rapport d'enquête chargée de tirer les enseignements de l’affaire Lactalis et d’étudier à cet effet les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques — Comptes rendus des auditions

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le ministre, pour l’excellente qualité de vos réponses. Il ne nous reste plus à auditionner que le ministre de l’économie et des finances et la ministre des solidarités et de la santé. De nombreuses suggestions des commissaires seront prises en compte dans le rapport. Quand on déplace un curseur, un côté est toujours plus satisfait que l’autre qui l’est toujours moins ; aussi certaines questions susciteront-elles probablement des débats. Quoi qu’il en soit, le rapport restera impartial et sans tabou. J’espère que certaines propositions seront reprises sous forme d’amendements au projet de loi en discussion ou sous forme de proposition de loi.

M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation. L’étiquetage, je le rappelle, est régi par la réglementation européenne. Rien n’empêche toutefois les entreprises, à travers des accords interprofessionnels, d’adapter leur étiquetage aux contraintes évoquées. Vous le savez, lorsqu’il s’est agi de retirer de la vente des produits contaminés ou susceptibles de l’être, nous avons reçu, Bruno Le Maire et moi-même, les représentants de la grande distribution qui nous ont proposé de bloquer les codes-barres de ces produits afin que, si par hasard vous en preniez un qui serait resté dans un rayon, il ne passe pas à la caisse. Nous devons continuer de travailler en ce sens.

Ensuite, l’idée d’un retour d’expérience collectif des entreprises me paraît bonne. On peut l’imaginer, dans un premier temps, au sein d’une même filière afin d’améliorer les bonnes pratiques en matière d’hygiène.

Enfin, en matière d’hygiène et de sécurité des produits pour qu’ils soient propres à la consommation, je rappelle que la responsabilité est bien celle du chef de l’entreprise, le salarié agissant par délégation. C’est d’ailleurs pourquoi c’est le PDG de Lactalis que vous avez entendu : c’est lui qui est responsable.

Mme Laurence Maillart-Méhaignerie. Peut-être ma question s’adresse-t-elle davantage au rapporteur. Avons-nous des éléments de comparaison – même si comparaison n’est jamais raison – entre le site de Craon et des entreprises de taille équivalente où les alertes auraient été moins nombreuses, éléments qui permettraient de présumer que certains défauts seraient inhérents à l’entreprise ?

Nous avons de belles entreprises et il faut malgré tout tenir compte de l’équilibre entre la nécessité de garantir la sécurité alimentaire – et donc garder la confiance des citoyens –, et le chantage à l’emploi et à la délocalisation.

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. Il n’y a pas d’entreprise équivalente à Lactalis – le groupe est le plus important dans son secteur – mais la question, très pertinente, doit être posée et j’imagine que les services du ministère de l’agriculture et de l’alimentation s’en empareront.

M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation. L’ensemble des entreprises ont été inspectées, ce qui a permis d’obtenir un retour sur les résultats des contrôles, des analyses. L’ANSES sera saisie pour savoir si l’on doit relever le niveau des exigences vis-à-vis de ces entreprises. En attendant, j’y insiste, il était important d’avoir les retours des usines qui fabriquent du lait infantile car toutes n’évoluent pas dans le même environnement.

M. le président Christian Hutin. J’ai bien compris, monsieur le ministre, que vous n’êtes pas opposé aux essais de comparaison interlaboratoires, en particulier à une intensification des essais en aveugle entre les laboratoires départementaux, que nous pouvons considérer comme des laboratoires d’État puisque agréés par l’État, et les laboratoires privés.

Vous vous êtes montré très objectif dans votre description des crédits alloués par certaines nations voisines au système sanitaire pour les établissements du commerce de détail et de la restauration. Vous nous avez annoncé que vous pouviez créer 900 ETP, certains à la suite du Brexit. Le rapporteur peut-il s’en inspirer pour affirmer que nous soutenons la taxe sur les industriels, taxe du reste décidée par les autorités européennes même si elle sera infime – mais nous connaissons des industriels qui n’ont pas de soucis financiers majeurs ?

Vous avez rappelé qu’il y avait deux chaînes de commandement et vous souhaitez entre elles une meilleure transversalité et une meilleure coordination, ce qui me semble légitime. Les syndicats que nous avons reçus travaillent très régulièrement ensemble, souvent dans le même bâtiment voire dans la même pièce. Il ne s’agit donc nullement de porter l’opprobre sur eux, bien au contraire, mais je constate, puisque le pari mutuel urbain (PMU) relève de vos attributions, que vous en êtes à 4,5 contre un en ce qui concerne les effectifs – dans la perspective de l’établissement d’un « chapeau ».

Les acteurs nous ont appris que, depuis un certain temps, il n’y avait que des inspections officielles et plus d’inspections surprises. Mon père était inspecteur d’académie et j’ai le plus grand respect pour les enseignants, la plupart étant exceptionnels, mais, de temps en temps, quand ils étaient prévenus qu’il y aurait une inspection, les choses ne se passaient pas tout à fait de la même manière… Est-ce que le principe des inspections surprises vous choque ou bien au contraire vous paraît-il intéressant ?

Vous avez juré de dire la vérité, toute la vérité : allez-vous examiner notre rapport avec un œil positif ?

M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation. Le projet de loi prévoit des contrôles aveugles réalisés par des laboratoires privés. Quant aux contrôles supplémentaires, ils pourront être faits puisque nous avons augmenté le budget de la DGAL de 12 % afin de rendre le contrôle sanitaire plus efficace et afin, ainsi, de renforcer la sécurité alimentaire de nos concitoyens.

Pour ce qui est de la double chaîne de commandement, elle fonctionne et la réflexion sur le fait de savoir si une chaîne unique serait préférable n’est pas suffisamment aboutie. La seule chose qui importe pour l’heure est que les contrôles et les analyses puissent être réalisés de la meilleure façon possible dans un souci d’efficacité et de réactivité.

Voilà qui m’amène au contrôle inopiné qui selon moi est la base. Certes il y a des contrôles officiels dont les industriels sont prévenus mais nous devons continuer à faire des contrôles surprises qui suscitent parfois d’autres contrôles. En outre, les contrôles inopinés ont un caractère tout aussi officiel que ceux diligentés après que les opérateurs ont été prévenus.

Enfin, nous avons soutenu la création d’une commission d’enquête, et le Parlement a eu raison de se saisir de cette affaire car c’est la sécurité sanitaire de nos concitoyens qui est en jeu et, ici, celle de nos enfants consommateurs de lait infantile. Évidemment le rapport que vous remettrez à l’issue de vos travaux sera examiné avec toute l’attention qu’il mérite. J’ai en effet trop de respect pour le travail parlementaire pour qu’il n’en soit pas ainsi. J’ai moi-même, en tant que député, été l’auteur de rapports et je n’ai jamais souhaité travailler pour rien ni souhaité, donc, qu’un rapport reste lettre morte ; aussi, comme ministre, j’utiliserai vos réflexions.

M. le président Christian Hutin. Je vous remercie, monsieur le ministre, pour votre franchise et pour votre disponibilité.

L’audition s’achève à vingt heures trente.

26. Audition, ouverte à la presse, de Mme Agnès Buzyn, ministre des Solidarités et de la santé, de M. Jérôme Salomon directeur général de la santé, de M. Jacques-Olivier Dauberton, conseiller et de Mme Margaux Bonneau, conseillère parlementaire.

(Séance du jeudi 14 juin 2018)

L’audition débute à neuf heures quarante-cinq.

M. le président Christian Hutin. Madame la ministre, mes chers collègues, l’Assemblée nationale a constitué une commission d’enquête chargée de tirer les enseignements de l’affaire Lactalis et d’étudier les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques.

Nous souhaitons comprendre comment cette contamination a pu se produire et formuler des propositions, afin que cela ne se reproduise plus. Comme je l’ai répété inlassablement à chaque audition, nous ne sommes pas des juges : nous sommes simplement là pour comprendre et proposer.

Nous achevons cette semaine nos auditions avec les trois ministres concernés par cette affaire. M. Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation, vous a précédée, et nous recevrons après vous M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances.

La commission d’enquête a auditionné la plupart des principaux acteurs de cette crise. Il lui a semblé indispensable de commencer son cycle d’auditions par l’écoute de l’Association des familles victimes du lait contaminé aux salmonelles (AFVLCS). Puis nous avons entendu les administrations de l’État – la direction générale de l’alimentation (DGAL), puis la direction générale de la santé (DGS), Santé publique France, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) de la Mayenne, afin de savoir comment l’alerte avait été donnée et quelles mesures avaient ensuite été prises.

La commission d’enquête a continué ses travaux avec les associations de consommateurs et a ensuite reçu différents acteurs du secteur laitier – la Fédération nationale des industries laitières (FNIL), la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL), ainsi que les organisations professionnelles agricoles.

Une autre série d’auditions a porté sur les laboratoires d’analyses.

En ce qui concerne la commercialisation des produits, nous avons auditionné les pharmaciens et poursuivi avec des patrons de la grande distribution – Auchan, Leclerc, Carrefour, Intermarché, Amazon France –, ainsi que la Fédération du commerce et de la distribution (FCD), sans oublier, dans un autre registre, des responsables de crèches.

La semaine dernière, nous avons entendu M. Emmanuel Besnier, président-directeur général de Lactalis.

Madame la ministre, nous sommes ravis de vous recevoir, ainsi que le professeur Jérôme Salomon, directeur général de la santé, que nous avons auditionné au début de nos travaux, M. Jacques-Olivier Dauberton, conseiller, et Mme Margaux Bonneau, conseillère parlementaire, pour faire le point sur les informations que nous avons recueillies et sur les mesures qui pourraient être mises en œuvre pour éviter une nouvelle crise.

Cette audition est ouverte à la presse, retransmise sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale et fera l’objet d’un compte rendu.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vais demander à chacun d’entre vous de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Veuillez lever la main droite et dire : « Je le jure ».

(Mme Agnès Buzyn, MM. Jérôme Salomon et Jacques-Olivier Dauberton, ainsi que Mme Margaux Bonneau, prêtent successivement serment.)

M. le président Christian Hutin. J’ai une première série de questions.

L’alerte sanitaire a-t-elle été bien gérée par vos services ? Près de six mois après le début de la crise, qu’aurait-il fallu changer pour rendre la gestion de la crise plus efficace ? Faut-il mettre en place un site d’alerte unique sur le modèle d’« alerte enlèvement » ?

Faut-il revoir la répartition des missions entre les différents services de l’État dans le cas des alertes sanitaires ?

Quelles propositions sont actuellement étudiées dans le cadre de la révision du protocole d’information, de coordination et de gestion des alertes sanitaires entre les administrations centrales ?

La réunion du mercredi matin sur la sécurité sanitaire présidée par le directeur général de la santé permet-elle une action cohérente, alors qu’elle concerne tant d’administrations ?

Les moyens de la DGS pour gérer des alertes de cette nature vous paraissent-ils suffisants ?

Pouvez-vous rappeler les informations communiquées par les services de l’État aux professionnels de santé au moment de l’alerte ?

