiée d’ETNC une collectivité de la République ([165]).

● Les motifs d’inscription d’une juridiction sur la « liste noire » européenne font l’objet d’une distinction :

– le 1° du nouveau 2 bis renvoie au non-respect du critère relevant de l’équité fiscale ciblant les structures offshore destinées à attirer artificiellement des bénéfices, c’est-à-dire au respect du critère 2.2 ;

– son 2° renvoie au non-respect de l’un des autres critères (transparence fiscale ; critère 2.1 de l’équité fiscale ; mise en œuvre des mesures du projet « BEPS »).

● En raison de l’intégration dans la liste française des ETNC de la « liste noire » européenne, le 3° du A du I du présent article procède également à un ajustement de la motivation de l’arrêté ministériel établissant la liste : aux motifs actuels d’actualisation sont ajoutés les motifs liés à la « liste noire » européenne, par renvoi aux 1° et 2° du nouveau 2 bis.

Cette motivation actualisée est prévue à un nouveau 2 ter.

Tirant les conséquences de ce nouveau 2 ter, le 2° du A du I du présent article supprime le dernier alinéa de l’actuel 2 de l’article 238-0 A (qui prévoyait la même exigence de motivation au regard des critères existants) ([166]).

● Le tableau suivant illustre la liste des ETNC correspondant au dispositif proposé, en faisant état du fondement d’inscription prévu à l’article 238-0 A, dans sa version résultant du présent article.

Liste des etnc résultant du dispositif proposé

(au regard du contenu des listes actuelles à la date du 25 juillet 2018)

NB : 2 : ETNC au regard des critères français existants ; 2 bis, 1° : ETNC au regard du critère européen lié aux régimes « offshore » ; 2 bis, 2° : ETNC au regard des autres critères européens.

Source : commission des finances, à partir des conclusions du Conseil de l’Union européenne.

Parmi les sept nouveaux ETNC, un seul, Palaos, relève du 1° du nouveau 2 bis relatif au critère « offshore ».

2. L’application modulée des contre-mesures en fonction du motif d’inscription sur la liste et l’insertion de clauses de sauvegarde

● Les B à İ du I et le II du présent article prévoient une modulation des contre-mesures applicables en fonction du motif d’inscription sur la liste, afin d’adapter ces contre-mesures à la gravité des comportements justifiant l’inscription d’une juridiction.

Concrètement, ils réservent l’application de la totalité des contre-mesures existantes aux opérations associant les ETNC :

– inscrits sur le fondement des critères français, en application du 2 de l’article 238-0 A du CGI (il n’y a ici aucune modification du droit existant) ;

– inscrits au titre du critère européen 2.2 relatif aux régimes offshore, prévu au 1° du nouveau 2 bis du même article.

Les opérations concernant les ETNC inscrits au titre des autres critères européens (1, 2.1 ou 3), quant à elles, ne seront plus susceptibles de faire l’objet des contre-mesures relevant des première et deuxième catégories précédemment définies (exclusion de régimes préférentiels et taux majorés). Seront en revanche toujours applicables les contre-mesures relevant de la troisième catégorie, à savoir celles assouplissant ou facilitant les conditions d’application des outils anti-abus.

● Le présent article enrichit également plusieurs dispositifs afin d’y inclure la clause de sauvegarde exigée par la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel (décision n° 2014-437 QPC précitée) :

– le 2° du B du I inclut une telle clause au 5 de l’article 39 terdecies du CGI ;

– le C du même I l’inclut au II bis de l’article 125-0 A ;

– le E dudit I l’inclut au V de l’article 182 A ;

– le F dudit I l’inclut au III de l’article 182 B, qui est réécrit : dans sa rédaction actuelle, ce III compte un a, dépourvue de clause de sauvegarde, et un b, qui lui en est bien doté ([167]) ;

– les G et H dudit I l’incluent, respectivement, aux articles 244 bis et 244 bis B ;

– le II l’inclut à l’article L. 62 A du LPF.

● Le tableau suivant, qui reprend l’ensemble des contre-mesures existantes, précise celles applicables en fonction du motif d’inscription de l’ETNC au regard des critères européens et celles enrichies d’une clause de sauvegarde par le présent article.

Il est rappelé que, vis-à-vis des ETNC inscrits au titre des critères français actuels prévus au 2 de l’article 238-0 A, l’intégralité des contre-mesures s’appliquent.

modulation des contre-mesures applicables

au regard du dispositif proposé

NB : PVLT/PVCT : plus-values de long terme/court terme ; RAS : retenue à la source ; QPFC : quote-part pour frais et charges.

Source : commission des finances, à partir du projet de loi.

B. Les modifications apportées par le Sénat

Outre une modification rédactionnelle et légistique ayant conduit à l’insertion au I du présent article d’un nouveau J reprenant une partie du contenu du İ du même I ([168]), le Sénat a procédé à trois modifications principales, sans pour autant remettre en cause l’économie générale du dispositif.

1. La modification des critères français à travers la prise en compte des échanges automatiques de renseignements

S’il n’a pas touché, sauf à la marge et essentiellement pour des motifs rédactionnels ou de légistique, le fond du dispositif proposé au présent article 11, le Sénat a apporté une modification aux critères français d’inscription sur la liste des ETNC ([169]).

Ainsi qu’il a été vu, les critères français prévus au 2 de l’article 238-0 A du CGI reposent sur l’échange de renseignements à la demande.

La commission des finances, à l’initiative de son Rapporteur général et sans que le Sénat ne revienne dessus, a modifié ces critères pour y substituer la prise en compte de l’échange automatique de renseignements.

La logique d’ensemble du 2 de l’article 238-0 A (présentée au 1 du A du I du présent commentaire) est conservée, mais les conditions d’application des hypothèses de retrait ou d’ajout évoluent : si la conclusion d’une convention portant sur l’échange de renseignements, son application effective ou encore l’appréciation portée par le Forum mondial sont maintenues, elles portent désormais sur l’échange automatique.

● D’une part, est ajoutée la signature de l’accord multilatéral entre autorités compétentes sur l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers du 29 octobre 2014 et mettant en œuvre la norme commune de déclaration, dit « accord de Berlin » et également connu sous son acronyme anglais « CRS MCAA » ([170]).

Ainsi, le fait de ne pas avoir signé le « CRS MCAA », ou de l’avoir signé sans qu’il soit effectif, est un motif d’inscription sur la liste.

● D’autre part, les conventions d’assistance administrative dont l’absence de conclusion – y compris après une proposition française en ce sens – ou le non-respect emporte également inscription doivent, dans le texte du Sénat, porter sur l’échange automatique.

● Enfin, le critère reposant sur l’appréciation portée par le Forum mondial est substantiellement modifié puisqu’il repose désormais sur le fait d’avoir obtenu l’évaluation « largement conforme » en matière d’échange automatique de renseignements (là où, en l’état du droit existant, est exigé que le Forum mondial considère que la juridiction procède à l’échange à la demande).

À défaut d’une telle évaluation, et si elle n’a par ailleurs pas conclu avec la France de convention sur l’échange automatique, la juridiction sera inscrite sur la liste des ETNC.

2. La modification des modalités de référence au critère portant sur les montages offshore

À l’initiative de son Rapporteur général, la commission des finances du Sénat, là encore suivie en séance, a modifié la rédaction du 1° du nouveau 2 bis de l’article 238-0 A qu’introduit le présent article, afin de substituer à la mention des montages offshore, la référence au critère européen les consacrant, soit le critère 2.2 de l’annexe V des conclusions du Conseil de l’Union européenne du 5 décembre 2017.

Cette modification a été motivée par le souci de ne pas consacrer dans la loi française un terme anglais, la référence directe au critère correspondant étant jugée plus sûre par le Sénat.

3. Les précisions apportées à la motivation des évolutions de la liste des ETNC

Enfin, toujours à l’initiative du rapporteur du texte et en commission, la motivation de l’arrêté établissant la liste des ETNC a été complétée afin que, lorsqu’un ajout ou un retrait de la liste est réalisé sur le fondement des critères européens, c’est-à-dire du nouveau 2 bis de l’article 238-0 A, l’arrêté précise quels critère(s) et sous-critère(s) européens ont justifié cette évolution.

V. La position de la commission

En plus d’adopter des amendements de précision de la rapporteure, la commission a substantiellement remanié l’article 11, pour lui garantir une efficacité maximale, mais aussi veiller au bon suivi et à la bonne information du Parlement sur les évolutions que pourrait connaître la liste des ETNC, notamment dans son volet européen.

A. La suppression des trois principales modifications apportées par le Sénat

L’examen par le Sénat du présent article a conduit à l’adoption de trois modifications principales qui, si elles reposent sur des motivations partagées par la commission, ont néanmoins été jugées peu opportunes par celle-ci.

1. Le rétablissement des critères français actuels en raison des difficultés que pourrait poser la seule prise en compte de l’échange automatique

La prise en compte de l’échange automatique de renseignements entre administrations fiscales, comme le souligne fort justement le rapporteur du texte au Sénat, est une initiative opportune et s’inscrit dans la modernité des moyens administratifs.

Cependant, le dispositif adopté par le Sénat, quoique motivé par des considérations justifiées, n’apparaît pas opportun pour plusieurs motifs.

● En premier lieu, en supprimant toute référence aux échanges à la demande, ce dispositif réduit la portée effective de la coopération internationale qui est au cœur de la notion de juridictions fiscales coopératives ou non coopératives. Si les échanges automatiques sont utiles – et même nécessaires –, ceux à la demande restent indispensables dans la mesure où ils répondent à des demandes ciblées des administrations nationales et permettent l’obtention par celles-ci d’informations précises.

Dès lors, la disparition de la prise en compte des échanges à la demande risque de conduire à qualifier d’ETNC des juridictions qui coopèrent efficacement avec la France et qui répondent à ses demandes.

● En deuxième lieu, en exigeant, de façon alternative, la conclusion d’une convention bilatérale permettant l’échange automatique ou la signature de l’accord de Berlin de 2014, le dispositif sénatorial, indubitablement contre la volonté de son auteur, pourrait affaiblir la notion d’ETNC en excluant de cette qualité des pays qui ne coopèrent pas avec la France.

Il est en effet tout à fait possible qu’un pays ait conclu cet accord et le mette en œuvre de telle façon qu’il bénéficie d’une évaluation « largement conforme », sans pour autant échanger avec la France. Dans une telle hypothèse, et alors que ce pays ne serait pas coopératif avec le nôtre, il ne relèverait pourtant pas de la qualité d’ETNC.

● Enfin, en troisième et dernier lieu, tous les États signataires de l’accord de Berlin ne se sont pas engagés pour une mise en œuvre immédiate : certains l’ont fait pour 2017, d’autres pour 2018, d’autres encore pour 2019. Dès lors, exiger une mise en œuvre effective de cet accord de la part de ses signataires, sans distinguer selon la nature des engagements pris par ces derniers, risquerait d’inclure dans la catégorie des ETNC des pays qui n’ont rien fait pour mériter cela.

Il peut d’ailleurs sembler étonnant que le Sénat propose ce dispositif, alors que c’était à l’initiative de sénateurs que le Conseil constitutionnel, en décembre 2013, avait censuré la modification apportée aux critères d’identification des ETNC reposant sur l’échange automatique de données au motif qu’elle revêtait, à l’époque, « un caractère disproportionné à l’objectif poursuivi » ([171]).

Si les choses ont évolué depuis, il n’en reste pas moins certain que s’appuyer sur l’effectivité de la conclusion de l’accord de Berlin, sans tenir compte du fait que des pays aient pu prendre des engagements reportant sa mise en œuvre, risque de toucher des pays ne relevant objectivement pas de la qualification d’ETNC.

● En conséquence, et à l’initiative du groupe La République en Marche, la commission a adopté un amendement ayant fait l’objet d’avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement et tendant à rétablir les critères français actuels à la place de ceux proposés par le Sénat.

2. Le rétablissement de la définition dans la loi des montages offshore et la précision linguistique apportée

Le Sénat, à l’initiative du rapporteur du texte, a modifié, dans le cadre de l’intégration en droit français de la « liste noire » européenne, le critère relatif aux montages offshore afin, ainsi qu’il a été vu, de substituer à sa mention en toutes lettres, incluant un terme anglais, le renvoi à la numérotation des critères.

Si le souci linguistique du Sénat est naturellement partagé par la rapporteure et la commission, la modification apportée par le Sénat n’en présente pas moins deux inconvénients.

● D’une part, en substituant une référence à la description complète des pratiques visées, elle rend l’article 238-0 A du CGI moins lisible et limite l’intelligibilité du droit.

Il faudra en effet au contribuable se reporter aux conclusions du Conseil de l’Union européenne du 5 décembre 2017 pour savoir de quel critère il s’agit. Or, ce critère revêt une importance singulière dans la mesure où il est le seul, parmi tous les critères européens, à entraîner l’application de l’intégralité des contre-mesures prévues par le droit fiscal français en raison de la gravité des pratiques qu’il recouvre.

● D’autre part, les conclusions du Conseil ne sont pas figées, et pourraient être complétées par de nouveaux critères, conduisant à une modification de la numérotation. Dans une telle hypothèse, qui ne constitue pas un cas d’école, il faudrait modifier la loi afin de corriger la référence devenue caduque.

Un tel procédé serait lourd et inévitablement plus lent qu’une actualisation instantanée permise, non par un renvoi à travers une référence, mais par la mention du fond du critère.

● En conséquence, à l’initiative du groupe La République en Marche et suivant les avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement, la commission a rétabli la définition initialement proposée dans le projet de loi.

Cependant, pour tenir compte des préoccupations légitimes du Sénat, ce rétablissement a fait l’objet d’un sous-amendement de la rapporteure, adoptée par la commission, qui a substitué au terme anglais « offshore » la notion française d’extraterritorialité.

3. La suppression des exigences de motivation, redondantes avec le droit proposé

La précision apportée par le Sénat sur l’indication, dans l’arrêté modifiant la liste, des critères européens retenus pour justifier le retrait ou l’ajout d’un pays, procède là encore d’une intention louable que partage la rapporteure : l’information du Parlement et des citoyens et la transparence de l’action fiscale du pays.

Néanmoins, ici non plus, l’opportunité de la modification n’est pas évidente.

D’une part, la motivation prévue dans la version initiale du texte, que le Sénat a conservée – il l’a simplement complétée – prévoit déjà d’indiquer les raisons ayant conduit à un ajout ou un retrait de la liste, soit au regard des critères français (renvoi au 2 de l’article 238-0 A), soit au regard des critères européens (renvoi aux 1° et 2° du 2 bis du même article, introduit par le présent article).

D’autre part, toutes les précisions relatives aux critères européens et aux raisons qui, à leur aune, justifient le retrait ou l’ajout d’une juridiction de la « liste noire » européenne, figurent dans les conclusions du Conseil publiées à chaque actualisation de la liste.

En conséquence, la modification du Sénat est satisfaite et son maintien se révélerait redondant avec la première phrase du nouveau 2 ter de l’article 238-0 A introduit par le présent article.

Suivant ce raisonnement, la commission a supprimé l’ajout fait par le Sénat sur ce point en adoptant un amendement du groupe La République en Marche ayant fait l’objet d’un avis favorable de la rapporteure.

B. Une liste d’ETNC bienvenue mais dont le suivi est nécessaire et qui ne résout pas intégralement la question de la fraude et de l’évasion fiscales

Les listes de juridictions non coopératives, si elles sont utiles, ne résolvent pas à elles seules les questions liées à la fraude et à l’évasion fiscales internationales.

1. L’indispensable suivi de l’application des critères européens : l’introduction d’une « clause de revoyure »

● L’adoption par l’Union européenne d’une liste commune de juridictions non coopératives constitue une avancée bienvenue dont il faut se réjouir, et qui s’inscrit plus généralement dans un vaste mouvement européen tendant à améliorer de façon très substantielle la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

Par ailleurs, ainsi qu’il a été vu, si l’existence de la « liste grise » offre aux juridictions qui s’y trouvent un sursis, ce dernier n’est que provisoire : les engagements formels pris par les autorités de ces pays pour se conformer aux exigences européennes leur ont permis, à l’heure actuelle, de sortir de la « liste noire », mais la réalité de ces engagements fera ensuite l’objet d’une analyse détaillée de la part des institutions européennes.

Dès lors, tout pays ne respectant pas les critères malgré ses déclarations fera l’objet d’une inscription sur la « liste noire ». Cette inscription, grâce au présent article, conduira à ce que le pays en question soit ajouté à la liste française, entraînant l’application des contre-mesures prévues par le droit existant selon les modalités précédemment définies en fonction des motifs d’inscription.

La liste européenne, et par ricochet la liste française, est donc un outil vivant et évolutif.

● C’est précisément en raison de ce caractère évolutif qu’une information régulière et exhaustive du Parlement par le Gouvernement est indispensable. Seule la mise en œuvre d’une « clause de revoyure », permettant aux commissions compétentes en matière de finances et d’affaires étrangères des deux assemblées d’exercer pleinement leurs prérogatives de contrôle et d’évaluation, garantira l’effectivité de la liste et la bonne application par les institutions européennes des critères adoptés.

Il ne s’agit pas ici d’appeler à ce que la « liste noire » soit la plus longue possible : le chemin le plus efficace vers davantage de justice fiscale réside non dans les sanctions, mais dans le changement des pratiques dommageables auxquelles certains États ou territoires se livrent. Une « liste noire » modeste serait à cet égard une bonne nouvelle si elle traduisait effectivement une évolution de la part de ces pays à la vertu fiscale toute relative, voire inexistante.

En revanche, il est indispensable de s’assurer que, dans l’hypothèse où le contenu de cette « liste noire » serait peu fourni, ce contenu reflète fidèlement la réalité et qu’il ne résulte pas d’arrangements diplomatiques ou d’une application trop souple, voire laxiste, des critères pertinents de l’Union européenne.

● Aussi, afin de concrétiser cette « clause de revoyure », la commission des finances, à l’initiative de la rapporteure, a adopté un amendement organisant la bonne information des commissions compétentes. La possibilité d’un débat ([172]) a également été introduite par cet amendement et précisée par un sous-amendement de Mme Véronique Louwagie favorablement accueilli par la rapporteure et le Gouvernement.

La tenue d’un tel débat permettra d’assurer l’expression de toutes les sensibilités politiques sur un sujet dont l’enjeu, à l’évidence, transcende les clivages partisans.

2. La suppression de l’exclusion des États membres de l’Union européenne de la liste française des ETNC

La liste européenne n’intègre pas les États membres de l’Union européenne, par principe et par choix des institutions européennes, ces dernières considérant que les règles au sein de l’Union permettent d’éviter les pratiques dommageables.

Une telle affirmation peut laisser perplexe face aux constats tirés de la pratique de certains États. L’Irlande est ainsi souvent désignée comme paradis fiscal, de même que le Luxembourg, Chypre ou encore les Pays-Bas – ces derniers ayant toutefois témoigné d’une évolution importante à travers des modifications législatives ou encore des choix ambitieux dans le cadre de la Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices ([173]). Malte est également un paradis fiscal notoire avec des dispositifs offshore réputés pour leur générosité à l’égard des entreprises étrangères ne réalisant pas dans l’État méditerranéen d’activités.

L’Union européenne dispose pourtant depuis 1997 d’un Code de conduite déjà présenté. Son respect par les États membres devrait faire l’objet d’une attention plus prononcée de la part des institutions européennes.

Il est donc regrettable qu’aucun État membre ne puisse par principe figurer sur la « liste noire » européenne, et cette absence illustre les limites des listes : instruments empreints d’une dimension diplomatique, les listes sont rarement d’une objectivité exhaustive.

● La liste des ETNC au regard des critères français exclut également les États membres de l’Union européenne, pour des motifs plus juridiques : les contre-mesures applicables sont en effet pour beaucoup d’entre elles incompatibles avec le droit européen.

Néanmoins, en ce que ces critères français portent sur la coopération fiscale et la transparence, il est presqu’assurément acquis que tous les États membres les respectent – il s’agit d’ailleurs d’obligations européennes traduites par six directives dites « DAC » (pour « directive on administrative cooperation », ou « directives sur la coopération administrative »).

À supposer que l’un des États membres méconnaisse ces critères français, une action vigoureuse devrait nécessairement être entreprise, non seulement par la France mais aussi par la Commission européenne.

Pour envoyer un signal fort et bien montrer que, en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, nul ne peut bénéficier d’un blanc-seing sans contreparties concrètes, la commission a supprimé l’exclusion de principe des États membres de l’Union de la liste des ETNC établie au regard des critères français.

Cette suppression résulte de l’adoption de quatre amendements identiques déposés par les députés appartenant aux groupes de la Gauche démocrate et républicaine, Nouvelle Gauche et La France insoumise ainsi que par Mme Sarah El Haïry et plusieurs membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, ayant fait l’objet d’avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.

3. La liste des ETNC n’a pas vocation à résoudre tous les problèmes et marque un progrès dans un mouvement plus général en faveur de la justice fiscale

La liste des ETNC, incluant des juridictions au regard des critères français et celles inscrites sur la « liste noire » européenne, ne saurait et ne devrait être vue comme la panacée aux maux éminemment complexes de la fraude et de l’évasion fiscales internationales.

Un tel constat ne doit naturellement pas conduire à faire preuve de pessimisme ou, pis encore, de fatalisme face aux fléaux que sont la fraude et l’évasion fiscales internationales.

Les listes, en effet, ne sont qu’un outil permettant d’exercer une pression diplomatique et politique sur les juridictions qui y figurent, afin que ces dernières évoluent dans le bon sens. Les listes européennes, la « noire » et la « grise », en fournissent une parfaite illustration.

L’existence de contre-mesures puissantes, le droit français étant à cet égard particulièrement bien fourni, ne vise d’ailleurs pas un objectif de rendement ou de récupération de sommes éludées, mais a en réalité une portée dissuasive : par leur ampleur et leurs conséquences, ces contre-mesures prémunissent la multiplication d’opérations avec des ETNC.

● Pour lutter contre les abus des contribuables, c’est vers les outils anti-abus qu’il faut se tourner. Notre pays, là encore, est bien doté et dispose d’un arsenal robuste puisqu’il permet chaque année, pour la seule évasion fiscale internationale des entreprises, des redressements de plusieurs milliards d’euros en base. Des évolutions sont néanmoins envisageables, et devront être réalisées.

Enfin, la lutte efficace contre la fraude et l’évasion fiscales internationales, dont les paradis fiscaux ne sont qu’un avatar parmi d’autres, suppose une action ambitieuse de l’Union européenne et de la communauté internationale :

– les nombreuses initiatives européennes sur le sujet, tout particulièrement depuis 2015, témoignent de la volonté de l’Union à traiter le problème ([174]) ;

– sur la scène internationale, l’important projet « BEPS » de l’OCDE est porteur de promesses dont la Convention multilatérale précitée n’est qu’une des manifestations.

Tous ces sujets font d’ailleurs l’objet d’une mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée, présidée par M. Jean-François Parigi et dont la rapporteure est Mme Bénédicte Peyrol. La restitution de ses travaux, attendue pour septembre, devrait permettre d’alimenter utilement les prochains débats budgétaires et, d’une manière générale, apporter un éclairage précieux et bienvenu sur ces questions complexes et techniques mais à l’importance politique et démocratique capitale.

Ceux qui, comme la rapporteure, sont attachés à la justice fiscale – et ils sont nombreux – ne doivent donc pas voir dans le présent article l’aboutissement de la lutte contre les fléaux fiscaux. Il ne s’agit que d’une étape dans un parcours qui sera long et tortueux, mais qu’il faudra nécessairement parcourir. Une simple étape, donc, mais une étape importante qui marque incontestablement un progrès par rapport à la situation antérieure et qui devrait, de ce fait, susciter une adhésion unanime.

*

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CF55 de M. Fabien Roussel et CF82 de Mme Christine Pires Beaune, ainsi que l’amendement CF163 de Mme Sabine Rubin.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement CF55 propose une réforme volontariste de la liste française des États et territoires non coopératifs (ETNC) – communément appelés « paradis fiscaux » – fondée sur une refonte puissante des critères définissant les ETNC afin de les rendre plus conformes à la réalité fiscale mondiale actuelle – transparence fiscale, assistance et coopération, régimes fiscaux dommageables.

Il propose également de placer l’élaboration de cette liste sous le regard des parlementaires – et donc des citoyens, protégeant ainsi cette nouvelle nomenclature nationale de la force diplomatique d’États ou territoires peu enclins à participer à la coopération fiscale internationale.

Cet amendement reprend l’article premier de la proposition de loi créant une liste française des paradis fiscaux, portée par M. Fabien Roussel et l’ensemble des députés du groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) et examinée en début d’année 2018 par notre assemblée. En définissant des critères plus aboutis et ambitieux, en s’appuyant sur l’arsenal des sanctions d’ores et déjà prévues par le code général des impôts, la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale en sortirait renforcée.

Il est clair que cet amendement apporterait une solution plus adéquate que celle proposée en l’état par le présent projet de loi. Ce dernier n’opère qu’une transposition de la liste européenne des paradis fiscaux, dont la substance est toute relative puisqu’elle ne contient aucun paradis fiscal !

C’est clairement insuffisant : pays de l’Union européenne a priori exclus – Irlande, Pays-Bas, Malte, Chypre – alors que ce sont des paradis fiscaux notoires ; manque de transparence dans le suivi de cette liste européenne – un comité Théodule en ayant la charge. L’opacité règne : où sont les pays des Caraïbes, paradis fiscaux s’il en est ? Où sont Hong Kong et la Suisse ?

Le compte n’y est pas. Notre droit a un point fort – ce sont les sanctions qu’il prévoit à l’égard des paradis fiscaux –, mais vous voulez maintenir son point faible – la liste. Nous proposons un amendement ambitieux car des sanctions adaptées ne servent à rien si on ne peut les mettre en œuvre du fait d’une liste trop restreinte.

Mme Christine Pires Beaune. Les montants placés dans les paradis fiscaux sont difficiles à estimer. Certains économistes parlent de 350 milliards d’euros de recettes fiscales évaporées dans le monde, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) table sur une fourchette de 100 à 240 milliards, les Nations unies les évaluent à 600 milliards... Que l’on retienne l’estimation la plus basse ou la plus haute, il s’agit de sommes colossales, qui minent la confiance des citoyens dans leurs gouvernements. C’est notamment le cas des citoyens européens, car de nombreux paradis fiscaux se situent en Europe : l’Irlande, le Luxembourg ou les Pays-Bas, pour n’en citer que trois.

Notre amendement CF82 réécrit l’article 11, sur la base des excellentes dispositions prévues par la proposition de loi créant une liste française des paradis fiscaux, discutée récemment.

Mme Sabine Rubin. La simple transposition de la liste européenne des paradis fiscaux ne s’attaquera pas aux pratiques d’évasion fiscale, puisque cette liste ne comporte plus que sept États, et aucun paradis fiscal notoire.

Notre amendement CF163 a pour objectif de redéfinir des critères pertinents, ainsi que les modalités de validation de ces critères. Les critères proposés reposent sur la transparence fiscale, les normes de base d’imposition et le transfert de bénéfices – base erosion and profit shifting (BEPS) – ainsi que l’absence de mise en place d’un régime fiscal dommageable, conformément aux préconisations du Conseil de l’Union européenne et de l’OCDE.

En outre, cet amendement renforce le poids du Parlement, en lui permettant de débattre de l’application effective des critères et de cette liste, sur la base d’un rapport remis par le Gouvernement. Dans ce cadre, le Parlement aura le dernier mot concernant la liste, en décidant de la valider, ou non.

Enfin, l’amendement prévoit une clause de sauvegarde au bénéfice des pays reconnus comme les moins avancés par l’Organisation des Nations unies et qui ne disposent pas d’un centre financier. En effet, il ne faut pas pénaliser les États socialement et économiquement les plus fragiles dans notre combat contre la grande délinquance financière.

Mme la rapporteure. En proposant une nouvelle rédaction de l’article 11, ces amendements écrasent les dispositions concernant la modulation des contre-mesures en fonction de la gravité des actes. Or, il me semble que M. Roussel n’était pas hostile au principe de cette modulation. Par ailleurs, les critères retenus nous paraissent trop larges : il suffit d’en remplir un seul pour être un ETNC, d’autant plus que certains sont déjà intégrés à la liste européenne.

En outre, faire figurer ces pays dans la liste des ETNC n’est pas le seul moyen de lutter contre la fuite de capitaux vers les pays à fiscalité privilégiée : l’article 238 A du code général des impôts est également souvent utilisé. C’est un moyen d’action puissant puisque les entreprises françaises ne peuvent déduire les charges qu’elles versent aux personnes localisées dans ces pays. Peuvent également être mentionnés l’article 209 B – qui permet d’imposer en France les filiales situées dans ces pays – ou encore l’article 57 sur les prix de transfert abusifs.

Enfin, le dispositif des ETNC a aussi pour objectif de faire entrer les États dans des logiques de coopération.

Je suis donc défavorable à vos amendements.

La commission rejette les amendements.

Elle en vient aux amendements identiques CF54 de M. Fabien Roussel, CF66 de Mme Sarah El Haïry, CF87 de Mme Christine Pires Beaune et CF164 de Mme Sabine Rubin.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je peine à me remettre du sort réservé à notre précédent amendement...

La multiplication des exemptions nuit à l’efficacité de la liste des ETNC. Notre amendement CF54 propose de ne pas exclure a priori les juridictions appartenant à l’Union européenne. Aujourd’hui, on fait de grandes déclarations mais on ne touche pas aux copains !

Mme Sarah El Haïry. Suite au travail mené par M. Roussel, du groupe GDR, notre amendement CF66 vise à ne pas exclure par principe et sans raison les États membres de l’Union européenne. L’appartenance à l’Union européenne ne doit pas être considérée comme un bouclier contre des sanctions potentielles. Plus la transparence prévaudra, mieux ce sera. Elle permettra d’ailleurs de mieux lutter contre les paradis fiscaux, mais aussi de renforcer l’Union européenne.

Mme Christine Pires Beaune. Bien sûr, madame la rapporteure, la liste noire n’est pas le seul outil pour lutter contre les paradis fiscaux, mais une liste aussi réduite est une véritable plaisanterie !

Notre amendement CF87 vise spécifiquement les États européens. Cette liste ne peut exclure d’emblée les paradis fiscaux situés dans l’Union européenne. C’est presque une question de survie pour cette dernière : les élections approchent et il va s’agir d’un important sujet de campagne. Vous devriez y réfléchir.

Mme Sabine Rubin. Notre amendement CF164 vise à supprimer l’exclusion des pays membres de l’Union européenne de la liste française des ETNC. Je vous soumets deux arguments supplémentaires. Le premier prend appui sur les propos d’Emmanuel Macron. Il n’a certes jamais désigné les Pays-Bas, Malte et le Luxembourg comme paradis fiscaux, mais il a tout de même indiqué : « Ce sont des États dont les règles permettent aujourd’hui des contournements massifs. »

La concurrence fiscale agressive de certains pays de l’Union européenne engendre des pertes estimées à 2 % ou 3 % des produits intérieurs bruts nationaux dans l’Union européenne, pour un coût estimé à 15 milliards d’euros pour les seules finances publiques françaises. Il faudrait en tenir compte !

Mme la rapporteure. La liste des ETNC, comme leur nom l’indique, cible les États et territoires non coopératifs. Si certains États membres étaient considérés comme « non coopératifs », ils seraient probablement en infraction avec le droit communautaire puisque cinq directives s’appliquent en la matière et qu’une sixième vient d’être adoptée. Aucun pays européen n’appartient actuellement à la liste des ETNC. Pour autant, des redressements peuvent être notifiés au titre de l’article 238 A relatif aux pays à fiscalité privilégiée.

Je partage votre souci de ne pas empêcher l’inscription de pays européens sur cette liste. Je serai donc favorable à vos amendements, en espérant qu’aucun pays européen n’y sera inscrit...

M. le ministre. Conformément à l’engagement que j’avais pris lors de l’examen du projet de loi de finances et lors de celui de la proposition de loi de M. Roussel, je donne également un avis favorable à ces amendements.

Mme Amélie de Montchalin. Lors de l’examen de la proposition de loi portée par M. Roussel, nous avions longuement débattu de l’importance d’une liste suffisamment large et nous nous étions accordés sur la nécessité de réfléchir aux sanctions. L’avis favorable rendu par Mme la rapporteure et M. le ministre souligne que nous avons tenu cet engagement collectif.

M. Éric Coquerel. Ces amendements visent à mettre fin à l’inégalité de traitement entre les fraudeurs « utilisant » des paradis fiscaux hors Union européenne et les autres, puisque les pays qui les hébergeaient n’étaient pas sur la liste au motif qu’ils appartenaient à l’Union européenne. On peut d’ailleurs s’interroger sur la constitutionnalité de cette inégalité de traitement géographique. En l’état actuel du droit, l’article 238-0 A ne peut être utilisé car il ne s’agit pas de paradis fiscaux. Nous devons donc inclure les pays européens qui sont effectivement des paradis fiscaux.

M. Daniel Labaronne. À l’occasion de l’examen de la proposition de loi de notre collègue Roussel, nous avions pris l’engagement de réfléchir à ses propositions, notamment s’agissant des pays de l’Union européenne se rapprochant d’États non coopératifs. Nous tenons notre engagement. Le groupe La République en Marche soutiendra ces amendements.

Mme Sarah El Haïry. Nous avions beaucoup débattu de ce point pendant l’examen de la proposition de loi du groupe GDR. Ces amendements sont une belle avancée. Nous aurons désormais une réponse juridique. Bravo pour l’audace !

Mme Bénédicte Peyrol. Madame Pires Beaune, vous nous avez interpellés sur la survie de l’Union européenne et la nécessité de règles européennes harmonisées. Vous avez raison. Il est par ailleurs extrêmement important que ces États siègent à table des négociations concernant les futures directives relatives à l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS).

En outre, la France doit être motrice pour que l’Union européenne accompagne ces États dans leur transition. En effet, leur modèle économique, fondé sur les services, est assis sur cette fiscalité très attractive.

Mme Christine Pires Beaune. Je remercie la rapporteure et le ministre pour cet avis favorable. C’est un premier pas. Je rejoins Bénédicte Peyrol, le chemin est encore long...

M. Jean-Louis Bourlanges. J’aurais souhaité ne pas avoir à voter cet amendement, car l’Union européenne devrait d’office exclure ce type de comportement. Mais je le voterai car il serait paradoxal que l’appartenance à l’Union européenne aboutisse à soustraire ces États au principe de coopération !

M. Jean-Paul Dufrègne. Ne voulant pas être en reste par rapport à mes collègues, je salue à mon tour le travail réalisé et les avis donnés par Mme la rapporteure et M. le ministre. Un avis favorable est tellement rare ! M. Roussel, qui ne peut malheureusement pas être là et le regrette vivement, sera heureux de la décision que nous allons prendre.

La commission adopte les amendements à l’unanimité.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CF122 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement repense la définition des ETNC, avec des critères plus complets, et revisés, afin de lutter plus efficacement contre le phénomène de fraude.

Mme la rapporteure. J’y suis défavorable, pour les raisons précédemment évoquées. Par ailleurs, la liste « Hurricane » que vous mentionnez dans votre amendement n’existe plus car il s’agissait d’une liste temporaire. Votre amendement conduirait à exclure des pays comme les îles Vierges américaines de la liste des ETNC.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF94 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Vous me permettrez de défendre conjointement les amendements CF94, CF211 et CF212. Nous nous proposons de revenir sur certaines modifications introduites à l’article 11 à l’occasion de l’examen du projet de loi par le Sénat.

Le premier amendement propose de revenir sur l’ajout d’un critère lié à l’échange automatique de données au 2 de l’article 238-0 A du code général des impôts. L’effectivité de l’échange automatique de renseignements est en effet déjà prise en compte par la liste européenne des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales que le Gouvernement a décidé de transposer à ce même article. Cette précision serait donc redondante.

Le critère retenu par le Sénat s’écarte par ailleurs de celui prévu par la liste européenne et est donc contraire à notre volonté d’appliquer strictement les critères adoptés à l’unanimité par les États membres.

L’amendement CF211, pour sa part, tend à modifier l’alinéa 12 du présent article, afin de ne pas mentionner directement dans la loi française la numérotation des critères adoptée par le Conseil de l’Union européenne. Cette numérotation peut évoluer, ce qui obligerait à amender les textes à chacune des modifications. La rédaction proposée permet de se prémunir contre cette éventualité. Elle garantit une meilleure intelligibilité de la norme en inscrivant dans la loi la définition retenue par le Conseil européen.

Enfin, l’amendement CF212 modifie l’alinéa 14 pour éviter une redondance, étant donné que ce même alinéa prévoit déjà que l’arrêté modifiant la liste des ETNC indique le motif justifiant l’ajout ou le retrait de la liste. Il n’est donc pas nécessaire de préciser qu’il doit mentionner les critères ayant présidé à la modification ou l’ajout.

Mme la rapporteure. Concernant l’amendement CF94, la rédaction du Sénat se fonde uniquement sur l’échange automatique de renseignements, laissant de côté l’échange à la demande. Elle pourrait conduire à ce que des pays ne soient pas qualifiés d’ETNC, alors même qu’ils ne coopèrent pas avec la France. Je suis donc favorable à votre amendement.

La commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CF67 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Cet amendement vise à imposer la tenue d’un débat annuel devant les parlementaires, a minima devant les commissions compétentes en matière de finances et d’affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat, en présence du ministre chargé de l’économie et des finances.

Mme la rapporteure. Je vous demanderai de bien vouloir retirer votre amendement au profit de l’amendement CF215 que j’ai déposé, et qui prévoit lui aussi l’information des commissions compétentes, avec la possibilité d’un débat.

L’amendement est retiré.

L’amendement CF56 de M. Fabien Roussel tombe du fait de l’adoption de l’amendement CF94.

La commission en vient à l’amendement CF211 de M. Daniel Labaronne, faisant l’objet du sous-amendement CF214 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Avis favorable, sous réserve de l’adoption de mon sous-amendement consistant à substituer au mot « offshore » le mot « extraterritoriaux ».

La commission adopte le sous-amendement, puis l’amendement ainsi sous-amendé.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, elle adopte l’amendement CF212 de M. Daniel Labaronne.

Elle est saisie de l’amendement CF60 de M. Fabien Roussel.

Mme la rapporteure. Je demande le retrait de cet amendement au profit de mon amendement CF215, évoqué voici un instant.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’amendement de précision CF208 de la rapporteure.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF215 de la rapporteure et CF97 de M. Daniel Labaronne.

Mme la rapporteure. L’amendement CF215 prévoit que le Gouvernement informe chaque année les commissions permanentes compétentes en matière de finances et d’affaires étrangères de l’Assemblée nationale et du Sénat de l’évolution de la liste des ETNC. Contrairement à l’amendement CF97, il précise que l’information doit avoir lieu devant les deux commissions concernées, non uniquement devant la commission des finances.

M. Daniel Labaronne. Dans un souci de transparence et d’information de la représentation nationale, le présent amendement propose que l’évolution de la liste des ETNC fasse tous les ans l’objet d’une information.

Mme la rapporteure. Monsieur Labaronne, je vous suggère de bien vouloir retirer votre amendement au profit du mien.

L’amendement CF97 est retiré.

M. Jean-Paul Dufrègne. Ne pourrait-on sous-amender l’amendement de Mme la rapporteure pour prévoir un débat en séance publique ?

Mme la rapporteure. La constitutionnalité d’une telle disposition pose problème, car les assemblées sont maîtresses de leur ordre du jour. Le Conseil constitutionnel s’est déjà prononcé sur des dispositions similaires et les a censurées.

M. le ministre. Je me range à l’avis de la rapporteure, mais il me semble que M. Dufrègne évoque une possibilité, non une obligation.

M. Charles de Courson. Madame la rapporteure, la dernière phrase de votre amendement est inutile, car nos commissions sont également maîtresses de leur agenda. Il n’est pas nécessaire de l’inscrire dans la loi, d’autant qu’il s’agit d’une simple possibilité. Par ailleurs, les arrêtés listant les pays concernés sont publiés.

Malgré tout, je voterai cet amendement car il n’est pas inutile de prévoir que le Gouvernement peut venir s’expliquer, mais je souhaite déposer un sous-amendement supprimant la dernière phrase.

Mme Véronique Louwagie. Contrairement à M. de Courson, je propose pour ma part un sous-amendement CF232 tendant à supprimer les mots « devant ces mêmes commissions », ce qui ménage la possibilité d’un débat en séance publique.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je suis d’accord avec M. de Courson sur le fait que le sujet peut être débattu en commission et en séance, et opposé à la mention du débat en séance pour une raison simple : cela transformerait la compétence de droit commun de nos commissions en une compétence d’attribution. Cela laisserait entendre, en effet, que tout ne pourrait pas faire l’objet d’un débat. Or, c’est à nous d’en décider !

Mme la rapporteure. La dernière phrase de mon amendement évoque un débat infra-annuel, ce qui signifie que si une évolution survient en cours d’année, elle pourra faire l’objet d’un débat. Je suis plutôt favorable au sous-amendement de Mme Louwagie, qui ouvre la possibilité d’un débat en commission comme en séance.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, présidente. Le sous-amendement CF232 de Mme Louwagie est ainsi rédigé : « Après les mots : “peut faire l’objet d’un débatˮ, supprimer la fin de la seconde phrase. »

La commission adopte le sous-amendement CF232 de Mme Véronique Louwagie, puis l’amendement CF215 ainsi sous-amendé.

Enfin, elle adopte l’article 11 modifié.

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Article 11 bis A (nouveau) (article 209 B du code général des impôts) Extension du régime des sociétés étrangères contrôlées aux États et territoires non coopératifs

Le présent article a été introduit par la commission à l’initiative de Mme Bénédicte Peyrol et avec un avis favorable de la rapporteure. Il étend aux entreprises établies dans des États ou territoires non coopératifs le régime des sociétés étrangères contrôlées.

Le droit existant

● Prévu à l’article 209 B du code général des impôts, le régime des sociétés étrangères contrôlées (SEC) est l’un des nombreux outils anti-abus de l’arsenal juridique français face à la fraude et à l’évasion fiscales.

Il permet d’imposer en France les bénéfices d’une société étrangère placée sous le contrôle d’une société établie en France, dès lors que la société étrangère est soumise à un régime fiscal privilégié au sens de l’article 238 A du CGI. Pour mémoire, est soumise à un tel régime fiscal privilégié une société dont l’impôt acquitté à l’étranger est inférieur de plus de moitié à l’impôt sur les sociétés (IS) qu’elle aurait supportée si elle avait été en France.

Des clauses de sauvegarde sont prévues, permettant à l’entreprise française de montrer que la présence de sa filiale dans un pays à régime fiscal privilégié répond à des considérations économiques valables et n’est pas motivée par le dessein d’éluder l’impôt français.

● Si l’entreprise étrangère est implantée dans un pays qualifié d’État ou territoire non coopératif (ETNC) au sens de l’article 238-0 A du CGI ([175]), en revanche, le régime des SEC ne s’applique pas (sauf, naturellement, si l’ETNC est en plus un pays à régime fiscal privilégié).

Cette exclusion n’est pas totalement incongrue dans la mesure où la logique du régime des SEC repose sur une imposition insuffisante de la société étrangère dans sa juridiction d’établissement, là où celle des ETNC repose sur la transparence et la coopération administrative en matière fiscale.

Cependant, elle n’est pas totalement satisfaisante.

II. L’extension du régime des sociétés étrangères contrôlées à celles établies dans un ETNC

● Les ETNC constituent des « trous noirs » de l’information financière et fiscale internationale, justifiant à cet égard les très nombreuses contre-mesures prévues par le droit français et présentées exhaustivement dans le commentaire de l’article 11 du présent projet de loi.

À cet égard, dans le cadre du régime des SEC prévu à l’article 209 B, un dispositif particulier cible les ETNC :

– en principe, la retenue à la source prélevée sur les revenus passifs provenant d’une autre juridiction que celle où la société étrangère est établie est imputable sur l’IS français ;

– si cette juridiction tierce est un ETNC, en revanche, l’imputation de la retenue à la source est exclue.

Plus généralement, la présence d’une entreprise dans un ETNC conduit à exclure certains régimes fiscaux avantageux et entraîne de lourdes majorations de retenues à la source, démonstration que la dimension coopérative se traduit bien par des conséquences fiscales portant sur les taux et l’assiette.

Dans ces conditions, il paraît légitime de faciliter l’imposition à l’IS français des bénéfices logés dans des pays caractérisés par un manque de coopération et une forte opacité.

● En conséquence, et suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a, à la suite de l’adoption d’un amendement de Mme Bénédicte Peyrol, introduit dans le texte le présent article 11 bis A.

Son I modifie le premier alinéa de l’article 209 B du CGI pour permettre l’application du régime des SEC, non seulement aux entreprises soumises à un régime fiscal privilégié, mais aussi à celles établies ou constituées dans un ETNC, nonobstant le degré réel d’imposition dans ledit ETNC.

Son II précise les modalités d’entrée en vigueur du nouveau dispositif, qui ne s’appliquera qu’aux implantations dans un ETNC à venir – afin d’éviter toute rétroactivité dommageable.

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La commission examine, en présentation commune, les amendements CF49, CF50 et CF51 de Mme Bénédicte Peyrol.

Mme Bénédicte Peyrol. L’amendement CF49 vise à renforcer les sanctions applicables aux ETNC en leur étendant l’application du régime des sociétés étrangères contrôlées (SEC) défini à l’article 209 B du code général des impôts, qui constitue un outil très efficace de lutte contre l’évasion fiscale.

Quant à l’amendement CF50, il s’attaque à une autre forme que peuvent revêtir les paradis fiscaux, celle des pays à régime fiscal privilégié. Le régime fiscal privilégié est une notion qui permet d’appliquer un certain nombre de mesures aux pays pratiquant un seuil d’imposition inférieur de plus de 50 % à l’imposition française, notamment l’imposition en France des bénéfices d’une SEC, l’encadrement strict de la déduction de certaines charges ou encore l’assouplissement de l’application de l’article 57 du code général des impôts pour les prix de transfert. Afin de renforcer les mesures contre les pays qui pratiquent des taux d’imposition très inférieurs aux taux français, l’amendement CF50 propose ainsi d’élever de 50 % à 60 % de l’impôt français le seuil d’imposition en deçà duquel une entreprise est réputée soumise à un régime fiscal privilégié.

Enfin, l’amendement CF51 vise à enrichir le débat sur les ETNC, prévu par la loi bancaire de 2013, d’un volet relatif à l’application au sein de l’Union européenne des principes de justice fiscale des entreprises

Mme la rapporteure. Avis favorable à ces trois amendements.

La commission adopte l’amendement CF49.

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Article 11 bis B (nouveau) (article 238 A du code général des impôts) Relèvement du plafond sous lequel un régime fiscal est qualifié de privilégié

Le présent article a été introduit par la commission à l’initiative de Mme Bénédicte Peyrol et avec un avis favorable de la rapporteure. Il relève le plafond en deçà duquel un régime fiscal est considéré comme privilégié, étendant l’application de cette notion.

III. Le droit existant

Aux termes du deuxième alinéa de l’article 238 A du code général des impôts (CGI), un régime fiscal est qualifié de privilégié si l’entreprise qui y est soumise acquitte un impôt sur ses bénéfices inférieur de plus de la moitié à l’impôt qui aurait été dû en France si elle y avait été établie.

Schématiquement, pour un taux normal d’impôt sur les sociétés (IS) de 33 1/3 %, un tel régime sera constaté si le taux d’imposition de l’entreprise à l’étranger est inférieur à 16 2/3 %.

La qualification de régime fiscal privilégié, qui peut trouver application aux États membres de l’Union européenne, entraîne d’importantes conséquences :

– en vertu de l’article 238 A, certaines charges (revenus passifs et rémunération de prestations) versées par une entreprise française à une personne étrangère soumise à un tel régime ne sont pas admises en déduction du résultat, sauf démonstration de la réalité et de l’absence d’anormalité des opérations auxquelles ces charges se rattachent ;

– elle permet l’application du régime des sociétés étrangères contrôlées (SEC) défini à l’article 209 B du CGI ([176]) ;

– elle facilite l’application de l’article 57 du CGI, qui permet de réintégrer au résultat imposable à l’IS les bénéfices abusivement transférés par une société française à une société étrangère qui la contrôle ou est contrôlée par elle : la condition de dépendance entre les deux sociétés n’est alors pas exigée ;

– elle facilite l’application du dispositif dit « rent a star » prévu à l’article 155 A du CGI, aux termes duquel est imposable en France la rémunération versée à une personne établie hors de France en contrepartie d’un service réalisé par une personne domiciliée en France.

IV. L’extension du champ d’application des rÉgimes fiscaux privilÉgiÉs par un relÈvement du plafond d’imposition

● En application de l’article 84 de la loi de finances pour 2018 ([177]), le taux normal de l’IS français va progressivement diminuer pour atteindre 25 % à compter de 2022. Cette mesure, qui s’inscrit dans la trajectoire de baisse du taux adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2017 ([178]) et qui accentue celle-ci, est motivée par des considérations de compétitivité et d’attractivité.

Néanmoins, elle aura pour effet de rendre plus difficile l’application des dispositions touchant les entreprises soumises à régime fiscal privilégié dans la mesure où, en raison de la baisse du taux, le plafond de 50 % de l’IS français en deçà duquel une entreprise est réputée être soumise à un tel régime sera plus rarement atteint : sur la base du taux normal, ce plafond est actuellement fixé à 16 2/3 % et sera, à compter de 2022, fixé à 12,5 %.

Or, l’article 238 A du CGI exige que l’impôt étranger dû soit « inférieur de plus de la moitié » à l’IS français, ce qui conduirait à exclure certains pays, notamment l’Irlande dont le taux normal est, précisément, de 12,5 %.

● En conséquence, il est apparu opportun à la commission de relever ce plafond pour étendre le champ du régime fiscal privilégié.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a ainsi adopté un amendement présenté par Mme Bénédicte Peyrol introduisant le présent article 11 bis B.

Son I modifie le deuxième alinéa de l’article 238 A afin de fixer un nouveau plafond établi à 60 % de l’IS français, le droit proposé prévoyant la reconnaissance d’un régime fiscal privilégié dès lors que l’impôt étranger est « inférieur de 40 % ou plus » à l’IS français.

Le II du présent article prévoit l’application du dispositif à compter de 2020.

Le tableau suivant illustre, pour la période 2020-2022, les effets du présent article sur la base du taux normal d’IS.

PLafond du rÉgime fiscal privilÉgiÉ

Source : commission des finances.

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Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement CF50.

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Après l’article 11

La commission est saisie de l’amendement CF53 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement CF53 propose d’enrichir l’arsenal des sanctions françaises applicable aux ETNC pour y inclure l’interdiction faite aux établissements de crédit français d’y exercer leurs activités.

À visée préventive, ce dispositif contribuera à lutter efficacement contre le rôle souvent stratégique occupé par les établissements bancaires dans l’évitement fiscal international. Jouant sur les asymétries des législations nationales et l’opacité entretenue par de nombreuses juridictions fiscales et bancaires – dont certaines très proches de la France –, des banques font transiter chaque année des milliers de milliards d’euros par les paradis fiscaux.

Afin de définir le meilleur équilibre possible, cet amendement subordonne l’interdiction d’exercice dans les paradis fiscaux au fait que cet exercice n’a qu’une finalité : échapper à l’impôt, en l’absence de toute activité économique réelle. L’amendement entend ainsi ne pas affecter la conduite d’activités bancaires pouvant être légitimes dans certains États ou territoires non coopératifs en matière fiscale – je pense notamment au financement de projets de développement ou à la fourniture aux populations locales de services bancaires légitimes.

Par ailleurs, pour renforcer l’efficacité des échanges de renseignements fiscaux et bancaires et rendre effectives et concrètes les obligations déclaratives, cet amendement impose également aux banques françaises s’établissant dans des paradis fiscaux reconnus de constituer leurs implantations locales sous une forme juridique les soumettant aux lois françaises en matière de déclaration des comptes et informations bancaires. Sans cela, la création d’entités dans des paradis fiscaux opaques peut conduire à priver d’effet les obligations déclaratives.

J’ajoute que le dispositif proposé, au-delà de la seule question fiscale, contribue à la lutte indispensable contre le blanchiment d’argent issu d’activités criminelles, blanchiment qui repose en très grande partie sur les facilités offertes par les paradis fiscaux et la présence d’établissements bancaires peu regardants sur l’origine des fonds qui y circulent.

Mme la rapporteure. Cet amendement reprend l’article 2 de votre proposition de loi sur les paradis fiscaux, monsieur Dufrègne. Je comprends l’objectif que vous visez, mais je crains qu’il ne se heurte à des obstacles juridiques très importants.

Si vous avez pris la précaution d’inclure une clause de sauvegarde pour ne cibler que les opérations relevant de l’abus de droit, cette précaution reste insuffisante pour assurer au dispositif sa conformité à la Constitution, mais aussi au droit de l’Union européenne – je rappelle que les pays à régime fiscal privilégié peuvent être des États membres. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

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Article 11 bis C (nouveau) (article 6 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013) Débat sur l’application au sein de l’Union européenne des bonnes pratiques en matière de fiscalité des entreprises

Le présent article, introduit par la commission à l’initiative de Mme Bénédicte Peyrol avec un avis favorable de la rapporteure, complète le contenu d’un débat annuel d’éléments relatifs à la mise en œuvre au sein de l’Union européenne des règles en matière de fiscalité des entreprises, pour identifier ce qui est fait et les évolutions susceptibles d’être apportées.

L’article 6 de la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires ([179]) prévoit la tenue d’un débat annuel sur les États et territoires non coopératifs (ETNC) ([180]) devant les commissions permanentes compétentes en matière de finances et d’affaires étrangères de chacune des deux assemblées parlementaires.

Le présent article enrichit cet article 6 sur deux points.

D’une part, son 1° précise que la tenue du débat doit intervenir lors de l’examen du projet de loi de finances. Cet encadrement temporel, en plus de favoriser la tenue effective du débat – qui n’a jamais eu lieu –, offrira la possibilité d’échanges nourris sur les sujets d’évasion et de fraude fiscales à un moment propice, celui de la discussion de la politique budgétaire et fiscale de l’année à venir (voire des suivantes).

Son 2°, sans doute plus ambitieux encore, complète le contenu du débat afin de l’étendre aux questions européennes. Seront abordées :

– l’application du Code de conduite de 1997 sur la fiscalité des entreprises ([181]), qui vise notamment à prévenir de la part des États membres les pratiques fiscales dommageables ([182]) ;

– les recommandations formulées par la Commission européenne à l’occasion de son analyse de la situation économique et sociale des États membres réalisée dans le cadre du semestre européen.

Rappelons que, le 7 mars 2018, M. Pierre Moscovici, commissaire européen aux affaires économiques et financières, à la fiscalité et aux douanes, avait, précisément dans le cadre du semestre européen, souligné les pratiques dommageables de sept États membres (Belgique, Chypre, Hongrie, Irlande, Luxembourg, Malte et Pays-Bas).

Les nouveaux éléments prévus par le présent article permettront de disposer d’une meilleure connaissance de la situation fiscale des plus proches partenaires de la France et d’appréhender l’action en ce domaine des institutions européennes.

Ils offriront également l’opportunité d’une réflexion sur l’évolution de ces États membres, dont le modèle économique repose souvent sur une forte attractivité fiscale, voire des pratiques dommageables. Lutter contre de telles pratiques est nécessaire et constitue un impératif, mais cette lutte doit être réfléchie et suppose, dans ce cadre, d’accompagner les États membres concernés afin de leur assurer une transition vertueuse, ainsi que le soulignait Mme Peyrol en commission.

La France, compte tenu de son poids économique et politique dans l’Union européenne, se doit d’être en pointe dans une telle démarche. Le débat rénové induit par le présent article s’inscrit pleinement dans cette ambition.

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Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement CF51.

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Après l’article 11

La commission examine l’amendement CF57 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le 2 février 2017, l’Assemblée nationale adoptait à une large majorité la résolution « Pour une conférence des parties (COP) de la finance mondiale, l’harmonisation et la justice fiscale », défendue par notre ancien collègue Alain Bocquet.

Cette proposition de résolution invitait, notamment, l’exécutif français à être à l’initiative d’une grande conférence internationale, placée sous l’égide des Nations unies, portant sur la régulation mondiale de la finance et l’harmonisation et la justice fiscales, et dont l’objectif serait de parvenir à un accord global visant à l’instauration d’une instance permanente de coopération et de régulation fiscale internationale, permettant la bonne application des engagements pris par les États-parties et l’ouverture régulière de nouvelles négociations sur ces questions.