Il existe un système spécifique d’alerte des établissements de santé. Pouvez-vous confirmer que les maternités en font partie ?

Ma dernière question est liée à mon expérience de médecin. Si je ne m’abuse, les laits infantiles ont été retirés de la liste des médicaments au milieu des années 1980. On peut le comprendre, car, à l’époque, ces laits étaient hors de prix, du fait d’accords peu satisfaisants pour les consommateurs. Mais les pharmaciens ont souligné une conséquence néfaste de ce retrait : en France, seule la procédure de retrait-rappel des médicaments est particulièrement rigoureuse et immédiate. Faut-il réintégrer le lait infantile premier âge – dont la visée est parfois thérapeutique – dans la liste des médicaments ?

Nous qui avons travaillé dans le secteur médical pouvons en témoigner : pour des raisons financières, beaucoup de mamans n’achètent pas de lait infantile et nourrissent leurs enfants avec du lait traditionnel. Les Restaurants du Cœur en sont également témoins… Si le lait premier âge était un médicament, il pourrait être remboursé et ses conditions de retrait-rappel seraient sécurisées. Qu’en pensez-vous ?

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. J’ai la lourde responsabilité de rédiger le rapport de cette commission d’enquête. Je suis persuadé que les réponses que vous apporterez à certaines de nos questions me permettront de l’étayer. Le sujet est majeur : au-delà du scandale, cette crise pose la question de la sécurité agroalimentaire. Cette commission s’est extrêmement bien déroulée depuis sa création. Le rapport sera remis le plus rapidement possible. Il sera suivi d’amendements ou, plus probablement, d’une proposition de loi d’ici la fin de l’année.

Les crèches n’ont pas été informées de l’alerte. Qui aurait dû s’en charger ? Est-ce Lactalis ? Compte tenu de la diversité des circuits d’approvisionnement des crèches en lait infantile, mais plus largement en nourriture, ne serait-il pas prudent de prévoir que l’État informe directement les structures d’accueil des jeunes enfants en complément des actions mises en place par les industriels ?

Que pensez-vous de la proposition formulée par les crèches de charger les services de la protection maternelle et infantile (PMI) de coordonner, en lien étroit avec l’administration centrale, la gestion des alertes sanitaires menaçant la santé des jeunes enfants, à destination des crèches et du réseau des assistants maternels ?

Qui est chargé de vérifier l’effectivité des procédures de retrait-rappel dans les établissements de santé – hôpitaux, pharmacies et maternité – et les structures d’accueil des enfants ?

Le directeur général de la santé a déclaré devant cette commission que « nous avons vraiment besoin de travailler à l’amélioration de la qualité de l’information du public ». Quelles sont vos propositions en la matière ?

L’association des familles des victimes n’a pas été satisfaite des informations communiquées par le numéro vert mis en place par la DGS. Serait-il pertinent de remplacer ces professionnels de la réponse par des professionnels de la santé ?

Beaucoup de numéros verts ont été mis en place durant la crise – par Lactalis, les distributeurs ou l’État. Un numéro vert unique ne serait-il pas plus pertinent ?

Enfin, que pensez-vous de rendre obligatoire la transmission de l’ensemble des souches de salmonelles isolées par les laboratoires français aux centres nationaux de référence (CNR) ?

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Je vous remercie d’effectuer cet important retour d’expérience. Le ministère réalise actuellement le même type de travail.

Monsieur le président, vous m’avez interrogée sur le rôle de la direction générale de la santé (DGS). Il est clairement défini ; c’est un rôle d’alerte. La DGS n’est pas chargée de la gestion de crise, dévolue à la DGAL et à la DGCCRF.

La DGS a été pleinement efficace : elle a donné l’alerte. Je rappelle d’ailleurs qu’aucun autre pays européen n’a relevé de contamination, alors que les produits Lactalis sont distribués partout en Europe. Cela prouve que le système d’alerte français a fonctionné : les centres nationaux de référence ont identifié les souches de salmonelles et déclenché l’alerte lorsque le seuil épidémique a été atteint, grâce à des techniques de séquençage très raffinées que nous finançons.

Nous avons ainsi pu mettre en évidence que la souche Agona, identifiée par le CNR de Pasteur, était la même chez tous les enfants Mais cela a nécessité des recoupements, qui expliquent ce qui a pu être perçu comme de la lenteur : lorsque les laboratoires qui reçoivent des coprocultures identifient des salmonelles, ils les envoient au centre de référence. Le centre de référence doit ensuite identifier Agona puis réaliser le séquençage.

Dès que l’alerte a été donnée par l’Institut Pasteur, la DGS a immédiatement transmis l’alerte aux deux directions concernées – la DGAL et la DGCCRF – par conférence téléphonique. C’était le 1er décembre à 14 heures 32. Nous avons ensuite immédiatement alerté les professionnels concernés – médecins généralistes, pédiatres, sages-femmes des hôpitaux. Un dispositif, appelé message d’alerte rapide sanitaire (MARS), permet d’envoyer rapidement ces alertes à toutes les agences régionales de santé (ARS), qui les adressent ensuite à tous les établissements de santé. Ces alertes ont été transmises dès le 2 décembre, puis le 3, le 10 et le 21 décembre, les 11, 12, 14 et 19 janvier, le nombre de lots incriminés ayant augmenté au fur et à mesure.

Vous l’avez dit, monsieur le président, ce système classique d’alerte a essentiellement été pensé pour les médicaments. Or le lait infantile se trouve dans une zone grise – ce n’est pas un médicament, mais il est plus sensible qu’un produit alimentaire.

Nous avons également alerté toutes les sociétés savantes et professionnelles – généralistes, pédiatres, infectiologues, sages-femmes, etc. – et le Conseil national de l’Ordre des médecins et des pharmaciens, qui ont ensuite utilisé leur réseau de communication pour faire en sorte que les acteurs prennent des mesures de gestion. Pour autant, la DGS ne dispose pas de corps de contrôle chargé de vérifier la bonne application de ces mesures – et cela ne figure légalement pas dans ses missions. En conséquence, même si la DGS a clairement rempli ses missions, nous devons collectivement nous poser la question de cette zone grise.

C’est également grâce aux centres nationaux de référence que nous avons été capables d’effectuer le rapprochement avec les contaminations de 2004 et 2005, issues de la même souche de salmonelle, déjà présente dans le lait infantile produit par Lactalis. Cette bactérie contamine probablement l’environnement de l’usine depuis très longtemps… Je le répète, la DGS a donc été parfaitement réactive dans le cadre de ses missions.

La réunion hebdomadaire de sécurité sanitaire permet l’échange d’informations. Elle est évidemment insuffisante pour traiter les alertes et ne sert d’ailleurs pas à cela. Elle vise à vérifier que la coordination fonctionne et que les différents acteurs se connaissent. Elle permet également de réaliser un état des lieux hebdomadaire des alertes.

La gestion de ce type d’alertes passe surtout par des conférences téléphoniques assurées par le centre opérationnel de réception et de régulation des urgences sanitaires et sociales (CORRUSS), centre de crise de la DGS qui fonctionne sept jours sur sept et vingt-quatre heures sur vingt-quatre. En dehors du ministère de l’intérieur, peu de des directions d’administration centrale fonctionnent avec une telle amplitude horaire ! Notre système d’alerte sanitaire est donc plutôt performant.

En décembre et janvier, la DGS a vérifié la bonne coordination des acteurs et organisé huit réunions téléphoniques et points avec la DGCCRF et la DGAL – qui font partie de la réunion de sécurité sanitaire du mercredi matin et se connaissent donc très bien.

Elle a également contribué à l’information du public et a d’ailleurs demandé à la société savante de pédiatrie de rédiger un référentiel de prise en charge des enfants – notamment s’agissant de la substitution de lait – immédiatement après le début de la crise. Ce référentiel a été transmis aux autres sociétés savantes, à tous les acteurs de santé, mais également aux opérateurs du numéro vert chargé d’informer les familles.

La DGS n’a pas de pouvoir d’investigation, contrairement à la DGAL et à la DGCCRF. Elle n’a normalement pas de compétences pour informer les consommateurs sur les retraits-rappels et passe pour ce faire par ses réseaux habituels – professionnels et établissements de santé.

La gestion a été complexe, la succession de lots incriminés ayant obligé à élargir progressivement l’information délivrée. On peut regretter que l’alerte n’ait initialement concerné que quelques lots, alors que le problème était en réalité beaucoup plus important. Il est évident qu’un retrait massif et plus rapide de l’ensemble des produits aurait facilité la gestion de l’information…

Nous attendons avec impatience les conclusions du comité national de la consommation concernant la méthode d’information du grand public. Mais le problème est général et touche également les médicaments. Sur ce dernier point, j’ai lancé également une mission. Nous serons particulièrement vigilants quant à la mise en œuvre de leurs conclusions, en utilisant peut-être un site d’alerte unique, pour lequel vous plaidez.

Vous m’interrogez ensuite sur la répartition actuelle des rôles. La DGS est une direction administrative à caractère médical. Elle est dans son rôle lorsqu’elle effectue des recommandations sanitaires à destination des professionnels et des familles. Elle est également chargée de la coordination interservices des mesures de gestion et de l’information des professionnels de santé et des établissements.

J’ai du mal à imaginer comment la DGS pourrait assurer une mission de contrôle avec les moyens dont elle dispose. Par ailleurs, elle n’est pas formée pour cela. Enfin, à vouloir lui faire jouer un rôle qui n’est pas le sien, on risque de diluer ses compétences et de prendre des risques quant à la robustesse des informations transmises.

Vous m’avez également interrogée sur les crèches. Vous avez raison, ces structures sont extrêmement nombreuses. Par ailleurs, elles travaillent dans le champ social – et non sanitaire. C’est la raison pour laquelle notre chaîne d’alerte n’a absolument pas accès à elles. C’est effectivement problématique, mais tout notre système a été pensé pour gérer les produits de santé, les médicaments et les produits du sang. Ce type de produits alimentaires n’en fait pas partie.

Vous suggérez de confier cette mission aux services de la protection maternelle et infantile (PMI). C’est une bonne idée, car l’État seul ne dispose actuellement pas des informations concernant toutes les structures d’accueil du jeune enfant – crèches, microcrèches, crèches familiales, assistants maternels. Seuls les départements – et notamment leur PMI – disposent d’une liste exhaustive.

Ce serait une amélioration : l’État pourrait se mettre d’accord avec les départements et imaginer un dispositif spécifique d’alerte pour les crèches.

Les laits infantiles doivent-ils revenir dans le champ du médicament. Je ne peux pas répondre à votre question dans l’immédiat ; elle doit faire l’objet d’une instruction par mes services. Ils doivent analyser les bénéfices et les risques d’une telle décision : bénéfices en termes de sécurité et pour les enfants, mais risques en termes d’augmentation des prix et de lourdeur des procédures.