Il est urgent d’avancer vers une régulation mondiale du secteur financier et d’attaquer de front les mécanismes à l’œuvre permettant la fraude, l’optimisation et l’évasion fiscales. Il est essentiel de traiter ces problèmes à l’échelle planétaire, en y associant l’ensemble des pays, notamment ceux en voie de développement, souvent mis à l’écart des discussions internationales et pourtant victimes majeures des phénomènes dont il est ici question.

Le présent amendement propose une information du Parlement sur les initiatives prises par le Gouvernement suite à l’adoption de cette résolution.

Mme la rapporteure. Sans préjuger de l’opportunité d’une COP fiscale, je rappellerai que des travaux nourris sont conduits par l’OCDE sur le sujet. Si l’OCDE est souvent présentée comme le « club des pays riches », ses travaux ont été largement ouverts à tous et associent des pays en développement. Surtout, le projet BEPS a été mené dans l’objectif d’améliorer la justice entre les pays développés et ceux en voie de développement : sur ce point, je vous invite à prendre connaissance des travaux de Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, où il expose un engagement total en ce sens.

M. Éric Coquerel. J’appuie sans réserve cet amendement, en faisant remarquer que, lors d’un récent débat dans l’hémicycle, M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, a émis la même idée, ce qui montre que nous pouvons nous rejoindre pour la défense des grandes causes – dont l’organisation d’une COP fiscale fait partie, même si ses enjeux peuvent paraître moins cruciaux que ceux relatifs au climat : la fraude fiscale ne met peut-être pas en péril la survie de l’espèce humaine, mais n’en constitue pas moins une plaie à l’échelle internationale.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CF68 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Pour donner une réelle portée à une liste nationale des ETNC, le renforcement du volet relatif aux sanctions est impératif. Cet amendement vise à permettre la préparation d’un tel volet d’ici à 2021, qui entrerait en vigueur en 2022. Il est également proposé de mettre en place une taxe sur les flux financiers entre la France et les ETNC, à un taux faible, afin d’encourager États et territoires à prendre les mesures nécessaires à la sortie de cette liste, de pénaliser les flux financiers à destination de ces territoires, et de remettre ainsi sur le droit chemin les pays qui douteraient encore de la nécessité de lutter contre les pratiques abusives.

Mme la rapporteure. Vous demandez un rapport sur un nouveau volet sanctions visant les ETNC. Je vous rappelle qu’il existe plus d’une vingtaine de contre-mesures, allant de l’exclusion du régime mère-fille à des majorations de 75 % des retenues à la source, et je ne suis donc pas certaine qu’un rapport visant à enrichir cet arsenal soit nécessaire.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il s’agit d’un rapport sur les sanctions !

Mme la rapporteure. À chaque fois qu’une demande de rapport sera faite, je suggérerai à son auteur de se rallier soit au rapport spécial de notre commission, soit – de préférence – au document de politique transversale créé l’année dernière par la loi de règlement, et dont la première édition, encore parcellaire lors de sa première publication dans le cadre de la loi de finances pour 2018, va s’enrichir progressivement.

Mme Sarah El Haïry. Nous n’avons pas l’habitude de demander des rapports sans nécessité, et j’insiste sur le fait qu’il s’agirait en l’occurrence d’un rapport axé très spécifiquement sur les sanctions, qui pourrait être utile pour les volets 2021 et 2022.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CF69 de M. Fabien Roussel.

M. Jean-Paul Dufrègne. En sus d’une implication renforcée dans l’élaboration de la liste des ETNC, il apparaît opportun d’adjoindre au Parlement une structure ad hoc pour traiter des questions d’évitement fiscal et d’échanges de renseignements. Un observatoire indépendant rattaché au Parlement paraît à cet égard constituer une formule intéressante, pouvant s’inspirer du modèle de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). Cet office bicaméral est composé en nombre égal de députés et de sénateurs, et se trouve assisté d’un conseil scientifique constitué de vingt-quatre personnalités de haut niveau. L’observatoire pourrait ainsi reprendre cette formule bicamérale associant également des experts des questions fiscales, financières et économiques, pour apprécier en toute sérénité les problématiques liées à l’évitement fiscal et les progrès ou reculs enregistrés.

Mme la rapporteure. Je suis désolée de vous décevoir, mais il ne me semble pas nécessairement opportun de créer de nouveaux organes quand ceux qui existent disposent de toutes les prérogatives pour atteindre le même résultat. Nous nous sommes engagés sur la voie d’une meilleure évaluation, d’un contrôle exercé de manière plus efficace et plus approfondie, mais les commissions permanentes disposent déjà de toutes les prérogatives utiles pour mener leurs travaux législatifs et de contrôle. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement.

M. Jean-Louis Bourlanges. Le principal problème auquel nous ayons à faire face est un problème d’effectivité, et non d’évaluation. Pour employer une image un peu osée, je dirai que le voyeurisme est la conséquence de l’impuissance, mais qu’il ne permet pas d’en guérir...

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CF70 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Les auteurs du présent amendement proposent au Gouvernement de mettre à l’étude la création d’un observatoire parlementaire indépendant, chargé d’assister le Parlement dans le traitement des problématiques liées à l’évitement fiscal. Il nous semble en effet important de pouvoir bénéficier d’un tel accompagnement.

Mme la rapporteure. Il me paraît étrange que le Gouvernement puisse être chargé de remettre au Parlement un rapport sur l’opportunité de créer au sein de ce dernier un observatoire indépendant en matière de lutte contre l’évitement fiscal : si le Parlement veut se saisir, il peut le faire. Par ailleurs, j’estime que nous sommes en mesure d’exercer nos missions de contrôle sans qu’il soit nécessaire pour cela de créer de nouveaux organismes. Je suis donc défavorable à cet amendement.

La commission rejette l’amendement.

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Article 11 bis Interdiction pour le groupe Agence française de développement de participer au financement de projets dont l’actionnaire de contrôle est immatriculé dans un ETNC

V. Les dispositions adoptées par le Sénat

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement de Mme Sophie Tallié-Polian et des membres du groupe socialiste et républicain, qui a fait l’objet d’avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à interdire au groupe Agence française de développement (AFD) toute participation à des projets dont l’actionnaire de contrôle est immatriculé dans un État ou territoire non coopératif (ETNC) au sens de l’article 238-0 A du code général des impôts (CGI) ([183]).

● Le groupe AFD est constitué :

– de l’AFD proprement dite, établissement public de l’État à caractère industriel et commercial (EPIC) ([184]) ;

– de la société de promotion et participation pour la coopération économique (PROPARCO), à la fois société anonyme et société de financement et majoritairement détenue par l’AFD ([185]).

Une seconde filiale devrait prochainement rejoindre le groupe, Expertise France (l’« Agence française d’expertise technique internationale »), EPIC de l’État – comme l’AFD – créé par l’article 13 de la loi du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale ([186]). L’intégration d’Expertise France au sein du groupe AFD devrait se faire « à l’horizon mi-2019 » ([187]).

● Le code de conduite du groupe AFD de juillet 2016 ([188]) prévoit déjà un fort encadrement des opérations autorisées et des projets éligibles au financement faisant intervenir un ETNC ([189]) :

– dans le cadre des activités de gestion de trésorerie du groupe, l’usage de contreparties ou de véhicules financiers immatriculés dans un ETNC est interdit ;

– le financement de véhicules d’investissement immatriculés dans un ETNC et n’y ayant aucune activité réelle est interdit ;

– le financement de projets mettant en jeu des montages artificiels, comprenant des contreparties dont l’actionnaire de contrôle est immatriculé dans un ETNC est interdit, sauf si cette immatriculation est justifiée par un intérêt économique réel ;

– en revanche, le financement d’un projet dans un ETNC est possible.

Le présent article 11 bis a donc pour effet d’inscrire dans la loi une partie du code de conduite du groupe AFD.

VI. La position de la commission

Le dispositif proposé par le Sénat consacre dans la loi ce qui, aujourd’hui, relève de la politique de financement à laquelle s’est astreint le groupe AFD et qui est justifiée par le fait d’éviter que le financement de projets d’aide au développement ne profite qu’à des personnes ou entités établies dans des ETNC et qui détournent les flux destinés à soutenir les populations.

Précisons à titre liminaire que ce dispositif n’a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de stigmatiser l’AFD ou son action, bien au contraire. Il s’agit de reconnaître les efforts importants entrepris par le groupe AFD en les consacrant dans la loi : à l’heure actuelle, les règles d’encadrement des financements ne figurent qu’indirectement dans un texte législatif puisqu’elles ne se trouvent qu’au point 4.2 du rapport annexé à l’article 2 de la loi du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale précitée. Or, la valeur normative d’un rapport annexé à un article de loi est toute relative et, en tout état de cause, beaucoup moins forte qu’une disposition expresse.

● Ce dispositif fait directement écho aux travaux de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi créant une liste française des paradis fiscaux du député Fabien Roussel ([190]). Avait en effet été présenté en commission, en février 2018, un amendement de M. Jean-Louis Bricout, Mme Christine Pires Beaune, M. François Pupponi et Mme Valérie Rabault visant, initialement, à empêcher non seulement les projets dont l’actionnaire de contrôle est immatriculé dans un ETNC, mais aussi les projets réalisés dans un ETNC ([191]).

À l’initiative de M. Fabien Roussel, rapporteur de ce texte, la commission avait, avec le total assentiment des auteurs de l’amendement, adopté un sous-amendement ([192]) limitant l’interdiction à la situation de l’actionnaire de contrôle : les projets réalisés dans les ETNC peuvent être tout à fait légitimes, nombre de ces pays ayant besoin d’aide publique au développement ([193]).

Si la proposition de loi avait finalement été rejetée par la commission et fait, en séance, l’objet d’une motion de renvoi en commission, ce n’était pas ce dispositif, que le présent article reprend littéralement, qui avait motivé ce sort.

● Une réserve pourrait toutefois naître du caractère absolu de l’interdiction proposée. Ainsi que cela a été vu, si le groupe AFD s’interdit déjà tout projet dont l’actionnaire de contrôle est immatriculé dans un ETNC, une exception est néanmoins prévue lorsque l’immatriculation dans l’ETNC est justifié par de réelles considérations économiques.

Tel qu’il est rédigé, l’article 11 bis risquerait donc de faire obstacle à un projet réalisé dans un ETNC où l’actionnaire de contrôle est immatriculé de façon tout à fait légitime, soit pour des raisons historiques (il s’agit de son pays d’origine), soit par exemple parce qu’il participe au développement de l’ETNC.

En conséquence, à l’initiative de la rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté un amendement introduisant dans le dispositif proposé une clause de sauvegarde, afin d’éviter de pénaliser des projets légitimes et nécessaires : seraient autorisés les projets dont l’actionnaire est immatriculé dans un ETNC lorsque cette immatriculation est justifiée par un intérêt économique réel.

Cette rédaction, qui a pu susciter quelques interrogations en commission, ne sera en aucun cas d’un maniement délicat par l’AFD et les personnes travaillant avec elle, de même qu’elle ne sera pas source d’incertitude juridique :

– il s’agit de la formulation actuellement retenue par la politique de financement du groupe AFD ([194]), elle est donc connue et maîtrisée ;

– des clauses de sauvegarde (ou au contraire anti-abus) en vigueur retiennent des formulations similaires et également propices aux interrogations précédemment mentionnées, sans pour autant en susciter :

la clause anti-abus du régime mère-fille prévue au 3 de l’article 119 ter du CGI fait référence à des « motifs commerciaux valables qui reflètent la réalité économique » ;

la clause anti-abus du régime spécial des fusions prévue au III de l’article 210-0 A du CGI fait état de « motifs économiques valables » ;

la clause de sauvegarde de l’article 238 A du CGI fait référence aux dépenses correspondant « à des opérations réelles ».

La réalité économique est donc une notion familière au droit fiscal français.

● Par ailleurs, une modification d’ordre rédactionnel a été apportée, ici aussi à l’initiative de la rapporteure et avec les faveurs du Gouvernement. Elle consiste à préciser la notion de « groupe Agence française de développement » qui, si elle renvoie à une réalité, ne paraît pas correspondre à un sujet juridique précisément identifié par le droit en vigueur.

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La commission examine les amendements identiques CF61 de M. Marc Le Fur, CF63 de M. Vincent Ledoux et CF88 de M. Bruno Fuchs.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement CF61, déposé par Marc Le Fur, vise à la suppression de l’article 11 bis introduit en première lecture au Sénat par amendement. L’amendement sénatorial visait à donner une valeur législative à un code de conduite du groupe Agence française de développement (AFD) et à l’appliquer à l’ensemble des États et territoires non coopératifs au sens de l’article 238-0 A du code général des impôts.

Or, cette disposition est superfétatoire, puisque l’interdiction que le Sénat souhaitait créer par cet article 11 bis figure déjà dans la loi du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale (LOPDSI) et les textes administratifs qui en précisent les modalités d’application.

M. Charles de Courson. Effectivement, le Sénat semble méconnaître la loi du7 juillet 2014 et les textes administratifs qui en précisent les modalités d’application, dans lesquels figure déjà la disposition contenue dans l’article 11 bis. Par ailleurs, il me paraît contreproductif de viser uniquement l’AFD. C’est pourquoi nous proposons, par l’amendement CF63, de supprimer l’article11 bis.

M. Bruno Fuchs. L’article 11 bis, introduit par le Sénat, nous semble non seulement inutile, mais encore néfaste. Le Sénat fait référence à une politique interne de l’AFD datant de 2013, alors qu’entre-temps, nous avons adopté la LOPDSI, dont une lettre du ministre des finances et des comptes publics du 2 février 2016 est venue préciser les modalités. Les contraintes actuellement imposées à l’AFD sont donc plus précises et plus sévères que celles auxquelles se réfère l’article 11 bis.

Par ailleurs, l’AFD est soumise aux dispositions et interdictions applicables aux établissements de crédit en France. Stigmatiser spécifiquement une institution française ayant vocation à favoriser le développement international revient à lui porter préjudice en termes d’image.

Pour toutes ces raisons, nous proposons de supprimer l’article 11 bis.

Mme la rapporteure. L’article 11 bis, introduit par le Sénat sur avis favorable de sa commission des finances et du Gouvernement, avait également été adopté par notre commission lors de la discussion de la proposition de loi de M. Roussel, qui avait finalement été rejetée.

Cet article n’a nullement pour objet de stigmatiser l’AFD, dont le rôle essentiel et central dans l’aide au développement n’a plus à être souligné. Cependant, j’entends l’argument sur le caractère restrictif de l’article 11 bis par rapport à la politique interne de l’AFD, et c’est pourquoi j’ai déposé l’amendement CF210 qui introduit dans l’article une clause de sauvegarde, afin que le financement soit possible même si l’actionnaire du projet est immatriculé dans un ETNC, dès lors que cette immatriculation est légitime.

Je suis donc défavorable à ces amendements de suppression.

La commission rejette les amendements.

Elle adopte l’amendement de précision CF209 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CF210 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Venant compléter l’article 11 bis, l’amendement CF210 ne supprime rien, mais introduit la clause de sauvegarde que j’ai évoquée tout à l’heure.

M. Bruno Fuchs. La rédaction proposée par le Sénat prévoyait deux dérogations : premièrement, un intérêt économique réel dans l’État ou le territoire concerné – c’est la dérogation que vous avez reprise dans votre amendement –, deuxièmement, un projet réalisé dans un État ou un territoire non coopératif. J’ignore si vous avez oublié cette seconde dérogation ou si vous l’avez volontairement omise mais en tout état de cause, j’estime qu’il convient de la rétablir.

Mme la rapporteure. L’amendement CF210 a pour objet de compléter le texte du Sénat en prévoyant une dérogation – celle d’un actionnaire établissant que son immatriculation est justifiée par un intérêt économique réel dans l’État ou le territoire concerné. Il ne retranche ou n’oublie donc rien par rapport au texte du Sénat : il ajoute.

M. Charles de Courson. Il me semble, madame la rapporteure, que vous n’avez pas répondu à l’argument invoqué à l’appui des trois amendements de suppression de l’article 11 bis, selon lequel cette disposition est superfétatoire, l’interdiction que le Sénat souhaite créer par cet article figurant déjà dans la LOPDSI. Or, ce point est essentiel, car si l’interdiction est déjà prévue, l’article 11 bis est bel et bien inutile...

Mme la rapporteure. En fait, l’interdiction ne figure pas dans la loi de 2014 elle-même, mais dans un rapport annexé à l’article 2 de cette loi, et n’a donc pas la valeur normative d’une loi.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas ce que dit l’AFD : ainsi notre collègue Vincent Ledoux, rapporteur spécial pour l’aide extérieure de l’État, estime-t-il que l’interdiction est déjà prévue.

Mme la rapporteure. Je vous confirme que l’interdiction ne figure pas dans la loi, mais seulement dans un rapport annexé. Au demeurant, je ne comprends pas pourquoi vous semblez opposé à une clause de sauvegarde qui va dans le sens de la position que vous défendez. Afin que nous puissions avancer, je vous propose que nous en reparlions avant la séance publique.

Mme Véronique Louwagie. La rédaction de l’amendement CF210, fondée sur l’existence d’un « intérêt économique réel dans l’État ou le territoire concerné », m’inquiète un peu, car ce critère implique une appréciation subjective, ce qui est toujours dangereux : il est permis de se demander si nous ne sommes pas en train d’ouvrir la boîte de Pandore. J’ai l’impression que, n’étant satisfaite ni par la rédaction du Sénat, ni par la suppression que nous vous avons proposée, vous vous efforcez tant bien que mal de trouver une voie intermédiaire. Or, celle que vous avez définie me paraît être source de contentieux.

Mme la rapporteure. La référence à un « intérêt économique réel » est connue et commentée, car elle est aujourd’hui utilisée dans toutes les clauses de sauvegarde ou les clauses anti-abus, notamment dans l’exclusion du régime mère-fille.

M. Charles de Courson. Sans vouloir faire du juridisme, on peut tout de même se demander qui définira l’intérêt économique réel. Le conseil d’administration de l’AFD devra-t-il faire remonter chaque dossier au ministre ?

Mme la rapporteure. Les clauses de sauvegarde définies selon la formulation que j’ai retenue sont nombreuses dans le code général des impôts. Si je comprends bien, vous souhaiteriez remettre en cause toutes les notions fiscales élaborées au cours des vingt dernières années : cela risque de représenter une lourde tâche... La fiscalité est rarement binaire, et nous sommes aujourd’hui fréquemment confrontés à des montages juridiques nécessitant un important travail de démonstration.

M. Bruno Fuchs. Si l’interdiction figure pour le moment dans une annexe de la loi du 7 juillet 2014, elle n’en a pas moins valeur d’une contrainte s’appliquant aux activités quotidiennes de l’AFD. Or, la formulation que vous proposez est plus souple que cette contrainte. Puisque l’AFD est soumise aux interdictions applicables aux établissements de crédit en France, pourquoi ne pas étendre l’interdiction dont il est ici question à l’ensemble des établissements de crédit opérant dans le monde entier ? À défaut, l’AFD se trouve stigmatisée par une disposition ne s’appliquant qu’à elle.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 11 bis modifié.

*

Article 12 (articles L. 247 et L. 251 A du livre des procédures fiscales) Rétablissement de la faculté transactionnelle de l’administration fiscale en cas de poursuites pénales

VII. le droit existant

A. Le pouvoir de transaction de l’administration fiscale

La transaction est un contrat conclu par l’administration fiscale et le contribuable ayant pour effet d’éteindre le litige : « aucune procédure contentieuse ne peut plus être engagée ou reprise » (article L. 251 du livre des procédures fiscales). Elle facilite le recouvrement par une réduction des contentieux.

Entre 2013 et 2017, le nombre de transactions annuelles a baissé de 3 953 à 3 307, pour un montant moyen de 38 000 euros par contribuable. Les transactions ont représenté un montant total de 526 millions d’euros sur la période 2011-2016.

Le pouvoir de transaction de l’administration fiscale est très encadré par l’article L. 247 du livre des procédures fiscales.

En effet, la faculté de transiger ne porte que sur les pénalités, et jamais sur les droits. La transaction ne peut donc jamais aboutir une remise sur les rectifications d’imposition.

Seul le ministre chargé du budget est compétent pour signer une transaction au-delà de 200 000 euros de remises de pénalités. De plus, en application de l’article 20 de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977, la décision du ministre est précédée d’un avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes (CCFDC).

En 2016, le CCFDC a rendu 105 avis dont 23 défavorables. Les avis défavorables du CCFDC sont motivés.

La transaction ne doit pas être confondue avec la pratique administrative du règlement d’ensemble.

B. L’articulation du pouvoir de transaction administrative et de la poursuite pénale de la fraude fiscale

L’article 15 de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière a encadré le pouvoir de transaction de l’administration fiscale.

L’administration ne peut transiger « lorsqu’elle envisage de mettre en mouvement l’action publique pour les infractions mentionnées au code général des impôts ».

En pratique, c’est la transmission du dossier à la commission des infractions fiscales qui est considérée comme marquant l’intention de l’administration de déposer plainte pour fraude fiscale.

Cette règle se justifie par le fait que l’administration ne peut à la fois se montrer bienveillante en accordant une atténuation des pénalités fiscales par voie de transaction et, dans le même temps, faire preuve de rigueur en demandant l’application de sanctions pénales.

Autrement dit, l’administration ne peut transiger dans les dossiers qu’elle entend transmettre à la commission des infractions fiscales, ce qui lui laisse au demeurant une totale liberté d’appréciation pour déterminer si le dossier présente ou non un profil pénal. De même, elle ne peut pas transiger lorsque l’instance pénale a été engagée.

A contrario, l’administration ne peut plus transmettre à la commission des infractions fiscales un dossier dans lequel elle a transigé avec le contribuable. Cette règle est de nature à inciter à un contribuable à conclure une transaction dans la mesure où elle ferme de façon définitive la voie pénale.

C. l’information sur les transactions fiscales

L’article 15 de la loi du 6 décembre 2013 a prévu la remise d’un rapport annuel sur l’application de la politique de remises et de transactions.

L’article L. 251 A du livre des procédures fiscales prévoit ainsi que le ministre chargé du budget publie chaque année un rapport sur l’application de la politique de remises et de transactions à titre gracieux par l’administration fiscale.

Celui-ci peut faire l’objet d’un débat devant les commissions des finances des deux assemblées.

Ce rapport n’a été déposé pour la première fois que le 14 avril 2017. Dans son rapport public annuel 2018, la Cour des comptes a regretté que les informations communiquées « restent d’une fiabilité insuffisante et doivent encore être complétées » et que l’administration n’établit « aucune analyse qualitative » de son action.

VIII. Le dispositif proposé

L’article 12 a été introduit par la commission des finances du Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement de son Rapporteur général, M. Albéric de Montgolfier.

Il rétablit la faculté pour l’administration de procéder à des transactions sur les pénalités administratives, y compris dans les cas où des poursuites pénales seraient engagées, comme elle pouvait le faire avant 2013.

Il complète le contenu du rapport annuel du ministre chargé du budget sur les transactions fiscales en prévoyant que celui-ci mentionne le nombre, le montant total et le montant moyen des remises accordées, répartis par type de remise accordée et par imposition concernée, pour les personnes morales et pour les personnes physiques. Il prévoit également la notification au président et au rapporteur général des commissions des finances des deux assemblées des transactions portant sur plus de 200 000 euros ou ayant fait l’objet d’une plainte.

A. Le rétablissement de la faculté transactionnelle lorsque la voie pÉnale est envisagÉe ou engagÉe

L’article 12 rétablit la possibilité pour l’administration de transiger, quelles que soient les suites envisagées ou données au dossier sur le plan des poursuites pénales, comme c’était le cas avant 2013.

Il supprime l’interdiction, introduite en 2013, prévue au a de l’article L. 247 du livre des procédures fiscales.

En clair, il serait désormais permis à l’administration de transiger avec les contribuables sur les pénalités même si une plainte au pénal a été déposée ou si le ministère public a engagé des poursuites.

B. le renforcement de l’information sur les transactions conclues

L’article 12 a également été introduit par le Sénat dans l’objectif de renforcer la transparence qui s’attache à la pratique transactionnelle de l’administration.

Il prévoit que les transactions d’un montant supérieur à 200 000 euros ainsi que les transactions portant sur des faits ayant par ailleurs fait l’objet d’une plainte de l’administration fiscale soient notifiées, une fois par an, au président et au rapporteur général des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui auraient la possibilité de demander des précisions.

Le seuil de 200 000 euros correspond au montant qui détermine l’autorité compétente pour accorder une transaction, c’est-à-dire, d’un côté, les chefs des services déconcentrés pour les transactions inférieures à ce montant, et, de l’autre, le ministre chargé du budget, après avis du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes (CCFDC), pour les transactions supérieures à ce montant.

Le Sénat a également prévu de compléter le rapport annuel du ministre chargé du budget sur les transactions fiscales par l’indication du nombre, du montant total et du montant moyen des remises accordées, répartis par type de remise accordée et par imposition concernée, pour les personnes morales et pour les personnes physiques.

IX. La position de la commission

Devant la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales ([195]), le ministre de l’action et des comptes publics avait regretté que l’impossibilité de transiger lorsqu’une action pénale est envisagée aboutisse à créer un « verrou inversé » empêchant l’administration d’obtenir un règlement du dossier sur le plan administratif.

Pour la rapporteure, le rétablissement de la pleine faculté transactionnelle peut être envisagé à condition qu’il s’accompagne d’un aménagement du « verrou de Bercy ». Il est important que la transaction fiscale ne puisse jamais, de facto, empêcher que les poursuites pénales soient envisagées si le dossier répond à des critères de gravité définis par le législateur.

Pour cette raison, la rapporteure n’est pas hostile au rétablissement de la faculté transactionnelle lorsque la voie pénale est envisagée ou engagée.

De même, il est utile de compléter le rapport annuel du ministre chargé du budget par l’indication du nombre, du montant total et du montant moyen des remises accordées, répartis par type de remise accordée et par imposition concernée, pour les personnes morales et pour les personnes physiques.

Ces différents apports du Sénat méritent d’être conservés.

En revanche, la communication nominative des transactions supérieures à 200 000 euros ou ayant fait l’objet d’une plainte paraît superflue au regard des prérogatives générales dont sont d’ores et déjà investis, en application de l’article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le président et le rapporteur général. Ces prérogatives leur permettent d’obtenir toutes informations de cette nature.

*

La commission est saisie de l’amendement CF32 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Pour s’assurer de l’égalité de tous les citoyens devant la loi, il convient de supprimer l’article 12, qui vise à redonner à l’administration fiscale la possibilité de transiger lorsqu’elle envisage de déposer plainte pour fraude fiscale.

Mme la rapporteure. En l’état du droit, l’administration fiscale ne peut plus effectuer de transactions sur les pénalités avec un contribuable dès lors qu’elle envisage une action pénale. Autrement dit, la saisine de la commission des infractions fiscales rend impossible une transaction sur les pénalités.

L’article 12 inséré par le Sénat prévoit de rétablir cette faculté transactionnelle qui existait avant 2013. Cet article me paraît acceptable, à condition que l’article 13 soit aménagé dans un sens plus important que celui prévu par le Sénat. J’émets donc un avis défavorable à cet amendement de suppression de l’article 12.

M. Charles de Courson. Si je comprends bien, madame la rapporteure, vous proposez de reporter la discussion de l’article 12 après l’article 13. Dans ce cas, tout dépend de ce que nous voterons à l’article 13...

M. le ministre. J’appelle votre attention sur le fait que nous visons un double objectif. Il s’agit d’abord de récupérer des recettes d’un montant important – ce qui est le cas lorsque des contribuables convaincus de fraude fiscale doivent payer le juste impôt, assorti de pénalités –, afin que la Nation ne se trouve pas flouée.

Mais nous souhaitons également poursuivre les cas les plus graves : nous serons amenés à nous pencher sur cette notion dans le cadre de l’examen de l’article 13, qui définit notamment les cas susceptibles de donner lieu à des poursuites pénales.

Je ne comprends pas la proposition de suppression de l’article 12, car ce n’est pas parce qu’on transige sur les recettes que l’action pénale se trouve éteinte.

M. Charles de Courson. En fait, monsieur le ministre, je suis hostile par principe à la transaction, qui revient à placer l’administration fiscale dans une situation où ses décisions feront toujours l’objet de commentaires, voire de suspicions de corruption.

M. le ministre. Vous reconnaissez donc être idéologiquement opposé à la transaction, en méconnaissant le fait que, lorsque l’administration se lance dans une procédure, elle finit souvent par ne rien récupérer du tout... Au demeurant, j’insiste sur le fait qu’une transaction sur les recettes n’éteint pas l’action publique : le procès pénal peut se poursuivre.

M. Éric Coquerel. Je soutiens l’amendement de Charles de Courson. Le débat que nous avons sur l’article 12 rejoint celui portant sur le « verrou de Bercy » en ce qu’il pose au fond la même question : quand il y a fraude fiscale, vaut-il mieux aller au bout de l’action pénale ou transiger – ce qui constitue l’assurance de récupérer des recettes ? Pour notre part, nous estimons que la transaction n’est pas une bonne idée, et nous ne saurions donc voter un article allant à l’encontre des quelques progrès contenus dans l’article 13. Inefficace et injuste, le recours au « plaider-coupable » nous paraît également constituer un message très négatif à l’adresse de tous les Français qui paient leurs impôts sans tricher.

Mme Bénédicte Peyrol. Le ministre vient de le rappeler : la transaction n’éteint pas l’action publique. Ne nous faites pas croire qu’on ne pourra pas aller jusqu’au bout de l’action pénale !

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CF95 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne. Le présent amendement vise à supprimer une disposition, introduite par le Sénat, qui apparaît comme superfétatoire au regard des prérogatives générales, importantes, attribuées au président et au rapporteur général de la commission des finances.

Mme la rapporteure. Avis favorable.

Mme Véronique Louwagie. Je suis au contraire, pour ma part, très défavorable à cet amendement : il s’oppose à la transparence, à un contrôle du Gouvernement par le Parlement. La notification de la liste nominative des transactions conclues par l’administration dont le montant de l’atténuation est supérieur à 200 000 euros ou qui portent sur des faits ayant fait l’objet d’une plainte de l’administration fiscale me paraît essentielle. Si l’on peut faire confiance à l’administration – je ne suis pas totalement opposée au mécanisme des transactions –, je souhaite qu’il y ait, j’y insiste, un minimum de transparence. Il s’agit par là d’éviter la suspicion.

Mme la rapporteure. Il existe déjà un rapport qui fait état de toutes les transactions conclues au cours de l’année, et pour ce qui est de l’accès aux données nominatives, je rappelle que le président et le rapporteur général de la commission jouissent déjà de prérogatives qui leur permettent d’accéder à ce type de document.

Mme Véronique Louwagie. Ce n’est pas la même chose.

M. le rapporteur général. Il est vrai que le président de la commission et moi-même avons la possibilité de demander tout ce que nous voulons. Aussi la disposition ajoutée par le Sénat est-elle superfétatoire puisque, j’y insiste, elle prévoit le transfert automatique de données que nous sommes de toute façon à même de demander – et vous avez du reste pu le constater récemment avec le rapport d’information sur l’application des mesures fiscales. Plutôt que de s’encombrer chaque année de tonnes de données qui nous parviendront automatiquement, mieux vaut les demander à chaque fois que nous avons des investigations à mener.

Mme Christine Pires Beaune. J’en profite pour rappeler au ministre que je lui ai envoyé il y a quelques semaines un questionnaire, précisément au sujet des transactions, auquel je n’ai toujours pas obtenu de réponse.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je comprends très bien l’argument du rapporteur général mais il est tout de même très différent d’obtenir de droit les éléments considérés par une procédure automatique qui ne met en aucune façon en cause l’honorabilité de la personne sur laquelle on demande des renseignements, et de les obtenir suivant une procédure active, qu’elle soit positive ou négative, consistant à dire : sur celui-là, on voudrait bien avoir quelque information... Les deux démarches, j’y insiste, ne sont pas de même nature, et l’idée de l’automaticité de la transmission des données sur tous les bénéficiaires des transactions en question est en soi satisfaisante.

Mme la rapporteure. Le rapporteur général peut demander la liste de tous les bénéficiaires des transactions...

Mme Véronique Louwagie. Certes, et je remercie le rapporteur général d’avoir rappelé quelles sont ses prérogatives, dont nous savons qu’il use avec une grande vigilance. Reste que si le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux jouissent de prérogatives qu’ils exercent à juste titre et avec discernement, nous demandons, ce qui n’est pas la même chose, la notification annuelle, donc régulière, de la liste nominative des transactions – ce qui est de nature à leur donner une certaine force – alors que son droit, le rapporteur général l’exerce de façon exceptionnelle dans des cas bien particuliers. Il faut sans doute faire évoluer la manière dont l’administration réagit par rapport à un certain nombre de contentieux, et la transaction peut à cet égard se révéler un dispositif intéressant mais qu’il faut contenir, sécuriser afin d’éviter toute faille.

M. Daniel Labaronne. Le Parlement est informé chaque année du traitement de ces dossiers par le comité du contentieux fiscal, douanier et des changes, dont l’avis est obligatoire pour les demandes d’atténuation dépassant 200 000 euros. L’information est donc déjà transmise, directement, au Parlement.

M. le ministre. Nous répondrons intégralement au questionnaire que nous a envoyé Mme Pires Beaune. Je peux d’ores et déjà lui indiquer qu’en 2016, par exemple, le nombre de transactions conclues après mise en recouvrement était inférieur à 2 000 et représentait moins de 0,15 % du total des demandes. Le nombre de transactions conclues avant mise en recouvrement est assez comparable d’une année à l’autre : en 2016, il y avait eu 1 270 transactions après mise en recouvrement, et 1 724 avant mise en recouvrement.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 12 modifié.

*

Titre III : Réforme de la procédure de poursuite pénale de la fraude fiscale

Article 13 (articles L. 188 B, L. 228 et L. 228 A du livre des procédures fiscales, 131-26-2 du code pénal et 28-2, 705 et 706-1-1 du code de procédure pénale) Conditions du dépôt des plaintes pour fraude fiscale par l’administration fiscale

MMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMMCLXVII. Le droit existant

La fraude fiscale est un délit défini et réprimé par l’article 1741 du code général des impôts. Elle fait l’objet de modalités de poursuites qui sont dérogatoires au droit commun.

La poursuite de la fraude fiscale est, en effet, subordonnée à une plainte préalable de l’administration fiscale ayant recueilli un avis favorable de la commission des infractions fiscales (CIF).

Cette exception au libre exercice de l’action publique par le parquet est habituellement désignée par l’expression « verrou de Bercy ».

Ce dispositif a fait l’objet d’un examen approfondi par la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales, qui a rendu son rapport le 23 mai 2018 ([196]).

A. La répression pÉnale de la fraude fiscale s’ajoute aux sanctions administratives

L’expression « verrou de Bercy » est parfois source de confusion. L’existence de ce dispositif ne limite en rien la programmation, la réalisation et la sanction administrative des contrôles fiscaux.

Tous les manquements fiscaux ont vocation à être sanctionnés dans le cadre des contrôles fiscaux qui sont programmés chaque année par l’administration fiscale.

Les pénalités s’échelonnent de 40 à 100 % des droits éludés lorsque le manquement commis est intentionnel : refus de dépôt d’une déclaration malgré une mise en demeure, activité occulte, manquement délibéré, manœuvres frauduleuses, et opposition à contrôle fiscal.

Ces sanctions administratives sont déjà très importantes. Dans certains pays, comme en Allemagne, elles n’existent pas et l’administration fiscale doit saisir un juge pour pouvoir appliquer des sanctions similaires.

En France, la répression pénale de la fraude fiscale intervient en complément des sanctions administratives.

C’est la raison pour laquelle, le Conseil constitutionnel a limité le champ de la répression pénale de la fraude fiscale aux cas les plus graves. Dans ses décisions QPC M. Jérôme C. ([197]) et M. Alec W. ([198]) du 24 juin 2016, il a posé trois critères pour définir la politique pénale à adopter, reposant sur le quantum de la fraude, les agissements et les circonstances.

B. Les origines anciennes du « verrou de bercy »

Les origines du monopole de l’administration fiscale, en matière de déclenchement des poursuites en cas de fraude aux contributions, sont lointaines.

Au XIXe siècle, l’administration possédait le plus souvent un pouvoir de transaction dont la jurisprudence avait finalement déduit l’existence d’un monopole pour la poursuite ([199]).

La fraude fiscale n’est devenue un délit qu’en 1920. Le monopole de l’administration a été, dans le même temps, inscrit dans la loi. Il était ainsi prévu que « les poursuites seront engagées à la requête de l’administration compétente » (article 112 de la loi du 25 juin 1920 portant création de nouvelles ressources fiscales).

Le « verrou de Bercy » en matière délictuelle est donc une institution presque centenaire.

Il a été aménagé en 1977. La recevabilité des plaintes de l’administration fiscale a été soumise à un avis conforme de la CIF (article 1er de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière).

La CIF est un organisme administratif indépendant, non juridictionnel. Elle a été créée pour protéger les contribuables contre les éventuelles plaintes abusives de l’administration fiscale. L’exposé des motifs du projet de loi mentionnait qu’une commission des infractions fiscales devait être instituée « afin d’améliorer les garanties offertes aux contribuables et d’éliminer toute présomption de partialité dans le déroulement des procédures ».

C. Le champ d’application du « verrou de Bercy »

Seules les infractions fiscales définies par le code général des impôts sont soumises à la procédure du « verrou de Bercy ». Il s’agit principalement du délit général de fraude fiscale défini à l’article 1741 du code général des impôts.

La fraude fiscale simple est caractérisée par la soustraction frauduleuse « à l’établissement ou au paiement total ou partiel des impôts ».

Cette soustraction frauduleuse est définie de manière très large par l’article 1741 du code général des impôts puisqu’elle est établie dès lors que l’auteur a volontairement :

– « omis de faire sa déclaration dans les délais prescrits » ;

– ou « dissimulé une part des sommes sujettes à l’impôt » ;

– ou « organisé son insolvabilité ou mis obstacle par d’autres manœuvres au recouvrement de l’impôt »,

– ou encore agi « de toute autre manière frauduleuse ».

La liste des agissements punissables est donc vaste et non exhaustive. Ils ont pour point commun de reposer sur une intention de ne pas payer l’impôt dû.

Pour les cas de dissimulation des sommes soumises à l’impôt, un seuil est en outre prévu par l’article 1741 du code général des impôts, égal à un « dixième de la somme imposable » ou « 153 € ». Mais ce seuil est très bas, presque symbolique. Il est issu de la loi du 25 juin 1920, qui a créé le délit général de fraude fiscale – il était à l’époque de 1 000 francs et n’a pas été revalorisé depuis...

En pratique, le délit de fraude fiscale est donc susceptible de s’appliquer très largement à tous les contribuables ayant fait l’objet d’une pénalité administrative qui révèle une intentionnalité de se soustraire aux obligations fiscales.

En revanche, les infractions fiscales de droit commun, relevant du code pénal, n’y sont pas soumises, même si elles ont un objet fiscal. Tel est le cas principalement de l’escroquerie lorsqu’elle porte sur la TVA et du blanchiment de fraude fiscale.

Par son arrêt Talmon du 20 février 2008 ([200]), la Cour de cassation a jugé que le blanchiment de fraude fiscale était une infraction générale, distincte et autonome, et qu’elle n’était donc pas soumise aux dispositions de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales. Par conséquent, un prévenu peut être déclaré coupable de blanchiment de fraude fiscale même en l’absence de poursuites préalablement engagées au titre de la fraude fiscale. Il suffit que soient établis les éléments constitutifs de l’infraction principale ayant procuré les sommes litigieuses.

D. La sélection des dossiers transmis au procureur

L’administration fiscale doit saisir la CIF lorsqu’elle envisage un dépôt de plainte pour fraude fiscale.

Le nombre de dossiers transmis à la CIF chaque année à la suite d’un contrôle fiscal achevé est d’environ un millier. Cela représente environ 2 % des dossiers de contrôle fiscal externe, mais 7 % des dossiers qui ont fait l’objet de pénalités exclusives de bonne foi (révélant une intentionnalité d’éluder l’impôt) et parmi ceux-ci environ 20 à 25 % des dossiers pour lesquels les droits notifiés ont excédé 100 000 euros.

Dossiers issus du contrôle fiscal transmis à la CIF

* Il s’agit, d’une part, des dossiers faisant l’objet d’une proposition de poursuites pénales, et d’autre part des dossiers pour lesquels sont appliquées des pénalités exclusives de bonne foi :

– dont le montant est supérieur à 50 % du total des montants des sanctions ;

– ou bien dont le montant est d’au moins 7 500 euros et supérieur à 30 % des droits rappelés.

Source : Direction générale des finances publiques.

Depuis 2010 ([201]), l’administration fiscale transmet également à la CIF des dossiers en cas de présomptions caractérisées d’infractions fiscales avant la clôture, voire l’ouverture, d’une opération de contrôle fiscal. La CIF est ainsi saisie d’un dossier portant, non pas sur une fraude établie et démontrée à l’issue d’une procédure de contrôle, mais sur des « présomptions caractérisées de fraude mises au jour à l’occasion d’une enquête, d’un contrôle ou de toute autre activité de gestion ou comptable » ([202]).

Par construction, le montant des droits fraudés ne peut pas être connu au stade de la saisine de la CIF.

Ce type de dossiers fait l’objet, en cas d’avis favorable de la CIF, d’une procédure judiciaire d’enquête fiscale qui permet aux autorités judiciaires d’être saisies avant la clôture des opérations de contrôle fiscal (voir commentaire de l’article 1er).

L’existence de cette procédure de transmission des dossiers pour présomptions caractérisées de fraude se justifie par le fait que l’administration fiscale ne dispose pas, en l’état actuel, des moyens d’enquête lui permettant d’établir la fraude dans un certain nombre de cas.

Ces dossiers sont de l’ordre de plusieurs dizaines à une centaine par an.

Dossiers de prÉsomptions caractérisÉes transmis à la CIF

Source : Direction générale des finances publiques.

La plupart du temps, la CIF est donc saisie après les opérations de contrôle fiscal, c’est-à-dire après la notification des rectifications d’imposition. Dans ce type de dossiers (dit « dossiers de droit commun »), la CIF informe le contribuable de sa saisine par lettre recommandée avec accusé de réception et l’invite à fournir, dans un délai de trente jours, ses observations ([203]).

Par exception, le contribuable n’est pas informé de la saisine pour les dossiers de présomptions caractérisées d’infraction fiscale (dit « dossiers de police fiscale »). Cette dérogation est justifiée par un risque de dépérissement des preuves.

Nombre de dossiers transmis à la CIF

* dossiers issus de contrôles fiscaux achevés.

Source : commission des infractions fiscales.

Les avis de la CIF ne sont pas motivés.

La proportion d’avis favorables a progressé au fil du temps pour atteindre 95 % en 2017 (au lieu de 81,3 % pour la première année d’activité de la CIF), ce qui signifie que l’administration fiscale a progressivement intériorisé la jurisprudence de la CIF.

Nombre et sens des avis rendus par la CIF

Source : commission des infractions fiscales.

Les avis de la CIF ne peuvent pas faire l’objet d’un recours, s’agissant d’un acte préparatoire à la décision du parquet. En revanche, la régularité de la procédure suivie peut être contestée devant le juge pénal ([204]).

Les avis de la CIF lient la décision du ministre. Autrement dit, l’administration fiscale ne peut pas renoncer à la voie pénale et doit déposer plainte en cas d’avis favorable. Inversement, elle ne peut pas déposer plainte en cas d’avis défavorable.

E. Le rôle limité du procureur

Une fois la plainte déposée, le parquet demeure libre de mettre en mouvement ou non l’action publique. Il peut également procéder à une enquête complémentaire.

Il est saisi in rem c’est-à-dire « de l’ensemble des faits constatés » ([205]). Il s’ensuit que le procureur « peut poursuivre toutes personnes, même non visées dans la plainte, contre lesquelles il estime qu’il existe des charges suffisantes d’avoir commis les délits dénoncés » ([206]).

En revanche, le procureur ne peut pas étendre le champ de la plainte aux fraudes fiscales connexes, par exemple lorsqu’il découvre dans le cadre de son enquête des faits similaires portant sur d’autres années ou d’autres impôts que ceux pour lesquels il est saisi.

À l’issue de son enquête, le parquet peut classer sans suite le dossier ou bien poursuivre soit par renvoi devant un tribunal correctionnel, soit par l’ouverture d’une information judiciaire avec saisine d’un juge d’instruction.

Dans ce dernier cas, l’administration fiscale a la possibilité de se constituer partie civile par application de l’article L. 232 du livre de procédures fiscales.

En 2016, le taux de réponse pénale s’élevait à 93,4 % (au lieu de 83 % en moyenne pour les autres infractions), ce qui signifie que les classements sans suite sont peu nombreux en matière de fraude fiscale. Cela s’explique en grande partie par le processus de sélection préalable des dossiers par l’administration.

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Le Sénat a introduit un dispositif qui a été présenté par le rapporteur général de la commission des finances comme une suppression du « verrou de Bercy ».

Le Sénat a défini des critères qui doivent entraîner « obligatoirement » un dépôt de plainte pour fraude fiscale par l’administration.

Toutefois, les critères retenus n’aboutiraient à déposer plainte que dans un nombre de cas très limités.

Le dépôt de plainte n’interviendrait en effet que si les deux conditions suivantes sont remplies :

– l’affaire a donné lieu à l’application d’une pénalité d’au moins 80 % sur des droits d’un montant supérieur à un seuil fixé par décret en Conseil d’État ;

– le contribuable a déjà été sanctionné par une pénalité d’au moins 80 % pour des faits identiques pendant deux des quatre années précédentes, ou bien les faits sont susceptibles de relever de la fraude fiscale aggravée.

Autrement dit, le dépôt de plainte obligatoire ne concernerait que les hypothèses :

– de réitération dans des délais très courts de manquements sanctionnés par des pénalités d’au moins 80 % ;

– et de fraude fiscale aggravée sanctionnée préalablement par une pénalité d’au moins 80 %.

Sur amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la commission des finances du Sénat, le critère relatif à la réitération d’un manquement fiscal sanctionné par une pénalité d’au moins 80 % a été restreint aux personnes soumises à des obligations prévues à l’article 1er de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et aux articles 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Par ailleurs, même si les critères sont réunis, l’administration pourrait ne pas déposer plainte « pour des motifs propres aux faits concernés ».

Le parquet en serait alors informé et pourrait décider, de sa propre initiative, l’engagement de poursuites. Le Sénat a également prévu une levée du secret professionnel des agents de l’administration fiscale à l’égard du procureur pour ces dossiers remplissant les critères mais n’ayant pas donné lieu au dépôt de la plainte. Ainsi, le « verrou de Bercy » serait très partiellement supprimé.

Enfin, le Sénat a prévu la remise d’un rapport par le Gouvernement présentant le bilan de la mise en œuvre de ce nouveau dispositif et indiquant « en les répartissant par impôts, droits et taxes ainsi que par catégories socio-professionnelles et en précisant le montant des droits visés pénalement » :

– le nombre de plaintes déposées sur une année civile ;

– le nombre de dossiers pour lesquels l’administration a considéré qu’il n’y avait pas lieu de déposer plainte ;

– le nombre des dossiers ayant fait l’objet de poursuites ;

– et les suites données par l’autorité judiciaire aux dossiers ayant fait l’objet de poursuites.

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Le Sénat a introduit un dispositif qui va dans la bonne direction mais qui ne va pas assez loin.

La rapporteure propose un amendement qui s’inspire largement des recommandations adoptées à l’unanimité de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales.

Cet amendement aménage le dispositif dit du « verrou de Bercy » dans le but d’accroître les prérogatives du parquet concernant le déclenchement des poursuites des infractions de fraude fiscale. Il procède à une réécriture globale de l’article introduit par le Sénat.

A. Un mécanisme de transmission automatique au parquet des affaires ayant donné lieu aux pÉnalitÉs administratives les plus importantes

La rapporteure propose d’instituer une obligation à la charge de l’administration d’informer le parquet de tous les manquements fiscaux, sur des droits dépassant un certain seuil, et ayant donné lieu aux pénalités administratives les plus importantes, soit les majorations de :

– 100 % en cas d’évaluation d’office ;

– 80 % en cas de découverte d’une activité occulte, d’abus de droit, de manœuvres frauduleuses, ou d’absence de déclaration de certaines sommes et certains actifs.

L’obligation de transmission porte aussi sur les manquements réitérés ayant donné lieu à une pénalité de 40 % lorsque la déclaration ou l’acte n’a pas été déposé dans les trente jours suivant la réception d’une mise en demeure, ou en cas de manquement délibéré.

Les affaires relatives à des personnes tenues à une exigence renforcée d’exemplarité seront transmises au parquet dès le premier manquement ayant donné lieu à la pénalité d’au moins 40 %, et même si le montant des droits éludés est inférieur au seuil fixé.

Le parquet exerce ensuite librement l’opportunité des poursuites sur les dossiers transmis.

Le dispositif dit du « verrou de Bercy » ne s’appliquerait donc plus sur ce vivier de dossiers.

Par exception, les dossiers ne sont pas transmis au parquet lorsque la pénalité appliquée résulte d’une déclaration rectificative déposée spontanément par le contribuable, c’est-à-dire avant l’engagement d’un contrôle fiscal.

Le périmètre des dossiers sur lesquels le ministère public pourra exercer l’opportunité des poursuites sera ainsi considérablement élargi. Il intégrera l’ensemble des affaires dépassant le seuil fixé et ayant fait l’objet de sanctions administratives manifestant une intention d’éluder l’impôt, à l’exception de celles révélant un premier manquement délibéré ou un premier manquement à l’obligation de déposer une déclaration dans les trente jours d’une mise en demeure (pénalités à 40 %).

La constitution de ce vivier de dossiers répond à trois préoccupations.

Premièrement, cela permet au législateur de se réapproprier les critères de sélection des dossiers présentant un profil pénal à l’issue d’un contrôle fiscal.

Deuxièmement, cela met fin à la suspicion infondée selon laquelle certains dossiers importants seraient hors de la vue des parquets.

Troisièmement, et surtout, cela accroît le périmètre des dossiers sur lesquels le parquet pourra exercer ses prérogatives de juge de l’opportunité des poursuites.

B. Le maintien de la faculté de déposer plainte pour l’administration, sur avis conforme de la commission des infractions fiscales

L’amendement prévoit que l’administration conserve la faculté de déposer plainte, sur avis conforme de la CIF, pour les affaires ne répondant pas aux critères précédemment définis.

L’amendement de la rapporteure prévoit, dans la nouvelle rédaction proposée de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, que :

« Sous peine d’irrecevabilité, les plaintes tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre portant sur des faits autres que ceux [répondant aux critères de transmission automatique au parquet] sont déposées par l’administration à son initiative sur avis conforme de la commission des infractions fiscales.

« La commission examine les affaires qui lui sont soumises par le ministre chargé du budget. Le contribuable est avisé de la saisine de la commission qui l’invite à lui communiquer, dans un délai de trente jours, les informations qu’il jugerait nécessaires.

« Le ministre est lié par les avis de la commission.

« Un décret en Conseil d’État fixe les conditions de fonctionnement de la commission. »

Ainsi, pour les dossiers qui n’ont pas fait l’objet des pénalités administratives les plus importantes, une plainte préalable demeurerait nécessaire pour le déclenchement des poursuites par le parquet.

Le rôle de la CIF sera ainsi recentré sur sa mission originelle qui était de vérifier l’absence de plaintes abusives de l’administration.

C. La suppression de l’avis de la commission des infractions fiscales pour les dossiers de prÉsomptions caractérisÉes

L’avis de la CIF, en revanche, serait supprimé pour les dossiers de présomptions caractérisées de fraude fiscale. L’administration pourra ainsi déposer plainte directement pour ces dossiers de suspicion de fraude fiscale.

L’amendement de la rapporteure prévoit en effet, dans la nouvelle rédaction proposée de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, que :

« L’avis de la commission n’est pas requis en cas de présomptions caractérisées qu’une infraction fiscale a été commise et pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves et qui résulte :

« 1° Soit de l’utilisation, aux fins de se soustraire à l’impôt de comptes ouverts ou de contrats souscrits auprès d’organismes établis à l’étranger ;

« 2° Soit de l’interposition de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable établis à l’étranger ;

« 3° Soit de l’usage d’une fausse identité ou de faux documents au sens de l’article 441-1 du code pénal, ou de toute autre falsification ;

« 4° Soit d’une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l’étranger ;

« 5° Soit de toute autre manœuvre destinée à égarer l’administration. »

Cela permettra en pratique au parquet d’étendre plus rapidement ses investigations lorsqu’il découvrira une fraude fiscale connexe à une infraction sur laquelle il enquête déjà. Il suffira en effet au parquet de solliciter le dépôt d’une plainte de la part de l’administration. Ce dépôt interviendra rapidement compte tenu de l’absence de passage du dossier devant la commission des infractions fiscales.

Cette disposition a donc pour effet de satisfaire la recommandation formulée par la mission d’information tendant à supprimer le « verrou de Bercy » pour les fraudes fiscales découvertes de manière incidente dans le cadre des enquêtes judiciaires.

D. L’introduction pour le parquet de la facultÉ de poursuivre les fraudes fiscales connexes À celles dont il est dÉjÀ saisi

L’amendement de la rapporteure permet également au parquet de poursuivre directement les fraudes fiscales connexes à celles dont il est déjà saisi, c’est-à-dire pour les fraudes qui portent sur d’autres impôts et d’autres périodes que la fraude initialement visée.

Il crée pour ce faire un nouvel article L. 228 C dans le livre des procédures fiscales qui prévoit que :

« Lorsque l’administration a déposé une plainte tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre ou dénoncé les faits au procureur de la République, l’action publique peut être exercée sans nouvelle plainte ou dénonciation en cas de découverte de faits de fraude fiscale concernant le même contribuable et portant sur des impôts ou sur une période différents de ceux mentionnés dans la plainte ou la dénonciation initiale. »

E. Une levée du secret fiscal à l’égard du procureur de la RÉpublique

L’amendement de la rapporteure délie les agents de l’administration fiscale du secret professionnel à l’égard du procureur de la République avec lequel ils pourront échanger des informations couvertes par ce secret indépendamment de l’existence d’une plainte, d’une transmission ou d’une procédure judiciaire en cours.

Il crée pour ce faire un nouvel article L. 142 A dans le livre des procédures fiscales qui prévoit que :

« Les agents des finances publiques sont déliés du secret professionnel à l’égard du procureur de la République avec lequel ils peuvent échanger des informations couvertes par ce secret indépendamment de l’existence d’une plainte ou d’une dénonciation déposée en application de l’article L. 228 ou d’une procédure judiciaire en cours. »

Cette levée du secret est indispensable pour permettre le bon fonctionnement de l’aménagement proposé du « verrou de Bercy ». Il permettra à l’administration fiscale et au parquet de discuter en amont sur certains dossiers de façon à déterminer de façon conjointe le traitement approprié : sanctions administratives ou poursuite pénale.

Cela va dans le sens des recommandations de la mission d’information sur les procédures de poursuite des infractions fiscales. La mission avait en effet recommandé que la coopération et le dialogue soient renforcés entre l’administration fiscale et le parquet, comme cela se pratique dans beaucoup de pays.

F. Un aménagement du « verrou de Bercy » plus important que celui adoptÉ par le Sénat en premiÈre lecture

La réécriture de l’article 13 proposée par l’amendement de la rapporteure substitue au mécanisme de dépôt de plainte obligatoire proposé par le Sénat un mécanisme de transmission obligatoire.

Elle permet aussi un aménagement du « verrou de Bercy » plus important que celui adopté par le Sénat sur cinq points. Elle :

– supprime la nécessité d’une réitération du manquement ou d’une qualification de fraude aggravée pour les affaires ayant donné lieu à des pénalités d’au moins 80 % ;

– ajoute aux critères de transmission obligatoire au parquet celui de la réitération d’un manquement délibéré sanctionné par une pénalité de 40 % ;

– supprime l’avis de la commission des infractions fiscales pour les dossiers de présomptions caractérisées de fraude fiscale ;

– permet au parquet de poursuivre directement les fraudes fiscales connexes à celles dont il est déjà saisi ;

– et élargit la levée du secret professionnel à l’égard des parquets à toutes les affaires et pas seulement à celles répondant aux critères et n’ayant pas donné lieu au dépôt d’une plainte.

La levée du secret professionnel à l’égard des parquets répond à la recommandation tendant à renforcer le dialogue et la coopération entre la justice et l’administration fiscale qui avait été formulée par la mission d’information sur les procédures de poursuite des infractions fiscales. Il appartiendra au Gouvernement de prendre dans les meilleurs délais une nouvelle circulaire pour définir les modalités de ce dialogue rénové.