Vous le dites, actuellement, le prix est un frein pour certaines familles. Vous avez raison, les Restaurants du Cœur distribuent énormément de lait infantile. Il ne faudrait pas qu’une décision prise dans la précipitation soit un frein supplémentaire…

La question mérite d’être posée, d’autant plus que certains laits sont déjà considérés comme des médicaments – ce sont des laits particuliers, vendus en pharmacie. Ces laits font, sans difficulté, l’objet des mêmes procédures que n’importe quel médicament.

Actuellement, les dispositifs qui fonctionnent bien passent par les pharmacies. D’ailleurs, nous l’avons constaté dans les établissements de santé : quand le lait infantile était acheté par la pharmacie ou la pharmacie centrale des hôpitaux, la procédure de retrait-rappel s’est très bien déroulée, contrairement aux hôpitaux où le lait était acheté par les services de restauration. Dans ce dernier cas, la direction de l’hôpital et la pharmacie ne disposaient pas d’informations et les retraits n’ont pas été opérés correctement. Ce retour d’expérience va probablement nous amener à élargir nos procédures à ce type de produits.

Un site d’information en santé – Santé.fr – devrait voir le jour en 2019. En effet, à l’heure actuelle, nous ne disposons d’aucun outil de communication grand public. Il s’agira d’une application que les usagers pourront télécharger gratuitement. Elle diffusera des messages d’alerte sanitaire et donnera des informations sur les médicaments.

Vous m’avez interrogée sur les numéros verts en santé. Ils sont gérés par des opérateurs formés à la gestion de crise. En fonction de la crise, ces opérateurs disposent d’un certain nombre de réponses. À mon avis, nous prendrions un très grand risque à vouloir substituer ces numéros aux professionnels de santé ou à laisser croire qu’un professionnel de santé peut donner des conseils médicaux aux familles par téléphone : un enfant doit être examiné pour bénéficier du bon diagnostic !

Nous devons nous en tenir à la structure actuelle : les numéros verts informent – lots incriminés, types de substitution, dispositifs en place – puis conseillent aux familles de consulter leur médecin traitant ou d’aller aux urgences.

Par le passé, j’ai géré des numéros verts – comme Cancer Info Service. En aucun cas, des opérateurs ne peuvent donner de conseils médicaux, au risque de devoir ensuite gérer des erreurs médicales. Ces numéros peuvent réassurer le public sur la compréhension de l’information, mais ne doivent pas faire de la régulation médicale.

Je comprends que les familles attendaient peut-être d’autres informations. Malgré tout, 9 000 appels ont été traités par des opérateurs formés, disposant d’informations transmises par des professionnels de santé et d’une liste de questions-réponses. Mais, dès que l’on bascule dans des questions d’ordre médical, pour des raisons de sécurité, les personnes malades ou les familles doivent aller voir un médecin.

Enfin, vous m’interrogez sur la possibilité pour les CNR d’étendre le dispositif d’identification à l’ensemble des souches de salmonelle. Cela pose la question de l’efficience du système : pourquoi réserver cet élargissement aux seules salmonelles ? Je ne le comprends pas. Le réseau de CNR français est extrêmement performant pour toutes les souches bactériennes, que les épidémies soient liées à une salmonelle, une schigelle ou toute autre bactérie. Doit-on décider que toute la bactériologie française – coprocultures, examens bactériologiques des urines et hémocultures – est transmise aux CNR, chargés ensuite de faire de la génomique à haut débit ? À vouloir tout embrasser, au vu du nombre d’examens bactériologiques réalisés en France, nous perdrions en qualité d’information et risquerions de ne pas être alertés à temps lors de la survenance des épidémies.

Notre système est efficient, car seuls les professionnels jugent du caractère anormal de l’émergence d’une souche. Si nous les noyons sous toute la bactériologie française, nous prenons un risque majeur, pour un coût considérable – il s’agit de centaines de milliers d’examens !

En l’espèce, l’épidémie, liée à une salmonelle, a été repérée par notre système d’alerte. Nous sommes le seul pays au monde à l’avoir repéré et disposons probablement d’un des systèmes d’alerte les plus performants, du fait qu’il est décentralisé, organisé et coordonné.

Je ne suis pas donc pas favorable à votre proposition.

Vous m’avez également demandé qui était chargé de vérifier l’effectivité du rappel dans les hôpitaux. Normalement, pour tout ce qui concerne les médicaments, c’est la pharmacie. Les pharmaciens le font, sauf quand ils n’ont pas la trace de l’achat, parce que celui-ci n’est pas passé par eux. C’est ce qui s’est passé pour le lait qui a été acheté par certains services de restauration.

L’Ordre des pharmaciens a donné l’alerte, et ceux qui ne se sont pas soumis au retrait des lots se verront appliquer des sanctions ordinales. La présidente de l’Ordre des pharmaciens est très ferme sur ce point.

Le problème est que le lait n’est pas un produit de santé et que, de ce fait, les circuits ne sont pas adaptés aujourd’hui à vérifier le retrait-rappel. En revanche, nous avons identifié l’alerte, et donné l’alerte extrêmement tôt.

M. Gregory Besson-Moreau, rapporteur. Au fil des auditions, nous nous sommes aperçus qu’en matière de communication, qu’il s’agisse de retraits-rappels, d’informations, de communiqués, etc. il n’y avait pas eu de problème avec les hôpitaux, les pharmacies, les médecins et tous les services qui tournent autour de la santé. Mais, aux dires mêmes des personnes auditionnées, avec la grande distribution, le e-commerce et les crèches, on pourrait parler d’un « loupé », ou tout au moins d’un manque d’accessibilité, qu’il s’agisse du communiqué de presse ou du communiqué de la DGS.

Ne devrait-on pas séparer les services de la DGS qui font des communiqués et qui sont chargés des retraits-rappels de tout ce qui concerne la santé, comme le médicament, et les services d’une autre direction générale, la DGAL par exemple, qui serait chargée des rappels, des communiqués de presse, et de la gestion de crise de tout ce qui concerne l’agroalimentaire ? D’ailleurs, ne serait-il pas utile de transférer dans le giron de la DGAL les laits infantiles et le végétal, dont la DGCCRF a aujourd’hui la charge ?

L’objectif serait de séparer la santé de l’agroalimentaire, et de mettre en place une véritable police de l’agroalimentaire, qui interviendrait du début à la fin, de l’avertissement, du communiqué de presse jusqu’au contrôle du retrait-rappel. Qu’en pensez-vous ?

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Dans l’organisation actuelle, les trois directions communiquent de façon extrêmement coordonnée, mais chacune a son rôle. La DGS n’a un rôle que d’alerte, qui ne porte que sur les produits de santé. S’il fallait modifier le dispositif et le faire évoluer, je pense qu’il faudrait attendre les résultats de votre commission et celles du CNC.

Je serais assez favorable à ce qu’il y ait un numéro vert unique. Le fait qu’il existe un numéro vert Lactalis et un numéro vert de la DGS a pu troubler le public. Et à partir du moment où la santé est en jeu, autant que la communication vienne de la direction qui dispose d’informations très robustes sur la santé. Je ne sais pas ce qu’il y avait sur le numéro vert de Lactalis, mais je préférerais que le numéro vert soit géré par la DGS. Normalement, dès qu’il y a un impact sanitaire, la DGS est dans la boucle. Et elle est en coordination avec la DGAL et la DGCCRF.

Cela étant dit, les missions me semblent aujourd’hui assez claires entre : d’un côté, l’alerte du grand public et des professionnels ; et de l’autre, la gestion de l’alerte, qui est du ressort de la DGCCRF. Mais je ne suis pas sûre d’avoir bien compris à quelle structure finale vous souhaitiez aboutir, monsieur le rapporteur ?

M. Gregory Besson-Moreau, rapporteur. J’imagine la création d’une sorte de police de la sûreté agroalimentaire, qui interviendrait de A à Z en cas de crise sanitaire, depuis la communication – ce que vous faites avec la DGS – jusqu’au contrôle du retrait-rappel dans sa globalité, et sur l’intégralité des produits agroalimentaires. Il n’y aurait plus qu’une seule tête, une seule direction et une seule chaîne pour éviter tout loupé de communication.

M. Jacques Savatier. L’objectif de ces politiques publiques est d’assurer la protection sanitaire de la population. En fin de compte, cela relève de votre autorité. Mais de très nombreuses administrations interviennent dans la chaîne, alors même qu’on a pu oublier les raisons pour lesquelles les rôles ont été répartis. Au moment où on lance un travail sur l’efficacité de l’action publique, ne devrait-on pas profiter de cette affaire pour réfléchir à unifier le pilotage de ces politiques publiques, en redéfinissant la responsabilité des uns et des autres ?

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. J’ai mieux compris. La question que vous posez est évidemment issue de la lecture que nous avons a posteriori de cette affaire, qui concerne le secteur alimentaire. Mais le problème est que, lorsque la DGS identifie une épidémie, au départ, elle ne sait pas si elle est ou non d’origine alimentaire ; d’ailleurs, dans les trois quarts des cas, elle ne l’est pas.

Si on associe dans une même direction la gestion de la crise sanitaire, l’alimentaire et le contrôle, on sera en difficulté pour tout ce qui n’est pas alimentaire. Or il nous faut être efficients quelle que soit l’origine de la crise. À vouloir tout centraliser, on risque de passer à côté d’épidémies. On ne sait qu’a posteriori qu’une épidémie est d’origine alimentaire : il faut remonter la chaîne, faire des enquêtes. Cela suppose tout un travail. Et encore une fois, dans les trois quarts des cas, la DGS travaille sur d’autres épidémies ou d’autres problématiques sanitaires.

Je pense donc que l’on prendrait un risque à fusionner, précisément parce que chacun doit être dans son rôle. En revanche, on doit veiller à une très forte coordination de l’information. Et peut-être faut-il que cette information soit unique, pour ne pas communiquer séparément et différemment.

Tout fondre dans une administration, c’est sous-estimer tous les types d’alerte que la DGS gère aujourd’hui. La réunion de sécurité sanitaire du mercredi matin rassemble la DGAL, la DGCCRF, et bien d’autres administrations centrales. Le problème peut venir du matériel médical, d’une aération, d’un acte terroriste, etc. Et il faut souvent du temps pour en déceler l’origine. Je peux vous donner l’exemple de la rivière Cavu, en Corse, qui a été à l’origine d’une épidémie de bilharzioses urinaires. Il a fallu des mois pour se rendre compte que les personnes qui souffraient de cette infection s’étaient baignées, pendant leurs vacances, dans cette petite rivière.

N’ayons donc pas une lecture uniquement liée à cette crise-là. On peut faire mieux, mais ne bouleversons pas aujourd’hui un système de sécurité sanitaire qui, en général, est extrêmement performant.

M. Didier Le Gac. Je m’intéresse tout particulièrement au rôle des laboratoires dans la crise Lactalis, et je pense que ceux-ci ont joué un rôle pivot.

Quel regard vous-même, ou votre direction, portez-vous sur le réseau des laboratoires publics que nous avons en France ? Je pense qu’en cas de crise sanitaire grave, vous pouvez vous appuyer sur eux.