*

La commission examine, en discussion commune, les deux amendements identiques CF186 de la rapporteure et CF112 de M. Daniel Labaronne, faisant l’objet des sous-amendements CF225 de M. Charles de Courson, CF224 et CF223 de Mme Laurence Vichnievsky, CF226, CF227, CF228, CF230 et CF229 de M. Charles de Courson, ainsi que l’amendement CF93 de Mme Christine Pires Beaune, les amendements identiques CF99 de Mme Christine Pires Beaune et CF117 de M. Jean-Paul Dufrègne, et l’amendement CF166 de M. Éric Coquerel.

Mme la rapporteure. Je vais prendre le temps de m’exprimer, car il est très important que je vous explique bien clairement le dispositif que je vous propose par le biais de l’amendement CF186.

Le « verrou de Bercy » est une exception au libre exercice de l’action publique par le parquet. Il subordonne la poursuite pénale de la fraude fiscale à une plainte préalable de l’administration fiscale, après avis favorable de la commission des infractions fiscales (CIF).

Je rappelle que les manquements fiscaux ont vocation à être sanctionnés dans le cadre des contrôles fiscaux programmés chaque année par l’administration fiscale. Des pénalités administratives sont appliquées lorsque le manquement commis est intentionnel – l’administration fiscale redresse l’impôt, applique des intérêts de retard et applique, quand le manquement est intentionnel, des pénalités qui vont de 40 % à 100 %.

Les sanctions pénales viennent en plus. Elles n’ont d’ailleurs vocation à s’appliquer, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, qu’aux fraudes les plus graves, celles pour lesquelles la sanction pénale présente une plus-value par rapport aux sanctions administratives. De ce point de vue, le « verrou de Bercy » se justifiait par le fait qu’on considérait que l’administration était la mieux placée pour apprécier l’atteinte aux intérêts financiers du Trésor.

Reste que la perception de la société a changé à l’égard des manquements fiscaux. La fraude fiscale, auparavant considérée comme une simple atteinte aux intérêts financiers de l’État, est aujourd’hui perçue comme un trouble à l’ordre public et une atteinte à l’égalité des citoyens devant la loi. C’est pourquoi nous avons souhaité la création d’une mission d’information commune afin de trouver des solutions pour améliorer les procédures.

Le présent amendement reprend en grande partie les propositions du rapport de la mission d’information.

En premier lieu, l’amendement institue une obligation à la charge de l’administration d’informer le parquet – au-delà d’un certain seuil de droits rappelés – de tous les manquements fiscaux ayant donné lieu à des pénalités administratives importantes révélant une intentionnalité d’éluder l’impôt : soit les pénalités de 100 % et de 80 % et les pénalités de 40 % en cas de réitération du manquement. Pour ces dossiers, l’amendement prévoit un seuil déterminé par décret en Conseil d’État – nous allons sans doute discuter du fait de savoir si ce seuil devrait plutôt figurer dans le texte même. J’envisage un seuil de 100 000 euros ; le ministre pourra nous dire ce qu’il en pense.

Pour les personnes soumises à des exigences de transparence en application des lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 – à savoir les personnes qui déposent une déclaration aujourd’hui auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) – les affaires sont transmises sans seuil dès lors qu’elles sont assorties de pénalités d’au moins 40 %.

La constitution de ce vivier de dossiers répond à trois préoccupations : elle permet tout d’abord au législateur de se réapproprier les critères de sélection des dossiers présentant un profil pénal à l’issue du contrôle fiscal ; elle met fin ensuite à la suspicion infondée selon laquelle certains dossiers importants échapperaient aux parquets ; enfin, elle accroît le périmètre des dossiers sur lesquels les parquets pourront librement exercer leurs prérogatives de juge de l’opportunité de poursuites pénales.

En deuxième lieu, la possibilité est prévue pour l’administration d’être à l’initiative du déclenchement des poursuites pénales pour les dossiers qui ne répondraient pas aux critères précités. L’avis de la CIF est maintenu pour les plaintes spontanées de l’administration. Pourquoi ? Parce que le principe d’automaticité de transmission de dossiers répondant à certains critères ne nécessite pas l’avis de la CIF. Dans les autres cas, on en revient au rôle originel de la CIF visant à garantir les droits du contribuable et donc veiller à ce que l’administration juge en toute objectivité la transmission des dossiers au pénal.

En troisième lieu, l’amendement concerne les cas de présomption caractérisée de fraude fiscale ; il s’agit des dossiers transmis à la BNRDF pour qu’elle enquête avant même la vérification fiscale. Jusqu’à présent cette transmission passait par la CIF et l’amendement propose que ce ne soit plus le cas, l’administration pouvant dès lors déposer plainte directement. Les investigations et les dépôts de plainte s’en trouveront accélérés.

Quatrièmement, il s’agit de permettre au parquet de poursuivre directement les fraudes connexes à celles dont il est déjà saisi – ce que nous avions appelé la « petite connexité », à savoir les fraudes qui vont porter sur d’autres périodes et d’autres impôts que la fraude initialement visée. C’était, ici aussi, une proposition du rapport.

Cinquième et dernier point, je propose de délier les agents de l’administration fiscale du secret professionnel à l’égard du procureur de la République – je vous demande de mesurer cette avancée substantielle – avec lequel ils pourront échanger des informations couvertes par ce secret indépendamment de l’existence d’une plainte. On permet ainsi au juge un dialogue avec l’administration.

Je vous propose d’ouvrir la discussion sur le fondement de cette présentation.

M. Daniel Labaronne. Le groupe La République en Marche se félicite de l’amendement de la rapporteure, qui était également rapporteure de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales. Je tiens à souligner la cohérence de la démarche de la majorité, qui a commencé son travail en la matière par le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, travail qui s’est poursuivi par la demande de création d’une mission d’information, celle que je viens de mentionner, qui a œuvré très rigoureusement et dans un esprit très ouvert, sans a priori aucun, et qui a remis un rapport dont les propositions ont été adoptées à l’unanimité – propositions elles-mêmes reprises dans le présent texte. Il s’agit, disons-le, de supprimer le « verrou de Bercy » en place depuis quelque cent ans. En douze mois, tranquillement, de manière rigoureuse, j’y insiste, et convaincante, nous avons avancé sur ce dossier.

Ensuite, malgré les divergences initiales, nous avons pu, grâce aux nombreux échanges organisés entre le ministère de l’action et des comptes publics et les groupes politiques du Parlement, parvenir à un point d’équilibre entre les nécessités propres à l’administration fiscale, légitimes, et la remise, au cœur du système, de la justice en matière de fraude fiscale. Aussi le texte satisfait-il un très grand nombre de parties prenantes à ce dossier.

Nous nous félicitons donc de cette avancée et, bien sûr, nous soutenons l’amendement d’Émilie Cariou – identique à l’amendement CF112 que je défends. Sur ce dossier quelque peu explosif il y a un an, nous aboutissons donc posément mais non sans détermination, à une proposition contentant, je le répète, un très grand nombre d’acteurs.

M. Charles de Courson. L’amendement Cariou, appelons-le ainsi, est un amendement de compromis entre ceux qui voulaient supprimer purement et simplement le « verrou de Bercy » et ceux qui voulaient le maintenir.

Le point positif est qu’on supprime le « verrou de Bercy » pour tous les dossiers satisfaisant aux critères ici définis – hormis le montant au-delà duquel l’administration informe le parquet des manquements fiscaux ayant donné lieu à des pénalités administratives importantes révélant une intentionnalité d’éluder l’impôt. Il y a automaticité du transfert et « mixage » de l’autorité des juges avec celle des autorités fiscales pour faire le tri, mais ce sont, bien entendu, les premiers qui choisiront in fine.

Je n’en ai pas moins relevé plusieurs points négatifs.

D’abord, on conserve le « verrou de Bercy » pour les dossiers qui ne satisfont pas aux critères et pour lesquels on maintient le rôle de la CIF. On supprime le « verrou » pour 2 000 dossiers au lieu de 1 000 actuellement alors que de 12 000 à 13 000 dossiers seront – ou non – susceptibles d’être transmis par l’administration fiscale.

Ensuite, un régime dérogatoire est prévu pour les élus et les hauts fonctionnaires : si des majorations leur sont appliquées sans qu’il y ait de seuil de montant, leurs dossiers sont automatiquement transmis. Cette dérogation présente à mes yeux un risque d’inconstitutionnalité.

Je soutiens donc la partie de l’amendement Cariou qui supprime le dispositif en vigueur, mais je pense que le texte, plutôt que d’en renvoyer la fixation à un décret en Conseil d’État, devra lui-même déterminer le seuil évoqué au début de mon intervention. Je pense également qu’il faut supprimer le régime dérogatoire pour les élus et les hauts fonctionnaires, qui doivent être traités comme tous les citoyens et ne doivent donc bénéficier d’aucun privilège ni d’aucune sanction – comme ici – particuliers.

L’ensemble des sous-amendements CF225 à CF230 que je défends ici, on l’aura compris, vont dans le sens d’une suppression totale du verrou de Bercy.

Mme Sarah El Haïry. La méthode suivant laquelle la commission a travaillé sur le « verrou de Bercy » s’est révélée exemplaire, et les députés du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés soutiennent sans réserve l’amendement dit, désormais, « Cariou ». Nous sommes en effet très satisfaits du point d’équilibre auquel nous sommes parvenus. Nous n’en défendons pas moins deux sous-amendements pour éclaircir certains points.

Le sous-amendement CF224 a pour objet de faire dépendre l’obligation de dénonciation, de la situation objective de fraude, constituée par les agissements ou les omissions du contribuable, dès lors bien sûr que l’administration fiscale en aura eu connaissance, sans y ajouter la condition que la fraude ainsi révélée ait fait de surcroît l’objet d’une notification de majoration de droits. Le sous-amendement CF223, quant à lui, vise à fixer à 100 000 euros le seuil du montant des droits éludés au-delà duquel l’administration sera tenue de dénoncer certaines fraudes fiscales au procureur de la République.

Mme la rapporteure. Il est étrange que vous affirmiez vouloir supprimer le « verrou de Bercy », monsieur de Courson, puisque vous souhaitez une transmission automatique pour les dossiers satisfaisant aux critères – et un verrouillage complet pour tous les autres ! Les dossiers émanent par définition de l’administration fiscale, puisque c’est elle qui constate les infractions et qui calcule l’impôt. Aujourd’hui, certains dossiers de moins de 100 000 euros passent déjà devant le juge pénal lorsqu’ils comportent des actes très graves. Pour les autres dossiers, l’administration va constater qu’il y a un caractère de gravité dans d’autres dossiers, et dans ce cas elle va les porter devant le juge.

Le sous-amendement CF224 vise, à l’alinéa 6, avant les mots : « ont conduit » à insérer les mots : « sont passibles ou ». Je ne comprends pas du tout ce que cela signifie parce qu’il faut bien que l’infraction soit constituée, qu’un redressement soit écrit et motivé avec un montant d’impôt... L’ajout que vous proposez est donc trop flou.

Pour ce qui est des amendements CF223 et CF226 et de la fixation du seuil à 100 000 euros, nous en rediscuterons plus tard et je m’en remettrai à la sagesse de la commission.

M. Daniel Labaronne. Pendant les travaux de la mission d’information commune, monsieur de Courson, vous ne cessiez de dire qu’en définitive le « verrou de Bercy » n’attrapait pas les gros poissons. Le présent dispositif le permettra automatiquement. Très logiquement, vous ajoutiez que le « verrou » ne concernait que les petits poissons. Eh bien, il s’agit ici d’attraper à la fois les gros et les petits puisque, s’agissant des gros, le Parlement reprend la main, et que, s’agissant des petits, l’administration fiscale aura toujours la possibilité de considérer que certains dossiers ne remplissant pas les critères méritent tout de même de suivre la voie pénale – mais il y aura un sas pour protéger les contribuables : le maintien du rôle de la CIF. Ensuite, sur avis conforme de celle-ci, les dossiers en question suivront ou non la voie pénale et le juge aura toujours l’opportunité de poursuivre ces petits poissons.

Mme la rapporteure. J’ajoute que le gros requin est parfois accompagné d’un petit poisson pilote... et que le dispositif permet de le prendre également et de le conduire au pénal.

Mme Véronique Louwagie. Cette discussion s’inscrit dans le prolongement des travaux de la mission d’information commune dont vous avez été la rapporteure, madame Cariou, sous la présidence d’Éric Diard.

J’estime qu’on ne peut pas, compte tenu de l’orientation prise, ne pas déterminer un montant. On peut discuter du fait de savoir si celui de 100 000 euros, proposé par le sous-amendement CF223, est le bon ; il semble correspondre en tout cas à l’usage. Reste qu’il nous appartient à nous, parlementaires, de l’inscrire dans le texte.

Ensuite, notre collègue de Courson l’a évoqué, un dispositif dérogatoire est prévu pour les élus et les hauts fonctionnaires. Son existence me gêne également : le droit commun doit en effet s’appliquer – et le risque d’inconstitutionnalité est en effet bien réel.

M. Jean-Louis Bourlanges. Nous devons saluer ces amendements, qui sont l’aboutissement du grand travail auquel s’est livrée la rapporteure, un travail intéressant qui a permis de revoir un certain nombre d’a priori. Nous étions en effet partis avec l’idée, souvent évoquée par Charles de Courson, que le « verrou de Bercy » protégeait les « gros », qu’il reposait sur une volonté claire de l’administration fiscale de dessaisir l’autorité judiciaire. Nous étions également partis avec l’idée, plus juste mais difficile à remettre en cause, que tout ce système était exagérément centralisé. Nous nous sommes en réalité aperçus que le « verrou » ne protégeait pas nécessairement les gros, et qu’il avait pour objet d’assister, d’aider la justice qui parfois était très empêtrée dans cette affaire. Nous avons compris que le « verrou » n’avait pas été imposé par Bercy à la justice, mais au contraire demandé par les magistrats, qui avaient le sentiment depuis longtemps, dès la création de l’impôt sur le revenu, de manquer de conseils techniques et que c’était donc sur le fondement d’une coopération insuffisante que s’était organisé tout cela.

Sur ces différents points, nous pensons vraiment que le système ici proposé est très satisfaisant. C’est un compromis rendu possible par l’attitude ouverte du ministre. On n’a pas supprimé la CIF mais on a fixé des critères automatiques. L’automaticité prévient contre tout risque d’arbitraire dans le domaine où ces critères sont appliqués. Il ne s’agissait pas seulement, comme on pouvait le penser en écoutant les premières interventions de M. Darmanin, très justes d’ailleurs, de donner à la loi la possibilité de fixer des critères aujourd’hui définis entre Bercy et la justice ; mais, au-delà de la fixation par la loi, c’est l’automaticité qui est importante et qui est une garantie fondamentale.

Ensuite, je ne suis pas d’accord avec Charles de Courson sur le fait qu’on maintiendrait le « verrou de Bercy ». C’est en fait l’anti-« verrou de Bercy », puisque la possibilité est donnée à Bercy de s’intéresser à des contribuables qui n’obéissent pas aux critères définis, alors que sans cette possibilité, ils se trouveraient miraculeusement protégés – ce n’est pas parce que des gens gagnent peu que ce ne sont pas de profonds scélérats... Il faut vraiment distinguer la gravité de la faute de l’importance du montant gagné. Il eût donc été absurde que l’administration fiscale ne puisse déférer à la justice ceux qui ne répondaient pas aux critères.

Enfin, la proposition de délier les agents de l’administration fiscale du secret professionnel à l’égard du procureur, même si cette disposition ne sera facile d’application ni pour Bercy ni pour personne, ouvre la porte à des commencements de coopération décentralisée au niveau des différents parquets. C’est en tout cas là un très grand progrès.

Nous soutenons ce compromis.

J’en viens plus précisément au sous-amendement CF224. Notre collègue Laurence Vichnievsky est inquiète, c’est sa nature et son métier qui le veulent... Quand on a été si longtemps juge d’instruction, on se méfie à juste titre de tout le monde ! Or, après les discussions que nous avons eues avec la rapporteure et avec le ministre, nous avons bien vu que la réalité de l’infraction potentielle ne pouvait se matérialiser, s’évaluer qu’après la notification. Par sympathie, je voterais bien son sous-amendement, mais ma raison résiste à mon cœur...

M. Éric Coquerel. Revenons-en au contexte. Le texte initial du Gouvernement ne comportait aucune disposition sur le « verrou de Bercy ». Le texte tel qu’il nous est parvenu du Sénat ne propose rien de significatif et mérite vraiment qu’on parle de coup d’épée dans l’eau. Nous avons discuté et le compromis auquel nous sommes parvenus est une version dégradée de la version « optimum » pour laquelle nous nous étions engagés à l’issue des travaux de la mission d’information dite « Cariou ». Nous avions même plaisanté, alors, sur l’idée d’un « serment de Lamartine » – puisque nous étions salle Lamartine – liant les membres de la mission et consistant à défendre jusqu’au bout cette version exigeante.

Je note que, certes, l’amendement d’Émilie Cariou comporte d’importants progrès puisqu’il reprend une partie non négligeable des propositions que nous avions élaborées, et la levée du secret professionnel des agents du fisc à l’égard du procureur n’est pas la moindre de ces avancées.

Reste que notre amendement CF166 reprend de manière plus condensée les sous-amendements de notre collègue de Courson, non pas pour le seul plaisir de demeurer fidèles à notre « serment », mais parce qu’il nous paraît que ce que nous avons appelé la « version recommandée 1 », celle sur laquelle nous nous étions engagés, était beaucoup plus efficace pour atteindre le but fixé.

Il nous semble nécessaire que le seuil du montant des droits éludés au-delà duquel l’administration sera tenue de dénoncer certaines fraudes fiscales au procureur, ne soit pas fixé par décret en Conseil d’État mais par l’Assemblée. Il serait de 100 000 euros – idée admise par le ministère.

Nous avons gardé, contrairement à l’amendement d’Émilie Cariou, les cas de majoration de 40 % dans d’autres cas que celui de récidive. C’est important car nous savons que, sans cette mesure, on divisera à peu près par deux le nombre de dossiers : on passerait de 4 000 à 2 000 dossiers, soit une différence quantitative importante.

Le deuxième problème qui nous semble important est celui des infractions connexes, que nous incluons toutes dans notre amendement – qu’il s’agisse du trafic de drogue ou d’une autre infraction – alors que le projet de loi ne porte que sur les infractions concernant un autre impôt.

Se pose enfin la question de la disparition de la CIF. Je rappelle que le projet de loi prévoit de supprimer la CIF et de permettre au parquet de poursuivre directement les dossiers qu’il a sélectionnés à l’issue de l’examen conjoint avec l’administration fiscale – examen dont nous estimions en effet qu’il devait avoir lieu par la suite, mais dont la mission a recommandé qu’il soit conduit à l’échelle départementale. Conserver la CIF nous paraît problématique, car le texte s’en trouverait amoindri. J’ai entendu Mme Cariou répondre à M. de Courson en parlant d’administration « verrouillée », mais je vous rappelle que nous avons prévu le dispositif ensemble – il est présenté à la page 64 du rapport de la mission d’information, qui a recommandé un examen systématique par l’administration et le parquet. Il est donc bien prévu que lorsque les dossiers ne sont pas inclus dans les critères, l’administration ne décide pas seule ; il est procédé à un examen systématique et conjoint des dossiers par l’administration fiscale et la justice. Nous avions d’ailleurs expliqué que c’est à la justice de trancher en dernière instance sur l’opportunité des poursuites. La disparition de cette proposition avec le maintien de la CIF atténue la portée du texte et je le regrette ; c’est pourquoi nous voterons en faveur des sous-amendements de M. de Courson et défendons notre amendement CF166.

Mme Christine Pires Beaune. Avant de présenter mes deux amendements CF93 et CF99, je tiens à saluer le travail de la mission d’information conduite par notre rapporteure Émilie Cariou, car c’est grâce à ce travail que nous pouvons désormais avancer. L’amendement CF186, qui sera certainement adopté, risquant de faire tomber les suivants, permettez-moi tout de même d’en dire deux mots.

Je commencerai par rappeler l’origine paradoxale du régime dérogatoire que constitue le « verrou de Bercy ». Il a été institué à une époque où l’administration était jugée trop intrusive, où les poursuites étaient trop nombreuses et où il fallait protéger le contribuable. Depuis, le contexte a changé du tout au tout, au point que l’on adresse le reproche inverse à l’administration – celui de ne pas recourir assez souvent aux poursuites. Le sentiment d’une pénalisation insuffisante de la fraude existe bel et bien. Sur le plan intellectuel, le monopole qu’est « le verrou de Bercy » ne saurait nous satisfaire puisqu’il constitue une exception à la règle de droit commun.

L’amendement CF93 vise simplement à supprimer le « verrou de Bercy » sans le faire de but en blanc, du jour au lendemain, mais avec une date d’effectivité fixée au 1er janvier 2022, ce qui permettra de réunir les conditions nécessaires pour que tout se passe bien et pour que la justice puisse se muscler. L’amendement CF99 est un amendement de repli qui vise à assouplir le « verrou de Bercy » en fonction des conclusions de la mission d’information.

J’ajoute que l’amendement adopté au Sénat ne nous convient évidemment pas du tout puisqu’il prévoit des critères cumulatifs et que ce n’est pas la voie que nous souhaitons emprunter.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous nous félicitons à notre tour des travaux accomplis par la mission d’information. L’amendement CF117, qui s’appuie sur ces travaux, vise également à mettre fin à l’anomalie démocratique que constitue le « verrou de Bercy ». Il est proposé d’inscrire dans la loi les critères à partir desquels l’administration fiscale présente de manière obligatoire les dossiers de contrôle fiscal au procureur de la République. L’amendement renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’examen conjoint des dossiers concernés par l’administration et par l’autorité judiciaire, et ouvre la voie au parquet pour poursuivre les faits de fraude fiscale connexes ou découverts de manière incidente.

Plusieurs questions restent en suspens : de combien de dossiers la justice sera-t-elle saisie ? Aujourd’hui, ce nombre est de l’ordre de 1 000 ; le ministre nous en annonce 2 000, mais il y aurait plus de 4 000 dossiers fiscaux représentant un montant supérieur à 100 000 euros. Quid des 2 000 dossiers restants ? Passeront-ils entre les mailles du filet ? Enfin, selon nous, le maintien de la CIF pose également problème.

M. le ministre. Je vais tâcher de ne pas abuser de votre temps, même si ce moment des travaux de la commission est important.

La position du Gouvernement peut s’exprimer en trois temps.

Tout d’abord, je constate avec vous que le Gouvernement a tenu sa parole quant à la façon dont il a travaillé avec le Parlement, en premier lieu dans le texte sur la confiance que vous a présenté Mme la garde des sceaux, puis lors de la création de la mission d’information commune suite à diverses discussions que nous avons eues au cours de l’examen des lois de finances, puis encore en ayant laissé la mission travailler – j’ai à cette occasion apporté l’une des solutions qui a été complétée, corrigée et largement amendée et qui a consisté à donner les clés du « verrou » au Parlement. À cet égard, je m’étonne des propos de M. Coquerel, qu’il a tenus sans malice et que je me permettrai de compléter : il ne faut pas interpréter l’absence de disposition gouvernementale concernant le « verrou » dans le texte initial, puisque le Gouvernement a d’emblée annoncé qu’il ne ferait pas de mauvaise manière au Parlement, notamment à l’Assemblée nationale, et qu’il lui laisserait le soin d’apporter les compléments, modifications et autres suppressions du « verrou de Bercy » – dont je rappelle qu’il n’existe pas dans les textes. Le grand paradoxe, en effet, est que ce « verrou » existe depuis un siècle sans être prévu nulle part ailleurs que dans la jurisprudence administrative et constitutionnelle. Vous allez donc en inscrire les critères dans la loi et c’est un progrès, mais nous pouvons considérer que c’est tout de même un paradoxe – et ce n’est pas le seul de cette ténébreuse affaire.

Ensuite, je me félicite du travail accompli en commun, en particulier celui de l’excellente mission d’information conduite par M. Diard et par votre rapporteure. Je remercie également l’administration – celle de la justice et celle de Bercy – qui a su accompagner les évolutions et éclairer les débats. Elle s’est constamment tenue à votre disposition et, même avec des points de vue parfois différents, vous a apporté les éléments qui vous permettent aujourd’hui de prendre une décision en toute connaissance de cause.

Je crois comprendre que l’amendement défendu par Mme Cariou fera l’objet d’une belle unanimité. Il ne s’arrête pas à la question des critères – j’y reviendrai – mais évoque également la connexité, un sujet très important dont on sait que le champ est réduit, et la possibilité de lever le secret fiscal et professionnel, auquel vous savez à quel point l’administration et les ministres des comptes publics sont attachés, lorsqu’aura lieu le dialogue entre l’autorité judiciaire, en particulier le procureur de la République, et l’administration chargée du contrôle fiscal. Mme la rapporteure l’a dit dans son propos liminaire : il ne faut pas sous-estimer cette avancée. C’est une forme de confiance collective que nous nous faisons en permettant la levée de ce secret fiscal alors même que des poursuites ne seront pas systématiquement engagées au sujet de tel ou tel dossier personnel. Je rappelle en effet que la levée du secret fiscal, le lancement d’une procédure de contrôle fiscal voire l’engagement de poursuites ne se traduisent pas toujours par une condamnation : il arrive que le contribuable visé ait raison contre l’administration – cela se produit même plus souvent qu’on ne le souhaite.

Connexité et levée du secret pour le dialogue entre administration et justice sont donc deux éléments du rapport de votre mission d’information. Il ne faudrait pas que le seul montant des critères cache la forêt de l’évolution des relations entre l’autorité judiciaire, la fonction du Parlement et l’activité de Bercy.

Permettez-moi néanmoins une pique que j’ai déjà formulée plusieurs fois à l’endroit de la représentation nationale, avec tout le respect que j’ai pour elle : nous sommes face à la conséquence de la non-utilisation des pouvoirs du Parlement, pourtant inscrits dans les textes, car depuis sept ans, mesdames et messieurs les députés – cela vaut aussi pour les sénateurs –, vous n’avez auditionné ni la CIF ni le directeur général des finances publiques sur les dossiers relatifs à ce « verrou ». Vous auriez pourtant dû le faire car la loi le prévoit, en particulier la loi portant création de la CIF à la fin des années 1970. Aucune des commissions, quelles que soient les majorités, ne l’a fait, à commencer par celle de l’année dernière ; c’est dommage.

Peut-être, cela dit, de telles auditions n’auraient-elles pas porté leurs fruits. Il se pose en effet un problème tenant au fait que la CIF ne répond devant personne puisqu’elle est indépendante par sa composition et qu’elle a pour mission de protéger les contribuables – c’était même sa raison d’être ; je reviendrai plus tard sur l’autre sujet qu’est l’opportunité de son maintien. Je constate qu’aujourd’hui, le directeur général des finances publiques, sur les conseils que lui donne son administration de transmettre ou non tel ou tel dossier au procureur de la République, passe par la CIF, qui donne un avis, et que 90 % de ces avis sont suivis ; les plaintes sont ensuite déposées en conséquence. Le ministre des comptes publics ne donne aucun avis sur la transmission des dossiers – du moins ne l’ai-je jamais fait en quinze mois, et il me semble que ce fut aussi le cas de mes prédécesseurs depuis qu’il n’existe plus de cellule de contrôle fiscal. Sur ce point précis, le ministre ne contrôle donc pas son administration, notamment le directeur général des finances publiques – en qui j’ai toute confiance mais sait-on jamais, un changement de directeur finira bien par arriver un jour, comme il se produira sans doute un changement de ministre. En clair, c’est le directeur général des finances publiques – qui n’est donc pas contrôlé par le ministre – qui transmet les dossiers ; quant à la CIF, personne ne la contrôle puisque vous ne l’auditionnez pas. Résultat : une plainte fiscale arrive sur le bureau d’un procureur ou d’un juge alors que personne n’a encore regardé comment les choses se sont passées. C’est là où l’opacité était selon moi la plus grande.