On n’en est pas encore au stade des préconisations. Mais on voit bien qu’en cas de crise, la relation entre le laboratoire et le client est un peu tronquée, notamment lorsqu’il s’agit d’identifier des germes. Il faut une grande impartialité, une grande objectivité. On a auditionné ici le réseau des laboratoires publics et j’aimerais connaître le regard que vous portez sur eux, et sur le rôle qu’ils pourraient avoir demain en cas de crise sanitaire en France.

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Je ne suis pas sûre d’avoir bien compris. De quels laboratoires parlez-vous ? Il peut s’agir des laboratoires de l’industrie pharmaceutique, ou des laboratoires de prélèvements qui font des coprocultures et dont la majorité sont privés…

M. Didier Le Gac. Justement !

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Il y a des laboratoires publics dans les hôpitaux, et puis il y a les CNR, qui analysent des souches venant des laboratoires.

Le réseau est extrêmement performant, puisqu’il est soumis à l’accréditation du Comité français d’accréditation (COFRAC), qui est très exigeante – d’ailleurs, beaucoup de laboratoires s’en plaignent. C’est une accréditation nationale des laboratoires d’analyses, qui harmonise complètement la qualité de rendu des prélèvements – envoi d’échantillons, vérification des diagnostics, analyse de seuils des machines, comptes rendus normés, etc. C’est un cadre assez rigide. Mais que ce soit dans le public ou le privé, nos laboratoires sont soumis à la même accréditation COFRAC.

Évidemment, c’est aux laboratoires de savoir quels types de souches ils vont envoyer au centre national de référence. Faudrait-il faire en sorte que toutes les souches de bactéries en France soient transmises aux centres nationaux de référence ? Je crois que l’on perdrait en performance, dans la mesure où l’on effectue des centaines de milliers, voire des millions d’examens par an. Je ne sais pas quelle efficience aurait le système, et on perdrait en capacité à identifier les épidémies.

M. Didier Le Gac. Merci, madame la ministre. Vous avez répondu en partie à ma question.

C’est peut-être un peu trop tôt pour le dire, mais il y a des dysfonctionnements dans la manière de faire remonter les informations. Imaginez un laboratoire privé qui dépend de son client. Prenez le groupe Lactalis, qui fait appel à un laboratoire privé pour des autocontrôles. Ce sont des marchés de plusieurs centaines de milliers d’euros…

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Excusez-moi, on ne parlait pas du tout de mêmes laboratoires. Je pensais aux laboratoires qui ont analysé les coprocultures et qui ont permis d’identifier l’épidémie. En fait, ces laboratoires ont transmis les souches dans la mesure où cela concernait des nourrissons.

Vous, vous parlez des laboratoires d’autocontrôle des industriels. Or ce n’est pas du tout dans le champ de la santé, et donc de mon ministère. Je ne sais pas comment cela fonctionne et je ne peux donc pas répondre à votre question. La DGAL et la DGCCRF peuvent vous répondre.

Mme Séverine Gipson. Je voudrais revenir aux messages d’alerte, qui relèvent de votre mission. Celle-ci a-t-elle été rendue compliquée par le fait que vous avez donné des numéros de lots le premier jour, et d’autres numéros au bout de quarante-huit heures, etc. ?

Par ailleurs, la crise a éclaté pendant le week-end ? Est-ce un élément à prendre en compte ?

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Le fait que se soient succédé des informations qui s’élargissaient au fur et à mesure nous a obligés à renvoyer à chaque fois des messages d’alerte, ce qui nous a compliqué la tâche. Tous les jours il nous a fallu remettre à jour notre alerte, d’où le nombre considérable d’envois aux professionnels et aux établissements. Ceux qui étaient en bout de chaîne et qui voyaient arriver en permanence les références de nouveaux lots ont dû être un peu perdus. En termes de gestion, cela a été une difficulté. Il eût été plus simple, et plus clair, de procéder d’emblée à des rappels beaucoup plus larges.

Maintenant, le week-end ne nous pose pas de problème puisqu’on travaille 24 heures sur 24, sept jours sur sept. Cela ne fait absolument aucune différence pour CORRUSS, et notre capacité d’alerte n’en est pas affectée.

Mme Séverine Gipson. Mais de l’autre côté, y avait-il quelqu’un ?

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Les professionnels de santé sont en alerte vingt-quatre heures sur vingt-quatre dans tous les hôpitaux de France et de Navarre. Donc, la question ne se pose pas pour ce secteur.

Après, la grande distribution peut-être fermée, etc. Pour le secteur alimentaire, il est plus difficile de devoir faire face à une crise pendant le week-end que pour celui de la santé où les procédures, qui visent essentiellement des produits de santé, peuvent s’appliquer 24 heures sur 24, sept jours sur sept.

Mais encore une fois, on est là dans une zone grise qui n’a sans doute pas été envisagée antérieurement. Et c’est l’intérêt de ce retour d’expérience, qui va permettre de consolider nos procédures. Si on lance une procédure d’alerte le week-end et qu’on l’envoie à des crèches, il est probable que celles-ci seront fermées le week-end. Mais elles auront l’information le lundi matin quand elles ouvriront.

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. Madame la ministre, tout comme vos services, les députés sont en alerte 24 heures sur 24, comme la presse le rapporte en ce moment…

J’ai bien entendu les arguments que vous avez développés s’agissant de ma proposition de créer une police de la sûreté agroalimentaire. Il semble que la DGAL doive conserver ses compétences en la matière. Je vous remercie de votre réponse. Je voudrais maintenant avoir votre avis, en tant que ministre de santé, sur le fait qu’aujourd’hui, la DGAL gère presque tout l’agroalimentaire, alors que la DGCCRF a encore dans son giron tout ce qui concerne les produits infantiles et le végétal. Ne devrions-nous pas transférer les produits infantiles et le végétal à la DGAL ?

M. le président Christian Hutin. C’est une question piège… Mais nous vous demandons seulement votre avis en tant que ministre de la santé.

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Le problème, c’est que ce n’est vraiment pas de la compétence de mon ministère. Il faudrait que je connaisse plus finement le fonctionnement de ces deux directions pour pouvoir vous répondre de façon légitime. Aujourd’hui, je ne peux vous répondre que sur la direction générale de la santé, et son articulation avec les deux autres directions. Il se trouve que ces deux directions, DGAL et DGCCRF, sont nos interlocutrices, chacune au même titre, dans le même moment et au même niveau. Et qu’il y ait en face de moi une ou deux directions ne changera rien. De toutes les façons, les trois étaient dans la boucle. Vous devriez plutôt poser à question à M. Le Maire et à M. Travert. C’est à eux de voir s’il conviendrait de procéder à un échange de missions. La DGS s’adaptera.

M. Michel Lauzzana. Je voudrais revenir sur le fait que des souches avaient été retrouvées en 2005. Les associations de parents et le grand public s’y intéressent et se demandent comment des souches potentiellement très pathogènes n’ont pas été mieux surveillées. Je crois que cela mériterait de repréciser le mécanisme de système d’alerte et de ne pas laisser persister cette impression de flou.

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Je vais bien parler des laboratoires de bactériologie en santé humaine et des CNR, et pas du tout des laboratoires de contrôle de l’alimentation.

Nous sommes en contact avec des milliards de bactéries tous les jours, et nous en avons des milliards dans le corps. Tout un chacun est à même de faire une infection bactérienne par un contact environnemental, un dérèglement de la flore intestinale, etc. Donc, ce qui va compter dans une alerte sanitaire, ce n’est pas de trouver une souche pathogène puisque, par définition, n’importe quelle souche peut être pathogène à partir du moment où elle émerge par rapport aux autres. D’une certaine façon, la notion de souche pathogène est « individu dépendante », elle est « situation clinique » dépendante, et, potentiellement, n’importe quelle souche, à partir du moment où elle prolifère, peut-être pathogène.

Ce n’est pas parce qu’un jour quelqu’un est infecté par une salmonella Agona qu’il y a forcément une épidémie. La personne a pu entrer en contact avec elle en touchant un meuble, etc.

Ce qui va déclencher l’alerte sanitaire, c’est l’apparition d’un nombre de cas qui dépasse la variabilité de saison. De fait, on suit toutes les souches dans les CNR, d’année en année, de mois en mois, et l’on sait, par exemple, que l’on identifie, en moyenne, 900 cas de salmonella Agona par an. Si l’on identifie 20 cas en une semaine et que cela touche des enfants nouveau-nés, on est en face d’un signal de non-variabilité liée au hasard, qui justifie que Santé publique France ouvre une enquête.

C’est un système qui est pensé sur le plan épidémiologique, et tous les pays du monde fonctionnent ainsi. On ne peut pas suivre toutes les bactéries de tous les Français, parce qu’on serait confronté aux contaminations permanentes de tous.

Ce système qui est pensé mathématiquement, avec des logiciels, des algorithmes, est très robuste. D’ailleurs, notre pays a mis en évidence cette épidémie, qui n’a pas été mise en évidence dans les autres pays.

M. le président Christian Hutin. Pour le grand public qui nous écoute, il est difficile de faire la différence entre les laboratoires. Il faut reconnaître d’ailleurs que les laboratoires des CNR ont fait leur travail. Des boîtes de lait ont été vendues dans l’Europe entière, et seule la France a su identifier immédiatement les souches. Le fait que l’on ait trouvé très peu de boîtes contaminées dans d’autres pays prouve que leur système d’analyse n'est pas aussi performant que le nôtre.

Mme Laurence Maillart-Méhaignerie. Madame la ministre, comment fonctionnent les alertes sanitaires pour les dons alimentaires ? Comment cela se passe-t-il, par exemple, en cas de défaillance de retrait-rappel de dons alimentaires provenant de la grande distribution vers les banques alimentaires ? Il pourrait, là aussi, s’agir de laits infantiles.

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. C’est une excellente question. Toutes les grandes associations, comme les Restaurants du Cœur, bénéficient aujourd’hui de l’aide alimentaire. Aujourd’hui, on fonctionne avec l’alerte nationale grand public. Si on met en place un système d’alerte, autour du lait infantile notamment, pour le secteur médico-social ou social, vis-à-vis des crèches, via la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), il faudra également alerter les opérateurs de terrain que sont les grandes associations d’aide alimentaire. Je pense que cela nécessitera de réviser notre procédure sur le secteur médico-social ou social, et que l’aide alimentaire devra clairement faire partie de cette boucle d’alerte.

Plus généralement, cette expérience va nous obliger à revoir toutes nos procédures avec la DGAL et la DGCCRF, ainsi que les procédures internes au ministère de la santé, à aller beaucoup plus loin que les produits de santé, et à nous adresser à d’autres opérateurs que nos opérateurs habituels.

M. Gregory Besson-Moreau, rapporteur. Madame la ministre, je vous remercie pour la qualité de vos réponses.

M. le président Christian Hutin. Merci pour votre disponibilité et pour la clarté de vos propos.

Cette commission d’enquête nous a fourni de très nombreux éléments. Cela s’explique par le fait que l’on est parti du tout début de l’incident industriel jusqu’au moment où la maman nourrit son bébé. Avec M. le rapporteur, nous essayons d’identifier un certain nombre de dysfonctionnements.