Cela étant dit, je laisserai une totale liberté au Parlement – tout en donnant un avis favorable à l’amendement de Mme Cariou – quant à la fixation des critères. Faut-il fixer aussi le montant – qui intéresse tout le monde ici et sans doute aussi à l’extérieur de cette assemblée – à 100 000 euros, c’est-à-dire, grosso modo, celui qu’ont retenu la direction générale des finances publiques (DGFiP), la CIF et, in fine, la justice, pour juger des dossiers ? Je pense que c’est un bon niveau, mais s’il appartient au Parlement de fixer les critères, alors il lui appartient aussi de fixer les montants. Il serait plus utile et plus simple de passer par un décret en Conseil d’État, comme le prévoit l’amendement du Sénat, mais je comprends la frustration que cela entraîne pour les parlementaires et je ne serais aucunement choqué qu’ils fixent eux-mêmes le montant de ces critères dans la loi – à ceci près qu’il faudra changer la loi pour changer les critères, notamment le montant, alors que l’on pourrait se contenter de changer un décret. Quoi qu’il en soit, je laisse au Parlement le soin d’en décider et je ne m’opposerai pas à l’une ou l’autre solution.

Faut-il ou non supprimer la CIF ? Je déduis de l’argumentation de M. Coquerel et de celle de M. de Courson que le « verrou » se réduit par abus de langage à la CIF. Je conçois que le moment quelque peu original que constitue le passage par la CIF des dossiers qui ne sont pas soumis au critère d’automaticité soit assimilé au « verrou ». En réalité, le « verrou » est le monopole laissé à l’administration de porter plainte au nom de celui qui a été lésé, c’est-à-dire le contribuable représenté par le ministre des comptes publics. Je trouverais dommage – je le dis en toute franchise – qu’un dispositif qui protège le contribuable contre une volonté éventuellement néfaste du politique – le fait de transmettre tel dossier et non tel autre peut en effet susciter le doute, ce doute qui a poussé le gouvernement de Raymond Barre et la majorité parlementaire d’alors à prévoir une protection face à ce que pourrait faire un ministre des comptes publics avec l’arme du contrôle fiscal dont il dispose en transmettant des dossiers à la justice mais, par un présage heureux ou malheureux, la CIF a désormais le monopole de l’opacité – je trouverais dommage, disais-je, que vous supprimiez la CIF et je me range plutôt à l’avis de Mme la rapporteure : gardons la CIF pour traiter les dossiers qui ne sont pas soumis à l’automaticité, quitte à en changer la composition, même si elle est actuellement composée de membres indépendants et sans lien avec le pouvoir politique. Je ne m’opposerai cependant pas à sa suppression si vous la souhaitez, s’agissant d’une protection du contribuable voulue par les parlementaires.

Troisième point : l’intervention de M. de Courson sur la HATVP fait écho à un débat public intéressant. Je peine davantage à comprendre Mme Louwagie et je constate hélas qu’après avoir beaucoup parlé du « verrou de Bercy » depuis quelques mois, aucun député du groupe Les Républicains n’est présent pour porter la contradiction alors que nous nous apprêtons à le supprimer, ce que je regrette. Je le dis sans méchanceté aucune : dans l’opposition, vous souhaitiez tous supprimer le « verrou », et une fois dans la majorité, vous n’avez jamais poussé votre ministre à le faire – au point de le mettre en minorité lorsque vous apparteniez à la majorité, monsieur de Courson. C’est aussi le cas des députés socialistes et des députés Les Républicains. Je suis heureux de constater que c’est nous, notamment la majorité des groupes La République en Marche et MoDem, qui ont créé les conditions politiques permettant de supprimer ce « verrou » ; c’est une grande victoire politique qu’il convient de souligner. C’est plus facile à faire dans la majorité, quand on est responsable, que dans l’opposition où l’on ne fait que parler.

Quoi qu’il en soit, la question de la HATVP est intéressante. C’est le Gouvernement, par ma voix, qui a souhaité déposer un amendement visant à ce que tous les responsables politiques et hauts fonctionnaires remplissent une déclaration particulière consistant à publier leur patrimoine – un acte qui me semble normal, mais dont il faut convenir qu’il n’est pas l’ordinaire du commun des citoyens, monsieur de Courson : il faut tout de même distinguer entre ceux qui ont une autorité particulière, notamment politique, et ceux qui n’en ont pas.

En pratique, l’administration fiscale transmet les dossiers inférieurs à 100 000 euros qui ne relèveraient pas du cheminement jurisprudentiel normal entre la DGFiP et la CIF vis-à-vis de la justice, parce que les contribuables concernés ont une personnalité particulière. Lorsqu’un ministre ne déclare ou ne paye pas ses impôts, par exemple, même si le montant est inférieur à 100 000 euros, la responsabilité est prise d’en transmettre le dossier à la CIF qui l’adresse à la justice, laquelle condamne manifestement ces personnes.

Un point de votre argumentation me semble très étonnant, monsieur de Courson : il faudrait absolument supprimer le « verrou », dites-vous, et faire confiance à la justice – ce que nous faisons en très grande partie – tout en considérant qu’un doute demeure concernant les élus et personnalités qui font une déclaration à la HATVP, et qu’il vaudrait mieux qu’ils soient traités comme les autres citoyens. Il me semble qu’étant donné l’exigence de probité – on peut la regretter mais elle reflète la société dans laquelle nous vivons –, on ne comprendrait pas que des dossiers qui sont aujourd’hui transmis automatiquement même lorsqu’ils n’atteignent pas 100 000 euros ni ne correspondent à vos critères, parce que les intéressés sont député, ministre, sénateur, préfet ou directeur d’administration centrale, ne soient plus transmis grâce ou à cause de l’amendement que vous allez adopter. Le Gouvernement maintiendra donc sa position dans l’hémicycle ; le Parlement prendra alors ses responsabilités en souhaitant éventuellement supprimer la distinction entre l’ensemble des contribuables et les personnes qui adressent des déclarations à la HATVP, mais j’estime que cela n’irait pas dans le sens de la vertu, pour reprendre les termes de l’échange que le Premier ministre a eu avec M. Mélenchon.

Se pose enfin la question de la date. J’ai compris que Mme la rapporteure souhaitait décaler la mise en place de la disposition pour que nous nous mettions tous d’accord. En ce qui me concerne, je laisserai le Parlement en décider. Il me semble que cela enverrait plutôt un mauvais signal, car un report laisserait croire que nous ne sommes pas prêts ; je peux vous dire que l’administration que je dirige sera évidemment prête, le jour où la loi sera promulguée, à l’appliquer à la date que le Parlement aura votée, et le plus tôt sera le mieux. Avant même le vote définitif de la loi, je publierai avec Mme la garde des sceaux les circulaires que j’ai promises à la rapporteure et à l’ensemble des parlementaires, notamment sur le fonctionnement de la connexité et du dialogue déconcentré.

Je vous remercie pour ce beau travail. Il s’agit à mon sens de l’un des moments les plus intéressants que nous ayons eu à connaître de la relation entre le Parlement et le Gouvernement – pour ce qui me concerne en tout cas, après 250 heures passées devant l’Assemblée nationale depuis ma nomination au Gouvernement.

Mme la rapporteure. Le sous-amendement CF225 de M. de Courson vise à supprimer la possibilité de déposer des plaintes en dehors des critères ; j’y suis défavorable pour les raisons que j’ai dites.

Même avis défavorable au sous-amendement CF224 de Mme Vichnievsky relatif à la distinction entre dossiers sanctionnés et dossiers passibles de sanction. Son sous-amendement CF223 vise à fixer le montant de 100 000 euros dans la loi : je m’en remets à la sagesse de la commission. Même avis de sagesse en ce qui concerne le sous-amendement CF226 de M. de Courson.

Avis défavorable au sous-amendement CF227 de M. de Courson. Son sous-amendement CF228 porte sur les exigences de transparence et les personnes tenues de déposer une déclaration à la HATVP : je n’ai pas spécialement envisagé d’instituer un dispositif dérogatoire pour ces personnes, mais le Sénat l’a adopté. Je n’ai pas souhaité mettre en cause le devoir d’exemplarité ; avis défavorable.

Le sous-amendement CF230 de M. de Courson, qui n’a pas été évoqué, porte sur les déclarations rectificatives. Il est déjà possible de déposer des déclarations rectificatives spontanées, la notion de spontanéité ayant déjà été définie comme suit car elle vaut dans le droit commun, notamment à l’article 1758 A du code général des impôts : avant toute mise en demeure, avant l’engagement d’un examen de la situation fiscale personnelle – le contrôle fiscal de la personne physique – et avant l’avis de vérification pour l’entreprise. Autrement dit, dès lors qu’un avis de vérification est envoyé, l’administration fiscale n’accepte plus les déclarations rectificatives. Sont également prévus d’autres cas, notamment avant proposition de rectification lorsqu’elles sont faites sans engagement de vérification de la situation fiscale personnelle, ce qui peut arriver. Dans tous ces cas de figure, il n’est plus possible de corriger spontanément une déclaration non pas à l’issue du contrôle mais dès l’engagement du contrôle – car sinon, ce serait trop facile. Je suis donc défavorable à ce sous-amendement.

Enfin, le sous-amendement CF229 vise à permettre la rectification à une date antérieure à celle de la notification du contrôle fiscal, mais il faut retenir la date d’engagement du contrôle. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Permettez-moi simplement de demander une précision : il nous a été dit que 15 000 dossiers étaient susceptibles d’être transmis, et 4 000 relevant des critères. Les critères étant légèrement modifiés par rapport à la pratique habituelle, seuls 2 000 dossiers seront transmis automatiquement ; il en reste donc 13 000, mais le ministre a-t-il une idée du nombre de ces dossiers pour lesquels la procédure ancienne pourrait être utilisée ? Une centaine ?

M. le ministre. Qu’appelez-vous « procédure ancienne » ?

M. Charles de Courson. Le maintien du passage par la CIF pour les dossiers inférieurs aux seuils, puisque les dossiers dépassant les seuils sont automatiquement transmis. Ces dossiers étant plus modestes, combien d’entre eux seront transmis ? Cent ? Deux cents ?

M. le ministre. M. Bourlanges a employé une belle et convaincante métaphore pour nous expliquer qu’un petit montant cache parfois un montage frauduleux important et qu’inversement, les montants importants ne sont pas toujours le signe d’un montage frauduleux. Quoi qu’il en soit, au-dessus de 100 000 euros, il y a un peu plus de 4 000 dossiers bon an mal an ; si vous adoptez le dispositif proposé par Mme Cariou, quelque 2 000 dossiers seront automatiquement transmis à la justice sans autre forme de procès, si j’ose dire. La DGFiP aura la possibilité – soit qu’il s’agisse de dossiers récurrents, soit de personnalités, soit de politiques conduites par le ministère des comptes publics – de communiquer tous les autres dossiers à la CIF pour transmission éventuelle à la justice.

M. Charles de Courson. Mais combien le seront ?

M. le ministre. Potentiellement, tous.

M. Charles de Courson. L’administration limitait déjà les transmissions à mille dossiers ; combien le seront désormais ? Cent ? Deux cents ? Mille ? C’est déjà énorme !

M. le ministre. Si 2 000 des 4 000 dossiers sont automatiquement transmis, la DGFiP peut potentiellement transmettre tous les autres à la CIF – si vous la conservez.

M. Charles de Courson. J’avais présenté six sous-amendements pour avoir un débat. Je pense que quelques centaines de dossiers seulement passeront par la CIF. Dans ce cas, je déposerai peut-être un sous-amendement en séance publique pour supprimer la CIF, dont l’intérêt sera dès lors limité. En attendant, je retire le sous-amendement CF225.

Le sous-amendement CF225 est retiré.

La commission, successivement, rejette le sous-amendement CF224, adopte les sous-amendements identiques CF223 et CF226, et rejette les sous-amendements CF227, CF228, CF230 et CF229.

Puis elle adopte à l’unanimité les amendements identiques CF186 et CF112 sous-amendés.

L’article 13 est ainsi rédigé et les amendements CF93, CF99, CF117 et CF166 tombent.

Mme Christine Pires Beaune. Je tiens à préciser à M. le ministre que nous n’avons en effet jamais auditionné la CIF mais que nous sommes certainement plusieurs à avoir comme moi rencontré le directeur départemental des finances publiques de notre circonscription, notamment pour évoquer la CIF. Le rapport que la direction départementale des finances publiques (DDFiP) du Puy-de-Dôme m’avait transmis sur les activités de la CIF en 2016 est très éclairant et fourni, et comporte des données statistiques ventilées par catégorie socioprofessionnelle et par zone géographique.

Nous venons d’adopter cet amendement à l’unanimité mais après le vote de cet amendement, les juges ne seront toujours pas en mesure de s’autosaisir et d’ouvrir des poursuites judiciaires pour fraude fiscale.

Mme Amélie de Montchalin. Je remercie M. le ministre et Mme la rapporteure pour cette avancée. La jeune parlementaire que je suis, comme dirait notre collègue de Courson, avait été assez marquée par les échanges que nous avons eus voici un an dans l’hémicycle, sur un sujet certes technique, qui a donné lieu il y a des années à des débats interminables et sur lequel notre majorité est aujourd’hui capable d’avancer.

Je suis seulement un peu déçue que nos collègues du groupe Les Républicains qui, dans l’hémicycle, ont été très virulents et même vitupérants sur ce sujet, ne soient pas là aujourd’hui pour voter cette avancée. Alors que nous cherchons à avoir un Parlement fort, nous avions là l’occasion parfaite de montrer qu’une mission parlementaire qui a conduit un travail sérieux et précis sur un sujet complexe est parvenue à l’unanimité et que nous manquons aujourd’hui de représentants. Nous sommes certes, monsieur de Courson, très mobilisés sur d’autres textes, mais le signal que nous donnons est celui-ci : les travaux parlementaires semblent davantage intéresser certains d’entre nous lorsqu’ils se déroulent dans l’hémicycle que dans les moments où le Parlement est effectivement fort et obtient des avancées.

Mme Christine Pires Beaune. Permettez-moi simplement de réagir : ce que nous vivons aujourd’hui est une illustration du mauvais fonctionnement du Parlement. Se tiennent simultanément la réunion de la commission des lois, qui est ouverte à tous, l’examen en séance publique d’un projet de loi essentiel sur l’avenir professionnel, qui doit tous nous intéresser même si nous ne siégeons pas dans la commission saisie au fond, et les travaux de la commission des finances sur un sujet qui nous occupe depuis longtemps. Je ne peux donc pas laisser tenir de tels propos ; j’ignore quel pourcentage des commissaires du groupe majoritaire est représenté aujourd’hui mais, de notre côté, nous sommes deux, soit 50 % des commissaires aux finances du groupe Nouvelle Gauche, et les deux absents auraient certainement aimé être avec nous, mais il se trouve qu’ils siègent dans d’autres réunions à l’Assemblée.

Mme Amélie de Montchalin. Au moins votre groupe est-il représenté, lui !

M. le rapporteur pour avis. Permettez-moi à mon tour de rebondir sur les propos de Mme de Montchalin pour dire que j’avais déposé, au nom de la commission des lois, un amendement identique à celui de Mme Cariou, dont je me félicite qu’il ait été adopté. J’ajoute que la commission des lois a achevé sa réunion et que ses membres auraient donc pu rejoindre la nôtre.

M. Daniel Labaronne. Je précise que notre collègue Éric Diard, président de la mission d’information, a déposé en commission des lois un amendement identique à celui de Mme Cariou. Certes, les membres du groupe Les Républicains ne sont pas présents, mais je salue la démarche de M. Diard qui, en définitive, s’était associé à la volonté réformatrice qui inspire cet amendement en accord avec le ministre.

M. Charles de Courson. Je me félicite du résultat obtenu : ce fut long et difficile, mais nous avons progressé. Certes, rien n’est parfait, mais nous avons progressé. Si je puis vous donner un modeste conseil, madame la jeune députée, évitez ce genre de remarques, car le pourcentage de représentants de la majorité n’est pas très élevé non plus – à peine un tiers de vos commissaires aux finances. Arrêtons donc ce genre de commentaires. Les collègues doivent siéger dans bien d’autres commissions...

Mme Amélie de Montchalin. Il n’y a personne sur leurs bancs !

M. Charles de Courson. ...et je devrais moi-même siéger dans une délégation depuis plus d’une heure, mais je suis resté jusqu’au bout. Si j’étais parti, vous auriez pu dire que mon groupe n’était pas représenté non plus.

Mme Amélie de Montchalin. Précisément : vous êtes resté !

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, présidente. Permettez-moi simplement, monsieur de Courson, de reformuler l’observation de Mme de Montchalin : nous avons tous des contraintes et des priorités en fonction desquelles il faut composer notre agenda. Nous remarquons qu’aucun député du groupe Les Républicains n’a fait le choix d’être ici lors du vote. Ce n’est pas une critique mais un constat, étant entendu que nous avons tous les mêmes contraintes de temps.

M. Jean-Louis Bourlanges. Il me semble sincèrement que cette comptabilité n’a pas lieu d’être ici. M. Diard, du groupe Les Républicains, a joué un rôle très important dans l’élaboration du compromis en présidant la mission d’information. Nous savons tous que nous sommes tenus par des contraintes simultanées qui diffèrent selon les groupes. L’opinion publique nous rappelle assez que nous ne sommes pas des saints pour que nous nous persuadions que nous n’avons pas le don d’ubiquité et que nous ne pouvons pas être présents dans trois endroits à la fois. Jetons donc un voile pudique sur les absences et les présences des uns et des autres : chacun fait ce qu’il peut avec un emploi du temps ingérable !

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, présidente. Je confirme que nous n’avons pas ce don.

Mme la rapporteure. Il est vrai que M. Diard est absent alors qu’il avait déposé un amendement identique au nôtre. Je tiens à saluer son action en tant que président de la mission d’information. Nous avons travaillé en bonne entente. Tous les membres de cette mission ont contribué activement aux auditions, nous ont tous fait progresser dans une voie qui a abouti à cette solution. Je tiens donc à lui rendre hommage.

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Article 9 ter (suite) [précédemment réservé]

La commission reprend l’examen des amendements identiques CF91 de M. Daniel Labaronne et CF219 de la commission des lois.

M. Daniel Labaronne. Je vous propose de supprimer cet article, qui vise à inscrire dans la loi la jurisprudence Talmon. Dans la mesure où l’infraction de blanchiment est autonome, il peut sembler curieux, en effet, d’introduire dans le texte une disposition indiquant que le régime juridique applicable aux poursuites concernant une autre infraction, à savoir la fraude fiscale, ne s’applique pas en la matière. J’y vois un premier problème juridique.

En outre, il serait préférable de ne pas introduire dans le code général des impôts des dispositions de procédure pénale qui sont relatives à des infractions ne figurant pas dans ce code. Pour des raisons de lisibilité, il vaudrait mieux que les dispositions procédurales permettant la répression des infractions prévues par le code pénal figurent dans le code de procédure pénale.

Autre difficulté, l’introduction d’une telle disposition pour les faits de blanchiment ne me paraît pas cohérente : il existe d’autres infractions autonomes qui peuvent trouver à s’appliquer à des faits de fraude fiscale et dont la poursuite n’est pas subordonnée à une plainte préalable – c’est le cas, par exemple, du délit d’escroquerie à la TVA.

M. la rapporteur pour avis. Sans reprendre tout ce que j’ai déjà eu l’occasion d’indiquer, je voudrais redire qu’il ne me paraît pas pertinent de légaliser une jurisprudence de la Cour de cassation qui a dix ans d’âge.

Mme la rapporteure. J’ai expliqué tout à l’heure mes doutes sur cette disposition, et je maintiens mon avis de sagesse.

La commission adopte les amendements.

En conséquence, l’article 9 ter est supprimé.

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Après l’article 13

La commission est saisie de l’amendement CF152 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous avons déposé une série d’amendements pour lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. En ce qui concerne le calendrier, je m’étonne que l’on examine aujourd’hui un texte relatif à la fraude alors qu’un rapport d’information sur l’optimisation et l’évasion fiscales doit être remis en septembre : à nos yeux, ce sujet en est un pendant absolument nécessaire.

Lors de l’examen de la proposition de loi relative à la protection du secret des affaires, nous avons proposé de préciser ce qui relève ou non de cette notion, mais l’amendement que nous avons déposé a été rejeté. Dans le cadre du présent projet de loi, il nous semble parfaitement légitime de demander que tout ce qui touche à la fraude et à l’évasion fiscales soit, a minima, exclu du champ du secret des affaires.

Nous proposons ainsi de limiter, dans la définition même du secret des affaires, ce qui peut en relever, au regard de l’intérêt général légitime que peuvent représenter certaines informations afin de lutter contre la fraude fiscale. Nous voulons préciser que les informations de nature fiscale relatives à l’optimisation fiscale et à l’existence de montages fiscaux ainsi que les informations de toute nature qui permettent d’établir l’existence d’une fraude ou d’une évasion fiscale ne relèvent pas du secret des affaires.

Mme la rapporteure. La proposition de loi relative à la protection du secret des affaires a été définitivement adoptée le 21 juin 2018 – elle est en cours d’examen au Conseil constitutionnel. Le débat sur les dérogations au secret des affaires a donc déjà eu lieu, et je pense qu’il n’est pas du tout opportun de le rouvrir dans le cadre du présent projet de loi. Je voudrais aussi rappeler que des dérogations au secret des affaires sont prévues par les articles L. 151-6, L. 151-7 et L. 151-8, nouveaux, que cette proposition de loi vise à introduire dans le code de commerce.

Par ailleurs, je trouve que votre amendement est trop large : il vise notamment des informations de nature fiscale relatives à l’optimisation fiscale. Or le fait de créer une filiale et de faire de l’intégration fiscale constitue une optimisation qui n’est pas illégale – c’est même fait pour. Pour toutes ces raisons, je donne un avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. Le but est de lutter efficacement contre la fraude et l’évasion fiscales. Si les informations dont nous parlons relèvent du secret des affaires, alors on hésitera à faire des révélations, comme celles des Panama Papers, par exemple. Nous souhaitons que ce soit autorisé.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF150 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement s’inscrit dans le prolongement du précédent. Nous voulons préciser les différents intérêts publics légitimes pour lesquels il est possible de déroger au droit des affaires. À cet effet, et pour que le texte soit le plus protecteur et le plus précis possible pour les lanceurs et les lanceuses d’alerte, nous proposons d’introduire une référence explicite à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

La proposition de loi qui a été adoptée est floue et limitée, car elle mentionne seulement « la protection d’un intérêt légitime reconnu par le droit de l’Union ou le droit national, et notamment pour la protection de l’ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique ». Afin d’éviter une incertitude juridique qui pourrait dissuader les lanceurs et les lanceuses d’alerte de bonne foi, et surtout légitimes quand un intérêt public est menacé, notre amendement précise que les dérogations à la protection des affaires concernent notamment la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

L’objectif est le même que celui de l’amendement précédent, mais dans des termes différents.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission rejette l’amendement.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je demande la parole pour réagir aux accusations proférées contre les membres du groupe Les Républicains, qui seraient censément trop peu nombreux dans cette salle, voire absents, alors qu’ils participent à d’autres travaux, notamment dans l’hémicycle ! De telles mises en cause sont parfaitement insupportables.

La commission examine l’amendement CF147 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Dans la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, le Gouvernement a introduit une peine complémentaire d’inéligibilité en cas de condamnation pour atteinte à la probité. Notre amendement CF147 va dans le même sens : en vue de renforcer la confiance dans la vie économique, de rassurer les actionnaires et les salariés, ainsi que d’assurer la longévité des emplois et des investissements, nous proposons d’interdire – temporairement, dans un premier temps – qu’un dirigeant ayant œuvré dans des paradis fiscaux ou qui a été jugé coupable de fraude fiscale puisse exercer un mandat social. L’interdiction vaudrait pour cinq ans à la suite d’un premier manquement, puis elle serait prononcée à vie en cas de récidive. Cette mesure aurait évidemment une portée dissuasive.

Mme la rapporteure. Je comprends bien ce qui vous motive, mais il me semble qu’une condamnation pour fraude ou complicité de fraude emporte déjà des conséquences sur l’exercice des mandats sociaux. Je trouve également curieux que l’amendement ne concerne que les sociétés anonymes, et non celles ayant une autre forme. Autre problème, vous demandez qu’une interdiction soit prononcée en cas de transactions avec des ETNC, alors que de vraies entreprises peuvent y être implantées et qu’il peut, en outre, s’agir de pays en développement. J’émets donc un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CF135 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Par l’amendement CF135, nous vous proposons de mettre en place un impôt universel, qui fait partie des propositions phares de notre programme « L’Avenir en commun », et dont la source d’inspiration est, en l’espèce, la fiscalité en vigueur aux États-Unis.

Cet impôt, lié à la nationalité française, s’appliquerait aux expatriés payant un faible impôt dans leur pays d’accueil. Ce serait un outil très efficace pour la lutte contre l’évasion fiscale, car plus aucun citoyen français n’aurait intérêt à s’expatrier dans le seul but d’échapper à l’impôt. Cette disposition, par le principe de taxation différentielle qui est en son cœur – les ressortissants français devraient s’acquitter de la différence entre l’impôt effectivement acquitté à l’étranger sur leurs revenus et le montant qu’ils auraient dû payer s’ils étaient résidents en France –, s’articule parfaitement avec les conventions bilatérales visant à éviter les doubles impositions. Une telle mesure est, vous l’aurez compris, de nature à lutter contre l’évasion fiscale.

Mme la rapporteure. Nous avons déjà examiné cet amendement à l’occasion du dernier projet de loi de finances. Le présent projet de loi, relatif à la fraude, n’est pas le bon véhicule pour des dispositions relatives à l’assiette fiscale : ce sont des sujets relevant de la loi de finances. Ce que vous proposez constituerait, par ailleurs, une modification de très grande ampleur qui conduirait à revoir nos conventions fiscales. J’ajoute que le dispositif américain est perçu comme une anomalie sur le plan de la répartition des impôts entre les États – vous savez que le système français repose, quant à lui, sur la notion de domiciliation fiscale. Je suis donc très défavorable à votre proposition.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF146 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. S’agissant du précédent amendement, je regrette que vous souhaitiez écarter l’optimisation et l’évasion fiscales de ce projet de loi. Les évaluations des pertes fiscales sont, en effet, très importantes.

L’amendement CF146 permettra de lutter contre les pratiques d’évasion fiscale des grandes multinationales, qui ne représentent pas rien : elles sont, au contraire, massives, comme l’a montré Gabriel Zucman dans son ouvrage intitulé La Richesse cachée des nations. Enquête sur les paradis fiscaux. Nous souhaitons réarmer l’État contre les pratiques agressives des multinationales. Elles sont censées répartir les bénéfices entre leurs filiales comme si celles-ci constituaient des entités indépendantes qui échangent des biens et des services au prix du marché. Or, dans la réalité, des cabinets comptables trafiquent les prix des transactions intragroupes pour faire apparaître des bénéfices dans les paradis fiscaux et des pertes dans les États ayant une fiscalité plus élevée. Le résultat est « magique », si je puis dire : Google, par exemple, a déclaré 15,5 milliards de dollars de bénéfices en 2015 aux Bermudes, où les profits sont taxés à un taux de 0 %. Cela revient à supposer que chaque habitant de l’archipel a généré 260 000 dollars de bénéfices au profit de cette entreprise...

Gabriel Zucman a proposé de se concentrer sur le chiffre d’affaires, quand d’autres organisations, comme Oxfam, privilégient la prise en compte de plusieurs critères, notamment le nombre de salariés et d’utilisateurs. Nous proposons de laisser l’administration fiscale choisir parmi différents critères : selon les secteurs d’activité, ce ne sont pas toujours les mêmes éléments qui sont les plus révélateurs de l’activité réelle d’une entreprise. Dans ce cadre, l’administration fiscale pourra déterminer quels sont les bénéfices réels dans notre pays et demander le paiement des impôts en conséquence.

Mme la rapporteure. Gabriel Zucman a proposé ce type d’action, en effet, mais cela conduirait à dénoncer toutes les conventions fiscales en vigueur – et il serait un peu compliqué d’avoir à le faire à la suite d’un simple amendement : comme le dispositif que vous proposez s’inscrit dans le cadre de l’impôt sur les sociétés, il serait neutralisé par nos conventions fiscales. Par ailleurs, les critères sont trop imprécis et relèvent plus de la logique de l’établissement stable, et donc du droit d’imposer, que de la valorisation des bénéfices. Enfin, je voudrais rappeler qu’il existe déjà un certain nombre de dispositifs qui remplissent l’objectif visé, comme l’article 209 B du code général des impôts et son article 57, que vous connaissez bien, puisqu’il permet de lutter contre les prix de transfert abusifs. J’émets donc un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle aborde l’amendement CF145 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Je n’ai pas pu bien expliquer la logique de l’amendement CF146, mais j’y reviendrai de façon plus précise dans l’hémicycle. Il faut quand même prendre en compte le manque à gagner pour les finances publiques françaises.