Nous avons auditionné toutes les personnes qu’il nous semblait légitime d’auditionner, et le résultat est très satisfaisant. C’est la première fois que ce genre de problème se produisait. C’est un drame pour les mamans, pour les bébés. Heureusement, il n’y a pas eu de morts. Mais on est dans une France « en guerre » comme l’a remarqué un ancien Président de la République, et il faut être conscient qu’une attaque terroriste sur des produits alimentaires est très facile à organiser. Dans un tel contexte, les procédures de retrait-rappel, par exemple, relèvent désormais de la sécurité nationale.

L’audition s’achève à dix heures quarante-cinq.

27. Audition, ouverte à la presse, de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, de Mme Virginie Beaumeunier, directrice générale de la DGCCRF, de M. Loïc Tanguy, directeur de cabinet, de M. Malo Carton, conseiller artisanat, commerce et PME et de Mme Magali Valente, conseillère parlementaire et fiscalité.

(Séance du jeudi 14 juin 2018)

L’audition débute à dix heures quarante-cinq.

M. le président Christian Hutin. Monsieur le ministre, l’Assemblée nationale a constitué une commission d’enquête chargée de tirer les enseignements de l’affaire Lactalis et d’étudier à cet effet les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques qui ont été prises.

L’objectif de la commission est de comprendre comment cette contamination a pu se produire en vue de réfléchir aux propositions que nous pourrions formuler afin que cela ne se reproduise plus. Comme je l’ai répété inlassablement à chaque audition, nous ne sommes pas là pour punir, pour juger, mais pour comprendre, et notre rapporteur fera des propositions dans le mois à venir.

Nous achevons cette semaine nos auditions, avec les trois ministres concernés par cette affaire. Nous avons reçu avant-hier Stéphane Travert et ce matin Agnès Buzyn, et nous terminons avec vous, monsieur Le Maire.

La commission d’enquête a auditionné par ailleurs la plupart des acteurs de cette crise. Nous avons commencé par les victimes. Puis la commission d’enquête a entendu les administrations de l’État : la direction générale de l’alimentation (DGAL), la direction générale de la santé (DGS), Santé publique France, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) de la Mayenne, afin de savoir comment l’alerte avait été donnée et quelles mesures avaient ensuite été prises.

Elle a continué ses travaux avec les associations de consommateurs et a reçu ensuite différents acteurs du secteur laitier, la Fédération nationale des industries laitières (FNIL), la Fédération nationale des producteurs de lait (FNPL), ainsi que les organisations professionnelles agricoles.

Une autre série d’auditions a porté sur les laboratoires d’analyses.

En ce qui concerne la commercialisation des produits, nous avons auditionné les pharmaciens, leur ordre, leurs syndicats, et poursuivi avec des patrons de la grande distribution, et plus particulièrement Auchan, Leclerc, Carrefour, Intermarché, Amazon France, ainsi que la Fédération du commerce, sans oublier, dans un autre registre, les responsables de crèches.

La semaine dernière, nous avons entendu M. Emmanuel Besnier, le président-directeur général de Lactalis.

Nous sommes ravis, monsieur le ministre, de vous recevoir ainsi que, M. Malo Carton, conseiller « artisanat, commerce et PME », Mme Magali Valente, conseillère parlementaire et fiscalité, Mme Virginie Beaumeunier, directrice générale de la DGCCRF et une habituée de notre commission, et M. Loïc Tanguy, directeur de cabinet.

Nous allons faire avec vous le point sur les informations que nous avons recueillies et sur les mesures qui pourraient être mises en œuvre pour éviter une nouvelle crise. Nous avons beaucoup de questions à vous poser.

Mais auparavant, je rappelle que cette audition est ouverte à la presse et retransmise sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale.

Comme il s’agit d’une commission d’enquête, conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vais demander à chacun d’entre vous de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

Veuillez lever la main droite et dire : « Je le jure. »

(M. Bruno Le Maire, M. Malo Carton, Mme Magali Valente, Mme Virginie Beaumeunier et M. Loïc Tanguy prêtent successivement serment.)

M. le président Christian Hutin. Nous avons préparé, le rapporteur et moi, des questions pour servir de fil conducteur à cette audition.

Tout d’abord, quelle a été évolution des moyens financiers et humains de la DGCCRF en 2005 ? Ces moyens ont-ils été réduits dans la dernière loi de finances ?

La DGCCRF peut-elle, compte tenu de ses moyens financiers et humains, assurer correctement ses missions sur le terrain ? Un certain nombre de rapports, en particulier un rapport de 2017 des sénateurs Alain Houpert et Yannick Botrel ainsi qu’un rapport de la Cour des comptes de 2014, en doutent. D’ailleurs, si une autre affaire du type Lactalis s’était produite au même moment, l’État aurait-il pu y faire face ? Nos auditions ont fait ressortir que tous les moyens ont été mobilisés sur cette affaire et que cela s’est globalement bien passé, mais si une deuxième alerte avait été lancée en même temps, qu’en aurait-il été ? Qu’en est-il précisément pour le contrôle des retraits-rappels ?

Les auditions que la commission d’enquête a réalisées corroborent cette insuffisance de moyens. La directrice départementale adjointe de la cohésion sociale et de la protection des populations de la Mayenne nous a indiqué que les moyens locaux de la DGCCRF étaient calculés en fonction de la population, ce qui dans le cas de ce département pose problème en raison du décalage entre la population et l’importance des activités agricoles et alimentaires. Est-ce satisfaisant ?

Il nous a également été dit que, dans beaucoup de départements ou régions, les effectifs étaient très réduits. Par exemple, dans la région Pays-de-la-Loire, un agent est chargé de l’ensemble des aliments infantiles et des produits alimentaires. Les missions de contrôle peuvent-elle être remplies correctement ?

L’organisation administrative sur le terrain semble particulièrement complexe, notamment entre le niveau régional – directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) – et le niveau départemental –directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) –, ce que dénoncent les rapports de MM. Auvigne et Mazurel, d’une part, de M. Babusiaux et Mme Guillou, d’autre part. Qu’en pensez-vous ? En outre, comment les directions départementales interministérielles (DDI) s’articulent-elles avec ces structures ?

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. Monsieur le ministre, je vous remercie d’être présent aujourd’hui. J’ai la lourde responsabilité de rédiger ce rapport ; j’espère que les réponses apportées aux questions du président et de moi-même ainsi qu’à celles des commissaires seront le plus précises possible pour que nous puissions étayer ce rapport au mieux.

La répartition des compétences entre les différents ministères en matière de sécurité sanitaire de l’alimentation infantile est-elle aujourd’hui satisfaisante ? Qu’en est-il sur le terrain, en particulier en ce qui concerne l’articulation de la DGAL et de la DGCCRF ?

Les syndicats de la DGCCRF déplorent que les échelons régionaux et départementaux soient sous l’autorité des préfets, si bien qu’il n’y a plus de chaîne de commandement, alors que le syndicat national des inspecteurs en santé publique vétérinaire (SNISPV) conteste cette analyse. Qu’en pensez-vous ?

S’agissant de la répartition des missions entre les services de l’administration centrale, faut-il créer une police unifiée de l’alimentation ? L’organisation administrative actuelle place l’hygiène des denrées végétales et de l’alimentation infantile sous le contrôle de la DGCCRF. Quels éléments justifient cette répartition ? Pour améliorer l’efficacité de l’organisation des contrôles sanitaires, ne faudrait-il pas que l’ensemble des règles relatives à l’hygiène des aliments soient placées sous le contrôle de la DGAL ? Tous les mercredis se tient une réunion sous l’autorité du directeur général de la santé regroupant l’ensemble des administrations concernées par la sécurité sanitaire : ne faudrait-il pas une harmonisation avec un seul responsable pour une plus grande efficacité ?

Le règlement européen repose sur une harmonisation de la réglementation en matière de contrôles sur la chaîne alimentaire : pourra-il permettre de simplifier le schéma français, qui semble très compliqué ? Il prévoit en outre que le financement des contrôles devrait être supporté par les professionnels eux-mêmes sous forme de redevances : comment cela va-t-il être mis en œuvre ?

Pouvez-vous indiquer les raisons qui vous ont conduit à prendre l’arrêté du 9 décembre 2017 en lieu et place de Lactalis ? Je vous félicite pour le courage et le sang-froid dont vous avez fait preuve en déclarant défaillante une entreprise de 80 000 salariés et 18 milliards d’euros de chiffre d’affaires.

Au regard de la crise, ne considérez-vous pas que le rythme de contrôle de vos services – un contrôle de première mise sur le marché (CP2M) en moyenne tous les trois ans – mérite d’être revu à la hausse ? Des mesures sont-elles prévues en ce sens ?

Enfin, envisagez-vous d’ouvrir davantage dans les années à venir l’analyse des contrôles analytiques officiels à des laboratoires privés, sur le modèle du marché de l’eau ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Beaucoup de questions sont posées. Je crois justifié, avant de répondre précisément à chacune des questions, de rappeler la chronologie des événements ainsi que des décisions qui ont été prises par moi-même comme ministre ayant la tutelle de la DGCCRF et par la direction elle-même.

Je veux dire également en préambule l’importance que j’attache à la sécurité sanitaire. La France reste un des pays au monde ayant le meilleur niveau de sécurité sanitaire. Nous pouvons et nous devons toujours faire mieux en matière de sécurité sanitaire, vis-à-vis de nos compatriotes, mais nous partons déjà d’un niveau d’exigence et de résultat parmi les plus élevés. Je voudrais également rappeler que j’ai été trois ans ministre de l’agriculture, que j’ai eu la tutelle de la DGAL et que j’ai donc une vue globale à la fois sur les services vétérinaires et désormais ceux de la DGCCRF.

Je rappellerai brièvement la chronologie des événements pour dire à quel point, à mes yeux, la DGCCRF a été exemplaire dans cette affaire, et à quel point cette direction et le ministre lui-même ont à mon sens pris toutes leurs responsabilités devant une défaillance de la part de l’entreprise Lactalis.

Le vendredi 1er décembre 2017, les services centraux de la DGCCRF ont été alertés par Santé publique France d’un nombre anormalement élevé de cas de salmonellose chez des enfants en bas âge. Ce sont des questionnaires adressés par Santé publique France aux parents des vingt nourrissons malades signalés à cette date qui ont permis d’identifier que ces enfants avaient un point commun : ils avaient tous consommé exclusivement des laits infantiles du groupe Lactalis des marques Picot et Milumel.

C’est à partir de ce moment-là que les services de la DGCCRF ont immédiatement contacté la DDCSPP de Mayenne, département dans lequel est implanté le siège de Lactalis Nutrition Santé, entreprise qui fabrique ces marques Picot et Milumel.

Les premiers contacts pris avec l’entreprise – un vendredi soir à dix-sept heures trente – permettent d’identifier que l’ensemble des trois références impliquées, les laits Picot sans lactose premier âge, le lait Pepti-Junior sans lactose premier âge et le lait Milumel bio premier âge, sont tous fabriqués sur le même site de Craon.