J’en viens à l’amendement CF145. Alors même que le Gouvernement a supprimé l’impôt de solidarité sur la fortune dans la dernière loi de finances en le remplaçant par un impôt sur la fortune immobilière, il nous paraît primordial d’autoriser les saisies, par le Trésor public, de biens immobiliers qui se cachent derrière les sociétés civiles immobilières (SCI) lorsque l’un des associés est mis en cause.

Mme la rapporteure. Vous proposez de compléter l’article 1929 ter du code général des impôts pour prévoir que l’hypothèque légale du Trésor puisse être inscrite sur les biens détenus par une société civile, à hauteur des parts sociales détenues par le contribuable. Les règles applicables en matière d’hypothèque sont clairement établies. Vous mettez en place une procédure particulièrement lourde qu’il conviendrait d’approfondir. De plus, le nantissement des parts sociales n’est qu’une solution imparfaite dans le cas de l’hypothèque car il ne permet pas d’obtenir la vente des biens de la SCI. Ainsi, votre dispositif ne tient pas compte de la capacité du redevable à aliéner l’immeuble détenu par la SCI dans laquelle il possède des parts. Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement même si je trouve l’idée intéressante.

La commission rejette l’amendement.

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Article 14 (nouveau) (article L. 229 du livre des procédures fiscales) Services de l’administration fiscale compétents en matière de dépôt de plainte

Le présent article résulte de l’adoption par la commission de deux amendements identiques, l’un de M. Jean-Louis Bourlanges et d’autres membres du groupe Mouvement Démocrate et apparentés, et l’autre de M. Jean Terlier, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois et de plusieurs membres du groupe Mouvement Démocrate et apparentés. Ces amendements identiques ont fait l’objet d’un avis favorable de la rapporteure.

● En l’état du droit, les plaintes pour fraude fiscale sont déposées par « le service chargé de l’assiette ou du recouvrement de l’impôt » (article L. 229 du livre des procédures fiscales). Le dépôt de plainte est effectué auprès du parquet territorialement compétent.

Autrement dit, les services spécialisés dans le contrôle – qui n’effectuent ni des opérations d’assiette ni des opérations de recouvrement – ne peuvent pas déposer directement des plaintes.

Lorsque la constatation de l’infraction est réalisée par une des directions nationales ou spécialisées de contrôle fiscal, ces directions doivent faire déposer plainte par la direction départementale ou régionale des finances publiques territorialement compétente.

Tel est le cas par exemple pour la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) ou pour les directions spécialisées de contrôle fiscal (DIRCOFI).

● L’article 14 simplifie ce dispositif en permettant aux directions de contrôle de porter directement plainte elles-mêmes. Il modifie en ce sens l’article L. 229 du livre des procédures fiscales.

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La commission examine les amendements identiques CF220 de la commission des lois et CF128 de M. Jean-Louis Bourlanges.

M. le rapporteur pour avis. L’amendement CF220, adopté par la commission des lois, a été déposé par des membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés et défendu par Mme Vichnievsky. Comme c’est le dernier amendement de la commission des lois à être examiné, j’en profite pour remercier les administrateurs de cette commission pour leur travail et leur mobilisation rapide.

Cet amendement vise à étendre aux services chargés du contrôle de l’impôt la faculté de déposer plainte pour fraude fiscale. Aujourd’hui, ces plaintes doivent être déposées par les services chargés de l’assiette et du recouvrement de l’impôt, ce qui exclut les services chargés uniquement du contrôle. Cet amendement devrait apporter de la souplesse.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte les amendements.

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Après l’article 13

La commission étudie l’amendement CF48 de Mme Bénédicte Peyrol.

Mme Bénédicte Peyrol. Comme l’a rappelé M. le ministre dans son propos liminaire, on a du mal à évaluer ce que représentent l’optimisation, l’évasion et la fraude fiscales. Dans le cadre de la mission d’information dont je suis la rapporteure et qui est présidée par M. Parigi, nous avons examiné cette question. Cet amendement propose d’ouvrir au public, en open data, certaines données de l’administration fiscale en préservant le secret fiscal pour permettre une meilleure évaluation de ces trois phénomènes. La DGFiP remet actuellement deux documents dont les données ne peuvent pas être exploitées par les chercheurs et les universitaires.

Mme la rapporteure. Je comprends tout à fait l’esprit de cet amendement. Cela étant, j’émettrai un avis défavorable car on ne sait pas quelles données vous souhaitez rendre accessibles en open data : s’agit-il de données nominatives ou pas ? D’autre part, la date du 1er février pose problème car à ce moment-là, les comptes de l’année fiscale précédente ne sont pas encore clos.

M. le ministre. Je suis favorable, sur le principe, à l’amendement de Mme la députée. Je lui demanderai néanmoins de le retirer pour qu’elle le retravaille avec Mme la rapporteure d’ici à la séance, afin de préciser que les données rendues publiques ne sont pas nominatives.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CF169 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement vise à rendre automatique la transmission des notes du service de traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN) au parquet national financier. Il s’agit d’une proposition émanant de la mission relative à la poursuite des infractions fiscales et tendant à en améliorer l’efficacité.

TRACFIN est aujourd’hui un outil majeur de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, dont le volume d’activité a quintuplé entre 2009 et 2014. Malgré des moyens humains et matériels limités, cet organisme contribue grandement à la détection des fraudes fiscales et les notes d’information qu’il a produites en 2016 ont permis à l’administration fiscale de récupérer près de 900 millions d’euros en rappels d’imposition et de pénalités, ce qui me paraît une somme non négligeable.

Mme la rapporteure. Ce n’est pas l’article L. 561-31 du code monétaire et financier qu’il faudrait viser mais l’article L. 561-30-1. Je vous propose de retirer votre amendement et de le redéposer pour la séance, sachant que cette mesure faisait partie des recommandations de la mission d’information.

M. le ministre. Je suis absolument opposé à cet amendement. TRACFIN est sous mon autorité, mais de manière indépendante, si je puis dire, puisqu’il est dirigé par un magistrat. Il s’agit d’un service de renseignement au même titre que la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ou la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), et qui produit des fiches de renseignement. Il n’est pas question de transmettre systématiquement ces fiches à la justice – même si elles portent sur des sujets fiscaux. Elles sont destinées au ministre, au coordinateur de la sécurité ou parfois à la DGSI ou à la DGSE.

Quand le directeur de TRACFIN repère une infraction financière, il saisit automatiquement le procureur de la République. Vous pourriez peut-être l’auditionner d’ici à la séance pour qu’il vous explique le fonctionnement de cette petite entité très agile et très efficace, mais il n’est pas de bonne pratique de transmettre des fiches de renseignement à la justice alors qu’elles ne sont pas toujours exactes, qu’elles demandent parfois à être vérifiées ou recoupées, voire à rester secrètes. Imaginez la même disposition pour la DGSI : le débat aurait été vite tranché ! Je vous encourage à organiser cette audition et si vous le souhaitez, nous vous accueillerons avec grand plaisir à TRACFIN pour que vous vous fassiez un avis.

Mme Sabine Rubin. Je retire mon amendement et vérifierai ces informations.

L’amendement est retiré.

La commission aborde l’amendement CF167 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons d’instaurer un véritable reporting public pays par pays pour mettre un terme à l’évasion fiscale. Il s’agit de savoir où les grandes entreprises réalisent leurs activités et où elles paient leurs impôts pour les empêcher de déplacer artificiellement leurs bénéfices. Cet amendement fait écho à l’amendement CF146 dont j’ai eu du mal, tout à l’heure, à vous expliquer la logique. Le reporting public a été imposé aux banques par la loi de séparation bancaire, ce qui démontre qu’il est possible d’instaurer un tel reporting quand on en a la volonté politique.

Mme la rapporteure. Il y a, là encore, une petite erreur. Vous évoquez dans l’exposé sommaire le reporting public pays par pays mais l’amendement renvoie à un article relatif au registre des bénéficiaires effectifs, document bien différent. Je vous rappelle que la cinquième directive anti-blanchiment, qui a fait l’objet d’un accord politique en mai dernier, va bientôt être transposée et qu’elle prévoit une publicité étendue du registre des bénéficiaires effectifs. C’est pourquoi je vous demanderai de retirer votre amendement, sans quoi j’y serai défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CF168 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement de repli vise à ouvrir la consultation des informations contenues dans le reporting public aux seuls parlementaires. En effet, le Conseil constitutionnel a pu considérer par le passé que le caractère public de ces informations pourrait nuire à la liberté d’entreprendre. Des concurrents pourraient utiliser ce reporting. Confier les informations délivrées par le reporting public aux parlementaires permettrait de passer outre ces arguments.

Mme la rapporteure. Cet amendement comporte encore une fois une erreur, car il renvoie au registre des bénéficiaires effectifs et non au reporting public. Par ailleurs, sans minorer le rôle et la légitimité des parlementaires, je ne suis pas sûre qu’il relève de notre mandat de député ou de sénateur d’accéder, en cette seule qualité, à ces données protégées. Pour ces raisons, j’émets un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CF149 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Actuellement de 100 millions d’euros, le plafond des sanctions applicables aux banques par l’ACPR n’est absolument pas dissuasif. Un établissement comme BNP Paribas, avec un bilan de 2 500 milliards d’euros, absorbe de telles amendes sans difficulté. Les sanctions appliquées aux banques, intermédiaires financiers de la fraude et de l’évasion fiscales, doivent être proportionnées au préjudice subi par la société, aux gains illégalement réalisés ainsi qu’aux capacités financières des banques afin d’être réellement dissuasives.

Mme la rapporteure. Vous souhaitez rehausser les sanctions de manière excessive et l’amende que vous souhaitez instaurer vise les manquements aux règles bancaires du code des assurances et de la mutualité. Ce n’est pas l’objet de ce texte. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

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Article 15 (nouveau) (article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) Enrichissement du document de politique transversale sur la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales

Le présent article résulte de l’adoption par la commission d’un amendement de Mme Bénédicte Peyrol sous-amendé par la rapporteure. Il enrichit substantiellement le document de politique transversale (DPT) sur la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

La lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, impératif économique mais surtout démocratique, suppose pour être efficace des moyens, qu’ils soient humains, techniques ou juridiques. À cet égard, la France peut se targuer de disposer d’une administration efficace et réactive et d’un droit bien fourni en outils anti-abus.

● Comme toute politique et toute action publique, cette lutte doit pouvoir être utilement évaluée. Le présent article répond à cette exigence en prévoyant :

– la description des outils fiscaux existants, en précisant notamment pour chacun d’entre eux leur contenu, leur utilisation et leur rendement ;

– les perspectives d’évolution de ces outils, dans le souci d’une plus grande efficacité ;

– la présentation des moyens humains et techniques dédiés à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

Ces éléments intègrent également un volet international, inévitable dans une telle matière.

● Initialement prévues dans un « jaune budgétaire », ces informations, à la suite de l’adoption d’un sous-amendement de la rapporteure, figureront finalement dans le DPT sur la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales créé à l’initiative de la rapporteure par l’article 7 de la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016 ([207]). Ce DPT est prévu au 21° du I de l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 ([208]).

L’enrichissement du DPT existant est apparu pertinent et permettra d’étoffer son contenu, la première production réalisée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2018 s’étant révélée décevante.

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La commission en vient à l’amendement CF47 de Mme Bénédicte Peyrol, faisant l’objet du sous-amendement CF231 de la rapporteure.

Mme Bénédicte Peyrol. Toujours dans un souci de chiffrage et d’évaluation des outils anti-abus, je propose que soit annexé au projet de loi de finances un état des lieux des outils de lutte contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales, concernant leur utilisation, leur rendement individuel et les modifications susceptibles de leur être apportées. Dans le cadre de notre mission d’information, nous avons pu avoir accès à quelques données, ce dont je remercie l’administration fiscale. C’est fort utile pour apprécier la qualité des outils anti-abus.

Mme la rapporteure. Je souscris à la volonté de Mme Peyrol d’avoir plus d’informations sur les outils permettant de lutter contre l’évasion fiscale. Je propose, par mon sous-amendement CF231, que ces informations soient versées non pas dans un nouveau document mais dans le document de politique transversale que nous avons créé l’année dernière à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement. J’émets donc un avis favorable, sous réserve de l’adoption de ce sous-amendement.

La commission adopte le sous-amendement, puis l’amendement ainsi sous-amendé.

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Après l’article 13

Enfin, la commission examine l’amendement CF44 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Hier, j’ai suggéré que nous demandions aux grandes entreprises d’informer les membres de leur conseil d’administration sur les dispositifs de planification fiscale. Il ne s’agit pas ici d’imposer une obligation mais de créer un label grâce auquel les entreprises pourraient s’engager de façon volontaire dans cette démarche. L’objectif est de garantir la confiance, de protéger les actionnaires et d’adopter une vision moderne de l’entreprise, fondée sur la notion de responsabilité sociétale des entreprises.

Mme la rapporteure. Il me semble que votre souhait est déjà pris en compte dans le projet de loi pour un État au service d’une société de confiance. Je rappelle que l’article 7 a été complété, à l’initiative de Bénédicte Peyrol, par un volet consacré à la reconnaissance de la vertu fiscale des entreprises – notamment à travers une labellisation. Cette reconnaissance fera l’objet d’ordonnances. Il n’est pas opportun de mettre en place deux dispositifs parallèles ; c’est pourquoi je vous invite à retirer cet amendement.

M. le ministre. Monsieur le député, je partage totalement les attendus de votre amendement ainsi que vos arguments. Mme Peyrol a eu l’occasion d’évoquer cette question dans le cadre du projet de loi sur le droit à l’erreur, et je crois que cela figurera aussi dans les travaux de sa mission d’information. Dans le cadre de ce projet de loi, nous avons énoncé le principe de la relation de confiance. Une consultation a été lancée cette semaine en vue de rédiger l’ordonnance prévue par le texte. Nous avons dix-huit mois mais je me suis engagé à publier cette ordonnance avant le 31 décembre de cette année. Si cela vous intéresse, vous pourriez peut-être participer au suivi parlementaire des textes sur le droit à l’erreur et nous aider à améliorer cette relation de confiance pour faire naître ce que vous appelez le civisme fiscal, sur un modèle à l’anglaise comportant peut-être des spécificités françaises. Il faut effectivement informer les conseils d’administration de la situation fiscale des grandes entreprises. Je vous propose donc de retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

La commission adopte, à l’unanimité moins une abstention, l’ensemble du projet de loi modifié.

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Mme Marie-Christine Dalloz. Madame la présidente, je souhaite faire une mise au point suite aux propos qui ont été tenus par l’une de nos collègues.

Il y a des règles, madame de Montchalin. Vous allez apprendre. La vie parlementaire, vous en avez pris conscience récemment, n’est pas un long fleuve tranquille. Mais une chose est sûre : si les députés de votre groupe sont habitués à être aux ordres, ce ne sera jamais le cas des députés Les Républicains. Nous pouvons être en séance publique ou non, et si nous n’y sommes pas, c’est que nous travaillons ailleurs : laissez à chacun sa liberté et contentez-vous de gérer votre groupe. Tout à l’heure, et c’était tout aussi passionnant car cela témoigne d’un manque de respect de la démocratie au sein de notre assemblée, votre groupe a refusé de faire droit à une demande d’auditions complémentaires par la commission des lois au titre de ses pouvoirs de commission d’enquête. Vous auriez dû précisément y être attentive, plutôt que de vous préoccuper exclusivement de ce qui se passait en commission des finances.

Enfin, madame de Montchalin, les donneurs de leçons ne sont jamais les plus irréprochables.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, présidente. J’ai été très fière de présider aujourd’hui notre commission pour l’examen de ce texte très important, qui met notamment fin au « verrou de Bercy ». Beaucoup en ont rêvé, nous l’avons fait ! Je tiens donc à féliciter Émilie Cariou, notre rapporteure, et Daniel Labaronne, porte-parole du groupe La République en Marche sur ce texte, ainsi que M. le ministre, pour avoir accepté des compromis qui ont rendu possible cette belle victoire. Il ne s’agit, certes, que d’une première étape, mais elle est importante.

M. Daniel Labaronne. Le groupe La République en Marche se félicite du travail de co-construction accompli par le ministère de l’action et des comptes publics et les députés. Nous avons ainsi pu aboutir à un texte opérationnel qui permettra de lutter efficacement contre la fraude fiscale, douanière et sociale.

Je relève que, sur les 205 amendements que nous avons examinés, nous en avons adopté 87, issus de tous les groupes politiques, soit un taux – remarquable – de 43 %.

Un point nous a peut-être échappé dans le feu de l’action. Il me semble que, grâce à ce projet de loi, nous contribuons à la construction d’une nouvelle matière juridique hybride, qui fait le pari d’une association efficace et harmonieuse de l’administration fiscale et de l’autorité judiciaire, des cultures et des pratiques du droit fiscal, matière de droit public, et du droit pénal, matière de droit privé, dans un monde économique en profonde mutation.

Ce texte témoigne ainsi de notre capacité à adapter notre arsenal législatif en matière de droit fiscal et pénal au nouveau défi que représente la fraude fiscale, une fraude de plus en plus sophistiquée et complexe, aux ramifications souvent internationales. Par l’amendement que notre groupe a soutenu aux côtés d’Émilie Cariou, nous avons introduit trois modifications majeures – l’automaticité, la connexité et la collégialité – qui font objectivement sauter le « verrou de Bercy ». Ce faisant, nous avons été, me semble-t-il, fidèles au « serment de Lamartine ». C’est, pour nous, un motif légitime de fierté et de satisfaction.

Pour conclure, je veux remercier M. le ministre et Mme la rapporteure, qui ont permis que soit élaboré en bonne intelligence ce projet de loi qui, je n’en doute pas, fera date.

Mme la rapporteure. Je me félicite également que nous ayons pu aboutir à ce beau résultat. Sachez cependant que ce projet de loi n’est qu’une étape dans la lutte contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscale agressive, lutte qui a commencé bien avant l’élaboration de ce texte. Je pense en particulier au travail de l’administration, qui s’efforce de corriger notamment les défauts des conventions fiscales. Cette matière forme un tel millefeuille qu’il est, aujourd’hui, extrêmement complexe de remettre en cause les schémas de fraude et d’optimisation fiscale.

Au-delà de ce texte, l’enjeu se situe dans les instances internationales. C’est pourquoi le Parlement doit accompagner le Gouvernement, qui doit le tenir informé de la ligne qu’il adopte, dans les négociations qui sont en cours à l’échelle de l’OCDE et de l’Union européenne. Nous avons d’autres combats à mener : la lutte contre l’optimisation fiscale ne saurait se limiter à ce projet de loi.

M. Charles de Courson. Il est si rare que nous adoptions un texte presque à l’unanimité, en tout cas sans vote contre ! Moi qui siège à l’Assemblée depuis vingt-cinq ans, je voudrais dire à mes jeunes collègues que j’en ai voté, des textes contre la fraude fiscale... Mais, comme le disait notre rapporteure, qu’il faut remercier pour le travail qu’elle a accompli, la grande lutte contre ce phénomène doit être menée à l’échelon international. Ne nous illusionnons donc pas trop sur ce que nous faisons, même si ce texte marque un progrès.

M. Daniel Labaronne. Ne boudez pas votre plaisir !

M. Charles de Courson. Vous êtes tout jeune, mon cher collègue, et je ne voudrais pas que vous soyez déçu !

M. Jean-Louis Bourlanges. Je veux tout d’abord m’associer, au nom du groupe Mouvement Démocrate et apparentés, aux compliments qui ont été adressés à Mme la rapporteure. Bien que notre assemblée connaisse actuellement des tumultes assez intenses, les différents groupes savent travailler de manière convergente lorsque nous abordons des questions fondamentales, précises, qui requièrent certaines compétences. Ainsi, Mme Dalloz, quoique mécontente des propos que l’on a tenus sur son groupe, n’en a pas moins voté le projet de loi. Le président de la mission parlementaire sur le « verrou de Bercy » a su travailler en très bonne intelligence avec Mme Cariou et les autres membres de la mission. L’approche des groupes de gauche, de droite et du centre a été, à bien des égards, convergente sur les finalités, même si, bien entendu, nous n’avons pas toujours été d’accord sur les moyens. Cela devrait nous rappeler que nous formons un pays et que notre sens du bien commun et de l’intérêt général peut nous rassembler, malgré les passions démocratiques de cette maison sans fenêtres.

Mme Christine Pires Beaune. Je veux m’associer, au nom du groupe Nouvelle Gauche, à ce bel hommage quasi unanime. Cependant, les mots ont un sens. Si nous avons beaucoup avancé sur le « verrou de Bercy » – et je tiens à en remercier la mission d’information, notamment Émilie Cariou, pour ses travaux –, celui-ci aura disparu lorsqu’un juge pourra s’autosaisir. Néanmoins, ce texte comporte d’autres dispositions, qu’il s’agisse de la lutte contre les paradis fiscaux ou de la création d’un nouveau service de lutte contre la fraude fiscale rattaché à Bercy. À cet égard, nous jugerons l’effectivité du texte en fonction des moyens, j’insiste sur ce point, qui seront alloués à ce nouveau service sans que soient pour autant déshabillés les services existants.

Mme Sabine Rubin. Le groupe La France insoumise s’est abstenu, car ce texte est en demi-teinte. Il comporte, certes, des avancées, parmi lesquelles on peut mentionner l’amélioration de l’accès à l’information, l’adoption du principe name and shame à propos des sanctions pénales et administratives ou le renforcement des sanctions en matière de fraude fiscale. Mais certaines de ses dispositions relèvent de l’effet d’annonce. Ainsi, la police fiscale qu’il tend à créer semble déjà exister et consister en un simple redéploiement de personnels. Par ailleurs, si nous nous félicitons que la liste des paradis fiscaux n’exclue plus les pays de l’Union européenne, nous regrettons que les critères demeurent insuffisants. De même, nous saluons l’avancée concernant le « verrou de Bercy », mais celle-ci se limite à un aménagement. Enfin, la grande absente de ce texte est l’évasion fiscale, qui est pourtant à l’origine d’un important manque à gagner.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je ne reviendrai pas sur le fond, car nous avons largement débattu de toutes ces questions. J’insisterai plutôt sur la forme en soulignant que le respect mutuel et la prise en compte de toutes les sensibilités permettent de progresser, même si l’on n’atteint pas toujours le but que l’on s’était fixé. Je tenais à relever cet aspect de nos discussions, car ce n’est pas si fréquent, et féliciter celles et ceux qui ont contribué à ce que nos débats se déroulent dans un climat serein.

M. le ministre. J’espère, si le texte est adopté dans les mêmes conditions qu’aujourd’hui, que la commission mixte paritaire (CMP) sera conclusive, car cela nous ferait gagner de précieux mois. Je veux saluer le travail que nous avons accompli avec l’Assemblée nationale. À ce propos, je remarque, en tant qu’observateur un peu lointain...

M. Jean-Louis Bourlanges. Il faut se méfier des observateurs par les temps qui courent...

M. le ministre. ...que, lorsque l’on privilégie la réflexion plutôt que les réflexes et lorsque l’on prend le temps nécessaire, on peut, sans renoncer à ses convictions, avoir des échanges qui, parce qu’ils sont fondés sur des données scientifiques, relèvent davantage de la vérité que de l’opinion. C’est heureux, car il est parfois difficile de débattre de questions fiscales ou budgétaires sans céder aux passions, voire à l’idéologie.

Je remercie M. Diard et Mme Cariou, ainsi que tous les membres de votre mission d’information et l’ensemble des groupes politiques, pour ce débat constructif. Je remercie particulièrement les collaborateurs du Gouvernement – je pense au directeur général des finances publiques et à ses collaborateurs, qui ont accompli un travail considérable pour que nous puissions répondre aux innombrables questions que vous nous avez légitimement posées – ainsi que mon cabinet, qui a été à votre écoute. Enfin, je remercie Mme la présidente, Mme la rapporteure et les services de l’Assemblée nationale, qui ont contribué à vérifier que l’exécutif ne disait pas trop de bêtises...

Il me paraît important que nous ayons désormais un débat sur l’évaluation de la fraude, auquel je vous invite tous à participer. J’organiserai à Bercy, au mois de septembre, une première réunion avec les organisations non gouvernementales, les parlementaires qui le souhaitent et des représentants de l’OCDE notamment, pour tenter d’évaluer le montant de cette fraude, car il est important que nous disposions de données fiables en la matière. Certes, ce texte n’apporte pas une solution à tous les problèmes, mais il réglera, me semble-t-il, une grande partie des difficultés que nous rencontrons au plan national, même si cette question est avant tout internationale.

*

Liste des personnes auditionnées

– M. Mathieu Lefèvre, conseiller en charge des relations avec le Parlement et M. Florian Colas, conseiller, du cabinet de M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et Mme Manon Perrière, conseillère juridique, cabinet de M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics ;

– Mme Manon Aubry, responsable de plaidoyer Justice fiscale & inégalités d’Oxfam France* ;

– M. Marc-André Feffer, président, et Mme Elsa Foucraut, responsable du plaidoyer, de Transparency International* ;

– Mme Lison Rehbinder, chargée de plaidoyer financement du développement, de CCFD-Terre solidaire* ;

– M. François Molins, procureur de la République, TGI de Paris, et M. Christophe Barret, procureur de la République, TGI de Montpellier, représentants de la Conférence nationale des procureurs de la République ;

– M. Rodolphe Gintz, directeur général des douanes et droits indirects, et M. Michel Baron, chef du bureau affaires juridiques et contentieuses, de la direction générale des douanes et droits indirects ;

– M. Vincent Charmoillaux, secrétaire national du Syndicat de la magistrature ;

– M. Thomas de Ricolfis, chef de l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF) ;

– M. Tony Sartini, chef de la Brigade nationale de répression de la délinquance fiscale (BNRDF) ;

– M. Vincent Talvas, délégué général, Mme Sophie Blégent-Delapille, Mme Catherine Cassan et M. Jean-Pierre Lieb de la Fédération Française des Firmes Pluridisciplinaires (F3P)* ;

– M. Marc-François Bornhauser, président, Mme Ève Obadia, et M. Rodolphe Vincent de l’Institut des Avocats Conseils Fiscaux (IACF)* ;

– M. Jacques Taquet, membre du Conseil national des barreaux ;

– M. Emmanuel Marill, directeur général, et M. Franck Avignon, directeur juridique d’Airbnb en France ;

– M. Sviatoslav Beysens, responsable des affaires publiques de Drivy ;

– Mme Clara Brenot, senior public policy associate, et Mme Cécile Michel, juriste, de Uber ;

– M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques, et Mme Maïté Gabet, cheffe du service du contrôle fiscal et M. Édouard Marcus, chef du service juridique de la fiscalité (DGFiP) ;

– Mme Éliane Houlette, procureur financier, et M. Jean-Luc Blachon, premier vice-procureur financier ;

– M. Rémy Heitz, directeur des affaires criminelles et des grâces, M. Thibault Cayssials, chef du bureau de la législation pénale spéciale, et M. Manuel Rubio-Gullon, sous-directeur de la négociation et de la législation pénales ;

– M. Jérôme Simon, conseiller politique pénale auprès de la garde des sceaux ;

– Mme Servane Forest, directrice juridique, M. Arnaud Jacques, responsable des affaires publiques, du Boncoin, et M. David Roizen, directeur associé chez Plead et conseil du Boncoin ;

– M. Grégoire Dulin, conseiller justice de M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur.

*Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

([1]) Saisine portant sur les articles 1er A, 1er B, 1er, 7, 8, 9, 9 bis, 9 ter et 13.

([2]) Assemblée nationale, XVe législature, Éric Diard (président) et Émilie Cariou (rapporteure), Rapport d’information sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018).

([3]) Directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 modifiant la directive 2006/112/CE et la directive 2009/132/CE en ce qui concerne certaines obligations en matière de taxe sur la valeur ajoutée applicables aux prestations de services et aux ventes à distance de biens.

([4]) C’est-à-dire les transactions générant des revenus exonérés par nature, telles que la vente de biens d’occasion entre particuliers ou encore les activités de co-consommation.

([5]) Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

([6]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018) (lien).

([7]) Article 11 de la loi n° 97-210 du 11 mars 1997 relative au renforcement de la lutte contre le travail illégal.

([8]) Créé par l’article 59 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.

([9]) Article 15 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

([10]) Par exemple, Cour de cassation, chambre criminelle, 2 octobre 2002, pourvoi n° 01-87996.

([11]) Décision n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016 (lien).

([12]) Décision n° 2016-545 QPC du 24 juin 2016 (lien).

([13]) Par exemple, Conseil d’État, 14 décembre 1984, requête, 37199.

([14]) Assemblée nationale, séance du 10 décembre 2009 (lien).

([15]) Assemblée nationale, XIIIe législature, MM. Didier Migaud, Jean-Pierre Brard, Henri Emmanuelli, Jean-François Mancel et Nicolas Perruchot, rapport d’information sur les paradis fiscaux (n° 1920, 10 septembre 2009) (lien).

([16]) Conseil d’État, 10e et 9e sous-sections réunies, 24 août 2011, n° 318144.

([17]) Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), BOI-BIC-DECLA-30-10-20-40-20131213, § 170 et 180.

([18]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, Loi de finances pour 2014 (considérant n° 110).

([19]) Caisse nationale d’assurance maladie.

([20]) Caisse nationale d’assurance vieillesse.

([21]) Caisse nationale des allocations familiales.

([22]) Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole.

([23]) BOI-CF-CPF-30-20-20170308.

([24]) Des précisions sont apportées sur l’application de la sanction dans l’instruction BOI-CF-INF-10-40-10-20171206.

([25]) Article 1729-0 A du CGI.

([26]) Article 118.

([27]) Pascal Terrasse, Rapport au Premier ministre sur l’économie collaborative, février 2016, p. 19.

([28]) Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Pologne, Suède et Royaume-Uni. Source : PwC, Future of the Sharing Economy in Europe 2016, 2016.

([29]) Article 87 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

([30]) L’article L. 114-19-1 du code de la sécurité sociale prévoit également l’obligation pour les plateformes d’informer leurs utilisateurs de leurs obligations sociales.

([31]) Défini au premier alinéa de l’article R. 123-221 du code de commerce.

([32]) Le critère de la dépendance est fixé par renvoi au 12 de l’article 39 du CGI, et correspond à la situation dans laquelle une entreprise détient la majorité du capital d’une autre entreprise ou exerce de fait le pouvoir de décision, ou à celle dans laquelle deux entreprises sont sous le contrôle d’une troisième selon les modalités précédemment définies.

([33]) Article 24 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

([34]) Qui constitue l’unique article du nouveau chapitre 0000I ter du titre Ier de la troisième partie du livre Ier du CGI.

([35]) Le II du présent article procède également à une coordination à l’article L. 114-19-1 du code de la sécurité sociale, portant sur l’information des utilisateurs de plateformes de leurs obligations sociales.

([36]) Il s’agit de la reprise du IV de l’article 171 AX de l’annexe III du CGI.

([37]) Directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information.

([38]) Le lien entre les entreprises étant défini par renvoi au 12 de l’article 39 du CGI.

([39]) En application du II de l’article 150 UA du CGI.

([40]) La circonstance que l’article 1649 quater A bis du CGI renvoie à la définition de l’article L. 111-7 du code de la consommation est à cet égard inopérante : cet article n’est pas encore entré en vigueur.

([41]) Albéric de Montgolfier, Rapport sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, Sénat, session ordinaire de 2017-2018, n° 602, 27 juin 2018, p. 63.

([42]) Pour une présentation détaillée des hypothèses de paiement solidaire prévues à l’article 1754, il est renvoyé au commentaire de l’article 4 quinquies du présent projet de loi.

([43]) Albéric de Montgolfier, Rapport précité, p. 65-66.

([44]) Loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public particulier de personnes.

([45]) Qui excluent les données à caractère personnel relatives aux usagers.

([46]) Rapport d’information relatif à l’adaptation de la fiscalité à l’économie collaborative, Sénat, session ordinaire de 2016-2017, n° 481, 29 mars 2017. Ces propositions avaient été formalisées aux articles 1er et 2 de la proposition de loi relative à l’adaptation de la fiscalité à l’économie collaborative (n° 481), enregistrée à la Présidence du Sénat le 29 mars 2017.

([47]) Qui constitue un nouveau 8 complétant le VIII de la première sous-partie de la section II du chapitre Ier du titre Ier de la première partie du premier livre du CGI.

([48]) Rapport sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, Sénat, session ordinaire de 2017-2018, n° 602, 27 juin 2018, p. 71.

([49]) Ibid.

([50]) Les régimes juridiques et les règles constitutionnels variant d’un pays à l’autre, une comparaison reposant sur les pratiques étrangères n’est pas d’un grand secours sous l’angle strictement juridique.

([51]) À cet égard, la fiscalité des gains tirés des jeux d’argent peut servir de point de comparaison : ces gains obéissent au même régime, que les jeux soient physiques ou en ligne, et ne sont imposés que s’ils présentent un caractère régulier ou si leur montant excède une certaine somme. La distinction selon le moyen utilisé existe, mais pour l’exploitant du jeu, non le joueur. Peut être également citée le 1 du III de l’annexe B de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, qui indique que « le seul fait de réaliser des activités par le biais d’une plateforme numérique ne modifie pas la nature même de l’activité et ne doit donc pas impliquer un environnement juridique différent, dans un souci d’équité avec les activités comparables au sein de l’économie traditionnelle » (loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017, annexe B).

([52]) Sauf à aller jusqu’au bout du raisonnement et considérer qu’en annulant l’impôt, on rend la fraude à cet impôt impossible, mais ce n’est sans doute pas l’objectif du Sénat.

([53]) Assemblée nationale, XVe législature, session ordinaire de 2017-2018, compte rendu intégral, troisième séance du vendredi 20 octobre.

([54]) Ibid.

([55]) Rapport précité, p. 71. Le terme de « plafond » paraît plus approprié.

([56]) En application des 6° et 7° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale, par renvoi au 2° du IV de l’article 155 du CGI (qui fixe le seuil de 23 000 euros) et à un montant correspondant à 20 % du plafond annuel de la sécurité sociale.

([57]) Conduite en douane, magasins et aires de dépôt temporaire, zone franche, entrepôt franc, entrepôt d’importation, perfectionnement actif, admission temporaire en exonération totale des droits à l’importation, transit externe ou sous le régime du transit communautaire interne.

([58]) Qualifiés de tels s’ils n’excèdent pas une certaine valeur : 150 euros pour les droits de douane, 22 euros pour la TVA.

([59]) Les envois de particuliers à particuliers portant sur une valeur n’excédant pas 45 euros sont également exonérés.

([60]) En application de l’article D. 111-15 du code de la consommation, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2019. Cet article D. 111-15 a été introduit par l’article 1er du décret n° 2017-1435 du 29 septembre 2017 relatif à la fixation d’un seuil de connexions à partir duquel les opérateurs de plateformes en ligne élaborent et diffusent des bonnes pratiques pour renforcer la loyauté, la clarté et la transparence des informations transmises aux consommateurs.

([61]) L’écart de TVA s’est élevé en 2015 à 151,5 milliards d’euros dans l’Union européenne et à 20,1 milliards d’euros en France. Ces montants ne correspondent cependant pas exclusivement à de la fraude : d’autres phénomènes peuvent l’expliquer, tels que des faillites ou des insolvabilités d’entreprises qui réduisent le montant de TVA effectivement collectée.

([62]) Dispositif qui prévoyait une proposition de nouvel article 293 A ter introduit par le I de l’article 6 sexies du projet de loi de finances pour 2018.

([63]) Directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 modifiant la directive 2006/112/CE et la directive 2009/132/CE en ce qui concerne certaines obligations en matière de taxe sur la valeur ajoutée applicables aux prestations de services et aux ventes à distance de biens.

([64]) Le mini-guichet unique permet de réaliser des prestations au sein de l’Union européenne sans devoir s’inscrire dans chacun des État membres.

([65]) Nouvel article 14 bis de la directive 2006/112/CE, introduit par l’article 2 de la directive du 5 décembre 2017.

([66]) Nouvel article 242 bis de la directive 2006/112/CE, introduit par l’article 2 de la directive du 5 décembre 2017.

([67]) Sénat, compte rendu intégral des débats, session extraordinaire de 2017-2018, séance du 3 juillet 2018.

([68]) Proposition modifiée de règlement du Conseil modifiant le règlement (UE) nº 904/2010 en ce qui concerne des mesures de renforcement de la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée ({SWD(2017) 428 final} – {SWD(2017) 429 final}, 30 novembre 2017, COM(2017) 706 final, 2017/0248 (CNS)).

([69]) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social concernant un plan d’action sur la TVA, Vers un espace TVA unique dans l’Union – L’heure des choix, 7 avril 2018 [COM(2016) 148].

([70]) Sénat, compte rendu intégral des débats, session extraordinaire de 2017-2018, séance du 3 juillet 2018.

([71]) Ibid.

([72]) Sénat, compte rendu intégral des débats, session extraordinaire de 2017-2018, séance du 3 juillet 2018.

([73]) La numérotation tenant compte de la proposition faite à l’article 4 ter du présent projet de loi d’introduire un nouvel article 283 bis.

([74]) En application de l’article 395 de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission européenne, « peut autoriser tout État membre à introduire des mesures particulières dérogatoires à (cette) directive, afin de simplifier la perception de la taxe ou d’éviter certaines fraudes ou évasions fiscales. »

([75]) Il s’agissait de la proposition de nouvel article 293 A quater du CGI introduit par l’article 6 sexies du projet de loi de finances pour 2018, qui contenait également un dispositif similaire à celui prévu à l’article 4 ter du présent projet de loi.

([76]) Directive (UE) 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 modifiant la directive 2006/112/CE et la directive 2009/132/CE en ce qui concerne certaines obligations en matière de taxe sur la valeur ajoutée applicables aux prestations de services et aux ventes à distance de biens.

([77]) Sénat, compte rendu intégral des débats, session extraordinaire de 2017-2018, séance du 3 juillet 2018.

([78]) Rapport d’information fait au nom de la commission des finances sur le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source, Sénat, session extraordinaire de 2014-2015, n° 691, 17 septembre 2015, p. 58.

([79]) Article 21 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

([80]) Décret n° 2015-1091 du 28 août 2015 fixant les conditions d’exercice du droit de communication mentionné au deuxième alinéa de l’article L. 81 du livre des procédures fiscales.

([81]) En application de l’article 106 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([82]) La numérotation tient compte du paiement solidaire de l’amende prévu à l’article 4 du présent projet de loi qu’a introduit le Sénat.

([83]) Article 45 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017. Le IV de cet article prévoit l’entrée en vigueur différée.

([84]) Retirée par Airbnb de son offre à la suite d’une demande en ce sens du Gouvernement français.

([85]) Joël Giraud, Rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017, Assemblée nationale, XVe législature, n° 501, 18 décembre 2017, p. 75.

([86]) Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure, dont l’article 31 a créé l’article L. 315-9 du CMF, précisé par l’article D. 315-2 du même code.

([87]) Ibid.

([88]) Le Conseil a adopté le 14 mai 2018 la proposition de directive modifiant la directive (UE) 2015/849 du Parlement Européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) n° 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission.

([89]) Assemblée nationale, XVe législature, session ordinaire de 2017-2018, compte rendu intégral, troisième séance du mardi 19 décembre 2017.

([90]) Ce montant s’élève, au moment de la rédaction du présent rapport, à 45 906 euros.

([91]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, article 106.

([92]) Étude d’impact du projet de loi.

([93]) Décision n° 2010-72/75/82 QPC du 10 décembre 2010.

([94]) « Les inexactitudes ou les omissions relevées dans une déclaration ou un acte comportant l’indication d’éléments à retenir pour l’assiette ou la liquidation de l’impôt ainsi que la restitution d’une créance de nature fiscale dont le versement a été indûment obtenu de l’État ».

([95]) Sénat, session ordinaire de 2017-2018, rapport de M. Albéric de Montgolfier (n° 602, 27 juin 2018).

([96]) La procédure de publication concerne toute personne, individu, société ou trust lorsque trois conditions sont réunies : une amende a été infligée, la perte pour l’État est supérieure à 25 000 livres et aucune procédure de régularisation volontaire n’a été mise en œuvre.

([97]) Sénat, session ordinaire de 2017-2018, rapport de M. Albéric de Montgolfier précité (n° 602, 27 juin 2018).

([98]) Une contribution écrite de CCFD-Terre Solidaire, du Syndicat de la magistrature, d’OXFAM, de Sherpa et d’Anticor a été adressée à la rapporteure, à la suite des auditions conduites dans le cadre du présent rapport.

([99]) Loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière, article 1er.

([100]) Le dépôt de l’acte ou de la déclaration après mise en demeure est assorti d’une majoration de 10 %, l’absence d’un tel dépôt dans les trente jours suivant une mise en demeure est assortie d’une majoration de 40 %.

([101]) Si le contribuable n’était pas à l’initiative principale de l’abus de droit ou n’en est pas le principal bénéficiaire, la majoration est ramenée à 40 %.

([102]) Ouverture de comptes ou souscription de contrats auprès d’organismes établis à l’étranger, interposition de personnes établies à l’étranger, usage de faux documents, domiciliation artificielle ou fictive à l’étranger, usage d’actes ou interposition de personnes fictifs ou artificiels.

([103]) En application de l’article 131-38 du code pénal, qui prévoit pour les personnes morales des sanctions pécuniaires correspondant au quintuple de celles encourues par les personnes physiques.

([104]) Bulletin officiel des finances publiques, BOI-CF-INF-40-10-10-50, 18 juin 2015, § 20.

([105]) Conseil constitutionnel, décision n° 2016-545 QPC du 24 juin 2016, Alec W. et autres [Pénalités fiscales pour insuffisance de déclaration et sanctions pénales pour fraude fiscale].

([106]) Id., § 21.

([107]) Frédéric Desportes, Francis Le Gunehec, Droit pénal général, Economica, quinzième édition, p. 523.

([108]) Directive (UE) 2018/822 du Conseil du 25 mai 2018 modifiant la directive 2011/16/UE en ce qui concerne l’échange automatique et obligatoire d’informations dans le domaine fiscal en rapport avec les dispositifs transfrontières devant faire l’objet d’une déclaration.

([109]) En vertu des 6 et 7 du nouvel article 8 ter de la directive n° 2011/16/UE introduit par la directive « DAC 6 ».

([110]) Albéric de Montgolfier, Rapport sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude, Sénat, session ordinaire de 2017-2018, n° 602, 27 juin 2018, p. 123.

([111]) Pouvant consister en une déduction de revenu, une réduction d’impôt ou un crédit d’impôt.

([112]) Conseil constitutionnel, décision n° 2014-707 DC du 29 décembre 2014, Loi de finances pour 2015, § 54-55.

([113]) Et en vertu des articles L. 80 E et R. 80 E-1 du LPF.

([114]) Ainsi que le précise l’étude d’impact accompagnant le présent projet de loi (p. 43) et comme a pu le confirmer l’administration fiscale lors des auditions conduites par la rapporteure.

([115]) Ainsi que l’indiquait M. Emmanuel Capus lors des débats au Sénat, « Il me paraît effectivement dangereux de sanctionner un professionnel du droit au motif qu’il s’est rendu complice d’une fraude fiscale qui n’a pas encore été définitivement jugée. » (Sénat, compte rendu intégral des débats, session extraordinaire de 2017-2018, séance du 3 juillet 2018.)

([116]) Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-225 QPC du 30 mars 2012, Société Unibail Rodamco [Majorations de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux en Île-de-France], p. 8.

([117]) Conseil constitutionnel, décision n° 2011-225 QPC du 30 mars 2012, Société Unibail Rodamco [Majorations de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux en Île-de-France] ; Conseil constitutionnel, décision n° 2013-341 QPC du 27 septembre 2013, M. Smaïn Q. et autre (Majoration de la redevance d’occupation du domaine public fluvial pour stationnement sans autorisation].

([118]) Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-267 QPC du 20 juillet 2012, Mme Irène L. [Sanction du défaut de déclaration des sommes versées à des tiers], p. 9.

([119]) Conseil constitutionnel, décision n° 2012-267 QPC du 20 juillet 2012, Mme Irène L. [Sanction du défaut de déclaration des sommes versées à des tiers].

([120]) Cour EDH, 11 janvier 2007, Mamidakis c. Grèce, n° 35533/04.

([121]) Cour EDH, 7 juin 2012, Segame S.A. c. France, n° 4837/06, § 59.

([122]) Sénat, compte rendu intégral des débats, session extraordinaire de 2017-2018, séance du 3 juillet 2018.

([123]) Si cette asymétrie initiale était dépourvue de conséquence sur le droit à un recours effectif de l’intermédiaire, elle nuisait à la cohérence d’ensemble du dispositif, ce qu’avait d’ailleurs relevé le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi. Il semble par ailleurs difficilement justifiable en opportunité de traiter différemment les deux amendes en termes de recours.

([124]) Les données de l’année 2016 fournies dans l’étude d’impact sont provisoires.

([125]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018).

([126]) Rapport n° 602 du 27 juin 2018 précité.

([127]) Assemblée nationale, XIVe législature , rapport d’information sur l’évaluation de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et de la loi organique n° 2013-1115 du 6 décembre 2013 relative au procureur de la République financier (n° 4457, 8 février 2017).

([128]) Décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013, Loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

([129]) Sénat, session ordinaire de 2017-2018, avis de Mme Nathalie Delattre (n° 600, 26 juin 2018).

([130]) Sénat, session ordinaire de 2017-2018, rapport de M. Albéric de Montgolfier (n° 602, 27 juin 2018).

([131]) Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004.

([132]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018) (lien).

([133]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018) (lien).

([134]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018) (lien).

([135]) Conformément au d du 1 de l’article 369 du code des douanes.

([136]) Cour de cassation, chambre criminelle, arrêt n° 70.91-744 du 7 décembre 1972.

([137]) Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 14 mars 2013.

([138]) Alors que la directive énonce plusieurs critères permettant de guider les contrôleurs dans l’établissement du caractère commercial des produits détenus.

([139]) Lors de son audition par la rapporteure, le directeur général des douanes et droits indirects a évoqué des différences de prix pouvant, selon les pays considérés, varier du simple au quadruple ou au quintuple.

([140]) « Les personnes dont l’activité est d’offrir un accès à des services de communication au public en ligne » et « les personnes physiques ou morales qui assurent, même à titre gratuit, pour mise à disposition du public par des services de communication au public en ligne, le stockage de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de messages de toute nature fournis par des destinataires de ces services ».

([141]) Directive n° 2014/40/UE du Parlement et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE.

([142]) Ibid.

([143]) Ibid.

([144]) Ordonnance n° 2016-623 du 19 mai 2016 portant transposition de la directive 2014/40/UE sur la fabrication, la présentation et la vente des produits du tabac et des produits connexes.

([145]) Article 22 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

([146]) Le terme de juridiction fiscale, commun en fiscalité internationale, permet d’appréhender à la fois les États souverains, mais aussi les territoires qui en dépendent (tels que les îles Anglo-Normandes pour le Royaume-Uni ou Curaçao pour les Pays-Bas).

([147]) Le texte actuel mentionne la Communauté européenne.

([148]) Créé par la décision du conseil de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) du 17 septembre 2009.

([149]) Bien que non expressément prévue à l’article 238-0 A, cette hypothèse est le pendant du cas d’inscription reposant sur l’ineffectivité d’une convention. Elle est expressément mentionnée par le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) (BOI-INT-DF-20-50, § 100).

([150]) Ainsi qu’il sera vu, la liste commune européenne des juridictions non coopératives repose sur une logique similaire.

([151]) Les nouvelles dispositions résultent de l’article 57 de la loi « Sapin II » (loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique). Il convient de noter que le BOFiP n’a pas été mis à jour depuis, faisant toujours état des anciennes modalités d’application (la dernière actualisation du BOFiP sur les ETNC date du 11 février 2014).

([152]) Tel est par exemple le cas des mesures prévues aux articles 125 A et 182 A et au b du III de l’article 182 B du CGI.

([153]) Conseil constitutionnel, décision n° 2014-437 QPC du 20 janvier 2015, Association française des entreprises privées et autres [Régime fiscal d’opérations réalisées avec des États ou territoires non coopératifs].

([154]) Loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, article 91.

([155]) Contre-mesures prévues aux articles 39 duodecies, 187 et 219 du CGI.

([156]) Conseil de l’Union européenne, 5 décembre 2017, Liste européenne des juridictions non coopératives à des fins fiscales, 15429/14, FISC 342 ECOFIN 1088.

([157]) Ou « CRS » en anglais pour « common reporting standard ».

([158]) « Multilateral Competent Authority Agreement », ou « MCAA », pris en application de l’article 6 de la Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale.

([159]) La notation compte quatre degrés : « non conforme », « partiellement conforme », « largement conforme » (ou « conforme pour l’essentiel ») et « conforme ».

([160]) La notation « largement conforme » sur l’échange automatique relève du critère 1.1.

([161]) Convention signée à Strasbourg le 25 janvier 1988 et modifiée par le protocole d’amendement de Paris du 27 mai 2010.

([162]) Une exception est prévue : le fait pour une juridiction d’avoir obtenu la note « non conforme » sur l’échange à la demande ou de ne pas avoir obtenu la note « largement conforme » au 30 juin 2018 exclut l’application de la mesure de souplesse.

([163]) Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997, Résolution du Conseil et représentants des États membres, réunis au sein du Conseil, du 1er décembre 1997, sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises.

([164]) Ainsi, si le critère 2.1 n’est pas applicable, les cinq facteurs prévus par le Code de conduite de 1997 peuvent être appliqués aux fins de déterminer la satisfaction du critère 2.2. Par ailleurs, le refus par une juridiction d’engager avec les institutions européennes un dialogue utile ou de fournir les informations nécessaires afin d’apprécier la satisfaction du critère 2.2, conduit à considérer que la juridiction méconnaît ce critère.

([165]) Actuellement, la Nouvelle-Calédonie, seule juridiction française retenue par le Conseil de l’Union européenne, figure sur la « liste grise ».

([166]) Deux autres mesures de coordination sont prévues. Le 1° du A du I du présent article substitue aux termes « Communauté européenne » les termes « Union européenne », requis depuis le Traité de Lisbonne et la disparition de la Communauté. Le 4° du même A, quant à lui, ajoute au 3, portant sur l’application des contre-mesures, la nouvelle référence du 2 bis dans les fondements d’inscription sur la liste.

([167]) Ce F ajoute également que la retenue à la source prévue au III de l’article 182 B est libératoire de l’impôt sur le revenu est n’est pas remboursable. Un complément identique est fait par le 2° du D du présent article, qui modifie le VI de l’article 182 A bis.

([168]) Concernant la retenue à la source prévue à l’article 119 bis du CGI, dont le taux est majoré à 75 % face à un ETNC en application de l’article 187.

([169]) Ces critères ont été présentés au 1 du A du I du présent commentaire.

([170]) Pour « common reporting standard - multilateral competent authority agreement ».

([171]) Conseil constitutionnel, décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013, Loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, § 51.

([172]) Le débat prévu n’est pas obligatoire, afin de ne pas exposer cette partie du dispositif à la censure du Conseil constitutionnel, qui juge contraire à la Constitution le fait d’imposer la tenue d’un débat, en raison de l’atteinte aux modalités de fixation de l’ordre du jour des assemblées parlementaires déterminées par l’article 48 de la Constitution (voir à titre d’illustration la décision relative au débat sur le rapport du Gouvernement relatif à la composition du Comité économique, social et environnemental rendue en juin 2010 (Conseil constitutionnel, décision n° 2010-608 DC du 24 juin 2010, Loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental).

([173]) Pour une présentation détaillée de cet instrument et des choix français – et néerlandais –, il est renvoyé à l’avis très complet fait au nom de la commission des finances par Mme Bénédicte Peyrol sur le projet de loi autorisant sa ratification : Assemblée nationale, XVe législature, Bénédicte Peyrol, Avis sur la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (n° 1093, 20 juin 2018).

([174]) Voir à cet égard l’avis précité de Mme Bénédicte Peyrol, pp. 19-21.

([175]) Pour la présentation complète de la notion d’ETNC, il est renvoyé au commentaire de l’article 11 du présent projet de loi.

([176]) Ainsi que celle de son pendant pour les personnes physiques, prévu à l’article 123 bis du CGI. Le régime des SEC est présenté au commentaire de l’article 11 bis A du présent projet de loi.

([177]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([178]) Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 11.

([179]) Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

([180]) Pour plus de détails sur la notion d’ETNC, il est renvoyé au commentaire de l’article 11 du présent projet de loi.

([181]) Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997, Résolution du Conseil et représentants des États membres, réunis au sein du Conseil, du 1er décembre 1997, sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises.

([182]) Cf. supra, commentaire de l’article 11.

([183]) La notion d’ETNC est présentée dans le commentaire de l’article 11 du présent projet de loi, auquel il est renvoyé pour plus d’informations sur le sujet.

([184]) Ainsi que le prévoit l’article R. 515-6 du code monétaire et financier.

([185]) Peut aussi être mentionné, bien que non distinct de l’AFD et n’apparaissant pas sur l’organigramme du groupe, le Centre d’études financières, économiques et bancaires (CEFEB), qui est l’institut de formation de l’AFD. Par ailleurs, le Fonds français pour l’environnement mondial (FFEM), dont l’AFD assure le secrétariat et la gestion financière ainsi que, en partenariat avec plusieurs ministères, le pilotage, est également parfois présenté comme appartenant au groupe AFD ; il ne figure toutefois pas sur l’organigramme du groupe ni dans la présentation de ce dernier faite par l’AFD.

([186]) Loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, précisée par le décret n° 2014-1656 du 29 décembre 2014 relatif à l’Agence française d’expertise technique internationale.

([187]) Groupe AFD – Résultats 2017 ; AFD, Rapprochement de l’AFD et d’Expertise France : déclaration conjointe, 9 février 2018.

([188]) Groupe AFD, Politique du groupe AFD à l’égard des juridictions non-coopératives, juillet 2016.

([189]) Le terme de « juridiction non coopérative », ou « JNC », est retenu dans le document du groupe AFD. La notion de JNC au sens de ce document vise, entre autres juridictions, les ETNC au sens de l’article 238-0 A du CGI.

([190]) Assemblée nationale, XVe législature, proposition de loi créant une liste française des paradis fiscaux (n° 585, 24 janvier 2018).

([191]) Amendement CF1 sur la proposition de loi n° 585.

([192]) Sous-amendement CF10.

([193]) Pour plus de détails, il est renvoyé au rapport fait sur cette proposition de loi : Assemblée nationale, XVe législature, Fabien Roussel, Rapport sur la proposition de loi créant une liste des paradis fiscaux (n° 683, 21 février 2018).

([194]) Groupe AFD, Politique du groupe AFD à l’égard des juridictions non-coopératives, juillet 2016, p. 3.

([195]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018) (lien).

([196]) Assemblée nationale, XVe législature, M. Éric Diard (président) et Mme Émilie Cariou (rapporteure), rapport de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (n° 982, 23 mai 2018) (lien).

([197]) Décision n° 2016-546 QPC du 24 juin 2016 (lien).

([198]) Décision n° 2016-545 QPC du 24 juin 2016 (lien).

([199]) Ainsi, le 18 janvier 1828, il fut jugé par la Cour de cassation que « le droit de poursuivre la répression des contraventions aux lois sur les contributions indirectes n’appartient qu’à la régie ».

([200]) Cour de cassation, chambre criminelle, 20 février 2008, Bull. n° 43, pourvoi n° 07-82977.

([201]) Article 23 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

([202]) BOI-CF-INF-40-10-10-30-20150618, § 50.

([203]) Toutefois, il ne s’agit pas réellement d’une procédure contradictoire puisque le contribuable n’a pas accès à certains éléments produits par l’administration et les observations de ce dernier ne sont pas systématiquement transmises à l’administration fiscale. En cela, le fonctionnement de la CIF s’écarte de celui d’un organisme juridictionnel. Les séances de la CIF ne sont d’ailleurs pas publiques.

([204]) Tribunal des conflits, 19 décembre 1988, n° 02548.

([205]) Cour de cassation, chambre criminelle, 2 mai 1984, Bulletin criminel, 1984, n° 151, pourvoi n° 83-92934.

([206]) Cour de cassation, chambre criminelle, 28 juin 2017, à paraître au Bulletin criminel, pourvoi n° 16-81697.

([207]) Loi n° 2017-1206 du 31 juillet 2017 de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2016.

([208]) Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.