Deux heures s’écoulent entre l’alerte donnée par Santé publique France et la réaction de la DGCCRF, et ce la veille d’un week-end, un vendredi soir. C’est dire si les services de l’État ont été réactifs.

Le samedi 2 décembre, c’est-à-dire dès le lendemain, des investigations complémentaires sont réalisées sur le site. Il est demandé à l’entreprise de mettre en place des mesures conservatoires, comme le blocage à la commercialisation de tous les stocks. Lactalis retire de la commercialisation et rappelle douze lots de produits de nutrition infantile ; il s’agit des lots de trois références précitées mis sur le marché à partir de la mi-juillet par Lactalis. Cette information est relayée par un communiqué de presse des ministères de l’économie et de la santé.

Le lundi 4 décembre, des investigations complémentaires sont menées sur le site par la DDCSPP de Mayenne, puis par le service national des enquêtes de la DGCCRF, c’est-à-dire par le service qui dispose des compétences les plus approfondies pour mener ce type d’investigations. Ces contrôles avaient pour objectif de vérifier que Lactalis avait pris des mesures appropriées de gestion du risque pour garantir que les produits encore sur le marché étaient sûrs. C’est le fabricant, je le rappelle, qui décide des mesures et l’État qui contrôle leur suffisance. Ces contrôles administratifs ont consisté en une soixantaine de prélèvements pour analyse, des contrôles documentaires et l’audition des responsables de l’entreprise.

Le vendredi 8 décembre, la DGCCRF est informée de cinq nouveaux cas de salmonellose, dont un enfant ayant consommé un produit du groupe Lactalis autre que ceux déjà identifiés début décembre.

Par ailleurs, les résultats des prélèvements réalisés par Lactalis et l’autorité de contrôle à proximité de la chaîne de production dans l’environnement de la tour de séchage n° 1 ont montré la présence dans l’usine de Craon de salmonelles du même type que celles ayant conduit à la contamination des nourrissons.

Ces éléments, couplés aux premières conclusions de l’enquête menée par les agents du service national d’enquête sur le site, nous conduisent à considérer que les mesures prises par l’entreprise ne sont pas de nature à assurer la maîtrise du risque de contamination de ces produits destinés à l’alimentation d’enfants en bas âge.

Dès le vendredi 8 décembre, Lactalis est informée de ces conclusions et nous invitons sa direction, sur la base de ces conclusions, à nous rencontrer au ministère de l’économie et des finances.

Le samedi 9 décembre, dans la matinée, mon directeur de cabinet reçoit au ministère les dirigeants de l’entreprise. Faute d’une démarche volontaire de l’entreprise permettant une gestion satisfaisante du risque de contamination des produits, je décide d’ordonner la suspension, la commercialisation et l’exportation, ainsi que le retrait-rappel des produits de nutrition infantile ayant transité par la tour de séchage n° 1 depuis le 15 février 2017, soit plus de 600 lots de produits de nutrition infantile, représentant 11 000 tonnes de produits, dont environ 7 000 tonnes destinées au marché national.

Cette décision n’a pas été facile à prendre, puisque la direction de Lactalis m’assurait qu’il était raisonnable de ne retirer les lots qu’à partir de la première quinzaine du mois de mai 2017. J’ai estimé que ce retrait proposé par l’entreprise était insuffisant au regard des éléments dont nous disposions, et que le principe de précaution exigeait un retrait plus important.

Il n’a pas été possible de trouver un accord entre le ministère de l’économie et des finances et la direction de Lactalis. C’est la raison pour laquelle j’ai pris d’autorité, par arrêté, cette décision, qui est une décision exceptionnelle, de retrait des lots ayant transité par la tour de séchage n° 1. Je note que, dans son audition devant cette même commission, le président de Lactalis a lui-même reconnu que la décision de retrait, critiquée à l’époque par la direction de Lactalis, était la meilleure décision. Dont acte.

Le dimanche 10 décembre, les ministères de la santé et de l’économie publient un communiqué de presse commun pour informer les consommateurs sur la liste des lots rappelés, en présentant des conseils aux familles. Un numéro vert est mis en place par le ministère de la santé en complément du numéro vert de Lactalis.

Le mercredi 13 décembre, cinq nouveaux lots issus de la tour de séchage n° 1, qui auraient dû être couverts par l’arrêté et n’apparaissaient pas dans les documents de traçabilité transmis à mon ministère par Lactalis au moment de la rédaction de l’arrêté, sont rappelés par le fabricant. Pour reprendre les mots du président de cette commission, nous ne sommes pas là pour juger : je ne donne que les faits et n’en tire absolument aucune conclusion. Je rappelle qu’il s’agit de milliers de boîtes à chaque fois, que les volumes en cause sont extrêmement importants : nous parlons de 600 lots représentant 11 000 tonnes de produits.

Pour rédiger ces arrêtés, mon ministère s’est basé sur les listes précises des lots fournies par Lactalis. Lactalis a dû croiser deux bases de données. Il est possible que, dans le croisement de ces bases de données, certains lots aient échappé à cette liste qui m’a été transmise, ce qui expliquerait, je suis prudent, que ces lots n’aient pas été couverts par l’arrêté fondé sur les documents de traçabilité fournis par Lactalis.

Le mercredi 20 décembre, deux réunions sont organisées pour informer les parties prenantes des mesures prises par l’administration, l’une avec les organisations de consommateurs, l’autre avec les professionnels de la filière.

Le jeudi 21 décembre, Lactalis annonce la généralisation du retrait-rappel à l’ensemble de ses produits infantiles et nutritionnels fabriqués et conditionnés dans l’usine de Craon. Nous en prenons acte en publiant un communiqué de presse le jour même.

Le 22 décembre, le service national d’enquête est saisi par le pôle santé publique du parquet de Paris qui a ouvert une enquête préliminaire, notamment sur la base des premières contestations du service national d’enquête et à la suite des plaintes de parents.

Le 27 décembre, la DGCCRF demande à l’ensemble de ses services déconcentrés de réaliser des contrôles dans les établissements clients de Lactalis pour s’assurer qu’ils ne proposent plus aux consommateurs des produits concernés par ces opérations de retrait.

Nous avons donc, entre le 27 décembre 2017 et le 5 janvier 2018, soit sur une dizaine de jours, 2 500 contrôles effectués par la DGCCRF, ce qui répond en partie à la question qui m’a été posée : j’estime que nous disposons des moyens suffisants pour effectuer les contrôles.

Lorsque, dans ces contrôles, il s’avérait que des produits rappelés continuaient à être commercialisés, les agents ont demandé le retrait immédiat des produits incriminés. Des constatations ont également été établies à cette occasion, afin de donner les suites appropriées aux manquements constatés.

Le 11 janvier 2018, je donne personnellement les résultats, au cours d’une conférence de presse, de l’ensemble de ces contrôles. Je n’y suis pas obligé par la loi mais, dans un souci de transparence, j’ai préféré rendre publics et les résultats des contrôles et les défaillances.

Ces contrôles ont en effet mis en évidence l’absence de conformité dans environ 3 % des établissements contrôlés : quatre-vingt-onze établissements continuaient à commercialiser des produits couverts par l’opération de retrait-rappel, à savoir quarante-quatre pharmacies, trente grandes et moyennes surfaces (GMS), deux crèches, douze hôpitaux, trois grossistes.

À la suite de ces constats, qui ne sont évidemment pas acceptables, je demande à la DGCCRF d’organiser une deuxième vague de contrôles. Plus de 2 500 contrôles supplémentaires vont être engagés. Là encore, nous disposions des moyens suffisants et, si l’on constate des difficultés, c’est plus dans le retrait par les organismes, que ce soient les pharmacies, la grande distribution ou les grossistes, que dans les contrôles effectués par la DGCCRF.

Le 11 janvier, je convoque les principaux acteurs de la grande distribution pour leur demander de prendre des mesures concrètes et de s’assurer que le retrait est effectif, notamment par le blocage en caisse des produits.

Le 12 janvier, je convoque M. Emmanuel Besnier, président de Lactalis, à Bercy. À la suite de cet entretien, dans un objectif de simplification des mesures de retrait-rappel et par précaution, Lactalis annonce le rappel de l’intégralité des laits infantiles en poudre, des céréales infantiles et des produits nutritionnels fabriqués sur son site de Craon.

Le 15 janvier, j’ai reçu avec Agnès Buzyn, ministre de la santé, le président de l’Association des familles de victimes du lait contaminé aux salmonelles.

Le 16 janvier 2018, j’ai réuni le Conseil national de la consommation (CNC) pour lui demander de mettre en place un groupe de travail en vue de renforcer l’efficacité des procédures de retrait-rappel et de faciliter l’information rapide, complète et transparente des consommateurs.

J’ai également demandé à la DGCCRF de mettre en place un site internet unique pour recenser l’ensemble des produits concernés par une procédure de retrait-rappel, car il apparaissait que le site était encore trop complexe pour les consommateurs, de créer une application interactive pour les consommateurs leur permettant de signaler une anomalie aux autorités, et de présenter des propositions pour harmoniser et renforcer les sanctions encourues en cas de commercialisation des produits rappelés ou en cours de rappel.

Entre le 12 et le 15 janvier, 3 600 nouveaux contrôles ont été réalisés. Des manquements ont été identifiés dans 22 établissements, soit environ 0,5 % d’anomalies. Notamment, sur les 1 600 pharmacies contrôlées, treize proposaient encore à la vente entre une et vingt-huit boîtes. Sur les 1 300 GMS contrôlés, deux proposaient encore à la vente seize produits qui auraient dû être retirés du marché. Sur les 94 cliniques et hôpitaux contrôlés, un seul établissement mettait encore à la disposition des patients une boîte unique entamée, produit de nutrition spécialisé. Les 330 crèches contrôlées étaient cette fois-ci intégralement conformes.

En fonction de la gravité des manquements, nous avons évidemment donné suite à tous ces contrôles ; 50 procès-verbaux, en particulier, ont été transmis à la justice pour les cas les plus graves.

Pardon du caractère un peu fastidieux de cette présentation mais je pense qu’il était essentiel de rappeler les faits et d’établir très clairement que la DGCCRF a parfaitement rempli, sous mon autorité, la mission de contrôle qui lui est assignée par les pouvoirs publics.

S’agissant des moyens financiers, il est compliqué d’avoir un raisonnement objectif à partir du moment où, entre 2010 et 2011, ont été créées les directions départementales déconcentrées qui ont abouti à une baisse des crédits de paiement inscrits pour cette mission, les crédits étant transférés dans un programme interministériel finançant les DDCSPP et les DDPP pour les départements les plus importants. C’est ce qui explique que l’on passe de crédits de paiement de l’ordre de 20 à 25 millions d’euros entre 2008 et 2010 à des crédits de l’ordre de 8 à 7 millions d’euros entre 2011 et 2017, c’est-à-dire à partir du moment où ont été créés ces services déconcentrés regroupant à la fois les services vétérinaires et les services de la DGCCRF.

Une réduction des emplois a effectivement été prévue dans la loi de finances pour 2018 : moins 45 ETP sur 2 147. Ces réductions d’emplois correspondent à un impératif de maîtrise de la dépense publique que j’assume totalement, et doivent s’accompagner d’une redéfinition des missions de la DGCCRF. Un certain nombre de missions doivent à mon sens pouvoir être effectuées différemment ; je pense en particulier au contrôle d’hygiène dans les restaurants et sur les aires de jeux pour enfants. Ma proposition serait de déléguer ces contrôles et de les externaliser. J’ai demandé à l’Inspection générale des finances (IGF) de mener une mission à ce sujet pour vérifier l’impact sur les finances publiques. Mon idée est simple : la DGCCRF doit rester responsable des contrôles sur les risques sanitaires les plus importants.

C’est le rôle de la DGCCRF de mener des milliers d’enquêtes sur une affaire comme Lactalis ou la crise du cheval. Je ne pense pas que ce soit en revanche son rôle de contrôler chaque restaurant et bar en France. Mais cela suppose de redéfinir les missions. Il me semble que les missions de cette direction sont suffisamment importantes pour qu’elles soient fondées sur ce qui est le plus essentiel et le plus sensible. Je rappelle que les restaurants sont contrôlés en moyenne une fois tous les vingt ans. Donc, soit - mais cela me semble peu réaliste - on augmente par centaines, par milliers, les effectifs de la DGCCRF, et l’on peut avoir un contrôle effectif de l’hygiène dans tous les restaurants, soit on externalise : c’est la proposition que je fais, quitte, d’ailleurs, à ce que cette externalisation soit financée par une contribution des établissements concernés.

En ce qui concerne le mode de calcul des effectifs qui sont déployés, nous nous appuyons sur l’indice PROSCOP, qui tient compte du tissu économique. On nous reproche l’existence d’un décalage avec l’importance des activités agricoles et alimentaires, mais je tiens à rappeler que la DGCCRF ne contrôle pas les activités agricoles : c’est à la DGAL et aux services vétérinaires de le faire. Il peut donc être tout à fait logique que dans des départements qui sont très agricoles mais où il y a peu de transformation industrielle, il y ait peu d’agents de la DGCCRF : le mode de calcul tient compte de ce qui est effectivement contrôlé dans les départements.

Je vous rejoins en revanche sur la nécessité de mieux organiser les fonctions respectives des uns et des autres au niveau départemental. Nous sommes confrontés à deux difficultés. La première est que le département n’est clairement pas le niveau approprié pour des contrôles sanitaires. Une crise ne s’arrêtera pas aux frontières du Gers, du Maine-et-Loire ou du Bas-Rhin : elle touchera plutôt cinq, six ou sept départements. Sur ce plan, il n’est pas logique que l’échelon départemental soit au cœur de notre organisation administrative. Si l’on veut être très réactif, par ailleurs, il me semble qu’il faut rétablir, et je plaide en ce sens depuis que j’ai pris mes fonctions, une véritable chaîne hiérarchique entre les agents de la DGCCRF et le ministre de l’économie et des finances, qui rend ensuite compte devant d’éventuelles commissions d’enquête et porte la responsabilité. Je veux bien le faire, mais il faut que la chaîne hiérarchique soit rétablie.

J’en viens à l’idée de créer un organisme unique et une police nationale de l’alimentation : je suis assez réservé à l’égard de cette proposition, car l’alimentation est un sujet extraordinairement complexe. Il y a le vivant, la nourriture de l’animal, les conditions d’exploitation, la façon dont l’animal est soigné, l’abattage et l’équarrissage, puis la manière dont le produit est transféré vers la chaîne industrielle, transformé et éventuellement mis sous vide ou congelé, avant d’être mis en rayon. Il est très compliqué, par exemple, de savoir quelle est la part d’organismes génétiquement modifiés (OGM) dans les tourteaux de soja distribués aux bêtes et si l’on en trouve ensuite des traces dans ce que les clients consomment. Il en est de même pour l’utilisation des antibiotiques dans les élevages, notamment porcins, et pour le risque d’une résistance qui pourrait ensuite se développer chez les humains : tout cela est extrêmement compliqué à mesurer. Essayer de simplifier à l’extrême, grâce à une seule organisation, un processus qui est extrêmement complexe parce qu’il engage le vivant et que le vivant est complexe, n’est pas nécessairement opportun. À mes yeux, il y a l’amont et l’aval : cette distinction est peut-être un peu basique, mais elle correspond assez bien à ce qui existe dans la réalité. L’amont, c’est l’élevage et le vivant ; l’aval, c’est la transformation et la consommation. Je pense qu’il est de bonne politique d’avoir des responsables de l’amont, à savoir la DGAL, et des responsables de l’aval, c’est-à-dire la DGCCRF. Peut-on améliorer encore la coordination entre ces deux directions ? Certainement. Doit-on les fusionner ? Il me semble que ce ne sont pas exactement les mêmes compétences, ni le même métier.

En ce qui concerne la contamination par la salmonelle, je voudrais souligner qu’il faut faire attention à ne pas reprocher à ma direction des évènements sur lesquels elle n’a ni compétence ni autorité. Pour la salmonelle, la compétence incombe à la DGAL et aux services vétérinaires, non à la DGCCRF. Cela n’aurait d’ailleurs pas de sens que la DGCCRF aille contrôler la présence de la salmonelle dans les boîtes de lait infantile. La raison en est biologique et technique : la salmonelle est hétérogène. Elle pourra se retrouver dans une boîte, mais pas dans une autre qui a été produite un quart de demi-seconde plus tard au même endroit. On peut vérifier la présence de pesticides, de métaux lourds ou de traces de produits chimiques dans une boîte, parce que ce sont des produits homogènes : ils se retrouveront systématiquement dans chaque boîte produite. S’agissant de la salmonelle, en revanche, une vérification au niveau de la boîte n’a pas de sens, et cela ne relève pas de la compétence de la DGCCRF, mais de celle des services vétérinaires. L’agrément, le contrôle de l’agrément, l’hygiène dans les établissements agréés et, donc, la présence éventuelle de salmonelles au moment de la production des boîtes dans les tours de séchage du site de Craon relèvent de la responsabilité exclusive de la DGAL et des services vétérinaires. Je tiens à le préciser parce que je ne voudrais pas que l’on entretienne des confusions sur les responsabilités des uns et des autres. La DGCCRF n’avait ni la possibilité, ni l’autorité, ni la compétence de contrôler, en termes d’hygiène, l’agrément des établissements de Lactalis, qu’il s’agisse des tours de séchage ou de leur environnement. Ce n’était ni sa responsabilité, ni sa compétence.

Je pense qu’il convient de garder les compétences distinctes, sans doute avec une meilleure coordination, qui peut prendre toutes sortes de formes, plutôt que de fusionner des contrôles qui ne correspondent pas, à mon avis, aux mêmes risques.

M. le président Christian Hutin. Vous nous dites que la DGCCRF n’avait ni la responsabilité ni la compétence, ce que je conçois tout à fait. Néanmoins, les personnes qui regardent cette audition peuvent penser que cela revient à se défausser – je ne vois pas la situation comme ça, mais on peut l’imaginer. L’idée, évoquée par le rapporteur, de créer une police générale – mais susceptible de regrouper des services différents – revient à constituer une sorte de chapeau couvrant l’ensemble, pour faire en sorte que tout le monde se parle plus facilement. Dans ces deux services, nous savons que des agents travaillent dans les mêmes immeubles et parfois dans les mêmes bureaux : ils se connaissent donc. Néanmoins, malgré la fameuse réunion du mercredi dont nous avons parlé avec la ministre de la santé, il ne faudrait pas que nos concitoyens aient l’impression qu’il existe une « guerre des polices ». D’où l’idée d’une police générale, qui pourrait préserver la distinction entre l’amont et l’aval, mais au sein de laquelle tout le monde serait ensemble et partagerait le même esprit.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je comprends très bien l’objectif, mais je dis simplement que, pour qu’il y ait une responsabilité, il faut qu’il y ait un chef. S’il n’y a pas de chef unique, on dilue les responsabilités. Dans l’affaire que vous traitez, et qui est extraordinairement sensible – je comprends parfaitement ce qu’a pu être la douleur des victimes et des personnes touchées, d’autant qu’il s’agissait de nourrissons –, je crois qu’il est très important de bien définir les responsabilités et de bien comprendre qu’il existe une vraie différence, dans une chaîne de production, entre ce qui relève du vivant, de la transformation et de la commercialisation, avec des responsabilités distinctes à chaque fois.

Par ailleurs, il est parfois difficile de séparer, dans les contrôles que la DGCCRF peut réaliser, la commercialisation de produits alimentaires et celle d’autres produits. On trouve des phtalates, par exemple, dans des tétines de biberons, dans le plastique de ces biberons et d’autres produits, mais aussi dans des produits alimentaires : il est bon qu’une direction, disposant de laboratoires compétents, puisse contrôler la présence de phtalates aussi bien dans les produits alimentaires que dans ceux non-alimentaires. J’ajoute que nous avons créé, avec la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), un laboratoire d’analyse conjoint, qui vise justement à nous donner les moyens techniques de contrôler, par exemple, la présence de phtalates dans les produits alimentaires commercialisés, comme dans les produits non alimentaires. Cela correspond à des responsabilités très différentes de celles des services vétérinaires.

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. Je voudrais revenir sur les compétences de la DGCCRF et de la DGAL afin d’être sûr que nous sommes bien en phase. Nous avons auditionné Stéphane Travert, ministre de l’agriculture et de l’alimentation, ainsi que les responsables de la DGAL : on nous a alors répondu que cette direction n’est pas compétente pour la recherche de salmonelles dans les boîtes de lait, et vous venez de nous dire que la DGCCRF n’a pas, non plus, pour mission de le faire. Que pensez-vous de cette situation ?

J’aimerais aussi revenir sur une question que je vous ai posée tout à l’heure : elle concerne l’organisation administrative, qui place l’hygiène des denrées végétales et de l’alimentation infantile sous le contrôle de la DGCCRF. Quels éléments justifient encore cette répartition ? Pour améliorer l’efficacité de l’organisation des contrôles sanitaires, ne faudrait-il pas que l’ensemble des règles relatives à l’hygiène des aliments, y compris les denrées végétales et l’alimentation infantile, soit placé sous le contrôle de la DGAL ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis totalement défavorable à cette dernière option. Je le dis après avoir été le chef administratif de la DGAL, en tant que ministre de l’agriculture, et en étant aujourd’hui celui de la DGCCRF : je pense que ce ne sont pas les mêmes métiers et qu’il n’y a pas grand intérêt à mélanger des missions aussi différentes. La DGCCRF réalise des contrôles de conformité : elle vérifie que les produits commercialisés respectent les normes – il y a ainsi un niveau acceptable de phtalates ou de tel ou tel produit. La DGAL, quant à elle, est compétente pour vérifier que les établissements qui utilisent et transforment des produits vivants, au sens biologique du terme – il peut s’agir du lait ou de la viande, par exemple –, sont en conformité avec l’agrément sanitaire qui leur a été accordé.

Je voudrais redire que le contrôle des boîtes est extraordinairement compliqué. Il faut aller chercher la salmonelle à la souche, dans le lieu de production, plutôt que dans le produit lui-même, à cause de l’hétérogénéité de la salmonelle. À mes yeux, la DGAL et la DGCCRF exercent deux métiers certes complémentaires, mais différents. Tout rapatrier auprès de la DGAL n’aurait donc pas beaucoup de sens.

M. Jacques Savatier. On est un peu partagé après avoir écouté un certain nombre d’acteurs concernés. Ayant exercé des responsabilités dans différents domaines de ce type, je pense comme vous que en l’absence de chef, on a du mal à identifier vraiment les responsabilités, à prendre les bonnes décisions et à aller chercher éventuellement les responsables en cas de défaillance. Quand on écoute l’entreprise Besnier, on comprend bien que, par le jeu de l’externalisation d’un certain nombre de prestations, il y a un système de délégation de pouvoir. De l’autre côté, celui de l’administration, on voit bien que chacun a sa part de responsabilité dans le dispositif et on a le sentiment que l’organisation adoptée en France est performante, car aucun autre pays n’a détecté des anomalies alors que notre administration l’a fait : on peut se satisfaire de cette situation, mais on a en même temps le sentiment d’une grande atomicité des responsabilités, ce qui pourrait laisser penser que l’on préfère mal identifier les responsabilités en cas de défaillance et que, dans cette hypothèse, on ne trouvera finalement pas la bonne parade pour la suite. C’est pourquoi nous réfléchissons à une meilleure organisation de l’action publique. Avec une expérience de ce type, et celles que vous avez eues dans vos fonctions précédentes, êtes-vous amené à définir des orientations nouvelles pour l’organisation de nos administrations, afin qu’elles soient encore plus efficientes, même si on s’aperçoit que, par rapport à d’autres, elles sont déjà assez performantes ? Cela reste pour nous une interrogation après avoir entendu beaucoup d’intervenants de la chaîne concernée, sur un sujet qui, heureusement, n’a pas été à l’origine de catastrophes, car elles ont été plutôt bien contrôlées – mais c’est aussi dans ces cas-là qu’on peut plus facilement, peut-être, dégager des enseignements, qui plus est à un moment où l’on se pose la question d’une meilleure efficience de notre organisation publique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. On peut toujours améliorer le fonctionnement administratif, par définition. Je pense ainsi que l’on peut renforcer la coordination entre les services, mais je voudrais vraiment mettre en garde contre l’idée d’un grand rassemblement qui, par esprit de système, conduirait à mettre ensemble des services qui ont, je le redis, des responsabilités très différentes. Quand on est face à des objets complexes, et la production alimentaire en fait partie, je pense qu’il est préférable de séparer les responsabilités à chaque étape de la chaîne.

En l’espèce, les responsabilités seront établies par la justice – et par votre commission – mais je tiens quand même à rappeler deux éléments. La première responsabilité est celle de l’industriel. Celui qui est d’abord responsable de la fabrication de produits sains, c’est l’industriel : cela fait partie de ses obligations légales. C’est à lui de vérifier qu’il fabrique des produits sains, c’est sa première responsabilité. L’administration a un pouvoir de contrôle, mais la responsabilité de la production incombe à l’industriel. La deuxième responsabilité est celle du distributeur : il doit s’assurer qu’il distribue des produits qui sont légaux, bien entendu, mais également sains. Il y a eu des défaillances, qui ont été constatées : c’est un fait. J’ai donc formulé un certain nombre de propositions pour améliorer les procédures d’information et de retrait. Quand on me répond, lorsque j’organise une réunion, que l’on va faire du contrôle en sortie de caisse, je me dis que l’on aurait pu s’y prendre avant : il faut que chacun prenne ses responsabilités. Il en est de même lorsqu’un certain nombre de pharmacies, ou d’autres établissements, continuent à commercialiser des produits qui auraient dû être retirés.

Enfin, je rappelle qu’il est essentiel, quelles que soient les décisions que vous proposerez d’adopter, qu’il y ait un responsable final. Faisons attention, là aussi, à ce que la création d’un organisme unique ne dilue pas les responsabilités. Il doit toujours y avoir un responsable final des contrôles : c’est lui qui doit rendre compte devant le peuple français, auprès de vous, et, le cas échéant, devant la justice.

M. Grégory Besson-Moreau, rapporteur. Je voudrais avoir votre avis sur les délégations de responsabilité. Dans l’agroalimentaire et dans d’autres secteurs industriels, certains présidents de directoires ou certains présidents-directeurs généraux y ont recours. Comment faire en sorte que les capitaines d’industrie soient aussi responsables, et pas seulement les directeurs de sites ou d’usines ?

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Si une erreur est commise au sein de la DDCSPP de Mayenne ou de la DIRECCTE de Corse, c’est au bout du compte le ministre qui est responsable. Il en est de même pour un industriel : il est responsable de l’ensemble des sites de production de son entreprise. C’est ce que l’on appelle la responsabilité, même si cela peut sembler parfois injuste et difficile à défendre. En tout cas, c’est de cette manière que je conçois la responsabilité : celui qui a la direction et le plus de pouvoir est aussi, par définition, celui qui a le plus de responsabilité.

M. Michel Lauzzana. On a bien compris que vous n’êtes pas favorable à une direction unique. En cas de crise, vous avez dit qu’il faut quand même rétablir une hiérarchie. La mise en œuvre de la procédure de crise pourrait ainsi être placée sous l’autorité d’une seule direction : est-ce bien le sens de votre pensée ? Cela correspond, me semble-t-il, à ce qui est préconisé au plan européen. Estimez-vous qu’il y aurait une plus grande efficience si un seul responsable gérait les crises ? En ce qui concerne la réunion interministérielle du mercredi, par exemple, il faudrait alors qu’il y ait un responsable pour suivre une crise donnée.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Il y a eu une coordination très étroite avec Stéphane Travert et Agnès Buzyn pendant toute la crise : les choses ont très bien fonctionné. En revanche, on a créé des services déconcentrés de la DGCCRF, qui rapportent aux préfets et ne sont pas placés directement sous l’autorité du ministre de l’économie et des finances : je trouve que cela complique terriblement la situation. Il serait plus simple, surtout pour des contrôles qui peuvent nécessiter de prendre des décisions en 24 heures, que l’ensemble de ces agents de la DGCCRF soient replacés sous l’autorité directe du ministre de l’économie et des finances, et que l’on ne passe donc pas par les préfets.

M. le président Christian Hutin. L’Union européenne souhaite une police générale de la santé sanitaire, mais aussi une taxation des industriels pour financer non pas seulement leurs auto-contrôles, mais également des contrôles exercés par l’État. Un règlement a été adopté en ce sens – je crois que c’était l’année dernière. Quel est votre avis, en tant que ministre de l’économie et des finances, sur une éventuelle taxation ? Stéphane Travert nous a dit hier que cela permettrait de libérer environ 900 équivalents temps pleins (ETP) et de financer une partie des contrôles supplémentaires qui seront liés au Brexit, à hauteur de 70 ETP.

Dans cette affaire, il est question de lait infantile, et même de lait « premier âge ». Ce sont vos services qui étaient chargés, en fait, du contrôle de ce que l’on peut considérer comme un produit. On est néanmoins à la limite entre le produit et le médicament. Je peux comprendre la volonté de distinguer l’amont et l’aval, mais il faut quand même un chef au-dessus, sinon ça ne va pas, c’est l’armée mexicaine. En ce qui concerne les effectifs, il y a un agent dans vos services pour 4,5 agents au sein de la DGAL. Certains produits pourraient-ils sortir du champ de vos contrôles parce qu’ils sont plus proches d’une forme de médicaments ? Avec le lait infantile, on est typiquement très près de ce qui peut être thérapeutique.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Une fois encore, je tiens à rappeler que la DGCCRF ne contrôle pas, en l’espèce, la nature du produit, mais sa commercialisation et le respect des règles dans ce domaine. Que se passe-t-il ? La DGAL et les services vétérinaires identifient un problème sanitaire dans un lieu de production : nous décidons alors un retrait complet de certains lots, et la DGCCRF s’assure que l’intégralité est bien retirée, ou bien nous estimons – et c’est la décision que j’ai prise en l’occurrence – qu’en vertu du principe de précaution il aurait fallu tout retirer, compte tenu de l’incertitude. Voilà le rôle de la DGCCRF. Il ne consiste pas, en revanche, à aller dans chaque magasin et dans chaque rayon, chez Carrefour, Auchan, Leclerc, dans un hôpital ou dans une crèche, pour saisir des boîtes et faire des prélèvements afin de vérifier la présence ou non de salmonelle. Je le redis : la salmonelle étant hétérogène, elle peut se trouver dans certaines boîtes et pas dans d’autres, de telle sorte que le contrôle est totalement inefficace, à moins d’examiner des millions de boîtes.

En ce qui concerne l’efficacité et la coordination du dispositif, je tiens à rappeler que la répartition entre la DGCCRF et la DGAL est claire, même si l’on peut encore apporter des améliorations au niveau local. Quand on regarde la crise des œufs contaminés au Fipronil, on voit que la France a bien géré la situation, grâce à une répartition claire entre le contrôle qui relève de la DGAL – il s’agit du contrôle sanitaire sur l’œuf lui-même – et celui qui est du ressort de la DGCCRF – il porte sur le retrait des œufs concerné.

En réponse à votre question sur les redevances, je considère que l’on peut en effet regarder toutes les options possibles, mais qu’il est surtout essentiel, s’agissant de la direction dont j’ai la responsabilité, de redéfinir les missions. La DGCCRF en compte trop et il n’est pas réaliste, aujourd’hui, d’envisager des recrutements à la hauteur de toutes ces missions : il faut avoir le courage de redéfinir le rôle de l’État, et de ce service en particulier. C’est très important aussi pour les agents : on voit bien, au niveau local, qu’ils sont totalement surmenés par le nombre de contrôles qu’ils ont à effectuer. Par ailleurs, ils doivent prendre eux-mêmes la responsabilité de hiérarchiser les tâches qui leur sont confiées, ce qui n’est pas normal. Je pense que c’est à nous, les politiques, de décider que la DGCCRF n’a plus à contrôler les aires de jeu – les mousses, la qualité des plastiques, ou la présence de tel ou tel produit. Cette compétence peut être externalisée ou confiée aux collectivités locales, qui sont elles-mêmes susceptibles de l’externaliser. En tout cas, une telle mission ne fait pas partie des fonctions régaliennes de l’État. En ce qui concerne les restaurants, permettez-moi de redonner le chiffre, car il est extrêmement parlant : il y a un contrôle tous les vingt ans dans les établissements de restauration privée en France. Si l’on veut vraiment des contrôles réguliers, cela signifie des recrutements par milliers, à moins d’externaliser. On pourrait, en effet, utiliser la redevance que vous avez évoquée pour financer des contrôles externalisés.

M. le président Christian Hutin. Merci beaucoup pour votre disponibilité, monsieur le ministre : vous avez répondu rapidement à notre requête.

L’audition s’achève à onze heures quarante-cinq.

([1]) La composition de cette commission d’enquête figure au verso de la présente page.